Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera olika aspekter av socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och föreslå förändringar som leder till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsorgan med anknytning till det särskilda boendet. Även vissa avgiftsfrågor inom vård- och omsorgsområdet skall behandlas. Utredaren skall

• analysera vilken innebörd socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform har i olika författningar och vilka konsekvenser olika benämningar och klassificeringar kan få,
• utreda hyreslagstiftningens tillämplighet i de särskilda boendeformerna och undersöka om den nuvarande avgränsningen enligt hyreslagen är lämplig när det är frågan om boende i särskilda boendeformer. I detta sammanhang skall utredaren också analysera formerna för hur boendeavgiften fastställs, då hyreslagens bestämmelser inte kan användas,
• utreda och överväga vilka krav som bör ställas för att boende i särskilda boendeformer skall berättiga till bostadstillägg för pensionärer,
• analysera frågan om möjligheter att överklaga ett enskilt avgiftsbeslut eller avslag på begäran om jämkning,
• kartlägga och redovisa situationen för olika individer/hushåll när det gäller avgiftskonstruktioner som tillsammans med bidrag och skatter ger upphov till marginaleffekter,
• analysera den rättsliga situationen och de ekonomiska konsekvenserna för makar eller samboende av att den ena parten erhåller dagvård, korttidsboende eller permanent flyttar till en särskild boendeform
• kartlägga i vad mån nivån på avgifter och förbehållsbelopp innebär att enskilda av kostnadsskäl avstår från olika slag av insatser och i vilken utsträckning äldre hänvisas till och erhåller socialbidrag för att uppnå en skälig levnadsnivå samt i vilken mån kommunerna jämställer förbehållsbeloppet med nivån för "försörjningsstöd",
• kartlägga kommunernas tillämpning av självkostnadsbegreppet och i detta sammanhang redovisa avgiftstäckningsgraden för olika kommuner samt
• bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna med anledning av eventuella förslag från utredaren.

Bakgrund

Ädel-reformen och boendebegreppet

Alla människors rätt till en god bostad utgör en av hörnstenarna i välfärdspolitiken och är också en bärande princip i Ädel-reformen. Även människor med omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård skall ges tillgång till en bostad där friheten och integriteten är skyddad och där de kan få sina behov av stöd och hjälp i den dagliga livsföringen tillgodosedda.

Ädel-reformen genomfördes den 1 januari 1992. Den gav kommunerna ett samlat ansvar för boende, service och vård till äldre och funktionshindrade. I samband härmed infördes i socialtjänstlagen (1980:620) en skyldighet för kommunerna att inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd ( 20 §). Bestämmelsen ersatte den tidigare skyldigheten för kommunerna att inrätta servicehus. Det nya samlingsbegreppet omfattar förutom ålderdomshem, servicehus och gruppboende också de sjukhem som överfördes till kommunerna i samband med reformen. Genom att använda ett samlat begrepp för sådana särskilda boendeformer markerade det föredragande statsrådet att kommunerna har stor frihet i fråga om hur äldres behov av sådant boende, service och vård skall tillgodoses. Av den särskilda lagen (1990:1402) om övertagande av vissa sjukhem och andra vårdinrättningar framgår bl.a. att de sjukhem och andra vårdinrättningar, som övertagits av kommunen med stöd av denna lag, skall anses som sådana boendeformer som avses i 20 § socialtjänstlagen.

I samband med Ädel-reformen fick kommunerna också ansvar för hälso- och sjukvård med undantag av läkarinsatser i bl.a. de särskilda boendeformerna. Den hälso- och sjukvård som ges i särskilda boendeformer betraktas efter reformen som öppen hälso- och sjukvård.

Reformen innebar att 500 enheter för somatisk långtidssjukvård med sammanlagt 31 000 platser överfördes till kommunerna liksom betalningsansvaret för ytterligare 3 400 långvårdsplatser för vilka landstinget hade ett fortsatt verksamhetsansvar. Ett särskilt betalningsansvar infördes för medicinskt färdigbehandlade inom somatisk korttidssjukvård och geriatrisk vård. Av det utökade statliga stödet på 5,5 miljarder kronor under en femårsperiod avsåg två miljarder stimulansbidrag till gruppbostäder för personer med åldersdemens och utvecklingsstörning samt för fysiskt funktionshindrade och psykiskt sjuka. För ombyggnad av sjukhem och nybyggnad av äldrebostäder avsattes en miljard kronor.

