Beslut vid regeringssammanträde den 2 september 1999

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallas med uppdrag att utreda vissa frågor som rör regeringsformen. Kommittén skall - se över lydelsen av regeringsformens bestämmelse om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, - utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick samt - närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband därmed också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.

Regeringen avser att senare genom tilläggsdirektiv ge kommittén i uppdrag att närmare utreda bl. a. vissa valfrågor som har anknytning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen.

Egendomsskyddet i regeringsformen

I regeringsformens regel om egendomsskydd, 2 kap. 18 §, anges i första stycket att varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Rätten till ersättning behandlas i paragrafens andra stycke, som har följande lydelse.

Den som genom expropriation eller annat sådant förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder som anges i lag.

Bestämmelserna i 2 kap. 18 § regeringsformen fick sin nuvarande lydelse den 1 januari 1995 i samband med att den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) inkorporerades i svensk rätt. Tidigare föreskrevs endast att varje medborgare vilkens egendom tagits i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skulle vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag.

Genom att Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt kom svensk lag att tillföras en principiell regel om att varje fysisk eller juridisk person skall ha rätt till respekt för sin egendom. Den dåvarande regeringen ansåg i propositionen Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor (prop. 1993/94:117, s. 15) det emellertid också angeläget att skyddet för äganderätten skrevs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt. Till skillnad från vad som angavs i konventionen borde en sådan bestämmelse också innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall lämnas vid ingrepp i enskild egendom. Regeringen ansåg vidare att det fanns skäl att låta grundlagsregleringen även omfatta rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader. Härigenom gavs ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig egendom. Förslaget till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen utformades av Fri- och rättighetskommittén (Ju 1992:01) och var en del av resultatet av en politisk uppgörelse i författningsfrågor mellan Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet. Utredningens förslag presenterades i delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor (SOU 1993:40). Att rätten till ersättning gavs ett grundlagsskydd innebar enligt kommittén inte att rätten till ersättning utvidgades (SOU 1993:40 del A s. 90 f. och 235).

Flera remissinstanser hade ansett att den enskilde genom bestämmelsen skulle tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Regeringen gjorde bedömningen att detta emellertid inte skulle vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte är ersättningsgilla inte omfattas av skyddet (a. prop.s. 17). Grundlagsbestämmelsens dåvarande lydelse tillförsäkrade ersättning för förlusten åt den vilkens egendom togs i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande, vilket fick anses ge uttryck för att den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall betalas ut. Ett skydd som tillförsäkrade den enskilde ersättning för inskränkningar oavsett intrångets eller skadans storlek kunde, enligt vad som angavs i propositionen, inte anses överensstämma med gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för att ersättning skulle kunna komma i fråga. En motsvarande begränsning borde komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.

Regeringen tog också upp kritik som Statens naturvårdsverk framfört under remissbehandlingen (a. prop. s. 17). Naturvårdsverket hade avstyrkt ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet och hade påpekat att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagstiftningen och annan skyddslagstiftning i princip inte ansetts kunna föranleda rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen skulle enligt Naturvårdsverket denna princip kunna ifrågasättas. Regeringen bemötte denna invändning genom att konstatera att kvalifikationsgränserna var hämtade från gällande rätt på området och att meningen således inte var att i grundlagen precisera beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar nu gavs ett grundlagsskydd innebar således inte att ersättningsrätten utvidgades i förhållande till då gällande ersättningsregler. Regeringen konstaterade vidare att ersättning sålunda inte lämnas för den förlust som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd av dispositionsinskränkningar. Ersättning lämnas inte heller för ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. I propositionen konstaterades vidare att ett uteblivet tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad strandskyddsdispens, inte ersätts enligt ovannämnda princip. Inte heller skall ersättning lämnas för till tid och omfattning mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom.

Avsikten var således inte att grundlagsändringen skulle medföra att - utöver vad som redan gällde - andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader skulle ge rätt till ersättning.

