Prop. 1995/96:90
Registerbaserad folk- och bostadsräkningår 2000 m.m.
Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 25 oktober 1995
Ingela Thalén
Jan Nygren
(Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 för att framställa statistik för samhällsplanering, forskning och allmän information.
Propositionen omfattar förslag till en lagreglering som skall göra det möjligt att ta fram sådan statistik med hjälp av registerdata. En förutsättning härför är inrättande av ett lägenhetsregister och införande av folkbokföring på lägenhet.
Förslaget innebär i korthet att kommunerna blir skyldiga att fastställa adresser till alla bostadslägenheter och, i de fall det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress en särskild beteckning för varje lägenhet (lägenhetsbeteckning). Ett lägenhetsregister som skall omfatta samtliga bostadslägenheter utan koppling till enskilda personer inrättas i anslutning till nuvarande fastighetsdatasystem. Kompletterande lägenhetsspecifika uppgifter skall lämnas av fastighetsägarna. Uppgiftsinsamlingen skall ombesörjas av det blivande Lantmäteriverket. I ett senare led av uppbyggnadsskedet skall fastighetsägare också lämna uppgifter till folkbokföringsmyndigheterna (skattemyndig-
heterna) om lägenhetsbeteckning och till vem bostadslägenheter är upplåtna. Härigenom erhålls underlag för folkbokföring på lägenhet.
En provverksamhet skall genomföras för att utvärdera kostnader och en rad andra aspekter kring dels insamling av uppgifter och folkbokföring på lägenhet, dels framställning av registerbaserad statistik. Provverksamheten skall, bedrivas i Gävle kommun och i Högalids församling i Stockholms kommun.
Provverksamheten skall inledas den 1 januari 1996. De föreslagna bestämmelserna i övrigt avses träda i kraft den 1 juli 1996 respektive vid den tidpunkt som regeringen bestämmer.
I propositionen föreslås också att medel för provverksamheten anvisas på tilläggsbudget för innevarande budgetår.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter,
2. antar regeringens förslag till lag om lägenhetsregister,
3. antar regeringens förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481),
4. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister,
5. godkänner det som regeringen förordar om en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000,
6. till Folk- och bostadsräkning år 2000 på tilläggsbudget till statsbudgeten för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisar ett reservationsanslag på 37 000 000 kr.
2. Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1. Förslag till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens tillämpningsområde
1 § Denna lag gäller en provverksamhet i Gävle kommun och i Högalids församling i Stockholms kommun för att kunna ta fram och registrera hushålls- och bostadsuppgifter.
Verksamheten avser insamling av uppgifter till ett lägenhetsregister enligt lagen (1995:000) om lägenhetsregister, införande av folkbokföring på lägenhet och statistisk bearbetning.
Personregister m.m.
2 § Myndighet som deltar i provverksamheten får inrätta och föra personregister för provverksamheten med det ändamål som framgår av 1 §.
3 § En myndighet som deltar i provverksamheten får för genomförande av denna hämta uppgifter från personregister enligt de föreskrifter regeringen meddelar.
Information
4 § Myndighet som deltar i den verksamhet som avses i 1 § skall i lämplig utsträckning informera dem som berörs av verksamheten.
Gallring
5 § Uppgifter i personregister som avses i 2 § skall gallras senast när denna lag upphör att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996 och upphör att gälla den dag regeringen bestämmer, dock senast vid utgången av år 1999.
2.2. Förslag till lag om lägenhetsregister
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Lantmäteriverket och kommunerna skall för de ändamål som anges i 2 § föra ett lägenhetsregister med hjälp av automatisk databehandling.
Lantmäteriverket har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret. Kommunen ansvarar för de uppgifter i registret som hänför sig till kommunen.
Ändamål
2 § Uppgifter i lägenhetsregistret får användas för framställning av statistik och för folkbokföringen. Registret får också användas för resursfördelning samt planering, uppföljning och utvärdering av boende, byggande och kommunikationer.
Innehåll
3 § Lägenhetsregistret skall omfatta samtliga lägenheter som helt eller till en inte oväsentlig del används eller är avsedda att användas som bostad (bostadslägenhet).
Lägenhetsregistret får innehålla uppgifter om fastighet, byggnad, lägenhetsbeteckning och övriga uppgifter om lägenheten.
Regeringen föreskriver närmare om vilka uppgifter registret skall innehålla.
Uppgiftsskyldighet
4 § En fastighetsägare är skyldig att lämna de uppgifter som behövs för lägenhetsregistret och som inte kan inhämtas från fastighetsdatasystemet vid Lantmäteriverket. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten.
Med fastighetsägare avses i denna lag även ägare av byggnad.
Fastställande av adress och lägenhetsbeteckning
5 § Varje bostadslägenhet skall kunna hänföras till en adress som fastställs av kommunen. Om det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress, skall kommunen fastställa en särskild beteckning för varje lägenhet (lägenhetsbeteckning). Fastighetsägaren skall underrättas om detta.
Föreläggande m.m.
6 § Om en begärd uppgift inte lämnas inom föreskriven tid, får kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer förelägga den uppgiftsskyldige att lämna uppgiften.
Ett föreläggande får förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs.
7 § Beslut om vitesföreläggande får inte överklagas.
Denna lag träder i kraft, i fråga om Gävle kommun och Högalids församling i Stockholms kommun, den 1 januari 1996, och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.
2.3. Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs att 6, 28, 31 och 32 §§folkbokföringslagen (1991:481) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
En person skall folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han enligt 7-13 §§ är att anse som bosatt.
En person som är bosatt på
en fastighet som innehåller flera bostadslägenheter skall folkbokföras också på lägenhet. Med bostadslägenhet avses lägenhet som är registrerad i lägenhetsregistret enligt lagen ( 1995:000 ) om lägenhetsregister.
Ett
nyfött barn folkbokförs i den församling där modern är folkbokförd eller, om modern inte är folkbokförd, i den församling där det har fötts. Hittebarn folkbokförs i den församling där det har påträffats. Undantag från första stycket anges i 14-16 §§.
28 §
Anmälan enligt 25 eller 26 § skall innehålla följande uppgifter:
1. namn och personnummer,
2. datum för ändring av bostads- eller postadress,
3. ny bostads- och postadress samt dess beräknade giltig
hets-
tid.
3. ny bostads- och postadress
och, om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter, lägenhetsbeteckning som avses i lagen (1995:000) om lägenhetsregister samt beräknad giltighetstid,
4. re-
gisterbeteckning för den fastighet som den nya bostadsadressen avser,
5. vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägenhet som den nya
bostadsadressen avser.
Uppgift om bostads- eller post-adress enligt första stycket 3 som avser en lägenhet i flerfamiljshus bör innehålla den beteckning för lägenheten som fastighetsägaren använder.
Anmälan enligt 26 § skall dessutom innehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsregistret enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister.
Anmälan enligt 26 § skall
dessutom innehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsregistret enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister. 31 §
Om det kan antas att en person är skyldig att göra anmälan enligt denna lag, får skattemyndigheten förelägga honom att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans folkbokföring. I föreläggandet skall anges vilka uppgifter som skall lämnas.
Skattemyndigheten får före-
lägga en person att lämna uppgift om lägenhetsbeteckning, även om skyldighet att göra anmälan enligt första stycket inte föreligger. Om ett barns vårdnadshavare inte anmält
barnets förnamn inom föreskriven tid enligt 30 § namnlagen (1982:670), får skattemyndigheten förelägga barnets vårdnadshavare att inom viss tid fullgöra denna skyldighet.
32 §
Skattemyndigheten får förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem han upplåter bostad och om denne med hans medgivande upplåter bostaden åt annan samt vilka personer som enligt hans kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten. I fråga om en person som bor i flerfamiljshus får föreläggandet också avse uppgift om
den beteckning (lägenhetsnummer) som fastighetsägaren använder för bostadslägenheten.
Skattemyndigheten får före-
lägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem han upplåter bostad och om denne med hans medgivande upplåter bostaden åt annan samt vilka personer som enligt hans kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten. I fråga om en person som bor på en fastighet som
innehåller flera bostadslägenheter får föreläggandet också
avse uppgift om personnummer, adress, fastighetsbeteck-
ning och lägenhetsbeteckning.
Med fastighetsägare avses i
denna lag även ägare av byggnad.
Denna lag träder i kraft, i fråga om Gävle kommun och Högalids församling i Stockholms kommun, den 1 juli 1996, och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.
2.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
1
Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda inom det verksamhetsområde för vilket registret förs. För en sådan person får anges
1. födelsetid och personnummer,
2. namn,
3. adress,
4. folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under särskild rubrik,
1Senaste lydelse 1994:369.
4. folkbokföringsfastighet, lägen-
hetsbeteckning,folkbokföringsort och folkbokföring under
särskild rubrik,
5. födelsehemort och
födelseort,
6. medborgarskap,
7. civilstånd,
8. make, barn, föräldrar och vårdnadshavare eller annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen och om sambandet är grundat på adoption,
9. sjömansregistrering, 10. inflyttning från utlandet, 11. avregistrering vid
a) dödsfall och dödförklaring,
b) utflyttning till utlandet,
c) obefintlighet,
d) beslut om fingerade personuppgifter, 12. gravsättning. För personen får också anges uppgifter som den 30 juni 1991 i enlighet med särskilda bestämmelser är antecknade i en sådan personakt som avses i 16 § folkbokföringskungörelsen (1967:495) samt uppgifter om medlemskap i en icke-territoriell församling.
Denna lag träder i kraft, i fråga om Gävle kommun och Högalids församling i Stockholms kommun, den 1 juli 1996 och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.
3. Ärendet och dess beredning
Alternativ till traditionella folk- och bostadsräkningar - i form av registerbaserade räkningar - har på regeringens uppdrag granskats såväl av Statistiska centralbyrån (SCB) i den s.k. Fobalt-utredningen (med rapport publicerad i januari 1983) som av kommissionen för 1985 års folk- och bostadsräkning (FoB 85-kommissionen).
Fobalt-utredningens förslag mötte hård kritik, främst för att nya administrativa register skulle inrättas. Kritikerna befarade att dessa skulle kunna användas för samarbearbetningar med administrativa register i syfte att kontrollera medborgarna. Förslaget genomfördes inte omedelbart utan 1985 års folk- och bostadsräkning gavs en utformning liknande 1980 års. Ett sysselsättnings- och pendlingsregister samt ett utbildningsregister inrättades dock i enlighet med Fobal-utredningens förslag.
FoB 85-kommissionen fann i sitt betänkande Folk- och bostadsräkningar i framtiden (SOU 1988:43) att helt registerbaserade folk- och bostadsräkningar skulle förutsätta dels tillgång till ett yrkesregister och ett byggnadsregister med lägenhetsuppgifter, dels en folkbokföring på lägenhet. Kommissionen ville dock inte av enbart statistiska skäl förespråka inrättandet av sådana administrativa register.
Kommissionen för 1990 års folk- och bostadsräkning (FoB 90-kommissionen) hade till huvuduppgift att följa det löpande arbetet med 1990 års folk- och bostadsräkning för att bevaka de formella och praktiska aspekterna av betydelse för den personliga integriteten. Härutöver hade kommissionen också till uppgift att utreda förutsättningarna för helt registerbaserade framtida folk- och bostadsräkningar samt en övergång till tioårsintervall. Kommissionen behandlade i sitt betänkande Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden, del II (SOU 1993:41), närmare frågor om information från folk- och bostadsräkningar och olika reaktioner mot sådana. Kommissionen redovisade vidare med stöd av utredningar från SCB olika tänkbara alternativ till traditionella folk- och bostadsräkningar.
FoB 90-kommissionens förslag innebar sammanfattningsvis att en folk- och bostadsräkning av traditionell inriktning och omfattning inte borde genomföras före år 2000, att en aktualisering av statistiken över hushåll och boende från 1990 års folk- och bostadsräkning under tiden fram till år 2000 borde företas i mån av konstaterad efterfrågan, samt att framställningen av den aktualiserade statistiken i förekommande fall borde regleras i en särskild registerlag.
Kommissionen tog inte ställning till om man skulle ha en registerbaserad folk- och bostadsräkning utan konstaterade bara att några bärande motiv för att för andra ändamål införa lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet inte redovisats för kommissionen.
Remissvaren på kommissionens förslag har sammanfattats i promei-morian Remissvaren på FoB 90-kommissionens förslag (Ds 1994:41). De påvisar ett stort behov av hushållsstatistik samt önskemål om en långsiktig satsning på försörjning av hushållsstatistik genom inrättande av lägenhetsregister och en utökad adressuppgift i folkbokföringen.
Mot bakgrund härav beslöt regeringen den 17 mars 1994 att uppdra åt SCB att i samarbete med Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) och Riksskatteverket (RSV) studera möjligheterna att producera hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av ett framtida lägenhetsregister och förbättrad adressuppgift i folkbokföringen (i fortsättningen kallad utredningen). Uppdraget redovisades i en rapport den 30 juni 1994, Utredning angående förbättrad hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av lägenhetsidentitet i folkbokföringen. I rapporten föreslogs att ett lägenhetsregister skulle inrättas och att lägenhetsidentitet skulle införas i folkbokföringen. Utredningen redovisade också ett tänkbart innehåll i lägenhetsregistret samt principer för hur lägenhetsidentiteter kunde byggas upp. Rapporten har remissbehandlats. En sammanfattning av rapporten och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 1.
I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100 bil. 8), konstaterade regeringen att en långsiktig lösning med registerbaserade folk- och bostadsräkningar nu bör prövas. Regeringen avsåg att återkomma till riksdagen i denna fråga. Regeringen föreslog vidare att någon folk- och bostadsräkning inte skulle genomföras år 1995. Riksdagen hade inget att erinra mot regeringens förslag (bet. 1994/95:-FiU13, rskr. 1994/95:247).
Regeringen beslutade den 30 mars 1995 att det inom Finansdepartementet skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till den författningsreglering m.m. som krävs för att framställa hushållsstatistik med hjälp av registerdata (i fortsättningen kallad arbetsgruppen). Arbetsgruppen redovisade den 3 juli 1995 sina förslag i betänkandet Lägenhetsdata (SOU 1995:74). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanfattning av betänkandet och en sammanställning av remissyttrandena finns i bilaga 2.
Lagrådet
Regeringen beslutade den 5 oktober 1995 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. De synpunkter som Lagrådet har anfört har i stor utsträckning beaktats av regeringen i enlighet med vad som redovisas i de avsnitt som berörs av synpunkterna. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i lagtexten.
4. Registerbaserad folk- och bostadsräkning
Utredningens förslag: Det ingick i utredningens förutsättningar att det skulle genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Utredningen visade på två alternativa förslag till uppbyggnad. Enligt alternativ 1 skulle fastighetsägare till flerbostadshus lämna uppgifter om lägenhet och kontraktsinnehavarens namn. Samtidigt skulle en hushållsblankett till hushåll i flerbostadshus skickas ut.
Enligt alternativ 2 skulle fastighetsägare till flerbostadshus lämna uppgifter om lägenhet och om kontraktsinnehavarens namn och personnummer.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna förordar en registerlösning. Flertalet av de remissinstanser som har berört frågan förordar att alternativ 2 genomförs. Datainspektionen avstyrker förslaget och anser att mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90- kommissionens förslag bör användas för att tillgodose samhällets statistikbehov. I det fall en registerlösning beslutas förordar inspektionen alternativ 1 med motiveringen att förande av personregister för statistikändamål skall ske enligt principen om informerat samtycke. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges fastighetsägareförbund avstyrker förslaget och anser att den statistik som kan behövas i framtiden borde kunna tas fram genom t.ex. stickprovsundersökningar.
Skälen för regeringens förslag: I Sverige har folkräkningar med varierande utformning och regelbundenhet genomförts sedan mitten av 1700-talet. Bostadsräkningar med olika omfattning och mellanrum har gjorts sedan 1910talet. Från och med år 1930 har folkräkningar genomförts vart femte år med undantag för år 1955 då räkningen inställdes av ekonomiska skäl. Från och med år 1960 har samordnade folk- och bostadsräkningar genomförts vart femte år. Uppgifterna i räkningarna har hämtats dels från frågeblanketter till allmänheten, dels från tillgängliga datoriserade register. Andelen uppgifter från sådana register har successivt ökat. Den information som erhålls genom en folk- och bostadsräkning utgör ett väsentligt underlag för samhällsplanering, forskning och allmän information och därpå grundade beslut inom offentlig och privat sektor.
Informationen från folk- och bostadsräkningarna kompletterar sådant underlag som kan erhållas genom annan löpande samhällsstatistik, särskilda utredningar, mer eller mindre regelbundna urvalsundersökningar m.m.
Informationen är dock unik i ett par väsentliga avseenden.
Den ger sålunda en regelbundet återkommande information om vissa samhällsförhållanden som är gemensamma för hela landet. Genom denna kan man göra jämförelser mellan skilda delar av landet och jämförelser mellan olika tider. Detta är viktigt för bl.a. samhällsplaneringen och forskningen. Den ger också information om förhållanden i fråga om hushåll, bostäder och yrken som man för närvarande inte kan få på något annat sätt.
I den senaste folk- och bostadsräkningen år 1990 samlades uppgifter om hushåll, lägenheter, färdsätt till arbete, yrke, arbetad tid och utbildning in genom en frågeblankett till allmänheten. Uppgifter hämtades också in från vissa befintliga register.
Stort behov av statistik på hushållsnivå
Statistik över bostadshushåll med regional fördelning har traditionellt endast kunnat tas fram i samband med folk- och bostadsräkningarna. Statistiken har i huvudsak innehållit redovisning av hushållens sammansättning efter antal boende, antal barn i olika åldrar, ålder på hushållets referensperson m.m. Hushållstyp, huruvida hushållet består av ensamboende, ensamstående med barn, sammanboende med eller utan barn osv., har också varit ett centralt redovisningsbegrepp. Redovisning av detta slag finns löpande för varje folk- och bostadsräkning sedan år 1960.
Hushålls- och bostadsstatistiken förutsätter att man kopplar ihop hushållet med den lägenhet hushållet bebor. På det sättet kan hushållens utnyttjande av bostadslägenheter beräknas i mått av trångboddhet eller utrymmesstandard. Vanligt är att redovisning sker av hushållet efter lägenhetens storlek, upplåtelseform, hustyp, byggnadsperiod m.m.
De utredningar om folk- och bostadsräkningar som har gjorts sedan början av 1980-talet har alla genomfört någon form av kartläggning av behovet av hushållsstatistik. Kartläggningarna har utvisat att det finns ett stort behov av statistik över hushållen och dess boende på låg regional nivå. Hushållsstatistik på denna nivå är grundläggande information för många olika användare i de delar av samhället som arbetar med planering, utvärdering och resursfördelning. Kartläggningarna har också slagit fast att det inte är möjligt att genom stickprovsundersökningar få fram statistik på låg regional nivå.
FoB 90-kommissionen konstaterade att det under överskådlig framtid föreligger beaktansvärda behov av den information som erhålls genom folk- och bostadsräkningar.
Remissvaren på kommissionens förslag underströk det stora behovet av hushållsstatistik, såväl inom den statliga och kommunala som inom den privata sektorn. Svenska kommunförbundet påpekade att kommunerna behöver grundläggande information om hushållens sammansättning och boende både nu och i framtiden. Förbundet framhöll att det finns ett angeläget och dokumenterat behov bland kommuner och landsting att använda hushållsstatistik för planering, utvärdering, uppföljning och inte minst resursfördelning. Vid fördelning av resurser inom socialtjänsten och sjukvården används uppgifter om socioekonomisk tillhörighet, bostadsförhållanden, hushållssamman-sättning och samboende.
Flera statliga myndigheter har pekat på behovet av hushålls- och bostadsstatistik. Socialstyrelsen använder hushållsstatistik i betydande omfattning. Behovet kan framöver tänkas öka av flera skäl. Socialstyrelsens pågående anpassning till rollen som utvärderande och uppföljande myndighet kan förväntas öka behovet av hushållsstatistik. Dessutom är förändringarna inom den sociala sektorns verksamhetsområde av sådan genomgripande karaktär att värdet ständigt ökar av relativt täta avläsningstidpunkter. Riksförsäkringsverket använder hushållsstatistik bl.a. för att utvärdera effekterna av bostadsstöd till barnfamiljer men också vid de uppföljningar och analyser som verket gör av socialförsäkringen. Boverket använder hushållsstatistik för att kunna följa upp och utvärdera de statliga bostadsstödens effekter för de boende och bostadsmarknaden och för att analysera utvecklingen på bostads- och byggmarknaden. Närings- och teknikutvecklingsverket gör prognoser över energi- och elanvändningen vilka grundar sig på statistik över hushållen och dess boende.
Forskningens behov av empiriska data är otvetydigt. Exempelvis behöver den medicinska och epidemiologiska forskningen uppgifter som rör yrke och arbetsplatser men också uppgifter om boendemiljöer. Hushållsdata används t.ex. vid studier av sambandet mellan hälsa/ohälsa och individens hushållstillhörighet.
Den pågående omdaningen av den offentliga sektorn har förändrat behovet och efterfrågan av hushålls- och bostadsstatistik. Den avreglerade bostadsmarknaden skapar exempelvis efterfrågan på hushållsstatistik från bostadskreditinstitut, byggherrar m.fl. som behöver underlag för sina beslut och risktaganden. Vidare har efterfrågan ökat av statistik som underlag för utvärdering och fördelning av resurser i takt med kravet på besparingar och omfördelningar.
Strukturkostnadsutredningen presenterade i juni 1993 betänkandet (SOU 1993:53) Kostnadsutjämning mellan kommunerna. Utredningen föreslår ett kostnadsutjämningssystem som bygger på strukturella skillnader i kostnader mellan kommunerna. Den faktor som framför allt förklarar strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner är ålders- och hushållsstrukturen. De kommuner som har många äldre, barn och skolbarn erhåller enligt utredningens förslag generellt en högre strukturkostnadsersättning. Utredningen anser det nödvändigt att minst vart femte år göra en mer genomgripande översyn av systemet, vilket i sin tur kräver att det genomförs folk- och bostadsräkningar med samma intervall. Om så inte görs måste de för utjämningsmodellen erforderliga uppgifterna göras tillgängliga på annat sätt. Redan i dag använder många större kommuner och landsting hushållsstatistik för sina egna resursfördelningsmodeller där flera miljarder kronor fördelas.
Stora besparingar
Registerbaserade folk- och bostadsräkningar medför på sikt stora besparingar jämfört med traditionella räkningar, vilket bekräftas av erfarenheter från Danmark och Finland. Kostnaden för en registerbaserad folk- och bostadsräkning har uppskattats till 10 miljoner kronor. Detta skall jämföras med kostnaden för en traditionell folk- och bostadsräkning som i dag uppskattas till ca 300 miljoner kronor per insamling. Mot den bakgrunden kommer den engångsvisa uppläggningskostnaden snabbt att finansieras.
Besparingar kommer också att göras på andra håll i samhället. Bl.a. kommer Posten att göra stora besparingar genom minskad hantering av felaktiga adresser genom kompletteringen av det adressregister som ligger till grund för lägenhetsregistret.
Bättre statistikkvalitet
Vid kartläggningar före 1985 års folk- och bostadsräkning av hur ofta hushållsstatistik borde produceras har det framkommit att vart tredje år är en önskvärd periodicering. Det är dock inte möjligt att genomföra en traditionell folk- och bostadsräkning med så korta intervaller. Senare kartläggning har visat att ett ökande behov av hushållsstatistik finns, t.ex. i resursfördelningssammanhang. Med en registerlösning är det i princip möjligt att kontinuerligt framställa den nämnda statistiken, vilket innebär en klar kvalitetsförbättring av samhällets information om hushållens boendestandard och boendeekonomi.
Enklare för uppgiftslämnarna
En registerbaserad folk- och bostadsräkning innebär en förenkling för uppgiftslämnarna i förhållande till traditionella räkningar. Redan i dag hämtas huvuddelen av all information vid folk- och bostadsräkningar från olika register. Vad som saknas är framför allt en koppling till bostaden så att individerna kan föras till ett hushåll. På grund av detta tvingas alla att fylla i folk- och bostadsräkningsblanketten. Uppgiftslämnarbördan för kommunerna kan minskas liksom på sikt även för fastighetsägare och allmänheten. I uppbyggnadsskedet måste dock de senare medverka på olika sätt tillsammans med kommuner och folkbokföringsmyndigheter.
Förbättrad folkbokföring
En registerbaserad folk- och bostadsräkning förutsätter att folkbokföring sker på lägenhet. Den gällande folkbokföringslagen (1991:481) avser endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet. Genom reformen kommer även hushåll i flerbostadshus att registreras på sin bostad och inte som idag enbart hushåll i enbostadshus. Detta innebär en klar förbättring av kvaliteten på folkbokföringen. Detta förutsätter emellertid att allmänheten i framtiden anger uppgift om lägenhet i sina flyttningsanmälningar.
Minskat bortfall
Ytterligare skäl som talar för en registerlösning är erfarenheterna från folk- och bostadsräkningen år 1990. Till och med FoB 85 var det möjligt att upprätthålla samma slutliga svarsandel på ca 99 procent. I FoB 90 var svarsandelen 97,5 procent. Insatserna och kostnaderna för påminnelser blev genom det större antalet uteblivna svar större än i tidigare folk- och bostadsräkningar. Vid ett ytterligare ökande bortfall av uppgifter i traditionella folk- och bostadsräkningar blir resultaten av dessa alltmer otillfredsställande för de avsedda ändamålen.
Sammanfattning
Regeringen delar statliga och kommunala myndigheters bedömning avseende behovet av hushålls- och bostadsstatistik. Detta torde vara väl dokumenterat och synes snarare öka än minska bl.a. mot bakgrund av behovet av statistik för att kunna fördela knappa samhällsresurser.
Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att det finns flera skäl som talar för en övergång till registerbaserade folk- och bostadsräkningar. En reform innebär stora besparingar för samhället i jämförelse med traditionella räkningar. Vidare är det möjligt att förbättra kvaliteten på statistiken. Det blir enklare för uppgiftslämnarna och folkbokföringen förbättras. Erfarenheten från FoB 90 talar också för en registerlösning.
Regeringen konstaterar vidare att det inte är möjligt att med hjälp av urvalsundersökningar ta fram statistik på låg regional nivå. Det kan också konstateras att de förslag till framskrivning av underlag från folk- och bostadsräkningar
som presenterades i FoB 90-kommissionens rapport inte kan ge en tillfredställande kvalitet till rimliga kostnader.
Regeringen föreslår därför att det skall genomföras en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000. Det innebär att uppgifter motsvarande dem som samlades in vid räkningen år 1990 samlas in genom befintliga register. Allmänheten behöver således inte krävas på de aktuella uppgifterna via frågeblankett, vilket måste ses som en stor fördel.
För att möjliggöra en registerbaserad folk- och bostadsräkning föreslår regeringen att ett lägenhetsregister inrättas och att folkbokföring sker på lägenhet och inte som nu på fastighet.
I den senaste folk- och bostadsräkningen år 1990 samlades uppgifter om hushåll, lägenheter, färdsätt till arbete, yrke, arbetad tid och utbildning in genom en frågeblankett till allmänheten. Vissa uppgifter inhämtades också från befintliga register. Det saknas för närvarande ett yrkesregister, varför uppgifter om yrke inte kommer att kunna samlas in via registerdata. Regeringen beslutade den 22 december 1994 att uppdra år SCB att utreda förutsättningarna och bedriva försöksverksamhet för att upprätta ett individbaserat yrkesregister med hjälp av data insamlade via arbetsgivarnas kontrolluppgifter.
Efterfrågan och behov bör styra vilka uppgifter som skall ingå inom ramen för den registerbaserade lösningen år 2000. Det är viktigt att hänsyn tas till jämförbarhet bakåt i tiden innan beslut tas om den slutliga utformningen. Regeringen avser att senare återkomma till riksdagen i denna fråga.
Intervallen mellan folk- och bostadsräkningarna har hittills varit fem år. Dock beslutade riksdagen att någon räkning inte skulle genomföras år 1995. Från flera håll har framförts önskemål om hushållsstatistik med tätare intervall. Regeringen är inte beredd att nu föreslå hur ofta folk- och bostadsräkningar skall genomföras i framtiden. Efterfrågan och behov av aktuell statistik bör vara vägledande i detta fall. Regeringen har för avsikt att återkomma till riksdagen med förslag om hur ofta en registerbaserad folk- och bostadsräkning skall tas fram.
En viktig utgångspunkt i detta sammanhang är också att det inom Europeiska unionen pågår förberedelser för ett direktiv som uppmanar medlemsländerna att genomföra en folk- och bostadsräkning vid sekelskiftet.
Enligt regeringens uppfattning finns det inte från integritetssynpunkt något vägande hinder mot att genomföra en registerbaserad folk- och bostadsräkning. Motiven härför utvecklas i avsnitt 8.
Val av alternativ
Utredningen har redovisat en mycket preliminär beräkning av kostnaderna för genomförandet av två alternativ för insamling av uppgifter till ett lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet. Kostnaden för alternativ 1 har beräknats till 360 miljoner kronor och för alternativ 2 till 260 miljoner kronor.
Enligt alternativ 1 skulle fastighetsägare till flerbostadshus lämna uppgifter om lägenheten och kontraktsinnehavarens namn. För detta ändamål skulle ca 280 000 blanketter behöva skickas ut. Fastighetsägarblanketten skulle förtryckas med de uppgifter om identitet och adress som finns i byggnadsregistret. Dessutom skulle 3,2 miljoner blanketter skickas ut till hushållen. Dessa skulle lämna uppgifter om hushållets sammansättning och kontraktsinnehavarens namn. Hushållsblanketten skulle förtryckas med uppgifter från registret över totalbefolkningen.
Enligt alternativ 2 skulle fastighetsägare till flerbostadshus lämna uppgifter om lägenheten och om kontraktsinnehavarens namn och personnummer.
Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser att en modifierad form av provalternativ 2 bör genomföras. Till skillnad från det ursprungliga alternativet föreslås nu detta genomföras på en mer begränsad geografisk yta. Det bör vidare noteras att provverksamheten kommer att omfatta också fritidshus. Detta alternativ renodlar uppgifterna för de berörda myndigheterna. Kommunerna ansvarar för att adresser och beteckningar fastställs för lägenheterna, Lantmäteriverket bygger upp lägenhetsregistret, skattemyndigheten ansvarar för den utökade folkbokföringen och SCB förbereder statistikredovisningen. En annan fördel med detta alternativ är att lägenhetsregistret byggs upp successivt i stället för att allt görs på en gång. Detta innebär att man kan utnyttja erfarenheter och lärdomar efter hand. Allt talar också för att kostnaderna för detta alternativ blir lägre. Enligt det föreslagna alternativet kommer skattemyndigheterna att kommunicera med berörda i samband med att folkbokföringen sker på lägenhet.
5. Fastighetsdatasystemet
5.1. Allmänt
Fastighetsdatasystemet kan kortfattat beskrivas som en gemensam samhällelig resurs med grundläggande fastighetsinformation som bygger på samverkan mellan olika intressenter. Systemet vilar på principen om ajourföring vid källan och omfattar flera delregister med information som i sin tur delas in i olika grupper.
Kärnan i fastighetsdatasystemet utgörs av fastighetsregistret, inskrivningsregistret, byggnadsregistret och ett register med taxeringsinformation. Benämningen fastighetsdatasystemet förekommer i en författning, förordningen (1988:278) med instruktion för Centralnämnden för fastighetsdata (CFD). Enligt 1 § 1 i förordningen skall CFD förvalta fastighetsdatasystemet. Systemet har nyligen blivit rikstäckande.
Riksdagen har beslutat att Statens lantmäteriverk och CFD den 1 januari 1996 slås ihop och bildar en ny myndighet, Lantmäteriverket (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375, prop. 1994/95:166, bet. 1994/95:BoU17, rskr. 1994/95:313).
5.2. Fastighetsdatareformen
Fastighetsdatareformen bygger på beslut av riksdagen år 1968 och 1970 att reformera fastighetsregistrering och inskrivning av fastigheter vid fastighetsregistermyndigheter och tingsrätter. Reformen har inneburit en omläggning och överföring av uppgifter från jord- och stadsregisterböcker och fastighets- och tomträttsböcker till ADB. Reformarbetet har utförts i samarbete mellan CFD, Domstolsverket och Statens lantmäteriverk samt berörda fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheter. En plan för arbetet, som tagit ca två år för varje område och pågått samtidigt i flera län, har lagts fast av statsmakterna. Genom fastighetsdatasystemet tas de informationssamband tillvara som finns i de olika myndigheternas verksamheter.
5.3. Innehållet i fastighetsdatasystemet
Fastighetsdatasystemet har med tiden undergått successiva förändringar, såväl avseende de tekniska lösningarna som beträffande innehållet i databaserna. Systemet innehåller i grunden två delregister − ett fastighets- och ett inskrivningsregister. Efter de beslut som riksdag och regering fattat under våren 1993 har uppbyggnaden av ett tredje register, ett basregister över byggnader, nu färdigställts.
Kommittédirektiv är nu beslutade för en utredning som skall se över de författningar som styr fastighetsdatasystemet (dir. 1995:120). Nya författningar på området kan därför förväntas träda i kraft inom några år.
Fastighetsregistret
Fastighetsregistreringen är det avslutande ledet i den fastighetsbildningsprocess som i huvudsak regleras i fastighetsbildningslagen (1970:988). I det fastighetsregister som förs av de statliga och kommunala fastighetsregistermyndigheterna finns sålunda uppgifter om församling, eventuell adress, areal, läge, planer och rättigheter m.m. för fastigheter, samfälligheter och gemensamhetsanläggningar. Uppgifterna ajourhålls dagligen av fastighetsregistermyndigheterna. Innehållet i fastighetsregistret regleras i fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059). Registret omfattar sju delregister, nämligen:
- Huvudregistret,
- Registerkartan,
- Koordinatregistret,
- Planregistret,
- Kvartersregistret,
- Adressregistret och
- Gemensamhetsanläggningsregistret.
Inskrivningsregistret
Handläggning av inskrivningsärenden sker vid inskrivningsmyndighet. Inskrivningsregistret består av sex delar och regleras i inskrivningskungörelsen (1974:1061).
Byggnadsregistret
Arbetet med att komplettera fastighetsdatasystemet med ett basregister för byggnader, byggnadsregistret, har nyligen slutförts. Uppbyggnaden av byggnadsregistret har förutsatt samverkan mellan stat och kommun. CFD har sålunda lagt upp grundregistret i samarbete med kommunerna, som också kommer att ajourhålla registret mot ersättning från CFD. Detta betyder att samtliga kommuner medverkar i fastighetsdatasystemet som registerförare av byggnads-
registret. Många kommuner har sett möjligheter att knyta information från fastighetsdatasystemet och byggnadsregistret till sin bygglovshantering, räddningstjänst, miljö- och hälsoskydd och planering inom t.ex. energiområdet, bostadsbyggande, skyddsplan etc.
I registret har varje byggnad en unik identitet, en byggnadsbeteckning som består av beteckningen på den fastighet där byggnaden är belägen och ett särskilt enhetsnummer (löpnummer). De obligatoriska uppgifterna innefattar uppgifter om byggnadsbeteckning, administrativ tillhörighet, läge, taxeringsuppgifter (se nedan), ägare samt aktualitetsuppgifter, medan bygglovsuppgifter, adresser, alternativt namn och referenser är frivillig information.
Taxeringsregistret
Registret omfattar taxeringsinformation om samtliga taxeringsenheter och värderingsenheter i landet. Informationen avser sådana uppgifter som fastställs vid fastighetstaxeringen. Hit hör, förutom taxeringsvärde, även taxeringskoder, egenskapsdata samt ägaruppgifter. Uppgifterna uppdateras årligen av skatteförvaltningen.
5.4. Adressregistret
Adressregistret innehåller lokaliserande adresser (gatuadresser) till fastigheter och samfälligheter. Upprättande och förande av adressregister i fastighetsdatasystemet är frivilligt och kommunerna ansvarar själva för åsättandet av adresser. I september 1995 för 200 kommuner på detta sätt adressregister i fastighetsdatasystemet. Genom beslut av Statens lantmäteriverk kan kommunen få behörighet att själv utföra registreringen. Adressregistret har idag varierande grad av täckning, även inom vissa kommuner. Framför allt är det landsbygdsadresser som saknas.
Adresserna förekommer som en egen informationsgrupp och kan användas för sökning av fastighetsinformation. I byggnadsregistret finns sålunda kopplingar mellan byggnaderna och adresserna i adressregistret.
Inför uppbyggnaden av ett lägenhetsregister måste samtliga byggnader med bostadslägenheter ha fastställda och registrerade adresser.
Basregister över adresser
Statens hantering av adressinformation innefattar folkbokföringens bostadsadresser, Postens basregister över postadresser och Statens person-och adressregister (SPAR). Till systemet kan också läggas belägenhetsadresser på fastigheter (adressregistret) och byggnader i fastighetsdatasystemet.
Posten, RSV, CFD och Svenska kommunförbundet arbetar nu gemensamt för att förbättra hanteringen av adresser. En gemensam insats är att ta fram en ny standard. En annan insats har varit en förstudie om hur samverkan kring adresshanteringen i fastighetsdatasytemet, folkbokföringssystemet och Postens basregister över adresser skall kunna förbättras. En utgångspunkt i denna studie, som presenterades i juni 1995, är att belägenhetsadresser på byggnadsnivå i fastighetsdatasystemet skall kunna utgöra en bas för adressuppgifter i de övriga systemen. Studien innehåller uppskattningar av både arbetsmängden och kostnaden för adressättning och adressregistrering.
Av stor betydelse är också de förslag till ändringar i adressavisering från folkbokföringsregistret som föreslogs i Aviseringsutredningens betänkande Folkbokföringsuppgifterna i samhället (SOU 1994:44).
6. Lägenhetsregister
Hänvisningar till S6
- Prop. 1995/96:90: Avsnitt Författningskommentar till 2 § lag om lägenhetsregister
6.1. Allmän utformning och författningsteknisk lösning
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller förespråkar inrättande av ett lägenhetsregister för att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata. Svenska Kommunförbundet framhåller som sin grundläggande uppfattning att samarbetet mellan statsmakterna och kommunerna i dessa typer av frågor bör regleras genom centrala principöverenskommelser. Även det praktiska samarbetet med CFD med uppläggning av lägenhetsregistret bör regleras via centrala avtal. Lantmäteriet framhåller att uppläggningen av ett lägenhetsregister måste gå hand i hand med
utbyggnaden av adressregistret. Riksrevisionsverket saknar en samlad samhällsekonomisk bedömning av lägenhetsregistrets förväntade effekter i ekonomiska termer. Verket menar att det är viktigt att bedömningar görs av kostnader och nyttan med registret totalt för samhället och uppdelat på olika områden.
Datainspektionen avstyrker förslaget av integritetsskäl. Enligt inspektionens uppfattning är allmänhetens inställning till FoB:arna den naturliga utgångspunkten för överväganden kring hur samhällets statistikbehov skall tillgodoses. En registrering som till stor del sker utan att uppgifter inhämtas direkt hos de enskilda som skall registreras, skulle sannolikt förstärka allmänhetens negativa inställning och föda känslor av att leva i ett storebrorssamhälle. Istället bör mindre omfattande insatser användas i enlighet med FoB 90kommissionens förslag.
Företagens uppgiftslämnardelegation, Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges fastighetsägareförbund avstyrker förslaget.
Skälen för regeringens förslag: För att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata krävs ett lägenhetsregister som omfattar samtliga bostadslägenheter. Definitionen av bostadslägenhet i detta sammanhang bör knyta mycket nära an till begreppet bostadslägenhet i 12 kap. jordabalken.
Registreringen bör omfatta samtliga lägenheter som kan användas för boende. Samtliga specialbostäder ingår med denna definition, liksom fritidsbostäder. Lägenhetsregistret avses däremot inte omfatta sådana lägenheter som används för annat ändamål än för boende, såsom kontor, mottagningar och andra verksamhetslokaler.
Lägenhetsregistret bör konstrueras som ett administrativt beståndsregister på samma sätt som byggnadsregistret (se avsnitt 5.3) utan att uppgifterna skall kunna kopplas direkt till enskilda personer som fastighetsägare eller boende. Endast sådana uppgifter bör få registreras som klart behövs för att uppfylla ändamålet. Uppbyggnaden kan ske med uppgifter som redan finns inom fastighetsdatasystemet, främst byggnadsregistret, om regional belägenhet samt om fastigheter och byggnader. Härutöver erfordras en rad specifika lägenhetsuppgifter som kan avse bl.a. antal rum, förekomst av kök, upplåtelseform, förekomst av hiss, aktuellt våningsplan m.m. samt lägenhetsbeteckning. Som framgår nedan skall lägenhetsbeteckning fastställas av kommunen och meddelas fastighetsägaren. I övrigt måste lägenhetsuppgifterna hämtas från ägare till flerbostadshus och nyare enbostadshus, eftersom varken Fastighetstax-
eringsregistret (FTR), allmänna fastighetstaxeringen 1996 för småhus (AFT 96) eller byggnadsregistret innefattar eller kommer att innefatta all den information som behövs för en folk- och bostadsräkning. Uppgifter om nyare enbostadshus finns inte heller att hämta från tidigare folk- och bostadsräkningar. För att lägenhetsregistret skall kunna tjäna sitt ändamål måste det vara fullständigt. Det bör därför införas en lagreglerad uppgiftsskyldighet.
Också inrättandet och förandet av ett lägenhetsregister som omfattar nyss redovisade uppgifter bör författningsregleras, främst med hänsyn till registrets karaktär av totalregister. För den författningstekniska lösningen finns en allmän förebild i den förekommande regleringen av personregister. De grundläggande bestämmelserna om ändamål och innehåll bör sålunda ges i lag, medan kompletterande föreskrifter om bl.a. innehållet med fördel kan ges av regeringen i förordning.
Man kan med den föreslagna uppläggningen betrakta lägenhetsregistret som en slags utveckling och specificering av byggnadsregistret. En byggnad delas härigenom in i lägenheter med en unik lägenhetsbeteckning för varje lägenhet. I registret skall denna lägenhetsbeteckning inte kunna kopplas direkt till någon enskild person. Enligt datalagens grundläggande definitioner måste en uppgift kunna hänföras till en enskild person för att det över huvud taget skall uppstå ett personregister. Lägenhetsregistret blir därför, med den nu föreslagna uppbyggnaden, inte ett personregister i datalagens (1973:289) mening.
Förslaget till lagreglering av lägenhetsregistret är av permanent karaktär. Det bör dock inte medföra några särskilda komplikationer att införliva författningen i ett kommande nytt regelverk kring fastighetsdatasystemet. En fördel med förslaget är istället att en permanent reglering inte skapar osäkerhet om vad som faktiskt kommer att gälla slutligt. Hur den slutliga regleringen än blir är det givet att ett lägenhetsregister av föreslagen art bör regleras i anslutning till bestämmelserna om fastighetsdatasystemet.
Den nyligen avslutade uppbyggnaden av ett byggnadsregister innebär att förutsättningarna att inrätta ett lägenhetsregister starkt förbättrats.
6.2. Registerändamål m.m.
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Endast några remissinstanser har berört frågan. Lantmäteriet framhåller sålunda att det vid sidan av registrets primära ändamål finns andra användningsområden, till exempel vid fastighetstaxeringen.
Linköpings kommun pekar på att det kommunala användningsområdet är ett bland andra samhällsändamål. Vägverket menar att lägenhetsregistret bör få användas också för planering, resursfördelning, uppföljning och utvärdering inom andra samhällsområden.
Skälen för regeringens förslag: Det huvudsakliga ändamålet för registret är att skapa förutsättningar för att
SCB, som är statistikansvarig myndighet, skall kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata. Som ett led i detta skall uppgifter om lägenhetsbeteckning användas för att införa folkbokföring på lägenhet, vilket blir ett deländamål. Uppgifterna i registret bör emellertid också få användas för andra samhällsnyttiga ändamål, varmed avses samhällsplanering i vid bemärkelse. Här gör regeringen ett visst förtydligande i jämförelse med arbetsgruppens förslag.
Mer renodlade register för framställning av statistik är i många fall personregister och omfattas, om de innehåller känsliga uppgifter, i stor utsträckning av lagen (1995:606) om vissa personregister för officiell statistik med anslutande förordning. Uppgifterna i dessa statistikregister får inte användas för andra ändamål än för framställning av statistik. De skyddas också i stor utsträckning av absolut sekretess, s.k. statistiksekretess, enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100) och får inte i något fall användas för myndighetsutövning mot enskild.
Genom att lägenhetsregistret blir rikstäckande och dessutom kommer att innehålla en unik beteckning för varje bostadslägenhet blir det rent tekniskt möjligt att sambearbeta med en rad andra register, bl.a. personregister. Det kan därför i viss utsträckning jämföras med statistikregistren, vilket talar för att ändamålet tydligt anges i lag.
6.3. Insamling av uppgifter och registerinnehåll
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet framhåller att formerna för samarbetet mellan fastighetsägarna och kommunerna närmare bör övervägas när provverksamheten har genomförts i försökskommunerna och en utvärdering därav skett. Förbundet ser en del problem som kan komma i dagen, inte minst när det gäller att få mindre nogräknade fastighetsägare att medverka vid uppgiftslämnandet. Riksskatteverket anser att, för att folkbokföring på lägenhet skall kunna ske, alla lägenheter där personer kan tänkas bli folkbokförda bör finnas i ett lägenhetsregister. Även beträffande lokaler kan motsvarande synpunkter anläggas, eftersom lokaler i vissa fall kan byta användning. Lägenhetsregistret bör enligt verkets mening endast innehålla uppgifter om lägenheternas fysiska egenskaper. Uppgifter om den aktuella användningen bör inte ingå. Också Lantmäteriet framhåller att vissa typer av lokaler bör ingå i registret för att de funktionsomvandlingar som sker mellan boende och kontor skall kunna hanteras.
Skälen för regeringens förslag: Lägenhetsregistret måste, som redan framgått, tillföras vissa uppgifter från fastighetsdatasystemet, främst byggnadsregistret. Vidare erfordras adress och lägenhetsbeteckning samt ett antal olika lägenhetsspecifika uppgifter som hittills inte varit registrerade.
En mer preciserad utformning av variabelinnehåll och variabelklassificeringar kan ske först efter det användarna lämnat synpunkter på behov m.m., vilket endast till viss del har skett under remissbehandlingen. Viss ledning beträffande innehållet kan dock hämtas från variabelinnehållet i tidigare folk- och bostadsräkningar, som med något tillägg ser ut enligt följande: ägarkategori, hustyp, värmesystem, byggnadsår, antal våningsplan, antal rum, förekomst av kök, lägenhetsyta, dispositionsform/upplåtelseform, kollektivt boende, hiss (endast flerbostadshus) samt våningsplan. Flertalet av dessa uppgifter finns inte registrerade i fastighetsdatasystemet. Regeringen kommer att genom förordning föreskriva om innehållet i registret. Definitioner av variabler m.m. bör utformas i samråd mellan berörda myndigheter.
De uppgifter som hämtas från fastighetsdatasystemet bör också kunna ajourhållas löpande från samma källa. Fastighetsägarna bör samtidigt bli fortsatt uppgiftsskyldiga
beträffande vidtagna förändringar som påverkar den lägenhetsspecifika information de tidigare lämnat. Rutinerna för aktualisering/ajourhållning bör utformas i samarbete mellan kommunerna, CFD, SCB och andra berörda. Ett syfte med rapportrutinerna bör vara att så långt möjligt eliminera risken för dubbelarbete.
Registret kommer också att omfatta special- och fritidsbostäder. Specialbostäder kan märkas genom kodsättning på lägenhetsnivå, uppdelat på särskilda koder för t.ex. studentbostad, bostad för äldreboende och övrig specialbostad. Klassficeringen av fritidshus kan komma att medföra särskilda problem. För närvarande kan uppgifter hämtas från fastighetstaxeringen om att fastigheten är taxerad som fritidshus. En möjlighet är att man vid uppläggningen tar in typkoden för taxering i lägenhetsregistret med markering för fritidshus. I framtiden kan nybyggda hus ges en markering för fritidshus av kommunen vid uppdateringen.
Ändamålet med lägenhetsregistret kräver, som tidigare angivits, inte att det omfattar sådana lägenheter som används för annat ändamål än boende.
Insamlingen av uppgifter till lägenhetsregistret i uppbyggnadsskedet skall, efter det att kommunerna har fastställt adress och lägenhetsbeteckningar, ombesörjas av det blivande Lantmäteriverket. Fastighetsägarna tillställs blanketter med de uppgifter förtryckta som hämtas från fastighetsdatasystemet. Uppgiftsplikten enligt lägenhetsregisterlagen omfattar en kontroll av dessa samt komplettering med angiven lägenhetsspecifik information inklusive lägenhetsbeteckningar.
6.4. Fastställande av adress och lägenhetsbeteckning
Arbetsgruppens förslag: Adressregistren i fastighetsdatasystemet skall bli obligatoriska för kommunerna i fråga om inrättande och ajourhållning.
Kommunerna skall fastställa adress och lägenhetsbeteckning för varje lägenhet. Dessa uppgifter bildar en lägenhetsidentitet.
Remissinstanserna: Svenska kommunförbundet anser att frågan om åsättande av lägenhetsidentitet bör bli föremål för särskilt noggrann utvärdering och att särskilda resurser kan komma att behövas specifikt för denna del av provverksamheten. Förbundet ser en risk för att kommunerna
som ansvariga för lägenhetsidentiteterna förorsakas betydande arbetsinsatser när det gäller vissa fastighetsägarkategorier. Förbundet förespråkar en värdebärande modell för åsättande av lägenhetsidentitet och ser inget hinder i att densamma återges på adresstavlor i portuppgångar och liknande. Förbundet delar inte arbetsgruppens uppfattning att inrättande och ajourhållning av ett adressregister inte skulle komma att bli särskilt tung arbetsbörda för kommunerna utan pekar på motsatsen. Uppgiften bör avtalsregleras och kommunerna erhålla full kostnadstäckning för insatsen. SCB konstaterar att ett obligatoriskt adressregister och byggnadsregister är en helt nödvändig utgångspunkt innan ett administrativt system med ett lägenhetsregister och förbättrad folkbokföring kan byggas upp. Denna uppbyggnad kan inte, som nu sker med CFD:s byggnadsregister, bygga på frivilliga överenskommelser mellan t.ex. kommunerna och CFD. Obligatoriet är nödvändigt för att klara en riksomfattande statistikredovisning med hög kvalitet. Centralbyrån förespråkar vidare en värdebärande modell för lägenhetsbeteckningen med löpnummer per våningsplan. En sådan modell minskar behovet av frågor om våningsplan till uppgiftslämnarna och dessutom vara till fördel för andra användare. SCB anser däremot inte att det krävs en obligatorisk skyltning vid respektive dörr. RSV förespråkar att en belägenhetsangivande modell väljs för lägenhetsbeteckningen. Utgångspunkten bör vara att dessa utformas på ett sådant sätt att de får största möjliga användningsområde. Enligt verkets mening torde en lämplig modell vara en numrering som är unik inom en uppgång och anger våningsplan. Verket framhåller vidare att utformningen av lägenhetsbeteckningarna är mycket viktig för ett framgångsrikt genomförande. RSV menar att en förutsättning för att uppgifterna om lägenhet i rimlig omfattning skall komma att lämnas av de flyttande är en tydlig skyltning vid lägenheterna. Verket ser inte någon annan möjlighet att tillse att detta sker än att föreskriva en skyldighet för fastighetsägarna. Slutligen framhåller man att kommunernas skyldighet att fastställa adresser till alla byggnader med lägenheter bör komma till uttryck i en tydlig lagbestämmelse, vilket inte är fallet i arbetsgruppens förslag.