Ädel-reformen och avgifterna

Ädel-reformen aktualiserade ett behov att se över avgiftssystemen. När kommunerna övertog sjukhemmen förekom två olika statligt reglerade avgiftssystem för de särskilda boendeformerna. Avgifter som avsåg helinackordering i särskild boendeform skulle enligt regler i socialtjänstförordningen (46-49 §§) bestämmas så att den boende fick behålla tillräckliga medel för sina personliga behov. Detta s.k. förbehållsbelopp skulle utgöra 30 % av folkpensionen. Om den enskilde hade inkomster utöver folkpensionsbeloppet skulle detta höjas med 20 % av skillnaden mellan de sammanlagda inkomsterna efter skatt och folkpensionsbeloppet. Avgiften för sjukhemsboende följde reglerna i lagen om allmän försäkring (1962:381) på samma sätt som för sluten sjukvård. För ålders- och förtidspensionärer kunde avgift tas ut med högst 65 kronor för varje vårddag. Landstingen hade också kostnadsansvaret för läkarvård och läkemedel på sjukhemmen, medan den enskilde själv betalade på t.ex. ålderdomshem och i servicehus.

Regeringen beslutade hösten 1991 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att göra en översyn av avgiftssystemen inom kommunernas äldre- och handikappomsorg och att lämna förslag till mer enhetliga och rättvisa regler. I betänkandet (SOU 1992:50) Avgifter och högkostnadsskydd inom äldre- och handikappomsorgen föreslogs att kvarstående olikheter i regelsystemen borde undanröjas för att ge ökade förutsättningar för en neutral avgiftssättning mellan olika boendeformer. Vidare föreslogs ett statligt reglerat högkostnadsskydd för kommunala tjänster.

Riksdagen beslutade i december 1992 att särregleringen av avgifter avseende helinackordering i särskilt boende skulle upphävas och att kommunerna vid de sjukhem som de tagit över skulle få ta ut avgifter enligt samma grunder som för övriga avgifter inom äldre- och handikappomsorgen (prop. 1992/93:129, bet. 1992/93:SoU12, rskr. 1992/93:132). Kommunerna får därmed fr.o.m. den 1 mars 1993 ta ut skäliga avgifter för färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, särskilda boendeformer m.m. enligt grunder som de själva bestämmer. Avgifterna får dock inte överstiga kommunens självkostnad och den enskilde skall förbehållas tillräckliga medel för sina personliga behov. Något statligt reglerat högkostnadsskydd har inte införts.

I propositionen markerade föredragande statsråd att den enskilde måste förbehållas tillräckliga medel för att kunna bekosta t.ex. privat utförda servicetjänster som inte inryms i det kommunala åtagandet. Tillräckliga medel för personliga behov måste också omfatta kostnader för tandvård, läkarvård, läkemedel, hjälpmedel, resor och övriga kostnader som gör det möjligt att aktivt delta i samhällslivet. Detta markerades särskilt i förhållande till yngre personer med funktionshinder som har särskilda behov av service och omvårdnad och merkostnader till följd av funktionshindret. När den ena parten i ett äktenskap eller samboförhållande flyttar till en särskild boendeform skall det vara möjligt för den andra parten att bo kvar i den ursprungliga bostaden på villkor som är privatekonomiskt rimliga. Socialutskottet förutsatte (bet. 1992/93:SoU12) att kommunerna skulle konstruera egna högkostnadsskydd och underströk att det alltid skall prövas om en jämkning av avgifterna bör göras med hänsyn till individens behov i det enskilda fallet.

Uppföljningen av Ädel-reformen och av avgifterna

Hösten 1991 uppdrog regeringen åt Socialstyrelsen att under en femårsperiod följa upp och utvärdera Ädel-reformen. Socialstyrelsen har under åren 1992-1996 i en mängd underlagsrapporter och i årliga sammanfattningar redovisat effekter och resultat av reformen men också av situationen inom äldreomsorgen i stort. Av slutrapporten (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:2) framgår att antalet äldrebostäder, inte minst gruppbostäder, har ökat betydligt under 1990-talet och att 20 000 nya äldrebostäder tillkommit med stöd av de statliga stimulansbidragen. Ombyggnation och modernisering av sjukhemmen har skett i mer blygsam skala. Stimulansbidragen beräknas ha bidragit till ca 2 200 nya enkelrum. Hälften av de sjukhemsboende delar fortfarande rum med en eller flera andra.