Konstitutionsutskottet, som tillstyrkte regeringens förslag till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen, underströk i sitt av riksdagen godkända betänkande (bet. 1993/94:KU24 s. 29) att ersättningsrätten inte i sig utvidgades genom att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar gavs ett grundlagsskydd i enlighet med förslaget.

Den nya lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen har gett upphov till rättsvetenskaplig debatt i frågan om stadgandet har fått en sådan ordalydelse att rätten till ersättning har utökats (se särskilt Bengtsson, Svensk Juristtidning 1994 s. 920 ff., samme författare Grundlagen och fastighetsrätten, 1996 och Egendomsskyddet - den senaste utvecklingen, i Festskrift till Gunnar Karnell, 1999). Bengtsson hävdar att ordalydelsen bör ha företräde framför motivuttalandena, vilket enligt honom innebär att ersättning skulle kunna lämnas i strid med annan lagstiftning vid åtskilliga typer av ingrepp i markanvändningen, och detta även när ingreppet är starkt motiverat av miljö- eller säkerhetsskäl. Mot denna uppfattning har det invänts bl.a. att det just vid tolkning av regeringsformens bestämmelser om fri- och rättigheter finns särskild anledning att beakta förarbetena, av vilka det framgår att någon ändring i rättsläget inte var avsedd (Vängby, Svensk Juristtidning 1996 s. 892 ff.). Till stöd för den senare uppfattningen har det också hävdats att de uttryck som förts in i grundlagsstadgandet hittills förekommit endast i den s.k. plan- och marklagstiftningen och alltså inte i den lagstiftning som reglerar miljö-, hälso- och olycksskydd. En rimlig tolkning skulle då vara att dessa uttryck innebär att grundlagsstadgandet endast tar sikte på samma förhållanden som i befintlig lagstiftning (Mìchanek, Miljörättslig tidskrift 95:2 s. 155 ff.).

Miljöbalksutredningens förslag till miljöbalk (SOU 1996:103 En skärpt och samordnad miljölagstiftning för en hållbar utveckling) innehöll inte något förslag om vidgade ersättningsregler med anledning av ändringen av 2 kap. 18 § regeringsformen. Utredningen förde ett resonemang om behovet av att föra in regler om vidgad ersättningsrätt i miljöbalken och bedömde att det inte fanns något sådant behov (s. 622 ff.).

Några remissinstanser ifrågasatte förslagets förenlighet med 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen vad gällde rätten till ersättning vid ingripande från det allmänna. Regeringen gjorde dock bedömningen att varken legala eller sakliga skäl gav anledning att föra in ytterligare ersättningsbestämmelser i balken (se prop. 1997/98:45 Miljöbalk s. 564). Som skäl för sitt ställningstagande anförde regeringen bl.a. följande.

En tolkning enligt ordalydelsen skulle medföra att miljöbalken måste förses med ersättningsregler för situationer där sådan rätt inte står i samklang med de avvägningar som lagstiftaren hittills vidmakthållit. Många medborgare skulle med säkerhet uppfatta det som stötande om ersättning t.ex. skulle utgå till den vars verksamhet stoppas därför att det visat sig att verksamheten allvarligt hotar kringboende människors hälsa. Det är därför svårt att hävda en lagtolkning som leder till sådana resultat. Regeringen anser mot denna bakgrund att övervägande skäl talar för att 2 kap. 18 § andra stycket RF - trots ordalydelsen - måste uppfattas på det sättet att någon utvidgning av rätten till ersättning inte har skett.

