Till statsrådet Britta Lejon

Regeringen beslutade den 4 februari 1999 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Kommittén skulle också utreda frågor angående preskriptionstiderna för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen och frågan om brottet olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led borde bli tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

Den 11 februari 1999 förordnade statsrådet Lejon justitierådet Göran Regner som ordförande i kommittén fr.o.m. den 4 februari 1999. Den 29 mars 1999 förordnade statsrådet Lejon riksdagsledamöterna Eva Arvidsson, Mats Einarsson, Carina Hägg, Kenth Högström och Åsa Torstensson, nuvarande chefredaktören Mats Johansson, redaktören Östen Johansson, nuvarande chefredaktören Anders Johnson, jur. kand. Åsa Romson och jur. kand. Helena Streiffert att som ledamöter ingå i kommittén. Samma dag förordnades direktören Per Hultengård, ombudsmannen Angelin Olsson de Groat, byråchefen Håkan Rustand, nuvarande hovrättsrådet Thomas Stiber-Strömgren, nuvarande föredraganden Gunilla Svahn Lindström och nuvarande kanslichefen Bertil Wennberg att som experter biträda kommittén. Genom beslut den 7 september 1999 förordnades jur. kand. Martin Brinnen att som expert biträda kommittén fr.o.m. den 1 september 1999. Genom beslut den 1 mars 2000 entledigades Gunilla Svahn Lindström och samma dag förordnades hovrättsassessorn Hedvig Trost som expert, båda besluten med verkan fr.o.m. den 13 mars 2000. Den 6 mars 2000 förordnades kanslirådet Peter Holm att som expert biträda kommittén. Genom beslut den 9 mars 2000 entledigades Mats Johansson och samma dag förordnades f.d. hovrättspresidenten Håkan Winberg som ledamot, båda besluten med verkan fr.o.m. den 13 mars 2000. Genom beslut den 19 april 2000 entledigades Hedvig Trost och samma dag förordnades hovrättsassessorn Magnus Larsson att som expert biträda kommittén, båda besluten med verkan fr.o.m. den 2 maj 2000. Den 9 juni 2000 entledigades Angelin Olsson de Groat och samma dag förordnades ombudsmannen Olle Wilöf som expert. Genom beslut den 18 augusti 2000 entledigades Anders Johnson och samma dag förordnades jur. kand. Erik Wassén som ledamot,

båda besluten med verkan fr.o.m. den 21 augusti 2000. Genom beslut den 19 oktober 2000 entledigades Thomas Stiber-Strömgren och samma dag förordnades hovrättsassessorn Susanne Kjaersgaard-Olsson som expert, båda besluten med verkan fr.o.m. den 23 oktober 2000. Den 15 december 2000 entledigades Helena Streiffert och samma dag förordnades riksdagsledamoten Ingvar Svensson som ledamot.

Som sekreterare åt kommittén har tjänstgjort jur. kand. Martin Brinnen under tiden den 1 april 1999 - den 31 augusti 1999 och hovrättsassessorn Katarina Rikte fr.o.m. den 1 september 1999. Rådmannen Kavita Bäck Mirchandani har biträtt kommittén med att göra den översikt över främmande länders rätt som finns i avsnitt 4.1.

Kommittén har antagit namnet Mediegrundlagsutredningen (Ju 1999:01).

Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet. Utvidgat grundlagsskydd och andra frågor om tryck- och yttrandefrihet. Betänkandet kommer även att finnas tillgängligt på http://www.sou.gov.se.

Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm den 24 januari 2001

Göran Regner

Eva Arvidsson Mats Einarsson Carina Hägg

Kenth Högström Östen Johansson Åsa Romson

Ingvar Svensson Åsa Torstensson Erik Wassén

Håkan Winberg

/Katarina Rikte

Förkortningar

a. anförd, anförda art. artikel bet. betänkande BrB brottsbalken dir. direktiv DO Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Ds departementsstencil EG Europeiska gemenskapen Europakonventionen Europeiska konventionen (4 november 1950) om

skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund läggande friheterna

granskningslagen lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram HD Högsta domstolen JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen KU konstitutionsutskottet MMU Massmedieutredningen p. punkt pliktexemplarslagen lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument PO Allmänhetens pressombudsman PON Pressens Opinionsnämnd prop. proposition PuL personuppgiftslagen (1998:204) RB rättegångsbalken RF regeringsformen rskr. riksdagens skrivelser SKL Statens kriminaltekniska laboratorium SOU statens offentliga utredningar TF tryckfrihetsförordningen tillämpningslagen lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden YFU Yttrandefrihetsutredningen YGL yttrandefrihetsgrundlagen

1. Sammanfattning

Kommitténs huvudförslag:

– Den nuvarande s.k. databasregeln (1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen, YGL) utvidgas så att den omfattar också direktsändning på begäran, print on demand och push-teknik. För massmedieföretag skall skyddet liksom hittills vara automatiskt. För andra införs en möjlighet att genom utgivningsbevis få ett frivilligt skydd. Dessa ändringar innebär en vidareutveckling av nuvarande grundlagsreglering men gör denna mindre teknikberoende. – Nuvarande regel om s.k. must carry-princip (i 3 kap. 1 § YGL) kompletteras. – Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter skall vara den enligt brottsbalken och blir därigenom längre än enligt nuvarande huvudregel om ett år. Åtal måste dock väckas inom två år från det att JK fick kännedom om upptagningen. – Preskriptionstiden för databaser skall vara ett år och räknas från det att tillhandahållandet upphörde. Om den s.k. bilageregeln (i 1 kap. 7 § tryckfrihetsförordningen,TF) är tillämplig, skall tiden dock vara sex månader från det att tillhandahållandet inleddes. En ny regel ger domstol möjlighet att besluta om borttagande av ett brottsligt yttrande ur en databas som bilageregeln är tillämplig på. – I beslagsreglerna görs smärre ändringar, bl.a. grundlagsfästs rätten till domstolsprövning. – Beträffande tekniska upptagningar görs en ändring som klargör att - på motsvarande sätt som enligt TF - ingripande på grund av yttrandefrihetsbrott får ske först när i vart fall ett exemplar framställts och lämnats ut för spridning. – För tekniska upptagningar som framställts utomlands införs en skyldighet för importören att ange vissa uppgifter på upptagningen. – Ingen utvidgning görs av brottskatalogen i TF.

Kommitténs uppdrag kan delas upp i tre delar; – frågan om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefri-

heten,

– tillämpningsproblem rörande TF och YGL, omfattande bl.a. frågan om

de preskriptionstider som gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrott bör förlängas, vissa frågor om beslag enligt TF och YGL och frågor rörande några tryckfrihetsrättsliga begrepp, samt – frågan om ytterligare brott, bl.a. olaga hot, bör upptas som tryck- och

yttrandefrihetsbrott.

