SOU 1993:40

Fri- och rättighetsfrågor : delbetänkande

Till statsrådet Reidunn Laurén

Genom beslut den 19 december 1991 bemyndigade regeringen statsrådet Laurén att tillkalla en kommitté med högst tio ledamöter med uppdrag att utreda frågan om grundlagsskydd för äganderätten m.m. samt frågan om vidgade möjligheter till domstolskontroll.

Med stöd av detta bemyndigande utsågs den 7 januari 1992 hovrätts- presidenten Carl Axel Petri till ordförande. Till övriga ledamöter utsågs den 23 januari 1992 riksdagsledamoten Ylva Annerstedt (fp), numera advokaten Ulf Brunfelter (nyd), dåvarande riksdagsledamoten Odd Engström (s), tredje vice talmannen Bertil Fiskesjö (0) samt riksdags- ledamötema Birger Hagård (m), Rolf L. Nilson (v), Thage G Peterson (s), Yvonne Sandberg-Fries (s) och Ingvar Svensson (kds). Den 10 februari 1993 entledigades Odd Engström från uppdraget som ledamot av kommittén. Till ny ledamot utsågs samma dag docenten Björn von Sydow (5).

Som experter i kommittén förordnades den 23 januari 1992 numera kanslirådet Håkan Berglin och numera expeditionschefen Göran Regner. Den 27 januari 1992 förordnades hovrättspresidenten Bo Broomé att vara expert i kommittén. Professorn Aleksander Peczenik förordnades den 24 april 1992 att vara expert i kommittén. Den 17 augusti 1992 förordnades också professorn Nils Stjemquist att vara expert.

Till biträdande sekreterare åt kommittén förordnades den 31 januari 1992 hovrättsassessorn Anna-Karin Lundberg. Till sekreterare för- ordnades den 5 februari 1992 byråchefen Göran Persson.

För att tillföra kommittén sakkunskap från berörda fackdepanement har till kommittén knutits en referensgrupp bestående av hovrättsassessorn Lars Borg, Utbildningsdepartementet, kanslirådet Madeleine Holst och hovrättsassessorn Henrik Lagergren, Miljö- och naturresursdepartementet, kammarrättsassessorn Ronald Liljegren, Näringsdepartementet, kansli- rådet Eskil Nord, Finansdepartementet samt hovrättsassessorn Marianne Tejning, Arbetsmarknadsdepartementet.

Kommittén har antagit namnet Fri- och rättighetskommitte'n. Kommittén får härmed överlämna betänkandet Fri- och rättighetsfrågor. Betänkandet utgör resultatet av en uppgörelse mellan företrädarna för socialdemokraterna, moderata samlingspartiet, folkpartiet liberalerna och

centerpartiet. Dessa ledamöter har därför inte avgivit några reservationer. Till betänkandet fogas däremot reservationer av ledamöterna Ulf Brunfelter, Rolf L. Nilson och Ingvar Svensson. Birger Hagård och Ingvar Svensson har avgivit särskilda yttranden. Kommittén fortsätter sitt arbete.

Stockholm i april 1993

Carl Axel Petri

Ylva Annerstedt Ulf Brunfelter Bertil Fiskesjö Birger Hagård Rolf L. Nilson Thage G Peterson Yvonne Sandberg-Fries Ingvar Svensson Björn von Sydow

/Göran Persson

Anna—Karin Lundberg

Sammanfattning

Vi presenterar i detta betänkande våra överväganden och förslag i fråga om skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och i fråga om lagprövningsrätten (Del A) samt vårt ställningstagande till frågan om inkorporering av Europakonventionen i svensk rätt (Del B).