Lagrådet framhöll i sin granskning av förslaget till miljöbalk att det inte råder delade meningar om att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att rätt till ersättning inträder oavsett anledningen till att det allmänna inskränkt användningen av mark eller byggnad på angivet sätt. Även om inskränkningen föranletts av att mark används på ett miljöfarligt sätt är markägaren enligt ordalydelsen i bestämmelsen berättigad till ersättning. En sådan tolkning av 2 kap. 18 § regeringsformen leder således till en grundlagsfäst rätt till ersättning som sträcker sig längre än vad som följer av tidigare rätt i fråga om ersättning för ingrepp av miljöskäl. Lagrådet framhöll dock att detta inte varit lagstiftarens mening och hänvisade till uttalanden i förarbetena. Lagtexten hade i så fall enligt Lagrådet fått en utformning som inte motsvarar lagstiftarens intentioner. När det är fråga om en grundlagsregels betydelse för en ny lagstiftning, talade enligt Lagrådets mening övervägande skäl för särskild återhållsamhet med att fästa avseende vid motivuttalanden som är svårförenliga med grundlagsregelns betydelse. Lagrådet fann att oförenligheten mellan ordalydelsen av 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen och motivuttalandena samt det inte helt klara rättsläget i fråga om grundlagstolkning inte var ägnade att främja en enhetlig rättstillämpning. Enligt Lagrådet låg det då närmast till hands att ändra 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen så att det ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt (a. prop. s. 513 ff.).

Konstitutionsutskottet underströk i ett yttrande till jordbruksutskottet (1997/98:KU8y) med anledning av propositionen om miljöbalk att någon ändring av rättsläget inte var avsedd med den nya lydelsen av grundlagsbestämmelsen. Utskottet gjorde bedömningen att bestämmelsen trots den mindre tillfredsställande ordalydelsen måste uppfattas så att rätten till ersättning inte utvidgats.

I ett flertal motioner under riksdagsåret 1997/98 begärdes en översyn av ordalydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen.

Vid behandlingen av motionerna kom ett enigt konstitutionsutskott till slutsatsen att det inte går att bortse från att bestämmelsens ordalydelse varit föremål för en omfattande debatt och att Lagrådet förordat en ändring av bestämmelsen (bet. 1997/98:KU30). Utskottet gjorde vidare följande uttalande.

Enligt utskottets mening är det självfallet otillfredsställande att bestämmelsens ordalydelse är sådan att tolkningen av den kan bli föremål för en sådan diskussion som förevarit. Även om utskottet anser att bestämmelsen måste kunna uppfattas i enlighet med vad som avsetts vid dess tillkomst finns det därför anledning att se över dess lydelse. Enligt utskottets mening bör regeringen i lämpligt sammanhang och under parlamentarisk medverkan utreda frågan om lydelsen av 2 kap. 18 § regeringsformen och i god tid före valet år 2002 återkomma till riksdagen med förslag i detta avseende.

Det anförda gav riksdagen som sin mening regeringen till känna (rskr. 1997/98:280).

Samarbetet inom Europeiska unionen (EU) brukar beskrivas som ett samarbete inom tre pelare. Samarbetet i den första pelaren, Europeiska gemenskaperna (EG), skiljer sig från sedvanligt internationellt samarbete genom att medlemsstaterna genom de grundläggande fördragen (EG-fördraget, Kol- och stålfördraget och Euratomfördraget) har tilldelat gemenskaperna vissa beslutsbefogenheter. Beslut som fattas av institutionerna skall i betydande utsträckning tillämpas av de nationella myndigheterna på samma sätt som nationell rätt. De grundar i vissa fall också rättigheter för enskilda. Samarbetet i den första pelaren är alltså överstatligt.

Samarbetet i den andra (gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, GUSP) och tredje pelaren (polissamarbete och straffrättsligt samarbete) är däremot mellanstatligt. Samarbetet i den andra och tredje pelaren grundas på Unionsfördraget. Några beslutsbefogenheter på dessa samarbetsområden har inte förts över till EU eller några av unionens organ. Medlemsstaterna är här bundna av de gemensamma besluten på i princip samma sätt som normalt följer av internationellt samarbete enligt folkrättens regler.

10 kap. 2 § regeringsformen

Internationella överenskommelser, dvs. överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer, ingås av regeringen (10 kap. 1 § regeringsformen).