Tillämpningsproblemen har påpekats av JK i en framställning till regeringen, se bilaga 2 till detta betänkande. Framställningen skall enligt direktiven tjäna som utgångspunkt och diskussionsunderlag för kommitténs överväganden.

1 En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten

Uppdraget

Kommittén skall närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Det anges i direktiven att det tryckta ordet har en särställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten och att utgångspunkten därför är att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet. Förstahandsuppgiften för kommittén avser kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. informationsöverföring som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mellan avsändare och mottagare. Det är därvid utvecklingen på t.ex. Internet och inom telekommunikationerna som står i förgrunden. I direktiven anges att införandet av termen tekniska upptagningar i YGL kan förväntas på ett tillfredsställande sätt möta den tekniska utvecklingen när det gäller upptagningar med sådana yttranden som YGL är avsedd att skydda men att det sagda inte hindrar att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationsteknikens område, exempelvis tillkomsten av s.k. print on demand. Uppdraget i denna del kan ses som en fortsättning av den del av Mediekommitténs uppdrag som gällde grundlagsskydd för nya medier (se SOU 1997:49).

Omfattas de nya tjänsterna av nu gällande grundlagsreglering av yttrandefriheten?

Kommittén har undersökt vilka nya tjänster som kan användas för kommunikation med allmänheten. TF gäller för skrift som framställts i tryckpress och skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller denna försetts med vissa uppgifter om mångfaldigandet. TF innehåller också en regel (1 kap. 7 § andra stycket, här kallad bilageregeln) som ger skydd åt radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL när de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida hela eller delar av skriftens innehåll. Radioprogrammet eller den tekniska upptagningen skall i ett sådant fall jämställas med en bilaga till skriften.

YGL gäller för ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar. Med vissa liknande överföringar avses andra överföringar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än ljudradio och television, t.ex. telefax och videotex (det senare var vid YGL:s tillkomst en benämning på en slags databas). YGL innehåller också i 1 kap. 9 § en regel (här kallad databasregeln) som ger grundlagsskydd åt databaser varigenom allmänheten tillhandahålls upplysningar på särskild begäran med hjälp av elektromagnetiska vågor under förutsättning dels att databasen drivs av en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå, dels att mottagaren inte kan ändra innehållet i registret.

Kommittén behandlar portaler, meddelandetjänster, elektronisk post, mötesplatser, diskussionsfora, publicerings- och förmedlingstjänster, länkning, push-teknik, webbsändningar, sök- och navigationstjänster, bevakningstjänster, filtreringstjänster, accesstjänster och print on demand. När det gäller frågan om dessa tjänster omfattas av TF eller YGL är frågan närmare bestämt om de faller under tillämpningsområdet för någon av följande regler; huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL, databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag eller bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF respektive reglerna om tryckta skrifter i TF och tekniska upptagningar i YGL.

Huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL gäller för sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Beträffande rekvisitet riktad till allmänheten konstaterar kommittén att detta betyder att sändningen skall vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar och att sändningen måste startas av avsändaren. Om sändningen startas av mottagaren faller den alltså utanför denna paragraf.

Beträffande databasregeln i 1 kap. 9 § YGL konstaterar kommittén att även denna paragraf gäller för överföringar som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor om 1. allmänheten därigenom på särskild begäran tillhandahålls upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling och 2. det är ett sådant massmedieföretag som anges i paragrafen som ombesörjer tillhandahållandet och mottagaren inte kan ändra innehållet i registret. Mediegrundlagsutredningen anser att kravet att överföringen skall ske på begäran innebär ett krav på att mottagaren startar överföringen. Regeln avser traditionella massmedieföretag och omfattar inte aktörer som enbart driver databasverksamhet. Om ett traditionellt massmedieföretag förlägger sin databasverksamhet till en särskild juridisk person, t.ex. ett nytt aktiebolag, får frågan om detta innebär att verksamheten faller utanför databasregeln enligt kommitténs mening avgöras av om massmedieföretaget alltjämt kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upplysningarna eller inte. Det bör alltså vara de sakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande.

Beträffande bilageregeln (1 kap. 7 § andra stycket TF) anser kommittén, i likhet med Mediekommittén, att uttrycket ”i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen” innebär att även sådana överföringar från databaser som avses i databasregeln och som alltså sker på begäran från mottagaren kan omfattas av bilageregeln, om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt. För att bilageregeln skall vara tillämplig i ett sådant fall krävs emellertid att databasen enbart innehåller hela eller delar av den periodiska skriftens innehåll. Detta torde innebära att bilageregeln i praktiken mera sällan blir tilllämplig på databaser. En webbplats från vilken en ljudfil med en ”taltidning” kan hämtas till en synskadads dator är ett exempel på en databas som kan anses falla under bilageregeln. En särskild fråga är vad som kan anses utgöra en databas när det t.ex. på samma www-adress finns material från flera olika periodiska skrifter. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening får innehållet ur en periodisk skrift anses utgöra en egen databas om det finns avskilt i en egen fil så att det är naturligt att betrakta det som en egen enhet. I ett sådant fall skulle alltså bilageregeln kunna vara tillämplig på denna del av databasen. Detta synsätt innebär att det är viktigt att databasinnehavare ordnar verksamheten på ett väl strukturerat sätt så att olika delar av databasen är klart identifierbara och möjliga att skilja från andra delar.

Vid tillämpning av dessa grundlagsregler med den här angivna tolkningen på nya tjänster för kommunikation till allmänheten har Mediegrundlagsutredningen kommit till följande resultat.

Portal är en benämning på en webbplats på Internet där en mängd olika tjänster har samlats. Begreppet portal behandlas därför inte särskilt vad

gäller frågan om grundlagsskydd föreligger enligt TF eller YGL utan i stället behandlas de olika tjänsterna för sig.

Meddelandetjänster och elektronisk post som riktas till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar omfattas av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF kan därmed också bli tillämplig om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider hela eller delar av skriftens innehåll oförändrat på detta sätt.

Sändning av meddelantetjänster och elektronisk post startas av avsändaren. Databasregeln kan därför inte bli tillämplig.

Vid webbaserad e-post sänder avsändaren inte e-postmeddelandet till mottagarens dator utan till en e-postserver och meddelandet presenteras som webbsidor där mottagaren kan läsa det. Detta kan jämföras med ett brev som når en personlig postbox och som sedan hämtas där av adressaten. Om samma meddelande sänds till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar kan webbaserad e-post falla under huvudregeln om radioprogram. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt kan även bilageregeln vara tillämplig.

