Beslut vid regeringssammanträde den 30 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentarisk kommitté skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskapsärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltningsmyndigheter. Frågan om prövningstillstånd för överklagande skall därvid uppmärksammas liksom möjligheterna att avgöra vissa utlänningsärenden i en snabbprocess. Kommittén skall även utreda om beslutsordningen för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll bör ändras. Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen så att lagens struktur blir tydligare och mer överskådlig. Kommittén skall med förtur utreda om behov finns av ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd kan beviljas en utlänning som rest in i landet och möjligheterna att meddela tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet.

Bakgrund

Nuvarande instansordning

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och beslutar i ärenden som rör ansökningar om viseringar, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen (1989:529) samt om medborgarskap enligt lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

Invandrarverket beslutar också om avvisning och utvisning enligt utlänningslagen. Invandrarverket, Utlänningsnämnden, regeringen och polismyndigheterna får besluta om förvar av utlänningar.

Invandrarverkets beslut om flyktingförklaring, svenskt medborgarskap samt avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Hittills har beslut om uppehållstillstånd endast kunnat prövas i överklagandeärenden som ett led i ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Från den 1 januari 1997 kan beslut om uppehållstillstånd överklagas även när beslutet inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Beslut om förvar kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

I vissa fall kan en polismyndighet fatta beslut om avvisning av en utlänning som inte är asylsökande. Ett sådant beslut kan överklagas till Invandrarverket. Allmänna domstolar kan i samband med att en utlänning döms för brott förordna om utvisning.

Såväl Invandrarverket som Utlänningsnämnden får lämna över ärenden till regeringen för beslut. Regeringen beslutar som enda instans i ärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

En utlänning som riskerar att bli avvisad eller utvisad ur Sverige kan få rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1972:429). Riksdagen har nyligen beslutat om ändringar av rättshjälpssystemet. Dessa ändringar träder dock inte i kraft förrän den 1 december 1997.

Sedan den 1 juli 1994 prövar Utlänningsnämnden s.k. nya ansökningar om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen.

Styrning

Tidigare gällde att beslut av Invandrarverket om avvisning och utvisning samt om flyktingförklaring och resedokument kunde överklagas till regeringen. Genom beslut i enskilda överklagandeärenden styrde regeringen praxis i utlänningsärenden. Från den 1 januari 1992 överklagas sådana beslut till Utlänningsnämnden. Som motiv för att ändra instansordningen och inrätta nämnden anfördes främst den allmänna strävan att begränsa antalet ärenden hos regeringen (prop. 1991/92:30). Även andra skäl talade för en sådan ordning. Från och med den 1 januari 1997 gäller att regeringen skall styra praxis genom förordningar i högre grad än tidigare.

Snabbprocess

När Invandrarverket skall fatta beslut om avvisning i samband med att en person reser in i Sverige eller inom tre månader efter det att han eller hon först ansökt om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige får verket enligt 8 kap. 8 § utlänningslagen föreskriva att avvisningen skall verkställas utan att resultatet av ett eventuellt överklagande inväntas.

Förutsättningen för ett sådant beslut är att det uppenbaligen inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Ett avvisningsbeslut som fattats av en polismyndighet skall likaså verkställas även om beslutet har överklagats.

Som skäl för att ha en särskild snabbprocess kan anföras att det i många fall i ett tidigt skede kan fastställas att en asylansökan är uppenbart ogrundad, ofta därför att sökanden kan få sin ansökan prövad i ett annat land. Att i en sådan situation skede inte kunna verkställa ett avvisningsbeslut innebär såväl en onödig väntan för den sökande i avvaktan på ett beslut som onödiga kostnader för uppehälle under väntetiden. Det är därför betydelsefullt att ett system med snabb asylprövning i nära anslutning till inresan är möjligt.

Utvecklingstendenser i Sverige

Den svenska förvaltningsrätten har av tradition i hög grad byggt på att förvaltningsbeslut fattas av renodlade förvaltningsmyndigheter. Besluten har sedan kunnat överklagas till regeringen. Under 1970-talet fördes prövningen av ett stort antal ärendetyper över från förvaltningsmyndigheterna till domstolar. Som exempel kan nämnas vissa ärenden enligt socialtjänstlagen (1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), lagen (1962:381) om allmän försäkring och kommunalskattelagen (1928:370). En strävan har samtidigt också varit att minska antalet enskilda ärenden som regeringen skall ta ställning till.

