om meritvärdering i statlig tjänst m.m.
Regeringens proposition =
1985/86: 116 ey
om meritvärdering i statlig tjänst m. m. Prop
1985/86: 116
Regeringen föreslår riksdagen att anta det förslag som har tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 20 februari 1986.
På regeringens vägnar
Olof Palme
Bo Holmberg
Propositionens huvudsakliga innehåll
I denna proposition föreslås att prioriteringen av skickligheten framför
andra sakliga grunder vid tillsättning av statliga tjänster m. fl. skall ges stöd i lagen (1976: 600) om offentlig anställning.
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 1986.
I ärendet har lagrådets yttrande inhämtats.
I Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 116
Propositionens lagförslag Prop. 1985/86: 116
Förslag till
Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 3 § lagen (1976:600) om offentlig an-
ställning! skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 kap.
3§
Om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst gäller vad som är föreskrivet i regeringsformen eller annan författning.
Även vid tillsättning av icke stat- Även vid tillsättning av icke stat-
lig tjänst skall avseende fästas en- lig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom för- dast vid sakliga grunder, såsom för-
tjänst och skicklighet. Närmare fö- tjänst och skicklighet. reskrifter om detta meddelas i författning.
Bland de grunder som sålunda
skall beaktas vid tillsättning av
statliga och andra tjänster skall
skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Närmare föreskrifter om vad som sägs i andra och tredje stycke-
na meddelas av regeringen.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.
I fråga om lärartjänster inom skolväsendet tillämpas de nya föreskrifterna dock först från och med den dag som regeringen bestämmer.
! Lagen omtryckt 1982: 100. 2
Civildepartementet Prop. 1985/86: 116
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986
Närvarande: statsrådet Feldt, ordförande, och statsråden Sigurdsen, Gus-
tafsson, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Bodström, Göransson, Gra-
din, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulter-
ström, Lindqvist
Föredragande: statsrådet Holmberg
Lagrådsremiss om meritvärdering i statlig tjänst
m.m.
1¶Inledning
Regeringen har våren 1985 beslutat om nya principer för meritvärderingen vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Enligt dessa principer läggs bl.a. ökad vikt vid skickligheten. De nya reglerna, som trätt i kraft den I juli 1985, framgår av 7 a och 7 b §§ anställningsförordningen (1965:601, omtryckt 1984: 127; paragraferna införda 1985: 334). De belyses i Regeringens förordningsmotiv 1985: 3.
I enlighet med ett uttalande i förordningsmotiven (s. 6) har regeringen i
sin proposition 1984/85:219 om den statliga personalpolitiken berett riks-
dagen tillfälle att ta del av reglerna och motiven för dem. Riksdagen (AU
1985/86: 6, rskr. 48) förklarade därvid att den delade den uppfattning om en
pnoritering av skickligheten som lagts fast genom de nya föreskrifterna, att denna prioritering borde komma till uttryck i lagen (1976: 600) om offentlig anställning (LOA, omtryckt 1982: 100, ändrad senast 1985:417!) och att
regeringen borde återkomma med förslag till ändringar i LOA enligt de
riktlinjer som riksdagen angett.
Jag tar därför i detta ärende upp meritvärderingsfrågorna på nytt.
2¶Bakgrund
2.1¶Rättsläget intill den 1 juli 1985
Prövningen i de rent statliga tillsättningsärendena sker med direkt tillämp-
ning av regeringsformen (RF). Det gäller vid alla statsmyndigheter. inte bara myndigheter under regeringen utan också riksdagen och dess myndigheter. Och det gäller alla slags tjänstetillsättningar, både externrekryte-
ringar och internrekryteringar. Enligt 11 kap. 9 & RF skall vid tillsättningar av statliga tjänster ”avseen-
de fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet”.
I fråga om andra statligt reglerade anställningar än statliga tillämpas en
likalydande föreskrift i 4 kap. 3 § LOA.
! Efter lagrådsremissen ändrad även 1986: 50.
tt Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 116
Med statligt reglerade anställningar menas enligt 2 kap. 1 & LOA anställ- Prop. 1985/86: 116 ningar, där enligt lag eller särskilt beslut av riksdagen avlöningsförmånerna fastställs under medverkan av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, i regel statens arbetsgivarverk. Sådana anställningar innehas — förutom av arbetstagarna vid de statsmyndigheter som lyder under regeringen -— av t.ex. de kommunanställda lärarna och skolledarna i grundskolan och gymnasieskolan samt försäkringskassetjänstemännen. Antalet arbetstagare med statligt reglerade anställningar uppgår för närvarande till cirka 575000. Kollektivavtalen på det icke statliga området träffas med stöd av lagen (1965: 576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m. m. (ändrad senast 1982: 101). Att staten sålunda medverkar i löneförhandlingarna också utanför det rent statliga området får ses i ljuset av de omfattande statsbidragen till lönekostnaderna på ifrågavarande områden (det s. k. dubbla huvudmannaskapet).
Bakom lagreglerna i RF och i LOA om sakliga grunder ligger statsnyttan, närmare bestämt det allmänna intresset av att offentliga funktioner utövas av de personer som är bäst skickade för uppgifterna (jfr exempelvis prop. 1974: 174 s. 64). Ändamålet med reglerna är sålunda inte enbart eller ens primärt att skydda arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhällets och de enskilda medborgarnas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder (prop. 1975/76: 105 bil. 2 s. 206).