Beträffande mötesplatser och diskussionsfora konstaterar Mediegrundlagsutredningen att det är användaren som startar överföringen av material från databasen. Huvudregeln om radioprogram kan därför inte vara tillämplig. Om databasen är ordnad så att användarna kan föra in material så att detta blir tillgängligt för andra användare utan föregående åtgärd från den som driver databasen faller den utanför grundlagsskyddet eftersom mottagaren då kan ändra innehållet i databasen. Om däremot databasen är ordnad så att införingar som användarna gör inte kan bli tillgängliga för andra användare utan föregående åtgärd från den som driver databasen, en s.k. modererad tjänst, är databasregeln tillämplig om det är ett sådant massmedieföretag som anges i regeln som driver verksamheten. Även bilagereglen kan bli tillämplig på en sådan databas.

När det gäller publicerings- och förmedlingstjänster samt länkning konstaterar kommittén att databasregeln måste tolkas så att tillämpning av regeln är utesluten inte endast i fall då mottagaren kan ändra innehållet i databasen så att ändringarna blir tillgängliga för andra användare utan föregående åtgärd av den som driver databasen utan även i fall när någon annan har denna möjlighet. Detta innebär att om databasen innehåller t.ex. länkar till andra databaser eller på annat sätt är sammankopplad med andra databaser och ändringar av innehållet i dessa andra databaser oförmedlat kan bli tillgängliga för användarna i massmedieföretagets databas som innehåll i denna (”hämtningslänk”) faller massmedieföretagets databas utanför grundlagsskyddet enligt YGL. Det torde dock vara ett mera teoretiskt fall att en länk tekniskt är konstruerad på detta sätt. Länkar som innebär att användaren tekniskt förflyttas (”förflyttningslänk”) till den länkade

databasen kan enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte anses utgöra något problem. Innehållet i den länkade databasen ingår då inte i massmedieföretagets databas utan länkningen är att betrakta endast som en hänvisning. En sådan länkning innebär alltså inte att massmedieföretagets databas faller utanför databasregeln.

När det gäller push-teknik konstaterar kommittén att begreppet har en vag innebörd. Oftast torde det dock betyda att användarna abonnerar på skräddarsydda sammanställningar av information som sänds till dem utan särskild begäran vid varje tillfälle men enligt ett i förväg uppgjort schema. Om det är mottagaren som startar överföringen kan tjänsten omfattas av databasregeln om det är ett traditionellt massmedieföretag som driver tjänsten. Om överföringarna startas av avsändaren gör detta att databasregeln inte är tillämplig även om informationen hämtas ur en databas. Huruvida överföringarna i ett sådant fall omfattas av huvudregeln om radioprogram beror på om tillräckligt många abonnenter får del av ett likalydande meddelande för att det skall kunna anses riktat till allmänheten så som krävs enligt den regeln.

Beträffande webbsändningar konstaterar kommittén att det är mottagaren som startar överföringen och att alla fall av uppspelning av en tidigare inspelning omfattas av databasregeln, förutsatt att det är ett sådant massmedieföretag som anges i regeln som driver verksamheten. Även när det är fråga om överföring av en direktsändning, dvs. överföring i princip utan tidsfördröjning i förhållande till verkligheten och utan egentlig lagring av datafiler, är det mottagaren som startar överföringen, det är då fråga om en direktsändning på begäran. Eftersom mottagaren startar överföringen är huvudregeln om radioprogram enligt kommitténs mening inte tillämplig. Direktsändning på begäran kräver med nuvarande teknik en datalagring i några sekunder och tidsfördröjningen kommer att bli än mindre, kanske endast någon tusendels sekund. Eftersom det då knappast är fråga om en sådan datalagring som avsågs när databasregeln kom till är det enligt Mediegrundlagsutredningens mening tveksamt om direktsändning på begäran omfattas av YGL nu och än mer i framtiden.

När det gäller sök- och navigationstjänster anser kommittén att om mottagaren använder sådana tjänster får den information som sänds till honom med hjälp av tjänsterna anses överförd på begäran. Databasregeln eller bilageregeln kan därför bli tillämpliga även när sådana tjänster används om de förutsättningar som anges i reglerna är uppfyllda. Beträffande bevakningstjänster kan förhållandet vara detsamma. Det kan då även vara fråga om överföringar som startas av avsändaren. Huvudregeln om radioprogram kan i ett sådant fall vara tillämplig.

Filtreringstjänster används för att sortera bort viss information. Användningen av sådana tjänster är alltså inte relevant för frågan om överföring av information på visst sätt faller under grundlagens skydd.

Den som tillhandahåller en ren accesstjänst kan enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte anses därigenom tillhandahålla information.

När det gäller print on demand, dvs. framställning på beställning av enstaka exemplar av skrifter, bilder eller tekniska upptagningar konstaterar kommittén att sådan framställning i normalfallet inte omfattas av TF eller YGL.

Slutsatser angående behovet av en ändring av grundlagsregleringen av yttrandefriheten

Kommittén anser att det föreligger behov av att ändra grundlagsregleringen av yttrandefriheten så att även databaser hos t.ex. bokförlag och tryckerier får automatiskt grundlagsskydd enligt nu gällande databasregel. Vidare föreligger behov av att ge grundlagsskydd för viss användning av push-teknik, direktsändningar på begäran och viss print on demandverksamhet. Det finns också behov av att ge en möjlighet till grundlagsskydd för sådan verksamhet och för databasverksamhet enligt nu gällande databasregel som bedrivs av andra än massmedieföretag.

Förutsättningarna för ett utvidgat och mer teknikoberoende grundlagsskydd

Eftersom utgångspunkten för uppdraget är att uppdelningen på två grundlagar skall bestå och TF även i fortsättningen skall ge skydd för det tryckta ordet ingår det inte i Mediegrundlagsutredningens uppdrag att överväga om det är möjligt att åstadkomma ett generellt grundlagsskydd för yttrandefriheten som omfattar alla yttranden oavsett vilket medium de framförs i.

Önskan att uppnå en mera teknikoberoende YGL får enligt kommitténs mening inte leda till ett försämrat grundlagsskydd utan de hittills gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna måste alltjämt kunna gälla. Det är bl.a. svårt att applicera det nuvarande ensamansvarssystemet generellt på publicering på Internet. Om så skulle ske finns det stor risk att det ofta inte skulle finnas någon att ställa till svars om ett yttrande är brottsligt. Man bör inte heller generellt belasta alla som publicerar yttranden på t.ex. Internet med de nackdelar som följer med ett grundlagsskydd i form av skyldighet att utse utgivare, dokumentera innehållet etc. Ett generellt grundlagsskydd för publicering via Internet eller genom andra överföringar till allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor bör därför inte genomföras utan någon form av avgränsning krävs.

