Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall tillkallas med uppdrag att analysera och överväga ändringar av vissa bestämmelser som berör enskilda vägar. Utredaren skall:

• klargöra målen för statsbidrag till enskilda vägar,
• analysera i vilken omfattning gällande bestämmelser om statsbidrag till enskilda vägar och deras tillämpning bidrar till att uppfylla målen och föreslå de regler och övriga förändringar som kan behövas,
• överväga hur måluppfyllelsen skall följas upp och föreslå lämpliga mått och indikatorer,
• överväga behovet av att ändra bestämmelser som rör gränsdragningen mellan allmänna och enskilda vägar och föreslå de regler och övriga förändringar som kan behövas,
• överväga om Vägverket borde få möjlighet att upprätta föreskrifter för tillämpningen av väglagen och vägkungörelsen i dessa delar,
• analysera i vilken utsträckning den bestämmelse i lagen (1997:620) om upphävande av lagen om enskilda vägar som gäller obligatorisk omprövning av andelstal medför att vägföreningar eller enskilda fastighetsägare åsamkas onödiga förrättningskostnader och överväga behovet av åtgärder för att mildra de eventuella negativa konsekvenserna av denna bestämmelse för de berörda. Utredaren skall därvid föreslå de förändringar som kan behövas.

Bakgrund

Allmänt

Det svenska vägnätet består av allmänna vägar för vilka staten eller kommunerna är väghållare och enskilda vägar som de fastigheter som har nytta av vägarna ansvarar för. I tätorterna finns förutom allmänna vägar också gator upplåtna för allmänt nyttjande. Kommunerna ansvarar för gatuhållningen. I de fall enskilda fastighetsägare ombesörjer väghållningen sker detta oftast i någon organiserad form. Statsbidrag kan lämnas för såväl byggande som drift av enskilda vägar.

Den rättsliga regleringen av det enskilda vägnätet återfinns i flera författningar, bl.a. väglagen (1971:948), vägkungörelsen (1971:954), plan- och bygglagen (1987:10), lagen (1997:620) om upphävande av lagen (1939:608) om enskilda vägar, anläggningslagen (1973:1149) och förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning. Dessutom finns utförligare bestämmelser i myndigheternas föreskrifter och anvisningar för den praktiska tillämpningen i myndigheternas handböcker.

Delar av de regelverk som reglerar enskilda vägar har utretts tidigare. 1986 års väghållningsutredning "Ökat kommunalt väghållningsansvar och nya finansieringsmöjligheter" (SOU 1987:25) behandlade i huvudsak frågor om statlig, kommunal och enskild väghållning i tätorter, men även andra frågor om enskilda vägar i en särskild del "Enskilda vägar" (SOU 1987:26). Väghållningsutredningens förslag ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. 1996 års utredning "Enskilda vägar" (SOU 1996:46) innehöll främst en översyn av lagstiftningen om enskilda vägar i syfte att rensa och förenkla i flera parallellt gällande regelverk. Utredningen ledde till att lagen om enskilda vägar upphävdes och de regler som behövdes införlivades i anläggningslagen. Plan- och byggutredningens slutbetänkande "Översyn av PBL och va-lagen" (SOU 1996:168) berörde bl.a. frågan om huvudmannaskap för mark som i detaljplan har redovisats som allmän plats, t.ex. gator och vägar. Regeringen har inte tagit ställning till utredningsförslaget.

Tidigare utredningar har således behandlat vissa frågor om enskilda vägar. Både det allmänna och det enskilda vägnätets funktion förändras dock i takt med samhället i övrigt, och det finns därför anledning att mera grundligt se över vissa bestämmelser och tillämpningen av dem.

Bestämmelser om statsbidrag till byggande och drift av enskilda vägar regleras i förordningen (1989:891) om statsbidrag till enskild väghållning och i Vägverkets föreskrifter (VVFS 1990:4) om statsbidrag till enskild väghållning. Vägverket har också upprättat en handbok "Statsbidrag till enskild väghållning" (1998-12) för den praktiska tillämpningen av förordningen och föreskrifterna.