I samband med genomförandet av de nya avgiftsbestämmelserna den 1 mars 1993 fick Socialstyrelsen i uppdrag att följa utvecklingen och utformningen av kommunernas avgiftssystem. Av slutrapporten (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1994:1) framgår bl.a. att de flesta kommunerna hade infört hyror på sjukhemmen och ålderdomshemmen som grundade rätt till bostadstillägg. Nya avgiftsmodeller på sjukhemmen innebär tillsammans med tillkommande kostnader för läkarinsatser och läkemedel att de boende har fått kostnadsökningar på mellan 60 och 200 %. Det förekommer stora variationer mellan vad personer med likartade inkomster och omvårdnadsbehov får betala i olika kommuner. Enligt Socialstyrelsens uppfattning är skillnaden i hyresnivå för flerbäddsrum större än vad som kan motiveras med standardskillnader och en plats i ett flerbäddsrum innebär så låg boendestandard att det inte bör betraktas som ett eget boende.

I regleringsbrevet för budgetåret 1995/96 fick Socialstyrelsen i uppdrag att kartlägga och analysera de kommunala avgifterna på äldre- och handikappområdet. Resultatet, som redovisas i rapporten Äldreomsorgens avgifter (Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1996:6), visar på stora skillnader i avgifter såväl inom som mellan kommunerna och att skillnaderna är störst i högre inkomstlägen. Socialstyrelsen pekar också på brister i kommunernas handläggning av avgifterna, framförallt när det gäller den enskildes skydd mot för höga avgifter. Kommunerna har t.ex. oftast inga regler för hur jämkning kan ske när maka eller make har omfattande omsorgsbehov såsom dagvård eller korttidsboende. Endast hälften av kommunerna har utarbetat riktlinjer som tar hänsyn till kvarboende maka eller make när den andra parten permanent flyttar till ett särskilt boende. Socialstyrelsen pekar på ett antal områden där den anser att uppföljning eller klargörande behövs. Det gäller bl.a. marginaleffekterna, begreppet självkostnad, handläggning av avgiftsbeslut och möjligheten att överklaga avslag på begäran om jämkning.

Problem och oklarheter

Under de år som gått sedan Ädel-reformen genomfördes har boendebegreppet diskuterats och vissa otydligheter har lyfts fram. Riksdagens revisorer granskade år 1993 på förslag från socialutskottet den statliga styrningens betydelse för utvecklingen av särskilda boendeformer under perioden 1986-1992. Resultatet redovisades i rapporten Särskilda boendeformer för äldre (Rapport 1993/94:3). Revisorerna pekar i rapporten bl.a. på vissa oklarheter i klassificeringen av äldrebostäder, som fått konsekvenser t.ex. när det gäller bestämmelser om räddningstjänst, hyreslagstiftning, bestämmelser i plan- och bygglag, bostadsfinansiering m.m. Revisorerna föreslog bl.a. ändringar när det gäller standardkrav, bostadsstöd och handläggning av biståndsbeslut. Socialutskottet bedömde att förslagen kunde utgöra ett viktigt underlag för regeringens fortsatta arbete.

Riksdagen behandlade våren 1994 frågan om bostadstillägg till pensionärer och beslutade att fr.o.m. den 1 januari 1995 ersätta de kommunala bostadstilläggen (KBT) med ett statligt bostadstillägg i enlighet med förslaget i propositionen (1993/94:173) om bostadstillägg till pensionärer (bet. 1993/94:SfU16, rskr. 1993/94: 305). När det gäller de sjukhem som övertagits framhåller regeringen i propositionen att bostadstillägg även i fortsättningen skall kunna lämnas för boende i särskilda boendeformer. En begränsning föreslås dock som innebär att bostadstillägg endast kan lämnas till boende i en- eller tvåbäddsrum i denna boendeform. Utskottet ifrågasätter om boende i tvåbäddsrum i andra fall än när det rör sig om makar eller andra närstående som själva valt att dela rum kan betraktas som eget boende. Utskottet anser i ett tillkännagivande att regeringen ytterligare bör överväga vilka krav som skall ställas för att boende i särskilda boendeformer skall anses vara sådant eget boende som kan berättiga till bostadsstillägg. I avvaktan på detta godtog utskottet regeringens förslag om rätt till bostadstillägg för bostadskostnad vid boende i en- eller tvåbäddsrum.

Svenska kommunförbundet genomförde år 1996 en granskning av de regelverk som gäller för särskilda boendeformer (Särskilda boendeformer – kartläggning av brister och oklarheter i lagstiftning och andra bestämmelser, Svenska kommunförbundet 1996). I rapporten pekar förbundet på bristen på samordning och helhetssyn i regelsystemen vad avser de olika former av verksamheter som ingår i samlingsbegreppet särskilda boendeformer. Exempel på sådana oklarheter är bl.a. frågan om fastighetstaxering, där olika skatteregler gäller för servicehus och sjukhem. I Plan- och bygglagen (1987:10) förekommer två olika boendebegrepp och i Boverkets byggregler gäller olika krav för fullvärdiga bostäder, för särskilda boendeformer för äldre och för gruppbostäder. Också när det gäller bostadsanpassningsbidrag, räddningstjänst och bostadstillägg till pensionärer finns liknande oklarheter och skilda klassificeringar av särskilda boendeformer som antingen stadigvarande bostäder eller vårdanläggningar.