Bestämmelsen i 10 kap. 2 § regeringsformen begränsar regeringens kompetens att ingå bindande internationella överenskommelser och innebär att riksdagen i vissa fall måste godkänna en sådan överenskommelse innan regeringen får ingå den. Redan i 1809 års regeringsform fanns ett stadgande av motsvarande innebörd. Den nuvarande bestämmelsen har inte ändrats sedan den infördes genom 1974 års regeringsform.

Riksdagens godkännande krävs om överenskommelsen förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag antas eller om den i övrigt gäller ett ämne där riksdagen skall besluta, t.ex. beslut om anslag. Om överenskommelsen förutsätter lagstiftning i särskild ordning, måste riksdagen vid godkännandet av överenskommelsen tillämpa samma beslutsordning som vid lagstiftningen. I det fall en överenskommelse förutsätter grundlagsändring, måste därför även riksdagen godkänna överenskommelsen genom två likalydande beslut med mellankommande val till riksdagen.

Om en överenskommelse inte förutsätter lagstiftning eller annat beslut inom riksdagens behörighetsområde, måste den ändå godkännas av riksdagen om den är av större vikt. Regeringen kan dock underlåta att inhämta riksdagens godkännande av en sådan överenskommelse om rikets intresse kräver det. Med detta avses främst fall där regeringen inte hinner höra riksdagen. I ett sådant fall skall regeringen i stället överlägga med Utrikesnämnden innan överenskommelsen ingås. Frågan om en överenskommelse är av större vikt samt om riksdagens godkännande kan ersättas av Utrikesnämndens hörande avgörs av regeringen under konstitutionellt ansvar.

Ett undertecknande av en internationell överenskommelse har olika rättslig verkan i olika fall. En del överenskommelser blir bindande för parterna genom undertecknandet. De flesta internationella överenskommelser blir emellertid bindande för parterna först sedan undertecknandet har följts av ett godkännande eller en ratifikation. I det senare fallet har undertecknandet den verkan att staten i princip är förpliktad att avhålla sig från handlingar som skulle omintetgöra överenskommelsens ändamål och syfte (se artikel 18 i Wienkonventionen om traktaträtten, SÖ 1975:1). I de fall en internationell överenskommelse blir bindande först sedan undertecknandet har följts av ett godkännande eller en ratifikation är det vanligt att riksdagens godkännande - om detta krävs - inhämtas efter det att överenskommelsen har undertecknats.

Den internationella överenskommelsen ingås av regeringen genom beslutet om godkännande eller ratifikation och den svenska staten blir folkrättsligt bunden av t.ex. en multilateral överenskommelse genom att överlämna sitt ratifikations-instrument till den depositarie som utsetts i överenskommelsen.

10 kap. 5 § första stycket regeringsformen

För att Sverige skulle kunna ansluta sig till Europeiska unionen krävdes en grundlagsändring. En parlamentariskt sammansatt kommitté tillkallades i juni 1991. Den antog namnet Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03) och överlämnade i mars 1993 sitt betänkande, EG och våra grundlagar (SOU 1993:14). I den offentliga debatt som fördes sedan utredningen lämnat sitt betänkande gjordes det gällande bl.a. att förslagen gick längre än vad som var nödvändigt. Inom Justitiedepartementet utarbetades därför departementspromemorian Våra grundlagar och EG - förslag till alternativ (Ds 1993:36) i vilken förslag till alternativa författningstekniska lösningar lämnades. Efter remissbehandling beslutade regeringen i december 1993 att överlämna propositionen Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i Europeiska unionen (prop. 1993/94:114) till riksdagen. I propositionen föreslogs en på medlemskap särskilt inriktad regel i 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen om överlåtelse av viss beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna.

