SOU 1994:141

Arbetsrättsliga utredningar : bakgrundsmaterial

ARBETSRÄTTSLIGA UTREDNINGAR

Bakgrundsmaterial

utarbetat av sekretariatet vid 1992 års arbetsrättskommitté

[V [31766 [

ARBETSRÄTTSLIGA UTREDNINGAR

Bakgrundsmaterial

utarbetat av sekretariatet Vld 1992 års arbetsrättskommitté

(än

w Statens offentliga utredningar

ww 1994zl41 & Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsrättsliga utredningar

Bakgrundsmaterial utarbetat av sekretariatet vid 1992 års arbetsrättskommitté

Stockholm 1994

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes, Offentliga Publikationer, på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningskontor

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Fax: 08-20 50 21 Telefon: 08-690 90 90

ISBN 91—38—13828—X Graphic Systems AB, Göteborg 1994 ISSN O375—250X

Förord

Regeringen bemyndigade den 19 december 1991 chefen för Arbetsmark— nadsdepartementet att tillkalla en kommitté med uppgift att göra en över— syn av medbestämmandelagen och den centrala arbetsrättsliga lagstiftning- en i övrigt. Regeringen beslöt också om direktiv för kommitténs arbete, se dir. 1991 :l 18 med tillägg enligt dir. 1992:109.

Med stöd av detta bemyndigande förordnade departementschefen samma dag regeringsrådet Åke Bouvin att vara ordförande i kommittén. Till leda- möter utsågs vidare genom beslut den 3 februari 1992 ombudsmannen Ingrid Burman, förre riksdagsledamoten Lars Emestam, förre riksdagsle- damoten Ingvar Karlsson, riksdagsledamoten Sonja Rembo, riksdagsleda- moten Anne Rhenman, riksdagsledamoten Lars Svensk, förbundsordföran— den Åke Wänman och riksdagsledamoten Monica Öhman. Under den tid som utredningsarbetet pågick begärde och erhöll Sonja Rembo, Anne Rhenman, Lars Svensk och Åke Wänman sitt entledigande från uppdraget som ledamot av kommittén. Lars Svensk ersattes den 1 juli 1992 av riks- dagsledamoten Harald Bergström. Riksdagsledamoten Simon Liliedahl efterträdde Anne Rhenman den 2 april 1993, medan Åke Wänman ersattes av biträdande förbundsordföranden Göte Larsson den 1 december 1993. Genom beslut den 7 mars 1994 förordnades riksdagsledamoten Kent Olsson att vara ledamot av kommittén i stället för Sonja Rembo.

Som sakkunniga medverkade i utredningsarbetet direktören Ingemar Alserud, avtalssekreteraren Tore Andersson, jur. kand. Roland Bergkvist, jur. kand. ställföreträdande avdelningschefen Eva Bergkvist Deurell, direk— tören Anders Hagman, förbundsjuristen Thomas Kihlberg, direktören ] an Nordin, verksamhetschefen Knut Rexed och förhandlingschefen Peter Stare. Efter egen anhållan entledigades Ingemar Alserud, Tore Andersson, Eva Bergkvist Deurell, Anders Hagman och Knut Rexed från sina uppdrag. Som ersättare för Ingemar Alserud förordnades den 3 november 1992 sek- tionschefen Ola Bengtson, och genom beslut den 6 september 1993 utsågs arbetsrättschefen Gunnar Bergström i stället för Anders Hagman. Knut

Rexed entledigades den 10 januari 1994 och efterträddes av chefsjuristen Stig Gustafsson. I Eva Bergkvist Deurells ställe förordnades den 1 februari 1994 vice verkställande direktören Anders Lundström. Genom beslut den 13 juni 1994 förordnades avtalssekreteraren Hans Karlsson i stället för Tore Andersson.

Som experter förordnade departementschefen den 3 februari 1992 språk- vårdaren Elsa Branting, hovrättsassessom Lars-Johan Eklund, hovrätts- lagmannen Lars Lunning, departementssekreteraren Sten Spångberg och — i fråga om utländsk rätt — professorn Tore Sigeman. Som experter förordna- des vidare, den 9 mars 1992, hovrättsfiskalen Sören Öman och, den 1 juni samma år, hovrättsassessom Anders Nordström. Sören Öman och Anders Nordström deltog tillsammans med kommitténs sekretariat i utarbetandet av kommitténs betänkanden. Genom beslut den 29 juni 1992 ersattes Lars- Johan Eklund av hovrättsassessom Hans Blyme. Denne kvarstod som ex- pert fram till den 1 april 1993, när han efterträddes av hovrättsassessom Cathrine Lilja Hansson.

Till sekreterare förordnades, den 3 februari 1992, hovrättsassessom Gudmund Toijer och, den 14 juni 1993, hovrättsassessom Lars Dirke. Genom beslut den 24 februari 1992 utsågs Anne Baxter att vara biträdande sekreterare.

I kommittésekretariatet arbetade Anne Baxter, Lars Dirke, Anders Nordström, Gudmund Toijer och Sören Öman på heltid.

Kommittén antog namnet 1992 års arbetsrättskommitté.

I maj 1993 överlämnade kommittén delbetänkandet Ny anställningsskydds- lag (SOU 1993z32). Och i juni 1994 överlämnades delbetänkandet Över— gång av verksamheter och kollektiva uppsägningar EU och den svenska arbetsrätten (SOU 1994:83).

Regeringen beslutade den 27 oktober 1994 att kommittén skall upphöra.

Efter det att det första delbetänkandet med förslag till en ny anställnings- skyddslag hade avlämnats, koncentrerade kommittén sitt arbete på de åter- stående delarna av utredningsuppdraget, nämligen i första hand medbe- stämmandelagen, förtroendemannalagen, styrelserepresentationslagen och främjandelagen. Under det arbetet gjordes det av kommittésekretariatet olika undersökningar _ arbetsplatsbesök, enkäter m.m. och juridiska ut-

redningar om gällande rätt. Resultaten av sekretariatets arbete med att på detta sätt ta fram bakgrundsmaterial redovisades fortlöpande i promemorior som diskuterades vid sammanträden med kommittén. Något slutligt ställ- ningstagande från kommitténs sida till det bakgrundsmaterial som inte re- dan har publicerats gjordes emellertid inte innan regeringen fattade sitt be- slut om att kommittén skall upphöra.

Det har ansetts värdefullt att presentera det huvudsakliga bakgrundsmate— rial som sekretariatet har tagit fram även i de delar där kommitténs förslag till lagändringar inte läggs fram. Frågan om en publicering av bakgrunds- materialet har därför diskuterats inom kommittén. Kommittén har stannat för att ge sekretariatet förtroendet att självständigt färdigställa materialet för publicering. Detta innebär bl.a. att kommittén och de som har biträtt den såsom sakkunniga och experter utanför sekretariatet -— inte har tagit ställning till den presentation och de analyser av gällande rätt som materia- let innehåller.

Stockholm i november 1994 Åke Bouvin

Anne Baxter Lars Dirke Anders Nordström Gudmund Toijer Sören Öman

Förkortningar m.m.

A. prop.

AD Aktiebolagslagen Anställningsskyddslagen

Arbetarskyddslagen Arbetsmiljölagen Arbetstvistla gen AU

Bet.

Bokföringslagen Det första delbetänkandet

Det andra delbetänkandet

Dir. Ds ECR EEG EES EG EU

Främjandelagen

Förrnånsrättslagen

Anförd proposition och i förekommande fall anförd bilaga till propositionen Arbetsdomstolens domar

Aktiebolagslagen (1975zl385)

Lagen ( 1982:80 ) om anställningsskydd

Arbetarskyddslagen (1949: 1) Arbetsmiljölagen (1977:1 160) Lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister Arbetsmarknadsutskottets betänkande Betänkande Bokföringslagen (1976:125 ) Ny anställningsskyddslag (SOU 1993:32) Delbetänkande av 1992 års arbetsrättskommitté

Övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar EU och den svenska arbetsrätten (SOU 1994:83) Delbetänkande av 1992 års arbetsrättskommitté Direktiv Publikation i departementsserien

European Court Reports

Europeiska ekonomiska gemenskapen (jämför EG) Europeiska ekonomiska samarbetsområdet Europeiska gemenskaperna eller Europeiska ekonomiska gemenskapen (jämför EEG) Europeiska unionen Lagen ( 1974:13 ) om vissa anställningsfrämjande åtgärder

Förrnånsrättslagen (19701979)

Förtroendemannalagen Lagen (1974z358) om facklig förtroendemans ställning på arbetsplatsen

Förvaltningslagen Förvaltningslagen (l986:223)

Föräldraledighetslagen Lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m. Gamla LOA Lagen (l976:600) om offentlig anställning ILO Internationella arbetsorganisationen InU Inrikesutskottets betänkande JFT Tidskrift, utgiven av Juridiska föreningen i Finland JT Juridisk Tidskrift J uU J ustitieutskottets betänkande Kommittén 1992 års arbetsrättskommitté

(Al991205), när inte annat framgår av sammanhanget

KommunallagenKommunallagen (1991 :900) Kommunaltjänstemannalagen Kommunaltjänstemannalagen (1965z275)

KU Konstitutionsutskottets betänkande LAS Lagen (1982180) om anställningsskydd LO Landsorganisationen i Sverige LOA Lagen ( 1994:260 ) om offentlig anställning LSA Lagen ( 1976:351 ) om

Styrelserepresentation för de anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar LSABF Lagen ( 1976:355 ) om Styrelserepresentation för de anställda i bankinstitut och

försäkringsbolag LU Lagutskottets betänkande Lönegarantilagen Lönegarantilagen (1992z497) MBL Lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet Medbestämmandelagen Lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet Mot. Motion NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I OJ Official Journal of the European

Communities (på svenska Europeiska gemenskapernas officiella tidning)

Omsorgslagen

Prop. PTK RF RH

SACO

SAF Sekretesslagen

Semesterlagen

SFS Skadeståndslagen SOU

Statstjänstemannalagen Studieledighetslagen Styrelserepresentationslagen

SvJT Sysselsätmingslagen

Ställföreträdarlagen

TCO

TfR Årsredovisningslagen

Lagen ( 1985:568 ) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl.

Proposition Privattjänstemannakartellen Regeringsformen

Rättsfall från hovrättema, ges ut av Domstolsverket

Sveriges Akademikers Centralorganisation Svenska Arbets givareföreningen

Sekretesslagen (1980: 100) Semesterlagen (19771480)

Svensk författningssamling

Skadeståndslagen (19722207) Statens offentliga utredningar Statstjänstemannalagen (1965z274)

Lagen ( 1974:981 ) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning Lagen (198711245) om Styrelserepresentation för de privatanställda Svensk Juristtidning Lagen ( 1971:202 ) om vissa åtgärder för att främja sysselsättningen av äldre arbetstagare på den öppna arbetsmarknaden Lagen (1965 :576) om ställföreträdare för kommun vid vissa avtalsförhandlingar m.m.

Tjänstemännens Centralorganisation Tidsskrift for Rettsvitenskap

Lagen ( 1980:1103 ) om årsredovisning m.m. i vissa företag

1. Inledning

Denna framställning innehåller en redovisning av det bakgrundsmaterial som sekretariatet vid 1992 års arbetsrättskommitté har tagit fram som ett led i kommitténs utredningsarbete. Kommitténs utredningsdirektiv1 finns redovisade i det första delbetänkandet.2 Urvalet av de ämnesområden som berörs i materialet skall ses mot bakgrund av de frågor som tas upp i direk— tiven och de delar av kommitténs uppdrag som har redovisats i de två del- betänkanden som har av getts. Det är fråga om ett material som har tagits fram för att utgöra ett underlag för överväganden om förändringar av rätts- läget beträffande de frågor som tas upp i direktiven eller som kommittén annars har funnit anledning att ta upp. Detta medför att vissa frågor be- handlas ingående medan andra i praktiken minst lika viktiga — frågor bara behandlas översiktligt. Framställningen utgör alltså inte någon heltäckande redovisning av alla de ämnesområden som tas upp.

Urvalet av de ämnesområden som har undersökts har givetvis styrts av de utredningsdirektiv som har getts; en kommitté med andra direktiv skulle självklart ha undersökt andra frågor för att fullgöra sitt utredningsuppdrag. Sekretariatets avsikt har emellertid under hela utredningsarbetet varit att det bakgrundsmaterial som presenteras om de utvalda ämnesområdena skall vara objektivt, sakligt korrekt och heltäckande i den meningen att även material som kan tala emot de ändringsförslag som har antytts i ut- redningsdirektiven har redovisats. Det bör också poängteras att kommittén som regel har diskuterat förslag till lagändringar först sedan sekretariatet självständigt har utarbetat och presenterat hela bakgrundsmaterialet i den aktuella frågan.

Det som har inträffat efter september månads utgång 1994 har bara undan- tagsvis kunnat beaktas. Regeringens proposition3 om att upphäva vissa av

1 Dir. 1991:118 och 1992:109. Se avsnitt 1.1. i det första delbetänkandet. 3 Prop. 1994/95:76 .

de förändringar i anställningsskyddslagen och medbestämmandelagen som kommitténs första delbetänkande resulterade i och propositionen4 med för— slag rörande övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar, som grundar sig på kommitténs andra delbetänkande, har således inte kunnat beaktas i den löpande texten. Ytterligare bör nämnas Örjan Edströms i oktober 1994 publicerade doktorsavhandling MBL och utvecklingsavtalet — Samverkansförhandlingar i företag.

Det finns anledning att här något beröra hur bakgrundsmaterialet har arbe- tats fram och vilket underlag som har använts (förutom traditionella rätts- källor såsom lagtext, förarbeten, rättspraxis och den juridiska litteraturen5).

Kommittén har under i stort sett hela utredningstiden haft sammanträden var fjortonde dag. Inför ett sammanträde har sekretariatet självständigt ar- betat fram en bakgrundspromemoria rörande den fråga som skall behandlas på sammanträdet. Vid utarbetandet av promemorian har sekretariatet häm- tat in de upplysningar som har varit nödvändiga, varvid kontakter har tagits med t.ex. parter på arbetsmarknaden, myndigheter, tjänstemän inom rege- ringskansliet och rättsvetenskapsmän. De sakkunniga, som representerar arbetsmarknadens parter, och de experter på bl.a. språkliga frågor och på såväl svensk som internationell arbetsrätt har också konsulterats under hand; professorn Tore Sigeman har dessutom varit behjälplig vid utarbe- tandet och granskningen av promemorioma.

Vid kommittésarnmanträdena har bakgrundspromemorioma föredragits, och ledamöterna, de sakkunniga och experterna har lämnat synpunkter på innehållet, varefter nödvändiga omarbetningar och kompletteringar har skett. Som framgår av förordet har kommittén och de som har biträtt den som sakkunniga och experter utanför sekretariatet dock inte tagit slutlig ställning till det bakgrundsmaterial som redovisas här.

Susanne Wolk, som studerar juridik vid Stockholms universitet, har kon— trollerat de hänvisningar som framställningen innehåller.

4 Prop. 1994/95:102 . De flesta sådana traditionella rättskällor som det hänvisas till i framställningen finns redovisade i litteraturförteckningen i bilaga 2. Där finns bl.a. en förteckning över de rättsfall som det hänvisas till, drygt 300 från arbetsdomstolen och dess— utom rättsfall från Högsta domstolen, hovrätt, kammarrätt och EG-domstolen. Motioner, frågor och interpellationer i riksdagen och riksdagsprotokoll som det hänvisas till finns emellertid inte särskilt redovisade i bilaga 2. Inte heller finns där förtecknade alla de kollektivavtal som sekretariatet har gått igenom. Ul

I övrigt kan följande sägas om utredningsunderlaget.

Sekretariatet har genomfört besök på arbetsplatser för att bl.a. ta reda på hur den arbetsrättsliga lagstiftningen mera allmänt tillämpas i praktiken på det lokala planet. En sammanfattning av erfarenheterna från dessa besök finns i avsnitt 2. Därutöver har sekretariatet på flera arbetsplatser genom- fört intervjuer rörande mera speciella frågeställningar. Det gäller fråge- ställningen om gränsdragningen mellan arbetstagarinflytandet och den poli- tiskt demokratiska beslutsprocessen och sådana frågeställningar som kom- mer upp vid tillämpningen av den arbetsrättsliga lagstiftningen i koncerner och i samband med företagsöverlåtelser, bolagiseringar, privatiseringar av offentlig verksamhet och utläggning av arbetsuppgifter på extern personal. Erfarenheterna från dessa besök sammanfattas i avsnitt 6.8.7. respektive avsnitt 14.5. Sammanlagt har sekretariatet besökt ett femtiotal arbetsplatser av varierande storlek i hela landet och därjämte besökt Volkswagenkoncer— nen i Tysklandö.

Kommittén har genomfört en utfrågning rörande arbetsrättsliga fråge- ställningar i samband med företagsöverlåtelser m.m. Till utfrågningen in- bjöds personer med erfarenhet ”från fältet” av frågeställningama.

Sekretariatet har genomfört enkätundersökningar rörande förekomsten av s.k. organisationsklausuler och tillämpningen av främjandelagen. Resulta- ten av undersökningarna redovisas i avsnitt 7.3.3. respektive avsnitt 15.6.

Dessutom har det genom de sakkunnigas försorg — genomförts rundfråg- ningar bland arbetsmarknadens parter i olika frågor, bl.a. rörande före- komsten av medbestämmandeavtal.

Särskilda informationer om EG—rätten har hämtats in genom att ordföran— den, experten Lars Lunning och sekretariatet har gjort ett studiebesök i Bryssel. Sammanträffanden skedde då med företrädare för Ekonomiska och sociala kommittén, för kommissionens direktorat V, för de nationella ar- betsgivarföreningamas europeiska sammanslutning UNICE (Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe), för det Europafack— liga utredningsorganet ETUI (European Trade Union Institute), för den svenska delegationen vid EG samt för Svenska Arbetsgivareföreningens,

6 Erfarenheterna från besöket vid Volkswagenkoncemen redovisas i avsnitt 14.6.

industriförbundets, landsorganisationens och Tjänstemännens Centralorga— nisations representation i Bryssel.

Sekretariatet har genomfört två studieresor till Tyskland för att få upplys- ningar om ett rättssystem som är nära besläktat med det svenska och för att ta del av de erfarenheter som man på tysk sida har gjort av ett medlemskap i EG/EU. Under resorna till Tyskland genomfördes besök hos arbetsmark- nadsdepartementet (Bundesministerium fär Arbeit und Sozialordnung), ar- betsgivarföreningen (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitsgeberver— bände), de fackliga organisationerna DAG (Deutsche Angestellten Ge- werkschaft), NGG (Gewerkschaft Nahrung-GenuB-Gaststätten) och IG Metall (Industriegewerkschaft Metall) samt advokatföreningen i Hamburg. Dessutom genomfördes två företagsbesök hos Reifenhäuser GmbH&Co Maschinenfabrik i Troisdorf och hos Varta AG i Hannover.

Ordföranden och sekretariatet har gjort en studieresa till Finland, som ju i likhet med Sverige har antagit EES-avtalet och ansökt om medlemskap i den europeiska unionen. Det är också känt att den finländska s.k. sam- arbetslagen har utformats med den svenska medbestämmandelagen som förebild. Syftet med resan var bl.a. att studera vilka åtgärder som man på finsk sida har vidtagit för att införliva EG:s arbetsrättsliga regler med den inhemska lagstiftningen och att ta del av erfarenheter av tillämpningen av samarbetslagen. Besöken avsåg Arbetsministeriet och Arbetsdomstolen. Dessutom genomfördes sammanträffanden med företrädare för arbets— marknadens parter, nämligen för Kommunala arbetsmarknadsverket, Sta- tens arbetsmarknadsverk, Industrins och arbetsgivarnas centralförbund, Affärsarbetsgivarnas centralförbund, Finlands fackförbunds centralorgani- sation, AKAVA och Tjänstemannacentralorganisationen FTFC.

Ordföranden och sekretariatet har vidare tagit del i flera internationella konferenser eller seminarier som har rört arbetsrätt, i synnerhet ur ett EG- rättsligt perspektiv.

Avslutningsvis kan det nämnas att kommittén och dess sekretariat har sam- rått eller annars haft kontakt med flera andra statliga utredningar, nämli- gen utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester, LOA-ut— redningen, utredningen för en översyn av arbetsmiljölagen , utredningen om avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet, utredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering, utredningen om en obligatorisk arbetslöshetsförsäk- ring, 1989 års handikapputredning, utredningen angående Lex Britannia,

1994 års sjöarbetstidsutredning och utredningen om ledighetslagstiftning— en.

Dessutom har sekretariatet i vissa frågor hämtat in synpunkter från vissa myndigheter och organisationer, nämligen arbetsdomstolen, ombudsman- nen mot etnisk diskriminering, jämställdhetsombudsmannen, konkursför- valtarkollegiemas förening, ackordscentralema i Malmö och Göteborg, ALNA-rådet, Synskadades riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund och Statspensionäremas Riksförbund.

Till kommittén har det lämnats över eller kommit in en stor mängd skrivel- ser från olika håll med bl.a. förslag till ändringar eller preciseringar av lag- stiftningen och synpunkter på olika arbetsrättsliga frågor.

Professorn Sören Wibe har på kommitténs uppdrag genomfört en under- sökning av de samhällsekonomiska effekterna av medbestämmandelagen. Hans undersökning finns fogad som bilaga 1 till denna framställning.

industriförbundets, landsorganisationens och Tjänstemännens Centralorga— nisations representation i Bryssel.

Sekretariatet har genomfört två studieresor till Tyskland för att få upplys— ningar om ett rättssystem som är nära besläktat med det svenska och för att ta del av de erfarenheter som man på tysk sida har gjort av ett medlemskap i EG/EU. Under resorna till Tyskland genomfördes besök hos arbetsmark- nadsdepartementet (Bundesministerium fiir Arbeit und Sozialordnung), ar- betsgivarföreningen (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitsgeberver- bände), de fackliga organisationerna DAG (Deutsche Angestellten Ge- werkschaft), NGG (Gewerkschaft Nahrung-GenuB-Gaststätten) och IG Metall (Industriegewerkschaft Metall) samt advokatföreningen i Hamburg. Dessutom genomfördes två företagsbesök hos Reifenhäuser GmbH&Co Maschinenfabrik i Troisdorf och hos Varta AG i Hannover.

Ordföranden och sekretariatet har gjort en studieresa till Finland, som ju i likhet med Sverige har antagit EES-avtalet och ansökt om medlemskap i den europeiska unionen. Det är också känt att den finländska s.k. sam- arbetslagen har utformats med den svenska medbestämmandelagen som förebild. Syftet med resan var bl.a. att studera vilka åtgärder som man på finsk sida har vidtagit för att införliva EG:s arbetsrättsliga regler med den inhemska lagstiftningen och att ta del av erfarenheter av tillämpningen av samarbetslagen. Besöken avsåg Arbetsministeriet och Arbetsdomstolen. Dessutom genomfördes sammanträffanden med företrädare för arbets— marknadens parter, nämligen för Kommunala arbetsmarknadsverket, Sta- tens arbetsmarknadsverk, Industrins och arbetsgivarnas centralförbund, Affärsarbetsgivamas centralförbund, Finlands fackförbunds centralorgani— sation, AKAVA och Tjänstemannacentralorganisationen FFFC.

Ordföranden och sekretariatet har vidare tagit del i flera internationella konferenser eller seminarier som har rört arbetsrätt, i synnerhet ur ett EG- rättsligt perspektiv.

Avslutningsvis kan det nämnas att kommittén och dess sekretariat har sam- rått eller annars haft kontakt med flera andra statliga utredningar, nämli— gen utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester, LOA-ut- redningen, utredningen för en översyn av arbetsmiljölagen , utredningen om avreglering av arbetsförmedlingsmonopolet, utredningen för åtgärder mot etnisk diskriminering, utredningen om en obligatorisk arbetslöshetsförsäk- ring, 1989 års handikapputredning, utredningen angående Lex Britannia,

1994 års sjöarbetstidsutredning och utredningen om ledighetslagstiftning— en.

Dessutom har sekretariatet i vissa frågor hämtat in synpunkter från vissa myndigheter och organisationer, nämligen arbetsdomstolen, ombudsman- nen mot etnisk diskriminering, jämställdhetsombudsmannen, konkursför- valtarkollegiemas förening, ackordscentralema i Malmö och Göteborg, ALNA-rådet, Synskadades riksförbund, Pensionärernas Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund och Statspensionäremas Riksförbund.

Till kommittén har det lämnats över eller kommit in en stor mängd skri vel - ser från olika håll med bl.a. förslag till ändringar eller preciseringar av lag— stiftningen och synpunkter på olika arbetsrättsliga frågor.

Professorn Sören Wibe har på kommitténs uppdrag genomfört en under- sökning av de samhällsekonomiska ejfekterna av medbestämmandelagen. Hans undersökning finns fogad som bilaga 1 till denna framställning.

om de frågeställningar som besöken skulle belysa. De berättade fritt om sina erfarenheter, varefter sekretariatet i mån av behov ställde komplet— terande frågor. De intervjuade personerna visade ett stort intresse för kom- mitténs arbete, och de satte av rikligt med tid för besöken.

Besöken avsåg följande arbetsplatser: Alfa Laval AB, Lund (tillverkning av separatorer m.m.), Boliden Mineral AB, Boliden (gruv— och verkstads- industri m.m.), Carlssons Måleri AB, Borås, Cementa AB, Skövde (bygg— nadsämnesindustri), Digital Equipment, Sundbyberg (dataindustri), Fjell— mans Plåtslageri AB, Göteborg, Gliickmans Optiker AB, Stockholm, Göteborgs Hamn AB (stuveriverksamhet), Helsingborgs kommun, Lindab VM AB, Båstad (verkstadsindustri), Luleå kommun, Lunds universitet, NCC, Solna (byggverksamhet), Nordiskafilt AB, Halmstad (textilindustri), Norrbottens läns landsting, Närkes Elektriska AB, Örebro (el-installatio- ner), Postterrninalen Tomteboda, Rönnskärsverken, Skellefteå (smältverk), SSAB Tunnplåt AB, Borlänge (verkstadsindustri), Siljans Sågverk, Mora, Stena Marina AB, Göteborg (rederiverksamhet), Stråbruken, Linköping (byggnadsämnesindustri), Svenska Bil Åslund & Co, Eskilstuna (bilför- säljning), Trygg Hansa SPP, Stockholm (försäkringsverksamhet m.m.), Utters Busstrafik, Frändefors, Veka Maskinstation, Veka (gräventrepre— nader m.m.) och Östergötlands läns landsting. Dessutom har upplysningar per telefon hämtats in från Pilkington AB, Halmstad (processglasindustri).

Intervjuresultaten kan sammanfattas på följande sätt. Redogörelsen är be- gränsad till de frågeställningar som rör medbestämmandelagen, förtroen- demannalagen och styrelserepresentationslagen. Ikommitténs första delbe- tänkande sammanfattas intervjuerna i vad avser anställningsskydd och s.k. facklig vetorätt.2

2 Avsnitt 1.4. i det första delbetänkandet.

2.2. Intervjuresultaten — medbestämmandelagen 2.2.1. Allmänna intryck

Intervjuerna om medbestämmandelagen har tecknat en mer mångfacetterad bild än den som tonade fram beträffande lagen om anställningsskydd. Kopplingen till den särskilda arbetsplatsen har varit mycket påtaglig. I stor utsträckning försöker man finna former för medinflytandet som passar just på den egna arbetsplatsen, och synen på medbestämmandelagen tycks i ganska avsevärd utsträckning vara beroende av i vad mån de lokala parter- na verkligen har lyckats i sina försök att finna sådana former.

På flera håll har just anpassningen till de lokala förhållandena lyfts fram som särskilt betydelsefull. Några intervjupersoner —— främst på arbetsgivar- sidan — har ansett att lagen inte är tillräckligt flexibel och hindrar lokalt an- passade lösningar. De anser att reglerna om information och i än högre grad förhandlingsreglema borde kunna förenklas i fall där de lokala parter— na är överens i sak. Samma kritiker menar att det över huvud borde finnas ett större utrymme för informella lösningar och umgängesforrner.

Sättet att hantera arbetstagarnas inflytande är i hög grad beroende av det allmänna samarbetsklimatet. När det råder ett förtroendefullt förhållande mellan de lokala parterna, kommer formema att minska i betydelse och uppmärksamheten riktas i stället mot sakfrågorna. De informella kontak- terna ökar, och det ärinte ovanligt att parterna låter bli att förhandla när de är överens i sak, trots att lagens bokstav lägger en förhandlingsskyldighet på arbetsgivaren. På arbetsplatser med ett sämre klimat finns det en ganska tydlig tendens till formalisering av umgänget.

Skillnaden mellan små och stora arbetsplatser är också märkbar. På den lilla arbetsplatsen blir t.ex. inforrnationsutbytet en del av de vardagliga kontakterna, där man inte skiljer mellan information som omfattas av med— bestämmandelagen och andra upplysningar om verksamheten eller arbetet. De lokala parterna ser nog ofta lagens system och regelverk som alltför komplicerat. Många frågor behandlas bokstavligt talat vid kaffebordet under en paus i arbetet, och regelrätta förhandlingar mellan två motstående parter förekommer knappast på en sådan arbetsplats.

På den stora arbetsplatsen framträder en annan bild. Där blir det ofta nöd- vändigt att arbeta fram särskilda rutiner för medinflytandet och för kontak- terna i övrigt. Ibland inrättas det partssammansatta inforrnationsgrupper som sammanträder på regelbundna tider. Man skiljer ofta mycket tydligt mellan information och förhandlingar, liksom också mellan arbetsgivarens lagstadgade (eller avtalsenliga) skyldigheter å den ena sidan och ett mera allmänt samråd å den andra. Det tycks också vara vanligt att arbetsgivaren parallth med de fackliga och mera formaliserade kontakterna försöker hitta vägar direkt till de enskilda arbetstagarna, eftersom arbetsgivaren ser det som angeläget att ta till vara deras engagemang i verksamheten. På fackligt håll har man ställt sig positiv till ett sådant förfarande så länge det inte urholkar arbetstagarorganisationens rättigheter enligt lagen. Några fackliga företrädare har dock varit oroliga för att den enskilda arbetstaga- ren utan biträde kan ha svårt att hävda sig mot arbetsgivaren.

Ett annat allmänt intryck är att medbestämmandelagen har blivit väl inarbe- tad under de snart 18 år som den har gällt. I vad mån detta är en följd av rättsliga förpliktelser eller av ett nytt synsätt på beslutsfattandet är dock svårt att bedöma, och de genomförda arbetsplatsbesöken har inte medgett någon närmare analys av frågan. Vad som kan sägas är att flera arbetsgiva- re har betonat vikten av att arbetstagarsidan är införstådd med de beslut som fattas, låt vara att samförståndslösningar inte alltid kan uppnås. När man i detta sammanhang talar om ”arbetstagarsidan” åsyftas i vissa fall de fackliga organisationerna och i andra fall de enskilda arbetstagare som be- rörs. Genomgående gäller att arbetsgivarens företrädare är starkt inriktade på ett lokalt förankrat medinflytande, medan de i flera fall har en negativ inställning till förhandlingar med fackliga ombudsmän som inte arbetar vid företaget eller förvaltningen; dessa betraktas som ”utomstående” och anses var så hårt belastade av andra åtaganden att fördröjningar uppstår när de skall kallas in. På den fackliga sidan har intervjupersonema varit positiva till ett lokalt medinflytande. Men de har också varit angelägna om att få bistånd från förbundsavdelningen e.d. när deras egen kompetens är otill- räcklig eller när de av något annat skäl behöver stöd utifrån.

Intervjuerna ger också vid handen att regeltillämpningen har förändrats under den tid som har förflutit sedan år 1977. Under det inledande skedet tycks parterna inte minst arbetsgivaren huvudsakligen ha riktat in sig på att hantera det nya systemet från rent tekniska utgångspunkter. Med ti— den har man utvecklat mera praktiska tillvägagångssätt, där formerna har

fått stå tillbaka för ett mer målinriktat förfarande. Parterna har i allt högre grad kunnat anpassa medinflytandet efter den särskilda arbetsplatsen.

Kollektivavtalen har haft sin givna betydelse när det har gällt att modifiera och komplettera det legala regelverket. Några arbetsgivare har särskilt lyft fram detta förhållande, och de har angett att avtalen har gjort det möjligt med en ordning som fungerar i praktiken; en strikt lagtillämpning skulle enligt deras uppfattning leda till en oacceptabel byråkratisering av be- slutsprocessen.

Som en avslutning kan det nämnas att de fackliga företrädarna har haft olika uppfattningar om den reella innebörden av medbestämmandelagen eller med andra ord om arbetstagarsidans inflytande över besluten. På vissa arbetsplatser anser de att arbetsgivaren är beredd att ta till sig argument och att ändra eller i vart fall modifiera sin uppfattning med hänsyn till arbetsta— garnas synpunkter. I andra fall har intervjupersonema uttryckt sin besvikel— se över att lagen inte har gett arbetstagarna någon rätt till medbestämmande i ordets egentliga bemärkelse och att lagen lanserades under former som ingav dem överdrivna förhoppningar. Även de intervjupersonema har dock ansett att lagen har fått den positiva följden att arbetsgivaren måste motive- ra sina beslut på ett mera utförligt sätt än tidigare och att detta indirekt kan ha bidragit till att besluten har fått ett annat (och bättre) innehåll.

2.2.2. Förhandling och information 2.2.2.]. Allmänt

Själva tillämpningsområdet för reglerna om förhandling och information ger endast sällan upphov till tvist mellan de lokala partema.3 Dessa är nästan alltid överens om i vilka fall förhandling skall ske och i vilken ut- sträckning information skall lämnas. När arbetsgivaren någon gång är osä- ker, kan situationen lösas upp enligt skilda tillvägagångssätt. Inom den offentliga förvaltningen tycks det finnas en viss benägenhet att förhandla ”för säkerhets skull”. Den privata arbetsgivaren kontaktar ofta de fackliga företrädarna för att kontrollera att de inte har några invändningar mot ett tilltänkt beslut. Ibland protokollförs kontakten som en förhandling, men ofta stannar förfarandet på ett informellt stadium. Sådana informella förfa-

3 Jämför dock avsnitt 6.8.7.

ringssätt är för övrigt inte ovanliga ens när det gäller frågor som obestridli- gen faller inom lagens tillämpningsonrråde, och många gånger finns det en samsyn på arbetsplatsen som innebär att regelrätta förhandlingar kan underlåtas när inga motstridiga intressen finns.

Tillvägagångssätten är ganska varierande även i de fall där lagens regler tillämpas fullt ut. Som redan nämnts spelar bl.a. arbetsplatsens storlek och det allmänna samarbetsklirnatet en stor roll. På de större arbetsplatserna är det vanligt att parterna inrättar gemensamma organ där arbetsgivaren läm- nar föreskriven information och parterna diskuterar olika ämnen utan att det för den skull blir fråga om regelrätta förhandlingar. I stället brukar för- handlingarna genomföras separat, sedan arbetstagarnas representanter har fått del av det material som har betydelse. På de allra största arbetsplatser- na har fasta tider satts av för förhandlingarna (t.ex. en halvdag i veckan). Vanligare är dock att arbetsgivaren tar initiativ till förhandlingar först se- dan det har uppkommit en särskild, konkret förhandlingsfråga. Antalet för- handlingar är i hög grad skiftande, från några få till ett par hundra under ett år. De strukturförändringar som för närvarande pågår inom näringsliv och förvaltning har fört med sig att förhandlingsintensiteten är ovanligt hög i nuläget.

Strukturförändringama har också flyttat ned medinflytandet till en mer ut— präglat lokal nivå. Som närmare redovisats i det första delbetänkandet4, blir det allt vanligare att arbetsplatserna delas upp i organisatoriskt sett fri- stående enheter, och ofta läggs ansvaret för arbetsgivarfunktionen på den som är arbetsledare vid enheten. De fackliga förtroendemännen är kluvna inför denna utveckling; ett lokalt inflytande ökar engagemanget och mins- kar avståndet till besluten samtidigt som de övergripande frågorna behand- las utanför enheten utan någon egentlig möjlighet till insyn för dem som arbetar på en viss enhet.

Uppfattningen om förhandlings- och inforrnationsreglema skiftar, även om medbestämmandet som sådant med något undantag — har accepterats av de arbetsgivare som besöken avsett. Flera av dem har dock haft kritiska synpunkter på skyldigheten att medbestämmandeförhandla. De förordar i stället en ordning som innebär att arbetstagarsidan har rätt till en omfattan- de information om verksamheten, men där det kommer an på arbetstagarsi—

4 Avsnitt 4. i det första delbetänkandet.

dan att begära förhandlingar när man vill diskutera ett beslut som arbetsgi- varen förbereder. Tanken bakom en sådan ordning skulle vara att undvika onödiga förhandlingar i situationer utan några motstridiga partsintressen.

Intervjupersonema har ofta betonat vikten av att motparten i förhandling- arna uppträder moget och ansvarsfullt. Arbetsgivarna har satt stort värde på konstruktiva insatser från arbetstagarna, men på vissa arbetsplatser är upp- fattningen att de fackliga företrädarna orsakar tidsutdräkt och tvekar inför svåra beslut. De intervjuade förtroendemännen på den fackliga sidan ser informationen och förhandlingarna som värdefulla instrument, om arbetsgi- varen i förväg förser dem med ett gott underlag och tar deras synpunkter på allvar; på några arbetsplatser anser dock förtroendemännen att de kommer in för sent i beslutsprocessen och att lagen saknar effektiva sanktioner när arbetsgivaren inte lever upp till dess anda.

Som redan antytts blir det allt vanligare att de enskilda arbetstagarna får information direkt från arbetsgivaren. På vissa områden är detta en skyl- dighet enligt kollektivavtal, men ofta sker det på arbetsgivarens eget initia— tiv utan att det finns någon rättslig förpliktelse för honom. Det kan vara fråga om t.ex. ekonomimöten två gånger om året då arbetstagarna får upp- lysningar om företagets eller förvaltningens ställning i stort. Det är vanligt med återkommande arbetsplatsträffar, förvaltrringsträffar e.d., ofta inom en enhet eller en avdelning. Informationen tar i så fall sikte på ”närmiljön” inorn enheten eller avdelningen. De som arbetar där brukar ha möjlighet att ta upp egna frågeställningar, och det är således inte bara fråga om ett enkel- riktat inforrnationsflöde från arbetsgivaren. En del enskilda arbetstagare kan dock av blyghet eller av något annat skäl dra sig för att tala inför en större grupp. Förmedling av information till alla arbetstagare brukar också ske genom personaltidningar, personalcirkulär m.m.

Nämnas bör slutligen att ett par av arbetsgivarna har föreslagit att förhand- lingsskyldigheten i vissa fall borde kunna fullgöras direkt i förhållande till de berörda arbetstagarna och inte genom förhandlingar med den fackliga organisationen.

2222. Centrala förhandlingar

Det stora flertalet av intervjupersonema på såväl arbetsgivar- som arbetsta— garsidan har ställt sig negativa till förhandlingar på central nivå. De har anfört att centrala förhandlingar orsakar fördröjningar och endast undan-

tagsvis leder till en lösning på problemen. Argumenten från de lokala för— handlingarna upprepas och oenigheten består. Ett par av de fackliga före- trädarna har dock haft en annan uppfattning och menat att centrala för- handlingar kan ha en funktion att fylla. Bland annat har de framhållit att låsningar kan uppkomma som en följd av personliga motsättningar på en arbetsplats. I sådana fall kan centrala förhandlingar genom utomstående personer leda till att låsningama upphör.

2.223. C hefstillsättningar

På i stort sett alla de besökta arbetsplatserna kontaktar arbetsgivaren de fackliga organisationerna inför en chefstillsättning. Detta sker på olika sätt. Vanligt förekommande är det att arbetsgivaren gör en ”grovsållning” och väljer ut ett fåtal kandidater för vidare prövning. De fackliga förtroende- männen får sedan ta del av ansökningshandlingar och annat skriftligt ma— terial, och de deltar i arbetsgivarens anställningsintervjuer; i vissa fall har dock de fackliga organisationerna egna intervjuer med sökandena. För— troendemännen gör ofta andra typer av överväganden än arbetsgivaren. Det blir endast i begränsad utsträckning fråga om kontroll av betyg, referenser e.d. Intresset knyts i stället till kandidaternas syn på personalledning och samarbete.

På vissa arbetsplatser finns det rekryteringsgrupper som ombesörjer hela tillsättningsförfarandet. Gruppen innehåller representanter för såväl arbets- givare som arbetstagare.

Vid sidan av kontakterna med de fackliga organisationerna förekommer det också att arbetsgivaren informerar de berörda arbetstagarna om de intres— santaste kandidaterna.

De fackliga förtroendemännen har genomgående vid intervjuerna betonat arbetstagarsidans intresse av att få påverka valet av chefer. De menar att personalen i högsta grad berörs av beslutet. Flertalet av arbetsgivarna har sagt sig förstå denna synpunkt men de har satt ifråga om inte en enkelriktad information till arbetstagarna vore tillräcklig. De ser det som olyckligt att arbetstagarrepresentantema direkt kan uttala att de motsätter sig en viss kandidat, eftersom detta kan skapa svårigheter om vederbörande trots allt tillsätts som chef. Arbetsgivarna har varit negativa till att de fackliga för- troendemännen tar kontakt med kandidaternas aktuella arbetsplatser, detta

med hänsyn till att kandidaterna kan hamna i ett besvärligt läge på sin dit- tillsvarande arbetsplats om det blir känt att de vill byta arbete.

Efter vad som har kommit fram vid arbetsplatsbesöken är det relativt ovan- ligt att arbetsgivare och arbetstagare har olika uppfattningar i frågan vem som skall få en viss chefsbefattning.

2.224. Budgetbeslut

På flera av de stora arbetsplatserna behandlas ekonomi- och produktions- frågoma i en partssammansatt kommitté (produktionsgrupp, produktions-, ekonomi- och personalkommitté, bolagsråd e.d.).

Nästan alla fackliga förtroendemän ser det som mycket viktigt att de har rätt till ett medinflytande i frågor som rör företagets eller förvaltningens ekonomi. De pekar bl.a. på budgetens centrala betydelse, inte bara för verksamhetsplaneringen utan också för möjligheterna till personalutveck- ling, för satsningen på en bättre arbetsmiljö m.m. Några av förtroendemän- nen har dock ansett att det vore tillräckligt med ett medinflytande som är begränsat till de mera vardagsnära ekonomifrågorna. De anser sig inte kva- lificerade att ta ställning till mer svårbedömda företagsekonomiska pro- blem.

På arbetsgivarsidan går meningarna delvis isär. Några företrädare hävdar att ett beslut som rör budgeten är en utpräglad företagsledningsfråga som bör tas undan från rätten till inflytande. En majoritet bland arbetsgivarna ser det dock som naturligt att arbetstagarna får i vart fall insyn i företagets eller förvaltningens ekonomiska angelägenheter. Däremot ställer sig många tveksamma till en skyldighet att förhandla. Ett antal arbetsgivare har beto- nat det nödvändiga i att arbetstagarsidan närmast de enskilda arbetstagar- na har del i rationaliseringar och besparingar. Det är dessa som bäst kän- nertill förhållandena på basnivån och som dessutom är direkt berörda av krav på effektiviseringar.

På två av de besökta arbetsplatserna upprättas det inte någon budget.

2.2.3. Tolkningsföreträde för arbetstagarorganisation

Det är främst i rättstvister om betalning som tolkningsföreträdet har ut— övats.5

Några arbetsgivare har ifrågasatt motiven bakom tolkningsföreträdet. De låter bli att driva lönetvister som rör små belopp, eftersom den formella gången är alltför arbetskrävande och tidsödande (”det är inte värt besvä— ret”). Flera har sagt att fristema för att begära förhandling och väcka talan är alltför korta och att fristema borde preciseras. Ett par av arbetsgivarna har uppgett att de har gått miste om sin rätt till prövning av betalningsan— språken sedan de har förbisett en frist.

De fackliga förtroendemännen anser att reglerna om tolkningsföreträde bör behållas i sitt nuvarande skick. Enligt deras uppfattning är det sällsynt före— kommande att ett tolkningsföreträde verkligen utövas. Men förtroendemän- nen menar att reglerna hela tiden finns i bakgrunden när en tvist är aktuell och att reglerna utgör ett viktigt stöd för arbetstagarsidans krav. Förtroen— demännen anmärker också att det skulle bli arbetstagarna som ofta fick av- stå från sin rätt om tolkningsföreträdet avskaffades. Arbetstagarna skulle inte kunna driva saken, i vart fall inte vid tvister om små belopp.

2.2.4. Skadestånd

Några arbetsgivare anser att skadeståndsreglema är för hårda mot dem och att reglerna inte medger tillräcklig hänsyn till det förhållandet att lag- eller avtalsbrott kan bero på rena misstag från arbetsgivarens sida. Som de ser saken kan den skadeståndsgrundande handlingen ofta bestå däri att en kon— torist utan avsikt har betalt ut en något för låg lön.

De fackliga företrädarna har sagt att de är motståndare till en ”exercis” med skadestånden. Skadeståndssanktionen anses dock ha en central funk- tion genom att den bidrar till att upprätthålla respekten för regelverket.

5 Jämför 35 & medbestämmandelagen.

2.2.5. Procedurreglerna

Procedurreglerna uppfattas som svårtillgängliga. Ofta kopplar de lokala parterna in utomstående expertis från förbunden e.d. för att få hjälp med den formella hanteringen t.ex. av en tvist.

2.2.6. Särskilt om medinflytandet för organisationer som normalt saknar kollektivavtal

Sekretariatet har träffat representanter för fem organisationer som normalt saknar kollektivavtal, nämligen Sveriges Arbetares Centralorganisation, Hamnarbetareförbundet, Säljamas Riksförbund, Sveriges Sommargårds- arbetares Riksorganisation och Yrkesförarförbundet.

Alla representanterna har framfört att medinflytandet inte i något avseende borde vara förbehållet de organisationer som har kollektivavtal. Det av gö— rande borde, menar de, i stället vara att organisationen har medlemmar på arbetsplatsen och att någon av dessa är berörd av ett tilltänkt beslut. Alla fackliga organisationer skulle alltså ges sanrma rättigheter.

Några representanter anser att arbetsgivaren lätt förbiser de organisationer som inte har kollektivavtal. De har också anmärkt på att de ofta får infor- mation på ett mycket sent stadium, varför det skulle vara lönlöst att begära förhandlingar. Enligt representanterna måste man veta att ”någonting är på gång”, om man skall kunna förhandla innan beslutet i praktiken är fattat. Efter vad som har upplysts händer det dock att de kollektivavtalslösa orga— nisationerna begär förhandling. Det rör sig då oftast om frågor som har an- knytning till någon enskild medlem, men även generella löneförhandlingar förekommer.

Arbetsgivarna har sagt att det många gånger är svårt att veta vilken kollek- tivavtalslös organisation som är berörd och — inte minst _ vem som före- träder organisationen. De flesta arbetsgivarna är motståndare till att infor- mations— eller förhandlingsskyldigheten utvidgas i förhållande till organi— sationer utan kollektivavtal. De menar att en sådan ordning framkallar ett mycket omfattande och otympligt system för medinflytande; i exempelvis en kommun skulle det kunna bli aktuellt att förhandla med ett tjugotal or- ganisationer.

2.3. Intervjuresultaten — förtroendemannalagen

Arbetsgivarna framhåller ofta att reglerna om ledighet är oklara och svår- tolkade. De uppfattar det som svårt att vägra den ledighet med betalning som begärs, eftersom de riskerar att göra en feltolkning av reglerna. Ar- betsgivama befarar också att de orättmätigt skall bli betraktade som fack- föreningsfientliga om de vägrar att medge betald ledighet. På arbetsgivar- sidan efterlyser man därför tydligare bestämmelser som t.ex. kan innehålla klara ”tumregler”. Arbetsgivarna vänder sig också mot det fackliga tolk- ningsföreträdet.

Några arbetsgivare har fört fram synpunkten att lagens regler är så förrnån- liga för arbetstagarsidan att detta försvårar avtalslösningar; de fackliga or— ganisationerna har inte något incitament att träffa ett avtal. Det skulle där- med inte vara möjligt att precisera lagens regler genom avtal.

En allmänt förekommande ståndpunkt bland arbetsgivarna är att lagen för— anleder alltför höga kostnader för dem. Arbetsgivarna menar att de i prak- tiken måste godta alla framställningar om betald ledighet och att detta för- hållande driver upp kostnaderna. Några av dem har reagerat mot att de inte kan påverka omfattningen av den fackliga verksamhet som de bidrar till, och de menar att den verksamheten borde underkastas samma krav på ra- tionalitet och effektivitet som företaget.

På arbetstagarsidan är man i stort sett nöjd med förtroendemannalagen så- dan den gäller i dag. De fackliga förtroendemän som har intervjuats har därför ställt sig avvisande till en lagändring. I stället har de betonat det angelägna i att reglerna behålls så att det finns praktiska möjligheter för de fackliga organisationerna att ta till vara arbetstagarnas intressen. De har i det sammanhanget påpekat att den rådande lågkonjunkturen och därav föl— jande övertalighetssituationer ökar behovet av fackligt arbete. Förtroende- männen ställer sig därför oförstående till kritiken att den fackliga verksam- heten tillåts svälla för mycket, och de motsätter sig att arbetsgivaren skulle kunna påverka omfattningen av verksamheten.

Även på arbetstagarhåll förekommer åsikten att det borde vara lättare att träffa avtal om förtroendemännens ställning och rättigheter. I några fall har även förtroendemännen uttryckt tveksamhet om tolkningen av lagreglema om ledighet.

2.4. Intervjuresultaten — styrelserepresentationslagen

En vanlig uppfattning bland arbetsgivarna är att bara företagets anställda borde komma i fråga som ledamöter av styrelsen. På något håll har man också satt i fråga om en och samma person bör få vara arbetstagarledamot i flera bolagsstyrelser.

De fackliga förtroendemännen har i och för sig framfört uppfattningen att arbetstagarrepresentanten normalt sett bör utses bland de anställda i företa— get. Enligt förtroendemännens mening bör det dock inte förbjudas att en utomstående person anlitas för uppdraget. De anser att arbetstagarna lika väl som ägarna skall få avgöra denna fråga under full frihet; i vissa fall kan de nödvändiga kunskaperna saknas hos de anställda, och det måste då fin— nas en möjlighet att välja en utomstående som är kvalificerad för uppdra- get. I sistnämnda hänseende har de påpekat att ägarna ofta utser ledamöter bland utomstående personer som dessutom kan ha styrelseuppdrag hos flera bolag.

3. Historik

I det första delbetänkandet finns det en redogörelse för anställningsskyd- dets historiska utveckling.1 Här ges det en kortfattad och översiktlig redo- görelse för den s.k. kollektiva arbetsrättens historiska utveckling i Sverige med tonvikt på lagregleringar.

Under senare hälften av 1800—talet började arbetarna att sluta sig samman i fackföreningar. Fackföreningama försökte att förhandla med arbetsgivarna för att komma överens om vilka villkor i fråga om lön, arbetstid m.m. som skulle gälla för de arbetare som arbetsgivaren anställde. Om fackföreningen och arbetsgivaren kom överens, träffade de ett avtal som var avsett att reglera avtalsvillkoren för hela arbetstagarkollektivet, ett kollektivavtal. Kunde någon överenskommelse inte nås eller uppstod det annars oenighet, kunde det leda till stridsåtgärder. Arbetarna inställde arbetet (strejk), och arbetsgivaren stängde ute arbetarna från arbetsplatsen (lock out).

I slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet förekom det ofta stridsåt— gärder på arbetsmarknaden. Det fanns inte någon användbar lagreglering av förhållandena på arbetsmarknaden eller några användbara instrument för att lösa konflikter där utan stridsåtgärder. Det fanns t.ex. en osäkerhet om vad ett kollektivavtal, som var en ny företeelse i rättslivet, egentligen innebar för förpliktelser för fackföreningen och dess medlemmar.

Oron på arbetsmarknaden framstod som ett betydande samhällsproblem, och statsmakterna förberedde i olika omgångar lagstiftning för att åstad- komma stabilitet på arbetsmarknaden, bl.a. genom att undanröja de rätts— liga oklarheter som fanns. I seklets början förekom det förslag om en lag— reglering av det enskilda arbetsavtalet och om att inrätta ett statligt förlik— ningsväsende för att medverka till att lösa tvister på arbetsmarknaden. Dessa förslag ledde inte till lagstiftning, bortsett från att det år 1906 antogs en lag om medling i arbetstvister. Lagstiftningen tillhandahöll parterna på

1 Avsnitt 2. i det första delbetänkandet.

arbetsmarknaden ett statligt förlikningsförfarande och en möjlighet till fri- villig skiljedom, men innebar i princip inte några förpliktelser för parterna att lösa sina tvister den erbjudna vägen. Man kan dock säga att lagstiftrring- en indirekt erkände den form för umgänge mellan parterna på arbetsmark— naden som hade tillämpats för att försöka lösa olika tvistefrågor förhand- lingsforrnen.

År 1906 enades också SAF och LO om vissa grundläggande principer ge- nom den s.k. decemberkompromissen. Arbetstagarsidan erkände att arbets- givaren hade rätt att leda och fördela arbetet och att han fritt kunde anta och avskeda arbetare samt använda arbetare oavsett om de var organiserade. Arbetsgivarna å sin sida åtog sig att respektera arbetarnas föreningsrätt, dvs. rätten för arbetarna att sluta sig samman i en förening och att verka för denna.

Oroligheterna på arbetsmarknaden fortsatte emellertid med bl.a. den s.k. storstrejken år 1909. Och vid såväl 1910 års som 1911 års riksdagar lades det fram förslag till en brett upplagd lagstiftning rörande förhållandena på arbetsmarknaden. Det föreslogs lagreglering såväl av det enskilda arbetsav- talet som av kollektivavtalet, inklusive förbud mot stridsåtgärder under vissa förhållanden. I samband därmed föreslogs inrättande av en särskild arbetsdomstol för att lösa tvister rörande kollektivavtal och stridsåtgärder. På grund av oenighet kunde dessa lagförslag inte antas.

År 1912 publicerades det en akademisk avhandling om kollektivavtalet, och år 1915 klargjorde Högsta domstolen vilka rättsverkningar kollektivav- talet hade i vissa avseenden. Det antogs på spridda områden också lagstift— ning rörande arbetarnas förhållanden, bl.a. lagstiftning om arbetarskydd (1912), ledighet för vämpliktstjänstgöring eller motsvarande (1914) och arbetstid (1919). Vidare lade Socialstyrelsen år 1916 fram ett förslag till en lag om vissa åtgärder för att främja arbetsfred. År 1920 infördes det en ny lag om medling i arbetstvister.

De misslyckade försöken att införa en mera heltäckande lagstiftning hade föregåtts av eller aktualiserat ingående utredningar, bl.a. angående kollek- tivavtalsförhållanden och stridsåtgärder i Sverige. Men man hade också studerat utländska förhållanden. I flera länder i Europa planerades det vid denna tid att införa olika slags driftsråd inom industrin för samverkan mel- lan arbetare och arbetsgivare. Och tankar på ”industriell demokrati” som ett slags arbetsmarknadens motsvarighet till den politiska demokratin i sam—

hållet i stort började att diskuteras. En tanke var att arbete och kapital sam- verkade i produktionsprocessen och att arbetstagarna i kraft av det arbete som de lade ned borde vara berättigade till ett större inflytande på produk- tionsförhållandena. Med ett ökat inflytande för arbetstagarna över arbets- förhållandena skulle dessa få en värdigare ställning på arbetsplatsen, och det ökade inflytandet skulle i sig leda till ett förbättrat arbetsklimat och ar- betsresultat för produktionens bästa.

År 1923 lades det fram en utredning med ett förslag till lag om driftsnämn- der, där det bl.a. redogjordes för sådana tankegångar. Driftsnämnder skulle inrättas vid företag med fler än 25 arbetare. Det var fackföreningen vid fö— retaget och inte de enskilda arbetarna som skulle kunna ta initiativet till att inrätta en driftsnämnd, och det var bara organiserade arbetare som skulle få välja representanter till nämnden. De föreslagna driftsnämndema, vari skulle ingå representanter för arbetsgivaren och arbetstagarna, kunde ses som ett slags samråds- och kontaktorgan med en begränsad, rådgivande kompetens. Förslaget ledde inte till någon proposition till riksdagen, men från socialdemokratiskt håll motionerades det om att införa en lagstiftning om driftsnämnder.

Även efter storstrejken år 1909 hade det förekommit oro på arbetsmarkna- den. Under åren 1908—1926 hade det på grund av arbetskonflikter förlorats drygt 47 miljoner arbetsdagar. I slutet av 1920-talet och under första hälf- ten av 1930-talet återupptogs efter upprepade krav i riksdagsmotioner arbe- tet med att försöka införa en lagstiftning för att främja arbetsfred och för att skydda tredje man vid stridsåtgärder.

År 1928 antogs under kraftiga protester från fackföreningsrörelsen lagar om kollektivavtal och arbetsdomstol. Genom kollektivavtalslagen stadfäs- tes vissa viktiga principer som gäller än i dag: a) ett kollektivavtal som har slutits av en förening binder föreningens medlemmar, b) de kollektivav- talsbundna enskilda arbetsgivarna och arbetstagarna kan inte med giltig verkan avtala om avvikelser från kollektivavtalet, c) även om någon som är bunden av ett kollektivavtal har gjort sig skyldig till ett grovt avtalsbrott, kan motparten inte (på egen hand) omedelbart häva avtalet och d) kollek- tivavtalsbrott medför ett särskilt skadestånd även om någon ekonomisk skada inte har uppkommit. Den viktigaste principen som stadfästes genom lagen var principen om att det under den tid som ett kollektivavtal gäller skall råda fredsplikt, dvs. ett förbud mot stridsåtgärder. Ett viktigt undantag från principen om fredsplikt utgjorde — och utgör alltjämt rätten att under

avtalstiden gå till strid mot motparten i avtalet för att hjälpa någon annan i en lovlig arbetskonflikt, dvs. rätten att vidta sympatiåtgärder. Principen om fredsplikt innebar bl.a. att parterna på arbetsmarknaden inte längre fick gripa till stridsåtgärder för att lösa rättsliga tvister t.ex. om hur kollektivav- talet skulle tillämpas i en viss situation. I stället för konfliktlösning genom stridsåtgärder infördes det för rättsliga tvister om kollektivavtal och freds- plikten ett system med en särskild arbetsdomstol som fick rätt att döma ut s.k. allmänt skadestånd för brott mot avtalet eller mot fredsplikten. Detta allmänna skadestånd verkade såsom ett slags straff för avtals— eller freds— pliktsbrottet. Arbetsdomstolen skulle vara första och enda instans i sådana arbetstvister, och i domstolen var företrädare som hade utsetts på förslag av de etablerade organisationerna på arbetsmarknaden i majoritet i förhållande till juristordföranden och de andra ledamöter som hade utsetts bland sådana som inte kunde anses företräda arbetsgivar- eller arbetstagarintressen.

När lagstiftningen antogs fanns det drygt 2 600 kollektivavtal som berörde omkring 460 000 arbetare och 14 300 arbetsgivare, och det vidtogs årligen drygt 200 arbetsinställelser. Den nyinrättade arbetsdomstolen skulle, med bara en ordförande och sex ledamöter, döma i alla rättstvister från hela lan- det rörande kollektivavtal och olovliga stridsåtgärder. Här bör nu nämnas en viktig princip i konfliktlösningssystemet på arbetsmarknaden: Arbets- domstolen tar inte upp en arbetstvist förrän de berörda arbetsmarknadspar- terna har tömt ut föreskrivna möjligheter att nå en lösning av tvisten genom förhandling.

Kontakterna mellan arbetsgivarna och fackföreningarna hade traditionellt skett genom förhandling, och förhandlingsförfarandet var indirekt erkänt av lagstiftaren genom lagen om medling. Man brukade förhandla för att nå fram till ett kollektivavtal (avtalsförhandling) och för att lösa rättsliga tvis- ter t.ex. om hur ett avtal skulle tillämpas i en viss situation (tvisteförhand— ling). Det förekom att det i kollektivavtal föreskrevs att parterna skulle förhandla med varandra eller med någon överordnad förening för att lösa tvister rörande avtalet, och lagstiftaren knöt an till sådana bestämmelser genom lagen om arbetsdomstol. Någon allmän lagstiftning om rätt till förhandling infördes dock inte i samband med detta lagstiftningsärende.

Under sina första verksamhetsår meddelade arbetsdomstolen flera princi- piellt viktiga domar. Man kan säga att domstolens praxis gav uttryck för bl.a. de grundläggande principer som SAF och LO hade enats om i decem— berkompromissen år 1906; domstolen stadfäste i princip arbetsgivarens rätt

att ensam leda och fördela arbetet och rätt att fritt anta och avskeda arbetare samtidigt som den för arbetstagarsidan viktiga föreningsrätten vämades.

År 1936 infördes det en lag om förenings- och förhandlingsrätt. Ett lagfäs- tande av föreningsrätten sågs som en förutsättning för förhandlingsrätten. Förhandlingsrätten innebar att varje part på arbetsmarknaden fick rätt att förhandla med part på motsidan i varje fråga som rörde förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den arbetstagare som hade utsetts att repre- sentera sin förening fick också en lagstadgad rätt till ledighet för att delta i förhandling. Som sanktion för brott mot föreningsrätten infördes allmänt skadestånd, medan brott mot förhandlingsrätten bara kunde föranleda den sanktionen att arbetsdomstolen efter anmälan av förlikningsman fick möj- lighet att förelägga och döma ut vite mot part som hade försummat sin för- handlingsskyldighet. Lagstiftningen, som i princip bara stadfäste rättigheter som de organiserade och kollektivavtalsbundna arbetarna redan hade, hade sin främsta betydelse för de privatanställda tjänstemännen som vid denna tid hade börjat att organisera sig i allt högre utsträckning. Lagen innehöll ursprungligen också regler om en särskild förhandlingsordning i förening med fredsplikt. Dessa regler gällde först om en fackförening begärde att reglerna skulle tillämpas. Reglerna fick inte särskilt bred tillämpning, och de upphävdes år 1965. Innebörden av föreningsrätten preciserades genom lagstiftning år 1940.

Lagreglema om kollektivavtal och förhandlingsrätt gällde inte för de äm- betsansvariga tjänstemännen på den offentliga sidan, och dessa tjänstemän hade inte heller någon rätt att strejka. År 1937 antogs det dock en kungö- relse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän. Genom den kungö— relsen fick de statsanställdas organisationer rätt att föra fram synpunkter och önskemål innan myndigheten fattade beslut om anställnings— och ar- betsvillkor. För de ämbetsansvariga kommunaltjänstemännen infördes mot— svarande ordning genom en lag år 1940.

Kring mitten av 1930-talet förbereddes det också annan lagstiftning på arbetsrättens område. Det gällde t.ex. ytterligare lagstiftning angående ekonomiska stridsåtgärder och tredje mans rätt till neutralitet i arbetskon- flikter, lagstiftning om det enskilda arbetsavtalet och om ideella föreningar, inklusive föreningarna på arbetsmarknaden. Någon lagstiftning i dessa avseenden kom dock inte till stånd, och sedan SAF och LO år 1938 träffat det s.k. Saltsjöbadsavtalet avstannade i princip lagstiftningsförsöken, dock att det utredningsarbete rörande hembiträdenas arbetsförhållanden som

hade inletts år 1933 kunde avslutas med lagstiftning år 1944. År 1936 kom det också en lag om skydd mot vräkning vid arbetskonflikter, och den förs- ta allmänna semesterlagen kom år 1938.

Genom Saltsjöbadsavtalet inrättades en partssammansatt arbetsmarknads- nämnd med uppgift att bl.a. handlägga frågor av allmän eller större bety— delse för arbetsmarknaden. Avtalet föreskrev vidare en förhandlingsordning i rättstvister med regler om bl.a. central förhandling. Det fanns också regler om begränsning av ekonomiska stridsåtgärder bl.a. avseende tredje mans skydd och skyddsarbete, som byggde på de lagförslag i detta ämne som hade föregått avtalet, och om behandling av s.k. samhällsfarliga konflikter. I viss mån inskränktes genom avtalet, med ändringar år 1947 och 1964, arbetsgivarens rätt att fritt anta och avskeda arbetare.2

År 1946 träffade SAF och LO respektive TCO avtal om företagsnämnder. Liknande nämnder fanns dessförinnan i vissa statliga verk. En sådan nämnd bestod av representanter för arbetsgivaren och arbetstagarna och skulle på begäran inrättas i företag med fler än 25 berörda arbetstagare. Nämnden skulle sammanträda regelbundet, men hade inte några egentliga beslutsfunktioner. Den kunde ses som ett organ för information och samråd i olika företagsledningsfrågor. Avtalet reviderades år 1958, då bl.a. gränsen för att inrätta en nämnd höjdes till 50 arbetstagare, och år 1966, då det bl.a. infördes en möjlighet att ge närrmden bestämmanderätt i vissa avgränsade frågor. År 1966 inrättade SAF, LO och TCO också ett särskilt partsgemen— samt utvecklingsråd för samarbetsfrågor. År 1968 träffades avtal om före- tagsnämnder på det kommunala området och infördes en kungörelse om företagsnämnder inom statsförvaltningen. I samband därmed inrättades också på den offentliga sidan särskilda partssammansatta organ för samar- betsfrågor.

Från slutet av 1940-talet förbereddes det åtgärder för att ge de offentliga tjänstemännen förhandlings— och avtalsrätt. Först genom en reform år 1965 fick de offentliga tjänstemännen sådana rättigheter, och det infördes även möjligheter att vidta stridsåtgärder. Rättigheterna gällde dock med vissa begränsningar, t.ex. vad avsåg myndighetens arbetsuppgifter och ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten samt arbetstidens förlägg—

2 Se vidare avsnitt 2. och 14.3. i det första delbetänkandet.

ning. Det avtalsbara området utvidgades dock genom lagändringar som trädde i kraft år 1971 och 1974.3

År 1969 kom det lagstiftning om begränsning av rätten till samhällsstöd för arbetsgivare och arbetstagare som är indragna i en arbetskonflikt. Men ge- nom lagstiftning år 1970 fick arbetstagarna å andra sidan ett utökat löne- skydd genom att arbetsgivarens rätt att kvitta fordringar mot lön inskränk— tes väsentligt. Det infördes också en särskild statsadministrerad lönegaranti när arbetsgivaren gick i konkurs. Löneskyddet utvidgades sedan ytterligare genom lagstiftning år 1984 då arbetsgivarna förbjöds att såsom stridsåtgärd hålla inne förfallen lön.

Läget på 1960-talet var det att det inte fanns särskilt många eller långt gående lagreglerade inskränkningar i de arbetsgivarrättigheter som hade erkänts genom decemberkompromissen år 1906, dvs. arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet och att fritt anta och avskeda arbetstagare. Däremot hade arbetsgivarna i viss utsträckning genom kollektivavtal åtagit sig vissa inskränkningar. Detta gällde i första hand rätten att fritt avskeda arbetsta- gare.

Mot slutet av 1960—talet började det från arbetstagarhåll resas allt starkare krav på ökat inflytande på företagen eller till och med bestämmanderätt över produktionen och under vilka förhållanden den skulle bedrivas. Efter påstötningar från de etablerade fackliga organisationerna hörsammade statsmakterna propåema, och det inleddes ett intensivt utrednings- och lag- stiftningsarbete. I viss utsträckning bedrevs detta efter de riktlinjer som de fackliga organisationerna hade dragit upp i sina interna program för demo- krati i företagen.

Arbetsgivarens rätt att fritt anta och avskeda arbetstagare inskränktes vä- sentligt genom lagstiftning och inte som tidigare bara genom avtal eller alhnänna rättsgrundsatser.

År 1971 kom det lagstiftning om skydd för vissa äldre arbetstagare. Då in- skränktes arbetsgivarens rätt att fritt anta arbetstagare genom att arbetsgiva- ren blev tvungen att i första hand återanställa äldre arbetstagare som tidiga- re hade sagts upp. Arbetsgivaren tilläts inte heller längre själv välja mellan flera återanställningsberättigade, utan lagen föreskrev en turordning som

3 Se vidare avsnitt 6.8.2.

innebar att den med längst anställningstid skulle återanställas först bara han kunde antas ha tillräckliga kvalifikationer för arbetet. Arbetsmarknadsmyn- dighetema gavs också rätt att efter överläggning med de etablerade fack- föreningarna förbjuda arbetsgivaren att anställa andra arbetssökande än så— dana som hade godtagits av den offentliga arbetsförrnedlingen.

Genom 1974 års anställningsskyddslag inskränktes arbetsgivarens rätt att fritt anta arbetstagare ytterligare genom att återanställningsskyldigheten kom att gälla inte bara alla tillsvidareanställda oavsett levnadsålder utan även vissa arbetstagare som aldrig hade varit fast anställda hos arbetsgiva- ren. Också i fråga om vilken anställningsforrn som fick användas infördes det väsentliga begränsningar. Som sanktion för brott mot lagreglema före- skrevs allmänt skadestånd, som kunde tillfalla den enskilde arbetstagaren. Senare har arbetsgivarens rätt att fritt anta arbetstagare ytterligare in- skränkts genom regler som innebär att arbetsgivaren under vissa förutsätt- ningar inte får anställa en sökande som har ett visst kön genom lagstift- ning om jämställdhet år 1979 och 1991 eller genom lag mot etnisk dis- kriminering från och med den 1 juli 1994 -— t.ex. ett visst etniskt ursprung.

Den viktigaste nyheten i anställningsskyddslagstiftningen var dock att ar- betsgivarens rätt att fritt avskeda eller säga upp arbetstagare togs bort ge- nom att det i lagen infördes ett allmänt krav på att en uppsägning från ar— betsgivarens sida alltid skall vara sakligt grundad. Även när det fanns sak- lig grund för uppsägning av flera arbetstagare på grund av arbetsbrist in— skränktes arbetsgivarens rätt att fritt välja vilka arbetstagare som skall sägas upp. Det infördes i lagen i stället turordningsregler grundade på ar- betstagarnas anställningstid som motsvarade vad som gällde vid återan- ställning. I detta hänseende — och även vid andra fall av upphörande eller ingående av anställning — fick dock de etablerade fackföreningarna genom lagstiftningen en särställning med särskilda behörigheter. Arbetsgivaren skulle varsla den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen och överlägga klart med denna innan uppsägningama fick vidtas. Och de cen- trala, etablerade fackföreningarna fick rätt att genom kollektivavtal avtala om de enskilda arbetstagarnas rättigheter enligt den i lagen föreskrivna tur- ordningen. Arbetsgivarens rätt att fritt anta och säga upp arbetstagare in— skränktes alltså genom lagen samtidigt som lagen gav de etablerade fack- föreningarna en möjlighet att med frångående av lagreglema få infly- tande över arbetsgivarens beslut i dessa hänseenden.

De etablerade fackföreningamas ställning i förhållande till arbetsgivaren förstärktes också på andra sätt. År 1974 antogs det en lag om fackliga för- troendemän som innebär att arbetsgivaren, med hjälp av den produktion som han bedriver, skall bekosta den etablerade fackföreningens fackliga verksamhet hos honom. Även här gavs de etablerade fackföreningarna ett betydande inflytande över tillämpningen av lagstiftningen. Genom regler om s.k. tolkningsföreträde för arbetstagarorganisationen beträffande lagens regler infördes det nämligen en ordning som innebär att arbetsgivaren får bekosta all verksamhet som organisationen i god tro hävdar faller under lagreglema.4

Även arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet blev föremål för lag— stiftningsåtgärder och reglerades.

Genom lagstiftning som trädde i kraft den 1 april 1973 infördes det en rätt för de etablerade fackföreningarna att utse fullvärdiga ledamöter till de större företagens styrelser. Dessa arbetstagarrepresentanter fick alltså på grund av lagstiftning delta på lika villkor med de representanter som före- tagsägama hade utsett i de övergripande företagsledningsbeslut som fatta- des i det högsta förvaltande bolagsorganet, styrelsen. Det var först fråga om en tidsbegränsad försökslagstiftning, men den permanentades och utvidga- des efter hand på olika sätt, bl.a. så att den kom att omfatta även något mindre företag. Numera gäller 1987 års lag om Styrelserepresentation för de privatanställda.5

Även på den offentliga sidan infördes det tidigt en rätt för arbetstagarsidan att vara med när beslut fattas i statliga styrelser och kommunala nämnder. Här gäller numera 1987 års personalföreträdarförordning och reglerna om partssammansatta organ och närvarorätt för personalföreträdare i 1991 års kommunallag.6

Det låg inte någon ägarrnakt bakom det inflytande som arbetstagarsidan fick genom styrelserepresentationen. Det bör här tilläggas att det dock kom upp tämligen långt gående planer på att genom lagstiftning också ge arbets- tagarsidan tillgång till det inflytande som ett ägande av företagen kunde ge.

4 Se vidare avsnitt 12. 5 Se vidare avsnitt 13.3. 6 Se vidare avsnitt 13.5. och 6.843.

De arbetstagardominerade s.k. löntagarfonder som så småningom inrätta- des under första hälften av 1980—talet är nu under avveckling.

Den lagstiftning som hade störst praktisk betydelse för arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet var onekligen 1976 års medbestämmandelag. Lagstiftningen utgick såsom en tyst förutsättning från att arbetsgivaren hade den nämnda rätten, och det som reglerades var främst formerna för hur arbetsgivaren skulle utöva sina ägarrättigheter. Syftet var främst att ge arbetstagarsidan möjlighet att påverka arbetsgivarens beslutsfattande, inte att ge arbetstagarsidan en rätt att i stället för arbetsgivaren besluta om pro- duktionen och produktionsförhållandena. Det var i första hand de etablera— de fackföreningarna som på arbetstagarsidans vägnar fick rättigheter ge- nom lagstiftningen. Man knöt an till det traditionella systemet med för- handlingar på arbetsmarknaden och införde en ny typ av förhandlingar som den form i vilken arbetstagarsidan skulle ges möjlighet att påverka arbets- givarens beslutsfattande. Det var enligt lagen också arbetsgivaren som skulle ta initiativet till att ge arbetstagarsidan en möjlighet till påverkan, och förhandlingarna måste i princip slutföras innan arbetsgivaren fick ut- nyttja sin beslutanderätt. Lagstiftningen innebar att arbetsgivaren inte längre kunde vara säker på att få fatta något företags- eller arbetslednings— beslut utan att först förhandla med, i tur och ordning, den lokala fackför- eningen och den centrala.

Lagstiftaren förutsatte och åsyftade — att inflytandet för arbetstagarsidan skulle preciseras och utvecklas genom kollektivavtal om medbestämman- de. I lagen togs det in en uppmaning att träffa sådana medbestämmande- avtal. Den fredsplikt som ett kollektivavtal om lön m.m. normalt innebär inskränktes i syfte att ge arbetstagarsidan möjlighet att få till stånd medbe- stämmandeavtal. Detta undantag från fredsplikten har dock inte fått något genomslag i praktiken.

Även på andra sätt stärktes de etablerade fackföreningamas stälhiing ge- nom medbestämmandelagen. Dessa föreningar fick t.ex. genom regler om tolkningsföreträde en rätt att under begränsat skadeståndsansvar tem- porärt bestämma över om medlemmarna var skyldiga att arbeta åt arbetsgi— varen. Arbetsgivaren kunde alltså vid tvist inte längre ensam bestämma att en arbetsorder skulle utföras. Föreningarna fick också en rätt att likaledes under begränsat skadeståndsansvar — genom s.k. fackligt veto under vissa förutsättningar förbjuda arbetsgivaren att anlita extern arbetskraft, t.ex.

entreprenörer. Även arbetsgivarens möjligheter att disciplinärt bestraffa försumliga arbetstagare lagreglerades.

Reglerna om arbetstagarinflytande i medbestämmandelagen gjordes i prin- cip tillämpliga även på det offentliga området. De gamla avtalsförbuden för de offentliga tjänstemännen utrnönstrades ur lagstiftningen.

Det bör här tilläggas att även annan lagstiftning på arbetsrättens område kan inskränka arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet. Det finns exempelvis numera en ganska omfattande lagstiftning som innebär att arbetstagarna har rätt att vara lediga för olika ändamål, och i sådan eller annan lagstiftning finns det regler som inskränker arbetsgivarens möjlighe- ter att t.ex. omplacera arbetstagare. Dessutom har det i rättspraxis utbildats regler om inskränkningar i arbetsgivarens företags- och arbetsledningsrätt, t.ex. vad gäller vissa omplaceringar och permittering. Också i kollektivav- tal, t.ex. medbestämmandeavtal, har det stadgats inskränkningar i rätten för arbetsgivaren att leda och fördela arbetet och, på vissa begränsade områ- den, bestämmanderätt för arbetstagarsidan.

4. Sveriges internationella åtaganden 4.1. Inledning

Sverige har gjort folkrättsligt bindande åtaganden om innehållet i den in- hemska arbetsrätten. Så har skett genom det nyligen antagna avtalet om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområdet, EES-avtalet. Avtalet och dess inverkan på den svenska arbetsrätten har behandlats redan i kommitténs delbetänkanden, och det kan därför ske en hänvisning till de frarnställ- ningar som finns där.1

Sedan betydligt längre tid har Sverige verkat inom den Internationella ar- betsorganisationen (ILO), som är ett av Förenta Nationernas fackorgan. Sverige har ratificerat en stor del av ILO:s konventioner, och ratificeringen medför att svensk rätt inte får avvika från de normer som finns i konven- tionema. Vanligtvis är det dock fråga om minirninorrner till arbetstagarnas skydd. Det finns då inte något hinder mot inhemska regler som tillerkänner arbetstagarna längre gående rättigheter. ILO—konventionema kan därför sä- gas ange en från arbetstagarsynpunkt lägsta nivå inom sitt område och blir i så måtto bindande för lagstiftaren.

Även därutöver finns det enstaka folkrättsliga bestämmelser som påverkar innehållet i svensk arbetsrätt, bl.a. inom Europarådets regelverk.