Avgränsningen bör ske genom en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd för viss kommunikation. Detta frivilliga skydd kan inte åstadkommas genom något slag av regel om att grundlagsskydd gäller om vissa uppgifter finns angivna. Ett skäl härför är att det för grundlagsskydd måste ställas krav utöver angivande av vissa uppgifter, bl.a. måste verksamheten vara ordnad så att den som driver den har kontroll över innehållet. Uppgifter i en databas är inte heller beständiga utan kan lätt tas bort eller ändras vilket kan leda till tveksamhet om grundlagsskydd föreligger. Kommittén anser att skyddet i stället bör utformas så att det görs beroende av om utgivningsbevis söks och utfärdas (se nedan).

Förslag till utvidgning av grundlagsskyddet

Ett utvidgat grundlagsskydd skall bygga på nuvarande modell med ett speciellt, detaljerat grundlagsskydd för massmedier och inte ges formen av ett mera allmänt skydd, t.ex. av den modell artikel 10 i Europakonventionen erbjuder. Mediegrundlagsutredningen föreslår i stället följande. Databasregeln (1 kap. 9 § YGL) utvidgas till att även gälla direktsändning på begäran, print on demand som innebär att enstaka exemplar av skrifter, bilder eller tekniska upptagningar framställs på beställning genom utdrag ur en databas, t.ex. i en bok- eller skivhandel, och användning av sådan pushteknik som innebär att en databasinnehavare som råder över innehållet i databasen sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som dessa angett i förväg. Som massmedieföretag uppräknas samma aktörer som i nu gällande databasregel med tillägg av företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter. Även t.ex. bokförlag och tryckerier omfattas alltså. När sådana massmedieföretag som nämns i regeln driver sådan verksamhet som anges i regeln får de automatiskt grundlagsskydd för denna. För andra aktörer föreslås en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd efter ansökan om utgivningsbevis för sådan verksamhet som anges i regeln. Om utgivningsbevis utfärdas gäller grundlagsskydd för verksamheten.

Förslaget överensstämmer till sin konstruktion med det som lades fram av Mediekommittén beträffande traditionell databasverksamhet men är mera omfattande eftersom det förutom traditionell databasverksamhet även inkluderar direktsändning på begäran, viss print on demandverksamhet och viss användning av pushteknik. Förslaget utvidgar också kretsen av massmedieföretag med bl.a. bokförlag och tryckerier.

Genom det frivilliga grundlagsskyddet uppnås att alla som vill driva sådan verksamhet som sägs i databasregeln kan få grundlagsskydd för verksamheten om den är ordnad på det sätt som sägs i databasregeln (det krävs t.ex. för direktsändningar på begäran att mottagaren inte kan ändra

innehållet och för traditionell databasverksamhet krävs att innehållet kan ändras endast av den som driver verksamheten). Kravet på utgivningsbevis innebär också att medverkande kan kontrollera om sådant finns och därmed grundlagsskydd föreligger och på så sätt få klarhet i om deras medverkan är straffri. Grundlagen skall uttömmande ange när utgivningsbevis skall utfärdas eller får återkallas.

Kommittén föreslår nya regler i tillämpningslagen om utgivningsbevis. Radio- och TV-verket föreslås utfärda utgivningsbevis på ansökan av den som driver verksamheten, om den tekniskt är ordnad på det sätt som anges i databasregeln, utgivare har utsetts och vissa andra krav är uppfyllda. Radio- och TV-verket föreslås också få till uppgift att föra register över verksamheter enligt databasregeln. En skyldighet att anmäla namn på registret skall finnas, och för att undvika risk för förväxling med verksamhet som drivs enligt nu gällande databasregel föreslås en skyldighet för den som driver sådan verksamhet att anmäla namn på denna till Radio- och TVverket. Verket skall även bl.a. få möjlighet att återkalla utgivningsbevis om förutsättningar att utfärda sådant bevis inte längre föreligger, t.ex. om verksamheten inte längre tekniskt är ordnad så som krävs enligt databasregeln.

Kommitténs förslag i denna del innebär också att även den som driver sådan verksamhet som sägs i databasregeln och vari överföringarna utgår från utlandet skall ha möjlighet att i Sverige få ett utgivningsbevis. Grundlagens skydd skall gälla fullt ut för sådan verksamhet med utgivningsbevis.

Förslagets teknikoberoende m.m.

Förslagen innebär att grundlagen i stor utsträckning är teknikoberoende och att de inskränkningar som gäller är nödvändiga om man vill upprätthålla de yttrandefrihetsrättsliga principerna samtidigt som man inte vill belasta andra än dem som vill ha grundlagsskyddet med de därtill hörande förpliktelserna. Mediegrundlagsutredningen anser att grundlagen med de föreslagna ändringarna på ett tillräckligt sätt uppfyller kraven på teknikoberoende samtidigt som grundlagsregleringen ges ett lämpligt materiellt innehåll.

Kommittén anser att det bör inrättas en stående beredning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område.

Förslagets förenlighet med EG:s dataskyddsdirektiv

Möjligheten till undantag i yttrandefrihetens intresse enligt artikel 9 i dataskyddsdirektivet är vidare än vad ordalagen där synes ge vid handen och den utvidgning av YGL:s tillämpningsområde som Mediegrundlagsutredningen föreslår får anses omfattas av denna möjlighet till undantag.

Särskilt om etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL contra skyldigheten att driva samtrafik enligt telelagen m.m.

I YGL föreslås ändringar i fråga om etableringsfriheten (här nätägarens rätt att bestämma över sina nät) för att tillåta regler om skyldighet att upplåta utrymme i nät för annans teletjänster samt för att klargöra att det är tillåtet med regler om skyldighet för nätinnehavare att släppa in andra program än dem som nu omfattas av den s.k. must carry-skyldigheten liksom med regler om skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollektivet (t.ex. hyresgäster i ett hyreshus) inflytande över programvalet.

2. A Preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihetsbrotten

Uppdraget

Preskriptionstiden enligt vanlig lag för t.ex. hets mot folkgrupp som inte är ringa är fem år. Enligt TF och YGL gäller emellertid särskilt korta preskriptionstider för tryck- och yttrandefrihetsbrotten. Preskriptionstiden är sex månader för periodiska skrifter och radio- och TV-program. För andra skrifter och tekniska upptagningar är tiden enligt huvudregeln ett år från det att framställningen lämnades ut för spridning. Från denna huvudregel finns det två undantag. De kallas här pliktexemplarsregeln respektive brottsbalksregeln. Pliktexemplarsregeln gäller tekniska upptagningar med rörliga bilder och säger att det beträffande sådana upptagningar i lag får föreskrivas att de inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet; för videogram finns i tillämpningslagen en sådan regel som säger att ett videogram som inte har getts in till Statens biografbyrå för granskning enligt lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram skall anses ha lämnats ut för spridning först när pliktexemplar enligt lagen om pliktexemplar av dokument har lämnats. Brottsbalksregeln avser olaga våldsskildring i tekniska upptagningar, för vilka brottsbalkens preskriptionstid gäller i stället för YGL:s.