I frågan om rätt att lyfta av mervärdesskatten har Svenska kommunförbundet inkommit med likalydande skrivelser till Finansdepartementet, Inrikesdepartementet och Socialdepartementet och anhållit om ett förtydligande i lagstiftningen med den innebörden att kommunerna får lyfta av all mervärdesskatt som belöper på de särskilda boendeformerna. Regeringen beslutade den 19 juni 1997 att med anledning av skrivelsen tillsätta en arbetsgrupp för översyn av frågan.

Frågan om tillämpning av avgiftsbestämmelserna i socialtjänstlagen har berörts i propositionen om ändring i socialtjänstlagen (prop. 1996/97:124, bet 1996/97:SoU18, rskr. 1996/97: 124). Av propositionen framgår att regeringen med oro ser på de brister i handläggning och rättssäkerhet som enligt Socialstyrelsens kartläggning alltjämt finns i kommunerna särskilt vad gäller avgifter för särskilt boende. Den enskilde är fortfarande utlämnad till otydliga eller obefintliga regler för t.ex. jämkning och måste ofta själv väcka frågan om sådan. Enligt regeringens bedömning är det viktigt att kommunerna följer de allmänna riktlinjer för handläggning av avgiftsfrågor som redovisas i propositionen (1992/1993:129) om avgifter inom äldre- och handikappomsorgen.

Riksdagen beslutade hösten 1996 i enlighet med förslaget i socialutskottets betänkande Äldrefrågor (bet. 1996/97:SoU7, rskr. 1996/97: 4) att tillkännage behovet av en översyn av boendebegreppet i de särskilda boendeformerna för äldre samt avgifterna och deras effekter. Utskottet konstaterar att många av de sjukhemsboende fortfarande inte kan sägas ha en egen bostad. Utvecklingen av vissa avgifter inom de särskilda boendeformerna medför också problem för många äldre. En enrumsbostad på ett ålderdomshem går t.ex. i detta sammanhang inte att likställa med en sängplats i ett flerbäddsrum på ett sjukhem. Man har från olika håll pekat på vissa otydligheter när det gäller begreppet särskilda boendeformer och mot denna bakgrund finns det skäl att göra en mer samlad utvärdering av hur begreppet används och vilka eventuella problem som är förknippade med det.

Sammanfattningsvis finns det otydligheter och bristande samordning när det gäller klassificeringen av särskilda boendeformer. I skilda sammanhang och lagstiftningar kan t.ex. ett ålderdomshem betecknas antingen som en bostad eller som en vårdinrättning. Avgörande är hur man i den lag som skall tillämpas definierar boendebegreppet, vilket i sin tur beror på när lagen tillkom eller senast reviderades. Samordnade definitioner saknas i olika lagar och dessa oklarheter kan leda till att kommunerna av ekonomiska skäl tvingas välja boendelösningar som kanske inte svarar mot de behov som man avser att tillgodose. I enlighet med socialförsäkringsutskottets tillkännagivande anser regeringen att det skall klargöras vilka krav som skall ställas för att boende i särskilda boendeformer skall berättiga till bostadstillägg.

Regeringen ser också med oro på de brister i handläggning och rättssäkerhet som enligt Socialstyrelsens kartläggning alltjämt finns i kommunerna särskilt vad gäller avgifter för särskilt boende. Den statliga pensionärskommittén har vid ett flertal tillfällen påtalat den svåra situation som många gånger uppstår för makar eller samboende när den ena parten flyttar till en särskild boendeform.

Avgifter för äldreomsorgen ligger utanför det uppdrag som kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation (HSU 2000) har. Mot bakgrund av bl.a. de stora skillnader i avgiftsnivåer som Socialstyrelsen redovisat samt socialutskottets hemställan gör kommittén också bedömningen att regeringen bör ta initiativ till en översyn av avgiftssystemet inom äldreomsorgen (Behov och resurser i vården - en analys, SOU 1996:163).