De aktuella delarna av Sveriges internationella åtaganden kommer att re— dovisas i de olika avsnitt som följer. Det kan dock vara av värde att först ge en samlad bild av de folkrättsliga bestämmelser som rör den kollektiva ar- betsrätten. En motsvarande redogörelse beträffande anställnirrgsskyddet finns i det första delbetänkandet.2 Där har kommittén också gett en mera

71 Se särskilt avsnitt 8. i det första delbetänkandet. 2 Avsnitt 6. i det första delbetänkandet.

allmän beskrivning av arbetet inom ILO. Den följande framställningen kommer därför att koncentreras till de bestämmelser som mera direkt tar sikte på den kollektiva arbetsrätten.

4.2. Internationella arbetsorganisationen (ILO)

4.2.1. Föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten

ILO:s allmänna arbetskonferens antog år 1948 en konvention om för- eningsfrihet och skydd för organisationsrätten (nr 87). Konventionen ratifi— cerades av Sverige året därpå, och den är alltså bindande på folkrättsliga grunder.3 Innehållet rör främst sådana frågor som här i landet brukar sam- manfattas under beteckningen föreningsfrihet (artiklarna 1—10). Syftet med konventionen kan sägas vara att täcka in alla väsentliga aspekter av arbets- givar- och arbetstagarorganisationemas tillvaro, från tiden för grundandet till organisationemas upplösning.

Närmare bestämt innebär konventionen att arbetstagare och arbetsgivare som individer har rätt att bilda organisationer. De behöver inte inhämta något medgivande i förväg av offentliga myndigheter (artikel 2). Vidare har de rätt att ansluta sig till en sådan organisation och då endast med de förbehåll som kan följa av organisationens egna stadgar. Rätten gäller ”utan någon som helst åtskillnad”, vilket betyder att föreningsfriheten i princip skall gälla för offentligt anställda lika väl som för privata arbetsgi- vare och deras arbetstagare. Staterna får inte heller göra någon skillnad med hänsyn till sysselsättning, kön, hudfärg, ras, trosbekännelse, nationali- tet eller politisk åsikt.

Organisationerna som sådana garanteras en självstyrelse såtillvida som de har rätt att avfatta stadgarna och utse sina representanter i full frihet (artikel 3). Dessutom har de rätt att ordna sin förvaltning och verksamhet samt att fastställa sitt handlingsprogram. Offentliga myndigheter skall avhålla sig från varje ingripande som begränsar dessa rättigheter eller inverkar menligt på organisationemas lagliga verksamhet. Således skall organisationerna inte kunna upplösas genom administrativa beslut och inte heller kunna för-

3 Jämför prop. 1949zl62 s. 7 ff.

bjudas att bedriva sin verksamhet (artikel 4). Häri ligger också att organisa- tionerna skall ha tillgång till ett normalt rättsligt förfarande, om en upplös- ning skulle aktualiseras på grund av att organisationerna har satt sig över nationell lagstiftning.

Föreningsfriheten omfattar även centrala organisationer (artikel 5). Av konventionen följer dessutom att de nationella organisationerna skall ha rätt att träda in i internationella sammanslutningar för arbetare eller arbets— givare.

Rättigheterna är inte utan undantag. Arbetstagare, arbetsgivare och organi— sationer måste följa landets lagar, när de utövar sin rätt enligt konventionen (artikel 8). Den inhemska lagstiftningen får dock inte ges ett sådant inne— håll eller en sådan tillämpning att detta i praktiken begränsar de garantier som konventionen är tänkt att ge. Men för poliskår och militännakt gäller särskilda regler (artikel 9). Staterna är här fria att genom lag bestämma i vad mån konventionen skall gälla, dock att de inte får ta konventionen till intäkt för att inskränka redan existerande rättigheter.

Utöver reglerna om föreningsfrihet läggs det en allmän skyldighet på de stater som har biträtt konventionen att säkerställa även organisationsrätten, dvs. vad som i Sverige brukar ges benämningen föreningsrätt. De har att vidta alla erforderliga och lämpliga åtgärder som behövs för att arbetstaga- re och arbetsgivare skall kunna fritt utöva denna sin rätt (artikel 11). Några närmare bestämmelser om organisationsrätten finns emellertid inte i kon- ventionen. Här har man i stället att söka sig till en särskild konvention från år 1949 som kommer att behandlas härnäst.

4.2.2. Tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten

Konventionen om tillämpning av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten antogs av ILO:s internationella arbets- konferens år 1949 (nr 98). Svensk ratificering skedde året därpå.4 Huvud- syftet med konventionen kan sägas vara att reglera organisationsrätten i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare samt att slå fast principen om förhandlingsrätt.

4 Jämför prop. 1950:188 5. 33 ff.

Enligt konventionen skall arbetstagarna ges ett tillfredsställande skydd mot varje organisationsfientlig åtgärd som avser deras anställningsförhållanden (artikel 1). Det anges särskilt att konventionsstatema skall skydda arbetsta— garna från åtgärder som syftar till att göra en anställning beroende av att arbetstagaren inte är fackligt organiserad. Arbetstagarna skall också skyd- das mot avskedande eller något annat förfång som har sin grund i ett fack- ligt medlemskap eller i det förhållandet att arbetstagarna deltar i en fack- förenings verksamhet utom arbetstiden eller när arbetsgivaren har med- gett detta under arbetstiden.

Vidare gäller att såväl arbetstagarnas som arbetsgivarnas organisationer skall tillförsäkras ett tillfredsställande skydd mot inblandning från motpar— tens sida i sådana frågor som avser organisationemas bildande, verksamhet eller förvaltning (artikel 2). Som inblandning räknas olika åtgärder som syftar till att ställa arbetstagarorganisationer under arbetsgivarsidans kon- troll.

Konventionsstatema tar på sig att vidta de organisatoriska åtgärder som behövs för att säkerställa föreningsrätten sådan den definieras i konventio— nen. Åtgärderna får vara ”lämpade efter landets förhållanden”. (Artikel 3.) På motsvarande sätt skall staterna vidta lämpliga åtgärder för att uppmunt- ra och främja utvecklandet och utnyttjandet i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivare eller deras or- ganisationer på den ena sidan och arbetstagarorganisationer på den andra. Detta skall ske i syfte att skapa en reglering av anställningsvillkoren genom

kollektivavtal. (Artikel 4.)

För de offentligt anställda kan dock vissa begränsningar beslutas genom inhemsk lagstiftning. Staterna kan själva bestämma i vilken utsträckning konventionsbestämmelsema skall tillämpas på krigsmakten och poliskåren. Dessutom saknar konventionen tillämpning på tjänstemän i allmän tjänst. Såväl för dem som för andra gäller dock att konventionen inte får tas till intäkt för en försämring av de rättigheter som redan finns enligt nationell rätt.

4.2.3. Främjande av kollektiva förhandlingar

De nyss beskrivna konventionerna om föreningsfrihet, organisationsrätt och rätten till kollektiva förhandlingar kompletteras av en konvention från

år 1981 om främjande av kollektiva förhandlingar (nr 154). Till den kon- ventionen ansluter också en särskild rekommendation i samma ämne (nr 163). Konventionen ratificerades av Sverige år 19825

I princip tar konventionen sikte på hela arbetsmarknaden. Genom nationell lagstiftning eller praxis är det dock möjligt att fastställa särskilda tillämp— ningsbestämmelser för den offentliga sektorn, liksom det i nationell lag— stiftning kan bestämmas i vad mån konventionens artiklar skall gälla för försvarsmakten och polisen. (Artikel 1.)

Enligt konventionen skall staterna på olika sätt främja kollektiva förhand- lingar. Med kollektiva förhandlingar avses i detta sammanhang alla för- handlingar mellan å ena sidan en arbetsgivare, en grupp av arbetsgivare eller en eller flera organisationer av arbetsgivare och, å andra sidan, en eller flera arbetstagarorganisationer. Förhandlingarna skall också ha ett visst syfte för att räknas som kollektiva i konventionens mening. Syftet skall närrrligen vara att bestämma arbets- och anställningsvillkor eller att reglera relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare eller arbetstagar- nas organisationer. (Artikel 2.)

Åtgärderna för att främja kollektiva förhandlingar har som mål att göra det möjligt med förhandlingar och successivt utsträcka dem till alla sådana frågor som rör arbets- och anställningsvillkor och förhållandet i övrigt mel— lan arbetsgivare och arbetstagarsidan. Staterna skall också uppmuntra att det fastställs procedurregler som parterna på arbetsmarknaden kan enas om. Staterna skall dessutom se till att brister i fråga om förfarandet inte hindrar kollektiva förhandlingar. En ytterligare innebörd av reglerna är att staterna skall ordna förfarandet för tvistelösning på ett sätt som befrämjar kollektiva förhandlingar. (Artikel 5.)

Konventionen utesluter inte sådana system, där kollektiva förhandlingar äger rum inom ramen för ett förfarande eller en institution för förlikning eller skiljedom. En förutsättning är dock att parternas deltagande är frivil- ligt. (Artikel 6.)

Offentliga myndigheters åtgärder enligt konventionen skall föregås av sam- råd — och när helst det är möjligt av överenskommelser med arbetsgivar- nas och arbetstagarnas organisationer (artikel 7). Det kan i anslutning här-

5 Jämför prop. 1981/82:166.

till nämnas att konventionens bestämmelser skall tillämpas genom natio- nell lagstiftning, såvitt de inte sätts i kraft med stöd av kollektivavtal, skil- jedomsförfarande eller på något annat sätt som är förenligt med nationell praxis (artikel 4).

Att beakta är slutligen att de åtgärder som vidtas i syfte att främja kollekti- va förhandlingar inte får utföras eller genomföras på ett sådant sätt att de hindrar den kollektiva förhandlingsfriheten (artikel 8).

I den anslutande rekommendationen anges ett ganska stort antal åtgärder som staterna bör genomföra för att främja kollektiva förhandlingar. Det måste dock observeras att åtgärderna behöver genomföras bara i den mån detär nödvändigt att så sker och att åtgärderna får anpassas efter nationella förhållanden.

Rekommendationen innehåller föreskrifter om bl.a. fria, oberoende och representativa organisationer för arbetsgivare och arbetstagare, åtgärder som befrämjar kollektiva förhandlingar på alla nivåer i arbetslivet, utbild- ning för förhandlare och förfaranden som hjälper parterna att själva finna en lösning på sina tvister.

4.2.4. Ett beslut om föreningsfrihet och kollektiva förhandlingar

ILO:s styrelse meddelade i juni 1994 ett beslut som rör konventionsbe- stämmelsema om föreningsfrihet och kollektiva förhandlingar. Beslutet avser en anmälan mot den svenska regeringen och gäller en övergångsbe- stämmelse till 1993 års ändringar i anställningsskyddslagen.6 Ändringama som utgick från förslagen i det första delbetänkandet innebar bl.a. en utvidgad möjlighet att använda tidsbegränsade anställningar. Anställning på grund av arbetsanhopning får nu pågå sammanlagt högst tolv månader under två år. Före lagändringen var tiden begränsad till sex månader under en tvåårsperiod. Vidare utsträcktes den längsta prövotiden vid provanställ— ning från sex månader till tolv månader.

Lagändringama trädde i kraft den 1 januari 1994. En särskild övergångsbe— stämmelse (p. 2) lades till under departementsbehandlingen av förslagen.

6 Se SFS 1993:1496.

Enligt den bestämmelsen blev kollektivavtal som hade träffats före ikraft— trädandet utan verkan i de delar som avtalen innehöll kortare avtalstider än tolv månader för tidsbegränsad anställning vid arbetsanhopning och prov- anställning. Lagrådet motsatte sig inte att vissa kollektivavtal skulle undan- röjas, men fann likväl att övergångsbestämmelsen inte var invändningsfri från principiella utgångspunkter.7

LO, TCO och den Fria Fackföreningsintemationalen (FFI) anmälde den svenska regeringen till ILO och påstod att övergångsbestämmelsen stred mot 1949 års konvention om tillämpning av principerna för organisations- rätten och den kollektiva förhandlingsrätten och 1981 års konvention om främjande av kollektiva förhandlingar. Den svenska regeringen bestred att så skulle vara fallet.

ILO:s styrelse fann enhälligt i sitt beslut att övergångsbestämmelsen ut- gjorde ett intrång i förhandlingsfriheten. Styrelsen konstaterade att be- stämmelsen ledde till ett undanröjande av vissa kollektivavtal som hade träffats innan lagändringen trädde i kraft. Från styrelsens sida betonades det att förhandlingsfriheten var ett väsentligt inslag i föreningsfriheten och att offentliga myndigheter därför borde avhålla sig från åtgärder som be- gränsade parternas möjlighet att förhandla kollektivt. Styrelsen fäste också särskilt avseende vid principen om parternas rätt till självbestämmande under förhandlingarna.

De motiv som har upp övergångsbestämmelsen ändrade inte styrelsens be- dömning. Tanken bakom bestämmelsen var att de nya reglerna om tidsbe- gränsad anställning skulle få ett omedelbart genomslag på hela arbetsmark- naden, något som enligt regeringens yttrande ansågs särskilt angeläget i den rådande situationen på arbetsmarknaden. Styrelsen ansåg sig emellertid inte kunna uttrycka någon uppfattning om de ekonomiska skälen bakom övergångsbestämmelsen. Bedömningen påverkades inte heller av det för- hållandet att de nya reglerna om tidsbegränsad anställning var semidispo- sitiva och alltså kunde ersättas av nya kollektivavtal. Det avgörande var att tidigare ingångna avtal sattes åt sidan. Styrelsen godtog inte heller en in— vändning från den svenska regeringen att motsvarande övergångsbestäm- melser hade funnits tidigare, nämligen när medbestämmandelagen och den första jämställdhetslagen infördes. Styrelsen påpekade att upprepade in-

7 Prop. 1993/94:67 s. 106 f.,jämför även 5. 33 ff. och AU 1993/94:4 s. 30 f.

grepp genom lagstiftning endast kunde ha en destabiliserande inverkan på relationen mellan arbetsmarknadens parter och få negativa följder för orga- nisationsgraden.

Styrelsen rekommenderade därför den svenska regeringen att i fortsätt- ningen avstå från lagstiftningsåtgärder som röjer undan tidigare ingångna kollektivavtal. Dessutom anmodades regeringen att ändra övergångsbe- stämmelsen och att lämna information om de åtgärder som vidtas med an- ledning av styrelsens beslut.

4.2.5. Arbetstagarrepresentanternas skydd inom företaget och åtgärder för att underlätta deras verksamhet

Vid sitt femtiosjätte sammanträde antog internationella arbetsbyrån en konvention om arbetstagarrepresentanters skydd inom företaget och åtgär- der för att underlätta deras verksamhet (nr 135). Konventionen är bindande för Sverige alltsedan ratificeringen, som skedde år 1972.8 Konventionen tar endast sikte på arbetstagarrepresentanter i ”företag”. Den kan sägas ut- trycka två huvudprinciper, dels att representanterna skall skyddas mot skadliga åtgärder på grund av sitt uppdrag, dels att uppdraget skall under- lättas på olika sätt.

Enligt den inledande artikeln skall representanterna åtnjuta ett effektivt skydd mot alla åtgärder som skulle kunna lända dem till skada. Som exem— pel på sådana åtgärder anges ett avskedande som sker på grund av vederbö— randes ställning eller verksamhet som arbetstagarrepresentant eller tillhö- righet till en facklig organisation eller deltagande i facklig verksamhet. Skyddsregeln förutsätter dock att representanten handlar i enlighet med så- väl gällande lagstiftning som kollektivavtal och andra gemensamt träffade överenskommelser.

Inom företaget skall arbetstagarnas representanter få sådana lättnader som är ägnade att snabbt och effektivt sätta dem i stånd att fullgöra sina uppgif- ter. Enligt konventionen skall man i detta sammanhang dock ta hänsyn till såväl nationella särdrag i förhållandet mellan arbetsmarknadens parter som till företagets behov, storlek och möjligheter. Som en inskränkning gäller

8 Jämför prop. 1972:10.

också att de aktuella åtgärderna inte får inverka menligt på företagets effektiva verksamhet. (Artikel 2.)

De som skyddas enligt konventionen är alltså ”arbetstagarnas representan- ter”. Därmed avses personer som på grund av nationell lagstiftning eller praxis är erkända som sådana representanter, om de är antingen fackliga representanter eller valda förtroendemän. Facklig representant är den representant som är utsedd eller vald av en fackförening eller medlem— marna i en sådan förening. Till den andra kategorin, ”valda förtroende- män”, hör representanter som har valts fritt av arbetstagarna i företaget enligt bestänrrnelser i nationell lagstiftning eller i kollektivavtal. De valda förtroendemännen skall ha uppgifter som inte omfattar åtgärder, vilka är erkända såsom uteslutande förbehållna de fackliga organisationerna i ve- derbörande land. Enligt konventionen medges staterna rätt att bestämma vilket eller vilka slag av arbetstagarrepresentanter som skall ha det aktuella skyddet och de aktuella rättigheterna. (Artiklarna 3 och 4.)

I konventionen behandlas också den särskilda situationen att det i samma företag finns både fackliga representanter och valda förtroendemän (artikel 5 ). Om det är erforderligt, skall staterna genomföra lämpliga åtgärder som garanterar att förekomsten av valda förtroendemän inte utnyttjas för att undergräva den ställning som de fackliga organisationerna eller deras re- presentanter har. På motsvarande sätt skall staterna främja samarbete mel- lan de båda kategorierna av arbetstagarrepresentanter.

Reglerna i konventionen kan införlivas med nationell rätt genom lagstift- ning eller kollektivavtal eller på något annat sätt som är förenligt med na- tionell praxis (artikel 6).

I den anslutande rekommendationen (nr 143) finns ytterligare bestämmel- ser om arbetstagarnas representanter. Bland annat innebär rekommendatio- nen att skyddsreglema bör omfatta dem som kandiderar till ett uppdrag som representant, nominerats för ett sådant uppdrag eller som har upphört att vara representant. Skyddet bör således inte begränsas till den tid när uppdraget pågår utan gälla även före och efter den tiden. Det finns också bestämmelser om åtgärder som bör vidtas för att underlätta arbetstagarre— presentantemas verksarrrhet. Exempelvis innehåller rekommendationen fö- reskrifter om rätt till ledighet, tillträde till arbetsplatsen, rätt att sprida fack— lig information och rätt till materiella hjälpmedel.

4.2.6. Organisationsrätten och förfaranden för att fastställa anställningsvillkor i offentlig tjänst

Som framgår av den tidigare redogörelsen saknar flera av ILO:s konven- tioner helt eller delvis tillämpning vid offentlig anställning. Konventionen från år 1949 om organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten medger undantag för vissa kategorier av offentliganställda, och 1971 års konvention om arbetstagarnas representanter gäller endast i företag. Mot bakgrund härav har ILO kompletterat sitt regelsystem genom att år 1978 anta en konvention om skydd för organisationsrätten och om förfaranden för fastställande av anställningsvillkor i offentlig tjänst (nr 151). Konven- tionen ratificerades av Sverige närmast följande år och är alltså bindande på folkrättslig grund.9 I samband med ratificeringen konstaterades det att ILO-konventionens norm inte tillfredsställer de krav som allmänt har god- tagits i vårt land. Departementschefen uttalade att detta förhållande själv- fallet inte fick leda till en urholkning av de svenska reglerna.10

Konventionen skall tillämpas på alla personer som är anställda av myndig— heter. Detta gäller dock endast i den mån förmånligare bestämmelser 1 and- ra konventioner inte är tillämpliga på dem. Genom inhemsk lagstiftning får konventionsstatema bestämma i vilken utsträckning reglerna skall tilläm- pas på vissa högre tjänstemän, nämligen sådana som är policyskapande eller ledande. Detsamma gäller i fråga om arbetstagare som har åligganden av strängt konfidentiell att. I nationell lagstiftning avgörs också i vad mån konventionen skall omfatta försvarsmakten och poliskåren. (Artikel 1.)

I konventionen garanteras de offentliganställda ett tillfredsställande skydd mot organisationsfientliga åtgärder som avser deras anställningsförhållan- de. Skyddet skall gälla särskilt mot åtgärder som antingen har till syfte att göra anställningen beroende av att arbetstagaren inte tillhör en organisation för offentligt anställda eller orsakar uppsägning eller något annat förfång för en offentligt anställd för att han tillhör en organisation eller för att han tar del i dess normala verksamhet. (Artikel 4.)

De offentligt anställdas organisationer skall åtnjuta ett fullständigt obero- ende i förhållande till offentliga myndigheter, och organisationerna skyd— das mot inblandning från myndigheternas sida. Som inblandning räknas

9 Jämför prop. 1978/79:148. 10 Prop. 1978/79:148 s. 6.

bl.a. åtgärder som leder till att det bildas organisationer som behärskas av en myndighet, liksom stöd till organisationer i syfte att ställa dem under kontroll av myndighet. (Artikel 5.)

De offentliganställdas organisationer skall också erhålla vissa förmåner. Representanter för de erkända organisationerna skall nämligen beviljas så— dana förmåner att de såväl under som utom arbetstiden kan fullgöra sina uppgifter snabbt och effektivt. Det får dock inte bli fråga om åtgärder som försämrar effektiviteten i förvaltningens eller myndighetens verksamhet. (Artikel 6.)

I konventionen finns också bestämmelser om förfarandet när anställnings- villkoren skall fastställas för de offentligt anställda (artikel 7). Staterna tar på sig att uppmuntra och främja utvecklingen och användningen av för- handling e.d. Åtgärderna skall bara vidtas ”där så är nödvändigt” och de skall dessutom vara lämpade efter varje lands förhållanden.

Slutligen garanteras de offentliganställda, på samma sätt som arbetstagare i allmänhet, sådana medborgerliga och politiska rättigheter som är väsentliga för att en föreningsfrihet skall kunna utövas. Ett förbehåll gäller för skyl- digheter som hänger samman med de anställdas ställning och med beskaf- fenheten av deras uppgifter. (Artikel 9.)

Ytterligare bestämmelser finns i den anknutna rekommendationen (nr 159).

4.2.7. Arbetsvillkor i kontrakt med en offentlig myndighet som part

För fullständighetens skull bör, beträffande de offentligt anställda, här också nämnas konventionen och rekommendationen om arbetsklausuleri kontrakt, däri offentlig myndighet är part (nr 94 respektive 84). Konven- tionen, som antogs år 1949, tillämpas på entreprenadavtal m.m. mellan en offentlig myndighet och en privat entreprenör/arbetsgivare. Huvudsyftet är att hindra entreprenören från att försämra redan fastställda anställningsvill- kor för personalen. Detta skulle kunna ske som ett led i entreprenörens för- sök att pressa priserna när myndigheter handlar upp tjänster under konkur- rens. Rekommendationen tar bl.a. sikte på liknande situationer, där verk- samhet bedrivs med statsbidrag. Rättsaktema har inte antagits av Sverige. Vid departementsbehandlingen anförde statsrådet att de saknade aktualitet

häri landet, eftersom anställningsvillkoren normalt regleras genom kollek- tivavtal.11

4.2.8. Uppsägning på arbetsgivarens initiativ

Konventionen och rekommendationen från år 1982 om uppsägning på arbetsgivarens initiativ har relativt ingående behandlats i det första del- betänkandet.12 1 stor utsträckning innehåller rättsaktema, av vilka kon- ventionen är bindande för Sverige13, bestärrrrnelser som saknar direkt beröring med de ämnen som behandlas i denna framställning. Det finns dock några föreskrifter som bör beröras särskilt här.

Såväl konventionen som rekommendationen reglerar förfarandet vid upp- sägningar som sker av ekonomiska, teknologiska, strukturella eller liknan- de skäl. Det är fråga om bestämmelser som knyter an till våra inhemska regler om fackliga förhandlingar inför driftsinskränkningar och om under— rättelse till länsarbetsnämnd vid uppsägningar av viss omfattning på grund av arbetsbrist.

Enligt artiklarna 14 och 15 ikonventionen skall arbetsgivaren samråda med arbetstagarnas företrädare innan han genomför uppsägningar av eko- nomiska eller liknande skäl. Han skall i god tid informera dem och ange skälen bakom de uppsägningar som är under övervägande. Vidare skall han ange hur många arbetstagare och vilka kategorier av dem som berörs av den tilltänkta åtgärden samt också tidpunkten för de eventuella uppsäg— ningama. Arbetstagamas företrädare skall så snart som möjligt och i en- lighet med nationell rätt — få tillfälle till överläggningar med arbetsgivaren. Överläggningama skall avse de åtgärder som bör vidtas i syfte att förhindra eller minska omfattningen av uppsägningama eller i vart fall lindra de skadliga effekter som dessa för med sig. Exempelvis kan det bli fråga om att finna någon annan sysselsättning för de arbetstagare som hotas av upp— sågning.

När arbetsgivaren överväger uppsägningar av ekonomiska eller liknande skäl skall han också varsla en behörig myndighet och lämna samma infor—

11 Prop. 1950:188 5.9. 12 Avsnitt 6.2.2. 1 det första delbetänkandet. 13 Prop. 1982/83:124 .

mation till denna som till arbetstagarnas företrädare. Varsel och informa- tion skall lämnas viss tid före uppsägningama, varvid det kommer an på varje konventionsstat att precisera tiden. Varje stat har dessutom rätt att begränsa arbetsgivarens skyldigheter mot arbetstagarnas företrädare och mot myndigheten till fall där uppsägningama berör åtminstone ett visst an- tal arbetstagare.

Till det anförda kommer kompletterande bestämmelser i rekommendatio- nen, punkterna 19—22. Alla berörda parter bör försöka begränsa antalet uppsägningar och lindra deras verkningar. Det skall ske utan att en effektiv drift av företaget eller förvaltningen motverkas. Myndighet kan biträda par- terna, om det är lämpligt. Tänkbara åtgärder är att arbetsgivaren begränsar antalet nyanställningar, sprider uppsägningama över en tidsperiod så att andelen naturliga avgångar ökar eller förflyttar, utbildar eller omskolar ar- betstagare. Det bör också kunna bli aktuellt med frivilliga förtida pensions- avgångar där arbetstagaren får ett tillfredsställande skydd för sin inkomst samt med begränsningar av övertidsarbete eller en förkortning av den ordi- narie arbetstiden. Vid mera tillfälliga förkortningar av arbetstiden bör det kunna komma i fråga att täcka det bortfall av inkomst som uppstår. I punk- tema 25 och 26 anges ytterligare hur verkningarna av en uppsägning kan mildras genom insatser av myndigheter och arbetsgivaren. Det kan då bli aktuellt att kontakta andra, tänkbara arbetsgivare och att hjälpa till med ett inkomststöd under en utbildningstid.

4.3. Andra internationella åtaganden

4.3.1. Inledning

Utöver vad som följer av åtagandena inom ILO har Sverige anslutit sig till flera internationella konventioner som garanterar föreningsfriheten eller förhandlings- eller organisationsrätten.

4.3.2. FN-deklarationen om de mänskliga rättigheterna

För det första skall nämnas att 1948 års universella FN-deklaration om de mänskliga rättigheterna anger att envar har rätt till frihet i fråga om fredliga möten och sammanslutningar och att ingen får tvingas att tillhöra en sam-

manslutrring (artikel 20). I fråga om föreningsrätten anges det att envar har rätt att bilda och ansluta sig till fackföreningar till skydd för sina intressen (artikel 23, punkten 4). Deklarationen är inte rättsligt bindande.

4.3.3. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

För det andra har Sverige biträtt 1950 års europeiska konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt ar- tikel 11 skall envar äga rätt till frihet att delta i fredliga sammanslutningar samt till föreningsfrihet, vari inbegrips rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen. De rättigheterna får begränsas bara genom lag och i sådana fall där det i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändigt med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten eller för att förebygga oordning eller brott, skydda hälsa eller moral eller någon annans fri- och rättigheter. Artikeln hindrar inte staterna från att göra lagli- ga inskränkningar som tar sikte på medlerrrrnar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen. 14 Konventionsbestämmelsema har numera från den 1 januari 1995 införlivats i den svenska lagstiftrringen.15

4.3.4. Den europeiska sociala stadgan

För det tredje har Sverige ratificerat 1961 års europeiska sociala stadga som har utarbetats inom Europarådet. I stadgan erkänns såväl arbetstagar- nas som arbetsgivarnas frihet att bilda och tillhöra lokala, riksomfattande nationella eller internationella sammanslutningar för att ta till vara sina ekonomiska och sociala intressen. I nationell lagstiftning får staterna dock avgöra i vad mån föreningsfriheten skall gälla inom polisväsendet och krigsmakten. Vidare tar konventionsstatema på sig en skyldighet att säker- ställa arbetstagarnas och arbetsgivarnas rätt att förhandla kollektivt. De skall på olika sätt främja gemensamma överläggningar mellan parterna samt om det är erforderligt och lämpligt — skapa ett förfarande för frivil- liga förhandlingar i syfte att uppnå en reglering av arbetsvillkoren genom

14 De föreningsrättsliga aspekterna på konventionen och den uttolkning som Europadomstolen har gett konventionen på det området behandlas närmare i avsnitt 7.4.5. 15 Se SFS 1994:1219.

kollektivavtal. De rättigheter som tas upp i stadgan får inskränkas bara om det medges direkt i stadgan eller om det följer av lagbestämmelser och dessutom är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att skydda någon annans rättigheter eller frihet eller för att skydda samhällets intresse, natio- nell säkerhet eller allmän hälsa eller moral. (Artiklarna 5, 6 och 31.)

4.3.5. FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

För det fjärde gäller folkrättsliga regler om föreningsfrihet enligt 1966 års FN-konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. 1 artikel 8 ges envar rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att främja och ta till vara sina ekonomiska och sociala intressen. Denna rätt får endast inskränkas med stöd av nationell lag och då bara för sådana ändamål som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Konventionsstatema skall sä- kerställa rätten för fackföreningar att bilda nationella förbund och att bilda eller tillhöra internationella fackföreningsorganisationer samt rätten för fackföreningar att fritt utöva sin verksamhet utan andra inskränkningar än sådana som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. I enlighet med vad som är brukligt i internationella konventioner får staterna genom nationell lagstiftning närmare reglera konventionsbestämmelsemas tillämplighet för anställda inom de väpnade styrkorna och polisen, men också inom den stat- liga förvaltningen. Enligt en särskild föreskrift får dock artikel 8 inte leda till en inskränkning av de rättigheter som garanteras i 1948 års ILO-kon- vention om föreningsfrihet och organisationsrätt, förutsatt givetvis att ve- derbörande stat är bunden av ILO—konventionen.

4.3.6. FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter

För det femte, slutligen, har Sverige anslutit sig till FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter från år 1966. Där sägs bl.a. att envar skall äga rätt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen (artikel 22, punkten 1).

.MED- BESTAMMANDE- LAGEN

5. Medbestämmandelagen i korthet

5.1. Inledning

Lagen ( 1976:580 ) om medbestämmande i arbetslivet trädde i kraft den 1 januari 1977. I lagen behandlas främst två ämnesområden, nämligen ar- betsfreden och arbetstagarnas rätt till medinflytande genom sina organi- sationer.

Medbestämmandelagens regler om arbetsfred har sitt ursprung i tidigare lagstiftning i samma ämne. Med vissa ändringar och tillägg fördes reglerna över från 1920 års lagar om medling i arbetstvister och om särskilda skilje- domare i arbetstvister, 1928 års lag om kollektivavtal samt 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt. Medbestämmandelagen innehåller således föreskrifter om föreningsrätt (7—9 åå), om en grundläggande förhandlings— rätt (10 å), om kollektivavtal (23—31a åå), om fredsplikt (41—45 åå) och om medling (46—52 åå).

Reglerna om arbetstagarinflytande är däremot nya i lagstiftningen. Till dern hör 11—14 åå medbestämmandelagen om en förstärkt förhandlingsrätt, 18—20 åå om information, 21—22 åå om tystnadsplikt, 32 å om medbe- stämmandeavtal, vartill 44 å med den s.k. kvarlevande stridsrätten knyter an, samt 33—37 åå om tolkningsföreträde för arbetstagarorganisation.

Medbestämmandelagen innehåller därutöver ett antal allmänna bestämmel- ser om sanktioner (54—62 åå), liksom om tvisteförhandlingar, preskription och rättegång (63—69 åå).

Under de snart 18 år som lagen har gällt har den varit föremål för ändring- ar. Vissa ändringar har skett så sent som per den 1 januari 1994 i enlighet med förslag som kommittén lade fram i sitt första delbetänkandet. Däri- genom förbjöds flertalet stridsåtgärder som riktar sig mot enmans- eller

familjeföretag. Vidare avskaffades den s.k. fackliga vetorätten vid externa arbeten.1

Lagreglema kommer i de flesta fall att beskrivas ingående i de följande av- snitten, där det också finns en mer fullständig genomgång av gällande rätt. Redovisningen sker därvid ämne för ämne i enlighet med avsnittsindel- ningen. I förevarande avsnitt lämnas en kortfattad beskrivning av medbe- stämmandelagen i ett sammanhang.

5.2. Lagbestämmelserna

I 1—6 åå finns det inledande bestämmelser om lagens tillämpningsornråde och dess förhållande till avvikande regler i författning eller avtal samt några grundläggande begreppsdefinitioner. Av l å framgår att lagen äger tillämpning på förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, liksom på de s.k. jämställda uppdragstagama och deras uppdragsgivare. Utanför la- gens tillämpningsområde faller dock målet för och inriktning av arbetsgi- varens verksamhet, när den är av ideell natur eller har ett opinionsbildande ändamål (2 å). Vidare gäller att medbestämmandelagen är subsidiär i för- hållande till avvikande föreskrifter i en lag eller någon annan författning som har meddelats med stöd av en lag (3 å). Beträffande avtal är huvudre- geln att de är ogiltiga i den mån de innebär att en rättighet eller en skyldig- het enligt lagen upphävs eller inskränks. Flera lagregler är dock semidispo- sitiva i den meningen att avvikelser kan ske genom kollektivavtal, något som det finns skäl att återkomma till vid redogörelsen för de aktuella be- stämmelserna.2 (4 å.) I 5 å första stycket har det tagits in en särbestämmel- se i fråga om arbetskonflikter som är förestående eller som redan har brutit ut. I sådana fall skall lagen inte ge en part någon rätt till insyn hos motpar- ten eller något inflytande över hans beslut. Undantaget är dock begränsat till sådana förhållanden som har betydelse för konflikten. Andra stycket i 5 å reglerar tillfälligt kollektivavtalslöst tillstånd. Några av lagens bestäm- melser är enligt sin ordalydelse tillämpliga bara i fall där arbetsgivaren och den fackliga organisationen är bundna av kollektivavtal med varandra. Re- geln i 5 å andra stycket utvidgar tillämpningsområdet för bestämmelserna

1 Bestämmelser fanns tidigare i 38—40 åå. 2 I det andra delbetänkandet har det föreslagits att en regel om s.k. EG-dispositivitct skall införas.

såtillvida som de skall tillämpas även när kollektivavtal tillfälligt inte gäl- ler. Också till detta finns skäl att komma tillbaka under den fortsatta fram- ställningen. Sist bland de inledande bestämmelserna är 6 å som för lagens vidkommande definierar uttrycken arbetstagarorganisation och arbetsgivar— organisation.

I 7—9 åå skyddas föreningsrätten. Den grundläggande regeln finns i 8 å, där det anges att ”[fJÖreningsrätten skall lärrmas okränkt.” Förbudet mot kränkningar omfattar alla som räknas till ”arbetsgivar- eller arbetstagar— sidan” eller med andra ord arbetsgivare, arbetstagare och organisationer. Det läggs en särskild skyldighet på arbetsgivar- och arbetstagarorganisa- tioner att hindra sina medlemmar från att vidta kränkande åtgärder och försöka förmå medlemmar att upphöra med sådana åtgärder som redan har vidtagits. Sanktionen för en kränkning av föreningsrätten är skadestånd en- ligt reglerna i medbestämmandelagen.3 I 8 å tredje stycket ges dock en kompletterande regel för det fallet att kränkningen sker genom en avtals- uppsägning eller någon annan sådan rättshandling eller genom en bestäm- melse i ett avtal. Rättshandlingen eller bestämmelsen är då ogiltig.

Nästa avsnitt i medbestämmandelagen avser förhandlingsrätten (10— 17 åå). Reglerna i 10 å tillerkänner arbetsgivar- och arbetstagarorganisa- tioner sarnt arbetsgivare en allmän rätt till förhandlingar med sin motpart. Förhandlingsrätten omfattar alla frågor som kan hänföras till förhållandet mellan en arbetsgivare och sådana medlemmar av den aktuella arbetsta- garorganisationen som är eller har varit anställda hos arbetsgivaren. I 11— 14 åå finns sedan bestämmelser om en förstärkt förhandlingsrätt för arbets- tagarnas organisationer. Enligt 11 å har arbetsgivaren att på eget initiativ förhandla med kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation före ett be- slut om viktigare förändringar av verksamheten. Detsamma gäller inför ett beslut om viktigare förändringar av arbets- och anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör organisationen. Endast om det finns synnerliga skäl får arbetsgivaren fatta och verkställa beslut innan han har fullgjort sin skyldighet att förhandla enligt 11 å. Medan 11 å alltså lägger initiativskyl— digheten på arbetsgivaren innehåller 12 å en rätt för de kollektivavtalsbä- rande arbetstagarorganisationema att själva begära förhandling. Så kan ske inför beslut som visserligen rör organisationens medlemmar men som ändå inte omfattas av 11 å. Arbetsgivaren är skyldig att förhandla endast på or-

3 I det första delbetänkandet har det föreslagits en mindre justering på denna punkt.

ganisationens begäran. Men även här gäller att förhandlingarna skall ge- nomföras innan arbetsgivaren fattar eller verkställer beslut, om inte sär— skilda skäl talar för motsatsen. För de kollektivavtalslösa organisationerna finns det en bestämmelse i 13 å. Den innebär att arbetsgivaren är förhand- lingsskyldig enligt 11 och 12 åå när en fråga ”särskilt angår” arbets— eller anställningsförhållandena för arbetstagare som tillhör en s.k. minoritetsor- ganisation. Beträffande förhandlingar enligt såväl 11 och 12 åå som 13 å gäller att de i första hand skall genomföras med den lokala fackliga organi- sationen. Om de lokala parterna inte kan enas, är arbetsgivaren dessutom skyldig att på begäran förhandla med central arbetstagarorganisation. (14 å.) Förfarandet vid förhandlingarna regleras i 15 och 16 åå, medan

17 å innehåller en föreskrift om rätt till ledighet för den arbetstagare som skall företräda sin organisation.4

Det skall påpekas att kollektivavtal får innehålla avvikelser från 11, 12 och 14 åå (4 å 2 st). Och av 5 å andra stycket framgår att 11 och 12 åå, som tar sikte på kollektivavtalsförhållanden, skall gälla också vid ett tillfälligt kol- lektivavtalslöst tillstånd.

Förhandlingsskyldigheten anses innefatta en förpliktelse för part att lämna motparten information i den särskilda fråga som förhandlingen avser. Det betyder bl.a. att arbetsgivaren vid förhandlingar enligt 11 å skall lämna den kollektivavtalsbärande organisationen information just i den angelägenhet som är aktuell mellan dem. Enligt 18 å skall en part som åberopar en skriftlig handling hålla den tillgänglig för motparten, om denne begär att så skall ske. I 19 å finns därtill en skyldighet för arbetsgivaren att förse orga- nisation som är bunden av kollektivavtal med mer allmän och övergripande information som inte är knuten till en viss förhandlingsfråga. Organisatio- nen skall fortlöpande hållas underrättad om verksamhetens produktions- mässiga och ekonomiska utveckling, liksom om riktlinjerna för personal- politiken. Dessutom skall organisationen beredas tillfälle att granska böck- er, räkenskaper och andra handlingar som rör arbetsgivarens verksamhet. Det skall ske i den omfattning som organisationen behöver för att kunna ta till vara medlemmarnas gemensamma intressen i förhållandet till arbetsgi- varen. Vissa skyldigheter att tillhandahålla avskrift av handling finns ock—

4 Bestämmelserna i 13 och 15 åå berörs av de ändringsförslag som lades fram i kommitténs andra delbetänkande med anledning av direktiv som har antagits inom EG.

så. Rätten till information ligger i första hand hos den lokala organisatio- nen, men vid central förhandling har även den centrala organisationen an- språk på den information som är av betydelse för förhandlingsfrågan. Den som tar emot information kan i vissa fall göra det under tystnadsplikt (21— 22 åå). Bestämmelsemai 19—22 åå är semidispositiva (4 å 2 st.), och 19 å tillämpas även vid ett tillfälligt kollektivavtalslöst tillstånd.

De grundläggande reglerna om kollektivavtal har tagits in i 23—31a åå. Med kollektivavtal avses ett skriftligt avtal mellan arbetsgivarorganisation eller arbetsgivare och arbetstagarorganisation om anställningsvillkor för arbetstagare eller om förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbets- tagare. Avtalet anses skriftligt även när innehållet har tagits upp i ett juste- rat protokoll eller när förslag till avtal och godkännande därav har tagits upp i skilda skrifter. (23 å.) Enligt en särskild bestämmelse i 24 å kan avtal om tjänstebostäder e.d. också ha verkningar som kollektivavtal. I övrigt gäller att avtal saknar sådana verkningar i den mån de har något annat innehåll än vad som sägs i 23 och 24 åå (25 å). Bestämmelserna i 25a å ut- gör tillsammans med 31a å och ett tillagt tredje stycke i 42 å den s.k. Lex Bn'tannia5, som reglerar giltigheten av kollektivavtal och tillåtligheten av stridsåtgärder i vissa internationella förhållanden. Ett kollektivavtal kan vara ogiltigt enligt utländsk rätt på den grunden att det har kommit till efter en stridsåtgärd. Trots detta är avtalet giltigt här i landet om stridsåtgärden var tillåten enligt medbestämmandelagen (25a å). Och om en arbetsgivare är bunden av ett kollektivavtal som medbestämmandelagen inte är direkt tillämpligt på och sedan träffar ett kollektivavtal enligt 23 eller 24 å, skall det senare avtalet gälla i de delar som avtalen är oförenliga (31a å). I 26 å sägs att ett kollektivavtal som har träffats av en arbetsgivar— eller arbets- tagarorganisation binder även medlem i organisationen. Bundenheten är begränsad till avtalets tillämpningsområde. Den gäller dock oavsett om medlemmen har trätt in i organisationen före eller efter avtalets tillkomst, i den mån medlemmen inte redan är bunden av något annat kollektivavtal. Om en medlem träder ut ur en organisation som har träffat ett kollektivav- tal, leder det inte till att medlemmen upphör att vara bunden av avtalet. En arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av ett kollektivavtal kan inte med giltig verkan träffa en överenskommelse som strider mot avtalet (27 å). De verkningar som övergången av ett företag eller en del av ett

5 SFS 1991:681.

företag kan ha på kollektivavtalen regleras i 28 å. När den överlåtande ar— betsgivaren har ett kollektivavtal skall det i tillämpliga delar gälla för den förvärvande arbetsgivaren. Detta gäller dock inte i den mån som förvärva- ren redan är bunden av något annat kollektivavtal. Paragrafen medger att arbetstagarparten säger upp det kollektivavtal som gäller i förhållande till den överlåtande arbetsgivaren, och den förvärvande arbetsgivaren är inte skyldig att tillämpa avtalet, om det sägs upp av överlåtaren före övergång- en. Avtalet gäller dock för förvärvaren till dess 60 dagar har förflutit från uppsägningen. I 28 å behandlas också det fallet att två eller flera organisa— tioner för arbetsgivare eller arbetstagare slås samman. Kollektivavtal som gäller för organisation som i sådana fall löses upp skall då gälla för den sammanslagna organisationen som om avtalet hade träffats av denna. Här kan skjutas in att paragrafen för närvarande är föremål för överväganden inom regeringskansliet med anledning av de förslag som lades fram i det andra delbetänkandet. Ytterligare bestämmelser om uppsägning av kollek- tivavtal finns i 29—30 åå, medan 31 å ger domstol möjlighet att förklara att ett kollektivavtal inte längre skall gälla. Det förutsätter att någon som är bunden av avtalet grovt har brutit mot detta eller mot medbestämmandela- gen samt att förfarandet har väsentlig betydelse för avtalsförhållandet i dess helhet. Vissa specialbestämmelser gäller i situationer där det finns flera parter på endera eller båda sidor. Om en domstol finner att ett visst förfarande strider mot kollektivavtal eller mot lagen, får den på yrkande befria arbetsgivare, arbetstagare eller organisation från förpliktelse enligt kollektivavtalet eller lagen, i den mån det med hänsyn till det otillåtna för- farandet inte skäligen kan krävas att förpliktelsen fullgörs. Av 4 å andra stycket framgår att 28 och 29 åå delvis är semidispositiva.

En medbestämmanderätt genom kollektivavtal regleras i 32 å. Det anges där att parter som träffar kollektivavtal om löner och allmänna anställ- ningsvillkor bör träffa kollektivavtal även om en medbestämmanderätt för arbetstagama, försåvitt arbetstagarsidan begär det. Som ämnen för medbe— stämmandeavtalet nämns frågor om ingående och upphörande av anställ- ningsavtal, ledningen och fördelningen av arbetet samt verksamhetens be— drivande i övrigt. I avtalet kan parterna också, sägs det vidare, bestämma att beslut som annars skulle fattas av arbetsgivaren, i stället skall fattas av företrädare för arbetstagarna eller av ett särskilt inrättat partssammansatt organ. Det påpekas dock i sistnämnda hänseende att parterna skall beakta 3 å i lagen, dvs. den bestämmelse som anger att medbestämmandelagen är subsidiär i förhållandet till vissa avvikande författningsföreskrifter.

Det följande avsnittet i lagen, 33—37 åå, bär rubriken ”Bestämmanderätt vid tvist om tolkning av avtal”. Det innehåller regler, vilka samtliga är se- midispositiva (4 å 2 st.), som ger arbetstagarsidans mening ett företräde i tolkningstvister och som lägger på arbetsgivaren att ta initiativ till att tvis- ten löses vid påföljd att arbetstagarsidans tolkning annars kommer att bli gällande i normalfallet. Bestämmelsen i 33 å avser tillämpningen av ett kollektivavtal om medbestämmanderätt eller ett beslut som har fattats med stöd av avtalet. Arbetstagarpartens mening skall gälla till dess tvisten har slutligt prövats. Detsamma gäller en tvist om kollektivavtal när fråga är om påföljden för en arbetstagare som har begått ett avtalsbrott. Arbetstagarpar— ten har dock inte i något av fallen rätt att verkställa ett beslut på arbetsgiva- rens vägnar. Och arbetsgivaren behöver inte följa de nu angivna föreskrif- terna om det finns synnerliga skäl eller om arbetstagarpartens företrädare har fel i sak och dessutom är i ond tro. I 33 å ges också en specialregel för det fallet att flera arbetstagarparter intar skilda ståndpunkter i tolkningsfrå- gan. De regler som gäller medbestämmandeavtal har sin motsvarighet ock- så när det gäller arbetsskyldighet enligt avtal (34 å). När det uppkommer en tvist mellan en arbetsgivare och en arbetstagarorganisation som är bund- na av samma kollektivavtal gäller nämligen organisationens mening tills tvisten har blivit slutligt prövad. Tolkningsföreträdet omfattar därvid enligt lagtexten den som är medlem i den fackliga organisationen. Arbetsgivaren har möjlighet att genomdriva sin mening endast om han anser synnerliga skäl tala emot att arbetet skjuts upp. Arbetstagaren är i så fall skyldig att utföra arbetet, såvida inte arbetsgivaren är i ond tro eller arbetet innebär fara för liv eller hälsa e.d. Om arbetet utförs, skall arbetsgivaren omedel- bart begära förhandling och om tvisten inte löses väcka talan vid dom- stol. Ett tredje fall med tolkningsföreträde är rättstvist om lön eller någon annan ersättning till en arbetstagare. Enligt 35 å skall arbetsgivaren ome- delbart begära förhandling, om han är bunden av kollektivavtal med en arbetstagarorganisation och det uppkommer en sådan tvist med anknytning till medlem i organisationen. Och om tvisten inte löses vid förhandlingen, skall arbetsgivaren väcka talan vid domstol. Underlåter arbetsgivaren att begära förhandling eller att väcka talan, blir följden att han måste betala er— sättning i enlighet med arbetstagarorganisationens mening, om kravet inte är oskäligt. Beträffande alla de berörda fallen gäller att arbetstagarpartens rätt tillkommer den avtalsslutande organisationen. I första hand utövas rät- ten av den lokala organisationen. (36 å.) Lagen innehåller också regler om de centrala organisationemas ställning och om de tidsfrister som skall iakt— tas (36—37 åå). Här skall dessutom erinras om 5 å andra stycket som med—

för att föreskrifterna i 34 och 35 åå skall tillämpas även när kollektivavtal tillfälligt inte gäller.

I 41—45 åå upptas reglema om fredsplikt. Enligt grundregeln i 41 å får inte arbetsgivare och arbetstagare som är bundna av kollektivavtal vidta eller delta i arbetsinställelse (lockout eller strejk), blockad, bojkott eller någon annan därmed jämförlig stridsåtgärd. Detta gäller om avtalet har ingåtts av en organisation och denna organisation inte i behörig ordning har beslutat åtgärden eller om åtgärden strider mot en bestämmelse om fredsplikt i ett kollektivavtal. Det gäller vidare om åtgärden har till ändamål 1) att utöva påtryckning i en tvist om ett kollektivavtals giltighet, bestånd eller rätta innebörd eller i en tvist huruvida ett visst förfarande strider mot avtalet eller mot medbestämmandelagen, 2) att åstadkomma ändring i avtalet, 3) att genomföra en bestämmelse, som är avsedd att tillämpas sedan avtalet har upphört att gälla, eller 4) att stödja någon annan, när denne inte själv får vidta stridsåtgärd. Indrivningsblockader är dock lovliga. Därmed avses blockader som har beslutats av en arbetstagarorganisation i behörig ord- ning och som har till ändamål att utverka betalning av en klar och förfallen fordran på lön eller någon annan ersättning för utfört arbete. Reglerna i 41a å innebär att arbetsgivaren i samband med en arbetskonflikt normalt inte får hålla inne lön eller någon annan ersättning för utfört arbete. En så- dan åtgärd anses som en olovlig stridsåtgärd. Paragrafen 41b å innefattar förbud mot flertalet stridsåtgärder som riktar sig mot enmans- och familje- företag. Förbudet bygger på förslag som lades fram i det första delbetän- kandet, och de har ingående belysts där.6 Organisationemas ansvar för fredsplikten regleras i 42 å första stycket. En arbetsgivar- eller arbetstagar- organisation får inte anordna eller på något annat sätt föranleda en olovlig stridsåtgärd. Organisation får inte heller medverka vid en olovlig stridsåt- gärd genom understöd eller på något annat sätt. Betonas kan att dessa båda föreskrifter gäller även för organisationer som inte själva är bundna av nå- got kollektivavtal. Beträffande organisationer med kollektivavtal finns dock den extra regeln att de skall motverka olovliga stridsåtgärder från medlemmarnas sida. Andra stycket innehåller ett utvidgat ansvar för freds- plikten som tar sikte på enskilda. Där finns ett förbud mot deltagande i en olovlig stridsåtgärd som någon annan har vidtagit. Tredje stycket utgör en del av den s.k. Lex Britannia, och dess funktion är att begränsa tillämp-

6 Se särskilt avsnitt 25. i det första delbetänkandet.

ningsområdet för paragrafens första stycke. Förbudet för en organisation att, även om den inte själv är bunden av kollektivavtal, anordna eller under— stödja en olovlig stridsåtgärd skall nämligen inte gälla åtgärder med anled- ning av arbetsförhållanden som medbestämmandelagen saknar direkt till- lämpning på. Den följande bestämmelsen, 43 å som delvis är semidisposi- tiv, lägger en skyldighet på arbetsgivaren och (den lokala) arbetstagarorga- nisationen att omedelbart ta upp överläggningar när arbetstagare som är bundna av kollektivavtal har vidtagit en olovlig stridsåtgärd. Arbetsgivaren och organisationen skall gemensamt verka för att åtgärden upphör. I 44 å finns bestämmelserna om vad som brukar benämnas den kvarlevande stridsrätten. De tar sikte på det fallet att en part under förhandlingar om kollektivavtal har begärt reglering av en medbestämmanderätt enligt 32 å. Om parterna träffar ett kollektivavtal som inte uttryckligt reglerar medbe- stämmanderätten, kommer den frågan inte att omfattas av någon fredsplikt på grund av det träffade avtalet. Stridsrätten lever kvar vid en senare för- handling om medbestärnmanderättens reglering genom ett särskilt avtal. Den avslutande bestämmelsen i avsnittet, 45 å, handlar om varsel. Enligt huvudregeln skall varsel till motparten om en stridsåtgärd ske skriftligen sju dagar i förväg. Varsel skall, enligt 47 å, också lämnas till förliknings- mannaexpeditionen. Reglerna om fredsplikt är semidispositiva i så måtto att parterna genom kollektivavtal kan föreskriva en längre gående freds- plikt än den som följer av 41, 4la, 41b och 44 åå (4 å 3 st.).

De följande sju paragraferna, 46—52 åå, reglerar institutet medling. För medling i arbetstvister mellan å ena sidan arbetsgivare eller arbetsgivaror- ganisation och å andra sidan arbetstagare eller arbetstagarorganisation finns en statens förlikningsmannaexpedition (46 å). Förlikningsmanna- expeditionen skall utse en förlikningsman att medla i en tvist som hotar att medföra eller som redan har medfört stridsåtgärder, om detta kan anses ägnat att främja en lösning av tvisten. Förlikningsmannen skall bl.a. verka för att part skjuter upp eller ställer in stridsåtgärder. I 46—50 åå finns sedan ytterligare föreskrifter om förlikningsmannens uppgifter och om förfaran— det inför denne. Av 51 å framgår att förlikningsmannen kan föreslå att par— terna låter tvisten avgöras av skiljemän i fall någon enighet inte har kunnat uppnås under medverkan av förlikningsmannen. I arbetstvister av större betydenhet kan regeringen utse en förlikningskommission att medla i tvis- ten. Även en enskild person kan av regeringen utses att som särskild för— likningsman medla i en sådan tvist. (52 å.)

Det näst sista avsnittet i medbestämmandelagen handlar om skadestånd och andra påföljder, 54—62 åå. Enligt huvudregeln skall en arbetsgivare, en arbetstagare eller en organisation som bryter mot medbestämmandela- gen eller mot ett kollektivavtal ersätta den skada som har uppkommit (54 å). Vid bedömningen av en skada beaktas även den förfördelades in- tresse av att lagens eller avtalets bestämmelser iakttas, liksom övriga om— ständigheter av annan än rent ekonomisk betydelse; här är det alltså fråga om vad som brukar betecknas allmänt skadestånd (55 å). Skadestånd för brott mot tystnadsplikten behandlas särskilt i 56 å. I 57 å första stycket finns det föreskrifter om arbetstagarorganisationens skyldighet att ersätta skada vid ett felaktigt utövat tolkningsföreträde enligt 33 eller 34 å. Orga- nisationen skall ersätta den skada som har uppkommit, om organisationen har föranlett eller godkänt en felaktig tillämpning av ett avtal eller av med— bestämmandelagen och organisationen har saknat fog för sin ståndpunkt i tvisten. Enligt andra stycket skall en arbetstagarorganisation svara för den skada som tillfogas arbetsgivaren genom att en företrädare för organisatio- nen i förhållande till arbetsgivaren missbrukar sin ställning som ledamot i ett särskilt genom avtal inrättat beslutsorgan eller i sådan ställning förfar grovt vårdslöst. Bestämmelsen i andra stycket skall ses i samband med 32 å och vad som där sägs om medbestämmanderätt genom kollektivavtal. Genom föreskriften i 58 å regleras arbetsgivarens ansvar när han har brutit igenom ett tolkningsföreträde som gäller arbetsskyldighet.7 Har arbetsgiva- ren utan fog krävt ut arbetet utan att det har funnits synnerliga skäl på det sätt som förutsätts i 34 å andra stycket, skall han ersätta den skada som har uppkommit. Enligt 59 å gäller vissa begränsningar i enskilda arbetsgivares eller arbetstagares skadeståndsansvar. Sålunda får de inte åläggas någon skyldighet att utge skadestånd för sitt deltagande i en olovlig stridsåtgärd i de fall där en organisation som är bunden av kollektivavtal eller en över- ordnad organisation har anordnat eller föranlett åtgärden. En skadestånds- skyldighet kan inte heller läggas på en arbetstagare som med sin organisa— tions godkännande har vägrat att utföra ett arbete som arbetsgivaren har funnit synnerliga skäl för enligt 34 å andra stycket. 160 å ges generella möjligheter att jämka ett skadestånd. Där sägs att skadeståndet kan jämkas eller helt falla bort om det är skäligt att så sker. När det gäller en arbetsta- gares skyldighet att betala skadestånd för att han har tagit del i en olovlig stridsåtgärd, innebär regeln att man skall ta särskild hänsyn till sådana om—

7 Jämför 34 &.

ständigheter som har kommit fram vid överläggningen enligt 43 å och verkningarna av överläggningen. Vidare ges domstol en möjlighet att ålägga arbetstagare som är delaktiga i en olovlig stridsåtgärd att gå åter till arbetet. I 61 å föreskrivs att en skadeståndsskyldighet som vilar på flera personer skall fördelas mellan dem efter vad som är skäligt med hänsyn till omständigheterna. Den sista paragrafen i avsnittet, 62 å, handlar om disci- plinpåföljder. När arbetstagare kan bli skadeståndsskyldiga enligt lagen får de inte åläggas någon annan påföljd utan att det finns stöd i en författning eller ett kollektivavtal. Kravet på stöd i författning eller kollektivavtal för att ålägga en arbetstagare en påföljd har utsträckts till att gälla också när arbetstagaren är befriad från skadeståndsskyldighet enligt 56 å andra styck- et eller 59 å. Är någon annan påföljd än skadestånd föreskriven i ett kollek- tivavtal, får den tillämpas även på arbetstagare som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen men som sysselsätts i sådant arbete som avses med avtalet. Härigenom blir det alltså möjligt att genomföra ett en- hetligt system med disciplinära åtgärder. Det är tillåtet att i kollektivavtal föreskriva ett längre gående skadeståndsansvar än som följer av lagen (4 å 3 st.).

Det avslutande avsnittet behandlar tvisteförhandling, preskription och rättegång, 63—69 åå. Huvudregeln är att arbetstvistlagen gäller i mål där medbestämmandelagen skall tillämpas (63 å). 164—67 åå återfinns ett antal olika preskriptionsregler. Enligt 64 å gäller som huvudregel att den som vill yrka skadestånd eller någon annan fullgörelse enligt lagen skall begära förhandling inom fyra månader, räknat från den tid när han fick kännedom om den omständighet som yrkandet avser. Det finns dock en absolut tids- frist om två år. Rätten till förhandling går förlorad om parten inte iakttar den tidsfrist som gäller. Talan skall i princip väckas inom tre månader efter det att förhandlingen i förekommande fall den centrala förhandlingen — avslutades (65 å). I 66 å finns en särskild regel för det fallet att en organi- sation har försuttit tidsfristema. Den som är eller har varit medlem i orga- nisationen får själv väcka talan inom en månad efter det att organisationens tid löpte ut. Om arbetstagaren inte kan företrädas av sin organisation, gäller som huvudregel att han skall väcka talan inom fyra månader från det att han fick kännedom om den aktuella händelsen och under alla förhållanden senast två år efter själva händelsen. Talefristen för en fullgörelsetalan med anledning av olovlig stridsåtgärd är alltid begränsad till tre månader efter det att åtgärden avslutades. Av 68 å framgår att den som inte väcker talan inom föreskriven tid har förlorat sin rätt till talan. I 69 å finns en erinran

om att tillfälliga (interimistiska) beslut enligt 15 kap. rättegångsbalken inte hindras av reglerna om tolkningsföreträde i 33—35 åå medbestämmandela- gen. Det bör till sist anmärkas att 64 och 65 åå kan sättas åt sidan genom föreskrifter i kollektivavtal (4 å 2 st.).

6. Medbestämmandelagens tillämpningsområde

6.1. Inledning

Medbestämmandelagen äger tillämpning på förhållandet mellan arbetsgi- vare och arbetstagare. Som arbetstagare anses i lagen även den, som utför arbete åt någon annan och därvid inte är anställd hos denne, om han eller hon har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd. Den för vars räkning arbetet utförs skall i så fall anses som arbetsgivare. (l å.)

Lagen gäller dock inte oinskränkt på det nu angivna området. Vissa situa- tioner faller utanför lagens tillämpningsområde, trots att de rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Enligt 2 å undantas arbetsgivarens verksamhet, om den är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur, liksom när den har ett kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål. Undantaget avser dock endast verksam- hetens mål och inriktning. I övrigt skall lagen tillämpas även i verksamhet som är av ideell natur eller som har ett opinionsbildande ändamål.

Vidare gäller att medbestämmandelagen är subsidiär i förhållande till andra författningar. Om det i en lag eller en annan författning som har meddelats med stöd av en lag finns en särskild föreskrift som avviker från medbe- stämmandelagen, skall den föreskriften gälla (3 å).

Medbestämmandelagen är delvis en s.k. semidispositiv lagstiftning.1 I den mån så är fallet, har bestämmelser i kollektivavtal företräde framför lagen. Dispositiviteten omfattar föreskrifterna om en utvidgad förhandlingsrätt enligt 11, 12 och 14 åå, om information och tystnadsplikt enligt 19—22 åå, om kollektivavtal enligt 28 å och 29 å tredje meningen, om tolkningsföre- träde för arbetstagarorganisation enligt 33—37 åå, om att det är den lokala

1 Se 4 å andra och tredje styckena.

fackliga organisationen som skall överlägga med anledning av en olovlig stridsåtgärd (43 å 2 st.) samt om tvisteförhandling och rättegång enligt 64 och 65 åå. Det är också möjligt att i kollektivavtal föreskriva en längre gående fredsplikt och ett längre gående skadeståndsansvar än vad som föl- jer av lagen. I övrigt gäller att lagen är tvingande i den meningen att avtal är ogiltiga så vitt de innebär att en rättighet eller en skyldighet enligt lagen upphävs eller inskränks (4 å 1 st.). Härav följer dock motsatsvis att lagen inte hindrar avtal som utvidgar en rättighet eller en skyldighet utan att sam— tidigt inskränka någon annan rättighet eller skyldighet.

Lagen tar sikte på hela arbetsmarknaden och är således tillämplig inom så- väl privat som offentlig sektor. I lagen om offentlig anställning finns dock vissa särbestärnmelser för de kategorier som omfattas av den lagen. Där anges bl.a. att 2 å medbestämmandelagen inte tillämpas i offentliga an- ställningsförhållanden (42 å 1 st. lagen om offentlig anställning), och det särskilda undantaget för verksamhet av ideell natur eller med opinionsbil- dande ändamål gäller således inte i de fallen. Principiellt sett är läget därför sådant att arbetstagarinflytandet inom den offentliga sektorn omfattar även verksamhetens mål och inriktning. Bland annat detta förhållande har inom den offentliga sektorn gett upphov till vissa frågeställningar som saknar di- rekt motsvarighet på den privata delen av arbetsmarknaden. Det har nämli- gen ansetts erforderligt att på något sätt begränsa arbetstagarinflytandet av hänsyn till den politiska demokratin.

Den följande framställningen inleds med en genomgång av medbestäm- mandelagens allmänna tillämpningsområde enligt gällande rätt (avsnitt 6.2.—6.7.). Gränsdragningen mellan arbetstagarinflytandet och den politiska beslutsprocessen behandlas sedan i ett särskilt avsnitt (avsnitt 6.8.). I det därpå följande avsnittet finns en beskrivning av vad som gäller beträffande beslut om chefstillsättningar och om antagande av budget (avsnitt 6.9.). Flertalet av de frågeställningar som rör skyldigheten att medbestämmande- förhandla belyses i avsnittet om förhandling och information (avsnitt 8.), men förhandlingsskyldigheten rörande chefstillsättningar och budget tas alltså upp häri samband med en beskrivning av medbestämmandelagens allmänna tillämpningsområde. Redogörelsen avslutas sedan med en kort genomgång av innehållet i utländsk rätt (avsnitt 6.10.).

6.2. Arbetstagarbegreppet

6.2.1. Inledning

Medbestämmandelagens tillärnpningsområde är i princip knutet till förhål- landet arbetsgivare—arbetstagare. Tolkningen av arbetstagarbegreppet kom- mer därmed att få direkt betydelse när man drar gränserna kring lagen. Om den eller de personer som skall utföra arbetet inte är arbetstagare, utan t.ex. självständiga uppdragstagare, kommer lagen över huvud inte att bli till- lämplig, och samtliga regler i lagen saknar aktualitet. När den arbetspreste- rande parten däremot är att anse som arbetstagare, blir lagen tillämplig på de frågor som rör hans eller hennes förhållande till arbetsgivaren.

Varken medbestämmandelagen eller den övriga arbetsrättsliga lagstiftning— en innehåller någon definition av arbetstagarbegreppet. Ledning får i stället hämtas ur andra rättskällor. I första hand är det rättspraxis som är ägnad att belysa den närmare innebörden av begreppet. På det arbetsrättsliga områ- det är det främst arbetsdomstolens praxis som är av intresse. Arbetstagar- begreppet har dock fått en likartad uttolkning på flera andra rättsområden, och vägledning kan därmed erhållas även från domar och beslut som har meddelats av bl.a. Högsta domstolen, Regeringsrätten, Försäkringsöver- domstolen och hovrättema. Härutöver gäller att lagmotiv och den juridiska litteraturen givetvis bidrar till att rättsläget blir utrett.

Klart är till en början att medbestämmandelagen bygger på det s.k. civil- rättsliga arbetstagarbegreppet. Det är därmed i grunden samma begrepps- bestämning som i annan central arbetsrättslig lagstiftning. Som exempel kan här nämnas anställningsskyddslagen och semesterlagen , vilka båda bygger på det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Detsamma gäller för övrigt sådana lagar som lönegarantilagen , skadeståndslagen och förmåns— rättslagen. Därmed är dock inte sagt att uttolkningen av arbetstagarbegrep— pet blir identisk i alla de angivna fallen eller ens inom arbetsrätten. Det är visserligen eftersträvansvärt att bedömningen utfaller på samma sätt i lik- artade situationer, men det synes vara ofrånkomligt att man beaktar syftet bakom den regel som aktualiseras i det särskilda fallet.2 Varje lag och varje

2 Jämför NJA 1982 s. 784.

rättsregel har sitt bestämda syfte, och arbetstagarbegreppet, som ofta avgör lagens eller regelns tillämplighet, måste ses i belysning av det syftet.

Även om de centrala arbetsrättsliga lagarna bygger på ett enhetligt arbets— tagarbegrepp, har man alltså att räkna med vissa skillnader vid den praktis- ka tillämpningen. Dessutom har lagarna i några fall fått tillärnpningsområ- den som inte helt ansluter till arbetstagarbegreppet. Avvikelserna kan vara mer eller mindre långtgående, och de kan innefatta inskränkningar lika väl som utvidgningar i förhållande till begreppet arbetstagare. Medbestämman- delagen innefattar vad som kan betecknas som ett utvidgat arbetstagarbe- grepp. Som arbetstagare räknas även ”den som utför arbete åt annan och därvid ej är anställd hos denne men har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd”. Härmed avses den grupp som brukar ges beteck- ningen ”jämställda uppdragstagare”. Det är alltså fråga om personer som egentligen faller utanför det civilrättsliga arbetstagarbegreppet, eftersom de inte är anställda hos den som har beställt arbetet. Deras fasta anknytning till motparten har dock ansetts motivera att de vid en tillämpning av med- bestämmandelagen jämställs med arbetstagare.3

Anställningsskyddslagen kan ses som ett exempel på en motsatt reglering. Lagen innehåller sålunda ett i förhållande till arbetstagarbegreppet in- skränkt tillämpningsområde. Utgångspunkten är visserligen att lagen gäller ”arbetstagare i allmän eller enskild tjänst” (l å 1 st.). Vissa kategorier är dock undantagna från lagens tillämpningsområde trots att de otvivelaktigt är arbetstagare i ordets civilrättsliga bemärkelse. Till undantagskretsen hör bl.a. företagsledare, familjemedlemmar och arbetstagare i arbetsgivarens hushåll (l å 2 st.).

Tillämpningsområdet för allomfattande lagar som medbestämmandelagen och anställningsskyddslagen kan påverkas även av de regleringar som gäl- ler särskilt för vissa avgränsade grupper på arbetsmarknaden. I en del så- dana specialregleringar undantas de aktuella grupperna från arbetstagar- begreppet. Den lagstiftning som gäller för arbetstagare blir därmed inte tillämplig. Man kan peka på lagen ( 1992:322 ) om ungdomspraktikanter. Här anges att ungdomar inte skall anses som arbetstagare när de fullgör ungdomspraktik. En motsvarande reglering finns i lagen ( 1992:1331 ) om arbetslivsutveckling. Enligt den lagen skall ”den som av Länsarbetsnämn-

3 Se vidare avsnitt 6.2.3. nedan.

den anvisats till verksamhet för arbetslivsutveckling [. . .] inte anses som arbetstagare när han deltar i verksamheten”.4 Se härutöver t.ex. 3 å för- ordningen (19941369) om praktik för invandrare.

6.2.2. Det civilrättsliga arbetstagarbegreppet

Ikommitténs första delbetänkande finns det en relativt ingående redogö- relse för det civilrättsliga arbetstagarbegreppet sådant detta har utformats i framför allt arbetsdomstolens praxis.5 Redogörelsen har bäring också på medbestämmandelagens område. Det får därför bedömas som tillräckligt att i detta sammanhang återge huvuddragen av den tidigare frarnställning- en.

6.2.2.] . Grundläggande (nödvändiga) kriterier

En tillämpning av arbetstagarbegreppet förutsätter till en början att någon frivilligt har tagit på sig att arbeta för en annan persons räkning. Dessa för- utsättningar kan betecknas som nödvändiga men ej tillräckliga. Samtliga måste alltså vara för handen, i annat fall kan den arbetspresterande parten inte räknas som en arbetstagare. Likväl gäller att det inte med säkerhet fö- religger ett arbetsgivar—arbetstagarförhållande ens när alla förutsättningar är uppfyllda. De är inte tillräckliga för att avgränsa anställningsförhållandet från arbetsavtal av annat slag, t.ex. uppdragsförhållanden där den som skall utföra arbetet intar en självständig ställning. Gränsdragningen mellan olika sorters arbetsavtal kommer att behandlas något längre fram i detta avsnitt.

Vad beträffar det grundläggande kravet på frivillighet, kan detta i praktiken sägas innebära att anställningsförhållandet utgår från ett avtal, anställ- ningsavtalet. Arbetstagarbegreppet är därmed inte att tillämpa när någon utför arbete på grund av ett offentligrättsligt tvång, såsom vid värnplikt eller arbetsplikt enligt lagen (1974z203) om kriminalvård i anstalt. Avtalet behöver inte upprättas skriftligen eller eljest i viss form. Det är tillräckligt med en muntlig överenskommelse eller med ett s.k. konkludent handlande, där parternas faktiska uppträdande grundar ett avtal. Tilläggas kan dock att det — i huvudsaklig överensstämmelse med vad som föreslogs i kommitténs

4 Som ett undantag från undantaget kan man se det förhållandet att vissa bestäm— melser i arbetsmiljölagen skall tillämpas på den som undergår arbetslivsutveck- ling, trots att arbetsmiljölagen knyter an till begreppet arbetstagare. 5 s. 219—235 i det första delbetänkandet.

första delbetänkande — i anställningsskyddslagen har förts in en skyldighet för arbetsgivaren att skriftligen upplysa arbetstagaren om vissa anställ— ningsvillkor (6a å). Arbetsgivaren kan fullgöra sin skyldighet genom att ta in uppgifterna i ett skriftligt anställningskontrakt. Det är emellertid till— räckligt med ett skriftligt anställningsbevis eller någon annan skriftlig handling. Skyldigheten innefattar därmed inte något formkrav för själva anställningsavtalet; en muntlig överenskommelse har även framdeles full giltighet, och ett skriftligt anställningsbevis e.d. har ingen konstitutiv ver— kan. Däremot kan det givetvis tjäna som bevis om parternas avtal.

Det bör också nämnas att det ibland har satts i fråga om kravet på avtal verkligen gäller utan undantag. Diskussionen har närmast utgått från två domstolsavgöranden AD 1981 nr 71 och 110 — där arbetsdomstolen har funnit kollektivavtal tillämpliga på ungdomar som fullgjort skolplikt ge- nom industriarbete eller som deltagit i en företagsförlagd kurs. Avgöran- dena länmar utrymme för olika tolkningar. Närmast torde de dock få upp- fattas på det sättet, att ungdomama blivit anställda i kollektivavtalens me- ning genom att de har satts in i produktionen på samma sätt som persona- len i övrigt och utan att de har fått någon särbehandling i sin egenskap av skolelever. Ett avtal skulle alltså ha uppkommit när företaget satte in skol- elevema i den vanliga produktionen och dessa accepterade att så skedde.

Vid sidan av ett i vart fall principiellt —- krav på avtal gäller alltså att den presterande parten skall utföra arbete och detta för någon annans räkning. Avgränsningen har endast sällan gett upphov till några tvister av rättslig natur, även om de teoretiska frågeställningama knappast kan anses fullt klarlagda. Utanför arbetstagarbegreppet faller sedvanlig vård eller hjälp av mer privat natur, t.ex. inom en familj eller i en vänskapsrelation. Detta skall dock givetvis inte så förstås att en nära personlig relation i sig uteslu— ter ett anställningsförhållande. Det är ju mycket vanligt bl.a. att en make arbetar i den andra makens rörelse och i det sammanhanget skall betraktas som anställd. När frågan någon gång ställs på sin spets, torde man ytterst se till om parternas förhållande med avseende på den aktuella prestationen — är av övervägande privat eller professionell art, liksom om prestationen ut- förs under sådana förhållanden som är brukliga i yrkesmässiga relationer.

De fall som kommit upp i rättstillämpningen har avsett relationer av blan- dad karaktär, där det har funnits inslag av både privat och professionell

natur. Därvid har arbetsdomstolen funnit att fosterföräldrar inte är att se som arbetstagare.6 De tar emot barn inom familjens ram, och det ter sig därför enligt domstolens uppfattning främmande att betrakta åtagandet som en arbetsuppgift. På motsvarande sätt har arbetstagarbegreppet inte ansetts omfatta familjehemsföräldrar som enligt omsorgslagen tar hand om för- ståndshandikappade bam.7 Familjegemenskapen utgör ett helt domineran- de inslag i relationen. Däremot har föräldrar som medverkat i försöksverk- samhet vid ett kommunalt daghem ansetts vara arbetstagare.8 Domstolen fäste då vikt vid det förhållandet att föräldrarollen inte hade fått någon av— görande betydelse i sammanhanget och att föräldrarnas insats kunde jäm- föras med en bamskötares arbetsuppgifter.

Till de nu anförda grundförutsättningama torde man kunna lägga ett krav på att arbetstagaren skall vara en fysisk person. Det bör då betonas att man har att se till de verkliga förhållandena snarare än till den formella parts- konstellationen i avtalet. Således kan ett anställningsförhållande föreligga även i ett fall där en juridisk person enligt ett skriftligt avtal upptas som ar— betspresterande part. Det förekommer nämligen att parterna som en forrna- litet skjuter in en juridisk person emellan sig. Syftet med detta kan vara att kringgå tvingande lag eller att utnyttja den arbetspresterande partens underlägsna ställning. Av allmänna rättsprinciper följer då att man kan ”se igenom” den juridiska personen. Den fysiska person som står bakom en juridisk person uppfattas då som den reellt sett arbetsskyldiga parten och kan därför vara arbetstagare i rättslig bemärkelse. Om den juridiska perso- nen däremot skall ses som den verkliga parten, är ett anställningsförhållan- de uteslutet.

6.2.2.2. Gränsen mellan anställningsavtal och andra arbetsavtal

De olika grundförutsättningama är otillräckliga när det gäller att skilja ut anställningsavtalet från andra former av arbetsavtal. Enligt gällande rätt skall gränsdragningen då ske genom en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Bedömningen kan sägas utgå från av- talet, varvid man fäster mindre avseende vid parternas beteckning av avta-

6 AD 1982 nr 123. 7 AD 1985 nr 57. 8 AD 1982 nr 105 som gällde tillämpning av kollektivavtal.

let än dess reella innebörd.9 Ett verkligt avtalsinnehåll fastställs efter en analys av samtliga avtalsvillkor och — kanske främst — den faktiska avtals- tillämpningen. Bedömningen omfattar även förhållanden som ligger vid si— dan av själva avtalet, i den mån förhållandena är ägnade att belysa parter- nas rättsliga relation.

Att bedömningen utgår från avtalet innebär emellertid inte att parterna dis- ponerar över begreppet arbetstagare. Tvärtom är det klart att man i svensk rätt erkänner ett tvingande arbetstagarbegrepp. Frågan om någon är arbets- tagare eller inte avgörs alltid efter en objektiv rättslig bedömning, där par- ternas uppfattning aldrig kan vara ensamt avgörande, ens när de vid avtals- tillfället omfattade en gemensam mening. Därmed blir det ytterst en fråga för domstolen att rättsligt kvalificera det förhållande som kan utläsas ur parternas avtal och övriga omständigheter. Men även om parternas upp- fattning om förhållandets rättsliga natur inte är utslagsgivande, anser sig arbetsdomstolen kunna beakta deras uppfattning som en omständighet bland flera. Den subjektiva partsuppfatmingen får störst betydelse när den arbetspresterande parten själv har strävat efter en fristående ställning. Om parterna och då snarast beställaren — har försökt kringgå det tvingande arbetstagarbegreppet, är domstolen benägen att se bort från avtalets formel— la utformning. En sådan tillämpning kan betraktas som följdriktig mot bak— grund av syftet med ett tvingande arbetstagarbegrepp. Syftet är således att skydda den arbetspresterande parten, som har betraktats som typiskt sett svagare än beställaren av arbetet.

