Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över de politiska målen inom området för elektronisk kommunikation. Arbetet skall bedrivas mot bakgrund av såväl den tekniska och marknadsmässiga utveckling som skett inom området som de rättsaktersom kommer att antas inom Europeiska unionen. Utredaren skall analysera lagstiftningen inom området och föreslå sådan ny lagstiftning som behövs, med inriktning på en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster. Uppdraget omfattar inte förslag till grundlagsändringar.

Utredaren skall också överväga och ge förslag på den myndighetsstruktur som är lämplig med anledning av de förslag till lagstiftning som utredaren lägger fram, erfarenheterna av nuvarande organisation och den tekniska utveckling som har skett och kan förutses i framtiden samt föreslå den författningsreglering som behövs för ändamålet.

Uppdraget omfattar följande frågor:

• Utredaren skall genomföra en fullständig översyn av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation samt de nu gällande politiska målen för dessa. Utgångspunkten är i huvudsak de EG-direktiv och det EG-beslut som kommer att antas inom detta område, som en följd av 1999 års kommunikationsöversyn. I den mån radio-_och_TV-lagen (1996:844) påverkas av dessa skall även denna bli föremål för översyn i detta avseende.
• Utredaren skall lämna förslag till hur EG-rättsakterna skall genomföras i svensk lagstiftning.
• Utredaren skall utöver nämnda lagar kartlägga och analysera övrig lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation och överväga om det finns behov av en samordning samt föreslå erforderliga förändringar med inriktning på en samlad lagstiftning.
• Utredaren skall beskriva nuvarande myndighetsstruktur på området och de samarbetsformer som finns mellan myndigheterna samt föreslå de förändringar i organisationen som är påkallade.
• Utredaren skall lämna de författningsförslag som anses nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av de principer för administration av nationella toppdomäner för adressering på Internet som utarbetats av den mellanstatliga rådgivande kommittén (GAC).

Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 2002.

Bakgrund

De elektroniska kommunikationernas betydelse i samhället

Väl fungerande elektroniska kommunikationer är en fundamental förutsättning för det moderna samhället. I och med att informationsutbytet och internationaliseringen har ökat och i takt med informationsteknikens utbredning inom flera samhällssektorer, har elektronisk kommunikation blivit allt viktigare för ekonomins tillväxt, näringslivets utveckling och viktiga samhällsfunktioner. Sverige är i dag ett av världens ledande länder när det gäller användningen av informationsteknik och telekommunikationer. Det är angeläget att vi kan behålla och vidareutveckla denna framskjutna position. En förutsättning för detta är ett regelverk och en ändamålsenlig myndighetsstruktur som kan ta tillvara den utvecklingskraft som finns inom sektorn för elektroniska kommunikationer.

Det finns ett behov av att se över lagstiftningen, de politiska målen och myndighetsstrukturen med anledning av den tekniska och marknadsmässiga utvecklingen samt nya EG-direktiv och EG-beslut som kommer att antas under det närmaste året.

Elektronisk kommunikation behandlas för närvarande i första hand inom politikområdena telepolitik, IT-politik och mediepolitik.

Nuvarande telepolitiska mål har sin grund i 1988 års telepolitiska beslut (prop. 1987/88:118, bet. 1987/88:TU28, rskr. 1987/88:402) och reviderades senast 1996 (prop. 1996/97:61, bet. 1996/97:TU5, rskr. 1996/97:201). Det övergripande målet är att enskilda och myndigheter skall ha tillgång till effektiva telekommunikationer till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.

Nyligen har ett IT-politiskt mål fastställts av riksdagen (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). Målet är att Sverige som första land skall vara ett informationssamhälle för alla.

Målet för mediepolitiken fastställdes av riksdagen i slutet av år 2000 (prop. 2000/01:1, bet. 2000/01:KrU:1, rskr. 2000/01:59). Målet är att stödja yttrandefrihet, mångfald, massmediernas oberoende och tillgänglighet samt att motverka skadliga inslag i massmedierna.