Skälen för regeringens förslag: För att hushålls- och bostadsstatistik skall kunna tas fram med hjälp av registerdata måste varje bostadslägenhet ges en identitet som medför att den går att särskilja från andra bostadslägenheter. Identifieringen bör av naturliga skäl bygga på kopplingen fastighet − byggnad − adress. Ett införande av folkbokföring på lägenhet förutsätter därför först
och främst att varje bostadslägenhet har en fastställd adress. Kommunerna bör ansvara för att adresser fastställs. Den gällande folkbokföringslagen (1991:481) avser liksom den tidigare lagen endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet. I de fall det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress måste varje lägenhet ges en särskild beteckning (lägenhetsbeteckning). Också fastställande av en sådan lägenhetsbeteckning bör bli kommunens skyldighet.
Adresser
Ca 200 kommuner förde i september 1995 adressregister i fastighetsdatasystemet. Adresserna omfattar i huvudsak tätortsområden. För att kommunerna skall kunna tillhandahålla behövliga adresser bör registrets uppbyggnad, fortlevnad och kvalitet säkerställas. Den frivilliga överenskommelse som nåtts har tveklöst utfallit med mycket gott resultat. Det måste samtidigt konstateras att alla komponenter i ett system måste vara kompletta för att inte helheten skall äventyras. Det innebär att ett adressregister bör föras för alla kommuner, såväl tätorts- som landsbygdsområden. Arbetsgruppen kom till den slutsatsen att adressregistren i fastighetsdatasystemet måste bli obligatoriska för kommunerna i fråga om inrättande och ajourhållning. Arbetsgruppen framhöll också nödvändigheten av att detta adressregister finns i alla kommuner i tid för starten av lägenhetsregistret. Detta medför enligt arbetsgruppens bedömning att adressregistret tills vidare stannar kvar som ett underregister till fastighetsregistret, men att adressuppgifterna ajourhålls med stöd av bestämmelser i lägenhetsregisterlagen. På sikt ansågs dock adressregistret böra brytas ur fastighetsregistret.
Regeringen har emellertid stannat för att inte införa en författningsreglerad skyldighet att föra adressregister, i fastighetsdatasystemet. Det är istället skyldigheten att tillhandahålla adressuppgifter för att fastställa adress till bostadslägenheter som i föreliggande förslag blir obligatorisk. Regeringen utgår samtidigt från att de kommuner som idag inte har ett fullständigt adressregister inom fastighetsdatasystemet, för att kunna leva upp till nyssnämnda krav, vidtar åtgärder för uppbyggnaden av ett sådant.
Arbetet med att färdigställa adressregister i hela landet bör ske parallellt med provverksamheten och före uppbyggnaden av lägenhetsregistret. Detta eftersom ett fullständigt adressregister i fastighetsdatasystemet blir en förutsättning för färdigställandet av lägenhetsregistret och i sin tur för folkbokföring på lägenhet. Det är också klart att det behövs kontakter mellan kommunerna och fastighetsägarna innan lägenhetsbeteckningarna slutligen kan fastställas. Det som framkommit om ett basregister för adresser (jfr avsnitt 5.4) bör också väga tungt vid beslut om den framtida utformningen av adressregistret.
Lägenhetsbeteckning
Arbetsgruppen har förespråkat en informationsbärande modell för lägenhetsbeteckningen. Härmed avses att beteckningen innefattar viss information om var i byggnaden lägenheten är belägen. Det ankommer enligt den föreslagna regleringen på kommunerna att fastställa lägenhetsbeteckningen och regeringen vill särskilt framhålla att en informationsbärande modell, om den införs konsekvent i samtliga kommuner på sikt kan medföra stora fördelar. Det blivande Lantmäteriverket bör i samråd med kommunerna eller Kommunförbundet och berörda myndigheter och organisationer ta fram riktlinjer för hur en sådan lägenhetsbeteckning bör utformas.
Det är endast fastighetsägarna som har kunskap om lägenheternas antal och fördelning inom fastigheten och en stor del av arbetet måste därför utföras i nära kontakt med dem. Till sin hjälp bör de tillhandahållas en förteckning av fastighetsidentiteterna som kan tas fram av Lantmäteriverket med de av kommunen fastställda adresserna och instruktioner för hur själva tilldelningen av beteckningar sker. Det krävs också att fastighetsägare i många fall tillhandahåller olika slags information om lägenheterna och dess placering för att lägenhetsbeteckningarna skall fastställas på ett korrekt underlag. I de fall klara och entydiga regler kan uppnås för fastställande av lägenhetsbeteckning finns möjligheter till ett i vissa fall förenklat förfarande, såsom t.ex. att fastighetsägaren − efter kommunens godkännande − lämnar uppgifter direkt till Lantmäteriverket. Kompletterande föreskrifter bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Fastighetsägaren skall underrättas om den fastställda adressen och lägenhetsbeteckningen.
6.5. Ansvarsfrågor
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Svenska Kommunförbundet framhåller att fördelen med arbetsgruppens förslag är att man får en registrering vid källan. Dock måste rutiner och föreskrifter utarbetas och ajourhållas vad avser uppläggningar, förändringar i lägenhetsbeståndet med hänsyn till ny- och ombyggnader samt rivningar. Detta kommer enligt förbundets mening att innebära ett merarbete för kommunerna vilket aktualiserar frågan om ersättning.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om
registeransvar för personregister ges i datalagen (1973:289). Även om lägenhetsregistret inte blir ett personregister i datalagens mening, måste klarhet bringas i vem som på olika sätt bär ansvar för registret och uppgifterna i detta. Ansvaret för att lägga upp ett register av detta slag och fullgöra dess ändamål aktualiserar ju också ett ansvar för registerinnehållet. Det är givet att ansvaret för uppgifter i registret som hänför sig till en viss kommun hamnar hos den kommunen. Det blivande Lantmäteriverket förutsätts utföra såväl den inledande som den fortsatta registerhanteringen. Ajourföring och senare kompletteringar skall utföras genom kommunernas försorg. Av naturliga skäl hamnar därför ansvaret för registret hos verket, särskilt som CFD redan har ansvar för fastighetsdatasystemet. Det blir därmed en registrering vid källan som allmänt sett underlättar kommunikationen men som också ger möjlighet till kontakter mellan berörda för att reda ut oklarheter m.m. Registerkvaliteten bör då också kunna hållas på en hög nivå.
6.6. Gallring
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Riksarkivet framhåller att provverksamheten är en engångsföreteelse och har inga synpunkter på att uppgifterna gallras när lagen upphör att gälla. Framtida forskningsintressen är enligt arkivets mening inte åsidosatta.
Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om bevarande och gallring av allmänna handlingar hos myndigheter finns i arkivlagen (1990:782). Huvudprincipen enligt arkivlagen är att allmänna handlingar skall bevaras.
Gallring får ske, men därvid skall alltid beaktas att återstående material skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivlagen medger att avvikande bestämmelser om gallring ges i annan lag eller i förordning.
Beträffande uppgifterna i lägenhetsregistret anser regeringen att gallring bör ske enligt arkivlagens bestämmelser, även om detta som Lagrådet framhållit inte behöver anges uttryckligen i lagtexten. Eftersom lägenhetsregistret inte blir ett personregister i datalagens (1973:289) mening, uppkommer inte någon tveksamhet hurvida gallring skall ske enligt datalagens eller arkivlagens bestämmelser.
Andra aspekter gör sig gällande beträffande de register som skall få inrättas med stöd av lagen om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter. Regeringen anser att det i dessa fall är viktigt att inte bevara uppgifter hos myndigheterna när ändamålet med uppgifterna, provverksamheten, är fullföljt. Registren byggs upp under en testperiod och kvaliteten på uppgifterna kan vara svår att överblicka. Här gör sig samtidigt starka integritetsintressen gällande. Registren för provverksamheten bör därför gallras senast vid den tidpunkt när lagen upphör att gälla och provverksamheten avvecklas. Detta måste anges uttryckligen i lagen. Förslaget om gallring stärker sammanfattningsvis enligt regeringens mening integritetsskyddet utan att värden för framtida forskning m.fl. går förlorade.
7. Folkbokföring på lägenhet
Arbetsgruppens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens förslag.
Remissinstanserna: RSV framhåller att folkbokföringsregistret bör få innehålla en konstruerad lägenhetsbeteckning som gör det möjligt att i vissa särskilda fall i statistiken redovisa personer som inte går att knyta till viss lägenhet som ett hushåll.
Skälen för regeringens förslag: Den gällande folkbokföringslagen (1991:481) avser liksom den tidigare lagen endast folkbokföring på fastighet och inte på lägenhet.
En förutsättning för att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata är emellertid att personer som bor på en fastighet med flera lägenheter är folkbokförda på lägenhet. Regeringen föreslår därför att folkbokföring på lägenhet införs i dessa fall. Folkbokföring kommer att kunna ske på de lägenheter som registrerats i det föreslagna lägenhetsregistret. Uppgift om lägenhetens beteckning kommer att införas i de lokala folkbokföringsregistren.
För den del av befolkningen (ca 50 %) som bor i enbostadshus innefattar uppgiften om folkbokföringsfastighet även uppgift om exakt bostad. Folkbokföring på lägenhet för boende i flerbostadshus kan därför inte sägas till sin karaktär vara mer känslig från intergritetssynpunkt än den nuvarande uppgiften om folkbokföringsfastighet för boende i enbostadshus. I vilken bostad en person bor, dvs. hans adress, och vilka fler som bor i bostaden är normalt allmänt känt. Uppgift om en persons adress- och folkbokföringsfastighet är också normalt att anse som uppgifter som inte är känsliga. I de undantagsfall en persons adress är en känslig uppgift förses den personens uppgifter i folkbokföringen med en markering som medför att en särskild sekretessprövning görs innan några uppgifter om den personen lämnas ut.
När Lantmäteriverket har lagt upp lägenhetsregistret för ett visst område skall skattemyndigheten registrera rätt lägenhetsbeteckning för varje folkbokförd person i området. För att folkbokföring på lägenhet skall kunna genomföras krävs att fastighetsägare lämnar uppgifter om dem till vilka bostadslägenheter är upplåtna. Registreringen sker sedan med ledning av de uppgifter som fastighetsägarna lämnar till skattemyndigheten. Med hjälp av de i folkbokföringsregistret registrerade familjerelationerna kan också koppling till övriga boende i en lägenhet i allmänhet ske. Maskinell sammankoppling kan ske i fråga om makar, barn (oavsett ålder) och föräldrar, sambor med gemensamma barn samt barn
med vårdnadshavare. I de fall skattemyndigheten inte med ledning av fastighetsägarens uppgifter kan avgöra i vilken lägenhet en person bor måste detta utredas genom direkt kontakt med personen själv eller i särskilda fall med fastighetsägaren. Som RSV framhållit kan det också uppstå situationer där den enskilde inte kan knytas till en viss bostadslägenhet. Dessa folkbokförs som tidigare enbart på fastighet. Huruvida det för dessa fall finns skäl att utvidga lägenhetsbegreppet får provverksamheten utvisa.
Innan en person registreras på en lägenhet i folkbokföringsregistret måste kommunikation ske med den registrerade (17 § förvaltningslagen 1986:223). Detta gäller oavsett om någon utredning gjorts eller inte. Härigenom får den enskilde också information om vilken lägenhet han folkbokförts på.
Bland de uppgifter som fastighetsägarna lämnar in kan finnas känsliga adressuppgifter om personer som riskerar förföljelse och som därför erhållit sekretessmarkering eller medgivits kvarskrivning enligt 16 § folkbokföringslagen. Eftersom det inte omedelbart framgår att uppgifter från en fastighetsägare kan innehålla sådan känslig information är det av vikt att skattemyndigheten behandlar inkomna uppgifter med försiktighet.
Folkbokföring på lägenhet medför vissa förändringar i skyldigheten att anmäla ändrad adress enligt folkbokföringslagen. Den som flyttar till en bostadslägenhet i ett flerbostadshus blir sålunda skyldig att komplettera sin flyttningsanmälan med uppgift om ny lägenhetsbeteckning. Skattemyndigheten har idag problem med att få den flyttande att ange fastighetsbeteckning till inflyttningsfastigheten. I de flesta fall kan skattemyndigheten genom registerkopplingar mellan adress och fastighet själv utreda vilken fastighet inflyttningen avser. Införandet av lägenhetsbeteckning förutsätter däremot medverkan av den enskilde vid utredningen av vilken lägenhet som inflyttningen avser. Lämnas inte uppgiften i flyttningsanmälan innebär det att skattemyndigheten måste begära in lägenhetsuppgiften från den enskilde eller fastighetsägaren. Tvingas skattemyndigheten att i stor omfattning på detta sätt hämta in kompletterande uppgifter, kommer hanteringen av flyttningsanmälningarna att kräva större resurser än tidigare.
Skattemyndigheten får vidare i sin egenskap av folkbokföringsmyndighet förelägga en person att lämna uppgift om lägenhetsbeteckning, även om denne inte är skyldig att göra anmälan om flyttning. Myndigheten ges också möjlighet att förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet som upplåter en bostad i flerbostadshus att
uppge lägenhetsbeteckning beträffande den bostad som upplåts.
Hänvisningar till S7
- Prop. 1995/96:90: Avsnitt Författningskommentar till 2 § lag om lägenhetsregister
8. Säkerhet, integritet och sekretess
Skälen för regeringens bedömning:
Säkerhets- och integritetsfrågor för lägenhetsregistret
För säkerhetsarbetet i dess helhet finns särskilda riktlinjer antagna hos det nuvarande CFD. En särskild årsredovisning av ADB-säkerheten görs med redovisning av den aktuella säkerhetsnivån. Här sammanfattas de säkerhetsåtgärder som har genomförts och de som skall genomföras under kommande budgetår. Redovisningen innehåller också en kort beskrivning av den gällande säkerhetsorganisationen.
Säkerhetsfrågorna har hög prioritet inom CFD. Säkerhetsfrågor förekommer ständigt i olika steg i den systemutvecklingmodell som används vid CFD. Utveckling, införande, drift och förvaltning av ett lägenhetsregister kan ur säkerhetssynpunkt genomföras inom ramen för de rutiner som finns. Införandet av ett lägenhetsregister är ett arbete som spänner över samtliga delar i CFD:s ADBsäkerhetsarbete. I arbetet ingår fem olika grupper av skyddsåtgärder, nämligen kapitalskydd, funktionsskydd, dataskydd, datakvalitetsskydd och avbrotts- eller katastrofskydd.
Uppgifterna i ett lägenhetsregister är inte direkt personanknutna utan kopplingen till person och hushåll sker i folkbokföringsregistren och senare också vid statistikframställningen. Regeringen gör, som tidigare angivits, ändock den bedömningen att registret bör regleras på motsvarande sätt som ett personregister. Inte minst registrets karaktär av totalregister talar starkt härför.
Folkbokföring på lägenhet
Folkbokföringsregistren, som närmare behandlas i avsnitt 7, innehåller uppgifter som är av grundläggande betydelse för den enskilde och för myndigheternas verksamhet. Det nuvarande folkbokföringssystemet har underkastats en riskanalys som på sin tid utarbetades på uppdrag av Sårbarhetsutredningen. I analysen redovisades ett stort antal problemområden. Med anledning härav och mot bakgrund av Datainspektionens allmänna råd om ADB-säkerhet, har en särskild handlingsplan för ADB-säkerheten upprättats inom
skatteförvaltningen. Införande av folkbokföring på lägenhet kan inte förutsättas förändra kraven på ADB-säkerhet för folkbokföringsregistren.
Folkbokföring på lägenhet som en utökad adressuppgift utgör knappast i sig en integritetskänslig uppgift. Genom att uppgifter om lägenhetsbeteckning förs in i folkbokföringen ökar precisionen i adressen. Detta torde medföra en minskad risk för personförväxlingar, t.ex. vid postdistribution. Minskad risk för personförväxling innebär en förstärkning av integritetsskyddet. Införandet av särskiljande adresser i folkbokföringen kan kanske även bidra till en minskning av personnummeranvändningen.
Den personliga integriteten kan kränkas, inte enbart genom att känslig information samlas, utan även genom att i och för sig harmlösa uppgifter är felaktiga eller inaktuella. En felaktig lägenhetsuppgift kan emellertid förorsaka den enskilde olägenheter och riskerar därmed att kränka den personliga integriteten. Detta borde effektivt kunna förebyggas genom en väl planerad hantering av folkbokföringsuppgifterna.
Framtagande av statistik
Säkerhets- och integritetsfrågorna inom ramen för SCB:s statistikproduktion har varit föremål för granskning av flera olika utredningar under senare år. Två folk- och bostadskommissioner har haft till uppgift att bl.a. bevaka dessa frågor i samband med de senaste folk- och bostadsräkningarna. Integritetsskyddsutredningen har i delbetänkandet Statistik och integritet, del 1, Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. (SOU 1993:83) gett en god beskrivning av dataskyddet av materialet till SCB:s statistikproduktion.
I det SCB-gemensamma programmet Dataskydd och uppgiftslämnarfrågor för perioden 1993/94-1995/96 lämnas också en översikt över de olika regler och åtgärder som SCB:s dataskydd baseras på.
Det bör också framhållas att de uppgifter som SCB använder för att framställa statistik omfattas av absolut sekretess enligt 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100).
9. Provverksamhet
Utredningens förslag: En provverksamhet bör genomföras.
Arbetsgruppens förslag: Har föreslagit en författningsreglering av provverksamheten.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har förordat en provverksamhet men har inte haft några synpunkter på uppläggningen av denna.
Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att genomföra en provverksamhet för att bl.a. kunna precisera kostnader, klargöra ansvarsområden för berörda myndigheter och utreda rutiner kring identitetssättningen av lägenheterna och folkbokföringen samt för att testa metoder för framställning av registerbaserad statistik. Provverksamheten skall omfatta dels Gävle kommun, dels Högalids församling i Stockholms kommun. Dessa områden bedöms vara representativa beträffande sådana faktorer som måste testas och utvärderas. Här finns också väl utbyggda adressregister.
För genomförande av provverksamheten skall uppgifter få hämtas från olika personregister enligt vad regeringen föreskriver.
Vad gäller informationen till de berörda anser regeringen att det förutom en allmän information om provverksamheten skall ges information till de registrerade om de uppgifter som påförs av skattemyndigheten, dvs. lägenhetsbeteckning för medlemmar i hushåll med utgångspunkt i kontraktsinnehavarens personnummer. Informationen skall ges i samband med att folkbokföring sker på lägenhet och innebär att inga uppgifter kommer att registreras utan de berördas vetskap. Förfarandet innebär naturligtvis också att den som åsatts en felaktig uppgift genom kontakt med skattemyndigheten får den rättad.
I likhet med vad som regelmässigt skett vid tidigare folk- och bostadsräkningar behöver provverksamheten följas upp i fråga om tillförlitlighet i uppgifterna och ajourföring av registren m.m. Därför kan bl.a. behövas ett särskilt statistikregister för kvalitetsundersökning. Regeringen föreslår också att registret skall gallras efter det provverksamheten avslutats.
Införandet av folkbokföring på lägenhet sker successivt i hela landet. Detta erfordrar vissa särskilda regler om främst uppgiftsplikt. Dessa regler skapas i enlighet med Lagrådets förslag genom ändringar av befintliga bestämmelser i folkbokföringslagen.
10. Ekonomiska konsekvenser
Totala kostnader
Det alternativ till uppläggning av lägenhetsregister och folkbokföring på lägenhet som regeringen har valt beräknades i utredningen kosta ca 260 miljoner kronor. Kostnaderna omfattar utveckling, uppläggning, ajourhållning och statistikredovisning. Beräkningarna är svåra att precisera bl.a. beroende på hur omfattande kompletteringsarbetet blir för att få en godtagbar kvalitet i lägenhets- och folkbokföringsuppgifterna. Efter provverksamheten kommer regeringen att ha tillgång till ett betydligt bättre beslutsunderlag vad gäller de totala kostnaderna för reformen. Regeringen avser att årligen återkomma till riksdagen med information och förslag i kostnadsfrågor.
Registerbaserade folk- och bostadsräkningar innebär på sikt stora besparingar för stat och kommun jämfört med traditionella räkningar. Kostnaden för en traditionell folk- och bostadsräkning kan i dag uppskattas till ca 300 miljoner kronor. Detta skall jämföras med kostnaden för att bygga upp ett lägenhetsregister och införa folkbokföring på lägenhet, totalt 260 miljoner kronor. De därefter återkommande folk- och bostadsräkningarna har beräknats till ca 10 miljoner kronor per gång. Detta innebär att engångskostnaderna för reformen i princip är intjänade redan efter det att den första registerbaserade folk- och bostadsräkningen genomförts, vilket sker år 2000. Därefter realiseras besparingarna fullt ut för statsverket. Regeringen återkommer med förslag till hur finansieringen skall ske.
Regeringen bedömer att kostnaderna för systemets fortvarighet (ajourhållning och återkommande folk- och bostadsräkningar) inte är större än att de genom omprioriteringar kan täckas inom ramen för berörda myndigheters förvaltningsanslag.
Kostnadsfördelningsprincipen
Utredningen tar inte ställning till kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna, men pekar på att det finns två alternativ. Det ena innebär att staten och kommunerna ansvarar för sina egna kostnader i likhet med tidigare folk- och bostadsräkningar. Folk- och bostadsräkningen år 1990 kostade totalt ca 250 miljoner kronor, varav 100 miljoner kronor hänförde sig till kommunerna och 150 miljoner kronor
till staten. Det andra alternativet är den finansieringsform som har använts vid uppbyggnaden av byggnadsregistret och som innebär att kommunerna får ersättning av staten för det arbete man utför vid uppläggningen. Användarna betalar därefter för användningen av registret.
Arbetsgruppen har för sin del förutsatt att kommunerna skall erhålla finansiellt stöd från staten för det arbete man avsätter för själva registreringsarbetet.
Flertalet remissinstanser har inte behandlat dessa frågor. Svenska kommunförbundet framhåller dock att finansieringen av uppläggningen av adress- och lägenhetsregister bör ske på liknande sätt som vid uppläggningen av byggnadsregistret. Avtalsliknande ersättning bör ges till kommunerna för utfört arbete. I gengäld får kommunerna vara beredda att betala för vissa uttag.
En nödvändig förutsättning för ett rikstäckande lägenhetsregister, folkbokföring på lägenhet och en registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 är ett heltäckande register över adresser. Drygt 200 kommuner för nu på frivillig grund adressregister i fastighetsdatasystemet hos CFD. Dock återstår adressättning och registrering av ca 900 000 adresser på landsbygden och registrering av ytterligare ca 875 000 tätortsadresser. Adressregistret måste vara komplett inom två år för att en registerbaserad folk- och bostadsräkning skall kunna genomföras år 2000. Därför föreslår regeringen, som redovisats i avsnitt 6.4, att kommunerna åläggs att fastställa adresser. Således skall under år 1996 och 1997 ett stort antal belägenhetsadresser föras in i registret och en omfattande adressättning genomföras på landsbygden.
En arbetsgrupp med representanter för CFD, Svenska kommunförbundet, RSV och Posten har beräknat totalkostnaden för att upprätta ett basregister över adresser till ca 55 miljoner kronor, varav 22,5 miljoner kronor för Posten, 22,5 miljoner kronor för kommunerna och 10 miljoner kronor för CFD. Posten beräknas göra stora besparingar om förslaget genomförs, beroende på att antalet felaktiga adresser kommer att minska. Posten är enligt arbetsgruppen beredd att stå för sin del av kostnaderna.
Även för kommunerna bör ett heltäckande adressregister kunna medföra besparingar inom bl.a. räddningstjänsten, socialtjänsten, sophämtningen och annan kommunal service. De stora besparingarna för kommunerna skall dock ses mot bakgrund av att de inte behöver vara med och finansiera folk- och bostadsräkningar i framtiden.
Regeringen anser mot bakgrund av kommunernas uttalade behov av hushållsstatistik och de stora besparingar för
kommunerna som en registerbaserad folk- och bostadsräkning medför jämfört med en traditionell räkning att kommunerna bör svara för de kostnader som rör registreringen av adresser.
När det gäller uppläggning av lägenhetsregistret förordar regeringen i likhet med Svenska kommunförbundet att kommunerna erhåller ersättning av staten för det arbete som de utför vid uppläggningen av registret. Storleken på ersättningen till kommunerna bör, liksom i fallet med byggnadsregistret, kunna fastställas som ett normalavtal mellan CFD och Svenska kommunförbundet. Kostnaderna för ajourhållning bör kunna ersättas enligt samma princip. Utom för statistikproduktion som regleras i lagen om den officiella statistiken betalar användarna därefter för användningen av registret. Staten ansvarar också för kostnaderna för förändringar i folkbokföringen.