I våra direktiv uttalades att vi borde ha stor frihet att ta upp olika frågor på de områden som uppdraget avsåg. I direktiven anges emellertid vissa särskilda frågor som vi borde gå in på i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet. Först nämndes därvid rätten till enskilt ägande som anges vara av grundläggande betydelse för vårt samhällssystem. Trots det har äganderätten ännu inte fått något starkare skydd i regeringsformen. Det ansågs därför som angeläget att skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer ut— tryckligt sätt än för närvarande. Det framhölls emellertid att det är ofrånkomligt att vissa inskränkningar måste få göras i äganderätten. Vi skulle försöka utforma en regel som på ett så distinkt och precist sätt som möjligt anger vilka inskränkningar som skall vara tillåtna. Vidare konstaterades att skyldigheten att erlägga skatter och avgifter till stat och kommun har beröringspunkter med frågan om vilka in— skränkningar i äganderätten som kan accepteras. Vi borde därför försöka klarlägga beskattningsmaktens gränser. I direktiven uttalades vidare att rätten att driva näring och utöva yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att vi även borde överväga om inte närings- och yrkesfriheten borde ges ett grundlagsskydd. Enligt direktiven har den s.k. negativa föreningsrätten också betydelse, för närings- och yrkesfriheten. Vi borde därför överväga om även denna rätt skulle ges ett ökat grundlagsskydd men detta måste vägas mot bl.a. värdet av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi borde också ta ställning till frågan om Europakonventionen bör införlivas med svensk rätt. lagprövningsrätten har ett nära samband med fri- och rättighetsskyddet. Vi borde således även överväga om utrymmet för lagprövningsrätten skall vidgas. Vad som i första hand skulle övervägas var om kravet på uppenbar motstridighet med en över-

ordnad författning som enligt 11 kap. 14 & RF gäller i fråga om lagar och förordningar skall tas bort eller mildras. En annan möjlighet som kunde övervägas var att ge någon av de högsta domstolsinstanserna en exklusiv behörighet att utöva lagprövningsrätten. Ett ytterligare alternativ som kunde övervägas var att tillskapa någon form av författningsdomstol med denna uppgift.

Utöver dessa frågor som uttryckligen nämndes i direktiven har vi också prövat om det i fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Vi har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsana'e lagstift- ning behöver förändras.

Egendomsskyddet

Vi har gjort en genomgång av den lagstiftning som på något sätt kan sägas beröra egendomsrätten. Vi har därvid funnit att den lagstiftning som gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Grundlagsskyddet för egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land.

De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har vuxit fram utan stöd av en grundlagsregel. En sådan aktualiserades först på 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande regerings- formens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att regeringsformen i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdisku- terad fråga under lång tid.

Den nuvarande bestämmelsen om egendomsskyddet i regerings- formen tar endast sikte på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen eller miljöskyddslagstiftning.

I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla en principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall måste äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans

egendom på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemans- rätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för rekreation också borde ges ett grundlags- skydd.

Vi är inom kommittén eniga om att bestämmelserna i Europakon— ventionen skall betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för Sverige. Genom att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i princip de ovan angivna kraven på hur en grundlagsbestämmelse om egendoms- skyddet bör utformas.

Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europa- domstolen. Av flera avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet i den nationella rätten är en av de om— ständigheter som ligger till grund för tolkningen av konventionsbe- stämmelsen. Om det således införs en regel i vår regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden.

Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt att i rege- ringsformen ge en närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Vi anser därför att det finns skäl att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Det gäller vidare att i regeringsformen slå fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de normalprinciper om äganderätten som eljest gäller i vårt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfogande eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egen- dom genom expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen är inte möjlig att precisera. Det slutliga ställningstagandet till vad som är ett

angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den politiska beslutsprocessen. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte har givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang.

Rättsläget i förhållande till befmtlig lagstiftning kommer således ej att förskjutas. Liksom hittills bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande. Som tidi- gare har redovisats är det vår uppfattning att även rådighetsinskränk- ningar avseende mark och byggnader bör omfattas av grundlagsbe- stämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även rätten till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar ges ett grund- lagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Att rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i förhållande till vad som redan nu gäller.

En annan fråga som länge har varit omdiskuterad är hur ersätt— ningen vid t.ex. expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nu— varande bestämmelsen i regeringsformen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den uppfattning som tidigare ofta har framförts i dessa sammanhang att det varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten till ersättning i de situationer som omfattas av den föreslagna grundlagsbestämmelsen.

Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem att denna inte är klart definierad i svensk rätt utan allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Enligt vår mening är dock innebörden av allemansrätten så väl känd och är allemansrätten ett så väl inrotat begrepp hos det svenska folket att något hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga. En lämplig lösning har vi funnit vara att i grundlagsbestämmelsen om egendoms- skydd särskilt ange att den rätt som den enskilde tillförsäkras sin egendom inte utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av allemansrätten.

Beskattningsmaktens gränser

Vi erinrar här till en början om att det sedan länge har rätt enighet om att rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet. Detta blir enligt vår uppfattning särskilt aktuellt när man börjar diskutera en grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just beskattningsrätten.

Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes egendom. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse.

Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 å andra stycket RF om förbud mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv eller om reglerna härom borde förändras. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till stöd för den nuvarande regleringen alltjämnt hållbara. Den utformning som bestämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd.

Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en defini- tion av begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att det är mycket svårt att utforma en definition av skattebegreppet som täcker alla de olika existerande skatteformema samtidigt som en sådan definition måste vara någorlunda enkel och klar för att systema- tiskt passa in i regeringsformens regelsystem. Att finna en lämplig definition för avgiftsbegreppet har visat sig än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan även mot ren prissättning för en vara eller en tjänst. Vi har sammantaget funnit att skälen mot en sådan grundlagsregel är betydligt starkare än de skäl som kan tala för en sådan. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

Närings— och yrkesfriheten

Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip råder full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att skydda de redan etablerade

näringsidkama utan denna har framför allt tillkommit för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.

Närings- och yrkesfriheten är enligt vår mening av så grundläggande betydelse för det moderna samhället att detta bör föranleda att närings- och yrkesfriheten nu ges ett skyddi fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Tidigare försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende på att de föreslagna be- stämmelserna har varit alltför allmänt hållna. Detta problem kvarstår. Vi anser emellertid att det finns särskilt ett moment i närings- och yrkesfriheten som bör lyftas fram som en lämplig utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkes- friheten som från allmänna utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestämmelse av innehåll att be— gränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får införas för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Den genomgång som vi har gjort av de författningsbestämmelser som på något sätt kan sägas innebära en inskränkning i närings-och yrkesfriheten har inte föranlett något annat förslag från vår sida än att vi förelår att det i grundlagsbestämmelsen införs ett uttryckligt grundlagsstöd för den lagreglering som gäller i fråga om samernas renskötselrätt.

Rätten till arbete

Vi har ställt oss frågan om det skulle gå att skapa ett stadgande om rätten till arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift till skillnad från det målsättningsstadgande som i dag finns i 1 kap. 2 & RF. Vi har emellertid kommit fram till att det inte är möjligt att i grundlagen föra in en regel som garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Vi har inte heller funnit det möjligt att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag vid arbetslöshet. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

Skydd för de fackliga rättigheterna

Vi framhåller att de fackliga fri- och rättigheterna - främst strejk— rätten — utgör en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättig- heterna. De fackliga fri— och rättigheterna har emellertid, med undan- tag för strejkrätten, skyddats genom vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen eftersom det rör förhållanden mellan enskilda parter. Naturligtvis har de traditionella fri- och rättigheterna i grundlagen - föreningsfriheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten m.m. - stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och rättigheter. Vi har nu diskuterat om ett uttryckligt skydd för de fackliga fri- och rättig— heterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Då det för närvarande pågår en översyn av den arbets- rättsliga lagstiftningen, vilken översyn omfattar även frågor om skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, har vi emellertid funnit att man bör avvakta med ett ställningstagande till ett eventuellt grundlags- skydd för dessa rättigheter.

Den negativa föreningsfriheten

Det område där behovet av en reglering av den negativa förenings- friheten främst diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan enskilda. Sådana regler saknas emellertid även på områden utanför arbetsmarknaden.

Vi har kommit fram till att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering av skyddet för den negativa föreningsfriheten med tanke på de konsekvenser en sådan reglering skulle få såvitt avser förhållandet mellan enskilda. Man skulle i så fall - utan att ändå helt kunna överblicka verkningarna av regelsystemet - tvingas till en reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram.

Ett ytterligare problem som skulle uppstå om den negativa föreningsfriheten skrivs in i grundlagen är hur denna skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den nega- tiva föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis s.k. organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Det är enligt vår mening inte möjligt

att på ett lämpligt sätt göra denna avgränsning i en grundlagsregel. Vi avstår således från att lägga fram några förslag till reglering av den negativa föreningsfriheten i grundlagen.

Rätten till utbildning

Rätten till utbildning är för närvarande inskriven i 1 kap. 2 & RF som ett målsättningsstadgande. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock inte framställa med stöd av detta stadgande. Vi har emellertid nu funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av ett rättsligt bindande garanti. Vi föreslår således att det i regeringsformen förs in ett Stadgandet om rätten till utbildning som ger rätt för varje barn att kostnadsfritt erhålla grund- läggande utbildning i allmän skola. Rättigheten motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen.