När man drar gränserna kring anställningsavtalet, är det framför allt skilje- linjen mot uppdragsförhållandet som ger upphov till svårigheter. Det skall alltså avgöras om den som utför arbetet är en arbetstagare eller en (själv- ständig) uppdragstagare. Praxis har fått stor omfattning på denna punkt, och det har därför gjorts återkommande försök i lagmotiv och juridisk lit- teratur att sammanfatta de omständigheter som anses peka i den ena eller den andra riktningen. Kriterierna som talar för ett anställningsförhållande anges då enligt följande. 10 1) Den arbetspresterande parten har att personligen utföra arbetet, vare sig detta sägs i avtalet eller får anses vara förutsatt mellan parterna,

9 AD 1975 nr 43, 1977 nr 39, 1978 nr 7, 1979 nr 12 och 155, 1980 nr 108 samt 1981 nr 18 och 172. 10 Se t.ex. SOU 197521 5. 691 ff., särskilt s. 722.

2) 3)

4) 5)

6)

7)

8) 9)

han har rent faktiskt helt själv eller så gott som helt själv utfört arbetet, hans åtagande innefattar att han ställer sin arbetskraft till förfogande för arbetsuppgifter som uppkommer efter hand, förhållandet mellan partema är av mera varaktig karaktär, han är förhindrad att samtidigt utföra liknande arbete av någon bety- delse åt någon annan, vare sig detta går tillbaka på ett direkt förbud eller bottnar i arbetsförhållandena, såsom då hans tid eller krafter i praktiken inte räcker till något annat arbete, han är beträffande arbetets utförande underkastad bestämda direktiv eller närmare kontroll, vare sig det gäller sättet för arbetets utförande, arbetstiden eller arbetsplatsen, han har att i arbetet använda maskiner, redskap eller råvaror som till- handahålls honom av motparten, han får ersättning för sina direkta utlägg, exempelvis vid resor, ersättning för arbetsprestationen utgår åtminstone delvis i form av garanterad lön samt

10) han är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med en arbets-

tagare.

De förhållanden som pekar i riktning mot ett uppdragsförhållande kan sä- gas utgöra negationen till de just angivna omständigheterna eller således:

1)

2) 3)

4) 5)

6) 7) 8) 9)

Den arbetspresterande parten är inte skyldig att personligen utföra arbetet utan kan på eget ansvar överlåta arbetet helt eller delvis åt någon annan,

han låter rent faktiskt på sitt ansvar någon annan helt eller delvis utföra arbetet, åtagandet att utföra arbete är begränsat till viss eller möjligen vissa be- stämda uppgifter, förhållandet mellan parterna är av tillfällig natur, varken avtalet eller arbetsförhållandena hindrar honom från att samti- digt utföra liknande arbete av någon betydelse åt annan, han bestämmer frånsett de inskränkningar som följer av arbetets na- tur själv sättet för arbetets utförande samt arbetstid och arbetsplats, han har att i arbetet använda sina egna maskiner, redskap eller råvaror, han har att själv stå för utgifter vid arbetets utförande, vederlaget för arbetsprestationen är helt beroende av verksamhetens ekonomiska resultat och

10) han är i ekonomiskt och socialt hänseende jämställd med en företagare

inom verksamhetsgrenen.

Därtill kommer en sådan omständighet som att den arbetspresterande par- ten för verksamheten har fått ett personligt tillstånd eller en auktorisation av någon myndighet eller har fått en firma registrerad.

I de fall där gränsdragningen föranleder tvekan, torde det endast sällan förekomma att alla omständigheter pekar i samma riktning; i de mest svår- bedömda fallen kan bilden vara nästan helt splittrad. Det blir naturligtvis inte fråga om att lösa problemet genom att enkelt summera omständighe- terna. I stället får de vägas mot varandra, varvid de kan ha inbördes olika tyngd. Avvägningen sker inom ramen för en helhetsbedömning av parter- nas rättsliga relation. Den tvingande natur som tillskrivs arbetstagarbe- greppet kan sägas ligga just i dessa förhållanden att rättsinstansema viktar omständigheterna och gör en bedömning av rättsförhållandets natur utifrån ett allmänt ekonomiskt och socialt perspektiv, dvs. med hänsyn till om- ständigheter som ligger utanför själva avtalet.

Avvägningen synes i sin tur bero av flera olika faktorer. Man har sålunda att utgå från delvis skilda bedömningar i olika branscher. I vissa branscher kan det t.ex. vara så, att arbetsgivaren regehnässigt består med maskiner, verktyg e.d., medan det i andra branscher kan vara vanligt att även den som är anställd håller sig med egen utrustning. Om den arbetspresterande parten använder sin egen utrustning, skulle det i förstnämnda branscher tala för ett uppdragsförhållande. Men så behöver inte alls vara fallet i de sistnämnda branscherna. Även när det gäller ersättningsformen förekommer stora va— riationer mellan olika yrkesområden. Möjligen har man också att räkna med vissa förskjutningar av arbetstagarbegreppet med hänsyn till sam- hällsutvecklingen. Det har sagts att arbetstagarbegreppet successivt utvid- gas genom rättspraxis.11 Och i förarbetena till medbestämmandelagen har föredragande statsrådet uttalat att avgörandet i tveksamma situationer skall falla ut till förmån för bedömningen att fråga är om ett anställningsförhål- lande. 12

Utan att alltför mycket upprepa vad som sades i det första delbetänkandet, kan följande sägas om de återgivna kriterierna.

I normalfallet måste det förutsättas att en arbetstagare är personligen ar- betsskyldig. Häri finns en skiljelinje gentemot den självständiga uppdrags—

11 Se bl.a. prop. 1976/77:90 s. 165 f. och AD 1985 nr 57 . 12 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 309 och 324.

tagaren som har en principiell rätt att helt eller delvis anlita medhjälpare eller egna anställda. Även för arbetstagaren är det dock tillräckligt att han själv arbetar jämsides med någon annan, och en tillämpning av arbets- tagarbegreppet förutsätter inte att hela arbetsskyldigheten vilar på ho— nom.13

Arbetstagarbegreppet bygger på den tanken att den presterande parten fortlöpande står till arbetsgivarens förfogande för det arbete som upp- kommer eller tilldelas honom. Att arbetsskyldigheten är inskränkt till en eller ett fåtal uppgifter utesluter emellertid inte ett anställningsförhållan- de. 14 Men ett kännetecken för uppdragsförhållandet är att det avser en eller möjligen flera väl avgränsade göromål. 15

Även rättsförhållandets varaktighet får betydelse vid bedömningen. Om parternas förhållande är långvarigt, talar detta för en anställning. Enligt förarbetena till medbestämmandelagen är detta i själva verket ett centralt inslag i arbetstagarbegreppet.16 Det synes dock tveksamt om varaktigheten verkligen ges en särskilt betydelsefull roll vid den prövning som sker i domstol. 17

Ett ytterligare kännetecken för anställningsförhållandet är att den arbets- presterande parten är förhindrad att utföra liknande arbete av betydenhet åt någon annan. Här är det närmast fråga om att utesluta fall där någon, på den självständiga uppdragstagarens vis, tar emot uppdrag från olika bestäl- lare utan att få en mera dominerande bindning till någon av dem. Kriteriet får dock tillämpas med urskillning, och det är naturligtvis fullt möjligt att en och samma person kan vara anställd hos flera arbetsgivare.18

Vid tillkomsten av medbestämmandelagen fäste man stor vikt vid frågan om den arbetspresterande parten var underkastad motpartens direktiv och kontroll .19 Även här synes det dock tveksamt om domstolarna har gett om-

13 sou 1975:1 s. 694 samt AD 1976 nr 64 och 1977 nr 8. 14 Jämför möjligheten att begränsa en anställning till ”visst arbete” med stöd av 5 å anställningsskyddslagen . 15 AD 1975 nr 84 ,1977 nr 8, 1981nr18, 1983 nr 168, 1987 nr 21 och 1989 nr 39 samt RH 1985159. 16 sou 1975:1 s. 723. 17 Jämför AD 1977 nr 8 och 1979 nr 155. 18 sou 1975:1 s. 723 samt AD 1976 nr 64 och 1977 nr 98. 19 SOU 1975:1 s. 723 .

ständigheten samma tyngd som lagstiftaren. Om den som utför arbetet är underkastad direktiv och kontroll, anses det visserligen peka i riktning mot ett arbetstagarförhållande. Men omständigheten har knappast fått någon särställning i rättstillämpningen.

En arbetsgivare torde normalt bestå med de maskiner, redskap eller lokaler som erfordras för arbetet. Den som begagnar sig av någon armans maskiner etc. skulle därmed företrädesvis vara att uppfatta som en arbetstagare. Den självständiga uppdragstagaren däremot håller sig vanligen med egna red— skap.

Ersättningsformen kan ofta vara ett relativt säkert kännetecken på rättsför— hållandet. Typiskt sett gäller att arbetstagaren uppbär någon del av ersätt- ningen som fast lön eller motsvarande, och att han får särskild ersättning för reskostnader och andra utlägg i arbetet. Uppdragstagaren arbetar för en anbudssumma som inkluderar ersättning för både arbete och omkostnader. Han får sin personliga ersättning genom uttag ur rörelsen. Att ersättningen är prestationsbaserad utesluter dock inte ett anställningsförhållande. Men även vid t.ex. ackordsarbete är det vanligt att arbetstagaren har rätt till en lägsta lön, en stilleståndsersättning eller liknande.20

Den avslutande bedömningen är av mer allmän natur och tar sin utgångs- punkt iparternas ekonomiska och sociala ställning. Vad som prövas är huruvida den arbetspresterande parten kan jämställas med en arbetstagare eller inte. Det kanske kan sägas att arbetstagarbegreppet häri inrymmer ett slags cirkeldefinition. Arbetstagarbegreppet får delvis sitt innehåll genom att den presterande parten jämförs med just en arbetstagare. Förklaringen torde vara att det rättsliga arbetstagarbegreppet har ansetts böra referera till de faktiskt rådande förhållandena på arbetsmarknaden eller med andra ord till en mer allmän föreställning om vad som kännetecknar en arbetstagare. En avtalstolkning i mera inskränkt bemärkelse skulle inte heller i tillräcklig mån skydda den part som har ansetts vara i underläge just när avtalsvill- koren utformas. I rättspraxis har det nu aktuella kriteriet tillämpats främst när avtalet har innefattat ett försök att kringgå tvingande arbetsrättsliga regler eller när avtalet annars har fått en utformning som inte återspeglar parternas verkliga relation.21

20 AD 1977 nr 98 , 1979 nr 155 och 1987 nr 21. 21 Se t.ex. AD 1978 nr 7 , 1979 nr 12 och 1982 nr 134.

Vid sidan av de nu behandlade gränsdragningsfrågorna, kan det finnas skäl att peka på de skiljelinjer i övrigt som omger arbetstagarbegreppet.

Från anställningsförhållanden får man skilja olika former av förtroende- uppdrag. Den som utför ett sådant uppdrag t.ex. i en förening22 omfat- tas inte av begreppet arbetstagare, ens om han utför sysslor som normalt förekommer i en anställningsrelation. Rättsförhållandets karaktär kan dock vara svårbedömd i vissa situationer.

Det skall slutligen nämnas att delägarskap i den juridiska person som dri- ver verksamheten ibland kan utesluta ett anställningsförhållande. Den som är delägare i ett handelsbolag eller komplementär i ett kommanditbolag är endast mera som undantag att uppfatta som arbetstagare hos bolaget. Del- ägare i ett aktiebolag kan vara anställda hos bolaget. Situationen blir dock tveksam om vederbörande besitter ett aktieirmehav som medger ett be- stämmande inflytande över verksamheten.23

6.223. Arbetstagarbegreppets betydelse inom medbestämmandelagens område

Medbestämmandelagen innehåller regler som är hänförliga till den kollek- tiva arbetsrätten. Arbetstagarbegreppet får därmed på detta område en av- görande betydelse för frågan om någon skall omfattas av det kollektiva ar- betsrättsliga systemet eller inte.

Den praktiska följden av att vara arbetstagare i medbestämmandelagens mening är således att vederbörande kommer i åtnjutande av föreningsrät- ten. Han har bl.a. rätt att delta i bildandet av en arbetstagarorganisation eller att ansluta sig till en befintlig organisation. Vidare kommer han att omfattas av de kollektivavtal som hans fackliga organisation sluter.

Den fackliga organisationens förhandlingsrätt kommer också att gälla ho- nom som medlem i organisationen. Sålunda har ju en arbetstagarorganisa- tion rätt att påkalla förhandlingar i frågor som rör dess medlemmar24, och den rätten kan alltså utnyttjas beträffande den som är att anse som arbetsta-

22 Jämför AD 1985 nr 28. 23 Jämför AD 1983 nr 182, där arbetsdomstolen vid tillämpning av anställnings- skyddslagen fann att en person som ägde ungefär en tredjedel av aktierna var ar— betstagare. Domstolen hänvisade till att vederbörande arbetade på grund av avtal och fick en månatlig ersättning. 24 Se t.ex. 10,12, 13 och 14 58.

gare och som i den egenskapen är medlem. Vidare gäller att arbetsgivaren har en skyldighet att ta upp medbestämmandeförhandling bl.a. i frågor som rör viktigare förändringar av arbets- eller anställningsförhållandena för den arbetstagare som är medlem i en avtalsslutande facklig organisation. Om den berörda personen är arbetstagare i rättslig mening och medlem i den fackliga organisationen, kommer följaktligen skyldigheten att medbestäm- mandeförhandla att utlösas så snart viktigare förändringar rör honom.

Den fackliga organisationen kan också använda sitt tolkningsföreträde en- ligt 33—37 åå för den som är arbetstagare och medlem i organisationen. Han kommer också att underkastas reglerna om fredsplikt och de övriga bestämmelser som tar sikte på arbetstagare.

För tillämpningen av alla de nu angivna reglerna har alltså arbetstagarbe- greppet en avgörande betydelse. Om vederbörande inte kan anses vara ar- betstagare (eller jämställd uppdragstagare) kommer reglerna över huvud inte att bli aktuella för hans del.

6.2.3. Jämställda uppdragstagare

Medbestämmandelagen bygger på ett utvidgat arbetstagarbegrepp. Lagen gäller inte bara för den som är arbetstagare i civilrättslig mening, utan även för ”den som utför arbete åt annan och därvid ej är anställd hos denne men har en ställning av väsentligen samma slag som en anställd”.

Den nu angivna kategorin motsvarar vad som tidigare har benämnts ”be- roende uppdragstagare”. Dessa har alltsedan år 1945 omfattats av lagstift- ningen om arbetsfred. I enlighet med den praxis som var gällande ännu vid mitten av 1940-talet föll de beroende uppdragstagama utanför begreppet arbetstagare. Lagstiftaren ansåg det emellertid angeläget att intressekon- flikter på arbetsmarknaden i största möjliga utsträckning kunde lösas via förhandlingar och förlikningar. Mot den bakgrunden ville man inlemma även de beroende uppdragstagama i det rådande förhandlingssystemet. Dessutom kunde de beroende uppdragstagama på detta sätt hävda sina in— tressen vid uppgörelser om lön och andra anställningsförmåner.25

25 Prop. 1945:88 s. 52.

Som ett fall av beroende uppdragstagare brukade man ange vissa bensinsta- tionsinnehavare. De driver visserligen bensinstationen i egen regi. Samti— digt kan de dock vara i hög grad beroende av det oljebolag som levererar petroleumproduktema. Andra exempel är symaskinsrepresentanter och andra merkantila mellanhänder, liksom skogskörare med egna fordon.26

Det kan alltså konstateras att reglerna om beroende uppdragstagare hade sitt ursprung i den tidigare, relativt snäva tolkningen av arbetstagarbegrep- pet. Rättsläget utvecklades dock ganska snart i riktning mot ett arbetstagar- begrepp som omfattade betydligt fler kategorier av arbetande. Diskussio- nen kom därmed alltmer att gälla frågan om inte de aktuella yrkeskategori- ema hade kommit att ingå i det civilrättsliga arbetstagarbegreppet och om inte den särskilda regeln för beroende uppdragstagare därmed var överflö- dig. Det kan dock sägas att frågeställningen väsentligen var av teoretisk natur. Praktiskt sett var det ju klart att den arbetspresterande parten föll in under lagstiftningen oavsett om han från teoretiska utgångspunkter betrak- tades som arbetstagare eller som beroende uppdragstagare; lagstiftningen tog ju sikte på båda kategorierna. I rättspraxis underlät man därför ibland att ta ställning i den bakomliggande teoretiska frågan.27

I förarbetena till medbestämmandelagen sattes det på nytt i fråga om inte reglerna för beroende uppdragstagare kunde utrnönstras som onödiga. Lä- get bedömdes dock alltjämt som något oklart. Lagstiftaren valde därför så att säga ”för säkerhets skull” att behålla en uttrycklig regel som inne- bar att den nya lagstiftningen omfattade dem som dittills gått under benäm- ningen beroende uppdragstagare. Härigenom ville man undvika varje risk för att lagen skulle få ett mer inskränkt tillämpningsområde än den tidigare lagstiftningen om arbetsfred. Sålunda ansågs det alltjämt vara viktigt att lagstiftningen om föreningsrätt, förhandlingsrätt och kollektivavtal fick ett vidsträckt tillämpningsområde. Det framhölls då särskilt att bestämmelser— na hade en central betydelse för ordnade förhållanden på arbetsmarknaden. Rent lagtekniskt vidtogs dock den ändringen att ordet ”beroende” slopades i texten. Motivet för den åtgärden var att ordet ansågs uttrycka ett föråldrat sätt att se på förhållandet mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Allt- sedan tillkomsten av medbestämmandelagen brukar man därför tala om

26 sou 1975:ls. 726 f. 27 Set.ex.AD1969nr3l.

”jämställda uppdragstagare”.28 Det äldre uttryckssättet lever dock kvar i 1969 års lag om begränsning av samhällsstöd vid arbetskonflikt”. I 2 å andra stycket talas det nämligen om den som ”intager en beroende ställning av väsentligen samma art som en arbetstagare till arbetsgivaren”.

Den nu gällande regeln i medbestämmandelagen innebär att lagen skall gälla även för dem som inte kan hänföras till det civilrättsliga arbetstagar- begreppet. En förutsättning är att de intar en sådan ställning i förhållande till sin uppdragsgivare att de trots uppdragsförhållandet kan anses järnställ- da med arbetstagare i ordets civilrättsliga bemärkelse. Jämförelsen skall ske med beaktande av samtliga omständigheter. Man har alltså att se till innehållet i parternas avtal och den faktiska avtalstillämpningen samt till parternas sociala och ekonomiska ställning.30

Den jämställda uppdragstagaren skall betraktas som arbetstagare vid till- lämpning av medbestämmandelagens regler. Rent terrninologiskt betyder detta också att sådana uttryck som ”anställningsvillkor” och ”anställnings- avtal” skall ges en motsvarande tillämpning i fråga om det uppdragsförhål- lande som är aktuellt. För den jämställda uppdragstagaren blir det fråga om att se till villkoren för uppdraget och till själva uppdragsavtalet när lagens bestämmelser ger anledning till detta.

Tanken är att alla bestämmelser i lagen skall gälla för den som är en jäm- ställd uppdragstagare, varvid det givetvis underförstås att övriga fömtsätt- ningar i lagbestämmelsema skall vara uppfyllda. Detta innebär bl.a. att det kan träffas kollektivavtal med avseende på förhållandet mellan uppdrags- tagaren och hans uppdragsgivare samt att avtalet ger upphov till fredsplikt. Även reglerna om föreningsrätt gäller för parterna i uppdragsavtalet. De regler som gäller arbetstagarsidans insyn i och inflytande över arbetsgiva- rens verksamhet m.m. är likaledes tillämpliga. Dessa regler bygger dock på att det finns en organisation på de arbetspresterandes sida. Detta betyder alltså för den jämställda uppdragstagarens vidkommande att han måste till- höra en organisation, som motsvarar kraven påen arbetstagarorganisation i 6 å medbestämmandelagen. Det är oklart i vad mån det särskilda undan— taget i 2 å konkurrenslagen (1993220) blir tillämpligt på avtal som rör de

28 sou 1975:1 s. 727 och prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 324 f. 29 SFS 1969:93. 30 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 325.

jämställda uppdragstagama. Lagen gäller inte ”överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön eller andra anställningsvillkor”.

Det kan vidare tilläggas att rättsutvecklingen synes ha fortsatt i riktning mot en mer extensiv tolkning av arbetstagarbegreppet. I rättsfallet AD 1985 nr 57 har arbetsdomstolen till och med satt i fråga om det över huvud taget finns något utrymme för att tillämpa regeln om jämställda uppdrags- tagare. Ännu 1980 har dock arbetsdomstolen i ett rättsfall som rörde försäl- jare i symaskinsbranschen utgått från att regeln verkligen kan bli aktuell.

I 1980 års rättsfall AD I 980 nr 24 ansåg domstolen dock att uppdrags- tagama inte hade en ställning som var jämförbar med den som tillkommer en arbetstagare. Domstolen fäste då avseende vid att säljarna gjorde sina inköp av symaslcineri fast räkning från symaskinsföretaget och att de i be- tydande utsträckning sysslade med annat än försäljning av symaskiner. Det

ansågs inte heller i övrigt föreligga några sådana bindningar mellan parterna eller någon beroende ställning som innebar att försäljarna socialt eller eko- nomiskt trots allt måste jämställas med arbetstagare.

Rättsfallet från år 1985 har utsatts för kritik, och det har i den juridiska lit- teraturen antagits att det alltjämt förekommer yrkeskategorier som faller in under beteckningen jämställda uppdragstagare.31 Rättsfallet synes bygga på en uppfattning om att begreppet jämställd uppdragstagare har en statisk yttergräns och att en extensiv tolkning av arbetstagarbegreppet därmed automatiskt krymper utrymmet för bestämmelsen i 1 å andra stycket med- bestämmandelagen. Det har dock i andra sammanhang ansetts tänkbart att även det nu aktuella begreppet kan tolkas alltmer extensivt och därigenom fånga in sådana nya samarbetsformer som t.ex. franchising.3'2 Saken har inte fått någon närmare belysning i de senaste årens rättspraxis, och rättslä- get får därför betraktas som oklart på denna punkt.

31 Se Tore Sigeman, Anmälan, s. 613 f., som anför att det aktuella uttalandet i 1985 års rättsfall har ett ”svagt rättskällevärde”, samt Kent Källström i Löntagar- rätt, 8. 70. 32 Se Tore Sigeman, Anmälan, och SOU 1987:17 s. 183 ff.

6.3. Arbetsgivarbegreppet

6.3.1. Allmänt

Enkelt uttryckt är arbetsgivaren den som är motpart till arbetstagaren i an- ställningsavtalet. Har man väl konstaterat att den arbetspresterande parten är att se som en arbetstagare i civilrättslig mening kan arbetsgivaren ome- delbart identifieras i de enkla fallen. Saken blir dock avsevärt mera kom- plicerad än så i vissa situationer, både från rättsliga och bevismässiga ut- gångspunkter.

Arbetsdomstolen har formulerat saken så, att arbetsgivaren är ”den fysiska eller juridiska person som träffat avtal med annan om utförande av arbete under sådana förhållanden att ett anställningsförhållande föreligger”.33 Be- greppet arbetsgivare bygger alltså på den lära om rättssubjektivitet som tillämpas inom civilrätten. Om arbetstagaren är anställd av ett bolag, en förening eller någon arman association som är en juridisk person, ses alltså den juridiska personen som arbetsgivare. Den fysiska person som står ba— kom bolaget e.d. är inte arbetsgivare i vidare mån än allmänna principer om s.k. genomsyn blir tillämpliga, såsom vid försök att kringgå tvingande lag. I linje med det sagda ligger att en överlåtelse av andelar i den juridiska personen inte utgör ett arbetsgivarbyte; den juridiska personen är hela tiden arbetsgivare. Den intressegemenskap som kan föreligga mellan olika juri- diska personer saknar också principiell betydelse för arbets givarbegreppet. Den som är anställd i ett dotterföretag inom en koncern har alltså just dot- terföretaget som arbetsgivare, inte moderföretaget eller något systerföretag i koncernen. Därmed gäller exempelvis att medbestämmandelagens regler om arbetstagarinflytande endast kan göras gällande mot dotterföretaget som den egna arbetsgivaren och inte mot övriga företag.34

Det är emellertid tydligt att anknytningen till det enskilda anställningsavta- let och till rättssubjektsläran inte medger en fullständig förklaring av be— greppet arbetsgivare enligt medbestämmandelagen. I den juridiska littera— turen har det hävdats att begreppet inom kollektiv arbetsrätt snarast är en

33 Se AD 1984 nr 141 . Målet gällde tillämpning av anställningsskyddslagen , men uttalandet tog sikte på vad som ansågs gälla inom ”arbetsrätten” och den lagstift— ning som hör till detta område. 34 Se vidare avsnitt 14.3.

mera allmän beteckning som syftar på ett företag eller en arbetsplats och den rörelse som bedrivs där.35 Detta torde så långt vara riktigt som med— bestämmandelagen reglerar förhållandet mellan arbetsgivar- och arbets- tagarintressen i en vidsträckt bemärkelse. Rent rättsligt utpekas dock en arbetsgivare som har rättigheter och skyldigheter förenade med sanktioner som ytterst kan utkrävas vid domstol. Det är därmed klart att arbetsgivaren alltid måste vara en fysisk eller juridisk person.

En annan frågan är i vad mån ett rättssubjekt kan vara arbetsgivare i med- bestämmandelagens mening trots att subjektet inte har någon anställd. I ti- digare praxis har frågan besvarats nekande. Enligt rättsfallet AD 1949 nr 12 var det inte möjligt för ett aktiebolag utan anställda att för egen räkning sluta kollektivavtal. Målet gällde tillämpning av 1 å lagen om kollektivav- tal som angav att sådana avtal kunde träffas av en arbetsgivare eller en för- ening av arbetsgivare. Arbetsdomstolen fann det ligga i sakens natur, att den som var part i kollektivavtalet ”själv skulle utöva den rörelse eller verksamhet, vari anstälhling av arbetare ifrågakommer, med andra ord själv gentemot vederbörande arbetare bliva bunden av det enskilda an- ställningsavtal, som helt eller delvis regleras av kollektivavtalet”. Dom- stolen fortsatte: ”Ett rättssubjekt — fysisk eller juridisk person — som icke självt intager denna ställning till arbetarna, är följaktligen ej att anse såsom dessas arbetsgivare [...]”. Det ansågs sakna betydelse att aktiebolaget hade rådighet över det bolag (ett dotterbolag) som bedrev rörelsen. Domstolen har således sett en direkt koppling mellan kollektivavtal och enskilt an- ställningsavtal. Hänvisningen till ”sakens natur” torde möjligen få så för- stås, att endast den som är part i det enskilda anställningsavtalet får förfoga över detta genom att (själv eller via sin organisation) ingå kollektivavtal som inverkar på anställningsavtalets innehåll.36

Läget har emellertid förändrats eller i vart fall modifierats genom den se- nare rättsutvecklingen. Av rättspraxis framgår således att en ensam rörelse- idkare kan träffa ett bindande kollektivavtal. Arbetsdomstolen har i rättsfal— let AD 1974 nr 16 ansett att ett avtal kan ha verkan som kollektivavtal,

35 Boel Flodgren, Medbestämmandet, s. 69. 36 Jämför Ronnie Eklund, Bolagisering, s. 128 ff., som menar att rättsfallet bara gäller de kollektivavtalsbestärnmelser som hänför sig till förhållandet mellan ar— betsgivaren och arbetstagarna men inte till bestämmelser om avtalets löptid e.d. som rör relationen arbetsgivare—facklig organisation. Som Ronnie Eklund har an- fört innebär rättsfallet dessutom att den som sluter ett kollektivavtal inte bara skall ha anställda utan dessutom måste bedriva den aktuella rörelsen.

utan hinder av att vissa bestämmelser fick betydelse först ”om och när” rörelseidkaren anställde någon för ett arbete som föll in under avtalets till— lämpningsområde. Det beaktades bl.a. att avtalet hade ett sådant innehåll som utmärker ett kollektivavtal och att det hade träffats med en arbetsta- garorganisation. Klart är också att en arbetsgivare är bunden av ett kollek- tivavtal när han visserligen har anställda men ingen av dem är medlem i den avtalsslutande organisationen. I så fall gäller bestämmelser om för— handlingsordning m.m. i förhållande till organisationen. Men åtagandet gentemot organisationen innebär därutöver som huvudregel att arbets giva- ren skall tillämpa kollektivavtalsenliga villkor för arbetstagarna (som alltså saknar medlemskap i organisationen).37 I linje härmed ligger att ett kollek- tivavtals bindande verkningar inte upphör om samtliga medlemmar i orga— nisationen slutar sin anställning under avtalets löptid.38

Det kan sägas att begreppsbildningen i någon mån bygger på en växelver- kan. I princip kan ett kollektivavtal bara slutas av en arbetsgivare eller en arbetsgivarorganisation på den ena sidan och en facklig organisation på den andra. Vidare skall avtalet röra frågor med anknytning till förhållandet arbetsgivare—arbetstagare och upprättas i skriftlig form (23 å medbestäm- mandelagen39). Det nyss nämnda rättsfallet AD 1974 nr 16 synes innebära att bedömningen om någon är arbetsgivare tar intryck av avtalets innehåll och vem som är motpart. Det skulle således inte längre vara möjligt att som i 1949 års rättsfall — först och för sig avgöra om någon är arbetsgivare och därefter bedöma om den för kollektivavtalet nödvändiga partsställ- ningen är för handen. En företagare kan således anses vara arbetsgivare åtminstone jämte andra omständigheter på den grunden att han har ingått vad som skulle kunna vara ett kollektivavtal.

Arbetsgivarbegreppet fick inte någon mera ingående behandling vid till- komsten av medbestämmandelagen, och inte heller Nya arbetsrättskomrnit- tén gick djupare in på frågan. En genomgång av medbestämmandelagen får dock anses visa att begreppet arbetsgivare åtminstone i vissa situationer är uppfyllt även när vederbörande inte är part i något enskilt anställningsavtal. I den mån en ensamföretagare är bunden av ett kollektivavtal, torde sank- tionsbestämmelsema i lagen bli tillämpliga, och ett brott mot kollektivavta—

37 AD 1974 nr 46. 38 AD 1978 nr 165, jämför prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 352. 39 Jämför l å i den tidigare gällande kollektivavtalslagen.

let kan alltså ge upphov till skadestånd enligt 54 å. Även bestämmelserna ' om stridsåtgärder torde möjligen vara tillämpliga på den som inte har några arbetstagare. Den omständigheten att någon är föremål för en åtgärd med ett fackligt syfte skulle således ge honom ställningen av arbetsgivare i detta hänseende.40 Bestämmelserna om förhandlingsskyldighet i 11 å och om rätt till information i 18 och 19 åå förutsätter att det råder ett kollektivav- talsförhållande mellan arbetsgivaren och den fackliga organisationen. En- ligt uttalanden i motiven skall dessa regler gälla även om den kollektivav- talsbärande organisationen tillfälligtvis saknar medlemmar.41

Arbets givarbegreppet har uppmärksammats även i anslutning till 28 å. Här regleras den situationen att ett företag helt eller delvis övergår från en ar- betsgivare som är bunden av ett kollektivavtal till en ny ”arbetsgivare”. I sådana fall gäller avtalet i tillämpliga delar för den nye arbetsgivaren, i den mån han inte redan är bunden av något annat kollektivavtal. I den juridiska litteraturen har det anförts skäl för att bestämmelsen skall tillämpas även om den nye ”arbetsgivaren” inte har någon anställd personal.42

Beträffande begreppet arbetsgivare bör det vidare upprepas att medbe- stämmandelagen gäller för de jämställda uppdragstagama. En spegling av detta är att arbetsgivarbegreppet utvidgas i motsvarande mån. Vid en till- lämpning av medbestämmandelagen är alltså beställaren att räkna som arbetsgivare om den arbetspresterande parten är en jämställd uppdrags- tagare.

Som redan antytts kan situationen i praktiken kompliceras också av förhål- landen som snarare ligger på det bevismässiga än det rättsliga planet. Ett antal situationer, som belyses i både rättspraxis och den juridiska litteratu- ren, är de s.k. mellanmansfallen. Kännetecknande för dem är att inte bara parterna i anställningsavtalet utan även en tredje person är inblandad. Det kan exempelvis vara fråga om entreprenader, där det utöver arbetstagarna finns en beställare som önskar få arbetet utfört och en entreprenör som åtar sig uppdraget. Tvekan kan då ibland uppstå om arbetstagarna är anställda hos entreprenören eller hos beställaren. Utgångspunkten torde vara att entreprenören är att anse som arbetsgivare, om han är en självständig fö-

40 Jämför Ronnie Eklund, Bolagisering, s. 130 f. 41 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 352. Jämför AD 1978 nr 165. 42 Ronnie Eklund, Bolagisering, s. 128 ff., jämför Ronnie Eklund, Kollektivavtalet.

retagare.43 Bedömningen kan kanske bli en annan om beställaren utövar de centrala arbetsgivarfunktionema, såsom att leda och fördela arbetet eller att avkräva arbetstagarna en lydnadsplikt.

En i någon mån liknande situation uppstår vid uthyrning av arbetskraft, en situation som sannolikt blir vanligare i framtiden med hänsyn till de utvid- gade möjligheter som gäller sedan den 1 juli 199344. I samband med ut- hyrning uppkommer ofta situationer där de traditionella arbetsgivarfunk- tionema delas mellan uthymingsföretaget och inhyraren. Uthymingsföreta- get avgör hos vilken inhyrare som arbetstagarna skall tjänstgöra, men inhy- raren har i princip att leda arbetet under den tid som uthyrningen varar. Tanken med konstruktionen är dock att arbetstagarna skall vara anställda hos uthyraren.45

Till mellanmansfallen hör även det som i den juridiska litteraturen har fått benämningen moderbolagsanställning.46 Härmed avses att arbetstagare inom en koncern är anställda hos moderbolaget men arbetar hos ett dotter- bolag.

Ett annat mellanmansfall föreligger när någon anställer en person för annans räkning. En sådan situation är ju i praktiken mycket vanlig och förekommer egentligen i samtliga fall där arbetsgivaren är en juridisk per- son; anställningen sker ju genom någon fysisk person som företräder den juridiska personen. Ibland kan dock tvekan råda om anställningen har skett för egen eller annans räkning. Det ligger i princip på mellanmannen att klargöra för vems räkning han handlar.47 Om han själv är anställd hos någon annan, är det dock ofta en utgångspunkt att anställningen sker för dennes räkning.

43 Se bl.a. AD 1975 nr 33 och SOU 1987:17 s. 185 samt härtill och till det följande Olof Bergqvist & Lars Lunning, Medbestämmandelagen, s. 55 f., Kent Källström i Löntagarrätt, s. 74, och Erland Olauson, Medbestämmandelagen, s. 19 f. 44 Se lagen (1993:440) om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft. 45 Prop. 1990/91;124. 46 Se Ronnie Eklund, Bolagisering. 47 AD 1976 nr 128. Jämför i detta sammanhang den nya 6a å anställningsskydds- lagen.

6.3.2. Det allmänna som arbetsgivare 6.3.2.]. Staten

Ett studium av det statliga arbetsgivarbegreppet ger upphov till en del ganska svårbedömda rättsfrågor. Beskriven i traditionella civilrättsliga termer är staten en enda juridisk person. De enskilda myndigheterna äger inte några egna tillgångar, utan disponerar och förvaltar medel åt staten såsom sådan. Detta gäller affärsverken lika väl som förvaltningsmyndig- heterna.48 Myndigheterna är underordnade regeringen och har en lydnads- plikt i det förhållandet.49

Regeringen delegerar ett stort antal uppgifter till myndigheterna genom instruktioner som rättsligt sett har formen av förordningar. Till det som har delegerats hör flertalet arbetsrättsliga frågor. Kompetensen har dock förde— lats på ett sådant sätt att staten som arbetsgivare företräds av olika organ i olika frågor.

Ett anställningsbeslut fattas i vissa fall direkt av regeringen. Enligt 11 kap. 9 å regeringsformen gäller att tjänster vid en förvaltningsmyndighet till- sätts av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. I praktiken innebär detta att regeringen tillsätter de högsta befattningshavar- na, t.ex. som generaldirektör för ett statligt verk, medan den berörda myn- digheten, anställningsmyndigheten, i övrigt svarar för beslutet att anställa någon till verksamheten. Det ligger också på myndigheten att handha den uppkomna anställningen.

Synen på anställningsförhållandet inom statlig förvaltning har under senare år genomgått en gradvis förskjutning. Ett civilrättsligt synsätt har vunnit insteg såtillvida som anställningen anses grundad på ett avtal, låt vara att myndigheten på sin sida ingår avtalet genom att fatta ett beslut inom ramen för sin myndighetsutövning. Därtill har anställningsmyndigheten fått en mer uttalad roll som arbetsgivare. Beslutanderätten och ansvaret för perso- nalpolitiken har i allt större utsträckning decentraliserats till myndigheter,

48 Se t.ex. sou 1985:40 s. 123 f. och 1985:41 s. 24 ff. samt prop. 1993/94:77 s. 21 , där det sägs att en myndighet ”i allmänhet” utgör en del av det odelbara rättssub- jektet staten. 49 Se bl.a. prop. 1973:90 s. 397 . Några myndigheter svarari stället gentemot riksda- gen eller kyrkomötet. I fortsättningen talas för enkelhetens skull bara om rege- ringen och dess myndigheter.

något som anses ha den fördelen att personalpolitiken kan bättre anpassas till den enskilda verksamhetens förutsättningar och till de skilda miljöer som myndigheterna arbetar i.50 Och i propositionen med förslag till 1994 års lag om offentlig anställning sägs att det inte är ”staten som sådan” utan myndigheten som är arbetsgivare.51 I lagtexten talas inte längre om ”arbetstagare hos staten”, vilket var fallet i 1976 års lag om offentlig an- ställning. I 1 å av den nu gällande lagen används i stället uttryck som visar på en anställning hos den särskilda myndigheten, t.ex. ”anställning hos myndigheterna under regeringen”. Samma uttryckssätt används i lagen ( 1994:261 ) om fullmaktsanställning och i anställningsförordningen (1994:373) .

Ett sådant, funktionth arbetsgivarbegrepp kunde tidigt skönjas när det gäl- ler anställningsskyddet. Enligt motiven till 1974 års lag om anställnings- skydd var omplaceringsskyldigheten enligt 7 å begränsad till anställnings- myndighetens verksamhetsområde.52 Saken behandlades också när den då ännu gällande Statstjänstemannalagen anpassades till den första lagen om anställningsskydd. Föredragande statsrådet angav hur man skulle bestäm- ma vilka tjänstemän som kunde beröras av en uppsägning på grund av ar— betsbrist. Enligt statsrådet skulle som arbetsgivare i första hand anses den statsmyndighet där tjänstemannen var anställd.53 På ett liknande sätt anges turordningskretsama i det gällande kollektivavtalet, TurA-S54. En turord- ningskrets består av arbetstagare med i huvudsak jämförbara arbetsupp- gifter hos ”myndigheten på den ort där arbetsbristen finns”.

Beträffande kollektivavtal och stridsåtgärder är ordningen delvis en annan. På just de områdena har regeringen lagt arbetsgivarfunktionen på en enda myndighet, Arbetsgivarverket, i stället för att delegera kompetensen till varje enskild myndighet. Arbetsgivarverket har alltså att representera ar- betsgivaren över hela det statliga fältet. Den ordningen är dock att se en- dast som en huvudregel, och det finns strax skäl att återkomma till dess be- gränsningar.

50 Se t.ex. prop. 1984/85:219 s. 44 ff. och 1993/94:100 Bilaga 8 s. 15 samt AU 1993/94:2y. 51 Prop. 1993/94:65 s. 120,jämför även 5. 30 f. samt prop. 1984/85:219 s. 44 ff. och SOU 1992:60 s. 126 ff. 52 Prop. 1973:129 s. 121, även s. 243. 53 Prop. 1974:l74 s. 53. Jämför om beräkning av anställningstid, prop. 1973:129. 5. 235. 54 Kollektivavtalet om turordningar för arbetstagare hos staten.

Enligt 2 å förordningen ( 1976:1021 ) om statliga kollektivavtal, m.m. sluter Arbets givarverket kollektivavtal ”på statens vägnar”. Med stöd därav träf— far Arbetsgivarverket det återkommande ramavtalet om löner och anställ- ningsvillkor55. Verket sluter också centrala avtal om t.ex. pension, medbe- stämmande, anställningstrygghet och arbetsmiljö.56 Delegationen till Ar- betsgivarverket har hittills inte gett verket rätt att binda staten vid kollek- tivavtal. Ytterst är det regeringen som har avgjort frågan, och Arbetsgivar- verket har slutit avtalen under förutsättning av regeringens godkännande. Den ordningen är dock på väg att utmönstras utom i vad avser vissa sär- skilda avtal, t.ex. avtalet om arbetstagarinflytande vid beredning av rege- ringsärenden.57 (Se beträffande företrädare för pastorat och stiftssamhäl- ligheter, prop. 1994/95:80 .)

De bindande kollektivavtalen skall tillämpas av myndigheterna, i den mån de sysselsätter några anställda i sådana arbeten som avtalen omfattar. Det är dock inte givet att anställningsmyndigheten utövar arbetsgivarens befo— genheter enligt avtalet, även om så allt oftare har blivit fallet. Saken beslu— tas av regeringen och tillkännages genom en särskild förordning.58 Också kollektivavtalen kan ibland peka ut vem som är arbetsgivare (som i avtalen om turordning och om pension). Vanligen är det Arbetsgivarverket som tilldelas den rollen, men verket brukar i sin tur ha rätt att lämna befogenhe— terna vidare till anställningsmyndighetema.

Som redan nämnts har Arbetsgivarverket också det samlade ansvaret när det gäller stridsåtgärder. Verket beslutar om lockout eller annan stridsåt- gärd mot arbetstagare hos staten.59

Helt nyligen har Arbetsgivarverkets uppgifter blivit ändrade. Regeringen har redan tidigare beslutat att omvandla Arbetsgivarverket till en s.k. upp- dragsmyndighet, och genom regeländringar per den 1 juli 1994 har verket fått en ny instruktionÖO. Enligt instruktionen är Arbetsgivarverket en för- valtningsmyndighet för statliga arbetsgivarfrågor (l å). Bland verkets upp- gifter nämns att verket ”som arbetsgivarorganisation” skall utföra förhand-

55 RALS. 56 Jämför SOU 1992:100 8. 22 ff. 57 Prop. 1992/93:100 Bilaga 8 s. 86 ff. och SOU 1993:58 s. 37 f. 58 Se förordningen ( 1983:142 ) med regeringens arbetsgivarnyckel. 59 8 å förordningen om statliga kollektivavtal, m.m., se dock även 3 å. 60 SFS 1994:272.

lingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister (3 å). Vad som närmare ligger i uppgiften att vara arbetsgivarorganisation sägs inte. Således är verket inte en arbetsgivarorganisation enligt den defi- nition som finns i 6 å medbestämmandelagen. Den bestämmelsen omfattar bara ideella föreningar där medlemskapet är frivilligt. Arbetsgivarverket är däremot en myndighet också enligt de nya reglerna, och anslutningen kom- mer sannolikt att förbli obligatoriskö1 Medbestämmandelagen är visserli- gen subsidiär i förhållande till andra författningsbestärnrnelser, men bara om de avvikande bestämmelserna finns i en lag eller någon annan författ- ning som har meddelats med stöd av en lag (3 å).

Arbets givarverket kommer även fortsättningsvis att träffa kollektivavtal för staten, och instruktionen irmehåller en uttrycklig hänvisning till 1976 års förordning om statliga kollektivavtal, m.m. Verket kan dock till övriga myndigheter under regeringen delegera en rätt att sluta kollektivavtalöz, en möjlighet som har funnits redan tidigare och som har utnyttjats i allt högre grad. Myndigheterna kan för övrigt tillföras rätten att sluta kollektivavtal direkt från regeringen, exempelvis genom ett särskilt regeringsbeslut eller genom myndighetens instruktion.63 Det vill alltså synas som om myndig- heterna kommer att ges ett större inflytande över de villkor som skall gälla för personalen. En mera övergripande tanke bakom ändringarna av Arbets- givarverkets ställning och organisation är för övrigt att myndigheterna skall få bättre möjligheter än hittills att påverka verkets beslut. Verket skall där- för ledas av ett arbetsgivarkollegium med 120 ledamöter, som represente- rar de olika myndigheterna (4 och 7 åå i instruktionen). På arbets givarkol- legiet faller det bl.a. att besluta i förhandlingsfrågor och andra arbetsgivar- politiska frågor av principiell natur eller större ekonomisk betydelse (8 å).

Det pågående förändringsarbetet inom statlig förvaltning är på inget vis begränsat till de formella kompetensreglema. Även innehållet i kollektiv— avtalen har förändrats, och detta har inneburit ett närmande till vad som gäller inom den privata delen av arbetsmarknaden. Den statliga metoden för lönesättning är på väg bort från ett detaljreglerat system till en modell med individuth differentierad lönesättning. Parterna har förhandlat fram ett trygghetsavtal som i stora stycken stämmer överens med förhållandena

61 Se prop. 1993/94:77 s. 20 ff. 62 3 å i förordningen. 63 Prop. 1992/93:100 Bilaga 8 s. 88 f., jämför AU 1992/93:10.

inom privat sektor, och sedan år 1991 finns det ett pensionsavtal PA-91 — som ansluter närmare till de pensionsavtal som finns på den övriga arbets- marknaden. Numera gäller också ett särskilt kollektivavtal för affärsver- ken, och det har därigenom blivit möjligt att anpassa innehållet efter den särskilda verksamhetsforrnen.

Till det anförda kommer att en del av den statliga verksamheten har bolagi- serats under senare år. Här är det klart att arbetsgivarbegreppet bygger på den civilrättsliga läran om rättssubjektivitet. De olika bolagen är vart och ett att se som en arbetsgivare och har möjlighet att ansluta sig till en ar— betsgivarorganisation i medbestämmandelagens mening.

Vi befinner oss alltså i en brytningstid när det gäller synen på den statliga arbetsgivaren. I allt större utsträckning förs arbetsgivarfunktionen över till anställningsmyndigheten. Men i vissa avseenden kvarstår den mera tradi— tionella uppfattningen om att staten som sådan är arbetsgivare för dem som är anställda vid myndigheterna. Utöver vad som har sagts om kompetensen att sluta kollektivavtal finns det anledning att peka på ytterligare ett områ- de, nämligen medinflytande i regeringskansliet. Det ämnet kommer att be— röras utförligt i avsnitt 6.8. nedan. Redan här kan sägas att regeringsären- den som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare i princip är underkastade medbestämmandelagens system för medinflytande. Det är då inte fråga särskilt om förhållandet till arbetstagarna i regeringskansliet utan om hela kollektivet av statligt anställda. Den rådande ordningen bygger därmed på att staten är en enda arbetsgivare.

6.3 .2 .2. Icke-statliga arbetsgivare som kan företrädas av Arbetsgivarverket

Arbetsgivarverket har sedan tidigare företrätt ett antal icke-statliga arbets- givare i samband med tecknande av kollektivavtal. Det har hittills skett med stöd av Ställföreträdarlagen. Lagen har ett tillämpningsområde som delvis är svårt att fastställa.64 Kortfattat kan den sägas innebära att Arbets- givarverket skall medverka när arbets- och anställningsvillkoren läggs fast för arbetstagare som visserligen inte är statligt anställda men som ändå har

64 Jämför Ds 1991:2 Förenklad ställföreträdarlag och prop. 1993/94:77 s. 13.

statligt reglerade anställningar.65 I de fallen har nämligen personalkostna- dema helt eller delvis finansierats med hjälp av bidrag från staten. Bland de berörda arbetsgivarna finns Stiftelsen Svenska Institutet, Stockholms inter- nationella fredsforskningsinstitut (SIPRI), Stiftelsen WHO Collaborating centre on International Drug Monitoring, Stiftelsen Riksutställningar, Stif- telsen Nordiska museet, Stiftelsen Tekniska museet, Svenska språknämn- den, Skogs- och lantbruksakademien. Inom lagens tillämpningsområde fal- ler också de allmänna försäkringskassoma samt vissa tjänster inom svenska kyrkan.

Ställföreträdarlagen upphör att gälla vid utgången av år 1994, utom i vad avser tjänstemän vid de allmänna försäkringskassoma.66 Arbetsgivarverket skall dock alltfort kunna företräda de icke—statliga arbetsgivare som har uppdragit åt verket att träffa kollektivavtal och för dem besluta om lockout eller andra stridsåtgärder.67

Enligt den nya ordningen grundas alltså Arbetsgivarverkets kompetens på ett uppdrag från de icke-statliga arbetsgivarna. Därmed kommer verket formellt att ha ställningen av ett ombud. Avsikten är att verket skall utgöra en central arbetsgivarorganisation för de icke-statliga arbetsgivare som väl- jer att lämna ett uppdrag till verket, och tillsammans med statliga myndig- heter kommer de att få ett inflytande över verkets beslutande organ. Upp- draget skall avse rätten att sluta kollektivavtal och att besluta om stridsåt— gärder. De icke-statliga arbetsgivarna måste alltså — om de vill begagna sig av Arbetsgivarverkets bistånd — avhända sig rätten att själva förfoga över stridsåtgärdema. I så måtto hålls konflikträtten samman på central nivå, men de icke statliga arbetsgivarna kan alltså numera avstå från att lämna verket något uppdrag. Uppdragsförhållandet är frivilligt för de icke-statliga arbetsgivarna också i den meningen att de enligt Arbetsgivarverkets stad- gar kan frigöra sig från uppdragsförhållandet vid ett hel- eller halvårsskifte, varvid det gäller en varseltid om sex månader.

65 Jämför dock 1 å förordningen ( 1976:1064 ) om ställföreträdare för kommun vid vissa förhandlingar, m.m. som lägger uppgifter på andra statliga myndigheter än Arbetsgivarverket. 66 SFS 1994:297. 67 1 å andra stycket instruktionen för Arbetsgivarverket.

6.323. De allmänna försäkringskassoma

Varje allmän försäkringskassa får uppfattas som en arbetsgivare.68 I vissa särskilda fall ligger dock arbetsgivarfunktionen på Riksförsäkringsverket. Direktören vid kassan och de andra tjänstemän, beträffande vilka regering- en föreskrivet det, tillsätts och entledigas av Riksförsäkringsverket, som dock har att inhämta ett yttrande i saken från kassans styrelse.69 Övriga tjänstemän tillsätts och entledigas av kassan. Enligt ett särskilt regerings- beslut den 19 november 1981 gäller att 11—13, 18, 19 och 38 åå medbe- stämmandelagen skall tillämpas när Riksförsäkringsverket beslutar i frågor som rör förhållandet mellan arbetstagare hos allmän försäkringskassa och kassan. I beslutet sägs vidare att ”[d]en skyldighet som åvilar arbetsgivaren [enligt de nämnda bestämmelserna i medbestämmandelagen] skall [. . .] fullgöras av riksförsäkringsverket gentemot arbetstagarorganisation som har medlem som är anställd hos allmän försäkringskassa”.

Kollektivavtalen träffas på arbetsgivarsidan av Arbetsgivarverket gemen- samt med försäkringskassoma, som företräds av Försäkringskasseförbun- det. Av allt att döma kommer den ordningen att bestå. Som redan nämnts skall den upphävda Ställföreträdarlagen alltjämt gälla när anställnings- och avtalsvillkor fastställs för tjänstemän vid alhnän försäkringskassa.70

Kassornas anslutning till Försäkringskasseförbundet är frivillig, och an- slutningen sker i enlighet med förbundets stadgar. Förbundets medverkan torde ha direkt stöd i medbestämmandelagens regler om arbetsgivarorga- nisations möjlighet att binda medlemmarna vid kollektivavtal. Av andra regler följder dock alltså att samförhandlingar skall ske med Arbetsgivar- verket.71

68 1 å lagen om offentlig anställning samt förordningen (19761940) om anställning hos allmän försäkringskassa, jämför 18 kap. 4 å lagen ( 1962:381 ) om allmän för- säkring. 69 18 kap. 13 å lagen om allmän försäkring. 70 Jämför 18 kap. 13 å tredje stycket lagen om allmän försäkring som anger att an- ställnings— och arbetsvillkor för tjänstemän vid allmän försäkringskassa fastställas under medverkan av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. I prop. 1993/94:77 s. 16 förutskickas ändrade föreskrifter om fastställande av vill- koren för de anställda vid försäkringskassoma. 71 KU 1993/94:19 s. 12 f.

6 3.2.4. Kommuner och landsting

På det kommunala området blir kommunen eller landstinget arbetsgivare i sin egenskap av parti anställningsavtalet.72

6.4. Förhållandet arbetsgivare—arbetstagare

Medbestämmandelagen är endast tillämplig i förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare. Frågor som faller utanför denna relation är således inte underkastade det arbetstagarinflytande som regleras i lagen. Härvid gäller inte i och för sig någon skillnad mellan privat och offentlig sektor. Det är dock klart att begränsningen till arbetsgivar—arbetstagarrelationen får sin särskilda betydelse inom den offentliga förvaltningen. Det kommer därför att lämnas en särskild beskrivning av medbestämmandelagens till- lämplighet inom den offentliga sektorn i ett särskilt avsnitt nedan.73

Lagstiftaren har åsyftat ett vidsträckt tillämpningsområde för medbestäm- mandelagen. Ett flertal ämnen är därför hänförliga till förhållandet arbets- givare—arbetstagare.74 Hit hör allt som rör anställningsvillkoren för enskil- da arbetstagare. Det kan vara fråga om villkor som preciserar arbetsuppgif- tema och arbetstagarens åligganden, men också om föreskrifter som regle- rar lön och andra anställningsförmåner. Även spörsmål kring anställning- ens ingående och hävande räknas till detta område, liksom påföljder för brott mot anställningsavtalet.

Alla de frågor som avser arbetsledning och arbetsförhållanden hör också till arbets givar—arbetstagarförhållandet. Detsamma gäller sådant som avser ledningen av arbetsgivarens verksamhet i stort, dvs. vad som brukar be- nämns företagsledning. Som exempel kan nämnas utvidgning, inskränk- ning eller omlokalisering av företagets eller myndighetens verksamhet, ny— anläggningar eller investeringar i övrigt, upptagande av nya verksamhets- grenar eller nedläggning av någon del av verksamheten samt beslut om fi— nansiering, inköp, försäljning, lagerhållning och reklam inom ramen för ett företags affärsverksamhet.

72 Set.ex.AD1984nr141. 73 Avsnitt 6.8. nedan. 74 Se härtill och till det följande SOU 1975:1 s. 282 och 311 ff. samt prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 209, 247 och 326 f.

Däremot räknas inte frågor som rör arbetsgivarens privatekonomi eller per— sonli ga förhållanden till medbestämmandelagens område. Gränsen mot ar- betsgivarens privatekonomi aktualiseras bara om arbetsgivaren är en en— skild näringsidkare; en juridisk person har ju en klart avgränsad förmögen- het. Beträffande den enskilda näringsidkaren kan svårigheter uppstå, efter- som det inte finns någon klar gräns mellan företagets ekonomiska förhål— landen och arbetsgivarens egen personliga ekonomi. Enskilda beslut som rör arbetsgivarens hushåll eller personliga ekonomi i övrigt faller normalt utanför lagens tillämpningsområde. Beslut av mera omfattande eller lång- siktig betydelse kan dock räknas till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare, om de har återverkningar för företaget och dess verksamhet.

6.5. Undantag vid ideell verksamhet och verksamhet med ett opinionsbildande ändamål

Bestämmelsema i 2 å medbestämmandelagen, som inte omfattar de arbets— förhållanden som regleras av lagen om offentlig anställning, innebär att ingen av lagens regler blir tillämplig inom det undantagna området. Lagen grundar således ingen rätt till förhandling eller information i de fallen, och det är inte heller möjligt att träffa kollektivavtal med verkningar enligt la- gen.75 Det nu sagda hindrar dock inte att parterna ändå — utan lagens stöd — träffar ett avtal om arbetstagarinflytande, något som för övrigt har skett i ett antal fall. Ett sådant avtal saknar dock kollektivavtalets verkningar.

l motiven till 2 å medbestämmandelagen sägs att det även utanför den offentliga sektorn finns verksamheter, där mål och inriktning bestäms i former som ligger den politiska demokratin nära.76 Och i sådana fall skulle ett arbetstagarinflytande kunna kollidera med demokratiska intressen. Den motsättningen har lagstiftaren alltså löst på så sätt att arbetstagarnas infly- tande inte får sträcka sig till frågor som avgörs på demokratisk väg. Vidare uttalades att opinionsbildande verksamhet vid press, radio och television aktualiserar intressen som gör det nödvändigt med en ytterligare avgräns- ning av tillämpningsområdet för medbestämmandelagen. Med lagstiftarens synsätt ter det sig också berättigat att begränsa arbetstagarnas inflytande

75 InU 1975/76:45 s. 24. 76 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 196, 210, 328 f., 528 och Bilaga 2 s. 150.

när arbetsgivaren bedriver en ideell eller därmed jämförlig verksamhet. Någon närmare vägledning för tolkningen av 2 å finns dock inte i bestäm- melsens förarbeten. Föredragande statsrådet anförde i stället att en gräns- dragning får ske mot bakgrund av de allmänna grunderna för bestämmel- sen. Sannolikt har lagstiftaren litat till en lojal tillämpning från arbetsmark— nadspartemas sida, och uppkommande tvistefrågor får lösas genom rätts— praxis.77

När man fastställer den närmare innebörden av bestämmelsen bör det till en början hållas i minnet att den består av två led. Ett undantag från med- bestämmandelagen förutsätter dels att verksamheten är av viss natur eller har ett visst ändamål, dels att den aktuella frågan avser verksamhetens mål eller inriktning.

Den första undantagsgruppen avser alltså verksamhet som är av religiös, vetenskaplig, konstnärlig eller annan ideell natur. Denna uppräkning är dock inte uttömmande, och även andra jämförbara verksamhetstyper faller in under bestämmelsen.78 Vad som kännetecknar denna grupp är att de grundläggande besluten fattas i en ordning som ligger de politiska besluts- forrnema nära. Det vanligaste torde vara att besluten kommer till i demo— kratisk ordning, dvs. en annan demokratisk ordning än den företagsdemo— kratiska, även om det inte synes nödvändigt för bestämmelsens tillämplig— het att så sker.79 Till den undantagna gruppen har man att räkna även de allmännyttiga bostadsföretagen.80

Den andra undantagsgruppen omfattar verksamhet som har kooperativt, fackligt, politiskt eller annat opinionsbildande ändamål. I denna grupp in— går verksamheten vid tidningspressen samt vid radion och televisionen, liksom annan jämförlig verksamhet. Även här kan man spåra en koppling till respekten för demokratin och den opinionsbildning som har betydelse för en fungerande demokrati. Det samband som må finnas med reglerna i tryckfrihetsförordningen har dock enligt rättspraxis inte ansetts motivera en särskilt vidsträckt tolkning av undantagsregeln i 2 å medbestämmandela- gen; inom rättstillämpningen har man tvärtom klart uttalat att paragrafen

77 sou 1982:60 s. 63. 78 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 329. 79 Jämför AD 1984 nr 143. 80 InU 1975/76:45 s. 24 f.

skall ges en restriktiv tolkning.81 Det böri sammanhanget också observe- ras att lagen inte ger något uttryck för att man i detta sammanhang bör skilja mellan politisk och annan opinionsbildning.82 Vid massmediaföreta- gen torde det dessutom vara så, att även den rena nyhetsförrnedlingen räk- nas som opinionsbildande verksamhet.83

Lagbestämmelsen skall så förstås att det enbart ärfrågor som omedelbart hänger samman med verksamhetens särart som faller utanför medbestäm- mandelagens tillämpningsområde. Undantaget tar i första hand sikte på de frågor som rör själva fastställandet av mål och inriktning. Men det gäller även sådana beslut att genomföra verksamheten som är omedelbart bero- ende av den fastlagda målsättningen (s.k. genomförandebeslut).

En fråga som är undandragen det företagsdemokratiska inflytandet är en tidnings politiska hållning. Detsamma synes vara fallet med andra beslut om riktlinjer för en tidnings opinionsbildande eller nyhetsförrnedlande verksamhet, exempelvis en fråga om vilken linje tidningen skall driva i nykterhetspolitiskt eller religiöst hänseende eller beslut att lägga tonvikten på lokal nyhetsbevakning eller att ägna särskild uppmärksamhet åt en viss aktuell miljöfråga. Och undantagsbestämrnelsen kan aktualiseras också om beslutet har betydande ekonomiska konsekvenser för tidningsföretaget.34 Innebörden av bestämmelsen är vidare att de anställda hos ett politiskt parti inte i denna sin egenskap har inflytande över partiets politik. Detsamma gäller för arbetstagarna hos en facklig organisation, en näringslivsorganisa- tion eller någon annan intressesammanslutning. Religiösa eller kulturella sammanslutningar eller institutioner är inte skyldiga att förhandla om arten av den verksamhet som de skall bedriva, dock under förutsättning att valet mellan olika alternativ är direkt beroende av verksamhetens särart. Företag inom press, radio eller television kan lägga fast inriktningen av sin opin- ionsbildande verksamhet utan ett på medbestämmandelagen grundat med- inflytande för de anställda.

Det förtjänar dock upprepas att medbestämmandelagen gäller fullt ut så snart beslutet rör någonting annat än verksamhetens mål eller inriktning, oavsett att verksamheten har ett ideellt ändamål eller ett opinionsbildande

81 AD 1981 nr22 och 1990 nr22. 82 Jämför sou 1982:60 s. 64. 83 AD 1981 nr 22 och 1991 nr 113, jämför Ds A 1984:4 s. 75 f. 84 AD 1981 nr 22.

syfte. Att t.ex. arbetstagarna saknar inflytande över en dagstidnings politis— ka inriktning hindrar inte att lagen skall tillämpas på beslut som rör tid- ningsföretagets ledning och verksamhet i övrigt.

Vid den praktiska tillämpningen av 2 å medbestämmandelagen är det fram- för allt på tidningspressens område som bestämmelsen har gett upphov till motsättningar, och parterna har fört långvariga förhandlingar om ett med— bestämmandeavtal. Flera tvister har prövats av arbetsdomstolen.

l rättsfallet AD 1981 nr 22 hade tidningsföretaget utan att förhandla enligt medbestämmandelagen — ändrat tidningens förstasida från att ha varit en ren annonssida till att innehålla redaktionell text och bilder. Arbetsdomstolen fann att beslutet inte hade gällt tidningens mål och inriktning, varför undantagsbestämmelsen i 2 å ej var tillämplig. Domstolen upprätthöll ett krav på preciserat samband mellan beslutet och tidningens målsättning att vara ett organ för opinionsbildning och nyhetsförmedling, och ett beslut av redaktionell karaktär kunde inte dras undan från medinflytandet. Härtill kom att det aktuella beslutet egentligen hade föregåtts bara av rent ekonomiska överväganden.

Två andra rättsfall på detta område gäller tillsättning av tjänst som redak- tionschef respektive chefredaktör vid dagstidning. Frågan i båda målen har varit huruvida tillsättningsbesluten har fallit in under 2 å medbestämmande- lagen och därigenom varit undandragna ett arbetstagarinflytande enligt la— gen.

I rättsfallet AD 1990 nr 22 hade företaget tillsatt tjänsten som redaktions- chef utan att förhandla med den fackliga organisationen på det sätt som anges i 11 å medbestämmandelagen. Arbetsdomstolen kom i det målet fram till att beslutet inte hade något sådant samband med verksamhetens mål och inriktning att det föll utanför lagens tillämpningsområde. Det var ostridigt mellan parterna att beslutet inte i sig angav riktlinjerna för den opinionsbil- dande verksamheten. Den avgörande frågan blev därmed om beslutet hade betydelse för ett genomförande av de riktlinjer som gällde för verksamhe- ten. Enligt domstolens bedömning utgjorde de rent arbetsledande uppgifter- na ett dominerande inslag i arbetet, medan det opinionsbildande inslaget be- tecknades som svagt. Medbestämmandeförhandlingar borde därför ha ägt rum.

Arbetsdomstolen kom till motsatt resultat i rättsfallet AD 1991 nr 113 . Må- let gällde ett tidningsföretag som hade två chefredaktörer, en för ledare, de- batt och kultur och en som förestod den allmänna redaktionen. Företaget hade tillsätt tjänsten som chefredaktör för den allmänna redaktionen utan föregående förhandling. Domstolen ansåg att tjänsten visserligen var för— enad med uppgifter som hade stor betydelse för personalen, varför det fanns ett naturligt fackligt intresse att kunna utöva inflytande enligt medbestäm- mandelagen. Chefredaktören hade emellertid ett centralt ansvar för att för- verkliga de mål och den inriktning som ägarna hade fastställt för tidningen i dess opinionsbildande verksamhet, och domstolen ansåg av det skälet att tillsättningsbeslutet hörde till det undantagna området.

Man kan notera skillnaden mellan de båda sistnämnda fallen. Redaktions- chefens arbete hade endast en svag anknytning till opinionsbildningen; han var i allt väsentligt arbetsledare för personalen, och ett medbestämmande vid tjänstetillsättningen ansågs då påkallat. Chefredaktören hade däremot

till direkt uppgift att verkställa och förverkliga ägarnas opinionsbildande syfte med tidningen, och hans roll i detta sammanhang var central. Tillsätt- ningen ansågs därmed vara ett s.k. genomförandebeslut. Ytterst blir det alltså fråga om en bedömning från fall till fall. Sannolikt är det dock så, att undantagsregeln i 2 å förutsätter en mycket nära anknytning mellan arbets— uppgiftema och det opinionsbildande ändamålet.85

Härutöver är rättspraxis främst ägnad att belysa rättsläget för kooperativa föreningar.

Av rättsfallet AD 1984 nr 143 framgår således att undantagsbestämmelsen i 2 å medbestämmandelagen omfattar beslut om riktlinjer för en kooperativ förenings verksamhet, om besluten uteslutande grundas på överväganden som rör själva samarbetet mellan medlemmarna i föreningen, förhållandet i övrigt mellan medlemmarna eller förhållandet mellan medlemmarna och föreningen som sådan. Det är med andra ord fråga om riktlinjer som ofta återfinns i föreningens stadgar. Men undantaget bör, enligt domstolen, gälla även beslut om riktlinjer som uteslutande grundas på en tillämpning av kooperativa grundsatser eller på vad som annars kan anses hänförligt till en kooperativ ideologi. Detsamma gäller med domstolens synsätt de genomfö- randebeslut som har ett direkt samband med riktlinjerna. När beslutet däre- mot grundas på företagsekonomiska överväganden gäller det omvända för- hållandet. Undantagsbestämmelsen tillämpas inte enligt arbetsdomstolen i fråga om riktlinjer som har till syfte att på sikt förbättra lönsamheten genom rationaliseringsvinster eller genom en på annat sätt ökad affärsmäs- sig konkurrenskraft e.d. Vid mera komplexa beslut som företer både koope- rativa och affärsmässiga inslag får bedömningen ske med hänsyn till om- ständigheterna i det särskilda fallet. Det avgörande får enligt den aktuella domen bli om beslutet huvudsakligen framstår som hörande till det ena eller det andra beslutsområdet. Härvid har man att beakta både beslutets art och de bakomliggande övervägandena.

Som en avslutning till detta avsnitt kan det sägas att bestämmelsen i 2 å medbestämmandelagen alltså har en viss koppling till grunderna för det demokratiska styrelseskicket. Särskilt när det gäller en opinionsbildande verksamhet är ju sambandet med den alhnänna .tryckfriheten påtagligt. Just frågan om förhållandet mellan medbestämmande och tryckfrihet har vid flera tillfällen varit föremål för särskilda utredningar, dock utan att föranle— da några ändringar i den arbetsrättsliga lagstiftningen. Den kanske nog- grannaste genomgången återfinns i en departementspromemoria från år 1984, där en tremannakommitté redovisar sina överväganden i frågan.936 Enligt kommitténs uppfattning fanns det anledning att framföra vissa kri- tiska synpunkter på utformninge'n'av 2 å medbestämmandelagen. Det an-

35 Jämför konstitutionsutskottets uttalande i 1975/7 6 års lagstiftningsärende: ”[. . .] tidningsföretagen själva [. . .] utser ansvarig utgivare, chefredaktör och övriga medarbetare som skall tillse att den fastställda målsättningen följes.” KU 1975/76:1y, bilaga 6 till InU 1975/76:45. 86 Ds A 1984z4, jämför AU 1985/Sö:] s. 8 ff.

sågs otydligt hur lagstiftaren hade tänkt sig gränsdragningen kring medbe- stämmandet. Kommittén ansåg också att bestämmelsen inte var fullständig eller konsekvent. Bestämmelsen uteslöt visserligen ett medbestämmande enligt lagen i vissa frågor, liksom också kollektivavtal i samma frågor. Lik- väl fanns det utrymme för avtal om medbestämmande utan lagens stöd men med rättsverkningar som starkt påminde om kollektivavtalets.87 Kommit- tén föreslog därför vissa ändringar i 2 å. Ändringarna syftade till en mera nyanserad lösning av de hithörande problemen; kommittén ansåg nämligen att bestämmelsen byggde på en ”allt—eller-intet-betona princip, därige- nom att vissa frågor helt föll utanför medbestämmandet medan lagens sys- tem var fullt ut tillämpligt i övriga fall. Kommittén förordade en modell som innebar att medbestämmandelagen med sitt förhandlingssystem skulle utvidgas till att omfatta även de s.k. genomförandebesluten, men att arbets- marknadspartema skulle vara förhindrade att sluta medbestämmandeavtal som frånhände tidningsföretaget rätten att fatta det egentliga beslutet.88 Med en sådan modell gick det alltså att undvika en "allt-eller-intet-modell”. Förslaget kom dock aldrig att införlivas med gällande rätt.

6.6. Förhållandet mellan medbestämmandelagen och lagstiftning med avvikande regler

6.6.1. Inledning

Medbestämmandelagens 3 å lyder: ”Innehåller lag eller med stöd av lag meddelad författning särskild föreskrift som avviker från denna lag, gäller den föreskriften.” Bestämmelsen ger bl.a. uttryck för den vedertagna prin- cipen att en speciallag tar över en allmän lag.

Förhållandet mellan medbestämmandelagen och annan lagstiftning gav åt- minstone inledningsvis upphov till flera ganska svårbedömda problem- ställningar, och inte ens i dag kan rättsläget anses fullt utrett på alla punk- ter. Det råder alltjämt delade meningar om medbestämmandelagen i vissa situationer skall vika för bestämmelser i annan lagstiftning eller om regel-

87 DsA1984z4s.74ff. 88 DsA1984:4s. 84ff.

systemen är tänkta att tillämpas parallellt. Här, liksom på andra områden, gäller att det ytterst ankommer på de rättstillämpande myndigheterna att avgöra de frågor som leder till tvist.

6.6.2. Annan arbetsrättslig lagstiftning

När det gäller den arbetsrättsliga lagstiftningen, får det bedömas som klart att vissa procedurregler i anställningsskyddslagen och Studieledighetslagen tar över medbestämmandelagens föreskrifter om medbestämmandeför- handling. Sålunda innehåller anställningsskyddslagen bestämmelser om överläggning med den fackliga organisationen inför ett beslut som rör en enskild arbetstagare (30 å). Och enligt Studieledighetslagen gäller att ar- betsgivaren skall ta upp överläggningar med den fackliga organisationen, om det blir aktuth att skjuta upp studieledigheten (5 å). Tilläggas kan att båda bestämrnelsema är dispositiva, varför det finns möjlighet för arbets- marknadens parter att genom kollektivavtal göra de anpassningar som an- ses lämpliga.89

Lika klart är det att vissa arbetsrättsliga lagbestämmelser skall tillämpas parallellt med medbestämmandelagens regelverk. Som exempel kan här anges styrelserepresentationslagen90 och bestämmelserna om skydds— kommittéer i 6 kap. arbetsmiljölagen91.

På vissa punkter föreligger dock alltjämt meningsskiljaktigheter. Så är bl.a. fallet beträffande 5 å förtroendemannalagen. Enligt den bestämmelsen lig- ger det på arbetsgivaren att överlägga före vissa beslut om ändrade arbets- förhållanden eller arbetsvillkor för en facklig förtroendeman. Förarbetena till medbestämmandelagen synes närmast tyda på att skyldigheten att med- bestämmandeförhandla inte aktualiseras när överläggning kan ske med stöd av förtroendemannalagen.92 En annan uppfattning har dock förts fram på ett ställe i den juridiska litteraturen. Det har då anförts att förhandlings- reglema i medbestämmandelagen skall tillämpas parallellt med förtroen-

89 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 330. 90 Se om Styrelserepresentationslagen avsnitt 13. 91 Se vidare beträffande förhållandet mellan arbetsmiljölagen och medbestämmandelagen avsnitt 8.3.3. 92 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 330, jämför Lars Lunning, Facklig förtroendeman, s. 49.

demannalagens bestämmelse om överläggning.93 En annan diskussions- punkt knyter an till 39 å anställningsskyddslagen . Där upptas olika norme- rade skadestånd för det fall att arbetsgivaren vägrar att rätta sig efter en dom, som innebär att en uppsägning eller ett avskedande ogiltigförklaras eller att en tidsbegränsad anställning skall gälla tills vidare. Diskussionen tar sikte på den situationen att arbetsgivarens vägran innefattar en för- eningsrättskränkning. Enligt en uppfattning är 39 å anställningsskydds- lagen exklusiv i den meningen att arbetsgivaren inte kan åläggas ett skade- stånd som överstiger normerna. En annan mening går dock ut på att ett högre skadestånd kan fastställas, nämligen med stöd av medbestämmande- lagen. Grunden för detta är då att arbetsgivaren har brutit mot den lagens regler om föreningsrätt.94

6.6.3. Författningar som styr den offentliga anställningen

Regler med ett avvikande innehåll finns vidare i de författningar som direkt eller indirekt styr den offentliga anställningen. Reglerna skildras närmare i avsnitt 6.8. nedan. Här kan blott nämnas 8 kap. 5 å och 11 kap. 9 å rege— ringsformen, kommunallagen, lagen om offentlig anställning och förvalt— ningslagen.

6.6.4. Annan lagstiftning

Konkurrenssituationen kan emellertid också avse lagstiftning som ligger utanför arbetsrättens område. Det ärinte minst i dessa fall som svårlösta problem kan uppstå. I motiven till medbestämmandelagen uttalades mera allmänt att överenskommelser om medbestämmanderätt och arbetstagarnas rätt till förhandling inte rubbar förpliktelser som åvilar företagen enligt annan lagstiftning. Som exempel på sådan lagstiftning angav departe- mentschefen byggnadslagstiftningen, miljöskyddslagstifmingen, konkur- rensbegränsningslagstifmingen och annan näringsrättslig lagstiftning samt skattelagstiftningen. Det lades på parterna att välja sådana former för med-

93 Håkan Göransson, Förtroendemannalagen, s. 28. 94 I sistnämnda fråga kan det hänvisas till kommitténs första delbetänkande, s. 597 och 612 f.

bestämmandet att arbetsgivaren fortfarande kunde bära det ansvar som han hade enligt lag eller offentlig myndighets beslut.95

Såväl lagrådet som några ledamöter av inrikesutskottet ansåg dock att för- hållandet mellan medbestämmandelagen och redan befintlig lagstiftning var oklart.96 Av det skälet tillsattes en särskild arbetsgrupp inom rege— ringskansliet med uppgift att granska förhållandet till framför allt aktiebo— lagslagen och annan associationsrättslig lagstiftning.97 Saken uppmärk- sammades också i samband med 1977 års ändringar i medbestämmandela- gen. Ändringarna innefattade en markering av att parterna genom medbe— stämmandeavtal kan lämna över beslutanderätten inom företaget till före- trädare för arbetstagarna eller till partssammansatta organ.98 Det blev där- med aktuellt att avgöra hur beslutanderätten förhöll sig till tvingande regler i den associationsrättsliga lagstiftningen och vad som där sägs om företags— ledningens ansvar i vissa situationer.

Redan vid tillkomsten av medbestämmandelagen uttalade departements- chefen att den associationsrättsliga lagstiftningen utgjorde ett slags ram för medbestämmandet.99 I första hand torde medbestämmandet begränsas av sådana regler som skyddar tredje man, en minoritet av aktieägarna e.d. Däremot synes medbestämmandet gälla fullt ut när reglerna så att säga rör arbetsgivaren själv och där ett medbestämmande inte inkräktar på någon utomståendes eller andra intressenters i tvingande lag skyddade rättigheter. Således är medbestämmandelagens regler om förhandlingsskyldighet till- * lämpliga vid utseende av den verkställande direktören i ett aktiebolag trots att frågan är reglerad i aktiebolagslagen .100

Lagändringen år 1977 gav emellertid alltså anledning till ytterligare ställ- ningstaganden från lagstiftarens sida. Sålunda anges det i exempelvis akti- ebolagslagen att bolagets ledande funktionärer kan ådra sig ansvar om de inte upprättar en kontrollbalansräkning eller likviderar bolaget när det egna kapitalet understiger en viss del av aktiekapitalet osv.101 Det kan då uppstå

95 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 331. 96 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 472 B. och 528 ff. samt InU 1975/76:45 s. 25 ff. 97 Jämför Ds A 19772. 98 32 å andra stycket. 99 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 331 f., jämför även sou 1982:60 s. 79 f. 100 Se AD 1981 nr 8. 101 13 kap. aktiebolagslagen.

tvekan om detta ansvar påverkas av att beslutanderätten enligt ett medbe— stämmandeavtal har flyttats över på representanter för arbetstagarna eller på ett partssammansatt organ.

