Kortare väntan

Ur KB:s samlingar

Digitaliserad år 2014

KQRTARE

VANTAN

Betänkande av

asylärendeutredningen

SSM

1988:2

§54/ L. Statens offentliga utredningar l

ÃU/B ww 1988:2

;när

%

Arbetsmarknadsdepartementet

Kortare Väntan

Betänkande av asylärendeutredningen

Stockholm 1988

Beställningsadress: Allmänna Förlaget Kundtjänst 106 47 STOCKHOLM Tel: 08/739 96 30

Allmänna Förlagets bokhandel: Informationsbokhandeln Malmtorgsgatan 5, Stockholm Tel: 08/739 95 65

Beställare som är berättigade till remisscxemplar eller friexemplar kan beställa sådana under adress:

Regeringskansliets förvaltningskontor SOU-förrådet 103 33 Stockholm Tel: 08/763 23 20 Telefontid 8.10-12.00 (externt och internt)

08/763 10 05 12.00-16.00 (endast internt)

ISBN 91-38-10105-X ISSN 0375-250X

Graphic Systems AB, Göteborg 1988

Ti11 statsrådet Georg Andersson

bemyndigade den 12 februari 1987 statsrådet Georg Regeringen Andersson att ti11ka11a en särskiid utredare för att se över

och rutiner för handiäggningen av asyiärenden. organisation

Med stöd av detta bemyndigande ti11ka11ades som utredningsman genera1direktören Lennart Myh1back.

Generaidirektören Thord Paimiund har varit sakkunnig i utred-

har varit departementssekreteraren Lena Abjörningen. Experter ner, departementsrådet Lars Björnberg, avdeiningsdirektören Ingemar Cederberg (t.o.m. den 20 oktober 1987), departementssekreteraren E1se-Sofi Ericsson, avdelningsdirektören Rune Heiwe,

departementsrådet Bo Maimqvist, byråchefen Kurt Malmström, byrå-

chefen Ro1and Niisson, departementssekreteraren Lars Påhisson och byråchefen Bengt Raniand (fr.o.m. den 28 augusti 1987).

Sekreterare i utredningen har varit avdeiningsdirektören Lars G./ Johansson.

Utredningen har antagit namnet asy1ärendeutredningen.

Utredningen iämnade i juni 1987 en deirapport (Ds A 1987:3) Kortare väntetider i asyiärenden.

överiämnar nu betänkandet Kortare väntan. Uppdraget Utredningen är härmed s1utfört.

Stockho1m i januari 1988

Lennart Myh1back

Lars G. Johansson

HUR MYCKET KAN VÄNTETIDERNA FÖRKORTAS? a . a a - - o a. 51 5.

NÄRMARE ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRS_AG - u oo ou oo .coon-o 57 7. 7.1 Koncentration av asyiutredningarna tiii oøa o c o c noa o a oo oo oo c oo - o o o oo o ao 57 utredningsslussar 7.1.1 Inrättande 57 av utredningssiussar 7.1.2 Utredningsansvaret när direktavvisning aktua1iseras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62 7.1.3 Styrningen av asyisökande ti11 utredningssiussar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 66 7.1.4 Förfarandet vid överföring ti11 utredningssiuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 69 7.1.5 Ansvar för asy1utredningarna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71 utredningssiussarna 7.1.6 Ärendehandiäggningen vid utredningss1ussarna 7.1.7 Verksamheten i övrigt vid utredningssiussarna 75 7.1.8 P1atsbehovet vid utredningssiussarna 77 7.1.9 Behovet av utredningsresurser vid och utanför siussarna . 7.2 för-asyisökande som väntar på besiut För1äggningar 7.2.1 Snabb utfiyttning från utredningssiuss till annan föriäggning 000cc oo - - o o oo ooo o oo o oaa 7.2.2 Fortsatt inkvartering på föriäggning i väntan på besiut 7.2.3 Innehåii i föriäggningsverksamheten 7.2.4 Behovet av föriäggningspiatser . . . . . . . . .. 7.3 De offent1iga biträdena 7.3.1 Rättshjä1p i direktavvisningsärenden 7.3.2 Förordnande av biträde i övriga asyiärenden 7.3.3 Tidsåtgången hos de offentiiga biträdena 7.3.4 Åtgärder för att öka tiiigången på offentiiga biträden 103 7.4 hos invandrarverket 104 Handiäggningen 7.4.1 för att minska iiggtiderna coon- 104

Åtgärder

7.4.2 handiäggning - a o o o - a - o. 108 Muntiig 7.4.3 Deibesiut o. a o oo o a a a o o o u - oo o . . - o oo o o - - ønu 110 7.4.4 o . o a o oo o oo a - o o events- 111 Besiutsmotiveringar 7.4.5 Hand1äggningen av överkiagandeärenden 112

SAMMANFATTNING

Uggdraget

Asyiärendeutredningens uppdrag har varit att föreslå de organisatoriska och administrativa förändringar som behövs för att förkorta handiäggningstiderna i asy1ärenden. Para11e11t med detta arbete har en annan utredning gjort en översyn av ut1änningsiagstiftningen. En1igt utredningarnas direktiv bör måiet för hand1äggningstiderna vara att invandrarverket ska11 avgöra ett asy1ärende inom två månader från ansökningsdagen och att regeringen ska11 avgöra ett överk1agande inom två månader.

Nuvarande handläggningstider

Anta1et asyisökande har ökat under senare år. Detta har 1ett ti11 1ånga hand1äggningstider i asy1ärenden. Jag har gjort en undersökning av tiderna i o1ika 1ed av hand1äggningen.

De f1esta asyisökande får vänta f1era månader på att po1isen ska11 genomföra en fu11ständig asyiutredning. Längst är väntetiden för asy1sökande som efter inresan p1aceras på en föriäggning på en ort där po1isen saknar utredningsresurser och för ut1änningar som efter inresan söker asy1 hos poiismyndigheten i Stockhoim, Göteborg e11er Maimö.

Den genomsnittiiga handiäggningstiden vid invandrarverket är för närvarande me11an tre och fyra månader.

- 10 _

I de ärenden invandrarverket fattat utvisningsbesiut är den genomsnittiiga handiäggningstiden vid verket drygt fem månader och den genomsnittiiga tiden från ansökan ti11 invandrarverkets besiut drygt åtta månader.

Så gott som a11a som får ett utvisningsbesiut från invandrarverket överkiagar detta hos regeringen. Tiden från invandrarverkets besiut ti11 dess överkiagandet kommit in ti11 regeringen är i genomsnitt nästan fyra månader. Därav avser ca två månader tid för deigivning och utveckiande av taian och två månader invandrarverkets handiäggning av överkiagandet innan det överiämnas ti11 regeringen.

Handiäggningstiden hos regeringen i överkiagandeärenden är för närvarande i genomsnitt ca 3,5 månader. Den totaia tiden från ansökan om asyi ti11 regeringens besiut är i genomsnitt drygt femton månader. Om regeringen faststä11er invandrarverkets aviägsnandebesiut kan det sedan också dröja iång tid ti11 det verkstäiis.

Skäi för att minska väntetiderna

Det finns tre starka skä1 för att minska väntetiderna i asyiärenden.

Det första skäiet är humanitärt. För många asyisökande är det påfrestande att under iång tid få vänta på bes1ut.

Det andra skä1et gä11er rättssäkerheten. De 1ånga tiderna idag går knappast att förena med den syn på vad rättssäkerhet är som har kommit ti11 uttryck i den nya förva1tnings1agen.

Det tredje skäiet är ekonomiskt. Med nuvarande anta1 asyisökande kan kostnaderna för bostäder, ekonomisk hjäip, sjukvård och andra åtgärder för asy1sökande under väntetiden uppskattas ti11 me11an 800 och 900 mi1j.kr. per år. Kortare väntetider minskar dessa kostnader.

- 11 -

Hur mycket kan väntetiderna förkortas?

För att förkorta tiderna väsentiigt krävs såvä1 organisatoriska och administrativa förändringar som vissa resursti11sk0tt ti11 de handiäggande myndigheterna. En förutsättning för att nå de angivna må1en är också att den tid ärendena iigger för yttrande hos offentiiga biträden minskar.

Med de åtgärder som jag föresiår och som redovisas närmare i det föijande bör en fu11ständig asy1utredning n0rma1t kunna genomföras inom två veckor från ansökan. Därefter bör man omede1bart kunna fatta besiut i k1ara bifa11särenden. Iniagan från det offentiiga biträdet i övriga ärenden bör normait kunna komma in ti11 invandrarverket inom ytteriigare två veckor. Smigenomsnittstid bör det vara möj1igt att nå det angivna må1et att invandrarverket ska11 fatta bes1ut inom två månader från ansökan. Vissa ärenden måste dock ta iängre tid. Det gä11er t.ex. ärenden som kräver komp1etterande utredning från en utiandsmyndighet.

Ett kompiett överkiagande bör normait kunna komma in ti11 invandrarverket inom en månad från det att verket fattat ett utvisningsbes1ut. I f1erta1et fa11 bör en tota1 tid på sex veckor från invandrarverkets bes1ut ti11 dess överkiagandet kommer in ti11 regeringen vara ti11räck1ig.

Handiäggningen av ett överk1agande hos regeringen bör normait vara möjiig att kiara inom två månader. I vissa fa11 kan det emeiiertid iiksom vid invandrarverket behöva ta iängre tid.

Den tota1a tiden från ansökan om asy1 tili ett s1utgi1tigt besiut från regeringen ska11 a11tså normait inte behöva överstiga sex månader.

- 12 -

Koncentration av asy1utredningarna ti11 utredningssiussar

De åtgärder som jag föresiår går b1.a. ut på att asyiutredningarna i så stor utsträckning som möjligt koncentreras ti11 utredningssiussar. Där ska11 de asyisökande vistas ti11 dess utredning är genomförd. Motiven för en koncentration av asyiutredningarna ti11 utredningssiussar är:

Ett fuiiständigt asyiförhör med aiia asyisökande kan hå11as kort tid efter ansökan.

- kan b1i bra och kompietta redan från

Grundutredningarna början genom utredare som är speciaiiserade på denna uppgift. Genom specia1iseringen är det iättare att genomgående få utredare med erfarenhet och kompetens.

- Bättre för och andra direkta

möjiigheter erfarenhetsutbyte

kontakter me11an utredare och besiutsfattare.

- att i direkt ti11

Möj1ighet ansiutning asyiutredningarna sortera ärendena i k1ara bifa11särenden och ärenden i vi1ka offentiigt biträde ska11 förordnas. I kiara bifaiisärenden kan besiut fattas omgående.

- ökade möjiigheter att och

pianera utredningsverksamheten

utnyttja utredningsresurserna effektivt.

- Förutsättningar för bättre av sjäiva

skapas pianering

mottagandet av asyisökande och fiyktingar.

Huvudregein bör därför vara att en ut1änning som ti11åts resa in ii Sverige för att få en ansökan om asyi prövad skaii bege sig ti11 en utredningssiuss för att där genomgå ett fuiiständigt asyiförhör. Undantag bör göras bara i sådana fa11 då man av humanitära, medicinska, fami1jes0cia1a e11er andra särskiida skäi inte rimiigen kan begära att den asyisökande ska11 bege sig ti11 en utredningssiuss för utredning.

- 13 -

För att få till stånd en koncentration av utredningarna till slussar föreslår jag att den polismyndighet som tar emot en ansökan om asyl skall kunna bestämma att den asylsökande skall inställa sig på en utredningssluss för asylutredning.

Invandrarverket och rikspolisstyrelsen bör gemensamt utarbeta riktlinjer för överföring av asylsökande till utredningsslussar.

Utredningsslussarna måste utformas så att de asylsökandes behov av socialt och annat stöd under den första tiden i Sverige kan tillgodoses på slussen. Det är särskilt viktigt att situationen för barn och barnfamiljer uppmärksammas under vistelsen på utredningssluss.

Om frågan om direktavvisning aktualiseras i samband med inresekontroll bör polismyndigheten på gränsorten normalt svara för den fullständiga asylutredningen. Polismyndigheter med utlänningsrotlar bör också kunna utreda direktavvisningsärenden själva. Utlänningar som söker asyl i andra polisdistrikt än gränsdistrikten och distrikt med utlänningsrotel bör normalt hänvisas till utredningssluss för fullständigt asylförhör även i de fall direktavvisning aktualiseras.

Ansvaret för asylutredningarna vid utredningsslussarna bör åtminstone tills vidare ligga kvar hos polisen. Om erfarenheterna skulle visa att det kan vara rationellt att helt integrera polisens och invandrarverkets verksamhet vid utredningsslussarna bör frågan om vilken myndighet som skall vara ansvarig för utredningarna prövas på nytt.

Vid utredningsslussarna bör handläggare från invandrarverket tillsammans med utredarna göra en sortering i klara bifallsärenden och ärenden i vilka offentligt biträde skall förordnas. Beslut i klara bifallsärenden skall kunna fattas i anslutning till denna sortering. Vid utredningsslussarna bör också erfarenhetsutbyte ske mellan utredare och beslutsfattare.

- 14 -

som hänvisats ti11 en utredningssiuss måste utan En asyisökande dröjsmåi iämna siussen när utredningen är siutförd. Snabb genom-

är en förutsättning för att utredningssiussarna skaii strömning kunna ta emot nya asylsökande och för att de utredningsresurser som finns vid siussarna skall kunna utnyttjas jämnt och effektivt.

att det totait behövs en fast kapacitet vid utred- Jag bedömer

som gör det möjiigt att ta emot och utreda 1.400 ningsslussarna asyisökande per månad.

för asy1sökande som väntar på besiut Föriäggningar

Den som beviijas ti11stånd i direkt anslutning tiil utredningen bör så snart som möjiigt piaceras ut i en kommun. Med nuvarande anta1 och de svårigheter som råder att få fram

asyisökande

torde det emeiiertid vara ti11räck1igt många kommunpiatser

med en tids fortsatt piacering på föriäggning efter ofrånkomiigt viste1sen s1ussen även om utiänningen redan fått ti11stånd.

på

som inte får något besiut på siussen ska11 normait Asyisökande

en föriäggning så snart polisens utredning är piaceras på

Han bör sedan vistas på denna föriäggning i väntan på genomförd. s1ut1igt besiut i asyiärendet. Om uppehå11sti11stånd beviijas bör utpiacering i en kommun ske så snart möjiigt.

Vid ska11 de asyisökande få ett mottagande som

föriäggningarna så är avpassat efter deras individue11a behov. Det

iångt möjiigt

med meningsfuii fritidsverksamhet som motverkar är viktigt tristess och s0cia1 isoiering. Barnens situation måste ägnas

särskiid uppmärksamhet.

Föriäggningsorganisationen måste vara f1exibe1 och iöpande anpassas ti11 behovet av piatser.

_ 15 -

De offentliga biträdena

Offentligt biträde bör i enlighet med nuvarande praxis förordnas först när själva asylförhöret är genomfört. I första hand bör ett biträde förordnas som finns nära den förläggning där den asylsökande placeras. Därigenom underlättas kontakterna mellan utlänningen och biträdet, vilket bör öka förutsättningarna för en snabb handläggning.

Denna princip bör dock tillämpas med urskillning. En asylsökandes egna önskemål om ett visst biträde bör normalt tillgodoses om det inte skulle leda till väsentligt ökade kostnader eller till förseningar därför att biträdet är hårt arbetsbelastat. Om offentligt biträde har förordnats i ett direktavvisningsärende bör den asylsökande normalt behålla samma biträde under ärendets fortsatta handläggning även om avståndet är långt. Biträdesbyten bör överhuvudtaget undvikas så långt möjligt eftersom det ofta fördröjer ärendet. I stället bör den asylsökande resa till biträdet.

Jag föreslår att invandrarverket tar över ansvaret för att förordna biträde och att förordnandena av biträde i asylärenden huvudsakligen ombesörjs vid utredningsslussarna. Härigenom blir det möjligt att få till stånd en administrativ samordning mellan beslut om förordnande av biträde och placering av asylsökande på förläggning. Detta bör leda till en viss tidsvinst.

Jag anser att det bör vara möjligt för de offentliga biträdena att normalt komma in med en inlaga i ärendet inom två veckor från det att de har fått del av polisens utredning. Det krävs en bättre bevakning av att utsatta frister hålls och större restriktivitet med att bevilja anstånd.

Åtgärder bör vidtas för att öka tillgången på offentliga biträden.

_ 15 -

Handiäggningen hos invandrarverket

föresiår vissa åtgärder för att minska Iiggtiderna. B1.a. Jag betonar jag vikten av en stark administrativ iedningsfunktion för tiliståndsprövningen och vikten av ti11räck1ig besiutskapacitet.

Vissa tidsvinster bör kunna göras genom att i ökad utsträckning de1a in ärendena efter svårighets- och angeiägenhetsgrad. Sorteringen av kiara asyiärenden vid siussarna är ett exempei på detta. Även i övrigt bör en tidig sortering efter svårighetsoch eftersträvas. Härigenom kan resurser

angeiägenhetsgrad frigöras för asyiärenden.

I ansiutning ti11 ett försiag från utredningen för översyn av

konstaterar jag att ett system där utiänningsiagstiftningen

ska11 håiias i ett stort antai ärenden kan muntiig förhandling

handiäggningstiderna. Det sku11e dessutom komma att föriänga stä11a stora administrativa och resursmässiga krav för att

kunna Jag anser att bra grundutredningar i praktiskt genomföras. a11a genom kvaiificerad personai bör minska behovet

asyiärenden av förhandiing.

bedömer att det behövs ett visst resurstiiiskott ti11 Jag invandrarverket för handiäggningen av asyiärenden för att de

måien för handläggningstiderna ska11 nås. Närmare uppstäiida beräkningar av resursbehovet bör göras inom ramen för den översyn av invandrarverkets organisation som pågår.

Handiäggningen hos regeringen

Vad som aiimänt sagts om åtgärder för att minska Iiggtiderna

i stort även för handiäggningen hos regeringen. gäiier

Jag anser att en viss tidsvinst kan göras om invandrarverket tiii det offentiiga biträdet skickar en kopia på sitt yttrande

- 17 -

ti11 regeringen och uppmanar biträdet att komma in ti11 regeringen med eventue11a synpunkter i ärendet senast en viss dag.

Ärendeutveck1ingen måste fö1jas noggrant och hand1äggningsresurserna förstärkas om man bedömer att antaiet överkiaganden kommer att öka.

Övriga förs1ag

Det behövs ökade utbi1dningsinsatser i 01ika led av ärendehandiäggningen. Jag föres1år att invandrarverket får särskilda resurser för pianering och genomförande av utbi1dning.

Jag föreslår en särski1d p1an1äggning för att möta variationer i anta1et asyisökande.

Mot bakgrund av resu1tatet av en försöksverksamhet med intensifierad stickprovskontroH i Scåne föres1år jag ett visst resursti11sk0tt ti11 den internordiska passkontroilen. Syftet är att förhindra att utiänningar utan behov av skydd och som bör direktavvisas reser in i iandet och får rätt att få sin ansökan prövad av a11a instanser. Ett stort anta1 sådana ärenden kan påverka väntetiderna för ut1änningar som kommer ti11 Sverige och har skä1 för att få sin asyiansökan prövad här i 1andet.

I övrigt 1ämnas också vissa förs1ag om ut1andsmyndigheternas medverkan i asy1ärenden samt om underrätte1se om bes1ut och verkstä11ighet av utvisningsbesiut.

Ekonomiska konsekvenser

De direkta kostnaderna för åtgärder under väntetiden kan minska med 400-500 mi1j. kr. per år om mina förs1ag genomförs. För att de verkiiga kostnadsminskningarna ti11 föijd av förkortade väntetider skail b1i av den storieken krävs eme11ertid att även andra deiar av f1yktingmottagningen fungerar effektivt. Mina

-18-

ti11 åtgärder för att förkorta väntetiderna bör därför försiag kombineras med för att de1s få ti11 stånd en snabbare

åtgärder

av fiyktingar i kommuner, de1s underiätta för utpiacering f1yktingarna att k1ara sin egen försörjning.

Mina förslag 1eder ti11 kostnadsökningar på vissa hå11. Totait utgör dock dessa kostnadsökningar endast en 1iten de1 av de kostnadsminskningar som kan åstadkommas genom kortare väntetider och ett effektivare mottagningssystem.

Genomförande

Mina bör kunna genomföras fu11t ut den 1 juii 1989, då

förslag avsikten är att den nya utiänningsiagen och invandrarverkets nya

ska11 börja ti11ämpas. I vissa de1ar bör dock förorganisation slagen kunna genomföras successivt innan dess.

För att det nya systemet ska11 fungera är det nödvändigt att ärendeba1anserna har nedbringats så 1ångt möjiigt när det genomförs. Jag föres1år därför vissa åtgärder på kort sikt för att minska ärendeba1anserna.

Det är också viktigt att det inte finns a11tför många utlänningar med tiilstånd på invandrarverkets för1äggningar när det nya systemet genomförs. Jag anser därför att det är angeiäget med en särskiid insats från kommunerna för att ta emot en extra kvot med fiyktingar innan det nya systemet träder i kraft.

- 19 -

1. UTREDNINGENS UPPDRAG OCH ARBETE

Regeringen tiiisatte i februari 1987 två utredningar i syfte att kraftigt förkorta handiäggningstiderna för asyiärenden. Asyiärendeutredningen (A 1987:02) ska11 eniigt direktiven (Dir. 1987:4) se över organisation och rutiner för handläggningen av utiänningsärenden. Utredningen ska11 föresiå de organisatoriska och administrativa förändringar som behövs för att förkorta hand1äggningstiderna i asyiärenden. Den andra utredningen (A 1987:01) ska11 11 enligt sina direktiv (Dir 1987:3) göra en i första hand teknisk översyn av utiänningslagen. Framför a11t ska11 utredaren 1ämna ti11 ändringar i iagstiftningen

försiag som kan bidra tili att handiäggningstiderna för utiänningsärenden förkortas.

Eniigt utredningarnas direktiv bör må1et för handiäggningstiderna vara att invandrarverket ska11 avgöra ett asyiärende inom två månader från ansökningsdagen och att regeringen ska11 avgöra ett överkiagande inom två månader.

Båda utredningarna ska11 arbeta snabbt och i nära samarbete. Arbetet ska11 vara siutfört senast vid årsskiftet 1987-88.

Direktiven ti11 asyiärendeutredningen återges i sin heihet i biiaga 1.

- go -

Innan asyiärendeutredningen ti11sattes Iedde jag en arbetsgrupp inom regeringskansiiet som under år 1986 kom med vissa förslag som rörde begränsade deiar av organisationen för handiäggning av asyiärenden. I januari 1986 Iämnade denna arbetsgrupp vissa försiag i fråga om poiisens handiäggning av asyiärenden. I juni 1986 lämnades försiag om att arbetsmarknadsdepartementets utiänningsenhet ti11fä11igt borde förstärkas med en extra arbetsstyrka för att under en kortare tid arbeta av den stora baians av utiänningsärenden som då fanns hos regeringen. En sådan extrastyrka sattes in under perioden september 1986 - mars 1987. I januari 1987 rapporterade arbetsgruppen om väntetid och rättssäkerhet i asyiärenden. Arbetet i asyiärendeutredningen har i väsentiiga de1ar byggt vidare på och inneburit en fördjupning av de anaiyser som gjordes i den nämnda arbetsgruppen.

För att kiariägga orsakerna ti11 iånga handiäggningstider och för att kunna bedöma effekterna av o1ika tänkbara åtgärder har jag gjort en egen undersökning av iiggtider och f1askha1sar i oiika ied av handiäggningskedjan. Resuitaten av denna undersökning redovisas i avsnitt 3.2.

Vidare har ärendeba1anserna inom poiisen, invandrarverket och regeringen undersökts vid oiika ti11fä11en. Utveckiingen av ärendebaianserna redovisas i avsnitt 3.3. En särskiid undersökning har också gjorts i fråga om verkstä11ighet av regeringens utvisningsbesiut.

Under arbetets gång har jag besökt b1 a invandrarverket, föriäggningar och poiismyndigheter för att studera organisation och rutiner och för att diskutera åtgärder som kan ieda ti11 kortare handiäggningstider. Några av utredningens experter har också besökt Köpenhamn för att studera det danska systemet för handiäggning av asylärenden och mottagning av asyisökande. Jag har tiiisammans med en expert besökt svenska ambassaden i Chiie för att studera handiäggningen av asyiärenden vid en utiandsmyndighet med ett stort antai sådana ärenden.

- 21 -

Jag iämnade i juni 1987 en deirapport (Ds A 1987:3) Kortare väntetider i asy1ärenden. Rapporten innehö11 bi a principförsiag ti11 ny organisation för handiäggning av asyiärenden och mottagande av asyisökande. En sammanfattning av förs1agen i deirapporten finns i biiaga 2.

Deirapporten har genom arbetsmarknadsdepartementet sänts ti11 berörda myndigheter och organisationer och ti11 de kommuner som träffat överenskommeise med invandrarverket om flyktingmottagande. Dessa uppmanades att komma in med eventue11a synpunkter

på

principförsiagen skrift1igt direkt ti11 utredningen. Rikspoiisstyreisen har i sin tur sänt ut deirapporten ti11 samtliga

poiismyndigheter och uppmanat dem att konma in med eventueila synpunkter ti11 utredningen.

& synpunkter på de1rapporten har kommit in ti11 utredningen från några centraia myndigheter, ett tjugota1 po1ismyndigheter, ett par rättshjä1psnämnder, ett trettiotal kommuner, de friviiligorganisationer som är med i den tili arbetsmarknadsdepartementet knutna f1yktingpo1itiska beredningen samt från ytteriigare ett ti0ta1 organisationer och enskiida. En sammanstä11ning av vi1ka myndigheter och organisationer som kommit in med synpunkter samt av huvudinnehåilet i dessa synpunkter finns i biiaga 3.

synpunkter på principförsiagen i deirapporten har också inhämtats vid ett seminarium som ordnats med personai vid berörda byråer inom invandrarverket samt vid sammanträffanden med företrädare från frivi11igorganisationer och offentiiga biträden.

De synpunkter som iämnats på principförs1agen är i huvudsak positiva. Mina försiag i siutbetänkandet utgår därför i huvudsak från principförsiagen och är en vidareutveckiing av dessa.

I deirapporten föresiogs att en översyn borde göras av invandrarverkets heia organisation. Regeringen har den 22 oktober 1987

-22-

givit invandrarverkets nya generaidirektör i uppdrag att som särski1d utredare göra en sådan översyn. Den påbörjade översynen kommer att behandla organisatoriska och administrativa frågor som gä11er hand1äggningen inom invandrarverket. I slutbetänkandet jag mig därför vad gä11er handiäggningen hos in-

begränsar vandrarverket ti11 att 1ämna vissa principie11a försiag som bör behandias närmare av organisationsutredningen.

I övrigt 1ämnas i siutbetänkandet de1s vissa förs1ag vad gä11er

administrativa rutiner och resurser inom berörda organisation,

de1s som gälier organisationsstrukturen i myndigheter, försiag stort och samverkan me11an oiika aktörer i handiäggningen av asy1ärenden.

Samråd har skett med utredningen för översyn av ut1ännings1ag-

som samtidigt som jag lämnar mina förs1ag tiil orgastiftningen nisatoriska och administrativa förändringar 1ämnar ett försiag ti11 ny ut1ännings1ag. Berörda fack1iga huvudorganisationer har informerats om mina förs1ag.

- 23 -

2. NUVARANDE ORDNING FÖR HANDLÄGGNING AV ASYLÃRENDEN OCH

MOTTAGANDE AV Am SÖKANDE

2.1 Handiäggningen av asyiärenden.

I utiänningsiagen (1980:376) anges på viika viiikor utiänningar får resa in i Sverige samt uppehåiia sig här. En huvudregei är att den utiänning som önskar bosätta sig i Sverige skaii ha sökt och beviijats uppehåiistiiistånd före inresan i iandet. Undantagna från denna regei är emeiiertid b1.a. personer som omfattas av 3, 5 eiier 6 §§ utiänningsiagen, dvs personer som är fiyk-

e11er - utan att vara tingar, krigsvägrare fiyktingar åberopar fiyktingiiknande skäi. Dessa personer ka11ar jag i fortsättningen asyisökande. Undantagna från regein om att uppehåiistiiistånd skaii vara beviijat före inresan är också personer som har vissa nära famiijemediemmar bosatta i Sverige samt andra med mycket starka skäi för att söka uppehåiistiiistånd efter inresan.

Ansökan om uppehåiistiiistånd som görs före inresan ska11 ges in ti11 svensk utiandsmyndighet. A11a sådana ansökningar om uppehåiistiiistånd sänds tiil invandrarverket som är besiutande myndighet. Invandrarverkets besiut i dessa ärenden kan inte överkiagas.

De iokaia poiismyndigheterna svarar för inresekontroii. Kontroiien syftar tili att hindra utiänningar, som inte har rätt att vistas i iandet, från att resa in i Sverige. Fuiiständig inresekontroii förekommer på orter i Sverige som har direkt fiyg-

- 24 -

e11er båtförbindeise med utomnordiskt iand. Dessutom förekommer stickprovskontroii b1.a. på de orter som har båt- e11er färjeförbindeiser med Danmark. Om en utiänning saknar erforderiigt tilistånd e11er om han inte har medei för sitt uppehä11e kan poiismyndjgheten besiuta att avvisa utiänningen. Ett sådant besiut kan under vissa förutsättningar verkstäiias omgående. Den som ansöker om asyi har dock som regei rätt att få sin sak prövad av invandrarverket.

En ansökan om asy1 görs hos den 10ka1a poiismyndigheten. Ansökan kan antingen göras i samband med inresan e11er senare under visteisen i Iandet. Poiismyndigheten gör snarast ett iniedande förhör för att utröna utiänningens identitet och vi1ka skäi som åberopas. En preiiminär bedömning görs av om utiänningen kan anses ha rätt att få sin ansökan prövad medan han är kvar i iandet e11er om det kan b1i aktue11t att avvisa honom eiier henne. I det senare fa11et hå11s snarast möjiigt ett mer ingående förhör som ska11 vara tiiiräckiigt detaijerat för att kunna iäggas tiii grund för en asyibedömning.

Om poiisen redan efter det korta iniedande förhöret bedömer att utiänningen har rätt att stanna kvar i väntan på prövning genomförs normait den fuiiständiga asyiutredningen senare. Utiänningar som söker asyi i samband med inresan inkvarteras i aiimänhet på en förläggning och den fuiiständiga asyiutredningen genomförs av poiismyndigheten på föriäggningsorten. De utiänningar som ansöker om asy1 först en tid efter inresan hänvisas också i viss utsträckning tiii en föriäggning. När ansökan görs en tid efter inresan genomförs dock för närvarande den fuiiständiga asyiutredningen oftast av poiismyndigheten där ansökan iämnats in.

Eniigt huvudregein i utiänningsiagen ska11 ärenden där asyiskäi åberopas överiämnas av poiismyndigheten ti11 invandrarverket för beslut. Det finns dock ett viktigt undantag från poiisens skyidighet att överiämna ärendet ti11 invandrarverket. Om poiismyndigheten anser att utiänningens påstående om risk för poiitisk

-25-

förföljeise är uppenbart oriktigt e11er att skä1en för att inte vi1ja återvända ti11 hem1andet uppenbart kan iämnas utan avseende, får poiismyndigheten fatta besiut om avvisning, s.k. direktavvisning. Poiismndigheten får också bes1uta om avvisning ti11 ett annat.asy11and, om det är uppenbart att utiänningen inte 1öper risk att sändas vidare därifrån tili förföijeiseiandet.

En poiismyndighets besiut om direktavvisning är avsett att kunna meddeias och genomföras mycket snabbt. Utiänningen har i dessa ärenden inte möjlighet ti11 rättshjä1p genom offentiigt biträde såvida han inte hå11its i förvar ett visst antai dygn. Avvisningsbesiutet får verkstälias även om det har överkiagats. I de fa11 asylskäi åberopats av utiänningen måste dock bes1utet anmä- 1as ti11 invandrarverket. Det får inte verkstäiias förrän invandrarverket förkiarat att man inte vi11 överta ärendet. Anmäiningsförfarandet går som rege1 snabbt. Under tjänstetid översänds handiingarna i a11mänhet ti11 invandrarverket via teiefax. Efter tjänstetidens s1ut kontaktas en jourhavande tjänsteman på invandrarverket per teiefon.

I asyiärenden som överiämnas ti11 e11er övertas av invandrarverket har den asyisökande rätt ti11 rättshjäip genom offentiigt biträde om det kan bii aktue11t att utvisa utlänningen. I de anmäiningsärenden som övertas av invandrarverket initierar verket offentiigt biträde genom att anmäia behovet tili någon av 1andets fyra rättshjäipsnämnder. I övriga ärenden är det poiisen som ska11 anmä1a behov av offent1igt biträde. I princip har den asyisökande rätt tiil biträde redan under polisens utredning. Frågan aktualiseras eme11ertid som rege1 först när po1isförhören i praktiken är avsiutade eftersom det oftast är först då som behovet av rättshjäip kan bedömas. I de fa11 det redan av p01isens asyiförhör framgår att uppehåiistiilstånd kommer att medde- 1as förordnas inte något offent1igt biträde.

När poiisens fu11ständiga utredning i ett asyiärende och i förekommande fa11 det offentiiga biträdets iniaga har kommit in ti11

-26-

invandrarverket kan bes1ut fattas i frågan om uppehå11sti11stånd. Ib1and görs emeiiertid kompietterande utredningar, på begäran av utiänningen e11er dennes ombud e11er på invandrarverkets initiativ. Sådana utredningar genomförs ib1and av utiandsmyndigheterna på uppdrag av invandrarverket.

Om invandrarverket avs1år en begäran om uppehå11sti11stånd fattas som rege1 också ett bes1ut om utvisning. Invandrarverkets bes1ut deiges ut1änningen genom den 1oka1a po1ismyndigheten.

Om invandrarverket fattat beslut om utvisning e11er avvisning kan detta beslut överklagas ti11 regeringen (arbetsmarknadsdepartementet). Likaså kan verkets bes1ut att avsiå ansökan om resedokument och f1yktingförk1aring överkiagas ti11 regeringen

även i de fa11 uppehå11sti11stånd har beviijats. Överk1agandet

ges in ti11 invandrarverket som med eget yttrande översänder ärendet ti11 regeringen utom i de fa11 verket finner aniedning att ändra sitt eget bes1ut. I sådana fa11 får utlänningen av invandrarverket uppehå11sti11stånd och ärendet behöver inte gå vidare tiil regeringen.

Om regeringen bifa11er ett överk1agande återgår ärendet ti11 invandrarverket som utfärdar ti11stånd.

Om regeringen inte ändrar invandrarverkets utvisnings- e11er avvisningsbesiut över1ämnas ärendet ti11 po1isen för verkstäl- 1ighet. P01ismyndigheten hå11er som rege1 ett s.k. verkstä11ighetsförhör med ut1änningen. I detta 1äge kan ut1änningen hävda att det finns hinder för att verkstäiia bes1utet. Om det åberopas nya asy1skä1 som inte tidigare prövats, är p01ismyndigheten sky1dig att överiämna ärendet ti11 invandrarverket. Detsamma gä11er om det finns andra skäi att inte verkstäiia bes1utet e11er om det är tveksamt hur verkstä11igheten ska11 ske. Ett bes1ut av poiisen att inte överiämna ett verkstäiiighetsärende kan överkiagas ti11 invandrarverket, som då kan överta verkstä1- 1ighetsärendet. Invandrarverkets bes1ut i ett verkstäiiighets-

_ 27 -

ärende kan under vissa förutsättningar överklagas till regeringen.

2.2 Mottagandet av asylsökande

Den 1 januari 1985 infördes ett nytt system för att ta emot asylsökande och flyktingar i Sverige. Detta system bygger på samverkan mellan staten, kommunerna och de utlänningar som söker asyl i Sverige. Statens invandrarverk är statlig huvudman för flyktingmottagningen. Invandrarverket driver förläggningar och skall träffa överenskommelser med kommuner om att de skall ta emot asylsökande och flyktingar mot statlig ersättning.

Enligt de riktlinjer för mottagandet av asylsökande som antogs av riksdagen år 1984 bör utlänningar, som i samband med inresan till Sverige söker asyl och inte direkt avvisas, hänvisas till en kortare tids inkvartering vid en förläggning, där normalt asylutredningen görs. Under vistelsen på förläggningen skall också göras en planering av i vilken kommun det fortsatta mottagandet bör ske. Vidare genomgår den asylsökande en inledande hälsoundersökning.

Enligt de senare riktlinjer som fastställdes av riksdagen hösten 1985 skall också utlänningar som söker asyl en tid efter inresan i ökad utsträckning inkvarteras på utredningsförläggning under den tid polisens utrednig i asylärendet genomförs. Fortfarande är det dock ca 25 % av samtliga asylsökande som tas emot i en kommun under hela väntetiden. De kommunala myndigheterna svarar då för inkvartering och socialt stöd.

Invandrarverket driver permanenta förläggningar i Alvesta, Moheda, Hallstahammar, Flen och Landskrona. Den första juli 1987 öppnade verket också en fast utredningssluss för asylsökande i Carlslund, Upplands Väsby kommun. Samtidigt inrättades ett utredningsannex i anslutning till förläggningen i Flen. Vid behov

-28-

får verket också anordna och driva ti11fä11iga föriäggningar samt svara för annan temporär inkvartering av asyisökande i ansiutning tiii inreseorterna. För närvarande finns ett stort antal ti11fä11iga föriäggningar (se avsnitt 3.4).

När poiisens asyiutredning och övriga åtgärder är genomförda ska11 den asyisökande som tagits emot på en föriäggning så snart som möjiigt p1aceras ut i en kommun som har planerat ett mottagande. Målet är att utpiacering i en kommun ska11 kunna ske efter fyra veckor. De faktiska visteisetiderna är dock väsent- 1igt iängre (se avsnitt 3.4).

De kostnader kommunerna har för bostäder och ekonomisk hjäip åt asyisökande ersätts i sin heihet av staten. För varje asyisökande som kommunen tar emot iämnas också statiig ersättning i form av ett schab1onbe1opp för vissa andra kostnader.

2.3 De handiäggande myndigheternas organisation och resurser

2.3.1 Poiismyndigheterna

I de större poiisdistrikten finns för handiäggning av utiänningsärenden särskiida utiänningsrotiar. För närvarande finns ett drygt tiotai utiänningsrotiar.

Utredningar i asyiärenden görs norma1t av polismän. I vissa poiisdistrikt förekommer emeiiertid också att utredningar görs av administrativ personai. Besiut i aviägsnande- e11er verkstäiiighetsärenden fattas av poiismästare e11er poiisintendent.

Sedan den 1 januari 1985 finns hos poiismyndigheten i Katrinehoim några fasta tjänster särskiit inrättade för asyiutredningar vid invandrarverkets för1äggning i F1en. Under år 1987 har anta- 1et fasta tjänster i Katrineholm utökats och ett antai nya tjänster för asyiutredningar har inrättats hos poiismyndigheten

- 29 -

i Stockholm. Tjänsterna i Stockholm är avsedda för asylutredningar vid den utredningssluss som har öppnats i Carlslund i Upplands Väsby konuun.

Vid övriga polismyndigheter finns inte några särskilda tjänster för asylärenden, utan verksamheten bedrivs inom ramen för

polisens fria resurser. Vid polismyndigheterna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt på de orter där invandrarverket bedriver

permanenta förläggningar har dock regeringen inrättat ett antal göromålsförordnanden för asylutredningar. För närvarande finns ett

tjugotal sådana göromålsförordnanden.

Rikspolisstyrelsen har genom en enkät i september 1987 försökt kartlägga hur stora personalresurser inom polisen som för närvarande avsätts för asylutredningar och verkställighetsärenden. Enligt denna kartläggning uppgick antalet årsarbetskrafter som var avdelade för dessa uppgifter till totalt 215. Därav var 145 polismän och 70 administrativ personal. I dessa siffror ingår inte den personal som svarar för passkontroll. Enbart passkontrollverksamheten kan beräknas sysselsätta 112 polismän och 132 administrativ personal.

2.3.2 Invandrarverket

Vid invandrarverket handläggs asylärenden inom tillståndsbyrån.

Verksamheten vid tillståndsbyrån är uppdelad på byråledning med

tillhörande stabsfunktioner samt nio sektioner. Ärendena fördelas mellan sektionerna efter de sökandes nationalitet. Huvuddelen av ärendena beslutas inom de olika sektionerna. För sökanden positiva beslut kan normalt fattas av en ensam tjänsteman inom sektionen. Alla beslut i avlägsnandeärenden fattas efter ett föredragningsförfarande där två handläggande tjänstemän deltar. Principiellt viktiga ärenden förs upp till byråledningen för beslut. Byråledningen fattar också beslut vid omprövning av beslut i samband med ett överklagande samt i fråga om yttranden till regeringen i överklagandeärenden.

