Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning.

Syftet med översynen av verksförordningen är huvudsakligen att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven på myndigheterna,dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap.

Utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i de mål och riktlinjer som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) samt i regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram.

En huvudfråga för utredaren är vad som skall vara generellt reglerat i en ny verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning.

De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. I dag saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar.

Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjlighet att uppfylla höga krav på effektivitet. Ansvarfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydliggjord i verksförordningen och myndighetsinstruktion. Den generella regleringen bör återfinnas i en ny verksförordning.

Bakgrund

I den förvaltningspolitiska propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:294) lades regeringens förvaltningspolitik fast och regeringens riktlinjer för och kraven på den framtida statliga förvaltningen redovisades. Propositionen antogs av en enig riksdag. I propositionen konstaterade regeringen bl.a. att den svenska förvaltningen skall, med höga krav på rättssäkerhet, effektivitet och demokrati, vara tillgänglig och tillmötesgående. Den skall ha medborgarnas fulla förtroende, ge näringslivet goda arbets- och tillväxtförutsättningar samt vara framgångsrik och respekterad i det internationella samarbetet. Myndigheterna skall genomföra sina uppdrag med

· hög kvalitet

· öppenhet

· motiverade och kompetenta medarbetare

· dugliga chefer och

· förändringsförmåga.

I propositionen anfördes vidare att förvaltningspolitiken bl.a. syftar till att skapa organisations-, styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för att de tre grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet skall få genomslag i hela förvaltningen. Detta sker bl.a. genom ändamålsenliga organisations-, styr- och ledningsformer. I propositionen aviserade regeringen också en avsikt att utifrån de riktlinjer som angavs i propositionen genomföra ett handlingsprogram. Den 15 juni 2000 antog regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram - En förvaltning i demokratins tjänst.

I det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet återges i stort regeringens krav eller kommande krav på sina myndigheter. Det innefattar bl.a. grundläggande värden och förutsättningar för förvaltningen samt regeringens åtgärder för en långsiktig utveckling av förvaltningen.

Som en följd av de förvaltningspolitiska riktlinjer och krav som lades fast i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst ansågs det också nödvändigt med en översyn av verksförordningen. I och med antagandet av det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet slog regeringen fast att verksförordningen bör ses över.

Utgångspunkten är att verksförordningen som ett generellt styrredskap bör vara relativt stabil över tiden. Samhällsutvecklingen medför dock att förändringar och omprövningar är nödvändiga även av den generella myndighetsstyrningen, vilket således får till följd att verksförordningen ses över.

När det gäller myndigheternas organisation beslutar riksdagen eller regeringen vanligtvis endast om en grundstruktur inom vilken myndigheten sedan själv bestämmer sin organisation.

Verksförordningen (1995:1322) reglerar bl.a. ledningsformer, myndigheternas organisation samt myndighetschefens ansvar och uppgifter. Verksförordningen har i dag i huvudsak följande övergripande syften. Den skall

· ge uttryck för det ansvar som regeringen delegerar till myndigheterna

· förmedla de generella förvaltningspolitiska krav som regeringen ställer på myndigheterna

· reglera myndigheternas ledningsformer

· klargöra ansvarsfördelningen vid myndigheterna

· utgöra ett tydligt och enkelt styrredskap.

Ett huvudsakligt syfte med översynen av verksförordningen är att skapa en större tydlighet när det gäller dels de förvaltningspolitiska kraven, dels myndighetsledningens ansvar och uppgifter. Verksförordningen bör bli ett mer effektivt, tydligt och tidsenligt styrredskap.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utarbeta förslag till en ny verksförordning. Utredaren ges också i uppdrag att utarbeta förslag till de följdändringar i andra författningar som förslaget till ny verksförordning kan komma att föranleda.

Det är viktigt att regeringens förvaltningspolitiska krav och mål kommer till uttryck i en ny verksförordning. Utformningen av en ny verksförordning skall ha sin utgångspunkt dels i de författningar som utgör grunden för förvaltningspolitiken, dels i den förvaltningspolitik som lades fast i den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 1997/98:136) samt regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram. Handlingsprogrammet innehåller grundläggande värden för en långsiktig utveckling av förvaltningen och de åtgärder som regeringen genomför för att uppnå de förvaltningspolitiska målen.