Telelagen och lagen om radiokommunikation trädde i kraft den 1 juli 1993. Telelagen innehåller bestämmelser om televerksamhet. Lagen anger förutsättningar för bl.a. tillståndsplikt, tillståndsprövning, tillståndsvillkor, taxor, samtrafik, nummerplanering och tillsyn. Lagen om radiokommunikation syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikationer och andra användningar av radiovågor. Lagen innehåller huvudsakligen regler om rätten att använda radiosändare. En översyn av telelagen genomfördes 1996. Lagen om radiokommunikation har inte varit föremål för någon översyn.

Radio-_och_TV-lagen innehåller föreskrifter om sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. När det gäller distributionen av vissa sådana sändningar ger lagen regeringen rätt att ange villkor i fråga om bl.a. sändningarnas geografiska räckvidd och att tillståndshavare skall samarbeta i tekniska frågor. I lagen finns även föreskrifter om vidaresändningar i kabelnät av vissa TV-program.

Marknaden för elektroniska kommunikationstjänster är mycket dynamisk. Konkurrensen mellan aktörerna och den tekniska utvecklingen driver fram nya och bättre tjänster och varor. Fler aktörer på marknaden sätter också en press på priserna och tvingar fram nytänkande.

Den traditionella telefonin har vidareutvecklats och sättet att kommunicera sker genom allt mer avancerade former av informationsteknik. Drivkrafterna i denna utveckling är särskilt användningen av Internet samt konvergensen. Med konvergens avses huvudsakligen att den tekniska utvecklingen, framför allt den digitala tekniken, minskar skillnaderna mellan området för privat kommunikation och massmedieområdet. Text, ljud, bild och data kan hanteras samtidigt och förmedlas genom flera former av distributionssystem. Detta leder till ett närmande mellan olika nät (t.ex. nät för telefoni, data och television), tjänster (kommunikationstjänster och innehållstjänster) och apparater (t.ex. telefoner och TV-mottagare). Det är i denna miljö som nya användningsområden och tillämpningar av informationsteknik växer fram i snabb takt.

Lagstiftningen och de politiska målen inom området för elektronisk kommunikation måste nu ses över i ljuset av denna utveckling för att inte riskera att bli föråldrade.

Telekommunikation ansågs länge vara en statlig uppgift. I de flesta medlemsstater inom Europeiska unionen var tillhandahållandet av infrastruktur och teletjänster förbehållet en statlig myndighet eller ett statligt ägt bolag. Under 1990-talet antogs emellertid en rad direktiv och beslut som successivt liberaliserade och harmoniserade telemarknaden inom Europeiska gemenskapen. Det samlade regelverket på området består i dag av ett tjugotal direktiv och beslut. Dessa rättsakter är i huvudsak genomförda i telelagen och föreskrifter meddelade med stöd av lagen.

EG-kommissionen inledde hösten 1999 en översyn av regelverket och antog den 12 juli 2000 ett förslag till nytt regelverk för elektroniska kommunikationer bestående av följande direktiv: Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om

• ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 393 slutlig (ramdirektivet),
• auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 386 slutlig (auktorisationsdirektivet),
• tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM (2000) 384 slutlig (tillträdesdirektivet),
• samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 392 slutlig (USO-direktivet),
• behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation, KOM (2000) 385 slutlig (komdataskyddsdirektivet).

Den 12 juli 2000 antog kommissionen också ett förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett regelverk för radiospektrumpolitiken inom Europeiska unionen (KOM (2000) 407 slutlig).

Regelverket antas enligt det s.k. medbestämmandeförfarandet (artikel 251 i Romfördraget). Behandlingen av rättsakterna, som enligt kommissionens förslag föreslås träda i kraft den 1 januari 2002, pågår för närvarande i Europaparlamentet och rådet.

Kommissionen avser dessutom att ersätta det nu gällande direktivet om konkurrens på marknaderna för teletjänster (90/388/EG, senast ändrat genom direktiv 1999/64/EG), med ett nytt direktiv om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationstjänster.