Inrättandet av Utlänningsnämnden år 1992 skall ses som utslag av denna strävan. Staten har under de senaste tio åren minskat antalet specialdomstolar. Som exempel kan nämnas att såväl försäkringsdomstolarna som bostadsdomstolen lagts ner. I stället avgörs dessa måltyper numera inom det allmänna domstolsväsendet.

Terroristlagstiftningen

Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll fattas av regeringen. Regeringen kan ompröva ett tidigare beslut om utvisning men någon rätt att överklaga beslutet finns inte. Alltsedan särskilda bestämmelser med syfte att motverka terrorism infördes år 1973 har beslutanderätten legat hos regeringen. Som skäl för denna ordning har bl.a. förts fram att det ofta är fråga om känsliga utrikespolitiska bedömningar och att de ställningstaganden som görs är ett naturligt utflöde av regeringens yttersta ansvar för den allmänna säkerheten (prop. 1991/92:118 s. 54, prop. 1996/97:25 s. 173 f.).

Sveriges internationella åtaganden

Konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) innehåller bestämmelser bl.a. till skydd mot godtyckliga avvisningar och utvisningar av utlänningar. I konventionens artikel 13 stadgas att personen i fråga skall ha en effektiv möjlighet att föra talan mot ett beslut varigenom en rättighet enligt konventionen kränkts. En liknande reglering finns i Förenta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. I rådets direktiv 64/221/EEG om samordning av särskilda åtgärder som gäller utlänningars rörlighet och bosättning ställs det vissa minimikrav när det gäller den processuella ordningen vid beslut om avvisning och utvisning av personer som omfattas av direktivet.

Sverige har anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighetsområdet där en internationell domstol eller domstolsliknande organ övervakar att staterna fullgör sina åtaganden enligt konventionen. Här bör i första hand nämnas Europakonventionen och Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (SÖ 1986:1). Europakonventionen utgör numera svensk lag (SFS 1994:1219). Såvitt gäller denna konvention är det den europeiska domstolen (Europadomstolen) respektive den europeiska kommissionen (Europakommissionen) som övervakar att konventionsstaterna fullgör sina åtaganden enligt denna. Såvitt gäller konventionen mot tortyr fullgörs en motsvarande uppgift av FN-kommittén mot tortyr. Europadomstolens domar är folkrättsligt bindande för berörda stater och måste följas. FN-kommitténs bedömningar av enskilda mål har folkrättsligt inte samma starka ställning men torde i de flesta fall följas av konventionsstaterna. När det gäller Europakonventionen kan enskilda personer klaga till kommissionen för brott mot konventionen. Kommissionen gör en första bedömning varefter målet kan hänskjutas till Europadomstolens prövning på begäran av kommissionen, den berörda staten eller av den enskilda klaganden, efter prövningstillstånd. Domstolen avgör sedan slutgiltigt om staten brutit mot konventionen. Till FN-kommittén kan medborgare från de stater som erkänt kommitténs behörighet att pröva enskilda klagomål vända sig och anföra klagomål för brott mot konventionen.

Sverige erkände kommitténs behörighet i detta avseende den 8 januari 1986. Sverige har hittills i två utlänningsärenden befunnits ha brutit mot FN-konventionen, om de aktuella avvisningsbesluten hade verkställts. Någon fällande dom mot Sverige i Europadomstolen finns inte i utlänningsärenden. Flera klagomål över svenska avvisningsbeslut har dock behandlats mUen slutligen avvisats av kommissionen.

Uppehållstillstånd efter inresan

Huvudregeln enligt 2 kap. 5 § utlänningslagen är att den som vill ha ett uppehållstillstånd i Sverige skall ha utverkat det före inresan i landet.

Före den 1 juli 1995 gällde undantag från denna huvudregel bl.a. om utlänningen kommit hit för att förena sig med en i Sverige bosatt nära familjemedlem som han eller hon tidigare levt tillsammans med utomlands.