_30_

I invandrarverkets handiäggning av asylärenden de1tar också

som registrerar ansökningar och bes1ut, tar registerenheten, fram bes1utsunder1ag och svarar på frågor som sökanden stä11er. Vid besiutar man också i vissa andra ti11stånds-

registerenheten ärenden än asy1ärenden. En organisatorisk samordning av tiliståndsbyrån och registerenheten pågår.

Den genomsnittliga totaia bemannigen på ti11ståndsbyrån och registerenheten var budgetåret 1986/87 169 årsarbetskrafter. Bemanningen har ökat och är för närvarande ca 200 årsarbetskrafter.

2.3.3 Regeringen

Hos regeringen handiäggs ut1änningsärenden i arbetsmarknadsde-

Där finns en ut1änningsenhet, vars arbete domineras partementet. av handiäggning av enski1da utiänningsärenden. Dessutom finns en

som enbart svarar för dessa ärenden. På utlänexpeditionschef

finns tre sektioner. Bemanningen uppgår t0ta1t ti11 ningsenheten drygt 30 årsarbetskrafter.

- 31 -

3. DEN AKTUELLA SITUATIONEN

3.1 Antalet asylsökande och flyktingar

Antalet utlänningar som kommit till Sverige och sökt asyl har sedan år 1984 varit väsentligt större än tidigare under 1980talet. Mellan år 1983 och 1984 ökade antalet asylsökande från ca 3.000 till 11.500. Ökningen fortsatte år 1985 då antalet asylsökande var närmare 15.000. Under år 1986 skedde en viss nedgång under våren men sedan ökade antalet asylsökande åter och det totala antalet under året var ca 15.000. Under år 1987 har antalet asylsökande fortsatt att öka. I genomsnitt har ca 1.500 personer varje månad sökt asyl i Sverige. Totalt beräknas antalet asylsökande uppgå till ca 18.000 under år 1987.

Av de asylsökande direktavvisades mellan 15 och 20 % vid gränsen under år 1984 och 1985. Under de två senaste åren har knappt 10 % direktavvisats.

Av de utlänningar som sökt asyl under år 1987 har ungefär hälften gjort detta i samband med inresan i Sxerige. Merparten av dessa har ansökt om asyl på Arlanda flygplats. De utgör drygt 35 % av samtliga asylsökande. En ökande andel utlänningar söker asyl efter en tids vistelse i landet. Det är i första hand utlänningar som får resa in här utan visum eller har rest in på besöksvisering men som efter en tid i landet har sökt asyl. En mindre del av dem som söker asyl efter inresan saknar passhand-

- 32 -

lingar. De har antingen rest in utan att ha kontro11erats vid inresekontro11en e11er gjort sig av med sina passhand1ingar sedan de kommit ti11 Iandet. Av dem som söker asy1 i samband med inresan saknar en stor de1 Under år 1986 var det

passhandiingar. totait drygt 40 % av a11a asyisökande som saknade passhand- 1ingar.

Det största antalet asy1sökande kommer från Iran. Under år 1986 och 1987 har eme11ertid anta1et asyisökande från Chiie och Etiopien ökat mest.

Sedan år 1983 har i runda ta1 fö1jande anta1 personer getts rätt ti11 som f1yktingar, av fiyktingiiknande e11er huma-

bosättning nitära skä1:

1983 1984 1985 1986

4.900 7.000 8.600 17.400

Under de tre första kvarta1en 1987 har ca 14.900 ut1änningar bevi1jats uppehå11sti11stånd av sådana skä1.

Det finns inte Iöpande statistik över hur stor ande] av

någon

dem som söker asy1 som får uppehå11sti11stånd av invandrarverket resp. efter regeringens bifa11 på ett överkiagande. Någon 1öpande statistik över hur många utvisningsbesiut som verkstä11s finns inte he11er.

Ande1en sökande som har sådana skäi att de bevi1jas ti11stånd att stanna i Sverige varierar mycket me11an o1ika nationaiiteter. Andeien som beviijas ti11stånd kan också variera något över tiden på vi1ka grupper som kommer ti11 Sverige och

beroende

söker och hur situationen förändras i oiika 1änder. På

asy1 grundva1 av de senaste årens erfarenheter kan ca 90 % av de

som inte har direktavvisats vid gränsen, beräknas asy1sökande, få uppehå11sti11stånd bevi1jat genom bes1ut av invandrarverket

- 33 -

e11er genom ett överkiagande hos regeringen. Ca 70 % kan beräknas ha fått uppehå11sti11stånd av invandrarverket i första instans. Övriga har fått uppehåiistiiistånd genom invandrarverkets omprövning e11er regeringens bifa11 på ett överkiagande e11er också har-de fått stanna efter hinder att verkstä11a ett utvisningsbesiut.

Invandrarverket har tagit fram statistik över hur stor andei av de besiut i av1ägsnandeärenden man fattade i första instans under de tre första kvartaien 1987 som var bifaiisbesiut respektive utvisningsbesiut. Även denna statistik visar att ca 70 % har fått uppehåiistiiistånd av invandrarverket i första instans och att ca 30 % har fått ett utvisningsbesiut av invandrarverket. Statistiken visar också på stora variationer me11an oiika nationa1iteter. Av asyisökande från Iran och Etiopien har drygt 90 % fått stanna genom bes1ut av invandrarverket i första instans. För asyisökande från Chiie är motsvarande siffra ca 50 % och för personer från Po1en ca 30 %.

I en annan kartläggning har invandrarverket för några nationaiiteter föijt upp vad som hände de personer som sökte asy1 under en femmånadersperiod våren 1986. Av denna kartläggning framgår att nästan a11a som fått ett utvisningsbesiut av invandrarverket hade överkiagat detta och att invandrarverket omprövat sitt besiut i ca 30 % av de överkiagade ärendena. Det innebär att ca 10 % av det totaia antaiet hade fått uppehå11sti11stånd av invandrarverket efter omprövning. En något mindre ande1 hade fått stanna ti11 föijd av bifa11 från regeringen på överkiagandet. Drygt 5 % hade direktavvisats. Ca 5 % av dem som fått resa in i iandet och vänta på besiut här hade iämnat 1andet inom ett och ett haivt år sedan de fått avsiag på sitt överkiagande och regeringens besiut verkstäiits. Av de granskade ärendena var drygt 5 % ännu inte avgjorda efter ett och ett haivt år. Huvuddeien av dessa ärenden avsåg asyisökande från Chiie.

- 34 -

3.2 Nuvarande handiäggningstider

Det stora anta1et asyisökande har iett ti11 iånga handiäggningstider i asyiärenden trots att uyndigheternas resurser för handiäggning har förstärkts successivt. Tiden från det ansökan görs ti11 dess invandrarverket fattar beslut överstiger ofta ett haivår. Många asyisökande får vänta fiera månader på att poiisens fu11ständiga asyiutredning ska11 genomföras. Om det inte är fråga om ett k1art bifa11sbes1ut tar det sedan viss tid ti11 dess att biträdet kommer in med sin iniaga och invandrarverket kan påbörja sin handiäggning av ärendet. Den genomsnittiiga tiden för invandrarverkets hand1äggning har under det senaste året varit me11an tre och fyra månader. Variationerna i hand-

är dock stora. I en de1 av de ärenden i viika iniäggningstid vandrarverket fattar bifa11sbes1ut är handiäggningstiden vid invandrarverket bara någon månad och därmed även tiden från ansökan ti11 invandrarverkets besiut också väsent1igt kortare än genomsnittet. I många ärenden är å andra sidan invandrarverkets handiäggningstid väsent1igt iängre än genomsnittet. I ca 25 % av a11a ärenden som invandrarverket avgjorde under första haivåret 1987 översteg verkets hand1äggningstid sex månader.

Särskiit Iånga är väntetiderna i de ärenden där invandrarverket bes1utar att avs1å ansökan och utvisa den sökande och där denne sedan överklagar besiutet ti11 regeringen. väntetiden från det ansökan görs ti11 dess regeringen meddeiar sitt besiut överstiger ofta ett år. Inte sä11an uppgår tiden tili mer än ett och ett halvt år. Ännu iängre väntan förekommer också.

B1.a. för att få bättre kunskap om handiäggnings- och iiggtider i samtiiga instanser och om viika fiaskhaisar som finns på oiika hå11 i systemet har jag iåtit göra en omfattande undersökning av tiderna i oiika 1ed av handiäggningen för ett antai ärenden som avgjorts i högsta instans. Undersökningen har omfattat överklaganden i utvisnings- och avvisningsärenden som avgjordes av regeringen under perioden 1 juni - 30 september 1987 och som kom-

- 35 -

mit in ti11 arbetsmarknadsdepartementet efter den 1 juii 1986 och därmed har handiagts efter de ändrade regier för handiäggning av överk1aganden som infördes vid denna tidpunkt. Dessa regier innebär att överkiagandet ges in ti11 invandrarverket som ska11 vidaresända ärendet ti11 regeringen med eget yttrande. Äidre ärenden som avgjordes under den redovisade perioden har inte undersökts därför att handiäggningen av dessa skett på ett deivis annoriunda sätt.

I den genomförda undersökningen, som t0ta1t omfattade 237 ärenden, har b1.a. undersökts tiden från asyiansökan tiil poiisutredning, handiäggningstiden vid invandrarverket, tiden för deigivning av invandrarverkets bes1ut, tiden från det att invandrarverket fått in ett komplett överkiagande ti11s verkets yttrande över detta kommit in tili regeringen samt handiäggningstiden hos regeringen. Vidare har den tid som de offent1iga biträdena haft ärendena för yttrande i oiika faser av handiäggningen undersökts för samtiiga ärenden, 1iksom den tid som gått åt för yttranden från andra myndigheter. Liggtiderna inom respektive myndighet har i vissa avseenden också kunnat undersökas.

Den första väntetiden för en asy1sökande är tiden från ansökan ti11 poiisens fuiiständiga utredning i ärendet. Vad gä11er denna väntetid är dock resuitatet av den genomförda undersökningen inte rättvisande. Tiden är i vissa ärenden betyd1igt iängre än vad som framgår av undersökningen. Orsaken ti11 detta är att den forme11a ansökan om uppehå11sti11stånd inte a11tid upprättas i samband med att den asyisökande första gången anmä1er sig hos poiisen och begär asy1 utan först i samband med att det fu11ständiga asyiförhöret genomförs. Några säkra siutsatser om den genomsnittiiga tiden och variationer i tider me11an oiika ärenden kan därför inte dras. Vad som kan konstateras är dock att minst häiften har fått vänta mer än en månad på poiisens fuiiständiga asyiutredning och att denna väntetid har varit mer än sex månader i minst 7 % av a11a ärenden. Uppgifter direkt från poiismyndigheter och föriäggningar visar att det är normait

- 35 -

att en asyisökande får vänta ett par månader på fuiiständig asyiutredning.

Tiden från det att biträde har förordnats tiiis biträdet kommer in med sin iniaga i ärendet är eniigt undersökningen i genomsnitt drygt sex veckor. Det tar aiitid en viss tid från förordnandet tiii dess biträdet får dei av handiingarna i ärendet. Normait tar detta högst en vecka och mer än två veckor är säiisynt. Även om man skuiie räkna med en så iång tid som två veckor i aiia ärenden innebär det att tiden för biträdets iniaga i mer än 60 % av aiia ärenden överstiger de två veckor som poiismyn-

normait anger som tid för biträdets iniaga. Genomdigheten snittstiden från det biträdet får dei av utredningen tiii dess

kommer in kan beräknas tiii strax under en månad. I iniagan

20 % av aiia ärenden överstiger tiden från förordnandet drygt tiii dess biträdet kommer in med sin iniaga två månader.

Den genomsnittiiga handiäggningstiden vid invandrarverket i de ärenden som studerats är drygt fem månader. Det är betydiigt iängre tid än genomsnittet för samtiiga ärenden som avgörs av invandrarverket eftersom min undersökning endast omfattar ärenden i viika invandrarverket fattat negativa besiut. En dei kiara bifaiisärenden handiäggs väsentiigt snabbare än genomsnittet. Av

vidare att handiäggningstiden vid invanundersökningen framgår drarverket har överstigit sex månader i drygt 30 % av de aktueiia ärendena och att handiäggningstiden vid verket varit iängre än ett år i närmare 10 % av ärendena.

Den totaia tiden från ansökan om asyi tiii invandrarverkets besiut är i genomsnitt drygt åtta månader i de ärenden som studerats. Detta kan jämföras med det måi på två månader som angivits i utredningens direktiv. Endast 3 % av de aktueiia ärendena avgjordes inom två månader från ansökan.

En väsentiig dei av den totaia väntetiden i de ärenden som prövas av regeringen utgörs av tiden från invandrarverkets besiut

- 37 -

tili dess överkiagandet kommer in ti11 regeringen. För denna tid har inget må1 angivits i direktiven. Den anaiys jag gjort av nuvarande hand1äggningstider visar emeiiertid att genomsnittstiden från invandrarverkets besiut ti11 dess att överkiagandet har kommit in ti11 regeringen är nästan fyra månader. Därav avser ca två månader tid för deigivning och utveckiande av taian och två månader invandrarverkets handiäggning av överkiagandet innan det överiämnas ti11 regeringen.

Handläggningstiden hos regeringen för överkiaganden var i den genomförda undersökningen i genomsnitt ca 3,5 månader. I närmare 25 % av ärendena fattade regeringen beslut inom två månader från det att ärendet kommit regeringen ti11 handa. Merparten av ärendena tog me11an två och fyra månader och i drygt 25 % av ärendena var regeringens handiäggningstid iängre än fyra månader. Av handiäggningstiden hos regeringen avsåg i genomsnitt 25 dagar den tid invandrarverkets yttrande iåg hos det offentiiga biträdet för yttrande.

Den t0ta1a tiden från ansökan om asyi ti11 regeringens besiut i överkiagandeärendet är eniigt den gjorda undersökningen i genomsnitt drygt 15 månader. I två tredjedeiar av de studerade ärendena översteg den totaia väntetiden ett år.

Om regeringen faststälier ett aviägsnandebesiut som fattas av invandrarverket kan det sedan dröja iång tid ti11s bes1utet verkstäiis. Denna tidsutdräkt är svår att ange närmare. Någon statistik finns inte och det har inte he11er varit möjiigt att studera denna fråga inom ramen för den undersökning av handiäggningstider som jag gjort. Två begränsade kart1äggningar som gjorts inom regeringskansiiet av i viiken utsträckning regeringens utvisningsbesiut har verkstäiits kan dock ge en viss uppfattning om handiäggningstiderna i detta skede. Jag hänvisar här ti11 avsnitt 7.8.

- 33 -

3.3 Nuvarande ärendebaianser

3.3.1 Poiismyndigheterna

Rikspoiisstyreisen har från samtiiga poiismyndigheter inhämtat uppgifter om antaiet outredda asyiärenden per den 30 september 1987. Motsvarande uppgifter har tidigare inhämtats vid tre ti11fä11en sedan aprii 1986. Av sammanstä11ningen av uppgifterna framgår att antaiet ärenden successivt har ökat en1igt föijande:

86-04-30 86-09-30 87-04-30 87-09-30

807 1.823 2.059 2.923

Ti11 de angivna ärendebaianserna ska11 iäggas asyisökande som var inkvarterade på invandrarverkets s.k. siussföriäggningar och som ännu ej hade utretts. Dessa var den 30 september 1987 minst 1.200. Det innebär att ca 4.200 asy1sökande väntade på utredning hos poiisen.

Av den redovisade balansen på 2.923 ärenden var ca 38 % av ärendena äidre än två månader och 15 % äidre än fyra månader.

De största ärendebaianserna fanns vid poiismyndigheterna i Stockhoim (650 ärenden). Qöteborg (409) och Maimö (272). Bortsett från de tre storstadsdistrikten och invandrarverkets föriäggningar fanns det i aiimänhet inte några större baianser med ärenden som var äidre än två månader. Ett undantag var Södertäije som hade totalt 147 ärenden i baians, varav drygt häiften var äidre än tre månader.

Rikspoiisstyreisen har också inhämtat uppgifter om antaiet ej verkstäiida utvisningsbesiut från samtiiga poiismyndigheter. En sammanstäiining av uppgifterna visar att antaiet ej verkstäiida besiut har minskat från 400 tiil 350 under den senaste femmånadersperioden.

- 39 -

3.3.2 Invandrarverket

Det stora antalet asylsökande sedan andra halvåret 1984 har inneburit en kraftigt ökad ärendemängd hos invandrarverket. Antalet inkommande s.k. specialärenden (asylärenden, ärenden avseende utvisning av andra utlänningar, yttranden i överklagandeärenden och verkställighet av utvisningsbeslut) har ökat från 7.400 budgetåret 1983/84 till 24.000 budgetåret 1986/87. Under samma period har s.k. vanliga tillståndsärenden (bl.a. viseringsansökningar, ansökningar om uppehållstillstånd före inresa, förlängningsansökningar samt ansökningar om arbetstillstånd) också ökat från 98.500 till 127.700.

Trots att även antalet avgjorda ärenden ligger på en betydligt högre nivå än tidigare har antalet öppna ärenden ökat kraftigt. Hur balansen av specialärenden har utvecklats sedan den 1 januari 1985 framgår av följande tabell:

Av de ca 6.200 specialärenden som inte var avgjorda den 1 oktober 1987 var 3.843 ansökningar om asyl som prövades av invandrarverket i första instans och 1.755 ärenden rörande överklaganden till regeringen.

Drygt 1.300 av de specialärenden som inte var avgjorda den 1 oktober 1987 var äldre än sex månader. Drygt 200 ärenden var äldre än ett år och nästan 50 var äldre än ett och ett halvt år.

3.3.3 Regeringen

Balansen och den genomsnittliga handläggningstiden hos regeringen i avlägsnandeärenden ökade successivt från juni år 1984 till juni år 1986. Den första juli 1986 fanns ca 2.000 avlägsnandeärenden i balans. Av avlägsnandeärendena avser de allra flesta asylärenden.

Under perioden september 1986 - mars 1987 fanns vid arbetsmarknadsdepartementet en extra styrka på ca 25 personer för avarbetning av balanser. Härigenom och genom att antalet nya ärenden minskat efter den 1 juli 1986 kunde balansen av icke avgjorda avlägsnandeärenden reduceras kraftigt. Den 31 mars 1987 uppgick balansen till 640 ärenden.

Fr.o.m. den 1 april 1987 finns en ny organisation vid arbetsmarknadsdepartementets utlänningsenhet. Antalet fasta handläggare är något större än innan extrastyrkan inrättades. Den nya fasta organisationen har hittills kunnat avgöra något fler ärenden än det antal som kommit in. Antalet inte avgjorda avlägsnandeärenden har minskat ytterligare och var den 30 november 1987 ca 550.

Huvuddelen av de ärenden som fanns i balans den 30 november 1987 hade kommit in till regeringen under de tre senaste månaderna och 42 % var yngre än två månader. Det fanns emellertid också ett ganska stort antal äldre ärenden som inte var avgjorda. Av de ca 550 ärenden som fanns i balans den 30 november 1987 hade 65 legat mer än ett år. Ytterligare 57 ärenden var äldre än sex månader.

3.4 Mottagandet av asylsökande på förläggningar och i

kommuner

Det ökade antalet asylsökande och svårigheter att placera ut flyktingar och asylsökande i kommuner har lett till att invand-

_.41_

rarverket har tvingats bygga upp ett stort antai ti11fä11iga för1äggningar av o1ika s1ag. Vidare har tiderna för förläggningsviste1se b1ivit avsevärt Iängre än det må1 på fyra veckor som angavs när det nya systemet för fiyktingmottagande utformades.

Utveck1ingen framgår av nedanstående uppstä11ning, som visar anta1et föriäggningar och beiäggningen på dessa vid o1ika tidpunkter.

Av de föriäggningar som var i bruk den 1 december 1987 var 27 föriäggningar vid viika det förekom po1isutredningar och 14 s.k. s1ussför1äggningar. Vid dessa förekommer som rege1 inte någon poiisutredning utan de som vistas där väntar endast på att piaceras på en för1äggning där utredning sker. Många asyisökande vistas 2-3 månader på en sådan s1ussför1äggning. Den tota1a viste1setiden på en föriäggning är f.n. i genomsnitt 8-9 månader.

Av dem som vistas på för1äggning är merparten asyisökande som ännu inte fått något s1ut1igt bes1ut i sitt ärende. Mot bakgrund av de a11t iängre föriäggningstiderna ökar eme11ertid anta1et personer på föriäggningar som har beviijats uppehå11sti11stånd och enbart väntar på att mottagning ska11 kunna ordnas i en kommun. Den 1 december 1987 var det drygt 1.800 av dem som vistades på föriäggning som hade beviijats uppehå11sti11stånd. Därav var ca 1.400 iranier.

- 42 -

Kommunernas mottagande av asyisökande och fiyktingar har också ökat för varje år sedan det nya systemet för flyktingmottagande infördes år 1985. Under år 1985 mottogs ca 14.000 fiyktingar och asyisökande i 137 kommuner med viika invandrarverket träffat överenskomme1ser. Under år 1986 tog 197 kommuner emot ca 14.700 fiyktingar och asyisökande. För år 1987 beräknas ca 250 kommuner ta emot sammaniagt drygt 16.000 asyisökande och fiyktingar.

Trots att fier kommuner under år 1987 har tagit emot fiyktingar och asyisökande motsvarar inte kommunernas mottagande behovet. En av orsakerna ti11 detta är brist på bostäder i kommunerna. Om inga särskiida åtgärder vidtas för att minska diskrepansen meiian den faktiska invandringen och antalet kommunpiatser måste föriäggningsorganisationen byggas ut ytteriigare under år 1988.

- 43 -

4. FÖRSLAG FRÅN UTREDNINGEN FÖR övERsrN AV UTLÄNNINGSLAG-

SFIFTNINGEN

Utredningen för översyn av ut1ännings1agstiftningen iämnar samtidigt som jag iämnar detta betänkande ett försiag ti11 ny utlänningsiag. Den företagna översynen av ut1ännings1agen har främst syftat ti11 att ieda ti11 sådana ändringar som kan bidra ti11 att förkorta handiäggningstiderna och att över huvud taget åstadkomma en förenk1ing och förbättring av regeisystemet. Det har inte varit aktueiit att förändra grundprinciperna för f1ykting- och invandringspoiitiken.

I förhå11ande ti11 den nuvarande utiäningsiagstiftningen föresiås ändringar främst avseende handiäggningen av asyiärenden samt beträffande viika regier som bör tas in i 1ag och vi1ka som bör framgå av förordning. Vidare har regierna angående förvar deivis ändrats iiksom terminoiogin rörande besiut om avvisning och utvisning. Några mera genomgripande ändringar av det sakiiga innehå11et har i övrigt inte skett.

Beträffande asyiärenden föresiås b1.a. att det försiag ti11 ändrade besiutsbefogenheter vid direktavvisning av asyisökande, som asyiutredningen 1agt fram i betänkandet (sm 1986:47) Rättssäkerheten vid direktavvisningar, genomförs. Om en utiänning gör gä11ande att han vid en avvisning riskerar att utsättas för poiitisk förföijeise e11er att b1i sänd ti11 krigsskådepiats e11er annars inte vi11 återvända ti11 sitt hemiand på grund av de poiitiska förhåiiandena där, får poiismyndigheten inte fatta

- 44 -

beslut om avvisning. Det ankommer i stället på invandrarverket att avgöra om förhållandena är sådana att utlänningen bör

beviljas uppehållstillstånd.

För att öka möjligheten till ett riktigt avgörande i första instans föreslås föreskrifter om muntlig handläggning som skall leda till att sådan förekommer i betydligt större utsträckning än för närvarande. Framför allt vid trovärdighetsbedömningar kan det enligt förslaget bli aktuellt med en muntlig förhandling i vilken den asylsökandes biträde och minst en av de personer som kan antas delta i det kommande beslutsfattandet skall medverka.

Kravet på fullständiga beslutsmotiveringar understryks. Genom en ändring i sekretesslagen ökas möjligheterna att lämna sådana. Även denna ändring är ägnad att stärka rättssäkerheten och ge utrymme för totalt sett kortare handläggningstider. Vidare föreslås ökade möjligheter att meddela uppehållstillstånd innan ett ärende har färdigutretts. För att minska den för den enskilde påfrestande väntetiden skall beslut om uppehållstillstånd kunna tas så snart det visar sig att utlänningen bör få stanna i Sverige även om då frågan om utlänningen har rätt till asyl eller om han är flykting inte har utretts färdigt.

De föreslagna ändringarna rörande beslutsbefogenhet, muntlig handläggning och beslutsmotiveringar ger enligt utredningen större förutsättningar för att materiellt riktiga beslut fattas. Det har därför ansetts möjligt att ta bort de komplicerade reglerna om överlämnande och Övertagande av verkställighetsärenden. En sådan reform anses också vara nödvändig om inte handläggningstiderna skall förbli oacceptabelt långa. Hänsyn till verkställighetsfrågan skall tas redan när beslut fattas om avvisning eller utvisning. Det behov som ändå kan uppkomma att ändra lagakraftvunna beslut får i stället tillgodoses genom att den som inger en ny ansökan om uppehållstillstånd därvid också kan få det verkställbara beslutet inhiberat och t.0.m. upphävt.

-45-

Vad gä11er reg1erna om förvar samt skyidigheten att stå för en utlännings resa från Sverige föres1ås vissa skärpningar. Dessa ändringar har gjorts i syfte att minska missbruket att förstöra identitets- och resehandlingar. Förvarsregierna beträffande barn har förtyd1igats och i viss mån inskränkts i förhå11ande ti1 nuvarande iagregler.

Beträffande verkstäiiighet anges i den föres1agna 1agen att sådan i första hand ska11 ske genom att utiänningen bereds ti11fä11e att inom viss tid efter besiutet frivi11igt iämna Iandet.

-47-

5. DET FINNS FLERA SFARKA S(ÄL ATT MIN SA VÄNTETIDERNA

Nuvarande hand1äggningstider i asy1ärenden är oacceptabe1t Iånga. Framför a11t är det påfrestande för dem som söker asy1 att under 1ång tid få vänta på ett bes1ut. Väntetiden är för de f1esta en tid fy11d av oro och ängs1an och b1ir den för 1ång medför den inte sä11an psykiska e11er psykosomatiska besvär. Särski1t barnfami1jer far i11a av en 1ång tids väntan i osäkerhet. För en de1 av dem som får asyi i Sverige försvåras och fördröjs anpassningen i det svenska samhä11et genom de påfrestningar som en 1ång tids väntan på bes1ut innebär. För den som inte får stanna medför också en lång väntan att det b1ir svårare både att bryta upp från Sverige och att sedan återanpassa sig 1 hem1andet.

Det finns så1edes starka socia1a och humanitära skä1 för att förkorta väntetiderna. Men också från rättssäkerhetssynpunkt är det av vikt att väntetiderna förkortas väsentiigt. De ska11 inte vara iängre än som är nödvändigt för att avgörandena ska11 b1i riktiga i sak. De 1ånga tiderna idag går knappast att förena med den syn på vad rättssäkerhet innebär som har kommit ti11 uttryck i den nya förva1tnings1agen.

Förva1tnings1agen gä11er från den 1 januari 1987 och är ett 1ed i strävandena att stärka rättssäkerheten i förva1tningen. Den innehå11er a11männa grundreg1er om hur ärenden ska11 handiäggas hos myndigheterna, b1.a. reg1er om snabb hand1äggning. Frågan om

- 43 -

snabb handiäggning ägnades särskiid uppmärksamhet under förarbetena. Konstitutionsutskottet uttaiade föijande (KU 1985/86:21 s. 9).

Detta är en centrai fråga för de enskiida människorna men även för myndigheterna. Om behandiingen i många ärenden drar ut å tiden skapas iätt stora ärendebaianser. Myndigheterna får då ägna en he1 dei tid åt att besvara förfrågningar om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sälian uppkommer dubbeiarbete genom att ärendena måste 1äsas in av olika handiäggare. Det är dock den enskiide som b1ir hårdast drabbad av att ärendehandiäggnin en drar ut på tiden. Att i ovisshet behöva gå och vänta under tid på ett myndighetsbesiut som kanske gäiier frågor

iång

som har avgörande betydeise för en persons ekonomiska e11er person1iga förhå11anden kan förorsaka otrygghet och personiigt 1idande, kanske också ekonomiska föriuster. Det ä11er här inte en ren servicefråga utan handiar i hög grad ocks om den enskiida människans rättssäkerhet.

Långa väntetider motverkar rättssäkerheten också genom att det då biir svårt att behandia 1ika fa11 1ika. Ett exempei kan vara två personer som åberopar ungefär samma skäl och 1ever under likartade förhålianden. Om de åberopade skäien i båda fa11en från början är svaga kan handiäggningstidens iängd bii avgörande för utgången. I det ena fa11et kan aviägsnandebesiut meddeias och verkstäiias utan dröjsmåi. I det andra faiiet drar ärendet ut på tiden och kan avgöras först efter det att ett par år förfiutit från inresan. Under denna tid kan sökanden ha hunnit iniemmas reiativt vä1 i det svenska samhäiiet, trots att han inte får arbeta, och det kan finnas barn som har gått i skoia f1era terminer och som kan svenska ganska bra. Om famiijen tiiiåts stanna här, viiket eniigt praxis ofta sker när väntetiden biivit - och anser vara i

mycket iång något jag rim1igt ett fa11 som det beskrivna - innebär det å andra sidan att två från början Iika fa11 inte kommer att behandias iika.

Det finns, utöver de humanitära och rättssäkerhetsmässiga, också ekonomiska skäi för att förkorta väntetiderna så mycket som möjiigt. Ut1änningar som söker asy1 i Sverige har inte rätt att arbeta innan uppehåiis- och arbetstiiistånd har beviijats. Sbm regei saknar de egna medei för sin försörjning under den tid

- 49 -

deras ansökan om asy1 prövas. Kostnaderna för de asyisökandes försörjning betaias tiii övervägande dei av staten. Långa väntetider innebär därför höga direkta kostnader på statsbudgeten. De kan också ieda ti11 indirekta kostnader för stat och kommun på iängre sikt b1.a. föraniedda av psykiska skador som en 1ång väntan i vissa fa11 kan ge upphov ti11.

Jag redovisade i min deirapport beräkningar av statens kostnader för iånga väntetider. Dessa visade att de totala kostnaderna för bostäder, ekonomisk hjäip, sjukvård och andra åtgärder för asyisökande under väntetiden kan uppskattas ti11 ca 750 mi1j.kr. med nuvarande antal asyisökande samt aktueiia handiäggningstider. Jag uppskattade vidare att de direkta kostnaderna för stöd ti11 asyisökande skuiie kunna minskas med minst 400 mi1j.kr. om de måi som angivits i direktiven kan uppnås. Varje månads minskning av handiäggningstiden fram tiil invandrarverkets besiut kan beräknas medföra minskade kostnader för åtgärder under väntetiden med nästan 100 mi1j.kr.

För att kortare väntetider i praktiken ska11 1eda ti11 minskade kostnader av den storiek som här beräknats krävs att även andra deiar av fiyktingmottagningen fungerar effektivt. En förutsättning är att fiyktingar som har beviijats uppehå11sti11stånd kan piaceras ut i kommuner snabbare än idag. Vidare krävs att tiden från det att fiyktingar beviijas ti11stånd ti11 dess att de upphör att vara beroende av bidrag för sin försörjning inte ökar i motsvarande grad som väntetiderna för att erhå11a uppehåiistiiistånd minskar.

Det är överhuvudtaget viktigt, inte minst för den enskiide fiyktingen, att åtgärder för att förkorta hand1äggningstiderna sätts in i ett större sammanhang och kombineras med åtgärder som underiättar för dem som beviijas uppehåiistiiistånd att finna sig väi ti11 rätta i det svenska samhä11et. Ett stort probiem i f1yktingmottagningen är för närvarande bristen på bostäder i många kommuner, viiket gör att många fiyktingar måste vistas

- 50 -

iänge på föriäggning sedan de har bevi1jats ti11stånd. Åtgärder för att öka på bostäder är därför viktiga om mottag-

tiiigången

av även i framtiden ska11 kunna Iigga på en ningen fiyktingar kvantitativt och kvalitativt hög nivå. Vidare krävs åtgärder för att underiätta att fiyktingar som har bevi1jats uppehå11sti11stånd kommer ut på arbetsmarknaden så snart de har förutsättningar för detta.

anser jag att en väsentiig förkortning av Sammanfattningsvis väntetiderna i asy1ärenden är en förutsättning för en humanitär och konsekvent och för att rättssäkerheten inte

fiyktingpolitik ska11 eftersättas. Vidare har en sådan förkortning påtagiiga ekonomiska fördeiar. För att f1yktingmottagningen utan stora

ska11 kunna fortsätta på samma nivå som hitti11s krävs probiem också en rad andra insatser inom o1ika samhäilsområden.

Samhäiiets insatser ska11 inriktas mot dem som verk1igen behöver

i Sverige. För att motverka att andra utiänningar söker skydd

här är även en effektiv gränskontroli viktig. Jag återkomasy1 mer ti11 detta.

- 51 -

6. HUR MYCKET KAN VÃNTETIDERNA FÖRKORTAS?

I utredningens direktiv anges att måiet bör vara att invandrarverket ska11 avgöra ett asy1ärende inom två månader från det att asy1ansökan har iämnats ti11 polisen och att regeringen ska11 avgöra ett överkiagande inom två månader. Jämfört med nuvarande handiäggningstider är detta må1 högt satt.

För att målet ska11 nås krävs eniigt min bedömning åtgärder av oiika s1ag i a11a deiar av hand1äggningssystemet. Vad som behövs är såvä1 organisatoriska och administrativa förändringar som vissa resursti11skott ti11 de hand1äggande myndigheterna. Av särskiid vikt är att vid samtiiga myndigheter så Iångt möj1igt nedbringa de s.k. Iiggtiderna, dvs den tid ett ärende iigger utan att något händer i ärendet.

Det är inte enbart hos de o1ika handiäggande myndigheterna som åtgärder behöver vidtas om de totaia väntetiderna i asyiärendena ska11 kunna minskas väsent1igt. En viktig förutsättning är också att den tid ärendena iigger för yttrande hos offentiiga biträden minskar. Av stor betydeise är också att den asy1sökande sjä1v bidrar ti11 en snabb handiäggning genom att b1.a. finnas ti11gängiig för förhör med kort varsei och redan från början 1ämna de uppiysningar som behövs för ett riktigt bes1ut i första instans.

_ 52 -

Jag 1ämnar i detta betänkande försiag ti11 en rad i första hand organisatoriska och administrativa åtgärder som syftar ti11 att förkorta väntetiderna. Förs1agen bygger på de principförsiag som jag tidigare redovisat i min de1rapp0rt. Innan jag redovisar förs1agen mera ingående vi11 jag ge min syn i stort på möj1igheten att nå de tider som satts upp som må1 i direktiven. Jag går därvid igenom de oiika 1ed som finns i hand1äggningskedjan och gör bedömningar av hur iångt det bör vara möj1igt att i varje Ied förkorta tiderna genom förändrad organisation, ändrade administrativa rutiner, resursförstärkningar och de övriga åtgärder som jag föresiår i det föijande.

En första förutsättning för att de angivna må1en för handiäggningstiderna ska11 kunna nås är att den asyisökande inte som idag ska11 behöva vänta 1ång tid på att en fu11ständig asyiutredning genomförs. Genom att inrätta utredningss1ussar dit huvudde1en av asy1utredningarna koncentreras ökar möj1igheterna att snabbt få ti11 stånd en fu11ständig utredning med hög kva1itet i varje ärende. Jag anser att det må1 för polisens utredning på två veckor som jag har angivit i deirapporten som rege1 bör kunna uppnås. I de fa11 ansökan om asy1 inte görs i direkt ansiutning ti11 inresan kan det emeilertid av praktiska skä1 bli aktueiit med några dygns viste1se i den kommun där ansökan görs innan den asy1sökande kan tas emot på en utredningssluss. I dessa fa11 kan det så1edes ta något 1ängre tid än två veckor från inresan tiil dess poiisens utredning är k1ar. Mer än en månad ska11 det dock a1drig behöva ta.

En förutsättning för att tiden från ansökan ti11 po1isens utredning ska11 kunna minskas på angivet sätt är att utredningssiussarna dimensioneras så att de jämfört med norma11äget har en viss överkapacitet både vad gä11er bäddpiatser och utredningsresurser. Om det inte finns en sådan överkapacitet finns det stor risk för att även ganska små ti11fä11iga ökningar av anta- Iet asyisökande 1eder ti11 att utredningarna inte kan genomföras

-53-

inom angiven tid och att det därigenom redan från början b1ir störningar i heia handiäggningsprocessen. Det förutsätter också att det finns en beredskap att förstärka resurserna för gränsk0ntro11 och utredningar i po1isdistrikt med gränsstationer när så erfordras.

En annan förutsättning för att de angivna må1en för handiäggningstiderna ska11 kunna nås är att reievant som bes1utsunder1ag är känt tiiiförs ärendet redan från början. Här anser att jag det finns goda utsikter att nå resuitat genom att utredningarna koncentreras ti11 några få ställen och genomförs av utredare som är specia1iserade på denna uppgift.

Koncentrationen ti11 utredningss1ussar och den bättre kontakt me11an utredare och bes1utsfattare som därigenom kan uppnås innebär också att det norma1t bör vara möjiigt att i direkt ansiutning ti11 utredningen ski1ja k1ara bifa11särenden från tveksamma ärenden i vi1ka offentiigt biträde ska11 förordnas. I klara bifa11särenden bör det då också vara möjiigt att omedeibart fatta bes1ut. Bes1ut i dessa ärenden bör a11tså normait kunna tas inom två veckor.

I ärenden i viika fråga om direktavvisning aktua1iseras krävs en mycket kort hand1äggningstid. Po1isens fu11ständiga asyiförhör måste som rege1 göras inom ett par dygn, ib1and ännu snabbare. Om 0ffent1igt biträde ska11 förordnas i ett sådant ärende måste han e11er hon få en snäv tidsgräns och besiutet vid invandrarverket måste fattas med förtur.

I andra asy1ärenden i vi1ka fråga om avvisning e11er utvisning uppkommer och så1edes offent1igt biträde ska11 förordnas krävs också att ärendet inte drar ut på tiden i onödan hos biträdet för att måiet i fråga om handiäggningstid ska11 kunna uppnås. Samtidigt skall det offentiiga biträdet givetvis ha sådan tid ti11 sitt förfogande att a11t väsentiigt kan komma fram på detta stadium så att framtida komp1ettering kan undvikas. Jag

- 54 -

bedömer efter diskussioner med offentiiga biträden att deras

normait ska11 kunna vara k1ar inom två veckor från det iniaga att utredning är k1ar och de har fått dei av den. Det

poiisens innebär att invandrarverkets handiäggning av ett asyiärende i vi1ket det finns offentiigt biträde normait bör kunna påbörjas inom en månad efter det att asyiansökan gjorts.

För att fu11t ut nå det må1 som stä11ts upp för invandrarverkets hand1äggning sku11e i princip krävas att invandrarverket aiitid kan fatta besiut inom en månad. Jag anser att det 1 merparten av ärendena bör vara möjiigt att fatta besiut inom denna tid om invandrarverkets hand1äggning organiseras effektivt och verket får med resurser för tiiiståndsprövningen. Det är

ti11räck1igt emeliertid knappast möjiigt att genereiit nå detta måi. I ärenden som kräver kompietterande utredning från en utiandsmyndighet e11er på något annat sätt torde det som regei inte vara möjiigt att nå det måiet. Om det införs en skyidighet för in-

uppsatta vandrarverket att i viss utsträckning hå11a munt1ig förhand1ing i asyiärenden kan det också b1i svårt att begränsa hand1ägg-

ti11 en månad. Längre handiäggningstid än två månader ningstiden vid invandrarverket borde det eme11ertid normait inte behöva b1i fråga om annat än undantagsvis.

Må1et att invandrarverket ska11 kunna fatta besiut inom två månader från ansökan kan således inte nås genere11t. Som en

tid från ansökan ti11 invandrarverkets besiut genomsnittiig förefaiier två månader dock vara reaiistiskt. Detta gä11er dock inte om det blir vaniigt med munt1ig förhandiing hos invandrarverket. Inom tre månader från ansökan bedömer jag att det är möjiigt att fatta besiut i det stora fiertaiet av a11a asyiärenden. I vissa ärenden som kräver kompietterande utredning från t.ex. en utiandsmyndighet kan det emeiiertid vara svårt att

_55_

håiia även denna tid. En något iängre handiäggningstid vid invandrarverket kan dock innebära en totait sett kortare handiäggningstid i ett ärende som överkiagas hos regeringen genom att man kan undvika kompietterande utredning i ett senare skede.

