Beslut vid regeringssammanträde den 20 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas för att göra en översyn av Sveriges advokatsamfunds disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt samt lämna förslag till förändringar som kan vara befogade. Kommittén skall också undersöka om regleringen av ansvaret för delägares förpliktelser i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet bör ändras.

Gällande ordning

Regleringen av advokatväsendet

Advokatväsendet har reglerats i lag sedan rättegångsbalken (RB) infördes. Bestämmelserna återfinns i 8 kap. RB och rör bl.a. frågor om vem som får antas som ledamot av samfundet, tystnadsplikt, former för bedrivande av advokatverksamhet och tillsyn över advokater. Huvudsyftet med regleringen är att i möjligaste mån säkerställa allmänhetens intresse av att kunna få rättsligt biträde av personer som har de nödvändiga kvalifikationerna. Advokatsamfundet har mot den bakgrunden getts en i viss mån offentligrättslig ställning och underkastats en viss kontroll. De stadgar samfundet beslutar för sin verksamhet skall t.ex. för att bli gällande fastställas av regeringen (8 kap. 1 § RB).

Vidare gäller att samfundets beslut att vägra någon inträde i samfundet eller att utesluta en advokat kan överklagas till Högsta domstolen och att Justitiekanslern (JK) kan föra en sådan talan (8 kap. 8 § RB). JK granskar också samtliga disciplinärenden som handlagts av samfundet och kan på eget initiativ hos samfundet påkalla åtgärder mot en advokat som åsidosätter sina plikter samt överklaga beslut i disciplinärenden till Högsta domstolen.

Kraven på den som vill bli medlem i samfundet finns intagna i 8 kap. 2 § RB och innebär att vederbörande skall vara medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, ha hemvist i en sådan stat och ha en juristexamen. Vidare gäller att han eller hon skall ha genomgått för advokatverksamhet nödvändig praktisk och teoretisk utbildning, ha gjort sig känd för redbarhet samt i övrigt bedömas lämplig.

Enligt 8 kap. 4 § RB och 34 § första stycket i samfundets stadgar skall en advokat vid utövande av sin verksamhet redbart och nitiskt utföra de uppdrag som anförtrotts honom och i allt iaktta god advokatsed. Vad som ligger i begreppet god advokatsed preciseras inte närmare i rättegångsbalken eller stadgarna. Samfundets styrelse har utfärdat vägledande regler för god advokatsed som utgör en kodifiering av de yrkesetiska principer som utbildats under årens lopp. De etiska reglerna innehåller bl.a. en mera allmän etisk regel av innebörd att en advokat inte får främja orätt (1 § andra stycket).

Den disciplinära verksamheten

Tillsynen över advokatväsendet utövas närmast av advokatsamfundets styrelse och består i väsentlig omfattning av den disciplinära verksamheten. Om styrelsen anser att det inte är påkallat med en disciplinär åtgärd, avgör styrelsen själv ärendet. I annat fall hänskjuts ärendet till samfundets disciplinnämnd.

Bestämmelserna om disciplinära åtgärder mot en advokat finns i 8 kap. 7 § RB. En advokat som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt skall uteslutas ur samfundet. Om omständigheterna är mildrande får advokaten i stället tilldelas varning. Vidare gäller att varning eller erinran får meddelas den som annars åsidosätter sina plikter som advokat. Om omständigheterna är synnerligen försvårande får advokaten uteslutas. Om det finns särskilda skäl kan en advokat som tilldelas en varning också åläggas en straffavgift med lägst ettusen och högst femtontusen kronor.

I de fall styrelsen funnit att en väckt fråga om ingripande mot en advokat inte skall föranleda någon åtgärd, kan JK inom fyra veckor från det han fått del av styrelsens beslut, påkalla åtgärd mot advokaten.