När det gäller lagens kriterium skicklighet förstås därmed enligt praxis lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet. Det framgår av grundlagens förarbeten (prop. 1973:90 s. 405). Yrkesskicklighet och personliga egenskaper som prestationsförmåga m. m. blir här mätare på de individuella förutsättningarna att fylla de krav som den aktuella befattningen ställer på sin utövare.
Sedan länge har i allmänhet lagts större vikt vid skicklighetskriterierna ju högre tjänst det gäller och ju mer självständigt arbete som ingår i tjänsten. Synsättet har sålunda varit att skickligheten bör ha den avgörande betydelsen i tillsättningsärenden främst när det gäller chefstjänster, arbetsledartjänster, högre handläggartjänster och vissa andra tjänster med självständigt arbetsinnehåll. Men praxis har redan före den 1 juli 1985 utvecklats åt det hållet att skickligheten tillmäts allt högre värde också när det gäller tillsättningen av lägre tjänster.
Som framgått, är det frågan om nyssnämnda praxis som är föremål för denna lagrådsremiss.
Med kriteriet förtjänst avser lagstiftaren närmast den vana som har förvärvats genom föregående tjänstgöring (jfr nyssnämnda prop. 1973:90 s. 405). I praktiken har förtjänsten oftast ansetts vara liktydig med antalet statliga tjänsteår. Men också arbete it. ex. annan offentlig — främst kommunal — tjänst har ibland beaktats.
Men RF och LOA ger som framgår av lagtexten utrymme för att beakta också andra sakliga grunder än skicklighet och förtjänst. I grundlagsmotiven (anförda prop. 1973:90 s. 406) sägs därom att bl. a. arbetsmarknadspolitiska hänsyn kan göra det nödvändigt att vid vissa tjänstetillsättningar väga in även andra faktorer än sådana som brukar hänföras till skicklighet och förtjänst.
Några närmare exempel på sådana ”andra sakliga grunder” ges inte i lag Prop. 1985/86: 116 eller lagmotiv. Men som ett sådant exempel, godtaget i senare lagstiftning och praxis, kan nämnas företrädesrätt till återanställning enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd (ändrad senast 1984: 1008: jfr 9 kap. 15§ LOA, prop. 1974:174 s. 63). Ett annat exempel kan vara omplacering enligt anställningsskyddslagen (7 § andra stycket) eller enligt det statliga trygghetsavtalet (TrA-S). Ett tredje exempel ur praxis är intresset att bereda arbetshandikappade sysselsättning — jfr förordningen (1979: 518) om arbetshandikappade i statligt reglerad anställning m. m. (ändrad senast 1982: 1268). Som ett fjärde fall kan anges att strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män har kommit att godtas som en saklig grund enligt RF — jfr numera även lagen (1979: 1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet (omtryckt 1980:412, ändrad senast 1985: 216). Detta behandlas utförligt i rapporten (Arbetsgivarverket informerar 1984 nr 1) Tjänstetillsättningar och jämställdhet. Sedan hösten 1978 har jämställdhetsintresset sålunda i regeringens praxis i både förstainstansoch besvärsärenden accepterats som en saklig grund vid tillsättning av statligt reglerade tjänster. Detta har också kommit till uttryck i andra myndigheters tillsättningspraxis. Jämställdhetsintresset anses därvid kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön, när deras kvalifikationer är i stort sett om också inte helt lika. Den tillämpade principen har också uttryckts så, att jämställdheten skall betraktas som en av flera sakliga grunder som kan fälla avgörandet, när sökandena bedöms vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga (fr senast KU 1984/85:35 s. 21).
Utan att gå närmare in på förfarandet vid tjänstetillsättning vill jag peka på att det numera ställs stora krav på urvalsprocessen vid rekrytering (jfr senast prop. 1984/85:219 s. 23). Å andra sidan har regeringen för olika fall begränsat den principiella skyldigheten enligt 4 kap. 4 § LOA att ledigkungöra tjänster (jfr 9 § anställningsförordningen, 8 och 18 §§ omplaceringsförordningen 1984: 110). Det kan också nämnas att informations- och förhandlingsskyldighet fullgörs enligt kollektivavtal (jfr SAV-cirkulär 1985 A 3).
2.2¶Meritutredningen
I februari 1983 tillkallades en särskild utredare för att se över vissa frågor om meritvärderingen vid tillsättningen av statliga tjänster m.m. (Dir 1983:9). Utredaren (f.d. statssekreteraren i budgetdepartementet Stig Larsson), som arbetade under namnet meritutredningen (C 1983:01), avlämnade i augusti samma år sitt betänkande (Ds C 1983: 16) Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar m. m. Betänkandets sammanfattning bör i valda delar fogas till protokollet i detta ärende som bilaga I.
Som framgår, innefattar utredningens förslag en regel i LOA om prioritering av skickligheten framför de andra sakliga grunderna.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna bör fogas till protokollet i detta ärende som hilaga 2. in
En sammanställning av remissyttrandena m. m. har gjorts inom civilde- Prop. 1985/86: 116 partementet och lagts fram i en särskild promemoria (Ds C 1985:7). Post-
verkets yttrande finns inte med i sammanställningen, eftersom det har kommit in till civildepartementet efter remisstidens utgång.
2.3 1985 års reform m. m.
På grundval av betänkandet och remissyttrandena har regeringen utfärdat de inledningsvis nämnda bestämmelserna i 7 a och 7 b §§ anställningsförordningen. De innebär att praxis i vissa delar har ändrats sedan den 1 juli
1985.