Efter riksdagsbehandling (bet. 1993/94:KU21, rskr. 1993/94:275, bet. 1994/95:KU9, rskr. 1994/95:24) trädde den nya lydelsen i kraft den 1 december 1994. Som enda uttrycklig förutsättning för att riksdagen skall kunna överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna gäller att dessa har ett fri- och rättighetsskydd som motsvarar det som ges i regeringsformen och i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Av förarbetena (bet. 1993/94:KU21, s. 27) framgår det emellertid att beslutsbefogenheter inte utan grundlagsändring får överlåtas i sådan omfattning att regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder upphör att vara giltiga. Konstitutionsutskottet uttalade vidare att en sådan överlåtelse inte heller kan omfatta beslutanderätt som berör andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick.

Enligt 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen kan riksdagen alltså överlåta beslutanderätt till EG. Att bestämmelsen pekar ut EG - och inte EU - förklaras i förarbetena med att det inom ramen för Europeiska unionen endast är till EG som överlåtelse kan komma ifråga. Det övriga samarbete som sker i unionen är av rent mellanstatlig karaktär (prop. 1993/94:114, s. 32).

Tillämpningen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen aktualiserades i samband med att Sverige tillträdde Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197). Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, innebär att vissa beslutsbefogenheter lämnas över till EG, t.ex. har genom fördraget de betydelsefulla samarbetsområdena asyl och invandringspolitik förts över från det mellanstatliga samarbetet i tredje pelaren till gemenskapssamarbetet i första pelaren.

När det gäller de områden som ligger kvar i tredje pelaren har flera nya beslutsformer införts, bland annat s.k. rambeslut (artikel 34.2 b i Unionsfördraget). Några institutioner, främst kommissionen och EG-domstolen, har fått nya roller och den tidigare beslutsformen gemensam åtgärd har bortfallit. Förarbetena (prop. 1997/98:58, sid. 20 f.) innehåller en utförlig analys av frågan om samarbetet i tredje pelaren även efter Amsterdamfördragets ikraftträdande kommer att vara mellanstatligt eller om ändringarna i fördraget innebär att beslutsbefogenheter förs över till EU. Analysen tar främst sikte på de s.k. rambesluten och EG-domstolens möjlighet att enligt artikel 35 i Unionsfördraget meddela förhandsavgöranden i vissa frågor. Den leder till slutsatsen att den mellanstatliga karaktären hos samarbetet i tredje pelaren inte påverkas. Ändringarna befinns visserligen leda till överlåtelse av beslutsbefogenheter när det gäller EG-domstolens möjlighet att meddela förhandsavgöranden enligt artikel 35 i Unionsfördraget men överlåtelsen sker trots detta till EG och inte till EU. I samband med Sveriges anslutning till Europolkonventionen gjordes beträffande EG-domstolens möjlighet att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av den konventionen samma bedömning, dvs. att det rörde sig om överlåtelse till EG och inte till EU (prop. 1996/97:164, bet. 1997/98:JuU02, rskr. 1997/98:22).

Sedan propositionen Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58) lämnats över till riksdagen beslöt konstitutionsutskottet att inhämta Lagrådets yttrande över regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges tillträde till Europeiska unionen. I sitt yttrande fann Lagrådet att det inte lämnades över någon beslutanderätt till EU genom Amsterdamfördraget. Inte heller i övrigt fann Lagrådet några konstitutionella hinder för en svensk anslutning. Lagrådet sade sig dock dela den uppfattning som kommit till uttryck i ett remissyttrande från Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, nämligen att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet påpekade vidare i sitt remissyttrande att det finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen som innebär att hänvisningen till Europeiska gemenskaperna byts ut.