I uppdraget ingår att redovisa en lämplig gränsdragning mellan verksförordningen och myndigheternas instruktioner. Utgångspunkten skall vara att en ny verksförordning bör vara direkt tillämplig på myndigheter under regeringen. I samband därmed skall utredaren utforma förslag till modeller för myndighetsinstruktioner för ledningsformerna enrådighetsverk med eller utan ett s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet.

Utredarens förslag till en ny verksförordning skall harmoniera med andra författningskrav på myndigheter under regeringen. Utredaren ges också en möjlighet att vid behov justera verksförordningens övergripande syften såsom de ovan är angivna.

Vid tillämpningen av bl.a. verksförordningen och myndighetsinstruktioner skapar ibland de olika myndighetsbegreppen en osäkerhet. Förvaltningsmyndighet, central förvaltningsmyndighet, statlig myndighet, myndigheter under regeringen nämndmyndighet och verk är exempel på myndighetsbegrepp som förekommer. Det saknas dessutom en definition av vissa av begreppen, vilket kan skapa ytterligare osäkerhet. För att minska risken för tillämpningsproblem skall utredaren göra en bedömning av huruvida det är möjligt att åstadkomma en mer enhetlig och konsekvent användning av de olika myndighetsbegreppen samt i så fall föreslå lämpliga åtgärder för att detta skall kunna uppnås.

I sammanhanget kan upplysningsvis nämnas att Justitiekanslern i en framställning till regeringen föreslagit vissa ändringar i förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, bl.a. att begreppet central förvaltningsmyndighet i förordningen ersätts med begreppet central myndighet. De frågor som behandlas i framställningen, som har remitterats, omfattas inte av utredarens uppdrag.

I det följande ges ytterligare exempel på frågeställningar som utredaren skall beakta.

Verksförordningens tillämplighet

Verksförordningen tillämpas på myndigheter under regeringen i den omfattning som regeringen föreskriver i myndighetens instruktion eller i annan förordning. Den innehåller vissa gemensamma bestämmelser om myndigheternas organisation och arbetssätt. En huvudfråga är vad som skall vara generellt reglerat i en reviderad verksförordning och vad som skall regleras i myndighetsinstruktion eller i annan förordning.

Utgångspunkten skall vara att så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, bör vara reglerad i verksförordningen. Målet skall alltså vara att denna reglering inte bör återfalla på bestämmelser i myndigheternas instruktioner eller andra författningar. Samtidigt måste en generellt tillämplig verksförordning kunna ge utrymme för en verksamhetsanpassad myndighetsstyrning. Utredaren skall göra en bedömning av vilka förvaltningsgemensamma regler som skall återfinnas i en ny verksförordning och vad som i stället bör regleras på annat sätt.

Processbehörighet

För att en myndighet skall få föra statens talan vid domstol krävs ett uttryckligt bemyndigande av regeringen, vilket också framgår av verksförordningen.

Flertalet centrala förvaltningsmyndigheter och affärsdrivande verk har fått processbehörighet inom sitt verksamhetsområde genom en hänvisning till 2 § verksförordningen i myndighetens instruktion. För vissa typer av tvister är myndigheternas processbehörighet särskilt reglerad genom andra bestämmelser. Som exempel kan nämnas mål och ärenden som rör myndigheternas fordringar enligt förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar. Andra exempel är vissa arbetstvister enligt förordningen (1976:1021) om statliga kollektivavtal m.m. samt utomobligatoriska skadeståndsanspråk mot staten enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. Myndigheter som saknar processbehörighet är, om en tvist skall prövas av domstol eller genom skiljeförfarande, hänvisade till Justitiekanslern (JK) som har en generell rätt att företräda staten.

JK har givit in en skrivelse, daterad den 5 oktober 2000, till Justitiedepartementet med en hemställan om att regeringen överväger sådana ändringar i regelverket att myndigheter under regeringen ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol (Ju2000/5059/DOM). I skrivelsen anför JK bl.a. att uppdelningen mellan myndigheter som har respektive inte har processbehörighet förefaller slumpartad och orationell.