Den nu antydda problematiken har gjort det nödvändigt med en distinktion mellan själva beslutsfattandet och en verkställighet av beslutet. Således kan arbetsgivaren avhända sig rätten att fatta beslutet. Men arbetsgivaren måste själv svara för verkställigheten. Tanken bakom denna uppdelning är att ar- betsgivaren skall kunna vägra verkställighet, om den leder till brott mot andra rättsliga förpliktelser. Det är dock oklart exakt hur långt arbetsgiva— rens möjligheter sträcker sig, och en obefogad vägran leder till skadestånd för brott mot medbestämmandeavtalet. Någon skyldighet att verkställa be- slut i strid mot tvingande lag finns helt klart inte. Och ett medbestämman- deavtal hindrar inte att arbetsgivaren iakttar exempelvis den likvidations— skyldighet som följer av 13 kap. aktiebolagslagen .102

Medbestämmandelagen tillfördes också en kompletterande skadestånds- regel i 57 å andra stycket. Arbetstagarorganisationen får därmed svara för den skada som tillfogas arbetsgivaren genom att en företrädare för organi- sationen i förhållande till honom missbrukar sin ställning som ledamot i ett särskilt genom avtal inrättat beslutsorgan eller i sådan ställning förfar grovt vårdslöst.

Det skall slutligen påpekas att avvikande regler har företräde framför med- bestämmandelagen bara i de fall där avvikelsen har karaktären av special— lag på ett visst område. De allmänna reglerna i skadeståndslagen uppfyller inte detta krav, och de föranleder därför inte några inskränkningar i med- bestämmandelagens sanktionsregler.

6.7. Avvikande regler i kollektivavtal

Enligt 4 å första stycket medbestämmandelagen är ett avtal ogiltigt i den mån det innebär att en rättighet eller en skyldighet enligt lagen upphävs eller inskränks. Av andra stycket i paragrafen framgår dock att parterna genom kollektivavtal får göra avsteg från vissa bestämmelser i lagen. Något förenklat är det fråga om de bestämmelser som reglerar de kollek-

102 Prop. 1976/77:137 s. 19, 99 f. och 108 samt SOU 1982:60 s. 82 ff.

tivavtalsbärande organisationemas särskilda rätt till medinflytande. De alhnänna föreskrifterna om förhandlingsrätt är dock tvingande, och det- samma gäller grundprinciperna om föreningsrätt och kollektivavtal.

Frågor om dispositivitet kommer att behandlas i samband med genom- gången av respektive bestämmelse i lagen.103

6.8. Medbestämmandelagens tillämplighet inom den offentliga sektorn

6.8.1. Inledning

Som tidigare angetts har medbestämmandelagen fått ett förhållandevis vidsträckt tillämpningsområde inom den offentliga sektorn. Undantagsbe- stämmelsen i 2 å omfattar inte de rättsförhållanden som regleras av lagen om offentlig anställning. Rent lagtekniskt kommer därigenom verksamhe- tens mål och inriktning på detta område att underkastas bestämmelserna i medbestämmandelagen, om saken rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. 104

Medbestämmandelagen och lagen om offentlig anställning vilar dock på tanken att de offentliganställdas rätt till inflytande måste begränsas av hän- syn till den politiska demokratin. Gränsdragningen har blivit föremål för överväganden i flera lagstiftningsärenden, och de hithörande frågeställ- ningama har vid några tillfällen prövats rättsligt av arbetsdomstolen. I syfte att förhindra kränkningar av den politiska demokratin har dessutom parter- na på det statliga området träffat särskilda kollektivavtal som gäller bl.a. beredningen av regeringsärenden och ärenden hos riksdagen. Dessutom gäller ett särskilt huvudavtal mellan parterna på den statliga delen av ar- betsmarknaden. I avtalet åtar sig parterna att undvika stridsåtgärder som kan anses kränka den politiska demokratin.

103 Se också avsnitt 11.3. 104 Se 42 å första stycket lagen om offentlig anställning.

6.8.2. Bakgrund

Anställningsvillkoren för offentliga tjänstemän reglerades länge genom be— stämmelser av renodlat offentligrättslig karaktär. De statliga och kommu- nala tjänstemännen hade under denna tid mycket begränsade möjligheter till inflytande över sina arbetsförhållanden, i vart fall om man ser till det formella regelverket.

Bilden förändrades ganska avsevärt i och med 1965 års reform på förhand- lingsrättens område. Genom stats— och kommunaltjänstemannalagama in- fördes en principiell avtalsfrihet för de offentliga arbetsgivarna och deras motparter på tjänstemannasidan. Principen genomfördes dock inte fullt ut, och lagarna kom att innehålla förbud mot avtal i vissa särskilt angivna frå- gor. Det kan därför sägas att lagstiftningen företedde inslag av såväl offentligrättslig som privaträttslig natur.

Statstjänstemannalagen var — med vissa undantag — tillämplig på anställ- ningar med staten som arbetsgivare och en tjänsteman som arbetstagare. I sådana anställningar gällde ”vad som [var] bestämt i avtal”. Men från den regeln fanns det alltså vissa undantag. Sålunda fick avtal inte träffas om in— rättande eller indragning av tjänst eller om tjänsteorganisationens utform— ning i övrigt. Avtalsförbudet gällde även myndighetens arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten, arbetstidens för— läggning eller rätt till annan ledighet än semester. Ett sista undantag omfat- tade anställnings— eller arbetsvillkor som behandlades i författning.

lkommunaltjänstemannalagen fanns en motsvarande reglering. Lagen ägde tillämpning på anställningar med en kommun som arbetsgivare och en tjänsteman som arbetstagare. Även för sådana anställningar gällde vad som var bestämt i avtal. Och avtalsförbudet hade samma omfattning som på den statliga sidan. Hänvisningen till andra författningar avsåg dock bara regler om tjänstetillsättning, disciplinär bestraffning eller anställningens upphörande.

Både stats- och kommunaltjänstemannalagama innebar att ett avtal var ”utan verkan” till den del som det stred mot förbudet.

Avsikten med förbudet var att ta undan vissa ämnen som inte lämpligen borde regleras i kollektivavtal. En begränsning i rätten att sluta avtal an— sågs vara befogad av hänsyn till den politiska demokratin samt till behovet av ett särskilt värn för samhällsintressena och den enskildes rättssäkerhet.

Främst åsyftades frågor av rent eller övervägande organisatorisk art, t.ex. vad för slags verksamhet det allmänna skulle bedriva och hur den verk- samheten lärnpligen borde handhas. Föredragande statsrådet anförde att det i princip borde ankomma på statsmakterna och kommunernas beslutande organ att avgöra sådana frågor oberoende av löntagarnas organisationer. Och det allmännas möjligheter att hävda sin bestämmanderätt borde inte vara beroende av i vad mån dess förhandlingsorgan lyckades hålla frågorna utanför en avtalsreglering. Statsrådet pekade även på samhällets intresse av en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän. Det intresset borde enligt hans uppfattning föranleda slutsatsen att frågor om antagande och entledigande av statstjänstemän skulle regleras i offentligrättslig ord- ning och således utan rätt att träffa avtal därom. Mot bakgrund av den ord— ning som dittills hade gällt inom kommunerna skulle lagregleringen på det området dock bara gälla tjänstetillsättningar, disciplinära åtgärder och vill- kor för en anställningsupphörande.105

Enligt lagförarbetena skulle avtalsförbudet inte hindra att arbetsgivaren ge- nomförde ”överläggningar” med de fackliga organisationerna. Lagstiftaren var dock inte beredd att införa några skyldigheter för arbetsgivaren i detta hänseende; i stället överlämnades det åt myndigheterna att själva avgöra i vad mån en överläggning var påkallad i frågor som föll in under avtalsför- budet. Föredragande statsrådet ansåg sig kunna utgå från att myndigheterna självmant skulle ta upp överläggningar i ärenden, där tjänstemännen och deras organisationer hade grundade anspråk på att få föra fram sina syn- punkter och önskemål. Enligt statsrådet måste det ligga i de offentliga ar- betsgivarnas eget intresse att ta initiativ till överläggning i mera väsentliga frågor om den offentliga administrationens utformning och verksamhet.106

Avtalsförbudet bestod fram till den 1 januari 1977 när medbestämmande- lagen och 1976 års lag om offentlig anställning107 trädde i kraft. Förbudet inskränktes dock vid två tillfällen under den tid som stats- och kommunal— tjänstemannalagama gällde. År 1970 fick parterna rätt att träffa avtal om förläggning av arbetstiden. Och genom en lagändring år 1973 inskränktes det avtalsförbud som gällde myndighetens arbetsuppgifter, ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten samt rätten till annan ledighet

105 Prop. 196560 s. 117 ff., 135, 143. Jämför även prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 148. 106 Prop. 196560 s. 121 f. 107 SFS 1976:600.

än semester; förbudet avsåg nu endast ”myndighetens verksamhet”. Efter lagändringama fanns det alltså en rättslig möjlighet att sluta avtal inte bara om avlöningsförrnåner utan även i sådana frågor som arbetsmiljö, arbetar- skydd, inforrnation och samverkan samt i vissa principfrågor som rörde ramarna för personalutbildning e.d.108

De fackliga organisationerna fick också ett ökat inflytande över personal- politiken genom annan lagstiftning. Som exempel kan nämnas 1974 års an- ställningsskyddslag, främjandelagen och förtroendemannalagen. De an- ställda fick också vissa möjligheter till representation i de statliga myndig- heternas styrelser.109

Flera reformer genomfördes alltså, men riksdagen har hela tiden betonat vikten av ett skydd för det allmännas intressen. Sålunda har det ansetts vara ofrånkomligt med vissa begränsningar i de offentliga tjänstemännens möj- ligheter att påverka sina anställningsvillkor genom avtal.110 Detta förhål- lande är, efter vad som har uttalats, en följd av de villkor som gäller för myndigheternas inrättande och för deras arbetssätt. Det allmännas beslut skall fattas av riksdagen eller regeringen eller av myndigheterna själva. Vi- dare har det påpekats att samhällsmedlemmama har ett intresse av att de offentliga funktionerna fullgörs på ett riktigt sätt och utan inverkan av obe- höriga hänsyn.111 1 stor utsträckning var det dessutom så, att verksamheten hos de offentliga myndigheterna styrdes av lag eller annan författning, och det var inte möjligt att sätta författningsbestämmelsema åt sidan genom av- tal med arbetstagarsidan.

Vad som nu har sagts om stats- och kommunaltjänstemannalagama är be— gränsat till de arbetstagare som hade ställning av just tjänstemän. För andra arbetstagare har anställningsvillkoren genomgående fått regleras genom avtal. På den statliga sidan blev det med tiden ganska få som föll utanför statstjänstemannalagens tillämpningsområde. Enligt 1971 års kungörelse om tjänstemannaställning för arbetstagare hos staten skulle i princip alla arbetstagare hos staten anställas som tjänstemän, och de som sedan tidigare

108 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 149. 109 Se bl.a. 1968 års kungörelse om företagsnämnder m.m. inom statsförvaltningen och 1974 års kungörelse om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. samt jämför 1972 års lag om närvarorätt vid sammanträde med kommunal eller landstingskommunal nämnd.

110 nm 1973:37 s. 3. 111 JuU 1975:22 s. 100.

hade ett annat arbete skulle föras över till en anställning som tjänsteman. Undantag gällde bl.a. för dem som sysselsattes i beredskaps- eller arkivar- bete. Inom kommunerna och landstingen var situationen annorlunda, och en ganska stor del av arbetstagarna omfattades inte av kommunaltjänste- mannalagen. Bland annat gällde detta för omkring 300 000 medlemmar i Svenska kommunalarbetareförbundet, som alltså fick sina anställningsvill- kor bestämda avtalsvägen.

De viktigaste avtalen träffades i formen av kollektivavtal. När det gällde de statligt lönereglerade tjänsterna var det Statens arbetsgivarverk (tidigare Statens avtalsverk) som företrädde arbetsgivaren. Vanligen gällde dock att arbetsgivarverket slöt avtalen under förbehåll om regeringens godkännan— de, och i vissa fall krävdes ett beslut av riksdagen112. På arbetstagarsidan uppträdde vanligen huvudorganisationema SACO/SR, TCO-S och Stats- anställdas förbund. På det rent kommunala området träffades de centrala avtalen mellan Svenska kommunförbundet respektive Landstingsförbundet och de kommunanställdas huvudorganisationer. Avtalen hade i regel för- men av rekommendationer som inte blev omedelbart bindande för en kom- mun eller ett landsting. Bindningen uppstod i och med att den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget antog avtalet, och det var inte ovanligt att parterna på lokal nivå träffade kompletterande överenskom— melser för att anpassa avtalen till de rådande förhållandena.

6.8.3. Allmänna utgångspunkter

I och med medbestämmandelagen och 1976 års lag om offentlig anställ- ning avskaffades det avtalsförbud som hade gällt sedan stats- och kommu- naltjänstemannalagama antogs år 1965. Motivet till denna ändring var att lagstiftaren i största möjliga utsträckning ville åstadkomma enhetliga regler över hela arbetsmarknaden. Kravet på inflytande över arbetsförhållandena ansågs ha samma tyngd för alla anställda, och de skäl som bar upp medbe- stämmandelagen utgjorde alltså motiv för avtalsfrihet även på den offentli- ga delen av arbetsmarknaden.113 I själva verket var likställdheten mellan privat och offentligt anställda en av de bärande tankarna bakom 1976 års lag om offentlig anställning. Härtill kom att ett avtalsförbud riskerade att

112 Se 9 kap. 11 å regeringsformen . 113 Prop. 1975/76:105 s. 9 f.

bli alltför stelbent; en teoretisk, lagbestämd gräns kunde göra avtalsområ- det för snävt i vissa fall och för vidsträckt i andra. 1 14

Det ansågs att de offentliganställda och deras arbetsgivare hade ett gemen- samt intresse av att de anställda fick ett ökat infiytande över arbetsvillko- ren. Och liksom på den privata sidan borde det ökade inflytandet bygga på förhandlingsrättens grund. Föredragande statsrådet pekade särskilt på det utvecklingsarbete som förestod inom den offentliga förvaltningen. Han framhöll i det sammanhanget att förändringsarbetet borde karakteriseras av ett gemensamt ansvarstagande från arbetsgivaren samt de anställda och de- ras organisationer. Avsikten var att personalinflytandet skulle få en reell innebörd, och det ansågs vara nödvändigt att rationaliseringama inte sågs isolerade från annat organisations- och planeringsarbete som rörde verk- samheten.115

Avtalsförbudet slopades alltså, och lagstiftaren lät inte införa några särskil- da regler som begränsar de fackliga organisationemas förhandlingsrätt på den offentliga sektorn. Härav följer dock inte att avtal är tillåtna i alla frå- gor. Det är således klart att parterna inte får träffa avtal som strider mot tvingande lagstiftning.

Reglerna om arbetstagarinflytande bygger också på förutsättningen att den politiska demokratin skall respekteras och att demokratin inte får sättas ur spel genom genom avtal mellan parterna på arbetsmarknaden. Det har med andra ord ansetts strida mot vår vedertagna demokratiska ordning att låta de offentliganställda genom kollektivavtal få ett mer omedelbart inflytande över beslut, som bestämmer myndigheters verksamhet, än vad andra med- borgare har. Avtalen får därför inte avse sådant som den offentliga verk- samhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. De frågorna skall i stället beredas och avgöras genom beslut i offentligrättslig ordning av de politiskt ansvariga organen eller på deras uppdrag — av myndigheterna. Gemensamt för dessa offentliga beslut torde vara att de avser både en maxirnering och en minimering av verksamhetens kvalitet och omfatt- ning.116

114 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 153 f. 115 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 142, 146 f. 116 Prop. 1975/76:105 s. 10 och Bilaga 2 s. 141f.,144, 146, 150 f. .

Vid tillkomsten av 1976 års lag om offentlig anställning utgick lagstiftaren alltså från att det ankommer på de politiska organen och på myndigheterna att avgöra vilken typ av verksamhet som myndigheterna skall bedriva, exempelvis utbildning, socialvård, rättsvård eller godsbefordran. De har också att fastställa målen för myndigheternas verksamhet och de ramar, däri inbegripet resursramar, som skall finnas. Till det politiska beslutsom- rådet hänförs också den utåtriktade delen av myndigheternas verksamhet, i första hand vad som brukar ges beteckningen myndighetsutövning. Med- borgarna skall alltså vara tillförsäkrade objektivitet och likformighet i sina kontakter med myndigheterna enligt de normer som har fastställts i stats- rättslig och förvaltningsrättslig ordning.117 Arbetstagarinflytandet omfattar inte heller sådant som myndighetemas geografiska verksamhetsområde eller bestämningen av den personkrets som verksamheten är inriktad på.118

En annan utgångspunkt är att de politiska organen förfogar över omfatt- ningen av myndigheternas verksamhet, vare sig detta sker genom beslut om medelstilldelning, om antal vårdplatser e.d. eller i någon annan form. Till det politiska beslutsområdet hör också verksamhetens inriktning. Det kan exempelvis vara fråga om vilket slags forskning som skall bedrivas vid en myndighet, huruvida institutionsbehandling eller uppsökande verksam- het med hemsamariter skall prioriteras inom den kommunala åldringsvår- den eller om daghemsavdelningamas sammansättning i fråga om gruppin- delning.

Frågor som avser verksamhetens kvalitet ligger också hos de politiskt an- svariga organen. Det kan röra sig om sådant som hämtningsfrekvensen i fråga om hushållsavfall, lika väl som om läroplaner för skolan eller utbild- ningskrav på lärare. 1 19

När det gäller verksamhetens kvalitet kan saken dock ställa sig komplice- rad i så måtto som det grundläggande beslutet även har starka arbetsorgani— satoriska inslag. Beslut som gäller bemanning, personaltäthet e.d. har ofta en direkt inverkan på verksamhetens kvalitet men får också betydelse för arbetsförhållandena. Enligt föredragande statsrådet kan en avtalsreglering då framstå som befogad, om inverkan på kvaliteten är av ringa betydelse

117 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 151. 118 InU 1975/76:45 s. 55. 119 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 151 f.

vid en jämförelse med den fackliga organisationens intresse av att kunna påverka de anställdas situation.120

Avsikten har alltså varit att de offentliganställdas inflytande i princip skall bygga på de regler som gäller för arbetsmarknaden i övrigt, men att princi- pen får vika, när detta krävs av hänsyn till den politiska demokratin. Som redan angetts har lagstiftaren dock avstått från att införa några särregler i medbestämmandelagen. Den politiska demokratins företräde har i stället blivit skyddat på annat sätt, och det kan sägas att lagstiftaren därvidlag har använt tre olika vägar.

För det första har man att beakta de tvingande bestämmelser som finns utanför medbestämmandelagen. De regler som hör till demokratins område är i stor utsträckning fastslagna genom författning, och arbetsmarknadens parter kan då inte med bindande verkan förfoga över reglerna.

För det andra ligger en begränsning däri att medbestämmandelagen endast är tillämplig i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. I vissa si- tuationer fattar det offentliga organet beslut som inte berör arbetsgivar— arbetstagarrelationen. Det offentliga organet uppträder då inte som arbets- givare, utan agerar i någon annan egenskap. En grundläggande fömtsätt- ning för lagens tillämplighet saknas i sådana fall, och reglerna om arbets- tagarinflytande saknar aktualitet.

För det tredje har lagstiftaren litat till att arbetsmarknadens parter hanterar förhandlings- och avtalsrätten på ett ansvarsfullt sätt som inte kränker den politiska demokratin. Och det kan redan här nämnas att arbetsmarknadspar- tema verkligen har slutit flera kollektivavtal som behandlar de hithörande frågeställningama. 121

Den använda metoden var inte oomtvistad vid lagens tillkomst. En minori- tet inom inrikesutskottet förordade sålunda att avtalsförbudet skulle behål- las. Några ledamöter ansåg att lagstiftningen i vart fall skulle innehålla en bestämmelse som markerade gränsen för det avtalsbara området och att 2 å medbestämmandelagen borde utvidgas i detta avseende; den offentliga

120 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 152. 121 Se vidare avsnitt 6.8.6. nedan.

verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet kunde uttryckligen föras undan från lagens tillämpningsområde.122

Frågan har även härefter kommit upp i riksdagsarbetet vid återkommande tillfällen, och under hösten 1981 begärdes en utredning i syfte att skapa en ”klarare gränsdragning i förhandlingsfrågoma på de landstings- och pri- märkommunala områdena”.123 Efter regeringsskiftet år 1982 beslutades dock att man i första hand borde pröva möjlighetema att lösa gränsdrag- ningsproblemen genom avtal, och utredningen slutfördes därmed inte.124 Under riksmötet 1984/85 anförde några av riksdagens ledamöter i en mo- tion att det var principith felaktigt att frågor som rörde gränsdragningen mellan förhandlingsrätt och politisk demokrati skulle avgöras genom avtal mellan arbetsmarknadens parter. Oklarheten i fråga om gränserna ansågs också medföra risker för ineffektivitet och byråkrati i beslutsfattandet.125 En majoritet inom arbetsmarknadsutskottet ansåg att det inte hade kommit fram några nya argument som motiverade ett ändrat ställningstagande.126 Frågan har sedan ånyo förts på tal och då med samma resultat.

6.8.4. Tvingande lagstiftning 6.8.4.]. Inledning

Enligt 3 å medbestämmandelagen skall föreskrifter i annan lag gälla fram- för reglema i medbestämmandelagen. Detsamma gäller när de avvikande föreskrifterna finns i någon annan form av författning, om denna har med- delats med stöd av en lag.

Bestämmelsen i 3 å medbestämmandelagen gäller för hela arbetsmarkna- den, men har fått en särskild betydelse inom den offentliga sektorn. Här får bestämmelsen till följd att arbetsmarknadens parter inte kan träffa avtal som strider mot den offentli grättsli ga lagstiftningen eller mot administrati- va föreskrifter som utgår från en lagreglering.

122 an 1975/76:45 s. 57 f. 123 AU 1981/82:4. 124 AU 1983/846. 125 Mot. 2715, jämför även mot. 330 och 2227. 126 AU 1985/86:1 s. 21, 38.

6 .8.4 .2. Regeringsformen

Om man vill söka den vidaste ramen för vad som kan regleras i kollektiv- avtal på det offentliga området, har man sålunda att i första hand beakta re- geringsformen och grunderna för denna. Här finns de fundamentala regler- na om den politiska demokratin, statsskicket, den kommunala självstyrel- sen, fördelningen av den offentliga maktutövningen samt de uppgifter som ligger på domstolar och myndigheter. Att de nu angivna frågorna faller utanför parternas inflytande behöver knappast belysas närmare. Regerings- formen innehåller emellertid även andra regler som begränsar parternas möjligheter att träffa avtal. Det anges bl.a. att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsforrner skall bestämmas i lag, och detsamma gäller om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras skyldigheter (8 kap. 5 å). Därtill innehåller regeringsformen bestämmelser om de statli- ga tjänstemännens ställning. Vid tillsättningen av en statlig tjänst skall av- seende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet, och vissa tjänster är förbehållna den som är svensk medborgare (11 kap.

9 å). Flera bestämmelser reglerar de ordinarie domamas ställning (11 kap. 1 och 5 åå samt 12 kap. 8 å), och över huvud gäller att de grundläggande bestämmelserna om statstjänstemännens rättsställning skall meddelas i lag. Om sådana frågor regleras på något annat sätt t.ex. genom avtal saknar regleringen alltså bindande verkan.

6.8.4.3. Kommunallagen

Inledning

Tvingande lagstiftning finns också i kommunallagen (1991 :900). Där regleras kommunernas och landstingens allmänna befogenheter och deras beslutanderätt, liksom den kompetensfördehiing som skall gälla mellan olika kommunala organ. Även de reglerna innebär inskränkningar i parter- nas möjligheter att reglera verksamheten genom avtal.

Enligt 2 kap. 1 å kommunallagen får kommuner och landsting själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller landstingets område eller deras medlemmar och som inte skall handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Beslutanderätten i kommunala frågor ligger i första hand hos fullmäktige. Sålunda har fullmäktige att avgöra ärenden som är av principi- ell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller landstinget

(3 kap. 9 å). Det är bl.a. fråga om mål och riktlinjer för verksamheten, bud— get, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor samt nämndernas organisa- tion och verksamhetsformer. Fullmäktige har rätt att delegera vissa ärenden eller grupper av ärenden till en nämnd (3 kap. 10 å). Nämndernas uppgift är därutöver att besluta i frågor som rör förvaltningen eller som särskilt har uppdragits åt dem genom en författning (3 kap. 13 å). På nämnderna an— kommer också att bereda fullmäktiges ärenden och att svara för verkstäl- ligheten av de beslut som fullmäktige har fattat. Även kommunstyrelsen deltar i beredningen av fullmäktiges ärenden, och styrelsen har alltid rätt att yttra sig till fullmäktige (5 kap. 28 å).

Grunddragen i den kommunala kompetensen och beslutsprocessen faller alltså genom den kommunalrättsliga regleringen utanför det avtalsbara området. I övrigt gäller självfallet att medbestämmandelagens system är tillämpligt hos kommuner och landsting.

Rättspraxis

Frågan hur medbestämmandet skall passas in i den kommunala beslutspro- cessen har flera gånger kommit upp till bedömning i arbetsdomstolen. Där- vid har domstolen funnit att fackliga förhandlingar skall utgöra ett led i be- redningen av de ärenden som fattas av ett politiskt organ, varvid det lämp- ligaste har ansetts vara att förhandlingarna sker på den nivå där underlag för det politiska beslutsorganet arbetas fram. Det politiska organet är dock i princip fritt i sitt beslutsfattande, och en förhandlingsöverenskommelse som sker med det beredande organet kan över huvud inte binda fullmäkti- ge, kommunstyrelsen e.d. organ. Inte heller finns det någon skyldighet för arbetsgivaren att ta upp nya förhandlingar om det blir aktuth med ett be- slut som avviker från en överenskommelse, såvida inte beslutet grundar sig på ett nytt material som inte har ingått i underlaget för förhandlingarna. Fullmäktige och styrelsen har därmed en relativt vid möjlighet att fatta ett beslut utan att förhandlingar behöver tas upp på nytt.127 Vid mera kom- plexa beredningar, där förberedelsearbetet sker i olika organ, blir det ofta aktuellt med flera eller fortlöpande förhandlingar, men förhandlingarna kan i de senare skedena ofta koncentreras kring särskilda frågor, prutningar som sker i underordnade beredande organs förslag osv. Ett sådant mera

127 AD 1978 nr 88 och 1980 nr 34. Se vidare avsnitt 8.2.36.

omfattande förfarande torde bli aktuellt t.ex. vid budgetberedningen.128 Budgetberedningen kan liksom vissa andra frågor föranleda särskilda svå- righeter såtillvida som ställningstaganden av politisk natur ofta kommer in redan under beredningen. Enligt arbetsdomstolen ger lagen inte utrymme för några begränsningar i arbetstagarnas rätt till medbestämmande, och det förhållandet att politiska överväganden vävs samman med rena berednings- upp gifter kan således inte utvidga den politiska sfären. 129

Partssammansatta organ och närvarorätt i nämnder

Utöver vad som följer av medbestämmandelagens regler tillerkänns de an- ställda två ytterligare former av medinflytande direkt på grund av kommu- nallagen, nämligen partssammansatta organ och närvarorätt i nämnder. Det kan finnas skäl att något uppehålla framställningen vid dessa särskilda ty- per av medinflytande, eftersom de väl belyser gränsdragningen mellan ar- betstagarinflytandet och det politiska beslutsområdet.

Kommunallagen medger att arbetsmarknadspartema träffar medbestärn- mandeavtal om partssammansatta organ. Dessa organ kan inom en nämnds verksamhetsområde svara för beredning, förvaltning och verkställighet (7 kap. 1 å 1 st. kommunallagen ). Men även när det gäller dessa former av medinflytande har lagstiftaren ansett det erforderligt att införa begräns— ningar av hänsyn till den kommunala demokratin. Det partssammansatta organet får bara handlägga ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda (7 kap. 1 å 2 st.). In- flytandet är med andra ord begränsat till personalpolitikens område, och gränsdragningen skall ske på samma sätt som enligt 1 å medbestämmande— lagen, som ju inskränker även den lagens område till arbetsgivar—arbetsta- garrelationen.130 Vidare stadgas att det partssammansatta organet inte får avgöra frågor som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet (7 kap. 2 å 1 st.). Här torde det dock endast vara den rena besluts- befogenheten som är undandragen det partssammansatta organets behand- ling; det skulle således inte finnas något hinder mot att organet avger ytt- rande eller på annat sätt bereder frågor av politisk natur.131 Slutligen är det

128 AD 1980 nr 34 och 93. 129 AD 1980 nr 34 och 1982 nr 6, jämför även AD 1981 nr 125 om vad som kan räk- nas som ett ”politiskt dokument”. 130 Jämför avsnitt 6.8.3. ovan. 131 Ulf Lindquist & Sten Losman, s. 119.

partssammansatta organet obehörigt att avgöra ärenden som avser myndig- hetsutövning mot någon enskild (7 kap. 2 å 2 st.). Sådana ärenden synes ofta falla utanför arbetsgivar—arbetstagarrelationen, och det partssamman- satta organet är därmed förhindrat att alls befatta sig med dem.

Med ungefär samma begränsningar gäller att företrädare för de anställda får närvara vid sammanträde med andra nämnder än kommunstyrelsen, revisionsnämnder, förtroendenämnder, valnämnder och överförmyndar- nämnder (7 kap. 8 å).132

I närvarorätten ligger att personalföreträdama har rätt att delta i nämndens sammanträden och yttra sig vid överläggning inom nämnden. Däremot har de inte förslagsrätt eller rätt att delta i omröstning eller att få sin mening antecknad till protokollet.133 Närvarorätten avser endast en nämnds be- handling av ärenden som rör förhållandet arbetsgivare—arbetstagare, om inte nämnden beslutar om något annat i det särskilda fallet (7 kap. 9 å). Även här bör avgränsningen ske med ledning av de principer som har ut- vecklats på medbestämmandelagens område.134 Från närvarorätten undan— tas också handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning mot nå- gon enskild, dock inte när ärendet rör en obestämd krets av enskilda (7 kap. 10 å). Det flnns inte heller någon närvarorätt när nämnden behandlar mera interna arbetsgivarfrågor, där kommunen eller landstinget skall uppträda som motpart till de anställda vid en förhandling eller i en tvist; en annan ordning skulle ju innebära att arbetstagarsidan fick insyn i och kanske kunde påverka motpartens ståndpunkt och uppträdande i en intresse- eller rättstvist. Arbetstagamas företrädare kan således inte göra anspråk på när- varo när handläggningen avser sådana ämnen som förhandling med arbets- tagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal e.d.

132 Vissa kommuner tillämpar numera en organisation som bygger på en uppdelning mellan beställar- och utförarfunktionen, något som har gett upphov till tvekan om personalföreträdama har rätt till närvaro i beställarnämndema. Kammarrätten i Jönköping har i en dom den 9 november 1992 funnit att en sådan rätt föreligger", mål nr 1587-1992. Regeringsrätten beslutade den 17 juni 1993 att inte ta upp må— let till prövning, mål nr 5724-1992. En nyligen genomförd lagändring innebär dock att personalföreträdama inte skall ha rätt att närvara vid handläggning i en nämnd av ärenden som avser beställning eller upphandling av varor och tjänster (7 kap. 10 å kommunallagen , se också prop. 1993/94:188 s. 66 ). 133 Prop. 1984/85:200 s. 16 , 31 . 134 Prop. 1984/85:200 s. 22 , 29 .

Kommunallagens regler om medbestämmande föregicks av en relativt in- gående diskussion om gränserna mellan arbetstagarinflytandet och den po- litiska demokratin.135 Diskussionen anslöt nära till de uttalanden som skedde under förarbetena till medbestämmandelagen och 1976 års lag om offentlig anställning. 136 Avsikten är att gränserna för de särskilda kommu- nala medbestämmandeformema skall dras på samma sätt som vid arbets- tagarinflytandet enligt medbestämmandelagen. En skillnad föreligger så- tillvida som gränserna för de partssammansatta organens behörighet och för närvarorätten har angetts direkt i lag. Skillnaden är dock av teknisk na- tur och innefattar inte någon saklig avvikelse. Tvärtom kan lagreglema ses som en kodifiering av de uttalanden som skedde i motiven till medbestäm— mandelagen och 1976 års lag om offentlig anställning.137 Enligt departe- mentschefen var det befogat med en uttrycklig reglering i kommunallagen , eftersom det här inte var fråga om att sätta de allmänna ramarna för rätten att sluta avtal utan om att föra över konkreta uppgifter till kommunala or- gan; i tydlighetens intresse borde dessa uppgifter anges klart.13'8 Dessa regler kommenteras ytterligare i avsnitt 13.5.

6.8.4.4. Andra tvingande författningar

Vid sidan av regeringsformen och kommunallagen finns det flera andra tvingande författningar som begränsar det avtalsbara området. I stor ut— sträckning är det fråga om regler som rör förvaltningsförfarandeti stat och kommun, de statliga myndigheternas verksamhet eller de offentliga befatt- ningshavamas ställning. Som exempel kan nämnas lagen om offentlig an- ställning, förvaltningslagen och olika verksinstruktioner.

6.8.4.5 . Innebörden av att medbestämmandelagen är subsidiär

Medbestämmandelagen är alltså subsidiär i förhållande till annan tvingan- de lag eller till författning som har lagstöd. Innebörden härav är i första hand att arbetsmarknadens parter inte kan åberopa medbestämmandelagens system till stöd för en rätt att träffa avtal som inkräktar på det lagreglerade

135 Prop. 1978/79:188 s. 32 ff. och 1984/85:200 s. 14 ff. samt KU 1978/79:38 s. 8 ff. 136 Jämför avsnitt 6.8.3. ovan. 137 Prop. 1978/79:188 s. 35 f. och KU 1978/79:38 s. 10.

138 Enligt 1987 års personalföreträdarförordning har personalföreträdare på den stat- liga sidan närvaro- och yttranderätt i vissa verksstyrelser. Några särskilda bestäm— melser om gränsen mellan arbetstagarinflytande och politisk demokrati finns dock inte på detta område. jämför prop. 1975/7 6: 105 Bilaga 2 s. 145.

området, och ett avtal som strider mot en tvingande författningsbestämmel- se är utan verkan. 139

En tvingande reglering kan också få återverkningar på förhandlingsskyl- digheten enligt medbestämmandelagen. Här får dock rättsläget betraktas som mera oklart, och det synes inte föreligga någon absolut parallellitet mellan förhandlingsskyldigheten och möjligheterna att träffa avtal; utrym- met för förhandlingar får således antas vara större än det avtalsbara områ- det. Rättsläget är såtillvida klart som det inte finns någon rättighet (eller skyldighet) att förhandla om ett avtal som skulle strida mot tvingande lag, och det torde inte heller vara tillåtet att vidta stridsåtgärder i syfte att få ett sådant avtal till stånd.140 Det finns med andra ord ingen rätt till förhand- lingar enligt 10 å medbestämmandelagen om avsikten är att åstadkomma ett olagligt avtal; någon sådan rätt finns för övrigt inte heller på den privata delen av arbetsmarknaden. Över huvud gäller dock att inskränkningen i förhandlingsrätten får tolkas restriktivt, och det är endast uttryckliga lagbe— stämmelser som hindrar förhandlingar. 141

Däremot gäller förhandlingsreglema i 11 och 12 åå medbestämmandelagen även vid tillämpning av offentligrättsliga regler, trots att parterna inte kan träffa kollektivavtal i frågan.142 En förutsättning är dock givetvis att den aktuella frågan rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Iden juridiska litteraturen har också antagits att det praktiskt sett måste finnas något handlingsutrymme för den offentlige arbetsgivaren.143 Om så inte vore fallet skulle ju förhandlingarna bli en ren formalitet. En tillämpning av 11 eller 12 å skulle alltså förutsätta att den bakomliggande offentlig- rättsliga författningsbestämmelsen innehåller någon form av bedömnings- moment. Som ett exempel kan anges att en statlig myndighet endast får be- akta sakliga grunder som förtjänst och skicklighet vid sina tjänstetillsätt- ningar. Detta grundläggande förhållande kan arbetsmarknadspartema inte förfoga över. Men om myndigheten kan väga olika sakliga grunder mot varandra föreligger en förhandlingsskyldighet i det avseendet.

139 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 143 och nu 1975/76:45 s. 55. 140 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 165 och 1976/77:137 s. 102 samt InU 1975/76:45 s. 55. 141 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 165. 142 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 168. 143 Se Olof Bergqvist & Lars Lunning, s. 59 f.

För tydlighets skull bör tilläggas att det över huvud saknas hinder mot för- handlingar — eller ens mot avtal som kompletterar de offentligrättsliga reglerna, bara de inte kommer i konflikt med den tvingande lagstiftningen. Och i den kompletterande delen kan medbestämmandelagen tillämpas fullt ut.

6.8.5. Förhållandet arbetsgivare—arbetstagare inom den offentliga sektorn

6.8.5.]. Inledning

Medbestämmandelagen är endast tillämplig i förhållandet mellan arbetsgi- vare och arbetstagare. Som redan har antytts är det klart att den begräns- ningen får sin särskilda betydelse inom offentlig förvaltning. Lagens vid- sträckta tillämpningsområdet har aktualiserat gränsen mot den politiskt/- demokratiska beslutsprocessen, och den gränsen dras bl.a. genom en tolk- ning av vad som ligger inom ramen för en relation mellan arbetsgivare och arbetstagare. Likartade frågeställningar kan uppkomma hos en arbetsgivare på den privata delen av arbetsmarknaden. I de fallen gäller emellertid den särskilda bestämmelsen i 2 å medbestämmandelagen, som innebär att lagen inte tillämpas i verksamhet av ideell natur eller som har ett opinionsbildan- de ändamål. Undantaget avser dock endast verksamhetens mål och inrikt- ning.

Det finns inte någon motsvarande undantagsbestämmelse för den offentliga sektorn. 144 Emellertid står det ändå klart att ett offentligt organ uppträder i olika roller och att det i vissa fall handlar i någon annan egenskap än ar- betsgivarens. Detta får nämligen anses följa av den offentliga verksamhe- tens särskilda natur. Gränsdragningen mellan arbetstagarinflytande och det politiska beslutsområdet får alltså inom den offentliga sektorn ske uteslu- tande genom en tolkning av vad som ligger i arbetsgivar—arbetstagarförhål- landet enligt 1 å medbestämrnandelagen.145

144 42 å första stycket lagen om offentlig anställning. 145 Från teoretisk synpunkt kan det här skjutas in att den begränsning som liggeri kopplingen till detta förhållande även på den privata sidan torde utesluta en del av de fall som regleras av 2 å. Undantagen iden paragrafen utgör således en form av överlappning som egentligen innebär att vissa frågor ligger vid sidan av medbe- stämmandelagens system av två skäl. Jämför prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 472 och 527.

Vissa associationsforrner företer tecken av både offentlig och privaträttslig natur. Ett exempel, som berörs i förarbetena, är privaträttsligt organiserade företag med särskilda uppgifter som har bestämts av stat eller kommun. Sådana verksamhetsformer skall enligt lagstiftarens intentioner i och för sig kunna inrymmas i tillämpningsområdet för 2 å medbestärnmandela- gen_146

Medbestämmandelagen bygger på förutsättningen att den politiska demo— kratin skall respekteras och att de offentligt anställda inte skall få ett mer omedelbart inflytande över de politiska besluten än vad andra medborgare har. På det ”politiska” området skall medborgarnas inflytande utövas i de— mokratisk ordning, ytterst genom alhnänna val, och den som är anställd hos stat, kommun eller landsting skall inte kunna utvidga sitt inflytande genom att begagna sig av sin ställning som arbetstagare hos det offentliga organet.

De motivuttalanden som berör detta område är dock ganska allmänt håll- na147, och de innefattar inte några direkta anvisningar för hur begreppet arbetsgivare—arbetstagare skall tolkas inom den offentliga sektom.148 Gränserna för medbestämmandelagens tillämpningsområde har därför dragits i rättspraxis.

6.852. Staten

De vägledande principerna har för det statliga området slagits fast genom arbetsdomstolens dom 1980 nr 150.

Målet behandlade statens förhandlingsskyldighet enligt 10 å medbestäm- mandelagen med avseende på ett utkast till regeringsproposition. Utkastet gällde ett förslag till läroplan för grundskolan. TCO-S hade påkallat för- handlingar om två avsnitt i utkastet, nämligen antalet undervisningstimmari ämnet hemkunskap och användningen av graderade betyg. Staten vägrade emellertid att gå in i förhandlingar under hänvisning till att de upptagna frå— gorna föll utanför förhållandet mellan staten som arbetsgivare och organi- sationens medlemmar som arbetstagare. Arbetsdomstolen anförde inled- ningsvis att man måste ta hänsyn till att de offentliga organen i synnerhet regeringen — ofta primärt fattar sina beslut av helt andra skäl än sådana som ligger bakom besluten i en affärsdrivande verksamhet. Domstolen ansåg att det offentliga organet därför fick anses fatta sina beslut i olika roller och fortsatte:

146 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 527 och nu 1975/76:45 s. 25. 147 Se vidare avsnitt 6.8.3. ovan. 148 Jämför AD 1978 nr 88 samt 1980 nr 91 och 150.

”Ibland kan beslut direkt ta sikte på de statsanställda och deras förhållanden. I så fall är det fråga om ett beslut som det offentliga organet träffar såsom arbetsgivare. I andra fall däremot fattas beslut åtminstone i första hand av helt andra skäl än sådana som har att göra med beslutsfattarens roll såsom arbetsgivare. Om man bestrider detta och i stället antar att i stort sett alla beslut, som på det ena eller andra sättet får återverkningar för statsanställda (härmed avses alla med statligt reglerad tjänst) är arbetsgivarbeslut, bortser man helt och hållet från den offentliga verksamhetens särskilda förutsättningar och sätt att fungera. Man skulle därmed också åtminstone i viss utsträckning förneka att det finns principiella skillnader mellan de beslut som regeringen fattar och de beslut som ett storföretags styrelse fattar. En sådan inställning kan enligt domstolens mening inte vara riktig.”

Vidare tedde det sig enligt domstolen främmande att anta att förhandlings- rätt skulle föreligga för en facklig organisation beträffande de politiska överväganden som kan ligga bakom beslut i en proposition om beslutet inte direkt tar sikte på statsanställda i denna deras egenskap. Domstolen utveck— lade sitt resonemang i den delen och anförde:

”Det förefaller föga rimligt att regeringskansliet i så gott som hela sin verk- samhet med propositioner skulle ha en civilrättslig och med skadestånd sanktionerad skyldighet att argumentera med de statsanställdas organisatio- ner i syfte att om möjligt nå överenskommelse just med dem beträffande re— geringens politiska beslut. Den politiska beslutsprocessen blir klarare och mer renodlad om man utgår från att de statsanställdas fackliga organisatio- ner inte har en sådan generell förhandlingsrätt men väl samma rätt som and- ra att påverka den politiska beslutsprocessen nämligen genom att delta i den allmänna debatten och — i förekommande fall — utrednings- och remissvä— sendet.”

Domstolen gjorde härutöver vissa andra bedömningar, bl.a. av förarbetena till 2 å medbestämmandelagen. Slutsatsen av de förda resonemangen blev att det på den offentliga sektorn fattas beslut som inte kan anses röra förhål- landet arbetsgivare—arbetstagare även om beslutet som sådant kan få åter- verkningar för de statsanställdas arbets— och anställningsförhållanden, och någon förhandlingsrätt finns inte i fråga om sådana beslut. Domstolen över- vägde också ett slags partiell förhandlingsrätt, där den fackliga organisatio- nen skulle få förhandla om de delar av beslutet som avsåg arbetsgivar—ar- betstagarrelationen. En sådan förhandlingsrätt bedömdes dock som praktiskt svår att realisera och sakna egentligt syfte. Det blev därmed nödvändigt att i varje särskilt fall avgöra i vilken roll det offentliga organet hade agerat, och avgörandet fick direkt betydelse för tillämpningen av medbestämmandelagens regelverk. Vid den nu aktuella bedömningen skall man enligt domstolen granska vilka överväganden som ligger bakom beslutet och om dessa objektivt sett är sådana att de direkt tar sikte på de statsanställda i denna deras egenskap. Beslutets adressat ansågs också vara av intresse i sammanhanget.

I det aktuella fallet ansåg arbetsdomstolen att de omtvistade frågorna hade utbildningspolitisk karaktär och således föll utanför förhandlingsskyldighe- ten.

Som en avslutning tillade arbetsdomstolen att det inte fanns någonting som hindrade att den fackliga organisationen påkallade förhandlingar i frågan hur regeringens beslut påverkade arbetstagarnas förhållanden. Den kunde t.ex. begära förhandlingar med anledning av det ändrade betygssystemet i

syfte att få till stånd lättnader i arbetsbördan för att få gott om tid över till betygssättningen.

Det skall nämnas att tre av domstolens ledamöter var skiljaktiga. Mycket kortfattat kan sägas att de tog motivuttalandena om den politiska demokra- tin till intäkt endast för slutsatsen att avtal inte kunde träffas; däremot skulle det enligt deras uppfattning inte finnas något hinder mot förhandlingar när ett beslut jämte andra följder även har betydelse för arbetstagarnas för- hållanden i anställningen.

Arbetsdomstolen har alltså angett ett mönster för det statliga området. 149 Vid bedömningen av medbestämmandelagens tillämpningsområde har man att utgå från att regeringen, myndigheten e.d. fattar beslut i olika roller, ibland som arbetsgivare och ibland som ett offentlig organ i någon annan egenskap. Förhandlingsskyldigheten får sedan avgöras från fall till fall, be— roende på i vilken egenskap det offentliga organet kan anses ha uppträtt. Man får studera det aktuella beslutet och avgöra om detta är ett arbetsgivar- beslut (som i så fall är underkastat medbestämmande enligt lagen) eller nå- got annat beslut (som faller utanför lagen). Avgörandet skall ske på objek- tiva grunder och efter en granskning av de bakomliggande övervägandena, beslutets adressat och eventuellt andra liknande omständigheter. Beslutet måste hänföras till en av de båda kategorierna, och något slags mellanform med en partiell förhandlingsskyldighet finns inte. För att beslutet skall falla in under medbestämmandelagen torde det krävas att beslutet direkt tar sikte på de statsanställdas förhållanden eller att arbetsgivar—arbetstagarinslaget objektivt sett framstår som ett viktigt moment i beslutsprocessen även i för— hållande till övriga aspekter på frågan.

Det bör tilläggas att det inte finns något hinder mot att en facklig organisa- tion påkallar förhandlingar om följdverkningama av ett beslut ens när be- slutet som sådant faller utanför arbetsgivar—arbetstagarrelationen.

6.8.5 .3 . Kommuner och landsting

För kommunernas och landstingens del är rättsläget mer osäkert. Det kan således inte betraktas som omedelbart givet att det för staten antagna mönstret går att applicera på den verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting. Frågan har varit uppe till bedömning i två rättsfall, AD 1986 nr 14 och 1988 nr 23, som rörde en kommun respektive ett landsting. Ar-

149 Räckvidden av arbetsdomstolens avgörande torde inte inskränka sig till rege- ringsärenden, utan omfatta även andra statliga organ såsom förvaltningsmyndig- hetema, SOU 1982:60 s. 267 .

betsdomstolen har i båda fallen redovisat de rättssatser som antogs i rätts— fallet AD 1980 nr 150 , men samtidigt angett att det kan diskuteras hur tan- kegångarna i det fallet skall föras över till den kommunala sektorn. Det an— sågs inte nödvändigt att ta ställning till frågan i något av de båda fallen. I 1988 års dom redovisades dock ingående hur en tillämpning av principerna i rättsfallet AD 1980 nr 150 skulle falla ut i fråga om ett landstingskommu— nalt beslut att ändra nämndindelningen.

I rättsfallet AD 1988 nr 23 hade landstinget alltså beslutat om ändringar i sin nämndorganisation, och tvistefrågan var om landstinget borde ha tagit upp förhandlingar enligt 11 å medbestämmandelagen före beslutet. Avgö— rande för den frågan var i sin tur om beslutet rörde förhållandet mellan ar— betsgivare och arbetstagare; landstinget hade sålunda invänt att beslutet var av rent politisk karaktär. Arbetsdomstolen utvecklade sina domskäl enligt två olika linjer. Den ena följde mönstret i rättsfallet AD 1980 nr 150 . Dom- stolen konstaterade då att den springande punkten var om arbetsgivar—ar- betstagarrelationen objektivt sett framstod som ett viktigt moment. Därmed saknade det avgörande betydelse att landstinget rent subjektivt hade valt att lägga politiska överväganden till grund för beslutet. Domstolen fortsatte:

”Om ett beslut av landstinget om att förändra nämndorganisationen rent faktiskt måste föra med sig ändringar av större betydelse även i landstingets förvaltningsorganisation, med därav följande viktigare förändringar för de anställda tjänstemännen, kan inte enbart den omständigheten att landstingets beslut fattas uteslutande på grund av överväganden rörande den politiska ledningen och organisationen av verksamheten föranleda att beslutet faller utanför förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Den fråga som beslutet gäller får med ett annat sätt att uttrycka saken anses omfatta hela omorganisationen, dvs. även förändringarna i förvaltningsorganisationen, och den bedömning som skall göras enligt 1980 års dom blir om arbetsgivar—arbetstagarinslaget i denna fråga som helhet objektivt sett ter sig som ett viktigt moment även i förhållande till övriga aspekter på frågan, dvs. i detta fall främst de aspekter rörande utövandet av den politiska ledningen av verksamheten som landstinget har lagt på förändringarna i nämndorganisau'onen.”

Idet aktuella fallet fann domstolen att arbetsgivar—arbetstagarrelationen var ett viktigt moment i beslutet och att frågan inte kunde anses falla utanför medbestämmandelagens tillämpningsområde, om man tillämpade mönstret från rättsfallet AD 1980 nr 150 ; landstingets beslut omfattade förvaltningen och de anställdas förhållanden.

Domstolen förde emellertid ett parallellt resonemang som utgick från den allmänna intentionen bakom medbestämmandelagen att arbetstagarorga- nisationema inom den offentliga sektorn i allt väsentligt skall ha samma förhandlingsrätt som de har inom andra sektorer. Om förhandlingar inte ägde rum i det aktuella fallet, skulle detta emellertid innebära en långtgående inskränkning i förhandlingsrätten. Några för den politiska demokratin negativa följder av en förhandlingsrätt kunde domstolen inte finna och även enligt denna andra tankemodell förelåg alltså förutsättningar för en tillämpning av förhandlingsreglema i medbestämmandelagen.

Genom domen får det i vart fall anses visat att det är fullt möjligt att på landstingsområdet använda sig av det mönster som gäller för staten, låt

vara att arbetsdomstolen inte tog någon definitiv ställning i frågan om en sådan tillämpning skulle ske. Ett visst stöd för en analogi med den statliga sidan finns dock i motiven till reglerna om personalföreträdamas närvaro- rätt vid kommunala nämnders sammanträden. Som tidigare angettsl50 är närvarorätten begränsad till ärenden som rör förhållandet arbetsgivare—ar- betstagare. I motiven anför föredragande statsrådet att begreppet får tolkas med ledning av förarbetena till medbestämmandelagen och enligt arbets- domstolens praxis. I sistnärnnda hänseende hänvisas till ett enda rättsfall, nämligen AD 1980 nr 150 .151 Ett ytterligare stöd finns i Nya arbetsrätts- kommitténs uttalande att rättsfallet kan appliceras även på kommunala nämnder i deras förvaltande verksamhet.152

Den alternativa väg som arbetsdomstolen har anvisat innebär alltså en mera alhnän jämförelse med det förhandlingsbara område som finns på den pri- vata delen av arbetsmarknaden. Och vid en bestämning av arbetstagarinfly- tandet inom den offentliga sektorn bör utgångspunkten vara att förhand- lingsrätten är densamma över hela arbetsmarknaden.

Det skall härutöver nämnas att förarbetena till kommunallagens regler om personalinflytande irmehåller vissa ytterligare uttalanden om arbetsgivar— arbetstagarrelationens innebörd på det kommunala området. Som exempel på ärenden som faller utanför den relationen anges fastighetsöverlåtelser, fördelning av platser i en tomtkö och andra beslut som hänger samman med kommunens mark- och fastighetspolitik samt fördelning av bidrag till studie- och fritidsorganisationer.153

6.8.5 .4. Myndighetsutövande verksamhet

Av rättspraxis framgår att myndighetsutövande verksamhet ofta har sådan karaktär att det i princip synes främmande att hänföra den till förhållandet arbetsgivare—arbetstagare. Detta gäller t.ex. i fråga om rättskipning, beslut om inkallelse till militärtjänst, tvångsintagning på mentalsjukhus, tillämp- ning av ordnirrgsföreskrifter, beslut som utgör led i en offentlig kontroll- verksamhet beträffande byggnader, fartyg, livsmedel och läkemedel osv. Vissa former av myndighetsutövning, såsom beslut om disciplinåtgärd eller

150 Avsnitt 68.43. ovan. 151 Prop. 1984/85:200 s. 29 . 152 SOU 198260 5. 267. 153 Prop. 1984/85:200 s. 29 .

avskedande, riktar sig dock direkt mot de anställda i denna deras egenskap och kan då anses ligga inorn förhållandet mellan arbetsgivare och arbetsta- gare. Även i andra situationer kan myndighetsutövningen falla inom detta förhållande därför att den direkt rör arbetsmiljöfrågor e.d.154

6.8.6. Avtalsbestämmelser

6.8.6.]. Inledning

Respekten för den politiska demokratin har alltså delvis kommit till (indi- rekt) uttryck i olika författningsbestämmelser. Men lagstiftaren har också förlitat sig på ett lojalt uppträdande från arbetsmarknadens parter.155 När man tog bort det tidigare gällande avtalsförbudet kom det ju an på parterna själva att avgöra om ett avtal skulle träffas i en viss fråga eller inte. Före— dragande statsrådet ansåg sig dock i förarbetena till 1976 års lag om offent- lig anställning kunna utgå från att de kollektivavtalsbärande organisationer- na inte skulle vidta några åtgärder som direkt eller indirekt inkräktade på den politiska demokratin. 156 Inrikesutskottet instämde i denna uppfattning och anförde att det inte fanns någon anledning att misstro organisationerna, dock att det rådde delade meningar i frågan om lagstiftning borde ske eller inte.157 Under förarbetena betonades också att personalorganisationema genom huvudavtal hade tagit på sig att visa återhållsamhet med stridsåtgär- der på detta område.158 Just på denna punkt hade en minoritet inom inri— kesutskottet uttryckt oro och föreslagit en annan ordning som innebar att domstol skulle kunna avgöra tvister om det avtalsbara området så att par— terna inte grep till stridsåtgärder.159

Lagstiftaren har inte heller senare ansett det påkallat med några särskilda författningsregler i medbestämmandelagen eller lagstiftningen om offentlig anställning för att värna om den demokratiska beslutsprocessen. Saken har vid återkommande tillfällen kommit upp till diskussion i riksdagen, men majoriteten har avslagit motioner om lagstiftning, bl.a. under hänvisning till att det finns tillfredsställande avtalsregleringar.

154 AD 1980 nr 91, jämför även AD 1986 nr14. 155 Prop. 1975/76:105 s. 10. 156 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 154. 157 an 1975/76:45 s. 59. 158 Prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 155 f. och an 1975/76:45 s. 59. 159 InU 1975/76:45 s. 57.

Frågan om den politiska demokratins förhållande till arbetstagarinflytandet har sålunda blivit föremål för behandling i flera kollektivavtal, som därmed har kommit att avgränsa personalorganisationemas inflytande. Det kan där— för finnas anledning att något redovisa avtalsregleringen på detta område.

6.8.6.2 . Den statliga sektorn

I anslutning till 1976 års arbetsrättsreform träffade arbetsmarknadens par- ter ett särskilt huvudavtal (SHA) som gäller för den offentliga sektorn. Av- talet omfattar såväl stat som kommun, dock att verksamhet vid riksdagen och dess verk regleras i ett särskilt avtal160. Parter på arbetsgivarsidan var ursprungligen Statens avtalsverk, Svenska kommunförbundet, Landstings- förbundet, Försäkringskassomas förhandlingsorganisation och Svenska kyrkans församlings— och pastoratsförbund. På motsidan uppträdde Stats- anställdas förbund, Svenska kommunalarbetareförbundet, TCO-S, TCO-K (kommunaltjänstemannakartellen), Centralorganisationen SACO/SR, SACO/SR-K och till SACO/SR-K anslutna förbund samt Försäkringsan- ställdas förbund.

Enligt avtalet har parterna enats om att sträva efter fredliga förhandlingar och undvika stridsåtgärder i fråga om sådana ämnen som får anses kränka den politiska demokratin. Vidare inrättar parterna en särskild nämnd161 som kan pröva frågan om ett avtal skulle innefatta en sådan kränkning. Frågan hänskjuts dit av förhandlingspartema gemensamt. När en part har varslat eller verkställt en stridsåtgärd, kan motparten ensidigt hänskjuta en fråga till nämnden. I första hand skall dock parterna förhandla i syfte att undvika eller begränsa en konflikt. Och frågan får hänskjutas till nämnden först sedan parterna har misslyckats i sina försök att uppnå enighet eller om en part vägrar att förhandla. Om frågan hänskjuts, innebär det att stridsåt- gärder för att få till stånd ett avtal är uteslutna så länge handläggning pågår hos nämnden.

Den särskilda nämnden består av 13 ledamöter. Arbetsgivar- och arbets— tagarsidan utser vardera tre av dem, medan återstoden — alltså en majoritet skall vara riksdagsledamöter. Nämnden är beslutför endast när den är fullsutten.

160 Se nedan. 161 I andra sammanhang ofta benämnd ”SHA-nämnden” eller ”politiska nämnden”.

Det kommer an på nämnden att avge utlåtanden och då ange huruvida den anser att ett avtal skulle kränka den politiska demokratin. Om nämnden an- ser detta och om en stridsåtgärd är varslad eller verkställd, skall nämnden i utlåtandet dessutom hemställa till vederbörande förhandlingspart att und- vika åtgärden. Den särskilda nämnden skall i sin verksamhet beakta de sär- drag som det statliga området, det kommunala området respektive de all- männa försäkringskassomas område visar upp i fråga om bl.a. den politiska beslutsstrukturen. Nämnden skall behandla dit hänskjuten fråga med största möjliga skyndsamhet.

Det har aldrig hänskjutits något ärende till den särskilda nämnden.

Det nu redovisade avtalet har sin motsvarighet på riksdagens område. Här finns nämligen sedan år 1977 ett särskilt huvudavtal för riksdagen och dess verk (RSHA). Avtalsparter var, på den ena sidan, Riksdagens förvaltnings- kontor och, på den andra sidan, Statsanställdas förbund, TCO-S och Cen- tralorganisationen SACO/SR (för egen del och för anslutna organisationer).

Avtalet har i allt väsentligt samma innehåll som SHA. Parternas syfte är att åstadkomma fredliga lösningar på områden, där ett avtal skulle kränka den politiska demokratin. Det inrättas en särskild nämnd med motsvarande be— hörighet, sammansättning och handläggningsformer som SHA—nämnden, varvid det ankommer på Riksdagens förvaltningsstyrelse att utse arbetsgi- varsidans tre ledamöter i nämnden. Även här har den särskilda nämnden att avge utlåtanden i frågan om ett avtal skulle kränka den politiska demokra- tin och i förekommande fall — hemställa till en part att den skall undvika stridsåtgärder. Nämnden skall beakta de särdrag som riksdagsområdet visar

upp.

Av intresse på det statliga området är vidare 1987 års avtal om medbe- stämmande vid beredningen av regeringsärenden (MBA-R). Avtalet är tecknat av Statens arbetsgivarverk samt av Statsanställdas förbund, Cen- tralorganisationen SACO/SR och TCO—S. Avtalet reglerar ordningen för och planeringen av en samverkan mellan Statsrådsberedningen och depar- tementen på den ena sidan samt huvudorganisationema på den andra. Ämnet för denna samverkan är frågor inom medbestämmandelagens till— lämpningsområde som rör arbetstagare med statligt reglerad anställning. Hänvisningen till medbestämmandelagens tillämpningsområde torde få så förstås, att det avtalet bara omfattar sådant som rör förhållandet mellan ar- betsgivare och arbetstagare. Om frågoma handläggs av regeringen, gäller

inte någon förhandlings- eller inforrnationsskyldighet enligt medbestäm- mandelagen eller någon annan författning eller enligt avtal. Efter vad som anges i en protokollsanteckning syftar avtalet till en snabb, enkel och i öv- rigt effektiv ordning för samverkan; den sena behandlingen av mer rutinbe— tonade ärenden skall minskas till förmån för tidigare kontakter mellan par- terna i viktigare frågor.

I stället för medbestämmandelagens regler gäller alltså särskilda former för samverkan, varmed avses information eller överläggning. Samverkan sker enligt arbetsgivarens bestämmande, och avtalet innehåller sju olika princi- per som arbetsgivaren avser att följa.

För det första skall huvudorganisationema informeras om viktigare frågor som skall behandlas ibl.a. beslut om propositioner, lagrådsremisser, för- ordningar, direktiv för offentliga utredningar, regleringsbrev, tjänstetill- sättningar och förhandlingsuppdrag. I en protokollsanteckning anges att viktigare frågor är sådana som behandlar betydande följder för arbetstagar- nas anställnings- och arbetsvillkor, t.ex. viktigare ändringar av offentlig- rättsliga bestärnrnelser om anställningsvillkor eller förändringar beträffande anställningstrygghet och stationeringsort på grund av större verksamhets— förändringar, frågor om riktlinjerna för personalpolitiken och frågor om chefstillsättningar. Principen om information omfattar dock inte tillsätt- ningar av politiska befattningar inom regeringskansliet; vissa andra tjänster är också undantagna. Inte heller omfattar principen några beslut om den ar- betsgivarpolitiska inriktningen, såsom direktiv till arbetsgivarverket. Par- terna uttalar också sin gemensamma uppfattning att information som läm- nas till personalorganisationema skall behandlas med sådan varsamhet att den inte får alhnän spridning innan regeringen ger offentlighet åt beslutet.

För det andra skall informationen lämnas så tidigt som möjligt. Det behö- ver dock inte lämnas någon information om ärendet är särskilt brådskande eller om arbetstagarsidan redan har fått tillräcklig information på lokal eller central nivå eller om parterna vid en genomgång av propositionsförteck— ningar eller annars är överens om detta. Enligt en protokollsanteckning är det en strävan att informationen i regel lämnas i samband med delningen inom regeringskansliet. Ny information skall sedan lämnas för det fall att grunderna för ett beslut har ändrats väsentligt.

Det kan skjutas in att ”delning” är ett förfarande som används inom rege- ringskansliet och som innebär att preliminära versioner av propositioner,

lagrådsremisser, förordningar, kommittédirektiv m.m. lämnas för synpunk- ter till alla tjänstemän inom och utom departementet som svarar för bered- ningen av ärendet, liksom till andra intressenter. Delningsexemplaren åter- ställs till den ansvariga handläggaren med eventuella noteringar och kan leda till ändringar i den slutliga version som antas av regeringen. Delning- en kan alltså sägas vara ett sätt att samordna verksamheten i regerings- kansliet och bör ses mot den bakgrunden att regeringen konstitutionellt sett är ett kollektivt beslutsorgan.162 Delningen sker efter en lista som Stats- rådsberedningen sammanställer.

För det tredje skall information i regel ske genom att skriftligt material lämnas över till huvudorganisationema, och organisationerna får inom fem arbetsdagar lämna skriftliga synpunkter, om inte arbetsgivaren och organi- sationerna enas om någon annan frist. I en protokollsanteckning sägs att det skall vara en strävan att materialet i regel skall utgöra ett exemplar av delningen i de delar som omfattas av en samverkan enligt medbestämman- deavtalet.

För det fjärde skall om det behövs den skriftliga informationen kom- pletteras med muntlig information vid en överläggning, där organisationer- na bereds tillfälle att ställa frågor och lämna synpunkter. När man avgör om det behövs någon överläggning, skall det fästas särskilt avseende vid organisationemas önskemål.

För det femte skall överläggningen protokollföras, om en part begär det. I så fall skall organisationemas synpunkter framgå av protokollet, och på parts begäran tar man in de uttalanden som parten vill göra. Organisatio- nemas synpunkter skall normalt lämnas i skriftlig form senast när parterna skiljs åt vid överläggningen. I och med överläggningen anses parternas samverkan vara avslutad. När det gäller samverkan i anslutning till en pro- position gäller vidare att arbetsgivaren skall sända en kopia av det justerade protokollet till riksdagen, något som skall ske i samband med att proposi- tionen lämnas över eller snarast möjligt därefter.

För det sjätte skall arbetsgivaren anordna särskilda inforrnationsmöten med organisationerna i anslutning till att man offentliggör förteckningar över

162 Jämför 7 kap. 1—3 åå regeringsformen.

aktuella propositioner. Vid mötena gäller inte de nyss angivna principerna (3—5) om skriftligt inforrnationsmaterial eller om överläggning.

För det sjunde gäller slutligen att arbetsgivaren upprättar en tidplan för parternas samverkan. Detta gäller dock bara om arbetsgivaren bedömer en sådan plan erforderlig. Huvudorganisationema skall ges tillfälle att yttra sig över planen.

De principer som arbetsgivaren har för avsikt att följa är liksom övriga av- talsföreskrifter undantagna från arbetstagarsidans tolkningsföreträde enligt 33 å medbestämmandelagen, något som följer av en särskild föreskrift i av- talet. Arbetstagarsidans tolkning av MBA-R har således inget företräde framför arbetsgivarens mening vid oenighet om avtalets innebörd, och ar- betsgivaren ärinte skyldig att rätta sig efter arbetstagarsidans uppfattning om hur avtalet skall tolkas.

Som redan nämnts gäller MBA-R i förhållande till huvudorganisationema på den statliga sidan. Dessutom har vissa fackförbund inom landsorganisa- tionen slutit hängavtal som hänvisar till MBA-R, vilket betyder bl.a. att staten har åtagit sig att sända information till förbunden. Hängavtal har tecknats med Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Målareför- bundet, Svenska Skogsarbetareförbundet, Svenska Elektrikerförbundet, Svenska Träindustriarbetareförbundet, Svenska Sjöfolksförbundet, Svenska Lantarbetareförbundet och Försäkringsanställdas förbund FF.

I anslutning till redogörelsen för de statliga avtalen bör därutöver påpekas att partsställningen berörs av de organisatoriska förändringar som har ägt rum inom tjänstemannarörelsen. Avtal om medbestämmande i fråga om

regeringsärenden skall därför på arbetstagarsidan slutas av — utöver Stats- anställdas förbund och SACO-S TCO-CF:s förbundsområden samman- tagna inom det statliga förhandlingsområdet.163

För fullständighetens skull bör det också nämnas att det utvidgade arbets- tagarinflytandet hos regering och riksdag föranledde staten att inrätta ett särskilt förhandlingsorgan, Statens förhandlingsråd, som vid en tillämpning av medbestämmandelagen fick företräda regeringen bl.a. vid beredning av

163 Se bilaga 1 till det nya huvudavtalet den 24 juni 1993, godkänt av regeringen den 15 juli samma år. Jämför även förhandlingsprotokoll 1993-04-30 om slutande av vissa kollektivavtal, SAV:s dnr F 9304-0009-Gd XIII.

regeringsärendena. Förhandlingsrådets funktioner flyttades år 1985 över till arbetsgivarverket. Numera ligger ansvaret direkt på de olika departe— menten. Vissa uppgifter som rör statliga anställningar ligger i dagsläget på riksdagens finansutskott.164 I det sist nämnda hänseendet skall dock obser- veras att situationen kan komma att förändras. Finansutskottet skall inte längre behöva godkänna avtal om anställningsvillkor för de statsanställ- da. 165 Regeringen har därför föreslagit att den angivna paragrafen i rege- ringsformen skall upphöra att gälla vid utgången av år 1994.166

I övrigt gäller att arbetstagarnas inflytande även på statens område har kommit till uttryck i mera traditionella medbestämmandeavtal, nämligen medbestärnmandeavtalet för det statliga arbetstagarområdet (MBA-S) och för försäkringskasseområdet-försäkringskassefrågoma (MBA-FK). Avtalen kompletteras genom en särskild förordning om vissa medbestämmandefrå- gor i statlig tjänst m.m.167 Från förordningens tillämpning undantas bl.a. ärenden som handläggs av riksdagen eller regeringen (3 å). Och det sägs särskilt att ”[u]tövande av medbestämmande enligt denna förordning [inte får] kränka den politiska demokratin”. MBA-S har dock i något modifierad form giltighet även för riksdagen (och kallas då MBA-R, ej att förväxla med det nyss behandlade avtalet för regeringsärenden).

6.8 .6.3 . Den kommunala sektorn

Som redan nämnts168 omfattar det särskilda huvudavtalet (SHA) även verksamheten inom kommuner och landsting. Därmed gäller även på detta område ett gemensamt uttalande av parterna att sträva efter fredliga lös— ningar och att undvika intrång i den politiska demokratin. Också de andra föreskrifterna, bl.a. om den särskilda nämnden, är givetvis tillämpliga hos kommuner och landsting.

Det bör därutöver sägas att den centrala avtalsstrukturen har undergått vä- sentli ga förändringar under år 1992. Således har de tidigare avtalen om medbestämmande och om arbetsmiljö upphört att gälla. De har ersatts av en överenskommelse om samverkan m.m. i kommuner och landsting, Ut-

164 Se 9 kap. 11 & regeringsformen. 165 Prop. 1992/93:100 Bilaga 8, AU 1992/93:10, rskr. 1992/932205. 166 Prop. 1993/94:77. 167 SFS 1978:592. 168 Avsnitt 6.8.6.2. ovan.

veckling 92, och ett avtal om kompetens inom arbetsmiljö- och rehabilite- ringsområdet. Parter på arbetsgivarsidan är kommun- och landstingsför- bunden, medan arbetstagarsidan består av kommunalarbetareförbundet, TCO-CF:s förbundsområden kommunal verksamhet, lärare respektive hälso— och sjukvård jämte i förbundsområdena ingående organisationer samt SACO-K och till SACO-K anslutna organisationer. Utveckling 92 kan betecknas som ett centralt kollektivavtal utan lokal verkan. Det betyder att de centrala parterna förbinder sig att arbeta för en utveckling i avtalets anda, medan de lokala partema har full frihet att arbeta fram egna samver- kansformer utifrån sina specifika förutsättningar. Tilläggas bör att de tidi- gare gällande centrala avtalsföreskriftema alltjämt kan vara i bruk genom ”kvardröjande” bestämmelser i lokala avtal.

De båda överenskommelsema innebär att medbestämmande- och arbets— miljöfrågor har förts ihop till ett integrerat samverkansförfarande och åter- speglar de centrala parternas gemensamma synsätt i dessa frågor. Det när- mare innehållet ligger i stor utsträckning utanför ämnet för den nu behand- lade frågeställningen om gränserna för arbetstagarnas inflytande. Saken be— rörs dock på två ställen i Utveckling 92. Sålunda erinrar parterna om att ”samverkanssystemet ej får kränka den politiska demokratin”. Parterna re- dogör också i särskilda bilagor för sin syn på ett sarnverkanssystem mellan arbetsgivare och arbetstagare. De anger ett antal förutsättningar för en väl fungerande samverkan. Här nämns sådant som tydliga mål för verksamhe- ten, ledarskap med en helhetssyn på verksamhet, personal och organisation samt en vilja att fatta beslut i samverkan. Men som en förutsättning anges därutöver en ”klargjord arbetsfördelning mellan politiker och tjänstemän”.

6.8.7. Den praktiska tillämpningen 6.8.7.]. Inledning

Kommitténs sekretariat har under hösten 1993 genomfört ett antal arbets- platsbesök inom regeringskansliet samt i landsting och kommuner. Genom besöken ville kommittén få en belysning av gränsen mellan arbetstagarin- flytande och politisk demokrati, framför allt ur ett lokalt perspektiv. Av praktiska skäl har det varit nödvändigt att begränsa undersökningen till ett ganska litet antal arbetsplatser. Ambitionen har dock varit att finna kom- muner och landsting av olika storlek och i skilda delar av landet. Även inom regeringskansliet försökte sekretariatet spegla olika typer av erfaren-

heter. Arbetsplatsbesöken har till största delen skett i enlighet med förslag från kommitténs sakkunniga.

Vid besöken har det hämtats in upplysningar från tjänstemän på arbets- givarsidan och från fackliga förtroendemän på arbetsplatserna. Sekretaria- tet har dessutom intervjuat politiskt valda beslutsfattare. Inom regerings- kansliet är det statssekreterare som har lämnat synpunkter från politiskt håll, medan det i övriga fall har varit fråga om kommunalråd eller lands- tingsråd.

Besöken har omfattat nio arbetsplatser, nämligen Finansdepartementet, Hallands läns landsting, Huddinge kommun, J ordbruksdepartementet, Kävlinge kommun, Malungs kommun, Skellefteå kommun, Stockholms läns landsting och Västerbottens läns landsting. För att få ytterligare syn- punkter på medinflytandet inom regeringskansliet, har sekretariatet dess- utom träffat representanter för Statstjänstemannaförbundet (ST) och Stats- anställdas förbund (SF). I samma syfte har upplysningar under hand in- hämtats från Statens arbetsgivarverk (SAV). Sekretariatet har också gjort besök hos Sveriges kommunaltjänstemannaförbund (SKTF) och Svenska kommunalarbetareförbundet (SKAF).

Härtill kommer att sekretariatet har studerat förhållandena vid ett antal statliga och kommunala arbetsplatser med anledning av uppdraget att utre— da de arbetsrättsliga frågeställningama i koncerner. Även vid några av dessa besök har parterna fört fram synpunkter som gäller gränsdragningen mellan arbetstagarnas rätt till inflytande och den politiska beslutsprocessen. Så har skett bl.a. vid besök i Stockholms stad och Österåkers kommun.

De nu aktuella frågorna har dessutom behandlats vid arbetsplatsbesök som sekretariatet genomförde under år 1992 och som avsåg kommitténs upp— drag i dess helhet. Av intresse i detta sammanhang är besöken i Helsing- borgs kommun, Luleå kommun, Norrbottens läns landsting och Östergöt— lands läns landsting samt vid Lunds universitet. Vid de besöken förekom det inte några kontakter med de politiskt valda beslutsfattarna.

6.8 . 7.2. Regeringskansliet

När det gäller arbetstagarnas inflytande inom regeringskansliet har man att skilja mellan å ena sidan de frågor som rör de interna arbetsförhållandena i ett departement och å andra sidan den verksamhet som tar sikte på med- borgarna i stort, såsom arbetet med propositioner, regleringsbrev m.m.

Medinflytandet i de interna frågorna synes inte på något avgörande sätt skilja sig från vad som gäller på andra arbetsplatser. Reglerna i medbe- stämmandelagen är ju tillämpliga, utom i vad avser tillsättningen av vissa högre tjänster som följer förfarandet i MBA—R. Således skall förhandling och information äga rum i samma omfattning som hos privata arbetsgivare. Inom regeringskansliet avser förhandlingarna och informationen ofta så- dant som organisatoriska förändringar i ett departement eller tillsättning av en tjänst som assistent, handläggare eller sakkunnig (dock inte som poli- tiskt sakkunnig). Frågor som rör gränsen mot den politiska demokratin tycks över huvud taget inte uppkomma i de fallen.

Vad beträffar arbetet med propositioner, regleringsbrev m.m. finns be- stämmelserna om medinflytande i MBA-R. Arbetsgivaren skall lämna in— formation till de fackliga organisationerna i frågor som är ”viktigare” och som har betydande följder för arbetstagarnas anställnings- eller arbetsvill- kor. Den praktiska hanteringen av MBA-R kan variera mellan departemen- ten. Enligt de rutiner som tillämpas på vissa ställen är det personalchefen (den administrativa chefen) som ansvarar för att de fackliga organisatio- nerna delges informationen. Enhetschefema förväntas dock uppmärksam- ma personalchefen på sådana frågor som kommer upp inom den egna en- heten och som rör arbetstagarna. Expeditionschefen har i regel ett övergri- pande ansvar för att bestämmelserna i MBA-R verkligen iakttas. I prakti- ken synes det som om huvuddelen av ansvaret ligger på personalchefen eller expeditionschefen och inte på enhetschefema. De fackliga organisa- tionerna representeras normalt på central nivå. Förtroendemännen på lokal nivå påpekar dock att material ibland tillställs dem i stället.

Informationen lämnas vanligen genom att de fackliga organisationerna får ett förslag till lagrådsremiss, proposition, departementspromemoria e.d. vid delningen inorn regeringskansliet eller med andra ord på det sätt som re- kommenderas i MBA-R. Ofta kan situationen vara den, att endast en del av förslaget berör förhållandet arbetsgivare—arbetstagare. Tillvägagångssättet kan då variera något. Det vanligaste är nog att den fackliga organisationen får hela förslaget. Emellertid förekommer det att arbetsgivaren gör ett ur- val, och de fackliga organisationerna får då bara del av de avsnitt som rör dem. Ett sådant förfarande är särskilt vanligt när lagstiftningsprodukten är mer omfattande, såsom är fallet med exempelvis budgetpropositionen.

Själva gränsdragningen mellan politiska frågor och frågor som hänförs till arbetstagarinflytandet leder relativt sällan till några svårigheter. I tvek-

samma fall väljer arbetsgivaren (dvs. tjänstemän) att tillämpa MBA-R:s föreskrifter ”för säkerhets skull”. På ömse håll bedömer man att de upp- kommande gränsdragningsfrågoma kan hanteras.

Enligt MBA—R har de fackliga organisationerna rätt att påkalla överlägg- ningar med arbetsgivaren. Det är relativt ovanligt att så sker. Vissa exem- pel finns dock. Överläggningar har hållits inför beslut om nedskärningar av verksamheten vid Lantbruksuniversitetet, inför omstruktureringen av Byggnadsstyrelsen och i samband med olika bolagiseringar. Det har då vi- sat sig praktiskt ogörligt att skilja ut de delar av beslutsunderlaget som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare för att begränsa över- läggningen till sådana delar. För övrigt tycks det mera sällan finnas något egentligt intresse från arbetsgivarsidan att begränsa överläggningarna på det sättet, och diskussionerna kommer därför att omfatta frågeställningen i dess helhet. Inför en tilltänkt bolagisering kommer därför den grundläg- gande frågan om bolagiseringen såsom sådan att behandlas lika väl som de personella konsekvenserna av åtgärden. Det finns dock exempel på att ar— betsgivaren har vägrat att gå in i diskussion om vissa frågeställningar som har ansetts ligga inom den politiska sfären.

