Utvärdering av smittskyddslagen m.m.

Dir. 1996:68

Dir. 1996:68

Beslut vid regeringssammanträde den 5 september 1996

Sammanfattning av uppdraget

bestämmelserna om tvångsåtgärder,
ekonomiska konsekvenser av smittskyddsarbetet.

Kommittén skall vidare

kartlägga och utvärdera olika åtgärder för att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar, varvid internationella erfarenheter av olika typer av åtgärder bör tas tillvara,
beakta internationellt smittskyddssamarbete,
genomgående uppmärksamma och analysera frågor kring rättssäkerheten för den enskilde. Kommittén skall utifrån utvärderingen förutsättningslöst analysera och föreslå de förändringar och den författningsreglering som ett effektivt smittskydd påkallar i framtiden.

Kommitténs uppdrag skall redovisas senast den 31 december 1998.

Bakgrund

Smittskyddslagen

Smittskydd omfattar en mängd olika åtgärder som alla syftar till att minska spridning av smittsamma sjukdomar. Det dagliga arbetet inom hälso- och sjukvården med smittade patienter bidrar till att minska smittspridningen. Normalt regleras vården för smittsamma sjukdomar genom hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Beträffande vissa smittsamma sjukdomar finns därutöver speciella regler i smittskyddslagen (1988:1472). Smittskyddslagen, som trädde i kraft den 1 juli 1989, reglerar olika epidemiologiska insatser för att förhindra vissa smittsamma sjukdomars vidare spridning. I lagen fastställs också vilka skyldigheter och rättigheter som gäller för bl.a. enskilda och vilka möjligheter samhället har att tillgripa tvångsåtgärder.

I propositionen 1988/89:5 om ny smittskyddslag, m.m., som låg till grund för den nya lagstiftningen (bet.1988/89:SoU9, rskr.1988/89:54), angavs vissa förutsättningar för ett effektivt smittskydd. Enligt propositionen var ett effektivt smittskydd inte möjligt att upprätthålla med stöd endast av hälso- och sjukvårdslagstiftningen och strafflagstiftningen. Det övergripande intresset för smittskydd var att förhindra smittspridning. Detta innebar enligt propositionen att man måste kunna framtvinga vissa åtgärder eller förhindra smittfarligt beteende när råd och anvisningar inte räckte. Ett effektivt smittskydd förutsatte således enligt propositionen att åtgärder, t.ex. att läkarundersöka eller isolera misstänkta smittbärare, kunde vidtas mot den enskildes vilja. Att i efterhand straffa någon enligt strafflagstiftningen ansågs vara av underordnat intresse för smittskyddet.

En annan förutsättning för att man framgångsrikt skulle kunna bekämpa smittsamma sjukdomar var enligt propositionen att man förstod det epidemiologiska sammanhanget, dvs. att åtgärderna måste utformas med hänsyn till hur människors beteende och verksamheter påverkar smittspridningen. Ytterligare en förutsättning för ett effektivt smittskydd var att inträffade fall av smitta snabbt och säkert rapporterades till dem som ansvarar för smittskyddet. För detta krävdes att insatserna planerades och samordnades av en särskild smittskyddsorganisation.

I propositionen ansågs också ett effektivt smittskydd vila på principen att det aldrig kunde vara den enskildes ensak att avgöra om han skulle söka läkare när han led av en allvarlig smittsam sjukdom. Det var ett gemensamt intresse för alla samhällsmedlemmar att de allvarliga smittsamma sjukdomarna bekämpades och hölls nere så långt det var möjligt. Medborgarna skulle knappast acceptera att samhället avhände sig möjligheten att ingripa med tvångsåtgärder mot den smittbärare som utan hänsyn till sina medmänniskor genom sin livsföring utsatte andra för risk att bli smittade. Det var enligt propositionen nödvändigt att en ny smittskyddslag betonade behovet av ett förtroendefullt samarbete mellan dem som hade uppgifter inom smittskyddet och de smittade och andra som berördes av olika slags smittskyddsåtgärder. Den enskildes integritet skulle därför så långt det var möjligt värnas. Detta fick dock inte undanskymma samhällets berättigade krav på effektiva åtgärder till skydd mot allvarliga smittsamma sjukdomar. I propositionen betonades samtidigt att samhället också hade skyldigheter mot de enskilda människorna om smittskyddet skall kunna åtnjuta medborgarnas förtroende. Samhället måste således tillhandahålla undersökningsresurser, vård och läkemedel samt hjälp och stöd under lättillgängliga och förmånliga former för den enskilde.