Detta undantag vidgades från nämnda dag så att uppehållstillstånd skulle kunna beviljas efter inresan, om det var uppenbart att tillstånd skulle ha beviljats om ansökan gjorts före inresan. Som motiv för ändringen anförde regeringen bl.a. att de tidigare undantagsreglerna i fråga om den som efter inresan åberopar anknytning till någon som är bosatt här kommit att få en alltför snäv utformning (prop. 1994/95:179).

Samtidigt ändrades också bestämmelserna om s.k. ny ansökan, dvs. när en utlänning med ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning ger in en ny ansökan om uppehållstillstånd och åberopar omständigheter som inte prövats tidigare i ärendet. Tidigare gällde att en sådan ansökan kunde bifallas bl.a. om det fanns synnerliga skäl av humanitär art. Med stöd av uttalanden i förarbeten hade en praxis utvecklats som innebar att det i princip inte var möjligt att få bifall till en ny ansökan enbart på grund av familjeanknytning hit. Från den 1 juli 1995 gäller att en ny ansökan kan bifallas bl.a. om det skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. I prop. 1994/95:94 uttalade regeringen bl.a. att den grundläggande principen måste vara att ett lagakraftvunnet beslut skall verkställas men att undantag på grund av anknytning hit borde kunna göras i viss utsträckning, främst om en verkställighet skulle innebära att parterna skulle tvingas att leva åskilda under lång tid. Det framhölls vidare att särskild hänsyn måste tas i fall där barn var berörda.

I sitt betänkande (1994/95:SfU16) förutsatte socialförsäkringsutskottet att regeringen noga skulle följa tillämpningen av de nya bestämmelserna. Regeringen uppdrog därför i juni 1996 åt Utlänningsnämnden att i samråd med Statens invandrarverk redovisa hur de nu nämnda nya lagbestämmelserna kommit att tillämpas. Utlänningsnämnden har den 31 oktober 1996 lämnat en sådan redovisning.

Internationella jämförelser

I utländsk rätt, framförallt den kontinentaleuropeiska, finns det tydliga ideologiska inslag i synen på vilken typ av statsorgan som skall avgöra en viss typ av ärenden. Processordningen varierar dock stort mellan olika länder. Som exempel på skilda system kan nämnas Danmark och Storbritannien som har system med domstolsliknande myndigheter medan Tyskland har en ren domstolsprocess.

Danmark

Asylärenden avgörs i första instans av utlänningsstyrelsen som är en avdelning inom inrikesministeriet. Beslut om avvisning vid gränsen fattas först sedan frivilligorganisationen Dansk flyktinghjälp haft möjlighet att yttra sig i ärendet. Om Dansk flyktinghjälp inte anser att den sökande kan avvisas direkt vid gränsen handläggs ärendet enligt normala rutiner, annars avvisas utlänningen omedelbart. Alla avslagsbeslut hänskjuts till överinstansen, Flyktingnämnden, och ett offentligt biträde utses. Den asylsökande behöver inte aktivt överklaga. Det offentliga biträdet betalas av staten. Processen vid Flyktingnämnden är i de flesta fall muntlig.

Processen innehåller vissa domstolsliknande moment men förs inte mellan två parter. Representanter för utlänningsstyrelsen deltar visserligen under förhandlingarna, men inte som part utan snarast som biträde till nämnden.

Storbritannien

Inrikesministeriets immigrationsavdelning fungerar som första instans i ärenden om uppehållstillstånd. Den som nekas tillstånd kan överklaga till en tjänsteman med domaruppgifter, adjudicator, och därefter till en tribunal. Adjudicators och tribunalen lyder inte under inrikesministeriet utan under justitieministeriet. Vid prövningen i högre instanser är inrikesministeriets immigrationsavdelning part. Tribunalen beslutar själv om den vill ta upp ett ärende till prövning i ett prövningstillståndsliknande förfarande. Adjudicators måste behandla ett överklagande men kan välja att återförvisa ärendet till inrikesministeriet. En utlänning som nekats uppehållstillstånd kan även vända sig till en allmän domstol för att få aktuellt lagrums lagenlighet prövad.