De nya föreskrifterna gäller för statligt reglerade tjänster. Dit räknas som framgånt inte tjänster vid riksdagen eller dess myndigheter. Statligt reglera-
de lärartjänster har i bl.a. 17 kap. 1§ tredje stycket skolförordningen (1971: 235) i dess lydelse (1985: 1103) fr.o.m. den 1 juli 1986 — liksom för närvarande — undantagits från tillämpningen av bl. a. 7 a § anställningsför-
ordningen.
Enligt 7 a § skall tjänstetillsättning ske på grundval främst av skickligheten för arbetsuppgifterna i tjänsten, om det inte finns särskilda skäl för något
annat (första stycket). Enligt andra stycket skall hänsyn också tas till den
förtjänst som har förvärvats genom tidigare tjänstgöring i offentlig eller
privat anställning eller genom egen verksamhet. Även sådana andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, syssel-
sättnings- och socialpolitiska mål skall beaktas, sägs det i paragrafens tredje stycke.
17 hb $ finns föreskrifterna bl. a. om hur ledighet från en anställning och deltidstjänstgöring samt fullgjord forskarutbildning får räknas till godo som förtjänst.
Av Regeringens förordningsmotiv (s. 8) framgår att reglerna i 7 a och 7 b §§ har följande tre syften: — att effektivera den offentliga verksamheten genom att tydligare låta
meritvärderingen bestämmas av de krav som tjänsten ställer på inneha-
varen,
— att underlätta personalrörligheten — såväl inom statsförvaltningen som
mellan olika arbetsmarknadssektorer — genom att jämställa kommunal
och privat anställning samt egen verksamhet med statlig, när det gäller
att beräkna en sökandes förtjänst,
— att rationalisera handläggningen av tillsättningsärendena genom att för-
enkla och förtydliga reglerna om förtjänstberäkningen.
I motiven redovisas också de närmare övervägandena bakom reglerna
enligt följande.
2.3.1 Avvägningen mellan förtjänst och skicklighet: I anslutning till 7 a § första stycket anställningsförordningen anförde jag i förordningsmotiven
(s. 9).
Som några av remissinstanserna också har framhållit, är staten med — Prop. 1985/86: 116
hänsyn främst till statsnyttan naturligtvis mest betjänt av att den skickligaste och mest lämpade rekryteras till en ledig tjänst. Statsmakterna har också under senare år i olika sammanhang gett uttryck : för åsikten att effektivitetskrav skall beaktas så långt som möjligt. Den pågående förnyelsen av den offentliga sektorn (jfr skr. 1984/ 85: 202, FiU 35, rskr. 407) ställer krav på engagemang och olika slags kunskaper och erfarenheter hos anställda på olika nivåer. Inom många områden ökar specialiseringen och behovet av fördjupat yrkeskunnande. Inte minst bidrar datoriseringen och den ökade användningen av ny teknik till detta. Myndigheternas ökade serviceansvar och kontakter med allmänheten och andra intressenter medför samtidigt krav på att de anställda skall kunna utöva många olika funktioner på bästa möjliga sätt. Meritutredningen och flera av remissinstanserna har också framhållit detta som skäl för att skickligheten skall få ökad betydelse. Även kraven på rättssäkerhet har ökat. Myndigheternas behov av framförhållning och flexibilitet måste också ges ökad prioritet. Den pågående förnyelsen av samhällssektorn medför vidare ökat behov av engagemang, olika slags kunskaper och erfarenheter hos de anställda på alla nivåer.
Allt talar för att skickligheten i framtiden bör betonas starkare än förtjänsten. Enligt min mening ligger det i såväl det allmännas som den enskilde arbetstagarens intresse att skickligheten tillmäts särskild betydelse vid all meritvärdering. Bara vid lika eller vid i stort sett lika skicklighet bör förtjänsten bli utslagsgivande. Denna princip bör gälla oavsett tjänstens nivå.
2.3.2 Skickligheten: I fråga om skickligheten anförde jag i förordningsmotiven (s. 9) vidare. Till skickligheten bör som jag ser det hänföras de faktorer som är av betydelse för att bedöma den sökandes lämplighet för den aktuella tjänsten. Som meritutredningen och flera remissinstanser framhåller, bör all relevant erfarenhet värderas inom ramen för skickligheten. Det skall vara en kvalitativ helhetsbedömning.
Hit bör således räknas bl.a. teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper (som prestationsförmåga. yrkesskicklighet, ledaregenskaper, samarbetsförmåga m. m.) samt kunskaper och erfarenheter som har förvärvats i andra offentliga eller privata anställningar eller i egen verksamhet. Men erfarenheter från områden som vård av barn, studier, utlandsvistelser, språkkunskaper, ideellt arbete m. m. bör också vägas in vid bedömningen av skickligheten, i den mån de är relevanta för den sökta tjänsten.
Av grundläggande betydelse för meritvärderingen är alltså att det är de krav som är förknippade med tjänsten som bestämmer vilka skicklighetsfaktorer som skall beaktas och hur tungt dessa skall väga. Det kan tilläggas att prioriteringen av skickligheten naturligtvis ytterligare skärper de ökade krav på förberedelsearbete m.m. vid rekrytering som 7
också från andra utgångspunkter har ställts i syfte att åstadkomma säkra Prop. 1985/86: 116 urval (jfr prop. 1984/85:219 s. 23 f).
2.3.3 Förtjänsten: Även i fråga om förtjänstberäkningen utvecklades synpunkter i förordningsmotiven ts. 10). Det saknas emellertid anledning att återge dem i detta sammanhang, eftersom de i huvudsak hänförde sig till 7 a § andra stycket och 7 b § anställningsförordningen.