Samfundets styrelse består av en ordförande, en vice ordförande och nio andra ledamöter samt nio suppleanter. Samtliga är advokater, och väljs av fullmäktige. Vid styrelsens sammanträden deltar även suppleanterna, liksom samfundets generalsekreterare. Disciplinnämnden består av en ordförande, en vice ordförande och sju andra ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och fem övriga ledamöter är advokater och väljs för fyra år vid samfundets ordinarie fullmäktigemöte. Nämndens återstående två ledamöter - offentliga representanter - utses av regeringen. När ordningen med två offentliga representanter i disciplinnämnden infördes framhölls särskilt vikten av att advokatkåren har allmänhetens förtroende och att allmänheten har insyn i den disciplinära verksamheten (prop. 1981/82:57, bet. 1981/82:JuU34, rskr. 1981/82:181).

Innan disciplinnämnden fattar beslut skall den advokat mot vilken anmärkning har framställts ges tillfälle att yttra sig, om han eller hon inte fått tillfälle till det av styrelsen. Förfarandet inför nämnden är som huvudregel skriftligt, men kan vara muntligt. Den berörde advokaten är skyldig att lämna skriftligt svaromål, infinna sig inför nämnden och förete handlingar i den utsträckning som nämnden begär. Disciplinnämnden kan förordna försvarare för advokaten vid ärendets behandling i nämnden.

Disciplinnämndens beslut skickas till den berörde advokaten, JK samt samfundets styrelse. Har ett ärende tagits upp efter anmälan får också anmälaren del av beslutet. Meddelande om att en advokat har tilldelats varning eller erinran får av samfundet inte lämnas till andra än de som nyss nämnts. Beslut att en advokat har uteslutits ur samfundet skall delges samfundets ledamöter och de allmänna domstolarna när beslutet går i verkställighet.

I 8 kap. 6 § sista stycket RB anges att den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos advokatsamfundet inte obehörigen får röja vad han fått veta om någons personliga eller ekonomiska förhållanden. I 47 § i stadgarna finns en bestämmelse om tystnadsplikt för ledamot och suppleant i styrelsen, ledamot av disciplinnämnden samt generalsekreteraren. Dessa får inte avslöja vad de på grund av en advokats skyldighet att lämna uppgifter och tillhandahålla handlingar fått veta om advokaten och hans verksamhet.

Då samfundets handlingar kommer in till JK eller Högsta domstolen blir de allmänna handlingar. Viss sekretess gäller enligt 9 kap. 12 § jämförd med 12 kap 1 § sekretesslagen (1980:100).

Advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform

Det finns särskilda bestämmelser om advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform. I 8 kap. 4 § RB anges att endast advokat får vara delägare eller bolagsman i ett sådant bolag, om inte samfundets styrelse medger undantag. Före 1978 gällde ett ovillkorligt förbud mot att bedriva advokatverksamhet i aktiebolag. När förbudet avskaffades förenades rätten att bedriva advokatverksamhet i aktiebolag med ett tillståndskrav (prop. 1977/78:2). Villkoren för sådana tillstånd fastställdes av samfundets styrelse. År 1994 avskaffades ordningen med dispensgivning (prop. 1993/94:190, bet. 1993/94:JuU30, rskr. 1993/94:377, SFS 1994:1034). Samtidigt kompletterades de vägledande reglerna för god advokatsed med en bestämmelse som innebär att advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform inte får ha annat verksamhetsändamål eller driva annan verksamhet än advokatverksamhet. Endast den som är advokat får direkt eller indirekt inneha aktier i bolaget, vara bolagsman eller inneha en ledande ställning i bolaget.

Vid 1978 års lagändring infördes också en särskild ansvarsbestämmelse för delägare i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet, se 1 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385). Bestämmelsen innebär att en delägare i ett aktiebolag som bedriver advokatverksamhet svarar solidariskt med bolaget för sådana förpliktelser mot klienten som bolaget ådrar sig medan han är delägare. En aktieägare i ett advokataktiebolag har därmed samma ansvar gentemot aktiebolagets klienter som en bolagsman i ett handelsbolag.