De senaste årens ökade delegering av ansvar till myndigheterna bör utsträckas till att också omfatta myndigheternas processbehörighet. För att uppnå en enhetlig tillämpning av verksförordningen i denna del skall utredaren göra en översyn av myndigheternas processbehörighet och lämna förslag till behövliga författningsändringar. Utgångspunkten skall vara att myndigheter under regeringen i så stor utsträckning som möjligt ges behörighet att själva eller genom ombud föra statens talan inför domstol inom det egna verksamhetsområdet. Uppdraget omfattar endast processbehörighet enligt verksförordningen och avser således inte sådan processbehörighet som följer av andra författningar.

Myndighetens ledning

För att kunna styra och utveckla den framtida statsförvaltningen effektivt behöver regeringen kunna välja mellan olika ledningsformer. De ledningsformer som därvid står till buds är enrådighetsverk eventuellt med ett s.k. insynsråd, styrelse med begränsat eller fullt ansvar samt nämndmyndighet som närmast är att likna vid ledningsformen styrelse med fullt ansvar (jfr prop. 1997/98:136 s. 39 f. och 47 f.). För regeringen är det angeläget att vid val mellan ovan nämnda ledningsformer kunna utgå från myndighetens verksamhet och mål sådana som de är fastlagda av riksdagen och regeringen och därefter välja den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen.

De olika ledningsformerna skall tydligt framgå av verksförordningen. I dag saknas t.ex. reglering av ledningsformen styrelse med fullt ansvar.

Utredaren skall belysa bl.a. de tänkbara problem som i dag finns när det gäller styrelsernas sammansättning, t.ex. lämpligheten i att generaldirektörer sitter med i den egna myndighetens styrelse om denna har fullt ansvar eller att det i styrelser med begränsat ansvar förekommer externa ordföranden.

Myndighetsledningens ansvar och uppgifter

Ett tydligt ansvar för myndighetsledningen är viktigt bl.a. för förvaltningens möjligheter att uppfylla höga krav på effektivitet. Relationerna mellan myndighetschef och styrelse är oftast reglerad i myndighetsinstruktion och arbetsordning. Ansvarsfördelningen mellan myndighetschef och styrelse skall vara tydliggjord i verksförordningen och myndighetsinstruktionen. Den generella regleringen bör återfinnas i en ny verksförordning. Vidare bör det ankomma på styrelser med fullt ansvar att i övrigt fatta beslut om ansvarsfördelning mellan olika ledningsfunktioner inom myndigheten.

Utredaren skall i detta sammanhang se över fördelningen av ansvar mellan olika ledningsfunktioner vid myndigheterna så att ansvaret för myndighetsutövning, förvaltningen i övrigt, verksamhet och resultat, ekonomisk styrning, arbetsgivarfrågor och liknande kommer till klart uttryck i en ny verksförordning.

Det är också viktigt att ansvarsfördelningen är klar mellan en central myndighet och dess regionala och lokala myndigheter. Utredaren skall överväga om ansvarsfördelningen kan och bör anges i en ny verksförordning.

Ibland förekommer det att myndigheter har ett särskilt beslutsorgan vid sidan av styrelse och chef. I de fall sådana särskilda beslutsorgan fattar beslut i eget namn är de från förvaltningsrättsliga utgångspunkter att betrakta som egna myndigheter. Utredaren skall belysa ansvarsfördelningen mellan myndigheterna och sådana särskilda organ.

Utredaren skall också överväga om en ny verksförordning kan och bör reglera förhållandet mellan nämndmyndighet och andra små myndigheter och värdmyndighet, dvs. en myndighet som helt eller delvis tillhandahåller finansiellt, personellt eller administrativt stöd åt nämndmyndigheter eller andra små myndigheter. Utredaren skall i så fall föreslå en författningsmässig lösning. En utgångspunkt bör vara att värdmyndighetens ledning bör ges ansvar för att ansvarsfördelningen i övrigt framgår av arbetsordningen.

Myndighetsledningens ansvar enligt verksförordningen bör inte vara detaljreglerat, vilket torde innebära att en del av de krav som verksförordningen i dag ställer på ledningen i stället borde få sin placering i någon annan författning eller i särskilda regeringsbeslut.