Rättsakterna inrättar ett harmoniserat regelverk för alla former av elektroniska kommunikationsnät, inklusive Internet (IP-baserade globala datanät), rundradionät och kabel-TV-nät, samt av elektroniska kommunikationstjänster. I det senare begreppet ingår dock inte tillhandahållande av innehåll eller utövande av redaktionellt ansvar över innehåll som överförs med hjälp av elektroniska kommunikationsnät eller elektroniska kommunikationstjänster. Regelverket påverkar inte nationella åtgärder som motiveras av allmänintresse, särskilt vad avser innehållsreglering och mediepolitik, under förutsättning att sådana åtgärder är i enlighet med EG-rätten.

Mediepolitiska mål och innehållsreglering i allmänhet kan således utformas av medlemsstaterna. När respektive medlemsstat skall uppnå de mediepolitiska målen får det dock inte uppstå konflikter med EG:s regelverk när det gäller infrastrukturen för elektronisk kommunikation.

I konvergensutredningens betänkande Konvergens och förändring (SOU 1999:55) konstateras att konvergensutvecklingen med sammansmältning av olika medieformer och framväxten av helt nya tjänster medför olika gränsdragnings- och tolkningsproblem vid tillämpningen av gällande rätt. Dessa problem kan, enligt utredningen, framför allt hänföras till de begrepp, definitioner och avgränsningar som präglar utformningen av yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), radio-_och_TV-lagen samt telelagen. Detta kan i sin tur medföra oönskade konsekvenser för såväl utvecklingen av nya tjänster, produkter och infrastrukturella lösningar som möjligheten att uppfylla tele- och mediepolitiska målsättningar. Utredningen anser därför att det finns ett behov av samordning av den aktuella lagstiftningen, vilket framför allt avser relationen mellan å ena sidan telelagen och å andra sidan YGL och radio-_och_TV-lagen. Hänsyn måste enligt utredningen tas till de begränsningar i möjligheten att lagstifta som i olika avseenden följer av överordnade regler och internationella förpliktelser. Det handlar främst om de begränsningar som följer av YGL och om Sveriges förpliktelser enligt EG-rätten samt, i fråga om användningen av radiofrekvenser, den internationella telekonventionen och radioreglementet.

Mediegrundlagsutredningen överlämnade den 29 mars 2001 betänkandet Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet (SOU 2001:28). I betänkandet analyserar utredningen behovet av och förutsättningarna för en mer teknikneutral grundlagsreglering av yttrandefriheten. Utredningen föreslår att den nuvarande s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL utvidgas så att den omfattar också andra än massmedieföretag. För dessa andra införs en möjlighet att genom utgivningsbevis få ett frivilligt grundlagsskydd. Databasregeln föreslås omfatta även direktsändning på begäran. Nuvarande undantagsregel från etableringsfriheten i 3 kap. 1 § YGL utvidgas så att det inte finns hinder för regler som innebär dels en skyldighet för nätinnehavare att upplåta utrymme i nätet för andra överföringar än sådana som omfattas av grundlagen i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens för sådana tjänster i nätet, dels en skyldighet för nätinnehavare att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet.

Utredningen om översyn av radio-_och_TV-lagen m.m. har i uppdrag att analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio-_och_TV-lagen och lagen (1989:41) om TV-avgift. Utredningsuppdraget omfattar frågor om bl.a. jurisdiktion, tillämplighet av tillståndsvillkor på vissa sändningar samt skydd av barn mot olämpligt programinnehåll. Den del av uppdraget som gäller skydd av barn mot olämpligt programinnehåll skall redovisas före utgången av oktober 2001 medan uppdraget i övrigt skall vara slutfört före utgången av maj 2002.

En särskild utredare skall utreda behovet av lagstiftning inom området för elektronisk kommunikation. Detta begrepp används ofta - bl.a. i kommissionens meddelande som föregick de ovan redovisade förslagen till EG-direktiv (KOM (1999) 539) - som en samlande benämning på den verksamhet som bedrivs inom det nya område som växer fram mot bakgrund bl.a. av konvergensutvecklingen och Internet. Utredaren skall beskriva detta område och den tekniska och ekonomiska utveckling som skett under de senaste åren.