2.3.4 Andra sakliga grunder: Under denna rubrik anförde jag i förordningsmotiven (s. 13) i anslutning till 7 a § tredje stycket anställningsförordningen bl. a. Som framgått ger RF tillsättningsmyndigheterna utrymme att fästa avseende även vid andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet. Det gäller bl.a. arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Det är sålunda angeläget att staten som arbetsgivare även i fortsättningen strävar efter att vara en föregångare, i. ex. när det gäller att bereda de människor sysselsättning som på grund av arbetshandikapp har svårt att få eller behålla ett meningsfullt arbete eller när det gäller åtgärder som främjar jämställdheten mellan kvinnor och män 1 arbetslivet. Enligt min mening bör således liksom hittills myndigheterna beakta sådana tillsättningsgrunder som stämmer överens med den allmänna samhällsutvecklingen på det personalpolitiska området. Allmänna arbetsmarknads-, sysselsättnings- och socialpolitiska mål bör därför få betydelse. Som flera remissinstanser framhåller bör därvid generellt ingen bestämd rangordning mellan dessa andra sakliga grunder tillämpas. Det är nämligen enligt min uppfattning viktigt att individuella hänsyn och hänsyn till omständigheterna kan tas i varje enskilt fall.
2.3.5 Särskilda meritvärderingssystem m. m.: I fråga om särskilda meritvärderingssystem m. m. sas det i förordningsmotiven (s. 13). Inom flera myndigheter och sektorer tillämpas som jag har nämnt fasta karriärvägar, interna system för rekrytering och utbildning, meritvärdering, m. m. Detta gäller bl. a. på domarbanan, inom försvarets område, inom utrikesförvaltningen, för flertalet polismanstjänster och lärartjänster. Systemen är i allmänhet så utformade, att de innehåller olika former av personalutveckling och återkommande skicklighetsbedömningar. Inte sällan förekommer krav på särskilda examina, inslag av obligatorisk utbildning, aspiranttjänstgöring eller tjänstgöring på s. k. utbildningstjänster eller annan obligatorisk tjänstgöring. Med hänsyn till den mångfald verksamhetsgrenar som dagens förvaltning omfattar — alltifrån avancerad teknisk produktion och kvalificerat utvecklings- och utredningsarbete inom olika samhällsområden till viktiga normerande och kontrollerande funktioner och renodlade servicefunktioner — är det naturligt att sådana system
utvecklas och tillämpas som är särskilt anpassade till utbildnings- Prop. 1985/86: 116
och rekryteringsförutsättningarna inom resp. myndighet eller sek-
tor. De återkommande skicklighetsbedömningarna i sådana system
ökar självfallet säkerheten i de bedömningar som görs i samband
med tjänstetillsättningar. Det är som jag ser det särskilt viktigt att
sådana skicklighetsbedömningar görs: mekaniskt tillämpade rutiner
får inte ersätta nödvändiga bedömningar och värderingar.
När det gäller domartjänsterna, kan jag peka på en inom justitie-
departementet i maj 1984 upprättad promemoria, som behandlar
olika frågor om domarkarriären. Promemorian har varit föremål för
en bred remiss, som resulterat i många olika synpunkter och förslag
från remissinstanserna. En del av de åtgärder som presenteras i
promemorian har redan genomförts. Andra frågor — bl.a. sådana
som rör meritvärderingen vid domartillsättningar — är för närvaran-
de föremål för ytterligare och mer långsiktiga överväganden inom
departementet.
Nämnas skall också att tillsättningen av prästtjänster regleras av
särskilda föreskrifter i lagen (1957: 577) om prästval (ändrad senast
1982: 988). Prästtillsättningsförfarandet är f. n. föremål för utredning
av 1982 års kyrkokommitté (Kn 1982:05). Detta förfarande har så
nära och naturligt samband med frågan om meritvärderingen vid
tillsättningen av prästtjänster, att den frågan inte bör behandlas
innan kommittén har slutfört sitt arbete.
I den tidigare nämnda personalpolitiska propositionen 1984/85:219 behandlades i ett särskilt avsnitt (5.4) för övrigt också frågor om meritvärdering vid tillsättning av lärartjänster inom skolväsendet (UbU 1985/86:5, rskr. 50). I propositionen uttalade jag att principen att skickligheten skall betonas starkare bör gälla också vid tillsättning av statligt reglerade lärartjänster. Det bör enligt propositionen ankomma på regeringen att avgöra vilka bestämmelser som kan behövas och att besluta om dem. I anslutning till detta uttalande framhöll jag vidare att ett system med poängmässig beräkning av meriter emellertid bör behållas. Skolöverstyrelsen skall enligt propositionen få i uppdrag att meddela allmänna råd om den poängmässiga beräkningen av meriterna.
2.4¶Riksdagen hösten 1985
Med anledning av prop. 1984/85: 219 och två därvid väckta motioner (1985/ 86: 16 och 17) har riksdagens arbetsmarknadsutskott såvitt gäller den nu aktuella frågan — efter att ha hört konstituttionsutskottet (KU 1985/86:2 y) — anfört följande (AU 1985/86:6 s. 11).