Samarbetet inom den andra och tredje pelaren är mellanstatligt. De gemensamma besluten, som i andra pelaren kan vara t.ex. s.k. gemensamma åtgärder och i tredje pelaren t.ex. konventioner, fattas normalt med enhällighet. Medlemsstaterna är bundna av besluten på samma sätt som följer av annat internationellt samarbete. Regeringens befogenhet att ingå en överenskommelse begränsas därmed av bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen. Regeringen kan således inte ingå en överenskommelse som medför en skyldighet att införa ny lagstiftning eller att ändra en befintlig lag utan att först inhämta riksdagens godkännande. Regeringen har naturligtvis möjlighet att under förhandlingarna i rådet förbehålla sig rätten att inhämta riksdagens godkännande. Så länge någon överenskommelse inte är träffad finns det emellertid inget för riksdagen att godkänna. Alternativet är att regeringen i en proposition föreslår riksdagen att den svenska lagen på förhand skall anpassas till den överenskommelse som regeringen vill kunna ingå. Innebörden av en s.k. parlamentsreservation under förhandlingarna i rådet är alltså att en överenskommelse inte kommer att kunna träffas förrän den svenska lagstiftningsprocessen är avslutad. Ett sådant förfarande tar emellertid så pass lång tid att detta alternativ oftast inte lär vara praktiskt möjligt.

Detta innebär att Sveriges möjlighet att i rådet anta en överenskommelse inom t.ex. tredje pelaren beror på hur överenskommelsen har utformats. Det är möjligt för regeringen att ingå överenskommelsen bara om den ligger utanför det riksdagsbundna området eller om det redan finns en svensk lag eller ett anslagsbeslut som täcker åtagandet enligt överenskommelsen.

Inom ramen för samarbetet i andra pelaren är det vanligt att s.k. gemensamma åtgärder och s.k. gemensamma ståndpunkter (artiklarna 14 och 15 i Unionsfördraget, f.d. artiklarna J 4 och J 5) beslutas. Syftet med dessa beslut är att genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken så effektivt som möjligt genom ett samfällt agerande. Som exempel kan nämnas den gemensamma ståndpunkten den 29 juni 1998, fastställd av rådet på grundval av artikel J 2 i Fördraget om Europeiska unionen om förbud för jugoslaviska fraktplan att flyga mellan Förbundsrepubliken Jugoslavien och Europeiska gemenskapen (98/426/GUSP). Det kan inte uteslutas att det i framtiden kan bli aktuellt att fatta beslut inom andra pelaren som bedöms ligga inom det riksdagsbundna området.

Inom ramen för samarbetet i tredje pelaren har det i flera fall antagits s.k. gemensamma åtgärder (f.d. artikel K 3.2 b i Unionsfördraget) som syftat till lagharmonisering. Som exempel kan nämnas den gemensamma åtgärden den 15 juli 1996 om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet (96/443/RIF) och den gemensamma åtgärden den 24 februari 1997 om åtgärder mot människohandel och sexuellt utnyttjande av barn (97/154/RIF). Dessa gemensamma åtgärder har emellertid varit så utformade att de inte inneburit att regeringen bundit Sverige att införa viss lagstiftning. Sveriges åtagande i dessa fall kan snarare beskrivas på det sättet att regeringen åtagit sig att föreslå riksdagen att besluta om viss lagstiftning.

Genom den senaste revisionen av fördragen, Amsterdamfördraget (prop. 1997/98:58, bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197), som riksdagen med stor majoritet godkände våren 1998, har samarbetet inom EU utvecklats. Som ett medel för att uppnå målet, ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, har nya beslutsformer införts, varvid framför allt märks de s.k. rambesluten (artikel 34.2 b i Unionsfördraget) på tredje pelarens område.

Det uttalade syftet med rambesluten är att närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra. Rambesluten skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som skall uppnås men överlämnar åt de nationella myndigheterna att besluta om form och tillvägagångssätt. De skall inte ha direkt effekt. Rambesluten medför alltså en folkrättslig förpliktelse för Sverige att vid behov genomföra de åtgärder som krävs för att införliva beslutens innehåll med svensk rätt. De påverkar dock inte den grundläggande mellanstatliga karaktären av samarbetet. För Sveriges del kan emellertid svårigheter uppstå om regeringen i rådet bara kan gå med på åtaganden som ligger utanför det riksdagsbundna området eller som redan täcks av svensk lag. Sverige kan visserligen genom utnyttjande av sin vetorätt förhindra antagandet av varje förslag till rambeslut som innehåller sådana åtaganden. Situationen är dock ofta sådan att Sverige sakligt sett inte önskar förhindra att medlemsstaterna i unionen träffar en överenskommelse.