Krav på återrapportering innebär ofta en stor arbetsbelastning för myndigheter. Skyldigheten att återrapportera kan vara särskilt betungande för nämndmyndigheter och andra små myndigheter och av dem upplevas som onödig. Det gäller särskilt sådana återrapporteringskrav som inte direkt rör den egna verksamheten men som gäller generellt till följd av författningsreglering eller andra regeringsbeslut.

Utredaren skall föreslå lämpliga åtgärder för att regeringens generella krav på återrapportering även fortsättningsvis skall kunna tillgodoses. Förslagen bör dock utformas med beaktande av att de små myndigheterna skall ha möjligheter att fullgöra kraven på återrapportering utan att den egna verksamheten blir lidande i större utsträckning än nödvändigt.

Riksrevisionsverket (RRV) har också uppmärksammat frågor rörande myndighetsledningens ansvar och konstaterar i sin årliga rapport till regeringen för år 2000 att myndigheter med ledningsformen styrelse är överrepresenterade när det gäller invändningar i revisionsberättelsen. RRV anför att det i myndigheter med en styrelse i ledningen ofta bedrivs verksamhet som innebär särskilda risker för fel. RRV menar därför att det är viktigt att det ställs stora krav på tydlighet vad gäller ledningsfunktionens olika skyldigheter och ansvar eftersom ansvaret i praktiken är delat mellan en verkställande ledning och en styrelse. Enligt RRV får eventuella svagheter och oklarheter omedelbara konsekvenser i form av bristande förvaltning.

Utredaren skall med beaktande av ovanstående klargöra huruvida det, såsom RRV påpekat, finns ett behov av förtydliganden avsedda för ledningen av statliga myndigheter, motsvarande de förtydliganden som nyligen gjordes i 8 kap.aktiebolagslagen (1975:1385) vad gäller styrelsens ansvar och uppgifter, se prop. 1997/98:99, bet. 1997/98:LU26, rskr. 1997/98:257. Utredaren skall också klargöra huruvida RRV:s förslag om att reglerna i verksförordningen om myndighetsstyrelsernas kompetens och skyldigheter bör kompletteras på det sätt som gjorts för aktiebolag.

RRV har i sin rapport för år 2000 också påtalat att kravet på myndigheternas redovisning till regeringen av revisionens invändningar bör utökas till att även omfatta revisionens upplysningar och inskränkningar. Utredaren skall göra en bedömning av lämpligheten i att införa motsvarande krav i en ny verksförordning och härvid också beakta införandet av Riksrevisionen.

RRV har vidare i sin årliga rapport till regeringen för år 2001 föreslagit att regeringen skall se över formuleringarna i verksförordningen i syfte att tydliggöra ledningens ansvar för intern styrning och kontroll i enlighet med internationell standard på området. Utredaren skall göra en bedömning av RRV:s förslag samt föreslå de förändringar av verksförordningen som övervägandena kan leda till.

Medverkan i EU-arbetet

Sveriges EU-medlemskap berör i stort sett hela statsförvaltningen. Det stöd som myndigheterna förväntas ge regeringen i EU-frågor reglerades i verksförordningen år 1995. För att Sverige skall kunna utöva inflytande i EU:s beslutsprocedurer är det viktigt med en väl samordnad politik. Det krävs effektiva och tydliga former för beredning och samordning mellan regeringen och dess myndigheter i EU-relaterade ärenden. Utredaren skall överväga om detta förhållande ytterligare behöver tydliggöras i verksförordningen och om de krav som EU-medlemskapet i övrigt ställer på statsförvaltningen bör föranleda någon ändring i förordningen.

Myndigheternas föreskriftsrätt

Utredaren skall göra en analys av de krav på s.k. konsekvensutredningar som i dag ställs enligt verksförordningen. Därvid bör bl.a. beaktas små myndigheters möjligheter att genomföra sådana utredningar med tillfredsställande kvalitet. Utredaren bör överväga om det i vissa fall bör införas undantag från skyldigheten att utföra konsekvensutredningar. Vidare bör förhållandet mellan verksförordningen och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor samt förordningen (1982:668) om statliga myndigheters inhämtande av uppgifter från näringsidkare och kommuner tydliggöras. Regleringen bör samordnas och förenklas.