Jämfört med den kostnadsfördelningsprincip som tidigare använts innebär detta att staten tar ett ökat ansvar i förhållande till kommunerna när det gäller folk- och bostadsräkningarna. Samtidigt kommer kostnadsfördelningen mellan kommunerna att bli mer rättvis eftersom endast kostnader knutna till den egna kommunen (komplettering av adresser och faktisk statistikanvändning) kommer att belasta de enskilda kommunerna.
11. Anslagsfrågor för budgetåret 1995/96
Skälen för regeringens förslag: Utredningen beräknar totalkostnaden för att inrätta ett lägenhetsregister och införa folkbokföring på lägenhet till ca 260 miljoner kronor fram till år 2000, varav ca 40 miljoner kronor avser beräknad ersättning till kommunerna för uppläggningsarbetet.
Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att genomföra en provverksamhet för att förbättra kostnadsberäkningarna och utreda rutiner kring folkbokföringen och identitetssättningen av lägenheterna. En provverksamhet skall därför genomföras i Gävle kommun och i Högalids församling i Stockholms kommun. Provverksamheten skall genomföras gemensamt av kommunerna, CFD, RSV och SCB. Provverksamheten är också en del i uppbyggnaden av lägenhetsregistret och folkbokföring på lägenhet.
Provverksamheten måste påbörjas redan under innevarande budgetår för att en registerbaserad folk- och
bostadsräkning skall kunna genomföras år 2000. De berörda myndigheternas kostnader för provverksamheten beräknas till ca 37 miljoner kronor under innevarande budgetår.
För CFD:s del beräknas kostnaderna för innevarande budgetår till 14,5 miljoner kronor. Kostnaderna innefattar bl.a. systemutveckling, utredningsarbete, uppgiftsinsamling från fastighetsägarna, registrering, utveckling av adressregistersystemet samt ersättning till kommunerna. För RSV beräknas kostnaderna till 15 miljoner kronor, vilket innefattar bl.a. utvecklingskostnader för folkbokföringen och kostnader för att hämta in uppgifter från fastighetsägarna och koppla ihop hushållen. För SCB:s del beräknas kostnaderna till 7,2 miljoner kronor och innefattar bl.a. utveckling av definitioner och innehåll i de variabler som skall in gå i lägenhetsregistret samt statistisk bearbetning och förberedelser för kvalitetsmätning.
Regeringen föreslår därför att det på tilläggsbudget för budgetåret 1995/96 under sjunde huvudtiteln anvisas ett nytt reservationsanslag, benämnt Folk- och bostadsräkning år 2000 på 37 miljoner kronor.
12. Författningskommentar
12.1. Förslaget till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsuppgifter
1 §
Paragrafen anger lagens tillämpningsområde, som gäller provverksamhet i en kommun och en församling.
Provverksamheten går ut på att precisera kostnader, klargöra ansvarsområden för berörda myndigheter, utreda rutiner kring identitetssättning av lägenheter och folkbokföring på lägenhet och testa framställning av registerbaserad statistik. Samtidigt som lagen om provverksamhet träder ikraft börjar lägenhetsregisterlagen att gälla för provområdena och något senare även ändringen i folkbokföringslagen (1991:481). Hela kedjan från kommunens identitetssättning av lägenheter till folkbokföringen på lägenhet är avsedd att testas i provområdena.
Efter Lagrådets påpekande har de bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m. som behövs för att genomföra folkbokföring i hela landet på lägenhet överförts till folkbokföringslagen genom komplettering av 32 §.
2 och 3 §
För att kunna genomföra provverksamheten kommer de berörda myndigheterna att behöva inrätta personregister särskilt för provverksamheten. På motsvarande sätt som vid tidigare folk- och bostadsräkningar kommer t.ex. provverksamheten att behöva följas upp i vad avser tillförlitligheten i uppgifterna. Det kan således behövas ett särskilt register för kvalitetsundersökning. Som framgår av 5 § föreslås en begränsad bevarandetid för uppgifterna i dessa för provverksamheten särskilt inrättade register.
Myndigheterna ges i 3 § rätt att inhämta uppgifter från andra personregister för sambearbetning med de personregister som används för provverksamheten. Detta avser framför allt uppgifter som skall användas på de förtryckta blanketterna. Regeringen kommer att i förordning meddela närmare föreskrifter angående vilka uppgifter som får hämtas in på detta sätt.
4 §
I paragrafen regleras skyldigheten att ge en allmän information om provverksamheten.
5 §
I denna paragraf finns en bestämmelse som tar över arkivlagens (1990:782) regler om gallring. Regleringen avser de särskilda personregister för bl.a. kvalitetskontroll som myndigheterna får inrätta med stöd av 3 §. Regeringen anser att det i en provverksamhet som denna är viktigt att inte bevara uppgifter hos en myndighet när ändamålet med uppgifterna är fullgjort. Det stärker integritetsskyddet utan att värden för framtida forskning o. dyl. kan bedömas gå förlorade.
12.2. Förslaget till lag om lägenhetsregister
1 §
Lägenhetsregistret kommer att i teknisk bemärkelse föras av det blivande Lantmäteriverket, men med kommunerna som ansvariga för de uppgifter som hänför sig till respektive kommun. Registret utgör inte ett personregister i datalagens (1973:289) mening. Regeringen anser emellertid att registret, med hänsyn till sin rikstäckande karaktär och de möjligheter till sambearbetning som finns, bör regleras på ett sätt som i stor utsträckning motsvarar regleringen av ett personregister.
Andra stycket tar upp ansvarsfrågor som kan aktualiseras på olika sätt. I datalagen används begreppet registeransvar som i sin tur aktualiserar ett särskilt regelverk. Lantmäteriverket bör ha ett övergripande ansvar för lägenhetsregistret, inte minst i tekniskt hänseende. De uppgifter i registret som hänför sig till respektive kommun bör ajourföras av respektive kommun. Det är givet att kommunen då också ansvarar för kvalitet m.m. beträffande de uppgifterna.
2 §
Ändamålet för ett register utgör ramen för dess användning och måste på ett tydligt sätt avgränsas till det som utgjort motivet för inrättandet av registret. Detta är särskilt viktigt om registret har ett integritetskänsligt innehåll men det är också angeläget att ge en tydlig ändamålsbeskrivning för register som har rikstäckande karaktär. Modellen har tidigare använts för reglering av personregister, där integritetsaspekterna talar för en tydlig reglering i detta avseende.
Även om det ges utförliga föreskrifter för innehållet i registret har ändamålsbeskrivningen betydelse för vilka uppgifter som får tillföras. Lägenhetsregistret kommer visserligen inte att innehålla personinformation, men väl rikstäckande information om bostadslägenheternas beskaffenhet som, tillsammans med andra uppgifter, skulle kunnas användas för andra ändamål än som underlag för folkbokföring och för framställning av statistik. En utvidgning av det angivna ändamålet kräver, även om bestämmelsen har givits en något annorlunda utformning än den av Lagrådet föreslagna, beslut av riksdagen. Det är av stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten.
Förslaget till ändamålsbeskrivning omfattar det förfarande som beskrivs i avsnitt 6. Också provverksamheten (avsnitt 7) täcks av ändamålet. Registret bör också få användas för en rad andra samhällsnyttiga ändamål med anknytning till samhällsplaneringen i stort.
3 §
Innehållet i lägenhetsregistret beskrivs utförligt i avsnittet 6.3. Registret skall omfatta alla lägenheter som helt eller till en inte oväsentlig del kan användas som bostad. Häri inräknas således både enbostadshus och lägenheter i flerbostadshus, specialbostäder av olika slag samt fritidsbostäder. I lagen räknas de olika huvudkategorierna av innehållet upp. En närmare beskrivning av innehållet kommer att ges i förordning.
4 §
Mer lägenhetsspecifika uppgifter, som hittills inte varit registrerade, måste inhämtas från fastighetsägare. Insamlingen sker med stöd av närmare föreskrifter i en förordning som får utfärdas i anslutning till lagen. Uppgiftsinsamlingen ombesörjs praktiskt av Lantmäteriverket. Uppgifter om vilka som bor i lägenheterna hämtas in i ett senare skede av skattemyndigheten med stöd av bestämmelser i folkbokföringslagen.
5 §
Adress och lägenhetsbeteckning är centrala faktorer i lägenhetsregistret och det faller på kommunernas ansvar att fastställa dessa. Förfarandet beskrivs närmare i avsnittet 6.4 och förutsätts ske i nära samarbete med fastighetsägarna. Det bör ändock finnas en klar regel om en skyldighet att informera fastighetsägarna om det fastställda uppgifterna. Bestämmelsen har korrigerats något efter synpunkter från Lagrådet
6 och 7 §
Eftersom uppgifter till lägenhetsregistret till betydande del hämtas in från enskilda fastighetsägare med stöd av uppgiftsskyldighet, måste vissa tvångsmedel kunna tillgripas om de begärda uppgifterna inte kommer in inom angiven tid. Det är härvid föreläggande om vite som kommer i fråga. Vitet för fastighetsägare skall bestämmas enligt lagen (1985:206) om viten, vilket innebär att vite bestäms med hänsyn till adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt i syfte att förmå honom att följa föreläggandet. Ett vitesföreläggande bör inte kunna överklagas.
12.3. Förslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
6 §
I ett nytt stycke i paragrafen har anförts en bestämmelse om att folkbokföring skall ske på lägenhet och inte bara på fastighet, om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter.
28 §
Ändringen innebär att det införs en skyldighet att, i de fall folkbokföring skall ske på lägenhet, ange ny lägenhetsbeteckning i samband med anmälan om flyttning.
31 §
Ändringsförslaget innebär att ett nytt andra stycke tillkommer som ger skattemyndigheten rätt att i egenskap av folkbokföringsmyndighet förelägga en person att uppge lägenhetsbeteckning även i andra fall än i samband med flyttning. Bestämmelsen är nödvändig vid utredning rörande folkbokföring av personer som inte inledningsvis kan knytas till viss lägenhet.
32 §
För att kunna införa folkbokföring på lägenhet måste skattemyndigheten ha möjlighet att hämta in vissa uppgifter från fastighetsägare, i sista hand med tvångsmedel. Paragrafen har därför kompletterats med en skyldighet för ägare av flerbostadshus att lämna de uppgifter som krävs för att en person skall kunna folkbokföras på lägenhet. Förutom namn och personnummer på den eller de till vilken lägenheten är upplåten skall uppgifter lämnas om fastighets- och lägenhetsbeteckning. De senare uppgifterna behövs för att den koppling till befintliga uppgifter som skall utföras av skattemyndigheterna skall kunna bli så korrekt som möjligt. Bestämmelserna har givits en något mer detaljerad utformning än den Lagrådet föreslagit.
I ett nytt andra stycke har i enlighet med Lagrådets förslag tagits in en bestämmelse om att ägare av byggnad skall jämställas med fastighetsägare.
12.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister
6 §
Förslaget innebär att ett folkbokföringsregister också får innehålla uppgift om lägenhetsbeteckning för den folkbokförde.
Sammanfattning av rapporten Utredning angående förbättrad hushållsstatistik med hjälp av lägenhetsidentitet i folkbokföringen och en sammanställning av remissvaren över rapporten
Utredningsuppdraget
Regeringen gav den 17 mars 1994 Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att i samarbete med Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) och Riksskatteverket (RSV) utreda möjligheterna till förbättrad hushållsstatistik med hjälp av registerdata. Målet var enligt direktiven att studera möjligheterna att producera statistik för hushållen och dess boende med hjälp av ett framtida lägenhetsregister och förbättrad adressuppgift i folkbokföringen.
Sammanfattning av rapporten
Utredningen visar att möjlighet finns att upprätta ett lägenhetsregister och införa lägenhetsidentitet i folkbokföringen. Enligt utredningens bedömning finns inga hinder utifrån säkerhets- och integritetsaspekter. Vissa ändringar i befintlig författning behöver dock ske för folkbokföringen, och för lägenhetsregistret kan det bli nödvändigt att införa en helt ny författning. Även uppläggningsfasen måste författningsregleras bl.a. med avseende på uppgiftslämnarskyldigheten. Kommunernas uppgift att föra adressregister kommer också att behöva regleras.
Uppläggningsarbetet är mycket omfattande och kräver stora förberedelser för att lyckas så att registeruppbyggnaden ger godtagbar kvalitet. Utredningen presenterar två huvudlinjer med delvis olika uppläggning som ger hushållsstatistik vid olika tidpunkter. I huvudlinje 1 sker huvuddelen av arbetet i kommunala granskningskontor, medan i huvudlinje 2 är det de lokala skattekontoren som får den största arbetsbelastningen.
Kostnaden för utveckling, uppläggning, ajourhållning och statistikproduktion för huvudlinje 1 uppgår under en femårsperiod till totalt ca 360 mkr och för huvudlinje 2 till ca 260 mkr. Om vissa förändringar i genomförandet kan förverkligas skulle dock huvudlinje 1 kunna bli upp till 120
mkr billigare (till totalt ca 245 mkr). För huvudlinje 2 är motsvarande kostnadssänkning beräknad till ca 25 mkr (till totalt ca 235 mkr).
För att säkerställa dessa beräkningar föreslår därför utredningen att uppläggningsarbetet inleds med en försöksverksamhet under budgetåret 1994/95. Försöksverksamheten skall framför allt kartlägga volymer och tidsåtgång för de olika kompletteringsmoment som finns i uppläggningsarbetet. Försöksverksamheten kommer att ge ett betydligt bättre beslutsunderlag för att sedan göra ett val mellan genomförande enligt någon av huvudlinjerna.
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över rapporten avgetts av Datainspektionen, Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Socialvetenskapliga forskningsrådet, Vägverket, Kommunikationsforskningsberedningen, Statistiska centralbyrån, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Boverket, Forskningsrådsnämnden, Riksarkivet, NUTEK, Centralnämnden för fastighetsdata, Länsrätten i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Sigtuna, Linköpings, Kalmar, Umeå och Luleå kommun, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges fastighetsägarförbund, SAF, Föreningen för kommunal statistik och planering samt Post- och telestyrelsen.
Posten och SABO har också avgett yttrande över utredningen.
Skolverket, Arbetsgivarverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Universitetskanslerämbetet, TCO och SACO har meddelat att de avstår från yttrande.
Sammanfattning av remissvaren
Kap 1. Slutsatser och förslag
Av de 29 remissinstanser som hittills har inkommit med synpunkter på utredningen har 26 tillstyrkt utredningens förslag medan 3 har avstyrkt (DI, SAF och fastighetsägarförbundet).
Kalmar kommun skriver t.ex. att "här presenteras förslag som en gång för alla borde kunna ge den slutliga lösningen vad gäller samhällets behov av statistik om hushåll, lägenheter och boende".
Flera remissinstanser framhåller också att argumenten för en renodlad registerlösning, i stället för traditionella FoB:ar, är dels att samhället inte i onödan skall kräva in uppgifter av medborgarna och dels att en sådan lösning på sikt skulle innebära lägre kostnader för stat och kommun och samtidigt ge ett bättre faktaunderlag.
Kap 5. Hushållsstatistikens innehåll, användning och tillgänglighet
Flertalet remissinstanser, t.ex. Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Vägverket, Boverket, Forskningsrådsnämnden, NUTEK, Länsstyrelsen i Norrbottens
län, Kommunförbundet och Landstingsförbundet, framhåller behovet av hushållsstatistik för bl.a. uppföljnings-, planerings- och utvärderingsuppgifter. Boverket skriver t.ex. att det är hushållet, inte den enskilde individen, som utgör den agerande enheten på bostadsmarknaden, och när effekterna för de boende resp. utvecklingen på bostadsmarknaden skall analyseras är det därför boendesituationen för hushållen som behöver studeras.
Kommunförbundet skriver att uppgifter om socioekonomisk tillhörighet, bostadsförhållanden, hushållssammansättning och samboende används vid fördelning av resurser avseende bl.a. sjukvård och socialtjänst. Betydande samhällsekonomiska vinster och besparingar har därvid kunnat konstateras. Från politiskt håll har man dessutom upplevt att resursfördelningarna kunnat göras på ett mer rättvist sätt.
KSP menar att nya användare av hushållsstatistik har tillkommit och tidigare användare, t.ex. inom den statliga sektorn, har fått nya arbetsuppgifter som gör att de måste ha tillgång till statistik om hushåll och boende. Exempel på nya användare är bostadskreditinstitut och byggföretag som p.g.a. den avreglerade bostadsmarknaden nu efterfrågar hushållsstatistik för att själva analysera tillgång och efterfrågan på bostäder. Ett exempel på användare som fått nya arbetsuppgifer är Socialstyrelsen, som skriver att statistik om hushållsuppgifter är oundgängliga för de uppföljnings- och utvärderingsuppgifter som verket har att utföra.
SAF skriver å andra sidan att många av önskemålen från olika planeringsmyndigheter starkt kan ifrågasättas. SAF skriver dessutom att "Mer avgörande för behoven av registeruppgifter är själva samhällsutvecklingen. Denna är i allt mindre grad möjlig att planera. Den pågående internationaliseringen och decentraliseringen förändrar också informationsbehoven. Utvecklingen och den politiska beslutsprocessen påverkas och styrs i första hand av andra faktorer än av detaljrik generell statistisk information. Den sociala ingenjörskonstens tid är förbi."
Fastighetsägarförbundet anser att ingen av de medverkande myndigheterna närmare har kunnat ange vilken statistik eller annan information som är nödvändig för samhället och som dessutom förutsätter uppbyggnaden av ett lägenhetsregister. Förbundet anser därför att utredningen inte gjort det troligt att det föreslagna lägenhetsregistret har ett sådant värde för statistiken att det motiverar vare sig samhällets kostnader eller det merarbete som fastighetsägare kommer att drabbas av. Uppbyggnaden av
ett lägenhetsregister med den föreslagna omfattningen bör därför inte komma till stånd såvida det inte kan motiveras av andra skäl än de rent statistiska.
Kap 6. Förslag till lägenhetsregistrets innehåll, användning och tillgänglighet
Flertalet remissinstanser har inte några synpunkter på vilka variabler som bör ingå i ett framtida lägenhetsregister. Några påpekar dock vikten av att variabelklassificeringen ägnas stor omsorg och noga analyseras innan arbetet med registrering påbörjas, eftersom man då kommer att låsa innehållet i registren för överskådlig framtid.
Vissa remissinstanser poängterar betydelsen av att ett framtida lägenhetsregister innehåller motsvarande variabler som finns i tidigare FoB:ar. Om inte jämförbarheten, vad gäller innehåll och omfattning, kan tryggas minskar både värdet av det gamla FoB-materialet och den nya hushålls- och boendestatistiken.
RSV anser att konstruktion och uppläggning av system och register bör syfta till att åstadkomma en långsiktig och väl fungerande lösning som - när den är färdig - även kan producera statistik av hög kvalitet. RSV skriver också att lägenhetsregistret i princip måste innehålla samtliga lägenheter i vilka personer kan folkbokföras. Att lägenheter som idag utgörs av fritidsbostäder inte skulle finnas med då det för närvarande inte finns någon folkbokförd boende skulle försena registrering av en flyttning till en sådan bostad.
Kommunförbundet menar att det finns anledning att i framtiden närmare överväga möjligheterna att samordna kommunernas inrapportering för fastighetstaxeringen med nu aktuella uppgifter för lägenhetsregistret. På sikt borde en samordnad verksamhet mellan FoB och fastighetstaxeringen eftersträvas.
SABO går inte in i detalj på de olika variablerna som föreslås, men förutsätter att de får tillfälle att återkomma.
Fastighetsägarförbundet anser att variablerna bör stämmas av mot eventuella rapportkrav från EU:s sida så att även dessa krav byggs in i registret. Förbundet anser vidare att viss flexibilitet bör bibehållas i registret så att framtida rapportkrav (nationella som internationella) kan tillgodoses.
Kap 7. Principer för utformning av läghethetsidentitet
RSV finner att de definitioner av lägenheter som använts i FoB inte utan vidare kan användas som grund för att åsätta lägenhetsbeteckningar som skall användas i folkbokföringen. De krav som folkbokföringen ställer är framför allt att de är stabila över tiden.
Kommunförbundet tillstyrker förslaget att inrätta utökad adressuppgift under förutsättning att statsmakterna tillhandahåller medel för uppläggning och ajourhållning av densamma.
Både Kommunförbundet och KSP förordar att utformningen av lägenhetsidentitet skall göras genom enkel löpnumrering från vänster till höger, och inte genom beteckningar såsom TV, TH osv.
Posten anser att lägenhetsidentitet inte bör påverka den postala adressinformationen, och att Posten därför bör delta i utformningen av identitet och skrivsätt i adressen.
Kap 8. Lägenhetsregistrets koppling till fastighetsdatasystemets byggnads- och adressregister samt dess tekniska utformning
CFD skriver att fastighetsdatasystemet (FDS) inom något år kan erbjuda en stabil bas (fastighet-byggnad-adress) för de lägenhetsidentiteter som är en av förutsättningarna för en utökad adressuppgift i folkbokföringen. Runt 80 % av kommunerna väntas föra adressregister i FDS hösten 1995. Lägenhetsregistrets ajourföring kommer att kunna samordnas med byggnadsregistrets, vilket sker i samband med kommunernas hantering av nybyggnad, ombyggnad och rivning. Enligt CFD:s mening skulle lägenhetsidentiteter utgöra ett naturligt komplement till övrig basinformation i FDS.
RSV m.fl. skriver att en översyn av flödet av adressinformation genomförs av en arbetsgrupp bildad av Posten, RSV, CFD och Kommunförbundet. Målet med översynen är att skapa ett bättre fungerande system för utbyte av adressinformation. En gemensam hypotes är att belägenhetsadresserna i fastighetsdatasystemet skall kunna utnyttjas som grund för såväl bostadsadresser i folkbokföringen som postadresser i Postens basregister över adresser.
RSV skriver också att ett fungerande och heltäckande adressystem framför allt förutsätter beslut av statsmakterna om vilken eller vilka instanser som skall ha ansvaret för att fastställa adresser.
Sigtuna kommun skriver att man skyndsamt i landets alla kommuner måste fullfölja uppläggningen av ett obligatoriskt adressregister med koppling till byggnads- och lägenhetsregistret.
Kommunförbundet menar att även om staten skulle ersätta de kommunala insatserna för åsättande av belägenhetsadresser samt uppläggnings- och ajourföringskostnaderna för lägenhets- och adressregistren fullt ut, uppstår uppenbarligen en betydande besparing i statskassan. Förbundet förutsätter därför att staten svarar för dessa kostnader i kommunerna.
DI menar att argument som att säkerheten i postutdelningen ökar knappast synes motivera att ett lägenhetsregister införs. DI har också i andra sammanhang framhållit att fastighetsdatasystemet inte bör tillföras nya register i avvaktan på en författningsreglering av systemet.
Kap 9. Förslag till hur uppgifter till lägenhetsregistret samt lägenhetsidentitet i folkbokföringen initialt skall läggas upp och ajourhållas
De remissinstanser (t.ex. Sigtuna, Linköping, Kalmar och Umeå kommuner, Kommunförbundet och KSP) som har gjort ett val mellan uppläggning enligt huvudalternativ 1 eller 2 har samtliga dragit slutsatsen att huvudalternativ 2 är att föredra. De skäl man anför är följande:
* Huvuddelen av uppläggningsarbetet - att åsätta utökad adressuppgift - handlar om att ändra folkbokföringen för enskilda, ett arbete som bör utföras av den myndighet som ansvarar för folkbokföringen i stort, nämligen RSV och de lokala skattekontoren.
* Bortfallsrisken är lägre om kompletteringen av adressuppgifter sker inom skattemyndigheten, eftersom intresset då fokuseras kring ändring av folkbokföringen och inte kring statistikproduktion.
* Ur integritetssynpunkt torde det vara att föredra att skattemyndigheten genomför denna typ av arbete, och att inte tillfälliga kommunala granskningsorgan får fungera som "folkbokföringsmyndighet".
* Precisionen i arbetet ökar och därmed också kvaliteten i registren.
Remissinstanserna som förordar alternativ 2 anser dock att en förutsättning för att alternativet skall kunna uppfattas som en tillfredsställande lösning är att uppläggningsarbetet påskyndas, så att det inte dröjer till sekelskiftet innan det finns tillgänglig statistik för hela riket. KSP skriver t.ex. att man bör gå fram på bred front med uppläggningen av ett lägenhetsregister i kommunerna så att RSV inom rimlig tid kan börja föra in lägenhetsidentiteter i folkbokföringen.
Vissa remissinstanser, t.ex. RSV, är mot bakgrund av de stora osäkerheterna i fråga om kostnadsberäkningarna inte beredda att nu förorda om uppläggning bör ske enligt alternativ 1 eller 2.
DI anser att om det skulle bli aktuellt med ett lägenhetsregister bör registreringen i första hand grunda sig på uppgifter från de enskilda som skall registreras och inte på uppgifter som inhämtas från annat håll. Från integritetssynpunkt kan en ordning där uppgifter tillförs folkbokföringen eller ändras där utan att den enskilde först tillfrågas inte godtas.
Kap 10. Lägenhetsregistrets påverkan på folkbokföringens adressuppgift
RSV skriver att uppläggning av ett fullständigt register över samtliga lägenheter i flerfamiljshus med officiellt fastställda beteckningar för lägenheterna och folkbokföring på lägenhet skulle innebära en klar förbättring av folkbokföringens kvalitet och användbarhet. Möjligheterna att uppdaga fall av felaktig folkbokföring skulle förbättras. En nödvändig förutsättning för att lägenhetsbeteckningar skall kunna åsättas och föras in i folkbokföringen som en del av adressuppgiften är dock att beslutanderätten avseende adresser fastlagts samt att alla fastigheter tilldelats officiella adresser.