Europeiska unionen är alltså en organisation som fortlöpande förändras. Samspelet mellan riksdagen och regeringen måste anpassas till dessa förändringar så att riksdagen som folkets främsta företrädare alltjämt ges inflytande över och får en god insyn i den process i EU som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. EU-arbetet i dess helhet bör i så stor utsträckning som möjligt vara en integrerad del av riksdagens arbete. Det är framför allt när det gäller det mellanstatliga arbetet i den andra och tredje pelaren som det kan finnas skäl att se över gällande ordning.

Ett sätt att stärka riksdagens roll inom det mellanstatliga arbetet i den andra och tredje pelaren är att det införs en möjlighet för regeringen att på förhand, dvs. innan förhandlingarna i rådet har avslutats, inhämta riksdagens godkännande till att regeringen ingår en viss bindande internationell överenskommelse. Ett förhandsbesked skulle alltså kunna ersätta det godkännande som idag bara kan lämnas till en redan färdigförhandlad överenskommelse. En möjlighet för de nationella parlamenten att i förväg lämna sitt godkännande till en internationell överenskommelse finns i många andra medlemsländer i EU.

För att ett på förhand lämnat besked skall kunna användas i förhandlingsarbetet i EU är det en förutsättning att det kan lämnas relativt snabbt. En lösning som gör det möjligt för regeringen att på förhand och utan att alltför lång tid tas i anspråk få riksdagens godkännande skulle - förutom att stärka riksdagens roll - också stärka Sveriges roll i unionssamarbetet.

Behovet av att stärka riksdagens roll genom en möjlighet för regeringen att på förhand inhämta riksdagens godkännande till en internationell överenskommelse kan tänkas uppstå också i annat internationellt samarbete. Även detta talar för att det nu finns skäl att undersöka om ett system med förhandsgodkännande går att förena med regeringsformens övriga bestämmelser om förhållandet till andra stater och, om så skulle visa sig vara fallet, lämna förslag till hur en sådan regel bör utformas.

Vidare har det, som ovan nämnts, under remissbehandlingen av regeringens proposition med anledning av Amsterdamfördraget påpekats att gränsen mellan EG och EU som helhet med tiden suddas ut och att det därför finns skäl att förbereda en ändring av 10 kap. 5 § regeringsformen som innebär att hänvisningen till Europeiska gemenskaperna byts ut. Även Lagrådet har uttalat att utvecklingen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet. Mot denna bakgrund kan det finnas anledning att närmare analysera utvecklingen av pelarstrukturen inom EU och institutionernas roller i de olika pelarna. Beroende på resultatet av analysen kan det också finnas skäl att överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.

Under år 1997 tillkallade regeringen dels Rådet för utvärdering av 1998 års val (Ju 1997:13, dir. 1997:87, dir. 1997:73, dir. 1998:99), dels den s.k. Demokratiutredningen (SB 1997:01, dir. 1997:101, dir. 1998:100).

Rådet har i korthet i uppdrag att utvärdera de tekniska, ekonomiska, organisatoriska och praktiska effekterna av det nya systemet med personval. Rådet har också i uppgift att se över reglerna om statligt partistöd till de politiska partier som tidigare varit representerade i riksdagen och att lämna behövliga förslag till förändringar. Vidare skall rådet utvärdera om, och i så fall på vilket sätt, reformen av det svenska valsystemet påverkade valdeltagandet i 1998 års val. Slutligen har rådet i uppdrag att analysera orsakerna till det låga valdeltagandet i 1999 års val till Europaparlamentet.