Arbetsmarknadsutskottet konstaterar först att konstitutionsutskottet drar slutsatsen att regeringsformen inte hindrar att man i framtiden lägger större vikt än hittills vid kriteriet skicklighet. Som framhålls i Regeringens förordningsmotiv är det ett redan tillämpat synsätt att skickligheten bör ha den avgörande betydelsen i tillsättningsärenden när det gäller chefstjänster, arbetsledartjänster och högre handläggartjänster med självständigt innehåll. Praxis har emellertid utvecklats i den riktningen att skicklighet nume-
ra tillmäts allt högre värde också när det gäller tillsättningen av lägre Prop. 1985/86: 116 tjänster. En utveckling i den riktning som regeringen avser med sin anmälan i propositionen är således på gång. Regeringen föreslår nu att skicklighet generellt skall vara huvudkriterium vid tillsättning av tjänster på det statliga området. Därmed tas ytterligare ett steg på den redan inslagna vägen.
Som tidigare redovisats ligger bakom lagreglerna om saklig grund i regeringsformen och LOA främst syftet att främja statsnyttan, närmare bestämt det allmänna intresset av att offentliga funktioner utövas av de personer som är bäst skickade för uppgifterna. Andamålet med reglerna är således inte primärt att skydda arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhällets och medborgarnas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder. Även den inriktning av lönepolitiken som föreslås i propositionen och som utskottet behandlat ovan knyter an till detta synsätt. Sålunda framhålls att statens positioner i löneförhandlingarna skall bestämmas av verksamhetsintresset och av strävan att åstadkomma en ändamålsenlig personalförsörjning. Utskottet delar regeringens uppfattningar i dessa delar.
Den prioritering av skickligheten framför förtjänsten och andra kriterier som regeringen förordar bör —- som framhålls i konstitutionsutskottets yttrande — komma till uttryck i LOA. Av sammanhanget bör vidare framgå att prioriteringen av kriteriet skicklighet inte innebär något avkall på kravet på objektivitet vid tjänstetillsättningar.
Regeringen bör återkomma med förslag till ändringar i LOA enligt de riktlinjer utskottet här angivit.
Riksdagen (rskr. 1985/86:48) har som sin mening gett regeringen till känna vad arbetsmarknadsutskottet sålunda anfört om ändringar i LOA.
3¶Föredraganden
Mitt förslag: I LOA införs en regel som lagfäster ordningen att statliga och andra myndigheter skall prioritera skickligheten, när de tillämpar föreskrifterna om sakliga grunder vid tillsättning av tjänster.
Utredningens förslag: Överensstämmer (s. 5) med mitt förslag.
Remissinstanserna: De flesta instanserna går inte in på frågan om före-
skriftens form. Detta konstaterande bör ses i ljuset av att så gott som samtliga instanser delar meritutredningens uppfattning att tjänstetillsättning bör ske på grundval främst av sökandenas skicklighet. Några myndig-
heter ifrågasätter emellertid utredningens förslag i formellt hänseende.
Justitiekanslern (JK) finner det sålunda tveksamt om det är tillåtet att i lag reglera hur 11 kap. 9 & RF skall tolkas. JK anser att man i stället bör överlåta åt de olika myndigheterna att genom praxis verka för att de föreslagna ändringarna i detta hänseende genomförs. Svea hovrätt menar att förslaget utgör ett förtydligande av grundlagen, som bör tas in i själva grundlagsbestämmelsen. Liknande synpunkter framförs av kammarrätten i Göteborg och av arbetsdomstolen. Andra remissinstanser, däribland 10
tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet och förvarets civilförvalt- Prop. 1985/86: 116 ning, anser att föreskriften bör tas in i lag.
Riksdagen: Arbetsmarknadsutskottets inställning i formfrågan stämmer överens med mitt förslag. I sakfrågan delar utskottet som framgått uppfattningen att skickligheten bör prioriteras.
Skälen för mitt förslag: Som jag framhållit i Regeringens förordningsmotiv 1983: 3 (s. 6), står de riktlinjer för meritvärderingen som tillämpas sedan den I juli 1985 inte i någon motsättning till RF:s eller LOA:s regler om grunderna för tjänstetillsättningar. Riktlinjerna skall i stället ses som en precisering av dessa regler.
Riksdagen anser emellertid att den prioritering av skickligheten framför förtjänsten och andra kriterier som innefattas i 1985 års reform bör komma till uttryck i LOA. Jag kan ansluta mig tili den uppfattningen.
En sådan regel bör därför tas in i 4 kap. 3 § LOA. Med ” skicklighet” avses härvid — liksom I gällande regler — skickligheten för arbetsuppgifternä i tjänsten.
Jag vill i linje med riksdagens uttalande därvid särskilt stryka under att den nya lagregeln inte innebär något avsteg från den objektivitetsprincip som kommer till uttryck inte bara i 11 kap. 9 § RF och 4 kap. 3 &$ LOA utan också i I kap. 9 & RF. I sistnämnda grundlagsbestämmelse fastslås sålunda myndigheternas skyldighet att "i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt takttaga saklighet och opartiskhet”.
Den nya lagregeln bör utformas så, att den medger undantag för sådana fall där det finns särskilda skäl att låta det avgörande vara någon annan saklig grund än skickligheten, t.ex. förtjänsten eller omplacerings- eller jämställdhetsintresset. Självfallet får inte några andra skäl komma i fråga än sådana som kan betraktas som sakliga grunder enligt RF och LOA (jfr 7 a § andra och tredje styckena anställningsförordningen).
Regeln blir med mitt förslag tillämplig på i princip alla statligt reglerade tjänster, dvs. främst tjänster vid myndigheter under regeringen, lärartjänster och försäkringstjänster (jfr I kap. I och 5 §§ LOA). Men den blir i motsats till reglerna i anställningsförordningen tillämplig också på tjänster vid riksdagen och dess verk.