Kap 14. Förslag på vad som måste författningsregleras
DI menar att man inte kan lämna några detaljerade synpunkter på förslaget eftersom rapporten endast innehåller författningsförslag såvitt avser folkbokföringen. Det saknas alltså förslag till lägenhetsregisterförfattning och förslag om hur uppgiftsinhämtande, samkörningar etc avses regleras,
samt förslag till det adressregister som synes vara en avgörande förutsättning för lägenhetsregistret. Inte heller finns någon reglering av SCB:s hushållsstatistikregister eller hur SCB skall förses med uppgifter.
SCB vill påpeka vikten av att de föreslagna författningsregleringarna genomförs redan inför försöksverksamheten. Detta är en viktig förutsättning för att försöket skall kunna genomföras så realistiskt som möjligt.
CFD skriver att om en forcerad uppläggning av lägenhetsadresser skall kunna genomföras behövs troligtvis författningsstöd för modellen i form av en adresslag med bl.a. bestämmelser om kommunernas befogenheter vid adressättning.
Kommunförbundet vänder sig mot att kommunerna medelst författningsreglering skulle åläggas dels att föra adressregister, dels att medverka i uppläggningsarbetet. Förbundet anser att adressregistret bör byggas upp på frivillig basis av kommunerna och med ersättning från statsmakterna.
Länsrätten i Malmöhus län vill, vad gäller förslagen till ändringar i folkbokföringslagen och lagen om folkbokföringsregister, framföra att den föreslagna termen "lägenhetsidentitet" bör definieras närmare.
Riksarkivet utgår från att registren kommer att författningsregleras i särskilda lagar varvid bevarandefrågan bör regleras. Registrens förvaring hos RA innebär inte bara att forskningsintressant material bevaras utan också att integritetskänsligt material får en säker förvaringsplats.
Kap 15. Säkerhets- och integritetsfrågor
DI menar att frågan om hur framtida FoB:ar (traditionella eller registerbaserade) uppfattas av allmänheten är av största vikt från integritetsskyddssynpunkt. Vid tidigare FoB:ar har de uppgiftsskyldiga direkt fått kännedom om vilka uppgifter som samlats in om dem och om den planerade användningen av uppgifterna, och trots detta har många känt sig kränkta i sin personliga integritet och uttyckt sitt missnöje. DI är övertygad om att "kritiken kommer att ta ny fart om administrativa register inrättas och sambearbetas för att kontrollera de registrerade medborgarna".
SAF anser att förekomsten och hanteringen av centrala register bl.a. skapar integritetsintrång, sårbarhetsrisker samt oro hos många människor och företag.
Forskningsrådsnämnden och KSP delar SCB:s uppfattning att införandet av lägenhetsidentiteter i flerbostadshus och ett
särskilt lägenhetsregister till sin karaktär inte är mer integritetshotande än den nuvarande uppgiften om folkbokföringsfastighet för boende i småhus. I vilken bostad en person bor, dvs. hans adress, och vilka fler som bor i bostaden är normalt allmänt känt. Dessutom bör skyddet för den personliga integriteten snarare stärkas än försämras genom folkbokföring på lägenhet, eftersom precisionen i adressen blir bättre och risken för personförväxlingar därmed minskar.
Länsrätten i Malmöhus län har inte heller något att erinra mot vad som anförs i rapporten rörande säkerhets- och integritetsfrågor, men vill understryka den vikt som bör tillmätas dessa frågor.
Kap 16. Beräkning av kostnader och förslag till finansiering
Samhällsekonomiska besparingar
SCB menar att betydande samhällsekonomiska besparingar kan förutses med den metod som beskrivs i utredningen inom de samhällsområden som eftersträvar årlig hushållsstatistik, t.ex. underlag för Strukturkostnadsutredningens förslag till effektiv omfördelning av 3,7 mkr per år mellan kommunerna, och/eller exaktare adress, t.ex. hanteringen av felaktigt adresserade försändelser hos Posten.
SCB har gjort en samhällsekonomisk bedömning och jämfört kostnaderna under en tioårsperiod för de olika typer av uppgiftsinsamling som är möjlig att genomföra.
* Kostnaden för traditionella FoB:ar (vart 5:e) år blir ca 500 mkr.
* Kostnaden för framskrivning av hushållsstatistiken från FoB 90 skulle, tillsammans med en ny uppgiftsinsamling år 2000, bli ca 340 mkr.
* Kostnaden för uppläggning av ett lägenhetsregister samt ajourhållning och statistikframställning skulle totalt bli ca 340 mkr (alternativ 2).
Fördelen med lägenhetsregister och lägenhetsidentitet i folkbokföringen är att användarna på sikt kommer att, om behov finns, kunna erbjudas statistik årligen. Detta går inte med traditionella FoB:ar. En annan fördel för samhället är att
en mer exakt adress införs för alla som är folkbokförda i landet, vilket bl.a. innebär att Posten kommer att kunna göra besparingar på mellan 100-200 mkr per år eftersom hanteringen av felaktiga adresser från datoriserade adressregister kommer att minska.
Boverket skriver att om ett lägenhetsregister införs enligt utredningens förslag och om detta kommer att ersätta framtida FoB:ar kommer det att innebära avsevärda kostnadsbesparingar efter sekelskiftet. Enligt verket kommer vi att nå break-even år 2005 och därefter årligen spara mellan 20 och 34 mkr vid användningen av ett lägenhetsregister jämfört med traditionella FoB:ar.
RSV skriver att för skatteförvaltningens egen del motsvarar de positiva effekterna inte alls de kostnader som en reform skulle medföra, men för samhället som helhet torde dock den föreslagna ordningen på sikt vara klart lönsam. RSV understryker också att uppläggningen av en folkbokföring på lägenhet är en mycket stor arbetsuppgift som inte kan genomföras utan ett betydande resurstillskott under genomförandeperioden.
Konsekvenser om förslaget inte genomförs
Boverket skriver att om ett lägenhetsregister enligt utredningens förslag inte skulle genomföras, utan uppföljning och analysverksamhet måste utföras med hjälp av data från en traditionell FoB vart 10:e år och en begränsad FoB däremellan, skulle de samhällsekonomiska konsekvenserna bli att effekterna av politiska beslut och ekonomiska förändringar skulle bli avsevärt mycket svårare att analysera på ett vederhäftigt sätt.
Linköpings och Umeå kommuner har gjort beräkningar av vad det skulle kosta att genomföra egna urvalsundersökningar för att skatta hushållskvoter och boendetätheter. Kostnaderna beräknas till ca 200 000 kr resp. 250 000 kr.
Förslag till finansiering
Samtliga remissinstanser som har uttalat sig om val av finansieringsprincip föredrar den modell som tillämpas för byggnadsregistrets uppläggning, nämligen att kommunerna får ersättning av staten för uppläggning och ajourhållning av registret och att användarna därefter får betala för registeruttagen. Genom en sådan finansiering behandlar man kommunerna lika oavsett hur mycket de använder FoBstatistiken. Det blir då sannolikt lättare att motivera även de mindre kommunerna att delta i arbetet.
Beträffande finansieringen av det föreslagna registret utgår RRV från att användarna får betala för användningen.
SAF menar att inrättandet av nya register drar mycket stora kostnader, vilka knappast är försvarbara i ljuset av statens och kommunernas ekonomiska läge.
Kap 17. Förslag till tidsplan
CFD menar att ett beslut om val av huvudlinje inte bör grundas på den tidsplan som presenteras i utredningen, eftersom båda huvudlinjerna är beroende av byggnads- och adressregistren som grund för stabila lägenhetsidentiteter. Byggnadsregistret kommer att vara infört i hela landet i september 1995, och adressregistret torde även med en författningsreglering inte komma att omfatta alla kommuner förrän uppskattningsvis tidigast 1996. Att FoB-statistik för riket skulle kunna framställas redan 1996 i linje 1 tycks därmed inte realistiskt. För alternativ 2 gäller omvänt att
tidsplanen för statistik kan kortas om adressuppläggningen författningsregleras och forceras.
Kap 18. Försöksverksamhet
Den föreslagna försöksverksamheten tillstyrks av Vägverket, RRV, Boverket, CFD, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Sigtuna kommun, Linköpings kommun, Kalmar kommun, Luleå kommun, Kommunförbundet, Landstingsförbundet och KSP. Några av remissinstanserna skriver dock att försöksverksamheten endast bör avse huvudalternativ 2.
RSV förordar att en försöksverksamhet görs i mycket begränsad skala och med syfte enbart att klarlägga omfattningen av de arbetsmoment som i en verklig uppläggning föranleder de stora kostnaderna, eftersom en försöksverksamhet annars kan bli förhållandevis dyr t.ex. om ADB-system skall läggas upp.
SCB vill framhålla att man bör eftersträva att genomföra försöksverksamhet och uppläggningsarbete samlat. Detta skulle bli kostnadseffektivt och minimera tidsglappet mellan försök och uppläggning, vilket skulle komma användarna till godo i form av snabbare resultat.
Sammanfattande synpunkter från respektive remissinstans
Datainspektionen anser att frågan om hur framtida FoB:ar (registerbaserade eller traditionella) uppfattas av allmänheten är av största vikt från integritetssynpunkt. DI skriver att kritiken kommer att ta ny fart om administrativa register inrättas och sambearbetas för att kontrollera de registrerade medborgarna. Enligt DI talar allt i stället för att
FoB:ar även fortsättningsvis bör användas vid klart uttalade behov av statistiska uppgifter som inte kan erhållas på annat sätt. DI skriver att det inte går att lämna några detaljerade synpunkter på rapporten eftersom den saknar förslag till lägenhetsregisterförfattning, samt förslag om hur uppgiftsinhämtande, samkörningar etc avses regleras. Inte heller finns någon reglering av SCB:s hushållsstatistikregister eller hur SCB skall förses med uppgifter, eller något förslag till adressregister. DI anser att om det skulle bli aktuellt med ett lägenhetsregister bör registreringen i första hand grunda sig på uppgifter från de enskilda som skall registreras och inte på uppgifter som inhämtas från annat håll. Från integritetssynpunkt kan en ordning där uppgifter tillförs
folkbokföringen eller ändras där utan att den enskilde först tillfrågas inte godtas.
Socialstyrelsen instämmer i utredningens förslag att inrätta ett lägenhetsregister och understryker behovet av detta register. För de uppföljnings- och utvärderingsuppgifter som SoS har att utföra är statistik om hushålls- och yrkesförhållanden oundgängliga.
Riksförsäkringsverket ställer sig bakom förslaget att upprätta ett lägenhetsregister och införa lägenhetsidentitet i syfte att förbättra hushållsstatistiken. Understryker behovet av ett bättre underlag för löpande uppföljning av socialförsäkringens och de socialpolitiska åtgärdernas utfall för individ och samhälle.
Socialvetenskapliga forskningsrådet finner att förslaget om att ta in uppgifter om hushållssammansättning via lägenhetsinformation i folkbokföringen sannolikt inte medför några väsentliga olägenheter för samhällsforskningen och att det eventuellt kan ge vissa fördelar.
Vägverket tillstyrker utredningens förslag till uppläggningsarbete av ett lägenhetsregister med en inledande försöksverksamhet under 1994/95.
Kommunikationsforskningsberedningen anser att införandet av uppgifter om lägenhetsidentitet i folkbokföringen innebär en kvalitetsförbättring.
Statistiska centralbyrån framhåller de betydande samhällsekonomiska besparingar som kan förutses med hushållsstatistik baserad på lägenhetsregister, t.ex. som underlag för Strukturkostnadsutredningens förslag till effektivare omfördelning av 3,7 mkr per år mellan kommunerna. SCB har jämfört kostnaden under en tioårsperiod för de typer av uppgiftsinsamling som är möjlig att genomföra, och finner att traditionella FoB:ar vart 5:e år kostar ca 500 mkr, framskrivning från FoB 90 kostar ca 340 mkr och lägenhetsregister kostar ca 340 mkr (huvudalt. 2). Om ett lägenhetsregister införs kommer dessutom Posten
AB att göra besparingar på mellan 100-200 mkr per år eftersom hanteringen av felaktiga adresser kommer att minska. Kvaliteten i folkbokföringen kommer dessutom att förbättras avsevärt. SCB vill framhålla att man bör eftersträva att genomföra försöksverksamhet och uppläggningsarbete samlat.
Riksrevisionsverket har inget att erinra mot att den föreslagna försöksverksamheten genomförs. Beträffande finansieringen av det föreslagna registret utgår RRV från att användarna får betala för användningen.
Riksskatteverket tillstyrker i princip att ett lägenhetsregister byggs upp av CFD och kommunerna och att
uppgift om lägenhet förs in i folkbokföringsregistren för varje person. RSV vill dock understryka att uppläggningen av folkbokföring på lägenhet är en mycket stor arbetsuppgift som inte kan genomföras utan betydande resurstillskott under genomförandeperioden. RSV förordar att en försöksverksamhet görs i mycket begränsad skala och med syfte enbart att klarlägga omfattningen av de arbetsmoment som i en verklig uppläggning föranleder de stora kostnaderna.
Boverket välkomnar med stor tillfredsställelse förslaget att införa ett lägenhetsregister. Verket stöder förslaget om en samlad försöksverksamhet och uppläggningsarbete för att få en tidigare färdigtidpunkt av lägenhetsregistret. Verket betonar de avsevärda besparingar som kan göras om lägenhetsregister kommer att ersätta framtida FoB:ar.
Forskningsrådsnämnden finner SCB:s förslag mycket värdefullt ur forskningens synpunkt. Registerbaserad hushållsstatistik innebär vissa fördelar jämfört med FoB, t.ex. att man kan få en bättre bild av hushållens sammansättning över tid.
Riksarkivet stöder utredningens förslag om lägenhetsregister. RA utgår ifrån att registret kommer att författningsregleras i särskilda lagar varvid bevarandefrågan bör regleras.
NUTEK tillstyrker förslaget till lägenhetsregister. Centralnämnden för fastighetsdata stöder utredningens förslag angående förbättrad hushållsstatistik med hjälp av lägenhetsidentitet i folkbokföringen.
Registerbaserad statistik torde enligt CFD ge betydande rationaliseringsvinster jämfört med traditionella FoB:ar. CFD stöder förslaget att komplettera Fastighetsdatasystemet med det lägenhetsregister som ingår i rapportens båda huvudlinjer. Enligt CFD:s mening skulle lägenhetsidentiteter utgöra ett naturligt komplement till övrig basinformation i FDS och kunna tjäna fler syften utöver en utökad adressuppgift i folkbokföringen.
Länsrätten i Malmöhus län anser vad gäller förslagen till ändringar i folkbokföringslagen samt lagen om folkbokföringsregister att den föreslagna termen "lägenhetsidentitet" bör definieras närmare. Länsrätten har inget att erinra mot vad som anförs i rapporten rörande säkerhets- och integritetsfrågor.
Länsstyrelsen i Norrbottens län tillstyrker ett en försöksverksamhet påbörjas enligt förslaget. Framhåller behovet av hushållsstatistik när det gäller att följa utvecklingen inom en rad samhällsområden.
Sigtuna kommun biträder behovet av försöksverksamhet.
Kommunen tillstyrker ett lägenhetsregister med uppläggning enligt huvudalternativ 2, bl.a. därför att det är en folkbokföringsuppgift som bör skötas av RSV och inte av tillfälliga kommunala granskningsorgan. En förutsättning för att alt. 2 skall vara en tillfredsställande lösning är dock att uppläggningsarbetet påskyndas. Kommunen förordar den finansieringsprincip som innebär att kommunerna får ersättning av staten för det arbete man utför i uppläggningsfasen.
Linköpings kommun tillstyrker försöksverksamhet.
Kommunen föredrar uppläggning enligt huvudalternativ 2 om försöksverksamheten visar att detta alternativ inte inskränker på registerkvaliteten. Om utredningens förslag inte genomförs innebär detta att kommunen kan behöva genomföra en egen urvalsundersökning för att skatta hushållskvoter och boendetätheter. Kostnaden för detta beräknas till ca 200 000 kr.
Kalmar kommun anser att utredningen presenterar ett förslag som en gång för alla borde kunna ge den slutliga lösningen vad gäller samhällets behov av statistik om hushåll, lägenheter och boende. Kommunen förordar huvudalternativ 2 eftersom en ändring av folkbokföringen bör skötas av RSV och inte av kommunala granskningskontor.
Kommunen tillstyrker den föreslagna försöksverksamheten.
Umeå kommun tillstyrker genomförande enligt huvudalternativ 2, framför allt därför att man inte tycker det är lämpligt att kommunen får fungera som ett slags folkbokföringsmyndighet. Dessutom tror man att svarsfrekvensen blir högre vid alternativ 2. Kommunen anser det är viktigt att en försöksverksamhet påbörjas med det snaraste. Om utredningens förslag inte genomförs skulle kommunen behöva göra en egen urvalsundersökning för att skatta hushållskvoter och boendetätheter. Kostnaden för detta beräknas till ca 250 000 kr. När det gäller kostnadsfördelningen mellan stat och kommun vill kommunen förorda den princip som nu används vid uppläggningen av byggnadsregistret.
Luleå kommun välkomnar en förbättrad hushållsstatistik med hjälp av registerdata och tillstyrker en försöksverksamhet. Kommunen förordar huvudalternativ 2 eftersom denna lösning syns billigare att genomföra, utan nämnvärd kvalitetsförsämring. Kommunen anser att en finansiering där kommunerna får ersättning av staten och därefter betalar för framtida uttag är det mest rättvisa systemet.
Kommunförbundet tillstyrker att ett lägenhetsregister inrättas och byggs upp utifrån byggnads- och adressregister.
Förbundet förordar uppläggning enligt huvudalternativ 2 och anser att ersättning bör ges till kommunerna för de insatser som behövs, i likhet med uppbyggnaden av byggnadsregistret. Förbundet framhåller att det finns ett angeläget och dokumenterat behov bland kommuner och landsting att använda FoB-data i exempelvis "fördelningsmodeller" av resurser. Förbundet anser att det finns anledning att i framtiden överväga möjligheterna att samordna kommunernas inrapportering för fastighetstaxeringen med nu aktuella uppgifter för lägenhetsregistret. På sikt borde en samordnad verksamhet mellan FoB och fastighetstaxeringen eftersträvas.
Landstingsförbundet ställer sig bakom förslaget att upprätta lägenhetsregister och införa lägenhetsidentitet i folkbokföringen samt att inleda uppläggningsarbetet med en försöksverksamhet.
Svenska fastighetsägarförbundet ställer sig mycket tveksam till utredningens förslag att bygga upp ett lägenhetsregister enbart för att eventuellt få förbättrad statistik, eftersom ingen av de medverkande myndigheterna närmare har kunnat ange vilken statistik som är nödvändig för samhället och som dessutom förutsätter uppbyggnaden av det uppenbarligen synnerligen omfattande lägenhetsregistret. Skulle beslut fattas om att bygga upp ett lägenhetsregister har förbundet vissa synpunkter på variabelinnehållet.
Arbetsgivarverket avstår från yttrande. Arbetsmarknadsstyrelsen har inga synpunkter på utredningen.
SAF avstyrker förslaget p.g.a. principiella och generella invändningar mot centrala register. SAF anser att återhållsamhet krävs vad gäller inrättandet av nya centrala register, eftersom förekomsten av dessa skapar integritetsintrång, sårbarhetsrisker samt oro hos många människor och företag. SAF skriver att avgörande för behoven av registeruppgifter är själva samhällsutvecklingen, och denna är i allt mindre grad möjlig att planera. Den pågående internationaliseringen och decentraliseringen förändrar också informationsbehoven. Utvecklingen och den politiska beslutsprocessen påverkas och styrs i första hand av andra faktorer än av detaljrik generell statistisk information.
Universitetskanslerämbetet avstår från yttrande. TCO avstår från yttrande. SACO avstår från yttrande. Föreningen för kommunal statistik och planering ansluter sig till förslaget att införa lägenhetsregister och utöka folkbokföringen med lägenhetsidentitet. KSP tror att
statistikens aktualitet och kvalitet blir bättre än den tidigare FoB-statistiken. KSP understryker att investeringskostnaden bör vägas mot stora besparingar vid ev. kommande FoB:ar. KSP anser att det är ett påskyndat alternativ 2 som bör genomföras. KSP ställer sig bakom förslaget att uppläggningsarbetet inleds med en försöksverksamhet, mot bakgrund av att de möjliga besparingarna är så stora. KSP anser att SCB och övriga ansvariga myndigheter bör ges mandat att gå vidare direkt med de kunskaper som försöksverksamheten ger, utan nytt riksdagsbeslut. KSP anser att kommunerna bör få ersättning av staten för arbetet med att bygga upp lägenhetsregistret, på samma sätt som skett med byggnadsregistret.
Post- och telestyrelsen menar att det är ett stort samhälleligt intresse att det finns ett allmänt giltigt system för adresser, och att det är möjligt att ett införande av uppgifter om lägenhetsidentitet i folkbokföringen skulle medföra en högre adresskvalitet och därmed också samhällsekonomiska besparingar. Enligt PTS mening är det emellertid viktigt att detta inte sker innan det pågående standardiseringsarbetet för adresser - som Posten, RSV, CFD,
Kommunförbundet m.fl. medverkar i- har slutförts.
Posten anser att det är av synnerlig vikt att Posten får delta i utformningen av lägenhetsidentitet och skrivsätt i adressen. Posten ser lägenhetsnummer som en folkbokföringsfråga och tar inte ställning till huruvida dessa bör införas eller ej.
SABO tillstyrker försöksverksamhet, och framhåller vikten av att detta sker i nära samarbete med SABO-företagen.
SABO tillstyrker också att ett lägenhetsregister inrättas och byggs upp utifrån byggnads- och adressregister.
Sammanfattning av betänkandet (SOU 1995:74) Lägenhetsdata och en sammanställning av remissvaren över betänkandet
Utredningsuppdraget
Regeringen beslutade den 30 mars 1995 att det inom Finansdepartementet skulle tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att föreslå den författningsreglering m.m. som krävs för att ta fram hushållsstatistik med hjälp av registerdata. Uppdraget innebar att arbetsgruppen med beaktande av integritetsskyddsaspekterna skulle — föreslå hur ett nytt lägenhetsregister skall regleras, — beakta kraven på att adresser fastställs för alla bostäder och föreslå vilka åtgärder som måste vidtas för att säkerställa adressregistrets uppbyggnad, fortlevnad och kvalitet, — föreslå hur ett nytt statistikregister över hushåll skall regleras, — föreslå hur uppgiftsinhämtande och samkörningar m.m. skall regleras, — föreslå hur ändringen i RTB skall regleras.
Sammanfattning av betänkandet
Arbetsgruppen lämnar förslag till två nya författningar och till ändringar i två författningar på folkbokföringsområdet.
Arbetsgruppen lämnar förslag till lagreglering av ett rikstäckande lägenhetsregister. Registret skall inte innehålla personinformation och bildar därför inte personregister i datalagens (1973:289) mening. Författningsförslaget, som delvis hämtat sin förebild från författningar för personregister, omfattar bl.a. regler om ändamålet för och innehållet i registret. Lägenhetsregistret, som konstrueras som en utbyggnad av registren inom fastighetsdatasystemet, skall enligt förslaget omfatta samtliga bostadslägenheter för permanent boende men också samtliga fritidshus och specialbostäder. Detta betyder att registren byggs upp med region-, fastighets- och byggnadsuppgifter från byggnadsregistret. Regleringen omfattar också de uppgifter om lägenheterna som får förekomma i registren. Dessa kompletteras i övriga mer lägenhetsspecifika delar med uppgiftslämnande från fastighetsägarna med uppgiftsplikt. De nu angivna uppgifterna bildar registerinnehållet. För att
registren skall fylla sin funktion måste de emellertid ajourhållas. Fastighetsägarna föreslås därför bli fortsatt uppgiftsskyldiga beträffande vidtagna förändringar som påverkar den lägenhetsspecifika informationen.
Lägenhetsidentiteten - som består av dels adressuppgift, dels s.k. lägenhetsbeteckning - är en central del i lägenhetsregistret. Arbetsgruppen förespråkar att man väljer en värdebärande modell för lägenhetsbeteckningen.
Arbetsgruppen lämnar vidare förslag till en lag om provverksamheten. Denna går ut på att utröna vilket av två angivna alternativ som senare bör användas för den riksomfattande uppgiftsinsamlingen.
Lagen innehåller den rättsliga reglering beträffande uppgiftsplikt m.m. som erfordras för att kunna genomföra provverksamheten. I lagen ges Statistiska centralbyrån (SCB) och Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) rätt att för detta ändamål inrätta och föra personregister. Dessa register bildas av de uppgifter som hämtas in från enskilda med stöd av bestämmelser i lagen. Uppgifterna lämnas vidare till det särskilt reglerade lägenhetsregistret och till folkbokföringen.
I lagen regleras uppgiftsskyldighet för enskilda beträffande sådana uppgifter som tidigare inte registrerats men som erfordras för att en viss persons boende skall kunna knytas till en viss lägenhet. Fastighetsägarblanketten kommer att förtryckas med uppgifter från främst byggnadsregistret medan hushållsblanketten kommer att förtryckas med uppgifter från Registret för totalbefolkningen (RTB). Vilka skyldigheter som åligger enskild anges därför tydligt i lagen.
Också mer lägenhetsspecifika uppgifter måste inhämtas från enskilda. Insamlingen sker med stöd av närmare föreskrifter i en förordning som får utfärdas i anslutning till lagen. Uppgiftsinsamlingen ombesörjs praktiskt av kommunerna och på deras ansvar. Insamlingen av uppgifter enligt den föreslagna lagen medför att ett antal register med personanknutna uppgifter bildas. Förutom de tidigare angivna personregistren för provverksamheten hos SCB och CFD, måste framför allt skatteförvaltningen utvidga sina register för folkbokföringsändamål för provverksamheten. Detta kan ske med stöd av bestämmelserna i lagen.