Gränsdragningen mellan å ena sidan sektorsspecifik lagstiftning inom berörda områden och å andra sidan de generella konkurrensreglerna skall belysas.

Utredaren skall vid uppdragets genomförande särskilt uppmärksamma och beakta att det föreslagna EG-rättsliga regelverket är tillämpligt även på IP-baserad elektronisk kommunikation.

Utredaren skall analysera de telepolitiska målen och de syften som ligger till grund för lagen om radiokommunikation. Utredaren skall även bedöma om dessa mål och syften är ändamålsenliga mot bakgrund av den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen och den lagstiftning som utredaren föreslår samt föreslå de ändringar som behövs. I detta ingår även att analysera hur de mediepolitiska målen kan uppnås med beaktande av det nya EG-rättsliga regelverket. Någon översyn av de mediepolitiska målen skall däremot inte göras.

Utgångspunkten skall vara att en samordning skall ske mellan de telepolitiska målen och det IT-politiska målet. Utredaren skall också ange hur dessa politiska mål kan uppnås och särskilt beskriva statens roll i förhållande till marknaden i detta sammanhang.

Utredaren skall utifrån en redovisning och utvärdering av de erfarenheter som vunnits av tillämpningen genomföra en fullständig översyn av telelagen och lagen om radiokommunikation. En utgångspunkt är de förändringar som utredaren föreslår av de politiska målen inom området för elektronisk kommunikation. En annan viktig utgångspunkt i detta arbete är de nya EG-direktiv och EG-beslut som kommer att antas. Utredaren skall därvid följa behandlingen i rådet och Europaparlamentet av kommissionens förslag på området.

Ett EG-direktiv är bindande endast i fråga om det resultat som skall uppnås. Medlemsstaterna får själva välja form och metod för detta. Utredaren skall med beaktande av svensk lagstiftningstradition föreslå den lagstiftning som är nödvändig för att genomföra de nya direktiven och beslutet om radiospektrumpolitiken. I den mån radio-_och_TV-lagen påverkas av de nya EG-direktivens regler om infrastruktur för elektronisk kommunikation skall även denna bli föremål för översyn i detta avseende.

Utredaren skall utöver en översyn av telelagen och lagen om radiokommunikation också kartlägga övrig lagstiftning som avser elektronisk kommunikation, bl.a. radio-_och_TV-lagen, lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer, lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning samt lagstiftning som genomför Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (EGT L 178, 17.7 2000, s. 1, Celex 32001L0031). Departementspromemorian E-handelsdirektivet (Ds 2001:13) innehåller förslag till sådan lagstiftning. Promemorian remissbehandlas för närvarande.

Utredaren skall överväga om nuvarande författningsstruktur på området är ändamålsenlig och i vilken utsträckning en systematisk samordning bör ske. I sitt arbete skall utredaren bl.a. vägledas av de slutsatser om behovet av samordning av lagstiftningen till följd av konvergensutvecklingen som redovisas i Konvergensutredningens betänkande. Detta innebär att utredningsarbetet skall inriktas mot en horisontell och samordnad reglering av elektronisk kommunikationsinfrastruktur och elektroniska kommunikationstjänster. En sådan inriktning ligger också väl i linje med de föreslagna EG-direktiven. Utredaren skall föreslå de förändringar av författningsstrukturen på området som övervägandena föranleder med inriktning på en samlad lagstiftning inom området. Syftet är att skapa en modern, teknikneutral och framtidsanpassad lagstiftning.

