Beslut vid regeringssammanträde den 6 februari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas med uppgift att

• utreda och föreslå hur en lagstiftning med förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder bör vara utformad,
• kartlägga och redovisa andra länders lagstiftning mot diskriminering av personer med funktionshinder,
• överväga hur lagens förbudsregler ska förhålla sig till motsvarande bestämmelser i jämställdhetslagen, lagen mot etnisk diskriminering och en eventuell lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet på grund av homosexualitet eller sexuell läggning,
• utreda och lämna förslag på vilka förfaranderegler som skall vara tillämpliga hos Handikappombudsmannen, samt
• analysera och ta ställning till om reglerna om anställningsfrämjande åtgärder i främjandelagen helt kan utgå ur lagen eller om de behövs till viss del i omarbetat skick och lämna förslag på förändringar.

Lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet

Inom arbetslivet finns det i dag två lagar om skydd mot diskriminering, jämställdhetslagen (1991:433) och lagen (1994:134) mot etnisk diskriminering. För tillsynen av dessa lagars efterlevnad finns en jämställdhetsombudsman och en jämställdhetsnämnd samt en ombudsman mot etnisk diskriminering och en nämnd mot etnisk diskriminering.

Förbuden mot otillåten könsdiskriminering och otillåten särbehandling på grund av ras, hudfärg, nationell eller etniskt ursprung eller trosbekännelse (etnisk diskriminering) avser både arbetssökande och arbetstagare.

Ett avtal som föreskriver eller medger könsdiskriminering eller etnisk diskriminering är ogiltigt. En arbetsgivare som gör sig skyldig till könsdiskriminering eller etnisk diskriminering är skyldig att betala skadestånd till arbetssökanden eller arbetstagaren.

De båda lagarna skiljer sig åt framför allt på tre punkter. Jämställdhetslagen, men inte lagen mot etnisk diskriminering, har regler om aktiva åtgärder och den förbjuder indirekt diskriminering. Vidare är flertalet av jämställdhetslagens diskrimineringsförbud utformade som s.k. presumtionsregler.

Under flera år har det förts en diskussion om inte flera grupper i särskild lagstiftning bör skyddas mot diskriminering i arbetslivet. Diskussionen har främst rört funktionshindrade och homosexuella. Frågan om lagstiftning till förmån för homosexuella behandlas i kommittédirektiven om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (dir. 1997:7).

Människor med funktionshinder möter svårigheter på arbetsmarknaden också när konjunkturerna är goda och efterfrågan på arbetskraft är stor. Det föreligger en stor risk för att arbetsgivarna bara ser till funktionshindret och glömmer bort att se till de faktiska kvalifikationerna. När arbetslösheten ökar så snabbt och så drastiskt som under 1990-talet är risken stor att de funktionshindrades ställning på arbetsmarknaden blir ännu mer utsatt. Särskilt utsatta blir då unga personer med funktionshinder men även kvinnor med funktionshinder som ofta är missgynnade i dubbel bemärkelse.

Samhället stöder och främjar möjligheten till arbete för personer med funktionshinder på olika sätt. Det handlar dels om att underlätta för arbetssökande att få arbete, dels om att motverka utslagning från arbetsmarknaden.

För arbetssökande med funktionshinder har främst de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och Arbetsmarknadsverkets insatser stor betydelse. När det gäller möjligheter för människor att stanna kvar i arbetslivet trots funktionshinder eller hälsoproblem finns lagstiftning bl.a. om anställningsskydd och rehabilitering.

Den svenska arbetsrätten gäller lika för alla oavsett funktionshinder. Vissa rättsregler finns som särskilt syftar till att motverka diskriminering. Enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) skall uppsägning av anställning från en arbetsgivares sida vara sakligt grundad. Funktionshinder har inte ansetts utgöra saklig grund för uppsägning, annat än i de fall den anställde bedömts inte längre kunna utföra arbete av någon betydelse. Arbetstagare som har nedsatt arbetsförmåga och som på grund av detta beretts särskild sysselsättning hos arbetsgivaren skall, om det kan ske utan allvarliga olägenheter, få företräde till fortsatt arbete oberoende av turordningen vid uppsägning. Vidare gäller inom arbetsrätten att avtal - även kollektivavtal - kan underkännas av domstol om de är otillbörliga eller strider mot god sed på arbetsmarknaden, t.ex. genom att vara diskriminerande.