Smittskyddslagen har varit föremål för ändringar vid flera tillfällen, senast till följd av propositionen 1995/96:23 om vissa ändringar i smittskyddslagen, m.m. (bet. 1995/96:SoU7, rskr. 1995/96:64). Det har huvudsakligen varit fråga om ändringar av teknisk natur och följdändringar på grund av ändringar i annan lagstiftning. Vidare har vissa rättigheter för tvångsisolerade preciserats. Någon mer omfattande utvärdering av lagens funktion och effektivitet har inte gjorts. Regeringen aviserade därför i propositionen 1995/96:23 att smittskyddslagen borde bli föremål för utvärdering utifrån de samhällsförhållanden som gäller idag. En parlamentarisk utredning borde tillsättas med uppdrag att utvärdera lagen.

I socialutskottets betänkande 1995/96:SoU7 med anledning av propositionen behandlades bl.a. ett antal motioner om smittskyddslagens regler och hur dessa regler förhåller sig till hiv och aids. Utskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till den parlamentariska utredning som regeringen avsåg att tillkalla. Utskottet framhöll emellertid särskilt att frågor om rättssäkerheten för den enskilde och huruvida tvångsisolering kunde bidra till minskad smittspridning av epidemiologisk betydelse borde belysas. Utskottet hänvisade också till att konsekvenserna av tvångsisolering för det förebyggande arbetet och erfarenheterna av smittskyddslagens tvångsbestämmelser avseende hivinfektion skulle uppmärksammas i utvärderingen. Utskottet utgick vidare ifrån att smittskyddslagens bestämmelser om kontaktspårning skulle bli föremål för överväganden av utredningen. Utskottet hänvisade också till att utvärderingen borde inriktas på frågor om huruvida smittskyddslagen gav förutsättningar för ett effektivt smittskydd samt att den faktiska tillämpningen av lagen skulle belysas.

Med anledning av ett antal motioner om utvärderingen av smittskyddet i övrigt framhöll utskottet att det delade regeringens uppfattning att utvärderingen av smittskyddet borde ges en bred ansats samt förutsatte att även det övriga förebyggande arbetet mot hiv och aids skulle behandlas. Mot bakgrund av att utvärderingen avsågs få ett brett perspektiv och omfatta den rättsliga regleringen av åtgärder mot spridning av hiv, oavsett om dessa åtgärder regleras i smittskyddslagen eller i annan lag, förutsatte utskottet att regleringen av provtagningsverksamheten då också skulle behandlas.

Straffansvarsutredningen

Efter regeringens bemyndigande tillkallade chefen för Justitiedepartementet i maj 1994 en särskild utredare (Straffansvarsutredningen, Ju 1994:04) för att utreda vissa frågor inom den allmänna straffrätten. Utredaren skall bl.a. överväga frågan om den nedre gränsen för när uppsåt skall anses ha förelegat, dvs. det som för närvarande benämns eventuellt uppsåt, bör konstrueras på annat sätt och i så fall hur.

I rättspraxis finns ett antal avgöranden där domstolarna haft att ta ställning till rubriceringen av gärningar som inneburit överförande av eller risk för överförande av hivsmitta. En särskild svårighet i flera av dessa fall har varit att ta ställning till uppsåtsfrågan. Hur ett förändrat uppsåtsbegrepp skulle påverka bedömningen av sådana gärningar kommer att belysas av Straffansvarsutredningen.

Frågan om införande av en eventuell särskild straffbestämmelse för spridande av hivsmitta ingår emellertid inte i Straffansvarsutredningens uppdrag.

Justitieutskottet (bet. 1995/96:JuU4) har behandlat ett antal motioner från den allmänna motionstiden under riksmötet 1994/95 angående den straffrättsliga bedömningen av spridande av hivsmitta. Utskottet avstyrkte bifall till motionerna med hänvisning till att riksdagen inte borde föregripa resultatet av Straffansvarsutredningen och utvärderingen av smittskyddslagen.

Utvecklingen

Sedan gällande smittskyddslag trädde i kraft den 1 juli 1989 har det skett flera förändringar som påverkat smittskyddssituationen. Människors allt vanligare resande till främst sydliga och tropiska länder, den ökade invandringen och handeln med livsmedel är några faktorer som har betydelse i sammanhanget. Utvecklingen inom medicinen med nya vård- och behandlingsmöjligheter samt förbättrade kunskaper om vissa smittämnen och sjukdomar är också förändringar som påverkar smittskyddsarbetets inriktning och omfattning. Sverige har också varit tvunget att se över sin beredskap för mycket dramatiska sjukdomar som bl.a. Ebola, även om risken för smittspridning varit liten. Förekomsten av resistens mot antibiotika bland mikrober, t.ex. resistent tuberkulos och resistens hos vanliga bakterier som pneumokocker och staphylokocker är andra problem som uppstått.