I de fa11 invandrarverket avsiår en ansökan om asyi och fattar ett besiut om utvisning överkiagas idag som regei detta besiut ti11 regeringen. Överkiagandetiden är tre veckor från den dag den asyisökande fick dei av utvisningsbesiutet. För närvarande tar det mer än en månad från invandrarverkets besiut tiiis överkiagandet kommit in ti11 invandrarverket i ca häiften av a11a ärenden. Orsaken är att deigivningen tar tid. Genom de åtgärder jag föresiår bör den asyisökande kunna få dei av invandrarverkets besiut snabbare än idag och det bör i alimänhet kunna ske inom en vecka. Det innebär att ett överkiagande nästan utan undantag bör ha kommit in ti11 invandrarverket inom en månad från det att verket fattat sitt utvisningsbesiut.

För närvarande begärs anstånd för att kompiettera ett överkiagande i ungefär häiften av a11a sådana ärenden. En kompiettering tar idag normait ca en månad. Genom att stä11a krav på att invandrarverket skaii motivera sina besiut mer utföriigt bör det gå åt mindre tid för biträdena att utveckia sin ta1an i överklagade ärenden. Ti11 ski11nad från idag, då man ofta i ett

vidareutveckiar a11t det som förts fram i iägre överkiagande instans, bör överkiagandet, om invandrarverkets bes1ut motiveras utföriigare, kunna inriktas på a11t det som varit avgörande för utgången. Min bedömning är mot denna bakgrund att det i fierta- 1et fa11 bör vara möjiigt för biträdena att inom överkiagandetiden träffa den asyisökande och komma in med en kompiett skriveise med överkiagande. I vart faii bör det endast i mycket få undantagsfaii finnas behov av att ge iängre anstånd än två veckor för biträdet att utveckia taian i överkiagandeärendet. Sammantaget anser jag såiedes att ett kompiett överkiagande normalt bör kunna ha kommit in ti11 invandrarverket inom en

- 55 -

månad från verkets utvisningsbeslut och att det nästan aldrig skall behöva ta längre tid än en och en halv månad.

När överklagandet kommit in till invandrarverket har verket möjlighet att själv ändra sitt beslut till fördel för den enskilde. Om någon sådan ändring inte sker skall ärendet överlämnas till regeringen med verkets yttrande. För närvarande tar detta i genomsnitt närmare två månader. Jag anser att det är angeläget att denna tid förkortas avsevärt och bedömer att det bör vara möjligt för invandrarverket att utom i vissa sällsynta fall komma in med yttrande till regeringen inom en månad från det att verket har fått in ett komplett överklagande. Normalt bör det kunna gå snabbare än så och riktpunkten bör vara att ett yttrande skall lämnas inom två veckor.

Sammantaget anser jag att det som regel skall behöva ta högst två månader från det att invandrarverket fattat ett utvisningsbeslut tills överklagandet har kommit in till regeringen. I flertalet fall bör en tid på sex veckor vara tillräcklig. I enstaka fall kan längre tid än två månader krävas.

Handläggningen av ett överklagande hos regeringen bör enligt min bedömning normalt vara möjlig att klara inom de två månader som angetts som mål i direktiven. I vissa fall kan det emellertid här liksom vid handläggningen vid invandrarverket vara svårt att fatta beslut inom denna tid. Längre handläggningstider kan t.ex. krävas om den klagande kommer från ett land där situationen nyligen förändrats.

De tider för olika skeden i handläggningen som jag här har bedömt vara realistiska gäller under förutsättning att det inte sker en betydande ökning av antalet asylsökande på kort tid. Om antalet asylsökande skulle öka snabbt och kraftigt måste man räkna med längre handläggningstider under en period till dess att organisation och resurser har kunnat anpassas till den nya situationen.

7. NÄRMARE ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG

7.1 Koncentration av asylutredningarna till utred-

ningsslussar

7.1.1 Inrättande av utredningsslussar

En av huvudpunkterna i det principförslag till ny organisation för handläggning av asylärenden som jag lämnade i min delrapport var att asylsökande normalt bör hänvisas till en utredningssluss för att där genomgå den grundläggande asylutredning som skall göras i varje ärende. Jag föreslog vidare att tre utredningsslussar borde inrättas och att huvuddelen av polisens utredningsresurser borde koncentreras till dessa. Idén med utredningsslussarna är bl.a. att där skall finnas utredare som huvudsakligen sysslar med asylutredningar. Vidare är tanken att kapaciteten vid slussarna skall vara så stor att en utlänning som söker asyl här i landet normalt skall kunna tas emot på en sluss och bli hörd inom två veckor. För att åstadkomma detta krävs en hög genomströmningshastighet, därav benämningen sluss. När en asylsökande har genomgått själva asylutredningen måste han snarast kunna få bostad på annat håll för att nya asylsökande skall kunna tas emot på slussen och utredas.

Motiven för att inrätta utredningsslussar och i så stor utsträckning som möjligt koncentrera asylutredningarna dit är flera.

Ett motiv är att det skall kunna hållas ett fullständigt asylförhör med alla asylsökande kort tid efter ansökan oberoende av var i landet de söker asyl. F.n. tar det ofta flera månader

- 53 -

innan ett fu11ständigt asy1förhör sker. Väntetiden är särski1t

för dem som söker asy1 vid inresan och efter ett kort in-

iång

reseförhör på en förläggning och för dem som 1ämnar in

p1aceras en asyiansökan i Stockhoim, Göteborg e11er Ma1mö.

För det andra innebär en koncentration av asy1utredningarna väsentiigt ökade förutsättningar för att utredningarna genomgående b1ir bra och komp1etta redan från början. En bra grundutredning i ett asy1ärende är nödvändig för att den fortsatta handiäggningen av ärendet ska11 kunna b1i säker och snabb. Om det finns brister i utredningsmateriaiet kan det krävas kompietterande utredning som gör att ärendet drar ut på tiden. 0fu11ständiga utredningar ökar också risken för att det besiut som fattas i första instans b1ir fe1aktigt och måste ändras efter ett överkiagande, som innehå11er uppgifter som inte kom fram vid det första förhöret. Detta innebär att handiäggningen fördröjs i onödan.

För att utredningarna i asyiärenden genomgående ska11 hå11a en hög kva1itet krävs b1.a. att de som hå11er förhör med asyisökande har 1ämp1ig utbi1dning och kompetens för uppgiften och heist också besitter stor erfarenhet. Dessa krav är svåra att ti11godose inom ramen för nuvarande organisation, som innebär att en asy1utredning ska11 kunna genomföras av vi1ken po1ismyndighet som heist. En de1 poiismyndigheter har stor kompetens och erfarenhet inom området och har utredare som är mer e11er mindre speciaiiserade på asyiutredningar. Hos andra polismyndigheter förekommer endast ett fåta1 asy1utredningar varje år och erfarenheterna är därmed begränsade. Genom det föresiagna systemet med utredningssiussar är det möj1igt att i väsentiigt högre grad än för närvarande 1åta asyiutredningarna göras av utredare som är speciaiiserade på denna uppgift och som därmed också bör ha Iättare att skaffa, bibehå11a och utveck1a kompetens inom området.

Ytteriigare ett motiv för att koncentrera och centralisera asy1utredningarna ti11 några få stä11en är att det därigenom biir möj1igt att p1anera utredningsverksanheten och utnyttja utred-

- 59 -

mer effektivt. Möjligheterna att anskaffa tolkar ningsresurserna och effektivt utnyttja dem ökar också.

En koncentration av asylutredningarna till ett fåtal ställen innebär också att det skapas väsentligt bättre möjligheter för erfarenhetsutbyte och andra direkta kontakter mellan beslutsfattare och utredare. Detta bör kunna bidra till bättre utredningar.

God kompetens hos utredarna samt nära kontakt mellan utredare och beslutsfattare bör också göra det möjligt att i nära anslutning till asylförhören dela upp ärendena i klara bifallsärenden, sådana där skälen förefaller vara mycket svaga och övriga, mer tveksamma fall. En sådan sortering av ärendena kan ge tidsvinster för samtliga ärendekategorier. Det bör vara möjligt att fatta beslut omgående i klara bifallsärenden. Det bör också vara möjligt att på ett tidigt skede i handläggningen avgöra om det krävs någon kompletterande utredning i ett ärende, t.ex. genom en utlandsmyndighet.

Den föreslagna koncentrationen av asylutredningarna till utredningsslussar bidrar inte enbart till en säker och snabbare handläggning av asylärenden. Om huvuddelen av alla asylsökande passerar genom en utredningssluss strax efter ankomsten ökar även förutsättningarna för att få till stånd en bättre planering av själva mottagandet av de asylsökande. Särskilda behov av åtgärder för vissa asylsökande kan uppmärksammas under vistelsen på slussar och det fortsatta mottagandet kan planeras härefter. Genom ökade möjligheter till planering kan också samhällets tillgängliga resurser utnyttjas på ett bättre sätt.

Sammanfattningsvis är alltså motiven för att koncentrera asylutredningarna till utredningsslussar följande:

- Ett asylförhör med alla asylsökande kan hål-

fullständigt

las kort tid efter ansökan.

- 50 -

- kan bii bra och redan från

Grundutredningarna kompietta början genom utredare som är speciaiiserade på denna uppgift. Genom speciaiiseringen är det iättare att genomgående få utredare med erfarenhet och kompetens.

- Bättre för och andra

möjiigheter erfarenhetsutbyte direkta

kontakter me11an utredare och besiutsfattare.

- att i direkt ti11

Möjiighet ansiutning asyiutredningarna sortera ärendena i k1ara bifaiisärenden och ärenden i vi1ka offentiigt biträde ska11 förordnas. I kiara bifa11särenden kan besiut fattas omgående.

- Ökade att och

möjligheter pianera utredningsverksamheten

utnyttja utredningsresurserna effektivt.

- för bättre

Förutsättningar skapas pianering av sjäiva

mottagandet av asyisökande och fiyktingar.

De myndigheter, organisationer och övriga som framfört synpunkter ti11 utredningen med aniedning av deirapporten har i a11män-4 het varit positiva tiii en ökad koncentration av utredningarna i asyiärenden och ti11 inrättandet av utredningssiussar. Det har emeiiertid funnits skiida uppfattningar om hur iångtgående centraiiseringen av asyiutredningar bör vara. En dei anser att i princip a11a asyisökande ska11 genomgå asyiutredning vid en utredningssiuss. Några andra anser att ingen ska11 hänvisas ti11 en utredningssiuss för utredning mot sin viija och anser mot denna bakgrund att den i deirapporten angivna ambitionen, att minst 90 % av aiia asyisökande ska11 utredas på en utredningssiuss, är för hög.

Jag anser att utredningssiussar av den föresiagna modeiien och en koncentration av utredningsresurserna för asyiärenden ti11 dessa är en förutsättning för att handiäggningstiderna ska11 kunna förkortas väsentiigt och komma i närheten av det uppsatta måiet att invandrarverket ska11 kunna fatta besiut inom två månader från ansökan. Genom inrättandet av en utredningssiuss i

-6]_-

Carlslund och den utvidgning som gjorts av förläggningen i Flen med en utredningssluss har ett första steg tagits mot en koncentration av utredningsresurserna.

De fördelar med koncentration av asylutredningarna som jag nyss redovisat talar enligt min mening för att så stor andel som möjligt av de asylsökande bör hänvisas till en utredningssluss. Det kan dock inte bli en total centralisering av utredningarna till slussar. Undantag måste bl.a. göras för en stor del av de ärenden i vilka direktavvisning aktualiseras, eftersom dessa ofta måste utredas i direkt anslutning till inresan och med särskilda krav på snabbhet som inte alltid kan tillgodoses om utlänningen skall överföras till en utredningssluss. Jag konmer i avsnitt 7.1.2 att särskilt behandla i diutredningsansvaret rektavvisningsärenden.

I den stora majoriteten av asylärenden, där inte direktavvisning är aktuell, finns det inte några sådana särskilda krav ome-

på

delbar handläggning som gör att det kan vara praktiskt omöjligt att genomföra utredningen på en utredningssluss. Huvudregeln bör därför vara att en utlänning som tillåts resa in i Sverige för att få en ansökan om asyl prövad skall bege sig till en utredningssluss för att där genomgå fullständigt asylförhör. Den asylsökandes situation kan emellertid ibland vara sådan att man inte rimligen kan begära att han eller hon skall bege sig till en utredningssluss. Undantag från huvudregeln måste därför kunna göras. Det är samtidigt viktigt att det nya systemet tillämpas konsekvent och är lätt att förklara och förstå. De undantag som skall göras bör därför vara så klart som möjangivna ligt.

Jag tar i avsnitt 7.1.3 och 7.1.4 upp frågan om vilka undantag som bör kunna göras från huvudregeln och på vilket sätt styrningen till utredningslussar bör ske. Jag kommer därefter också att behandla polisens och invandrarverkets ansvar för verksamheten vid slussarna (avsnitt 7.1.5, 7.1.6 och 7.1.7). Vidare kommer jag att redovisa behovet av platser och utredningsresurser vid slussarna (avsnitt 7.1.8 och 7.1.9).

- 52 -

Innan in närmare på dessa o1ika frågor vi11 jag eme1-

jag går

1ertid att siussarna i princip endast är avsedda för

kiargöra fa11 där asy1skä1 åberopas. Utiänningar som söker uppehå11sti11stånd efter inresan enbart på andra grunder (dvs främst som fami1jeanknytning) bör som rege1 höras av poiismyndigheten på den ort där de vistas. Det är i dessa fail inte frågan om någon utredning som kräver 1änderkunskap e11er annan särskild kunskap. Samma skä1 för centraiisering och specia1isering föreiigger därför inte för dessa ärenden. Det är vidare så att även anhöri-

i S/erige ofta hörs i dessa ärenden. Det är ga som är bosatta också av detta skäl naturiigt och mest effektivt att utredningen sker 1oka1t. Varje förutsätts ha kompetens för

polismyndighet

och för handiäggning av ärenden som rör denna typ av utredningar kortare besökstiiistånd. Det finns också andra uppgifter eniigt

som varje 1oka1 poiismyndighet har att ut1ännings1agstiftningen ombesörja och måste ha kompetens för.

7.1.2 Utredningsansvaret när direktavvisning aktuaiiseras

Erfarenheter från o1ika länder har visat att det krävs ett särskiit snabbt förfarande när det direkt kan konstateras att en

ska11 avvisas. En möj1ighet att direktavvisa sådana ut1änning

behövs både för att upprätthåiia principerna för asyisökande fiyktingpoiitiken och för att samhä11ets mottagningsresurser ska11 kunna koncentraras dit där de bäst behövs.

Med nuvarande får poiismyndigheten besiuta att avvisa en

reg1er utiänning som söker asyl, om man anser att utiänningens påstående om behovet av skydd är uppenbart oriktigt e11er kan Iämnas utan avseende. Bes1utet får verkstäiias utan hinder av att det har Poiismndigheten ska11 dock anmäia ärendet ti11

överkiagats. invandrarverket innan det verkstä11s. Om invandrarverket finner att förhåiiandena i ärendet inte varit sådana att direktavvis-

kan ske ska11 invandrarverket överta ärendet. Därmed förning fa11er bes1ut. Ärendet handiäggs därefter vid

poiismyndighetens invandrarverket som ett vaniigt asyiärende.

- 53 -

Asylutredningen (A 1984:01) har i sitt slutbetänkande (KN 1986:48) Rättssäkerheten vid direktavvisningar föreslagit att beslutanderätten i ärenden som avser avvisning av asylsökande i sin helhet förs över från polismyndigheterna till invandrarverket. Polismyndigheten skall emellertid, enligt förslaget, alltjämt ha utredningsansvaret.

Asylutredningens förslag att föra över beslutanderätten till invandrarverket har vid remissbehandling fått stöd av nästan alla remissinstanser. Det förslag till ny utlänningslag som lämnas av utredningen för översyn av utlänningslagstiftningen innebär att beslutanderätten i alla avvisningsärenden, i vilka asylskäl har åberopats, skall föras över från polismyndigheterna till invandrarverket den 1 juli 1989. Jag anser att en sådan överföring kan ske utan att det får negativa konsekvenser för handläggningstiderna. Jag har i mina överväganden om organisation och administrativa rutiner utgått från att förslaget kommer att genomföras.

Frågan om avvisning av en utlänning som söker asyl aktualiseras oftast hos polismyndigheten i en passkontrollort. Många utlänningar som kommer till Sverige i avsikt att bosätta sig här ger dock inte sin avsikt till känna redan vid inresan. De kan exempelvis resa in som turister och senare ansöka om asyl vid en polismyndighet inne i landet. Även i dessa fall skall frågan om direktavvisning aktualiseras om ansökan kan anses vara uppenbart oriktig eller kan lämnas utan avseende. De allra flesta avvisningsbesluten fattas dock vid ett fåtal polismyndigheter.

De fördelar jag tidigare redovisat med att koncentrera asylutredningarna till ett färre antal orter där det finns kunniga och erfarna utredare, gäller självfallet även direktavvisningsärenden i vilka asylskäl åberopas. Jag har mot denna bakgrund övervägt om det är möjligt och lämpligt med en långtgående koncentration till de föreslagna utredningsslussarna av dessa ärenden som ibland ställer särskilda krav på snabbhet. Jag har därvid komnit fram till att övervägande skäl talar mot detta och för att erforderlig utredning som regel i dessa fall sker redan i

-64-

direkt ansiutning till inresan. I viss utsträckning bör dock hänvisning ti11 en utredningssiuss för ett fuliständigt asy1förhör kunna ske även när direktavvisning har aktuaiiserats. Jag återkommer strax ti11 detta.

Kravet på särski1t snabbt förfarande varierar me11an olika direktavvisningsärenden. Det är särskiit starkt i ärenden där det kan bli aktue11t att verkstäiia en avvisning ti11 ett annat 1and än den asyisökandes hemiand under tiiiämpning av den s.k. första asyliandsprincipen. I dessa fa11 måste verkstäiiigheten ofta göras inom någon dag från utiänningens ankomst hit för att det iandet överhuvudtaget ska11 ta emot honom. Om dessa fa11 genere11t sku11e utredas på en utredningss1uss riskerar man att direktavvisning inte 1ängre b1ir möjiig.

Fråga om direktavvisning ti11 ett annat 1and än hemlandet uppkommer främst på gränsorter, som har direkt fiyg-, båt- e11er tågförbindeise med andra länder. På de fiesta sådana gränsorter finns idag stor erfarenhet av asyiutredningar. Dessa ärenden bör därför även fortsättningsvis kunna utredas utanför utredningssiussar och ändå tiilgodose kraven på säker och snabb handiäggning.

I de fa11 direktavvisning ti11 den asyisökandes hemiand har aktuaiiserats, de s.k. hemiandsfaiien, är behovet av skyndsamhet inte 1ika framträdande. I dessa ärenden sku11e det därför som rege1 vara möjiigt att genomföra asyiutredningen vid utredningss1uss utan att detta förhindrar att ett eventue11t avvisningsbesiut kan verkstäiias. Jag anser ändå att övervägande skäi taiar för att poiismndigheterna på gränsorterna normait bör svara för asyiförhören i sin heihet i de ärenden i viika inreseförhöret indikerar att ansökan om asy1 är uppenbart oriktig e11er kan 1ämnas utan avseende. Härigenom kan man hindra att utiänningar som i samband med gränskontroiien kommer med uppenbart obefogade ansökningar om asy1 reser in i Iandet. ümijag nyss nämnt finns f.n. hos poiismyndigheterna vid de större gränsorterna en betydande erfarenhet av asyiutredningar. Denna kompetens måste bibehåiias eftersom dessa myndigheter även i

- 55 -

fortsättningen behöver göra asylutredningar i ärenden i vilka direktavvisning till annat land än hemlandet aktualiseras. Det finns därmed förutsättningar för att dessa polismyndigheter snabbt skall kunna utreda alla ärenden i vilka frågan om direktavvisning har kommit upp utan att kravet på säkerhet i handläggningen eftersätts. Genom att polismyndigheterna inom ramen för sitt ansvar för gränskontrollen svarar för vid

asylförhören gränsen när direktavvisning aktualiseras kan vidare en större flexibilitet uppnås än om dessa förhör skulle genomföras

på

utredningsslussarna.

Direktavvisningsärenden förekommer också i polisdistrikt utan gränskontroll. Det rör sig då främst om hemlandsfall. I polisdistrikt med utlänningsrotlar, vilka i likhet med gränsdistrikten har betydande erfarenhet och kompetens inom bör man

området,

själva kunna utreda dessa ärenden och redovisa dem till invandrarverket för beslut. Utlänningar som söker asyl i andra

polisdistrikt än gränsdistrikten och distrikt med utlänningsrotel bör normalt hänvisas till en utredningssluss för

fullständigt asylförhör även i de fall direktavvisning ifrågasätts vid kontakten med den lokala polismyndigheten. En viktig för

uppgift samtliga polismyndigheter är att genast hålla ett kort förhör med en utlänning som söker uppehållstillstånd för att klara ut vilka

på

grunder han eller hon söker uppehållstillstånd och om det finns skäl att ta upp frågan om direktavvisning.

Vad jag här har sagt om att förhör i direktavvisningsärenden normalt skall hållas i direkt samband med inresan och inte vid någon utredningssluss innebär inte att även en annan ordning skall kunna förekomma när det av olika skäl Det

bedöms lämpligt. är överhuvudtaget nödvändigt att det finns en flexibilitet i organisationen som gör det möjligt att snabbt ändra rutiner till följd av ändringar i antalet asylsökande och inresemönster.

- 55 -

7.1.3 Styrningen av asylsökande till utredningsslussar

nämnt bör huvudregeln vara att en utlänning som xmljag tidigare tillåts resa in i Sverige för att få en ansökanom asyl prövad skall hänvisas till en utredningssluss för att där genomgå ett Undantag bör emellertid göras i sådana fullständigt asylförhör. fall man av humanitära, medicinska, familjesociala eller andra särskilda skäl inte rimligen kan begära att den asylsökande skall till en utredningssluss. En asylsökande som har bege sig sin make eller maka bosatt i Sverige bör t.ex. kunna utredas av den ort där den anhörige bor. Däremot bör polismyndigheten på inte undantag göras för asylsökande som har något generellt andra nära anhöriga som är bosatta i Sverige.

som det kan innebära för den asylsökande att De olägenheter behöva till en utredningssluss under en begränsad tid bege sig får anses vara små för honom eller henne i jämförelse som regel med fördelar som följer av en snabb och säker ärendehandlägganser därför att även den som har en bostad hos en ning. Jag eller vän normalt bör hänvisas till en utredningssluss anhörig under en begränsad tid för att genomgå asylförhör.

Flertalet av dem som söker asyl i Sverige hänvisas redan idag till därför att de saknar bostad och vistas sedan en förläggning där åtminstone tills polisens utredning är genomförd. 3illnaden mellan det systemet och dagens situation är bl.a. att föreslagna den idag under flera månader efter ankomsten kan asylsökande vistas en förläggning där det inte finns resurser för asylut-

på

kan överhuvudtaget inte påbörjas under redningar. Asylprövningen denna tid. För dessa asylsökande innebär systemet med utredning inom två veckor en utredningssluss enbart fördelar jämfört

på

med dagens system.

Trots de fördelar för den enskilde som det enligt min mening innebär att hänvisas till en utredningssluss kan det finnas som inte vill till en utredningssluss för asylsökande bege sig att Det kan t.ex. gälla utlänningar som inte genomgå utredning. har skäl för asyl men som trots detta vid inrenågra egentliga

_ 57 -

san eller senare ändå ansökt om asyl och tillåtits stanna i landet i väntan på prövning. Dessa har normalt inte något intresse av att handläggningen går snabbt och vill därför knappast bege sig till en utredningssluss om de kan ordna bostad och klara sin försörjning på annat sätt. Det kan även finnas utlänningar med verkliga asylskäl som inte anser att fördelarna med att initialutredningen sker snabbt är så stora att det uppväger olägenheterna av att behöva bege sig till en utredningssluss.

Det behövs mot denna bakgrund någon form av styrmedel om man skall kunna få till stånd den föreslagna koncentrationen av asylutredningar till utredningsslussar och därmed öka förutsättningarna för snabb och säker handläggning. Jag anser att den polismyndighet som tar emot en ansökan om asyl skall kunna bestämma att den asylsökande inom viss tid skall inställa sig på en utredningssluss för förhör. Om utlänningen inte följer en sådan anmaning bör han kunna hämtas. Om det redan vid ansökningstillfället framkommer sådana omständigheter att polismyndigheten har anledning att befara att den asylsökande inte kommer att bege sig till utredningsslussen på egen hand bör polismyndigheten redan då kunna se till att den asylsökande förs till en utredningssluss. En utlänning som sökt asyl i Sverige och inte följer en anmaning att inställa sig på en utredningssluss för asylförhör bör även kunna tas i förvar om det är nödvändigt för att utredningen skall kunna genomföras. Jag har i denna fråga samrått med den särskilda utredaren som gör en översyn av utlänningslagstiftningen. Det förslag till ny utlänningslag som han lämnar gör det möjligt för en polismyndighet att vidta de åtgärder jag här har föreslagit.

En asylsökande som hänvisats till en utredningssluss för utredning och inställt sig där torde som regel inte kunna höras direkt vid ankomsten eftersom förhöret måste planeras och tolk finnas till hands. Den asylsökande kommer därför normalt att vistas på utredningsslussen under viss tid till dess att själva förhöret genomförs. Så snart möjligt efter det att den asylsökande har inställt sig på utredningsslussen bör han få en tid för ett förhör.

- 53 -

En asylsökande som hänvisats till en utredningssluss för att genomgå en asylutredning bör under vistelsetiden där ha rätt till bistånd av invandrarverket. Ett förslag till lag om bistånd åt asylsökande m.fl. har nyligen granskats av lagrådet. Förslaget innebär att rätten för en asylsökande att få bistånd till sin försörjning från samhället innan han har beviljats uppehållstillstånd i princip blir beroende av att den asylsökande vistas antingen på en förläggning eller i en kommun där han eller hon har anvisats plats. Rätt till bistånd föreligger enligt den föreslagna lagen också om en asylsökande tillfälligt vistas i en kommun i avvaktan på att anvisas plats på en förläggning. Om den asylsökande har stark familjeanknytning till eller andra synnerliga skäl att vistas i en viss kommun föreligger också rätt till bistånd. Med stark familjeanknytning avses enligt motiven i första hand make/maka, barn eller föräldrar.

Om den föreslagna lagen genomförs innebär detta att utlänningar som söker uppehållstillstånd i Sverige i princip inte har någon rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen.

En asylsökande som hänvisats till en utredningssluss har således i princip endast rätt till bistånd vid vistelse på en utredningssluss. Detta underlättar den styrning av asylsökande till utredningssluss som jag anser är angelägen i syfte att förkorta väntetiderna. En asylsökande som hänvisats till en utredningssluss bör även i övrigt kunna få endast akut hjälp, som t.ex. akut sjukvård, från samhället vid vistelse utanför utredningsslussen innan asylutredningen har genomförts.

En förutsättning för att hänvisning av asylsökande till en utredningssluss skall kunna ske på ett det sätt som jag här har förordat är att verksamheten där utformas på ett sådant sätt att de asylsökandes behov av socialt och annat stöd under den första tiden i Sverige kan tillgodoses på utredningsslussen. Jag kommer i avsnitt 7.1.7 att lämna vissa synpunkter på innehållet i verksamheten vid utredningsslussarna.

- 59 -

En asyisökande som av något skäl inte rim1igen kan hänvisas tiil en utredningssiuss bör ändå så iångt möjiigt förhöras av en utredare med erfarenhet av asyiutredningar. Om sådan kompetens he1t saknas i det poiisdistrikt där ansökan görs bör den asy1sökande om möjiigt kunna hänvisas ti11 en poiismyndighet med ut1änningsrote1 för utredning.

I situationer med en stor ökning av antalet asyisökande kan också styrningen ti11 utredningss1ussar och andra orter behöva ske på ett särskiit sätt. I situationer med mycket stor ti11strömning måste vidare andra organisatoriska iösningar kunna b1i aktueila.

7.1.4 Förfarandet vid överföring ti11 utredningssiuss

För att fördeiarna med koncentration ti11 av asy1utredningarna utredningssiussar ska11 bii så stora som jag angivit krävs väi fungerande administrativa rutiner och ett gott samarbete me11an o1ika myndigheter vid överföring av asylsökande ti11 en siuss. Omfattande kontakter krävs me11an de iokaia poiismyndigheterna och utredningssiussarna. Vidare torde det många gånger iiksom idag vara nödvändigt med vissa insatser från de sociaia myndigheterna i kommunerna innan och i samband med att en asyisökande beger sig ti11 en utredningssiuss.

ämitidigare framhåiiits bör a11tid ett kort förhör hå11as omedeibart när en utiänning för första gången, antingen vid gränsen e11er inne i iandet, ansöker om uppehåiistiiistånd för bosättning. Detta förhör syftar primärt ti11 att undersöka viika skäi utiänningen har för att få stanna i iandet och om ett aviägsnandebesiut med omedeibar verkstäiiighet kan bii aktue11t. Om utiänningen åberopar asyiskäi ska11 han e11er hon normait hänvisas tiii en utredningssiuss för fuiiständig Innan asyiutredning. poiismyndigheten besiutar om detta måste man emeiiertid a11tid bedöma om det finns skäl att göra undantag från denna huvudregel eniigt de riktiinjer jag nyss redovisat eiier på grund av andra omständigheter. Vid det första korta förhöret måste därför också

- 70 -

stäiias som kan iigga ti11 grund för denna bedömning. Det

frågor

t.ex. om den asyisökande har nära famiijemediemmar i gä11er landet.

Om det första korta förhöret visar att den asyisökande bör få en piats och genomgå fuiiständig asyiutredning på en utredningssiuss bör poiismyndigheten omedeibart anmäia behovet av piats ti11 den aktueiia utredningssiussen och få besked om den asyisökande kan tas emot genast eiier om något e11er några dygns inkvartering på ansökningsorten är nödvändig innan den asyisökande kan bege sig ti11 s1ussen. Vad gä11er utlänningar som söker asyi

Arianda förutsätts att de omedeibart kan tas emot på den

på

utredningssiussen i Car1s1und. Om det vid något näriiggande tiiifäiie saknas tiiiräckiigt med bäddpiatser på Carisiund måste siussen ha ett ansvar för att på annat sätt ordna ti11fä11ig

åt de asyisökande som saknar bostad. Vidare bör i inkvartering sådana situationer utiänningar som söker asyi vid Arianda, i mån av piats, tas emot på andra utredningssiussar.

Även när det gäiier utiänningar som söker asyi på andra orter och är i akut behov av bostad bör strävan vara att de snarast skal] föras över ti11 en s1uss och inkvarteras där. Den praktiska iösningen för en sådan överföring måste anpassas tiil de iokaia förutsättningarna och avståndet ti11 en utredningssiuss.

Ofta torde det inte vara möjiigt att en utiänning, som sökt asyi på annat hå11 än vid Ar1anda, reser tiii och tas emot på en utredningssiuss samma dag som han söker asyi. Om den asyisökande saknar bostad måste då en ti11fä11ig inkvartering ordnas på den ort där ansökan har gjorts. Detta bör iiksom idag vara en uppgift för den sociaia myndigheten på orten. Kostnaderna för sådan tiiifäiiig inkvartering ersätts av staten.

På vissa större inreseorter och i andra kommuner som regeimäs-

måste ordna tiiifäiiig inkvartering åt utiänningar som sigt söker asyi efter inresan kan det vara rationeiit att ha permanenta, särskiida inkvarteringspiatser ti11 förfogande för detta ändamåi.

-7]_..

Jag anser att invandrarverket och rikspoiisstyreisen gemensamt bör utarbeta riktiinjer för överföring av asyisökande ti11 ut-

Samråd bör ske med kommunförbundet i frågor som redningssiussar.

kommunernas medverkan. Det är vidare viktigt att 1oka1t gä11er komma fram ti11 1ämp1iga Iösningar i samråd me11an utredningssiussarna, poiismyndigheterna och kommunerna.

7.1.5 Ansvar för asy1utredningarna vid utredningss1ussarna

Invandrarverket har eniigt sin instruktion ansvaret för mottagande av asy1sökande och fiyktingar och skaii för detta ändamå1 b1.a. driva för1äggningar. Det innebär att ansvaret för huvuddeien av den verksamhet som ska11 bedrivas på utredningssiussarna åviiar invandrarverket.

Ansvaret för de asylutredningar som ska11 genomföras på utredningss1ussarna Iigger dock med nuvarande ansvarsfördeining me1ian oiika myndigheter på poiismyndigheterna.

I samband med mina överväganden om utredningssiussar har jag också övervägt om det vore ratione11t att överföra ansvaret för att utföra asy1utredningar från poiisen ti11 invandrarverket. Jag har därvid kommit fram ti11 att utredningsverksamheten vid s1ussarna i princip sku11e kunna iigga under invandrarverkets huvudmannaskap 1ika vä1 som under en po1ismyndighet. Det är eniigt min mening inte nödvändigt att det är po1isutbi1dad personal som utför asyiutredningarna utan man kan mycket vä1 även ha annan för ändamå1et iämpad personai. Det kontinuer1iga arbetet med asyiärenden och de reiativt stora enheterna det är fråga om innebär också att utredningsverksamheten vid siussarna organisatoriskt sku11e kunna föras över från poiisen ti11 invandrarverket utan några påtagiiga nackdeiar. Sanno1ikt sku11e vissa administrativa vinster i stäiiet kunna göras om invandrarverket hade ansvar för a11 den verksamhet som bedrivs vid förläggningarna. Ett överförande av utredningsansvaret tiil invandrarverket sku11e också kunna under1ätta den person1iga kontakten me11an handiäggare och den asyisökande.

-72-

Som framgått är det emeiiertid knappast möjiigt e11er iämpiigt att a11a asyiutredningar görs vid utredningssiussar. Utredningarna i direktavvisningsärenden bör i reiativt stor utsträckning ske i direkt ansiutning ti11 gränskontroiien. Inte he11er i övrigt är det ändamåiseniigt med en fuilständig koncentration av utredningarna ti11 siussarna utan i vissa fa11 behöver asyiutredningen kunna genomföras på annat hå11. Med hänsyn tiii att poiisen har ansvaret för gränskontroiien och är representerad över he1a iandet finns det eniigt min mening starka skäi för att poiismyndigheterna behåiier utredningsansvaret för de asyiärenden som inte kan utredas på en utredningssiuss. Inte minst behovet av en fiexibei organisation taiar för detta.

Ett deiat ansvar för utredningsverksamheten så att asyiutredningar vid siussar sku11e genomföras av invandrarverket och övrig utredningsverksamhet av poiisen sku11e kunna medföra vissa probiem. Organisationen skuiie också kunna b1i mindre f1exibe1 och ha svårare att möta variationer i asyiinvandringens storiek och sammansättning. Rent principieiit finns dock eniigt min mening inte några invändningar mot ett sådant de1at ansvar.

Ett avgörande skäi för att poiisen åtminstone ti11s vidare bör ha kvar ansvaret för a11 utredningsverksamhet är emeiiertid att den nya ordningen med utredningssiussar då kan genomföras väsentiigt snabbare än om denna reform kombineras med en huvudmannaskapsförändring för utredningsverksamheten. Ett snabbt genomförande är viktigt eftersom jag bedömer att systemet med utredningssiussar behövs för att få ned väntetiderna.

Sammantaget anser jag såiedes att något förändrat ansvar för utredningsverksamheten inte bör aktuaiiseras för närvarande. Om erfarenheterna efter någon tid sku11e visa att det kan vara rationeiit att he1t integrera poiisens och invandrarverkets verksamhet vid utredningssiussarna bör frågan prövas på nytt.

_ 73 -

7.1.6 Ärendehandiäggningen vid utredningssiussarna

De asyisökande som tas emot på utredningss1uss ska11 genomgå ett fuilständigt asy1förhör där. För asyiförhöret svarar polismyndigheten. Vid behov ska11 en t01k aniitas.

Oavsett om ansökan gjorts på en gränskontroiiort e11er vid en poiismyndighet inne i iandet ska11 det finnas en ify11d ansökningsbiankett med b1.a. personuppgifter och uppgifter om inresa och om vad som kommit fram vid det korta förhör som gjorts med utiänningen när ansökan iämnades in. Denna ansökningsbiankett bör sändas in tiil utredningss1ussen omedeibart när en asyisökande anvisats piats där. När ansökningsblanketten kommit in ti11 siussen och den asyisökande är inkvarterad där ska11 asy1förhör hå11as så snart möjiigt.

Om den asylsökande ännu inte har skrivits in på utredningssiussen när ansökningshandiingen kommer från en annan poiismyndighet måste det finnas rutiner så att po1isen på utredningssiussen får uppgift om när den asyisökande aniänt och kan kontroiiera om en asyisökande inte föijer en anmodan att instä11a sig. I sådant fa11 kan hämtning bii aktue11. Hämtning kan också b1i aktue11 i de fa11 en asyisökande, som instä11t sig vid siussen, inte kommer ti11 ett utsatt förhör.

Om en utiänning vänder sig direkt ti11 utredningssiussen för att söka asy1 måste en ansökningsbiankett, som i andra fa11 har kommit in från en annan poiismyndighet, fy11as i vid utredningssiussen. Poiisen vid siussen bör också kortfattat fråga den asyisökande om skälen för ansökan och bedöma om direktavvisning kan komma i fråga. Därefter bör den asyisökande ka11as ti11 fuiiständigt asy1förhör.

Den fuliständiga asyiutredningen bör som f.n. kunna genomföras med hjäip av ett frågeformu1är tiil iedning för förhörsiedaren. Jag anser att frågor regeimässigt bör stäiias om barnens situation när det är fråga om barnfamiijer som söker asyi. Jag gör denna bedömning mot bakgrund av uttaianden i prop. 1983/84:144

_ 74 _

att vid bedömningen av utlänningsärenden bör självfallet beaktas sådana omständigheter av humanitär natur som hänför sig till barnen och deras situation från hälsosynpunkt och i övrigt. Genom direkta frågor om barnens situation kan uppmärksammas om det är befogat att gå vidare med en särskild utredning om barnets förhållanden. Mot bakgrund av angelägenheten av att begränsa handläggningstiderna vill jag emellertid samtidigt betona vad föredragande statsrådet också sade i den nämnda propositionen, nämligen att det inte är möjligt att föranstalta om särskild social utredning i varje ärende där barn finns med.

En bra asylutredning förutsätter att den som gör utredningen har goda kunskaper om de politiska och sociala förhållandena i det aktuella landet och om den praxis som gäller vid tillståndsprövningen. Genom den ökade koncentrationen av asylutredningar till utredningsslussar ökar möjligheterna för utredarna att specialisera sig på olika ländergrupper, vilket gör att det är lättare att hålla länderkunskapen aktuell. Koncentrationen av utredningarna till några få ställen underlättar också kontakterna mellan invandrarverkets beslutsfattare och utredarna. Därigenom kan kunskap om förändringar i praxis m.m. lättare spridas till utredarna. Jag återkommer i avsnitt 7.10 till behovet av och formerna för förbättrad utbildning och erfarenhetsöverföring i hela handläggningssystemet.

Ett syfte med koncentrationen av utredningar till utredningsslussar är att det skall vara möjligt att fatta beslut i klara bifallsärenden i nära anslutning till att polisens utredning är genomförd och medan den asylsökande fortfarande vistas på utred-

Detta kräver att utredarna har sådan kunskap om ningsslussen. praxis m.m. att de i direkt samband med förhöret kan sortera ut klara bifallsbeslut och presentera dem för invandrarverket eller att handläggare från invandrarverket finns tillgängliga på utredningsslussen för att gemensamt med utredaren göra en sådan utsortering av vissa ärenden.

om i vilken utsträckning handläggare från invandrarverket

Frågan

bör vara direkt placerade på utredningsslussarna bör bedömas med

_ 75 -

hänsyn tiii a11a de samverkansbehov som finns me11an poiisens utredningsverksamhet och invandrarverkets handläggning. Organisationen måste utformas så att den smidigt kan anpassas ti11 förändringar i antaiet asyisökande, nationaiiteter och ärendenas svårighetsgrad. Frågan bör övervägas närmare i den utredning om invandrarverkets framtida organisation som nyiigen har iniett sitt arbete.

I de faii poiisen vid utredningen av ett asyiärende finner att det finns behov av ett offentiigt biträde ska11 man anmäia detta behov av rättshjäip. Jag återkommer i avsnitt 7.3.2 tiii frågor rörande rättshjäip och förordnande av offentiigt biträde.

7.1.7 Verksamheten i övrigt vid utredningssiussarna

De utiänningar som hänvisas ti11 en utredningssiuss för asyiutredning ska11 ha rätt ti11 kostnadsfri inkvartering på siussen under den tid utredningen pianeras och genomförs. Huvuddeien torde också komma att inkvarteras under heia utredningstiden. Någon skyldighet att vistas på utredningssiussen kommer dock inte att föreiigga.