Behovet av en utredning

Justitiekanslern

Justitiekanslerns uppgifter när det gäller tillsynen över advokatväsendet behandlades av 1991 års JK-utredning (SOU 1993:37). Utredningen behandlade särskilt den intressekonflikt som kan uppstå då JK uppträder som motpart till en advokat vilken det också åligger JK att granska. Utredningen föreslog inga förändringar av den gällande ordningen.

JK har i anslagsframställningen för budgetåret 1997 (dnr Ju96/881) tagit upp frågan om JK:s ställning och uppgifter, bl.a. när det gäller advokattillsynen. Han har anfört att en renodling av JK:s uppgifter talar för att advokattillsynen inte längre skall utövas av JK. Ett alternativ till den nuvarande tillsynen kan enligt JK vara att förstärka samhällsinslaget direkt i disciplinnämnden. Det ter sig enligt JK mer naturligt än att statens inflytande utövas i efterhand, på grundval av handlingarna i ärendet. Erfarenheterna hos JK visar också att enskilda personer som är missnöjda med advokatsamfundets behandling av ett disciplinärende har svårt att förstå och förlika sig med de förutsättningar som gäller för JK:s granskning av ärendena.

Riksdagen

Justitieutskottet har vid ett flertal tillfällen (se bet. 1993/94:JuU20) behandlat motioner om disciplinnämndens sammansättning, och har då hänvisat till de uttalanden utskottet gjorde vid riksdagsbehandlingen när den nuvarande ordningen med två offentliga representanter i disciplinnämnden infördes. Utskottet betonade då att det inte framkommit omständigheter som gett anledning till kritik mot samfundets sätt att utöva den disciplinära verksamheten och att den ändring som utskottet anslöt sig till inte motiverades av något behov av skärpt kontroll, utan av behovet av insyn. Härtill kom, menade utskottet, att det är angeläget att upprätthålla principen att advokatverksamheten utgör en fri yrkesutövning; ett tillgodoseende av motionskravet skulle kunna rubba denna princip.

Justitieutskottet behandlade i betänkandet Vissa processrättsliga frågor (bet. 1995/96:JuU15) en motion (Ju701) med en begäran att disciplinnämndens sammansättning ändras på så sätt att majoriteten av ledamöterna skall vara offentliga representanter och att till ordförande utses en högt kvalificerad domare.

Justitieutskottet uttalade följande (bet. s. 5) med anledning av motionen:

Utskottet börjar med att konstatera att den disciplinära verksamheten inom Advokatsamfundet - med hänsyn till den offentligrättsliga regleringen - anses utgöra myndighetsutövning. Detta får bl.a. till följd att ledamöterna i samfundets disciplinära organ omfattas av lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Ledamöterna torde också vara underkastade reglerna i 20 kap.brottsbalken om tjänstefel m.m. Som nyss framgått utövar JK också en aktiv tillsyn över disciplinverksamheten. Enligt utskottets mening är det önskvärt att en samlad granskning av verksamheten kommer till stånd. Detta ter sig lämpligt mot bakgrund av JK:s ovan redovisade synpunkter vilka knappast kan leda till en nyordning innan en utvärdering av disciplinverksamheten skett. Därefter kan ställning tas till om, och i så fall hur, verksamheten skall förändras. I den delen vill utskottet endast anmärka att varje förändring måste ta hänsyn till de krav rättssäkerheten ställer; såväl den enskilde advokatens som Advokatsamfundets självständiga ställning i förhållande till statsmakterna måste alltså bevaras. Likaså måste allmänhetens förtroende för advokatkåren upprätthållas. Utskottet förordar alltså en förutsättningslös granskning av Advokatsamfundets disciplinverksamhet. Resultatet av granskningen och regeringens överväganden i anledning av JK:s skrivelse bör redovisas för riksdagen i ett sammanhang. Vad utskottet nu med anledning av motion Ju701 anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Riksdagen biföll den 27 mars 1996 utskottets hemställan (rskr. 1995/96:182).