Mediegrundlagsutredningens uppdrag när det gäller preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihetsbrotten består av två delar. Den ena rör frågan om de särskilt korta preskriptionstider som enligt TF och YGL gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrotten skall förlängas och den andra rör frågan hur utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar skall bestämmas. När det gäller frågan om preskriptionstidernas längd anges i direktiven att utgångspunkten är att de typiska nyhetsmedierna periodiska skrifter samt ljudradio- och TV-program alltjämt skall ha en särskild ställning.

Bakgrunden till uppdraget är bl.a. att JK stött på problem vid tillämpningen av YGL, främst i fall av misstanke om barnpornografibrott och olaga våldsskildring i videogram samt hets mot folkgrupp på CD-skivor. Frågan hur utgångspunkten för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar skall bestämmas har därvid uppkommit till följd av svårigheter att fastställa när en teknisk upptagning lämnats ut för spridning i de vanliga fall då föreskrivna ursprungsuppgifter saknas eller är bristfälliga.

Kommitténs överväganden och förslag

Tekniska upptagningar

Kommittén konstaterar att problemet med preskriptionstiden när det gäller tekniska upptagningar inte består i svårigheter att hinna utreda yttrandefrihetsbrotten inom tiden utan i svårigheter att kunna motbevisa påståenden om att preskription inträtt i de vanliga fall då föreskrivna ursprungsuppgifter saknas eller är bristfälliga. Det är alltså inte preskriptionstidens längd som är problemet utan svårigheter att fastställa preskriptionstidens utgångspunkt, dvs. att fastställa när upptagningen lämnades ut för spridning. Mediegrundlagsutredningen anser att det är viktigt att inta en försiktig hållning när det gäller grundlagsändringar och endast företa ändringar i grundlagen för att åtgärda problem som uppkommit i praktiken och visat sig betydelsefulla eller för att avhjälpa annars uppenbara brister i grundlagen. Eftersom huvudproblemet med preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar är att upptagningarna i stor utsträckning saknar ursprungsuppgifter leder denna försiktighetsprincip till att lösningen på problemen rörande grundlagarnas preskriptionstider för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar bör gälla sådana tekniska upptagningar som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter och alla yttrandefrihetsbrott.

Kommittén har bl.a. undersökt om det är möjligt att införa regler som fastställer utgångspunkten för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter på något

annat sätt än från det att upptagningen faktiskt lämnades ut för spridning, t.ex. efter förebild av pliktexemplarsregeln eller genom en presumtionsregel som JK föreslagit och som innebär att tekniska upptagningar som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter skall anses utlämnade för spridning först när de påträffas, om inte annat framgår av omständigheterna. Kommittén har funnit att brottsbalkens regler om preskriptionstid gäller som yttersta gräns för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott och att denna yttersta tidsgräns skall räknas från det att upptagningen först faktiskt lämnades ut för spridning. Detta innebär att varianter av pliktexemplarsregeln, en sådan presumtionsregel som nyss berörts eller någon annan regel som fastställer utgångspunkten för preskriptionstiden på något annat sätt än från det att upptagningen faktiskt lämnades ut för spridning endast kan tillämpas inom de i brottsbalken angivna preskriptionstiderna. De omfattar alltså inte fall där spridning påstås ha skett för så länge sedan att preskriptionstiden enligt brottsbalken gått ut. Grundproblemet för JK – att han möts av oriktiga påståenden, som inte kan vederläggas, om utgivning för så länge sedan att preskription inträtt – löses alltså inte med de angivna reglerna. Kommittén anser att man inte kan acceptera en regel som säger att brottsbalkens preskriptionstider inte skall gälla som yttersta gräns för yttrandefrihetsbrotten.

Kommittén föreslår att problemet med preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar löses genom en ny regel om att brottsbalkens regler om preskriptionstid skall gälla för yttrandefrihetsbrott i sådana tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna ursprungsuppgifterna (en utvidgad brottsbalksregel). Detta sätt att angripa problemet inriktas inte direkt på svårigheten att fastställa tidpunkten för utlämnande till spridning. Det bör ändå kunna bidra till att göra det i viss mån lättare för JK att motbevisa påståenden om att preskription har inträtt eftersom nya tekniska upptagningar med olika egenskaper och prestanda blir tillgängliga i hög takt. Tanken är att JK med ledning av den tekniska upptagningens egenskaper och prestanda kan utröna när en sådan upptagning getts ut. Ju längre preskriptionstiden är desto större möjligheter torde JK ha att motbevisa invändningar om preskription. För att inte onödigtvis förlänga den tid JK har på sig att utreda yttrandefrihetsbrottet och väcka åtal föreskrivs också att åtal dock inte får väckas senare än två år från det att JK fick kännedom om upptagningen. Med denna lösning saknar pliktexemplarsregeln och den särskilda regeln om olaga våldsskildring självständig betydelse såvitt avser tid för väckande av allmänt åtal. Kommittén föreslår att de upphävs.

För enskilt åtal för yttrandefrihetsbrott är det redan enligt gällande rätt brottsbalkens preskriptionstider som gäller. Kommitténs förslag föranleder därför ingen ändring beträffande enskilt åtal för yttrandefrihetsbrott.

Tryckta och därmed enligt TF jämställda skrifter samt radio- och TVprogram

Problemen på TF:s område kan inte anses så stora att de motiverar en ändring. Det har inte heller framkommit något som talar för en förlängning av den preskriptionstid av sex månader som gäller för periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gäller. Kommittén stannar därför för att någon ändring inte bör göras i TF beträffande preskriptionstiderna för tryckfrihetsbrott. Det har inte heller framkommit något som talar för att preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i traditionella ljudradio- och TV-program bör förlängas. Någon sådan ändring föreslås därför inte.

Databaser

Yttrandefrihetsbrott i en databas skall betraktas som ett perdurerande (pågående) brott varför preskriptionstiden skall räknas från det att materialet inte längre tillhandahölls i databasen (detta gäller dock inte när bilageregeln i 1 kap. 7 § TF är tillämplig, se nedan). För yttrandefrihetsbrott i databaser föreslås att preskriptionstiden förlängs från sex månader till ett år och att det föreskrivs att tiden löper från det att det brottsliga meddelandet inte längre tillhandahölls.