Under visteise på utmedningssiussen bör den asyisökande, i den mån han eiier hon saknar egna medei, ha rätt tiii bidrag för sin dagiiga iivsföring som tiiiförsäkrar honom e11er henne en skäiig ievnadsnivå (dagbidrag). Utöver kostnadsfri bostad och dagbidrag bör den asyisökande ha rätt ti11 bistånd för särskiida behov. Genom det tidigare nämnda försiaget ti11 iag om bistånd åt asyisökande m.f1. kommer b1.a. den asyisökandes rätt ti11 ekonomiskt bistånd under visteise på utredningssiuss att regieras.

Under visteisen på utredningssiussen måste också den asyisökandes behov av vård samt sociait och annat stöd under den första tiden i iandet tiiigodoses. De behov som ska11 tiiigodoses kan vara av mycket oiika siag. Vid utredningssiussarna måste finnas kvaiificerad personai som har erfarenhet och kunskaper om de probiem som människor i fiykt möter. Vid behov måste också medi-

- 75 -

cinsk, psykoiogisk e11er annan expertis utanför slussen aniitas. Vissa resurser för häisovård och Iindrigare akutsjukvård bör finnas på s1ussen. För akut sjukvård av större omfattning bör dock sjukvårdshuvudmännens resurser utnyttjas genom tjänsteköp.

Sam exempe1 på socia1t stöd kan nämnas möjiighet att kunna diskutera sin situation, oro och förväntningar, att möta vaniig medmänskiighet, att få hjäip att genom samtai få perspektiv på sin situation m.m. Sådant stöd måste sjä1vfa11et kunna ges av persona1 vid utredningssiussarna. Dessutom borde friviliigorganisationer och foikröreiser kunna ha en viktig funktion för att ge sociait och annat stöd ti11 dem som vistas på utredningss1ussarna.

Jag anser att det är särskiit viktigt att situationen för barn och barnfami1jer uppmärksammas under viste1sen på en utredningss1uss. Många barn ti11 asylsökande är i behov av stöd och hjäip på grund av den situation famiijen befinner sig i och de upp1eve1ser den har bakom sig. Det bör finnas underiag för att ha speciaiistkompetens för detta ändamåi på varje utredningssiuss. Viktigt är också att den fysiska miljön vid utredningssiussarna tiiigodoser barnens särski1da behov.

De asyisökandes behov av kunskap om vad som väntar dem i Sverige är stort. Det är därför mycket viktigt att sådan information Iämnas under viste1sen på utredningssiussen. Information måste b1.a. ges om vad utredningssiussen är och om vad som är syftet med visteisen där. üyidigheten att instä11a sig för förhör på angiven tid samt vikten av att vid förhöret 1ämna a11a uppgifter som kan vara av betydeise för ärendets prövning bör framhå11as. Information måste också Iämnas om det fortsatta handiäggningsförfarandet samt om de asyisökandes rättigheter och skyidigheter i prövningen och under den tid man väntar på ett besiut.

För att utredningssiussarna ska11 fungera på avsett vis måste det vara en snabb genomströmning. När en asyisökande som saknar bostad är färdigutredd vid siussen måste utflyttning ske snarast tiil en annan föriäggning för att ge piats åt nya asyisökande.

_ 77 -

En sådan utf1yttning måste börja pianeras direkt efter ankomsten. För att föriäggningspiaceringen ska11 bii så bra som möjligt måste personai vid utredningssiussen samtaia med den asy1sökande under vistelsen där för att kartlägga individue11a önskemå1 och behov.

7.1.8 Piatsbehovet vid utredningss1ussarna

Jag beräknade i de1rapporten att det sku11e krävas en kapacitet för att ta emot minst 1.300 asy1sökande vid utredningss1ussar per månad. En utgångspunkt för denna var att minst 90 beräkning % av a11a asyisökande borde kunna tas emot och utredas

på en

utredningssiuss. Jag utgick vidare från det genomsnittiiga anta1et asy1sökande per månad under det senaste året och att det krävs överkapacitet för att kunna möta de variationer som a11tid finns me11an varje månad. Wed en viste1setid två veckor

på på

utredningss1ussarna sku11e det krävas minst 650 bäddp1atser.

Den 1 juli 1987 inrättades en första utredningssiuss av den m0de11 som föresiagits i Carislund i Upp1ands Väsby. Utredningsverksamheten där kom igång den 1 oktober 1987. Utredningss1ussen i Car1s1und är i huvudsak avsedd för som söker utiänningar asyl på Arianda f1ygp1ats i samband med inresan ti11 Utred- Sverige. ningssiussen är under uppbyggnad. För närvarande finns 170 bäddp1atser. I fu11t utbyggt skick kommer det att finnas 285 bäddplatser och en utredningskapacitet för ca 500 asyisökande per månad.

Vid föriäggningen i Fien har också inrättats. en utredningssiuss Den utnyttjas för närvarande för utredningar av som asyisökande har tagits emot på andra föriäggningar där det saknas utredningsresurser. Avsikten är emeilertid att i framtiden hänvisa asyisökande ti11 denna s1uss på det sätt jag Invandföresiagit. rarverket pianerar också för att inrätta i en utredningss1uss Aivesta.

- 73 -

Om aktueiia finns den 1 juli 1988 den kapacitet pianer genomförs vid som jag i deirapporten bedömde tiiiräckutredningssiussar, under år 1987 och erfarenheterna hittiiis från iig. Utveckiingen i Carisiund tyder eme11ertid på att det kommer utredningssiussen att krävas ett större piatsantai om i princip aiia asyisökande ska11 kunna tas emot på en utredningssiuss och utredas inom två veckor.

En orsak ti11 att det behövs fier piatser är att antaiet asyisökande har fortsatt att öka under år 1987. Antaiet asyisökande kan under år 1987 uppskattas tili i genomsnitt ca 1500 per Därav har 10 % direktavvisats vid gränsen. De månad. knappt är i huvudsak sådana som i det nya systemet bör hänvisas övriga tiii en utredningssiuss. Kapaciteten i fråga om såväi platser måste vara så stor att det går att kiara som utredningsresurser normaia variationer i antaiet asyisökande från månad ti11 månad

utan störningar.

Erfarenheterna från Carisiund visar också att det där krävs en större bäddpiatser än vad som tidigare beräköverkapacitet på nats för att ha en beredskap att möta variationer i det antai som kommer varje dag. Tiii Arianda kommer t.ex. nya asyisökande för närvarande en större andei asyisökande under heiger än mitt i veckan. Det krävs därför fiera tomma bäddpiatser ti11 heiger-

na.

bedömer att det totait behövs en fast kapacitet vid utred- Jag det att ta emot och utreda 1.400 ningssiussarna som gör möjiigt per månad. Med ett beräknat behov av överkapacitet asyisökande ti11 av b1.a. variationer i tiiiströmning kräver detta föijd minst 900 vid utredningssiussarna. Det innebär ett bäddpiatser större än vad som tidigare beräknats. Invandrarverket piatsbehov bör därför undersöka om det finns förutsättningar att utvidga de redan pianerade utredningssiussarna. Om såpiatsantaiet på dana inte finns måste antingen en annan 1okaförutsättningar av någon av siussarna e11er inrättandet av ytteriigare iisering en utredningssiuss övervägas.

- 79 -

7.1.9 Behovet av utredningsresurser vid och utanför slussarna

På grundval av beräkningar som rikspolisstyrelsen gjort har .regeringen beslutat om dimensionering av polisens utredningsresurser vid de utredningsslussar som hittills har inrättats. Dimensioneringen innebär 23 utredartjänster och 6 tjänster för administrativ personal för att klara av att ta emot 500 asylsökande per månad och utreda alla inom två veckor. Det är ännu för tidigt att bedöma om de gjorda resursberäkningarna är riktiga. De bör emellertid ligga till grund för dimensioneringen av polisens resurser vid utredningsslussarna.

Jag har i föregående avsnitt bedömt att det krävs en fast kapacitet för att ta emot och utreda 1.400 asylsökande per månad vid utredningsslussar om det skall vara möjligt att utan störningar klara normala variationer i antalet asylsökande. Jag beräknar mot denna bakgrund att det för polisens del krävs totalt 65 utredartjänster och 17 tjänster för administrativ personal vid utredningsslussarna.

Utöver utredningsresurser vid slussarna krävs också resurser inon polisen för asylutredningar i samband med inresekontroll. Polisens uppgift är här först och främst att genom ett kort förhör utröna om den asylsökande skall få rätt att resa in i landet och här få sin ansökan om asyl prövad eller om det finns anledning att aktualisera frågan om direktavvisning. Om direktavvisning aktualiseras vid detta korta förhör måste polisen ha resurser att genomföra en fullständig asylutredning. Resursbehoven kommer här att variera över tiden. Det är därför viktigt att det finns en flexibilitet inom polisorganisationen så att resurserna för utlänningsärenden vid behov snabbt kan förstärkas på gränsorter genom omfördelning av personal. Vad gäller Arlanda bör det finnas goda möjligheter till flexibilitet genom att även utredningsresurserna vid Carlslund kan utnyttjas.

Vissa resurser för asylutredningar kommer också att krävas för ancra polisdistrikt än dem där det finns utredningsslussar eller gränskontroll. Dessa bör dock kunna tillgodoses inom ramen för

- 30 -

poiismyndigheternas fria resurser. Det samma gä11er de resurser som kommer att krävas vid polismyndigheterna ute i landet för korta förhör i samband med att asylansökningar tas emot. Hur stora resurser som kommer att krävas för dessa ändamål är svårt att uppskatta. I avsnitt 8.3 försöker jag att bedöma de totala ekonomiska konsekvenserna av mina försiag för poiisens vidkommande.

7.2 Föriäggningar för asyisökande som väntar på bes1ut

7.2.1 åwbb utfiyttning från utredningssiuss ti11 annan för-

iäggning

En asyisökande som hänvisats ti11 en utredningssiuss måste, som jag tidigare betonat, utan dröjsmåi iämna s1ussen när utredningen är siutförd. Detta är en förutsättning för att utredningssiussarna ska11 kunna ta emot nya asyisökande, och för att de utredningsresurser som finns vid siussarna skal] kunna utnyttjas jämnt och effektivt.

En asyisökande som har en bostad och inte är i behov av samhä1- 1ets stöd för sin försörjning torde normait bege sig ti11 denna bostad när asyiutredningen på utredningssiussen är avsiutad. F1erta1et asy1sökande är eme11ertid i behov av fortsatt stöd från samhäiiet i form av bostad och medei för sin försörjning. Dessa asyisökande måste omedeibart anvisas bostad någon annanstans än vid utredningssiussen. som regei bör bostad anvisas på en annan föriäggning i väntan på besiut.

Rmijag tidigare redovisat (avsnitt 7.1.6) bör tiiiståndsprövningen organiseras så att det b1ir möjiigt att i kiara bifaiisärenden fatta besiut i nära ansiutning tiii att poiisens utredning är klar och medan den asyisökande fortfarande vistas på en utredningssiuss. Utiänningar som på detta sätt snabbt beviijas uppehåiistiilstånd bör så snart möjiigt komma ut i en kommun och påbörja integreringen i det svenska samhäiiet. Det är emeiiertid viktigt att vidarepiacering från siussen inte fördröjs på grund

- 31 -

av att man eftersträvar en direkt utplacering i en kommun av dem som beviljas uppehållstillstånd vid slussen. Med nuvarande omfattning på antalet asylsökande torde det därför normalt vara ofrånkomligt med placering på en annan förläggning efter vistelsen på slussen även om utlänningen redan fått tillstånd. & till att en direkt placering i en kommun normalt inte bedöms vara möjlig är främst att kommunerna, på grund av bristen

på

bostäder, behöver tid för att få fram sådana. En viss tids förläggningsvistelse, där varje persons bakgrund och särskilda behov vid mottagandet i Sverige utreds, kan i vissa fall också vara en förutsättning för att plats skall kunna anvisas i en lämplig kommun.

I de fall en asylsökande som beviljas uppehållstillstånd under vistelsen vid en utredningssluss har en nära anhörig i en kommun och kommunen omedelbart kan bereda den asylsökande bostad där bör utplacering ske direkt från utredningsslussen till konmunen.

Asylsökande som inte kan få något omedelbart beslut i tillståndsfrågan under vistelsen på utredningsslussen bör normalt placeras på en förläggning så snart polisens utredning är genomförd. Endast i undantagsfall bör sådana personer placeras ut i en kommun. Sådana undantagsfall kan vara asylsökande som har någon mycket nära anhörig i någon kommun och är beroende av stöd från denne under väntetiden samt asylsökande som behöver placeras utanför förläggning för att få särskilda vårdbehov tillgodosedda.

Det är önskvärt att alla asylsökande placeras på en förläggning där det finns landsmän och att hänsyn tas till om vederbörande redan har anhöriga eller vänner på någon förläggning. Om den asylsökande har anhöriga eller vänner som redan bor i Ewerige är det också önskvärt om placeringen kan ske i närheten av dessa. Vid placering på förläggning måste hänsyn också tas till eventuella särskilda vårdbehov och de resurser som finns att tillgå på förläggningarna för olika slags vård- och stödbehov. Förläggningsplaceringen behöver planeras under vistelsen på utrednings-

- 32 -

slussen. Personal på slussen måste snarast sedan den asylsökande tagits emot där bl.a. ta reda på om han har några särskilda behov som måste tillgodoses.

7.2.2 Fortsatt inkvartering på förläggning i väntan på beslut

Enligt de riktlinjer för flyktingmottagningen som antagits av riksdagen (prop. 1983/842124, SfU 27) är målet att asylsökande skall placeras ut i en kommun efter högst fyra veckors vistelse på en förläggning. Det ökande antalet asylsökande under de senaste åren och svårigheterna att få fram kommunplatser i tillräcklig omfattning har dock lett till väsentligt längre förläggningstider. Den genomsnittliga vistelsetiden på förläggning var under år 1986 ca fyra månader. För närvarande uppgår vistelsetiderna på förläggning normalt till 8-9 månader men kan i enskilda fall bli betydligt längre. Vid utplacering i kommun har tidigare inte gjorts någon skillnad mellan dem som beviljats tillstånd och dem som fortfarande väntar på beslut. Med de långa förläggningstiderna har det inneburit att även många flyktingar med uppehållstillstånd har fått vänta lång tid innan de har kunnat tas emot i någon kommun. I oktober 1987 beslöt emellertid invandrarverket att prioritera flyktingar med tillstånd vid utplacering i kommun.

Jag skall enligt mina direktiv överväga om det skulle innebära fördelar att den asylsökande normalt vistas på en förläggning till dess tillståndsärendet har avgjorts.

Flyktingmottagningen präglas för närvarande av brist på tillgängliga kommunplatser. Detta har lett till allt längre vistelsetider på förläggning även för flyktingar som har beviljats tillstånd. I denna situation är det enligt min mening nödvändigt att i första hand de som har beviljats uppehållstillstånd får de bostäder som kommunerna kan ställa till förfogande i flyktingmottagningen.

- 33 -

Även i en situation med tillräckligt många kommunplatser finns det min mening påtagliga fördelar att endast placera ut

enligt personer med tillstånd i kommuner. En fördel är att mottagandet i kommunen helt och fullt kan inriktas på integration i det svenska samhället. Detta underlättar kommunernas planering och innebär också att vare sig de asylsökande själva eller befolkningen i kommunen inte får felaktiga föreställningar om rätten att få stanna i Sverige. Om asylsökande regelmässigt vistas på förläggning till deras ansökningar är beviljade, skulle det också innebära att kommunerna inte behöver avsätta bostäder för andra än dem som kommer att stanna i kommunen. Därigenom skulle tillgängliga resurser utnyttjas på ett bättre sätt. Slutligen skulle det också gå lättare och snabbare att verkställa utvisnirgsbeslut om de som utvisas finns på ett färre antal orter i stället för att vara spridda över landets kommuner.

En nackdel med förläggningsvistelse under hela väntetiden är att det kan göra det svårare för den asylsökande att förstå det svenska samhället och att det också kan leda till en viss isolerirg. Vidare kan det innebära problem om asylsökande med mycket olika bakgrund och politiska uppfattningar vistas tillsammans under lång tid på förläggningarna. De eventuella problem som fövläggningsvistelse kan innebära är emellertid i hög grad beroence av hur förläggningarna och verksamheten där utformas. Genom en lämplig utformning av förläggningar och ett bra innehåll i verksamheten kan problemen med förläggningsvistelse i hög grad begränsas. Jag återkommer strax med vissa synpunkter på verksamheien vid förläggningarna.

Vi en sammanvägning av fördelarna och nackdelarna med förlägg-

har stannat för att det normala - även om nirgsvistelse jag konmunernas mottagningskapacitet bättre än idag skulle motsvara beiovet - bör vara att en asylsökande som placerats på en förläggning vistas där så länge han inte har beviljats uppehållsti lstånd. Om uppehållstillstånd beviljas bör utplacering i en konmun ske så snart möjligt.

- 34 -

Med de kortare handiäggningstider som jag räknar med att mina försiag ieder ti11 bör den asyisökande som får ett utvisningsbesiut av invandrarverket normait vara kvar på en föriäggning också under den tid regeringen prövar överkiagandet av utvisningsbes1utet. Om regeringen ändrar invandrarverkets besiut bör utpiacering i kommun ske så snart möjiigt. Om regeringen avsiår ett överkiagande bör den asylsökande vara kvar på föriäggning ti11s utvisningsbes1utet verkstä11s.

Det finns emeiiertid ingen skyidighet för asyisökande att acceptera en inkvartering på en förläggning. Den som inte utnyttjar en anvisad p1ats på en föriäggning kan dock få svårt att k1ara sin försörjning. Utan tiiistånd får han inte arbeta här. Innan uppehåiistiiistånd beviijats föreiigger som regei inte helier någon rätt tiil sociaibidrag eniigt vad jag tidigare redovisat (se avsnitt 7.1.3).

I den tidigare nämnda iagrådsremissen med försiag tiil 1ag om bistånd åt asy1sökande m.f1. anges att som huvudrege1 bör gä11a att en asylsökande, för att han e11er hon skaii ha rätt att få bistånd tili sin försörjning under väntetiden, ska11 bo på en föriäggning elier i en kommun där bostad har anvisats. Vidare sägs att make/maka, barn e11er föräidrar ti11 en person som redan är bosatt i en kommun som rege1 bör tas emot i denna kommun under väntetiden och ha rätt att få bistånd där. I övrigt bör - eniigt försiaget - endast den asyisökande som har synner- 1iga skäi att vistas i en viss kommun kunna få bistånd i denna kommun om han söker sig dit på egen hand. Det betonas att denna undantagsrege1 är avsedd att tiiiämpas restriktivt.

Det finns såiedes instrument för att åstadkomma en ordning där huvuddeien av a11a asy1sökande vistas på föriäggning tiiis de har fått ett definitivt besked om de skaii få stanna i Sverige. Därigenom kan kommunernas bostadsanskaffning och andra insatser i fiyktingmottagningen huvudsakiigen inriktas på personer med tiiistånd, viiket ökar förutsättningarna för att ge dem som får tilistånd att stanna i Sverige ett bra mottagande i kommunerna. En asyisökande kan givetvis väija att fiytta hem tiil någon

_85_

anhörig eller vän när han genomgått den fullständiga asylutredningen på en utredningssluss. Han eller hon kan emellertid som regel inte kräva att få något fortlöpande bistånd i vistelsekommunen eller att senare få en egen bostad där utan blir då hänvisad till en förläggning i väntan på beslut. Undantag från denna huvudregel kan som nyss nämnts göras om det föreligger synnerliga skäl.

7.2.3 Innehåll i förläggningsverksamheten

Ett systan där de asylsökande normalt inkvarteras på förläggning till dess tillståndsfrågan är slutligt avgjord kommer att ställa stora krav på verksamheten vid förläggningarna. På förläggningarna kommer att vistas asylsökande vars situation är av helt olika slag. Där kommer att finnas asylsökande som relativt nyligen har anlänt till Sverige och som kan behöva särskilt stöd under den första tiden. Där kommer också att finnas asylsökande som har fått ett utvisningsbeslut i första instans och överklagat detta och som känner en tilltagande oro för framtiden. De som får positiva beslut skall så snart möjligt placeras ut i en kommun och det kräver en viss typ av insatser. En del kommer att få utvisningsbeslut i sista instans som skall verkställas. I denna situation ställs andra särskilda krav på verksamheten.

Verksamheten vid förläggningarna måste ge de asylsökande ett mottagande som så långt möjligt är anpassat efter deras individuella behov. Det krävs kvalificerad personal för att bemästra och ge stöd i de olika situationer som en asylsökande kan befinna sig i under vistelsen på en förläggning. Vid behov måste också medicinsk, psykologisk eller annan expertis utanför förläggningen anlitas.

Alla asylsökande bör snarast efter ankomsten erbjudas en hälsoundersökning såvida inte en sådan undersökning har genomförts under vistelsen på en utredningssluss.

_ 35 -

På förläggningen bör läggas grunden för en introduktion i det svenska samhället för dem som får tillstånd att stanna här i landet. Samtidigt är det viktigt att förbereda den asylsökande

att han inte får stanna här. Den information om på möjligheten handläggningsförfarandet, flyktingmottagandet i Sverige m.m. som lämnats redan under vistelsen på en utredningssluss måste följas upp och fördjupas under vistelsen på förläggningen. Det är vidare viktigt med ytterligare information om det svenska samhället, t.ex. om vilka grundläggande värderingar som styr vårt samhälle.

måste också den asylsökandes behov av socialt På förläggningen stöd kunna tillgodoses. Det är vidare viktigt med en meningsfull fritidsverksamhet san motverkar tristess och social isolering och som stöder de asylsökande i deras vardagsliv. I detta sammanhang bör frivilligorganisationer och folkrörelser kunna spela en viktig roll som ett komplement till den verksamhet som förläggningarna själva bedriver.

Barnens situation under förläggningsvistelsen måste ägnas särskild uppmärksamhet. Inom socialstyrelsen genomförs f.n. en

om barnens sociala, medicinska och psykologiska behov utredning under väntetiden och den tid därefter i det första mottagandet då de vistas bl.a. eller i andra kollektiva bo-

på förläggning endeformer. Bl.a. resultaten från denna utredning bör kunna ligga till grund för utformningen av verksamheten för barn vid

För att barnen skall kunna tas om hand så bra förläggningarna. san möjligt på förläggningarna kan det vara lämpligt att placera barnfamiljer enbart på vissa förläggningar och koncentrera de särskilda resurser som kan behövas för ändamålet.

På samma sätt kan det även i övrigt vara lämpligt att asylsökande med speciella omvårdnadsbehov eller andra särskilda behov samlas till vissa speciella förläggningar där det finns specialistkompetens för att behoven därigenom lättare skall kunna tillgodoses.

-87..

Asylsökande som beviljas tillstånd efter en tids vistelse på en förläggning bör så snart möjligt placeras ut i en kommun. Vid förläggningarna bör finnas personal som gör de förberedelser som behövs för att underlätta utplaceringen i en kommun an en asylsökande får stanna.

Utlänningar som beviljats uppehållstillstånd redan under vistelsen på en utredningssluss bör idealt placeras ut direkt i en kommun. Under nuvarande förhållanden måste man emellertid räkna med att de i stor utsträckning måste tas emot på förläggning när de genomgått utredning på en utredningssluss. I princip bör detta ske på särskilda förläggningar där verksamheten är helt inriktad på att utplaceringen i kommuner skall ske så snart möjligt. Med nuvarande brist på kommunplatser kan det emellertid vara nödvändigt att verksamheten vid sådana förläggningar är inriktad på längre förläggningstider. För att förläggningsresurserna skall kunna utnyttjas flexibelt och effektivt kan det i vissa fall också finnas skäl att placera flyktingar med tillstånd på förläggningar som är avsedda för asylsökande och vice versa.

7.2.4 Behovet av förläggningsplatser

Behovet av en rad faktorer. Av

av förläggningsplatser påverkas central betydelse är bl.a. nivån på asylinvandringen, handläggningstiderna och kommunernas mottagningskapacitet. Vidare påverkas platsbehovet av andelen direktavvisade och andelen asylsökande som bor hos nära anhöriga eller andra utanför en förläggning under väntetiden. Andelen asylsökande som får ett positivt beslut redan under vistelsen på en utredningssluss är också av stor betydelse liksom fördelningen bland övriga på sådana som år tillstånd av invandrarverket i första instans resp. efter onprövning och sådana som får tillstånd eller utvisningsbeslut m regeringen. Den tid det tar att verkställa utvisningsbeslut är också av betydelse.

_88-

Förläggningsorganisationen måste vara flexibel och löpande anpassas till behovet av platser. Detta kräver en utbyggd prognosoch planeringsverksamhet vid invandrarverket. Fortlöpande statistik över hur de styrande faktorerna utvecklas samt återkommande revideringar av planer är nödvändiga. Liksom hittills innebär verksamhetens karaktär att det måste finnas en beredskap för att mycket snabbt kunna öppna nya förläggningar vid ökningar av asylinvandringen eller andra förändringar san ställer ökade krav på förläggningsplatser. En tillräcklig förläggningskapacitet är av ytterst central betydelse för att systemet med utredningsslussar skall fungera väl i praktiken. Beredskap måste också finnas för att vid behov snabbt kunna avveckla förläggningar.

Samtidigt som förläggningsorganisationen måste vara flexibel är det önskvärt med en stabil basorganisation som är dimensionerad för att kunna klara en sannolik nivå på asylinvandringen under den närmaste femårsperioden och mindre variationer under perioden.

Jag skall enligt mina direktiv utgå från att antalet asylsökande kan vara ungefär lika stort som under senare år. Jag finner det mot denna bakgrund naturligt att föreslå att förläggningsorganisationen dimensioneras med utgångspunkt från nuvarande antal asylsökande.

Vid dimensionering av en fast förläggningsorganisation bör man enligt min mening också utgå från att asylsökande som beviljas uppehållstillstånd normalt skall tas emot i kommuner så snart som möjligt. I invandrarverkets basorganisation bör därför i princip endast ingå det antal förläggningsplatser som beräknas vara nödvändiga för att inkvartera asylsökande under väntetiden och den tid det av praktiska skäl alltid kommer att ta från beslut om uppehållstillstånd till utplacering i kommun.

De problem som f.n. finns att få kommunplatser i en omfattning som motsvarar behovet måste angripas på annat sätt än genom att bygga upp en fast förläggningsorganisation för detta ändamål. Förläggningsvistelse under lång tid för dem som beviljats uppe-

_89_

hållstillstånd är många gånger mycket negativt för deras möjligheter att snabbt anpassas i det svenska samhället. Förläggningsvistelse medför som regel också högre kostnader än mottagning i en kommun. Kraftfulla åtgärder bör därför vidtas för att få en bättre balans mellan flyktinginvandringens storlek och den kommunala mottagningskapaciteten. I ett kortsiktigt perspektiv måste man emellertid räkna med att det kan bli fråga an relativt långa vistelsetider på förläggning även sedan uppehållstillstånd beviljats och därmed ett ganska stort behov av förläggningsplatser utöver de som bör ingå i basorganisationen.

Antalet asylsökande under år 1987 kan beräknas till ca 18.000. Av de asylsökande har under de senaste åren ca 10 % direktavvisats. Med nuvarande struktur och sammansättning på asylinvandringen kan man uppskatta att 30-40 % av alla asylsökande har sådana skäl att det bör vara möjligt att fatta bifallsbeslut redan i direkt anslutning till den utredning som görs på utredningsslussen. Dessa förhållanden kan givetvis förändras, men det kan ändå vara rimligt att anta att minst ca 30 % av alla asylsökande bör kunna få ett så snabbt positivt beslut att de i princip inte skall placeras på en förläggning för asylsökande. Man bör också kunna räkna med att ca 10 % av de asylsökande inte behöver plats på en förläggning därför att de har bostad ordnad på annat sätt.

Med dessa antaganden och en oförändrad nivå på antalet asylsökande skulle det krävas en kapacitet på förläggningar för att kunna ta emot mellan 9.000 och 10.000 asylsökande per år. Deras vistelsetid kommer att vara beroende av on de får ett positivt eller negativt beslut av invandrarverket och av handläggningstiden hos invandrarverket och regeringen.

Om invandrarverket liksom hittills kommer att fatta utvisningsbeslut i ca 30 % av alla ärenden och huvuddelen av dessa går vidare till regeringen för prövning, skulle det med oförändrad nivå på asylinvandringen och de handläggningstider jag bedömer vara realistiska innebära att det kommer att krävas en förläggningskapacitet för att klara en genomsnittlig beläggning på ca

_ go -

3.100 asylsökande. Bäddkapaciteten måste vara högre eftersom belastningen inte är jämn under året och därför att omsättningshastigheten måste vara hög. Erfarenhetsmässigt krävs ca 25 % bäddplatser i överkapacitet för att klara en viss genomsnittlig beläggning. Det skulle innebära ett behov av ca 4.000 bäddplatser i basorganisationen.

Varje månads ytterligare vistelse på förläggning utöver den här angivna miniminivån innan utplacering kan ske i kommun kräver en kapacitet på asylförläggningarna för att ta emot ytterligare i genomsnitt närmare 675 asylsökande varje månad. Det kräver ca 850 ytterligare bäddplatser.

En månads förläggningsvistelse för dem som beviljas uppehållstillstånd redan vid utredningssluss kan beräknas kräva en förläggningskapacitet för en genomsnittsbeläggning på 400 personer. Det motsvarar ca 500 bäddplatser. Till detta skall också läggas platsbehov för kvotflyktingar. Med nuvarande storlek på flyktingkvoten och i genomsnitt en månads förläggningsvistelse skulle detta kräva minst 125 bäddplatser.

Det behov av förläggningsplatser jag här har redovisat innebär att antalet permanenta förläggningsplatser som nyss nämnts bör utvidgas till närmare 4.000. F.n. finns ca 900 platser på permanenta förläggningar. Platsbehovet bör dock i första hand jämföras med nuvarande faktiska beläggning på förläggningarna och den beläggning som har varit under de senaste åren. Den 1 januari 1986 var ca 3.300 asylsökande och flyktingar inkvarterade på invandrarverkets förläggningar. Under budgetåret 1986/87 var medelbeläggningen 6.000 platser. Den 1 december 1987 fanns drygt 8.000 flyktingar och asylsökande på förläggning. Antalet bäddplatser på förläggning uppgår för närvarande till drygt 11.000.

7.3 De offentliga biträdena

7.3.1 Rättshjälp i direktavvisningsärenden

Som framgått av avsnitt 7.1.2 har jag i mina överväganden utgått från att asylutredningens förslag, att invandrarverket skall fatta beslut i alla direktavvisningsärenden san avser asylsökande, kommer att genomföras. Asylutredningen har också föreslagit väsentligt ökade möjligheter att få rättshjälp i direktavvisningsärenden. För närvarande har inte en asylsökande möjlighet till rättshjälp vid avvisning san beslutas av en polismyndighet. Först om invandrarverket beslutar att överta ett anmält ärende eller polismyndigheten överlämnar ett avvisningsärende uppkommer rätt till offentligt biträde. Enligt asylutredningens förslag bör offentligt biträde alltid förordnas om det är fråga om avvisning till hemlandet utom i de fall där det är fråga om stabila demokratier präglade av rättskultur i svensk mening. Offentligt biträde skall enligt förslaget också förordnas i övriga fall, såvitt det inte är fråga om utlänningens sändande till ett land där risken för förföljelse eller vidaresändande till land där förföljelse kan inträffa, måste betraktas som utesluten. För att klara kravet på skyndsam handläggning i di-

förutsätts enligt asylutredningen att rektavvisningsärenden någon form av advokatjourverksamhet organiseras.

Ett system med offentligt biträde i direktavvisningsärenden måste enligt min mening utformas så att det inte motverkar strävandena att förkorta väntetiderna eller leder till att verkställigheten av beslut om direktavvisning förhindras eller fördröjs i onödan. Det har funnits farhågor om att ett advokatjoursystem kan vara svårt att organisera med tillräckligt antal biträden som kan ställa upp med kort varsel under helger eller kvällar. Som ett tänkbart alternativ till ett advokatjoursystem föreslog jag därför i min delrapport att frivilligorganisationer som exempelvis Röda Korset, Rädda Barnen och Svenska flyktingrådet skulle kunna ta på sig en roll för att hjälpa asylsökande i

- gg _

direktavvisningsärenden. Detta förslag har inte vunnit gehör hos frivilligorganisationerna och är således inte genomförbart.

Om de asylsökande skall ges rätt till någon fonm av biträdeshjälp i direktavvisningsärenden återstår därför att utvidga vmöjligheterna att få rättshjälp genom offentligt biträde och att organisera någon form av jourverksamhet. Svenska flyktingrådet har genan en enkät till offentliga biträden som är verksamma i utlänningsärenden inhämtat uppgifter om intresset för att delta i en jourverksamhet. Slutsatsen från denna enkät är att det åtminstone i stockholmsområdet och på vissa av de gränsorter där direktavvisningsärenden är vanligt förekommande borde finnas förutsättningar för att organisera en jourverksamhet som någorlunda motsvarar det behov av biträden i direktavvisningsärenden som har beräknats av asylutredningen. För att behoven helt skall kunna täckas krävs enligt min mening också utbildningsinsatser och andra åtgärder för att rekrytera advokater till detta rättsområde. Sådana åtgärder är viktiga även för att handläggningstiderna i vanliga asylärenden skall kunna förkortas. Jag återkommer därför till denna fråga i avsnitt 7.3.4. Ytterligare en förutsättning för ett joursystem torde vara att de offentliga biträden som ingår i ett sådant system får särskild ekonomisk ersättning.

Asylutredningen fann det mest ändamålsenligt att den advokatjour som krävs för utlänningslagstiftningens del anpassas och i möjligaste mån får ingå i den advokatjour i brottmål som planeras. Regeringen har i prop. 1986/87:112 om anhållande och häktning m.m., vilken nyligen antagits av riksdagen, behandlat behovet av en beredskapsorganisation för att ha tillgång till försvarare under helger. Av propositionen framgår att Sveriges Advokatsamfund har förklarat sig villigt att medverka för att skapa en sådan organisation.

De offentliga biträdena i utlänningsärenden är i relativt hög grad inte advokater eller anknutna till någon advokatbyrå. De

_93_

står därmed inte under advokatsamfundets tillsyn. För att en biträdesjour för asylsökande skall kunna samordnas med brottsmålsjouren och administreras av advokatsamfundet är det viktigt att den även kan omfatta jurister som är verksamma inom området men inte står under advokatsamfundets tillsyn. Sådana jurister måste vara med i ett joursystem för att det skall få tillräcklig kapacitet. Om de inte kan ingå i ett joursystem som administreras av advokatsamfundet måste andra organisatoriska lösningar övervägas.

Kravet på skyndsam handläggning talar för att beslutanderätten ifråga om rättshjälp i direktavvisningsärenden borde flyttas från rättshjälpsnämnderna till polismyndigheterna eller till invandrarverket, som har en jourverksamhet för direktavvisningsärenden. Det finns även andra skäl som talar för att invandrarverket bör fatta beslut om offentligt biträde. Jag återkommer till denna fråga i avsnitt 7.3.2.

7.3.2 Förordnande av biträde i övriga asylärenden

I samband med utredning av ett asylärende skall polismyndigheten ta ställning till sökandens behov av offentligt biträde. Enligt 42 S rättshjälpslagen (1972:429) skall offentligt biträde förordnas i utlänningsärenden om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Undantag gäller san tidigare nämnts f.n. för avvisningsärenden i vilka polismyndigheten fattar beslut. I övriga asylärenden har den asylsökande i princip rätt till biträde redan under polisens utredning, om det kan bli aktuellt att utvisa eller avvisa utlänningen. on polisen bedömer det som helt klart att den asylsökande skall få stanna skall självfallet inget offentligt biträde förordnas. I övriga fall skall behovet av aiträde anmälas så snart möjligt. Innan det är möjligt att bedáma an det föreligger behov av offentligt biträde måste åtminstone viss utredning göras. Av den anledningen är det mycket sällsynt att biträdet är med redan vid polisförhöret. Det är i

_ 94 -

regel så att hela utredningen genomförs i ett sammanhang och därefter skickas till biträdet.

I en del yttranden över min delrapport har framförts att offentligt biträde i ökad utsträckning borde förordnas så tidigt att biträdet kan medverka vid asylförhöret. San skäl härför anges bl.a. att det skulle underlätta att all relevant information i ett ärende kommer fram redan från början. Jag anser för egen del att nuvarande praxis är tillfredsställande och att en mer regel-

medverkan från de offentliga biträdena redan vid förhören mässig skulle kunna leda till längre handläggningstider och också innebära vissa andra nackdelar. I ett stort antal ärenden saknas behov av biträde därför att det står helt klart att uppehållstillstånd skall beviljas. Detta vet man emellertid inte förrän polisens utredning har genomförts. On biträde förordnades för att kunna vara med vid själva asylförhöret skulle det därför innebära att offentligt biträde i ett antal fall förordnades i onödan. Kostnaderna för rättshjälpen skulle därmed öka och behovet av offentliga biträden skulle bli större. Eftersom tillgången biträden med erfarenheter av asylärenden är begränsad

på

skulle detta också kunna få negativa effekter på väntetiderna i andra ärenden. Vidare skulle asylutredningarna kunna fördröjas eftersom hänsyn skulle behöva tas till det offentliga biträdets

tid när tidpunkt för asylförhöret fastställs. En tillgängliga ordning där ett påbörjat asylförhör avbryts när det konstateras att det finns behov av biträde och sedan återupptas när biträdet kan medverka, skulle också leda till tidsutdräkt. Kort handläggningstid hos polisen förutsätter att grundutredningen genomförs i ett sammanhang.

Genom mina förslag om koncentration av asylutredningarna till utredningsslussar och ökade utbildningsinsatser kommer utredarnas erfarenheter och kompetens totalt sett att öka jämfört med idag. Därmed torde de vara väl skickade att få fram väsentligheterna i ett ärende utan att de offentliga biträdena medverkar vid förhören.

WWW

- 95 _

P4 Så snart är avslutad i förekommande

polisens asylutredning bör fall behovet av offentligt biträde anmälas. I de ärenden som har utretts vid någon utredningssluss skall biträde förordnas i alla ärenden san i anslutning till förhöret inte har sorterats ut som klara bifallsärenden.

När en asylutredning vid en utredningssluss är klar bör det som regel också vara klart på vilken förläggning den asylsökande skall placeras efter vistelsen på utredningsslussen. Huvudprincipen bör därför vara att ett biträde förordnas som finns nära den förläggning där den asylsökande placeras. Därigenom underlättas kontakterna mellan utlänningen och biträdet, vilket bör öka förutsättningarna för en snabb handläggning. Handlingarna i ärendet bör skickas till biträdet i samband med förordnandet. Eftersom den asylsökande snarast skall placeras på den aktuella förläggningen bör det vara möjligt att utan dröjsmål få till stånd ett samanträffande mellan biträdet och utlänningen. Även om det skulle dröja några dygn tills den asylsökande kan tas emot på förläggningen kan tid för ett besök hos biträdet bokas in genom förläggningen.

an biträde regelmässigt skulle förordnas på slussorten skulle kontakterna mellan den asylsökande och biträdet försvåras om placering sker på en förläggningsort långt från slussen. Vidare skulle det kunna fördröja utplaceringen av asylsökande från slussarna och således minska genomströmningen. Detta skulle i sin tur kräva fler slussplatser.

När offentliga biträden utses är det självfallet viktigt att det blir biträden som har kunskap inom området och som i övrigt är lämpliga för uppdragen. Här kan det i vissa fall - åtminstone under en övergångsperiod - bli svårt att finna tillräckligt många offentliga biträden i någorlunda närhet till en del mer avlägset belägna förläggningar. Mot denna bakgrund behövs bl.a. utbildningsinsatser. Problemet bör också uppmärksammas av invandrarverket vid lokalisering av förläggningar.

Z ü

_95_

Självfallet bör den angivna huvudprincipen att biträde normalt skall förordnas nära förläggningsorten tillämpas med urskillning. Ibland kan det kanske vara mera lämpligt att förordna ett biträde nära slussen eller på någon annan ort. Vissa förläggningar kan också ligga så till att det kan vara svårt att finna lämpliga biträden i närheten. I vissa fall kan även tillgången på tolkar bli styrande för var offentligt biträde skall utses. Vidare kan den asylsökande ha egna önskemål an offentligt biträde som bör tillgodoses. En asylsökandes egna önskemål om ett visst biträde bör normalt tillgodoses om det inte skulle leda till väsentligt ökade kostnader eller till förseningar därför att biträdet är hårt arbetsbelastat.

Om offentligt biträde har förordnats i ett direktavvisningsärende vid en gränsort eller på en sluss och den asylsökande tillåts stanna i landet och vänta på beslut bör den asylsökande normalt behålla samma biträde under ärendets fortsatta handläggning. Det gäller även on den asylsökande placeras på en förläggning långt från biträdet, såvida inte den asylsökande eller biträdet har skäl för att biträdesbyte skall ske.