Arbetsgivare har lagstadgat ansvar för arbetsanpassning och rehabilitering av de anställda. Lagen (1962:381) om allmän försäkring har tillförts bestämmelser som bl.a. innebär att en arbetsgivare skall svara för att en anställds behov av rehabilitering klarläggs och att de åtgärder vidtas som behövs för en effektiv rehabilitering. Också arbetsmiljölagen (1977:1160) har tillförts bestämmelser om arbetsgivares rehabiliteringsansvar. Arbetsgivare är skyldiga att se till att det i deras verksamhet finns en på lämpligt sätt organiserad arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet. Personer med funktionshinder eller deras arbetsgivare kan också beviljas bidrag till arbetshjälpmedel eller till andra anpassningar av arbetsplatsen, arbetsredskap m.m. som behövs för att den anställde skall kunna utföra sitt arbete.

Lagen (1974:13) om vissa anställningsfrämjande åtgärder (främjandelagen) innehåller bl.a. bestämmelser om åtgärder för att främja anställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Enligt lagen är arbetsgivare skyldiga att överlägga med länsarbetsnämnden om åtgärder för att förbättra arbetsförhållandena för äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga och om åtgärder för att trygga fortsatt anställning för dessa arbetstagare. Vidare skall arbetsgivare överlägga med nämnden om nyanställning av äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga. Länsarbetsnämnden och Arbetsmarknadsverket har även möjlighet att meddela arbetsgivaren anvisningar om åtgärder som bör vidtas för att bereda bättre sysselsättningsmöjligheter åt de aktuella arbetstagarna.

1989 års handikapputredning lämnade i juni 1992 sitt slutbetänkande Ett samhälle för alla (SOU 1992:52). I slutbetänkandet tog utredningen bl.a. upp frågan om en lagstiftning om arbetslivets tillgänglighet för människor med funktionshinder. Utredningen lade fram ett förslag till lag med förbud mot diskriminering av funktionshindrade. Lagförslaget hade jämställdhetslagen som förebild och innehöll både regler om s.k. aktiva åtgärder och förbudsregler.

Handikappombudsmannen utsågs från och med den 1 juli 1994. Handikappombudsmannens uppgifter är främst bevakande, uppföljande och opinionsbildande. Vid riksdagens behandling av propositionen Handikappombudsman (prop. 1993/94:219) uttalade Socialutskottet att "regeringen bör belysa förutsättningarna för att ge ombudsmannen en processförande roll och ange de lagändringar ett sådant beslut skulle föranleda samt återkomma till riksdagen" (bet. 1993/94:SoU27).

En arbetsgrupp inom Arbetsmarknadsdepartementet har i september 1996 utarbetat en promemoria med förslag till lag mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder (Ds 1996:56). Promemorian har remissbehandlats. Arbetsgruppens förslag till lag har haft lagen mot etnisk diskriminering som förebild.

Som beskrivits tidigare finns det redan i dag flera lagregler till skydd mot diskriminering i arbetslivet. Det saknas däremot lagstadgat skydd mot diskriminering av personer med funktionshinder vid anställning på den privata arbetsmarknaden. Skulle en arbetssökande på den privata arbetsmarknaden bli utsatt för diskriminering på grund av funktionshinder finns det i dag inga lagregler som gör det möjligt att ingripa rättsligt. Personer med funktionshinder löper risk att bli förbigångna som arbetssökande utan att få sina kvalifikationer och förutsättningar för arbetet sakligt bedömda. Inom den statliga sektorn finns det däremot i regeringsformen och lagen (1994:260) om offentlig anställning krav på att vid anställning skall avseende fästas bara vid sakliga grunder. En sådan saklig grund är intresset att bereda arbets- handikappade sysselsättning (se prop. 1985/86:116 s. 8).

En lag mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder skulle, enligt regeringens uppfattning, tydliggöra samhällets normer och värderingar på handikappområdet. En sådan lag skulle kunna ge människor med funktionshinder ökade möjligheter till en jämlik och rättvis behandling i arbetslivet.

Det förslag till lag mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder som har lagts fram i departementspromemorian har mött kritik. Flertalet av remissinstanserna har avstyrkt eller har haft invändningar mot förslaget antingen på den grunden att de anser att regeringen i stället bör låta utreda möjligheten av en samlad lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet eller på den grunden att lagen mot etnisk diskriminering i vart fall inte bör vara förebild. Flera av remissinstanserna har förordat ett förbud mot indirekt diskriminering och att förbudsreglerna utformas som presumtionsregler.