Antas förslaget, kommer de nu gällande bestämmelserna i 7 a 3 första stycket anställningsförordningen inte att behövas längre. Jag avser att efter riksdagens prövning återkomma till regeringen med förslag till ändringar i förordningen. I och med den nya lagregeln kan också det som jag i denna lagrådsremiss har anfört ur motiven till 1985 års reform i sak betraktas som förarbeten till lagen.
Däremot berörs vad som sägs i 7 a § andra och tredje styckena samt 7 b 8 anställningsförordningen och i motiven till dessa bestämmelser som framgått inte av lagrådsremissen.
4¶Ikraftträdande Prop. 1985/86: 116
Jag förordar att den föreslagna ändringen i LOA träder i kraft den 1 juli 1986.
Efter samråd med statsrådet Göransson får jag emellertid tillägga följande.
I fråga om lärartjänsterna — som varken för närvarande eller efter den 1 juli 1986 omfattas av vad som sägs i 7 a § anställningsförordningen — bör den nya föreskriften i LOA träda i verkställighet först när det nya poängsystem som förutskickas i prop. 1984/85:219 (s. 26) har börjat tillämpas. Detta kan beräknas ske tidigast läsåret 1987/88; tidpunkten kan inte bestämmas nu. Det bör därför ankomma på regeringen att fastställa den tidpunkt då den nya lagregeln skall börja tillämpas på lärarområdet.
5 Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag nu anfört har inom civildepartementet upprättats ett förslag till
lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning.
Förslaget bör fogas till protokollet i detta ärende som bilaga 3.
6 Hemställan
Jag hemställer att lagrådets yttrande inhämtas över lagförslaget.
7 Beslut
Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.
Bilaga I Prop. 1985/86: 116
till lagrådsremissen
Ur meritutredningens betänkande (Ds C 1983: 16)
Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar
m.m.
2¶Sammanfattning
Bakgrund
Meritutredningen har haft till uppgift att se över en del av de principer som
gäller meritvärderingen vid tillsättningen av statligt reglerade tjänster.
Huvudsyftet är att skapa bättre möjligheter att tillgodose de växande kraven på kunskaper, erfarenhet och skicklighet som ställs för att statsför-
valtningen skall kunna fullgöra sina uppgifter effektivt och därvid ge god
service till allmänheten. En viktig målsättning är att skapa bättre förutsättningar för en bredare
rekrytering och en ökad personalrörlighet.
Väsentligt är också att underlätta en mer ändamålsenlig bedömning av
vissa meritvärderingsfrågor och en rationell handläggning av dem. I direktiven har särskilt framhållits värderingen av deltidsarbete, vård av barn m. m., forskarutbildning, studieledighetstid, språkkunskaper och utlandsanställning.
Vissa frågor som hänger samman med utlandsanställning och återanpassningsproblem efter sådan anställning har också ingått i uppdraget.
Utgångspunkter
Bestämmelsen om att endast förtjänst och skicklighet skulle beaktas vid en statlig tjänstetillsättning tillkom genom 1809 års regeringsform. I samband med regeringsformen 1974 tillfördes att även s.k. arbetsmarknads- och lokaliseringspolitiska skäl skall få vägas in vid en tjänstetillsättning.
Det svenska samhället har under tiden efter 1809 genomgått och genom-
går fortfarande stora förändringar. I avsnittet "Sverige i förändring” och ”Sammanfattande synpunkter” beskrivs i breda och översiktliga pensel-
drag de viktigaste förändringarna och utvecklingstendenserna av betydelse
för den statliga verksamheten och dess villkor. Med denna bakgrund blir kopplingen mellan, å ena sidan, målen för myndigheternas verksamhet, kraven från statsmakterna om bl. a. effektivi-
tet, service, rättssäkerhet m. m. och behoven av framförhållning och flexibilitet samt, å andra sidan, myndigheternas bemanning och bemannings-
planering en allt viktigare fråga. Den behandlas i avsnittet "Rekryteringen
i en helhetssyn” där även den förändrade synen på människan i arbetslivet berörs.
För en statlig tjänstetillsättning finns ett omfattande regelverk. Bestäm- 13
melser av särskilt intresse för meritvärderingen tas upp i avsnittet ”Tjäns- Prop. 1985/86: 116
tetillsättningens rättsliga utgångspunkter”.
I avsnittet ”Erfarenheter frän intervjuundersökningen” redovisas översiktligt vad som framkommit angående den nuvarande tillämpningen. Vid intervjuundersökningen redovisades även värdefulla synpunkter och för-
inarbetats i övervägandena och förslagen.
I ett särskilt avsnitt redovisas vad som inhämtats om statlig tjänstetillsättning i Danmark, Finland och Norge.
Överväganden
En viktig förutsättning för att få rätt person på rätt plats är att myndigheten
fastställer arbetsanalys och sökprofil. Arbetsanalysen innebär att arbetsuppgifternas art och omfattning anges och att detta görs mot bakgrund av målen för verksamheten. statsmakternas krav på myndighetens verksam-
het och med hänsyn till förutsebara förändringar och förutsättningar för
verksamheten. I sökprofilen bestäms de krav som ställs på tjänstens innehavare.