Senare års diskussioner inom smittskyddet har i hög grad gällt integritetsfrågor och smittskyddslagens inslag av tvångsåtgärder. Det hävdas bl.a. att smittskyddslagen strider mot Europarådets rekommendation om hivsmittades rättigheter. Sverige har inte ställt sig bakom Europarådets rekommendation. Det har också framförts synpunkter att lagens möjligheter till tvångsåtgärder motverkar ett effektivt förebyggande arbete mot spridning av smittsamma sjukdomar särskilt beträffande hivinfektion.

Även i internationella sammanhang har smittskyddsfrågor aktualiserats allt mer de senaste åren. Världshälsoorganisationen (WHO) bedriver sedan länge ett omfattande arbete med att kartlägga och redovisa statistik över förekomsten och spridningen av smittsamma sjukdomar i världen. Inom Europeiska unionen (EU) pågår ett arbete med att upprätta ett nätverk mellan medlemsstaterna för epidemiologisk övervakning av smittsamma sjukdomar. EU har ännu inte fattat något beslut i frågan. Ett sådant beslut är dock att vänta inom den närmaste tiden. Sverige anordnade också våren 1996 i Östersjörådets namn ett expertmöte om smittskyddslagstiftning för rådets medlemsländer och representanter för WHO och Europeiska kommissionen.

Uppdraget

Allmänt

En parlamentarisk kommitté tillkallas för att utvärdera det svenska smittskyddet med tonvikt på smittskyddslagen (1988:1472) och övriga författningar som hör till smittskyddet. Härvid skall kommittén särskilt fästa vikt vid bestämmelserna om tvångsåtgärder samt ekonomiska konsekvenser av smittskyddsarbetet. I kommitténs uppdrag ingår vidare att kartlägga och utvärdera olika åtgärder för att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar, varvid internationella erfarenheter av olika typer av åtgärder bör tas tillvara. Kommittén skall vidare beakta internationellt smittskyddssamarbete och genomgående uppmärksamma och analysera frågor kring rättssäkerheten för den enskilde.

Kommittén skall utifrån utvärderingen förutsättningslöst analysera och föreslå de förändringar och den författningsreglering som ett effektivt smittskydd påkallar i framtiden.

Smittskyddslagen

Kommittén skall utvärdera smittskyddslagen (1988:1472). Hit hör att analysera och utvärdera nuvarande regler och tillämpningen av dessa med avseende på samhällsskyddet.

Kommittén skall se över hur landstingen och smittskyddsläkarna planerat och organiserat smittskyddsarbetet inom landstingsområdena. Vid översynen bör särskilt uppmärksammas vilken inverkan ikraftträdandet av kommunallagen (1991:900) - som medger en fri kommunal nämndorganisation - haft på organisationen av smittskyddet. Kommittén skall också belysa ansvarsfördelningen och hur samverkan fungerar mellan olika aktörer inom smittskyddsarbetet, bl.a. ansvariga nämnder, smittskyddsläkare, behandlande läkare, myndigheter och andra som bedriver verksamhet av betydelse för smittskyddet. I detta sammanhang skall de sekretessbestämmelser som gäller för smittskyddsarbetet utvärderas. I frågor som gäller smittskyddsläkarens myndighetsutövning är smittskyddsläkaren självständig i förhållande till landstinget. I övriga frågor skall smittskyddsläkaren verka under den ansvariga nämnden. Kommittén skall se över och precisera innebörden av dessa principer samt överväga om det finns anledning att förändra ansvarsförhållandena.

Kommittén skall vidare se över och analysera hur meddelandet av förhållnings regler och smittspårning fungerar. I sammanhanget skall relationen mellan patienten och behandlande läkare och andra personalkategorier behandlas. I analysen skall kommittén särskilt beakta patientens förtroende för smittskyddsarbetet och föreslå eventuella ytterligare åtgärder för att främja ett förtroendefullt samarbete mellan patient och myndigheter.

Kommittén skall även se över anmälningsförfarandet och dess funktion. Här bör beaktas bl.a. frågor om vem som skall anmäla, vilka sjukdomar som skall anmälas, uppgifterna i anmälan och till vem som anmälan skall göras.

Enligt gällande rätt kan i vissa fall tvångsåtgärder vidtas för att hindra spridning av samhällsfarlig sjukdom. Smittskyddsläkaren kan besluta om tvångsundersökning och om tillfälligt omhändertagande på sjukhus. Smittskyddsläkaren kan vidare ansöka hos länsrätten om tvångsisolering av den som bär smitta av samhällsfarlig sjukdom. Kan länsrättens beslut inte avvaktas får smittskyddsläkaren fatta beslutet om tvångsisolering. Sådant beslut skall dock omedelbart underställas länsrättens prövning. Tvångsåtgärder är av mycket ingripande karaktär för den enskilde. Kommittén skall belysa hur åtgärderna tillämpats i praktiken och analysera dessa i förhållande till en objektiv bedömning av risken för smittspridning. Vidare skall kommittén analysera tvångsåtgärdernas effekter på det förebyggande smittskyddsarbetet och om åtgärderna minskar smittspridning av epidemiologisk betydelse. Särskild uppmärksamhet skall riktas mot tvångsisoleringens varaktighet, den tvångsisolerades rättigheter och de stöd- och hjälpåtgärder som skall erbjudas den isolerade för att motivera denne att ändra sin inställning och livsföring så att tvångsisoleringen kan upphöra. Kommittén skall även se över de tvångsåtgärder i form av föreläggande och förbud m.m. som den nämnd som fullgör kommunens uppgifter inom smittskyddet kan vidta.