Tyskland

Asylärenden behandlas i första instans av den federala flyktingmyndigheten som lyder under förbundsinrikesministeriet. En asylsökande som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd kan överklaga till de allmänna förvaltningsdomstolarna i det förbundsland där han befinner sig. Vid förbundsinrikesministeriet finns en tjänsteman som har befogenhet att för ministeriets räkning överklaga bifallsbeslut. Den som inte är nöjd med domsluten i förbundslandet kan överklaga till den federala förvaltningsdomstolen.

Utredningsbehov

Effektivitet och insyn

Handläggningen av asylärenden har under en lång följd av år kritiserats för att handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Försök att reformera systemet har gjorts vid åtskilliga tillfällen. År 1989 regionaliserades Invandrarverket efter förslag i Asylärendeutredningens betänkande Kortare väntan (SOU 1988:2) och en därpå följande översyn av verkets organisation. År 1992 inrättades Utlänningsnämnden för att i första hand avlasta regeringen hanteringen av överklagandeärenden. Med inrättandet av Utlänningsnämnden ökade insynen genom att politiskt tillsatta lekmän fick delta i besluten. Någon motsvarande insyn finns inte i Invandrarverkets beslutsfattande. Insynen i Invandrarverket sker i första hand genom styrelsen. Denna har insyn i enskilda ärenden endast genom att den får information i ärenden som fått uppmärksamhet.

Flyktingpolitiska kommittén har i sitt betänkande Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75) tagit upp frågan om inrättande av asylnämnder. Dessa kan efter mönster från Utlänningsnämnden bestå av politiskt tillsatta lekmän med en tjänsteman som ordförande. Asylnämnderna kan överta Invandrarverkets roll som beslutsfattare i första instans.

Enligt kommittén kan andra vägar att öka insynen i asylprocessen vara att låta frivilligorganisationerna spela en roll. Kommittén tar inte ställning i denna del utan föreslår att frågan utreds vidare.

Det kan konstateras att problemen med såväl effektiviteten som insynen i asylprocessen kvarstår. Det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat skäl är statsfinansiellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle.

Insynen i asylprocessen är emellertid inte mindre viktig. Att den asylsökande och hans eller hennes offentliga biträde skall ha insyn är självklart. Allmänhetens möjlighet till insyn är emellertid också viktig för att myndigheternas verksamhet skall kunna granskas. Att en sådan granskning kan ske ger legitimitet åt de enskilda besluten och bidrar slutligen till att värna asylrätten.

Återkallelse av uppehållstillstånd

Enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen skall ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen har lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. Återkallelse skall dock inte ske om särskilda skäl talar mot det. Har en utlänning lämnat andra oriktiga uppgifter än om sin identitet får uppehållstillståndet återkallas enligt 2 kap. 10 §. Enligt 2 kap. 11 § får vidare ett uppehållstillstånd återkallas bl.a. om det finns allvarliga anmärkningar mot utlänningens levnadssätt. Återkallelse enligt 11 § får dock ske endast om frågan har väckts innan utlänningen varit bosatt här i tre år med uppehållstillstånd.

Det finns således klara skillnader när det gäller möjligheterna att återkalla ett uppehållstillstånd enligt de olika paragraferna. Reglerna för återkallelse av uppehållstillstånd kan jämföras med de regler som gäller vid utvisning på grund av brott. Av 4 kap. 10 § utlänningslagen framgår att en domstol som överväger om en utlänning bör utvisas på grund av brott skall ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället.

Domstolen skall därvid särskilt beakta utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller som varit bosatt här sedan minst fem år får utvisas endast om det finns synnerliga skäl. Vidare gäller enligt 4 kap. 10 § att en utlänning som kom till Sverige innan han eller hon fyllde femton år och som när åtal väcktes vistats här sedan minst fem år inte får utvisas.

Dessa regler innebär således att det i vissa fall kan vara möjligt att återkalla uppehållstillstånd och utvisa en utlänning som lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet trots att det inte skulle vara möjligt att utvisa samma person på grund av att han eller hon här i landet gjort sig skyldig till ett grovt brott.

Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande särskilt uppmärksammat bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd på grund av att sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet (1996/97:SfU5). Utskottet framhåller att utlänningslagens asylregler är avsedda att tillämpas på utlänningar som sökt sig till Sverige därför att de behöver skydd här. Utskottet uttalar vidare att det är angeläget att reglerna tillämpas på ett rättvist och likformigt sätt så att inte trovärdigheten urholkas och detta i sin tur drabbar andra skyddsbehövande. Utskottet påminner om att den nuvarande bestämmelsen ger utrymme för att ta hänsyn till om det skulle strida mot humanitetens krav att återkalla tillståndet men anser att det ändå finns anledning att se över bestämmelserna.

Oklar identitet

Av 2 kap. 2 § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd kan ges antingen i form av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd eller som permanent uppehållstillstånd. Huvudregeln är att permanent uppehållstillstånd beviljas när tillstånd ges för bosättning i Sverige. Det är den myndighet som beviljar uppehållstillstånd som också avgör om tillstånd skall beviljas som tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. Så har exempelvis tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljats i vissa fall när sökanden inte kunnat styrka sin identitet. I sitt yttrande över Flyktingpolitiska kommitténs betänkande förde Invandrarverket fram att tidsbegränsat uppehållstillstånd regelmässigt borde beviljas i de fall sökanden inte kan styrka sin identitet. Regeringen delar i propositionen Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv (prop. 1996/97:25) inte Invandrarverkets uppfattning och pekar bl.a. på att huvudregeln enligt 2 kap. 9 § utlänningslagen är att uppehållstillstånd skall återkallas om sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet. I sitt betänkande över propositionen anför socialförsäkringsutskottet att ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd när identiteten är oklar kan vara ett sätt att förbättra handläggningen av utlänningsärenden. Utskottet anser därför att det finns skäl att närmare överväga frågan (1996/97:SfU5).

Uppdraget

En parlamentarisk kommitté tillsätts med uppgift att utreda frågor om instans- och processordningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen om särskild utlänningskontroll och lagen om svenskt medborgarskap samt föreslå redaktionella ändringar av utlänningslagen. Kommittén är oförhindrad att föreslå andra ändringar i utlänningslagen som kan aktualiseras under dess arbete. Kommittén skall hämta in erfarenheter från andra länder med rättsordningar som liknar den svenska. Kommittén skall samråda med myndigheter, frivilligorganisationer inom området och andra intressenter.

Tvåpartsprocess

Kommittén skall pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlänningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. En rättssäker process för att avgöra utlänningsärenden är nödvändig. Den nuvarande processordningen uppfyller högt ställda krav. Detta innebär emellertid inte att inte ytterligare åtgärder kan vidtas för att säkerställa att ärendena redan i ett tidigt skede blir allsidigt belysta och att den som berörs själv får komma till tals. Redan i dag tillförsäkras den enskilde utlänningen möjligheter att få delta vid muntlig handläggning av ärendet. I den senaste ändringen av utlänningslagen (SFS 1996:1379) fastställs bl.a. att avvisning av en asylsökande inte får beslutas utan att muntlig handläggning genomförts. Det finns emellertid möjlighet att gå vidare på den inslagna vägen och pröva frågan om processen generellt skall föras som tvåpartsprocess.

Instansordning

Det finns starka skäl att se över instansordningen för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Vid en sådan översyn måste såväl effektiviteten som den enskilde utlänningens och allmänhetens intresse av insyn vägas in. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Kommittén skall utreda ekonomiska konsekvenser och andra effekter av olika organisatoriska lösningar skall redovisas. Ett alternativ skall belysa en lösning där alla ärenden prövas i första instans av Invandrarverket och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknade organ. Ett annat alternativ skall belysa en lösning där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna av domstolar eller domstolsliknande organ. I det senare alternativet bör kommittén överväga om ärenden i första instans kan prövas av Invandrarverket, om de avser ansökningar om uppehållstillstånd där fråga om avvisning eller utvisning inte fortfarande är aktuell. Samma överväganden bör göras när det gäller ansökningar om arbetstillstånd, flyktingförklaring, resedokument och svenskt medborgarskap. Ytterligare ett annat alternativ kan vara att Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Jämförelse kan därvid göras med beslut om tvångsåtgärder enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Lösningar skall redovisas som innefattar såväl alternativ med prövning i allmän förvaltningsdomstol som med prövning i specialdomstol. Kommittén kan dessutom redovisa ytterligare alternativ.