Även i övrigt bör biträdesbyte så långt möjligt undvikas eftersom det ofta medför att handläggningstiden förlängs. Med ett

där asylsökande efter utredningen på en sluss kommer att system vistas på en och samma förläggning till dess slutligt beslut i ärendet har fattats och biträde normalt har förordnats nära denna förläggning, bör behovet av biträdesbyte minska betydligt jämfört med idag. Om en asylsökande av någon anledning måste flytta från en förläggning till en annan eller annars byter bostadsort och inte längre har nära till det offentliga biträde som har förordnats är det oftast bättre att den asylsökande får

att vid behov resa till biträdet än att föranstalta om möjlighet biträdesbyte. Det är också i allmänhet bättre att den asylsökande reser till biträdet än tvärtom. Detta minskar risken för

tidsutdräkt och blir också ofta billigare. För att den onödig

skall kunna resa till biträdet måste han kunna få asylsökande ekonomiskt bidrag till resan.

- 97 _

Utlänningsärenden skiljer sig från övriga ärendekategorier som kan bli föremål för rättshjälp genom offentligt biträde på det sättet, att det inte är den myndighet som handlägger ärendet i sak san förordnar offentligt biträde. San motivering till detta undantag har angivits utlänningsärendenas speciella karaktär (prop 1978/79:90 s. 188). Bakom detta uttryckssätt låg förmodligen att det ansågs viktigt att beslutanderätten i rättshjälps frågor borde hos ett organ som är fristående från den

ligga myndighet som handlägger utlänningsärendet.

De principer för förordnande av biträde som jag har förordat innebär att det krävs en administrativ samordning mellan beslut an förordnande av biträde och placering av asylsökande på förläggning. Jag anser mot denna bakgrund att det skulle innebära administrativa fördelar och en viss tidsvinst i ärendena on man vid slussarna hade ansvaret för förordnande av biträde. Rätts-

skulle då överhuvudtaget inte behöva kopplas in hjälpsnämnderna i dessa ärenden.

Utlänningsärendenas speciella karaktär har tidigare ansetts vara ett argument mot att flytta över beviljandefrågorna till en myndighet som handlägger asylärendet och kan framstå som den asylsökandes motpart. Argumentet kan dock inte ha någon bärkraft i alla ärenden där polisen idag anmäler att det finns behov av offentligt biträde. Det kan därför inte finnas något principiellt hinder mot att flytta över beslutanderätten i de ärendena. Däremot kan det finnas vissa invändningar mot att låta den handläggande myndigheten fatta beslut när det är utlänningen själv som har ansökt om att få ett biträde. Sådana ärenden utgör dock ett litet antal.

Jag föreslår efter en samlad bedömning, att invandrarverket tar över ansvaret för att förordna biträde i utlänningsärenden och att förordnandena av biträde i asylärenden huvudsakligen ombesörjs vid utredningsslussarna.

- 93 _

I utlänningsärenden som inte utreds på utredningsslussarna kan beslut om att förordna biträde fattas av invandrarverket centralt. Som jag tidigare nämnt underlättar en överflyttning av beslutanderätten vid förordnande av biträde från rättshjälpsnämnderna till invandrarverket också förfarandet vid förordnande av biträde i direktavvisningsärenden.

I samband med att uppgiften att förordna biträde förs över till invandrarverket, bör verket också ta över andra uppgifter när det gäller offentliga biträden som rättshjälpsnämnderna idag svarar för. Invandrarverket bör således pröva frågor om biträdesbyte under den tid ett ärende handläggs hos verket samt besluta om ersättning till biträdena. På motsvarande sätt bör arbetsmarknadsdepartementet, som egen myndighet, besluta om biträdesbyte och ersättning när det gäller asylärenden som handläggs hos regeringen.

Biträdena skickar redan i dag kostnadsräkningarna till invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet, som yttrar sig till rättshjälpsnämnderna. Det förekommer endast undantagsvis att nämnden frångår den handläggande myndighetens yttrande. Mina förslag skulle därmed innbära att en onödig pappershantering kan upphöra. För invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet skulle det visserligen bli ett visst merarbete som skulle kunna ta resurser från handläggningen av asylärenden. Det borde emellertid inte bli något större merarbete om man, liksom idag, låter domstolsverket effektuera utbetalningsbesluten.

Handläggning av frågor om biträdesbyte skulle också medföra ett visst merarbete för de handläggande myndigheterna jämfört med idag. Ett genomförande av mitt förslag om mottagandet av asylsökande på förläggning under hela väntetiden borde dock leda till att frågor om biträdesbyte kommer att bli väsentligt mindre vanliga än idag.

_ 99 -

Invandrarverkets och arbetsmarknadsdepartementets beslut i frå-

de offentliga biträdena bör, på samma sätt san nu gor som gäller

för rättshjälpsnämndernas beslut, kunna överklagas hos gäller besvärsnämnden för rättshjälpen.

för översyn av utlänningslagstiftningen har utarbe- Utredningen tat de förslag till författningsändringar som krävs för att beslutanderätten i frågor om offentligt biträde i utlänningsärenden skall kunna föras över från rättshjälpsnämnderna till de handläggande myndigheterna.

7.3.3 Tidsåtgången hos de offentliga biträdena

För att den totala i ett asylärende skall

handläggningstiden kunna begränsas är det viktigt att inte ärendet drar ut på tiden i onödan hos det offentliga biträdet. Samtidigt skall det offentliga biträdet vid sitt inträde i ärendet direkt efter polisens givetvis ha sådan tid till sitt förfogande

grundutredning att allt väsentligt som kan behöva tillföras ärendet utöver

kommer fram på detta stadium. Därigenom själva grundutredningen kan framtida komplettering och tidsutdräkt senare i ärendet undvikas.

För närvarande sänder polismyndigheten som regel en kopia av

till det offentliga biträdet så snart detta har grundutredningen förordnats. Biträdet får en anmodan att komma in med inlaga i ärendet till inom två veckor. Vid utgången av

polismyndigheten den tiden skickas normalt från polismyndigheten till

utredningen invandrarverket. Invandrarverket får då överta ärendet och be-

även an biträdet inte hörts av till polisen inan förevakningen skriven tid. Tre veckors anstånd efter den utsatta tiden brukar

av invandrarverket som alltså först efter denna tid beviljas skickar ut en On det offentliga biträdet redan hos

påminnelse.

polisen begär ett kortare uppskov med att komma in med inlagor,

- 100 -

brukar detta beviljas och polisen behåller då som regel ärendet till dess inlagan från biträdet kommer in.

I den kartläggning av handläggnings- och liggtider san jag låtit göra har bl.a. undersökts tiden från förordnande av biträde till dess biträdets inlaga har kommit in till polismyndigheten eller invandrarverket. Undersökningen visar att denna tid i genomsnitt är sex veckor. En viss tid tar det alltid från förordnandet till dess biträdet får del av handlingarna i ärendet. Normalt tar detta högst en vecka och mer än en två veckor torde vara mycket sällsynt. Även om man skulle räkna med en så lång tid som två veckor i alla ärenden innebär det att tiden för biträdets inlaga i mer än 60 % av alla ärenden överstiger de två veckor som polismyndigheten normalt anger som tid för biträdets inlaga. I drygt 20 % av alla ärenden överstiger tiden från förordnandet till dess biträdet kommer in med sin inlaga två månader.

Jag har vid ett sammanträffande med några offentliga biträden diskuterat orsakerna till att anstånd ofta måste begäras och möjligheterna till att begränsa tidsåtgången. Därvid framkon att en av orsakerna till att tidsåtgången hos biträdet ofta överstiger den tid inan vilken polismyndigheten har begärt att inlagan skall komma in är att det ibland kan vara svårt att få tag på den asylsökande. Den adress som uppgivits stämmer inte alltid och det kan även av andra skäl vara svårt att få kontakt med den asylsökande för ett sammanträffande. On det är fråga om en asylsökande som talar ett ovanligt språk kan det också vara svårt att få fram en tolk med kort varsel. On biträdet alltid kunde nå den asylsökande ansåg man att det som regel skulle vara möjligt att träffa den asylsökande inom en vecka. Vidare framkom att det sällan är aktuellt att biträdet behöver göra någon egen kompletterande utredning i ärendet.

Andra orsaker till att ärendena ofta drar ut på tiden hos de offentliga biträdena är att tillgången på offentliga biträden för asylärenden är låg på vissa håll i landet och att en del av

- 101 -

de offentliga biträdena har en hög arbetsbelastning. Det är vidare så att de långa handläggningstiderna hos myndigheterna gör att det inte finns någon större press på biträdena att snabba på sin hantering. Om man vet att handläggningen ändå kan antas ta flera månader hos invandrarverket är det rimligt att man anser att det är oväsentligt om några veckor förspills dessförinnan.

Jag anser att det genan olika åtgärder bör bli möjligt för de offentliga biträdena att regelmässigt komma in med inlaga i ärendet inon två veckor från det att de har fått del av polisens grundutredning. Genom att de asylsökande normalt bör få en bostad på en förläggning när asylutredningen är genomförd bör det vara lättare för det offentliga biträdet att veta var den asylsökande vistas och nå honom där. Härigenom kan viss tidsspillan undvikas. En viss tidsvinst kan också göras om polismyndigheten direkt när utredningen i ärendet är klar överlämnar den till invandrarverket och biträdet skickar in sin inlaga direkt till verket. Vidare anser jag att utbildningsinsatser och andra åtgärder bör vidtas för att öka rekryteringen av offentliga biträden. Genom de åtgärder som kommer att vidtas inom myndigheterna för att nedbringa handläggningstiderna blir det också en ökad press på biträdena att hålla tiderna.

Jag vill särskilt betona att det krävs en bättre bevakning av att utsatta tidsfrister hålls och större restriktivitet med att bevilja anstånd. Det är också viktigt att en advokat eller annan jurist som tillfrågas inte åtar sig ett ärende om han vet att han inte kan hålla tidsgränsen på två veckor.

Det är också viktigt att tidsåtgången hos biträdena i ett senare skede av handläggningen minskar. Det gäller t.ex. om invandrarverket kommunicerar en utredning som gjorts i ärendet av en utlandsmyndighet. Längre tidsfrist än två veckor bör i princip inte ges när ett biträde ges möjlighet att komma in med synpunkter på kompletterande utredningsmaterial i ett asylärende.

- 102 -

Även i överk1agandeärenden bör tidsåtgången hos biträdet kunna minskas jämfört med idag. I häiften av de överk1agandeärenden som har undersökts i den tidigare nämnda undersöknigen har anstånd för att överkiagandet när detta läm-

begärts komplettera nats in ti11 invandrarverket. I genomsnitt har denna komp1et-

en månad, i vissa fa11 väsentiigt Iängre tid. En tering tagit orsak ti11 att anstånd ofta måste begäras i överk1agandeärenden kan vara att det saknas besiutsmotivering. Biträdet kan därigenom vara tvingad att gå igenom he1a ärendet på nytt i stäilet för att inrikta sitt arbete på de punkter som varit avgörande för bes1utet. Jag anser att invandrarverket ska11 motivera sina besiut utföriigare. Jag återkommer ti11 detta i avsnitt 7.4.4.

bör samma åtgärder san jag tidigare föresiagit för att I övrigt nedbringa tiden för biträdenas iniagor angående grundutredningarna också verksamt bidra ti11 att tidsåtgången hos biträdena i

bör kunna begränsas. Om de offent1iga biträöverkiagandeärenden dena redan från början begär en fulimakt från den asyisökande kan också onödig tidsutdräkt i vissa ärenden undvikas.

Vid hos regeringen är tidsutdräkten hos biträdena

handiäggningen normait inte så 1ång idag. Invandrarverkets yttrande kommuniceras med biträdet omedeibart. Biträdena får i regel en tid an två veckor sig att komma in med eventue11a synpunkter. En dei

på

ombud ansöker an anstånd att komma in med iniaga. Exempei på åberopade skä1 ti11 framstäiiningar om anstånd är att kiienter inte kommer ti11 avtaiade möten, svårigheter att anskaffa to1k, hög arbetsbeiastning hos biträdet e11er behov av ytteriigare

I samband med att ärendebaiansen har minskat har utredning. antaiet medgivna anstånd b1ivit färre. Det finns dock vissa biträden san nästan a11tid iämnar sina inlagor för sent. Den statistik som tagits fram visar att synpunkter på invandrarverkets yttrande kom regeringen tiiihanda efter i genomsnitt drygt tre veckor.

- 103 -

Utgångspunkten för handiäggningen hos regeringen måste eniigt min mening vara att a11t besiutsunderiag normait ska11 ha kommit fram i första instans och att den som har något att tiiiföra måste göra det inom angiven tid för att det ska11 kunna beaktas.

7.3.4 Åtgärder för att öka tiiigången på offentiiga biträden

Brist på advokater och andra praktiskt verksamma jurister, som har tiilräckiiga kunskaper och erfarenheter i asylrätt kan på kort sikt göra det svårt att fu11t ut nå de må1 för snabb asyiprövning som satts upp. Det är därför viktigt att åtgärder vidtas för att öka tiligången på biträden med goda insikter i asylärenden och att överhuvudtaget öka intresset för asylrätten inom advokatkåren.

Jag vili först och främst framhåiia att det finns ett betydande utibldningsbehov som måste ti11godoses. Den utbiidning som måste

både utiänningsiagstiftningen och flyktingkunskap i ges gälier aiimänhet samt förhå11anden i oiika Iänder, som är av betydeise vid asyiprövningen. Jag iämnar i avsnitt 7.10 försiag om att utbiidningsinsatserna i asy1frågor genere11t bör öka och att invandrarverket bör få ett ökat ansvar och en fastare organisation för extern och intern utbiidning i dessa frågor.

För att advokater och jurister som mer sporadiskt ägnar sig åt asyiärenden ska11 förkovra sig inom området och ta f1er ärenden krävs också att de får ett yrkesmässigt gensvar i sitt arbete. Bättre besiutsmotiveringar och praxisredovisning kan här vara av

iiksom i hög grad ökade möjiigheter ti11 kontakt meibetydeise ian biträden och handiäggare.

En faktor som också kan påverka tiiigången tiii biträden är kostnadsersättningarna tili biträdena. Regeringen har ti11 mig överiämnat en skriveise från ombudsmannen mot etnisk diskriminering i vi1ken han b1.a. hemstäiier att initiativ tas för att de

- 104 -

ekonomiska förutsättningarna för advokatuppdrag inom det utlänningsrättsliga och angränsande områden förbättras, så att de kommer i paritet med vad som gäller för av samhället bekostad rättshjälp i övrigt.

Jag har inte närmare kunnat undersöka om de ekonomiska förutsättningarna är sämre inom detta område än inom andra områden eller an ekonomiska aspekter på något påtagligt sätt har påverkat biträdestillgången. Jag lämnar därför inte några förslag i denna fråga. Jag vill emellertid framhålla att en snabbare handläggning av asylärendena hos myndigheterna också bör leda till att biträdena kan få betalt snabbare.

7.4 Handläggningen hos invandrarverket

Bl.a. mot bakgrund av förslagen om utredningsslussar och förläggningsvistelse för asylsökande i väntan på beslut föreslog jag i delrapporten att invandrarverkets organisation borde ses över i sin helhet. En sådan översyn har nu påbörjats genom beslut av regeringen. Jag har mot denna bakgrund i mitt utredningsarbete inte gjort några närmare överväganden vad beträffar invandrarverkets organisation för handläggning av asylärenden. Jag begränsar mig i huvudsak till att lämna vissa principiella och allmänna synpunkter på ärendehanteringen som bör kunna ligga till grund för de mer ingående överväganden, som kommer att göras vid översynen av invandrarverkets organisation. Jag lämnar vidare synpunkter på vissa förslag från utredningen för översyn av utlänningslagstiftningen son gäller handläggningen vid invandrarverket.

7.4.1 Åtgärder för att minska liggtiderna

I flertalet asylärenden är det handläggningen hos invandrarverket som tar längst tid i anspråk. Organisatoriska och andra

- 105 -

åtgärder inom invandrarverket för att minska handläggningstiderna är därför av strategisk betydelse för att väntetiderna totalt skall kunna minskas.

Den totala tidsåtgången i ett ärende kan delas upp i persontid, kanslitid, liggtid och remisstid. Persontid är den tid som handläggande tjänstemän aktivt arbetar med ärendet. Kanslitid är tid för registrering, diarieföring, postöppning, arkivering, utskrift av beslut, expediering m.m. Kanslitid kan innehålla moment av kötid. Liggtid är väntetid med anledning av kommunicering med sökanden eller hans ombud samt framför allt kötid på verket. Remisstid är tid då ärendet lämnat verket för att annan myndighet skall yttra sig i frågan.

Den största delen av handläggningstiden i ett asylärende är som regel liggtid i väntan på handläggning till följd av stora balanser. Viss kötid för registrering och utskrift förekommer också som regel i de flesta ärenden. I de ärenden i vilka hand-

är mycket lång förekommer ofta också en betydande läggningstiden remisstid.

Med stora balanser följer ofta att även enkla ärenden fördröjs

grund av att de följer handläggningsordningen för de mest

på

ärendena. En allmän erfarenhet från köhantering är komplicerade att det ofta går att göra tidsvinster genom att dela in ärendena efter svårighets- eller angelägenhetsgrad.

En av huvudidêerna i min delrapport var att man genom samarbete mellan polisen och invandrarverket vid utredningsslussarna skall sortera asylärendena i olika kategorier. I klara ärenden skall man omgående kunna ta positiva beslut. Jag har tidigare (avsnitt 7.1.6) behandlat handläggningen av dessa ärenden. Genom att klara ärenden sorteras ut direkt vinner man, förutom snabba beslut i dessa ärenden, att balanshanteringen blir mindre och att resurser frigörs för att mer kontinuerligt kunna användas för svårare ärenden.

- 106 -

En sortering av ärenden efter svårighets- e11er angeiägenhetsgrad direkt när de kommer in tiil verket torde vara möjiig och bör kunna ge betydande tidsvinster även för andra ärendekategorier än asyiärenden som utreds vid utredningssiussarna. Det kan t.ex. gä11a viseringsärenden och ansökningar om uppehåiistiiistånd som iämnats in vid någon utiandsmyndighet. Försöksverksamhet med ärendesortering (s.k. gate-keeper) pågår också inom några av tiiiståndsbyråns sektioner. En sortering gör inte bara att en dei av den aktue11a ärendetypen kan handiäggas snabbare. Med nuvarande iänderindeiade organisation vid verket sku11e det också innebära att handiäggarna i gemen får en mindre spiittrad arbetssituation och mer tid att ägna åt asyiärenden om en dei andra ärenden sorteras bort tidigt och handiäggs efter en särskiid rutin.

Handiäggarnas spiittring på en rad olika ärendekategorier torde vara en bidragande orsak tiil att iiggtiderna i många asyiärenden biir iånga. Många handiäggare kan varje dag störas av ärenden som kräver förturshandiäggning. Det gäiier främst anmäiningar av direktavvisningsärenden, men också verkstäiiighetsärenden och vissa viseringsärenden kräver ofta särskiit snabb handiäggning. Genom att det är många handiäggare som varje dag drabbas av ärenden som kräver akuta insatser b1ir det fråga om totait sett ganska stora stäiitider i organisationen. Förutom genom ökad användning av ärendesortering sku11e sannoiikt en ökad speciaiisering innebära mindre störningar i ärendehanteringen och därmed tidsvinster. En iångtgående speciaiisering har å andra sidan vissa nackdeiar, b1.a. genom att den kan 1eda tiii sämre fiexibiiitet. Det kan också finnas koppiingar me11an oiika ärendekategorier som gör att det underiättar handiäggningen av ett siags ärenden om man har aktueii kunskap och erfarenhet om en annan typ av ärenden.

En ökad speciaiisering i ärendehandiäggningen behöver emeiiertid inte ske på sådant sätt att fördeiarna med att handiäggarna har kunskap om oiika ärendetyper förioras. Det är inte nödvändigt

- 107 -

att vissa är specialiserade på asylärenden och andra handläggare andra ärenden. Man kan också tänka sig en handläggare på några så att handläggarna över tiden handlägger växeltjänstgöring varierande ärendetyper men att man under en kortare eller längre period handlägger enbart asylärenden och kan koncentrera sig på dem.

Oavsett lösning är det väsentligt med en stark organisatorisk administrativ ledningsfunktion för tillståndsprövningen om liggtiderna skall förkortas. I ledningsuppgifterna ingår bl.a. att kontinuerligt följa utvecklingen av balanser och handläggningstider och vidta de som krävs när utvecklingen är otill-

åtgärder

fredsställande. Organisationen måste vara så flexibel att ärenden eller kan flyttas mellan olika enheter när ärendepersonal eller andra liknande förhållanden förändras. sammansättningen

Bevakning och hårdare styrning av tidsåtgången hos de offentliga biträdena är som jag tidigare nämnt viktig för att begränsa i ett ärende. På samma sätt är det viktigt att bevaka liggtiden att de yttranden som kan ha begärts från någon utlandsmyndighet eller från annat håll kommer in utan onödigt dröjsmål.

För att undvika onödiga liggtider är det viktigt att det finns på rätt nivå. Den studie av olika tillräcklig beslutskapacitet moment i handläggningen som jag har gjort visar att det för närvarande förekommer i överklagandeärenden hos inliggtider vandrarverket därför att beslut i alla dessa ärenden skall fattas där beslutskapaciteten är begränsad. Om det

på byråchefsnivå

bedöms att beslut i dessa ärenden generellt skall nödvändigt fattas nivå än där beslut i utvisningsärendet fattapå en högre des måste på den högre nivån utökas om kortabeslutskapaciteten re skall kunna garanteras. Jag kommer i avhandläggningstider snitt 7.4.5 att lämna vissa ytterligare synpunkter på handläggningen av överklagandeärenden inom invandrarverket.

- 108 -

Tiden från bes1ut i ett ärende tiii dess att det har expedierats och nått den asyisökande är i vissa fa11 iång. Utskrifts- och expeditionsbaianser förekommer. I de fa11 invandrarverket fattar ett utvisningsbesiut är det sjä1vfa11et mycket angeiäget att den sökande snarast underrättas om besiutet för att den totaia väntetiden skaii kunna begränsas om det b1ir ett överkiagande. Jag kommer i avsnitt 7.7 att 1ämna vissa förs1ag avseende förfarandet vid underrätte1se om besiut. Även i de fa11 invandrarverket fattar ett positivt bes1ut är det angeiäget att bes1utet expedieras snabbt. Därigenom minskar den tid under viiken den asy1sökande känner oro över utgången i ärendet och åtgärder inom ramen för fiyktingmottagandet kan komma igång snabbt.

7.4.2 Muntiig handiäggning

Som har framgått av avsnitt 4 föresiår utredningen för översyn av utiänningsiagstiftningen att hand1äggningen hos invandrarverket ska11 vara muntiig i viss utsträckning.

Jag anser att ett system där munt1ig förhandiing ska11 hå11as i ett stort anta1 ärenden sku11e för1änga hand1äggningstiderna. Det sku11e dessutom komma att stä11a stora administrativa och resursmässiga krav för att praktiskt kunna genomföras.

De asy1sökande och biträdena kan bo iångt ifrån verket och inte a11tid i närheten av varandra. Härti11 kommer att det a11tid behövs toik. Det kan därför vara svårt att organisera ett sammanträffande. Det kommer att b1i många resor för asyisökande, biträden och invandrarverkets besiutsfattare såvida inte en

iångtgående decentraiisering av tiiiståndsprövningen ti11 sius-

sar e11er föriäggningar genomförs. Med hänsyn ti11 att så många aktörer som kan komma från oiika hå11 ska11 medverka vid en förhandiing finns det risk för att förhandiingar kan behöva stä11as in därför att inte a11a medverkande har kommit. Detta

- 109 -

leder till tidsspillan för de närvarande och till att ärendet drar ut på tiden.

Jag bedömer att det kommer att bli svårt att klara det uppställda målet att invandrarverket skall kunna fatta beslut inom två månader från ansökan i de fall muntlig förhandling aktualiseras. Genom de ökade krav som kommer att ställas på invandrarverket genom muntlig förhandling i vissa ärenden finns det risk för att ett sådant system inte bara påverkar handläggningstiderna i dessa ärenden. Även handläggningstiderna i de ärenden som inte skall bli föremål för förhandling kan fördröjas. Dels tillkommer det alltid ett moment i handläggningen där handläggaren måste avgöra om det skall vara muntlig förhandling i ett ärende, dels kan de särskilda krav som ställs på handläggare och beslutsfattare att vid bestämda tidpunkter medverka vid förhandlingar innebära störningar i handläggningen av andra ärenden. Den persontid som måste användas på ett ärende med muntlig förhandling är också längre än den som normalt åtgår för rent skriftlig handläggning. Det innebär att det i vart fall ställs betydligt större krav på resurser för tillståndsprövningen om motsvarande förkortning av handläggningstiderna skall kunna åstadkomas vid muntlig förhandling som med den nuvarande handläggningsformen.

Om en ordning med ökade inslag av muntlig handläggning införs är det angeläget att det sker på ett sådant sätt att antalet förhandlingar begränsas. Jag anser att bra grundutredningar i alla asylärenden genom kvalificerad personal bör minska behovet av muntliga förhandlingar.

Om särskilda regler om muntlig handläggning införs är det vidare önskvärt om det redan i samband med utredningen i ett ärende kan konstateras om det kan finnas anledning att senare hålla en förhandling. Hänsyn till detta kan då tas när den asylsökande skall placeras på en förläggning. Genom att så långt möjligt placera asylsökande som kan bli aktuella för muntlig förhandling vid vissa bestämda förläggningar bör administrationen av förhand-

- 110 -

kunna förenklas Om offentligt biträde också lingarna något. förordnas i närheten av förläggningen bör det innebära vissa fördelar om förhandlingar hålls på eller i närheten av sådana förläggningar.

Om det kommer att finnas handläggare som kan fatta beslut i utvisningsärenden permanent stationerade på utredningsslussarna kan det också innebära fördelar att hålla muntliga förhandlingar där. Det torde dock endast i undantagsfall vara möjligt att hålla en förhandling inom den tvåveckorsperiod som den asylsökande mitt förslag skall vistas på utredningsslussen. I de

enligt fall redan utredningen vid slussen ger vid handen att det kan bli aktuellt med muntlig förhandling bör den asylsökande helst

en förläggning i nära anslutning till slussen. Ett placeras på alternativ skulle också kunna vara att en sådan asylsökande blir kvar slussen till dess att den muntliga förhandlingen har

på

Detta innebär emellertid en risk för att det blir genomförts. ett i flödet genom slussen som gör att det kan bli svårt

stopp att ta emot asylsökande och utreda dem snabbt. I vart

nyanlända fall skulle det krävas väsentligt större slusskapacitet än vad jag beräknat i avsnitt 7.1.8.

7.4.3 Delbeslut

Det förekommer, om än inte ofta, att det tidigt står klart att

kommer att beviljas uppehållstillstånd men att det en utlänning är mer osäkert vilken grund tillståndet skall beviljas. Det

på

kan t.ex. vara som uppenbarligen är krigsväg-

fråga om en person rare men som dessutom hävdar att han är flykting enligt 3 § UtlL. Andra exempel är personer vars omständigheter är sådana att de i vart fall kommer att få stanna med stöd av 6 § eller av humanitära skäl eller släktanknytning, men där de hävdar att 3 § är tillämplig.

för översyn av utlänningslagstiftningen har före- Utredningen

att en särskild regel tas i i utlänningslagen i vilken slagit

- 111 -

anges att frågan om uppehålistiiistånd får avgöras innan stäiining tas tiii om en utiänning som ansökt om asyi är fiykting. Jag stöder detta försiag eftersom det bör bidra tiil att förkorta väntetiden för att få uppehåiistilistånd.

7.4.4 Besiutsmotiveringar

Utredningen för översyn av utiänningsiagen har behandiat frågan om besiutsmotiveringar och anser att såväi rättssäkerhetsskäi som andra skäl ta1ar för att invandrarverket bör motivera sina besiut mer utföriigt.

Jag stöder detta försiag. En mer utföriig skriftiig motivering kan visserligen innebära att det kommer att krävas något mer persontid i varje ärende. Detta kan dock inte påverka handiäggningstiden hos invandrarverket a11tför mycket. Handiäggaren måste ju ändå noga ha tänkt igenom de skä1 som besiutet grundar sig på. Den fördröjning som utföriigare besiutsmotiveringar kan innebära vid invandrarverkets handiäggning i första instans torde ti11 större deien tjänas in under ett senare skede om ärendet ieder tiil ett överklagande.

Genom utföriigare besiutsmotiveringar bör det åtgå mindre tid för biträdena att utveck1a sin ta1an i överkiagandeärenden. Ti11 skiiinad från idag då man ofta i ett överkiagandeärende vidareutveckiar a11t det som förts fram i ursprungsärendet, bör överkiagandet, om invandrarverkets bes1ut motiveras bättre, kunna inriktas på det som varit avgörande för utgången. Utföriigare besiutsmotiveringar redan från början innebär också att invandrarverkets arbete med att avge yttrande ti11 regeringen i ett överkiagandeärende kan begränsas jämfört med idag och att regeringens prövning av överkiagandet underiättas.

- 112 -

7.4.5 Handiäggningen av överk1agandeärenden

En mycket stor ande1 av invandrarverkets utvisningsbesiut över-

Överkiagande ges in ti11 invandrarverket. Verket kan kiagas. ändra sitt besiut, om ändringen är tiil fördei för den

tidigare enskilde. Om någon ändring inte sker ska11 ärendet överiämnas ti11 regeringen med verkets yttrande.

Någon heitäckande statistik över hur vaniigt det är att invandrarverket sitt tidigare beslut finns inte. En under-

omprövar sökning som gjorts för vissa nationaiiteter under en viss period visar eme11ertid att drygt 30 % av de besiut som invandrarverket fattade i första instans ändrades av verket efter ett överkiagande. Genom mina försiag om b1.a. koncentration av utredningarna ti11 utredningsslussar och ökade utbildningsinsatser bör a11a reievanta i ett ärende som regei kunna komma fram

omständigheter i grundutredningarna. Därigenom bör andeien besiut i första instans som inte bygger på fuiiständigt underiag och andeien

besiut som omprövas b1i mindre. Kortare handiäggöverkiagade

i första instans gör också att sannoiikheten för att ningstid

ti11kommer under viste1sen här minskar, viinya omständigheter ret också bör ieda tiil ett mindre behov för invandrarverket att ompröva ett besiut som överkiagats.

inom vi1ken en omprövning måste vara gjord finns Någon tidsgräns inte. I prop. 1985/86:133 om ändring i utiänningsiagen anges dock sex veckor som en viss riktiinje för den tid som får tas i

för en omprövning. Vidare framhå1is där att invandrar-

anspråk

verket omedeibart sedan överkiagandet har kommit in bör ta stä11ning ti11 om en omprövning bör ske. I de fa11 där det över-

inte kan bii aktue11t med någon omprövning bör såiehuvudtaget

snabbt översändas ti11 regeringen, vardes överkiagandeärendet vid som rege1 ett eget yttrande från verket bör bifogas.

från det ett kompiett överkiagande har kommit Handläggningstiden in ti11 invandrarverket ti11 dess överkiagandet med yttrande

- 113 -

kommer in ti11 är f.n. i genomsnitt närmare två måna-

regeringen der.

orsak ti11 att invandrarverkets handiäggning av En bidragande

drar ut på tiden är att de kan b1i iiggande i kö överklaganden

för besiut hos byrå1edningen vid tiiiståndsbyrån, som besiutar

om aiia yttranden som går ti11 regeringen. Expeditionen av dessa ärenden tar ibiand också iång tid.

Om, som i dag, besiut i dessa ärenden generelit ska11 fattas på en högre nivå än den nivå där sjäiva utvisningsbesiutet fattades måste beslutskapaciteten på den högre nivån ökas. Jag ifrågasätter dock om en sådan beslutsordning är iämpiig. Handiäggningen av överkiagandeärenden bör inte ske på ett sådant sätt att det genere11t b1ir en överinstans inom myndigheten. Bes1utsnivån borde i stä11et kunna anpassas ti11 ärendets art.

Genom en ändrad besiutsordning i överk1agandeärenden och de

föresiagit i syfte att a11a omständigheter i ett

åtgärder jag

ärende ska11 komna fram tidigt borde det vara möjiigt för invandrarverket att normait avge yttrande ti11 regeringen i ett överkiagandeärende inom två veckor från det att överkiagandet har kommit in i skick ti11 invandrarverket. Endast i

kompiett undantagsfaii borde det behöva ta mer än en månad.

7.5 Handläggningen hos regeringen

Vad som aiimänt sagts om åtgärder för att minska iiggtiderna vid invandrarverket gälier i stort även för handiäggningen hos regeringen.

När ett överkiagandeärende har överiämnats ti11 regeringen ska11 invandrarverkets yttrande kommuniceras med den asyisökandes biträde. En viss tidsvinst skuiie kunna göras om invandrarverket i samband med att yttrandet ti11 regeringen expedieras regeimäs-

- 114 -

sigt skickade en kopia på yttrandet till den asylsökandes biträde. Med denna kopia borde då följa en uppmaning att komma in med eventuella synpunkter i ärendet till regeringen senast en viss dag. Av de handlingar som överlämnas till regeringen måste då framgå att yttrandet har sänts till biträdet och när denne skall ha kommit in med synpunkter. På detta sätt skulle arbetsmarknadsdepartementet för sin del inte behöva kommunicera yttrandet när det kommer in till regeringen.

Om inte det offentliga biträdet hör av sig med synpunkter i ärendet inom angiven tid skall som jag tidigare framhållit (avsnitt 7.3.3) regeringen normalt besluta i ärendet utan någon

påminnelse.

Arbetsmarknadsdepartementets utlänningsenhet har nyligen omorganiserats på ett sådant sätt att man numera har en administrativ ledningsfunktion som är skild från det löpande beslutsfattandet i enskilda ärenden. Denna organisation har visat sig vara ändamålsenlig genom att ökad kraft har kunnat ägnas åt uppföljning av balanser, omfördelning av ärenden mellan handläggare vid hög arbetsbelastning etc.

Bl.a. den förbättrade ledningen av verksamheten har lett till att handläggningstiderna har kunnat begränsas avsevärt hos regeringen. Jag anser att det idag bör finnas goda förutsättningar att i huvuddelen av alla ärenden klara det uppställda målet för handläggningstid hos regeringen inom ramen för nuvarande resurser. Av största vikt är dock att ärendeutvecklingen följs noggrannt och att handläggningsresurserna snabbt förstärks om man bedömer att antalet överklaganden kommer att öka.

7.6 Utlandsmyndigheternas medverkan

I vissa fall begär invandrarverket eller arbetsmarknadsdepartementet kompletterande utredningar från svenska utlandsmyndig-

- 115 -

Sådana utredningar föranieds antingen av heter i asyiärenden. att i de uppgifter den asyisökande lämnat om sin trovärdigheten i hemiandet e11er om riskerna vid ett återvändande verksamhet e11er av att vissa uppgifter måste inhämtas om för-

ifrågasätts

håiiandena i ett visst iand. När trovärdigheten ifrågasätts kan det t.ex. b1i aktue11t att kontroiiera iämnade uppgifter om e11er om dokument som åberopats i mediemskap i en organisation utredningen är äkta.

utredningar från utiandsmyndigheterna är ofta Kompietterande tidskrävande och påverkar i hög grad den totaia handiäggningstiden i ett Mot denna bakgrund ska11 jag eniigt mina asyiärende. direktiv viika möjiigheter utiandsmyndigheterna har anaiysera att minska handiäggningstiderna.

Att i asylärenden på framstä11ning av invandgöra utredningar rarverket e11er arbetsmarknadsdepartementet är endast en av de utiandsmyndigheterna har inom området ut1änningsärenuppgifter den. Den största och mest resurskrävande uppgiften är mottagning och kontroii av ansökningar om viseringar och uppehå11sti11stånd samt handiäggning av vissa sådana ärenden. En de1 ut1andsmyndigheter deitar också av kvotfiyktingar och det kan i uttagning också förekomma att utiandsmyndigheterna biträder vid verkstäiav av- och utvisningsbesiut. Vidare iämnar utiandsmyniighet om de förhåiianden i o1ika iänder, vi1ka digheterna rapporter utgör ett av underiagen vid bedömningen av asyiärenden hos myndigheterna i Sverige.

Ofta är det den personai vid utiandsmyndigheterna som handiägger om och viseringar som också hand-

ansökningar uppehåiistiiistånd

utredningar i asyiärenden. För att genomföra en begärd iägger utredning i ett ärende måste den svenska utiandsmyndigheten aniita en inhemsk medhjäipare som man kan iita på,

många gånger

t.ex. en förtroendeadvokat. Vaiet av person är mycket viktigt eftersom för den asyisökande i Sverige och hans anhöriga skyddet i hemiandet måste garanteras.

- 116 -

Medverkan från utiandsmyndigheterna i asyiärenden är genere11t sett inte särskiit vaniig. Vad gä11er vissa iänder är det dock inte så sä11an förekommande. Arbetssättet och tidsåtgången för utiandsmyndigheternas utredningar skiljer sig mycket tiii föijd av oiika iokaia förutsättningar. I den granskning av handiäggningstiderna som jag gjort begärde invandrarverket utredning från en utiandsmyndighet i knappt fem procent av ärendena. Arbetsmarknadsdepartementet begärde utredning av en utiandsmyndighet i två procent av ärendena. Tidsåtgången i de totait femton ärendena i undersökningen vi1ka sänts tili en utiandsmyndighet för yttrande varierade från en vecka ti11 drygt nio månader. I drygt häiften av ärendena var tidsåtgången me11an en och två månader.

Asyiärendenas nuvarande handiäggning samt frågor om möjiigheter och metoder att förkorta utredningstiderna har tagits upp med personai från fiera utiandsmyndigheter när de varit hemma i Sverige. Jag har vidare besökt ambassaden i Santiago för att på fäitet studera dessa frågor. Mina slutsatser och försiag till åtgärder är föijande.

Av väsentiig betydelse är att myndigheterna i Sverige vid en begäran om utredning noggrannt preciserar de frågor man vill ha svar på. Det är också viktigt att ärendet är vä1 utrett i Sverige och att tiiiräckiiga uppgifter från denna utredning finns med i remissen ti11 utiandsmyndigheten.

Utredningar i enskiida ärenden bör endast begäras i sådana fa11 där de bedöms vara nödvändiga för att fatta ett riktigt besiut. Frågor av mer a11män natur som inte är specifika för ett visst ärende e11er avgörande för besiutet bör stälias ti11 ambassaden separat så att besvarandet av dessa inte fördröjer enskiida ärenden.

Den tid som åtgår för inhemska förtroendeadvokater e11er 1iknande att ta in uppgifter i ett ärende är i flertaiet iänder

- 117 -

svår att minska jämfört med idag. Tiilgången på tiiiföriitiiga inhemska medhjäipare är ibiand 1iten och det är ytterst viktigt i att använda iämpiiga personer. Möjiigheterna att öka antaiet medhjäipare om ärendemängden ökar måste dock prövas.

Liggtider hos utiandsmyndigheterna innan en förfrågan vidarebefordras ti11 en iokai medhjäipare måste undvikas. Denne måste få k1ara instruktioner om vad som förväntas av honom i ärendet. På samma sätt måste 1iggtid så iångt möjiigt undvikas när ambassaden får in svar på förfrågningar. Som regei bör utiandsmyndighetens yttrande ti11 invandrarverket e11er regeringen innehå11a någon egen kommentar ti11 den utredning som en förtroendeadvokat gjort i ärendet. Ofta bör ett sådant eget yttrande kunna avfattas mycket kort.

Handiäggare vid utlandsmyndigheter där asyiärenden förekommer måste innan utresan få grundiäggande utbiidning om utiännings- 1agstiftningen, invandringspoiitiken etc. Löpande erfarenhetsutbyte neiian ambassadpersonai och bes1utsmyndigheterna i Sverige är också viktigt. Den aiimänna rapporteringen från ambassaderna som är av betydeise för asyiprövningen bör vidarebefordras inte bara ti11 invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet utan också tiil utredarna vid utredningss1ussarna. Därigenom kan utredningarna b1i bättre.

Om antaiet asy1ärenden vid någon utiandsmyndighet ökar påtagiigt och utredningarna där fördröjs p.g.a. bristande erfarenheter och resurser hos utiandsmyndigheterna bör som hitti11s har skett ambassaden kunna förstärkas ti11fä11igt av personai från invandrarverket eiier arbetsmarknadsdepartementet. En beredskap för sådana insatser bör finnas hos myndigheterna. Ti11fä11iga förstärkningar av detta siag kan också göras i utbiidningssyfte.