Övriga författningar

Kommittén skall även utvärdera övriga författningar som hör till smittskyddet, såsom smittskyddsförordningen (1989:301), lagen (1987:375) om förbud mot s.k. bastuklubbar och andra liknande verksamheter samt andra författningar som är av betydelse.

När det gäller lagen om förbud mot s.k. bastuklubbar och andra liknande verksamheter skall kommittén i första hand analysera om lagen, i enlighet med sitt syfte, leder till att människor skyddas mot att bli smittade av vissa samhällsfarliga sjukdomar.

Kommittén skall vidare belysa hur samordningen mellan smittskyddslagen och lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall har fungerat och hur lagarna bör samordnas framöver.

Ekonomiska konsekvenser

Kommittén skall beakta de ekonomiska konsekvenserna av smittskyddsarbetet för bl.a. enskilda och landstingen. I uppdraget ingår att göra en översyn av och bedöma om de regler som gäller för kostnader och ersättning för åtgärder, som vidtas av smittskyddsskäl, kan anses skäliga. Kommitténs överväganden och förslag skall utgå från dagens system med kostnadsfri undersökning, vård och behandling för enskilda som kontaktar hälso- och sjukvården med anledning av en samhällsfarlig sjukdom.

Andra åtgärder mot spridning av smittsamma sjukdomar

Kommittén skall kartlägga och utvärdera andra åtgärder för att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar än dem som regleras i smittskyddslagen. Av intresse att uppmärksamma och redovisa är internationella erfarenheter av olika åtgärder för att hindra spridning av smittsamma sjukdomar. I redovisningen av internationella erfarenheter bör även olika länders syn på förhållandet mellan åtgärder för att förhindra smittspridning och hänsyn till de mänskliga rättigheterna analyseras. Olika länders utgångspunkter för smittskyddsarbetet bör också belysas.

Kommittén skall vidare analysera förutsättningarna för kriminalisering av underlåtenhet att följa meddelade förhållningsregler. Även förutsättningarna för att införa en straffsanktionerad bestämmelse som uttryckligen avser spridande av hivsmitta skall belysas. Om nya straffbestämmelser föreslås skall förhållandet mellan dessa bestämmelser och straffbestämmelserna i brottsbalken övervägas.

Internationellt samarbete

Kommittén skall beakta det internationella samarbetet inom främst WHO och EU i smittskyddsfrågor. Inom EU pågår för närvarande ett arbete med att besluta om en fast struktur för samarbetet på smittskyddsområdet mellan medlemsländerna. Ett liknande samarbete pågår också mellan EU och USA. Kommittén skall följa det pågående arbetet och analysera konsekvenserna av detta för smittskyddsarbetet i Sverige.

Övriga frågor

Kommittén skall genomgående i sitt arbete uppmärksamma och analysera frågor kring rättssäkerheten för den enskilde. I detta sammanhang bör kommittén särskilt ta fasta på Sveriges internationella åtaganden på området för mänskliga rättigheter. Som exempel på folkrättsligt bindande åtaganden som bl.a. rör skyddet för enskildas personliga integritet kan nämnas den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som dessutom gäller som lag (1994:1219) i Sverige.

Den avgränsning av utredningsuppdraget som angetts bör inte ses som absolut. Det kan inte uteslutas att det under utredningsarbetet visar sig nödvändigt att också behandla andra frågor av betydelse för smittskyddet. Kommittén är i så fall oförhindrad att göra detta och lägga fram förslag även i sådana frågor.

Mot bakgrund av att kommitténs uppdrag till viss del berör Straffansvars- utredningen (Ju 1994:04) och Tvångspsykiatrikommittén (S 1995:11) skall samråd ske med dessa utredningar. Samråd skall också ske med Statens jordbruksverk med anledning av det uppdrag verket fått att göra en översyn av epizootilagen (1980:369). I de fall kommittén berör domstols- prövningen och handläggningen i domstolarna skall samråd i den delen ske med Domstolsverket.

För kommittén gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir.1994:23) och att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir.1992:50). Förslaget skall också innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska konsekvenserna (dir.1994:124) och konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir.1996:49).

Kommitténs uppdrag skall redovisas senast den 31 december 1998.