När bilageregeln är tillämplig på en databas är preskriptionstiden för tryckfrihetsbrott i databasen sex månader i likhet med vad som gäller för den periodiska skriften. Hänsyn till syftet med bilageregeln motiverar att tiden i ett sådant fall räknas från det att tillhandahållandet inleddes. I bilageregeln i TF föreslås ett tillägg som anger denna utgångspunkt för preskriptionstiden. Att preskriptionstiden räknas från det att tillhandahållandet inleddes innebär att när väl sex månader gått efter att tillhandahållandet inleddes skulle brottsligt material kunna tillhandahållas straffritt under oändlig tid. Det föreslås därför också en regel som gör det möjligt för en domstol som dömer för ett tryckfrihetsbrott i en databas som omfattas av bilageregeln att förordna att det brottsliga yttrandet skall tas bort ur databasen. Att inte följa ett sådant förordnande beläggs med straff.

2 B Vissa frågor om beslag

Uppdraget

Kommittén skall se över åtalstiden efter utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar. Kommittén skall också överväga om bestämmelser om rätt till domstolsprövning av konfiskeringsoch utredningsbeslag behöver tas in i TF och YGL, och om skyldigheten

enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag bör upphävas i fråga om utredningsbeslag. Även skyldigheten enligt YGL att sända ett bevis om att beslag har beslutats till den som låtit framställa en upptagning skall ses över.

Kommitténs överväganden och förslag

Mediegrundlagsutredningen anser att rättegångsbalkens regler om rätt till domstolsprövning av beslag gäller för både s.k. utrednings- och konfiskeringsbeslag enligt både TF och YGL. Kommittén föreslår att det i TF införs en uttrycklig regel om rätt till domstolsprövning av beslag som verkställts utan rättens förordnande. Regeln gäller för både utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag. Genom hänvisning i YGL till bestämmelsen blir den gällande även för utrednings- och konfiskeringsbeslag enligt YGL.

Av JK:s framställning framgår att det sällan är möjligt för JK att genomföra en förundersökning och väcka åtal inom den stipulerade tiden, fyra veckor, efter t.ex. ett omfattande beslag av videogram som saknar ursprungsuppgifter. JK har föreslagit att den särskilda tiden för väckande av åtal efter utredningsbeslag upphävs såvitt avser filmer och ljudupptagningar. Med hänsyn till att problem inte föreligger vid alla utredningsbeslag enligt YGL utan främst beträffande omfattande beslag och att möjlighet till förlängning finns enligt YGL samt med beaktande av det viktiga intresset av skyndsam behandling av yttrandefrihetsmål anser Mediegrundlagsutredningen att det inte finns tillräckliga skäl för att avvika från TF:s mönster när det gäller tid för åtal efter utredningsbeslag. Kommittén har alltså stannat för att ingen ändring bör vidtas beträffande tiden för åtal efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar.

En bestämmelse i YGL om att varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som föranlett beslaget innebär att en sådan precisering skall ske samtidigt som beslutet om beslag fattas. Detta kan i vissa fall vara praktiskt omöjligt, t.ex. vid omfattande beslag av videogram där varje videogram har en speltid av omkring tre timmar. JK har föreslagit att skyldigheten att ange avsnitt bör upphävas i fråga om utredningsbeslag enligt YGL. Kommittén föreslår att det införs en möjlighet för JK att i efterhand komplettera ett beslut om utredningsbeslag med uppgift om vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Kompletteringen skall göras så snart tillgängliga resurser medger. Komplettering i efterhand får endast ske när det inte är möjligt att ange avsnitten i samband med beslutet om beslag.

I TF:s och YGL:s regler om skyldighet att sända bevis om beslag görs ett tillägg om att detta skall göras så snart det kan ske för att klargöra att JK får dröja med underrättelsen tills det är klart vem den skall sändas till.

2 C Några tryckfrihetsrättsliga begrepp m.m.

Uppdraget

I sin framställning till regeringen tar JK upp problem med vissa begrepp vid tolkningen av grundlagarna, t.ex. upplaga, och efterlyser förtydliganden av begreppsapparaten i YGL. JK påtalar även vissa oklarheter och tillämpningssvårigheter beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands. I Mediegrundlagsutredningens uppdrag ingår att behandla de av JK påtalade problemen och att se över YGL:s begreppsapparat så som JK efterlyst. I kommitténs direktiv nämns också uttrycket ”skrift som framställts i tryckpress” som ett avgränsningsproblem.

Kommitténs överväganden och förslag

Uttrycket ”skrift som framställts i tryckpress” i 1 kap. 5 § TF

Svårigheter med att avgöra om en skrift framställts i tryckpress i TF:s mening kan föreligga i två avseenden. Det kan dels vara tveksamt vad som avses med begreppet tryckpress i TF, dels kan det vara svårt att avgöra vilken teknik som använts vid framställningen.

Mediegrundlagsutredningen anser att uttrycket tryckpress i TF får anses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet, t.ex. en tryckplåt, till tryckbäraren, t.ex. papper, genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem. Detta innebär att många nya tekniker omfattas av begreppet tryckpress. Skrifter som framställs på annat sätt kan få grundlagsskydd enligt stencilregeln (1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF) om de mångfaldigas och förses med sådana uppgifter som anges i regeln. Kommittén anser att det inte är möjligt att i lagtexten närmare precisera vad som avses med tryckpress och att det även framdeles bör överlämnas till rättstillämpningen att avgöra denna fråga.

Svårigheterna att fastställa vilken teknik som använts vid framställningen av en skrift är ett bevisproblem. Kommittén anser att problemet i vart fall för närvarande är av begränsad betydelse men har ändå övervägt om det kan och bör undanröjas eller minskas genom någon ändring i TF. Eftersom privat kommunikation måste hållas utanför TF:s tillämpningsområde är det inte möjligt med en regel som ger alla skrifter automatiskt grundlagsskydd. Ett krav på en viss upplagestorlek är inte heller någon lösning på problemet eftersom det skulle ge stora bevisproblem. En stencilregel som gäller för alla skrifter är inte heller tänkbar eftersom det skulle innebära en försvagning av det grundlagsskydd som sedan lång tid gällt för skrifter som framställts i tryckpress och skulle kunna beröra många skrifter. Detsamma gäller om man skulle utforma en regel för alla

skrifter efter förebild av en presumtionsregel i 1 kap. 10 § YGL (som avser förekomsten av s.k. ursprungsuppgifter i tekniska upptagningar). Eftersom bevisproblemets omfattning och betydelse får anses tämligen begränsad och de diskuterade lösningarna innebär ingripande ändringar i TF, anser Mediegrundlagsutredningen att grundlagsskyddet för skrift som framställts i tryckpress inte bör ändras.