Demokratiutredningen har i uppgift att belysa de nya förutsättningar, problem och möjligheter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet. Demokratiutredningen har härutöver fått i uppdrag att utreda orsakerna till det sjunkande valdeltagandet och att föreslå åtgärder för att öka medborgarnas delaktighet och engagemang i det demokratiska systemet. Under hösten 1999 avser utredningen att presentera ett större antal forskningsrapporter som bl.a. behandlar viktiga demokratiska principiella frågor.

Rådet skall - med undantag för uppdraget som gäller 1999 års val till Europaparlamentet, som skall vara klart senast den 1 mars 2000 - redovisa sitt arbete senast den 1 november 1999. Demokratiutredningen skall redovisa sitt arbete senast den 31 december 1999.

Vidare har Riksskatteverket (RSV) genom beslut av regeringen den 3 juni 1999 fått i uppdrag att bl.a. göra en jämförande studie av valdeltagandet i valen till Europaparlamentet åren 1995 och 1999. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 november 1999.

Till detta kommer att RSV i sin promemoria 1999-02-01, Erfarenheter från 1998 års allmänna val (Dnr 398-99/100), dels lämnat förslag på ändringar i vallagen (SFS 1997:157) dels presenterat ett antal områden vilka enligt RSV:s uppfattning bör bli föremål för utredning. Det gäller t.ex. partibegreppet i 3 kap. 7 § regeringsformen, valdistriktens storlek samt valsedlarnas utformning.

Rådets och Demokratiutredningens betänkanden samt RSV:s studie av valdeltagandet i Europaparlamentsvalen kommer att läggas fram i slutet av år 1999. Viktiga principiella överväganden lär här komma att göras. Diskussioner om eventuella lagändringar i anledning av de båda utredningarnas betänkanden och RSV:s promemoria samt studie av valdeltagandet kommer emellertid inte att kunna inledas förrän under våren år 2000. En särskild utredning kan vidare behöva tillsättas för att i ett sammanhang se över de valtekniska frågorna.

Mot denna bakgrund är det alltså ännu för tidigt att till närmare övervägande ta upp sådana valfrågor som har anknytning till det konstitutionella systemet och den parlamentariska ordningen. Regeringen har emellertid för avsikt att senare genom tilläggsdirektiv komplettera och precisera kommitténs uppdrag i bl.a. dessa avseenden.

En parlamentariskt sammansatt kommitté ges i uppgift att lämna förslag till ny lydelse av stadgandet om skydd för egendom i 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen. Kommittén skall föreslå en utformning av stadgandet som ger ett klart uttryck för lagstiftarens avsikt. Även om tveksamheten kring tolkningen av 2 kap. 18 § regeringsformen främst rör andra stycket kan det inte uteslutas att även övriga delar av bestämmelsen kan komma att behöva ändras av lagtekniska skäl. Mot den bakgrunden bör det stå kommittén fritt att föreslå ändringar av paragrafens lydelse i dess helhet.

Kommittén skall vidare utreda förutsättningarna för att införa en möjlighet för riksdagen att på begäran av regeringen på förhand lämna sitt godkännande till att regeringen ingår en viss internationell överenskommelse som ännu inte finns i slutligt skick. Det står kommittén fritt att lämna förslag på under vilka förutsättningar och i vilka former ett sådant godkännande kan lämnas. Utgångspunkten skall dock vara att beskedet bör kunna lämnas relativt snabbt och att omfattningen av det riksdagsbundna området enligt 10 kap. 2 § regeringsformen inte skall ändras. Förslaget skall inte enbart avse internationella överenskommelser inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen utan skall omfatta allt internationellt samarbete.

Kommittén skall också närmare analysera om utvecklingen av samarbetet inom Europeiska unionen går mot en minskad uppdelning mellan en gemenskapsdel och övriga delar av unionssamarbetet och i samband med detta också överväga om det kan finnas anledning att ändra ordalydelsen av 10 kap. 5 § första stycket regeringsformen.

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade och - såvitt avser det nu lämnade uppdraget - redovisa sitt arbete senast den 31 december 2000.