Kommittén skall med ledning av sin utredning föreslå eventuella ändringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Om kommittén föreslår att regler om prövningstillstånd införs, skall kommittén särskilt redovisa hur detta påverkar utformningen av underinstansen.

Kommittén skall beskriva olika modeller för att säkerställa rättssäkerhet och snabbhet. Kommittén skall även uppmärksamma behoven av resurser samt att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek beroende på tillströmningen av ärenden. Handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden skall liksom i dag uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet. Den skall ske snabbt och utföras av personal med hög kompetens. De handläggande organen skall ha en organisation som gör att verksamheten bedrivs effektivt. Verksamheten skall kännetecknas av humanitet och respekt för den enskilde utlänningen.

Kommittén skall föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumenteras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinformationssystem kan skapas.

Kommittén skall även ta ställning till hur regeringens behov av styrning av rättstillämpningen kan tillgodoses om instansordningen ändras. Liksaså skall kommittén ta ställning till hur en ordning kan skapas som möjliggör att prioriterade ärendegrupper kan avgöras med nödvändig skyndsamhet. Oavsett vilka organ som prövar utlänningsärenden finns det rimliga krav på att regeringen skall kunna styra invandringen. Den hittills använda möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall har minskat och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997. Detta instrument kan emellertid i många fall ses som omständligt och uppfyller då inte de krav på snabbhet som ett akut läge kan aktualisera.

Säkerhetsärenden

Kommittén skall utreda om det mot bakgrund av Sveriges internationella förpliktelser finns behov av att ändra den gällande ordningen med regeringen som första och enda beslutsinstans i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Om ett sådant behov finns skall kommittén lämna förslag på en ändrad beslutsordning som uppfyller de krav som ställs. Kommittén är därvid oförhindrad att föreslå någon annan instans än regeringen som skall fatta beslut eller att en ordning skall införas varigenom regeringens beslut kan bli föremål för prövning i någon form. Kommittén skall särskilt beakta att de ofta känsliga säkerhets- och utrikespolitiska överväganden som kan bli aktuella i dessa ärenden tillgodoses i beslutsfattandet.

Från den 1 januari 1997 kan beslut om uppehållstillstånd som inte är förenat med ett avvisnings- eller utvisningsbeslut överklagas. Sådana beslut kunde tidigare inte överklagas. Skälet till dessa ändringar var enligt motiven (prop. 1996/97:25 s. 211, 214) att anpassa lagstiftningen till Sveriges internationella åtaganden. De överväganden som låg till grund för den nämnda lagändringen är av intresse även i andra fall där regeringen fattar beslut om avvisning eller utvisning utan att belutet kan överklagas.

Processordning

Utlänningslagen har hittills varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter. Om denna ordning ändras så att utlänningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstolsliknande organ finns det anledning att utreda vilka ändringar av utlänningslagen som därigenom aktualiseras.

Kommittén skall därför utreda

vilka förändringar av processuell karaktär som bör vidtas i utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap, om prövningen av utlänningsärenden flyttas till domstol eller även i första instans till ett domstolsliknande organ,

om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen,

vilka åtgärder som kan vidtas för att tillgodose krav på partsinsyn och sekretess i en tvåpartsprocess,

hur det allmännas intresse skall företrädas vid avgöranden i enskilda ärenden i en tvåpartsprocess, samt

vilka förändringar av rätten till rättshjälp som kan föranledas av en ändrad instans- och processordning.

Snabbprocess

Kommittén skall utreda om nuvarande bestämmelse i 8 kap. 8 § utlänningslagen är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på en snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kommittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instansordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den av EU år 1995 antagna resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylansökningar bör beaktas.