Man bör inte heller i TF införa en presumtionsregel efter förebild av 1 kap. 10 § YGL för skrift som framställs genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande för att åstadkomma en större likhet i behandling av skrifter som framställts i tryckpress och andra skrifter. Anledningen är att en presumtionsregel skulle innebära en viss ökad svårighet för t.ex. polis och åklagare att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte eftersom även andra omständigheter än förekomsten av ursprungsuppgifter då skulle behöva beaktas.

Upplaga

Kommittén föreslår ingen reglering av begreppet upplaga men redovisar följande synpunkter på detta.

När det gäller skrift som framställts i tryckpress skall TF anses tilllämplig även när endast något exemplar lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Ett sådant fall föreligger t.ex. då ett tryckt plakat förs omkring i en folksamling.

När det gäller skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs för att TF skall vara tillämplig att skriften verkligen är eller avses bli mångfaldigad. Hur många exemplar som krävs får bedömas mot bakgrund av att skriften skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets.

För tekniska upptagningar gäller detsamma som för skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande när spridning avses ske genom utlämning av exemplar och inte genom t.ex. offentlig uppspelning av ett videogram.

Olika innehåll ger olika upplagor, och olika framställningstillfällen ger också olika upplagor.

Utgivningstidpunkten enligt TF och YGL

Utgivningstidpunkten, dvs. den tidpunkt då ingripande mot yttrandet tidigast får ske, för tekniska upptagningar enligt YGL uppnås, liksom för skrifter enligt TF, först när i vart fall ett exemplar av den tekniska upptag-

ningen framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Utgivningstidpunkten är alltså inte nådd redan när endast beredvilllighet att på beställning producera och sprida upptagningar föreligger eftersom en sådan tolkning skulle strida mot bl.a. förbudet mot censur som innebär att framställning och spridning av skrifter och tekniska upptagningar inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna och att ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand. För att klargöra att utgivningstidpunkten nås först när i vart fall ett exemplar av den tekniska upptagningen framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets införs i YGL en regel som anger att en teknisk upptagning ges ut då den utlämnas för att spridas till allmänheten. Som en följd av denna ändring justeras ordalydelsen i YGL:s regel om preskription.

Ytterligare begrepp

Kommittén har här följande uppfattning. Med teknisk upptagning skall förstås en upplaga av en teknisk upptagning och varje ny upplaga anses utgöra en ny teknisk upptagning. Exemplar och mångfaldiga har samma betydelse som i normalt språkbruk. Den som låtit framställa får anses avse den som planerar, organiserar och genomför produktionen av de för spridning avsedda exemplaren. Varje framställning, t.ex. genom kopiering, av en ny upplaga är en ny produktion. Några förslag läggs inte fram i denna del.

Tekniska upptagningar som framställts utomlands

Bestämmelserna i YGL om att ursprungsuppgifter skall sättas ut skall inte gälla för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning i Sverige, eftersom skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt dessa bestämmelser åvilar den som framställer upptagningen och denne inte är åtkomlig eftersom han finns utomlands. I stället införs i YGL en särskild regel om ursprungsuppgifter på sådana ”utländska” upptagningar. Enligt regeln skall upptagningarna förses med uppgifter om vem som här i landet lämnat ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Skyldigheten åvilar importören. I tillämpningslagen införs en särskild regel om att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar skall fullgöras på samma sätt som när det gäller upptagningar som framställts här om det är möjligt. När det inte är möjligt får skyldigheten full-

göras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.

Om förlagan till en teknisk upptagning tillverkas i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren tillverkas utomlands och importeras hit får upptagningen enligt kommitténs mening anses framställd utomlands.

Skyndsam behandling av tryck- och yttrandefrihetsmål

Mediegrundlagsutredningen understryker att det är viktigt att bestämmelserna i TF och YGL om skyndsam behandling av mål enligt grundlagarna efterlevs.

Bestämmelsen om skyndsam handläggning i TF gäller uttryckligen för tryckfrihetsmål ”och annat mål om brott mot bestämmelserna i denna förordning”. Enligt den hänvisning som finns i YGL till denna bestämmelse skall dock vad som sägs där gälla ”i fråga om yttrandefrihetsmål”. Utformningen av hänvisningen innebär alltså att regeln om skyndsam behandling endast gäller för yttrandefrihetsmål och inte för andra mål enligt YGL. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening finns det inte anledning till en sådan skillnad mellan TF och YGL. Kommittén föreslår därför en omformulering i YGL så att regeln om skyndsam behandling gäller för samma typer av mål enligt YGL som enligt TF.

3. Brottskatalogen i TF

Uppdraget

Kommittén skall ta ställning till om brottet olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led bör upptas i brottskatalogen i TF så att sådana yttranden blir straffbara som tryck- och yttrandefrihetsbrott om de begås i medier som omfattas av TF eller YGL. Bakgrunden till uppdraget är det s.k. Aftonbladsmålet som gällde publicerade ”hotbilder”.

Kommitténs överväganden

Den fråga som skall besvaras är om ytterligare brott bör föras in i brottskatalogen i TF (som gäller också enligt YGL) och i så fall vilka. Frågan gäller främst brott där hot ingår som ett led. Kommittén har sett det som naturligt att låta analysen omfatta samtliga brottsbalksbrott. Det kan ju finnas ansvarsbestämmelser som till konstruktionen liknar hotbrotten och som det kan vara motiverat att behandla likadant vid överväganden om

brottskatalogens utformning. Vid bedömande av frågan om utvidgning måste man utgå från det materiella tillämpningsområde TF ansetts ha enligt förarbeten, doktrin och praxis. Gränsen för tillämpningsområdet kan dock inte anses klar.

Mediegrundlagsutredningen anser att följande grundläggande utgångspunkter bör gälla vid övervägandena om ett visst brott är av den arten att det i princip skulle kunna föras in i TF:s brottskatalog. Brottet måste kunna begås genom ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium. Yttrandet skall vara straffbart i sig vilket innebär att brottet i princip inte får innehålla något moment som står utanför den ensamansvariges kontroll, dvs. man ska i princip med ledning av enbart själva yttrandet kunna bedöma om det är straffbart eller inte. Yttrandets innehåll skall också kunna anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd, som därvid skall tolkas vidsträckt. Detta innebär att man utgår från att begagnandet av grundlagsskyddade medier som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst ej kräver grundlagsskydd, varför t.ex. bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning inte skall upptas som tryckfrihetsbrott. Man måste också bedöma om det kan anses sannolikt att brottet skall begås i ett grundlagsskyddat medium, om det aktuella straffstadgandet är sådant att det kan missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten och om det aktuella brottet går att beivra enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna.