I förordningen anges bl.a. att bidrag lämnas för enskilda vägar som tillgodoser ett kommunikationsbehov för fast boende, näringslivet eller det rörliga friluftslivet. Bidrag lämnas också för vägar som är av väsentlig betydelse som genomfartsvägar eller som uppsamlingsvägar för fritidsbebyggelse. Till enskilda vägar räknas enligt förordningen också färjleder som drivs av enskilda. Förordningen innehåller även bestämmelser om byggnadsbidrag och om driftbidrag. För både byggnadsbidragen och driftbidragen anges vissa maximala procentsatser för bidragets andel av de totala kostnaderna.

Vägverket har i sina föreskrifter preciserat de olika vägkategorier som har rätt till vissa bidragsprocent och i handboken ytterligare förklarat innebörden av vissa begrepp och mer detaljerat redovisat kriterierna för de olika vägkategorierna och de respektive bidragsprocenten.

Generellt kan man säga att syftet med statsbidraget till enskilda vägar sällan diskuteras mer ingående, trots omfattande diskussioner om dess nivå.

Medlen för statsbidrag till enskilda vägar är knappa och behoven stora. Därför måste det göras prioriteringar. Den fördelning som blir resultatet av dessa prioriteringar kan upplevas som orättvis av dem som inte får sina behov tillfredsställda i den utsträckning som de önskat. Ett visst missnöje med ouppfyllda önskemål torde vara ofrånkomligt, men oftast accepteras den prioritering som har gjorts om de utgångspunkter som bedömningarna grundas på utifrån upplevs som rättvisa eller åtminstone väl avvägda.

Förordningen om statsbidrag till enskild väghållning utfärdades för tio år sedan. I första hand syftar den till att uppfylla kommunikationsbehoven för fast boende, näringslivet och det rörliga friluftslivet. Att försöka uppfylla dessa behov kan sägas vara ett mål vid fördelningen av statsbidraget. Regeringen lade våren 1998 fram propositionen "Transportpolitik för en hållbar utveckling" (prop. 1997/98:56). Enligt den finns ett övergripande mål och fem delmål för transportpolitiken. Det övergripande målet är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet. Delmålen är ett tillgängligt transportsystem, en hög transportkvalitet, en säker trafik, en god miljö och en positiv regional utveckling. En anledning till att prioriteringarna i vissa fall upplevs som orättvisa kan vara att de kriterier och de maximala bidragsandelar som anges i förordningen inte bidrar till att uppfylla de behov och uppnå de mål som fastställs där. Ett annat problem kan vara att gällande prioriteringar och mål upplevs som otidsenliga eller på annat sätt orättvisa i jämförelse med de mål som fastställts i den transportpolitiska propositionen.

Ytterligare ett problem kan vara svårigheterna att följa upp om målen uppfylls. Vägverket fick i samband med förslaget i budgetpropositionen 1994/95:100 om en halvering av statsbidragen till enskilda vägar i uppdrag att analysera konsekvenserna för olika intressenter av en sådan åtgärd. Analysen indikerade bl.a. att ca 30 % av de statsbidragsberättigade vägarna skulle kunna komma att stängas för allmänheten som en följd av neddragningen av anslaget. Det kan finnas anledning att ifrågasätta om antalet vägar öppna för allmänheten är ett lämpligt och välgrundat mått på statsbidragets effekt.

En annan fråga som bör belysas är kriterierna för statsbidrag till färjleder som drivs av enskilda. Problemet är att färjor är dyra, både att investera i och att driva och underhålla. Den stora andel som de därmed tar av statsbidraget upplevs ibland av andra enskilda väghållare som oproportionerligt stor och orättvis.

Hur förordningen om statsbidrag till enskild väghållning och Vägverkets föreskrifter om statsbidrag till enskilda vägar skall tillämpas framgår av en handbok som Vägverket upprättat. Det har framförts synpunkter på att delar av handboken strider mot, eller i vart fall inte överensstämmer med förordningen och föreskrifterna. Det gäller t.ex. frågan om statsbidrag kan betalas ut till en kommun som frivilligt har tagit på sig ansvaret för en enskild färjled.