I betänkandet behandlas även olika integritetsaspekter och hur informationsfrågan bör hanteras.
Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av
Datainspektionen, Socialstyrelsen, Riksförsäkringsverket, Socialvetenskapliga forskningsrådet, Post- och telestyrelsen, Posten AB, Vägverket, Statistiska centralbyrån, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Arbetsgivarverket, Forskningsrådsnämnden, Tekniska högskolan, Arbetsmarknadsstyrelsen, Riksarkivet, Närings- och teknikutvecklingsverket, Boverket, Lantmäteriverket, Centralnämnden för fastighetsdata, Länsrätten i Malmöhus län, Länsrätten i Kalmar län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska elverksföreningen, Företagens uppgiftslämnardelegation, Sigtuna kommun, Linköpings kommun, Kalmar kommun, Umeå kommun, Svenska arbetsgivarföreningen, Sveriges Allmännyttiga Bostadsförening, HSB, Föreningen för kommunal statistik och planering, Småföretagarnas arbetsgivarorganisation och Svenska fastighetsägarförbundet.
Sveriges bostadsrättsföreningars centralorganisation och Neurologiskt handikappades riksförbund har avgett yttrande över utredningen.
Sammanfattning av remissvaren
1. Behovet av hushållsstatistik
Posten AB har fortlöpande behov av statistik över hushåll.
Statistiska centralbyrån anser att det är av största vikt att genomförandet av provverksamheten och uppläggningsarbetet sker skyndsamt. Användare av hushållsstatistik efterfrågar redan nu en ersättning för den
FoB som normalt skulle ha genomförts i november 1995. En redovisning av statistik senare än år 2001 blir mycket besvärande för SCB:s användare.
Länsrätten i Kalmar län vill framhålla fördelarna med att hushållsstatistiken kopplas samman med den lägenhet hushållet bebor. Statistiken blir därmed mer tillförlitlig och användbar. De förändringar som tidigare kunnat avläsas vart femte år i samband med folk- och bostadsräkningarna kan med föreslaget system i princip avläsas hur ofta som helst.
Därmed erhålls bl.a. ett mer relevant underlag för samhällsplaneringen. Folk- och bostadsräkningen har endast visat de nettoförändringar som skett under en femårsperiod.
Svenska kommunförbundet vill betona att det finns ett markerat behov inom den kommunala sektorn av så aktuell hushållsinformation som möjligt. Även från statsmakternas sida har ett starkt behov av hushållsstatistik kommit till uttryck. Ett exempel där såväl statsmakterna som den
kommunala sektorn har ett oundgängligt behov av aktuella hushållsdata är de fördelningsmodeller som redan används eller diskuteras för att fördela pengar inom den kommunala sektorn.
Företagens uppgiftslämnardelegation anser att det bör utredas om statistikbehovet över lägenhetsbeståndet m.m. kan tillgodoses genom ändring av SCB:s urvalsbaserade bostads- och hyresundersökning och om behovet av data om befolkningens boendestandard kan tillgodoses genom undersökningar med datafångst hos individer av typ arbetskraftsundersökningarna.
Umeå kommun anser att det är oacceptebelt att ny hushålls- och boendestatistik inte kommer att kunna redovisas förrän tidigast något år efter sekelskiftet.
Sveriges fastighetsägarförbund anser att behovet av förbättrad hushållsstatistik är långt ifrån dokumenterat.
2. Ändamålet met ett lägenhetsregister
Post- och telestyrelsen anser att det är angeläget att pröva i vilken utsträckning ett sådant register kan utnyttjas även för andra ändamål, bl.a. för postdistribution.
Vägverket anser att det tydligare bör framgå att uppgifterna ur lägenhetsregistret även får användas för planering, resursfördelning, uppföljning och utvärdering inom andra samhällsbyggnadsområden än de som begränsas av begreppen bostäder och byggande av bostäder. Exempel som ligger verket nära är väg- och transportplanering samt resvaneundersökningar.
Riksskatteverket anser, med hänvisning till 1 § provverksamhetslagen, att syftet med lägenhetsregistret och lägenhetsidentitet i folkbokföringen inte torde vara att förbättra lägenhetsstatistiken utan att ta fram hushållsstatistik med hjälp av registerdata. Enligt verket skall proven avse endast inhämtande av uppgifter för inrättande av lägenhetsregister eller införande av lägenhetsidentitet i folkbokföringen.
Lantmäteriverket anser att ett basregister över lägenheter som ajourförs kontinuerligt bör kunna användas i skilda administrativa sammanhang fär att underlätta och reducera kostnaderna för uppgiftslämning och kommunikation. Ett sådant område är fastighetstaxeringen där det pågår en process i riktning mot registerbaserad fastighetstaxering vilket innebär att erforderliga uppgifter i ökad utsräckning hämtas från befintliga register i stället för att återkommande belasta fastighetsägarna med
uppgiftsinsamlingar. Även till de analyser av fastighetsmarknaden som ligger till grund för värderingsmodeller och värderingsregler krävs tillgång till aktuell information om fastigheter, t.ex. i form av ytuppgifter. Om ett bostadsrättsregister skall inrättas utgör ett lägenhetsregister en naturlig grund för ett sådant lägenhetsregister.
Centralnämnden för fastighetsdata anser att förbättra lägenhetsstatistiken i 1 § provverksamhetslagen bör bytas ut mot förbättra hushållsstatistiken.
Företagens uppgiftslämnardelegation saknar en analys vad gäller behovet av en total och centraliserad registrering.
Sveriges fastighetsägarförbund anser att framställning av statistik inte är tillräckliga skäl för att inrätta ett lägenhetsregister. Förbundet anser att lägenhetsregistret är ett personregister.
3. Lägenhetsregistrets innehåll
Vägverket anser att lägenhetsregistret bör innehålla uppgift om lägenhetens läge i våningsplan över marken eller lägenhetens läge i meter över en tänkbar utsläppskälla.
Statistiska centralbyrån erbjuder sig att för den statistiska användningen, inför provverksamheten, utreda exakt utformning av innehåll och klassificeringar i ett lägenhetsregister. SCB anser att hushållsstatistik bör bli klassad som officiell statistik vid nästa tillfälle som det görs en översyn av den officiella statistiken. SCB anser att det även i fortsättningen skall ske en uppdelning av småhus i permanent- och fritidshus i fastighetstaxeringen. Uppgiften är grundläggande när det gäller att klassificera olika fastigheter.
SCB anser att en samhällsekonomisk totalsyn bör tillämpas innan uppgifter från fastighetstaxeringsregistret tas bort eller förändras.
Riksrevisionsverket anser att det är väsentligt att det för respektive data som föreslås ingå i lägenhetsregistret finns en ekonomisk bedömning av nyttan för olika användare och kostnaderna för uppgiftslämnarna.
Tekniska högskolan anser att det bör prövas om man inte skall samla in uppgifter om hyresnivåer.
Boverket anser att uppgift om ventilationssystem bör ingå i lägenhetsregistret. Variabeln hustyp bör avse information om antal våningar eller antal plan och byggnadstyp.
Uppgiften om antal rum bör med avseende på sovrum fördelas på antalet sovrum för en respektive två personer. Uppgiften om förekomst av kök bör också differentieras.
Uppgift om upplåtelseform bör vara knuten direkt till aktuell lägenhet och inte till fastighetens ägarförhållande. Uppgift om förekomst av hiss bör knytas till lägenheten och inte enbart till att det finns hiss i huset. Fritidshus kommer i fortsättningen att taxeras som småhus och därför kommer inte denna kategori av byggnad att få en särskild kod i fastighetstaxeringen. Specialbostad med uppgift om typ bör ingående penetreras av presumtiva användare av denna uppgift.
Lantmäteriverket anser att förutom lägenheter också vissa typer av lokaler bör kunna ingå i ett lägenhetsregister.
Vid uppbyggnad av ett nytt basregister är det viktigt med standardisering. De ytuppgifter som skall finnas med i lägenhetsregistret bör således vara sådana som förekommer i Svensk standard.
Centralnämnden för fastighetsdata anser att variablerna bör flyttas till en lägenhetsregisterförordning.
Nämnden anser att variablerna utnyttjande som fritidsbostad och byggnadskoordinater inte bör ingå i lägenhetsregistret. Taxeringsform ingår inte längre i taxeringsinformationen. I stället för fastighetsidentitet bör stå fastighetsbeteckning.
Länsrätten i Kalmar län vill påpeka att när det gäller begreppet hustyp kan olika kombinationer förekomma av vanligt boende och specialboende liksom kombinationer av lokaler och lägenheter. Det kan t.ex. i samband med taxering vara viktigt att s.k. värdeår kan utläsas.
Sveriges allmännyttiga bostadsförening betonar vikten av att uppgifterna om lägenhetsarea och specialbostäder är konsekventa och relevanta.
Föreningen för kommunal statistik och planering anser att lägenhetsregistret måste innehålla minst samma information som tidigare FoB:ar. SCB bör med hjälp av företrädare för den kommunala äldre- och handikappomsorgen skapa kunskap om vilken uppdelning av kategoribostäderna som kan vara intressant att redovisa.
4. Uppgiftsskyldighet
Riksskatteverket anser att uppgiftsskyldigheten bör omfatta alla fastighetsägare oavsett hustyp. Terminologin bör vara enhetlig och tydlig. Tidigare erfarenheter visar att hantering av personuppgifter som saknar uppgift om personnummer kräver stora arbetsinsatser. En förutsättning för att arbetet skall kunna genomföras med rimlig resursinsats är att lägenhetsinnehavarnas personnummer lämnas.
Länsrätten i Kalmar län ifrågasätter förslaget att uppgiftsplikten vid ajourföring av systemet skall ligga hos fastighetsägaren. Möjligheten borde undersökas att lägga både uppgiftsplikten och ansvaret för registren på kommunerna. Kommunen har tillgång till uppgifter från fastighetsägarna när någon förändring sker i fastighetsbeståndet, exempelvis i bygglovsärenden.
Svenska kommunförbundet anser att frågan om hur samarbetet mellan fastighetsägarna och kommunerna skall gå till närmare får övervägas när provverksamheten har genomförts. Förbundet vill dock redan nu anmäla att det kan bli svårt att få mindre nogräknade fastighetsägare att medverka vid uppgiftslämnandet.
Företagens uppgiftslämnardelegation understryker att juridiska och ekonomiska konsekvenser av uppgiftsskyldigheten för fastighetsägarna är för lite belyst.
Umeå kommun anser att fastighetsägarnas skyldighet att lämna uppgifter till lägenhetsregistret måste föfattningsregleras.
Sveriges allmännyttiga bostadsförening påpekar, med anledning av att fastighetsägarna skall lämna uppgifter om kontraktinnehavares namn och personnummer, att det ibland förekommer flera kontraktsinnehavare på samma lägenhet eller att kontraktsinnehavaren är en juridisk person.
Föreningen för kommunal statistik och planering anser att fastighetsägarnas skyldighet att lämna uppgifter till lägenhetsregistret måste författningsregleras.
Sveriges fastighetsägarförbund finner att de föreslagna bestämmelserna om fastighetsägarens uppgiftsskyldighet i flera avseenden är olämpligt utformade. Förbundet konstaterar att bestämmelserna om uppgiftsskyldighet inte tillgodoser utredningens syfte att få information om vilka som bor i respektive lägenhet. Förbundet anser att skyldighet att lämna sådana uppgifter inte kan åläggas fastighetsägare.
5. Information
Riksskatteverket anser att i linje med vad verket har anfört om ansvaret för insamling av uppgifter om enskildas lägenhetsidentitet till folkbokföringen kommer ansvaret för all information i den delen att ligga hos skatteförvaltningen. De enskilda som berörs informeras genom den kommunikation som enligt förvaltningslagen skall ske innan lägenhetsbeteckningen i det enskilda fallet registreras i folkbokföringen (19 § provverksamhetslagen).
Svenska kommunförbundet tillstyrker förslaget att
kommunikation om de registrerade uppgifterna skall ske med berörda i samband med att folkbokföringen sker på lägenhet. Det är ett rimligt krav att allmänheten i denna kommunikation även får en en fullständig information om hur överföring av data sker till SCB och deras statistikregister och om de möjligheter som finns att framställa FoB-data.
Föreningen för kommunal statistik och planering ställer sig bakom förslaget att information till allmänheten om de nya statistiska instrumenten bör lämnas i samband med att folkbokföring sker på lägenhet.
6. Avgränsning av bostadslägenhet
Posten AB är positiv till att samtliga lägenheter för permanent- och fritidsbruk ingår och att olika koder används.
Riksskatteverket föreslår att det ytterligare övervägs om lägenhetsregistret även skall innehålla lokaler. Enligt verkets mening bör lägenhetsregistret endast innehålla uppgifter om lägenheternas fysiska egenskaper. Uppgifter om aktuell användning bör inte ingå.
Centralnämnden för fastighetsdata utesluter inte att lägenhetsregistret bör innefatta vissa typer av lokaler.
Länsrätten i Kalmar län vill betona vikten av att man i statistiken särskiljer olika typer av bostäder. Antalet specialbostäder har ökat och det är viktigt, bl.a. vid samhällsplaneringen, att kunna skilja dessa från övriga bostäder samt kunna urskilja olika typer av specialbostäder, exempelvis studerandebostäder och servicelägenheter.
Svenska kommunförbundet anser det mest rationella vore om man i samband med fastighetstaxeringen avgör och kodsätter lämplig kategoriindelning av hus (permanentboende, specialbostäder respektive fritidshus).
Beträffande specialbostäder bör man åtminstone kunna särskilja boendeformer för äldre och funktionshindrade från t.ex. studentbostäder. En möjlighet till ytterligare uppdelning av specialbostäder skulle kunna hämtas från den kategorisering som Boverket använder för sina bostadsmarknadsenkäter.
Föreningen för kommunal statistik och planering anser att ju fler uppgifter som med automatik kan hämtas från fastighetstaxeringen desto bättre. Det är därför viktigt att nuvarande innehåll i fastighetstaxeringen inte reduceras så att arbetsbördan för kommunerna ökar.
7. Utformning av lägenhetsbeteckning
Vägverket vill särskilt betona vikten av att en rikstäckande standard för lägenhetsbeteckningar utarbetas senast till tidpunkten för fortsatt uppgiftsinsamlande efter utförd provverksamhet.
Statistiska centralbyrån förordar ett förslag med löpnummer med våningsplan som lägenhetsidentitet.
Förutom att detta minskar behovet av frågor om våningsplan till uppgiftslämnarna bör detta förslag vara till fördel för andra användare t.ex Posten och räddningstjänsten. CFD bör som registeransvarig för lägenhetsregistret få i uppdrag att utforma hur löpnumret skall utformas i detalj. SCB anser att
identitetssättningen bör ske i god tid före övrig uppgiftsinsamling. Detta kommer att förenkla för fastighetsägarna att hinna med identitetssättningen och att informera sina hyresgäster. Dessutom kommer detta förfarande att underlätta den senare uppgiftsinsamlingen från hushållen. SCB anser att uppskyltningen med lägenhetsidentitet vid dörren inte är nödvändig. Det är däremot väsentligt att fastighetsägarna inser vikten av att informera sina hyresgäster om lägenhetsidentiteten. Metoden för detta kan vara valfri. Informationen kan i stället t.ex. ske genom att identiteten införs i hyreskontrakt och hyresavier eller att en uppskyltning sker i respektive trappuppgång.
Riksskatteverket anser att en förutsättning för att uppgifter om lägenhet i rimlig omfattning skall komma att lämnas av de flyttande är att en tydlig skyltning sker vid lägenheterna. Någon annan möjlighet att tillse att detta sker än att föreskriva en sådan skyldighet för fastighetsägarna torde inte finnas. Verket förespråkar att en belägenhetsangivande modell för lägenhetsbeteckning väljs. Utgångspunkten vid utformningen bör vara att dessa skall vara utformade på ett sådant sätt att de får största möjliga användningsområde.
Beteckningarna bör kunna användas för identifiering av lägenheterna i lägenhetsregistret och i folkbokföringen samt för postsortering, räddningstjänst m.m. Samtidigt måste beaktas att beteckningarna inte blir för komplicerade eftersom de då blir svåra att arbeta in hos allmänheten. Enligt verket torde en numrering som är unik inom en uppgång och anger våningsplan vara en lämplig modell.
Centralnämnden för fastighetsdata stöder förslaget att identitetssättning och insamling av lägenhetsupgifter sker i två steg men vill påpeka att former och kostnader för denna uppläggning tidigare inte belysts. Nämnden stöder också förslaget att registret skall omfatta 600 000 fritidshus men identitetssättning och övriga arbetsvolymer har inte belysts.
Nämnden utesluter inte att registret bör innehålla vissa typer av lokaler. Från folkbokföringssynpunkt skulle detta vara en fördel. För att identitetssättningen skall fungera är det viktigt att uppmärksamma fastighetsägarnas och kommunernas roll. Försök med identitetssättning måste föregå en fullskalig provverksamhet. Nämnden anser att adressuppgiften bör innehålla en informationsbärande lägenhetsidentitet.
Länsrätten i Kalmar län delar bedömningen att en värdebärande modell väljs för lägenhetsbeteckningen där man kan avläsa våningsplan. Detta system är en fördel bl.a. för Posten vid utdelningsarbetet liksom för räddningstjänsten i olika sammanhang.
Svenska kommunförbundet anser att frågan om
åsättande av lägenhetsidentitet bör bli föremål för särskilt noggrann utvärdering och att särskilda resurser kan komma att behövas specifikt för denna del av provverksamheten. Förbundet kan se en risk för att kommunerna som ansvariga för lägenhetsidentiterna förorsakas betydande arbetsinsatser när det gäller vissa fastighetsägarkategorier. Förbundet förordar en värdebärande modell för åsättande av lägenhetsidentitet. Huruvida man via bestämmelser skall införa en skyldighet att vid varje lägenhet anbringa en skylt med lägenhetsnummer, har förbundet den uppfattningen att vissa samhällsfunktioner skulle ha nytta av en sådan ordning men att administrationen omkring en sådan skyldighet inte skulle motivera en sådan bestämmelse. Förbundet ser dock inget hinder i att lägenhetsidentiteten anges i adresstavlor i portuppgångar och liknande.
Umeå kommun förordar en utformning av lägenhetsbeteckningen som möjliggör identifikation av våningsplan, en så kallad värdebärande modell.
Sveriges allmännyttiga bostadsförening påpekar att införande av nya lägenhetsbeteckningar medför betydande arbetsinsatser, speciellt för de större företagen. Föreningen förutsätter att fastighetsägarna kompenseras om nya lägenhetsbeteckningar skall införas. Föreningen förutsätter att fastighetsägarnas ansvar för ajourhållningen av lägenhetsregistret inte innebär ett stort merarbete för medlemsföretagen.
Föreningen för kommunal statistik och planering förordar en utformning av lägenhetsbeteckningen som möjliggör identifikation av våningsplan, en s.k. värdebärande identitet. Det är nödvändigt att hyresgästerna får information av fastighetsägarna om lägenhetsidentitet för den egna bostaden. Denna information kan t.ex, ske via hyreskontraktet. Föreningen avstår från att lämna någon synpunkt på om alla lägenheter skall märkas upp med en skylt som visar lägenhetsidentitet.
Sveriges fastighetsägarförbund accepterar inte att fastighetsägarna tvingas genomföra åtgärder av olika slag, bl.a. sätta upp skyltar med lägenhetsbeteckning vid varje lägenhetsdörr. Förbundet anser det vara en stor brist att det saknas förslag till hur identifiering av lägenheter skall ske och förutsätter att inget ytterligare arbete med frågan om ett lägenhetsregister görs innan denna fråga utretts ytterligare och remissbehandlats. Förbundet frågar sig vilken rättslig status lägenhetsbeteckningen kommer att få.
8. Fastställda adresser
Posten AB understryker vikten av att adressregistret byggs upp likartat över landet och är korrekt. Enligt Posten är det beklagligt att kommunernas upprättande och förande av adressregister i fastighetsdatasystemet är frivilligt. Det är främst landsbygdsadresser som saknas. Det är viktigt att adressättningen görs så tidigt som möjligt så att material, post till byggentreprenörer m.m. till hus som projekteras kan levereras rätt. Posten är övertygad om att ett korrekt adressregister enligt den modell som utarbetats av bl.a.
Posten är en förutsättning för att lägenhetsregistret skall kunna genomföras. Därför måste garantier finnas för att samtliga kommuner arbetar på det beskrivna sättet. Kostnaderna för felaktigt adresserad post är betydande. För att säkerställa kvaliteten på adresser är det viktigt att Posten som statens förvaltare av postnummersystemet är med vid granskningen av adressuppgifterna.
Statistiska centralbyrån anser att ett obligatoriskt adressregister och byggnadsregister är en helt nödvändig utgångspunkt innan ett administrativt system med ett lägenhetsregister och förbättrad folkbokföring kan byggas upp. Obligatoriet är nödvändigt för att klara en riksomfattande statistikredovisning med hög kvalitet. SCB anser att det är mycket viktigt att påbörja arbetet med adressättning tidigt, helst parallellt med den planerade provverksamheten. CFD bör ges i uppdrag att tillsammans med kommunerna påbörja detta arbete i enlighet med det förslag till basadress-register som utarbetats.
Riksskatteverket vill understryka att inrättandet av ett lägenhetsregister förutsätter att samtliga byggnader först åsatts fastställda adresser. Verket anser att resurser för detta måste ställas till förfogande i sådan tid att arbetet kan slutföras innan lägenhetsnumreringen skall genomföras.
Verket ifrågasätter om den föreslagna författningsregleringen verkligen ålägger kommunerna att fastställa adresser till alla byggnader med lägenheter. Verket anser att en skyldighet för kommunerna att fastställa adresser bör komma till uttryck i en tydlig lagbestämmelse.
Centralnämnden för fastighetsdata vill inte utesluta att uppläggning av adressregistret sker frivilligt. Den föreslagna skyldigheten för kommunen att föra adressregister i fastighetsdatasystemet kommer inte till klart uttryck i förslaget till lag om lägenhetsregister.
Länsrätten i Kalmar län ansluter sig till bedömningen att det är nödvändigt att lagstifta om kommunernas skyldighet att inrätta och ajourhålla ett register med aktuella adresser. I detta sammanhang bör framhållas att vissa problem kan
uppkomma vid behandlingen av hemliga adresser.
Svenska kommunförbundet delar inte utredningens uppfattning att inrättande och ajourhållning av ett adressregister inte skulle komma att bli en särskilt tung arbetsbörda för kommunerna. Enligt förbundet bör uppgiften avtalsregleras. Kommunerna bör erhålla full kostnadstäckning för denna insats och inte finansiellt stöd som utredningen uttrycker det. Förbundet har den grundläggande uppfattningen att centrala principöverenskommelser bör reglera samarbetet mellan statsmakterna och kommunerna i dessa typer av frågor. Även i detta specifika fall rörande det praktiska samarbetet med CFD med uppläggning av lägenhetsregistret bör det regleras via centrala avtal.
Tidigare gjorda erfarenheter beträffande uppläggning av byggnadsregister i kommunerna har dessutom resulterat i ett antal positiva spinn-off-effekter i form av utbildningsinsatser m.m. Förbundet kan bl.a. mot bakgrund av den föreslagna totallösningen av insamling av hushållsstatistik nu känna större förståelse för att statsmakterna vill gå fram lagstiftningsvägen när det gäller inrättande av lägenhetsregister. För den nu föreslagna lagregleringen talar också att tidigare FoB:ar dels av integritetsskäl för medborgarna, dels av vikten att få största möjliga täckningsgrad alltid varit lagreglerade.
Umeå kommun ställer sig bakom förslaget att adressregistret måste vara obligatoriskt i alla kommuner.
Föreningen för kommunal statistik och planering ställer sig bakom förslaget att adressregistret måste vara obligatoriskt i alla kommuner.
9. Provverksamheten
Posten AB förordar alternativ 1 eftersom detta ger de bästa förutsättningarna för att adressuppgifterna skall bli korrekta.
Riksskatteverket ifrågasätter om en provverksamhet i full skala överhuvudtaget bör ske. Verket avstyrker att prov med uppläggning enligt linje 1 genomförs. Enligt verket är den enda naturliga ordningen att uppgiften att utreda och föra in lägenhetsidentitet i folkbokföringen för befolkningen sköts av skattemyndigheterna. Verket påpekar att uppgifterna i registret över totalbefolkningen, som föreslås användas för förtryckning av hushållsblanketter har en sämre aktualitet än de lokala folkbokföringsregistren vilket kan medföra merarbete och skapa onödiga samordningsproblem. Verket påpekar med hänvisning till 1 § provverksamhetslagen att provverksamheten inte skall avse alternativ för inrättande av
lägenhetsregister eller införande av lägenhetsidentitet i folkbokföringen. Proven avser endast inhämtande av uppgifter till de nämnda. Verket anser med hänvisning till 19 § provverksamhetslagen att ansvaret för all information vad gäller insamling av uppgifter om enskildas lägenhetsidentitet till folkbokföringen bör ligga hos verket.
Centralnämnden för fastighetsdata anser att man i första hand bör pröva huvudlinje 2. Denna linje innebär en etappvis uppläggning i landet och en koppling av hushåll till lägenhet utan personblanketter. Nämnden anser heller inte att man kan utesluta att det också kan bli fråga om en kompromiss mellan alternativen. Nämnden anser att försöket inte nödvändigtvis måste omfatta fullskaleförsök i två hela kommuner utan kan genomföras på lägre nivå, exempelvis församlingsnivå. Flera frågor kring provverksamheten måste utredas vidare, t.ex. former för utvärdering, klargörande av ansvarsområden och kostnader. Även rutiner kring folkbokföring på lägenhet måste klargöras i anslutning till provverksamheten. Nämnden anser att beslut om tidpunkt för provverksamhet inte bör beslutas ensidigt av en myndighet utan beslut bör tas i samförstånd mellan de myndigheter som berörs (6 § provverksamhetslagen).