Advokatsamfundets översyn av disciplinverksamheten

Advokatsamfundets fullmäktige beslutade den 31 maj 1996 om ändringar i samfundets stadgar, bl.a. när det gäller disciplinförfarandet, och om förslag till ändringar i 8 kap.rättegångsbalken.

Samfundet har hemställt om vissa ändringar av 8 kap. 6-8 §§ RB, samt att regeringen fastställer de ändringar av stadgarna som fullmäktige har beslutat.

Den disciplinära verksamheten skall enligt förslaget i fortsättningen till helt övervägande del handhas av disciplinnämnden. Styrelsen skall enbart pröva ärenden som tas upp på styrelsens eget initiativ eller efter anmälan av en person som inte själv berörs av saken. Finner styrelsen att det finns skäl för ingripande skall ärendet hänskjutas till disciplinnämnden. Disciplinnämnden skall utökas med två ledamöter och kunna arbeta på avdelningar. En sådan s.k. prövningsavdelning skall bestå av tre ledamöter, varav en offentlig representant, och skall kunna avgöra ärenden där avdelningen är enig om att disciplinär påföljd inte är påkallad och ledamöterna är ense om beslutets innehåll .

Samfundets förslag innebär vidare att inslaget av muntlighet i förfarandet inför disciplinnämnden ökas. Muntlig förhandling skall äga rum när uteslutning ur samfundet kan komma i fråga, om inte särskilda skäl föranleder annat. I övrigt bestämmer nämnden när muntlig förhandling skall hållas. När en muntlig förhandling hålls skall en av samfundets styrelse utsedd advokat utföra den talan som föranleds av en anmälan eller på annat sätt framkommen anmärkning. Enbart anmälare som berörs av saken får ställning av part i förfarandet inför nämnden. Disciplinnämnden får avgöra om dess avgöranden skall offentliggöras. Inskränkningen till offentliggörande av beslut som har principiell betydelse eller annars är av allmänt intresse tas bort.

Vidare skall disciplinnämnden, i stället för att tilldela erinran, kunna göra ett uttalande att advokatens åtgärd är felaktig eller olämplig, om det bedöms tillräckligt. Maximigränsen för straffavgiften föreslås höjd till femtiotusen kronor. Disciplinnämnden skall inte vara skyldig att ta upp anmälningar som avser omständigheter som ligger mer än tre år tillbaka i tiden.

Delägares ansvar i aktiebolag som bedriver advokatverksamhet

Advokatsamfundet har i en skrivelse till regeringen begärt att bestämmelsen i 1 kap. 1 § andra stycket aktiebolagslagen om ansvaret för delägares förpliktelser i ett aktiebolag som bedriver advokatverksamhet upphävs eller ändras. Bestämmelsen täcker, enligt samfundet, mer än den behöver täcka, eller ens är avsedd att täcka. Samfundet påpekar att det i flera företagsformer som advokatverksamhet kan bedrivas i finns fullt tänkbara situationer där endast en av många advokater på en byrå är personligen fullt ut ansvarig för byråns förpliktelser mot en klient och att det från klientsynpunkt inte nödvändigtvis finns något befogat krav på att alla advokater på en byrå skall vara personligen ekonomiskt ansvariga för byråns förpliktelser. Det krav som allmänt sett har ställts upp är enligt samfundet att minst en advokat har detta ansvar.

Samfundet förordar i första hand en lösning som innebär att bestämmelsen i 1 kap. 1 § aktiebolagslagen upphävs utan att ersättas av någon ny bestämmelse. I andra hand förordar samfundet att undantagsregeln i aktiebolagslagen skrivs om.

Utredningsuppdraget

En förutsättningslös översyn av advokatsamfundets disciplinverksamhet och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt bör göras av en parlamentariskt sammansatt kommitté. I det sammanhanget bör frågan om ansvaret för en delägares förpliktelser i ett advokataktiebolag behandlas.

I avvaktan på resultatet av översynen bör de förändringar av disciplinverksamheten som samfundet beslutat kunna genomföras. Regeringen beslutar i dag en proposition (prop. 1996/97:134) med förslag till ändringar i 8 kap. RB.