Kommittén skall utreda om ett system med jourverksamhet för offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rättssäkerhet i snabbprocessen. Likaså skall frågan utredas om att låta medborgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller ge de humanitära frivilligorganisationerna en roll. Socialförsäkringsutskottet har i sitt betänkande (1996/97:SfU5) berört möjligheten att låta medborgarvittnen vara närvarande vid handläggningen av avvisningsärenden där beslut om omedelbar verkställighet aktualiseras.

Internationella organ

Kommittén skall utreda hur bestämmelser kan utformas för att reglera hur svenska myndigheter bör förfara i det fall en internationell domstol eller domstolsliknande organ anser att Sverige i materiellt hänseende brutit mot ett konventionsåtagande inom utlänningsrättens område.

Svensk rätt saknar överhuvudtaget en reglering av vilka rättsverkningar som en fällande dom respektive ett avgörande från internationella rättsliga organ skall få för det enskilda ärendet i Sverige. Detta gäller således inte bara utlänningslagstiftningen. I praxis har det blivit fråga om en bedömning gjord av FN:s kommitté mot tortyr kan anses utgöra sådana nya omständigheter i utlänningslagens mening som utgör grund för omprövning av tidigare fattade beslut. Även institutet resning kan komma i fråga. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att mer grundligt se över denna fråga.

Översyn av utlänningslagen

Kommittén skall göra en i första hand språklig och redaktionell översyn av utlänningslagen. Kommittén skall vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov. Den nuvarande utlänningslagen infördes år 1989. Sedan dess har den ändrats vid ett stort antal tillfällen. Detta har medfört att lagen redan i dag i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De processuella ändringar som kommittén kan komma att föreslå kan innebära att de ursprungliga förutsättningarna för den utformningen av reglerna helt ändras. Åtskilliga bestämmelser kan därför komma att behöva omarbetas helt. Sådana förändringar kan leda till att lagens överblickbarhet ytterligare försämras.

Förtursfrågor

Kommittén skall med förtur se över bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd och därvid särskilt överväga om den nuvarande ordningen ger tillräckligt utrymme för hänsynstagande till de humanitära skäl som i det enskilda fallet kan tala mot att återkallelse sker. Kommittén skall vidare särskilt överväga om reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd i olika fall bör utformas mer likartat och så att det klart framgår att utlänningens levnadsomständigheter och längden av vistelsen här skall beaktas vid bedömning av om tillståndet skall återkallas eller inte samt om synnerliga skäl skall krävas för återkallelse sedan utlänningen varit bosatt här viss tid.

Kommittén skall ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning till Sverige. Denna fråga skall utredas skyndsamt. Enligt en utvärdering som genomförts av Utlänningsnämnden är reglerna om uppehållstillstånd efter inresan på grund av anknytning enligt 2 kap. 5 § och 5 b §utlänningslagen oklara.

Kommittén skall ta ställning till om tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas i normalfallet när sökanden inte kan styrka sin identitet. Kommittén skall även utreda för hur lång tid tidsbegränsat uppehållstillstånd bör meddelas i sådana fall. Det är av största vikt att asylsökandes identitet kan klarläggas i så stor omfattning som möjligt. En ändring av reglerna om återkallelse av uppehållstillstånd aktualiserar en översyn av i vilken utsträckning tidsbegränsade uppehållstillstånd bör meddelas när sökanden lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet.

Utredningstid och generella direktiv

Kommittén skall redovisa alla ekonomiska konsekvenser av sina förslag samt ange finansiering i den utsträckning förslagen skulle innebära utgiftsökningar. En utgångspunkt skall dock vara att kostnaderna inte får överskrida nuvarande kostnader för jämförbar verksamhet och volym inom utgiftsområde 8 Invandrare och flyktingar.

Kommittén bör samråda med andra pågående utredningar på det integrations- och migrationspolitiska området. Det gäller särskilt kommittén om översyn av lagen om svenskt medborgarskap (In 1997:04). Samråd skall också ske med 1995 års domstolskommitté (Ju 1995:05).

För kommitténs arbete gäller kommittédirektiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall slutredovisas senast den 30 april 1998. De avsnitt som skall utredas med förtur skall redovisas senast den 30 april 1997.