Departementspromemorians förslag har som nämnts lagen mot etnisk diskriminering som förebild. Även den lagen har kritiserats. I flera sammanhang har det framförts önskemål om en mer effektiv lagreglering mot etnisk diskriminering. Regeringen har beslutat att tillsätta en särskild utredare som har till uppgift att se över lagen mot etnisk diskriminering (dir. 1997:11). Utredaren skall bl.a. analysera orsakerna till att fall av påstådd etnisk diskriminering på arbetsmarknaden inte förts till Arbetsdomstolen och föreslå lagändringar eller åtgärder i övrigt som utredaren kan finna motiverade.

Remissutfallet och den nyligen beslutade översynen av lagen mot etnisk diskriminering talar för att ytterligare utreda frågan om hur en lagstiftning mot diskriminering av funktionshindrade skall vara utformad.

Härutöver finns ännu ett viktigt skäl att ytterligare utreda lagstiftningens utformning. De tillämpningsproblem som kan uppstå när flera olika diskrimineringsförbud är tillämpliga är inte tillräckligt belysta. Ju fler förbudsregler som införs avseende olika grupper desto större blir risken för att det uppstår problem.

Mot denna bakgrund bör alltså en särskild utredare tillkallas för att utreda hur en lagstiftning med förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder bör vara utformad och hur dessa förbudsregler bör förhålla sig till motsvarande bestämmelser i jämställdhetslagen, lagen mot etnisk diskriminering och en eventuell lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet på grund av homosexualitet eller sexuell läggning.

* Utredaren skall kartlägga och redovisa den diskrimineringslagstiftning till skydd för personer med funktionshinder som flera länder har. Utredaren skall vidare kartlägga och redovisa Sveriges internationella åtaganden inom området samt hålla sig underrättad om den resolution som förbereds inom EU om lika möjligheter för personer med funktionshinder och beakta den i sitt arbete.

* Utredaren skall utreda och föreslå hur en lag med förbud mot diskriminering i arbetslivet av personer med funktionshinder skall vara utformad. I detta arbete skall utredaren beakta de förslag som

Handikapputredningen och en arbetsgrupp inom Arbetsmarknadsdepartementet var för sig har utarbetat och vad remissinstanserna framfört. Följande frågor kräver särskild behandling:

• Utredaren skall definiera vilka som skall omfattas av skyddet mot diskriminering. I departementspromemorian föreslås att lagen skall omfatta den som har ett varaktigt fysiskt eller psykiskt funktionshinder, om detta innebär betydande begränsningar i den dagliga livsföringen. Mot denna definition av personkretsen har vissa av remissinstanserna framfört invändningar.
• Utredaren skall analysera och definiera begreppet indirekt diskriminering samt överväga om det är möjligt och lämpligt att även indirekt diskriminering omfattas av lagen samt vilka konsekvenserna blir för arbetsmarknaden om ett sådan förbud införs. Handikapputredningens förslag avser både direkt och indirekt diskriminering. I det förslaget analyseras dock inte vad som avses med indirekt diskriminering av funktionshindrade. I departementspromemorian föreslås att förbuden endast skall riktas mot avsiktliga, otillbörliga förfaranden, dvs. att indirekt diskriminering inte skall omfattas av förbuden. Indirekt diskriminering kan t.ex. ske genom att en arbetsplats inte är handikappanpassad. Den kanske saknar hörselslinga eller hiss. En arbetsgivare kan således indirekt utestänga vissa funktionshindrade från arbetsplatsen genom att inte vidta anpassningsåtgärder. Fråga är om detta skall betraktas som diskriminering som medför skadeståndsskyldighet eller om denna typ av indirekt särbehandling skall angripas på något annat sätt, t.ex. genom olika stimulansåtgärder. Det kan således diskuteras om ett förbud mot indirekt diskriminering är en lämplig väg att anpassa våra arbetsplatser för personer med funktionshinder.
• Utredaren skall undersöka om det behövs en uttrycklig bevisbörderegel och i så fall lämna förslag på en sådan regel. Vilka bevisbörderegler som gäller i ett mål om diskriminering är av största betydelse för den som anser sig diskriminerad. I diskrimineringsmål är det vanligt att tillämpa någon form av delad bevisbörda. Jämställdhetslagen har både s.k. presumtionsregler och regler om delad bevisbörda där bevisbördan går över till arbetsgivaren när den som anser sig diskriminerad har gjort sannolikt att arbetsgivaren har haft ett diskriminerande syfte med sin åtgärd.
• Utredaren skall utreda hur förbudsreglerna till förmån för funktionshindrade bör förhålla sig till motsvarande bestämmelser i jämställdhetslagen, lagen mot etnisk diskriminering och en eventuell lagstiftning mot diskriminering i arbetslivet på grund av homosexualitet eller sexuell läggning. I det sammanhanget skall också utredas hur skadeståndspåföljden skall vara konstruerad om flera diskrimineringsgrunder är aktuella i samma ärende.
• Utredaren skall i nära samråd med utredningen om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning och utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering överväga hur lagstiftningen bör vara utformad. Utredningarna skall särskilt samråda dels i frågan om det är lämpligt att utforma diskrimineringsreglerna och övriga bestämmelser på likartat sätt eller om det finns skäl att utforma bestämmelserna till skydd för de olika grupperna på olika sätt, dels i frågan om vad som skall gälla om flera olika diskrimineringsförbud är tillämpliga.