Arbetsanalys och sökprofil blir viktiga hjälpmedel vid ett ställningstagande om en tjänst skall återbesättas eller inrättas. Om ett tillsättningsförfarande skall inledas, påverkar innehållet i arbetsanalysen och sökprofilen — valet av rekryteringsväg, — urvalsförfarandet och
— meritvärderingen. Främst sökprofilen bestämmer vilka meriter som är relevanta och hur de
skall värderas. Generellt innebär det en förskjutning mot att sökandenas skicklighet och förmåga att utföra arbetsuppgifterna blir avgörande vid tjänstetillsättningen. För att myndigheten skall få en så god uppfattning som möjligt om dem som närmast kan komma i fråga för tjänsten bör intervju och referenstagning genomföras. Det gäller inte minst för att utröna sökandenas personliga egenskaper och lämplighet i övrigt för tjäns-
ten.
Mina förslag i denna del är att — det i budgethandboken ytterligare framhålls att myndigheternas mål och
planering för sin verksamhet skall kopplas till bemanningsplanering och andra personaladministrativa åtgärder inklusive tjänstetillsättning,
— det i 4 kap. 3 § lagen (1976: 600) om offentlig anställning anges att främst
skickligheten skall vara avgörande vid tillsättning av statligt reglerade tjänster,
— arbetsanalys och sökprofil skall fastställas inför tillsättning av statligt reglerade tjänster med undantag för vissa regeringstillsatta tjänster: ny paragraf i anställningsförordningen (1965: 601),
— intervju och referenstagning skall genomföras före beslut om tjänstetill-
sättning, om inte särskilda skäl föranleder annat; ny paragraf i anställningsförordningen. Jag ger vidare en beskrivning och definition av begreppen skicklighet och förtjänst.
Avseende urvalskriteriet skicklighet anges att endast meriter av betydel- Prop. 1985/86: 116
se för tjänsten i fråga skall beaktas. Sökprofilen bestämmer vilka dessa är
och utgör den måttstock med vilken de skall mätas och värderas.
I skicklighetsbedömningen beaktas bl. a. relevant yrkeserfarenhet obe-
roende av om den utförts i offentlig eller privat anställning. Därvid sammanvägs anställningstid, arbetsuppgifternas art, omfattning och kvalitet i
en helhetsbedömning. Erfarenhet som vård av barn m. m., forskarutbildning, utlandstjänst, språkkunskaper, facklig verksamhet m. fl. meriter beaktas i den mån och omfattning som sökprofilen anger.
I skicklighetskriteriet skall de personliga egenskaperna särskilt uppmärksammas. Det gäller t.ex. kreativitet, mognad. analysförmåga, ord-
ningssinne eller självständighet. Hänsyn måste därvid tas till de övriga i arbetsgruppen. Den skall erhålla ett riktigt komplement i kompetens m. m.
och dessutom ges goda förutsättningar att samarbeta effektivt.
Förtjänstbegreppet definieras som — anställningstid i statligt reglerad tjänst inrättad för minst 40 procent av
heltidstjänstgöring,
— vård av barn vid hel ledighet från statlig eller annan anställning eller
utan samband med anställning, dvs. främst de fall vården av barn utförts
före inträdet på arbetsmarknaden. Högst två år får tillgodoräknas,
—- fullgjord forskarutbildning med fyra år.
Förtjänstbegreppet regleras i nya paragrafer 1 anställningsförordningen (1965:601). Skicklighetsbegreppet avses bli behandlat i proposition till ändring av 4 kap. 3 § lagen (1976: 600) om offentlig anställning.
Bilaga 2 Prop. 1985/86: 116
till lagrådsremissen
Remissinstanserna
Remissyttranden över betänkandet (Ds C 1983: 16) Meritvärderingen vid statliga tjänstetillsättningar m.m. har avgetts av justitiekanslern (JK), Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, kammarrätten i Göteborg, länsrätten i Umeå, domstolsverket (DV), tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsen-
det (TFN). notarienämnden (NON). riksåklagaren (RÅ), rikspolisstyrelsen
(RPS), kriminalvårdsstyrelsen, datainspektionen, styrelsen för internationell utveckling (SIDA), kommerskollegium, exportkreditnämnden (EKN),
Sveriges exportråd. överbefälhavaren (ÖB), försvarets civilförvaltning
(FCF). försvarets materielverk (FMV), försvarets rationaliseringsinstitut
(FRD, försäkringsrätten för Norra Sverige, riksförsäkringsverket (RFV),
Stockholms allmänna försäkringskassa, socialstyrelsen, statens bakteriologiska laboratorium (SBL), postverket, televerket, statens järnvägar (SJ), tullverket, byggnadsstyrelsen, riksskatteverket (RSV), skolöverstyrelsen (SÖ), universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), centrala studiestödsnämnden (CSN), lantbruksstyrelsen (LBS), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), statens veterinärmedicinska anstalt (SVA), skogsstyrelsen. arbetarskvddsstyrelsen (ASS), arbetsdomstolen (AD), jämställdhetsombudsmannen (JämO). statens invandrarverk (SIV), bostadsstyrelsen, statens lantmäteriverk (LMV), statens industriverk (SIND), statens vattenfallsverk, patent- och registreringsverket (PRV), domänverket, styrelsen för teknisk utveckling (STU), statskontoret, riksrevisionsverket (RRV), statistiska centralbyrån (SCB). statens arbetsgivarverk (SAV), statens löneoch pensionsverk (SPV), statens arbetsmarknadsnämnd (SAMN), statens institut för personalutveckling (SIPU), statens förhandlingsråd (FHR), länsstyrelsernas organisationsnämnd (LON), länsstyrelsen i Malmöhus län, länsstyrelsen i Jönköpings län, riksdagens ombudsmän (JO), Sveriges riksbank. Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Försäkringskasseförbundet (FKF), Kooperationens förhandlingsorganisation (KFO), Landsorganisationen i Sverige
(LO) genom Statsanställdas förbund (SF), Tjänstemännens centralorganisation (TCO) genom TCO:s statstjänstemannasektion (TCO-S), Centralor-
ganisationen SACO/SR, Försäkringsanställdas förbund (FF), Sveriges arbetsledareförbund (SALP), Fredrika-Bremerförbundet, Svenska Personal- Pensionskassan (SPP), Svenska Röda Korset, Sveriges domarförbund, Sveriges industriförbund (SI), Sveriges personaladministrativa förening (SPF), Utlandssvenskarnas förening (UF), Sveriges förenade studentkårer (SFS), Riksförbundet för sexuellt likaberättigande (RFSL), Svenska Mis-
sionsrådet, Svenska Utlandsskolors förening (SUF), Sveriges Civilingen- Jörsförbund (CF). Privattjänstemannakartellen (PTK), Föreningen Sveriges kronofogdar.