Det är givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan utbildning än den som ges i grundskolan. Det allmänna strävar således efter att medborgarna skall ha tillgång också till högre utbildning, framför allt att alla sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Någon ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock inte sägas ha i dag, då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de olika gymnasielinjema. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även på särskild behörighet. Det skulle därför leda för långt att i grundlagen föra in ett rättsligt bindande stadgande om rätt även till högre utbildning. Vi har emellertid funnit det lämpligt att i grund- lagen ge uttryck för den skyldighet som ligger på det allmänna att även se till att det finns möjlighet att erhålla högre utbildning än grundskoleutbildning i landet.

Vad gäller föräldrarätten har vi kommit till den slutsatsen att den inte finns skäl att särskilt grundlagsfästa denna. Vi erinrar om att föräldrarätten kommer till positivt uttryck i svensk rätt genom våra förslag till inkorporering av Europakonventionen.

Rätten till liv

Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Vi har därför tagit upp frågan om rätten till liv skall erhålla ett särskilt skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Vi har emellertid funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som

kan ställas i en rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del.

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

Vi har även övervägt om formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras på något sätt. Vad vi närmast har funderat på är om det skall införas ett krav på kvalificerad majoritet för sådana lagstiftningsåtgärder.

Vi har emellertid funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lagtekniskt vållar stora problem. Ett sådant problem är hur man i grundlagen på ett lämpligt sätt skall kunna avgränsa de frågor som skall omfattas av kravet på kvalificerad majoritet. Det är nämligen inte rimligt att varje begränsning av fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt om kravet på kvalificerad majoritet endast skulle gälla vid inskränkningar av större betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättigheternas väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar att den i praktiken inte kan fås att fungera.

Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär en be- gränsning av en rättighet, om det innebär att man minskar en rådande begränsning eller om det endast innebär neutrala ändringar. För att undvika detta tolkningsproblem kan man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det kvalificerade förfarandet. Följden härav blir emellertid att en mängd lagförslag skulle komma att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att riksdagen många gånger blir handlingsförlamad.

Vi anser att det även rent principiellt finns skäl mot att införa ett krav på kvalificerad majoritet vid rättighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majori- tetsprincipen, som är ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Vi lägger därför inte fram något förslag till lagändring i denna del.

Lagprövningsrätten

Vår utgångspunkt när det gäller frågor om medborgerliga fri- och rättigheter är att inskränkningar i dessa rättigheter endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till

det ändamål som har föranlett den. Ett sådant synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam lag- prövning måste garanteras. Vi är klara över att detta kan ske på olika sätt.

Vi har i enlighet med direktiven övervägt alternativet att inrätta en särskild författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grund- lagsenligheten av beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Vi har emellertid funnit att ett system med en särskild författningsdomstol är svårt att förena med kravet att en rättighets- reglering inte får innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ. Redan den centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk prövning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår mening ett tungt skäl mot införandet av en författningsdomstol i vårt land.

En annan invändning som har framförts mot en särskild för- fattningsdomstol är att det skulle bli svårt att förse den med till- räckliga arbetsuppgifter.

En annan komplikation med en ordning där domstolar och för- valtningsmyndigheter skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt främmande inslag i vår rättskultur. Vi anser att man inte kan bortse från detta argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse vilken instans eller typ av domstol som utför lag- prövningsuppgiften utan det viktiga är vilket utrymme som lämnas åt dessa instanser att agera inom. Vi har därför slutligen stannat för att inte lägga fram något förslag om att inrätta en särskild författnings— domstol.

Som tidigare anförts föreslår vi i detta betänkande att Europakon- ventionen inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i

strid med konventionen. Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna åsidosättas genom senare stiftad lag. Vi anser att det bör ankomma på lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolarnas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära ansvaret för att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventio- nen. Således bör även efter en inkorporering av Europakonventionen den nuvarande balansen mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning gentemot Europa— konventionen.

Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvaran— de utformning eller om det finns skäl för att utvidga de rättstillämpan- de organens lagprövningsrätt genom borttagande av det s.k. uppen- barhetsrekvisitet, vilket ibland har kritiserats.

Det har således hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra norm- givande organ när det gäller en föreskrifts förenlighet med över- ordnad författning. Riksdagen lika väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontroll- medel är därför endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och råttighetema.

Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndig- heterna inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller för— ordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.

Inkorporering av Europakonventionen

Europakonventionen är i dag inte direkt tillämplig i svensk rätt. Detta är en ovanlig ordning i Europa. Vi anser det därför naturligt att Sverige nu införlivar konventionen med svensk rätt. En sådan åtgärd markerar konventionens betydelse för svensk rätt och klargör dess status. Därigenom skapas också ett uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra rättstillämpande myndigheter.