Anställningar m.m.

Regeringen utser myndighetens chef, ledamöter i styrelse, insynsråd och nämnd samt ordförande i styrelse, insynsråd och nämnd. Myndigheterna har ett delegerat ansvar för den inre organisationen och beslutar som regel själv i andra anställningsfrågor. I vissa fall är det dock önskvärt att regeringen har möjlighet att tillsätta en överdirektör, t.ex. för att verksamhetens omfattning eller särskilda betydelse kräver detta. Titeln överdirektör är numera förbehållen regeringens utnämningar, vilket också skall framgå av en ny verksförordning.

Överklagande

Enligt 35 § verksförordningen får andra beslut av en myndighet än beslut som enligt 22 a § förvaltningslagen (1986:223) skall överklagas hos allmän förvaltningsdomstol överklagas hos regeringen, om något annat inte följer av lagen (1987:439) om inskränkning i rätten att överklaga eller andra föreskrifter. Av 22 a § förvaltningslagen följer att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dock inte beslut i administrativa ärenden och beslut i ärenden om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap.regeringsformen (normgivningsärenden).

Enligt förarbetena till 22 a § förvaltningslagen är beslut i administrativa ärenden av sådan karaktär att de inte lämpar sig för domstolsprövning (jfr prop. 1997/98:101 s. 63). Där anförs också att det typiskt sett inte finns något behov av domstolskontroll i sådana ärenden. Vidare anförs att avsikten varit att från domstolsprövning avskilja sådana myndighetsbeslut som inte är uttryck för någon egentlig myndighetsutövning mot enskilda utanför myndigheten, i första hand beslut i personalärenden men också beslut rörande verksamhetsinriktningen m.m. I förarbetena anförs också att terminologin anknyter till vad som redan har tillämpats i ett antal myndighetsinstruktioner samt att det överlämnats till rättstillämpningen att med beaktande av det angivna syftet närmare ange vilka typer av beslut som skall anses som administrativa.

Anställningsärenden räknas enligt ovan nämnda terminologi till administrativa ärenden och anses därför undantagna från domstolsprövning enligt 22 a § förvaltningslagen (se Tryggve Hellners och Bo Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5:e upplagan, 1999, s. 265). Av lagen om inskränkning i rätten att överklaga följer att det inte finns någon begränsning i rätten att överklaga anställningsbeslut till regeringen. En myndighets beslut i anställningsärenden kan därför enligt 35 § verksförordningen överklagas till regeringen, om något annat inte följer av andra föreskrifter. Inom vissa myndighetsområden finns sådana andra föreskrifter, se exempelvis förordningen (1988:549) om överklagande av beslut om anställning inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde. Inom bland annat detta område överklagas beslut i anställningsärenden hos Överklagandenämnden för totalförsvaret. Nämnden har enligt sin instruktion även till uppgift att pröva överklaganden av de allmänna försäkringskassornas anställningsbeslut.

Det har sedan länge funnits en strävan att så långt som möjligt befria regeringen från förvaltningsärenden (Kommittéhandboken [Ds 2001:1] s. 43 f.). Trots detta kan myndigheternas beslut i anställningsärenden i ett stort antal fall fortfarande överklagas till regeringen. Utredaren skall därför undersöka behovet av denna möjlighet till överprövning och vilken eller vilka myndigheter som bör göra den överprövning som behövs. Utredaren skall härvid föreslå nödvändiga författningsändringar.

Vidare skall utredaren analysera behovet av en rätt för enskilda att få myndigheters beslut i normgivningsärenden överprövade efter överklagande. Om utredaren finner att nyttan av en sådan rätt generellt sett är ringa eller inte står i proportion till nackdelarna, skall utredaren överväga att föreslå en förordningsföreskrift om att beslut i normgivningsärenden får överklagas till regeringen bara när det är särskilt föreskrivet.

Övrigt

Utredaren skall samråda med Tillsynsutredningen (Ju 2000:06) och med den särskilda utredare som har till uppgift att göra en samlad utvärdering av den arbetsgivarpolitiska reformen (Ju 2001:02).

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2003.

(Justitiedepartementet)