Länsrätten i Kalmar län förordar alternativ 2. För att minska eventuella farhågor avseende integriteten är det en fördel om den enskilde får ta del av de uppgifter som skall ingå i registret. Eventuella felaktigheter kan rättas till efter ett samrådsförfarande mellan myndighet som samlar in uppgifterna och den som berörs. Länsrätten vill betona vikten av att informationsskyldigheten lagstadgas liksom vilka uppgifter skyldigheten avser. Detta underlättar kontakten med fastighetsägaren/kontraktsinnehavaren. Det är viktigt att man så långt som möjligt är tydlig och försöker undvika att ärendet går till domstol på grund av bristfällig information. Det är en stor fördel om uppgifterna i folk- och bostadsräkningarna 1985 och 1990 används för att begränsa antalet uppgiftslämnare till de som flyttat efter 1990.
Svenska kommunförbundet vill betona vikten av att en grundlig utvärdering sker av provverksamheten. Förbundet förutsätter att det bereds tillfälle att medverka i utvärderingen av provverksamheten. Förbundet förordar alternativ 2. Valet av provkommuner bör ske med hänsyn till representativitet, kommunens storlek, att vederbörande kommun redan har byggnads- och adressregister m.m.
Förbundet anser att man redan inför provverksamheten bör beakta hur man förfar med rapporteringen till folkbokföringen i de fall flera personer står för kontraktet alternativt en juridisk person står för kontraktet.
Kalmar kommun förordar alternativ 2. Enligt detta alternativ får kommunerna en något mindre roll vad gäller insamling, granskning och komplettering av fastighetsblanketter. Huvudparten av arbetet läggs i stället hos de lokala skattekontoren som en vidareutveckling av folkbokföringen. Några tillfälliga lokaler eller regionala granskningskontor behöver därmed inte inrättas. Det är en fördel att alla de instanser som arbetar med att upprätta och ajourföra det kompletta lägenhetsregistret är ordinarie verksamheter och inte tillfälligt upprättade granskningskontor. Även ur integritetsskäl är detta alternativ att föredra eftersom det då är rätt myndighet som ändrar folkbokföringen för enskilda, från fastighet till lägenhet.
Umeå kommun anser att det är alternativ 2 som skall genomföras.
Föreningen för kommunal statistik och planering anser att alternativ 2, där huvuddelen av arbetet läggs på de lokala skattekontoren, skall genomföras utan att genomföra en provverksamhet.
Anledningen är att övergången till det nya systemet til stora delar består i att ändra folkbokföringen för enskilda individer, vilket bör genomföras av den myndighet som ansvarar för folkbokföringen.
Sveriges fastighetsägarförbund hävdar, med hänvisning till 2 § provverksamhetslagen, att begreppet flerbostadshus inte är vedertaget i lagstiftningen och därför måste klarläggas. Förbundet påpekar att begreppet lägenhet är definierat i hyreslagen och där avser både lägenheter och lokaler. Förbundet påpekar vidare att uppgiftsskyldigheten i nämnda paragraf inskränker sig till personer som bebor lägenheter som är uthyrda vilket innebär att lägenhetsregistret inte kommer att innefatta bostäder med andra upplåtelseformer. Enligt förbundet är inte heller begreppet kontraktsinnehavare definierat.
10. Ett lägenhetsstatistikregister
Statistiska centralbyrån stöder förslaget att det bör inrättas ett lägenhetsstatistikregister. Fördelen med detta är att det får ett begränsat innehåll och ett mycket tydligt ändamål, nämligen statistikproduktion. CFD kan då fritt utveckla lägenhetsregistret till ett administrativt register som bl.a. kan användas för folkbokföring. För att klara kraven från statistikanvändarna måste lägenhetsstatistikregistret ajourföras löpande från CFD:s lägenhetsregister. På samma sätt måste den förbättrade folkbokföringen leverera uppgifter
om lägenhetsbeteckningen till SCB:s register över totalbefolkningen. Detta förfarande skapar möjlighet för SCB att uppfylla användarnas behov av statistik med hög aktualitet, tillgänglighet och kvalitet. Lägenhetsstatistikregistret kommer att användas i många olika statistikprodukter på SCB. Dels som urvalsram för undersökningar som t.ex. Hushållens inkomster och Bostads- och hyresundersökningen, dels som källa och urvalsram för statistik om outhyrda lägenheter samt som källa för redovisning av den totalräknade lägenhetsstocken. Vid sammankoppling med registret över totalbefolkningen kan hushållens boende beskrivas efter t.ex. trångboddhet och lägenhetsstandard. Allt detta kan göras ad-hoc eller planerat, helt beroende på användarnas önskemål. Mer förfinade analyser av boendekarriärer och hushållskarriärer samt att mäta nettoströmmar som underlag för t.ex. hushållsframskrivningar blir också fullt möjligt. Lägenhetsstatistikregistret kommer således att bli ett effektivt verktyg för SCB:s produktion av statistik om hushåll, lägenheter och boende.
Riksskatteverket ifrågasätter om det är nödvändigt att
SCB löpande för ett särskilt lägenhetsstatistiskregister som utgör en kopia av lägenhetsregistret.
Boverket ser med tillfredsställelse att SCB får lägga upp ett särskilt statistikregister på basis av uppgifter från lägenhetsregistret.
Centralnämnden för fastighetsdata anser att behovet av registerbaserade FoB:ar inte torde bli så frekvent att en kopia av lägenhetsregistret med uppgifter om kontinuerligt ajourförda fastighets-, adress-, byggnads- och lägenhetsförändringar m.m. bör ligga hos SCB.
Lägenhetsregistrets alla uppgifter måste däremot vara fullt tillgängliga för SCB:s sambearbetning med RTB vid de tillfällen beslut tas om registerbaserade FoB:ar. I det fall det ändå inrättas ett särskilt lägenhetsstatistikregister som är en kontinuerligt ajourförd kopia av det administrativa lägenhetsregistret måste en ny diskussion föras om syfte, innehåll, kostnader samt säkerhet och integritet.
Svenska kommunförbundet tillstyrker, bl.a. mot bakgrund av integritetsaspekterna, att SCB:s lägenhetsstatistikregister och registret över rikets totalbestånd fysiskt och rättsligt skall hållas åtskilda.
Umeå kommun tillstyrker att de två statistikregister som inrättas hos SCB, hålls fysiskt och rättsligt åtskilda.
Föreningen för kommunal statistik och planering tillstyrker att de två statistikregister (ett lägenhetsstatistikregister och ett modifierat RTB), som
inrättas hos SCB, hålls fysiskt och rättsligt åtskilda.
11. Säkerhet, integritet och sekretess
Datainspektionen avstyrker förslaget av integritetsskäl.
Inspektionens uppfattning är att allmänhetens inställning till FoB:arna är den naturliga utgångspunkten för överväganden kring hur samhällets statistikbehov skall tillgodoses. Den oro och det missnöje som kanaliserats vid de tidigare FoB:arna kommer man inte till rätta med genom en total kartläggning och registrering av de svenska hushållens samansättning. En registrering som till stor del sker utan att uppgifter inhämtas direkt hos de enskilda som skall registreras skulle sannolikt också förstärka allmänhetens negativa inställning och föda känslor av att leva i ett storebrorssamhälle. Istället bör mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90kommissionens förslag användas. Om det ändå skulle bli aktuellt med ett lägenhetsregister anser inspektionen att registreringen i första hand bör grunda sig på uppgifter från de enskilda som skall registreras och inte på uppgifter som inhämtats från andra register, fastighetsägare, bostadsrättsföreningar m.fl.
Riksskatteverket anser att effekterna av att införa lägenhetsidentitet i folkbokföringsregistret inte tillräckligt har analyserats från integritetssynpunkt. Verket anser dock inte att folkbokföring på lägenhet utgör någon risk för integritetskränkning.
Centralnämnden för fastighetsdata anser att användningen av ett administrativt lägenhetsregister i syfte att producera hushållsstatistik motsvarande traditionella
FoB:ar noga måste regleras, bl.a. med hänsyn till att FoB i sig ofta upplevs som integritetskänsligt.
Sammanfattande synpunkter från respektive remissinstans
Datainspektionen avstyrker förslaget av integritetsskäl.
Inspektionens uppfattning är att allmänhetens inställning till FoB:arna är den naturliga utgångspunkten för överväganden kring hur samhällets statistikbehov skall tillgodoses. Den oro och det missnöje som kanaliserats vid de tidigare FoB:arna kommer man inte till rätta med genom en total kartläggning och registrering av de svenska hushållens samansättning. En registrering som till stor del sker utan att uppgifter inhämtas direkt hos de enskilda som skall registreras skulle sannolikt också förstärka allmänhetens negativa inställning och föda
känslor av att leva i ett storebrorssamhälle. Istället bör mindre omfattande insatser i enlighet med FoB 90kommissionens förslag användas. Inspektionen har inte något att erinra mot författningsförslagens utformning som sådan.
Socialstyrelsen ställer sig bakom samtliga de förslag som presenteras i betänkandet. Styrelsen har inga behov av ytterligare data i lägenhetsregistret utöver vad som föreslagits.
Riksförsäkringsverket tillstyrker förslaget att inrätta ett lägenhetsregister och att lägenhetsidentitet införs i folkbokföringen. Det medför att bedömningen av rätten till olika förmåner och överhuvudtaget handläggningen på försäkringskassorna underlättas. Även kontrollverksamheten när det gäller vissa förmåner kommer att förbättras med de utökade registeruppgifterna i folkbokföringen. Uppgifter om lägenhetsdata gör det vidare möjligt att löpande följa socialförsäkringar och de socialpolitiska åtgärdernas utfall för olika grupper av individer. Verket tillstyrker förslaget att bedriva en provverksamhet för att utröna vilket av två alternativ för uppgiftsinsamling från allmänheten som är att föredra för att få en tillfredställande kvalitet på de uppgifter som behövs för lägenhetsregistret och folkbokföringen.
Socialvetenskapliga forskningsrådet har beslutat att avstå från att yttra sig över betänkandet.
Post- och telestyrelsen anser att det är angeläget att pröva i vilken utsträckning ett lägenhetsregister kan utnyttjas även för andra ändamål än de föreslagna. Till dessa hör bl.a. möjligheterna att utnyttja registreringen för postdistribution.
Posten AB är positiva till att det införs ett lägenhetsregister. Förutsättningen är dock att materialet är till 100 % rikstäckande och korrekt. Posten anser att lägenhetsregistret skall byggas upp efter det att förslaget till basadressregister, som har tagits fram av Posten, RSV,
Svenska Komunförbundet och CFD, har införts. Det är positivt att samtliga byggnader som används som bostäder ingår, således även fritidsbostäder. Registret bör ingå som en del i fastighetsdatasystemet. Posten förordar en försöksverksamhet enligt alternativ 1.
Vägverket tillstyrker ett genomförande av förslaget. Verket tolkar förslaget så att uppgifter om lägenhetsdata kan bli tillgängliga för verket i samband med t.ex. fysisk planering av vägar och miljöåtgärder.
Statistiska centralbyrån tillstyrker i allt väsentligt betänkandets förslag. SCB anser att regeringen bör lägga sitt förslag till riksdagen på ett sådant sätt att erforderliga beslut ger förutsättningar att klara en statistikredovisning till år 2001. SCB anser att storleken på den kostnadsökning, som
förslaget om en tidig lägenhetsidentitetssättning samt medtagande av fritidshus innebär, får fastställas i samband med provverksamheten. SCB anser att några justeringar i föreslagna författningar bör göras för att bl.a. tydliggöra uppgiftslämnarskyldigheten. SCB anser att den exakta klassficeringen av lägenhetsstatistikregistrets uppgifter bör utredas av SCB i samarbete med regionala och centrala användare. SCB anser att en samhällsekonomisk totalsyn bör tillämpas innan uppgifter tas bort från eller förändras i fastighetshetstaxeringsregistret. SCB anser att ett obligatoriskt lägenhetsregister med obligatoriska adress- och byggnadsregister för samtliga kommuner är en förutsättning för rikstäckande statistik med hög kvalitet. SCB anser att lägenhetsidentiteten bör vara värdebärande, dvs bestå av löpnummer med våningsplan, och genomföras i god tid före övrig uppgiftsinsamling. SCB anser att fastighetsägaren själv bör få välja hur informationen om lägenhetsidentiteten till hyresgästerna skall utformas. SCB anser att CFD snarast bör ges i uppdrag att genomföra förslaget om basadressregister. SCB anser att ett lägenhetsstatistikregister hos SCB, som en del av lägenhetsregistret hos CFD, är ett effektivt sätt att uppfylla användarnas behov av statistik med hög aktualitet, tillgänglighet och kvalitet. SCB anser slutligen att ett kvalitetsprogram bör genomföras för att garantera kvaliteten vid uppläggnings- och ajourföringsarbetet.
Riksrevisionsverket anser att vissa frågor kring lägenhetsregistret och provverksamheten inte är tillräckligt belysta. Verket saknar en samlad samhällsekonomisk bedömning av lägenhetsregistrets förväntade effekter i ekonomiska termer. Verket anser att det i de övergripande registerfrågorna finns oklarheter om vilket ansvar staten kommer att ha för registrets datakvalitet. Enligt verket är det väsentligt att det för respektive data som föreslås ingå i registret finns en ekonomisk bedömning av nyttan för olika användare och kostnaderna för uppgiftslämnarna. Enligt verket behöver en strategi och handlingsplan för informationsförsörjning kring lägenhetsregistret tas fram av berörda aktörer. Verket anser att det är angeläget att uppföljning och utvärdering planeras redan vid uppläggningen av provverksamheten. Verket föreslår också att ansvaret för provverksamheten preciseras.
Riksskatteverket är positivt till att ett lägenhetsregister upprättas genom att byggnadsregistret inom fastighetsdatasystemet byggs ut med lägenhetsspecifika uppgifter och att folkbokföringen sker på lägenhet. Verket föreslår att det ytterligare övervägs om lägenhetsregistret även skall innehålla lokaler. Verket ifrågasätter om det är
nödvändigt att SCB löpande för ett särskilt lägenhetsstatistikregister som utgör en kopia av lägenhetsregistret. Verket anser att insamling av uppgifter från enskilda om lägenhetsidentitet bör ske helt inom skatteförvaltningen och avstyrker därför provuppläggning enligt linje 1. Verket pekar på vissa komplikationer, med hänvisning till lagen om ändring i folkbokföringslagen, om ändringarna i lagen skall gälla för den tid och för de områden som avses i provverksamhetslagen. Verket anser att avsikten att folkbokföringen skall ske på lägenhet tydligare bör komma till uttryck i folkbokföringslagen på så sätt att ordet bostad eller lägenhet förs in som begrepp i stället för fastighet i bestämmelserna om rätt folkbokföringsort. Skillnad mellan fastigheter med en eller flera bostäder bör inte göras. Verket anser, med hänvisning till lagen om ändring i lagen om folkbokföringsregister, att uppgiften om lägenhetsidentitet skall vara lägenhetsbeteckning, adress, postnummer och postort. Innehållet i 6 § bör justeras så att begreppen överensstämmer. Vid ett allmänt införande av folkbokföring på lägenhet måste även bestämmelsen om registerinnehåll i lagen (1995:743) om aviseringsregister ändras.
Arbetsgivarverket har beslutat att inte yttra sig i ärendet. Forskningsrådsnämnden bedömer att förslagen är baserade på väl underbyggda överväganden utifrån gällande villkor. Nämnden har därför inga synpunkter på förslagen i betänkandet till rättslig reglering för förbättrad hushållsstatistik. Nämnden beklagar att en aktualisering av hushållsstatistiken inte löser de problem för forskningen som avsaknaden av yrkesuppgifter orsakar, till följd av förändringarna i reglerna för folk- och bostadsräkningarna.
Tekniska högskolan anser att provverksamheten bör innefatta även metoder för insamling av hyresdata.
Arbetsmarknadsstyrelsen har inga synpunkter att avge med anledning av betänkandet.
Riksarkivet pekar på nyttan av förbättrad hushållsstatistik genom att införa ett lägenhetsregister.
Närings- och teknikutvecklingsverket avstår att yttra sig över betänkandet.
Boverket tillstyrker förslaget till nya författningar för att kunna införa ett lägenhetsregister samt påföra lägenhetsidentitet i folkbokföringen. Verket vill starkt betona vikten av att ett lägenhetsregister införs som knyts till det nuvarande fastighetsdatasystemets övriga register över fastigheter och byggnader samt att samma lägenhetsidentitet inklusive uppgift om adress finns i såväl lägenhetsregistret som i folkbokföringsregistret.
Lantmäteriverket tillstyrker att det upprätas ett
basregister över lägenheter. Registret bör knytas till fastighetsdatasystemet. Ett lägenhetsregister bör få användas inte bara till statistikproduktion och samhällsplanering utan även för att effektivisera administration och uppgiftsinsamling i andra sammanhang, t.ex. vid fastighetstaxering. Lägenhetsregistret bör omfattas av basregistertanken. Det innebär bl.a. att samhällets basinformation inte skall dubbellagras. Erforderlig information hämtas istället från ett basregister när det finns behov av den. Uppläggningen av ett lägenhetsregister är ett mycket omfattande arbete. Frågor kring ansvarsfördelning mellan olika myndigheter och intressenter, kostnadsfördelning, finansiering m.m. måste redan inför en provverksamhet klaras ut mycket tydligare än vad som har gjorts i betänkandet. Det kommer då säkert också att tydliggöras att det finns flera alternativ än de två som skisserats för provverksamheten för hur en registeruppläggning skall ske.
Centralnämnden för fastighetsdata är positiv till upprättandet av ett basregister över lägenheter i anslutning till fastighetsdatasystemet. Tanken med ett lägenhetsregister stämmer väl överens med CFD:s övriga verksamhet vad gäller basregister för samhällets grundläggande försörjning av fastighetsrelaterad information. CFD är positiv till införandet av en lägenhetsidentitet i folkbokföringen och att folkbokföring sker på lägenhet. CFD är positiv till användningen av ett lägenhetsregister tillsammans med en lägenhetsidentitet i folkbokföringen för att ersätta SCB:s traditionella folk- och bostadsräkningar med registerbaserade. En lägenhetsidentitet i folkbokföringen ger också SCB möjlighet att utnyttja registret över totalbefolkningen för hushållsstatistik, också utan sambearbetning med lägenhetsregistret. Därmed kan också huvudsyftet, att förbättra hushållsstatistiken, uppnås. CFD anser att lägenhetsregistret, utöver statistikframställning, får användas för planering, resursfördelning, uppföljning och utvärdering av bostäder och byggande såsom ändamålsparagrafen i lagförslaget är utformad. Eventuellt borde också hänsyn tas till de behov av uppgifter som en förenklad fastighetstaxering kan medföra. CFD anser inte att en kontinuerligt ajourförd kopia av det administrativa lägenhetsregistret skall ligga hos SCB. Lägenhetsregistret skall dock göras fullt tillgängligt för SCB i enlighet med gällande syfte och ändamål. Enligt CFD bör statistikredovisning på de nivåer som anges i lägenhetsregisterutredningen vara fullt tillräcklig och eventuella kopplingar till byggnadskoordinater bör prövas i särskild ordning. CFD anser att det är väsentligt att klarlägga
formerna för det fortsatta arbetet, framför allt vad gäller ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter. Även om ett av målen är statistikproduktion måste såväl CFD som RSV ges ett tydligt ansvar för den egna registeruppbyggnaden för att långsiktigt säkerställa kvalitet m.m. Detta gäller både uppläggning och förvaltning/användning av registren men också planering av provverksamheten och det utredningsarbete som bör föregå denna. Ett antal centrala frågor kvarstår att utreda, bl.a. former för identitetssättning, vilket utgör grunden för registren. Ytterligare utrednings- och utvecklingsarbete, innan en eventuell provverksamhet och det egentliga uppläggningsarbetet påbörjas, torde kunna nedbringa de totala kostnaderna och höja registerkvaliteten. CFD menar att målsättningen, en registerbaserad FoB år 2000, inte behöver föranleda en forcerad start av en eventuell provverksamhet. CFD föreslår att en särskild arbetsgrupp tillsätts med representanter från SCB, RSV, CFD och Svenska komunförbundet. Kommunerna har en central roll i såväl uppläggning som ajourföring och användning av registren. I det fortsatta arbetet bör även uppmärksammas samordningen med ett eventuellt bostadsrättsregister.
Länsrätten i Malmöhus län har inget att erinra mot utformningen av de i betänkandet föreslagna författningarna.
Länsrätten i Kalmar län ansluter sig till bedömningen att det är en fördel om man kan åstadkomma ett system där uppgiftslämnarbördan för berörda aktörer i möjligaste mån begränsas. Detta är viktigt för att hålla bortfallsrisken så låg som möjligt och därmed också kostnaderna. Om man dessutom använder sig av befintliga register och uppgifterna i tidigare folk- och bostadsräkningar kan antalet uppgiftslämnare ytterligare begränsas. Det är emellertid viktigt att berörda parter får tillfälle att kontrollera riktigheten i de uppgifter som kommer att registreras. Länsrätten förordar därför ett system där en förtryckt blankett skickas ut till fastighetsägaren/kontraktsinnehavaren. Om uppgifterna är korrekta och kompletta behöver blanketten inte återsändas, i annat fall erhålls tillfälle att korrigera felaktigheter.
Länsrätten delar bedömningen att ett lägenhetsregister enklast införs genom en utbyggnad av registren inom fastighetsdatasytemet och då genom att byggnadsregistret byggs på. Länsrätten vill framhålla vikten av att lägenhetsregistrets innehåll begränsas till basfakta som är viktiga för flertalet av framtida användare. Detta för att åtkomsten inte skall behöva begränsas på grund av att registret innehåller information som kan kränka integriteten. Med dagens snabba utveckling av olika informationssystem kommer tillgängligheten till systemet att bli väsentligt.
Användarna kan i egna register komplettera lägenhetsregistrets basinformation med den typ av information man vill knyta till lägenheten eller hushållet.
Länsstyrelsen i Norrbottens län har inga andra synpunkter i ärendet än att det är angeläget att aktuell statistik för bl.a. hushåll och lägenheter kan produceras så snart som möjligt.
Svenska kommunförbundet instämmer i merparten av de allmänna utgångspunkter som kommittén redovisat. Bland annat har förbundets uppfattning i de flesta sammanhang av uppgiftslämnande varit att så långt det är möjligt minimera kommunernas uppgiftslämnande så att identiska uppgifter inte skall behöva lämnas flera gånger. Förbundet anser att statsmakterna bör tillhandahålla medel för uppbyggnad och ajourhållning av ett lägenhetsregister. Förbundet kan nu, bl.a. mot bakgrund av den föreslagna totallösningen, känna större förståelse för att statsmakterna vill gå fram lagstiftningsvägen när det gäller inrättande av lägenhetsregister. Förbundet anser att det mest rationella vore om man i samband med fastighetstaxeringar avgör och kodsätter lämplig kategoriindelning av hus. När det gäller åsättande av lägenhetsidentitet förordar förbundet en s.k. värdebärande modell. Förbundet tillstyrker, bl.a. mot bakgrund av integritetsaspekterna, att SCB:s lägenhetsstatistikregister och registret över rikets totalbestånd (RTB) fysiskt och rättsligt skall hållas åtskilda.
Förbundet betonar vikten av grundlig utvärdering av provverksamheten och anser att frågan om åsättande av lägenhetsidentitet bör bli föremål för särskilt noggrann utvärdering.
Landstingsförbundet har beslutat att avstå från möjligheten att avge yttrande över betänkandet.
Svenska elverksföreningen har inte någon erinran mot att förslaget till lagreglering av ett rikstäckande lägenhetsregister antages. För föreningens medlemmmar kan ett lägenhetsregister vara av värde vid planering av energibehov och upprättande av statistik samt i kundtjänst, taxefrågor och kravverksamhet. Föreningen förutsätter att uppgifterna i registret kommer att vara tillgängliga för föreningens medlemmar.
Företagens uppgiftslämnardelegation avstyrker förslaget om ett centralt register och anser inte att den planerade provverksamheten bör genomföras.
Sigtuna kommun har inget att erinra mot utredningens förslag till lagreglering.
Linköpings kommun anser att provverksamheten bör påbörjas snarast. Kommunen förordar huvudlinje 2 från
ekonomiska, hanteringsmässiga och integritetsskäl.
Kalmar kommun anser att förslaget är ett välkommet steg på vägen mot en slutlig lösning vad gäller samhällets behov av statistik om hushåll, lägenheter och boende. Denna lösning innebär på sikt stora kostnadsbesparingar jämfört med traditionella folk- och bostadsräkningar samtidigt som kvaliteten och tillförlitligheten i statistiken blir högre.
Allmänhetens uppgiftslämnande begränsas också genom denna utveckling.
Umeå kommun instämmer i de allmänna utgångspunkter som utredningen redovisar beträffande det riktiga i att minimera uppgiftslämnarbördan, registrering vid källan och integritetsskydd. Kommunen menar att reglerna för var man skall folkbokföras måste skärpas. Kommunen menar att förundersökningen bör slopas och att man startar direkt med alternativ 2. Fastighetsägarnas skyldighet att lämna uppgifter till lägenhetsregistret måste författningsregleras.