Kostnader för resor, arvoden ti11 förtroendeadvokater etc som är direkt hänför1iga ti11 utredningar i asyiärenden bör särredovisas vid utiandsmyndigheterna. Mede1 för dessa ändamåi bör

- 118 -

anvisas på en särski1d ansiagspost för att inte

försiagsvis

behandiing av asyiärenden ska11 föriängas utiandsmyndigheternas av resursskä1.

Rutinerna vid invandrarverket och arbetsmarknadsdepartementet måste vara sådana att frågan om eventue11t kompietterande utredning genom en utiandsmyndighet kommer upp så tidigt som möjiigt i handiäggningen sedan ärendet har kommit in. Vidare måste onö-

undvikas vid befordran av ett ärende ti11 och dig tidsspiiian från ut1andsmyndigheten. Befordran av ärenden sker som rege1 med UD:s kurirpost, som ti11 många av de aktueiia utiandsmyndigheterna en per vecka. Myndigheterna måste vara

går högst gång medvetna om viika dagar kurirposten går tili en viss utiandsmyn-

så att inte ärenden som är kiara För remiss biir iiggande dighet i en e11er f1era veckor i onödan.

7.7 Underrättelse om bes1ut

Eniigt den ordning som tiliämpas idag underrättas den asyisökande om ett utvisningsbesiut genom poiisens försorg. Invandrarverket sänder besiutet ti11 po1ismyndigheten som på verkets uppdrag ka11ar den asyisökande och deiger honom bes1utet vid ett person-

sammanträffande med hjälp av to1k. Samtidigt som bes1utet iigt

ti11 poiismyndigheten skickas en kopia av besiutet expedieras ti11 ut1änningens offentiiga biträde.

Den undersökning av fiaskhaisar i hand1äggningen som jag genomfört visar att det ofta tar tid att Iämna underrätteise om ett besiut. Den genomsnittiiga tiden från det att invandrarverket fattat ett utvisningsbesiut ti11 dess besiutet deigivits var 27

Undersökningen visade eme11ertid också att överk1agandet dagar. i ärendet reiativt ofta (i 30 % av a11a ärenden) hade kommit in ti11 invandrarverket innan bes1utet deigivits den asyisökande

I 10 % av faiien tycks någon formeii deigivning genom poiisen.

aidrig ha skett. De konstaterade förhåiiandena överhuvudtaget

- 119 -

visar att biträdet ofta underrättar den asyisökande om besiutet innan att biträdena överkiagar ärenden med

poiisen gör det eiier stöd av en tidigare iämnad fuiimakt. Lång tid för deigivning kan bero att den asyisökande inte är anträffbar för poiisen. Det

på

kan också bero på poiisens rutiner. En så snabb och smidig form av underrätteise som möjiigt är viktig för att den totaia väntetiden i ett asyiärende ska11 hållas nere.

att rutinerna för underrätteise om besiut ses över. Jag föresiår

Mitt försiag att asyisökande normait ska11 vistas på en föriägg-

tili dess att deras ärende siutiigt avgörs innebär att ning underrätteiseförfarandet bör kunna förenkias och gå snabbare. Underrättelse skuiie kunna ske genom personai på föriäggningen som iätt bör kunna nå den asyisökande. Vid föriäggningarna finns

toikar viiket också underiättar förfarandet. De bör

tiiigång på

kunna även om poiisen iiksom hitti11s ska11 underrätta

utnyttjas den asyisökande om invandrarverkets besiut.

Om poiismyndigheterna siutar att 1ämna underrätteise om besiut ti11 asyisökande som vistas på föriäggningar kan de ändå ha kvar uppgiften när det gäiier andra asyisökande.

Med hänsyn tiil att det f.n. reiativt ofta tycks vara så att den asyisökande får reda på ett utvisningsbesiut genom sitt offent-

biträde kan man överväga att införa regier om att den asyiiiga sökande ska11 anses ha fått dei av besiutet redan när underrätte1sen har iämnats ti11 biträdet. Vad gäiier asyisökande som vistas torde det dock inte finnas någon nämnvärd

på föriäggning tid att vinna underrätteise genom det offentiiga biträdet. I

på

dessa fa11 förefaiier som jag tidigare nämnt underrätteise genom personal vid föriäggningen vara ändamåiseniigare.

- 120 -

7.8 Verkstäiiighet av utvisningsbesiut

En alltför stor dei av den totaia handiäggningstiden i ett asyiärende där regeringen har avsiagit ett överklagande är ofta tiden efter det att regeringen har fattat beslut tili dess att verkstäiiighet sker eiier regeringens besiut upphävs på grund av verkstäiiighetshinder. Någon totai statistik över hur iång denna tid är finns inte. Det var heiier inte möjiigt att studera tidsåtgången efter regeringens besiut i den undersökning av handiäggningstider i oiika instanser som jag har iåtit genomföra. Inom regeringskansiiet har emeiiertid vid två oiika tiiifäiien gjorts begränsade kartiäggningar över verkstäiiighetsärenden som ger en viss biid av situationen.

Vid en kartiäggning i januari 1987 konstaterades att 15 % av de utvisningsbesiut som fattats av regeringen under mars 1986 fortfarande var aktueiia som verkstäiiighetsärenden hos invandrarverket eller poiismyndigheten nio månader efter utvisningsbesiutet. I en dei av dessa ärenden höii sig utiänningen undan från verkstäiiighet. Av de utvisningsbesiut som hade fattats av regeringen i september 1986 var 40 % fortfarande öppna som verkstäiiighetsärenden efter tre månader. Närmare 20 % av de utvisningsbesiut som regeringen fattade i september 1986 hade fortfarande varken verkstäiits eiier upphävts ett år senare.

Vid en undersökning i oktober 1987 studerades också de utvisningsbesiut regeringen fattat i december 1986 och juni 1987. Av utvisningsbesiuten från december 1986 var 20 % fortfarande öppna hos invandrarverket eiier en poiismyndighet. Av utvisningsbesiuten från juni 1987 var 43 % fortfarande öppna. I drygt en tredjedei av dessa ärenden, motsvarande 16 % av det totaia antaiet, uppgav poiismyndigheten att utiänningen höii sig undan.

De genomförda undersökningarna visar att den nya prövning på verkstäiiighetsstadiet som för närvarande är möjiig att få ofta drar ut på tiden. En dei av de ärenden som avgjorts av rege-

- 121 -

biir vid denna prövning ändrade. Sjä1vfa11et är detta ringen

om det sku11e innebära en fara för den enskiide om positivt, beslutet verkstä11s. Ibiand torde det eme11ertid vara fråga om att det genom en förhaining på verkstäiiighetsstadiet uppkommer

som saknar egentiigt samband med risk för nya omständigheter förföijeise e11er iiknande i hemiandet. Det förekommer också många framstäiiningar om ny prövning som är klart obefogade och som inte föranieder någon ändring. Dessa förhaiar processen och medverkar genom den ökade arbetsbeiastningen hos främst invandrarverket och polisen ti11 att handiäggningstiderna ökar för a11a ärenden.

B1.a. för att råda bot de redovisade prob1emen föresiår ut-

på

för av utiänningsiagstiftningen att det inte redningen översyn bör finnas särskiida iagbestämmeiser som ger möjiighet att

några

anföra i verkstäiiighetsskedet. I den mån en

nya omständigheter utiänning som har fått ett utvisningsbesiut anser sig ha nya skäi för att få stanna får han eniigt detta försiag i stäiiet komma in med en ny ansökan. Vidare anges vissa särskiida regier för handiäggning av sådana nya ansökningar.

Det är min förhoppning att det 1ämnade försiaget ska11 1eda ti11 att verkstäiis snabbare och att resurser fri-

utvisningsbesiut görs som då kan användas för handiäggning av asy1ärenden.

som inte får stanna i Sverige skali eniigt för- En asyisökande siag från utredningen för översyn av utiänningsiagstiftningen iämna iandet inom två veckor, om inte annat bestäms i besiutet. Om han e11er hon inte iämnar iandet inom den föreskrivna tiden ska11 poiismyndigheten verkstäiia besiutet så snart det kan ske. Även om utiänningen iämnar iandet på egen hand torde det ibland kräva en viss medverkan från poiismyndigheten. Om poiismyndigheten ska11 verkstäiia utvisningsbesiutet kan det i vissa fail bii aktueiit med bevakning. I ett nytt system är det främst

orter där det finns föriäggningar som kommer poiismyndigheter på att svara för verkstäiiighet av utvisningsbesiut. För att utvis-

- 122 -

ningsbesiuten skaii kunna verkstäiias snabbt i de fa11 utiänningarna inte Iämnar iandet frivi11igt krävs att de aktueiia poiismyndigheterna kan avsätta resurser för detta ändamåi.

7.9 Effektivare inresekontroil

En effektiv inresekontroii vid våra gränser är en förutsättning för genomförandet av en konsekvent fiyktingpoiitik. Genom en effektiv gränskontroii motverkas b1.a. en tiiiströmning av asy1sökande utan behov av skydd i Sverige med åtföijande ärendeanhopning hos myndigheterna. Ärendemängden hos myndigheterna påverkar i sin tur handiäggningstiderna. Det finns därmed ett kiart samband me11an en effektiv inresekontroii och väntetiderna för utiänningar som kommer ti11 Sverige och har skäi för att söka asy1.

Om gränskontroiien är ineffektiv kan utiänningar som inte har rätt att resa in i Sverige ändå göra det. När de vistats i 1andet mer än tre månader kan de med nuvarande regier inte iängre avvisas utan har, om de söker uppehåiistiiistånd, rätt att få sin ansökan prövad av såväi invandrarverket som regeringen. Under den tid prövningen pågår har de också rätt att vistas här. Det gälier oavsett vi1ka skäi för att få stanna som de anger i sin ansökan. Genom att den sökande inte kontroiierats i samband med inresan kan också utredningen vara svårare och ta iängre tid att genomföra än om vederbörande sökt uppehåiistiiistånd i samband med inresan. Vidare kan det bii nödvändigt att beviija uppehå11sti11stånd åt sökande utan behov av skydd i Sverige därför att så iång tid förfiutit från inresan tiii ärendets avgörande att de inte kan återsändas tiii ett annat iand.

Genom att en ut1änning som åberopar skä1 som är uppenbart oriktiga e11er kan iämnas utan avseende kan avvisas redan vid gränsen undviks också onödiga kostnader för samhäiiet.

- 123 -

som förekommer varierar beroende av om det Den inresekontroii kontro11 av trafik med utomnordiska iänder, den hundragä11er s.k. passkontroiien, e11er trafik med norprocentiga reguijära diska länder, den internordiska passkontroiien. Den reguijära ska11 omfatta a11a utiänningar som reser in i passkontroiien iandet.

Genom den nordiska passkontroilöverenskommelsen har Sverige i princip överiåtit åt myndigheterna i de nordiska granniänderna att för vår räkning ombesörja kontroiien av de utomnordiska som väijer att resa via ett annat nordiskt iand ti11 medborgare Sverige. Visseriigen iämnar passkontroiiöverenskommeisen utrymme för de fördragssiutande staterna att bedriva stickprovskontroii, men denna kan givetvis inte b1i lika effektiv som den reguijära som bedrivs vid de fiygpiatser och hamnar som har passk0ntro11 trafik med utomnordiskt land.

vid skåne- och västkusthamnarna intensifie- Stickprovskontroiien rades hösten 1976 på grund av en omfattande turk-assyrisk/syriansk invandring. Fu11t utbyggd sysseisatte stickprovskontrolien och ett 50-tai poiismän i Maimö, Lands- 94 passkontroiianter krona, Heisingborg, Varberg och Göteborg.

1985 företog statskontoret på regeringens uppdrag en organisationsundersökning beträffande den internordiska passkontroiien. redovisades i rapporten (1985:43) Rationaiisering av Uppdraget och tu11kontro11en på vissa orter. Rapporten utmynnade i passett att tu11en skuiie överta sjäiva kontroiifunktionen förs1ag medan poiisen sku11e bibehåiia besiutsfunktionen. För att utföra kontroiifunktionen föresiog statskontoret att tu11en skuiie tiiiföras 39 heiårsarbetskrafter medan poiisen sku11e vidkännas med 92 heiårsarbetskrafter. Statskontoret en personaiminskning betonade att den föresiagna förändringen inte sku11e innebära att nivån på kontro11en äventyrades.

- 124 -

Av 1986 års budgetproposition (prop. 1985/862100, bi1. 4) framgår att regeringen inte ansiöt sig ti11 statskontorets förs1ag att föra över själva kontroilfunktionen från poiisen ti11 tu11en eftersom ett f1erta1 skä1 ta1ade mot en sådan ordning. Det bedömdes dock vara möj1igt att realisera de rati0na1iseringsvinster som statskontoret pekat på inom ramen för den dåvarande passk0ntro1iorganisationen hos po1isen, främst genom ett förbättrat samarbete me11an po1is och tu11.

& fö1jd av regeringens bedömning att statskontorets förslag om rationaiisering av verksamheten genom att överföra kontro11funktionen ti11 tu11en sku11e kunna åstadkommas genom ett förbättrat samarbete me11an tu11 och po1is minskades budgetåret 1986/87 po1isens Iöneansiag för administrativ personai med ett be1opp som motsvarade 53 heiårsarbetskrafter. Indragningen fördeiades av rikspo1isstyre1sen med 12 tjänster i Göteborg, 11 i Ma1mö, 29 i Heisingborg och 1 i Varberg.

Förhoppningarna om ett förbättrat samarbete me11an tu11 och poiis rörande passkontrolien har en1igt uppgift av oiika skä1 inte infriats, i första hand p.g.a. att myndigheterna 10ka1t inte har kunnat enas om formerna för samarbetet. Föijden har b1ivit att kontroiinivån har sjunkit. Medan tiiiströmningen av asyisökande inne i landet har ökat i stort sett i samma takt som vid gränsen har anta1et avvisningar vid de nordiska gränserna minskat.

För att få ett mått på effekten av persona1inskränkningarna vid stickprovskontroiien i Ma1mö, Landskrona och Heisingborg har iänspoiismästaren i Maimö föranstaitat om en intensifierad kontro11 under september månad 1987. Måisättningen var att kontroi- 1en sku11e ske i samma omfattning som före indragningen av persona1, d.v.s. att det sku11e finnas k0ntr011persona1 tiiihands vid varje färjeaniöp i He1singborg, Maimö och Landskrona.

- 125 -

Resuitatet av den intensifierade kontroiien är mycket tydiigt. Det är dock i detta betänkande inte möjiigt att i detaij redovisa effekterna. Från Heisingborg kan emeiiertid föijande note- PäS.

Under kontroiimånaden - veckorna 36-39) avvisades 148

(september utiänningar jämfört med 44 samma tid 1986, 61 under fyraveckorsperioden närmast före och 54 fyraveckorsperioden närmast efter veckorna 36-39. Antaiet asyisökande som anträffades i samband med passkontroii var 68 varav 31 direktavvisades.

En annan intressant iakttageise är att det under kontroiiperiodens två första veckor fattades 93 avvisningsbesiut och under de två sista veckorna 55. Nedgången sammanfaiier i tiden med att den intensifierade kontroiien väckte uppmärksamhet i pressen. Kännedom om en skärpt kontroii har aiitså en preventiv effekt.

Erfarenheterna från Malmö är i stort sett desamma som i Heisingborg. Under september månad 1987 avvisades såiunda 64 personer jämfört med 35 under augusti och 37 under september 1986. Av de förstnämnda har det konstaterats att nio haft för avsikt att bosätta sig i Sverige.

Med utgångspunkt från att antalet avvisningar under september månad har varit 120 fiera än normait, kan man rent matematiskt, med bibehåiien hög kontroiinivå, uppskatta antaiet avvisade tiii cirka 1.400 per år utöver det normaia antaiet. I verkiigheten skuiie emeiiertid antaiet avvisade bii iägre beroende på den preventiva effekt en effektiv kontroii har. Möjiigen skuiie en dei söka sig andra vägar in i iandet, men det finns aniedning att tro att effekterna tiii en dei skuiie bii bestående.

Jag anser mot bakgrund av resultatet av den genomförda försöksverksamheten med intensifierad stickprovskontroii i Scåne att det finns starka skäi att se tiii att kontroiinivån mer perma-

- 126 -

nent höjs till den nivå där den låg innan personalen minskades.

måste en fördjupning av samarbetet mellan tull och Självfallet

konma till stånd. Det är dock enligt min polis i gränskontrollen

tveksamt om ett ökat samarbete helt kan kompensera bortmening fallet av 53 helårsarbetskrafter. Jag anser därför att ett visst resurstillskott kan vara nödvändigt. Vid bedömningen av resursbehovet för att klara en rimlig kontrollnivå måste de samhällsekonomiska effekterna vägas in.

En effektiv gränskontroll är viktig att upprätthålla även på andra gränsorter. Den reguljära passkontrollen ligger av natur-

skäl en högre nivå än den stickprovsvisa internordiska liga på kontrollen. Trafikens ökade omfattning, inte minst vid Arlanda, kan emellertid även här ställa krav på ökade resurser som kan leda till besparingar för samhällsekonomin i stort.

7.10¶Okade utbildningsinsatser

redan flera framhållit att det krävs välutbildad Jag har gånger

för att trygga en snabb och rättssäker handläggning av personal

De utbildningsbehov som finns är av flera slag. asylärenden. Först och främst behöver alla berörda personalkategorier vid de handläggande myndigheterna en grundläggande utbildning om gällande utlänningsrätt och invandringspolitik och andra frågor som är av betydelse för deras arbete. Däri ingår också grundläggande kunskaper om orsaker till flyktinginvandring och om förhållandena i olika länder varifrån det kommer asylsökande.

utredare inom polisen och handläggare inom invand- Nyanställda rarverket och regeringskansliet måste få en lämplig introduktionsutbildning. På samma sätt behöver personal inom utlandsförvaltningen särskild utbildning vid placering på utlandsmyndighet där det erfarenhetsmässigt förekommer asylärenden och andra

En systematisk och väl planerad introdukutlänningsärenden.

för olika kategorier av personal är inte minst tionsutbildning

- 127 -

viktig för att det ska11 vara möjiigt att undvika ökade baianser och iängre handiäggningstider om anta1et asy1sökande ökar. För att omfördeining av resurser inom myndigheterna e11er ti11fäi1ig förstärkning utifrån ska11 ge resuitat i en situation med ökat antai asyisökande krävs att utbiidningsinsatser snabbt ska11 kunna sättas in. Vidare bör även en dei personai inom de berörda myndigheterna som normait inte syssiar med asyiärenden ha sådan grundutbi1dning inom området att de snabbt kan gå över tili denna arbetsuppgift om så krävs.

Lika viktig som grundutbiidning är fortiöpande utbiidning och erfarenhetsutbyte om förändringar i lagstiftning, praxis, förhåiianden i oiika iänder etc. Sådan fortiöpande utbiidning kan t.ex. ske genom kortare kurser, konferenser och seminarier. Vidare är ett fortlöpande direkt erfarenhetsutbyte i arbetet me11an o1ika personaikategorier av det siag som avses komma ti11 stånd vid utredningssiussarna en mycket viktig metod för spridning av kunskap om t.ex. ändringar i praxis. Genom sådant Töpande erfarenhetsutbyte kan besiutsfattare också få snabb information om förändringar i sammansättningen av asyisökande och de skä1 som åberopats. Detta kan i sin tur generera ett behov av ökad kunskap om situationer i vissa iänder och därefter ökade utbiidningsinsatser om detta ti11 utredarna.

Överhuvudtaget är snabb spridning av information om ändrade förhåiianden i oiika iänder ti11 utredarna av stor betydeise för att de ska11 kunna göra bra utredningar. Det kan ibiand vara värdefuiit att utredare och besiutsfattare får möjiighet att besöka ett iand varifrån det kommer många asyisökande för att därigenom få en bättre förståeise för den asyisökandes situation och kunna stäiia de rätta frågorna. Genom sådana besök och framför a11t i samband med att personai från invandrarverket e11er arbetsmarknadsdepartementet tjänstgör vid ambassader överförs också kunskap i tiiiståndsfrågor ti11 personaien där.

- 128 -

Förutom för personai finns det också ett stort

myndigheternas behov om utiänningsrätt, praxis och situationen i

av utbiidning o1ika iänder för advokater och andra berörda. Grundiäggande information och utbiidning om utiänningsrätt är, som jag tidigare nämnt, för att öka rekryteringen av offentiiga biträ-

viktig

se tiil att biträdena inte biir en fiaskhais i den och därigenom ärendehandiäggningen. Fortiöpande information tiil biträden om förändringar i praxis, iänderkunskap etc är också viktig för att biträdena ska11 kunna bedriva sitt arbete snabbt och effektivt och för att de på ett adekvat sätt skall kunna ta ti11 vara de asyisökandes intressen.

Även föriäggningspersonai, toikar, sjukvårdspersonai, kommunai

och kommunaia förtroendemän i de kommuner som tar emot personai

e11er där det finns föriäggningar har många gånger fiyktingar ett behov av utbiidning om förhåiianden som gä11er fiyktingar. Det är kanske i första hand kunskaper om vad det innebär att vara e11er asyisökande och om fiyktingarnas och de

fiykting asyisökandes bakgrund som efterfrågas. Kunskaper om invandrings-

asyirätten och andra invandringsregier är dock också poiitiken, av betydeise att förmedia.

har ökat successivt genom att det är a11t Utbiidningsbehoven fier personer som direkt arbetar med asylärenden och genom att

har spridits ut i iandet. Samtidigt har fiyktingmottagningen b1.a. invandrarverkets interna och externa utbiidningsinsatser i

fått stå ti11baka med hänsyn tiii de ökade krav

tiiiståndsfrågor

som tiiiströmningen av nya ärenden och ökade på ärendeproduktion ärendebaianser har medfört. Det är en1igt min mening därför

att utbiidningsinsatserna nu ökas och att ytteriigare viktigt resurser avsätts för detta ändamåi.

Som av min redovisning kan utbiidningsinsatserna ha en

framgått

former. Varje har sjäivfaiiet ett utbiidmängd oiika myndighet

för sin Därutöver anser jag att invandrarningsansvar personal. verket som centrai inom området bör ha ett samiat

myndighet

- 129 -

ansvar för att alla berörda personalkategorier får den grundlägkunskap som krävs för att handläggningen av asylärenden gande skall bli både rättssäker och snabb och för att de invandrings-

politiska målen skall kunna uppnås.

mot denna bakgrund att invandrarverket får särskil- Jag föreslår da resurser för och genomförande av utbildning och planering information till de personalgrupper som handlägger frågor enligt och för andra kategorier som deltar i utlänningslagstiftningen av asylärenden eller mottagandet av asylsökande och hanteringen Invandrarverkets uppgift bör bl.a. vara att kartflyktingar. olika utbildningsbehov och att se till att utlägga gruppers av rätt och inriktning kommer till stånd. I bildning omfattning vissa fall från invandrarverket svara för själva kan personal I andra fall kan det vara lämpligare att utbildningen. bedrivs i annan form. Verket bör sköta adminiutbildningen strationen av utbildningen och ta fram utbildningsmaterial. På samma sätt som invandrarverket bör utveckla sina utbildningsinsatser och få en starkare roll i utbildningen inom utlänningsområde kan det inom andra områden också finnas lagstiftningens behov av ökade till följd av den ökade ett utbildningsinsatser En samordning av verkets utbildningsinsatflyktinginvandringen. ser inom olika områden kan vara värdefull. Det gäller inte minst och administration av utbildningen. Jag anser att den planering särskilda utredare som ser över invandrarverkets organisation närmare bör överväga hur invandrarverkets ökade utbildningsuppbör och vilka resurser som krävs för ändamågifter organiseras let. I viss utsträckning bör enligt min mening utbildningen

kunna avgiftsfinansieras.

7.11 för att möta variationer i antalet asylsökande Beredskap

Vid mina om utformningen av den framtida organisaöverväganden tionen av handläggningen av asylärenden och mottagandet av asylsökande har från att antalet asylsökande kommer att

jag utgått

- 130 -

vara ungefär 1ika stort som idag. Mindre variationer i antaiet asylsökande från månad ti11 månad bör utan några större probiem kunna kiaras genom den dimensionering av siuss-, föriäggnings-, utrednings- och handiäggarresurser som jag föresiagit. För att kiara en större uppgång i antaiet asyisökande e11er en successiv mindre ökning månad för månad krävs emeiiertid en särskiid beredskap. På samma sätt krävs en fiexibiiitet åt andra håiiet om antaiet asylsökande sku11e minska.

Vid mycket kraftiga ökningar av antaiet asyisökande krävs en särskiid organisation för handiäggningen och mottagandet som kan behöva vara utformad på ett något annoriunda sätt än den föresiagna och där kvaiitetskraven på mottagandet kan behöva sänkas. Det bör i sådana situationer kunna b1i aktue11t att åtminstone deivis utnyttja de pianer för fiyktingmottagande i kriser och krig som finns e11er kommer att utarbetas. Ett försiag om fiyktingmottagandet i kriser och krig har utarbetats av invandrarverket på uppdrag av regeringen. Försiaget har remissbehandiats och bereds f.n. inom regeringskansiiet. Vid det fortsatta arbetet med denna fråga kan det finnas aniedning att närmare överväga i vi1ka situationer och på viiket sätt pianerna för ett krisiäge kan utnyttjas även i en fredssituation med mycket stor fiyktinginvandring.

Även för mindre dramatiska ändringar av antaiet asyisökande krävs det en särskiid pianiäggning. Ambitionen måste vara att det ska11 vara möjiigt att möta även ökningar av antaiet asyisökande med 25 % - 50 % under en period utan att det i aiitför hög grad påverkar handiäggningstiderna. En pian för hur man ska11 kunna hantera sådana situationer är nödvändig för att man inte skall hamna i en situation med snabbt ökade baianser på oiika håii i systemet som vi har haft under de senaste åren. Invandrarverket bör som centrai myndighet för utiänningskontrolien och fiyktingmottagandet ha ett särskiit ansvar för att följa utveckiingen och vidta de åtgärder som krävs. Som jag framhåiiit i min deirapport är förbättrad statistik och prognosverksamhet mycket

- 131 -

viktig för att det ska11 vara möjiigt att tidigt vidta åtgärder vid förändringar.

inkvarteringen borde gå att 1ösa utan några större pro- Sjäiva b1em vid ökningar av anta1et asyisökande. De1s har jag föresiagit en överkapacitet i fråga om bäddp1atser vid utredningssiussarna för att kunna kiara normala variationer i antaiet asyisökande, deis finns det som regel möjiigheter att snabbt ordna inkvartering genom att öppna nya föriäggningar e11er på annat sätt . Vad som är nödvändigt är att anskaffandet av inkvarteringsp1atser för asylsökande som ännu inte är

nya utredda sker orter där det finns möj1ighet att få fram ytter-

på

iigare utredningsresurser inom poiisen. Det är viktigt att invandrarverket och rikspo1isstyre1sen i samarbete tar fram en pian för dessa situationer.

Vad poiisens utredningsresurser bör i en sådan pian anges

gäiier vi1ka förstärkningar som ska11 sättas in och var detta ska11 ske. Som jag tidigare nämnt är det viktigt att det inom poiisorganisationen finns persona1 som har en sådan utbi1dning att de snabbt kan sättas in på dessa uppgifter. En introduktionsutbiidning är också viktig. När utredningskapaciteten måste utökas bör det ske ett sådant sätt att de fördeiar som finns med koncen-

på

tration av utredningsresurserna inte går föriorade. Man bör såiedes inte, som hitti11s skett, piacera outredda asyisökande

o1ika ti11fä11iga föriäggningar 1ite varstans i 1andet och

på

utreda dem där. I stä11et bör det i första hand b1i fråga om utökningar av befint1iga utredningssiussar e11er öppnande av ytteriigare en utredningssiuss med koncentrerade utredningsresurser.

För att kiara ökningar av antaiet asyisökande utan att handiägg-

vid invandrarverket ökar krävs det en organisation ningstiderna för en fiexibei ärendehantering och att det finns en beredskap för tiiifäiiig rekrytering och utbi1dning av ny personai. Den

- 132 -

översyn av invandrarverkets organisation som nyligen kommit igång har bl.a. till uppgift att skapa en flexibel organisation.

Vad gäller regeringskansliet gäller det också att skapa en flexibel organisation. Här bör det vara något lättare att klara snabba svängningar i antalet asylsökande eftersom det alltid dröjer längre tid till dess att en förändring påverkar antalet ärenden hos regeringen.

En planering bör också finnas för hur resurserna för asylprövning och mottagandet skall utnyttjas när antalet asylsökande minskar. Antalet bäddplatser i basorganisationen av slussar och förläggningar bör inte skäras ned automatiskt i takt med en nedgång av antalet asylsökande eftersom kostnaderna för en platsberedskap för en ny uppgång är små. Däremot bör det finnas en plan för vilka förläggningar som i tur och ordning bör tas ur drift och för hur personalen vid dessa förläggningar bör omplaceras. I en sådan plan bör också anges i vilken situation varsel om uppsägning på grund av arbetsbrist bör ske.

Polisresurserna vid utredningsslussarna bör kunna utnyttjas för andra ändamål inom polisen. Åtminstone vid Carlslund som ligger i en region med stort antal invandrare kan det vara lämpligt att polisens utredningsresurser vid en nedgång av antalet asylsökande används för anknytningsutredningar. Därigenom kan de polisresurser som normalt används för detta i andra distrikt i närheten frigöras för andra ändamål.

Invandrarverkets resurser för prövning av asylärenden bör vid en tillfällig nedgång i antalet asylsökande utan några direkta omställningsproblem kunna användas för andra tillståndsärenden och därigenom minska handläggningstiderna i sådana ärenden. Även omfördelning av resurserna till andra angelägna uppgifter inom verket bör ske men sådana förändringar kan ta något längre tid att genomföra eftersom de på ett annat sätt kräver utbildningsinsatser.

- 133 -

Även inom regeringskans1iet bör hand1äggare av ut1änningsärenden kunna för andra uppgifter vid en nedgång av anta1et

utnyttjas asy1sökande.

Genere11t för he1a verksamhetsområdet att det bör finnas

gä11er beredskap för pers0na1minskningar om anta1et asy1sökande 1ångsiktigt sku11e minska.

- 135 -

8. EKONOMISA KON EKVENSER AV FÖRSLAGEN

8.1 Minskade kostnader ti11 föijd av kortare väntetider

De iånga väntetiderna i asylärenden medför höga kostnader för samhäiiet. Huvuddeien av kostnaderna avser inkvartering på

och kostnader för bostad och ekonomisk hjäip under föriäggning väntetiden åt asyisökande som har tagits emot i kommunerna. Även kostnaderna för sjukvård och andra åtgärder för asyisökande under väntetiden är betydande. Ti11 detta ska11 iäggas de extra kostnader som uppstår i sjäiva handläggningssystemet som en föijd av iånga handiäggningstider och stora baianser.

De totaia kostnaderna på statsbudgeten för föriäggningsverksamhet och ersättning tiil kommunerna för ekonomisk hjälp och andra för fiyktingar och asyisökande var under budget-

åtgärder

året 1986/87 ca 1.750 mi1j.kr. Någon redovisning av hur stor dei av dessa kostnader som kan hänföras tili asyisökande resp.

med tiiistånd finns inte. Jag uppskattade i min fiyktingar

den totaia årskostnaden för bostad, ekonomisk hjäip, deirapport sjukvård och andra åtgärder för asyisökande under väntetiden ti11 ca 750 mi1j.kr. Jag utgick då från ca 1.300 asyisökande per månad. Med ca 1.500 asyisökande per månad, som genomsnittet varit under år 1987, och nuvarande handiäggningstider kan man uppskatta kostnaderna tiii me11an 800 och 900 mi1j.kr.

- 136 -

En asyisökande som tas emot på för1äggning kan med nuvarande hand1äggningstider i genomsnitt beräknas kosta samhäliet drygt 50.000 kr från det han e11er hon söker asy1 ti11 dess invandrarverket fattat besiut. Om invandrarverket fattar ett utvisningsbeslut och den asy1sökande överk1agar det kan kostnaden ti11 dess regeringen har fattat bes1ut beräknas ti11 ytteriigare i genomsnitt ca 30.000 kr. För den ut1änning som utvisas efter bes1ut av regeringen kan kostnaden från det asyiansökan iämnas in ti11 poiisen ti11 dess utvisningsbes1ut verkstä11s många gånger överstiga 100.000 kr.

Med de åtgärder jag föreslår bedömer jag att det bör vara möjiigt att förkorta väntetiden på ett sådant sätt att kostnaden för samhä11ets stöd under väntetiden som regei kan reduceras med me11an 25.000 och 40.000 kr för varje asyisökande. Hur mycket kostnaden minskar är b1.a. beroende på om det är fråga om en asyisökande som får ett bifa11sbes1ut av invandrarverket e11er en asyisökande som utvisas. För dem som utvisas efter att ha fått avs1ag på ett överkiagande kan kostnaden för stöd under väntetiden beräknas minska med ca 40.000 kr som en föijd av kortare handiäggningstider. Med nuvarande nivå på antaiet asyisökande kan man uppskatta att de direkta kostnaderna för åtgärder under väntetiden kan minska med 400-500 mi1j.kr. om mina förs1ag genomförs.

För att de verk1iga kostnadsminskningarna ti11 föijd av förkortade väntetider ska11 b1i av den stor1ek som här beräknats krävs att även andra de1ar av fiyktingmottagningen fungerar effektivt. En förutsättning är att fiyktingar som har beviijats uppehåiisti11stånd inte ska11 behöva vistas på föriäggning iång tid därefter utan kan tas emot i kommuner. Vidare krävs att tiden från det att f1yktingar beviijas tiiistånd ti11 dess att de upphör att vara heit beroende av bidrag för sin försörjning inte ökar i motsvarande grad som väntetiderna för att erhå11a uppehå11sti11stånd minskar. Jag anser mot denna bakgrund att det är mycket angeiäget att mina förslag ti11 åtgärder för att

- 137 -

förkorta väntetiderna i asyiärenden kombineras med åtgärder för att deis få ti11 stånd snabbare utpiacering av fiyktingar i kommuner, de1s underlätta för flyktingarna att kiara sin egen försörjning.

Oavsett viiken effekt kortare väntetider har på samhäiiets totaia kostnader för dem som får stanna i Sverige innebär kortare väntetider i sig ändå en icke oväsentiig kostnadsminskning för staten. Det är den kostnadsminskning som uppstår genom att tiden i Sverige minskar för de utiänningar som utvisas efter

bes1ut. Med nuvarande antai asyisökande kan enbart regeringens

beräknas ti11 ca 40 mi1j.kr. V denna kostnadsminskning

De stora kostnadsminskningar som kan uppnås genom kortare hand-

och ett väi fungerande mottagningssystem visar iäggningstider att i personai och annat som bidrar tiii att min-

investeringar ska väntetiderna kan vara mycket iönsamma. En dei av de försiag

stäiier också krav på ökad personai och andra som jag iämnat resurser vid myndigheterna. Jag ska11 i det föijande redovisa mina bedömningar av viika behov av resurser inom olika de1ar av

och mottagningssystemet som mina försiag innebär. handiäggnings- Totait de ökade resurskrav på oiika ans1ag som föijer av

utgör mina endast en mindre dei av de kostnadsminskningar som

försiag kan åstadkommas genom kortare väntetider och ett effektivare mottagningssystem.

8.2 Utredningss1ussaroch föriäggningar

Huvuddeien av kostnaderna för asyisökande avser inkvartering samt ekonomiskt och annat stöd åt de asyisökande när de vistas

föriäggning. Storieken på föriäggningskostnaderna är som

på

ovan i hög grad beroende av antaiet asyisökande och hur

framgått

snabbt de utiänningar som beviijas uppehåiistiiistånd kan tas emot i kommunerna. Jag ska11 här först redovisa de åriiga kostnaderna vid siussar och föriäggningar som kan beräknas för

- 138 -

den basorganisation som eniigt mina tidigare försiag krävs för att ta emot nuvarande antai asyiökande under den tid deras

prövas. Jag har därvid utgått från att andeien asy1ansökningar som får bifa11sbes1ut av invandrarverket resp. regeringen och andeien som utvisas är desamma som f.n. Jag kommer därefter också att redovisa hur varje ytteriigare månads visteisetid på föriäggning för dem som fått uppehå11sti11stånd påverkar för- Iäggningskostnaderna.

Som framgått av avsnitt 7.1.8 räknar jag med att det krävs en fast kapacitet på minst 900 piatser på utredningssiussarna. Med nuvarande nivå på antaiet asyisökande beräknar jag att den genomsnittiiga beiäggningen kommer att vara ca 675 asyisökande. Mot bakgrund av att det krävs en ganska stor överkapacitet i fråga om bäddpiatser för att möta variationer i tiiiströmningen och de särskiida insatser som kan krävas för en de1 nyaniända asyisökande räknar jag med att dygnskostnaden per asylsökande kommer att vara högre än nuvarande dygnskostnad på föriäggning, vi1ken i genomsnitt är 240 kr. Jag räknar med en genomsnittiig dygnskostnad på 300 kr. Den totaia kostnaden för utredningssiussar sku11e därmed bii ca 75 mi1j.kr.

Den genomsnitt1iga beiäggningen på för1äggningar av asyisökande utan ti11stånd kan eniigt vad som framgår av avsnitt 7.2.4 beräknas ti11 ca 3.100 med nuvarande nivå på antaiet asyisökande och nuvarande ande1 bifa11sbes1ut i 01ika instanser. Dygnskostnaden på föriäggning kommer att vara iägre än på utredningssiussar, men man bör räkna med en något högre genomsnittskostnad än på nuvarande föriäggningar. Jag räknar med att dygnskostnaden i genomsnitt kommer att vara 260 kr. Det innebär en årskostnad på ca 295 miij. kr. vid en genomsnittiig beiäggning på 3.100 p1atser.

Den totaia kostnaden för siussar och föriäggningar för asyisökande sku11e därmed b1i ca 370 mi1j.kr.

- 139 -

Kostnaderna för varje månads ytteriigare viste1se på föriäggning för utiänningar som har bevi1Jats uppehå11sti11stånd kan beräknas ti11 ca 100 mi1j. kr.

För innevarande budgetår beräknar invandrarverket att kostnaderna för föriäggningsverksamheten kommer att uppgå ti11 minst 850 mi1j.kr.

8.3 Poiismyndigheterna

Som framgått tidigare kan behovet av personairesurser för poiismyndigheterna vid utredningssiussar uppskattas ti11 65 poiismän och 17 administrativ personai. Därutöver krävs inom poiisorganisationen särskiida resurser för inresekontroli och asyiutredningar i samband med inresekontroli. En dei av poiismyndigheternas fria resurser kommer att behöva tas i anspråk för korta förhör i samband med att ansökningar iämnas inne i iandet och för ett begränsat anta1 asyiutredningar utanför utredningssiussarna. Främst på de orter där det kommer att finnas asy1för1äggningar kommer det också att finnas ett behov av att avsätta resurser inom poiisorganisationen för verkstäliighet av utvisningsbes1ut och i viss mån kanske också för att ta emot nya ansökningar med andra skä1 från dem som har fått sådana beslut.

Den föresiagna koncentrationen av po1isens utredningsresurser ti11 några få stä11en bör innebära k1ara effektivitetsvinster när det gäller utredningarna i asyiärenden. Genom att viss persona1 kontinueriigt är sysse1satta med asyiutredningar och genom att det inte som idag b1ir fråga om ett stort anta1 utredare på oiika hå11 i iandet med begränsad vana av uppgiften bör den totaia resursåtgången för asyiutredningar b1i mindre än idag.

Rikspo1isstyre1sen har genom en enkät i september 1987 försökt kartiägga hur stora personairesurser inom poiisen som f.n. avsätts för asyiutredningar och verkstäiiighetsärenden. Eniigt

- 140 -

denna kartiäggning, som deivis är behäftad med viss osäkerhet,

antaiet årsarbetskrafter som var avdeiade för dessa uppgick

ti11 totait 215. Därav var 145 poiismän och 70 adminiuppgifter strativ personai. Inom passkontrolien är 112 poiismän och 132 administrativ personai sysselsatta.

Även om den genomförda undersökningen är behäftad med viss osäkerhet kan ändå siutsatsen dras, att den koncentration av

som jag föresiår bör ieda ti11 en totait sett asyiutredningarna minskad inom po1isorganisationen för asylärenden.

resursåtgång

att en dei av de resurser som frigörs på detta sätt, Jag anser om det behövs, bör kunna användas för att se ti11 att utvis-

verkstä11s i de fa11 den asy1sökande inte sjäiv ningsbesiut iämnar landet. Vidare anser jag att de resurser som frigörs bör kunna användas för det resurstiiiskott ti11 inresek0ntro11en som jag förordat.