Uppdraget

Regeringen uttalar i propositionen om ändring i socialtjänstlagen (1996/97:124) att huvudinriktningen när det gäller omsorg om äldre och personer med olika slags funktionshinder är att förstärka möjligheterna till eget boende. Enligt propositionen bör detta vara utgångspunkten även i de fall när den enskilde har omfattande behov av tillsyn, omvårdnad och vård. När behovet av tillsyn eller kraven på trygghet och säkerhet inte längre kan tillgodoses i det egna hemmet bör det finnas möjligheter att flytta till en särskild boendeform. Regeringen anför vidare att det förekommer många olika benämningar på de olika slag av kollektivt boende som ingår i samlingsbegreppet särskilt boende. Traditionella benämningar som ålderdomshem, servicebostäder, gruppboende och sjukhem har en historisk bakgrund och kommer att förlora betydelse allteftersom nya boendeformer och benämningar växer fram. När man inte längre kan bo kvar i det egna hemmet måste, enligt regeringens mening, det särskilda boendet - oavsett vad det kallas - kunna erbjuda en god vård och omsorg som beaktar den enskildes behov av självbestämmande, integritet, trygghet och livskvalitet.

Mot bakgrund av de kvarstående problem och oklarheter som redovisats skall en särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera olika aspekter av socialtjänstlagens begrepp särskild boendeform och därvid föreslå förändringar som leder till bättre samordning mellan författningar inom olika samhällsområden med anknytning till det särskilda boendet. Utredarens överväganden skall ha som utgångspunkt att alla människor skall ges möjlighet att bo i en egen bostad även vid omfattande behov av vård och omsorg. I särskilda boendeformer skall omfattande behov av vård och omsorg - för kortare eller längre tid - kunna tillgodoses. Utredaren skall analysera boendebegreppets innebörd i olika författningar och vilka konsekvenser olika benämningar och klassificeringar kan få. Utredaren skall vidare överväga vilka krav som bör ställas för att boende i särskilda boendeformer skall berättiga till bostadstillägg. Det förhållandet att de särskilda boendeformerna i varierande grad omfattas av hyreslagens bestämmelser för med sig en osäkerhet såväl hos kommunerna som hos de boende om vad som gäller. Utredaren bör mot denna bakgrund undersöka om den nuvarande avgränsningen enligt hyreslagen är lämplig när det är fråga om boende i särskilda boendeformer.

När det gäller avgifterna skall utredaren särskilt analysera frågan om möjligheter att överklaga ett enskilt avgiftsbeslut eller avslag på begäran om jämkning. Utredaren skall också kartlägga och redovisa situationen för olika individer/hushåll när det gäller avgiftskonstruktioner som tillsammans med bidrag och skatter ger upphov till marginaleffekter. Den rättsliga situationen och de ekonomiska konsekvenserna för makar eller samboende av att den ena parten erhåller dagvård, korttidsboende eller permanent flyttar till särskild boendeform skall analyseras.

Regeringen uttalar i propositionen om ändring i socialtjänstlagen att nivån på förbehållsbeloppet måste garantera den enskilde en skälig levnadsnivå och inte ligga så lågt att kostnader för läkarvård, läkemedel, resor m.m. måste täckas med socialbidrag. Det är av stor betydelse att avgifter för t.ex. läkarvård, läkemedel, korttidsvård, dagvård, hjälpmedel osv. inte känns så betungande att den enskilde avstår från insatsen av kostnadsskäl. Utredaren skall kartlägga i vad mån sådana problem har uppstått, i vilken utsträckning äldre hänvisas till och erhåller socialbidrag för att uppnå skälig levnadsnivå och i vilken mån kommunerna jämställer förbehållsbeloppet med nivån för "försörjningsstöd". Utredaren skall också kartlägga kommunernas tillämpning av självkostnadsbegreppet och i detta sammanhang redovisa avgiftstäckningsgraden för olika kommuner. Eventuella förslag från utredaren skall bedömas utifrån kommunalekonomiska konsekvenser. Utredaren skall behandla de delar av uppdraget som rör avgiftsfrågorna med förtur.

Samråd skall ske med Utredningen om bemötande av äldre (S 1995:159), Utredningen om översyn av vissa frågor rörande socialtjänstlagen och socialtjänstens uppgifter (S 1997:109), Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation - HSU 2000 (S 1994:152) och arbetsgruppen för översyn av vissa frågor rörande det kommunala mervärdesskattesystemet.

För utredarens arbete gäller kommittédirektiven till alla kommitteér och särskilda utredare om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) och att redovisa konsekvenser för brottslighet och det brottsförebyggnde arbetet (dir. 1996:49).

Utredningsarbetet skall vara avslutat senast den 1 december 1998.