* Utredaren skall därutöver utreda och lämna förslag på vilka förfaranderegler som skall vara tillämpliga hos Handikappombudsmannen.

* Utredaren skall också utreda om det finns behov av en nämnd mot diskriminering av personer med funktionshinder motsvarande Jämställdhetsnämnden eller Nämnden mot etnisk diskriminering eller om eventuella uppgifter för en sådan nämnd kan utföras av redan befintliga myndigheter eller domstolar.

Utredaren skall analysera och ta ställning till om reglerna om anställningsfrämjande åtgärder i främjandelagen helt kan utgå ur lagen eller om de behövs till viss del i omarbetat skick och lämna förslag på förändringar i lagstiftningen. Effekten av detta arbete kan bli att utredaren också skall utarbeta ett förslag till en separat varsellag.

1992 års arbetsrättskommitté behandlade främjandelagen i sitt betänkande Arbetsrättsliga utredningar (SOU 1994:141 kap.15). I syfte att få en uppfattning om den praktiska tillämpningen av främjandelagens regler genomförde kommittén en enkätundersökning bland länsarbetsnämnderna och Arbetsmarknadsstyrelsen. Enligt kommittén framgår av svaren bl.a. att myndigheterna är kritiska mot utformningen av lagen och att den bör kunna utformas bättre och anpassas till annan lagstiftning så att reglerna kompletterar varandra.

Främjandelagens bestämmelser om skyldighet för arbetsgivare att överlägga med Arbetsmarknadsverket om åtgärder för att förbättra arbetsförhållandena för redan anställda äldre arbetstagare och arbetstagare med nedsatt arbetsförmåga innebär i betydande mån en dubbel reglering. Bestämmelser om arbetsmiljöns beskaffenhet och om anpassning av arbetsförhållandena till arbetstagarens särskilda förutsättningar finns nämligen också i arbetsmiljölagen. Det förhållandet att Arbetsmarknadsverket således enligt främjandelagen har ett ansvar för äldre och handikappade anställda kan innebära en risk för att arbetsgivarens ansvar enligt annan lagstiftning urholkas. Den lagstiftning som införts om arbetsgivares ansvar för rehabilitering av anställda och skyldighet att ha en på lämpligt sätt organiserad anpassnings- och rehabiliteringsverksamhet kan alltså vara skäl att avskaffa vissa bestämmelser i främjandelagen.

Mot bakgrund av vad som redovisats kan det ifrågasättas om främjande- lagens bestämmelser på området behövs. Erfarenheterna av främjandelagen är dessutom att lagen har haft mycket liten betydelse för sysselsättnings- möjligheterna för personer med funktionshinder.

Utredaren skall samråda med utredningen om diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning (dir. 1997:7) och utredningen om översyn av lagen mot etnisk diskriminering (dir. 1997:11).

Utredaren bör i sitt arbete samråda med arbetsmarknadens parter och Handikappombudsmannen.

Ekonomiska och andra konsekvenser av förslagen skall redovisas.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Utredarens arbete skall vara redovisat senast den 1 oktober 1997.