Tillsynen över advokatverksamheten

Advokaterna intar sedan länge en central ställning på det rättsliga området. De har också en särställning genom att medlemskapet i advokatsamfundet ger dem vissa privilegier. Endast den som är advokat kan som huvudregel förordnas som offentlig försvarare. Advokater har också tillagts vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning, t.ex. när det gäller konkursförvaltningen. Många advokaters verksamhet betalas också till en stor del av av allmänna medel. Det gäller ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen, målsägandebiträden och offentliga försvarare, samt i viss mån till konkursförvaltare.

Att kvaliteten på de tjänster advokaterna tillhandahåller är hög är mot den beskrivna bakgrunden ett allmänt intresse. Det är viktigt att det finns tillräckliga garantier för att den som vänder sig till en advokat för att få rättslig hjälp får hjälp av någon som har de nödvändiga kvalifikationerna och som uppfyller de krav i etiskt hänseende som måste ställas på advokater. Att allmänheten har förtroende för advokatkårens kompetens och integritet är också av allra största betydelse.

Av dessa skäl är det nödvändigt med en väl fungerande tillsyn över advokatkåren och att allmänheten har förtroende för den tillsyn advokatsamfundet - och det allmänna - utövar.

För att upprätthålla de nödvändiga kompetenskraven och de etiska kraven är det viktigt att ingripanden sker mot advokater som inte uppfyller dessa, och att de ingripanden som sker står i proportion till det förfarande som föranlett ingripandet. En fungerande tillsyn fyller också funktionen att verka normbildande genom att utveckla innehållet i de advokatetiska reglerna.

Vid sidan av de frågor som hänger samman med om och hur ingripanden mot advokater görs finns också ytterligare faktorer som påverkar kvaliteten på och förtroendet för disciplinverksamheten. Det gäller bl.a. de beslutande organens sammansättning, insynen i förfarandet och vilka som får del av besluten.

Av intresse för frågorna om kompetenskraven m.m. på advokatkåren är också de regler som gäller för att vinna inträde i advokatsamfundet och innehållet i de etiska reglerna för kåren.

Kommittén skall göra en samlad granskning av disciplinverksamheten och tillsynen över advokatverksamheten i övrigt. Kommittén skall särskilt analysera hur den ordning som nu gäller tillgodoser kraven på kompetens och etik hos advokater och förtroendet för advokaterna, och hur den tillgodoser de krav som bör ställas på den disciplinära verksamheten. Såväl samfundets egen roll som JK:s roll vid tillsynen över advokatväsendet skall förutsättningslöst granskas och analyseras. Översynen skall omfatta frågor som rör kraven på en advokat och advokatetiken i den utsträckning som bedöms nödvändig. Översynen får även omfatta andra frågor som har samband med detta, såsom den ordning som gäller för samfundets prövning av debiterat arvode.

Kommittén skall - mot bakgrund av sin granskning - föreslå lagändringar eller andra förändringar som kan vara befogade. Varje förändring måste ta hänsyn till de krav rättssäkerheten ställer. Den enskilde advokatens och advokatsamfundets självständiga ställning i förhållande till regering och riksdag måste bevaras.

Ansvar i aktiebolag som driver advokatverksamhet

Synen på bedrivande av advokatverksamhet i aktiebolag har förändrats under senare år. Bland annat har det principiella förbudet mot att driva sådan verksamhet i aktiebolagsform tagits bort. Det finns därför skäl - utöver de som advokatsamfundet anfört i sin skrivelse - att undersöka om regeln i 1 kap. 1 § aktiebolagslagen om delägares ansvar i ett advokataktiebolag kan ändras. En förändring måste givetvis tillgodose en klients intresse av att den advokat de vänt sig till har ett ekonomiskt ansvar för skador advokaten kan vålla.

Övrigt

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt om att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Kommittén skall avsluta sitt arbete före utgången av december månad 1998.