Frågan om en väg skall vara enskild eller allmän aktualiseras vanligen i samband med att en enskild väghållare begär att en väg skall förändras till allmän, eller då en väghållningsmyndighet beslutar att dra in en väg från allmänt underhåll.

I väglagen (1971:948) regleras dels enskild vägs förändring till allmän, dels indragning av väg från allmänt underhåll. En enskild väg får förändras till allmän om den behövs för allmän samfärdsel eller annars är av synnerlig betydelse för det allmänna. En väg får dras in om den efter tillkomsten av en ny väg eller av något annat skäl inte längre behövs för det allmänna och åtgärden medför endast ringa olägenhet för bygden. När vägen dras in skall väghållaren, om det behövs, påkalla förrättning enligt anläggningslagen.

I vägkungörelsen (1971:954) anges tillvägagångssättet vid förändring av enskild väg till allmän, vid indragning av väg och vid inrättande av särskild vinterväg. Några mer detaljerade kriterier eller bedömningsgrunder för denna typ av ärenden innehåller vägkungörelsen dock inte. Anvisningar för hur Vägverket skall tillämpa bestämmelserna i väglagen och vägkungörelsen finns därför i Vägverkets handbok, "Allmän eller enskild väg". Vägverkets kriterier utgår bl.a. från vägens funktion samt trafikmängd.

Problem vid förändring av enskild väg till allmän torde vara mindre vanliga, eftersom förändringen dels förekommer endast i begränsad omfattning, dels oftast innebär att enskilda fastighetsägare avlastas en kostnad.

Beslut om att dra in en väg från allmänt underhåll och om avslag vid begäran om förändring från enskild till allmän väg är av förståeliga skäl mindre uppskattade. De upplevs också ofta som orättvisa, inte minst mot bakgrund av de olika regionala förutsättningar som råder i landet. Indragningar innebär ju att enskilda fastighetsägare får ta över underhållet av vägar som staten tidigare ansvarat för. Innan väghållningsmyndigheten lämnar över underhållet ordnar man dock iståndsättning av vägen och en fungerande organisation för dess förvaltning, vilket ofta är kostsamt. Enligt uppgift från Vägverket finns det en viss eftersläpning vad gäller indragningar, bl.a. beroende just på bristen på pengar för iståndsättning och på grund av att denna typ av ärenden inte prioriteras. En indragning kan enligt Vägverket sägas bli lönsam för staten först 10 till 15 år efter förändringen, jämfört med kostnaderna för fortsatt drift och underhåll.

Villkoret i väglagen om att en väg får dras in om åtgärden medför endast ringa olägenhet för bygden diskuteras ofta vid indragningar både i samband med byggande av nya vägar och när vägar dras in av andra skäl. Problemet är den vida tolkningsmån som uttrycken "ringa olägenhet" och "bygden" medger.

Bedömningen av vad som skall vara enskild eller allmän väg görs i första hand utifrån väglagen och vägkungörelsen, men i mycket stor utsträckning även utifrån Vägverkets handbok om allmänna och enskilda vägar, som i detalj redovisar Vägverkets praxis och bedömningsgrunder. Vägverkets beslut om att dra in en allmän väg, eller att avslå en begäran om att ändra en enskild väg till allmän överklagas till regeringen. Eftersom väglagen och vägkungörelsen redogör för villkor och kriterier i mycket allmänna ordalag, finns det risk för att handboken får allt för stor betydelse. Detta kan upplevas som mindre tillfredsställande.

Enligt 6 kap. 26 § plan- och bygglagen (1987:10) skall kommunen vara huvudman för allmänna platser, om det inte finns särskilda skäl till annat. I så fall kan ansvaret läggas på de enskilda fastighetsägarna. Bakgrunden till att antingen kommunen eller enskilda kan vara huvudman för allmänna platser är i huvudsak historisk. Kommunen var tidigare huvudman inom stadsplanelagda områden och enskilda fastighetsägare inom byggnadsplanelagda områden, dvs. ursprungligen inom områden med huvudsakligen fritidsbebyggelse.