Bilaga 3 Prop. 1985/86: 116
till lagrådsremissen
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till Lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning
Härigenom föreskrivs att 4 kap. 3 § lagen (1976:600 ) om offentlig anställning! skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen Iydelse
4 kap. 3§
Om saklig grund för tillsättning av statlig tjänst gäller vad som är före-
skrivet I regeringsformen eller annan författning.
Även vid tillsättning av icke stat- Även vid tillsättning av icke statlig tjänst skall avseende fästas en- lig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom för- dast vid sakliga grunder, såsom för-
tjänst och skicklighet. Närmare fö- tjänst och skicklighet.
reskrifter om detta meddelas i författning.
Bland de grunder som sålunda
skall beaktas vid tillsättning av
statliga och andra tjänster skall
skickligheten sättas främst, om det
inte finns särskilda skäl för något
annat. Närmare föreskrifter om
vad som sägs i andra och tredje
styckena meddelas i förordning.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1986.
I fråga om lärartjänster inom skolväsendet tillämpas de nya föreskrifterna dock först från och med den dag som regeringen bestämmer.
! Lagen omtryckt 1982: 100. 17
Utdrag Prop . 1985/86: 116
LAGRÅDET PROTOKOLL
vid sammanträde
1986-02-10
Närvarande: f.d. justitierådet Hult, regeringsrådet Dahlman, justitierädet
Gad.
Enligt protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986 har regeringen på hemställan av statsrådet Holmberg beslutat inhämta lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring 1 lagen (1976:600) om offentlig anställning.
Förslaget har inför lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Agneta Fergenius.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Civildepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 februari 1986
Närvarande: statsministern Palme, ordförande, och statsråden I. Carlsson, Lundkvist. Feldt. Sigurdsen, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson,
Bodström, Göransson, R. Carlsson, Holmberg, Hellström, Wickbom,
Hulterström, Lindqvist
Föredragande: statsrådet Holmberg
Proposition om meritvärdering i statlig tjänst m. m.
Föredraganden anmäler lagrådets yttrande (beslut om lagrådsremiss fattat vid regeringssammanträde den 23 januari 1986) över förslag till lag om ändring i lagen (1976: 600) om offentlig anställning och anför.
Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran.
En smärre redaktionell ändring bör emellertid göras i det remitterade
förslaget.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
föreslår riksdagen
att anta det av lagrådet granskade lagförslaget med vidtagen ändring.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition föreslå riksdagen att anta det förslag som föredraganden har lagt fram.
Innehåll Prop. 1985/86: 116
PrIODPOSItIONEN mosersereeerreeerserarerrr rer rrs raser ser rer ere ses sa Propositionens huvudsakliga innehåll oosooosorosresrs ere reser res Propositionens lagförsläg =.sssosserssseeesersrrerere rr ers sees sr Ner
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 23 januari 1986 med beslut om lagrådsremiss = .osssssorsesseererrersssrs rss rr rare rea 3 I Inledning ssossesesereersrrrrrrer reses r er er ers ss ser stress 3 2 Bakgrund oosossosseereererererereeere reser ers sees ser resa 3
2.1 Rättsläget intill den 1 juli 1985 dossooossssssss sas ess rena rea 3 2.2 Meritutredningel ooossoseseserrserrrereerer ers ers str ers 5 2.3 1985 års reform M.M. oossoosrsereeserere ser s rer sees er ess 6 2.4 Riksdagen hösten 1985 ooooossss sees reses sosse ss sens sa 9
3 Föredragandef s.soossseeeseesesrerrererrse rer ses s sr ess reses -— 0 4 Ikraftträdande = oosoososseeerressrrereeererr ers rss reste rerna -— 2 S Upprättat lagförsläg sosssosersrsrerrrrrera rer rss r rt rr rer rss i 2 6 Hemställan ososooossssreesrrserererrres trees Krr rss sr rr sr rs ses — 2 7 Beslut sossooseosereserrersrererrra ere ser sr rss rss rr rs reses ra -— 2 Bilaga I Sammanfattning av meritutredningens betänkande =... 13
Bilaga 3 Lagrådsremissens lagförslag = .ossssosssssssssreses rss 17
Utdrag ur lagrådets protokoll den 10 februari 1986 ...ssoosssoss oss 18
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 februari 1986 med beslut om PropOsitiON = sssososssesesereeerrress ers rss see sea 19
Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986