8.4 Invandrarverket

att det kan behövas såväi mer handläggare för Jag bedömer tiilståndsärenden som mer personai för registrering etc. för att de angivna måien för handiäggningstiderna ska11 kunna uppnås. Utöver en sådan mer genereii pers0na1ökning ti11 föijd av ökad

krävs en förstärkt iedningsfunktion för vo1ym i verksamheten

och ökade resurser för statistik och prog-

tiiiståndsprövningen

nosverksamhet samt utbi1dning. Vidare kan försiaget om utför1i-

bes1utsmotiveringar kräva ökade resurser. Försiaget att gare invandrarverket skaii förordna offentiiga biträden innebär att det krävs resurser för detta vid slussarna och i viss mån centra1t vid verket. Verket ska11 härigenom också besiuta om

tili de offentiiga biträdena. Detta kan också kräva ersättningar vissa ytteriigare resurser.

Jag har inte närmare beräknat hur stort resurstiiiskott som krävs för att nå de uppstäiida måien. Sådana närmare beräkningar

- 141 -

kommer att göras inom ramen för den översyn av invandrarverkets

som har påbörjats. Jag vi11 emeiiertid här åter organisation framhåila redovisat, nämiigen att investeringar

vad jag tidigare i personai för att förkorta handiäggningstiderna kan vara mycket iönsamma genom de minskade kostnader på andra ansiag som kortare väntetider medför.

8.5¶Regeringen

min bedömning bör de uppstäiida måien för regeringens Eniigt

kunna uppnås utan något tiiiskott av handhand1äggningstid

ti11 arbetsmarknadsdepartementet. Detta gä11er iäggarresurser under förutsättning att andeien utvisningsbesiut hos invandrarverket och antaiet överkiaganden som kommer in ti11 regeringen inte förändras på något påtagiigt sätt. Om antaiet överkiagandeärenden sku11e öka krävs att resurserna vid arbetsmarknadsdepartementet anpassas härtiii.

Mitt försiag att arbetsmarknadsdepartementet ska11 besiuta om ersättning tiil offentiigt biträde i de ärenden som handiäggs hos regeringen kommer att kräva ett visst resurstiiiskott. Jag räknar med att det bör inrättas en tjänst för att administrera

så att detta inte tar mer tid än för kostnadsersättningarna närvarande från handiäggarnas huvuduppgift att avgöra asyiärenden.

8.6 Utiandsmyndigheterna

Vid utiandsmyndigheterna kan mina försiag ieda ti11 vissa ökade kostnader för utbiidning och resor. Det kan eme11ertid endast bli fråga om en margineii kostnadsökning.

- 142 -

8.7 Arvoden ti11 offentiiga biträden

Om det införs möjiigheter att få rättshjäip i direktavvisningsärenden kommer det att medföra ökade kostnader för arvoden ti11 offentiiga biträden. I och med att det krävs en jourverksamhet kan det ti11komma vissa extra kostnader utöver dem som ersätts i andra asyiärenden. Asyiutredningen beräknade merkostnaden totait för arvoden ti11 offentiiga biträden i direktavvisningsärenden tiil omkring 600.000-700.000 kr per år.

Den kvaiificerade sortering av asyiäenden i kiara resp. tveksamma fall som eniigt mitt förslag ska11 ske på utredningssiussarna bör 1eda ti11 att fier bifaiisbesiut än idag kommer att fattas utan att det biir aktue11t att förordna offentligt biträde. Därigenom minskar rättshjäipskostnaderna. Mina försiag bör också ieda ti11 färre biträdesbyten, viiket också bör minska kostnaderna för arvoden ti11 offentiiga biträden. Jag bedömer att de angivna kostnadsminskningarna inom rättshjäipen totait kommer att vara större än de merkostnader för rättshjäip i direktavvisningsärenden som asyiutredningen beräknat.

8.8¶Rättshjäigsnämnderna

Mitt försiag att invandrarverket ska11 förordna offentiiga biträden innebär en minskad arbetsbelastning för rättshjäipsnämnderna. Eniigt en uppskattning som domstoisverket gjort bör antaiet tjänster vid rättshjälpsnämnderna kunna minskas med en handiäggartjänst och fem biträdestjänster.

8.9 Utbiidning

Jag har tidigare i oiika sammanhang betonat att ökade utbiidningsinsatser är en förutsättning för en snabb och säker

- 143 -

ärendehantering. Jag har vidare föreslagit att invandrarverket får ett ökat ansvar och ökade resurser för utbildning inom området. Vilka resurser som krävs vid invandrarverket för samordning och administration av utbildningsinsatser bör övervägas närmare i samband med översynen av invandrarverkets organisation. Det ökade resursbehovet bör till en del kunna avgiftsfinansieras.

8.10 Kommunerna

Genom att asylsökande normalt skall inkvarteras på förläggning under hela den tid de väntar på beslut om uppehållstillstånd kommer kostnaderna för ekonomisk hjälp och åtgärder för asylsökande i kommunerna att minska. Kostnaderna för ekonomisk hjälp ersätts helt av staten och den statliga ersättningen till kommunerna kommer således att minska. Statens kostnader kommer i stället att uppkomma i form av förläggningskostnader (se 8.2).

Kostnaderna för vissa andra kommunala åtgärder för asylsökande ersätts f.n. genom schablonersättning. Dessa ersättningar kommer också att minska som en följd av att utplacering i kommun inte kommer att ske förrän tillstånd har beviljats. Den minskade statliga ersättningen skall i princip motsvara de minskade kostnader för kommunerna som följer av det nya systemet. De ekonomiska konsekvenserna kan dock variera något från kommun till kommun beroende på vilken kategori asylsökande kommunen hittills har tagit emot.

- 145 -

9. GENOMFÖRANDE

iämnat i kapitel 7 är av oiika karaktär. En dei De försiag jag av kräver besiut av riksdagen e11er regeringen. Andra försiagen riktar direkt ti11 de handiäggande myndigheterna och avser sig rutiner i o1ika de1ar av ärendehanteringen. Vissa förs1ag förutsätter e11er hänger på annat sätt direkt samman med de som föresiås av utredningen för översyn av iagändringar Andra försiag kan genomföras heit utiänningsiagstiftningen. oberoende av iagstiftningen och utformningen av organisationen stort. Vad fiera försiag finns en stark koppiing tili gäiier av invandrarverkets organisation. I vissa fa11

pågående översyn

förutsätts att mina försiag ska11 utveckias och utformas mer i deta1j inom ramen för denna översyn.

Eniigt direktiven för översynen av invandrarverkets organisatio ska11 iämnas så att invandrarverket kan börja verka i e försiag fr.o.m. den 1 juii 1989. Vid denna tidpunkt ny organisation föresiås också den nya utiänningsiagen träda i kraft. Mina ti11 och ändrade rutiner bör försiag organisationsförändringar därför också kunna genomföras fu11t ut den 1 ju1i 1989. I vissa deiar bör dock kunna genomföras successivt innan dess försiagen ska11 här närmare endast beröra genomförandet av de båda Jag huvudförsiagen om koncentration av asylutredningar ti11 och föriäggningsvisteise i väntan på beslut. utredningssiussar

- 146 -

Den koncentration av asyiutredningarna ti11 utredningssiussar som jag föresiagit har redan påbörjats genom regeringens beslut att inrätta utredningssiussen i Carisiund och bygga ut föriäggningen i F1en med en utredningssiuss. Utredningssiussen i Carisiund fungerar redan de1vis på det sätt jag föreslagit för utiänningar som söker asy1 på Arianda. Si11naden jämfört med mitt försiag är främst att det ännu inte finns några besiutsfattare från invandrarverket på siussen.

Utredningsslussen i F1en tar däremot än så iänge inte emot utiänningar direkt när de iämnat in sin asyiansökan. Den fungerar i första hand som en utredningscentrai som under en kort tid tar emot outredda asyisökande från andra föriäggningar där det saknas utredningsresurser och utreder dem. För att utredningssiussen i Flen ska11 kunna börja fungera eniigt den modeii jag föresiagit krävs att det finns möjiighet att direkt efter utredning piacera de asyisökande på någon annan föriäggning. Det krävs också att rutiner skapas för överföring av asy1sökande direkt från andra poiismyndigheter tiil utredningssiussen. När dessa krav har uppfy11ts kan utredningssiussen i F1en i princip börja fungera på samma sätt som utredningssiussen i Carisiund.

Med hänsyn ti11 de fördeiar en koncentration av utredningsresurserna innebär bör en tredje utredningssiuss inrättas så snart möjiigt för att utreda asyisökande i södra Sverige. Den bör he1st redan från början fungera så att den tar emot asyisökande direkt efter det att de sökt asyi. Om inte de krav som jag nyss angett vad gä11er utredningssiussen i F1en kan uppfy11as, är ett aiternativ att övergångsvis driva den tredje s1ussen på det sätt siussen i F1en nu drivs. Fördeiarna med en koncentrerad utredningsstyrka finns i båda faiien.

Ett heit genomförande av utredningssiussar eniigt min mode11 med en kvaiificerad sorteringsfunktion och ansvar för förordnande av biträde på siussarna, kan ske först den 1 juii 1989. Samtidigt

- 147 -

bör införas så att fuiiständiga asyiutredningar i huvud-

regier sak endast ska11 göras på utredningss1ussar.

föriäggningsverksamheten som jag föresiagit bör Den förändring utveckias i översynen av invandrarverkets organisation. Den nya

bör gä11a fr.o.m. den 1 juii 1989. Redan innan basorganisationen

att asy1sökande ska11 vistas på föriäggning under he1a principen väntetiden är fastiagd bör dock invandrarverket eniigt min mening prioritera utiänningar med ti11stånd vid utpiacering i kommun.

En förutsättning för att mina försiag ti11 förändrad organisation och förändrade rutiner ska11 ge de korta hand1äggningstider

räknat med är att ärendebaianserna har nedbringats så som jag iångt möjiigt när det nya systemet he1t börjar tiilämpas. Åtgärder för att på kort sikt minska ärendebaianserna hos

är därför nödvändiga. Jag behandiar denna samtiiga myndigheter fråga särskiit i nästa kapite1.

Det är inte bara baianserna av asyiärenden som bör nedbringas ti11 dess att det nya systemet träder i kraft för att det redan från början ska11 fungera ti11fredsstä11ande. Av centrai betydeise är också att det inte finns a11tför många utiänningar med tiilstånd invandrarverkets för1äggningar när det nya systemet

på

En sådan situation kan innebära att det b1ir svårt genomförs. att ti11räck1igt snabbt och i ti11räck1ig omfattning få fram föriäggningspiatser för de asyisökande som har tagits emot och utretts på en utredningssiuss. Därigenom kan det bii svårt att hå11a genomströmningshastigheten på siussarna och att ta emot asyisökande där direkt när de iämnat in sin asyiansökan. Detta

inte bara väntetiden och drabbar den asyisökande. Det

påverkar

innebär också att kommunerna e11er invandrarverket måste ordna inkvartering på annat sätt under en 1ängre tid för många asyisökande.

- 148 -

Jag anser mot denna bakgrund att det är mycket angeiäget med en särskiid insats från kommunerna för att ta emot en extra kvot f1yktingar med ti11stånd k1ara från för1äggningarna innan det nya systemet träder i kraft. Om det inte är möjligt att ge a11a f1yktingar som tas emot genom en sådan extra insats en permanent bostad redan från början, bör mer ti11fä11ig inkvartering kunna ordnas i kommunerna. Extra kommuna1a insatser av detta

s1ag framstår som rim1iga och genomförbara med hänsyn ti11 att det nya systemet med utredningssiussar och för1äggningsviste1se i väntan på bes1ut innebär en av1astning för kommunerna när det gä11er mottagande av asylsökande som på egen hand söker sig ti11 en kommun.

En särski1d extrainsats från kommunerna innebär inte att nuvarande mottagningsprobiem är lösta. Med nuvarande nivå på f1yktinginvandringen krävs också en viss 1ångsiktig ökning av fiyktingmottagningen i kommunerna utöver dagens nivå.

- 149 -

10. ÅTGÄRDER PÅ KORT sm FÖR ATT MINS(A BALANSERNA

Enligt direktiven bör jag parallellt med översynen av organisation och rutiner för att i framtiden förkorta handläggningstiderna också överväga och föreslå de åtgärder som behövs för att på kort sikt komma till rätta med de mycket stora balanser av som för närvarande finns hos polisen och invand-

asylärenden rarverket. Det är angeläget att de asylsökande som redan väntat

beslut under lång tid får sina ärenden avgjorda. När ett

på

med snabbare handläggning genomförs är det också angesystem läget att gamla ärendebalanser har rensats undan. I annat fall riskerar man att det inledningsvis blir störningar i det nya systemet som gör att målen inte kan uppnås.

Utvecklingen av ärendebalanserna under år 1987 visar att det krävs omedelbara inom såväl polisorganisationen som

åtgärder

invandrarverket för att komma till rätta med balanserna. Vissa åtgärder har också nyligen vidtagits eller aviserats. Jag skall i det följande kort redovisa dessa och vilka åtgärder jag därutöver anser bör vidtas av myndigheterna för att balanserna skall kunna nedbringas till en miniminivå till dess den föreslagna organisationen för handläggning av asylärenden genomförs i sin helhet. Jag föreslår för samtliga led i handläggnings-

att för på vilket sätt och i vilken takt kedjan planer upprättas ärendebalanserna skall avarbetas.

- 150 -

10.1¶Poiismyndigheterna

Som jag tidigare redovisat har baianssituationen hos poiismyn-

försämrats under år 1987. Situationen är nu i stort digheterna sett densamma som under hösten 1985, då särskiida insatser med stor framgång vidtogs för att påskynda hand1äggningen av asyiärenden och därigenom komma ti11 rätta med baianserna. Särskilt i Stockhoim, Göteborg och Maimö är baianssituationen oroväckande. Det var också där de särskiida insatserna främst kom ti11 stånd hösten 1985. Jag anser att det på basis av de erfarenheter som då vanns bör vara möjiigt att nu på motsvarande sätt nedbringa baianserna i dessa poiisdistrikt genom särskiida insatser av tillfäiiig karaktär. I Stockhoim kan en de1 av de resurser som ti11förts Carisiund utnyttjas för att avarbeta baianser under en övergångstid ti11 dess bäddkapaciteten vid Car1s1und är fu11t utbyggd. I Göteborg och Maimö finns tre göromåisförordnanden vardera inrättade för att biträda hos po1ismyndigheter på orter där det finns utredningsföriäggningar. Dessa göromåisförordnanden bör kunna användas även inom det egna distriktet.

Förutom i storstadsdistrikten är det främst i vissa poiisdistrikt där invandrarverket har för1äggningar som det finns asyisökande som väntar på poiisutredning. Särskiida insatser är nödvändiga också för att få bort dessa baianser.

Under hösten 1987 tiiifördes poiisorganisationen nya tjänster för asyiutredningar vid utredningssiussarna i Carisiund och F1en. Vid Car1s1und utreds redan nu en reiativt stor andei av de utiänningar som söker asyi på Arianda. Det innebär att antaiet asyisökande som piaceras på andra föriäggningar utan att vara utredda kommer att minska. Därigenom finns det förutsättningar för att minska baianserna och handiäggningstiderna hos poiismyndigheterna i de po1isdistrikt där det idag finns föriäggningar.

Utredningssiussen i Fien utnyttjas ännu inte på det sätt som är tänkt i den framtida organisationen, dvs mottagning av asylsökande snarast efter det att de har sökt asyi i något annat

- 151 -

I stä11et transporteras asyisökande dit för poiisdistrikt.

från föriäggningar på orter där poiissjäiva asyiutredningen myndigheterna heit saknar resurser för asyiutredningar. Utredningssiussen i Fien utnyttjas därmed f.n. huvudsakiigen för avarbetning av baianser. Jag anser att nuvarande sätt att utnyttja utredningsresurserna i Fien är Iämpiigt så iänge det finns outredda asyisökande vid föriäggningar och rutiner för hur överföring av asyisökande direkt från poiismyndigheter inne i iandet till utredningss1ussar saknas.

Inom poiisorganisationen finns f.n. 15 göromåisförordnanden utöver nämnda göromåisförordnandena i Göteborg och

de tidigare Maimö inrättade för asyiutredningar vid föriäggningar. För att

av baianser skaii kunna genomföras är det nödvändigt avarbetning att samtiiga göromåisförordnanden behå11s tiiis vidare. De göromåisförordnanden som är inrättade vid poiismyndigheter på orter där invandrarverket har föriäggningar kan, om de har

att utreda fier asylsökande än de som tas emot på kapacitet dessa föriäggningar, utnyttjas på samma sätt som utredningsresurserna i F1en. Det innebär att man kan avsätta en de1 av

vid föriäggningen för att ti11fä11igt ta emot asy1piatserna sökande för utredning från andra föriäggningar där det he1t saknas utredningsresurser.

En avveckiing av de inrättade göromå1sförordnandena för asy1utredningar kan genomföras när ett nytt system med utredningssiussar har genomförts i sin heihet och det inte iängre finns

baianser av asyiärenden i de poiisdistrikt där invandrar-

några

verkets nuvarande föriäggningar är beiägna.

âmiriktiinje för handiäggningen inom poiisen har tidigare av

fast att utredningarna inte får ta iängre tid regeringen siagits än fyra veckor. Ökad satsning på asyiärenden bör såiedes på kort sikt ske inom aiia poiismyndigheter där ba1anserna är stora och utredningstiderna överstiger fyra veckor.

- 152 -

Jag vill slutligen framhålla att ökat utnyttjande av annan personal än polismän för asylutredningar också kan vara en väg att minska balanserna. Polisförordningen ger möjlighet att använda sig av administrativ personal med lämpliga kvalifikationer.

10.2 Invandrarverket

Ärendebalanserna hos invandrarverket har som framgått av avsnitt 3.3.2 utvecklats negativt under år 1987 och kraftfulla åtgärder är nödvändiga för att det skall bli rent bord av gamla ärenden när en ny organisation genomförs. Rent bord har av invandrarverket definierats som högst 10.000 öppna ärenden, varav högst 2.000 specialärenden.

Den negativa balansutvecklingen har skett trots ökat antal avgjorda ärenden och medverkan av en mindre extrastyrka. Invandrarverket har mot denna bakgrund i oktober 1987 begärt ytterligare medel för avarbetning av balanser i tillståndsärenden.

Regeringen har i december 1987 beviljat invandrarverket medel motsvarande 30 årsarbetskrafter för en extrastyrka, vars uppgift skall vara att arbeta undan de icke avgjorda ärenden som annars skulle försvåra ett framgångsrikt genomförande av planerade organisations- och rutinförändringar. Jag förutsätter att denna extrastyrka bibehålls under hela nästa budgetår.

Jag anser att det med hjälp av en särskild extrastyrka bör finnas goda möjligheter att nå de uppställda målen för avvecklingen av nuvarande ärendebalanser. En del förutsättningar måste dock först uppfyllas. För det första är det nödvändigt att ge den personal som rekryteras introduktionsutbildning och bra handledning så att de snabbt kan komma in i arbetet. Vidare är det nödvändigt att se till att det finns tillräcklig beslutskapacitet på olika nivåer för att klara den ökade mängd beslut som

- 153 -

föijer av extrastyrkan. Jag anser också att det är mycket viktigt att iöpande föija ba1ansutveck1ingen och extrastyrkans

för att vid behov kunna vidta åtgärder om produktionsresuitat det krävs med hänsyn ti11 utveckiingen. Vid behov bör extrastyrkan utökas.

10.3¶Regeringen

Hos regeringen minskar antaiet öppna ärenden för närvarande. Nya ärenden handiäggs normalt inom några månader. Ökad avarbetning av ärenden vid invandrarverket kan emeiiertid innebära att också antaiet ti11 regeringen ökar. Det är därför vik-

överk1aganden tigt att man inom arbetsmarknadsdepartementet fortiöpande föijer utveckiingen och har en beredskap för att snabbt kunna vidta

om ärendemängden ökar.

åtgärder

Trots en förbättrad baianssituation är drygt 10 % av de ärenden som för närvarande finns i baians äidre än ett år. Jag anser att det att snabbt komma tili besiut i dessa ärenden.

är angeiäget

-155-

BILAGA 1

Kommittédirektiv E5

ä

Dir 1987:4

av organisation och rutiner för handläggning

Översyn

av utlänningsärenden

Dir 1987:4

Beslut vid regeringssammanträde 1987-02-12

Statsrådet G. Andersson anför.

l Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över organisation och rutiner för handläggningen av utlänningsärenden. Utredaren skall föreslå de organisatoriska och administrativa förändringar som behövs för att förkorta handläggningstiderna i asylärenden.

2 Bakgrund

Jag har tidigare i dag, i samband med frågan om en översyn av utlänningslagstiftningen, berört flyktinginvandringcn till vårt land. Antalet personer som söker asyl i Sverige har ökat under senare år och är avsevärt större än man tidigare räknade med. År 1983 sökte ca 3 000 personer asyl i Sverige. Är 1984 var antalet asylsökande ca ll (100. Under vart och ett av aren 1985 och 1986 var antalet närmare 15 000.

Det stora antalet zisylsökznnde har ntcdftört långa handläggningstider. lnte sällan tar det mer än sex månader från det ansökan görs hos polisen till dess invandrarverkel fattar beslut. Om beslutet (överklagas (överstiger väntetiden fran det ansökan görs hos polisen till dess regeringen meddelar sitt beslut i allmänheten är. l :alltför ntiingai fall fär de sökande vänta mer än två år på ett slutligt beslut.

De langa handliiggningstidcrna i utliiitningsáirendert är ett mycket allvarligt problem. Framför allt mcdlör de stora pafrestningzxr för dem som söker asyl. Langa handliiggitingstidcr medför även betydande kostnader för samhället.

Regeringen och riksdagen har vidtagit en rad atgärder för att motverka de alltlör langa hantlliiggitingstidernzi. Fråimst har det rört sig om förstärkta

-156-

personalresurser hos polisen. invandrarverket och i regeringskansliet. Problemen med långa handläggningstider kan dock enligt min uppfattning inte lösas enbart med resursförstärkningar. Regeringen har tidigare i dag bemyndigat mig att tillkalla en särskild utredare för att göra en främst teknisk översyn av utlänningslagstiftningen med syfte att bl.a. möjliggöra kortare handläggningstider i utlänningsåirenden utan att berättigade anspråk på rättssäkerhet eftersätts. Jag anser det vara nödvändigt att också se över själva handläggningssystemet. Denna översyn bör anförtros en särskild utredare.

3 Utredningsuppdraget

Utredaren bör undersöka vilka organisatoriska och administrativa förändringar som krävs för att väsentligt förkorta handläggningstiderna i asylärenden och lämna förslag till sådana förändringar. Målet bör vara att invandrarverket skall zivgörzt ett asylärende inom två månader från det att ansökan har lämnats till polisen och att regeringen skall avgöra ett (Sverklagzinde inom tvä månader från det att utlänningen har överklagat invandrarverkets beslut.

Behovet av organisatoriska förändringar och ändrade handläggningsrutiner bör prövas för samtliga myndigheter som handlägger asylärenden. Formerna för samverkan mellan myndigheterna bör särskilt studeras.

Utredaren bör behovet av och för att

analysera förutsättningarna genomföra alla förhör i asylärenden medan den asylsökande befinner sig pä en utredningsfiârlêiggning. l samband därmed bör också (övervägzis om det skulle innebära fördelar att den asylsökande normalt vistas pä en förlåiggning till dess tillståndsärendet har zivgjorts. Utredaren bör även i (ivrigt uppmärksamma om formerna för själva mottagandet av asylsökande behöver ändras för att handläggningstidcrnzt i asylärenden skall kunna förkortas.

En faktor som päverkar handläggningstiderna är behovet att ibland företa delar av utredningen med hjälp av våra utlandsmyndigheter, bl.a. för att skapa ett bättre underlag för att korrekt kunna bedöma den asylsökandcs berättelse. Utredaren bör därför ocksa analysera vilka möjligheter utlandsmyndigheterna har att minska handläggningstiderna.

Utredaren bör i sitt arbete utgå från att antalet asylsökande kan vara ungefär lika stort som under senare är. Utredaren bör dock även överväga vilken beredskap som krävs för att möta kraftiga variationer i antalet zisylsökande.

Parallellt med översynen av organisation och rutiner för att i framtiden förkorta handläggningstiderna bin utredaren också (överväga och föreslå de zitgärdcr som behövs för att pä kort sikt komma till rätta med de mycket stora

-157-

balanser av asylärenden som för närvarande finns hos polisen och invandrarverket.

Ett nära samarbete bör fortlöpande ske med den särskilde utredare som har till uppgift att se över utlänningslagen. Denne bör uppmärksammas på det behov av lagändringar som kan föreligga för att organisatoriska och administrativa förändringar skall kunna genomföras.

Ett nära samarbete bör fortlöpande också ske med berörda myndigheter.

Utredaren bör vid arbetets början och vidare under arbetets gång informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation med vilken staten har eller brukar ha avtal om löner eller andra anställningsvillkor och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall uppmärksamma regeringens direktiv (dir. 1984:5) till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning.

Uppdraget bör slutföras senast vid årsskiftet 1987-1988. En delrapport bör lämnas före den I juni 1987.

4 Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen

att tillkalla en särskild utredare omfattad av kommittéförordningen (l976:ll9) för att se över organisation och rutiner för handläggning av utlänningsärenden

att besluta om sakkunniga. experter. sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

5 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandcns överväganden och bifaller hans hemställan.

(Arbetsmarknadsdepartementet)

- 159 -

BILAGA 2

SAMMANFATTNING AV ASYLÄRENDEUTREDNINGENS DELRAPPORT (Ds A 1987:3) KORTARE VÃNTETIDER I ASYLÃRENDEN

I denna deirapport från asyiärendeutredningen redovisas först det aktuelia iäget i fråga om handiäggningstider och baianser i asylärenden hos po1isen, invandrarverket och regeringen. Redovisningen visar att handiäggningstiderna under det senaste haivåret har ökat hos poiisen medan de har varit i stort sett oförändrade hos invandrarverket och har minskat hos regeringen. Väntetiden från det ansökan görs ti11 dess invandrarverket fattar besiut är för närvarande i genomsnitt ca sju månader. Den totaia väntetiden från ansökan ti11 regeringens besiut i ett ärende som överk1agas överstiger som rege1 ett år. Inte sä11an är den totaia väntetiden väsent1igt Iängre.

I rapporten framhåiis att åtgärder för att förkorta väntetiderna i asyiärenden är nödvändiga inte minst för att hand1äggningen ska11 motsvara rättssäkerhetens krav.

Med nuvarande antai asyisökande samt aktue11a handiäggningstider för asyiärenden och visteisetider på föriäggning kan samhäiiets direkta kostnader för åtgärder för asyisökande under väntetiden uppskattas ti11 ca 750 mi1j.kr. Om de måi för handiäggningstider som har angivits i direktiven ti11 utredningen uppnås, beräknas dessa kostnader minska med minst 400 miij. kr. vid ett oförändrat antai asyisökande. Mot denna bakgrund konstateras att investeringar i personal och annat som bidrar ti11 att minska

- 160 -

kan vara mycket 1önsamma. För att minskade hand1äggningstiderna ska11 få fu11 effekt i form av minskade hand1äggningstider kostnader för samhäiiet krävs också åtgärder för att påskynda av fiyktingar i kommunerna och för att under1ätta utplaceringen för som har beviijats uppehå11sti11stånd att k1ara f1yktingar sin egen försörjning.

I redovisas principförs1ag ti11 ny organisation för rapporten av asy1ärenden och mottagande av asy1sökande som hand1äggning bör leda ti11 väsentiigt kortare väntetider och som också kan bidra ti11 en effektivare f1yktingmottagning. Principförs1agen innebär i korthet föijande

- bör normait hänvisas ti11 en utredningssluss för Asyisökande att där Två utredningss1ussar tas i genomgå asylutredning. bruk den 1 juii 1987. Ytter1igare en utredningss1uss bör inrättas så snart möj1igt. Ti11 dessa tre utredningss1ussar koncentreras huvudde1en av po1isens utredningsresurser. Utredningss1ussarna dimensioneras så att p01isens utredning ska11 kunna genomföras inom två veckor. När p01isens är siutförd ska11 den asy1sökande utan dröjsmå1 asyiutredning anvisas bostad på annat hå11 än vid utredningss1ussen.

- Invandrarverkets ti11ståndsprövning ska11 organiseras så att ti11ståndsbes1ut i k1ara ärenden ska11 kunna fattas i direkt ti11 po1isens utredning. Detta förutsätter att ansiutning besiutsfattare från invandrarverket finns på utredningssiussarna.

- I ärenden som inte är så k1ara att det är möj1igt att ge ti11stånd redan vid utredningss1ussen ska11 invandrarverket kunna fatta bes1ut inom sex veckor från det att poiisens är s1utförd. Detta förutsätter att det offent1iga utredning biträdet utan kommer in med yttrande. Vidare krävs

dröjsmåi

effektiva och en effektiv administrativ hand1äggningsrutiner iedning av verksamheten.

- 161 -

- ska11 fatta besiut i ärenden inom två

Regeringen överkiagade

månader från det att ärendet har kommit in ti11 regeringen.

För detta krävs en effektiv organisation inom regeringskan-

siiet. Det förutsätter också, iiksom vid invandrarverkets

handiäggning, att de offentiiga biträdena kommer in med

iniagor utan dröjsmåi.

- som inte har en bostad ordnad hos nära

En asyisökande någon anhörig bör inkvarteras på föriäggning ti11 dess att frågan om han e11er hon får stanna i iandet är siutgiitigt avgjord.

I ansiutning ti11 principförsiagen föresiås vissa åtgärder som b1.a. syftar ti11 att åstadkomma en bättre fiexibiiitet vid framtida variationer i antalet asyisökande. B1.a. föreslås en bättre statistik- och prognosverksamhet. Vidare föresiås en översyn av invandrarverkets he1a organisation.

Vissa försiag tiil åtgärder på kort sikt för att minska nuvarande baianser av asyiärenden iämnas också i rapporten.

Utredningen kommer i sin siutrapport att Tämna mer detaijerade försiag tili organisatoriska och administrativa förändringar med utgångspunkt i principförsiagen.

- 163 -

BILAGA 3.

SYNPUNKTER FRÅN MYNDIGHETER, ORGANISATIONER OCH ANDRA PÅ ASYLÄRENDEUTREDNINGENS DELRAPPORT (Ds A 1987:3) KORTARE VÃNTETIDER I AWLÃRENDEN

Asyiärendeutredningen redovisade i sin deirapport (Ds A 1987:3) Kortare väntetider i asyiärenden b1.a. principförsiag ti11 ny organisation för handiäggning av asyiärenden och mottagande av asy1sökande. Genom arbetsmarknadsdepartementet sändes de1rapporten ut ti11 berörda myndigheter och organisationer och ti11 de kommuner som träffat överenskommeise med invandrarverket om f1yktingmottagande. Dessa uppmanades att komma in med eventueiia

på principförs1agen skrift1igt direkt ti11 utredsynpunkter ningen.

har i sin tur sänt ut de1rapporten ti11 Rikspo1isstyre1sen samt1iga po1ismyndigheter och uppmanat dem att ti11 utredningen komma in med eventue11a synpunkter på principförsiagen och/e11er

ti11 som kan vara ägnade att underiätta hand-

försiag åtgärder

iäggningen av asy1ärenden.

Snriftiiga synpunkter har kommit in från föijande myndigheter, organisationer och enskiidaz Sociaistyreisen, arbetsmarknadsstyreisen (AMS), ombudsmannen mot etnisk diskriminering (D0), bostadsstyreisen, statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), rättshjäipsnämnden i Maimö, rättshjäipsnämnden i Sundsva11, besvärsnämnden för rättshjäip, iänsstyreisen i Ma1möhus 1än, iänspoiischefen i Kronobergs iän, poiismyndigheterna i Handen,

- 164 -

Huddinge, Täby, Uppsaia, Vimmerby, Växjö, Kariskrona, Hässlehoim, Maimö, Heisingborg, Lund, Landskrona, Göteborg, Borås, Hagfors, Sandviken, Umeå, Piteå och Luieå, kommunstyreiserna i Stockholms, So1na, Sigtuna, Norrtäije, Norrköpings, Åtvidabergs, Eksjö, Värnamo, Ljungby, Kariskrona, Maimö, Värnamo, Ljungby, Kariskrona, Maimö, Landskrona, Haimstads, Örebro, Krokoms, Örnsköidsviks och Umeå kommuner, sociainämnderna i Järfäiia, Hässiehoims, Lunds, Göteborgs, Torsby, Gävie, Bo11näs, Söderhamns och Se11efteå kommuner, invandrarnämnderna i Botkyrka, Växjö, Göteborgs och Västerås kommuner, informationsnämnden i Linköpings kommun, invandrarrådet i Luieå konmun, stadskansiiet i MJö1by kommun, Svenska kommunförbundet, iandstingsförbundet, Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens Centraiorganisation (TCO), Centraiorganisationen SACO/SR, Svenska Röda Korset, Rädda Barnen, Sveriges Frikyrkoråd, Svenska kyrkans nämnd för me11ankyrk1iga och ekumeniska förbindeiser, Svenska sektionen av Amnesty International, Svenska Fiyktingrådet, Sveriges Advokatsamfund, Föreningen Sveriges Poiischefer, Riksförbundet för personai vid invandrarbyråer (RIB), Sveriges invandrarpsykoioger (SIP), Sveriges kristna sociaidemokraters förbunds invandrar- och flyktingkommittê, fiyktinggruppen i Nyköping.

Statens invandrarverk och rikspoiisstyreisen medverkar direkt i utredningen genom sakkunnig och experter och har därför inte iämnat några skriftiiga synpunkter på principförsiagen i deirapporten. Från personal vid berörda byråer vid invandrarverket har utredningen också inhämtat synpunkter vid ett särskiit anordnat seminarium. Seminarier har också ordnats med företrädare för frivi11igorganisationerna och offentiiga biträden.

I det föijande redovisas huvudinnehåiiet i de skriftiiga synpunkter som kommit in på utredningens deirapport.

- 165 -

1. Aiimänt om instäiiningen ti11 principförsiagen

De synpunkter som kommit in på principförsiagen är i huvudsak

Angeiägenheten av att vidta åtgärder för att förkorta positiva. handiäggningstiderna betonas starkt och många instanser är av uppfattningen att utredningens principförsiag verksamt bör kunna bidra ti11 att förkorta handiäggningstiderna väsentiigt. En dei instanser är dock tveksamma ti11 om de uppsatta målen för handiäggningstiderna kan nås fu11t ut. Hit hör b1.a. Böda Korset, Svenska kyrkans nämnd för meiiankyrkiiga och ekumeniska förbindeiser, Sveriges Frikyrkoråd samt poiismyndigheterna i

Det är främst måiet att invandrarverket Huddinge och Göteborg. ska11 ett asyiärende inom tvâ månader från ansökan som

avgöra bedöms oreaiistiskt. Särskiit frivi11igorganisationerna framhåiier att det ib1and kan krävas iängre tid för att få fram en fu11ständig utredning och att bra utredningar i initiaiskedet är väsentiiga för att invandrarverket ska11 kunna fatta rätt besiut och för att håiia nere handiäggningstiderna i överkiagandeärenden. Poiismyndigheten i Göteborg anser att måiet att samtiiga asyisökande skaii kunna höras inom två veckor är optimistiskt i överkant och att man i stäiiet borde ange fyra veckor.

De invändningar som framförs mot principförsiagen gäiier i första hand rättshjäipen och i viss mån viiken myndighet som ska11 svara för asyiutredningarna. B1.a. Rädda Barnen, Sveriges

Svenska Kyrkans nämnd för meiiankyrkiiga och

Frikyrkoråd,

ekumeniska förbindeiser, Svenska Fiyktingrådet, Amnesty,

kommun och Sveriges Kristna sociaidemokraters förbund Göteborgs anser att det vore önskvärt att ansvaret för asyiutredningarna fördes över från poiisen ti11 invandrarverket.

har överlämnat en skriveise som inte bara gäiier den aktueiia

gg

utan tar sikte på pågående reformarbete i dess deirapporten heihet och således även avser översynen av utiänningsiagen. D0 föresiår att skaii skiijas från invandrarverket och

asyiärendena

- 166 -

skötas av särskiida asyinämnder bestående av en domare och en erfaren besiutsfattare från invandrarverket. Asyinämndens besiut ska11 eniigt D0:s försiag kunna överkiagas tili regeringen men handiäggas, inte under invandrarministern, utan på justitiedepartementet.

I några yttranden framförs att organisatoriska och administrativa åtgärder inte är tiiiräckiiga för att förkorta handiäggningstiderna. B1.a. från några poiismyndigheter framhåiis behovet av åtgärder för att komma tili rätta med onödig passlöshet. Vidare framhåiier b1.a. fiera poiismyndigheter att det behövs utökade resurser för att måien i fråga om handiäggningstider ska11 kunna nås.

2. Gränskontroiien

Några poiismyndigheter och Föreningen Sveriges Poiischefer framhåiier vikten av en effektiv gränskontroii för att motverka att utiänningar utan asyiskäi, som borde ha direktavvisats, reser in i iandet och senare söker uppehåiistiiistånd. Om inte direktavvisningsfrågan tas upp redan vid inresan kompiiceras oftast ärendehandiäggningen. Poiismyndigheten i Lund anser inte att gränskontroiien blir effektiv så iänge den inom Norden ska11 bedrivas stickprovsvis. Poiismxndigheten i Heisingborgiframhåi- 1er behovet av ytteriigare resurser ti11 poiismyndighetens förfogande för att kontroiien ska11 b1i effektiv och redovisar de resuitat som nåtts när passkontroiien under en försöksperiod ti11fä11igt fått utökade personairesurser. Myndigheten anser vidare att poiisen bör få en genere11 rätt att vid passkontroii undersöka a11a transportmedei för att förhindra att någon oioviigen inreser i riket. Vidare framhåiier man att det är angeiäget med väiutbiidad och erfaren personai som enbart syssiar med passkontroil.

- 167 -

3. Asylförfarandet vid gränsen

vid gränsen har främst lämnats av Synpunkter på asylförfarandet och frivilligorganisationerna. Vad gäller polismyndigheter biträde i direktavvisningsärenden har även några offentligt kommuner och andra myndigheter lämnat synpunkter.

och organisationer som yttrat sig i frågan ser De myndigheter att beslutanderätten i positivt på asylutredningens förslag ärenden som avser av asylsökande i sin helhet förs avvisning över från till invandrarverket. Rädda Barnen, polismyndigheterna samt Svenska kyrkans nämnd för

flyktingrådet, frikyrkorådet

och ekumeniska förbindelser anser att även mellankyrkliga borde föras över till invandrarverket. Rädda utredningsansvaret och förordar i det sammanhanget vidare att

Barnen frikyrkorådet

alla omedelbart bör hänvisas till i princip asylsökande oavsett inreseort, i syfte att ge alla samma utredningsslussar rättssäkerhet och för att invandrarverket inte skall behöva verksamhet utöver den på slussorterna. bygga upp en lokal

framhåller att det är ytterst angeläget att

Flyktingrådet

inte används i andra situationer än direktavvisningsinstitutet då detta är tillåtet och anser vidare att alltför många f.n. tas i förvar under den tid frågan om eventuell utlänningar Flyktinggruppen i Nyköping anser att direktavvisning prövas. överhuvudtaget inte skall förekomma. direktavvisningar

i Växjö framhåller att förutsättningar måste

Polismyndigheten

för att avsevärt förbättra och effektivisera skapas vid gränserna. Man anser att detta direktavvisningsförfarandet är en grundförutsättning för en störningsfri hög utredningstakt vid de tre utredningsslussarna och påtalar att erfarenheterna visat en stor andel utlänningar som fått resa in i hittills på landet trots att det måste framstått som uppenbart att avvisning ske. Även andra påtalar vikten av skulle några polismyndigheter att om direktavvisning prövas i så nära anslutning till

frågan

- 168 -

inresan som möjligt. Poiismyndigheten i Landskrona anför att det ur humanitär synpunkt är viktigt att asyiförhör och annan utredning görs direkt vid inresetiiifäiiet och att besiut i asyiärenden fattas i så nära ansiutning härtiii som möjiigt. Poiismyndigheten i Helsingborg påtaiar särskiit att det krävs att poiisen i gränsorterna har tiiigång ti11 väi utbiidad och erfaren personai. Man framhåiier vidare att personaistyrkan måste vara dimensionerad så att den kan möta en kraftig ökning av arbetsbeiastningen.

Den i deirapporten framkastade idén att friviiiigorganisationerna - som ett aiternativ ti11 en advokatjourverksamhet skuiie kunna ta på sig en roii för att hjäipa asyisökande i direktavvisningsärenden, har mottagits negativt av så gott som samtiiga som yttrat sig i frågan, däribiand friviiiigorganisationerna sjäiva, advokatsamfundet, samt rättshjäipsnämnderna

gg,

i Maimö och Sundsvaii. Huvudargumentet är att ärendena är av den arten att det krävs ett kunnigt och juridiskt skoiat biträde för att rättssäkerheten skaii kunna tiiigodoses. Vidare framhåiis att det är samhäiiets uppgift att se ti11 att sådant biträde tiiihandahåiis och att det skuiie kunna innebära en ro11konf1ikt för friviiiigorganisationerna.