Frågan om denna gränsdragning innehåller både ekonomiska aspekter och rättviseaspekter, inte minst i förhållande till kommuninvånarna. Kommunen kan inom ett visst område enligt detaljplanen ha huvudmannaskapet för gator och allmän platsmark, medan den i ett angränsande område låtit de enskilda fastighetsägarna ombesörja och bekosta sin väghållning och detta trots att alla kommuninvånare betalar kommunalskatt. Det finns också flera kommuner som i syfte att uppnå likställighet frivilligt har tagit på sig huvudmannaskapet för enskilda vägar med statsbidrag eller i enstaka fall även för enskilda vägar utan statsbidrag.

Eftersom principerna för gränsdragning mellan enskild och kommunal väg- och gatuhållning i vissa fall upplevs som orättvisa har det alltså skapats en del lösningar som är oklara och otillfredsställande både ur ett juridiskt och ett praktiskt perspektiv, inte minst för att de förutsätter ett stort mått av frivillighet.

Anläggningslagen innehåller bestämmelser om utförande och drift av anläggningar som är gemensamma för flera fastigheter. Med anläggning avses t.ex. väg, garage och lekplats. I de fall en anläggning är gemensam för ett större antal fastigheter bildas en samfällighetsförening för dess förvaltning. Enligt anläggningslagen skall grunderna för fördelning av kostnaderna för gemensamhetsanläggningens utförande och drift fastställas vid en förrättning. Andelstalen för anläggningens utförande grundas på den nytta som respektive fastighet har av anläggningen. Andelstalen för anläggningens drift bestäms efter vad som är skäligt med hänsyn främst till i vilken omfattning fastigheten beräknas använda anläggningen.

Fram till år 1998 fanns regler för enskild väghållning inom tätortsområden också i lagen (1939:608) om enskilda vägar. Väghållningen ombesörjdes och bekostades då av en vägförening. Enligt lagen om enskilda vägar skulle fastigheterna bidra till föreningens utgifter i förhållande till fastigheternas senast fastställda taxeringsvärden, som således utgjorde andelstal.

För att råda bot på de nackdelar, både för myndigheter och för enskilda fastighetsägare, som det innebar att ha två parallella men sinsemellan ganska olika lagstiftningar, beslutades att lagen om enskilda vägar skulle upphävas och vissa bestämmelser införlivas i anläggningslagen från och med den 1 januari 1998. Övergångsreglerna finns i lagen (1997:620) om upphävande av lagen om enskilda vägar. Det är mot bakgrund av en formulering i denna lag som frågan om förrättningskostnader har aktualiserats. Enligt denna lag skall vägar och andra anläggningar som omfattas av en samfällighets väghållning enligt lagen om enskilda vägar eller motsvarande äldre bestämmelser anses utgöra en gemensamhetsanläggning bildad vid förrättning enligt anläggningslagen. De fastigheter som ingick i samfälligheten vid utgången av år 1997 skall anses som deltagande fastigheter. Bestämmelserna om beräkning av andelstal i lagen om enskilda vägar skall gälla till dess nya grunder för fördelning av kostnaderna för gemensamhetsanläggningen har fastställts enligt anläggningslagen. Sådana nya grunder skall fastställas med verkan senast från och med den 1 januari 2003.

I den utredning om enskilda vägar som låg till grund för regeringens proposition hade sista stycket en annan lydelse, nämligen att andelstal som har fastställts enligt lagen om enskilda vägar skall tillämpas till dess att andelstalen omprövas eller överenskommelse träffas enligt anläggningslagen. Om taxeringsvärdet utgör grund för andelstal och omprövning inte skett eller överenskommelse inte träffats inom fem år från lagens ikraftträdande skall ändringar i taxeringsvärdet inte därefter påverka andelstalen.