Ett viktigt argument för ett införlivande av Europakonventionen är också att denna ingår i den s.k. EG-rätten. Genom ett antal av- göranden av EG-domstolen har fri- och rättigheterna i Europakon- ventionen sålunda gradvis kommit att erkännas som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. Genom ett EES-samarbete skall Sverige på de områden samarbetet gäller införliva EES-avtalet och därmed EG-rätt med svensk rätt. Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa. Redan till följd av EES-avtalet får således Europakonventionen anses tillämplig på de områden som motsvaras av EG-rätt. Detta förhållande befästs ytterligare vid ett eventuellt medlemskap i EG då EG-rätten kommer att gälla direkt i Sverige. En sådan ordning där Europakonventionen får en annan status inom de områden som motsvaras av EG-rätt än inom andra områden finner vi olämplig.

Man kan naturligtvis fråga sig varför just Europakonventionen bör införlivas i svensk rätt medan så inte är fallet med andra konventioner om mänskliga rättigheter. Europakonventionen skiljer sig emellertid från övriga internationella konventioner genom att dess rättigheter kan göras gällande vid domstol då de grundar en materiell rätt för den enskilde och genom att konventionens tillämpning och verk- ställande bygger på en strikt juridisk grund. Dessa förhållanden har också medfört att Europakonventionen är den absolut effektivaste konventionen när det gäller att skydda mänskliga rättigheter.

I konventionen finns inga bestämmelser om hur åtagandena i denna skall uppfyllas i nationell rätt. På grund av vårt dualistiska system krävs det dock en lagstiftningsakt för införlivandet. Vi anser att ett införlivande av Europakonventionen bör ske genom inkorporering av konventionen i lag.

Europakonventionen har haft stor betydelse för utformningen av den svenska lagstiftningen. Vid ratificering av konventionen och senare dess tilläggsprotokoll har man företagit genomgångar av den

svenska lagstiftningen för att förvissa sig om att denna står i överensstämmelse med konventionen. Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska konven- tionsorganen. Inom ramen för denna utredning har även vi gjort en översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens regler och praxis. Vi har funnit att svensk lagstiftning står i överensstämmelse med Europakonventionen. Några svårigheter att inkorporera konventionen ser vi därför inte föreligga.

Vi har också tagit ställning till frågan vilken status Europakon- ventionen skall få i svensk rätt vid en inkorporering. Regler om de mänskliga fri- och rättigheterna är av sådan vikt att de normalt har sin plats i en grundlag. I Sverige har vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i andra kapitlet regeringsformen, vari också stadgas under vilka förutsättningar fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering är till stor del utformad med Europa- konventionen som inspirationskälla. En inkorporering av kon— ventionen med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vi anser emellertid att det bör införas någon form av garanti mot lagstiftning i strid med Europakonventionen. Detta bör enligt vår mening ske genom att det i fri- och rättighetskapitlet i regerings— formen förs in ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen. Härigenom markeras att konventionen får en särskild betydelse i svensk rätt. Denna bestämmelse riktar sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrar emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 & RF underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.

Sverige har reserverat sig mot andra meningen i artikel 2 i tilläggs- protokollet av den 20 mars 1952. Sverige har därigenom förklarat att staten inte kan medge föräldrar rätt att, under hänvisning till sin filosofiska övertygelse, för sina barn erhålla befrielse från skyldig- heten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas religions— undervisning endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religionsundervisning

är anordnad. Vi har nu kommit fram till att den svenska skollagens regler om obligatorisk undervisning inte kan anses strida mot artikel 2. Enligt vår mening bör därför reservationen återkallas innan kon- ventionen inkorporeras.

Sveriges erkännande av den europeiska domstolens jurisdiktion har alltsedan den 13 maj 1966 endast avgivits för fem år i taget. För närvarande löper det svenska erkännandet ut den 13 maj 1996. Vi föreslår nu att det svenska erkännandet av den europeiska domstolens jurisdiktion i framtiden inte görs tidsbegränsat.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring av regeringsformen

Härigenom föreskrivs följande i fråga om regeringsformenl dels att nuvarande 2 kap. 20 & skall betecknas 2 kap. 22 &, dels att 2 kap. 18 och 22 55 skall ha följande lydelse, dels att i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21 och 23 55 av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap. 18 5

Varje medborgare vilkens egendom tages i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall vara tillför- säkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestämmes i lag.

' Regeringsformen omtryckt 199111503.

Varje medborgares egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas att avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant förfoga