Linköpings kommun är den enda instans som ser positivt på att friviiiigorganisationerna skuiie hjäipa asyisökande i direktavvisningsärenden på det skisserade sättet. Åtvidabergs kommun anser att friviiiigorganisationernas medverkan kan bii en

- om än inte iika bra - om det inte att acceptabei iösning går genomföra en advokatjour. gg anser att den ro11 som kan tänkas för friviiiigorganisationerna är att finnas tiii hands i trängda lägen och under en övergångstid innan advokatbristen botats se tiii att att väsentiiga omständigheter inte förbises och att rättsiigt biträde får kontakt med den asyisökande i trängande fa11.

4. -

Utredningssiussar poiisens utredningsverksamhet

Försiaget att koncentrera huvuddeien av asyiutredningarna tili tre utredningssiussar har överiag bemötts positivt. Som fördeiar

- 169 -

med koncentrationen anges både att detta bör kunna 1eda tiil högre kvaiitet i utredningarna och att förfarandet bör b1i

snabbare.

nämner främst tre omständigheter som genom tiiikomsten av gg! utredningssiussar kan möjiiggöra en väsentiigen förbättrad utredningsprocess i asyiärenden.

I en asyiutredning är två myndigheter inbiandade, poiisen och invandrarverket. Det ligger i sakens natur att denna omständighet i sig kan göra att biir

hand1äggningen

tiiikrångiad, t ex genom att det skapas tva köer. Genom en organiserad samordning me11an poiisen och SVS tiiiståndsbyrå sku11e det bli möjiigt att genomföra en as iutredning i ett istäiiet för Möjligheten att p piats samarbeta

t1§_moment.

torde också gynnsamt påverka effektiviteten i handiäggningen av asyiärenden.

Genom att decentraiisera åtminstone deiar av verksamheten vid SIVs tiiiståndsbyrå ti11 utredningssiussar kan handiäggarna där beredas möjlighet att sjäiva höra de asyisökande. En1igt RRVs

bör detta kunna bidra ti11 att höja kvaiiten i mening handiäggningen av de enskiida asyiärendena.

RRV menar vidare att utredningssiussarna kan främja en ordning där det är möjiigt att effektivt organisera och samordna rättshjä1p och offentiiga biträden för de asyisökande.

Även i fiera andra yttranden framhå11s särskiit att en väsentiig fördei med utredningssiussarna är den närhet me11an utredare och besiutsfattare som kan åstadkommas. De som framfört synpunkter i

är positiva ti11 att invandrarverket skaii ha besiuts-

frågan

fattare stationerade på utredningssiussarna och ti11 att verket skaii kunna ta besiut i vissa kiara bifaiisärenden i direkt ansiutning ti11 att utredningen är kiar.

Statskontoret anser att den föresiagna organisationen med

utredningss1ussar synes väi ägnad att bidraga tiil kortare handiäggningstider förutsatt att sambanden meiian utredande poiispersonai och besiutande personai ur invandrarverket kan fås att fungera effektivt och smidigt. Statskontoret anser att utredaren på denna punkt möjiigen undervärderat de administrativa fördeiarna med att föra över ansvaret för utredningarna tiil invandrarverket och överbetonat de praktiska prob1em detta sku11e ieda ti11. I norma1fa11et bör det kunna krävas att en

- 170 -

asyisökande instä11er sig för förhör på en utredningssiuss även om vederbörande inte bor där, särskiit om det rör sig om mera kom iicerade ärenden. I de deiar av 1andet som iigger mycket 1 ngt från en sådan an1äggning bör det vara möjiigt för invandrarverket att aniita vissa bestämda poiismyndigheter för utredning. Med den ordningen bör det vara möjiigt att ti11godose behovet av f1exibi1itet och personai med hög kompetens för utredningsuppgiften samtidigt som huvuddelen av handiäggningen kan håiias samman inom en organisation.

Även f1erta1et frivi11igorganisati0ner förordar, som framgått ovan, att invandrarverket ska11 svara för utredningsverksamheten vid s1ussarna. Länspgiismästaren i Kronobergs Iän anger också att ett förändrat huvudmannaskap bör övervägas vad gä11er den utredningsverksamhet som bedrivs på slussarna.

Röda Korset anser att utredarnas kompetens och utbi1dning är viktigare för utredningarnas kvaiitet än vi1ken myndighet som har ansvaret och anser att koncentrationen av po1isens resurser de1vis kan vara en lösning av de kompetens- och utbiidningsprobiem som idag finns. Även i f1era andra yttranden betonas vikten av kunnig och erfaren utredningspersonai och de fördelar koncentrationen av utredningsresurserna kan ha för att öka utredarnas erfarenheter. Frikyrkorådet anser att en särskiid resursbank med expertkompetens på reievanta områden - t.ex. medicin, kultur, re1igi0n, psykoiogi - bör byggas upp ti11 hjäip för de behov som utredaren möter i sitt arbete. Frikyrkorådet pekar också på risken för s.k. utbrändhet hos utredarna vid siussarna och framhå11er att fort1öpande handiedning och fortbiidnig bör ti11godoses i sammanhanget.

Några av de myndigheter och organisationer som är positiva ti11 en ökad koncentration av utredningsresurserna är tveksamma ti11 i viiken utsträckning det är 1ämp1igt att överföra en asyisökande ti11 en utredningssluss mot hans viija. Hit hör b1.a. som i iikhet med ytteriigare några myndigheter och

gg

organisationer framhå11er att de humanitära aspekterna måste ägnas ökad uppmärksamhet i det fortsatta utredningsarbetet.

- 171 -

Röda Korset och Svenska kyrkans nämnd för ekumeniska och förbindelser, vilka båda tillstyrker förslaget mellankyrkliga att normalt hänvisa asylsökande till en utredningssluss för att vistelsen på förläggning inte får utredning, understryker innebära ett de facto-förvar. Amnesty anser att det slags finns en stor risk att koncentrationen av utredningsresurserna leder till att de asylsökandes rörelsefrihet inskränks på ett sätt och framhåller att vistelse på förläggning får allvarligt under inga omständigheter anta karaktär av tvångsåtgärd.

och - särskilt anför att asylsökande flyktingar

Socialstyrelsen

barnfamiljer - bör flyttas så få gånger som möjligt med hänsyn till att alltid är påfrestande. 9ulle det emellertid uppbrott visa nödvändigt med ett system där asylutredningarna sig koncentreras till vissa (utredningsslussar) anser förläggningar man att bör vara att asylsökandena skall vistas

utgångspunkten

där för att asylförhören. Asylsökande som har sin

just genomgå

bostad ordnad annat håll i landet skulle kallas till förhör

på

vid när förhör kan hållas och efter förhöret utredningsslussen lämna slussen.

i Huddinge, som i och för sig delar bedömningen Polismyndigheten att det innebär vissa fördelar att koncentrera utredningsresuranser att det föreslagna systemet kan upplevas som serna, och förordar att en utlänning inte bör överföras

byråkratiskt

till om det kan antas att han avser att flytta utredningssluss tillbaka till sin bostad i ansökningsdistriktet efter utredning. är också av andra skäl tveksamma till den föreslagna Myndigheten Man anser bl.a. att det många gånger kan bli aktuellt ordningen. att ett redan påbörjat ärende och föra över det till en avbryta eftersom den polismyndighet som tar emot en utredningssluss måste pröva om det kan bli aktuellt med direktavasylansökan och också pröva om utlänningen har tillräcklig visning i det distrikt som mottagit ansökan för att få sin anknytning där. Vidare framhålls att en alltför stark utredning gjord koncentration av asylutredningar till utredningsslussar medför en risk att utlänningslagstiftningen utarmas på många

polismyndigheter.

_172-

De kommuner som yttrat sig i frågan ansluter sig huvudsakligen till de principer som angetts för när en asylsökande skall hänvisas till en utredningssluss. Stockholms kommun är dock tveksam till att undantag görs från huvudregeln, att utredning skall ske på förläggning om den asylsökande har bostad ordnad hos någon nära anhörig bosatt i en kommun. Flera kommuner, bl.a. Göteborg och Västerås, understryker vikten av att det verkligen skapas platser som är tillgängliga för de utlänningar som söker asyl efter inresan och som skall hänvisas till en utredningssluss för utredning enligt de angivna principerna. Vidare påtalas att platsantalet på övriga förläggningar måste öka för att slussystemet skall fungera.

Polismyndigheten i Sandviken framhåller också att det är av största vikt att de tre utredningsslussarna dimensioneras så att man kan ta emot det stora antalet flyktingar som f.n. reser in i Sverige.

kommun anser att en förutsättning för att den föreslag-

Botkyrka

na ordningen skall fungera är att slussar och förläggningar utformas så att de kan uppfattas som bra alternativ till vistelse i en kommun.

Invandrarnämnden i Malmö anser att tillgång till medicinsk personal vid utredningsslussarna är en förutsättning för att kommunerna skall kunna placera asylsökande vid dessa slussar. Även i en del andra yttranden, bl.a. det från socialstyrelsen, framhålls att det är angeläget att behoven av medicinska, sociala och psykologiska åtgärder tillgodoses vid utredningsslussarna.

i Malmö är tveksam till att en så stor andel

Polismyndigheten

som 90 % av alla asylsökande kan hänvisas till utredningssluss eftersom många har nära anhöriga på en viss ort. Det gäller särskilt på vissa orter där det redan bor ett stort antal utlänningar. Hänsyn till detta måste tas vid tilldelning av utredningsresurser till dessa orter. Motsvarande synpunkter lämnas av Göteborgs kommun.

- 173 -

Polismyndigheterna i Helsingborg och Umeå tillstyrker att

som erhållit bostad hos nära anhörig långt från en asylsökande utredningssluss i allmänhet inte skall behöva bege sig till en sluss för asylförhör. Polismyndigheten i Umeå är tveksam till om någon asylsökande överhuvudtaget skall behöva bege sig från Umeå till en sluss med hänsyn till det långa avståndet. Polismyndigheten i Luleå anser å andra sidan att alla asylsökande, oavsett var i landet de anmäler sig, skall direkttransporteras till närmaste sluss.

i anser att det är viktigt att ansvarsför-

Polismyndigheten Täbz

delningen beträffande polismyndigheternas ansvar för ärendena noggrannt klargöres, dvs i vilken utsträckning ansökningarna skall handläggas vid utredningssluss eller i distrikt där utlänningsrotel finns. Man ställer vidare frågan om polismyndigheten eller socialförvaltningen i en kommun skall ha ansvaret för att en asylsökande placeras på förläggning samt framhåller att någon form av styrmedel för att asylsökande skall infinna sig och kvarstanna på en sluss eller förläggning måste finnas.

Föreningen Sveriges Polischefer anser också att det är nödvändigt att utforma klara regler för utlänningens skyldighet att inställa sig på en utredningssluss. Polismyndigheten i Umeå anför att det torde behövas lagstöd för att kunna tvinga en asylsökande att inställa sig på och kvarstanna vid en utredningssluss under begränsad tid.

Umeå kommun efterlyser riktlinjer för handläggning av hänvisningar av spontaninresta asylsökanden till utredningssluss. Man förordar att polisen och inte kommunernas flyktingmottagningar åläggs att handha dessa hänvisningar.

Några polismyndigheter framhåller att upprättandet av utredningsslussar inte innebär att polisresurserna för utlänningsärenden i andra polisdistrikt kan minskas. Asylutredningar

- 174 -

utanför utredningssiussarna, anknytningsutredningar samt verkstäilighetsärenden bedöms även i framtiden ta stora resurser i anspråk i vissa poiisdistrikt. Behovet av att skapa en

inom poiisorganisationen för att, vid toppar i beredskap inströmningen av asyisökande, förstärka po1isens resurser vid och utanför utredningss1ussarna påta1as också av några poiismyndigheter samt av Föreningen Sveriges Poiischefer, som anser att en sådan förstärkningsberedskap bör kunna organiseras regionsvis inom iandet.

Poiismyndigheten i Hagfors tar mot bakgrund av egna erfarenheter

vissa frågor om hur man bör gå ti11 väga om man måste ta upp andra i anspråk för asy1utredningar då stora

polisdistrikt anhopningar uppstår vid de tre s1ussarna. Po1ismyndigheten rekommenderar att man före upprättandet av nya s1ussar bör ta kontakt med respektive poiisdistrikt och gå igenom distriktets förutsättningar för att kunna k1ara av den extra arbetsbe1astning det innebär att helt p1öts1igt ta emot ett stort antai asyisökande.

Poiismyndigheten i Karlskrona, som är positiva ti11 inrättandet av utredningssiussar, anger att det finns vissa nackdeiar med så stora utredningss1ussar som föreslagits. Man framhå11er att syssioiösheten kan ge upphov ti11 irritation och orsaka spänningar me11an asy1sökande och den 1oka1a befoikningen.

5. Piacering på föriäggning i väntan på besiut

De som yttrat sig i frågan är i huvudsak positiva tiil utredningens försiag att asyisökande som inte har en bostad ordnad hos någon nära anhörig bör inkvarteras på en föriäggning ti11 dess tiiiståndsfrågan är siutiigt avgjord. Hit hör b1.a. så gott som samtiiga kommuner samt Svenska kommunförbundet som framhåiier att en sådan ordning sku11e vara tili gagn för det k0mmuna1a fiyktingmottagandet, som då från första stund kunde inriktas på att integrera fiyktingen i svenskt samhäiisiiv.

- 175 -

Några av de kommuner som är positiva till förslaget, däribland Stockholm, anser att kriterierna för boende i kommun under väntetiden borde vara mer klart och entydligt definierade. I Stockholm är det ofta så, att den asylsökande bara under en kortare tid bor hos någon anhörig och att bostadsfrågan sedan på grund av trångboddhet akutaliseras på flyktingbyrån eller bostadsförmedlingen. Vem som då skall ha ansvaret för bostadsanskaffning anses oklart och kommunen förordar att invandrarverket borde ha hela ansvaret till dess att den asylsökande fått uppehållstillstånd. Västerås kommun förordar också ett klarare statligt ansvar för alla asylsökande under väntetiden. Man föreslår att även asylsökande som bor hos nära anhöriga i en kommun administrativt bör tillhöra en bestämd förläggning och inskrivas i det kommunala flyktingmottagandet först efter det att tillstånd har beviljats.

Malmö och Hässleholm är de enda kommuner som är kritiska till att asylsökande inte skall kommunplaceras förrän uppehållstillstånd har beviljats. Malmö kommun anser att asylsökande snarast efter placering från utredningssluss till förläggning bör placeras ut i landets olika kommuner enligt ingångna avtal, såvida man inte uppenbarligen kan anta att ett avvisningsbeslut kommer att fattas. finner det heller inte motiverat att

gg!

ändra riktlinjerna från 1984 att kommunal mottagning av asylsökande skall vara det normala.

Röda Korset anser att förslaget under nuvarande omständigheter är den enda rimliga lösningen och tillstyrker det därför, dock med den klara reservationen att väntetiderna på förläggning inte får öka ytterligare. Svenska kyrkans nämnd för mellankyrkliga och ekumeniska förbindelser och frikyrkorådet accepterar också att asylsökande i normalfallet placeras på en förläggning i väntan på beslut, men betonar att det borde vara möjligt för fler än de som har mycket nära anhöriga att få bo utanför förläggning. Även anser att en utvidgning borde ske till nära

gg

stående vän eller vänfamilj som förklarar sig beredda att

- 176 -

tiiisvidare härbärgera en asyisökande.

och Svenska om inte det iämnade

gg Amnestv ifrågasätter

försiaget i kombination med det förslag ti11 nytt stödsystem för asyisökande som tagits fram inom arbetsmarknadsdepartementet kan medföra sådana inskränkningar i de asyisökandes röreisefrihet som strider mot vissa internationeiia konventioner som Sverige har tiiiträtt. Man framhåiier att denna fråga måste beaktas mer i det fortsatta utredningsarbetet. Fördeiarna med positiva styrmedei betonas av b1.a. D0.

I fiera yttranden framhåiis vikten av att verksamheten vid föriäggningarna ges ett innehåii som svarar mot de asyisökandes behov. Behovet av särskiida åtgärder för barn vid förläggningarna framhåiis b1.a. av sociaistyreisen, iandstingsförbundet,

Sveriges kristna sociaidemokraters förbund och

frikyrkorådet,

Göteborgs kommun. Sociaistyreisen och Botkyrka kommun anför vidare att asyisökande barnfamiljer bör fiyttas så 1ite som möjiigt meiian oiika föriäggningar och att de bör erbjudas permanent boende så snart möjiigt.

Sociaistyreisen påtaiar också behovet av fiexibiiitet i verksamhetsinnehåii och organisation. Det torde eniigt styreisen inte vara möjiigt eiier ens önskvärt att inom föriäggningsorganisationen tiiigodose a11a behov som kan finnas temporärt eiier för en viss grupp. För att öka förutsättningarna för f1exibi1itet och erforderiig standard förordas ett nära samarbete me11an föriäggningarna och kommuner och iandsting.

Poiismyndigheten i Växjö och Föreningen Sveriges Poiischefer anser att föriäggningar för asyisökande inte bör iokaiiseras tiii poiisdistrikt med poiismyndighetsansvar för utredningsverksamhet vid utredningssiuss. Motivet är att säkerstäiia en störningsfri och jämn utredningstakt vid utredningssiussarna.

- 177 -

6. Förordnande av offentiigt biträde

ovan (avsnitt 3) har idên att friviiiigorganisatio-

Smiframgått

nerna skuiie medverka för att hjäipa asyisökande i direktavvis-

mottagits negativt av så gott som samtiiga som ningsärenden yttrat sig i frågan, däribiand friviiiigorganisationerna sjäiva. Ärendena anses vara av den arten att det krävs kunnigt juridiskt biträde för att rättssäkerheten skaii kunna tiiigodoses.

Frikyrkorådet, fiyktingrådet, advokatsamfundet och rättshjäipsnämnden i Sxndsvali anser att offentiigt biträde bör förordnas i samtiiga faii, där direktavvisning av asyisökande övervägs, och att biträdet bör förordnas redan innan asyiförhöret håiis.

Råda

Korset anser också att det är viktigt att den asyisökande ges offentligt biträde i avvisningsärendet. Rädda Barnen föresiår därutöver möjiigheter tili rättshjäip i fail där

ytteriigare humanitära skäi och återförening åberopas.

B1.a. Röda Korset anser att det bör inrättas en advokatjour i

tiii gränsen eiier utredningssiussarna, beroende på ansiutning var om avvisning uppkommer. att brist på

fråga gg_konstaterar,

inom området advokater - i vart faii i ett iniednings-

kunniga skede - kan göra det svårt att organisera advokatjouren. Han påtaiar samtidigt att asyiutredningens försiag om offentiigt biträde inte avser aiia direktavvisningar utan endast de s.k. hemiandsfaiien och en dei av tredjeiandsfaiien. Besvärsnämnden för beräknar att behovet av offentiiga biträden bör

rättshjäipen

bii cirka 800 om året. Rädda Barnen erinrar om att det genom

och uttaianden av riksdagen vid upprepade propositionsuttaianden tiiifäiien har understrukits, att asyiärenden praktiskt taget aiitid ska11 överiämnas tiii invandrarverket. Man framhåiier att det vid en korrekt tiiiämpning av avvisningsregierna, inte torde behövas särskiit stort antai jurister i den situationen.

Utredningens förslag, att man i asyiärenden där direktavvisning inte kommer i fråga, bör vänta med biträdesförordnande tiii

- 178 -

efter asylförhöret och som regel bör förordna biträde först när det står klart på vilken förläggning den asylsökande placeras, tillstyrks av i Malmö, som är den enda

polismyndigheten

polismyndighet som yttrat sig i frågan. I övrigt är de som yttrat sig kritiska mot förslaget.

Advokatsamfundet, Rädda Barnen, flyktingrådet, frikyrkorådet, rättshjälpsnämnden i Malmö och besvärsnämnden för rättshjälpen anser att offentligt biträde bör kopplas in redan under ärendets handläggning vid en utredningssluss. De skäl som anges är både ökad rättssäkerhet och att handläggningstiderna kan förkortas. Även Svenska kyrkans nämnd för mellankyrkliga och ekumeniska förbindelser samt Botkyrka och Hässleholms kommuner framhåller av samma skäl att det är viktigt att förordnandet sker i ett så tidigt skede som möjligt. Besvärsnämnden för rättshjälpen anför att utredningens förslag inte torde kunna genomföras utan en ändring i rättshjälpslagen varigenom rätten till offentligt biträde begränsas.

I flera yttranden, bl.a från advokatsamfundet, flyktingrådet, frikyrkorådet, framhålls att det är viktigt att den asylsökande kan behålla samma biträde under hela asylprövningen. Samtidigt anser dessa organisationer att den asylsökande måste ha frihet att byta biträde om han så önskar. understryker också den

gg

asylsökandes principiella rätt att själv få välja offentligt biträde.

Utredningens ståndpunkt, att det är rationellt att den asylsökande reser till biträdet, får stöd.

gg, flyktingrådet,

frikyrkorådet samt Svenska Kyrkans mellankyrkliga och ekumeniska

anser att den asylsökande måste kunna få ekonomiskt bidrag

nämnd

för att kunna företa sådana resor. Frikyrkorådet framhåller också särskilt att utplacering på förläggningar i landet inte får hindra möjligheterna till kontinuitet i juristernas arbete.

Rättshjälpsnämnden i Malmö anser att det bör övervägas om

- 179 -

bestämmelser skall införas om skyldighet för utlänning att godta av förordnat biträde. Nämnden framhåller att

rättshjälpsnämnd

viss förhalning har uppmärksammats i de ärenden utlänningen har ett biträde, som av kostnadsskäl inte kan

föreslagit förordnas i ärendet. Efter sådana avslagsbeslut avhörs inte utlänningen med förslag på annat biträde, varigenom utredningen fördröjs.

Behovet av utbildning och andra särskilda åtgärder för att öka

på biträden med goda kunskaper inom området betonas

tillgången

av bl.a. Röda Korset, Sveriges Kristna socialdemokraters

gg, förbund och invandrarnämnden i Göteborg. De båda sistnämnda framhåller också att lokaliseringen av nya slussar bör ske med

till bl.a. tillgången till kompetenta biträden. hänsyn

Vad gäller utredningens konstaterande, att de offentliga biträdena snabbt måste komma in med inlagor för att målen i

om handläggningstider skall kunna nås, framhåller

fråga

frikyrkorådet att tidspress kan leda till en försämrad rättssäkerhet och att principen om skäligt rådrum måste gälla. Man framhåller vidare att en viss slapphet kanske har uppstått efterhand som resultat av snegling på myndigheternas brister i

samma hänseende.

Samma uppfattning har som anför:

gg

Att de rättsliga biträdena i nuvarande ordning kommit att bidra till väntetidernas förlängning beror i första hand på den demoraliserande verkan av myndigheternas egen långhalning. Man har förlorat respekten för frister på en vecka eller två, när man vet att ärendet sedan ändå blir liggande hos myndigheten eller i regeringskansliet i månader. Härtill har också bidragit den utbredda oförmågan att se vid vilken punkt i tid och bevisuppfyllelse, som utredningen i saken skall vara avslutad, så att den är mogen för beslut. Det har också varit en utbredd och ingalunda ogrundad uppfattning hos biträdena, att klientens utsikter i tveksamma fall kunnat bättras, om det hela drar ut på tiden. Kan nu nämnda botas, så torde även

missförhållanden

advokaterna medverka här med atminstone samma punktlighet, som de visar i domstolar och andra myndigheter.

- 180 -

i Handen anser att en alltför generös hållning

Polismyndigheten

från i första hand verk och departement i fråga om anstånd med handlingars ingivande har lett till att beslut förhalas.

understryker därför nödvändigheten av att Polismyndigheten anstånd inte ges slentrianmässigt och på oklara grunder.

Flyktingrådet, socialnämnden i Göteborg och invandrarnämnden i

framhåller att klara beslutsmotiveringar i

Botkyrka

invandrarverkets avslagsbeslut skulle väsentligt underlätta för det juridiska ombudet och därmed förkorta överklagningstiderna. I sammanhanget påtalas också att det är viktigt att de dokument som den sökande önskar åberopa utan dröjsmål blir översatta.

I många yttranden framhålls också att en bättre redovisning av praxis skulle underlätta biträdenas arbete. Rädda Barnen anser att kraven på snabbhet och kompetens kan uppfyllas enbart om ombuden har säkra kunskaper om gällande rätt, vilket kräver successiva redovisningar av principiella beslut. Rädda Barnen anför vidare:

“Ingenting skulle mer främja en begränsning av väntetiderna än flyktingombud som har samma kunskaper som statens tjänstemän. oklarhet om det aktuella rättsläget är en allvarlig nackdel i ombudens arbete, som försvårar och fördröjer arbetet och i förekommande fall omöjliggör ett korrekt resultat. Endast den kan verka för en tillfredsställande utredning som har klart för sig vad som måste utredas och detta förutsätter en fullgod kunskap om gällande rätt.

I. Handläggningen hos invandrarverket

I några yttranden framförs tvivel på att det uppsatta målet för handläggningstiden vid invandrarverket är realistiskt med hänsyn till kravet på noggrannhet och säkerhet i prövningen. Böda Korset anför att invandrarverket måste ges tid att fundera över de anförda skälen och möjlighet att vid behov utreda innan beslut fattas. Med en så snäv tidsram som sex veckor för invandrarverkets handläggning riskerar man, enligt Röda Korset, att tappa väsentligt i rättssäkerhet.

- 181 -

Poiismyndigheten i Sandviken framhå11er att kommunikationerna me11an po1ismyndigheterna och invandrarverket i många avseenden är oti11fredsstä11ande och anser därför att resurser bör omfördeias e11er ti11föras verket så att ärenden snabbare kan avgöras och besked inom rim1ig tid kan iämnas andra myndigheter, organisationer och enskiida individer.

Rädda Barnen framhå11er med aniedning av pågående omorganisation inom tiiiståndsbyrån att det är angeiäget att a11 deiegering av besiutanderätt sker med beaktande av att svåra ärenden a11tid ska11 göras av ti11räck1igt kvaiificerade tjänstemän.

anser att det är viktigt att utredningens intentioner att :gg invandrarverket ska11 ha egna handiäggare vid utredningssiussarna och att dessa har befogenhet att fatta besiut i varje enskiit fa11 blir uppfy11da.

Statskontoret avvisar tanken på ett permanent system där bes1utsfattare från Norrköping ambuierar ti11 siussarna. Man anser att såväi kostnader som svårigheter att i iängden

och behåiia personai taiar emot ett sådant arbetssätt. rekrytera Behov av att samiat vidmakthåiia och sprida kunskap om t.ex. iänder bör, eniigt Statskontoret, i stä11et iösas

och praxis genom verkskonferenser, seminarier och, på sikt, genom utnyttjande av ett utvidgat teknikstöd.

Invandrarnämnden i Västerås pekar på att de idag iånga expedie-

för utskrift m.m. av beviijade tiilstånd och pass ringstiderna bör förkortas avsevärt för att de föres1agna principförsiagen ska11 få önskad effekt.

Den av utredningen föresiagna översynen av invandrarverkets

väikomnas av dem som har synpunkter i frågan. organisation Statskontoret konstaterar samtidigt att prob1emen i många avseenden är och väikända för invandrarverket, att de

gamia utretts i oiika sammanhang och att förändringar genomförts e11er

- 182 -

är under genomförande. Statskontoret anser därför att en organisationsöversyn bör begränsas tiil sådana strukturfrågor som regeringen önskar få beiysta e11er förändrade.

kommun anser att invandrarverket i samband med en

Sigtuna

eventue11 omorganisation bör ti11föras mer psykoiogisk-, sociaioch organisationsteknisk kompetens.

föresiår att asyiärendena ska11 skiijas från invandrarverket

gg

och skötas av särskiida asyinämnder bestående av en domare och en erfaren bes1utsfattare från invandrarverket. Eniigt försiaget bör förfarandet särskiit i tiiitrosfrågor vara muntiigt, om det begärs av part, om det inte är uppenbart omöjiigt, samt om det behövs på nämndens initiativ. Nämndens bes1ut biir att beviija e11er inte beviija asyi. Därefter underrättas invandrarverket vars tiiiståndsbyrå beviijar tiiistånd e11er prövar om annan orsak ti11 tiiistånd finns än asyigrundande sådan.

Fiyktinggruppen i Nyköping menar i likhet med D0 att förfarandet i ökad utsträckning bör vara munt1igt. Man framhåiier att det är viktigt att den ansvarige handiäggaren personiigen träffar och intervjuar den asyisökande.

8. Handiäggningen hos regeringen

Några direkta försiag Iämnades inte i de1rapporten. Knappast några synpunkter har därför lämnats på hand1äggningen hos regeringen.

föres1år att vägrad asyi överkiagas ti11 regeringen genom en

gg

särskiid asyienhet hos justitiedepartementet.

9. Verkstäiiighet av besiut

Synpunkter på verkstäiiighetsfrågorna har iämnats av D0,

samtiiga friviiiigorganisationer samt fiertaiet av de

- 183 -

som kommit in med yttranden. Vidare har poiismyndigheter sociainämnden i Hässiehoim iämnat synpunkter.

Röda Korset, Rädda Barnen, fiyktingrådet, frikyrkorådet, Svenska nämnd för meiiankyrkliga och ekumeniska förbindeiser kyrkans samt sociainämnden i Hässieholm framhå11er att huvudregein bör vara att ai] verkstäiiighet ska11 ske friviiiigt. De anför vidare att en veckas tidsfrist knappast uppfy11er det krav på rådrum som den asyisökande kan stä11a. F1yktingrådet och skäiigt anser att det finns en stor risk för att

frikyrkorådet

inte ska11 kunna utredas inom denna korta verkstäiiighetshinder tid. Svenska nämnd för me11ankyrk1iga och ekumeniska kyrkans förbindeiser har och anser att tre veckor, som samma uppfattning är den aiimänna besvärsfristen för förva1tningsbesvär, är mer i med begreppet skä1igt rådrum. paritet

Röda Korset och framhåiier att det är viktigt att stora

gg

humanitära hänsyn tas i det enskiida ärendet vid verkstäiiighet. hävdar att särskiida humanitära insatser kan krävas i de

gg

där förs1aget de som ska11 utvisas väntar föriäggningar, eniigt Vidare D0 behovet av anstånd i o1ika på verkstäiiighet. påpekar situationer, b1.a. för att eniigt f1yktingkonventi0nens bestämmeiser ti11fä11e att försöka ge FN:s fiyktingkommissarie finna en fristad i ett annat 1and.

F1era poiismyndigheter påta1ar att verkstäliighetsärendena tenderar att dra ut a11t iängre i tiden och ta a11t större resurser i Man har i aiimänhet uppfattningen att det är

anspråk.

att vidta för att begränsa antaiet ärenden som

viktigt åtgärder

Poiismyndigheterna i prövas på nytt på verkstäiiighetsstadiet. Växjö, Vimmerby och Handen samt Föreningen Maimö, Heisingborg, Polischefer anser att det bör övervägas inskränkningar

Sveriges

i de besvärsregier som f.n. gä11er för verkstä11ighetsärenden. i Växjö och Föreningen Sveriges Poiischefer Poiismyndigheten att det sätt viiket många gånger kan anser på regierna utnyttjas betraktas missbruk. Poiismyndigheten i Maimö anger som uppenbart

- 184 -

att det finns exempei på att ett ärende har cirkuierat me11an myndigheter ett tiotai gånger.

i Lund anser att verkstäiiighetsärendena

Poiismxndigheten

knappastkan bedrivas effektivt så 1änge förvarsinstitutet ska11 användas så restriktivt som för närvarande.

Poiismyndigheten i Huddinge anför att det med nuvarande arbetssituation normait är oundvikiigt att ett verkstäiiighetsärende b1ir iiggande en viss tid innan handiäggningen påbörjas och att detta i sig ibiand ieder tiii att verkstäiiighet över huvud taget inte kan genomföras. Ett sätt att snabba på handiäggningen, som anges, är att deige den asyisökande bes1utet i hans bostad.

P01ismyndigheten i Huddinge fäster vidare utredningens uppmärksamhet på ett icke sä11an praktiserat tiiivägagångssätt för att förhala handiäggningen av verkstäiiigheten:

Ett regeringsbes1ut omfattar de famiijemediemmar som fanns i Sverige vid ansökningstiiifäiiet. Vid deigivning av beslutet kan det framkomma att föräidrarna fött ytteriigare barn under väntetiden. Föräidrarna (ombudet) motsätter sig då verkstäiiighet under hänvisning ti11 att det nyfödda barnet inte omfattas av utvisningsbesiutet. Poiismyndigheten får då underrätta SIV om detta. Verket får i sin tur efter beredning ta ett besiut på byråiedningsnivå om att frågan om utvisning av det nyfödda barnet skali överlämnas tiil regeringen jämiikt 69 § utiänningsiagen. Aven om invandrarverk och regering vinniägger sig om en snabb handiäggning i dyiika fa11 innebär det ytteriigare någon månads handiäggningstid. Denna form av förhaining sku11e e1imineras om arbetsmarknadsdepartementet innan besiut meddeias kontroiierar hos fo1kbokföringsmyndigheten om föräidrarna fött ytteriigare barn.

Poiismyndigheten i Landskrona framhåiler att det är nödvändigt att erforder1iga personairesurser ti11de1as de poiisdistrikt där det finns föriäggningar eftersom dessa distrikt i huvudsak kommer att svara för verkstäiiigheter. Även poiismyndigheten i Häss1eho1m påta1ar att resursbehovet för verkstäliighetsärenden ar stort.

- 185 -

i Täby framhåiier att det måste skapas k1ara Poiismyndigheten rutiner för handiäggningen av verkstäiiighetsärenden, där sökanden av aniedning har placerats ut i en kommun. Man

någon

stä11er frågan om a11a poiismyndigheter ska11 kunna fu11fö1ja ärenden i viika poiitiska skä1 framförs i verkstä11ighetsstadiet eller om de förhör som kan vara nödvändiga skaii företas vid en föriäggning e11er utiänningsrotei.

10. Övrigt

Utredningens försiag om förbättrad statistik och prognosverksamhet har mottagits positivt. gg, som understryker behovet av bättre fiyktingstatistik, uttaiar dock skepsis, när det möjiigheten att göra säkra prognoser över framtida

gäiier fiyktinginvandring.

I f1era yttranden betonas att ökad utbiidning av utredande

inom besiutsfattare hos invandrarverket och personai poiisen, arbetsmarknadsdepartementet samt offentiiga biträden är mycket

för att åstadkomma en säker och snabbare hand1äggning av viktigt asyiärenden.

B1.a. och argumenterar för

gg, fiyktingrådet frikyrkorådet

tiii negativa besiut i fiyktingärenden. ordentiiga motiveringar Bättre anses b1.a. kunna förkorta tiderna i

bes1utsmotiveringar

framhåiier i det sammanhanget att överkiagandeärenden. gg

inte behöver hem1igstämp1as i samma utsträckning som handiingar nu.

frikyrkorådet, Rädda Barnen, Svenska kyrkans

Fiyktingrådet,

nämnd för meiiankyrkiiga och ekumeniska förbinde1ser samt några kommuner också en offentiig redovisning av praxis. En

efteriyser

anses vara tiil stor hjäip för de redovisning av praxis

biträdena och sku11e, eniigt vad som framhåiis, 1eda offentiiga tili att mycken osäkerhet i besiutssystemet skuiie undanröjas.

- 186 -

Behovet av särskiida åtgärder för barn och barnfamiijer under väntetiden och när uppehå11sti11stånd har beviijats framhåiis från fiera hå11. B1.a. påtaias behovet av personai med god kompetens vid föriäggningar och siussar. Rädda Barnen anser också att barnexpertis regeimässigt bör kopp1as in från första början av sjäiva asy1utredningen. För att säkerstäiia detta föresiås att det ges anvisningar ti11 den utredande myndigheten och att det formuiär som används vid asyiförhöret kompletteras. Invandrarnämnden i Ma1mö redovisar de probiem som uppstått genom att fier ensamstående barn sökt asy1 i Sverige under det senaste året. Man förutsätter att ensamstående asyisökande barn fortsättningsvis utreds med högsta prioritet.

Växjö kommun och po1ismyndigheten i Lund anser att utredningsresurserna bör koncentreras tiii svårbehandlade ärenden i viika utredningen kan påverka ärendets utgång. Poiismyndigheten anser att det i ärenden med närmast sjäivkiar utgång bör räcka med en identitetskontroii och att regeringen e11er invandrarverket bör få fatta genere11a bes1ut av innebörd att sökande från vissa stater, regioner e11er fiyktinggrupper ska11 få uppehå11sti11stånd utan utredning.

i Lund anser även att poiismyndigheterna bör få

Polismyndigheten

möjiighet att tvinga sökandena stanna kvar på samma p1ats tiii dess utredningen är k1ar för att minska resursåtgången och framhåiier vidare att en utvidgning av möjiigheterna att ta utiänningen i förvar i utredningsskedet och framföraiit i verkstä11ighetssituationer sku11e spara stora resurser. Vidare anförs att det är nödvändigt att möj1igheten att skaffa asy1skä1 efter ankomsten ti11 Sverige beskärs kraftigt om handiäggningen av ut1änningsärenden mera aiimänt skaii kunna uppfattas som serios.

Sveriges invandrarpsykoioger anser att människor som väntat mer än 8 månader automatiskt bör erhåiia uppehåiistiiistånd på grund av humanitära skä1.

- 187 -

i Nyköping menar att det enda acceptabia inför Fiyktinggruppen en ti11 nya och snabbare rutiner i asyiärendena är att

övergång

snarast besiuta om en engångsåtgärd, som innebär att a11a

som fått vänta på besked under iängre tid än två år asy1sökande, beviijas asyi genom en särskild undantagsbestämmeise.

Några kommuner tar upp hur ett genomförande av principförsiagen

det kommunaia fiyktingmottagandet och iämnar synpunkter

påverkar

på hur den kommunaia mottagningskapaciteten sku11e kunna ökas. Gävie kommun framhåiier t.ex. att en omfördeining av resurser från stat tiii kommuner borde kunna ske för att möjiiggöra att fiyktingarna ska11 beredas kommunpiats direkt efter

Liknande synpunkter iämnas från Haimstads och utredningssiuss. Krokums kommuner. Umeå kommun framhå11er att en de1 kommuner sku11e erhåiia mindre statiiga schabionbidrag än idag om man enbart tar emot fiyktingar med tiiistånd. Man förordar därför en översyn av statsbidragssystemet. Eftersom en god

i kommunerna är en förutsättning för att mottagningskapacitet det nya systemet skali fungera anser Örebro kommun att asyiärendeutredningen även bör se över det kommunaia mottagandet som inte är dimensionerat för dagens fiyktinginvandring.

Svenska kommunförbundet framhåiier att även om genomförande av

försiag i vissa hänseenden under1ättar det föreiiggande kommunaia kan effekten därav inte antas b1i

fiyktingmottagandet en ökad mottagningskapacitet. Förbundet anser därför

påtagiigt

att diskrepansen me11an tiiiströmningen och

ger fortsatt aniedning ti11 oro. piaceringsmöjiigheterna

framhåiier också att det tiiiskott av Bostadsstyreisen

som kan beräknas tiiikomma är oti11räck1igt för kommunpiatser att täcka in det behov som finns. Man anser därför att det är nödvändigt att kommunernas program för bostadsförsörjningen även behandiar fiyktingarnas bostadsbehov för att fiyktingpoiitiken skaii fungera.

- 188 -

anser att en dei av de medel som frigörs genom förkortade

5§§

väntetider i stället bör användas för aktiva insatser för fiyktingar som fått tiiistånd att stanna i Sverige, b1.a. arbetsförberedande åtgärder anpassade efter fiyktingarnas behov. Norrkögings kommun för fram iiknande synpunkter och anger att särskilda insatser kan komma att krävas b1.a. för att förhindra iångvarigt beroende av ekonomiskt stöd.

Q9 hävdar att möjiigheten att ge ti11fä11iga arbetstiiistånd under väntetiden bör utredas förutsättningsiöst.

siutiigen, anser att regeisystemet för

Sociaistxreisen,

mottagande av asyisökande och fiyktingar är ofuiiständigt och svåröverskådiigt och att det därför sku11e vara värdefuiit om det kunde samias.

Statens 1988

offentliga utredningar

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Översyn av utlänningslagstifnüngen. [1] Kortare väntan. [2]

Statens 1988

offentliga utredningar

Kronologisk förteckning

1. Översyn av utlänningslagstifmingen. A. 2. Kortare väntan. A. g

i

i i $

l

i

i

ALLMÄNNA FÖRLAGET

ISBN 91 -38-10105-X

ISSN 0375-250X