Utredningens förslag har av enskilda väghållare uppfattats som att de andelstal, grundade på taxeringsvärdet, som gällde för vägföreningarna skulle frysas vid utgången av år 2002, om inte någon omprövning hade skett. Gällande lagtext gör dock en omprövning obligatorisk. Omprövning kan endast ske vid en lantmäteriförrättning, och det är kostnaderna för dessa omprövningsförrättningar som en del enskilda väghållare upplever som betungande. Omprövningen kan dock i många fall förenklas genom att föreningens medlemmar ingår överenskommelser som kan ligga till grund för lantmäterimyndighetens beslut. Förrättningskostnaderna upplevs i viss mån som orättvisa av de enskilda väghållarna, eftersom lagändringen huvudsakligen gjordes av samhällsekonomiska skäl och inte för att vägföreningarna fungerade dåligt eller hade problem med andelstalen. En del enskilda väghållare anser också att konsekvenserna för vägföreningarna och för de enskilda fastighetsägarna av en obligatorisk omprövning inte uppmärksammades eftersom förändringen gjordes i ett sent skede av arbetet med översynen.

En utgångspunkt för utredningen är att alla eventuella åtgärds- och förändringsförslag skall rymmas inom ramen för nuvarande anslag för statsbidrag till enskilda vägar, dvs. 566 miljoner kronor (1999 års nivå). Vid förändring från allmän till enskild väghållning och vice versa skall dock principen vara att medelsramen skall justeras i den omfattning som följer av förändringen.

Utredaren skall också i huvudsak utgå från definitionen av väg i 2 § väglagen. Frågor om färjor skall behandlas i den mån de utgör väganordning.

Utredaren skall göra en grundlig och förutsättningslös analys av syftet med statsbidragen till enskilda vägar och vilka mål man vill uppnå med dem. Utredaren skall utgå dels från prioriteringarna i den gällande förordningen, dels från målen i den transportpolitiska propositionen (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 266). Med beaktande av resultatet från denna måldiskussion skall utredaren analysera på vilket sätt och i vilken omfattning bestämmelserna i förordningen för statsbidrag till enskilda vägar, Vägverkets föreskrifter om statsbidrag till enskild väghållning och Vägverkets tillämpning bidrar till att uppnå målen samt eventuellt föreslå de förändringar av kriterier och maximala bidragsandelar som behövs för att i så stor utsträckning som möjligt uppfylla målen. Utredningen skall omfatta både enskilda vägar och färjleder som drivs av enskilda. Utredaren skall även föreslå hur måluppfyllelsen skall följas upp och i förslaget ange lämpliga mått och indikatorer.

Utredaren skall överväga om väglagen och Vägverkets tillämpning vad gäller dels gränsdragningen mellan allmän och enskild väg, dels villkoren vid enskild vägs förändring till allmän respektive vid indragning av väg är välgrundad, praktisk, tidsenlig, konsekvent, rättvis och i övrigt bidrar till att uppfylla målen i det transportpolitiska beslutet. Utredaren skall föreslå de regler och övriga förändringar som kan behövas. Utredaren skall utifrån samma aspekter se över bestämmelserna om inrättande av särskild vinterväg. Utredaren skall även överväga om Vägverket borde få möjlighet att upprätta föreskrifter för tillämpningen av väglagen och vägkungörelsen i dessa delar. Utredaren skall därvid också överväga utformningen och lämpligheten av Vägerkets handbok

Frågan om gränsdragningen mellan enskild och kommunal väg- och gatuhållning inom tätorter har behandlats i PBL-utredningens slutbetänkande (SOU 1996:168) och skall inte primärt behandlas på nytt i denna utredning. I den mån frågeställningar i utredningen anknyter till PBL-utredningen kan ämnet dock behöva beröras.

Utredaren skall klargöra i vilken utsträckning som vägföreningar och andra sammanslutningar åsamkats eller kan komma att åsamkas onödiga förrättningskostnader som en direkt följd av den bestämmelse i lagen om upphävande av lagen om enskilda vägar som gäller omprövning av andelstal. Om dessa förrättningskostnader kan anses utgöra en olägenhet, skall utredaren överväga behovet av åtgärder för att kompensera eller på annat sätt mildra de negativa konsekvenserna för berörda fastighetsägare eller sammanslutningar. Utredaren skall föreslå de förändringar som kan behövas i detta sammanhang.

Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför det egentliga uppdraget, är utredaren oförhindrad att lämna förslag till lösning även av dessa.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört senast den 31 december 2000.