Flera myndigheter har uppgifter inom området för elektronisk kommunikation, främst Post- och telestyrelsen och Radio- och TV-verket, men även bl.a. Konsumentverket, Konkurrensverket, Riksarkivet och IT-kommissionen (K 1998:04). Utredaren skall beskriva den nuvarande myndighetsstrukturen och samarbetsformerna mellan myndigheterna. Därvid skall även erfarenheterna av den nuvarande organisationen redovisas och utvärderas. Utredaren skall överväga om nuvarande organisation är lämplig mot bakgrund av dessa erfarenheter, den tekniska utvecklingen, de överväganden som gjorts om statens uppgifter och den lagstiftning som utredaren föreslår. Utredaren skall föreslå de förändringar i myndighetsstrukturen och samarbetsformerna som är nödvändiga med anledning av dessa överväganden samt sådana förslag till författningsändringar som skulle bli nödvändiga för att åstadkomma en förändrad myndighetsstruktur.

Förslagens ekonomiska konsekvenser skall analyseras och redovisas.

En närliggande fråga är administrationen av domännamn under den nationella toppdomänen punkt-se. Vissa aspekter av Internet täcks in av de föreslagna EG-direktiven. De berör dock inte frågan om administration av domännamnssystemet. På internationell nivå har den mellanstatliga rådgivande kommittén (GAC) till Internet Corporation on Assigned Names and Numbers (ICANN) den 23 februari 2001 utarbetat principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. I Domännamnsutredningens betänkande (SOU 2000:30) finns en beskrivning av domännamnssystemet.

Domännamnsutredningen har föreslagit att Sverige inför en avtalsmodell motsvarande den som GAC har föreslagit för delegering av ansvaret för de nationella toppdomänerna. Sedan Domännamnsutredningens betänkande lämnades har kommissionen i meddelandet KOM(2000)202 den 4 juli 2000 uppmanat medlemsstaterna att genomföra GAC:s principer på ett lämpligt sätt i den mån de avser regeringars förhållande till ICANN och till sina nationella landsdomänregister. Europeiska unionens råd uppmanade den 3 oktober 2000 medlemsstaterna att med beaktande av nationella bestämmelser genomföra GAC:s principer för delegering och administration av nationella toppdomäner. Utredaren skall beskriva och utvärdera tillämpningen av GAC:s principer i dag för den nationella toppdomänen punkt-se. Utredaren skall undersöka möjligheterna att genomföra principerna, särskilt artikel 5 som rör statens roll, genom en offentligrättslig reglering och lämna de författningsförslag som anses nödvändiga för att möjliggöra statlig tillsyn av principernas efterlevnad. Förslagens ekonomiska konsekvenser skall analyseras och redovisas.

Utredaren skall ha stor frihet att ta upp de ytterligare frågor som denne anser behöver övervägas inom ramen för uppdraget. Det ingår dock inte i uppdraget att föreslå grundlagsändringar.

Utredaren skall samråda med representanter för organisationer och företag inom området samt med berörda myndigheter. Om utredaren föreslår ändringar i radio- och TV-lagen skall förslagen utformas i samråd med utredningen om översyn av radio- och TV-lagen m.m.

Utredaren skall även beakta konsekvenserna av föreslagen lagstiftning för små företags villkor, i enlighet med 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredaren skall härvid samråda med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning.

Utredaren skall beakta Mediegrundlagsutredningens betänkande (SOU 2001:28) och den vidare beredningen av det.

Utredaren skall beakta den vidare beredningen av departementspromemorian Effektivare tvistlösning på teleområdet (Ds 2000:56) samt Post- och telestyrelsens skrivelse den 1 september 2000 Upplysning om teleadresser.

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen (Fö 1999:04) skall redovisa sitt arbete den 1 maj 2001. Utredaren skall inom ramen för sitt uppdrag beakta utredningens betänkande och den vidare beredningen av det.

Regeringen uppdrog åt Post- och telestyrelsen i dess regleringsbrev för år 2001 att utreda vissa frågor för att säkerställa driften av Internet i Sverige. Uppdragen skall redovisas senast den 1 oktober 2001. Utredaren skall beakta myndighetens skrivelse med redovisning av uppdragen.

Utredaren skall också beakta Bredbandsutredningens betänkande (SOU 2000:111).

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 1 april 2002.

(Näringsdepartementet)