Kommunerna bör vara ansvariga för uppläggningen av lägenhetsregistret och för att dess innehåll fortlöpande håller hög kvalitet.
Svenska arbetsgivarföreningen avstyrker förslaget. Sveriges Allmännyttiga Bostadsförening tillstyrker att ett lägenhetsregister inrättas och byggs upp utifrån byggnads- och adressuppgifter.
HSB har i och för sig inget att erinra mot förslaget om ett lägenhetsregister endast kommer att användas för det föreslagna ändamålet. Med tanke på att
Justitiedepartementet i olika sammanhang påtalat att man önskar införa ett officiellt bostadsrättsregister ligger det nära till hands att hysa viss tveksamhet till förslaget. I detta avseende har HSB ansett att det inte föreligger behov av ett officiellt register utan att detta kan skötas av parterna på marknaden. HSB vill också påpeka att all den uppgiftsskyldighet som åvilar fastighetsägare i olika sammanhang leder till ökad administration och ökade kostnader. Detta medför högre hyror och avgifter för de boende.
Föreningen för kommunal statistik och planering anser att behovet av ny hushålls- och boendestatistik nu är så stor att förundersökningen bör slopas. I stället bör man starta direkt med alternativ 2. De lokala skattekontoren måste tillföras resurser så att de kan klara arbetet med att fastställa saknade lägenhetsidentiteter så snabbt som möjligt. Vidare måste arbetet med att färdigställa adressregistret inom ramen för fastighetsdatasystemet forceras i kommunerna så att lägenhetsregistret snarast kan börja byggas upp.
Sveriges fastighetsägareförbund anser att motiven för
att inrätta ett lägenhetsregister är mycket svaga. Ett lägenhetsregister bör inrättas enbart om det föreligger skäl som är mer objektiva än de statistiska skäl som utredningen åberopat.
Sveriges bostadsrättsföreningars centralorganisation avstyrker förslaget till ett databaserat nationellt lägenhetsregister. Skall ett sådant register införas bör det enligt organisationens mening först baseras på ett klart dokumenterat användarbehov och därutöver tillförsäkras ett starkt och fullgott integritetsskydd.
Neurologiskt handikappades riksförbund menar att här finns en möjlighet att samla in basala uppgfiter om bostädernas tillgänglighet och användbarhet.
Lagrådsremissens lagförslag
2.1 Förslag till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m.
Tillämpningsområde m.m.
1 § Denna lag gäller en provverksamhet i Gävle kommun och i den församling som regeringen senare bestämmer för att kunna ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata. Verksamheten avser insamling av uppgifter till ett lägenhetsregister enligt lagen (1995:000) om lägenhetsregister, införande av folkbokföring på lägenhet och statistisk bearbetning m.m.
Lagen gäller även för införandet i hela landet av folkbokföring på lägenhet.
Uppgiftsskyldighet
2 § En fastighetsägare är på begäran skyldig att för varje sådan bostadslägenhet som anges i lagen (1995:000) om lägenhetsregister lämna uppgift om
1. namnet på den till vilken lägenheten är upplåten,
2. dennes personnummer om det är möjligt,
3. adress, lägenhetsbeteckning och
4. fastighetsbeteckning. Med fastighetsägare avses i denna lag också ägare av byggnad.
Insamlingsförfarandet
3 § Uppgifter som avses i 2 § skall lämnas till skattemyndigheten enligt föreskrifter som meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.
Föreläggande m.m.
4 § Om en begärd uppgift inte lämnas inom föreskriven tid, får skattemyndigheten förelägga den uppgiftsskyldige att lämna uppgiften.
Ett föreläggande får förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs.
5 § Beslut om vitesföreläggande får inte överklagas.
Personregister m.m.
6 § Myndighet som deltar i provverksamheten får inrätta och föra personregister för provverksamheten med det ändamål som framgår av 1 §.
7 § En myndighet som deltar i provverksamheten får för genomförande av denna hämta uppgifter från personregister enligt de föreskrifter regeringen meddelar.
Information
8 § Myndighet som deltar i den verksamhet som avses i 1 § skall i lämplig utsträckning informera dem som berörs av verksamheten.
Gallring
9 § Uppgifter i personregister som avses i 6 § skall gallras senast när denna lag upphör att gälla.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996 och upphör att gälla senast den 31 december 1999.
2.2 Förslag till lag om lägenhetsregister
Tillämpningsområde
1 § Kommunerna och Lantmäteriverket skall för de ändamål som anges i 2 § föra ett lägenhetsregister med hjälp av automatisk databehandling.
Lantmäteriverket ansvarar för lägenhetsregistret. Kommunen ansvarar för registret såvitt gäller uppgifter som hänför sig till kommunen.
Ändamål
2 § Uppgifter i lägenhetsregistret får användas för framställning av statistik och för folkbokföringen. Registret får också användas för resursfördelning, planering, uppföljning och utvärdering av bostäder, byggande och kommunikationer.
Innehåll
3 § Lägenhetsregistret skall omfatta samtliga lägenheter som helt eller till en inte oväsentlig del används eller är avsedda att användas som bostad (bostadslägenhet).
Lägenhetsregistret får innehålla uppgifter om fastighet, byggnad, lägenhetsbeteckning och övriga uppgifter om lägenheten.
Regeringen föreskriver närmare om vilka uppgifter registret skall innehålla.
Uppgiftsskyldighet
4 § En fastighetsägare är skyldig att lämna uppgifter om varje bostadslägenhet enligt vad regeringen föreskriver.
Fastighetsägaren är också skyldig att anmäla uppgift om något förhållande som avses i första stycket har ändrats.
Med fastighetsägare avses i denna lag också ägare av byggnad.
Insamlingsförfarandet
5 § Uppgifter som avses i 3 § får hämtas från de informationssystem som regleras i fastighetsdatakungörelsen
(1974:1058).
Övriga uppgifter som avses i 3 § skall lämnas enligt föreskrifter som meddelas av regeringen.
Fastställande av adress och lägenhetsbeteckning
6 § Kommunerna skall fastställa adress för varje bostadslägenhet. I de fall en fastighet omfattar mer än en bostadslägenhet skall kommunerna fastställa en särskild beteckning för varje lägenhet (lägenhetsbeteckning).
Fastighetsägaren skall underrättas om detta.
Föreläggande m.m.
7 § Om en begärd uppgift inte lämnas inom föreskriven tid, får kommunen eller den myndighet som regeringen bestämmer förelägga den uppgiftsskyldige att lämna uppgiften.
Ett föreläggande får förenas med vite om det finns anledning att anta att det annars inte följs.
8 § Beslut om vitesföreläggande får inte överklagas.
Gallring
9 § Gallring av uppgifter i lägenhetsregistret sker i enlighet med arkivlagens (1990:782) bestämmelser.
Denna lag träder i kraft, i fråga om Gävle kommun och den församling som avses i 1 § lagen (1995:000) om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m., den 1 januari 1996, och i övrigt den dag som regeringen bestämmer.
2.3 Förslag till lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
Härigenom föreskrivs att 6, 28, 31 och 32 §§folkbokföringslagen (1991:481) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
En person skall folkbokföras på den fastighet och i den territoriella församling där han enligt 7 - 13 §§ är att anse som bosatt.
Om fastigheten innehåller flera bostadslägenheter skall folkbokföring också ske på lägenhet. Med bostadslägenhet avses lägenhet som är registrerad i lägenhetsregistret enligt lagen ( 1995:000 ) om lägenhetsregister.
Ett nyfött barn folkbokförs i den församling där modern är folkbokförd eller, om modern inte är folkbokförd, i den församling där det har fötts. Hittebarn folkbokförs i den församling där det har påträffats. Undantag från första stycket anges i 14 - 16 §§.
28 §
Anmälan enligt 25 eller 26 § skall innehålla följande uppgifter:
1. namn och personnummer,
2. datum för ändring av bostads- eller postadress,
3. ny bostads- och postadress samt dess beräknade giltighetstid,
4. registerbeteckning för den fastighet som den nya bostadsadressen avser,
5. vem som upplåtit den fastighet eller bostadslägenhet som den nya bostadsadressen avser. Uppgift om bostads- eller postadress enligt första stycket 3 som avser en lägenhet i flerfamiljshus bör innehålla den
beteckning för lägenheten som fastighetsägaren använder.
Anmälan enligt 26 § skall dessutom innehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsregistret enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister.
Uppgift om bostads- eller postadress enligt första stycket 3 som avser en lägenhet i flerbostadshus skall innehålla sådan
lägenhetsbeteckning som avses i lagen (1995:000) om lägenhetsregister. Anmälan enligt 26 § skall dessutom in-
nehålla uppgift om inflyttningsdag till landet, avsikten med vistelsen här och dess beräknade varaktighet samt de uppgifter som får föras in i folkbokföringsregistret enligt lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister.
31 §
Om det kan antas att en person är skyldig att göra anmälan enligt denna lag, får skattemyndigheten förelägga honom att antingen göra en sådan anmälan eller skriftligen eller muntligen lämna de uppgifter som behövs för bedömningen av hans folkbokföring. I föreläggandet skall anges vilka uppgifter som skall lämnas.
Skattemyndigheten får förelägga en person att lämna uppgift om lägenhetsbeteckning, även om skyldighet att göra anmälan enligt första stycket inte föreligger.
Om ett barns vårdnadshavare inte anmält barnets förnamn inom föreskriven tid enligt 30 § namnlagen (1982:670), får skattemyndigheten förelägga barnets vårdnadshavare att inom viss tid fullgöra denna skyldighet.
32 §
Skattemyndigheten får förelägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem han upplåter bostad och om denne med hans medgivande upplåter bostaden åt annan samt vilka personer som enligt hans kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten. I fråga om en person som bor i flerfamiljshus får föreläggandet också avse uppgift om
den beteckning (lägenhetsnummer) som fastighetsägaren använder för bostadslägenheten.
Skattemyndigheten får före-
lägga en fastighetsägare eller innehavare av bostadslägenhet, som upplåter en bostad åt någon annan, att uppge till vem han upplåter bostad och om denne med hans medgivande upplåter bostaden åt annan samt vilka personer som enligt hans kännedom bor i fastigheten respektive lägenheten. I fråga om en person som bor i flerbostadshus får föreläggandet också avse uppgift om lägenhetsbeteckning.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. För Gävle kommun och den församling som avses i 1 § lagen (1995:000) om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m. träder lagen i kraft den 1 juli 1996.
2.4 Förslag till lag om ändring i lagen
(1990:1536) om
folkbokföringsregister
Härigenom föreskrivs att 6 § lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
6 §
2
Ett lokalt folkbokföringsregister får innehålla uppgifter om personer som är eller har varit folkbokförda inom det verksamhetsområde för vilket registret förs. För en sådan person får anges
1. födelsetid och personnummer,
2. namn,
3. adress,
4. folkbokföringsfastighet, folkbokföringsort och folkbokföring under särskild rubrik,
5. födelsehemort och födelseort,
6. medborgarskap,
7. civilstånd,
8. make, barn, föräldrar och vårdnadshavare eller annan person som den registrerade har samband med inom folkbokföringen och om sambandet är grundat på adoption,
9. sjömansregistrering, 10. inflyttning från utlandet, 11. avregistrering vid
a) dödsfall och dödförklaring,
b) utflyttning till utlandet,
c) obefintlighet,
d) beslut om fingerade person- uppgifter, 12. gravsättning.
2Senaste lydelse 1994:369.
4. folkbokföringsfastighet, lägenhetsbeteckning, folkbokföringsort och folkbokföring under särskild rubrik,
För personen får också anges uppgifter som den 30 juni 1991 i enlighet med särskilda bestämmelser är antecknade i en sådan personakt som avses i 16 § folkbokföringskungörelsen (1967:495) samt uppgifter om medlemskap i en icke-territoriell församling.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1998. För Gävle kommun och den församling som avses i 1 § lagen (1995:000) om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m. träder lagen i kraft den 1 januari 1996.
Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde den 19 oktober 1995
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan Munck, regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist
Enligt en lagrådsremiss den 5 oktober 1995 (Finansdepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till:
1. lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m.,
2. lag om lägenhetsregister,
3. lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481),
4 lag om ändring i lagen (1990:1536) om folkbokföringsregister.
Förslagen har inför lagrådet föredragits av kammarrättsassessorn Rickard Sahlsten.
Föranleder följande yttrande av Lagrådet:
Förslaget till Lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m.
Avsikten med den föreslagna lagen är att dels ge stöd för en geografiskt begränsad provverksamhet för framtagande av vissa hushålls- och bostadsuppgifter, dels ålägga fastighetsägare den uppgiftsskyldighet som behövs för att folkbokföring skall kunna ske på lägenheter. Endast i sistnämnda hänseende innehåller lagförslaget bestämmelser som är av den karaktären att de enligt regeringsformens normgivningsprinciper måste meddelas i lagform.
De bestämmelser om fastighetsägarnas uppgiftsskyldighet som föreslås i 2 och 3 §§ i förevarande lagförslag är emellertid likartade dem som redan nu gäller enligt 32 § folkbokföringslagen (1991:481). Den huvudsakliga skillnaden är att det i 32 § folkbokföringslagen i fråga om flerfamiljshus föreskrivs en uppgiftsskyldighet avseende den beteckning (lägenhetsnummer) som fastighetsägaren använder för
bostadslägenheten, medan det enligt förslaget är avsett att uppgift skall lämnas om den officiella beteckning som enligt 6 § förslaget till lag om lägenhetsregister avses komma att fastställas av kommunen. Den justering av folkbokföringslagens paragraf som i enlighet härmed skulle erfordras görs i det i remissen upptagna föreslaget till lag om ändring i folkbokföringslagen. Övriga skillnader mellan 2 § förevarande lagförslag och 32 § folkbokföringslagen är inte större än att syftet med remissens förslag bör kunna uppnås genom sistnämnda föreskrift efter viss komplettering. Detta medför också den fördelen att man undgår att två bestämmelser med likartat innehåll kommer att gälla vid sidan av varandra.
Lagrådet förordar därför att 2 och 3 §§ i förevarande lagförslag utgår och att i stället 32 § folkbokföringslagen kompletteras. Med denna utgångspunkt behövs inga nya bestämmelser om vitesföreläggande, eftersom det redan finns sådana bestämmelser i 37 och 39 §§folkbokföringslagen. Även 4 och 5 §§ i förevarande lagförslag bör således utgå.
De föreskrifter som i övrigt behövs för det ändamål som avses med lagförslaget är som redan berörts i och för sig av den karaktären att de kan meddelas genom förordning, särskilt som det här endast är fråga om en tidsbegränsad provverksamhet. Anses bestämmelser om provverksamheten likväl böra meddelas i lagform bör, förutom 2-5 §§ och de till dessa paragrafer anknutna rubrikerna, även 1 § andra stycket utgå.
I 1 § första meningen beskrivs enligt remissen provverksamheten på det sättet att den syftar till att "ta fram hushålls- och bostadsstatistik med hjälp av registerdata". Av den allmänna motiveringen och av andra meningen i paragrafen framgår emellertid att provverksamheten inte bara avser statistik utan framför allt rutinerna för insamling av uppgifter till lägenhetsregistret och folkbokföring på lägenheter. Dessutom skall uppgifterna till stor del tas fram genom uppgifter från fastighetsägarna och således inte bara med hjälp av registerdata. Lagrådet förordar därför att det citerade uttryckssättet ersätts med "ta fram och registrera hushålls- och bostadsuppgifter". Även lagens rubrik skulle bli mera rättvisande, om provverksamheten anges avse "hushålls- och bostadsuppgifter" i stället för "hushålls- och bostadsstatistik m.m.".
Ikraftträdandebestämmelsen är enligt remissen så formulerad att lagen träder i kraft den 1 januari 1996 och upphör att gälla senast den 31 december 1999. Denna avfattning synes innebära att, sedan lagen antagits, ett nytt riksdagsbeslut erfordras för det fall att lagen skall upphöra
att gälla tidigare än den 31 december 1999. Lämpligen bör ikraftträdandebestämmelsen justeras på det sättet att lagen skall upphöra att gälla den dag regeringen bestämmer, dock senast vid utgången av år 1999.
Förslaget till Lag om lägenhetsregister
1 §
Rubriken Tillämpningsområde avspeglar inte innehållet i paragrafen, dvs. föreskrifter om vem som skall föra och ansvara för lägenhetsregistret. Lagrådet förordar, om en rubrik anses befogad, att denna benämns t.ex. Registeransvariga.
Ansvarsfördelningen mellan Lantmäteriverket och kommunerna anges i författningskommentaren så att lägenhetsregistret i teknisk bemärkelse kommer att föras av Lantmäteriverket men med kommunerna som ansvariga för den del av innehållet som hänför sig till resp. kommun. Vidare sägs att Lantmäteriverket bör ha ett övergripande ansvar för registret. Denna ansvarsfördelning framgår inte klart av den föreslagna lagtexten. Lagrådet förslår att paragrafen ges följande lydelse.
"Lantmäteriverket och kommunerna skall för de ändamål som anges i 2 § föra ett lägenhetsregister med hjälp av automatisk databehandling.
Lantmäteriverket har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret. Kommunen ansvarar för de uppgifter i registret som hänför sig till kommunen."
Lagrådet vill härutöver påpeka följande. Av författningskommentaren synes framgå att avsikten har varit att skapa en parallell till det registeransvar som gäller enligt datalagen (1973:289). De föreslagna föreskrifterna får emellertid inte rättsverkningar av det slag som är förenade med datalagens regler om registeransvar (se t.ex. 23 § datalagen) med mindre uttryckliga bestämmelser om detta meddelas. Några sådana bestämmelser synes dock inte nödvändiga.
2 §
Ändamålsbestämmelserna i paragrafen har enligt vad som framhålls i lagrådsremissen till uppgift att på ett tydligt sätt − och enligt en modell som tidigare använts för reglering av personregister − avgränsa användningen av det rikstäckande lägenhetsregistrets uppgifter till vad som svarar mot motivet
för att inrätta registret. Ändamålsbeskrivningen bedöms även vara av vikt för vilka uppgifter som skall få tillföras registret. Av stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten anges vara att ändamålet bestäms i lag och att därmed utvidgning av detta kräver beslut av riksdagen.
Den föreslagna utformningen av paragrafen klargör emellertid inte till vilka bestämmelserna riktar sig, dvs. om användningen av registeruppgifter regleras enbart för myndigheter eller därjämte för enskilda. Det framstår också som oklart vad bestämmelserna innebär t.ex. i situationer då någon myndighet eller enskild begär att uppgifter från registret lämnas ut för annat syfte än som beskrivs i paragrafen.
Närmast till hands ligger att utgå ifrån att bestämmelserna är avsedda enbart för det allmänna. Av författningskommentaren kan utläsas att det inte minst är användning av registret för olika former av myndighetsutövning mot enskilda som bör förebyggas. Vad gäller frågan om bestämmelsernas innehållsmässiga räckvidd ges inte någon närmare belysning i lagrådsremissen. Det vill synas som om ändamålsregleringen har tillkommit efter mer allmänna överväganden om registeruppgifternas art, varvid det har gjorts jämförelser med vad som gäller beträffande integritetskänsliga uppgifter i personregister. Med hänsyn till den skillnad som dock föreligger i förhållande till den sistnämnda typen av registeruppgifter kan hävdas att den nu föreslagna ändamålsregleringens innebörd inte utan vidare kan bestämmas genom att paralleller dras med personregisterlagstiftningens bestämmelser. Det synes inte heller finnas någon annan lagstiftning som kan ge vägledning för uttolkningen.
Det nu anförda, liksom det förhållandet att de avsedda användningssätten inte är precist angivna utan mer allmänt formulerade, ger vid handen att den föreslagna ändamålsregleringen kan ge upphov till vissa tillämpningsproblem. Det betyder i sin tur att den åsyftade tydligheten i avgränsningen av registeranvändningen knappast uppnås. Lagrådet har emellertid förståelse för intresset av att markera vissa gränser för registeruppgifternas användning och vill med hänsyn därtill inte föreslå att bestämmelserna skall utgå. Lagrådet anser att det i lagtexten bör komma till uttryck att bestämmelserna har enbart det allmänna som adressat. Med hänsyn härtill och efter vissa redaktionella ändringar bör paragrafen ges följande lydelse:
"Uppgifter i lägenhetsregistret får av det allmänna
användas endast för:
1. framställning av statistik,
2. folkbokföringen,
3. resursfördelning samt
4. planering, uppföljning och utvärdering i fråga om bostäder, byggande och kommunikationer."
4 och 5 §§
Första stycket av 4 § har utformats som ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om fastighetsägarnas uppgiftsskyldighet. Ett sådant bemyndigande har emellertid inte stöd i bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen. Lagen bör i stället innehålla en grundläggande regel om uppgiftsskyldigheten, och regeringens föreskrifter bör meddelas som verkställighetsbestämmelser. Vidare bör i redaktionellt hänseende lämpligen 4 och 5 §§ föras samman med hänsyn bl.a. till att även 5 § andra stycket tar sikte på fastighetsägarnas uppgiftsskyldighet.
Med dessa utgångspunkter kan 5 § och rubriken före denna utgå samt 4 § ges följande lydelse:
"En fastighetsägare är skyldig att lämna de uppgifter som behövs för lägenhetsregistret och som inte kan inhämtas från Lantmäteriverkets informationssystem. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om uppgiftsskyldigheten. Med fastighetsägare avses i denna lag även ägare av byggnad."
6 §
Syftet med adress- och lägenhetsbeteckning är enligt författningskommentaren att skapa ett slags identitet som ger varje lägenhet en unik plats i systemet och medför att den går att särskilja från andra lägenheter. För att detta syfte skall uppnås bör en viss lägenhet kopplas till bl.a. en adress. Detta kommer i paragrafen till uttryck på så sätt att en kommun skall fastställa adress för varje bostadslägenhet. I normalt språkbruk innebär begreppet adress ett sätt att ange var en fastighet eller en byggnad är belägen, t.ex. i tätbebyggelse med gatunamn och nummer och i byar som av tradition saknar vägnamn eller för isolerat belägna fastigheter med bynamn och/eller gårdsnamn. Det ter sig däremot enligt Lagrådets mening inte naturligt att använda adressbegreppet så att varje bostadslägenhet i en byggnad får en egen adress. För identifieringen av resp. lägenhet bör det i sådant fall räcka med att ange, förutom fastig-
hetens/byggnadens adress, en individualiserande lägenhetsbeteckning.
Lagrådet föreslår därför att paragrafen ges följande lydelse.
"Varje bostadslägenhet skall kunna hänföras till en adress som fastställs av kommunen. Om det finns mer än en bostadslägenhet med samma adress, skall kommunen fastställa en särskild beteckning för varje lägenhet (lägenhetsbeteckning). Fastighetsägaren skall underrättas om detta."
9 §
Paragrafen förskriver att gallring sker enligt arkivlagens (1990:782) bestämmelser. Med hänsyn till hur arkivlagens gallringsbestämmelser är utformade gäller emellertid dessa, om inte annat föreskrivs i lagen om lägenhetsregister. Paragrafen kan således avvaras. Ett alternativ skulle kunna vara att paragrafen får innefatta en ren hänvisning som anger att bestämmelser om gallring finns i arkivlagen. Lagrådet förordar dock att paragrafen utgår.
Förslaget till Lag om ändring i folkbokföringslagen (1991:481)
32 §
Godtas vad Lagrådet har förordat i anslutning till förslaget till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m. bör förevarande paragraf kompletteras med ett nytt andra stycke, i vilket det anges att med fastighetsägare avses även ägare av byggnad. Paragrafen kommer då att täcka samma uppgiftsskyldigheter som avsetts i 2 § förslaget till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m. utom så till vida att det i sistnämnda paragraf men inte i folkbokföringslagens bestämmelse anges att även personnummer, om det är möjligt, samt adress och fastighetsbeteckning skall angs. Med hänsyn till att skyldigheten att ange personnummer inte avses vara obligatorisk samt till att det ligger i sakens natur att adress och fastighetsbeckning måste framgå av de uppgifter som här är i fråga synes det inte nödvändigt att meddela uttryckliga bestämmelser i dessa hänseenden.
Den nu förordade lösningen är förenad med den nackdelen att ordet "lägenhetsbeteckning" i första styckets mening under en övergångstid kommer att syfta på den officiella lägenhetsbeteckningen på de platser där sådan har fastställts och i övrigt på den beteckning som fastighetsägaren själv
använder. Detta kan enligt Lagrådets mening dock godtas. Ordet skulle för övrigt få den angivna dubbelbetydelsen även enligt remissens förslag till 2 § lagen om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m.
Ikraftträdandebestämmelserna
Justeringen av 32 § är enligt Lagrådets förslag avsedd att ersätta 2 § förslaget till lag om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m. och bör därför träda i kraft samtidigt som den lagen eller den 1 januari 1996. Ikraftträdandebestämmelserna bör då få följande lydelse:
"Denna lag träder i kraft, i fråga om 32 § den 1 januari 1996 och i övrigt den 1 januari 1998. I fråga om 6, 28 och 31 §§ träder dock lagen i kraft den 1 juli 1996 för Gävle kommun och den församling som avses i 1 § lagen (1995:000) om provverksamhet avseende hushålls- och bostadsstatistik m.m."
Förslaget till Lag om ändring i lagen ( 1990:1536 ) om folkbokföringsregister
Förslaget lämnas utan erinran.
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 25 oktober 1995
Närvarande: statsrådet Thalén, ordförande, och statsråden Persson, Heckscher, Hedborg, Nygren,
Föredragande: statsrådet Nygren
Regeringen beslutar proposition 1995/96:90 Registerbaserad folk- och bostadsräkning år 2000 m.m.