De politiskt utsedda beslutsfattarna tar inte någon direkt befattning med handläggningen enligt MBA-R. Tjänstemännen på arbetsgivarsidan rappor- terar dock till dem när parterna har skilda uppfattningar i frågor av större betydelse och redogör då för synpunkter från de fackliga företrädarna. Detta har inte föranlett några negativa reaktioner från de intervjuade politi- kernas sida trots att det i praktiken kan bli fråga om att arbetstagarnas or- ganisationer får föra fram synpunkter även i sådana ärenden som har en politisk valör. Däremot är man obenägen att ändra uppfattning i politiska frågor av det skälet att de fackliga organisationerna har en avvikande me- ning. Man har således inte uppfattat arbetstagarinflytandet i dess nuvarande form som något intrång på det politiska området, eftersom det råder full frihet för den politiska ledningen att fatta de beslut som man från sin ut- gångspunkt anser vara riktiga.

Över huvud har den allmänna meningen varit att samverkansreglema i MBA-R inte ger arbetstagarsidan något obehörigt inflytande över besluts- processen i regeringskansliet. Miljön präglas i hög grad av det förhållandet att departementsledningen vill uppnå vissa politiska mål. Arbetstagarsidans representanter är för det mesta inställda på att de inte kan påverka utgången i sådana frågor och — i de flesta fall — att de inte heller bör göra detta.

Tjänstemännen på arbetsgivarsidan har angett att de fackliga förtroende- männen ibland framför synpunkter av politisk karaktär. Som nyss nämndes är den politiska ledningen dock inte benägen att ompröva sin ståndpunkt i de fall där arbetstagarsidan tillkännager sin mening i ärenden som ligger vid sidan av förhållandet arbetsgivare—arbetstagare. En samverkan enligt MBA-R får ofta karaktären enbart av ett inforrnationsutbyte.

Bland de fackliga funktionärema är inställningen till MBA-R litet varie- rande. De anser alla att avtalet ger arbetstagarna en mycket begränsad in- syn. Flertalet av dem karakteriserar avtalet som relativt väl avvägt. Och i vart fall uppfattas det som orealistiskt att arbetstagarsidan skulle kunna uppnå ett större inflytande. Mot den bakgrunden ser man helst att det nu rådande läget lämnas orört. Några förtroendemän menar dock att avtalet är så svagt att ingen märkbar försämring skulle inträda om det upphörde att gälla; tydligen fanns det redan vid avtalets tillkomst en viss tvekan hos några fackliga organisationer huruvida avtalet skulle undertecknas eller inte, eftersom man ansåg att utbytet var så litet. Man uppfattade dock att en lagstiftning skulle kunna bli aktuell om inget avtal träffades.

6.8.7.3 . Kommuner och landsting Allmänt om gränsdragningen

De gränser som omgärdar arbetstagarinflytandet har uppmärksammats i samtliga de kommuner och landsting som besöken har avsett. I den me— ningen har gränsdragningen mellan arbetstagarinflytandet och den politiska beslutsprocessen alltså praktisk aktualitet.

Situationen varierar naturligtvis mellan olika arbetsplatser. Mera allmänt kan sägas att besöken inte har gett något intryck av att gränsdragningsfrå- goma kommer upp som ett problem i det dagliga arbetet. Den bild som intervjupersonema har förmedlat kan beskrivas på det sättet att parterna på lokal nivå mer eller mindre uttryckligt i huvudsak har nått ett samför- stånd om arbetstagarinflytandets omfattning. Saken behöver då inte i varje särskilt fall ägnas någon närmare uppmärksamhet. Främst gäller detta frå- gor som är återkommande i kommunernas eller landstingens verksamhet. Yttergränsema för arbetstagarinflytandet kan dock bli föremål för me- ningsskiljaktigheter även i de fallen. Exempelvis förekommer det att par- terna är oense om hur långt förhandlingsskyldigheten sträcker sig vid be— slut som anger inriktningen för kommunens eller landstingets ekonomiska

förvaltning. Oenigheten synes då ha ett visst samband med det förhållandet att stora besparingar numera är vanliga och att situationen därigenom är delvis ny.

Vanligare är dock att frågor om gränsdragningen kommer upp inför beslut som utgör ett mera extraordinärt inslag i verksamheten, såsom vid större omstruktureringar, bolagiseringar eller privatiseringar. Detsamma gäller vid beslut som är följden av allmänna sarnhällspolitiska förändringar. Som exempel kan anges husläkarreformen och överföringen av huvudmanna- skapet för omsorgsvården.

Gränsdragningsfrågoma är av naturliga skäl vanligare på de största arbets- platserna där fler ärenden förekommer. Den uppmärksamhet som ägnas frågorna är dock i någon mån en avspegling av det allmänna samarbetskli— matet i kommunen eller landstinget. När förhållandena inte är de allra bästa och när det råder starka motsättningar i sak, finns det en tendens till att ar- betstagarinflytandets gränser kommer i blickfånget på ett sätt som annars inte är fallet. Parternas möjligheter att uppnå samförståndslösningar blir mindre, och de rättsliga spörsmålen ställs på sin spets. Vid några besök har sekretariatet fått exempel på regelrätta tvister där arbetsgivaren har låtit bli att medbestämmandeförhandla med hänvisning till att ämnet ligger inom den politiska sfären. I kommuner eller landsting med andra samarbetsför— hållanden söker parterna mera pragmatiska lösningar när frågan kommer upp. Det förefaller dessutom som om de politiska majoritetsförhållandena får en viss betydelse. Politikerna visar ett större intresse för att upprätthålla arbetstagarinflytandets yttergränser, när de i sakfrågorna har ett annat syn— sätt än fackrepresentantema.

Hur dras gränsen vid den praktiska tillämpningen?

Med något undantag har parterna på de besökta arbetsplatserna försökt att upprätthålla en gräns mellan arbetstagarinflytandet och den politiska be- slutsprocessen. Som redan angetts är det dock mera sällan som gränsdrag- ningen anses påkalla några närmare överväganden. De lokala parterna har ofta ganska stor vana vid att hantera frågorna, och de följer ett invant till- vägagångssätt.

Den praktiska handläggningen är till viss del beroende av förvaltnings- strukturen inom kommunen eller landstinget. Flertalet av de besökta ar- betsplatserna har präglats av en ganska starkt decentraliserad beslutspro-

cess. Verksamheten delas upp i enheter med ett självständigt resultatan- svar. Vanligen flyttas även arbetsgivarfunktionen till samma nivå, och det ligger på enhetens föreståndare att svara för tillämpningen av medbestäm- mandelagen och de avtal som gäller. Här uppkommer dock mera sällan nå- gon fråga om hur gränsen kring arbetstagarinflytandet skall dras. Besluten är normalt av verkställighetskaraktär och berör interna förhållanden på den enskilda arbetsplatsen. Några beslut med en politisk valör blir knappast aktuella, och reglerna om ett medbestämmande för arbetstagarna gäller därmed i princip fullt ut.

Frågan ägnas större uppmärksamhet när beslut skall fattas i de politiska nämnderna. Nämnderna behandlar flera olika sorters ärenden varav några kan sägas beröra kommunens anställda medan andra är av mer utpräglat politisk art. 169 Ett vanligt förfarande är att en tjänsteman vid nämndens kansli eller vid kommunens eller landstingets centralförvaltning skiljer ut de ärenden som enligt tjänstemannens bedömning rör förhållandet arbets— givare—arbetstagare. Ofta kan det ske genom att tjänstemannen prickar för vissa ärenden på dagordningen för nästa nämndsammanträde. Dagordning— en ligger sedan till grund för de förhandlingar som sker enligt lag eller av- tal. Vanligen får de fackliga förtroendemännen del av hela dagordning och kan således se vilka ärenden som tjänstemannen anser höra till den politis- ka sfären. Om de anser att urvalet är felaktigt, brukar detta påtalas för tjänstemannen. Det tycks som om tjänstemannen i dessa situationer, liksom i andra tveksamma fall, nästan alltid väljer att förhandla ”för säkerhets skull”.

Ofta är det frågor med mera markerade politiska inslag som tas undan från arbetstagarinflytandet. Som exempel kan man nämna den inbördes an- svarsfördelningen mellan politikema.

Vid förhandling och information enligt lag eller avtal är det nästan undan— tagslöst en tjänsteman som representerar arbetsgivaren.170 Hanteringen av det arbetsrättsliga regelsystemet betraktas inte som en angelägenhet för de politiskt valda beslutsfattarna. I själva verket har det ofta uppfattats som en central del i skyddet för den politiska demokratin att politikerna inte kopp- las in redan vid medbestämmandeförhandlingama. Det har nämligen an—

169 Även andra kategorier av ärenden förekommer givetvis, såsom beslut med ett moment av myndighetsutövning mot enskild. 170 Jämför dock vad som sägs nedan om en av de besökta kommunerna.

setts att den som förhandlar lätt känner sig uppbunden till följd av vad som har förekommit vid förhandlingarna. Om parterna när någon form av sam- förstånd, är det i praktiken svårt att stå helt fri i det efterföljande politiska beslutet, även om samförståndet är oförbindande från strikt rättslig ut- gångspunkt. Såväl politiker som tjänstemän har vid åtskilliga intervjuer särskilt tryckt på detta förhållande. Men även flera fackliga förtroendemän har tillkännagett samma uppfattning. Några av dem har dock ansett att för- handlingarna borde genomföras med politikerna, eftersom beslutanderätten ligger hos dem.

Det nu sagda gäller dock inte helt utan undantag. Även i kommuner eller landsting där tjänstemännen har ansvaret för de fackliga kontakterna, är det relativt vanligt att en politiker företräder arbetsgivaren vid de avslutande förhandlingarna om budgeten. Samspelet mellan politiker och tjänsteman på arbetsgivarsidan kan i övrigt variera. Ganska ofta brukar politikerna lämna instruktioner till tjänstemannen inför fackliga förhandlingar. I ett av de besökta landstingen har man dock som princip att tjänstemannen på egen hand och utan instruktioner från politikerna svarar för det underlag och det förslag till beslut som läggs fram för nämnden. Tjänstemännen av- gör efter eget omdöme i vad mån han eller hon skall ta intryck av synpunk- ter från arbetstagarsidan och om synpunkterna skall påverka förslaget. Den politiska nämnden är dock fri att fatta ett beslut som helt eller delvis avvi- ker från tjänstemannens förslag.

Genomgående i de kommuner och landsting som förhandlar genom tjäns- temännen är att protokoll över de fackliga förhandlingarna läggs fram för nämnden som en del i beslutsunderlaget. De fackliga förtroendemännen har betonat att de brukar yrka på förhållandevis utförliga protokoll så att deras mening står klar för de politiskt valda beslutsfattarna. Inte så få för- troendemän har dock varit missnöjda med att protokollen når fram för sent till politikerna och att protokollen därför inte alltid kan beaktas. En annan alhnän iakttagelse är att förhandlingarna alltid brukar avse ett ärende i dess helhet. När förhandlingar väl sker, är det inte brukligt att parterna försöker skilja ut de inslag som berör arbetstagarna för att begränsa diskussionen till dem. Ett sådant synsätt betraktas nog som överteoretiskt. De intervjuade politikerna har normalt inte sett några olägenheter med att även politiska moment i en sammansatt frågeställning blir föremål för synpunkter från ar- betstagarnas representanter. I vart fall har de inte ansett att de politiska be-

sluten påverkas på något otillbörligt sätt. Kritik har dock förekommit, bl.a. mot den tidsutdräkt som fackliga förhandlingar ibland anses medföra.

Även andra metoder för gränsdragning förekommer. I en av de besökta kommunerna skedde relativt nyligen en genomgripande omorganisation av hela förvaltningsstrukturen. En grundtanke var då att nämnderna enbart skulle behandla frågor av politiskt intresse, medan övriga ärenden lades på tjänstemännen inom kommunförvaltningen. Därmed drogs gränsen mellan arbetstagarinflytandet och den politiska beslutsprocessen en gång för alla. Omorganisationen skedde på grundval av förslag från arbetsgrupper som bestod av såväl chefstjänstemän som arbetstagarrepresentanter och politi— ker. I någon mån liknande tankegångar kan ibland komma till uttryck ock- så i kommuner och landsting som tillämpar den nyss angivna metoden för gränsdragning. Vid mera långtgående delegation till tjänstemännen kom- mer dessa i praktiken att ansvara också för en del frågor med politiska in- slag. I sådana fall brukar det avgörande för gränsdragningen kring arbets— tagarinflytandet vara just det förhållandet att tjänstemän har fått ansvaret för förvaltningen. Reglerna om medinflytande tillämpas alltså.

I en av de besökta kommunerna upprätthålls egentligen inte någon gräns alls. Vanligen är det ledande politiker som förhandlar för arbetsgivarsidans räkning. Parterna är därvid helt inställda på att nå fram till samförstånds- lösningar, och de politiker som har genomfört förhandlingen känner sig bundna av förhandlingsresultatet. Det medför bl.a. att ärendet tas upp till ny facklig förhandling, om majoriteten i den beslutande politiska försam- lingen inte godtar den uppgörelse som har träffats vid den (första) förhand- lingen.

Här skall också anmärkas att arbetstagarna har en rätt till medinflytande också enligt kommunallagen . Vad som kan komma i fråga är bl.a. närvaro- rätt vid nämndernas sammanträden. Närvarorätten gäller dock bara ärenden som rör förhållandet mellan kommunen eller landstinget som arbetsgivare och dess anställda. Urvalsprocessen är ofta ungefär densamma som inför fackliga förhandlingar. En tjänsteman på arbetsgivarsidan anger på dag- ordningen vilka ärenden som berör arbetstagarna och de fackliga förtroen- demännen tillåts framföra synpunkter på frågan om urvalet är riktigt eller ej. I tveksamma fall accepterar nämnderna oftast att arbetstagarrepresen- tantema får närvara.

Exempel på gränsfall

Vid besöken har sekretariatet fått exempel på några konkreta situationer där parterna varit oense om arbetstagarinflytandets gränser eller där det i vart fall har rått viss osäkerhet. I de flesta fallen löses saken praktiskt, van- ligen genom att medbestämmandesystemet tillämpas. Vissa fall har dock lett till tvist.

Några av de större landstingen och kommunerna har i ganska avsevärd omfattning gjort bolagiseringar och privatiseringar eller infört andra för— hållandevis nya verksamhetsmodeller inom den offentliga förvaltningen. Detta har gett upphov till en del nya frågeställningar som rör gränsen mel- lan arbetstagarnas rätt till inflytande och den politiska sfären.

Beträffande bolagiseringar råder det något så när stor enighet på det teore- tiska planet såtillvida som parterna på de flesta ställen är ense om att bola- giseringsbeslutet som sådant är av politisk karaktär och att de personella konsekvenserna av en bolagisering rör förhållandet arbetsgivare—arbetsta- gare. I praktiken har det dock visat sig svårt att hålla isär de båda frågorna.

Ett annat problem, som har gett upphov till mera uttalade meningsmotsätt— ningar, gäller kommunernas eller landstingens upphandling av tjänster. Det kan t.ex. vara fråga om att låta en entreprenör driva köksverksamheten vid ett sjukhus. Flera politiker har på detta område betonat att medbestämman— delagens system inte är anpassat efter ett anbudsförfarande. Man har då syftat särskilt på det förhållandet att anbuden bara gäller under en begrän- sad tid, som kan vara svår att iaktta om fackliga förhandlingar skall ge- nomföras, i synnerhet om centrala förhandlingar blir aktuella. Menings- skilaktigheten gäller dock i första hand huruvida arbetstagarinflytandet alls skall omfatta framtagningen av ett anbudsunderlag. Arbetsgivarens före— trädare anser i flera fall att beslut som rör omfattningen av entreprenaden och urvalet av det material som skall ligga till grund för anbudsgivningen ofta är resultatet av politiska eller kanske snarare renodlat affärsmässiga överväganden; det är fråga om att avgöra vad som skall upphandlas under konkurrens och vad som skall produceras i egen regi, något som ofta sker utan konkurrens. De fackliga förtroendemännen anser dock att kommunens eller landstingets anställda berörs av dessa frågor, i synnerhet om verksam- heten tidigare har bedrivits i kommunens eller landstingets egen regi. Vida- re anser de att den som arbetar i verksamheten är bäst skickad att avgöra vilket underlag som behövs för anbudsgivningen.

Andra frågor som ger upphov till meningsskiljaktigheter är fastställandet av bamomsorgstaxor, långtidsplanen för patientavgifter, kvalitetsfrågor inom värden med anledning av ekonomiska nedskärningar, tidpunkten för en skatteväxling mellan kommun och landsting vid skifte av huvudman inom omsorgsvården, ersättningen till husläkare och andra följdbeslut med anledning av husläkarreformen samt olika aspekter på program som syftar till att utsätta den offentliga verksamheten för konkurrens.

Parternas allmänna omdömen

Ett flertal synpunkter har kommit fram vid sekretariatets besök på arbets- platser inom kommun och landsting. Ingen av de intervjuade personerna har gjort gällande några allvarliga olägenheter i meningen av obehörig påverkan på politikerna — eller direkta skadeverkningar till följd av intrång i den politiska beslutsprocessen eller som ett resultat av de oklarheter som må föreligga om yttergränsema för arbetstagarnas inflytande. På de flesta arbetsplatserna har alla inblandade varit överens om att frågan om gräns- dragningen endast sällan ställs på sin spets och att de problem som trots allt uppkommer ofta kan lösas.

Den kraftigaste kritiken kommer från ett (ganska litet) antal politiker som har ansett att arbetstagarinflytandet kan skapa en onödig tidsutdräkt, främst vid upphandling av tjänster till den offentliga verksamheten och i några andra, liknande situationer. De intervjuade politikerna har i flera fall ansett att arbetstagarinflytandet i vissa situationer berör frågor som egentligen är av politisk natur. Merparten har dock inte sett detta som någon kränkning av den politiska demokratin, eftersom man alltid är fri att fatta sitt beslut i den politiska församlingen, men möjligen som en onödig omgång. Någon har tvärtom ansett att beslutsunderlaget berikas genom dessa synpunkter. Men ett par av dem har rest principiella invändningar mot att fackliga före— trädare får — som man ser det — föra fram politiska synpunkter vid sidan av sedvanliga fora för opinionsbildning. Samma personer har också ansett att de offentligt anställda härigenom får ett något större inflytande över den demokratiska beslutsprocessen än medborgarna i allmänhet.

När det gäller inflytandeforrnema i kommunallagen är kritiken betydligt kraftigare från politiskt håll. Kritiken riktar sig främst mot arbetstagar- representantemas rätt att närvara vid de politiska nämndernas sammanträ— den, eftersom närvarorätten anses hämma ett fritt meningsutbyte.

Såväl tjänstemännen på arbetsgivarsidan som flera fackliga förtroendemän har haft en negativ uppfattning om en del av de förhandlingar som sker inför behandlingen i en politisk nämnd. Tjänstemännen finner sig ibland sakna något egentligt förhandlingsmandat, och förtroendemännen anser att förhandlingarna kan bli en forrnalitet som inte erbjuder några reella möj— ligheter till inflytande. Förtroendemännen anser också att en del tjänstemän försöker undvika sakliga diskussioner genom att hänvisa till politiska di- rektiv.

Tjänstemännen på arbetsgivarsidan har i många fall angett som sin upp— fattning att arbetstagarinflytandet har kommit att bli något för vidsträckt; nästan alla frågor kan i sin förlängning anses röra kommunens eller landstingets anställda och blir då underkastade den arbetsrättsliga regle- ringen. Bland annat har de reagerat mot att förhandlingarna inför budget- besluten i realiteten kommer att omfatta även verksamhetens mål och in- riktning. Från arbetsgivarsidan framförs också relativt ofta att rätten till central förhandling förorsakar onödiga förseningar i handläggningen och att den ibland missbrukas.

Den genomgående synpunkten från de fackliga förtroendemännen är att re- gelsystemet som sådant är väl fungerande; i den mån det föreligger pro— blem är de i stället att tillskriva en felaktig attityd från arbetsgivarens sida. Förtroendemännen har endast i undantagsfall ansett att de offentligt an- ställda arbetstagama har ett större inflytande på den demokratiska besluts- processen än andra medborgare. Däremot har många menat att den enskil- da tjänsteman som handlägger ett ärende naturligtvis har ganska stor möj- lighet att påverka innehållet även i ett beslut med utpräglat politiska inslag.

Det råder delade meningar bland de fackliga förtroendemännen om värdet av den närvarorätt i politiska nämnder som följer av kommunallagen (och av medbestämmandeavtal). Några anser att rätten är värdefull. Andra befa- rar att närvaron leder till en sammanblandning av arbetsgivar- och arbets- tagarrollen, och de uppfattar rätten som poänglös därigenom att de inte får delta i omröstningen till beslut.

6.8.8. Sveriges internationella åtaganden, särskilt med avseende på offentlig anställning

6.8.8.]. ILO

ILO:s regelsystem omfattar ett antal olika föreskrifter om förenings- och förhandlingsfrihet. Reglerna är dock bara till en del tillämpliga inom den offentliga sektorn. Den grundläggande rättsakten på detta område, 1949 års konvention (nr 98) angående tillämpningen av principerna för organisa- tionsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, avser nämligen inte ”tjänstemän i allmän tjänst” (artikel 6). Det tillägget görs dock att konven- tionen inte får tas till intäkt för en begränsning av de allmänna tjänstemän- nens rättigheter eller annars för någon rubbning av deras ställning. Vid den svenska ratificeringen bedömde man att uttrycket ”tjänstemän i allmän tjänst” fick tolkas mot bakgrund av nationella förhållanden och synpunkter samt att svenska stats- och kommunaltjänstemän med ämbetsansvar där- med föll in under begreppet.”1

I vart fall vissa offentliganställda är således inte tillförsäkrade sådana rät- tigheter som tas upp i konventionen från år 1949. Emellertid har ILO an- tagit en särskild konvention (nr 151 från år 1978) om skydd för organisa- tionsrätten och om förfarande för fastställande av anställningsvillkor i offentlig tjänst, en konvention som Sverige ratificerade år 1979. Konven- tionen gäller i princip för alla dem som är anställda hos en myndighet. Den innefattar garantier för de offentligt anställdas organisationsrätt och skyd- dar arbetstagarna mot organisationsfientliga angrepp (artiklarna 4—6). Bland annat sägs det att konventionsstatema i den mån det behövs skall främja utvecklingen och användningen av förfaranden som medger för— handling om anställningsvillkoren mellan de berörda myndigheterna och de offentliganställdas organisationer eller verka för andra metoder som ger representanter för arbetstagarna en möjlighet att medverka vid fastställande av anställningsvillkoren. Genom nationell lagstiftning får dock bestämmas i vilken utsträckning garantiema skall tillämpas på sådana högre tjänste- män vars uppgifter i regel betraktas som policyskapande eller ledande eller på arbetstagare vars åligganden är av strängt konfidentiell art. Poliskåren och försvarsmakten kan också bli föremål för särskild nationell reglering. Inför ratificeringen uttalade det föredragande statsrådet att konventionens

171 Prop. 1950:188 5. 37 f.

bestämmelser inte nådde upp till svensk rätts nivå och att en ratificering inte fick leda till att man urholkade de inhemska reglerna.”2

6.8.8.2. Den europeiska sociala stadgan

Den europeiska sociala stadgan antogs av Europarådet år 1961, och den ratificerades partith av Sverige året därpå. Stadgan innehåller ett antal grundläggande principer på det sociala och ekonomiska området. Bland annat erkänns en rätt för arbetsgivare och arbetstagare att organisera sig och att förhandla kollektivt, liksom att under vissa förutsättningar vidta stridsåtgärder. De anslutna staterna ges dock vissa möjligheter att genom inhemsk lagstiftning begränsa rättigheterna enligt stadgan. Det måste då vara fråga om inskränkningar som är nödvändiga i ett demokratiskt sam- hälle som garanti för andra fri- och rättigheter eller som skydd för samhäl- lets intresse, nationell säkerhet, allmän hälsa eller moral. Denna möjlighet till inskränkningar ledde till att man på svenskt håll ansåg sig kunna ratifi— cera stadgan utan förbehåll (i vissa delar), trots att det då gällande ämbets- ansvaret innebar begränsningar i de offentligt anställda tjänstemännens rätt att vidta stridsåtgärder. 173

6.8.8.3 . Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Även denna konvention hör till Europarådets regelverk. Den antogs år 1950 och ratificerades av Sverige år 1952. Bland de upptagna friheterna finns föreningsfriheten, inklusive en rätt att bilda och ansluta sig till fack- föreningar. Konventionen medger vissa nationella begränsningar när det gäller medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga för— valtningen. Några sådana begränsningar synes dock inte vara för handen här i riket och svensk rätt har befunnits stå i överensstämmelse med europakonventionen såvitt nu är av intresse.174

172 Prop. 1978/79:148 s. 6 . 173 Prop. 1962:175 s.11f. 174 SOU 1993:40 del B 5. 71 ff.

6.8.9. EG- och EES-rätt

De offentliga anställningsförhållandena har i viss utsträckning föranlett undantag eller särbestämmelser i några av EG:s rättsakter. Detta gäller enligt såväl Romfördraget som några av de arbetsrättsliga direktiven.

Sålunda är Romfördragets bestämmelser om arbetskraftens fria rörlighet inte tillämpliga beträffande anställningar i offentlig tjänst (artikel 48). EG- statemas medborgare kan därmed inte åberopa den annars föreliggande rätten att vistas i ett EG-land för att söka eller upprätthålla en anställning. Undantaget för ”anställning i offentlig tjänst” skall dock tillämpas restrik- tivt. Enligt EG-domstolens praxis fordras det att arbetet avser myndighets- utövning eller att innehavaren av tjänsten har en Statsrättslig särställning. Det skall med andra ord vara fråga om sådana anställningar som förutsätter att arbetstagaren känner särskild solidaritet med staten. Bara det förhållan- det att arbetstagaren har ställning av offentlig tjänsteman är inte tillräckligt för att aktualisera undantaget. Till sådana arbeten som är tillgängliga för medborgare i alla EG-stater räknas exempelvis lokförare och lastare vid nationella järnvägsföretag, lärare vid offentliga skolor, sjuksköterskor och personal inom åldringsvården samt kommunanställda rörmokare eller elektriker.175

Medlemsstaterna har inte kunnat enas om något direktiv som ytterligare preciserar undantagsregeln i Romfördraget. I stället gav kommissionen år 1988 ut ett meddelande med relativt detaljerade men ej bindande — syn— punkter på regeln och dess tillämpning.”6 Enligt meddelandet skall undan- tag gälla bara för speciella anställningar hos staten och andra offentliga or- gan inom försvarsmakten, polisen, rättsväsendet, skatteväsendet och den diplomatiska kåren. Undantaget bör enligt kommissionen gälla anställ- ningar inom regeringskansliet, länsstyrelserna, lokala myndigheter och riksbanken, liksom även arbeten som innefattar myndighetsutövande upp- gifter. Kommissionen preciserar vidare ett antal områden som tvärtom borde vara öppna för medborgare i alla EG-stater. Härvid anges offentliga

175 Se EG-domstolens avgöranden i mål 149/79 kommissionen mot Belgien (1980) ECR s. 3881 ff. och (1982) ECR s. 1845 ff., mål 307/84 kommissionen mot Frankrike (1986) ECR s. 1725 ff. samt mål 66/85 Lawrie-Blum (1986) ECR s. 2121 ff. 176 01 88/C 72/02, jämför sou 1992:60 s. 107 f.

organ för kommersiell samfärdse1177, offentlig hälso- och sjukvård, det allmänna skol- och undervisningsväsendet samt offentlig forskning för icke militära ändamål.”8

Som nämnts kan undantag för de offentliganställda finnas också i de ar- betsrättsliga direktiven. Exempel på detta finns i 1975 års direktiv om kol- lektiva uppsägningar (75/129/EEG). Direktivet syftar till en förbättring av skyddet för arbetstagare vid uppsägningar på grund av arbetsbrist, och det innehåller föreskrifter om de anställdas rätt till information och överlägg- ning inför tilltänkta uppsägningar på grund av arbetsbrist. Enligt en ut- trycklig bestämmelse i artikel 2 b skall direktivet dock inte tillämpas i fråga om ”Arbetstagare som är anställda hos offentliga myndigheter eller offentligrättsliga inrättningar [. . .]”.

Beträffande den syn som i övrigt råder inom EU när det gäller de offentliga anställningama kan en hänvisning här göras till LOA-utredningens behand- ling av ämnet.179

6.9. Chefstillsättningar och budgetbeslut

6.9.1. Inledning

I 11 % medbestämmandelagen anges att arbetsgivaren skall förhandla på eget initiativ med kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation innan han beslutar om en viktigare förändring av sin verksamhet. Olika aspekter av bestämmelsen har kommit att belysas av en relativt omfattande rättspraxis. Bland de frågor som har tilldragit sig störst uppmärksamhet ingår arbetsgi- varens beslut om tillsättning av chefer och om budget. Nya arbetsrättskom— mittén har noga redovisat och analyserat domstolens praxis beträffande dessa båda beslutstyper.180 Som en sammanfattning kan här sägas följan- de.

177 Offentliga transporter, post- och teletrafik, el- och gasdistribution samt radio och television. 178 Kommissionen pekar också på det förhållandet att verksamhet av det sist angivna slaget ofta kan bedrivas i privat regi. 179 SOU1992z60s.101ff. 180 SeSOU1982:605.84ff.

6.9.2. Chefstillsättningar

Arbetsdomstolens praxis innebär att ett beslut om att tillsätta en chef, dvs. när en existerande chefsbefattning får en ny innehavare, skall föregås av förhandlingar enligt 11 &. Förhandlingsskyldigheten synes omfatta alla be— slut att tillsätta befattningar som inrymmer någon form av Chefskap eller förmanskaplgl, allt ifrån verkställande direktör182 eller annan högsta verk- sarnhetsledare183 till förman184 eller annan arbetsledare185. Däremot om- fattar förhandlingsskyldigheten i 11 & medbestämmandelagen inte beslut att entlediga en chef. 186 Domstolen har i rättsfallet AD 1979 nr 118 uttalat följande om vilka konsekvenser synsättet i fråga om tillsättning av chefsbe- fattningar får.

Ar det fråga om en högre befattning, vars innehavare har möjlighet att på- verka arbetsgivarens allmänna verksamhet, föreligger förhandlingsskyldig- het i förhållande till samtliga kollektivavtalsbundna fackliga organisationer. Gäller beslutet en lägre chefsbefattning, såsom t.ex. en arbetsledare, skall primära förhandlingar ske enligt 11 5 första stycket andra meningen medbe- stämmandelagen. Det är alltså här fråga om en viktigare förändring av ar- bets- eller anställningsförhållandena för den grupp arbetstagare som är underställda arbetsledaren ifråga. Förhandlingsskyldigheten gäller då i för- hållande till den organisation som har kollektivavtal för den berörda grup- pen arbetstagare.

I det senare fallet torde tillsättningsbeslutet som regel ha betydelse för flera än en eller några individuella arbetstagare. Om så är fallet föreligger inte förhandlingsskyldighet enligt 13 & medbestämmandelagen, som reglerar fall när arbetsgivaren är förhandlingsskyldig i förhållande till icke avtalsbunden arbetstagarorganisation som har medlem vilken berörs av arbetsgivarens be- slut. Arbetsdomstolen kan emellertid inte utesluta möjligheten av att i sär- skilda fall beslut angående tillsättning av lägre chefsbefattningar kan ske under sådana förhållanden att förhandlingsskyldighet enligt 13 & föreligger.

Förhandlingen kommer i realiteten att avse vilken av samtliga sökande som skall få tjänsten187, och arbetstagarorganisationen har i praktiken rätt att få ta del av ansökningshandlingar osv. beträffande samtliga sökande.188

181 Se AD 1991 nr128 . 182 AD 1980 nr 72 och 1981 nr 8, jämför AD 1981 nr 62 . 183 AD 1982 nr 8 , särskolerektor. 184 AD 1980 nr 163 . 185 AD 1981 nr 45 . 186 AD 1980 nr 72 . 187 Se AD 1980 nr163 och 1981 nr 45. 188 Se nyss nämnda rättsfall och AD 1982 nr 7 .

6.9.3. Budgetbeslut

Ifråga om arbetsgivarens skyldighet att på eget initiativ förhandla innan han beslutar att anta en budget innebär rättspraxis att det finns sådan för- handlingsskyldighet beträffande såväl ettårsbudget189 som mera långsikti- ga planeringsdokument190. I rättsfallet AD 1979 nr 149 tog arbetsdomsto- len upp vad som kan anses känneteckna vissa budgetbeslut inom näringsli- vet:

Budgeten avser en årsperiod och fastställs år för år före varje budgetårs början. Den utgör en sammanställning av skilda delbudgetar, såsom avseen-

de tillverkning, försäljning, personal, omkostnader och investeringar. Bud- geten täcker företagets hela organisation och verksamhet.

Beträffande särskilt den budget som tvisten gäller framgår av utredningen att delbudgetama innehåller uppgifter om bl.a. planerade investeringar, för- ändringar i produktionen, nyanställningsbehov, planerade omplaceringar, beräknad rationaliseringseffekt och planerad legotillverkning. [. . .]

En budget av den typ målet gäller kan betraktas som ett handlingsprogram för verksamheten under det år budgeten avser. Budgeten innehåller en be— dömning av vilka ekonomiska konsekvenser programmet för med sig bl.a. från resultat- och likviditetssynpunkt. Genom budgeten planeras verksamheten för budgetåret. Budgeten ger också möjlighet att samordna verksamheten inom en större organisations skilda delar, såsom i detta fall koncernens dotterföretag. Budgeten är även ett instrument för kontroll av verksamheten. Genom olika former av kontrollåtgärder kan utfallet av verksamheten undersökas och avvikelser från budgeten analyseras.

I rättsfallet klargjorde domstolen också att själva budgetbeslutet inte på— verkar den förhandlingsskyldighet enligt 11 å som vilar på arbetsgivaren när han tänker realisera de beslut som har planerats i budgeten. Även om arbetsgivaren på eget initiativ har förhandlat i samband med att budgeten antas, måste han således ta upp nya förhandlingar om han under budgetåret tänker fatta ett sådant beslut som avses i 11 &.

De två mera långsiktiga planeringsdokument på det kommunala området som domstolen har haft att ta ställning ti11191 har inte innefattat några bin- dande beslut om verksamhetens inriktning. Men i det ena fallet var plane- ringsdokumentet, som var mycket omfattande, utformat på i princip samma sätt som en vanlig kommunal årsbudget. Även i det andra fallet innehöll

189 AD 1979 nr 149 (aktiebolag) och 1980 nr 34 och 93 (kommuner), jämför AD 1978 nr 88. 190 AD 1981 nr 125 (femårig finansplan inom kommun) och 1982 nr 6 (femårs- prograrn inom kommun). 191 AD 1981nr125 och 1982 nr 6.

kommunens dokument mycket betydelsefulla och konkreta ställningsta- ganden om kommunens utveckling under planperioden; ställningstagande— na hade direkt inriktning på frågor som rörde förhållandet mellan arbetsgi- vare och arbetstagare.

6.10. Utländsk rätt 6.10.1. Finland 6 .1 0.1 .1 . Arbetstagarbegreppet

Den finländska arbetsrätten utgår i vidare mån än den svenska från grund- läggande legala definitioner av sådana begrepp som arbetsgivare och ar— betstagare. Definitioner med allmän giltighet återfinns således i 1970 års lag om arbetsavtal och arbetsförhållande. Som arbetsavtal avses där ”ett avtal, varigenom den ena parten, arbetstagaren, förbinder sig att åt den andra, arbetsgivaren, under dennes ledning och uppsikt utföra arbete mot lön eller annat vederlag” (1 kap. l ä). Härav kan man dra den slutsatsen att åtminstone fyra förutsättningar måste vara uppfyllda för att någon skall anses vara arbetstagare enligt finländsk rätt. Det måste vara fråga om ett rättsförhållande som grundas på avtal. Vidare skall avtalet omfatta en ar- betsprestation, och arbetet skall utföras under medkontrahentens ledning och uppsikt. Slutligen gäller att arbetet skall utföras mot vederlag. Enligt 1970 års lag kan ett arbetsavtal dock vara för handen även om inget veder- lag har blivit uttryckligen bestämt. En förutsättning är då att omständig- heterna inte får visa att arbetsprestationen skall ske utan rätt till vederlag.

De nu angivna definitionerna har fått genomslag också på annan arbets— rättslig lagstiftning. Liksom i Sverige torde det dock vara så, att begreppen alltid måste tolkas mot bakgrund av den aktuella lagens specifika syfte.192 Och dessutom gäller att begreppen direkt på grund av lag kan få en i något avseende annorlunda utformning.

Mer allmänt gäller att arbetstagarbegreppet med tiden har fått en mer extensiv tolkning. Det finns dock inte någon motsvarighet till den kategori som i Sverige kallas ”jämställda uppdragstagare”. Vidare bör tilläggas att

192 Se Antti Suviranta i Arbetsrätten i Norden, 3. 89.

de legala definitionerna knappast kan betraktas som fullt uttömmande. De kan således vara otillräckliga i vissa situationer, när gränsen skall dras mel- lan ett anställningsförhållande och ett uppdragsförhållande. I sådana situa- tioner har man att falla tillbaka på en helhetsbedömning av samtliga om— ständigheter i den enskilda tvisten. Det har då särskild betydelse om arbetet utförs under omedelbar och kontinuerlig arbetsledning.193

6.10.] .2. Lagregler om kollektivavtal och arbetstagarinflytande

Här skall till en början nämnas lagen om kollektivavtal från år 1946. Lagen innehåller de grundläggande reglerna om kollektivavtalet och dess rätts- verkningar. Reglerna gäller sådant som formkrav för kollektivavtal, bun- denheten för olika rättssubjekt, ogiltighetsverkningar beträffande enskilda avtal som strider mot kollektivavtal och sanktioner vid avtalsbrott. Lagen har ett vidsträckt tillämpningsområde och gäller för flertalet arbetsförhål- landen.

För kommunala tjänsteinnehavare gäller dock 1970 års lag om kommunala tjänstekollektivavtal. Enligt den lagen fastställs anställningsvillkoren för de kommunalt anställda genom tjänstekollektivavtal. Vissa frågor är undan- tagna från det avtalsbara området. Man kan här peka på sådant som behö- righetsvillkor, tjänsteinnehavamas skyldigheter, disciplinansvar och pen- sionsförmåner. Lagen identifierar också de kollektiva förhandlingspartema och anger vilka som är bundna av kommunala kollektivavtal. Det finns be- stämmelser om arbetsfred, arbetstvister och sanktioner. Att beakta är även 1944 års lag om förhandlingsrätt för innehavare av kommunala tjänster. Där ges de enskilda tjänsteinnehavama en viss rätt att förhandla i frågor av allmän eller principiell natur, men lagen föreskriver också en skyldighet för den kommunala arbetsgivaren att förhandla med arbetstagarnas organisa- tioner och att lämna information till dessa.

På den statliga sidan finns en lag från år 1970 om statens tjänstekollektiv- avtal. Innehållet kan i stor utsträckning sägas motsvara vad som gäller i fråga om tjänstekollektivavtal hos kommunala arbetsgivare. Härtill kom- mer en särskild statstjänstemannalag med bestämmelser om de statliga be- fattningshavamas anställningsvillkor. Lagen skyddar också den anställdes föreningsfrihet. Myndigheten får inte förbjuda en tjänsteman att ansluta sig

193 Antti Suvirantai Arbetsrätten i Norden, s. 89 och 91.

till eller vara medlem i en förening. Inte heller får myndigheten utöva på- tryckning på tjänstemannen för att förmå honom eller henne att ansluta sig till en förening eller att stanna kvar i den (18 å).

Beträffande arbetstagarinflytande gäller 1978 års lag om samarbete inom företagen. Arbetstagarna tillerkänns en rätt att inverka på behandlingen av ärenden som gäller deras arbete och arbetsplats. Lagen är tillämplig i före- tag vars personal normalt uppgår till minst 30 personer. Dock skall lagen inte tillämpas i statliga ämbetsverk, inrättningar eller affärsverk och i prin- cip inte heller i kommunala inrättningar eller ämbetsverk. Ytterst kommer det an på ett särskilt arbetsråd att avgöra om ett företag eller en inrättning är av den arten att lagen träder i tillämpning.

6.10.2. Danmark

Såväl arbetsrättsli g lagstiftning som kollektivavtal är i princip tillämpliga bara på den som är att räkna som arbetstagare (ofta benämnd ”lonmodta— ger”).194 Någon allmängiltig definition av arbetstagarbegreppet finns inte i dansk rätt. Sålunda torde uttolkningen variera vid tillämpning av sådana la— gar som ferieloven, funktionzersloven, arbejdsskadeforsikringsloven, dag— pengeloven och arbejdsloshetsforsikringsloven.195

Trots det nu sagda kan man urskilja vissa allmänna kriterier för begreppet arbetstagare. Huvudkriteriet är då att den arbetspresterande parten är underställd motpartens arbetsledningsrätt.196 Andra omständigheter av betydelse är huruvida det gäller någon bestämd arbetstid, om den arbets- presterande får sätta någon annan i sitt ställe och om det utgår lön eller liknande ersättning för arbetet. Man ser också till ett sådant förhållande som vem som står risken för att arbetet misslyckas. Det sker också en be- dömning av den arbetspresterande partens ekonomiska och yrkesmässiga ställning och om denna svarar mot vad som brukar gälla för en ”almindelig lönmodtager”.

Arbetstagarbegreppet har utvecklats i rättspraxis. Först nyligen har en de- finition influtit i en arbetsrättslig lagbestämmelse. Det har då skett i en lag

194 Se härtill och till det följande Ole Hasselbalch i Arbetsrätten i Norden, 5. 9 f. 195 Se t.ex. Lars Svenning Andersen, s. 22, jämte hänvisningar. 196 Ruth Nielsen, s. 189 f.

med relativt begränsat tillämpningsområde, nämligen lov om arbejdsgive— rens pli gt til at underrette lonmodtageren om vilkårene for ansaettelsefor— holdet.197 Lagen gäller — med vissa undantag — för alla ”lonmodtagere”. Det begreppet definieras i lagen enligt följande: ”Som lonmodtagere anses personer, der modtager vederlag for personligt arbejde i tjenesteforhold” (% ], stk. 2). Denna definition innebär i princip en anpassning till vad som gäller inom skatterätten.198 I motiven framhåller regeringen att det med hänsyn till arbetet inom EG har blivit allt viktigare att fastställa en generell och hanterbar definition av arbetstagarbegreppet med hänsyn till att EG:s direktiv många gånger skyddar den som är arbetstagare men inte andra ka- tegorier av arbetande. Den nyss återgivna definitionen anses motsvara EG- domstolens praxis.199

Medinflytandet för arbetstagarsidan vilar i huvudsak på kollektivavtal och inte på lag.

6.103. Norge

Norsk rätt saknar en allmängiltig och uttömmande legaldefinition av be- greppet arbetstagare. Det finns visserligen förklaringar till både arbetsgi- var— och arbetstagarbegreppen i flera lagar. Men förklaringarna har ansetts som så allmänt hållna att de inte är ägnade att skilja ut anställningsförhål- landet från arbetsavtal av annan natur.200

Enligt lov om arbeidstvister är ”arbeider [. . .] enhver som mot vederlag utforer arbeid av hvilken som helst art i en annens tjenste [...]”. Som ar— betsgivare räknas i lagen ”enhver, som sysselsetter en eller flere arbeidere” (1 5). Motsvarande förklaringar finns i andra lagverk, t.ex. lov om arbei— dervem og arbeidsmiljo m.v. (3 och 4 åå). Den lagen bygger dock på ett något utvidgat arbetstagarbegrepp i det att bl.a. patienter och elever skall ”anses som” arbetstagare.

De legala definitionerna har alltså uppfattats som ofullständiga. Det har därmed blivit erforderligt att komplettera bl.a. arbetstagarbegreppet med

197 Lagen bygger på det EG-direktiv som antogs år 1991 och som avser arbetsgiva— rens skyldighet att informera arbetstagarna om anställningsvillkoren. 198 Kildeskatteloven s 43, stk. 1. 199 Bemaerkinger, s. 4. 200 Stein Evju i Arbetsrätten i Norden, 5. 229.

ytterligare kriterier. Vid tvist i ett enskilt fall tillgriper man därför en hel- hetsbedömning av ungefärligen samma modell som i Sverige. Det är såle- des klart att det i norsk rätt upprätthålls en gräns mot uppdragsförhållanden och förtroendeuppdrag. Liksom enligt dansk rätt får det särskild betydelse om den arbetspresterande parten är underkastad medkontrahentens ledning och kontroll. Men man beaktar även sådant som att den arbetspresterande parten har att fortlöpande ställa sin arbetskraft till förfogande och att det föreligger en personlig arbetsskyldighet. Av intresse är även avtalets var- aktighet och frågan vem som bär risken för arbetsresultatet. Det får en viss betydelse hur partema har framställt sin relation inför offentliga myndighe- ter. Enligt norsk rätt gäller ett — som det får uppfattas absolut krav på att arbetstagaren skall vara en fysisk person.201

Det skall slutligen nämnas att arbeidstvistloven har ett något vidare inne- håll än vad rubriken kan anses ge vid handen. Den innehåller således vissa grundläggande bestämmelser om kollektivavtal och om fredsplikt. När ar- betsgivarbegreppet bygger på förutsättningen att den aktuella personen har en eller flera anställda medför detta således att norsk rätt inte erkänner kol— lektivavtal med en enskild näringsidkare som saknar anställda.202

Liksom i Danmark vilar medinflytandet för arbetstagarsidan i huvudsak på kollektivavtal.

6.10.4. Tyskland

Enligt den juridiska litteraturen kännetecknas begreppet arbetstagare (Arbeitnehmer) av tre kriterier. För det första skall parternas relation gå tillbaka på ett privaträttsligt avtal eller något liknande förhållande. Vidare skall det föreligga en skyldighet att utföra en arbetsprestation. Slutligen gäller att arbetet skall utföras i tjänst hos någon annan. Även i Tyskland upprätthålls en gräns mot den självständiga uppdragstagaren. Vad som främst talar för ett anställningsförhållande är då att den arbetspresterande parten har att fortlöpande fullgöra arbetsuppgifter allt eftersom de upp- kommer samt att han står under motpartens kontroll.203

201 Stein Evju i Arbetsrätten i Norden, 5. 230 f. 202 Stein Evju i Arbetsrätten i Norden, 5. 243. 203 Giinter Schaub, s. 36 ff.

Arbetstagarinflytande finns i olika former och på olika nivåer inom företa- gen.204 Ett inflytande genom s.k. företagsråd (Betriebsrat) regleras genom Betriebsverfassungsgesetz från år 1972. Lagen innehåller inte någon defi- nition av arbetstagarbegreppet utan bygger i princip på den allmängiltiga bestämning som har utvecklats i rättspraxis och den juridiska litteratu- ren.205 Arbetstagarbegreppet har en avgörande betydelse för lagens till- lämpningsområde. Om vederbörande saknar status av arbetstagare, är lagen inte tillämplig i hans fall. Dessutom gäller att vissa kategorier av arbetsta- gare endast kan åberopa delar av lagen. Således är endast en mindre del av bestämmelserna tillämpliga beträffande de tjänstemän som arbetar i företa- gets ledning.

Beträffande tillämpningsområdet för Betriebsverfassungsgesetz skall vida- re sägas att den på arbetsgivarsidan gäller för företag som drivs i privat- rättslig forrn. Federala eller delstatliga myndigheter är inte underkastade den reglering som finns i lagen. En lag från år 1974 ger dock de federalt anställda vissa möjligheter till medinflytande över sina arbetsvillkor, och motsvarande regler finns i flertalet delstater. Privata företag med färre än fem anställda omfattas inte av Betriebsverfassungsgesetz.

Vidare gäller undantagsbestärnmelser av ungefär den omfattning som 2 & medbestämmandelagen har. Betriebsverfassungsgesetz är inte fullt ut till- lämplig när arbetsgivaren driver en intellektuell eller icke-materiell (ideo- logisk) verksamhet. Detsarmna gäller företag som fullföljer politiska, väl- görande, vetenskapliga eller konstnärliga syften. Även opinionsbildande verksamhet faller utanför tillämpningsområdet för Betriebsverfassungs- gesetz.

För företag med högst 2 000 anställda gäller vidare att arbetstagarna enligt Betriebsverfassungsgesetz har rätt att utse ledamöter i företagets styrelse, Aufsichtsrat. Arbetstagarna utser då en tredjedel av ledamöterna, medan återstoden väljs av ägarna till företaget. Vissa särbestämmelser gäller för bl.a. familjeföretag.

Om ett företag har fler än 2 000 arbetstagare, regleras inflytandet genom Aufsichtsrat i Mitbestimmungsgesetz, som antogs år 1976. Enligt den la- gen uppgår det totala antalet ledamöter i Aufsichtsrat till 12, 16 eller 20,

204 Jämför sou 1975:1 s. 149 ff. 205 Jämför ovan.

alltefter antalet anställda i företaget. Bolagsstämman och arbetstagarna väljer vardera hälften av ledamöterna i Aufsichtsrat. Ordföranden utses bland de ledamöter som bolagsstämman har valt. Detta medför i praktiken att ägarsidan även här har det avgörande inflytandet i Aufsichtsrat, efter- som ordföranden har två röster (utslagsröst).

Mitbestimmungsgesetz är alltså tillämplig bara i företag med fler än 2 000 anställda. En annan förutsättning är att verksamheten drivs i privaträttslig form. Liksom när det gäller Betriebsverfassungsgesetz är vissa företag undantagna från tillämpningsområdet för Mitbestimmungsgesetz. Undan— taget avser företag som driver en ideologiskt inriktad verksamhet. Därmed avses opinionsbildande verksamhet, men även rörelser med politisk, religi- ös, välgörande, vetenskaplig eller konstnärlig inriktning.

Föreskrifter om medinflytande genom Aufsichtsrat finns också i 1951 års lag för kol- och stålindustrin. Ägarna och arbetstagarna utser lika många ledamöter var. Här föreligger dock den viktiga skillnaden jämfört med Mitbestimmungsgesetz att ägarna inte väljer en ledamot som har utslags- röst. I stället utses en neutral ledamot, som alltså kan fälla avgörandet i frå— gor där ägarna och arbetstagarrepresentantema har olika uppfattningar.

6.10.5. Frankrike

Ett anställningsavtal föreligger enligt fransk arbetsrätt när en person har åtagit sig att arbeta för någon annans räkning och under någon annans kontroll mot ersättning. Enligt den juridiska litteraturen får det också bety- delse om vederbörande har blivit inlemmad i en arbetsorganisation på ett sådant sätt som karakteriserar ett anställningsförhållande. Man ser då till den arbetspresterande partens ekonomiska ställning och hans rättsliga skyldighet att efterkomma instruktioner från motparten. Även andra fakto— rer förs dock in i bedömningen. Det får således betydelse om den som utför arbetet har bestämda arbetstider, bestämda arbetsuppgifter och en fast lön.206

Rätt till medinflytande för arbetstagarna finns genom företagsråd (comité d'entreprise). Företagsråd skall inrättas i alla privata företag och offentliga inrättningar (dock ej administrativa myndigheter) med minst 50 arbets-

206 Code du travail, kommentarer till artikel L 121-l.

tagare. Om antalet arbetstagare understiger 50, har dock parterna möjlighet att inrätta företagsråd med stöd av kollektivavtal. Rådet består av företags- ledaren (le chef d'entreprise) och en delegation som representerar de an- ställda.207

Arbetsgivaren åläggs en alhnän skyldighet att samråda (consulter) med företagsrådet före beslut, och han skall förse rådet med information och kunna motivera sitt förslag till beslut.208 Code du travail innehåller också relativt utförliga regler om information och samråd med företagsrådet när det gäller sådant som företagets ekonomiska ställning och läget på mark- naden, personalpolitiken, introduktionen av ny teknologi på arbetsplatsen och organisatoriska förändringar.209 Dessutom gäller att det skall inrättas en särskild ekonomikommitté (commission économique) i företag med minst 1 000 anställda.210

207 Code du travail, artiklarna L 431-1 och 433-1. 208 Artikel L 431-5. 209 Artiklarna L 432-1, 432-1-1, 432-2 och 432-3. 210 Artikel L 434-5.

7. Föreningsrätt 7.1. Inledning

I detta avsnitt skall frågor om föreningsrätt behandlas. Begreppet för- eningsrätt avser något som är mer inskränkt än begreppet föreningsfrihet, som förekommer i 2 kap. 1 å 5 regeringsformen och avser friheten gente- mot det allmänna att sluta sig samman med andra för allmänna eller en- skilda syften, dvs. bilda föreningar. Med föreningsrätt avses däremot i all- mänhet rätten i förhållande till motparten på arbetsmarknaden att tillhöra och verka för en facklig organisation.

Reglerna i 7—9 åå medbestämmandelagen om föreningsrätt är centrala på området. Dessa regler handlar om vad som brukar kallas den positiva för— eningsrätten -— regler till skydd för rätten att tillhöra och verka för en ar- betsgivar- eller en arbetstagarorganisation. Här skall emellertid även den negativa föreningsrätten beröras. Därmed avses i detta sammanhang rätten att stå utanför en facklig organisation.

7.2. Den positiva föreningsrätten

7.2.1. Inledning

Som nyss har nämnts innehåller medbestämmandelagen i 7—9 åå regler om den positiva föreningsrätten. Enligt 7 å avses med föreningsrätt en rätt för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra en arbetsgivar- eller arbetstagar- organisation, att utnyttja medlemskapet och att verka för organisationen eller för att en sådan bildas.

Föreningsrätten skall enligt 8 å första stycket lämnas okränkt. Paragrafen innehåller vidare i sitt första stycke en beskrivning av vad som avses med

en kränkning av föreningsrätten. Det är således en kränkning av förenings- rätten om någon på arbetsgivar- eller arbetstagarsidan vidtar en åtgärd till skada för någon på den andra sidan för att denne har utnyttjat sin för- eningsrätt, likaså om någon på den ena sidan vidtar en åtgärd mot någon på den andra sidan i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrätt. En kränkning föreligger även om åtgärden vidtas för att ett åtagande mot nå— gon annan skall uppfyllas.

Det åligger enligt 9 å arbetsgivar- och arbetstagarorganisation att söka hin- dra att någon medlem vidtar en åtgärd som kränker föreningsrätten. Har en medlem vidtagit en sådan åtgärd, är organisationen skyldig att söka få ho— nom att upphöra med det.

Den närmare innebörden av dessa regler skall strax beröras. För att under— lätta förståelsen av ämnet bör dock först den historiska bakgrunden till regleringen beröras helt kort.

7.2.2. Bakgrunden

Den moderna fackföreningsrörelsens framväxt under slutet av 1800-talet motarbetades på många håll av arbetsgivarna. Dessa ville ofta inte erkänna arbetarnas rätt att tillhöra en fackförening, och många strejker rörde mer eller mindre uttryckligen föreningsrätten. Först genom den s.k. December- kompromissen år 1906 vann föreningsrätten ett mer allmänt erkännande. Decemberkompromissen innebar att kollektivavtalen på SAF—LO-området skulle tillföras en klausul av bl.a. följande lydelse.

Med iakttagande av avtalets bestämmelser i övrigt äger arbetsgivaren rätt att leda och fördela arbetet, att fritt antaga och avskeda arbetare samt att an- vända arbetare, oavsett om dessa äro organiserade eller ej.

Föreningsrätten skall å ömse sidor lämnas okränkt.

[...]

Härigenom stod det klart att det fanns ett rättsligt anspråk på respekt för föreningsrätten i de förhållanden där klausulen gällde.

Efter det att arbetsdomstolen inledde sin verksamhet år 1929 blev för- eningsrättens innebörd föremål för domstolens prövning i flera fall. Sär- skilt märks rättsfallet AD 1933 nr 94 , där det slogs fast att föreningsrätt följde av kollektivavtalets rättsliga natur. En arbetsgivare var alltså skyldig

att respektera föreningsrätten även om kollektivavtalet inte innehöll någon uttrycklig bestämmelse om det.

Frågan om lagreglering av föreningsrätten var mycket omdebatterad i bör- jan av detta sekel och framåt.1 Föreningsrättsliga bestämmelser togs första gången in i lagstiftningen genom 1936 års lag om förenings- och förhand- lingsrättz. Därigenom kom den uppfattning att segra, vilken såg förhand- lingsrätten som det primära och därför endast ville reglera föreningsrätten i den utsträckning som var nödvändig för att säkerställa förhandlingsrätten. Med det synsättet saknades det skäl att ta upp frågor om den negativa för- eningsrätten till behandling. Den andra huvudlinjen i debatten innebar däremot att rätten att tillhöra en förening borde motsvaras av en rätt att stå utanför en förening.

De föreningsrättsliga bestämmelserna i 1936 års lag kompletterades och förtydligades år 1940. De har sedan i huvudsak oförändrade förts över till medbestämmandelagen.

7.2.3. Reglemas innehåll

Medbestämmandelagens 7 å innehåller en definition av begreppet för- eningsrätt. Med föreningsrätt avses en rätt för arbetsgivare och arbetstagare att tillhöra arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation, att utnyttja medlem- skapet och att verka för organisationen eller för att en sådan bildas. Förhål- landet mellan organisationen och dess medlemmar berörs alltså inte.

Föreningsrätten enligt medbestämmandelagen är således neutral i den me- ningen att den tillkommer såväl arbetsgivare som arbetstagare. Som fram- går av vad som har sagts ovan är det givetvis praktiskt taget alltid för ar- betstagarsidan som reglerna har betydelse. Det är också i regel utgångs- punkten i den fortsatta framställningen. Det kan dock nämnas att det finns ett fall i rättspraxis, där en kränkning av en arbetsgivares föreningsrätt har konstaterats.3

1 En utförlig redogörelse för frågans behandling finns i SOU 1975:1 s. 213 ff. 2 SFS 1936:506. 3 AD 1946 nr 68.

Det är fråga om ett skydd för parterna i ett bestående anställningsförhållan- de (och för s.k. jämställda uppdragstagare samt deras uppdragsgivare”) Arbetssökande omfattas principith inte av reglerna, inte heller förutvaran- de arbetstagare som är pensionärer. Enligt ett uttalande i förarbetena till 1940 års lagändringar kan dock en föreningsrättskränkning föreligga om en arbetsgivare ”då fråga är om anställandet av viss arbetstagare” vidtar en åt- gärd i syfte att förmå arbetstagaren att gå ur, eller inte gå in i, en arbetsta- garorganisation.5 Arbetsdomstolen har vidare i vissa fall funnit reglerna tillämpliga trots att något anställningsförhållande inte har förelegat. Det har då varit fråga om vägran av en arbetsgivare att återanställa arbetstagare efter vad som kan betecknas som ett tillfälligt uppehåll i anställningsförhål- landet, dvs. vid säsongsarbete e.d. Föreningsrätten gäller alltså i viss ut- sträckning även för den som tidigare har varit anställd.6 Det kan tilläggas att det 'är osäkert om reglerna i 25—27 åå anställningsskyddslagen om före— trädesrätt till återanställning för med sig att ett brott mot dessa kan utgöra en föreningsrättskränkning enligt medbestämmandelagen, vilket har anta- gits på ett ställe i anställningsskyddslagens förarbeten.7 Betydelsen av an- ställningsskyddslagen i detta sammanhang är troligen begränsad såtillvida att den i praktiken kan ge ett visst föreningsrättsligt skydd, men att den inte har någon direkt inverkan på medbestämmandelagens föreningsrättsreg- ler.8 En vägran att återanställa en arbetstagare i en situation då anställ— ningsskyddslagens företrädesrättsregler är tillämpliga skulle således kunna ge upphov till skadeståndsskyldighet för arbetsgivaren enligt anställnings- skyddslagens regler, men det skulle inte vara fråga om något brott mot medbestämmandelagens regler.

Föreningsrätten gäller till förmån för enskilda arbetsgivare och arbetstaga- re. Den ger därför endast indirekt ett skydd åt organisationerna. Enligt 8 å andra stycket9 är organisationerna inte skyldiga att tåla sådana kränkningar av enskildas föreningsrätt som innebär intrång i deras verksamhet. Sker detta, har den drabbade organisationen rätt till skadestånd.

4 Se 1 å 2 st. Prop. l940:106 s. 21. 6 Se AD 1935 nr 17, 1944 nr 96 och 1959 nr 10; motsatt utgång i AD 1982 nr 16, som rörde en s.k. sommargårdsarbetare. Prop. 1973:129 5. 166. Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 344 och AD 1982 nr 16. 9 Se strax nedan. Ul

OOxl

Enligt 8 å första stycket skall föreningsrätten lämnas okränkt. Stycket innehåller vidare bestämmelser om vad som är en kränkning av förenings— rätten. En sådan kränkning föreligger om någon på arbetsgivar- eller ar- betstagarsidan vidtar en åtgärd till skada för någon på den andra sidan för att denne har utnyttjat sin föreningsrätt eller om någon på den ena sidan vidtar en åtgärd mot någon på den andra sidan i syfte att förmå denne att inte utnyttja sin föreningsrätt. En föreningsrättskränkning föreligger även om åtgärden vidtas för att ett åtagande mot någon annan skall uppfyllas.

En första förutsättning är alltså att det skall ha vidtagits en åtgärd. Har åt- gärden vidtagits mot någon som har utnyttjat sin föreningsrätt krävs dess- utom att åtgärden skall ha varit till skada för vederbörande för att det skall kunna vara fråga om en föreningsrättskränkning.

De åtgärder som åsyftas i lagrummet kan vara av många olika slag. Det måste vara fråga om något slags konkret aktivitet, dit även i vissa fall underlåtenhet att handla kan räknas. Typiska sådana åtgärder är uppsäg- ning och avskedande, men hit hör även exempelvis omplacering och in— dragning av förmåner.

Mer allmänna uttalanden kan inte betraktas som en åtgärd i lagens mening. Däremot kan så vara fallet med hot om åtgärder.10 Det finns alltså en gräns mellan den allmänna yttrandefriheten och skyddet för föreningsrätten. Detta utvecklas särskilt i rättsfallet AD 1982 nr 33 , där domstolen uttalade bl.a. följande.11

Arbetsdomstolen anser sammanfattningsvis att det inte kan innefatta någon föreningsrättskränkning att en arbetsgivare kritiserar en viss facklig organi- sation eller viss facklig förtroendemans sätt att bedriva facklig verksamhet. Det saknar därvid betydelse huruvida kritiken är befogad eller inte eller om kritiken framförs offentligt eller i enrum. Allmänna uttalanden om motsidan och dess företrädare kan nämligen aldrig i sig konstituera en föreningsrätts- kränkning. Ar det emellertid inte fråga om ett allmänt uttalande utan i stället om ett mer eller mindre direkt uttalat hot mot någon eller några enskilda ar— betstagare blir situationen naturligtvis en annan (jfr. AD 1976 nr 128 ).

Vad avses med att en åtgärd skall ha varit till skada? Enligt vad som har uttalats i rättspraxis bör uttrycket uppfattas på det sättet, att åtgärden har

10 Set.ex.ADl993nr8. 11 SeocksåADl99lnr13.

vidtagits till skada för den drabbade, om åtgärden är ägnad att leda till nå— gon mera påtaglig olägenhet för denne.12

Föreningsrättsskyddet inkräktar inte på rätten att vidta sådana stridsåtgär- der som syftar till att understödja en parts ståndpunkt i en intressetvist. Å andra sidan gäller föreningsrätten också vid fackliga stridsåtgärder. Här kan besvärliga gränsdragningsfrågor uppkomma.13 Arbetsdomstolen angav i domen 1983 nr 65 följande riktlinjer för bedömningen. När det gäller tvist om en av en arbetsgivare vidtagen åtgärd under en öppen lovlig konflikt innebär föreningsrättskränkning skall man undersöka vad syftet med åtgärden kan antas vara. Vid den prövningen ligger det nära till hands att ställa sig frågan vilken åtgärd det är fråga om, under vilka om- ständigheter den företas, mot vem den företas och om åtgärden har någon förrn av sakligt samband med själva intressefrågan. Framstår den påtalade åtgärden som ett ganska naturligt inslag i själva intressekonflikten kan det inte antas vara fråga om en föreningsrättskränkning. Ter sig däremot åtgär— den som mer ovanlig och svårförklarlig sett från synpunkten av att part har intresse av att hävda sin ståndpunkt i konflikten blir bedömningen många gånger en annan, dvs._man får lov att anta att det varit fråga om en för- eningsrättskränkning. Även andra omständigheter än de nu exemplifierade torde kunna komma med i bilden.

Ett kollektivavtal kan genom sin s.k. normerande verkan medföra att dess lönenivå kommer att gälla även för arbetstagare som inte är medlemmar i den kollektivavtalsslutande organisationen, vare sig dessa är oorganiserade eller medlemmar i en annan facklig organisation. Det förekommer emel- lertid ibland att medlemmar i minoritetsorganisationer missgynnas i löne- hänseende. Dessa kan då vilja göra gällande att deras föreningsrätt har kränkts. 14 Arbetsdomstolen har slagit fast att föreningsrätten inte innefattar någon rätt till likabehandling i lönehänseende.15 För att det skall kunna bli fråga om att bedöma ett sådant agerande som en föreningsrättskränkning krävs att det finns ett anspråk på likabehandling på annan grund än för- eningsrätten. En sådan grund kan exempelvis vara bestämmelser i ett en- skilt anställningsavtal.

En närbesläktad fråga är den om behandlingen av kollektivavtalsbestäm— melser om mätningsarvode eller granskningsarvode. Denna fråga har ett

12 AD 1986 nr 25. 13 Se från senare tid t.ex. AD 1983 nr 65 och 95 och 1990 nr 67. 14 Se t.ex. AD 1977 nr 222 och 1982 nr 69, jämför 1983 nr 184 och 1991 nr 100. 15 AD 1971 nr 34.

antal gånger bedömts av arbetsdomstolen.16 Frågan har gällt om arbetsgi- varen har gjort sig skyldig till föreningsrättskränkning genom att göra lö— neavdrag för sådant arvode för de arbetstagare som har varit anslutna till en organisation som inte slutit det ifrågavarande avtalet. Domstolen har slagit fast att avdrag för arvode som endast svarar mot verkliga kostnader för mätning av ackordsarbete inte utgör kränkning av de arbetstagarnas för- eningsrätt. I den mån arvodet har kommit att utgöra ett bidrag till den kol- lektivavtalsbärande fackliga organisationens allmänna verksamhet har där- emot en kränkning av föreningsrätten ansetts föreligga objektivt sett.

För att en åtgärd skall vara föreningsrättskränkande måste den ha vidtagits i ett sådant syfte. Det behöver därvid inte vara frågan om ett direkt syfte att kränka föreningsrätten. En arbetsgivare som felaktigt tror sig ha rätt att vidta en viss åtgärd, t.ex. att rättsstridigt göra avdrag från syndikalistiskt organiserade arbetstagares löner för granskningsarvode enligt byggnadsav- talet, kan inte undgå ansvar för föreningsrättskränkning på den grunden.17 Däremot kan misstag rörande faktiska förhållanden beaktas vid bedöm— ningen.

Det är av naturliga skäl ofta en svår uppgift att i en rättegång visa vilket syfte motparten har haft med en viss åtgärd. I mål om föreningsrättskränk- ning har därför arbetsdomstolen sedan gammalt tillämpat en uppdelning av bevisbördan.18 Schematiskt kan detta beskrivas på följande sätt. Om en ar- betstagarpart i en rättegång påstår att det föreligger en föreningsrättskränk- ning skall parten visa sannolika skäl för sitt påstående. Lyckas parten med det, ankommer det på arbetsgivaren att styrka att det oberoende av för- eningsrättsfrågan finns objektivt godtagbara skäl för den ifrågasatta åtgär- den.

Enligt sista meningen i 8 å första stycket föreligger en föreningsrättskränk- ning även om en åtgärd som avses i paragrafen vidtas för att uppfylla ett åtagande mot någon annan. Bestämmelsen tar i första hand sikte på organi- sationsklausuler och klargör att förekomsten av en sådan klausul inte be-

16 Se t.ex. AD 1954 nr 19 och 20, 1977 nr 222, 1978 nr 94, 1979 nr110, 158 och 159. 17 AD 1979 nr 159. 18 Se för en redogörelse för denna fråga SOU 198260 5. 290 ff. Rättspraxis inne- håller åtskilliga exempel, senast AD 1994 nr 13. Se också Leif Bylunds doktors- avhandling Bevisbörda och bevistema — En studie av en bevisbörderegel i mål om föreningsrättskränkning.

rättigar en arbetsgivare att vidta föreningsrättskränkande åtgärder mot de arbetstagare som är medlemmar i någon konkurrerande facklig organisa— tion.

Som har nämnts ovan innehåller 8 å andra stycket en bestämmelse om in- direkt skydd för arbetsgivar- och arbetstagarorganisation. Skyddsanspråket tillkommer enligt sista meningen i stycket den centrala organisationen, om det finns någon sådan. I praktiken betraktas en föreningsrättskränkande åt- gärd mot en enskild medlem i en arbetstagarorganisation regelmässigt som ett otillåtet intrång i organisationens verksamhet.

Enligt 8 å tredje stycket är föreningsrättskränkande avtalsbestämmelser (i kollektivavtal eller andra avtal) ogiltiga, liksom uppsägningar av avtal och andra sådana rättshandlingar. 19 Av 54 å framgår att föreningsrättskränk— ningar är skadeståndssanktionerade.

Tvister om föreningsrätten kan inte genom skiljeavtal på förhand undan- dras arbetsdomstolens prövning (1 kap. 3 å arbetstvistlagen).

En organisations ansvar för dess medlemmars agerande i föreningsrättsligt hänseende behandlas i 9 å. Enligt paragrafen är organisationen skyldig att försöka hindra att en medlem vidtar en föreningsrättskränkande åtgärd. Och har så redan skett, är organisationen skyldig att försöka förmå med— lemmen att upphöra med åtgärderna. En organisation som brister i sina skyldigheter härvidlag blir skadeståndsskyldig.

7.3. Den negativa föreningsrätten

7.3.1. Inledning

Som har angetts inledningsvis i detta avsnitt avser den negativa förenings- rätten i detta sammanhang rätten att stå utanför en fackförening. Så beskri- ven förefaller det vid en ytlig betraktelse som om det vore en relativt lätt uppgift att slå fast en sådan rätt i lag, något som inte har skett i svensk rätt, trots att den allmänna principen om att facklig anslutning bör ske frivilligt och bero av den enskildes bestämmanderätt åtminstone numera inte torde

19 Se angående tvisteförhandling 64 å 2 st.

sättas i fråga från något håll. Frågan rymmer emellertid — vilket framgår av tidigare utredningar i ämnet _ i själva verket många bottnar och åtskilliga problem.

7.3.2. Något om frågans tidigare behandling

Redan år 1899 väcktes genom en motion till riksdagen tanken på lagregler till skydd för arbetare som inte ville tillhöra någon fackförening. I de föl- jande årens debatt om föreningsrätten var den negativa föreningsrätten ofta betecknad som skydd mot organisationstvång — ständigt aktuell. Inför tillkomsten av de föreningsrättsliga bestämmelserna i 1936 års lag om för- enings— och förhandlingsrätt bröt sig, som har framhållits ovan, åsikterna starkt. Den segrande meningen innebar att föreningsrätten skulle regleras endast i den utsträckning som var nödvändig för att säkra förhandlingsrät— ten. Mot detta stod uppfattningen att lagstiftningen borde reglera såväl den positiva som den negativa sidan av föreningsrätten. Debatten under decen- nierna därefter kan sägas ha fokuserats mindre på principfrågan och mer på de konkreta frågorna om organisationsklausuler och föreningsrättsligt skydd för arbetssökande.20

Arbetsrättskommittén tog i sitt betänkande Demokrati på arbetsplatsen ( SOU 1975:1 ) upp frågan om den negativa föreningsrätten men stannade för att inte lägga fram något förslag till lagreglering.21 Ett allmänt förbud mot kränkningar av rätten att vara oorganiserad skulle enligt kommittén ytterst bäras upp av den allmänna värderingen, att skydd bör ges åt den en- skildes ”ekonomiska självbestämmanderätt” i förhållandet till andra, orga- nisationer och enskilda. Den värderingen gjorde sig emellertid gällande även i andra förhållanden än mellan parterna på arbetsmarknaden, menade kommittén, och även om man höll sig till det området, var frågan om skydd mot organisationstvång på arbetsmarknaden inte något som primärt upp- kom i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare utan rörde i första hand de inbördes förhållandena på vardera sidan. Frågan om en lagstiftning som rörde förhållandet mellan organisationer och enskilda på samma sida föll utanför kommitténs utredningsuppdrag. Kommittén ställde sig frågan

20 Se vidare om dessa frågor nedan. 21 sou 1975:1 5.232 ff.

om vilka verkningar en mer begränsad reform skulle få, och anförde i det sammanhanget bl.a. följande.22

Normalt är oorganiserades anställningsvillkor till följd av kollektivavtalens s.k. normerande verkan desamma som de organiserades. Något på lag grun- dat anspråk på sådan likabehandling har de oorganiserade dock inte: i för- hållande till dem står det arbetsgivaren fritt att sluta avtal om sämre villkor. En allmän regel om skydd för den negativa föreningsrätten i enlighet med den ifrågasatta reformen skulle emellertid uppenbarligen tendera att få samma verkan som en i lag intagen uttrycklig regel om likabehandling. Häri ligger verkningar för det fackliga organisationsväsendet som manar till för- siktighet inför en reform av nu ifrågasatt art.

Kommittén konstaterade vidare att det förelåg en juridisk komplikation som hängde samman med ett problem om fördelning av bevisbördan som tydligen måste uppkomma i mål inför arbetsdomstolen om kränkning av den negativa föreningsrätten och fortsatte:23 I själva verket torde en allmän regel om skydd för den negativa förenings- rätten till följd av nödvändiga bevisningssvårigheter bli praktiskt taget verkningslös om den inte kompletteras med långtgående presumtioner, t.ex. av innebörd att varje ”särbehandling” av oorganiserade utgör angrepp mot deras rätt att inte tillhöra förening. Sådana presumtioner är emellertid prin- cipiellt olämpliga och i hög grad diskutabla från saklig synpunkt. Detta sammanhänger bl.a. med att man här är inne på den [...] svåra frågan om gränsdragningen mellan det område, som bör vara skyddat av föreningsrät- ten, och det område där part har frihet att med fackliga stridsmedel hävda sin ståndpunkt i intressefrågor. Denna fråga är svår att komma till rätta med redan när skyddet för föreningsrätten omfattar enbart den positiva sidan (jfr.

AD 1972:5 och 11 samt 197lz34), men skulle utan tvivel bli ännu svårare med en regel om skydd även för den negativa föreningsrätten.

I frågan om organisationsklausuler borde förbjudas uttalade kommittén som sin bestämda mening att facklig anslutning borde ske frivilligt och bero av den enskildes bestämmanderätt. Avsaknaden av ett lagstadgat för- bud fick inte medföra ett missbruk av den rådande avtalsfriheten. Kommit- tén ansåg inte att det då fanns något behov av lagstiftning. Detta kunde i varje fall anstå till dess att det kunde konstateras menliga effekter av den rådande avtalsfriheten.

Kommitténs ledamöter var inte helt eniga i frågorna om den negativa för— eningsrätten. En ledamot ville bygga ut föreningsrättsskyddet till att omfat- ta även arbetssökande, och en annan ledamot ansåg att frågorna snarast

22 sou 197545. 233 f. 23 SOU 1975:1 s. 234 f.

borde göras till föremål för utredning med inriktning på lagstiftning på området.

I propositionen till medbestämmandelagen uttalade departementschefen att han i det väsentliga delade de bedömningar som kommittén hade gjort.24

I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget till medbestämmandelag uttalade sig dåvarande inrikesutskottet för att den arbetsrättsutredning som då hade aviserats (och som sedermera kom att kallas Nya arbetsrättskom- mittén) skulle få i uppgift att överväga även vissa frågor om föreningsrätts- skyddets omfattning, som hade väckts i riksdagsmotioner.25

Nya arbetsrättskommittén behandlade ämnet i sitt betänkande MBL i ut— veckling ( SOU 1982:60 ). Inte heller den kommittén fann anledning att föreslå några lagregler i frågan. Enligt kommittén var den inledningsvis nämnda principen att facklig anslutning bör ske frivilligt i det väsentliga oomstridd, och frågan var därmed inte om principen borde gälla utan om det borde stiftas lag i saken. Kommittén redogjorde för reglerna i anställ- ningsskyddslagens 7 och 18 åå, som skyddar arbetstagarna mot obefogade uppsägningar och avskedanden och som innebär att en arbetstagare inte kan skiljas från sin anställning på den grunden att arbetstagaren är fackligt organiserad eller tvärtom är och vill fortsätta att vara oorganiserad, och det förhållandet att kollektivavtalen regelmässigt på en arbetsplats tillämpas lika för alla. Kommittén anförde vidare:26

Mot denna bakgrund kan konstateras att den redan anställde oorganiserade arbetstagarens rättsställning i förhållande till arbetsgivaren är i det väsentli- ga likvärdig med den fackligt organiserades, även utan att MBL innehåller några regler om skydd för den negativa föreningsrätten. Det var också slut- satsen av den förra arbetsrättskommitténs analys. Aven rent faktiskt torde den oorganiserade arbetstagarens situation i arbetet vara densamma som den organiserades, åtminstone såtillvida som erfarenheten inte ger något stöd för att det skulle förekomma att arbetsgivare diskriminerar oorganiserade arbetstagare i bestående anställningsförhållanden på ett sådant sätt att det bör ses som något problem för lagstiftaren. En annan sak är det i grunden naturliga förhållandet att organiserade arbetstagare bl.a. till följd av medbestämmandelagstiftningen har en starkare ställning i medbestämmandefrågor än de arbetstagare som föredrar att vara oorganiserade och att därmed avstå från det stöd som de fackliga organisationerna ger sina medlemmar. När man talar om ett lagstadgat skydd för den negativa föreningsrätten är syftet inte att gå så långt som till att säkerställa likställighet i det avseendet. Det skulle ju ytterst innebära att

24 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 5.206. 25 InU 1975/76:45 s. 29. 26 sou 1982:60 s. 280 f.

man övergav den grundval för hela det arbetsrättsliga systemet som ligger i att rätten till medbestämmande utövas kollektivt genom de fackliga organisationerna på medlemmarnas vägnar. Kravet på skydd för den negativa föreningsrätten skulle då vara liktydigt med att man gjorde ingrepp i de fackliga rättigheter som tillkommer de organiserade. Att de fackliga organisationerna i vissa för hela arbetsplatsen betydelsefulla frågor har att ta tillvara alla de anställdas intressen är för övrigt en princip som kommer till uttryck i MBL:s förarbeten. En annan sak är också att det kan få betydelse för förhållandet arbetstagarna emellan att den ene är organiserad och den andre oorganiserad. Detta är inte något problem för den arbetsrättsliga lagstiftningen som behandlar enbart förhållandet mellan arbetstagare och

arbetsgivare.

Kommittén konstaterade att det inte torde finnas något egentligt behov av en lagstiftning som direkt syftade till att ge oorganiserade arbetstagare i bestående anställningsförhållanden ett rättsligt skydd gentemot arbetsgiva- ren för rätten att vara oorganiserad. Vad som kunde komma i fråga var att säkerställa att en oorganiserad arbetstagare inte skulle kunna vägras an- ställning enbart av det skälet att han eller hon inte var ansluten och inte heller ville vara ansluten till en facklig organisation, eller med andra ord föreningsrättsskydd för arbetssökande. Kämfrågan i detta sammanhang var om man skulle genom lag resa hinder mot att en arbetsgivare vägrade att anställa arbetstagare på grund av deras medlemskap i en viss facklig orga- nisation eller på grund av att de var oorganiserade. En sådan lagregel som sträckte ut föreningsrättsskyddet till att omfatta arbetssökande skulle syfta till och få till huvudsaklig verkan att medföra hinder mot organisations- klausuler. Därför, menade kommittén, var den fråga i sak som skulle be- dömas om det borde stiftas lag mot organisationsklausuler. Och i den frå- gan gjorde Nya arbetsrättskommittén inte något annat ställningstagande än det som arbetsrättskommittén hade gjort. En ledamot ansåg att kommittén borde ha lagt fram förslag till lagligt skydd för den negativa föreningsrät— ten.

Den negativa föreningsrätten har också diskuterats i samband med frågor om den negativa föreningsfriheten.27 Fri- och rättighetskommittén har se— nast tagit upp saken, i sitt delbetänkande Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993z40).28 Frågeställningen har för den kommittén i första hand gällt om det finns skäl att i grundlag reglera den negativa föreningsfriheten, däri in- begripet den negativa föreningsrätten. Kommitténs slutsats blev att det inte

27 Se om begreppen avsnitt 7.1. ovan. 28 Betänkandet innehåller på s. 148 ff. en redogörelse för tidigare utredningar om föreningsfriheten.

var praktiskt möjligt att i grundlag på ett klart och meningsfullt sätt reglera skyddet för föreningsfriheten mellan enskilda parter. Till detta kom svårig- heten att på ett lämpligt sätt avgränsa den negativa föreningsfriheten från principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa för- eningsfriheten ger nämligen enligt kommittén upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis organisationsklausuler, och kommittén ansåg att principen om avtalsfrihet är så viktig att den inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Fri- och rättighetskommittén avstod därför från att lägga fram några förslag om en ytterligare reglering av den negativa förenings- friheten i grundlagen. En ledamot ansåg däremot att så borde ha skett.

7.3.3. Särskilt om organisationsklausuler

Som framgår av den hittillsvarande redogörelsen är det ofta organisations- klausulema som har kommit i blickfånget när den negativa föreningsrätten diskuteras. Det är ibland något oklart vad som avses med begreppet organi- sationsklausul. Här avses i allmänhet sådana bestämmelser i kollektivavtal som förpliktar arbetsgivaren att ge företräde åt den avtalsslutande arbetsta- garorganisationens medlemmar, dvs. att uteslutande anställa eller ha an- ställda medlemmar i organisationen eller att ge dessa företräde till anställ— ning framför andra arbetssökande, men däremot inte bestämmelser som endast innebär att arbetsgivaren skall verka för att arbetstagarna skall an- sluta sig till en viss facklig organisation och liknande rekommendationer.

I den mån en organisationsklausul innebär att arbetsgivaren åtar sig att en— dast ha medlemmar i arbetstagarorganisationen anställda, och alltså säga upp de arbetstagare som inte är medlemmar, saknar den i allmänhet verkan. Anställningsskyddslagens krav på saklig grund för uppsägning är tvingan- de och kan inte frångås genom kollektivavtal. Och en uppsägning som sker enbart till uppfyllande av en organisationsklausul anses inte vara sakligt grundad?9 och kan förklaras ogiltig. För de arbetstagare som är medlem- mar i andra fackliga organisationer än den kollektivavtalsslutande gäller samma förhållande enligt de föreningsrättsliga reglerna i medbestämman- delagen. På motsvarande sätt innebär reglerna i anställningsskyddslagens

29 Prop. 1973:129 5. 128.

25—27 åå om företrädesrätt till återanställning en begränsning av verkning- arna av en organisationsklausul i en återanställningssituation.

I övrigt är emellertid utgångspunkten att organisationsklausuler är giltiga. Detta belyses av rättsfallet AD 1986 nr 68 , där en arbetsgivare dömdes att betala skadestånd till en facklig organisation för underlåtenhet att vid ny- anställningar iaktta en organisationsklausul som innebar att företräde vid anställning skulle ges till den fackliga organisationens medlemmar. Ar— betsgivaren gjorde i målet invändning om att klausulen måste anses ogiltig, eftersom organisationsklausuler generellt sett måste anses otillbörliga och otidsenliga. Domstolen konstaterade emellertid att det inte fanns något stöd i gällande rätt för att betrakta organisationsklausuler i kollektivavtal som ogiltiga och uttalade att det knappast var en uppgift för rättstillämpningen att genomföra någon ändring därvidlag, om en sådan ändring kunde anses motiverad.

När det gäller den faktiska förekomsten av organisationsklausuler i kollek— tivavtal på den svenska arbetsmarknaden genomförde arbetsrättskommittén på sin tid en undersökning.30 Resultaten redovisades på följande sätt.31

Vad angår den privata sektorn synes kollektivavtal i form av riksavtal eller avseende vissa större företag endast i ett förhållandevis begränsat antal fall innehålla organisationsklausuler; en av förklaringarna härtill är givetvis, att organisationsklausuler inte förekommer i kollektivavtal, som på arbetsgi- varsidan slutits av arbetsgivarorganisation tillhörande SAF. Inom området för industri, handel, jord- och skogsbruk och transport har sålunda organi— sationsklausuler påträffats endast i ett drygt tiotal utav något mer än 200 ge- nomgångna kollektivavtal för arbetstagare som inte är tjänstemän. Utav de avtal, vari organisationsklausuler återfunnits, har de flesta avsett företag inom kooperationen, medan de övriga inte har omfattat några kvantitativt sett mer betydande avtalsområden. Inom andra yrkesområden på den privata sektorn har organisationsklausuler återfunnits i en större andel av de grans- kade kollektivavtalen (nämligen i 11 avtal utav 44). Även här har flera av klausulema påträffats i avtal på kooperationens område medan flertalet av de övriga berört mer speciella yrkesgrupper, såsom skorstensfejare och mu- siker, eller avsett anställda vid Folkets Hus och Folkets Parker. I kollektiv— avtal för tjänstemän på den privata sektorn har organisationsklausuler på- träffats endast i några få fall, berörande ett förhållandevis mycket litet antal tjänstemän. Vad angår de helt eller delvis statsägda företagen har från Stats- företagens Förhandlingsorganisation (SFO) upplysts, att det i kollektivavtal för tjänstemän eller andra arbetstagare hos de företag, som är anslutna till förhandlingsorganisationen, inte torde förekomma organisationsklausuler; detta ståri överensstämmelse med förhandlingsorganisationens avtalspoli- tik.

30 SeSOU 1975:1s. 237ff. 31 s0U1975:1s.238f.

På det kommunala och landstingskommunala området förekommer inte or- ganisationsklausuler i de centrala rekommendationsavtal för tjänstemän och andra arbetstagare, vilka på arbetsgivarsidan slutits av Svenska Kommun- förbundet resp. Svenska Landstingsförbundet. På det statliga tjänstemanna— området faller tillhörighet till viss facklig organisation som villkor för an- ställning under avtalsförbudet i Statstjänstemannalagen. Inte i något kollek- tivavtal på det statliga området i övrigt har organisationsklausul påträffats.

Praktiskt sett ganska betydelsefulla är de organisationsklausuler som åter- finns i s.k. hängavtal, som slutits av olika arbetstagareförbund inom LO med företrädesvis oorganiserade arbetsgivare. De flesta LO-förbunden har utarbetat formulär till hängavtal, och ett stort antal av dessa formulär dock inte alla innehåller organisationsklausuler.

Till belysning av organisationsklausulemas faktiska utbredning kan slutli- gen nämnas att uppgifter från vissa LO-förbund, vilka representerar olika branscher och har sammanlagt omkring 550 000 medlemmar, ger vid han- den att 15—16 % av dessa medlemmar vid årsskiftet 1973/74 omfattades av kollektivavtal innehållande organisationsklausuler. Ehuru sådant sifferrnate- rial inte finns tillgängligt benäffande arbetsmarknaden i dess helhet torde dock kunna göras gällande, att det är en klar minoritet av arbetstagarna som omfattas av kollektivavtal med organisationsklausuler.

Nya arbetsrättskommittén gjorde en ny undersökning av förekomsten av organisationsklausuler. Utfallet av den undersökningen beskrevs på följan- de sätt.32 Vår undersökning av kollektivavtalen har gett till resultat att utvecklingen är på väg mot att organisationsklausuler, mätt i antalet arbetstagare som berörs av kollektivavtal med sådana klausuler, får en efter hand mindre betydelse. På några betydelsefulla avtalsområden har klausulema helt tagits bort. Vidare förekommer det [...] att klausulema får en annan och för arbetsgivaren mindre förpliktande avfattning än tidigare och att de byts ut mot andra bestämmelser som tillgodoser den fackliga organisationens intresse av tillräckligt ekonomiskt stöd för sin verksamhet.

Organisationsklausuler tas numera främst in i hängavtal på sådana områden som kännetecknas av att det finns ett stort antal små och tillfälliga arbets- platser. Ett exempel är byggnadsbranschen. [. . .]

Resultatet av Nya arbetsrättskommitténs undersökning redovisades för tolv år sedan. För att utröna hur situationen ter sig i dag har samtliga förbund inom LO, TCO och SACO samt ett antal fackliga minoritetsorganisationer tillfrågats om förekomsten av organisationsklausuler. Den bild av förhål- landena som denna enkät ger kan sägas bekräfta den utveckling som de ti- digare undersökningarna har visat på, nämligen att organisationsklausuler får en efter hand allt mindre betydelse på den svenska arbetsmarknaden. Sådana klausuler får nu betecknas som relativt sällsynta. Några LO-för-

32 sou 1982:60 s. 289.

bund har organisationsklausuler i sina formulär till hängavtal, och de före- kommer fortfarande i något avtal som gäller det kooperativa området och liknande. Där organisationsklausuler förekommer fäster de fackliga organi- sationerna ofta knappast någon vikt vid att de upprätthålls i den praktiska hanteringen. Det finns numera endast få undantag där organisationsklausu- ler alltjärnt tycks spela en roll i praktiken. Det gäller hängava inom bygg- nadsområdet33 och liknande samt vissa avtal för anställda vid Folkets Hus och Folkets Parker34.

7.3.4. Regler till skydd för arbetssökande

Det brukar sägas att anställningsrätten är fri; en arbetsgivare har rätt att än— ställa vem han vill och har ingen skyldighet att anställa någon viss arbets— sökande. Detta gäller inte oinskränkt för den statliga arbetsgivaren. Enligt 11 kap. 9 å andra stycket regeringsformen skall vid tillsättning av statlig tjänst avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.35 När det gäller privata arbetsgivare är dock utgångspunkten sedan gammalt den angivna. Undantag gäller vid återanställning enligt 25— 27 åå anställningsskyddslagen och för vissa speciella situationer enligt 12 å främjandelagen.

Principen om den fria anställningsrätten har under senare tid kommit att underkastas vissa generella begränsningar. Det har skett genom jämställd- hetslagen (1991 :433), som har ersatt en tidigare lag i samma ämne från år 1979, och lagen ( 1994:134 ) mot etnisk diskriminering. En arbetsgivare får nu vid anställning inte missgynna en arbetssökande på grund av hans eller hennes kön och inte heller otillbörligt särbehandla en arbetssökande genom att förbigå den arbetssökande på grund av hans eller hennes ras, hudfärg, nationella eller etniska ursprung eller trosbekännelse.

Den fria anställningsrätten har således minskat i betydelse. Det är likväl i svensk rätt inte fråga om något allmänt krav på likabehandling av arbetssö- kande. Här kan erinras om att de tidigare diskussionerna om förenings— rättsligt skydd för arbetssökande inte har lett till lagstiftning. Arbetssökan-

33 Jämför det ovan nämnda rättsfallet AD 1986 nr 68 . 34 Jämför AD 1979 nr 120 . 35 Se också 4 å lagen om offentlig anställning.

de åtnjuter i allmänhet inte något skydd mot särbehandling på grund av föreningstillhörighet eller avsaknad av föreningstillhörighet.36

7 .4. Sveriges internationella åtaganden

7.4.1. Förenta nationerna (FN)

I FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna av år 1948 stadgas att envar har rätt till frihet i fråga om fredliga möten och samman- slutningar, och att ingen får tvingas att tillhöra en sammanslutning (artikel 20). I fråga om föreningsrätten anges det att envar har rätt att bilda och an- sluta sig till fackföreningar till skydd för sina intressen (artikel 23, punkten 4).

Deklarationen är inte juridiskt bindande. Så är däremot fallet med två kon- ventioner, båda av år 196637: Internationella konventionen om medborger- liga och politiska rättigheter, som i artikel 22 punkten 1 stadgar att envar skall äga rätt till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen, och Internationella kon- ventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den sistnämn- da konventionen behandlar bl.a. föreningsrätten och har i artikel 8, punkten 1, följande lydelse.

Konventionsstatema förpliktar sig att säkerställa

a) rätten för envar att för att främja och tillvarataga sina ekonomiska och sociala intressen bilda fackföreningar tillsammans med andra och att, om annat ej följer av vederbörande förenings stadgar, ansluta sig till en fack— förening efter eget val. Utövandet av denna rätt får ej underkastas andra inskränkningar än sådana, som är angivna i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen eller för skyddandet av annans fri- och rättighe- ter; [...]

Båda konventionerna har ratificerats av Sverige.

36 Se avsnitt 7.2.3. ovan. 37 Jämför avsnitt 4.3.5 och 4.3.6.

7.4.2. ILO

Den internationella arbetsorganisationen (ILO) har antagit tre konventioner som rör föreningsrätten: (nr 87) angående föreningsfrihet och skydd för or- ganisationsrätten, (nr 98) angående tillämpningen av principerna för orga- nisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten och (nr 151) om skydd för organisationsrätten och om förfaranden för fastställande av an- ställningsvillkor i offentlig tjänst. Samtliga dessa konventioner har ratifice- rats av Sverige. Konventionema behandlas i avsnitt 4.2. Här skall endast följande påpekanden göras.

Konventionen angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten antogs år 1948. Dess artikel 2 har följande lydelse. Arbetare och arbetsgivare skola, utan någon som helst åtskillnad, äga rätt att utan därtill i förväg inhämtat medgivande bilda organisationer efter sitt fria

skön ävensom att utan andra förbehåll än dem vederbörande organisations stadgar uppställa, ansluta sig till sådana organisationer.

År 1949 tillkom konventionen angående tillämpningen av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten. Den innehåller mer detaljerade bestämmelser i ämnet. Konventionen skyddar enbart den positiva föreningsrätten, inte den negativa föreningsrätten.38

Båda de nämnda konventionerna undantar i viss utsträckning offentligt an- ställda från sitt tillärnpningsområde. För att bereda flertalet av dessa ett motsvarande skydd tillkom år 1978 konventionen om skydd för organisa- tionsrätten och om förfaranden för fastställande av anställningsvillkor i offentlig tjänst samt en åtföljande rekommendation (nr 159).

7.4.3. EG och EU

Några bindande EG-rättsliga regler som direkt rör föreningsrätten finns inte. Det saknas dock inte material som är av intresse i frågan. Den 9 de— cember 1989 antogs Gemenskapens stadga om arbetstagarnas grundläg- gande sociala rättigheter39, den s.k. sociala stadgan, av elva av EG:s tolv medlemsstater. Storbritannien ställde sig utanför. Stadgan ärinte juridiskt

38 Se prop. 1950:188 5. 33. 39 Texten här återgiven från översättningen i Roger Blanpain & Birgitta Nyström.

bindande. Den ger uttryck för en politisk vilja.40 Stadgan innehåller en punkt 11 som rör föreningsrätten. Punkten har följande lydelse. Arbetsgivare och arbetstagare inom Europeiska gemenskapen skall ha för- eningsrätt, så att de kan skapa yrkesorganisationer eller fackföreningar av eget val för att försvara sina ekonomiska och sociala intressen.

Det skall stå varje arbetsgivare och varje arbetstagare fritt att ansluta sig eller förbli utanför sådana organisationer, utan att därför lida skada person- ligen eller i arbetslivet.

Som synes omfattar punkten även den negativa föreningsrätten.

Samma elva medlemsstater enades vid toppmötet i Maastricht i december 1991 om ett avtal om socialpolitik inom ramen för det s.k. sociala protokol- let.41 Protokollet som har antagits av samtliga tolv medlemsstater be- myndigar de elva medlemsstaterna att använda EU:s institutioner och för- faranden för att genomföra innehållet i avtalet. Detta är därför av EG-rätts- lig betydelse. Frågor om föreningsrätt är uttryckligen undantagna från det område där avtalet ger institutionerna befogenhet att besluta om åtgärder (artikel 2.6), men definitionen av begreppet föreningsrätt kan just därför bli en EG-rättslig fråga.42

7 .4.4. Den europeiska sociala stadgan

Den europeiska sociala stadgan antogs av Europarådet år 1961. Vissa av artiklarna ratificerades av Sverige året därpå.43 Stadgan innehåller ett antal grundprinciper på det sociala och ekonomiska området. Sålunda sägs det i en inledande första del av stadgan att målet för de fördragsslutande parter- nas politik skall vara bl.a. principen att alla arbetstagare och arbetsgivare har rätt att fritt organisera sig i nationella eller internationella sammanslut— ningar för att tillvarata sina ekonomiska och sociala intressen. Och i artikel 5 förbinder sig de fördragsslutande parterna att varken utforma eller till- lämpa den nationella lagstiftningen på ett sådant sätt att denna frihet kränks. I vad mån detta skall gälla för personer som tillhör polisväsendet eller krigsmakten får dock bestämmas i nationell lagstiftning.

40 Se om stadgan Roger Blanpain & Birgitta Nyström, s. 70 ff. 41 Se det första delbetänkande, avsnitt 7.6.2. 42 Roger Blanpain & Birgitta Nyström, s. 255. 43 Däribland artikel 5, jämför strax nedan.

7.4.5. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Inom Europarådets ram tillkom år 1950 den europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna.44 Konventionens artikel 11, punkten 1, har följande lydelse.

l. Envar skall äga rätt till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt

till föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

Punkten 2 anger att inskränkningar i dessa rättigheter är tillåtna endast i den mån de är angivna i lag och är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott eller skyddandet av hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter. För medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen får lagliga inskränkningar göras utan hinder av bestämmelsema i artikeln.

Konventionens bestämmelser gäller i princip den offentligrättsliga för— eningsfriheten rätten att utan hinder eller inblandning från statens sida bedriva facklig verksamhet. Det måste dock anses ingå en positiv förplik- telse för staten att tillse att utövandet av föreningsfriheten inte omöjliggörs genom åtgärder från andra enskilda personer eller grupper.45

Europakonventionens bestämmelser tolkas och tillämpas av den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen), som har sitt säte i Strasbourg. Denna kan under vissa förutsättningar pröva klagomål från enskilda som anser att deras rättigheter under konventionen har blivit kränkta. Det har lett till en omfattande rättspraxis hos domstolen som bely— ser konventionsbestämmelsemas innehåll.

Några avgöranden från domstolen rör olika aspekter av frågan om artikel 11 reglerar också den negativa föreningsfriheten. Att det i princip förhåller sig så har nu klart slagits fast i en dom från år 1993, Siguråur A. Sigur- jo'nsson mot Island. Målet gällde en taxichaufför på Island, som inte kunde få licens att bedriva taxirörelse i Reykjavik eftersom han inte var medlem i

44 Se om denna Hans Danelius, s. 40 ff. 45 Hans Danelius, s. 228.

en förening av taxichaufförer, kallad Frami. Chauffören hade tidigare varit ansluten till Frami men slutat att betala medlemsavgiften och även medde- lat att han inte längre önskade vara medlem i föreningen. Detta ledde till att hans licens återkallades. Han kände sig senare tvungen att återinträda i för— eningen för att kunna fortsätta att utöva sitt yrke. Domstolen (majoriteten) fann att det förelåg en kränkning av klagandens rätt. Frami var en sådan förening som avses i artikel 11 (dvs. av privaträttslig och inte offentlig- rättslig art), men domstolen lämnade det öppet huruvida Frami skulle be— tecknas som en fackförening. Domstolen uttalade att artikel 11 innefattar negativ föreningsfrihet, och det var denna rätt som hade kränkts. När det gäller räckvidden av avgörandet bör det noteras att domstolen fäste vikt vid att skyldigheten att tillhöra Frami följde av lag. Det var alltså inte fråga om att bedöma effekterna av en organisationsklausul e.d.

Sistnämnda problem har berörts av domstolen i två tidigare avgöranden, Young, James och Webster (1981) och Sibson mot Storbritannien (1993). Det förstnämnda av dem gällde tre tidigare anställda hos British Rail. En överenskommelse träffades, vid en tid då de tre redan var anställda, mellan arbetsgivaren och tre fackföreningar om medlemskap i en av föreningarna som villkor för anställning. De tre arbetstagarna sades upp sedan de hade vägrat att ansluta sig till någon av fackföreningarna. Domstolen tog inte ställning till konventionsenligheten av sådana organisationsklausuler i all- mänhet, utan begränsade sig till att bedöma verkningarna i det enskilda fal- let. Och vid en sådan bedömning fann domstolen att klagandenas rätt enligt artikel 11 hade blivit kränkt. Enligt Hans Danelius bör inte alltför vittgåen- de slutsatser dras av avgörandet.46 Det var de drastiska följderna för kla- gandena i detta fall att de, som hade anställts utan något krav på fack- föreningstillhörighet, ställdes inför valet att mot sin vilja gå med i en fack- förening eller förlora sin anställning och sedan också faktiskt kom att sägas upp som blev avgörande för domstolens ställningstagande.

Att bedörrmingen under andra förhållanden kan bli den motsatta illustreras av avgörandet Sibson mot Storbritannien. Målet gällde en lastbilschaufför som hade kommit i konflikt med sin fackförening och därför utträtt ur denna. På arbetsplatsen gällde inte någon organisationsklausul. Övriga fackföreningsmedlemmar hotade emellertid arbetsgivaren med strejk, och arbetsgivaren ställde då chauffören inför valet att antingen återinträda i

46 Hans Danelius, s. 232.

fackföreningen eller bli förflyttad till en annan arbetsplats med i övrigt oförändrade anställningsvillkor. En sådan förflyttning var chauffören enligt sitt anställningsavtal skyldig att underkasta sig. Chauffören fann sig emel- lertid inte i detta utan sade upp sin anställning. Domstolen fann att förfa- randet inte innefattade någon kränkning av artikel 11. Till skillnad från förhållandena i fallet Young, James och Webster styrdes inte klagandens handlande av någon särskild personlig övertygelse i frågan om fackför— eningsmedlemskapet47, någon organisationsklausul gällde inte, och fram- för allt, framhöll domstolen, hade klaganden inte — som Young, James och Webster hotats med uppsägning utan hade befunnit sig i en jämförelsevis mycket bättre position.

Det står således klart att artikel 11 i och för sig omfattar den negativa för- eningsfriheten. Det måste dock betecknas som osäkert vilken betydelse ar- tikeln har för den negativa föreningsrätten, sedd ur ett svenskt perspektiv. Man kan inte dra slutsatsen av Europadomstolens praxis att artikel 11 inne- bär någon absolut rätt att stå utanför en fackförening. Det förefaller i stället som om Europakonventionen endast reglerar vissa aspekter av den frågan. Och det kan erinras om att uppsägningar av det skäl som arbetsgivaren åbe- ropade i fallet Young, James och Webster i Sverige skulle ha stått i strid med anställningsskyddslagen .

Det kan slutligen tilläggas att riksdagen nyligen har fattat beslut om att in- korporera Europakonventionen i svensk rätt. Från den 1 januari 1995 gäller således konventionen som lag här i landet.48

47 Det stod klart att han skulle ha återinträtt i fackföreningen om han hade fått en i sitt tycke nöjaktig ursäkt från en viss medlem i föreningen. 48 SFS 1994:1219.

8.

8.1.

Förhandling och information

Inledning

1 10—22 åå medbestämmandelagen finns det regler om förhandling och in- formation. Reglerna om förhandling i 38 å behandlades i det första delbe- tänkandet.1 Där föreslogs det att reglerna om facklig vetorätt i 38—40 åå medbestämmandelagen avskaffas, och det förslaget har nu genomförts? I det andra delbetänkandet har det mot bakgrund av de EG-direktiv om övergång av verksamheter och kollektiva uppsägningar som behandlades i det betänkandet föreslagits vissa kompletteringar av 13 och 15 åå.

I detta avsnitt ges en kortfattad översikt över reglerna i medbestämmande- lagen. I nästa avsnitt3 behandlas reglerna närmare. Det bör redan här näm- nas att reglerna under årens lopp har behandlats i ett stort antal allmänna framställningar och att Nya arbetsrättskommittén i sitt betänkande MBL i utveckling ( SOU 1982:60 ) år 1982 ingående har redovisat arbetsdomsto- lens redan då omfattande praxis kring reglema. I nästa avsnitt4 behandlas samverkansreglema i arbetsmiljölagen och viss annan lagstiftning, särskilt rörande tystnadsplikt och tryck- och yttrandefrihet. Sedan kommer ett av- snitt5 om medbestämmandeavtal följt av ett kortare avsnitt6 om den prak- tiska tillämpningen av regelsystemet. Därefter följer ett avsnitt7 om de in— ternationella åtaganden som Sverige har gjort.

NlO'NUt-P-wNv—i

Avsnitt 24. i det första delbetänkandet. Se SFS 1993:1498. Avsnitt 8.2. Avsnitt 8.3. Avsnitt 8.4. Avsnitt 8.5. Avsnitt 8.6.

Förhandlings- och inforrnationsreglema i medbestämmandelagen kan mycket kortfattat och utan anspråk på fullständighet beskrivas på följande sätt.

Det har sedan länge varit erkänt att parterna på arbetsmarknaden8 har en rätt att förhandla med varandra. Rätten att förhandla motsvaras av en skyl- dighet för motparten att komma till ett förhandlingssammanträde och att, i den mån det behövs, lägga fram ett motiverat förslag för att lösa förhand- lingsfrågan. Den som vid en förhandling åberopar en skriftlig handling, är vidare skyldig att på begäran visa upp papperet för motparten.

Det vanligaste sättet att bestämma löner och andra allmänna anställnings- villkor är att arbetsmarknadens parter förhandlar med varandra och att de — eventuellt efter det att stridsåtgärder har vidtagits vid en förhandling träf- far kollektivavtal i dessa ämnen. Det vanligaste sättet att lösa rättsliga tvis- ter på arbetsmarknaden, t.ex. om vad ett avtal eller en lag innebär i ett en- skilt fall, är också att parterna där förhandlar om saken och att det därvid träffas en uppgörelse. I förhållande till antalet arbetsplatser och arbetstaga- re förs bara ett mycket begränsat antal arbetstvister till domstol. Förhand- lingarna har alltså utgjort ett nödvändigt medel för arbetsmarknadens parter att komma fram till kollektivavtal som reglerar löner och andra allmänna anställningsvillkor och för att lösa de flesta rättsliga tvister på arbetsmark- naden.

I medbestämmandelagen finns det regler om denna allmänna och grund- läggande förhandlingsrätt i syfte att träffa avtal eller att lösa rättsliga tvis- ter. Men förhandlingsreglema går längre än så. Det finns också en utsträckt förhandlingsrätt. Denna förhandlingsrätt syftar inte direkt till att parterna skall komma överens om ett avtal eller i en rättslig tvistefråga utan till att arbetstagarna genom sina organisationer skall få ett visst inflytande (i lagen kallat medbestämmande) över beslut som arbetsgivaren har rätt att ensam fatta. Det kan gälla frågor om hur verksamheten skall finansieras, vad som skall produceras, hur detta skall ske eller vilka arbetstagare som skall göra vad i verksamheten. Sådana frågor där det utmärkande är att det är ar- bets givaren som har rätt att ensam fatta beslut — brukar man med en ge- mensam beteckning benärnna företags- och arbetsledningsfrågor. Sådana förhandlingar som syftar till att arbetstagarsidan skall få inflytande över

8 Arbetstagarorganisationema och arbetsgivarna och deras organisationer.

frågor där arbetsgivaren ensam har rätt att besluta kallas här för medbe- stämmandeförhandlingar.

Den allmänna förhandlingsrätten gäller även företags- och arbetslednings- frågor. Men det finns beträffande dessa frågor också en förstärkt förhand- lingsrätt, som innebär att arbetsgivaren måste vänta med sitt beslut i frågan till dess att arbetstagarorganisationen vid förhandling har fått utöva infly- tande på beslutet. Bara i vissa undantagsfall får arbetsgivaren fatta eller verkställa beslut i förhandlingsfrågan innan förhandlingsskyldigheten är fullgjord.

Inför beslut om viktigare förändring av verksamheten eller av någon ar- betstagares arbets— eller anställningsförhållanden måste arbetsgivaren självmant ta upp medbestämmandeförhandling med berörd arbetstagar- organisation. Inför andra beslut är det arbetstagarorganisationen som måste ta initiativet till en medbestämmandeförhandling.

Kommer parterna vid en första medbestämmandeförhandling på lokal nivå inte överens om vilket beslut som arbetsgivaren skall fatta, är arbetsgivaren i just företags- och arbetsledningsfrågor skyldig att på begäran medbestäm- mandeförhandla även på central nivå med den centrala arbetstagarorganisa- tronen.

Vad som nu har sagts om den förstärkta rätten till medbestämmandeför- handlingar har bara tagit sikte på de arbetstagarorganisationer i förhållande till vilka arbetsgivaren är eller brukar vara bunden av kollektivavtal. Såda- na arbetstagarorganisationer kallas här för kollektivavtalsbärande arbetsta- garorganisationer. Bara när frågan särskilt angår arbets— eller anställnings- förhållandena för någon arbetstagare som tillhör en arbetstagarorganisation som inte är kollektivavtalsbärande har den organisationen en förstärkt rätt till medbestämmandeförhandlingar.

För att de kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationema skall få en mera jämbördig ställning med arbetsgivaren vid t.ex. förhandlingar finns det i lagen också regler om att arbetsgivaren fortlöpande skall lämna in- formation till sådana organisationer. Detta gäller allmän information om hur arbetsgivarens verksamhet utvecklas produktionsmässigt och ekono- miskt, liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Denna allmänna in- forrnationsrätt har förstärkts genom en rätt för de kollektivavtalsbärande

arbetstagarorganisationerna att på begäran få titta i arbetsgivarens papper9. Detta gäller dock bara i den omfattning som organisationen behöver för att ta till vara medlemmarnas gemensamma intressen i förhållandet till arbets- givaren. Det finns också en viss rätt för organisationen att få egna kopior av papperna och att få hjälp av arbetsgivaren med utredningar.

Framför allt vissa företagsledningsfrågor kan vara av särskilt hemlig eller känslig natur. Av förarbetena till lagen och av rättspraxis framgår också att det kan vara tillåtet att göra undantag från det normala förhandlings- och inforrnationsförfarandet i sådana frågor. I själva lagen finns det vidare vissa regler om tystnadsplikt.

8.2. Reglerna i medbestämmandelagen

8.2.1. Inledning

Den nu gällande medbestämmandelagen har kommit till på initiativ av de stora arbetstagarorganisationema (LO och TCO). 10 Organisationerna hade konstaterat att ett reellt inflytande för de anställda på alla nivåer i företagen inte kunde åstadkommas enbart förhandlingsvägen. De begärde därför hjälp av lagstiftaren, som på grundval av deras interna program för före- tagsdemokrati inledde ett omfattande reformarbete. Det visade sig emeller- tid att det utredningsförslag som lades fram Demokrati på arbetsplatsen (SOU 1975:1) — inte uppfyllde förväntningama på fackligt håll och att de fackliga kraven också hade förstärkts under utredningsarbetets gång, och vid departementsbehandlingen ändrades förslaget i huvudsak i enlighet med de fackliga kraven.

Reformens främsta syfte var att bana väg för en vidgad medbestämmande- rätt för arbetstagarna, en medbestämmanderätt som alltså inte hade kunnat åstadkommas enbart avtalsvägen. Det var trots allt kollektivavtalen som stod i förgrunden. Lagstiftningen skulle ge uttryck för principen att kollek- tivavtal bör träffas om medbestämmanderätt för de anställda och ha till uppgift att främja tillkomsten av medbestämmandeavtal. Här hade reglerna

9 Böcker, räkenskaper och andra handlingar som rör arbetsgivarens verksamhet. 10 Se härtill och för det följande t.ex. prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 193 ff. och Sten Edlund, Återblick och Omvandling, samt Axel Hadenius.

på förhandlingsrättens område en betydelsequ roll. Avtalslösningar skulle främjas genom att det i lagen slogs fast en grundläggande form för infly- tande som skulle vara både en utgångspunkt för parternas överenskommel- ser om andra lösningar och en form för arbetstagarinflytande som kunde fungera i den mån parterna inte avtalade om något annat. I stort sett varje

betydande del av arbetsmarknaden täcks numera av medbestämmandeav- ta1.11

Lagstiftningen bygger på tanken att arbetstagarna lika väl som arbetsgiva- ren är beroende av hur verksamheten bedrivs och att arbetstagarna därför skall, genom de etablerade arbetstagarorganisationerna, vara berättigade att påverka verksamheten. Man kan nog säga att lagstiftningen kom till för att (även) arbetsgivarsidan skulle fullt ut acceptera den tanken och för att där- med bereda vägen för de medbestämmandeavtal som inte hade kunnat upp- nås. Det har under årens lopp genom bidrag till främst arbetstagarorgani- sationerna också spenderats mycket stora belopp av statsmedel för att in- formera om den gällande lagstiftningen.12

Reglerna i medbestämmandelagen ger bara arbetstagarorganisationer rät- tigheter. Den enskilde arbetstagaren kan alltså inte grunda någon rätt till information eller förhandling på lagen, utan arbetstagarinflytandet sker bara genom företrädare för arbetstagarorganisationer.

I det följande behandlas reglerna om förhandling och information i med— bestämmandelagen.

8.2.2. Den allmänna förhandlingsrätten

I 10 å finns reglerna om den alhnänna förhandlingsrätten. Det är arbetsgi- varen och organisationerna på arbetsmarknaden -— arbetstagar- och arbets- givarorganisationer13 — som har förhandlingsrätt i förhållande till sin mot- part. Förhandlingsrätten motsvaras av en skyldighet för motparten att för- handla. Enskilda arbetstagare har inte någon förhandlingsrätt och inte hel- ler någon lagstadgad skyldighet att förhandla. Det krävs inte att det finns

11 Se avsnitt 8.4. nedan. 12 Se Riksrevisionsverkets rapport Utbildning och information inom områdena med- bestämmande och arbetsmiljö och vidare avsnitt 12.4.3.3. 13 Se 6 å och avsnitt 11.6..

något kollektivavtal mellan de förhandlande parterna. Reglerna är tvingan- de. 14

Förhandlingen måste avse en viss fråga, som på begäran skall uppges i för- handlingsframställningen (16 å), och denna fråga skall gälla förhållandet mellan arbetsgivaren och åtminstone någon medlem i arbetstagarorganisa— tionen som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. Förhandlings- frågan måste givetvis också falla inom tillämpningsområdet för medbe- stämmandelagen. I avsnitt 6. behandlas frågan om lagens tillämpningsom- råde, dvs. i första hand frågan om vad som rör ”förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare” och den därmed sammanhängande frågan om vil- ka arbetande personer som skall anses som arbetstagare (] och 2 åå), och i avsnitt 11.4. behandlas undantag från lagens regler i samband med arbets- konflikt (5 å). Att det räcker med att medlemmen har varit arbetstagare hos arbetsgivaren gör att det står klart att organisationen t.ex. har rätt att tviste- förhandla om skadestånd till en avskedad medlem och att förhandla om pensionsförrnåner till en pensionerad medlem. 15

Förhandlingsrätten kan inte åberopas för andra syften än sådana som avses i medbestämmandelagen, och förhandlingsrätten får således inte missbru- kas t.ex. för att trakassera motparten. 16 Det är också en alhnän princip att en part inte är skyldig att förhandla om ett avtal eller ett avtalsvillkor som inte skulle vara giltigt.17 En part torde inte heller vara skyldig att förhandla i frågor som gäller vilken inställning han skall inta i en tvist med den part som begär förhandlingen.18 När syftet med en parts förhandlingsfram- ställning bara är att kontrollera motpartens lag- eller avtalstillämpning, finns det förmodligen inte någon förhandlingsskyldighet.19

14 Jämför AD 1981 nr 170 och 1982 nr 94 samt Kent Källström, s. 129 f. 15 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 349 f. och avsnitt 8.2.7. nedan angående pensio- nerade arbetstagare. 16 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 231 och 350. 17 Se SOU 197511 5. 284, prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 165 och AD 1978 nr 142 , där arbetsdomstolen uttalar att det inte ingår i ”arbetsgivarens rättsliga skyldighe- ter att ta ställning till klart avtalsstridiga krav” samt därtill prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 287, jämför AD 1979 nr 120 angående föreningsrättskränkande arbets- givarbeslut. 18 Jämför AD 1981nr166,1989 nr 94 och 1992 nr 16, se också AD 1982 nr 34 , där arbetsgivaren ansågs skyldig att förhandla enligt 12 å om ett yttrande beträffande en medlems överklagande av ett beslut som arbetsgivaren tidigare hade fattat i ett tillsättningsärende. 19 Jämför AD 1973 nr 30 och 1949 nr 50 samt 1985 nr 66. Jämför också Reinhold Fahlbeck, Arbetsprocessrätt, s. 33.

Förhandlingsfrågan kan avse hur bestämmelser i lag eller avtal skall tolkas och tillämpas i ett visst fall eller huruvida det finns rättslig grund för ett visst anspråk (s.k. rättstvist eller tvisteförhandling). Förhandlingen kan också gälla just att den ena parten kräver en rättslig reglering genom avtal av en viss fråga (s.k. intressetvist eller avtalsförhandling).20 Förhandling enligt 10 å kan över huvud taget påkallas i alla frågor som ligger inom ra- men för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare (medlem).21 Även frågor där arbetsgivaren enligt tillämpliga rättsregler ensam har att fatta beslut, t.ex. företags- och arbetsledningsfrågor, omfattas således av förhandlingsrätten enligt 10 å, och förhandlingen syftar då till att arbetsta- garsidan skall få ett visst medinflytande (s.k. medbestämmandeförhand-

ling).

Att förhandling enligt 10 å har påkallats i en viss fråga hindrar inte att ar- betsgivaren fattar och verkställer beslut i den frågan. Det finns alltså inte någon skyldighet för arbetsgivaren att vänta med att fatta eller verkställa sitt beslut till dess att förhandlingen är avslutad.

Arbetsgivaren ärinte enligt 10 å skyldig att förhandla med en central ar- betstagarorganisation när han väl har förhandlat i frågan en gång med den lokala arbetstagarorganisationen.22 I många kollektivavtal finns det dock i s.k. förhandlingsordningar bestämmelser om att en lokal förhandling skall följas av en central förhandling, om någon part begär det.

8.2.3. Den förstärkta förhandlingsrätten 8.2.3 .1. Allmänt

1 11—14 åå flnns det regler om förhandlingSskyldighet för arbetsgivaren innan han fattar eller verkställer beslut där beslutanderätten enligt tillämp- liga rättsregler tillkommer arbetsgivaren ensam, dvs. i företags- och arbets- ledningsfrågor. Det utmärkande för dessa medbestämmandeförhandlingar är att arbetsgivaren i allmänhet måste fullgöra sin förhandlingsskyldighet innan han får fatta eller verkställa sitt beslut i förhandlingsfrågan.

20 Se AD 1983 nr 63 om skillnaden mellan tvisteförhandling och avtalsförhandling. 21 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 224 och t.ex. AD 1980 nr 150 . 22 Se t.ex. AD 1989 nr 83 .

Bestämmelserna i 11—12 åå gäller förhandlingsskyldighet gentemot kollek- tivavtalsbärande arbetstagarorganisation23, medan 13 å gäller förhand- lingsskyldighet gentemot andra arbetstagarorganisationer. Liksom enligt 10 å är det dock i princip en förutsättning för förhandlingsskyldighet enligt 11—14 åå att förhandlingsfrågan berör någon medlem i arbetstagarorganisa- tionen.24 Det finns dock inte något som hindrar att arbetsgivaren påkallar förhandling med en organisation, trots att förhandlingsfrågan inte berör nå- gon medlem.25 I 14 å finns det regler om s.k. central förhandling.

Förhandlingsskyldigheten enligt 11—14 åå gäller således bara inför beslut som arbetsgivaren har rätt att ensam fatta. Om det är fråga om åtgärder som över huvud taget inte hör till det område inom vilket arbetsgivaren får ensidigt besluta, t.ex. beslut om disciplinåtgärd när detta inte är tillåtet en- ligt 62 å medbestämmandelagenZÖ, eller om den tilltänkta åtgärden kräver överenskommelse med den enskilde arbetstagaren, såsom omplacering till arbetsuppgifter som inte omfattas av arbetstagarens arbetsskyldighet”, så finns det inte någon förhandlingsskyldighet för arbetsgivaren enligt 11— 14 åå. I dessa fall, där arbetsgivaren avser att fatta ett beslut som han över huvud taget inte har rätt att ensidigt fatta (eller kanske snarare verkställa), har den berörda arbetstagarorganisationen inte någon rätt enligt 11—14 åå att påtala detta vid förhandling med arbetsgivaren, oavsett hur ingripande verkningar beslutet kan få för den enskilde medlemmen. Har arbetsgivaren däremot i och för sig rätt att ensidigt fatta ett visst beslut men krävs det att det finns godtagbara skäl för beslutet, t.ex. beslut i vissa fall om omplace- ring med ingripande verkningar inom ramen för arbetsskyldigheten28 eller

23 ”[A]rbetstagarorganisation i förhållande till vilken [arbetsgivaren] är [eller brukar vara; 5 å 2 st.] bunden av kollektivavtal”. 24 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 352 för den situationen att en kollektivavtalsbä- rande organisation ”tillfälligtvis” saknar medlemmar hos en arbetsgivare till följd av att det i en verksamhet är normalt med växlingar i arbetsstyrkan, jämför AD 1978 nr 165, 1979 nr 80 och 1981 nr 107 samt AD 1979 nr 120. 25 Se AD 1985 nr 8, där arbetsdomstolen dock inte berör frågan om vilka regler som i sådant fall skall tillämpas beträffande förhandlingen och vad en eventuell för- handlingsvägran från organisationens sida kan föra med sig. Jämför Torsten Seth & Gustav Svensson, 5. 182 f., angående förhandling i irågor som ligger utanför medbestämmandelagens tillämpningsområde. 26 Se AD 1980 nr 156. 27 Se AD 1991 nr 128 och 1992 nr 17. 28 Se AD 1978 nr 89.

beslut om permittering när detta i och för sig är tillåtet29 eller uppsägning, så kan arbetsgivaren vara förhandlingsskyldig enligt 11—14 åå.

Beslut som fattas av arbetsgivaren inom ramen för handläggningen av en

uppkommen tvistefråga faller utanför reglerna om förhandlingsskyldighet enligt 11—14 åå.30

På det offentliga området skall reglerna i 11—14 åå inte tillämpas när det gäller beslut om disciplinansvar, åtalsanmälan och skiljande från arbets- uppgifter (42 å 2 st. lagen om offentlig anställning). Däremot torde det även vid sådana beslut finnas förhandlingsrätt enligt 10 å, om arbetstagar- organisationens syfte med förhandlingen är att få föra fram synpunkter på hur arbetsgivaren bör tillämpa lagreglema i fråga om en medlem.31

Enligt 11 å skall arbetsgivaren på eget initiativ förhandla med de kollektiv- avtalsbärande arbetstagarorganisationerna innan han beslutar om en ”vikti- gare förändring av sin verksamhet”. Innan arbetsgivaren beslutar om en ”viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för” en ar- betstagare som är medlem i (”tillhör”) en kollektivavtalsbärande arbetsta- garorganisation, skall han också på eget initiativ förhandla med den organi- sationen. Bara om synnerliga skäl föranleder det, får arbetsgivaren fatta och verkställa beslutet innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet.

Även när det gäller ett beslut som inte innebär en sådan ”viktigare föränd- ring” som nyss sagts men som rör en medlem i en kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation, är arbetsgivaren skyldig att på begäran förhandla med organisationen innan han fattar eller verkställer beslutet (12 å). Om särskilda skäl föranleder det, får arbetsgivaren dock fatta och verkställa be— slutet innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet.

När det gäller frågor som ”särskilt angår” arbets- eller anställningsförhål- landena för arbetstagare som ”tillhör” en kollektivavtalslös arbetstagaror- ganisation, är arbetsgivaren förhandlingsskyldig enligt 11 och 12 åå mot den organisationen (13 å).

29 Se AD 1978 nr 65 . 30 Se AD 1982 nr 34 . 31 Jämför AD 1980 nr 94 .

Förhandlingsskyldigheten skall i första hand fullgöras genom förhandling med den lokala arbetstagarorganisationen32, om det finns någon sådan or- ganisation. Om parterna inte kan enas vid en sådan förhandling, skall ar— betsgivaren på begäran förhandla även med den centrala arbetstagarorgani- sationen33. (14 å.)

Förhandlingsskyldigheten enligt 11—14 åå gäller således bara inför beslut som arbetsgivaren tänker fatta. Om arbetsgivaren inte tänker fatta något beslut i en fråga, så finns det inte heller någon förhandlingsskyldighet för honom enligt dessa bestämmelser. Har arbetsgivaren rent faktiskt inte fattat något beslut i den mening som avses i 11 å, kan han inte heller ha brutit mot förhandlingsskyldigheten enligt den bestämmelsen även om han i och för sig har förberett sig för att fatta ett beslut i frågan, t.ex. genom att göra utredningar och vidta undersökningar.34 Man kan inte säga att arbetsgiva- ren har brutit mot 11—14 åå förrän han faktiskt har fattat något sådant be- slut som avses med bestämmelserna.

Beträffande arbetsgivarens ensidiga förhandlingsskyldighet enligt 11—

14 åå och sambandet med den allmänna förhandlingsrätten i 10 5 kan föl- jande sägas. Den viktigaste skillnaden i tillämpningsområdet synes vara — förutom att 10 å tillämpas oavsett om det finns kollektivavtal — att bestäm- melserna i 11—14 åå för sin tillämpning kräver anknytning till ett beslut som arbetsgivaren ensidigt tänker fatta (och sedan också fattar) medan till- lämpningsområdet för 10 å inte på detta sätt är begränsat av arbetsgivarens beslutsinitiativ eller möjlighet att ensidigt fatta beslut. Om arbetsgivaren inte på begäran förhandlar med en arbetstagarorganisation i en konkret frå- ga som rör en anställd medlem och där arbetsgivaren har ensidig beslutan- derätt, har han brutit mot 10 å. För att arbetsgivaren skall kunna sägas ha brutit mot (även) 12 å krävs det att han dessutom efter förhandlingsfram- ställningen har fattat eller verkställt ett beslut i förhandlingsfrågan (utan att det har funnits särskilda skäl för det). Först när arbetsgivaren har fattat ett beslut kan man konstatera om han har brutit mot 12 å (eller om det har fun- nits förhandlingsskyldighet enligt 11 å). Förhandlingsrätten enligt 10 å innebär vidare en skyldighet för motparten att förhandla, medan det beträf-

32 Se 6 å 2 st. första meningen och avsnitt 11.6. 33 Se 6 å 2 st. andra meningen och avsnitt 11.6. 34 Se t.ex. AD 1978 nr 166 , jämför AD 1989 nr 44 .

fande 11—14 åå inte finns någon skyldighet för en arbetstagarorganisation att förhandla.

Sambandet mellan 1 l 5 och 12 5 är i teorin enkelt att beskriva. Samman- tagna omfattar dessa bestämmelser alla beslut som en arbetsgivare fattar inom företags- och arbetsledningsområdena.35 Arbetsgivaren kan således inte fatta något beslut i sådana frågor om ledningen av sin verksamhet utan att vara skyldig att skjuta upp beslutet till dess att förhandlingar enligt an- tingen 11 å eller 12 å har slutförts, vartill kommer skyldigheten enligt 14 å att avvakta att även central förhandling genomförs. Skillnaden i tillämp— ningsområdet mellan 11 å och 12 å är att arbetsgivarens initiativskyldighet enligt 11 å omfattar bara beslut om ”viktigare förändring” medan arbetsta- garsidans rätt att begära förhandling enligt 12 å omfattar även beslut som inte har sådan dignitet.36

Vad är då ett sådant arbetsgivarbeslut som utlöser förhandlingsskyldighet enligt 11—14 55 ? Av lagtexten i 11 å framgår att det skall vara fråga om ett beslut om ”viktigare förändring”. Av rättspraxis framgår emellertid att ut- trycket ”viktigare förändring” avser att fånga in de typer av beslut som ut- märks av att beslutet med hänsyn till sin omfattning och sina verkningar för de anställda har särskilt intresse för dessa oavsett om beslutet leder till någon yttre, faktisk eller mätbar ”förändring”.37 Även beslut som inte kommer till uttryck på något atmat sätt än ”på papperet” och som inte kan (direkt) verkställas kan således omfattas av förhandlingsskyldigheten enligt 11—14 åå. Att verksamheten, trots beslutet, fortsätter som förut har inte nå- gon avgörande betydelse.

Ett beslut som, när det verkställs, leder till en inte helt obetydlig yttre märkbar förändring av verksamheten eller av någon arbetstagares arbets- eller anställningsförhållanden utlöser tveklöst förhandlingsskyldighet enligt 11 och 12 åå. Men vilka andra arbetsgivarbeslut gör det? En arbetsgivare fattar inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagare dagligen ett mycket stort antal ”beslut” av större eller mindre betydelse för verksamheten. I stort sett varje ställningstagande som en arbetsgivare gör

35 Se t.ex. AD 1982 nr 34 . 36 Se t.ex. AD 1980 nr 72 . 37 Se tydligast AD 1980 nr 72 , som gällde ett beslut om att utse en verkställande di- rektör, jämför dock InU 1975/76:45 s. 34 f., där deti fråga om återanskaffning av förslitna inventarier uttalas att om en inventarieanskaffning innebär att ”verksam- heten fortsätter som förut" så finns det inte någon primär förhandlingsskyldighet.

kan sägas utgöra ett ”beslut”. En del ”beslut” utgör bara förberedelser, t.ex. beslut om begränsning av handlingsaltemativ, för senare beslut som kan verkställas eller på något annat sätt ge upphov till en yttre förändring.

Här bör det göras en skillnad mellan 11 å och 12 å. Förhandlingsskyldig- heten enligt 12 å uppkommer när arbetstagarorganisationen begär förhand- ling och anger att förhandlingsfrågan avser ett visst särskilt beslut som ar- betsgivaren kan tänkas fatta (eller verkställa). I sådant fall får arbetsgivaren i princip inte fatta eller verkställa beslut i förhandlingsfrågan förrän för- handlingen är slutförd. Arbetsdomstolen har i rättsfallet AD 1986 nr 1438 uttryckt sig på följande sätt. Den förstärkta förhandlingsrätten enligt 11—14 åå medbestämmandelagen avser i princip alla sådana frågor på företagslednings- och arbetslednings- områdena som arbetsgivaren före lagens tillkomst var berättigad att besluta ensam om. Självfallet är det dock för såväl arbetsgivaren som arbetstagaror- ganisationen av praktiska skäl uteslutet att ett förhandlingsförfarande skall kunna avse varje enskild fråga som kommer upp i arbetsgivarens verksam— het. Regelsystemet har därför byggts upp på det sättet att arbetsgivaren har ålagts att ta initiativ till förhandling endast i vissa särskilt avgränsade kate- gorier av frågor som anges i 11 å medbestämmandelagen, medan det i övriga frågor såsom framgår av 12 å i lagen är arbetstagarpartens sak att ta initiativ till förhandling, om den finner sådan vara av intresse.

Arbetsgivaren är således i princip skyldig att förhandla före beslut i ”varje enskild fråga som kommer upp i arbetsgivarens verksamhet”, om arbetsta- garsidan begär det och därvid anger förhandlingsfrågan, dvs. vilket enskilt tilltänkt beslut som avses. Är arbetsgivarens beslutsprocess uppdelad i flera skilda moment där det förekommer förberedande (del)beslut eller där olika instanser yttrar sig eller ger förslag, torde arbetsgivaren enligt 12 å vara skyldig att på begäran förhandla före varje enskilt delbeslut, även om bara det slutliga beslutet är sådant att det leder till en ”viktigare förändring” i den mening som avses i 11 å.39 Förhandlingsskyldigheten enligt 12 å, som enligt lagtexten gäller även i annat fall än som anges i 11 å, torde således ge arbetstagarorganisationen en möjlighet att få förhandla inför ställnings- taganden av arbetsgivaren som bara utgör led i en beslutsprocess som kan leda till ett (slutligt) beslut som utlöser förhandlingsskyldighet enligt 11 å.

Man kan säga att inom den ram som utgörs av 11 och 12 åå sammantagna bestäms tillämpningsområdet för 12 å av vad arbetstagarorganisationen

38 Jämför AD 1982 nr 34 . 39 Se AD 1986 nr 14 och 1982 nr 34 samt vice ordförandens skiljaktiga mening i AD 1982 nr 8 , jämför dock SOU 1982:60 s. 258 ff., särskilt s. 261 f.

själv vill förhandla om; arbetsgivaren är skyldig att så snart organisationen begär det förhandla inför i stort sett varje ställningstagande. En begräns- ning ligger emellertid däri att förhandlingsframställningen måste avse ett särskilt fall och att det således inte är möjligt att med stöd av 12 å generellt begära att få förhandla, t.ex. i frågor av ett visst slag eller på ett visst områ- de.40

Om tillämpningsområdet för 12 å i princip bestäms av vad arbetstagaror- ganisationen själv vill förhandla om och det således inte ställs upp några andra objektiva krav på arbetsgivarbeslutet än att förhandlingsfrågan skall gälla ett företags- eller arbetsledningsbeslut som rör en medlem i organisa- tionen, är förhållandet ett annat beträffande tillämpningsområdet för 11 å. Här är det arbetsgivaren som måste ta initiativ till förhandling, och det måste då gå att objektivt fastställa vilka arbetsgivarbeslut som utlöser ini— tiativskyldigheten. Att beslutet i sig är kontroversiellt eller att arbetsgiva- ren känner till att arbetstagarsidan har en annan mening i ett visst fall för inte automatiskt med sig att arbetsgivaren på eget initiativ måste förhandla. Arbetsdomstolen har i rättsfallet AD 1992 nr 1741 uttryckt sig på det sättet att ”den omständigheten att en arbetsgivare känner till att arbetstagarsidan har tillkännagett en annan mening än arbetsgivaren i en viss fråga som inte i sig själv är sådan att den omfattas av den primära förhandlingsskyldighe- ten [enligt 11 å] [kan] inte gäma [...] föranleda att sådan skyldighet inträ- der varje gång frågan får aktualitet”. Å andra sidan har det i och för sig inte någon inverkan på arbetsgivarens skyldighet att ta initiativ till förhandling att beslutet är okontroversiellt eller att berörda arbetstagare har godtagit det.42 Inte heller det förhållandet att arbetsgivaren på grund av rättsliga förpliktelser eller faktiska omständigheter kan vara mer eller mindre tvungen att fatta ett visst beslut påverkar i sig initiativskyldigheten.43

8.232. Beslut om " viktigare förändring”

När det gäller frågan om vilka beslut som enligt 11 å utlöser skyldighet för arbetsgivaren att på eget initiativ ta upp förhandling finns det en omfattan- de rättspraxis från arbetsdomstolen. Denna rättspraxis kan sägas ha tagit

40 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 360. 41 Jämför AD 1990 nr 14 och 1981 nr 125. 42 Se AD 1978 nr 60. 43 Se t.ex. prop. 1975/76:105 Bilaga 2 s. 168.

sin utgångspunkt i vissa vägledande uttalanden av departementschefen i förarbetena till medbestämmandelagenz44

Liksom enligt kommitténs förslag är avsikten att den primära förhandlings- skyldigheten skall omfatta alla frågor i arbetsgivarens verksamhet som har den omfattningen och innebörden för arbetstagarna, att man typiskt sett bör räkna med att en facklig organisation vill få tillfälle till förhandling. Utanför den primära förhandlingsskyldigheten faller beslut och åtgärder av arbetsgi- varen som återkommer från gång till annan i huvudsak i samma form och omfattning och som då behandlas i en inarbetad ordning. Mot den bakgrun- den är det avgörande kriteriet i lagtexten om det rör sig om en ”förändring" i arbetsgivarens verksamhet. Eftersom dock strängt taget varje beslut eller åtgärd kan i viss mening sägas innebära en förändring, har gjorts den ytter— ligare preciseringen att det skall vara fråga om en viktigare förändring av verksamheten.

Någon för alla tänkbara fall vägledande beskrivning av tillämpningsområdet kan inte ges. Därtill är [skillnaderna mellan] förhållandena inom olika områden och i olika typer av verksamheter alltför stora.

Med viktigare förändringar av verksamheten avses dock generellt sådana frågor som angavs såsom exemplifiering i den av kommittén föreslagna lagtexten (13 å FKL). Dit hör alltså beslut som rör formerna för verksamhe— ten och dennas omfattning i stort: utvidgning, omläggning eller nedläggning eller inskränkning av driften eller överlåtelse eller upplåtelse av rörelsen. Men även andra beslut av mer strategisk eller principiell innebörd eller mer långsiktig tillämplighet hör in under den primära förhandlingsskyldigheten. Nyanläggningar, större investeringsbeslut i övrigt, frågor om lokalisering av företaget eller av delar av rörelsen faller in under förhandlingsskyldigheten. Frågor som mera ligger på arbetsledningsområdet såsom mera långsiktiga beslut om arbetsorganisationen, valet av arbetsuppgifter och arbetsmetoder, planering och inrättande av arbetslokaler, arbetstidens förläggning, perso- nalpolitiska frågor av någon omfattning såsom rekryteringsprinciper, ut- bildningsfrågor, bostadsfrågor och sociala frågor i övrigt kan ibland ha den omfattningen och betydelsen att de skall anses gälla en viktigare förändring av arbetsgivarens verksamhet. I andra fall har de en mera begränsad om- fattning, t.ex. när de berör enbart en viss avdelning inom företaget eller en- bart en viss kategori av arbetstagare. Innebär de då en viktigare förändring av arbets- eller anställningsförhållandena för de arbetstagarna föreligger primär förhandlingsskyldighet enligt första stycket andra meningen. Som framgår härav är gränsen mellan första och andra meningarnas tillämp- ningsområde inte skarp. Gränsen måste dras efter en praktisk bedömning från fall till fall och med ledning i vilken betydelse frågan har för de grup— per av arbetstagare som finns hos arbetsgivaren.

I fråga om arbetsgivarens skyldighet att ta initiativ till förhandling före be- slut som avser enbart enskild arbetstagare eller grupp av arbetstagare gäller att den primära förhandlingsskyldigheten föreligger när frågan är av sådan beskaffenhet att man typiskt sett har att räkna med att vederbörande arbets— tagarorganisation vill förhandla. Ingrepp i den enskildes arbets- eller an- ställningsförhållanden som inte är enbart tillfälliga och inte heller i övrigt är av mindre betydelse hör in under förhandlingsskyldigheten. Omplacering av

44 Prop. 1975/761105 Bilaga 1 s. 353 ff., specialmotiveringen till 11 å.

en arbetstagare från en uppgift till en annan omfattas av förhandlingsskyl- digheten men även omflyttning för viss period, när den inte är helt kort och görs enbart för att tillfälligt täcka ett arbetskraftsbehov som har uppstått till följd t.ex. av sjukfrånvaro eller liknande. Görs en helt tillfällig omflyttning (omställning) inträder som regel förhandlingsskyldighet om det blir nöd- vändigt att förlänga tiden utöver den ursprungligen avsedda.

Avsikten med reglerna om primär förhandlingsskyldighet är inte att före- skriva en förhandlings- och uppskovsskyldighet för arbetsgivaren som inne- bär hinder i en rationellt och effektivt organiserad verksamhet. I de flesta sammanhang behövs utrymme för omdispositioner av tillfällig art t.ex. för att möta tillfälliga driftsstömingar eller för att täcka oförutsedda tillfälliga personalbehov inom en viss del av verksamheten. I sådana situationer kan det bli nödvändigt att snabbt fatta beslut om arbetstidsomläggningar av helt tillfällig att för enskilda arbetstagare eller om förflyttning av arbetstagare för en helt kort tidsperiod. Snart sagt varje enskilt arbetsledningsbeslut av mindre omfattning kan sägas tillkomma för att möta en situation som upp- står till följd av nya faktiska omständigheter. Handlingsberedskap är regel- mässigt också nödvändigt i företagets kontakter utåt, t.ex. när det gäller att inom vanliga ramar fatta beslut om inköp eller försäljning eller liknande. Tanken med den primära förhandlingsskyldigheten är inte att arbetsgivarens skyldigheter skall innebära ingrepp i beslutsprocessen på det planet. Den avgränsning av den primära förhandlingsskyldigheten som bör göras mot den bakgrunden är svår att generellt bestämma. Några riktlinjer utöver de helt allmänna kan inte ges. Lagen bygger därför på att anpassning skall kunna ske från företag till företag och från bransch till bransch genom avtal om tillämpningen av lagens regler. Lagreglema är avsedda att vara en ut- gångspunkt för sådana förhandlingar.

Som framgår av det citerade avsnittet betonade departementschefen svå— righeterna att ge riktlinjer för eller vägledande beskrivningar av tillämp- ningsområdet för 11 å. I förarbetena ges några konkreta exempel på olika beslut, men den ”alhnänna formel” som på ett par ställen anvisas för att avgöra tillämpningsområdet synes gå ut på att man skall fastställa vilka frågor som har den omfattningen och innebörden för arbetstagarna att man ”typiskt sett” bör räkna med att en facklig organisation vill få tillfälle till förhandling.

När arbetsgivaren har fattat ett beslut i ett visst fall utan att förhandla och arbetstagarorganisationen har gått till arbetsdomstolen och påtalat att är- bets givarens handlande har stått i strid mot 11 å, är det givetvis klart att or- ganisationen har velat få tillfälle till förhandling i just detta fall. Man kan, något tillspetsat, säga att domstolens uppgift i ett sådant fall blir att avgöra om organisationens manifesterade önskan om förhandling i det aktuella fallet också är ”typisk”. Det har dock betonats av domstolen att förhand- lingsskyldighetens gränser måste fastställas på objektiva gmnder, varvid ”[d]0mstolen [. . .] vid ett övervägande av typsituationen [måste] komma till åsikten att det normalt sett finns en grundval för förhandling som en ar-

betstagarorganisation regelmässigt kan antas vilja utnyttja”.45 Domstolen har i fall där de konkreta exemplen i förarbetena inte har gett någon direkt vägledning ansett att rättstillämpningen står fri att ta ställning till frågan med utgångspunkt från de allmänna förutsättningar som lagen och dess förarbeten ger.46 Sten Edlund vill till och med ”hävda att när parterna [. . .] inte uppfyllt lagstiftarens vilja att fullfölja lagstiftningen med medbestäm- mandeavtal, så bör detta ge domstolen ett visst carte blanche att fylla ut tomrummet med ett förhållandevis fritt regelskapande”.47

De svårigheter att ge riktlinjer och vägledande beskrivningar som departe- mentschefen pekade på gör sig också påminda när det gäller att ge en all- män karakteristik av arbetsdomstolens omfattande praxis. Nya arbetsrätts— kommittén har i sitt betänkande MBL i utveckling ( SOU 1982:60 ) redovi- sat en genomgång och analys av domstolens praxis. Kommittén anför sam- manfattningsvis följande.48

Ett kännetecken för de avgöranden i rättspraxis som här har återgetts är att arbetsdomstolen har fäst stor vikt vid vad som kan utläsas av lagförarbetena om de allmänna syftena med den primära förhandlingsskyldigheten enligt 11 å MBL. Rätten till primära förhandlingar skall enligt domstolens uttolk- ning vara den grundläggande formen för arbetstagarinflytandet över hela fö- retags- och arbetsledningsornrådet. Den formel i lagens motivtexter som tar sikte på ”alla frågor i arbetsgivarens verksamhet som har den omfattningen och innebörden för arbetstagarna att man typiskt sett bör räkna med att en facklig organisation vill få tillfälle till förhandling” (prop. 1975/76[:105] bil. 1 s. 353) blir, både i målen om innebörden av ordet ”viktigare” och i de senast redovisade domarna om uttrycket ”förändring av verksamheten”, en viktig utgångspunkt för rättstillämpningen.

I den senare gruppen av domar har arbetsdomstolen förklarat att det avgö- rande inte är huruvida arbetsgivarens beslut medför att verksamheten eller de anställdas arbets- eller anställningsförhållanden i någon yttre mening förändras genom beslutet. Prövningen skall innefatta ett mer allmänt bedö- mande av beslutets karaktär och betydelse för de anställda.

Likväl ger rättspraxis inte stöd för att de slutliga verkningarna för de an- ställda, inom ramen för verksamheten i stort eller såvitt gäller enskilda ar— betstagares arbets- eller anställningsförhållanden, skulle helt sakna betydel- se. I budgetdomarna, både AD 1979 nr 149 och de båda domarna från den kommunala sektorn AD 1981 nr 125 och 1982 nr 6, läggs vikt vid att bud- geten eller programmet har karaktären av ett styrinstrument med en betydel- sefull faktisk inverkan på senare mer egentliga eller konkreta ”förändrings- beslut”. En argumentation kring de konkreta verkningarna av arbetsgivarens beslut finns också i AD 1980 nr 39 . Beslut om enbart utredning omfattas

45 AD 1981 nr 125 . 46 Se t.ex. AD 1980 nr 72 . 47 Sten Edlund, MBL, s. 13. 48 sou 1982:60 s. 107 f.

som sådana inte av 11 å MBL ( AD 1978 nr 166 ). Inte heller är t.ex. ett be- slut av en kommunal facknämnd om ett förslag eller ett anslagsyrkande som ett led i den kommunala budgetberedningen ett självständigt beslut enligt 11 å, trots att det är ett beslut i en mer allmän eller offentligrättslig mening. Förhandlingsskyldigheten ses här som beroende av det slutliga beslutet i budgetfrågan av kommunfullmäktige ( AD 1980 nr 34 och 93, 1981 nr 125) eller av kommunstyrelsen ( AD 1978 nr 88 och 1982 nr 6). Frågan vad som är ett beslut i lagens mening har berörts i det föregående under rubriken Vissa rättsfrågor av mer allmän natur ( AD 1982 nr 8 och 34, jfr från den privata sektorn av arbetsmarknaden även AD 1981 nr 57 ). Man synes få göra en åtskillnad mellan vad som bör betraktas som förberedande beslut, eller stadier i en beslutsprocess som utmynnar i ett ”slutligt” beslut om en viktig förändring, och sådant som i sig är ett sådant slutligt beslut åtrninsto- ne i den meningen, att det är ett avgränsbart ställningstagande som indirekt eller på längre sikt får konkreta verkningar för de anställda.

Denna sammanfattning kan sägas ha sin giltighet än i dag. Antalet mål rö- rande förhandlingsskyldigheten som arbetsdomstolen avgör varje år har minskat markant efter år 1982, och de senare avgörandena har inte på nå- got mera påtagligt sätt avvikit från den praxis som hade hunnit utvecklas år 1982.

Om man trots svårigheterna skall försöka att ange några mera alhnänna linjer i domstolens praxis, kan följande sägas. Domstolen undersöker ibland vilken vikt arbetsgivaren själv fäster vid ett visst beslut och vilken möda han lägger ned på att få fram beslutsunderlag samt vilken styrande verkan på arbetsgivarens handlande som beslutet rent faktiskt kan ha. Flera gånger har det framhållits att en förhandling på arbetsgivarens initiativ hade tillgodosett arbetstagarorganisationens intresse av att på ett tidigt sta- dium vara informerad i den fråga det har gällt. Om beslutet har gällt en fy- sisk förändring av arbetsplatsen, har domstolen inte så sällan beaktat ar- betsmiljöaspekter på förändringen. När beslutet gäller en faktisk förändring av någon eller några enstaka arbetstagares arbetsförhållanden, händer det att domstolen undersöker hur pass vanligt förekommande beslutet är och hur pass ingripande det objektivt sett framstår. Om arbetsgivarens besluts- process har varit uppdelad i flera led eller om den har involverat flera in- stanser, har domstolen genomgående ansett att bara det ”slutliga” ställ— ningstagandet har utlöst förhandlingsskyldighet.

Vid bedömningen av förhandlingsskyldigheten skall hänsyn tas till situa- tionen såsom den tedde sig när beslutet fattades; om det vid denna tidpunkt fanns en risk för att beslutet i framtiden kunde leda till en ändring av verk- samheten, kan det finnas förhandlingsskyldighet även om det sedan inte

blir någon viktigare förändring till följd av beslutet.49 Om en arbetsgivare har flera driftsställen och ett beslut bara berör ett driftsställe, skall frågan om beslutet innebär en viktigare förändring ställas i relation till förhållan- dena vid det driftsstället och inte till förhållandena i arbetsgivarens hela verksamhet.50

I rättspraxis har den ”katalog” med konkreta exempel på beslut som finns i förarbetena kompletterats med ytterligare beslutskategorier som typiskt sett för med sig skyldighet för arbetsgivaren att på eget initiativ förhandla. När det gäller beslut om förändring av enskild arbetstagares arbets- eller an- ställningsförhållanden kan här särskilt nämnas beslut om perrnittering51 och disciplinpåföljd (när sådan påföljd över huvud taget är tillåten)52.53 I avsnitt 6.9. behandlas frågan om förhandlingsskyldighet inför beslut om chefstillsättning och om att anta budget.

En förutsättning för att arbetsgivaren skall på ett riktigt sätt kunna fullgöra sin förhandlingsskyldighet vid beslut om en viktigare förändring av en en- skild arbetstagares arbets- eller anställningsförhållanden är att arbetsgiva- ren har kännedom om arbetstagarens organisationstillhörighet. Enligt för- arbetena bör det krävas att båda parter medverkar till att arbetsgivaren får den nödvändig information på den här punkten. Arbetsgivaren får anses skyldig att före beslutet tillfråga den aktuelle arbetstagaren om han är or- ganiserad och i så fall i vilken organisation. Däremot kan det normalt inte krävas att arbetsgivaren går längre i sina undersökningar i denna fråga.54 Av vad arbetsdomstolen har anfört i rättsfallet AD 1987 nr 24 framgår att arbetsgivaren kan förvissa sig om organisationstillhörigheten också genom att göra förfrågningar hos den aktuella arbetstagarorganisationen.55 I rätts- fallet AD 1988 nr 42 hade den aktuella arbetstagaren registrerats som med— lem i en arbetstagarorganisation från och med den 1 juni, och arbetsgivaren hade fattat ett beslut beträffande arbetstagaren kort därefter, den 3 juni. Arbetsgivaren hade emellertid omkring fjorton dagar dessförinnan, den 21 maj, fått besked från sina anställda om att de var oorganiserade. Därför,

49 Se t.ex. AD 1979 nr 88. 50 SeAD1978nr51. 51 AD 1977 nr 89 och 1978 nr 65. 52 AD 1985 nr 88. 53 Se vidare t.ex. Örjan Edström, s. 150 ff. 54 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 357 f. och AD 1977 nr 216. 55 Se också AD 1989 nr 6.

och eftersom arbetsgivaren inte hade haft anledning att anta att någon för- ändring hade inträffat därefter, kunde det inte läggas arbetsgivaren till last att han inte hade förhandlat med organisationen före beslutet.

8.233. Vid vilken tidpunkt skall arbetsgivaren ta initiativ till

I fråga om vid vilken tidpunkt arbetsgivaren måste ta initiativ till förhand- ling står det i lagtexten bara att arbetsgivaren skall förhandla ”innan” han

förhandling ?

beslutar. l förarbetena anges härom följande.56

56

I lagen anges inte närmare när i förhållande till det tilltänkta beslutet ar- betsgivaren skall vara skyldig att ta initiativ till primär förhandling. Liksom enligt kommitténs förslag är avsikten på denna punkt att förhandlingsskyl- digheten i princip skall innebära skyldighet att ta upp förhandling i så god tid att förhandlingen blir ett naturligt och effektivt led i beslutsprocessen hos arbetsgivaren. Vad som anförs av arbetstagarsidan skall ha reella möj- ligheter att ingå på ett meningsfyllt sätt i beslutsunderlaget. I många sam- manhang, särskilt när det rör sig om mer omfattande eller komplicerade frå- gor, innebär detta att förhandlingen redan på ett tidigt stadium ingår som ett led i arbetsgivarens eget arbete med att skaffa fram beslutsunderlag och atti övrigt förbereda beslutet. Förhandlingarna bör då tas upp tidigt under pla— neringsstadiet och bör sedan kunna bedrivas återkommande under det att frågan bearbetas och beslutet förbereds. I andra fall av mindre ingripande och långsiktig betydelse kan också frågan om tidpunkten för förhandlingen te sig enklare. Allmänt gäller dock att paragrafen inte får ges den tillämp— ningen att det räcker enbart med att förhandlingen föregår beslutet, oavsett hur kort tid före beslutet den upptages. Som ett hinder mot en sådan till— lämpning verkar för övrigt arbetstagarsidans rätt att begära att förhandlingen förs vidare till det centrala planet.

[...]

I paragrafen föreskrivs att arbetsgivarens förhandlingsskyldighet skall full- göras innan ”beslut” fattas. Syftet är att markera, att förhandlingen skall tas upp och genomföras innan arbetsgivaren själv har tagit ställning till den fråga förhandlingen avser. Förhandlingen skall ingå som ett led i beredandet av arbetsgivarens beslut. Å andra sidan ligger det i sakens natur att arbets- givaren kan behöva själv undersöka en viss fråga och ta ställning till vilka handlingsaltemativ som finns innan det ter sig meningsfullt att inleda för- handling. En avvägning måste med andra ord göras från fall till fall. En annan sak är att det vid underlåtenhet att förhandla eller annars vid tvist om tillämpningen av paragrafen kan av utredningsskäl bli nödvändigt att knyta ev. skadeståndspåföljd till underlåtenhet av arbetsgivaren att förhandla innan ett fattat beslut verkställs.

Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 355 f.

Frågan om arbetsgivaren på ett tillräckligt tidigt stadium har tagit initiativ till förhandling har bedömts av arbetsdomstolen i en lång rad mål.57 Av förarbetena framgår att bedömningen får göras ”från fall till fall”, och detta får också sägas prägla den rättspraxis som har vuxit fram. Det är nämligen svårt att i praxis flnna några mera fasta och allmänna riktlinjer utöver dem som har angetts redan i förarbetena eller, med andra ord, någon all- mängiltig ”formel” för bedömningen. I exempelvis rättsfallet AD 1980 nr 49 uttalar arbetsdomstolen att det inte finns någon klar princip som anger hur avvägningen skall ske mellan å ena sidan intresset av att förhandlingen inleds tidigt och å andra sidan intresset av att förhandlingsfrågan är väl för- beredd när förhandlingen börjar och att betydande hänsyn måste tas till omständigheterna i det enskilda fallet. Och i rättsfallet AD 1984 nr 75 till- lade, och underströk, domstolen att förhandlingsskyldigheten beträffande frågor av större vikt även innefattar en skyldighet att på ett tidigt stadium informera arbetstagarorganisationen i den aktuella frågan. Någon enstaka gång58 har domstolen hävdat att ju viktigare ett tilltänkt arbetsgivarbeslut är, sett från arbetstagarnas synpunkt, desto tidigare i beslutsprocessen mås- te förhandlingar påkallas, men domstolen synes i sin senare praxis inte ha direkt tagit fasta på denna tumregel.

Möjligen kan det sägas att det av praxis framgår att arbetsgivaren inte får utesluta något handlingsaltemativ eller göra något som faktiskt begränsar hans handlingsmöjligheter innan han tar upp förhandling.

Av rättspraxis framgår dock att det finns vissa fall där förhandlingsförfa- randets förlopp måste bli ett annat än det nyss angivna och där förhandling får inledas på ett senare stadium när arbetsgivaren kan sägas ha i viss mån redan tagit ställning. I rättsfallet AD 1979 nr 149 talade domstolen — utan närmare precisering — om ”vissa frågor inom företrädesvis företagsled- ningsområdet [. ..] av speciell karaktär med hänsyn till krav på skyndsam- het eller andra särskilda omständigheter”. I ett senare rättsfall — AD 1980 nr 49kan domstolen sägas ha återkommit till dessa fall. Domstolen tala- de här om ”vissa särpräglade situationer” och gav exempel:

57 Se t.ex. Örjan Edström, s. 141 not 74, som hänvisar till AD 1978 nr 29, 56, 88,

156, 157 och 166, 1979 nr 1 och 149, 1980 nr 49, 106,110, 112 och 163, 1981 nr 45, 57, 62 och 77, 1982 nr 8,1983 nr 7 och 111,1984 nr 75,1986 nr 53 och 56, 1987 nr 5,79 och 82, 1988 nr 47 och 57 samt 1990 nr 107 och 117.

58 AD 1981 nr 77.

Det kan exempelvis gälla en affärsuppgörelse med ett börsnoterat företag som part där kännedom om uppgörelsens innehåll kan direkt påverka börs- handeln med aktier i företaget eller situationer då ryktesspridning med an- ledning av en tilltänkt viktig överenskommelse kan allvarligt skada part i konkurrenshänseende. I sådana och andra därmed jämförliga situationer kan det ibland vara ofrånkomligt att överläggningarna hålls inom en ytterst liten krets intill dess en preliminär uppgörelse uppnåtts.

Domstolen tillade — i ett senare avgörande, AD 1980 nr 81 — att bedöm- ningen av arbetsgivarens handlande måste göras med hänsyn till omstän- digheterna i det enskilda fallet.

I rättsfallet AD 1981 nr 57 stötte domstolen så på en sådan särpräglad si- tuation som man hade syftat på. Det gällde en transaktion som betecknades som en av de dittills största som hade berört ett svenskt börsnoterat företag (samgåendet mellan NK-Åhléns och Saba). Domstolen uppmärksammade att svårigheterna med att hindra ryktesspridning eller nyhetsläckor till massmedia med anledning av transaktioner av detta särskilda slag inte var på något speciellt sätt knutna till förhandlingsförfarandet. Erfarenheten vi- sade närnligen att risken för att saken avsiktligt eller oavsiktligt på ett obe- hörigt sätt kommer till utomståendes kännedom i en fråga som tilldrar sig betydande allmänt intresse är avsevärd så snart informationen förs utanför en mycket liten krets av personer.59 Domstolen framhöll vidare följande om de nu redovisade tankegångamas förenlighet med reglerna i medbe- stämmandelagen. Enligt huvudregeln i 11 å i lagen skall förhandlingsskyldigheten vara full- gjord innan arbetsgivaren fattar och verkställer det beslut som förhandling- en gäller. Enligt en undantagsregel i paragrafens andra stycke får dock ar- betsgivaren fatta och verkställa beslutet dessförinnan, om synnerliga skäl föranleder det. Efter ordalagen tar denna undantagsregel visserligen sikte på själva det slutliga beslutet. Detta gäller emellertid även huvudregeln. I hu- vudregeln anges endast att förhandlingen skall föregå beslutet. På motsva- rande sätt som huvudregeln anses ha en vidare innebörd än som direkt framgår av ordalagen och också tar sikte på handläggningen av ärendet före beslutet är det naturligt att uppfatta undantagsregeln så att den tillåter avsteg

från det förfarande som normalt skall föregå beslutet, om det finns synnerli- ga skäl härför.

Det finns således vissa beslutsprocesser där förhandlingsskyldigheten in- träder på ett (betydligt) senare stadium än normalt. Det är fråga om ”sär- präglade situationer”, och undantag från det normala förfarandet synes

59 Jämför det särskilda yttrandet i AD 1981 nr 45.

kräva närmast ”synnerliga skäl”.60 De exempel som domstolen har gett ty— der på a) att det skall finnas ett starkt behov av sekretess och b) att even- tuella brister i sekretessen kan leda till påtaglig skada i något hänseendet”. Det kan här nämnas att i chefstillsättningsärenden har behovet av sekretess och skydd för de sökandes personliga integritet inte ansetts kunna föra med sig avsteg från det normala förhandlingsförfarandet, se t.ex. rättsfallet AD 1981 nr 45 där domstolen uttalar att ”den som söker en tjänst får acceptera att vederbörande fackliga företrädare har rätt att få del av ansökningshand- lingamas innehåll” och där det vidare framgår att en arbetsgivare som fin- ner det naturligt att respektera uppställda förbehåll om sökandens identitet numera (sedan medbestämmandelagen trätt i kraft) inte kan göra detta i nå— gon annan form än att arbetsgivaren utan vidare behandling återställer an- sökningshandlingama och alltså inte betraktar vederbörande som sökande.

Det är möjligt att förhandlingsskyldigheten före beslut kan falla bort eller begränsas även i vissa andra frågor av synnerligen hemlig natur, t.ex. när det gäller utvecklings— och forskningsarbete eller att avge anbud i konkur- rens med andra företag.62

När det gäller beslut om viktigare förändring i ett dotterföretag i en kon- cem räcker det inte i sig att dotterföretaget tar upp förhandling så snart fö- retaget har fått del av beslutsunderlag m.m. från någon annan del av kon- cernen. Dotterföretaget kan, trots att det inte har haft praktisk möjlighet att påkalla förhandling tidigare, drabbas av skadestånd för brott mot förhand- lingsskyldigheten. Man kan säga att koncernen som helhet har ett indirekt ansvar för att det dotterföretag som rättsligt sett är arbetsgivare kan inleda förhandling på ett så tidigt stadium som hade krävts om beslutet hade för- beretts inom ett enda företag.63 Frågor om medinflytande i koncerner be— handlas närmare i avsnitt 14.3.

60 Jämför från senare tid AD 1993 nr 14 , där domstolen prövade om det var fråga om en ”särpräglad situation”, men fann att så inte var fallet. 61 ”[D]irekt påverka börshandeln” eller ”allvarligt skada part i konkurrenshän- seende”. 62 Se an 1975/76:45 s. 36 f. och AD 1981 nr 77 . 63 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 353, sou 1975:1 s. 774, sou 1982:60 s. 235 och t.ex. AD 1978 nr91 ,156 och 157, 1979 nr 1 och 1983 nr 7. Se också 5. 120 och 129 i det andra delbetänkandet.

82.34. Förhandlingsskyldighet gentemot kollektivavtalslösa arbetstagarorganisationer

Enligt 13 å gäller förhandlingsskyldigheten enligt 11 och 12 åå gentemot en kollektivavtalslös arbetstagarorganisation, om frågan ”särskilt angår” arbets- eller anställningsförhållandena för arbetstagare som är medlemmar i den organisationen, t.ex. inför omplacering av en enda arbetstagare.64 Förhandlingsskyldigheten enligt 13 å gäller oavsett om det finns någon kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation65 och oavsett eventuella medbestämmandeavtal med avvikande regler.66 Om förhandlingsfrågan är mera ”allmän” och således inte ”särskilt” angår någon medlem, finns det inte någon förhandlingsskyldighet enligt 11 eller 12 å (men förhandlings- rätt enligt 10 å) gentemot den kollektivavtalslösa arbetstagarorganisatio- nen.67 Arbetsdomstolen har i rättsfallet AD 1984 nr 98 utvecklat detta på följande sätt.

[S]yftet med den i 13 å uppställda förutsättningen för paragrafens tillämp- lighet, att förhandlingsfrågan skall ”särskilt” angå arbets- eller anställnings- förhållandena för arbetstagare som tillhör en icke kollektivavtalsbärande or- ganisation, har .varit att avgränsa tillämpningen av bestämmelsen till frågor som kan sägas ha enbart individuell betydelse för en eller flera sådana ar- betstagare. Frågor av en mera kollektiv eller allmän karaktär och betydelse omfattas däremot inte av bestämmelsen, även om beslutet i en sådan fråga kommer att beröra en eller flera arbetstagare tillhörande en icke kollektivav- talsbärande organisation (jfr AD 1983 nr 65 ). En sådan avgränsning ligger också i linje med att det avsteg från principen om primär förhandlingsskyl- dighet för arbetsgivaren endast gentemot kollektivavtalsbärande organisa- tioner, som bestämmelsen i 13 å utgör, torde ha motiverats av principiella föreningsrättsliga skäl (se prop. 1975/76:105 Bil. 1 s. 486 och 531 samt Bergqvist—Lunning, Medbestämmande i arbetslivet, 2 uppl. 1977, s. 135).

[Det är] inte möjligt att dra en klar gräns mellan å ena sidan frågor som kan sägas gälla enbart olika arbetstagares individuella förhållanden och å andra sidan frågor som måste anses vara av en sådan mer allmän betydelse att det av skäl som tidigare redovisats är förbehållet kollektivavtalsbärande organi- sation att primälförhandla om dem. Frågan huruvida arbetsgivaren enligt 13 å är primärt förhandlingsskyldig även gentemot en icke kollektivavtals— bärande arbetstagarorganisation måste därför ofta avgöras på grundval av en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Avgörande vid en sådan bedömning blir om en fråga, som arbetsgivaren avser att besluta om, får anses ha sin övervägande anknytning till enskilda arbetstagares rent individuella förhållanden eller i stället till organisationen av en större eller mindre del av arbetsgivarens verksamhet som sådan.

&

64 Se AD 1977 nr 216 , 1980 nr 25, 1989 nr 67 och 1992 nr 7, jämför AD 1985 nr 8 och, angående skriftlig varning, 1985 nr 88. 65 Se t.ex. AD 1992 nr 14 . 66 Se t.ex. AD 1980 nr 25 , jämför AD 1985 nr 88 och 1992 nr 7. 67 Se AD 1983 nr 65 , 1984 nr 98, 1985 nr 8, 1991 nr 45, 1992 nr 7 och 14.

Om ett beslut om förändring av arbets- eller anställningsförhållandena har ”betydelse för flera än en eller några individuella arbetstagare”, synes det inte finnas någon förhandlingsskyldighet gentemot den kollektivavtalslösa organisationen.68

Ett beslut kan ha mycket ingripande verkningar för främst eller kanske en- bart medlemmar i en kollektivavtalslös arbetstagarorganisation. Alla med- lemmar hos arbetsgivaren kan exempelvis bli uppsagda, varvid organisa- tionen i princip förlorar förhandlingsrätten även enligt 10 å. Arbetsgivaren behöver i dessa fall inte ha någon förhandlingsskyldighet enligt 11 eller 12 å gentemot den kollektivavtalslösa organisation vars medlemmar i förs- ta hand berörs av beslutet. Förhandlingsskyldigheten enligt dessa bestäm- melser skall i stället fullgöras gentemot de kollektivavtalsbärande organi- sationerna (om det finns några sådana), och arbetsgivaren torde inte ens vara skyldig att informera den kollektivavtalslösa organisationen om de överenskommelser som därvid kan ha träffats.69

I det andra delbetänkandet har det föreslagits att 13 å skall kompletteras på det sättet att en kollektivavtalslös arbetsgivare skall vara skyldig att för- handla enligt 11 å med alla berörda arbetstagarorganisationer i frågor som rör uppsägning på grund av arbetsbrist eller en sådan övergång av ett före-

tag, en verksamhet eller en del av en verksamhet som avses i EG-direktivet (77/187/EEG) om övergång av verksamheter.

8.2.3.5 . Medbestc'immandeförhandling på lokal och central nivå

Förhandlingsskyldigheten enligt 11—13 åå skall i första hand fullgöras på lokal nivå, dvs. genom förhandling med behöriga företrädare för den lokala arbetstagarorganisationen70. Arbetstagarorganisationen har, liksom arbets- givaren, rätt att själv bestämma vem eller vilka som skall företräda den vid förhandlingen.71 Lagreglema om förhandling på lokal nivå får dock inte sättas åt sidan t.ex. på det sättet att ett arbetstagarförbund bestämmer att frågorna trots detta skall handläggas centralt eller att den lokala organisa- tionen inte är behörig att förhandla.72

68 Se deti avsnitt 6.9.2. citerade avsnittet ur AD 1979 nr 1182 69 Jämför AD 1985 nr 21 . 70 Se 6 å 2 st. första meningen och avsnitt 11. 6. 71 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 214 f. 72 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 342 och Kent Källström, s. 83, jämför 5.129 f.

Arbetstagarorganisationen är inte skyldig att låta sig företrädas av någon som är anställd hos den förhandlingsskyldige arbetsgivaren. Rätten att för- handla med (och ta emot information från) en arbetsgivare om bl.a. dennes företagsledning kan därför ibland tillkomma exempelvis en ombudsman vid en avdelning som har motsvarande rätt i förhållande till flera andra ar- betsgivare inom samma bransch och geografiska område. Har organisatio- nen däremot utsett någon arbetstagare hos arbetsgivaren att företräda orga- nisationen vid förhandling, får arbetsgivaren inte vägra arbetstagaren skälig ledighet för att delta i förhandlingen (17 å).

Det betonas ofta att det är viktigt att medbestämmandet är lokalt förank- rat.73 Följande uttalande av chefen för arbetsmarknadsdepartementet i en proposition med förslag om regionala fackliga förtroendemän kan förtjäna att återges här.74 En princip som har tillmätts den största betydelse vid utarbetande och anta- gande av medbestämmandelagstiftningen är att tyngdpunkten i arbetstagar— nas medbestämmande skall ligga på lokal nivå. Medbestämmandet skall först och främst utövas inom det enskilda företaget eller den enskilda myn- digheten av de anställda själva och av de lokala fackliga representanter de har utsett. Medbestämmanderätten skall vara något som angår de enskilda arbetstagarna. Den skall utövas på sådant sätt att den enskildes erfarenheter och kunskaper kan nyttiggöras. Denna strävan till lokal anknytning har stöd av arbetsmarknadens parter.

Syftet med förhandlingar enligt 11—13 åå är att de skall leda fram till en uppgörelse mellan parterna i en eller annan förrn om vilket beslut som skall fattas av arbetsgivaren.75 Kan enighet inte uppnås vid en lokal förhandling, är arbetsgivaren enligt 14 å skyldig att på begäran förhandla även med den centrala arbetstagarorganisationen, dvs. i allmänhet med berört förbund. Men har arbetsgivaren fullgjort sin förhandlingsskyldighet utan att parterna har kunnat enas, står det arbetsgivaren fritt att fatta och verkställa det om- förhandlade beslutet.

Såväl den lokala som den centrala arbetstagarorganisationen kan framställa begäran om central förhandling”, men den lokala organisationen torde inte genom en förhandlingsbegäran kunna grunda någon skyldighet för den

73 Se t.ex. prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 215, InU 1975/76:45 s. 30 ff. och SOU 1982:60 s. 135 ff. 74 Prop. 1989/90:157 s. 9 . 75 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 357. 76 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 5.362.

centrala organisationen att förhandla. På arbetsgivarsidan är det den ar- betsgivare som avser att fatta ett beslut som är part vid den centrala för- handlingen. Frågan om arbetsgivarorganisationens medverkan har lämnats öppen i lagen, och det är en intern fråga på arbetsgivarsidan om någon så- dan medverkan skall komma till stånd.77

Arbetstagarsidans begäran om central förhandling skall framställas utan dröjsmål, dvs. omgående eller med vändande post, sedan den lokala för- handlingen har avslutats, men arbetsgivaren får vid oenighet fatta sitt be- slut först sedan han har lämnat arbetstagarsidan skäligt rådrum att begära central förhandling.78

I fråga om skälen för att för medbestämmandeförhandlingama enligt lagen införa en ordning med även central förhandling, som anknöt till den ord— ning som hade (genom kollektivavtal) utvecklats till att bli den normala på stora delar av arbetsmarknaden (vid tvisteförhandlingar), anförde departe- mentschefen följande.79 Möjligheten att föra upp förhandlingsfrågor till det centrala planet är av flera skäl av stor betydelse för arbetstagarsidan. Den underlättar strävandena att utforma enhetliga och väl awägda handlingslinjer i frågor av mera allmän betydelse. Den ger tillfälle till förnyad genomgång och

analys av viktigare förhandlingsfrågor. Och den är i sig själv ägnad att underlätta uppgörelse redan i den lokala förhandlingsomgången.

I den juridiska litteraturen har det påpekats att regeln om att arbetsgivaren på begäran måste skjuta upp sitt beslut till dess att även en andra, central förhandlingsomgång är avslutad i realiteten ger arbetstagarsidan ett på- tryckningsmedel i den sakfråga som förhandlingen gäller och att arbetsta- garorganisationens makt över uppskovsskyldigheten kan vara ett förhand- lingsobjekt i sig.80

8 .2 .3 .6 . " Omförhandlingsskyldighet"

Har parterna enats om ett visst beslut vid en lokal förhandling, torde någon central förhandling inte kunna genomdrivas i den frågan. Men vad gäller om arbetsgivaren sedan inte fattar det överenskomna beslutet eller om han

77 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 214 f. och 361, jämför AD 1988 nr 76 . 78 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 361 f. 79 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 214; ett förslag om att i lagen införa en förhand- lingsordning för tvisteförhandlingar utgick dock, se 5. 482 f. och 539. 80 Se Tore Sigeman, Anmälan, s. 612.

av någon anledning vill ändra på det? Härom uttalas följande i förarbete- na.81

Avslutar arbetsgivaren förhandlingen med att förklara att enighet har upp— nåtts mellan parterna om att ett visst beslut skall fattas, har förklaringen ofta också varit en förutsättning för förhandlingens avslutande. Frånfaller ar- betsgivaren därefter sin ståndpunkt utan att nya omständigheter tillkommit kan detta vara att bedöma som ett åsidosättande av förhandlings- och upp- skovsskyldigheten med åtföljande skadeståndsansvar. Vill arbetsgivaren av i och för sig behöriga skäl ändra sitt beslut bör reglerna om primär förhand- lingsskyldighet anses innebära en skyldighet för honom att återuppta för- handlingen.

Arbetsgivaren är således i allmänhet skyldig att förhandla på nytt (”åter- uppta förhandlingen”), om han vill frångå förhandlingsresultatet.82 Det- samma torde gälla om arbetsgivaren utan att enighet har uppnåtts efter förhandlingen vill frångå den slutliga ståndpunkt i fråga om beslutet som han har intagit vid denna (åtminstone om frångåendet av ståndpunkten innebär något annat än att han biträder den ståndpunkt som arbetstagaror- ganisationen slutligt intog vid förhandlingen).

Av rättspraxis framgår emellertid att detta inte gäller undantagslöst. Ar- betsdomstolen har nämligen, efter en analys av förarbetena till 1976 års lag om offentlig anställning, i rättsfallet AD 1978 nr 88 kommit fram till att det inom den offentliga sektorn principiellt står de politiskt sammansatta beslutsorganen fritt att besluta när ett ärende kommer upp till avgörande och när beredningen av ärendet har innefattat förhandlingar enligt medbe- stämmandelagen.83 Och domstolen kom därvid också fram till att

den politiskt beslutsfattande instansen står fri att fatta beslut utan förnyade förhandlingar, även om beslutet skulle avvika från förhandlingsresultatet. Förutsättningen är då att beslutet inte grundas på nytillkomna omständighe- ter eller i övrigt på annat material än sådant som på beredningsstadiet har varit föremål för förhandling med arbetstagarsidan.

Självfallet är det med det nu redovisade sättet att se på medbestämmande— förhandlingama före ett politiskt beslut av stor vikt att förhandlingarna blir fullständiga och allsidiga, och arbetsgivaren har ett stort ansvar för att så blir fallet. I detta ansvar får i regel också anses ligga en skyldighet att se till att man inte utan vederbörliga reservationer träffar överenskommelse med arbetstagarsidan i en lokal förhandling, om man inte har fullgoda skäl att räkna med att överenskommelsen vinner stöd när den politiska instansen skall fatta sitt beslut.

81 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 357 och 362. 82 Se t.ex. AD 1978 nr 72 , 1979 nr 1 och 129, 1981 nr 57 och 1982 nr 54. 83 Se också t.ex. AD 1980 nr 34 .

När det gäller sättet att bedriva förhandlingarna och att avsluta dessa i enighet, talar domstolen således om att arbetsgivaren har ”ett stort ansvar” och en viss ”skyldighet”. Det står väl inte alldeles klart om domstolen där- vid har avsett ett rättsligt ansvar och en rättslig skyldighet i den meningen att det offentliga organet kan bli skadeståndsskyldigt för brott mot för- handlingsreglema för att den politiska instansen har fattat ett beslut med ett visst innehåll.

8.2.3.7. Skyldigheten att skjuta på beslutet gäller inte när det finns synnerliga respektive särskilda skäl

Som framgår av lagtexten finns det situationer där arbetsgivaren får fatta och verkställa sitt beslut innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet. Skyldigheten att ta initiativ till förhandling och att förhandla klart kvarstår dock även sedan beslutet är fattat och verkställt.84 När det är arbetsgivaren som skall ta förhandlingsinitiativet (11 å) krävs det ”synnerliga skäl” me- dan det i andra fall, dvs. när arbetstagarsidan har påkallat förhandlingen (12 å), räcker med ”särskilda skäl”.35 Skyldigheten att vänta med beslutet och verkställigheten gäller i förekommande fall ända till dess att den cen- trala förhandlingen är avslutad.

Av förarbetena framgår att undantagsregeln vid synnerliga skäl skall till- lämpas restriktivt och att stränga krav ställs för att undantag skall anses tillåtet. Det skall vara fråga om ett läge där tvingande skäl talar för att ett beslut skall få fattas och verkställas utan dröjsmål, dvs. en tvångssituation där det står klart att beslut måste fattas omedelbart. En offentlig arbets giva- re behöver dock inte skjuta på ett beslut om det därigenom skulle skapas betydande hinder för den offentliga verksamhetens gång. Arbetsgivaren skall planera sin verksamhet så att skyldigheten att förhandla med arbets- tagarsidan kan fullgöras utan risk för tidsnöd, och undantagsregeln skall inte tillämpas när arbetsgivaren kan lastas för att han har kommit i tidsnöd. Förutom att det skall vara fråga om ett slags tvångssituation krävs det alltså att situationen inte rimligen har kunnat förutses. Arbetsgivaren skall vidare vidta alla sådana åtgärder i den förhandlingsberättigade organisationens intresse som är möjliga att vidta, t.ex. att inleda förhandlingen eller att åt— minstone ta en informell kontakt, och ett fattat beslut, som kan ändras eller

84 Se AD 1978 nr 45 och 93. 85 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 220 ff., 358, 360, 485 och 531, Bilaga 2 s. 168 ff. samt InU 1975/76:45 s. 34, jämför AU 1976/77:32 s. 15.

återtas när det läge som har framtvingat åtgärden inte längre råder, bör ändras i avvaktan på att förhandlingen slutförs, om arbetstagarsidan begär det. Det ter sig dock, enligt vad inrikesutskottet uttalade i samband med att lagen antogs, rimligt att arbetsgivaren får en något större möjlighet att ut- nyttja undantagsregeln när en fråga går till central förhandling.86 Det är ar- betsgivaren som har att visa att undantagsregeln är tillämplig.

Som exempel på rättsfall där arbetsdomstolen har kommit fram till att det har funnits synnerliga skäl kan nämnas följande.87

86 87

88

I rättsfallet AD 1978 nr 45 hade en arbetsgivare förhandlat lokalt (enligt då- varande 38 å) i fråga om att anlita en entreprenör för vissa ombyggnads- arbeten i en pappersmassefabrik. Trots att central förhandling hade begärts, fattade och verkställde arbetsgivaren beslut i entreprenadfrågan. Arbets- domstolen kom fram till att arbetsgivaren skulle ha drabbats av en mycket betydande ekonomisk skada (beloppet 6 miljoner kronor hade nämnts) om beslutet hade skjutits upp i avvaktan på den centrala förhandlingen och att det därför i och för sig var befogat att fatta och verkställa beslutet. Eftersom anledningen till att arbetsgivaren hade kommit i tidsnöd inte var bristfällig planering av själva beslutsfattandet utan hade sina orsaker i brister i den tekniska planeringen av ett ombyggnadsarbete av engångskaraktär, blev domstolens slutsats att det hade funnits synnerliga skäl.

Rättsfallet AD 1979 nr 19 gällde ett studieförbund, ABF, som med anställda cirkelledare bedrev svenskundervisning för invandrare vid Volvo. Volvo och verkstadsklubben där kom överens om att ändra förläggningen av undervisningstiden från en viss tidpunkt. ABF hade beslutat om att ändra studiecirkelledarnas arbetstider i enlighet med överenskommelsen trots att central förhandling hade begärts. Arbetsdomstolen fann att det var styrkt att ABF inte kunde ha utverkat någon ändring av eller något uppskov med ikraftträdandet av överenskommelsen om ändrade undervisningstider och att risken var överhängande för att ABF skulle ha förlorat undervisnings- uppdraget om ABF inte tillhandahöll undervisning i enlighet med överens- kommelsen. Dessa omständigheter utgjorde enligt arbetsdomstolen synner— liga skäl, och eftersom det inte med fog kunde göras gällande att ABF hade visat försummelse vid handläggningen av ärendet, avslogs ett yrkande om skadestånd för brott mot 11 [5.38

Rättsfallet AD 1981 nr 77 gällde ett beslut av ett elinstallationsföretag, Elektra, om att samverka med ett annat företag i fråga om en entreprenad som en kommun upphandlade genom ett anbudsförfarande. Elektra hade inte haft någon tanke på samverkan om anbudet förrän det andra företaget tog kontakt en söndag och föreslog ett samarbete. Eftersom anbudstiden gick ut dagen därpå, uppkom det ett pressat tidsläge som Elektra inte kunde lastas för. Arbetsdomstolen kom fram till att Elektra inte hade haft praktiska möjligheter att påkalla förhandling innan det gemensamma anbudet lämna—

Jämför AD 1981 nr 6 . Se också AD 1987 nr 79 , som gällde ett landstings interimistiska beslut om för- längd sommarstängning av vårdavdelningar, och jämför AD 1981 nr 57 ovan. Jämför AD 1978 nr 91 angående betydelsen för frågan om synnerliga skäl av ar- betsgivarens bundenhet av avtal med utomstående.

des in och att Elektra därför hade haft synnerliga skäl för att inte påkalla förhandling innan anbudstiden gick till ända.

Av vad arbetsdomstolen har anfört i rättsfallet AD 1990 nr 107 framgår dels att ett sekretessbehov i och för sig bör kunna utgöra synnerliga skäl, dels att det ankommer på arbetsgivaren att mer precist visa vari den för- menta skadan består och dess omfattning för att arbetsgivaren skall kunna få framgång med en invändning om att det finns synnerliga skäl.

I fall där det har gällt beslut om omplacering eller liknande av enskilda ar- betstagare verkar arbetsdomstolen genomgående ha underkänt invändning om att det har funnits synnerliga skäl för att besluta innan förhandlings- skyldigheten fullgjorts.89

Innebörden av att arbetsgivaren, när detär arbetstagarsidan som har begärt medbestämmandeförhandling enligt 12 å, får fatta och verkställa beslut innan han har fullgjort sin förhandlingsskyldighet om detta föranleds av särskilda skäl verkar inte ha belysts i rättspraxis. I dessa fall har arbetsgi— varen inte haft samma möjlighet att planera in en förhandling före beslutet, och han kan därför ha svårare att vänta med beslutet. I regel har arbetsta— garsidan inte heller samma starka intresse av ett uppskov i dessa fall. Av förarbetena framgår att det här skall göras en avvägning mellan arbetsgiva- rens och arbetstagarsidans intressen i uppskovsfrågan.

82.38. F örhandlingsskyldighet för arbetsgivare som inte är bundna av något kollektivavtal en sammanfattning

Innan reglerna om själva förhandlingsförfarandet behandlas, skall här kort sammanfattas vad som gäller i fråga om förhandlingsskyldighet för sådana arbetsgivare som inte är bundna av något kollektivavtal, främst småföretag.

En arbetsgivare som inte har någon organiserad arbetstagare anställd är över huvud taget inte förhandlingsskyldig enligt medbestämmandelagen. Detta gäller även om arbetsgivaren skulle vara bunden av något kollektiv- avtal. Ett undantag får dock göras här för det fallet att arbetsgivaren har haft en arbetstagare anställd, som är organiserad, och organisationen vill förhandla om något som rör förhållandet mellan arbetsgivaren och med— lemmen, t.ex. en pensionsfråga.

89 SeAD1977 nr216, 1980 nr 134 och 1981 nr 6.

Är arbetsgivaren inte bunden av något kollektivavtal men har han någon organiserad arbetstagare anställd, är han förhandlingsskyldig gentemot arbetstagarens organisation enligt 10 och 13 åå. När organisationen påkal- lar det, måste arbetsgivaren således förhandla t.ex. i en uppkommen tvist rörande medlemmen eller angående ett kollektivavtal som skall reglera medlemmens arbetsförhållanden ( 10 å). Arbetsgivaren är dock inte för- handlingsskyldig enligt 11 eller 12 å när han avser att besluta i frågor av mera allmän karaktär som t.ex. rör hela företaget eller fler än några enstaka arbetstagare. Om arbetsgivaren däremot avser att besluta i en sådan fråga som särskilt angår arbets- eller anställningsförhållandena för medlemmen, är han förhandlingsskyldig enligt 11 och 12 åå gentemot organisationen (13 å). Arbetsgivaren är i sådant fall också skyldig att förhandla med den centrala arbetstagarorganisationen, om det begärs (14 å). I det andra delbe- tänkandet har det, som tidigare nämnts, föreslagits en utvidgad förhand- lingsskyldighet för kollektivavtalslösa arbetsgivare i frågor som rör upp- sägning på grund av arbetsbrist eller övergång av verksamhet.

8.2.4. Allmänna regler om förhandlingsförfarandet

I 15 och 16 åå finns det allmänna regler om själva förhandlingsförfarandet, och i 18 å finns det en regel om skriftliga handlingar som åberopas vid en förhandling.

Den som vill förhandla måste göra en förhandlingsframställning hos mot- parten.90 Genom förhandlingsfrarnställningen bereds den med vilken för- handling påkallas tillfälle att förbereda sig, att ta ställning till tvistefrågan och att utse lämplig förhandlare.91 Framställningen skall, enligt lagtexten, vara skriftlig och ange förhandlingsfrågan, om motparten begär det. För- handlingsframställningen skall, enligt rättspraxis, innehålla en klar och tydlig begäran om förhandling92 och dessutom, åtminstone när det gäller medbestämmandeförhandling, uppgift om ämnet för förhandlingen, oavsett om motparten begär en sådan uppgift.93 Beträffande kravet att på begäran

90 Jämför angående förhandlingsframställning Reinhold Fahlbeck, Arbetsprocess— rätt, 5. 105 ff.

91 Se AD 1990 nr 52 . 92 Se t.ex. AD 1980 nr 91 och SOU 1975:1 s. 778 med där anförda äldre rättsfall. 93 Se t.ex. AD 1978 nr 65 och 157 samt 1980 nr 163 och 1986 nr 46, jämför från ti- den före medbestämmandelagen AD 1975 nr 44 .

ange förhandlingsfrågan anses i förhandlingspraxis en kortfattad, mycket allmänt hållen uppgift om vad parten vill diskutera vara tillräcklig.94

Befordran av en skriftlig förhandlingsframställning sker på avsändarens risk, och det är avsändaren som har att styrka att förhandlingsframställ- ningen har kommit motparten till handa, när denne bestrider detta.95 Redan det förhållandet att en part inte har löst ut en förhandlingsframställning innebär dock inte en förhandlingsvägran.96

Det vanliga är att förhandlingen sker vid ett sammanträde där parterna, eller behöriga ombud för dem97, är närvarande. Men parterna kan gemen- samt välja någon annan form för förhandlingen än sammanträde eller kom- ma överens om att vad som har förekommit mellan dem skall betraktas som en förhandling.98

För medbestämmandeförhandlingar enligt ll—13 åå, inklusive central medbestämmandeförhandling, flnns det inte några lagregler om när för- handlingssammanträdet skall hållas. Arbetstagarparten måste dock få till- räckligt med tid på sig för att kunna överväga sitt ställningstagande, men någon försening av arbetsgivarens beslut skall inte behöva uppstå bara till följd av att arbetstagarsidan har brist på förhandlingsresurser. Det får be- dömas från fall till fall vilka krav som kan ställas på arbetstagarparten.99

I andra fall än som avses i 11—13 åå finns det däremot i lagen tidsfrister för när förhandlingssammanträdet skall hållas (16 å 2 st.). Parterna kan dock komma överens om andra tider, och det krävs inte någon särskild form för en sådan överenskommelse.100 Sammanträdet skall här hållas inom två veckor efter det att en enskild arbetsgivare eller en lokal arbetstagarorgani-

94 Se AD 1984 nr 43 . 95 Se AD 1985 nr 1 och t.ex. 1979 nr 117 och 1980 nr 87. Om förhandlingsfram- ställningen kommer bort i partens interna posthantering, anses dock framställ- ningen rättsligt sett ha kommit palten till handa, se AD 1988 nr 10 . 96 Se AD 1984 nr 86 . 97 Det ligger i förhandlingsskyldighetens natur att en förhandlingsskyldig part som inställer sig till förhandling genom ombud på motpartens begäran måste styrka ombudets behörighet, och görs inte det betraktas detta som en förhandlingsväg- ran, se AD 1984 nr 86 . Jämför Boel Flodgren, Medbestämmandet, s. 70 ff. i fråga om vem arbetsgivaren bör låta sig företrädas av. Jämför också Reinhold Fahlbeck, Arbetsprocessrätt, s. 175 ff. 98 Se t.ex. AD 1978 nr 65 . 99 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 356. 100 se AD 1985 nr 52 .

sation fick del av förhandlingsframställningen. I annat fall, dvs. vid för- handling med central part, är tiden i stället tre veckor. Parterna har inom dessa tidsramar att själva bestämma tid och plats för sammanträdet. En part är alltså inte skyldig att på begäran genast ställa upp till förhandling.101 Men den part som tar emot en förhandlingsframställning måste på ett eller annat sätt ta kontakt med motparten för att ett sammanträde skall kunna komma till stånd inom den i lagen föreskrivna fristen.102 På vissa andra håll i lagen finns det regler om när en sådan central förhandling som är föreskriven i en förhandlingsordning i ett kollektivavtal skall påkallas (37 och 64 åå).

En förhandlande part är, om det behövs, skyldig att lägga fram ett motive- rat förslag till lösning av den fråga som förhandlingen avser.103 Palten måste också inom ramen för förhandlingsskyldigheten lämna sin motpart den information som behövs för att motparten skall kunna ta ställning till förhandlingsfrågan.104 Arbetsdomstolen har i rättsfallet AD 1980 nr 163 uttryckt sig på följande sätt.

Skyldigheten att träda i förhandling fullgörs inte bara därigenom att en för- handlingsskyldig part inställer sig vid förhandlingssammanträde. Han måste också bidra till att föra förhandlingen framåt genom att klart ange och moti- vera sin ståndpunkt i sak. Detta kan betyda att han måste lämna närmare upplysningar som är ägnade att belysa grunden för hans inställning.

Om arbetsgivaren vid en medbestämmandeförhandling har lämnat ett för- slag till lösning på förhandlingsfrågan och argumenterat för förslaget samt, med anledning av arbetstagarsidans ståndpunkter, gått in i överläggning om alternativa lösningar på problemet, finns det i princip inte någon skyl- dighet för arbetsgivaren att på eget initiativ presentera ytterligare förslag till lösning. 105 Vid sådan förhandlingar får arbetsgivaren inte undanhålla arbetstagarsidan betydelsequ information eller viktiga argument som fak- tiskt finns tillgängliga för arbetsgivaren, men enbart det förhållandet att är-

101 Se AD 1979 nr 117 . 102 Se AD 1988 nr 10 och jämför AD 1992 nr 56 för den situationen att den part som begär förhandling själv föreslår att förhandlingssammanträdet skall hållas efter utgången av den lagstadgade fristen. 103 Jämför AD 1990 nr 52 , där arbetsdomstolen uttalar att det är kännetecknande för en förhandling att båda parter lägger fram sin syn på saken och argumenterar för sina ståndpunkter i den mån det finns några skillnader mellan dem. Jämför härtill och för det följande Reinhold Fahlbeck, Arbetsprocessrätt, s. 49 ff. 104 Jämför 20 å andra meningen. 105 Se AD 1981 nr 45 .

betsgivarens eget beslutsunderlag är knapphändigt eller bristfälligt medför inte att förhandlingsskyldigheten har åsidosatts även om förhandlingen därigenom får ett från arbetstagarsynpunkt otillfredsställande förlopp. 106 Förhandlingsskyldigheten verkar alltså inte i sig innebära någon skyldighet att komplettera det sakliga beslutsunderlaget.107

Att en part anser den egna ståndpunkten vara den riktiga108 eller att en part bedömer det som utsiktslöst att nå enighet eller något annat positivt resultat vid en förhandling109 befriar inte parten från skyldigheten att gå in i över- läggning i sak vid en förhandling. Arbetsdomstolen har uttalat att det ligger i förhandlingsskyldigheten (även vid t.ex. tvisteförhandling) att parten för- söker se till att det kommer ut ett resultat av förhandlingen.110 Men det torde inte finnas någon skyldighet för en part att ingå ett kollektivavtal, ens om parterna vid en avtalsförhandling är helt överens.111

Enligt rättspraxis kan förhandlingsskyldigheten i vissa fall inte fullgöras på ett tillfredsställande sätt utan att parten visar upp de papper som utgör bak- grunden till hans inställning i saken, och då får det sägas ligga i förhand- lingsskyldigheten att parten måste visa upp papperet. Men det kan inte stäl- las upp någon allmängiltig regel om att förhandlingsskyldigheten som så- dan innefattar en skyldighet att visa upp bevis i form av skriftliga hand- lingar.112 I t.ex. rättsfallet AD 1985 nr 21 talar arbetsdomstolen om den skyldighet som en part har enligt 15 å att i en tvisteförhandling upplysa om de omständigheter som enligt hans mening styrker uppgifter om fakta när dessa är tvistiga.

106 Se AD 1981 nr 57 . 107 Jämför s. 683 i det första delbetänkandet. 108 Se AD 1988 nr 38 och 1948 nr 43. 109 Se AD 1993 nr 116 . 110 Se AD 1988 nr 38 , jämför dock från tiden före medbestämmandelagen AD 1976 nr 84 . Jämför också den skyldighet att överlägga för ”att söka nå en överenskom— melse” som föreskrivs i EG-direktiven om företagsöverlåtelse och kollektiva upp- sägningar. 111 Se t.ex. AD 1969 nr 14 och 1972 nr 5 från tiden före medbestämmandelagen och jämför AD 1979 nr 120 . Jämför också Reinhold Fahlbeck, Arbetsprocessrätt, s. 46 ff. 112 Se t.ex. AD 1980 nr 163 och 1982 nr 7. Jämför Reinhold Fahlbeck, Arbets- processrätt, s. 138 ff.

Om en part åberopar en skriftlig handling vid förhandlingen, skall han emellertid enligt 18 å på begäran hålla den tillgänglig för motparten.113 För att det skall vara fråga om ett åberopande krävs det principiellt att par- ten vid förhandlingen för fram ett påstående rörande något visst förhållande av intresse för den sak som förhandlingen gäller och anger någon viss skriftlig handling som stöd för påståendet.1 14 Det finns däremot inte någon skyldighet för en förhandlande part att för de påståenden som görs åberopa innehavda skriftliga bevis — och visa upp dem för motparten.115 Har en part förhandlingsvägrat genom att inte gå in i en saklig argumentation i nå- gon fråga, har regeln i 18 å inte någon självständig betydelse även om par- ten har åberopat skriftliga handlingar till stöd för sin ståndpunkt, dvs. till stöd för sin förhandlingsvägran.116

I det andra delbetänkandet har det föreslagits en komplettering av 15 å som innebär att arbetsgivaren i samband med förhandling inför beslut om upp- sägning på grund av arbetsbrist skall i god tid skriftligen underrätta mot- parten i vissa särskilda hänseenden och lämna över en kopia av det varsel som har lämnats till länsarbetsnämnden enligt främjandelagen.

Förhandlingen skall bedrivas skyndsamt. Om parterna inte kommer över- ens om något annat, anses förhandlingen avslutad när en part som har full- gjort sin förhandlingsskyldighet har lämnat motparten ett skriftligt besked om att han frånträder förhandlingen.

Över förhandlingen skall det föras protokoll, om någon part begär det.117 Även arbetet med att upprätta och tillställa motparten förhandlingsproto- kollet skall bedrivas så skyndsamt som möjligt, och den part som enligt vad parterna har kommit överens om har att föra protokollet kan drabbas av skadeståndsskyldighet om han dröjer alltför länge med att upprätta och tillställa motparten protokollet.118 I fråga om när en begäran om att proto- koll skall föras skall framställas har arbetsdomstolen i rättsfallet AD 1978 nr 164 uttalat följande.

113 När en förlikningsman är med vid förhandlingen, gäller skyldigheten att hålla handlingen tillgänglig även i förhållande till förlikningsmannen, se 50 å. 114 Se AD 1977 nr 194 , 1982 nr 7 och 1987 nr 68. 115 Se AD 1987 nr 68 . 116 Se AD 1980 nr 163 . 117 Jämför angående protokollföring Reinhold Fahlbeck, Arbetsprocessrätt, s. 144 ff. 118 se AD 1988 nr 10 och 1992 nr 7, men jämför angående äldre rätt AD 1958 nr 25 .

Enligt arbetsdomstolens mening är naturligt att frågan om förande av proto- koll tas upp i förhandlingens inledningsskede. En begäran vid denna tid— punkt att protokoll skall föras kan leda till att parterna enas om vem som skall föra protokollet och andra med protokollföringen sammanhängande frågor. Det bör dock också vara möjligt att ta upp frågan om förande av pro- tokoll på ett senare stadium. [...] Det får dock anses vara för sent att sedan förhandlingen förts till slut begära att protokoll skall föras, varigenom skyl- dighet inträder för motpart att justera protokoll.

När arbetsgivaren är ett stort företag som driver verksamhet av olika slag på en mängd skilda orter, kan det finnas förhandlingsskyldighet enligt 11 å gentemot många lokala arbetstagarorganisationer i frågor som gäller verk- samheten i stort, t.ex. tillsättning av en verkställande direktör. Detsamma gäller om det i arbetsgivarens verksamhet finns många olika personalkate- gorier som tillhör skilda organisationer, såsom t.ex. inom en kommun. Det kan då vara ändamålsenligt för arbetsgivaren att behandla en övergripande fråga vid ett och samma förhandlingstillfälle med företrädare för samtliga berörda organisationer. Arbetsgivaren är dock inte skyldig att på detta sätt sarnförhandla med flera organisationer. 1 19 En arbetstagarorganisation har alltså inte någon rätt till samförhandling med annan organisation. Emeller- tid har inte heller arbetsgivaren rätt att kräva samförhandling med flera or— ganisationer, ens om dessa skulle tillhöra samma förbund.120 Det ankom- mer på arbetsgivaren att utreda hos vilken eller vilka lokala arbetstagaror- ganisationer förhandling skall påkallas. 121

8.2.5. Information

Som har framgått av det som har sagts tidigare ligger det inom ramen för förhandlingsskyldigheten också en skyldighet att lämna motparten infor- mation i förhandlingsfrågan. Härigenom får i första hand de kollektivav— talsbärande arbetstagarorganisationema på grund av förhandlingsskyldig- heten enligt 11 å återkommande information innan arbetsgivaren beslutar i enskilda, viktigare frågor. I 19 å finns det dessutom regler om en alhnän skyldighet för arbetsgivaren att lämna de kollektivavtalsbärande arbetsta- garorganisationema information av övergripande natur. Arbetsgivaren skall

119 SeAD1985 nr8. 120 Se AD 1988 nr 14 och 57, som gällde en förhandlingsfråga som rörde 22 avdel- ningar av Svenska Elektrikerförbundet på olika platser i landet, och prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 359. Jämföri fråga om behovet i allmänhet av facklig samordning vid utövande av rättigheter enligt medbestämmandelagen och med— bestämmandeavtal Boel Flodgren, Medbestämmandet, s. 98 ff. 121 Se AD 1981 nr 61 och 1989 nr 6.

fortlöpande hålla sådana organisationer underrättade om hur hans verksam- het utvecklas produktionsmässi gt och ekonomiskt liksom om riktlinjerna för personalpolitiken. Enligt förarbetena skall denna information lämnas ”så snart det kan ske, om inte parterna enas om annat”.122

Denna rätt att få information av övergripande natur har förstärkts genom en rätt för organisationen att på begäran få ta del av sådant informationsmate- rial, t.ex. böcker, räkenskaper och andra handlingar som rör arbetsgivarens verksamhet, som kan ha betydelse för bedömningen av arbetsgivarens verksamhet och av den ekonomiska ställningen och utvecklingen. Arbets- givaren är också, om det kan ske ”utan oskälig kostnad eller omgång”123, skyldig att på begäran ge organisationen kopior av handlingar och biträda organisationen med utredning. Dessa skyldigheter gäller dock bara i den mån organisationen ”behöver” granska handlingarna och få kopior eller ut- redning utförd ”för att tillvarataga medlemmarnas gemensamma intressen i förhållandet till arbetsgivaren”.

Information enligt 19 å behöver inte lämnas innan arbetsgivaren fattar be- slut i den fråga som informationen avser. Det är tillräckligt om inforrnatio- nen lämnas efter beslutet. 124

Det bör betonas att den information som avses i 19 å är av generell natur, såsom information om t.ex. försämrad orderingång.125 Behovet av infor- mation i enskilda fall får således tillgodoses inom ramen för förhandlings- reglema och inte med stöd av reglerna om information i 19 å.126

Informationen skall presenteras på ett lättillgängligt och förståeligt sätt, och arbetsgivaren bör också ge sådana kommentarer att informationen kan bedömas i sitt rätta sammanhang.

Skyldigheten att lämna information är begränsad till uppgifter och hand- lingar som arbetsgivaren har tillgång till. Det är bara uppgifter om faktiska förhållanden som åsyftas med informationsskyldigheten, inte material som

122 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 365. 123 Se om detta rekvisit AD 1985 nr 66 . 124 Se t.ex. AD 1978 nr 166 , jämför också AD 1978 nr 56 om vid vilken tidpunkt in— formation bör lämnas. 125 Se AD 1978 nr 84 och vidare rättsfall som det hänvisas till i Örjan Edström, s. 169 med not 144. 126 Se AD 1978 nr 60 , 110 och 157, 1979 nr 1, 118 och 120, 1980 nr 163, 1989 nr 94 och 1990 nr 117.

rör arbetsgivarens egna överväganden eller förhandlingstaktiska disposi— tioner. 127 Rätten till information tar således sikte på uppgifter om faktiska förhållanden och material med karaktär av beslutsunderlag.128

Meningen är, enligt förarbetena, att informationsskyldigheten skall skapa förutsättningar för ett ändamålsenligt utövande av de kollektivavtalsbäran- de arbetstagarorganisationemas inflytande i arbetsgivarens verksamhet. Den skall också underlätta förhandlingarna mellan arbetsgivaren och ar- betstagarnas företrädare genom att säkerställa att båda parter har samma faktaunderlag i sitt förhandlingsarbete. Andra och ovidkommande syften får inte tillgodoses på denna väg.129

En rätt för en part att av motparten få information i syfte att få underlag för bedömningar och ställningstaganden vid förhandlingar i rättstvister och in- tressetvister kan inte grundas på 19 å.130

I fråga om hur man skall gå till väga för att avgöra vilken information som organisationen ”behöver” har arbetsdomstolen i rättsfallet AD 1992 nr 16 uttalat följande.

Enligt vad som uttalats i förarbetena bör bedömningen av vilken informa- tion som en arbetstagarorganisation ”behöver” visserligen i första hand ta sin utgångspunkt i vad organisationen själv anser angeläget. Detta är natur- ligtvis inte ensamt avgörande. I fall då tvist uppkommer om skyldigheten att utlämna viss information måste göras en bedömning av det behov som arbetstagarorganisationen uppger sig ha av ifrågavarande information samt en avvägning av detta organisationens intresse mot eventuella motstående intressen av behörig natur (jfr prop. 1975/76:105 Bil l s. 235 f., 366, 488 f. och 532 samt InU 1975/76:45 s. 36 f.).

Vilka sådana ”motstående intressen av behörig natur” som avses belyses av följande sammanfattande uttalande av inrikesutskottet.131

Informationsplikten är enligt lagförslaget begränsad till uppgifter som ar- betstagarparten "behöver”. Vid tolkning av detta uttryck får man [...] på objektiva grunder göra en avvägning av olika intressen. Utanför informa- tionsskyldigheten faller privata förhållanden, dispositioner i anslutning till konfliktsituationer, vissa situationer där jävsaspekten gör sig gällande, ut- vecklings- och forskningsarbete av synnerligen hemlig natur samt uppgifter i samband med anbudsgivning i konkurrens med andra företag. De angivna fallen visar att risken för skada kommer med vid bedömning av huruvida

127 Jämför AD 1982 nr 7 128 Se AD 1988 nr 151 . 129 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 235 f. 130 Se AD 1981 nr 166 , 1985 nr 66, 1988 nr 151, 1989 nr 94 och 1992 nr 16. 131 mn 1975/76:45 s. 36.

viss uppgift skall lämnas ut. Den gjorda uppräkningen får inte anses uttöm- mande men visar vilka slags fall som skall föranleda försiktighet vid infor- mationen.

Riksdagen godkände sedermera detta uttalande med följande tillägg: ”Undantagen bör enligt utskottets mening inte vara alltför begränsade med hänsyn till de stora värden som kan stå på spel”.132

Om det finns en lokal arbetstagarorganisation, skall inforrnationsskyldighe- ten fullgöras mot denna. Vid central förhandling skall skyldigheten fullgö- ras även mot den centrala arbetstagarorganisationen i den mån inforrnatio- nen är av betydelse för förhandlingsfrågan. (20 å.) Finns det inte någon lo- kal arbetstagarorganisation, gäller informationsskyldigheten mot den ar- betstagarorganisation som står som part i det kollektivavtal som binder eller brukar binda arbetsgivaren.133 Informationsskyldigheten kan inte fullgöras genom att arbetsgivaren informerar de berörda arbetstagama.134

Reglerna om information i 19 å gäller, som har framgått av det tidigare sagda, bara beträffande arbetsgivare som är bundna av kollektivavtal, och en kollektivavtalslös arbetstagarorganisation har inte någon rätt till infor- mation med stöd av 19 å. 135

8.2.6. Regler om tystnadsplikt

I 21—22 åå finns det regler om tystnadsplikt. Dessa regler gäller inte på det offentliga området (42 å 1 st. lagen om offentlig anställning).

Den som skall lämna information har rätt till förhandling med motparten om tystnadsplikt rörande den information som skall lämnas. När det gäller information enligt 19 å, kan det också bli fråga om central förhandling, om arbetstagarsidan begär det. Om man inte kommer överens vid förhandling- arna, kan parten väcka talan vid domstol om tystnadsplikt inom tio dagar efter det att förhandlingen har avslutats. Domstolen skall förordna om tyst- nadsplikt i den mån det kan antas att det annars skulle finnas risk för vä- sentlig skada för parten eller någon annan. Under tiden som saken behand—

132 Se InU 1975/76:45 s. 96, reservation nr 23, jämför AU 1976/77:32 s. 15 f. och, beträffande anbudshandlingar, AD 1980 nr 4 . 133 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 366. 134 Jämför AD 1978 nr 60 . 135 Se AD 1985 nr 21 .

las vid förhandlingar och i domstol gäller den tystnadsplikt som parten har krävt. Detta gäller dock inte om kravet är obefogat och parten har insett eller bort inse detta. Arbetsdomstolen har, såvitt känt, ännu inte prövat nå- gon tystnadspliktsfråga.

Den som har tagit emot information för lokal eller central arbetstagarorga- nisations räkning får utan hinder av tystnadsplikten föra informationen vi- dare till den som är styrelseledamot i organisationen, och i sådant fall gäller tystnadsplikten också för styrelseledamoten. Det finns inte någon motsva- rande rätt för en enskild arbetsgivare att föra tystnadspliktsbelagd informa- tion vidare till sin organisation.

Brott mot tystnadsplikten för inte med sig straffansvar enligt 20 kap. 3 å brottsbalken men väl skadeståndsskyldighet, varvid arbetsgivare och or- ganisationer svarar för den skada som deras företrädare har orsakat (56 å).

Reglerna om information och sekretess i medbestämmandelagen har be- handlats i Krister Mobergs doktorsavhandling Företaget och sekretessen. En rätts- och sarnhällsvetenskaplig studie av medinflytandeinforrnation och sekretess i företagen, 1981.136

8.2.7. Arbetstagarorganisationemas inflytanderättigheter beträffande pensionerade arbetstagare

Här behandlas på ett samlat sätt frågan om arbetstagarorganisationemas inflytanderättigheter beträffande pensionerade arbetstagare.

Frågan om förhandlingsrätt för pensionerade arbetstagare har berörts i olika sammanhang sedan l940-talet.137 År 1972 avgavs det ett betänkande med förslag rörande arbetstagarorganisationemas förhandlingsrätt beträf- fande pensionerade medlemmar Förhandlingsrätt för pensionärer (SOU 197233). I överensstämmelse med utredningens direktiv behandlades bara frågan om förhandlingsrätt för på arbetstagarsidan organisationer av aktiva arbetstagare. Någon annan ordning ansågs inte rationell. 138 Utred- ningen ansåg att det inte kunde råda något tvivel om det ändamålsenliga i att en arbetstagare som går i pension och har pensionsintressen att bevaka

136 Sesärskilts.136ff. 137 Se sou 197233 5. 44 ff. 138 SOU 1972:33 s. 95 .

gentemot förutvarande arbetsgivare stannar kvar i den organisation som han har tillhört en stor del av sitt liv. Utredningen ansåg vidare att det som regel var bara arbetstagarorganisationerna som hade förutsättningar för att utöva ett effektivt och koordinerat inflytande på de pensionerades vill- kor.139 Utredningen noterade dock att pensionärerna på hela det fackliga fältet hade utgjort en medlemskategori med ringa om ens något inflytande på organisationemas beslutsprocesser. Det noterades också att i den mån organisationerna hade tagit sig an pensionäremas speciella intressen detta torde ha berott mer på att de aktiva medlemmarna hade funnit detta skäligt och rimligt än på att pensionärerna hade varit någon verklig påtrycknings- grupp. En slutsats var att den fackliga aktiviteten inte kunde vara betydan- de hos en grupp vars huvuddel består av personer med reducerade eller inga möjligheter att själva påverka sin situation. 140

Frågan om arbetstagarorganisationemas rätt att företräda pensionerade medlemmar togs därefter upp i förarbetena till medbestämmandelagen.”1 Med ledning av uttalandena i förarbetena kan rättsläget sammanfattas en- ligt följande.

Den allmänna förhandlingsrätten enligt 10 å medbestämmandelagen gäller även i frågor som rör förhållandet mellan en arbetsgivare och de (pensio- nerade) medlemmar i en arbetstagarorganisation som har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. Förhandlingsrätten gäller mot just den arbetsgivare hos vilken arbetstagaren har varit anställd och inte mot exempelvis en arbets- givare till vilken ansvaret för en pensionsutfästelse har flyttats över i sam- band med att en rörelse har övergått.142 En arbetstagarorganisation har inte förhandlingsrätt för efterlevande till en arbetstagare, som får t.ex. änkepen- sion, gentemot den avlidne arbetstagarens förutvarande arbetsgivare. Ar- betstagarorganisationen har inte heller förhandlingsrätt gentemot en arbets- givarorganisation där den aktuelle arbetsgivaren inte längre är medlem. Förutvarande arbetstagare som är pensionerade har inte något förenings- rättsskydd enligt 7—9 åå medbestämmandelagen. Arbetstagarorganisatio- nen kan träffa kollektivavtal om t.ex. pension och andra förmåner för för- utvarande arbetstagare som tillhör organisationen. Därvid gäller dock de

139 sou 197233 s. 80. 140 sou 1972:33 s. 82. 141 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 229 f., 349, 370 och 405 f. samt SOU 1975:1 s. 763 f., 793, 794 och 837 ff. 142 Se 23 å lagen (1967z53l) om tryggande av pensionsutfästelse.

allmänna begränsningarna i organisationens behörighet att förfoga över medlemmarnas intjänade enskilda rättigheter.143 En arbetstagarorganisa- tion kan ordna en stridsåtgärd med de aktiva arbetstagarna i frågor som rör förutvarande arbetstagares pensioner så länge pensionsfrågan inte är regle- rad i ett fredspliktsgrundande kollektivavtal. Arbetstagarorganisationen torde ha tolkningsföreträde enligt 35 å medbestämmandelagen även vid tvist om ersättning till en förutvarande arbetstagare.144

Arbetstagarorganisationen kan väcka talan vid arbetsdomstolen och före- träda pensionerade medlemmar där. Det har dock förekommit att en arbets— tagarorganisation har låtit bli att biträda en pensionerad medlem som har stämts in till arbetsdomstolen.145 Men det finns även fall där organisatio- nen har tagit över en talan som en pensionerad medlem själv har väckt vid tingsrätten. 146 Genom en skiljeklausul i ett kollektivavtal rörande t.ex. pension, kan tvister om avtalet undandras arbetsdomstolens prövning (1 kap. 3 å arbetstvistlagen). Detta gäller även om en tvist om en kollektiv- avtalsreglerad pensionsförsäkring skulle gälla bara ett mindre belopp.147

8.3. Arbetsmiljölagen och annan lagstiftning

8.3.1. Inledning

Reglerna i medbestämmandelagen om förhandling enligt 11—14 åå och om information syftar till att ge främst de kollektivavtalsbärande arbetstagar- organisationerna insyn i och inflytande över arbetsgivarens verksamhet och beslut. Det finns också i annan lagstiftning regler som kan tillgodose detta syfte. På annat håll i detta betänkande behandlas närmare reglerna om sty- relserepresentation148 och reglerna i förtroendemannalagen149 och främ- jandelagen150. Förhållandet mellan förhandlingsreglema i medbestämman-

143 Se AD 1984 nr 128 . 144 Se bl.a. AD 1982 nr 21 som gällde tvist om uppfinnarersättning till en pensione- rad televerkstjänsteman. 145 Se t.ex. AD 1984 nr 128 . 146 Se t.ex. AD 1977 nr 169 . 147 Jämför 3a s 2 st. lagen (1929zl45) om skiljemän och prop. 1979/809 s. 95 f. 148 Avsnitt 13. 149 Avsnitt 12. 150 Avsnitt 15.

delagen och reglerna i anstälhiingsskyddslagen, såväl den nu gällande som den nya anställningsskyddslag som har föreslagits, har behandlats i det första delbetänkandet. 151 De särskilda regler om personalföreträdare och offentlighet och sekretess osv. som gäller inom den offentliga sektorn skall inte behandlas särskilt ingående här.152 Reglemai de s.k. ledighetslagama, däribland Studieledighetslagen, har nyligen setts över av en särskild utreda- re153 och behandlas inte vidare här. Det kan nämnas att det i jämställdhets- lagen (21 å) och lagen (1994zl34) mot etnisk diskriminering (10 å) finns särskilda regler som ger viss rätt till insyn i tillsättningsärenden m.m.

I detta avsnitt behandlas förhållandet mellan förhandlings- och informa- tionsreglema i medbestämmandelagen och arbetsmiljölagen . Först skall dock förhållandet mellan regler om tystnadsplikt i bl.a. medbestämmande- lagen och regler om tryck- och yttrandefrihet något beröras.

8.3.2. Tystnadsplikt och tryck- och yttrandefrihet

Enligt reglerna i grundlagama om tryckfrihet och yttrandefrihet finns det en vidsträckt rätt för envar att utan risk för rättslig sanktion verka för att offentliggöra uppgifter, t.ex. genom att lämna uppgifter till en journalist för publicering. Om någon omfattas av detta s.k. meddelarskydd, är således t.ex. skadestånd eller straffansvar för brott mot en lagstadgad tystnadsplikt i allmänhet uteslutet. Detta följer av att grundlagama är av högre ”valör” än medbestämmandelagen, som ”bara” är en ”vanlig” lag, och därför ”tar över” (lex superior-principen). Meddelarskyddet gäller på detta sätt fram- för många tystnadsplikter som följer av lag, nämligen alla som inte särskilt anges i grundlagama eller i 16 kap. sekretesslagen (19802100). Tystnads- plikten enligt 21—22 åå medbestämmandelagen finns inte uppräknad bland de ”skyddade” tystnadspliktema.

Även om en ”vanlig” lag inte kan ta över meddelarskyddet enligt grund- lagama, så kan, inom den privata sektorn, ett avtal göra det.154 Den som genom ett avtal uttryckligen har åtagit sig att iaktta tystnadsplikt och sedan bryter mot tystnadsplikten, t.ex. genom att tala med en journalist, kan såle-

151 Avsnitt 19. i det första delbetänkandet. 152 Se om personalföreträdare inom den offentliga sektorn avsnitt 68.43. och 13.5. 153 Se SOU 1994z41 Ledighetslagstiftningen en översyn. 154 Se Reinhold Fahlbeck, s. 58 f. med vidare hänvisningar.

des drabbas av de sanktioner som rättsordningen föreskriver för detta av- talsbrott. Den lojalitetsplikt som följer av anställningsavtalet inom den pri- vata sektorn anses också omfatta en tämligen vidsträckt tystnadsplikt för arbetstagaren, även om tystnadsplikten inte uttryckligen har berörts i an- ställningsavtalet. Det har ansetts inte helt klart om en anställd vars tyst— nadsplikt bara följer av den allmänna lojalitetsplikten i anställningsförhål- landen har ett meddelarskydd. 155 En nyligen meddelad dom från arbets- domstolen156 verkar dock göra klart att det inte finns något sådant medde- larskydd.

Avtalsfriheten är emellertid inte oinskränkt. Ett avtal som inskränker möj- li ghetema att offentliggöra uppgifter om brottslig eller samhällsfarlig verk- samhet eller om något annat allvarligt missförhållande i en näringsidkares verksamhet anses t.ex. sakna verkan.157 I vad mån den som är bunden av en lagfäst tystnadsplikt får offentliggöra uppgifter om sådana missförhål- landen är däremot mera osäkert.158

Alla anställda inom den privata sektorn har alltså en tämligen vidsträckt tystnadsplikt på grund av den lojalitetsplikt som följer av deras anställ- ningsavtal med arbetsgivaren. De får i allmänhet inte lämna ut uppgifter på ett sådant sätt att arbetsgivaren kan skadas. 159 Det nu sagda gäller givetvis även beträffande uppgifter som en anställd får av sin arbetsgivare när han företräder sin organisation vid förhandlingar eller vid informationsmotta- gande enligt medbestämmandelagen. Ibland kan det behövas en ”starkare” tystnadsplikt för den som får ta emot känslig information enligt medbe- stämmandelagen eller annan arbetsrättslig lagstiftning, t.ex. på det sättet att informationen inte bör röjas ens för andra anställda. När någon som inte är anställd hos arbetsgivaren, t.ex. en avdelningsombudsman, med stöd av ar- betsrättslig lagstiftning får reda på känslig information, behövs det också särskilda tystnadspliktsregler, eftersom den som inte är anställd hos arbets— givaren inte har någon på anställningsavtal grundad lojalitetsplikt mot är- betsgivaren. Här finns det för den privata sektom regler angående tystnads- plikt i medbestämmandelagen (21—22 och 56 åå), förtroendemannalagen (9a och lOa åå) och arbetsmiljölagen (7 kap. 13 å). Dessa regler gäller inte

155 Se LU 1988/89:30 s. 40 f. 156 AD 1994 nr 79 , den s.k. Värö Bruk-domen. 157 Se Reinhold Fahlbeck, s. 56 och 99. 158 Se Reinhold Fahlbeck, s. 149 ff. 159 Se AD 1994 nr 79 .

inom den offentliga sektorn. Där gäller i stället reglerna i sekretesslagen (se 14 kap. 7 och 10 åå).

Den tystnadsplikt som avses i 21—22 åå medbestämmandelagen anses med stöd av förarbetsuttalanden vara en sådan avtalad tystnadsplikt som gäller framför meddelarskyddet.160 Detta gäller även när domstolen har förordnat orrl tystnadsplikten och torde även gälla för en styrelseledamot som tar emot tystnadspliktsbelagd information.

För regionala fackliga förtroendemän, som alltså inte är anställda hos den arbetsgivare där de får komma in på arbetsplatsen och vara verksamma, gäller regler om tystnadsplikt som i huvudsak motsvarar 21—22 och 56 åå medbestämmandelagen (9a och 10a åå förtroendemannalagen). Även den tystnadsplikt som gäller för regionala fackliga förtroendemän får anses vara grundad på avtal och gälla framför meddelarskyddet.

Den som bryter mot tystnadsplikten enligt medbestämmandelagen eller förtroendemannalagen kan inte drabbas av straffansvar. Har en organisa- tionsföreträdare brutit mot tystnadsplikten, är det organisationen och inte den försumli ge som får betala skadestånd till den drabbade.

arbetsmiljölagens område gäller andra regler (7 kap. 13 å). Enligt den lagen får skyddsombud, skyddskommittéledamöter och de som har deltagit i arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksamhet inte obehörigen röja eller utnyttja vad de under uppdraget har fått reda på om yrkeshemlighet, arbetsförfarande, affärsförhållande, enskilds personliga förhållande eller förhållande av betydelse för landets försvar. Den som har utsetts av en facklig organisationen får dock lämna uppgifter vidare till vissa personer inom organisationen. Detta gäller dock bara om inforrnationsmottagaren underrättas om tystnadsplikten. I sådant fall gäller tystnadsplikten även för inforrnationsmottagaren. Det är i arbetsmiljölagen fråga om en lagstadgad tystnadsplikt, och den som bryter mot tystnadsplikten kan straffas enligt 20 kap. 3 å brottsbalken. Den försumlige kan också personligen drabbas av skadeståndsansvar. Den som beträffande en företagshemlighet är bunden av tystnadsplikt enligt arbetsmiljölagen får — till skillnad från t.ex. en för- troendeman som bara är bunden av tystnadsplikt som avses i medbestäm- mandelagen inte straffritt avslöja hemligheten ens i syfte att avslöja all-

160 Se Reinhold Fahlbeck, s. 59 f. med där gjorda hänvisningar.

varligare brott eller missförhållanden i arbetsgivarens rörelse.161 Eftersom tystnadsplikten enligt arbetsmiljölagen viker för meddelarskyddet, bör här dock göras ett undantag för det fallet att avslöjandet sker genom att uppgif- ter om hemligheten lämnas för publicering.

De nu nämnda tystnadspliktsreglema gäller, som nämnts, inte inom den offentliga sektorn. Det är också allmänt vedertaget att offentliga funktionä- rer inte kan åläggas tystnadsplikt avtalsvägen utan bara genom föreskrift i författning.162 I sekretesslagen finns det bestämmelser om den sekretess och tystnadsplikt som offentligt anställda skall iaktta. Denna sekretess hindrar inte att en offentlig arbetsgivare fullgör sina skyldigheter att lämna information enligt medbestämmandelagen, förtroendemannalagen eller ar- betsmiljölagen (14 kap. 7 å). Är den som tar emot informationen anställd (eller motsvarande163) hos arbetsgivarrnyndigheten, gäller för honom samma förbud mot att lämna ut eller utnyttja uppgifterna som gällde enligt sekretesslagens bestämmelser hos myndigheten. När myndigheten skall lämna information till någon som inte är anställd där, får myndigheten i stället uppställa förbehåll som inskränker rätten att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den ( 14 kap. 10 å). Den som har tagit emot informationen har alltid rätt att utnyttja informationen för sitt uppdrag, men han får inte röja uppgifterna för någon annan. Däremot får den som företräder eller har utsetts av en facklig organisation alltid lämna uppgifter vidare till vissa personer inom organisationen på motsvarande sätt som enligt medbestäm- mandelagen och arbetsmiljölagen . Detta gäller dock bara under förutsätt- ning att informationsmottagaren underrättas om att det finns ett förbud mot att lämna uppgiften vidare. I sådant fall gäller förbudet även för informa- tionsmottagaren.

8.3.3. Arbetsmiljölagen

Av vad som tidigare har sagts har framgått att arbetsgivaren inom de ra- mar som lagstiftning och avtal anger har rätt att ensam fatta beslut inom företags- och arbetsledningsområdena. Se t.ex. prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 355.Det är först genom medbestämmandelagen som arbetstagarorganisa- tionerna, åtminstone de kollektivavtalsbärande, har fått en grundläggande

161 Se LU 1988/89:30 s. 30. 162 Se t.ex. sou 1990:12 s. 78. 163 Se 1 kap. 6 å sekretesslagen.

lagreglerad rätt att göra sin (arbetstagarnas) röst hörd innan arbetsgivaren utnyttjar sin ensidiga beslutanderätt. Denna rätt att påverka arbetsgivaren gäller i princip inför alla beslut inom företags- och arbetsledningsområ- dena. Som tidigare har nämnts kom lagen till på initiativ från LO och TCO eftersom det inte hade gått att avtalsvägen frivilligt få fram generella regler om samverkan på dessa områden. Genomgripande allmänna regler om sam- verkan mellan arbetsgivaren och arbetstagarnas representanter inom före- tags— och arbetsledningsområdena är således något relativt nytt.

På åtminstone ett område finns det dock en långvarig tradition av samver- kan mellan arbetsgivaren och arbetstagarna. Det gäller arbetsmiljöområdet. Arbetsgivarens ensidiga företags- och arbetsledningsbeslut kan få konse- kvenser för arbetsmiljön och för risken för arbetsskador. Men i dessa frå- gor har parterna alltså sedan lång tid tillbaka samverkat, och arbetsgivarna har här brukat inhämta arbetstagarnas synpunkter. En ny lag om arbetar- skydd kom redan år 1912. Denna tradition av samverkan på detta område framträder också i den nu gällande arbetsmiljölagen från år 1977.

Arbetsmiljölagen har till ändamål att bl.a. främja att arbetsgivare och ar- betstagare samverkar för att åstadkomma en god arbetsmiljö (1 kap. 1 å andra punkten)164 och i lagen finns det ett helt kapitel med regler om sam- verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare (6 kap.), som inleds med ett stadgande om att arbetsgivare och arbetstagare skall bedriva en på lämpligt sätt organiserad arbetsmiljöverksamhet (1 å).

Arbetstagarna företräds i arbetsmiljöfrågor av skyddsombud, som i alhnän- het utses av kollektivavtalsbärande lokal arbetstagarorganisation. Arbets- tagarna har också rätt att ha företrädare i skyddskommittén.

Skyddsombudet skall delta vid planeringen av nya eller ändrade lokaler, anordningar, arbetsprocesser, arbetsmetoder och av arbetsorganisation lik- som vid planering av användning av ämnen som kan medföra ohälsa. Skyddsombudet har också rätt att delta när arbetsgivaren upprättar planer för arbetsmiljöarbetet enligt 3 kap. 2a å arbetsmiljölagen . Arbetsgivaren skall underrätta skyddsombudet om förändringar av betydelse för arbets- miljöförhållandena, och skyddsombudet har rätt att ta del av de handlingar och att få de upplysningar som krävs för uppdraget. Skyddsombudet kan

164 Jämför 3 kap. 1 s.

vidare begära att en viss undersökning skall utföras för att kontrollera för- hållandena inom Skyddsområdet. I viss mån har skyddsombudet en egen beslutanderätt på arbetsledningsområdet. Han kan nämligen under vissa förutsättningar ensam besluta att avbryta ett visst arbete.

Skyddskommitténs arbetsuppgifter anges på följande sätt i 6 kap. 9 å ar- betsmiljölagen.

Skyddskommittén skall delta i planeringen av arbetsmiljöarbetet på arbets- stället samt följa arbetets genomförande. Den skall noga följa utvecklingen i frågor som rör skyddet mot ohälsa och olycksfall samt verka för tillfreds- ställande arbetsmiljöförhållanden. I Skyddskommittén skall behandlas frå- gor om

företagshälsovård, handlingsplaner enligt 3 kap. 2a å,

planering av nya eller ändrade lokaler, anordningar, arbetsprocesser, ar- betsmetoder och av arbetsorganisation, planering och användning av ämnen som kan föranleda ohälsa eller olycksfall, upplysning och utbildning rörande arbetsmiljön, arbetsanpassnings- och rehabiliteringsverksarnheten på arbetsstället.

PMU' % WPT—*

Som torde ha framgått av det anförda är reglerna om samverkan mellan ar- betsgivaren och arbetstagarna i arbetsmiljölagenoch i den anslutande ar- betsmiljöförordningen SFS 1977:1166 ganska allmänt hållna. Reglerna kompletteras emellertid i stor utsträckning av avtal mellan arbetsmarkna- dens parter som bl.a. närmare anger hur olika arbetsmiljöfrågor skall be- handlas. I sådana avtal kan det också finnas bestämmelser om samordning- en mellan arbetsmiljöverksamheten och särskilt arbetsgivarens skyldighet att enligt 11 å medbestämmandelagen på eget initiativ påkalla förhandling.

Genom reglerna i arbetsmiljölagen tillförsäkras arbetstagarsidan ett infly- tande på planeringsstadiet inför arbetsgivarens beslut i företags- och arbetsledningsfrågor som rör arbetsmiljön. Men hur förhåller sig dessa regler till det alhnänna inflytande inför arbetsgivarens beslut i företags- och arbetsledningsfrågor som arbetstagarsidan har tillförsäkrats genom medbestämmandelagen, främst reglerna i 11—14 och 19 åå?

Det kan först konstateras att reglerna i 11—12 åå medbestämmandelagen — till skillnad från reglerna i 6 kap. arbetsmiljölagen kan frångås genom kollektivavtal (4 å 2 st.). Har det slutits ett kollektivavtal om hur arbets- miljöfrågor skall behandlas, blir det således fråga om att på sedvanligt sätt tolka avtalet för att avgöra om det innebär avvikelser från medbestämman- delagens regler. Kollektivavtal om avvikelser gäller emellertid bara för de parter som är bundna av avtalet. Även om det inte finns något kollektivav-

tal om avvikelser, kan parterna gemensamt välja någon annan form än sammanträde för förhandling enligt medbestämmandelagen (15 å). Parter- na kan alltså enas om att betrakta t.ex. vad som förekommer inom arbets- miljöverksamheten såsom en förhandling enligt medbestämmandelagen. Arbetstagarsidan kan också frivilligt avstå från förhandling enligt 11—12 åå medbestämmandelagen. Men vad gäller när parterna inte genom kollektiv- avtal eller på något annat sätt har kommit överens om hur frågorna skall handläggas?

I förarbetena till den nu gällande arbetsmiljölagen uttalade departements- chefen följande om samordningen med reglerna i medbestämmandela- gen_165

Medbestämmandelagen får till följd att arbetsmiljöfrågor kan bli föremål för förhandlingar på arbetsplatsen i olika former. Förutom i Skyddskommittén kan arbetsmiljöfrågorna komma att tas upp mellan arbetsgivaren och lokal avtalsbunden organisation samt i särskilda partssammansatta organ. Den erfarenhet och det kunnande som har samlats hos skyddskomrnittéema bör enligt min uppfattning tas till vara också i den nu beskrivna situationen. Detta bör kunna åstadkommas genom att arbetsmiljöfrågor liksom hittills i första hand behandlas inom skyddskommitté där sådan finns. Endast i de fall då enighet inte kan uppnås i kommittén bör, som utredningen har framhållit, frågorna kunna bli föremål för förhandling i annan ordning. Jag vill understryka intresset av att undvika en byråkratisk och orationell hantering av dessa frågor. Jag utgår från att i skyddskomrnittéema kommer att ingå ledamöter med sådana befogenheter inom den lokala förhandlingsorganisationen att olägenheter av nämnda slag inte uppkommer.

Frågan om samordningen mellan reglerna om arbetstagarinflytande i ar- betsmiljölagen och medbestämmandelagen har också kommit upp i ett mål i arbetsdomstolen. Idet måletlÖÖ, som gällde automatisering i en ättiksfa- brik, uttalade domstolen följande.

Automatiseringen av uppackningen och inmatningen av tomflaskor var av avsevärd betydelse från skyddssynpunkt. I målet är också upplyst att frågan behandlades i enhetlighet med gällande bestämmelser på arbetsmiljöområ- det. Det förhållandet att på detta sätt en fråga, som vid ett övervägande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet konstateras falla inom till- lämpningsområdet för 11 å medbestämmandelagen, också har eller kanske väsentligen har sådan betydelse från arbetsmiljösynpunkt att frågan skall behandlas inom ramen för skyddsverksamheten utesluter inte att arbetsgivaren också har att ta initiativ till förhandling enligt medbestämmandelagen. En annan sak är att de rena skyddsaspektema på frågan rimligen bör behandlas främst inom skyddsverksamheten och att denna behandling bör vara ägnad att påverka

165 Prop. 1976/77:149 s. 331 . 166 AD 1980 nr 63 .

medbestämmandeförhandlingens förlopp (jfr i detta sammanhang prop. 1976/77:149 s. 331 ). Ingenting hindrar för övrigt arbetsgivaren och den lokala arbetstagarorganisationen från att, om förhållandena i det enskilda fallet motiverar det, komma överens om att förhandling enligt medbestämmandelagen kan undvaras vid sidan av frågans behandling exempelvis i skyddskommitté.

Av rättsfallet AD 1980 nr 4 synes framgå att reglerna om information till kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation enligt 19 å medbestämman- delagen och reglerna om information till skyddsombud enligt arbetsmiljö- lagen skall tillämpas parallellt.

Slutsatsen av det anförda torde vara att det inte i förarbetena eller i rätts— praxis finns något stöd för att det skulle finnas någon egentlig samordning mellan inflytandereglema i medbestämmandelagen och arbetsmiljölagen på det sättet att det ena regelsystemet skulle utesluta att en viss fråga be- handlas enligt det andra regelsystemet. De båda regelsystemen måste alltså i princip tillämpas parallellt, om berörda parter inte kommer överens om något annat. Möjligen får man här göra ett undantag för det fallet att enig- het har uppnåtts inom en skyddskommitté om vilket beslut som arbetsgiva- ren skall fatta i en arbetsmiljöfråga, i vilket fall förhandling tydligen inte skall kunna komma i fråga. 167 Det får betecknas som ovisst vilken räck- vidd och framför allt vilken praktisk betydelse ett sådant undantag har. Huruvida det kan uppnås enighet i Skyddskommittén torde nämligen i många fall inte kunna konstateras förrän efter den tidpunkt då arbetsgiva- ren har kommit så långt i sin beslutsprocess att förhandling enligt 11 å medbestämmandelagen borde ha påkallats i frågan. Man kan också fråga sig om undantaget skall gälla även för det fallet att någon förhandlingsbe- rättigad arbetstagarorganisation faktiskt inte har utsett någon (fullvärdig) ledamot av skyddskommittén.”58

Frågan om en samordning mellan medbestämmandelagen och arbetsmiljö- lagen berördes av Nya arbetsrättskommittén, som stannade för att man tills vidare inte skulle försöka sig på en lösning lagstiftningsvägen. Kommittén anförde: 169

Det ligger i båda parters intresse att i samförstånd motverka de olägenheter som följer av att man samtidigt har att iaktta mer än ett regelsystem. Utvä- gar att åstadkomma detta har anvisats både i förarbetena och i domen AD

167 Se det citerade uttalandet av departementschefen. 168 Jämför AD 1978 nr 165 . 169 sou 1982:60 s. 77 f.

1980 nr 63. I många fall löser man helt säkert också problemen på ett till- fredsställande sätt. Särskilt från arbetsgivarhåll har man emellertid klagat över att det alltför ofta uppstår svårigheter att i praktiken nå den enighet som behövs för att man skall kunna i enlighet med föredragande departe— mentschefens anvisning i förarbetena ”undvika en byråkratisk och orationell hantering” av frågorna. Mot den bakgrunden har också satts i fråga om man inte borde söka sig fram till en mer konkret lösning lagstiftningsvägen.

Vi har övervägt denna möjlighet men stannat för att inte föreslå några änd- rade lagregler. Att det i åtskilliga fall skulle vara ändamålsenligt med regler om samordning av förfarandena enligt arbetsmiljölagen och MBL är väl ofömekli gt, låt vara att problemet skiljer sig från problemen kring samord- ningen av anställningsskyddslagen och MBL bl.a. på det sättet att det här inte finns några särskilt angivna varsel— eller uppsägningstider eller liknande som kan påverkas av en bristande samordning. Den lösning som har ansetts vara den naturliga på anställningsskyddsområdet, nämligen att man väljer enbart MBL:s regelsystem för behandling av alla frågor i samband t.ex. med en driftsinskränkning, erbjuder sig emellertid inte på arbetsmiljöområdet, eftersom det inte gärna kan komma i fråga att göra ingrepp i arbetsmiljölagens hithörande regler.

Den återstående möjligheten skulle vara att på något sätt dispensera från eller jämka arbetsgivarens förhandlingsskyldighet enligt MBL när en fråga har behandlats i Skyddskommittén (jfr vad som har sagts i det föregående om 15 å i det statliga arbetsmiljöavtalet, AMLA). Att samverkansreglema i arbetsmiljölagen och förhandlingsrättsreglema i MBL med viss rätt kan sä- gas ha olika principiell inriktning och föra med sig olika arbetssätt skulle väl i och för sig inte vara något allvarligt hinder mot en sådan lösning. Ett svårare problem är att det i många fall, kanske de flesta, inte går att dra nå— gon gräns mellan arbetsmiljöaspektema och andra för arbetstagarna bety— delsefulla aspekter på beslut som arbetsgivaren vill fatta. Den behandling av en fråga som sker inom en skyddskommitté är med andra ord från facklig synpunkt ofta inte uttömmande. Vissa frågor som i och för sig tillhör ar- betsmiljöområdet kan för övrigt, som också antyddes i arbetsmiljölagens förarbeten, vara av den naturen att de bäst behandlas i de former som MBL anvisar. Härtill kommer att det visserligen är från samordningssynpunkt önskvärt men kanske inte alltid praktiskt ändamålsenligt eller möjligt att tillse, att ledamöterna i Skyddskommittén har sådana befogenheter inom de lokala fackliga organisationerna att behandlingen i Skyddskommittén kan vara ett likvärdigt alternativ till fackliga förhandlingar.

Utan att på något sätt vika från uppfattningen att en dubblering av en frågas behandling i olika förfaranden givetvis skall undvikas, har vi av dessa skäl funnit att man tills vidare inte bör försöka sig på en lösning lagstiftnings- vägen. Det är bättre att såsom skedde vid arbetsmiljölagens tillkomst lita till lösningar mellan parterna i det enskilda fallet eller där så kan ske i kollek- tivavtal på lämplig nivå. Till vårt ställningstagande har bidragit de övervä— ganden i fråga om utvecklingen på medbestämmandeavtalsområdet som vi har berört i annat sammanhang [. . .].

Det finns exempel på kollektivavtal där frågan om en samordning berörs. På det statliga området finns det t.ex. i det allmänna arbetsmiljöavtalet (AMLA -89) en bestämmelse (22 5) om att parterna är överens om att frå- gor som faller under skyddskommitténs kompetensområde och som har

behandlats i denna inte därutöver behöver på arbetsgivarens initiativ göras till föremål för förhandling och information enligt medbestämmandelagen eller det statliga medbestämmandeavtalet.

8.4. Medbestämmandeavtal

Medbestämmandelagen är avsedd att vara den gmnd på vilken arbetsmark- nadens parter skall bygga vidare genom att sluta kollektivavtal om medbe— stämmande. Genom kollektivavtal får det göras avvikelser från bl.a. regler- na om förhandling och information i 11, 12, 14 och 19—22 åå (4 5 2 st.). Lagreglema är tämligen allmänt hållna, och lagstiftaren har varit medveten om att de kan behöva preciseras och modifieras för att fungera på ett till— fredsställande sätt. Följande uttalande av arbetsdomstolen i ett mål om chefstillsättning170 kan vara belysande för det sagda.

Det kan också vara på sin plats att framhålla att medbestämmandelagen ut- går från att medbestämmanderätt för arbetstagarna skall fastställas i kollek— tivavtal. Reglerna om primär förhandlingsskyldighet syftar till att främja tillkomsten av sådana avtal. Det är möjligt att den primära förhandlings- skyldigheten i vissa situationer ibland kan få följder som inte är från alla synpunkter helt önskvärda. Men lagstiftningens innebörd är att det för såda- na fall skall ankomma på arbetsmarknadens parter att genom kollektivav— talsreglering utveckla eller modifiera det inflytande för arbetstagarna som lagen är avsedd att åstadkomma. Under sådana omständigheter kan det vid tolkningen av reglerna om primär förhandlingsskyldighet inte tillmätas nå- gon avgörande betydelse, om en primär förhandlingsskyldighet i vissa situationer måhända får följder som kan kritiseras från någon viss aspekt. Det centrala är att bestämmelserna skall utgöra en plattform för medinflytandet också i chefsutnämningsfrågor. Det blir sedan arbetsmarknadsparternas sak att i enlighet med 32 & medbestämmandelagen träffa medbestämmandeavtal där medinflytandet kan nyanseras respektive vidareutvecklas.

För att få en fullständig bild av medinflytandet måste man således granska även de medbestämmandeavtal som har träffats mot bakgrund av medbe- stämmandelagen och arbetsdomstolens tolkning och tillämpning av den la- gen. Nya arbetsrättskommittén behandlade år 1982 i sitt betänkande MBL i utveckling (SOU 1982:60) utförligt frågor om medbestämmandeavtal. Kommittén redovisade i betänkandet bl.a. en utförlig genomgång av fram- växten av medbestämmandeavtalen och den huvudsakliga innebörden av

170 AD 1979 nr 118.

de avtal som hade träffats till och med år 1982.”1 Här kan hänvisas till den redovisningen.

Man kan efter en genomgång av utvecklingen efter år 1982 beträffande medbestämmandeavtalen konstatera att Nya arbetsrättskommitténs redo— visning i stora delar alltjämt har giltighet. Således finns det i dag, liksom år 1982, centrala medbestämmandeavtal som täcker alla större områden på ar- betsmarknaden. Det är fortfarande svårt att undersöka och säga något ge- nerellt om förekomsten av lokala medbestämmandeavtal.172 En del talar dock för att lokala medbestämmandeavtal och andra lokala överenskom- melser efter hand har kommit att spela en allt större roll. En ganska tydlig utvecklingslinje verkar vara att det såväl i centrala avtal som i lokala avtal alltmer betonas vikten av att medinflytandet sker såsom en integrerad del i företagens beslutsfattande.

Som exempel på utvecklingen efter år 1982 beträffande centrala medbe— stämmandeavtal kan följande nämnas.

På SAF —LO/PTK -området gäller alltjämt utvecklingsavtalet från år 1982.”3 Det har kompletterats år 1985 med en överenskommelse om för— slagsverksamhet. Den utbyggnad av avtalet med regler om personalfrågor och personalpolitik som enligt en protokollsanteckning skulle ske senare har inte kommit till stånd. Förhandlingar om en sådan utbyggnad inleddes mot slutet av 1980-talet, men förhandlingarna avbröts för några år sedan. Det råd för utvecklingsfrågor som är en del av avtalet och som hade att på olika sätt främja samarbetet i företagen upphörde mer eller mindre att ver- ka när förhandlingarna om personalfrågor och personalpolitik inte ledde till något resultat. Arbetsmiljöavtalet och avtalet om företagshälsovård på SAF—LO/PTK—området har sagts upp under år 1992. Därefter har försök gjorts att träffa förbundsvisa avtal, och ett fåtal sådana avtal har kommit till stånd.

På det kommunala området (kommuner och landsting) har det år 1980 träf- fade centrala medbestämmandeavtalet (MBA-KL 80) upphört att gälla och år 1992 ersatts av en överenskommelse om samverkan m.m. i kommuner

171 sou 1982:60 s. 27 ff. och 43 ff. 177- Jämför dock Horst Hart & Sven Åke Hörte. 173 Se numera också Örjan Edströms doktorsavhandling om medbestämmandelagen och utvecklingsavtalet.

och landsting mellan de centrala parterna (Utveckling -92). Det centrala avtalet undanröjer dock inte automatiskt befintliga lokala medbestämman— deavtal. lett i maj 1993 träffat avtal angående kompetens inom arbets— miljö— och rehabiliteringsområdet har de centrala partema anmärkt att de anser det vara angeläget med en översyn av de lokala bestämmelserna i bl.a. MBA-KL. Utveckling -92 gäller bara mellan de centrala parterna, men lokal part kan begära förhandling om ändrat sarnverkanssystem. I av— talet ger de centrala parterna sin syn på samverkanssystemen i kommuner och landsting. Där tar man bl.a. upp regelbundna arbetsplatsträffar mellan de anställda och arbetsledningen och samverkansgrupper som knyts till beslutsnivåema i verksamheten och som ansluter till linjeorganisationen. En arbetsplatsträff kan göras liktydig med en samverkansgrupp, och sam- råd i samverkansgrupp kan ersätta information och förhandling enligt 1 1, 19 och 38 55 medbestämmandelagen.

På det kyrkokommunala området har det år 1990 träffats ett personalpoli— tiskt utvecklingsavtal. Avtalet innehåller bl.a. bestämmelser om organisa- tionsförändringar och verksamhetsutveckling, arbetsledning samt perso- nalplanering och personalrörlighet. Ifråga om medbestämmande får lokala kollektivavtal träffas om rutiner och regler för förhandlingsverksamheten, om andra medbestämmandeformer än information och förhandling m.m. Det finns i avtalet också bestämmelser om arbetsplatsträffar.

På det statliga området gäller alltjämt det år 1978 träffade statliga medbe- stämmandeavtalet, MBA-S. Även avtalet från år 1978 om tjänstetillsätt— ningar (ATS) gäller alltjämt. Genom det senaste avtalet om lön och andra alhnänna anställningsvillkor (RALS 1993—95) har parterna på det statliga området kommit överens om att diskutera former för medbestämmande som ger den enskilde anställde ett större inflytande och de lokala parterna större handlingsfrihet. De lokala parterna har sedan år 1989 en formell rätt att tills vidare träffa överenskommelser utan hinder av vissa begränsningar i MBA-S.

Inom det som tidigare kallades SF O-området finns det numera tre arbets- givarorganisationer. Arbetsgivaralliansen med främst folkhögskolor och idrottsföreningar som medlemmar — har medbestämmandeavtal med ar- betstagarorganisationema. Samhällsförbundet, som finns inom Almega, har också träffat medbestämmandeavtal med sina motparter. Mellan Alliansen, som också tillhör Almega, och motpartema pågår förhandlingar om ett medbestämmandeavtal (som troligen kommer att likna utvecklingsavtalet).

På KF 0- och [(AB-områdena (kooperativa företag och allmännyttiga bo- stadsföretag) har de centrala parterna i början av 1990-talet slutit nya, cen— trala medbestämmandeavtal; parterna har också träffat överenskommelser om förslagsverksamhet. I fråga om medbestämmandeformer innehåller avtalen bestämmelser som i huvudsak motsvarar de som finns i utveck- lingsavtalet på SAF—LO/PTK—området. Det finns också bestämmelser om arbetstagarkonsult. I avtalen tas fyra medbestämmandeområden upp, näm- ligen arbetsorganisation, planering och resursanvändning, teknisk och or- ganisatorisk utveckling samt personalpolitik. Enligt avtalen kan vid oenig- het den lokala arbetstagarorganisationen avgöra innehållet i och utform— ningen av introduktionsprogram för nyanställda och omplacerade. Det finns i avtalen också regler om information direkt till de anställda. På KAB-området har förhandlingar inletts om att föra samman gällande med- bestämmandeavtal, arbetsmiljöavtal och jämställdhetsavtal till ett gemen- samt avtal.

På bankområdet gäller alltjämt det år 1979 träffade centrala medbestäm- mandeavtalet. Merparten av bankföretagen har alltjämt lokala medbe- stämmandeavtal.

Arbetstagarinflytandet enligt medbestämmandelagen är avsett att realiseras genom förhandlingar, som förs av arbetstagarorganisation, och genom av- tal, som träffas av (kollektivavtalsbärande) sådan organisation. Medbe- stämmandelagen garanterar således inte den enskilde arbetstagaren något inflytande över arbetsgivarens verksamhet eller sin egen arbetssituation. Bara om arbetstagaren är medlem i någon arbetstagarorganisation, kan han indirekt — genom att påverka sin organisation — få del av de rättigheter som lagen ger arbetstagarsidan. Inte heller medbestämmandeavtalen, som (de redan kollektivavtalsbärande) arbetstagarorganisationema har träffat med stöd av den framflyttade position som de har fått genom lagen, innehåller särskilt ofta uttryckliga regler om ett väsentligt ökat eget och direkt infly- tande för den enskilde arbetstagaren. Boel Flodgren har uttryckt sig på föl- jande sätt.174

Några föreskrifter/överenskommelser [i medbestämmandeavtal] som inne-

bär att medbestämmandet skall utövas i organ som utsetts av samtliga an- ställda på en arbetsplats förekommer såvitt jag känner till inte; de medbe- stämmandeformer som valts har inte inneburit att de fackliga organisatio- nerna har avhänt sig medbestämmanderätten till förmån för t.ex. arbets—

174 Boel Flodgren, Medbestämmandet, s. 87.

tagarkollektivet som sådant på en arbetsplats. Meningen och det faktiska utfallet av reglerna — är att medbestämmandet skall utövas via facket och det är sett ur den enskilde arbetstagarens synpunkt medlemskapet i facket och inte hans anställningsavtal som ger honom rätt att utöva medbe— stämmande på arbetsgivarens verksamhet.

8.5. Den praktiska tillämpningen

I avsnitt 2.2.2. finns det en redogörelse för hur reglerna om förhandling och information i lag och avtal fungerar i praktiken på arbetsplatserna. Här kan också hänvisas till Sören Wibes rapport om medbestämmandelagen och samhällsekonomin där det framgår att inställningen till medbestämmande- lagen är till övervägande delen positiv hos såväl arbetsgivarna som de fackliga företrädarna och att tidsåtgången för det organiserade medbe- stämmandet var tämligen blygsam (2 promille av den totala arbetstiden). Här kan såvitt särskilt gäller förhandlings— och inforrnationsreglema föl— jande tilläggas om erfarenheterna från bl.a. arbetsplatsbesöken.

Det är påtagligt att lagreglema i stor utsträckning har modifierats genom kollektivavtal och andra överenskommelser. Ett ganska genomgående drag är här att tidig och allsidig information betonas framför de regelrätta med— bestämmandeförhandlingama, som brukar reserveras för de fall där parter- na verkligen är oense. En förändring, som man har fått reda på i god tid, kan vara okontroversiell även om förändringen i lagens mening är ”viktiga- re”. Samtidigt kan förändringar som inte är ”viktigare” i lagens mening vara kontroversiella eller anses betydelsefulla av medlemmarna, och då är det angeläget att man får tidig information om även beslut som inte är ”viktigare” så att man kan reagera.

Det är också tydligt att medinflytandet på riktigt små arbetsplatser sker i andra, mer alldagliga och direkta former än de som anges i lagen. Här är det vanligt att varje anställd känner till i stort sett allt som rör företaget. Och kanske den enda mera påtagliga och direkta effekten av lagens regler är att arbetsgivaren ibland — ofta alltför sällan enligt lagens bokstav tar kontakt med t.ex. en avdelningsombudsman.

8.6. Sveriges internationella åtaganden

8.6.1. ILO

Sverige har antagit två ILO-konventioner som rör den kollektiva förhand- lingsrätten — en konvention från år 1949 (nr 98) angående organisationsrät- ten och den kollektiva förhandlingsrätten175 och en konvention från år 1981 (nr 154) om främjande av kollektiva förhandlingar176. Till konven- tionen från år 1981 finns det en anslutande, icke bindande rekommendation (nr 163). Det finns också en rekommendation från år 1951 (nr 91) angåen- de kollektivavtal som innehåller vissa bestämmelser om ”anordningar för förhandlingar om kollektivavtal”.

I 1949 års konvention finns följande bestämmelse (artikel 4).

Åtgärder lämpade efter landets förhållanden skola, där så är erforderligt, vidtagas för att uppmuntra och främja utvecklandet och utnyttjandet i största möjliga omfattning av anordningar för frivilliga förhandlingar mellan arbetsgivare eller arbetsgivarorganisationer, å ena, och arbetstagarorganisationer å andra sidan, i syfte att åvägabringa en reglering av anställningsvillkoren genom kollektivavtal.

För att bl.a. förverkliga syftena med dessa alhnänna principer har ILO an- tagit 1981 års konvention. I konventionen avses med ”'kollektiva förhand- lingar, alla förhandlingar mellan å ena sidan en arbetsgivare, en grupp ar— betsgivare eller en eller flera arbetsgivarorganisationer och å andra sidan en eller flera arbetstagarorganisationer i syfte

a) att bestämma arbets- och anställningsvillkor och/eller

b) att reglera relationerna mellan arbetsgivare och arbetstagare och/eller

c) att reglera relationerna mellan arbetsgivare och deras organisationer och en eller flera arbetstagarorganisationer.”

Åtgärder som är anpassade till förhållandena i varje land skall vidtas för att främja kollektiva förhandlingar. Syftet med åtgärderna skall vara att bl.a. successivt utsträcka förhandlingarna till alla frågor som nyss angetts, att uppmuntra att det fastställs procedurregler, som arbetsgivar- och arbetsta- garorganisationer kan enas om, att undvika att kollektiva förhandlingar hindras genom att det saknas regler för det förfarande som skall användas

175 Se prop. 1950:188 . 176 Se prop. 1981/82:166 .

eller genom att sådana regler är otillräckliga eller olämpliga och att utfor- ma organ och förfaranden för att avgöra arbetstvister på ett sådant sätt att de bidrar till att främja kollektiva förhandlingar. Åtgärder som vidtas för att främja kollektiva förhandlingar skall inte utformas eller genomföras så att de hindrar den kollektiva förhandlingsfriheten. Offentliga myndigheters åtgärder för att uppmuntra och främja utvecklingen av kollektiva förhand— lingar skall föregås av samråd och, närhelst möjligt, överenskommelse med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna.

8.6.2. Den europeiska sociala stadgan

I Europarådets europeiska sociala stadga från år 1961 finns det en bestäm- melse om förhandlingsrätt (artikel 6):

För att säkerställa arbetstagares och arbetsgivares rätt att förhandla kollek— tivt förbinda sig de fördragsslutande parterna

1. att främja gemensamma överläggningar mellan arbetstagare och ar- betsgivare;

2. att, där så är erforderligt och lämpligt, främja ett förfarande för frivilliga förhandlingar mellan å ena sidan arbetsgivarna eller deras organisationer och å andra sidan arbetstagarnas organisationeri syfte att uppnå en reglering av arbetsvillkoren genom kollektivavtal;

3. att främja införandet och utnyttjandet av ett lämpligt förfarande för för- likning och frivillig skiljedom i arbetstvister

8.6.3. EG- och EES-rätt

I det andra delbetänkandet finns det redogörelser för EG-direktiven om övergång av verksamheter (77/187/EEG) och kollektiva uppsägningar (75/129/EEG och 92/56/EEG), som innehåller regler om information och överläggningar med arbetstagarrepresentanter. I det betänkandet finns det förslag till kompletteringar av bl.a. 13 och 15 åå medbestämmandelagen för att införliva direktiven i svensk rätt. I fråga om den närmare innebörden av direktiven och förslagen får här hänvisas till vad som har anförts i det andra delbetänkandet.

I avsnitt l4.3.7.2. behandlas det nya EG-direktivet (94/95/EEG) om Euro- pean Works Councils, ett slags arbetstagarorgan för medinflytande inom internationella koncerner.

I flera EG-direktiv på arbetsmiljörådet firms det bestämmelser om informa- tion till, samråd med och medverkan av arbetstagarna eller deras represen- tanter. 177

177 Se särskilt mika 10—11 i det s.k. ramdirektivet 89/391/EEG.

itf. IS Åi'JSi-JE'LLH

jpg-Jill. mu

"än .”"i—I mt

r.f.". *.- ' _: I lll'jl

,..gj. * ;

- _ .,, lf .. ,.1" HW ' , . - "i, pw *" -_. '-,,.:- ? i blir. -..1. -.j|., 1| lli. _w L* :E, . H;. . . P..-f" wa

? '._ "" ,...—.a "'

LL..— , ".,j'..' .;'..>' IWF. ,, ..

.nu,

.. _- .

lp'lh '- '=”'—i * ; 1" *L-

J. 1

(151-' |. 'In-lll" ,:

."..l

9 . Tolkningsföreträde för arbetstagarorganisation

9 . 1 . Inledning

När två parter blir oense om tolkningen av sitt avtal, måste någondera partens mening gälla till dess att tvisten har hunnit lösas, ytterst i en rät- tegång. Här är den allmänna huvudregeln att det är vardera parten som bestämmer över sin egen prestation. Ingendera parten är såvitt avser sin egen prestation skyldig att rätta sig efter motpartens mening. Säljaren le- vererar varor av den kvalitet som han anser har avtalats, och köparen be- talar bara så mycket som han anser sig skyldig att betala.

Att båda parter vid tvist kan bestämma över sin egen prestation innebär också att det i praktiken blir den part som har mest intresse av att få ut motpartens prestation som måste ta initiativ till att få tvisten rättsligt prö- vad. Gör han inte detta, kan han ju aldrig få sin rätt, om inte motparten frivilligt ger med sig. Vid tvister om avtal i alhnänhet är det således i re- gel den part som vill ha ut motpartens prestation som har denna s.k. pro- cessbörda.

Vid anställningsavtal tillämpas sedan gammalt delvis andra regler vid tvist än vad som gäller vid avtal i allmänhet. Arbetsgivaren har visserligen rätt att på eget ansvar bestämma över sin egen prestation att betala lön för utfört arbete. Men arbetstagaren har inte någon motsvarande rätt att be- stämma över sin huvudsakliga prestation — att utföra beordrat arbete. Ar- betstagaren har i stället ansetts ha en lydnadsplikt beträffande arbetsgiva- rens order som gäller även när ordern inte har något stöd i anställnings- avtalet. Arbetstagaren är således i princip skyldig att lyda en avtalsstridig order och utföra arbete som han egentligen enligt avtalet inte skulle vara skyldig att utföra.

När det blir tvist om arbetstagaren t.ex. är skyldig att utföra övertidsar- bete, har alltså arbetsgivaren i princip rätt att tills vidare bestämma över arbetstagarens prestation genom att beordra honom att utföra övertidsar— betet. Detta har kommit att kallas för arbetsgivarens tolkningsföreträde vid arbetsskyldighetstvister. Om arbetstagarsidan inte tar initiativ till att rättsligt pröva arbetsskyldighetstvisten, kommer arbetsgivarens mening i tvisten att i praktiken bli bestående. Det ligger i sakens natur att alla tvis- ter i arbetslivet om skyldighet att arbeta inte kan dras inför domstol för att få sin lösning, och i de tvister som inte blir lösta kommer i praktiken arbetsgivarens mening att gälla.

Den beskrivna ordningen har dock inte varit oomstridd. Nya arbetsrätts- kommittén sammanfattade kritiken på följande sätt.1

I den debatt som föregick tillsättandet av den förra arbetsrättskommittén och tillkomsten av MBL riktades från arbetstagarhåll stark kritik mot grundsatsen om arbetsgivarens tolkningsföreträde i arbetsskyldighetstvister. Grundsatsen sades vara ett uttryck för en gången tids syn på förhållandet mellan arbetsgi- vare och arbetstagare och ett viktigt inslag i det system av rättsregler som skapade obalans till arbetsgivarens förmån mellan parterna på arbetsmarkna- den. I ett nytt arbetsrättsligt system som syftade till att lägga grunden för en fortgående vidgning av arbetstagarnas rätt till medbestämmande i bl.a. frågor om arbetets ledning och fördelning hade ett sådant tolkningsföreträde för ar- betsgivaren inte någon plats. Starka rättviseskäl talade enligt facklig uppfatt- ning för att arbetsgivarens tolkningsföreträde avskaffades och ersattes av en annan rättslig reglering genom vilken arbetstagarsidan fick en betydligt star- kare ställning i rättsliga tvister om arbetsskyldigheten. Därigenom skulle man också kunna komma till rätta med den opåkallade fördel som enligt arbetsta- garsidans åsikt följde av arbetsgivarens tolkningsföreträde och som bestod i att arbetsgivarens oriktiga avtalstolkning inte sällan kom att slå igenom i av- talstillämpningen, till följd av att arbetstagarsidan saknade resurser eller prak- tiska möjligheter i övrigt att fullfölja uppkomna tvisteri förhandlingar och ge— nom rättslig prövning. Ett avskaffande av tolkningsföreträdet skulle få till följd att det blev arbetsgivarens och inte arbetstagarsidans sak att vid tvist ta initiativet till tvisteförhandlingar och i sista hand rättegång.

I medbestämmandelagen har det under rubriken Bestämmanderätt vid tvist om tolkning av avtal — förts in regler om tolkningsföreträde för kol- lektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer (33—37 åå). Syftet med lag- stiftningen är att främja uppgörelser och praktiska lösningar, som parter- na själva utfonnar i förhandlingar sinsemellan, samtidigt som lagen också med tillgängliga och lämpliga medel skall påverka utvecklingen framåt i riktning mot ett effektivt inflytande för arbetstagarna. Reglerna om tolk- ningsföreträde borde, enligt vad departementschefen uttalade i förarbete-

1 SOU 1982:60 s. 143.

na, kunna tjäna ändamålet att stärka arbetstagarsidans ställning i förhål- lande till arbetsgivaren och därmed både främja förhandlingslösningar när tolkningstvister kommer upp och bidra till att dessa lösningar till- godoser arbetstagarinflytandets intressen.2

Den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen har fått ett tolk- ningsföreträde vid tvister med arbetsgivaren om medlems arbetsskyldig- het enligt avtal (34 å). I stället för arbetsgivarens tidigare beskrivna tolkningsföreträde skall organisationens mening gälla till dess att tvisten har slutligt prövats. Arbetstagarna kan alltså följa sin organisations me- ning och låta bli att arbeta. Bara i synnerligen angelägna undantagsfall, kan arbetsgivaren återta sitt tolkningsföreträde och kräva att arbetet ut- förs trots att det råder delade meningar om arbetstagarna är skyldiga att utföra arbetet. När arbetsgivaren i ett sådant undantagsfall får arbetet ut- fört, är det emellertid arbetsgivaren — och inte arbetstagarsidan — som omedelbart måste ta initiativ till att tvisten löses. Detta sker genom att han påkallar förhandling och i sista hand väcker talan vid domstol.

I motiveringen till den nya regeln anförde departementschefen att rätt- viseskäl talade för att man skulle avskaffa det företräde i arbetsskyldig- hetstvister som tillkom arbetsgivaren. Utgångspunkten för lagstiftaren borde vara att parterna skall vara jämbördiga och att vardera parten skall ha rätt att själv bedöma vad avtalet betyder i fråga om den egna avtals- prestationen. Det talades också om att syftet med lagstifmingen var att stärka arbetstagarsidans ställning och att finna regler som främjar prak— tiska och lämpliga lösningar samtidigt som de befordrar parternas strä- vanden att förekomma tvister genom att göra sina avtalsförhållanden så ordnade och klara som möjligt.3

Det undersöktes också om man kunde stärka arbetstagarsidans ställning i förhållande till arbetsgivaren genom att generellt föreskriva att arbets- tagarsidan hade tolkningsföreträde i alla rättstvister som rörde avtals- tolkning eller tillämpning av lag. Det ansågs dock inte vara möjligt och inte heller lämpligt att införa ett sådant generellt tolkningsföreträde. I stället fick man från fall till fall pröva vilka skäl som talade för ett tolk- ningsföreträde. På ytterligare två områden infördes det i medbestämman—

2 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 268 f. 3 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 254 f.

delagen regler om tolkningsföreträde — vid tvister om lön eller annan er- sättning och vid tvister rörande medbestämmandeavtal.

När det gällde rättsliga tvister om lön eller andra ekonomiska förmåner för arbetstagare, påpekade departementschefen att det i många samman- hang hade ansetts befogat att bereda ett särskilt skydd för lönefordringar och att det låg väl i linje härmed att överväga regler som bidrar till att förbättra arbetstagarsidans ställning vid förhandlingar och rättegång i tvister om lön. Departementschefen ansåg att man borde rikta in sig på att försöka bidra till att lönetvister inte blir liggande utan åtgärd eller av andra skäl fördröjda. Detta skulle ske genom att arbetsgivaren ålades en skyldighet att ta initiativ till förhandling ochi sista hand rättegång.4

Den regel som infördes i medbestämmandelagen (35 å) innebär alltså att arbetsgivaren har kvar tolkningsföreträdet i ersättningstvister med den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen; arbetsgivaren kan fort- farande bestämma om han skall betala ut den begärda ersättningen. Men för att få behålla tolkningsföreträdet måste arbetsgivaren omedelbart ta initiativ till förhandling och i sista hand rättegång för att få tvisten prö— vad. Försummar arbetsgivaren att förhandla eller föra saken till domstol, blir han skyldig att betala ut vad organisationen kräver. Detta gäller även om arbetsgivaren skulle ha rätt i själva ersättningstvisten, och den enda invändning som arbetsgivaren kan göra mot kravet är att det är oskäligt. Om arbetsgivaren inte ser till att tvisten snabbt blir rättsligt prövad, ris— kerar han alltså att få betala mera än vad han annars skulle ha fått göra.

N är det gällde regeln om tolkningsföreträde rörande medbestämmandeav- tal (33 å) ansåg departementschefen att den skulle markera lagstiftarens syfte att stödja löntagarorganisationema i deras strävanden att genom för— handlingar och kollektivavtal vidga sitt inflytande i arbetslivet. Regeln tedde sig också som ett naturligt komplement till de nya reglerna om för- handlingsrätt.5

I medbestämmandelagen finns det alltså en generell regel om tolknings- företräde för den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen i fråga om kollektivavtalsföreskrifter om medbestämmanderätt för arbetstagarna. Om det kommer upp en tvist om tillämpningen i ett visst fall av en sådan

4 Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 260 f. Prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 263.

föreskrift, eller av ett beslut som har fattats med stöd av föreskriften, gäller arbetstagarpartens mening till dess att tvisten har slutligt prövats. Detsamma gäller för övrigt också vid tvister om ett kollektivavtal röran- de påföljd — t.ex. disciplinpåföljd eller skadestånd — för arbetstagare som har begått avtalsbrott.

Tolkningsföreträdet ger dock inte arbetstagarparten någon rätt att på ar- betsgivarens vägnar verkställa beslut, t.ex. anställa eller avskeda någon. Arbetsgivaren behöver inte heller följa tolkningsföreträdet, om det finns synnerliga skäl eller om arbetstagarparten framför en oriktig ståndpunkt och parten inser eller borde ha insett detta.

Reglerna om tolkningsföreträde i 33—37 åå medbestämmandelagen är dispositiva och kan alltså frångås genom kollektivavtal.

När en part i ett avtal i allmänhet har kunnat genomdriva en oriktig av- talstillämpning får den parten, när saken konstateras i domstol, i allmän- het ersätta motparten den skada som har uppkommit, oavsett att parten hade goda — men inte tillräckliga — skäl för sin avtalstillämpning. N är nu de kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationema har fått tolknings- företräde i tvister om arbetsskyldighet och medbestämmandeavtal, har man emellertid ansett det skäligt att begränsa skadeståndsansvaret till fall där organisationen har saknat fog för sin ståndpunkt i tvisten (57 å 1 st.). Hade organisationen goda skäl för att genomdriva en oriktig stånd- punkt i en arbetsskyldighetstvist, blir det således arbetsgivaren som ensam drabbas av skadan av att arbetet inte blev utfört.

Däremot ansåg regeringen att arbetsgivaren borde ha ett strikt skade- ståndsansvar, om han med stöd av undantagsregeln återtog sitt tolknings— företräde vid en arbetsskyldighetstvist och krävde ut arbete trots att det inte fanns synnerliga skäl. Denna uppfattning delades inte av lagrådet och inrikesutskottet.6 Utskottet ansåg att det var en självklar utgångspunkt att parterna skall bedömas efter samma grunder vid utmätande av skadestånd och föreslog en ändring som innebar att skadeståndsansvar skall komma i fråga i det nu diskuterade fallet bara om arbetsgivaren utan fog har ut- krävt arbetet. Genom lotming beslöt riksdagen i enlighet med utskottets förslag.

6 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 509 f. och InU 1975/76:45 s. 49 samt jämför AU 1976/77:32 s. 17 f.

Nya arbetsrättskommittén gick år 1982 igenom tolkningsföreträdesreg— lema i 33—37 åå medbestämmandelagen.7 Kommittén fann att reglerna otvivelaktigt hörde till de mer komplicerade och svårtillgängliga delarna av lagen. Att reglerna är ganska svåra beror, enligt kommittén, på att de situationer som de är avsedda för föranleder det. Reglerna är ett uttryck för en noggrann avvägning mellan motstående intressen; många synpunk- ter beaktas och då har också resultatet blivit rätt komplicerat. Det fanns emellertid, enligt kommittén, inte något egentligt belägg för annat än att reglerna i huvudsak hade tillgodosett sina syften. Det var t.ex. oomstritt att den överflyttning till arbetsgivaren av initiativet till tvisteförhandling och rättegång i lönetvister som följer av 35 å hade haft sin avsevärda praktiska betydelse. Det kunde också finnas förklaringar till varför tol- kningsföreträdet i arbetsskyldighetstvister, enligt utförda undersökningar, hade så jämförelsevis sällan kommit till uttrycklig användning. Studierna kring tillämpningen av medbestämmandeavtalen och därmed av 33 å var fåtaliga. Kommittén fann sammanfattningsvis inte anledning att föreslå ändringar i tolkningsföreträdesreglema.

Det finns regler om tolkningsföreträde för kollektivavtalsbärande arbets- tagarorganisationer också i förtroendemannalagen och Studieledighetsla- gen. Tolkningsföreträdesregeln i förtroendemannalagen behandlas när- mare i samband med genomgången av den lagen.8 Reglerna i studieledig- hetslagen har nyligen setts över av en särskild utredning.9 Utredningen noterar att 1992 års arbetsrättskommitté har till uppgift att se över reg- lerna om tolkningsföreträde och att det enligt utredningens mening skulle vara en fördel om reglerna om tolkningsföreträde fick en likartad ut— formning i de olika arbetsrättsliga lagarna. I detta läge fann utredningen inte anledning att överväga några genomgripande förändringar av studie- ledighetslagens regler. Utredningen valde i stället atti sak behålla de nu- varande reglema med vad som uppgavs vara vissa redaktionella och språkliga ändringar.10

Se SOU 1982:60 s. 141 ff. Se avsnitt 12.4.5. Utredningen om ledighetslagstifmingen, SOU 1994141 Ledighetslagstiftningen en översyn

10 Se sou 1994z41 s. 184.

KDOOxI

Den fortsatta framställningen är disponerad på följande sätt. Efter en all— män genomgång av frågan om tolkningsföreträde”, behandlas de olika tolkningsföreträdesreglema i medbestämmandelagen närmarelz. Sedan kommer avsnitt om kollektivavtalen13 och den praktiska tillämpningen”, följt av ett kortare avsnitt rörande utländsk rätt15.

9 . 2 . Allmänt om tolkningsföreträde

9.2.1. Inledning

Rättsregler i civilrättsliga författningar och i avtal är inte alltid entydiga. Det kan lätt komma upp tvister om hur en rättsregel i en författning eller ett avtal skall tolkas. När ett visst fall aktualiserar en rättsregel, kan det ofta vara osäkert och tvistigt om eller hur rättsregeln skall tillämpas i det fallet. Sådana rättstvister kan i princip alltid avgöras slutligt av ett rätts- ligt organ, t.ex. en domstol eller en skiljenämnd. I många fall kan det rättsliga organet också på begäran avgöra tvistefrågan tillfälligt — interi- mistiskt — i avvaktan på det slutliga avgörandet. Allmänna regler om en domstols möjligheter att meddela sådana tillfälliga beslut finns i 15 kap. rättegångsbalken.

Man brukar säga att det vid tvist om en rättsregels rätta innebörd i all- mänhet är den part som enligt rättsregeln är förpliktad att prestera något som rent faktiskt bestämmer vad som kommer att gälla till dess att det rättsliga organet har tillfälligt eller slutligt — avgjort tvisten; den för- pliktade parten förfogar ju själv över sin egen prestation. Gäller det ett köp, kan köparen låta bli att betala (hela) köpeskillingen, om han anser att den levererade varan är felaktig. Vid avtal om tystnadsplikt, kan den för- pliktade parten rent faktiskt låta bli att hålla tyst, och vid avtal om förbud mot konkurrens, bestämmer den förpliktade parten rent faktiskt om han skall bedriva en viss verksamhet som kan vara konkurrerande; prestatio- nen kan alltså också avse en förpliktelse att låta bli vissa saker.

11 Avsnitt 9.2. 12 Avsnitt 9.3. 13 Avsnitt 9.4. 14 Avsnitt 9.5. 15 Avsnitt 9.6.

Den förpliktade parten kan alltså vid rättstvister i allmänhet -— genom att han själv förfogar över sin egen prestation —- rent faktiskt se till att hans tolkning av rättsregeln blir rådande till dess att ett rättsligt organ har sagt sitt i tvisten. Men om den förpliktade parten använder denna bestämman- derätt genom att förfoga över sin prestation, gör han detta i allmänhet under ett strikt rättsligt ansvar. Har den förpliktade parten genomdrivit en felaktig tolkning av den aktuella rättsregeln, drabbas han i allmänhet av de påföljder som rättsordningen föreskriver för brott mot rättsregeln. Han blir i regel skyldig att i förhållande till den enligt rättsregeln berätti- gade fullgöra sin prestation och att ersätta dennes skada; köparen får beta- la köpeskillingen till säljaren jämte ersättning för den skada som det orik- tiga innehållandet av denna har inneburit för säljaren, och den som har brutit mot en avtalad tystnadsplikt eller ett konkurrensförbud, får betala ersättning för den skada som hans handlande har ställt till med. Detta ansvar är oftast rent strikt, dvs. påföljderna drabbar även den som var helt övertygad om att han hade rätt i tolkningstvisten eller den som bara har gjort ett ursäktligt misstag i en svårbedömd tolkningsfråga; att den som faktiskt hade fel i tvisten var i ”god tro” har alltså i allmänhet inte någon betydelse.

Den förpliktade parten kan givetvis t.ex. för att undvika påföljder för den händelse hans tolkning skulle vara felaktig — låta bli att genomdriva sin mening i tvisten och i stället själv dra saken inför det rättsliga organet för att få fastställt att hans tolkning är den rätta.16 Men utnyttjar den för- pliktade parten sin bestämmanderätt blir det i allmänhet den enligt rätts- regeln (avtalet) berättigade parten som måste dra tvisten inför det rätts- liga organet (domstolen); den berättigade parten måste gå till domstolen för att kräva ut sin rätt. Man brukar säga att den parten har processbör- dan. Låter den berättigade parten bli att dra saken inför domstol, dvs. orkar han inte med processbördan, kommer tvisten inte att bli avgjord, och då kommer motpartens mening att i praktiken bli gällande.

Man kan alltså anta att den part som vid tvist i kraft av att han förfogar över sin egen prestation — har en (temporär) bestämmanderätt också har ett faktiskt övertag i förhållande till sin motpart. Hans mening blir i prak- tiken gällande i de fall där tvisten inte avgörs rättsligt, och även i de fall

16 Se beträffande tillåtligheten av en sådan fastställelsetalan 13 kap. 2 å 1 st. rätte- gångsbalken och 4 kap. 6 å arbetstvistlagen samt jämför AD 1982 nr 21 .

där tvisten dras inför domstol har han i realiteten kunnat bestämma vad som skall gälla intill dess domstolen har beslutat i saken. Under hur lång tid bestämmanderätten kommer att gälla beror på dels huruvida saken över huvud taget dras inför domstol, vilket i sin tur torde bero bl.a. på hur ”tung” motparten upplever att processbördan är, dels vilka rättsliga och faktiska möjligheter det finns att få ett snabbt rättsligt avgörande som ”tar över” bestämmanderätten. Ju större möjligheter motparten har att på ett enkelt sätt få ett snabbt rättsligt avgörande som ”tar över” bestämman- derätten, desto mindre praktisk betydelse har denna. Är de aktuella lag- eller avtalsreglema tydliga och enkla att tillämpa, minskar risken för svårbedömda tvister, och därmed får bestämmanderätten givetvis också mindre praktisk betydelse.

9.2.2. Bakgrunden — tidigare rättsläge

I detta avsnitt behandlas det läge som rådde innan den arbetsrättsliga lagstiftning som kom till under 1970-talet trädde i kraft.

Vid tvister om innebörden och tillämpningen av arbetsrättsliga författ- ningsregler gällde i huvudsak de allmänna principer som nyss har redo- gjorts för. Detsamma var förhållandet beträffande kollektivavtalsregler som inte stadgade rättigheter och skyldigheter i förhållandet mellan ar- betsgivaren och en enskild arbetstagare, dvs. regler i kollektivavtal som bara skulle tillämpas i förhållandet mellan organisationer eller mellan ar- betsgivare och arbetstagarorganisation17. Var det t.ex. tvistigt huruvida en arbetsgivare enligt lag eller enligt ett träffat kollektivavtal var skyldig att på begäran träda i förhandling med en arbetstagarorganisation, kunde arbetsgivaren själv bestämma om han skulle träda i förhandling; vid brott mot en kollektivavtalad förhandlingsordning kunde skadestånd komma i fråga, och vid brott mot lagstadgad, och av arbetsdomstolen förelagd, förhandlingsskyldighet kunde arbetsgivaren ytterst drabbas av vite.18 I dessa fall hade den förpliktade parten således rent faktiskt möjlighet att under rättsligt ansvar bestämma vad som skulle gälla till dess att tvisten hade lösts, och det var i allmänhet motparten som hade processbördan.

17 Vad som efter tysk förebild har brukat kallas obligatoriska eller obligationsrättsliga villkor i den juridiska litteraturen. I avsnitt 11.7. används i stället den mera beskri- vande beteckningen villkor för kollektivavtalsparter.

18 Se t.ex. sou 1975:1 s. 98 f.

När det blev tvist om innebörden eller tillämpningen av ett avtal (enskilt anställningsavtal eller kollektivavtal) som reglerade förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, var läget också i stort sett det som tidi- gare har beskrivits, såvitt avser arbetsgivarens prestation. Blev det tvist om vilken lön som skulle betalas, kunde arbetsgivaren betala ut lön enligt sin mening. Arbetstagarsidan, som hade processbördan, fick då gå till domstol och kräva ut den lön som enligt den sidans mening borde betalas. Korn domstolen fram till att arbetstagarsidan hade rätt i tolkningstvisten, dömdes arbetsgivaren att betala ut resterande lön och, i förekommande fall, skadestånd. Annars ogillade domstolen arbetstagarsidans talan.

Men när det gällde arbetstagarens huvudsakliga prestation —- skyldigheten att utföra beordrat arbete tillämpades andra regler. Dessa regler skall behandlas ganska utförligt här, eftersom de, såsom kommer att framgår av det följande, alltjämt har giltighet i viss män. Det grundläggande rätts- fallet är här AD 1934 nr 179, där arbetsdomstolen gjorde följande, ofta citerade, uttalande.

Vad först angår den alhnänna principiella frågan, huruvida en arbetsvägran är otillåten helt bortsett från spörsmålet om avtalets tolkning beträffande arbets- skyldighetens omfattning, har från arbetarsidan hävdats, att en plikt för arbe— tarna att vid tvist om arbetsskyldigheten lyda order icke kunde antagas före- ligga, enär arbetsgivaren då genom hävdandet av en i och för sig omöjlig av- talstolkning skulle kunna framtvinga eljest icke tillåtet arbete. Med lika stort fog kunde dock göras gällande, att om en arbetsvägran vore tillåten vid dylik tvist, arbetarna hade möjlighet att genom en i och för sig ohållbar avtalstolk- ning förhindra ett arbete, som arbetsgivaren äger befogenhet att ålägga. I detta sammanhang märkes, att det i allmänhet torde vara svårare att i efterhand gottgöra skada, som uppkommit därigenom att behörigen ålagt arbete genom arbetsvägran icke kommit till utförande än att i efterhand upprätta skada, som härleder sig därav att arbetarna nödgats påtaga sig ett arbete vilket de icke varit skyldiga att utföra. En arbetsvägran kan också många gånger vara att hänföra till stridsåtgärd för utövande av tryck för lösande av själva tolkningstvisten. Med hänsyn till arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet måste arbetsdomstolen antaga, att när tvist uppkommer rörande arbetsskyldigheten och denna tvist icke hinna lösas av arbetsdomstolen, innan arbetet är avsett att företagas, arbetsgivaren i regel har rätt att fordra, att arbetet utan hinder av tvisten utföres i avbidan på rättslig prövning av tvistefrågan.

När det var tvistigt huruvida arbetstagaren var skyldig att utföra ett visst arbete, kunde arbetsgivaren således genom att beordra arbetstagaren att utföra arbetet — genomdriva sin mening i tvisten till dess att saken hade prövats rättsligt. Arbetsgivaren kunde också få ett interimistiskt beslut av domstol om att arbetstagaren var skyldig att lyda arbetsgivarens order i

avvaktan på den slutliga prövningen av tolkningstvisten.19 Visade det sig vid den slutliga domstolsprövningen att arbetsgivarens mening i tolk- ningstvisten var felaktig, fick arbetsgivaren betala skadestånd, om han hade beordrat arbete enligt sin (felaktiga) mening, åtminstone om arbets- tagaren hade utfört arbetet enligt ordern.

Om arbetstagaren å sin sida vid tvist vägrade att utföra beordrat arbete, kunde han bli skadeståndsskyldigZO, t.ex. avseende den skada som upp- kommit för arbetsgivaren på grund av att arbetet inte hade utförts som beordrat. Arbetstagaren riskerade också att bli uppsagd eller avskedad på grund av sin vägran att utföra beordrat arbete. Det nu sagda gällde oav— sett om arbetsgivarens order grundades på en felaktig avtalstolkning och oavsett om arbetstagarens organisation hade ställt sig bakom arbetstaga— rens tolkning. Hade arbetstagarens organisation föranlett att arbetstagaren arbetsvägrat, kunde även organisationen ådömas såväl ekonomiskt som allmänt skadestånd när arbetsskyldigheten var reglerad i kollektivavtal och organisationen hade gjort en felaktig tolkning.21

Arbetstagarens skyldighet att lyda en order att arbeta gällde emellertid inte oinskränkt. I vissa fall kunde arbetstagaren i princip vägra att lyda en sådan order utan att riskera att drabbas av påföljder såsom skadestånd, uppsägning eller avskedande. Arbetsrättskommittén sammanfattade rätts- läget enligt följande.22

[S]kyldigheten att åtlyda arbetsorder [viker] om arbetsgivaren själv vet om att hans order är avtalsstridig. Vidare gäller, att en order inte behöver efterkom- mas om arbetsgivaren stöder den på en avtalstolkning som han kanske inte insett men borde ha förstått var ohållbar (jfr AD l935:67 och 1953:12). Ej heller föreligger arbetsskyldighet om åtlydnad av en arbetsorder skulle inne- bära att arbetstagaren gör sig skyldig till straffbar handling (t.ex. överträdelse av trafikregler), eller att arbetstagaren eljest överträder någon lagföreskrift som avser den allmänna säkerheten, vare sig överträdelsen är straffbelagd eller ej (jfr AD 1931:15 ). Vidare är arbetstagaren inte skyldig att efterfölja en arbetsorder som utsätter honom för fara till liv eller hälsa. Helt allmänt gäller också att arbetsgivaren inte äger föreskriva något arbetsvillkor som visserli- gen inte strider mot lag men väl mot goda seder (jfr AD 1943277).

Arbetsgivarens tolkningsföreträde kan vidare vara begränsat till följd av lag- stiftning [. . .].

19 Se AD 1963 nr 12, där arbetstagarorganisationen också vid vite av 100 000 kr ålades att bl.a. se till att det omtvistade arbetet utfördes i avvaktan på dom. 20 Se sou 1975:1 s. 331. 21 Se t.ex. AD 1963 nr 12. 22 sou 1975:1 s. 331, jämför också Gustaf Petrén, s. 119 f.

Utöver sådana gränser för tolkningsföreträdet som nu nämnts kan företrädet vara begränsat till följd av avtalsvillkor. I domen AD 1943177 uttalade AD härom: ”På grund av bestämmelse i kollektivavtal kan nämligen medinflytan— de hava beretts arbetarna i frågor, som begreppsmässigt höra till den arbetsle- dande verksarnheten, med påföljd att i det särskilda fallet arbetarnas samtycke måste erfordras för att en av arbetsgivaren utfärdad föreskrift om villkoren för arbetet skall bliva bindande.”

Begränsning av mera speciell typ kan också förekomma. Kan enligt kollek- tivavtal arbetsskyldighet i något visst hänseende utkrävas endast i särskilda undantagsfall, får sålunda stundom antagas, att arbetsgivaren äger lcräva lyd- nadsplikt endast om han uttryckligen klargör för arbetstagaren, att det enligt hans mening föreligger sådant undantagsfall som avses i avtalet (jfr AD 1944294, där fråga var om avtal enligt vilket arbete i visst fall fick förläggas på övertid endast under förutsättning att fara hotade person, egendom eller väsentligt ekonomiskt intresse för arbetsgivaren).

Sammanfattningsvis kan det sägas att arbetstagaren hade rätt att vägra att utföra ett beordrat arbete, om

a) arbetsgivaren var i ond tro beträffande arbetstagarens skyldighet att utföra arbetet,

b) arbetet skulle utsätta arbetstagaren för fara till liv eller hälsa, eller om

c) det skulle strida mot lag eller goda seder att utföra arbetet.

Beträffande fallet b) kan nämnas att det i dag åtminstone sedan bestäm- melsen i 3 kap. 4 å andra stycket arbetsmiljölagen har införts — torde räcka med att arbetstagaren själv ”finner” att det finns en sådan fara, oav- sett om det objektivt sett finns någon fara.23 Har arbetstagaren ostridigt åtagit sig ett farligt arbete, kan bedömningen i vissa fall bli en annan.24

Såsom framgår av rättsfallet AD 1934 nr 179 var det ”[m]ed hänsyn till arbetsgivarens rätt att leda och fördela arbetet” som arbetsdomstolen an- tog att arbetsgivaren på nämnt sätt hade ett tolkningsföreträde. Arbets- ledningsrätten hade ansetts ligga i kollektiv— och anställningsavtalets na- tur, och mot arbetsgivarens arbetsledningsrätt svarade en lydnadsplikt för arbetstagaren, som likaledes ansågs ligga i anställningsavtalet. Tankegång— en kan kanske uttryckas så att arbetstagaren genom att ingå anställnings— avtalet hade åtagit sig att lyda arbetsgivarens order och att detta åtagande

23 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 256, 1976/77:149 s. 260 och 395 och SOU 1976:1 s. 141 ff. samt Håkan Göransson, Fredspliktsinstrument, s. 355, men jämför beträffande äldre rätt Folke Schmidt, Tjänsteavtalet, s. 172. 24 Jämför prop. 1975/76:105 Bilaga 1 5.495 och 533 samt prop. 1973:130 s. 202 och sou 1935:18 s. 186.

i princip gällde även en order om att utföra arbete som arbetstagaren inte enligt anställningsavtalet eller eljest var skyldig att utföra.25

Men arbetsdomstolen motiverade också den uppställda regeln om arbets- givarens tolkningsföreträde vid arbetsskyldighetstvister, som alltså avvek från vad som allmänt gällde vid civilrättsliga avtal, med mera praktiskt inriktade synpunkter eller, om man så vill, med ändamålsargument. Dom- stolen tog därvid upp vilka möjligheter det fanns att gottgöra den skada som kunde uppkomma om arbetet blev respektive inte blev utfört och pe- kade även på att en arbetsvägran i en tolkningstvist många gånger kunde vara en stridsåtgärd.

När arbetsgivaren krävde ut arbete med stöd av sitt tolkningsföreträde, blev han givetvis skyldig att betala arbetstagarna lön (eller skadestånd motsvarande lön) för utfört arbete. Var arbetsgivarens mening i tolk- ningstvisten oriktig fick han därjämte ersätta arbetstagarna för all upp- kommen ekonomisk skada26 till följd av att de hade fått arbeta trots att de inte var skyldiga till det och, för den händelse handlandet utgjorde kol- lektivavtalsbrott, dessutom betala allmänt skadestånd för ideell skada; ar- betstagarnas intresse av att inte behöva utföra alltför farligt, lagstridigt eller omoraliskt arbete beaktades genom de undantag från lydnadsplikten som ställdes upp. Arbetsgivaren, som hade fått det beordrade arbetet ut- fört och därmed så att säga redan hade umyttjat arbetstagarnas prestation kommersiellt, torde i allmänhet ha varit fullt solvent för all den ekono- miska skada som arbetstagarna kunde lida.

Den skada som å andra sidan kunde drabba arbetsgivaren om arbetet inte blev utfört kunde ofta antas uppgå till ett högre belopp än arbetstagarnas nyss nämnda ekonomiska skada. Arbetsgivaren kunde t.ex. drabbas av höga ersättningskrav från tredje man, om han genom avtal hade förbundit sig att utföra en viss prestation före en viss tidpunkt. Väsentligare ansågs förmodligen vara att arbetsgivaren i praktiken inte hade någon möjlighet att få sin skada ersatt av arbetstagarna, som i allmänhet inte hade så stora tillgångar, särskilt som de i detta fall inte hade fått någon lön för den tid de hade vägrat att arbeta.27 Enligt 1972 års skadeståndslag är arbetstaga-

25 Jämför Tore Sigeman, Prejudikatlära, s. 206 f. 26 Jämför AD 1983 nr 123 angående ersättning för förlust av fri semesterresa till följd av att arbetsgivaren hade ändrat förläggningen av beviljad semester. 27 Jämför SOU 1982:60 s. 142.

ren dessutom ansvarig för skada som han har vållat genom fel eller för- summelse i tjänsten bara om det finns synnerliga skäl. Skulle arbetstagar— na ha haft rätt att vägra att utföra arbetet, hade således risken för att det skulle uppkomma en ekonomisk skada som inte kunde ersättas ökat.

Arbetsdomstolen var som sagt också inne på frågan om stridsåtgärder. Det karakteristiska för arbetstagarsidans främsta stridsmedel (strejken) är att arbetet läggs ned. Under den tid då fredsplikt råder är det förbjudet att strejka för att utöva påtryckning i en tvist som gäller t.ex. vilket arbe- te som en arbetstagare är skyldig att utföra enligt kollektivavtal. En regel som tillät den enskilde arbetstagaren att, kanske på initiativ av en arbets- tagarorganisation och tillsammans med hundratals andra arbetstagare, in— ställa sin arbetsprestation i en tolkningstvist skulle onekligen ha inneburit att det hade uppkommit problem med att dra gränsen mot en sådan ar— betsinställelse som innebär en otillåten stridsåtgärd.28

Det kan här tilläggas att Folke Schmidt har menat att principen om är- betsgivarens tolkningsföreträde har gammalt ursprung och att det förhål- landet att principen alltjämt har levande innebörd främst beror på intres- set att undvika att den underordnade diskuterar det berättigade i en order innan den utförs, eftersom sådana diskussioner verkar nedbrytande på disciplinen.29

Åtminstone ända sedan 1930-talet hade läget alltså varit det att arbetsgiva- ren i princip kunnat bestämma över tolkningen och tillämpningen av lag och avtal i arbetsskyldighets— och betalningstvister till dess att tvisten lösts. Denna temporära bestämmanderätt var emellertid förknippad med ett i princip obegränsat och rent strikt skadeståndsansvar för arbetsgiva— ren, om det visade sig att han hade genomdrivit en oriktig tillämpning av lag eller avtal; arbetsgivaren fick ersätta all ekonomisk skada som hade uppkommit till följd av handlandet och dessutom som ett plåster på såret i förekommande fall betala även allmänt skadestånd.

28 Jämför Håkan Göransson, Fredspliktsinstrument, s. 236 f., och AD 1962 nr 1 . 29 Folke Schmidt, Tjänsteavtalet, s. 171, jämför också Anders Victorin i Facklig ar— betsrätt, s. 172.

9.2.3. Lagstiftningen på 1970-talet

Först i början av 1970-talet började man att allmänt tala om arbetsgiva- rens ”tolkningsföreträde” i arbetsskyldighets- och betalningstvister.30 Från arbetstagarhåll fördes det fram krav på att det skulle ske en ändring av rättsläget.31 Saken togs också är 1971 upp i direktiven till den första arbetsrättskommittén.32

Den 1 januari 1974 trädde ett flertal ändringar i arbetarskyddslagen i kraft. Det infördes då en möjlighet för skyddsombud att avbryta arbete i farofyllda situationer i avvaktan på yrkesinspektionens ställningstagande. Skyddsombudet fick alltså ett slags tolkningsföreträde i dessa fall i väntan på att en opartisk instans kunde ta ställning till frågan. Även om ett skyddsombud uppenbart skulle missbruka denna s.k. stoppningsrätt, kunde arbetsgivaren inte få därav föranledd skada ersatt av skyddsombu- det eller den organisation som hade utsett ombudet; den enda påföljd som borde förekomma i detta fall var, enligt vad departementschefen anförde i förarbetena, att fackföreningen fråntog skyddsombudet uppdraget.33

En annan nyhet var att det i arbetarskyddslagen infördes en regel om att skyddsombudet skulle få erforderlig ledighet med lön för att fullgöra sina uppgifter. Även här var avsikten enligt förarbetsuttalanden att tillskapa ett slags tolkningsföreträde för skyddsombudet i det att skyddsombudet skulle kunna utföra skyddsarbete — såväl i akuta risksituationer som be- träffande den kontinuerliga bevakningen av arbetsplatsförhållandena — i den omfatming som han ansåg rimlig utan att drabbas av ekonomisk för- lust.34

Ytterligare en nyhet var att Skyddsombudets anställningsskydd förstärk- tes. Ett skyddsombud som påstod att han på grund av sitt uppdrag hade sagts upp eller fått försämrade förhållanden fick rätt att stå kvar i an- ställningen under oförändrade förhållanden till dess att frågan hade slut— ligt prövats. Också i detta fall fick skyddsombudet alltså ett slags tolk- ningsföreträde, som liknade det tolkningsföreträde som i och med att an-

30 Se Ronnie Eklund, 33 å medbestämmandelagen, s. 71 med not 2. 31 Se t.ex. mot. 1971:155 av LO—ordföranden Arne Geijer m.fl. 32 Se sou 1975:1 s. 92. 33 Se prop. 1973:130 s. 159. 34 Se prop. 1973:130 s. 159 f.

stälhiingsskyddslagen trädde i kraft något senare skulle komma att införas generellt.35

De nu redovisade ändringarna i arbetarskyddslagen är det första exemplet i lagstiftningen på att man har försökt att ändra på det tolkningsföreträde som arbetsgivaren traditionellt har haft.

Den 1 juli 1974 trädde förtroendemannalagen i kraft. Den lagen innehål— ler en uttrycklig bestämmelse om tolkningsföreträde för arbetstagaror- ganisation (9 å).36 Tolkningsföreträdet gäller när det beträffande organi- sationens förtroendeman har kommit upp en tvist om tillämpningen av vissa angivna bestämmelser i lagen eller motsvarande kollektivavtalade bestämmelser. Tolkningsföreträdet innebär att arbetstagarsidans mening skall gälla till dess att tvisten har slutligt prövats. Arbetsgivaren har alltså också processbördan. Det infördes i lagen även bestämmelser som gjorde det möjligt att få ett snabbt rättsligt avgörande bl.a. när tolkningsföreträ- de hade utövats; mål om tillämpning av lagen, eller kollektivavtal som har ersatt lagbestämmelsema, skall handläggas skyndsamt, och arbetsdomsto- len kan enligt en särskild regel meddela ett interimistiskt förordnande utan hinder av att tolkningsföreträde har utövats (12 å), dock att tolk- ningsföreträdet enligt förarbetsuttalanden inte bör undanröjas genom ett interimistiskt beslut annat än då organisationens mening framstår som klart ogrundad.37

De bestämmelser i förtroendemannalagen som tolkningsföreträdet gäller ger i första hand den enskilde facklige förtroendemännen vissa rättighe- ter, även om avsikten med regelsystemet är att skydda den fackliga verk- samheten. Men tolkningsföreträdet skall — till skillnad från vad som gäll- de enligt ändringarna i arbetarskyddslagen — utövas av den lokala arbets- tagarorganisationen, om inte något annat har avtalats, och inte av den en- skilde facklige förtroendemännen som så att säga är bärare av de materi- ella rättigheterna.

Förtroendemannalagen är det första exemplet på att den kollektivavtals- bärande arbetstagarorganisationen genom lagstiftning har tillagts en rätt att temporärt bestämma över vilka rättigheter som tillkommer en enskild.

35 Jämför 34 å anställningsskyddslagen; se härom mera nedan. 36 Se vidare avsnitt 12.4.5. 37 Se prop. 1974:88 s. 225 och 229.

Den 1 januari 1975 trädde studieledighetslagen i kraft. Också den lagen innehåller uttryckliga bestämmelser om tolkningsföreträde för kollektiv- avtalsbärande arbetstagarorganisationer (1 1—12 åå). Lagen ger enskilda arbetstagare rätt till ledighet för utbildning, oavsett om arbetstagaren är medlem i någon arbetstagarorganisation. Tolkningsföreträdet gäller när det beträffande någon (organiserad eller oorganiserad) arbetstagare som arbetar inom organisationens kollektivavtalsområde har kommit upp en tvist om tillämpningen av vissa angivna bestämmelser i lagen eller mot- svarande kollektivavtalade bestämmelser. Tolkningsföreträdet innebär på motsvarande sätt som enligt förtroendemannalagen att den kollektivav- talsbärande arbetstagarorganisationens mening skall gälla till dess att tvisten har slutligt prövats och att arbetsgivaren alltså har processbördan. Även i Studieledighetslagen infördes det en särskild regel om att domstol kan meddela interimistiskt förordnande utan hinder av att tolkningsföre- träde har utövats (15 å 2 st.), dock att tolkningsföreträdet även här en- ligt förarbetsuttalanden inte bör undanröjas genom ett interimistiskt be— slut annat än då organisationens mening framstår som klart ogrundad.38

Tolkningsföreträdet enligt Studieledighetslagen går längre än tolknings- företrädet enligt förtroendemannalagen i det att den kollektivavtalsbäran- de arbetstagarorganisationen har getts en rätt att temporärt bestämma över vilka rättigheter som tillkommer andra enskilda än organisationens egna förtroendemän. Den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisatio- nen kan temporärt bestämma över tolkningen av reglerna inte bara be— träffande sina egna medlemmar utan också beträffande oorganiserade ar- betstagare och till och med beträffande arbetstagare som är med i någon kollektivavtalslös organisation. Eftersom det kan finnas flera kollektivav- talsbärande arbetstagarorganisationer, vars avtalsområden överlappar va- randra, finns det i lagen också regler om vad som skall gälla om dessa organisationer inte kan enas i tolkningstvisten (12 å). Har en organisation över 80 procent av alla kollektivavtalsbundna arbetstagare på arbetsplat- sen inom den berörda kategorin, bestämmer den organisationen ensam. I annat fall återgår tolkningsföreträdet till arbetsgivaren. Dessa sist nämnda regler går alltså så långt som att ge en kollektivavtalsbärande arbetstagar- organisation rätt att temporärt bestämma över hur lagen eller ett avvi- kande kollektivavtal som kan ha slutits av en annan organisation39 skall

38 Se prop. 1974:148 s. 110 och 116 . 39 Jamfor dock AD 1985 nr 90 .

tolkas beträffande en annan kollektivavtalsbärande organisations medlem— mar.

I början av år 1975 avlämnades arbetsrättskommitténs betänkande Demo- krati på arbetsplatsen ( SOU 1975:1 ). Kommittén föreslog att processbör- dan skulle föras över på arbetsgivarsidan i tvister om ett kollektivavtals innebörd vad avser arbetets ledning eller fördelning. Arbetsgivarens me- ning skulle gälla i avvaktan på rättslig prövning, men arbetsgivarsidan hade att inom vissa tidsfrister påkalla tvisteförhandling och väcka talan vid arbetsdomstolen; försatte arbetsgivaren fristema, skulle han vara bun- den av den tolkning som arbetstagarparten hade gjort gällande. Regeln tog i första hand sikte på tvister om arbetsskyldigheten.

Arbetsrättskommitténs förslag framstod i jämförelse med de tolknings— företrädesregler som redan hade införts i förtroendemannalagen och stu- dieledighetslagen inte som särskilt långtgående; processbördan kastades visserligen om, men arbetstagarsidan fick inte något eget tolkningsföre- träde för att avgöra vad som skulle gälla under tvistetiden. Flera ledamö- ter i kommittén reserverade sig också och ville gå längre i fråga om tolk- ningsföreträde.40 Också vid remissbehandlingen av förslaget framställdes det från arbetstagarhåll krav på regler som både gick längre och hade ett mera vidsträckt tillämpningsområde. arbetstagarorganisationema såg en reform på detta område som ett mycket betydelsefullt led i en lagstiftning som skulle bidra till en bättre balans mellan arbetsgivare och arbetstaga- re, och departementschefen anslöt sig helt till denna bedömning.41 Ipro- positionen med förslag till medbestämmandelagen föreslogs tolknings- företrädesregler som gick längre och hade ett vidare tillämpningsområde än den regel som arbetsrättskommittén hade föreslagit; de nya regler som utarbetades remissbehandlades inte.

Reglerna om tolkningsföreträde i medbestämmandelagen (33—37 åå), som straxt skall behandlas närmare, innebär att den kollektivavtalsbäran- de arbetstagarorganisationen har fått rätt att genom att utöva tolknings- företräde bestämma vad som skall gälla under tvistetiden och att process- bördan har lagts på arbetsgivarsidan i fråga om

40 Se SOU 1975:1 s. 917 f. och 925 ff. och jämför prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 251. 41 Se prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 254.

a) rättstvist om kollektivavtalsföreskrifter om medbestämmanderätt för arbetstagarsidan och beslut som har fattats med stöd av sådana före— skrifter (33 å),

b) rättstvist om kollektivavtalad påföljd för arbetstagare som har begått avtalsbrott (33 å), och

c) rättstvist om arbetstagares arbetsskyldighet enligt avtal (34 å).

Beträffande rättstvist om lön eller annan ersättning till arbetstagare kan arbetsgivaren fortfarande bestämma vad som skall gälla under tvistetiden, dvs. han kan oavsett inställningen hos arbetstagaren och dennes organisa- tion låta bli att betala ut omtvistad lön eller annan ersättning. Men det har i medbestämmandelagen förts in en regel som kastar om processbördan när det har kommit upp en rättstvist mellan arbetsgivaren och en kollek- tivavtalsbärande arbetstagarorganisation (35 å). Arbetsgivaren måste i sådant fall inom vissa tidsfrister ta initiativ till tvisteförhandling och rät- tegång, och låter han bli att göra det, blir han i princip skyldig att betala i enlighet med arbetstagarorganisationens mening i tvisten. Även denna re- gel, som ger arbetstagarorganisationen en möjlighet att kasta om process- bördan, brukar kallas för en regel om tolkningsföreträde.

Liksom i fråga om förtroendemannalagen och Studieledighetslagen är det bara kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationer som har tolknings- företräde. De tolkningsföreträdesregler som gäller enskilds rättigheter går dock inte lika långt som enligt Studieledighetslagen. Tolkningsföre- trädet enligt medbestämmandelagen gäller nämligen i princip bara beträf- fande den kollektivavtalsbärande organisationens egna medlemmar.42 Möjligen får man här göra ett undantag för kollektivavtalad disciplinpå- följd avseende en arbetstagare som inte är medlem i organisationen.43 Den enskilde arbetstagaren har inte genom tolkningsföreträdesreglema tillerkänts någon rätt att — i enlighet med vad som gäller vid civilrättsliga avtal i allmänhet förfoga över sin egen avtalsprestation, att utföra arbe- te.

42 Jämför AD 1985 nr 90 - vid ett på kollektivavtal grundat anspråk på ersättning förutsätter tolkningsföreträdesreglema att det är den arbetstagarorganisation som har slutit avtalet som framför kravet — och, beträffande icke medlemmars möjlighet att arbetsvägra i enlighet med ett utövat tolkningsföreträde, prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 256. 43 Jämför dock prop. 1975/76:105 Bilaga 1 s. 268, där det talas om ”den allmänna begränsning som följer av att rätten till inflytande sträcker sig enbart till frågor som rör organisationens egna medlemmar”.

Som tidigare nämnts har i allmänhet den förpliktade parten, som har be- stämmanderätt under tvistetiden i kraft av att han rent faktiskt förfogar över sin egen prestation, ett rent strikt ansvar, om det vid den rättsliga prövningen visar sig att han har genomdrivit en oriktig ståndpunkt; han får ersätta motparten för all den ekonomiska skada som hans felaktiga tillämpning har förorsakat. När arbetstagarsidan — genom den kollektiv- avtalsbärande arbetstagarorganisationen — har tillagts tolkningsföreträde enligt förtroendemannalagen, Studieledighetslagen och medbestämmande- lagen, har den sidan emellertid inte ålagts ett häremot svarande rent strikt ansvar för den skada som arbetsgivaren kan lida till följd av att arbets- tagarorganisationens oriktiga tolkning blir gällande. Arbetstagarorgani- sationen får svara för sådan skada i princip bara när organisationen har varit i ”ond tro”, dvs. om organisationen har insett eller uppenbarligen borde ha insett felaktigheten (10 å 2 st. förtroendemannalagen och 13 å 2 st. Studieledighetslagen) eller, som det uttrycks i 57 å första stycket medbestämmandelagen, organisationen har saknat fog för sin ståndpunkt i tvisten. Arbetsgivaren kan i princip inte heller med framgång rikta några anspråk på skadestånd eller återbetalning mot arbetstagare som har följt en arbetstagarorganisations tolkningsföreträde. Lagstiftaren synes alltså ha godtagit att effekten av de nämnda lagreglema kan bli att en ekono- misk skada som har uppkommit för arbetsgivaren genom en av arbets— tagarorganisationen föranledd oriktig tillämpning inte blir ersatt.

Det bör betonas att reglerna om tolkningsföreträde i förtroendemannala— gen, studieledighetslagen och medbestämmandelagen bara gäller när det

finns någon kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisation. En arbetsgi- vare som inte är (och inte heller brukar vara44) bunden av något kollek- tivavtal berörs alltså inte av reglerna.

Sedan medbestämmandelagen trädde i kraft den 1 januari 1977 har det inte införts några nya arbetsrättsliga regler som på motsvarande sätt ger tolkningsföreträde åt arbetstagarorganisationer. Det är således t.ex. är- betsgivaren som ensidigt bestämmer om förläggningen av semesterledig- het, om man inte kan komma överens (10 å 4 st. semesterlagen). Det har dock föreslagits att den enskilde arbetstagaren skall själv få bestämma om

44 Se 5 å 2 st medbestämmandelagen, 1 å 2 st. förtroendemannalagen och 11— 12 åå Studieledighetslagen.

vilket år en sparad semestervecka skall tas ut.45 Vid tillämpningen av andra ledighetslagar än Studieledighetslagen eller vid tillämpningen av jämställdhetslagen har arbetstagarorganisationerna inte heller tillagts nå- got tolkningsföreträde. Ledighetslagama har nyligen setts över av en sär- skild utredning, men den utredningen har som sagt inte funnit anledning att överväga några genomgripande förändringar av reglerna om tolk- ningsföreträde i Studieledighetslagen.46

Som har framgått redan av det anförda kan frågan om vad som skall gälla till dess att en tvist har avgjorts behandlas rättsligt på olika sätt. Trots att de redovisade reglerna i arbetarskyddslagen, förtroendemannalagen, stu- dieledighetslagen och medbestämmandelagen — jämte reglerna i anställ- ningsskyddslagen och arbetsmiljölagen, som straxt kommer att beröras kom till under bara några år under mitten av 1970-talet, skiljer sig de rättsliga lösningarna åt ganska väsentligt. Det är dock givetvis i viss mån olika materiella regler som tolkningsföreträdesreglema i de skilda lagar- na avser. Reglema i arbetarskyddslagen, förtroendemannalagen, studie- ledighetslagen och 1974 års anställningsskyddslag granskades för övrigt inte av lagrådet.

Det som är gemensamt för tolkningsföreträdesreglema i förtroendeman— nalagen, Studieledighetslagen och medbestämmandelagen är att det inte i sig är den som är direkt berättigad enligt de materiella rättsreglerna som förfogar över tolkningsföreträdet. Detta utövas i stället av en kollektivav- talsbärande arbetstagarorganisation efter organisationens egen bedömning av tvisten. Det är, såsom lagreglema är uppbyggda, organisationens me- ning som blir gällande under tvistetiden och inte den mening som den en- skilde rättighetsinnehavaren företräder. Detta har bl.a. en praktisk bak- grund. Om varje varje enskild rättighetsinnehavare hos en arbetsgivare hade ett eget tolkningsföreträde, kunde det lätt uppkomma orimliga situa- tioner där arbetsgivaren vore skyldig att följa flera oförenliga tolknings- företräden. Den kollektivavtalsbärande arbetstagarorganisationen har också setts som en behörig representant för sina medlemmar, och gäller tolkningstvisten ett kollektivavtal, kan organisationen många gånger ingå en för sina medlemmar bindande s.k. tolkningsöverenskommelse med ar- betsgivarsidan.

45 Se sou1992:27. 46 Se SOU1994z41s.184.

9.2.4. Andra lagregler med liknande verkan

Innan tolkningsföreträdesreglema i medbestämmandelagen granskas när- mare, firms det anledning att först peka på några andra arbetsrättsliga regler som kan verka som ett slags legalt tolkningsföreträde vid olika tvistesituationer. Det finns exempelvis vissa regler i den arbetsrättsliga lagstiftningen som kan sägas ge den enskilde arbetstagaren som rättighets-

innehavare ett slags bestämmanderätt vid tvist som han annars inte skulle ha haft.

Som redan antytts har den enskilde arbetstagaren enligt anställnings- skyddslagen ett slags bestämmanderätt vid tvist om en uppsägning är gil- tig. Så snart det har kommit upp en sådan tvist, har arbetstagaren en lag- stadgad rätt att få gå kvar i anställningen med lön till dess att tvisten har lösts. Arbetsgivaren kan dock få ett interimistiskt beslut av domstol om att anställningen skall upphöra, och mål om ogiltigförklaring skall hand- läggas skyndsamt. Det är emellertid fortfarande arbetstagaren som har processbördan och som måste dra tvisten inför domstol. Vid tvist om ett avskedande är det däremot arbetsgivaren som har kvar tolkningsföreträ— det i och med att anställningen då upphör genast. Men arbetstagaren, som också här har processbördan, har å andra sidan en möjlighet att få ett in- terimistiskt beslut av domstol om att anställningen skall bestå.47

Iarbetsmiljölagen, som trädde i kraft den 1 juli 1978 och som ersatte ar- betarskyddslagen, har det tillskapats ett slags flerinstanssystem för att be— stämma vad som skall gälla under den tid man tvistar om det är alltför farligt att utföra ett visst arbete. Om en arbetstagare finner att ett arbete innebär omedelbar och allvarlig fara för liv eller hälsa, skall han snarast

underrätta arbetsgivaren och skyddsombudet. Arbetstagaren behöver inte utföra det farliga arbetet i väntan på besked om arbetet skall fortsätta, och han är också fri från ersättningsskyldighet för skada som uppstår till följd av att han låter bli att utföra arbetet under denna tid. (3 kap. 4 å 2 st.) Liksom enligt arbetarskyddslagen kan skyddsombudet, som inte får hind— ras att fullgöra sina uppgifter (6 kap. 10 å), i sin tur under vissa fömt- sättningar bestämma att arbetet skall avbrytas i avvaktan på att yrkesin—

47 Se om dessa regler, som finns i 34—35 och 43 åå anställningsskyddslagen, avsnitt 21. i det första delbetänkandet. Se vidare AD 1984 nr 7, där arbetsdomstolen gör en jämförelse mellan reglerna om tolkningsföreträde och reglerna i 34 å anställ- ningsskyddslagen.

spektionen tar ställning i frågan, och även skyddsombudet går fri från er- sättningsskyldighet för skada till följd av sina åtgärder (6 kap. 7 å). De regler som innebär att skyddsombudet har rätt att, utan att drabbas av ekonomisk förlust, bedriva skyddsarbete i den omfattning han anser rim- lig har överförts från arbetarskyddslagen.48

Även reglerna i 41 å första stycket första punkten medbestämmandelagen och 24 å lagen o