Vid tillämpning av dessa utgångspunkter på straffstadgandena i brottsbalken har kommittén kommit fram till att olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet är brott av ett sådant slag att de skulle kunna upptas i brottskatalogen. Huruvida så också bör ske kräver emellertid ytterligare överväganden. Kommittén har funnit att det inte med någon högre grad av säkerhet kan sägas hur ett införande i brottskatalogen av dessa brott skulle påverka möjligheterna för massmedierna att rapportera om sådana brott men att det inte kan uteslutas att det skulle medföra en viss hämsko på nyhetsrapporteringen. Enligt vad kommittén kunnat utröna finns det inte tillräckligt underlag för någon säker uppfattning om hur vanligt förekommande de aktuella brotten är på Internet. Kommittén har stannat för uppfattningen att det inte finns tillräckliga skäl, i vart fall för närvarande, för att föreslå någon utvidgning av brottskatalogen. Kommittén föreslår alltså inte att något ytterligare brott nu skall upptas i brottskatalogen.

Kommittén har även övervägt frågan om försök, förberedelse och stämpling bör upptas i brottskatalogen - för den händelse ovan angivna brott skulle tas med - och frågan om brotten bör föranleda undantag från ensamansvaret och meddelarfriheten, om de skulle upptas i brottskatalogen.

1 Summary

The Commission’s main proposals:

– The current so-called database rule (Chapter 1, Article 9, Fundamental Law on Freedom of Expression - YGL) is extended so that it also covers direct transmission on request, print on demand and push technology. For mass-media enterprises, the protection shall, as previously, be automatic. For others, an opportunity is introduced to obtain voluntary protection through a publishing licence (as for periodicals). These amendments involve a further development of the existing constitutional rules but make them less dependent upon technology. – The existing rule concerning so-called must carry-principle (contained in Chapter 3, Article 1, YGL) is supplemented. – The limitation period for offences against freedom of expression contained in technical recordings without information on origin shall only be that according to the Penal Code and becomes thereby more extensive than according to the existing main rule of one year. However, prosecution must be instituted within two years from when the Office of the Chancellor of Justice (JK) became aware of the recording. – The limitation period for databases shall be one year and computed from when the provision of information ceased. However, if the so-called supplement rule (contained in Chapter 1, Article 7, Freedom of the Press Act - TF) applies, the period shall be six months from when the provision of information commenced. A new rule affords the Court an opportunity to decide on the removal of a criminal expression from a database to which the supplement rule applies. – Minor amendments are made to the seizure rules, among other things, the right to judicial consideration is laid down in the Constitution. – As regards technical recordings, an amendment is made which clarifies that – in a corresponding manner as under the TF – intervention on the grounds of freedom of expression offences may only occur after when, in any case, one copy after production is released for distribution. – As regards technical recordings that are produced abroad, an obligation is introduced for the importer to state certain information on the recording. – No extension is made of the list of offences contained in the TF.

The terms of reference of the Commission can be divided into three parts, – the issue of a more technology-independent constitutional regulation of freedom of expression – application problems concerning the Freedom of the Press Act (TF) and the Fundamental Law on Freedom of Expression (YGL), comprising inter alia the issue of whether the limitation periods applicable to press and freedom of expression offences should be extended, certain issues concerning seizure under the TF and YGL and questions concerning some freedom of expression legal concepts and terms, and – the issue of whether further offences, among others, unlawful threat, should be included as press and freedom of expression offences.

Problems with application have been pointed out by the JK in a presentation made to the Swedish Government, see Appendix 2 to this report. The presentation shall, according to the directives, serve as a starting point and information base for discussion for the deliberations of the Commission.

1 Greater technology-independent constitutional regulation of freedom of expression

The assignment

The Commission shall analyse the need of and the pre-conditions for a greater technology-independent constitutional regulation of the freedom of expression. It is stated in the directives that the printed word has an exceptional position in the free formation of opinion and public discourse and that the starting point therefore is that the current division into two constitutional laws should remain and that the TF should also in the future be the constitutional law that provides protection for expression in the form of the printed word. The primary task for the Commission relates to communication with the aid of electro-magnetic waves, i.e. information transfer that occurs in other ways than through physical data bearers being transferred between transmitter and recipient. It is thereby the development with, for example, the Internet and through telecommunications that are in the foreground. It is stated in the directives that the introduction of the term technical recordings in the YGL may be expected to cover in a satisfactory manner the technical developments as regards recordings of such expressions that the YGL is intended to protect. However, certain adjustments may nonetheless need to be made regarding both the TF and YGL in order to ensure that the rules are adapted to developments within

the information technology sector, for example, the availability of socalled print on demand. The assignment in this respect can be viewed as a continuation of that part of the earlier Media Commission’s assignment concerning the constitutional protection for new media (see Official Government Report - SOU 1997:49).

Are these new services covered by the current constitutional rules on Freedom of Expression?

The Commission has investigated what new services may be used for communication with the public. The TF applies to written matter that is produced in printing presses and written matter that is duplicated by stencilling, photocopying or other similar technical procedure provided a publishing licence applies for the written matter or it is endorsed with certain information concerning the duplication. The TF also contains a rule (Chapter 1, Article 7, second paragraph, referred to here as the supplement rule), which affords protection to radio programmes and technical recordings referred to in the YGL when they are used by the owner of a periodical in order to disseminate unaltered the whole or parts of the content of the periodical. The radio programme or the technical recording should in such a case be equated with a supplement to the written matter.

The YGL applies to audio radio, television and certain similar transfers together with films, videotapes, audio recordings and other technical recordings. Certain similar transfers means other transfers that take place with the aid of electro-magnetic waves than audio radio and television, for example, telefax and videotex (the latter was at the time the YGL was passed the title of a kind of database). The YGL also contains in Chapter 1, Article 9, a rule (here referred to as the database rule) which provides constitutional protection for databases whereby the public are provided with information on special request with the aid of electro-magnetic waves subject to the pre-condition first that the database is run by an editor for a periodical or for radio programmes, an enterprise for the professional production of technical recordings or a news agency, second that the recipient cannot alter the content in the register.

The Commission deals with portals, messaging services, electronic mail, meeting places, discussion fora, publication and information agency services, linking, push-technology, web transmissions, search and navigation services, monitoring services, filtering services, access services and print on demand. As regards the question of whether these services are subject to the TF or YGL, the question is more specifically whether they fall within the scope of any of the following rules; namely, the main rule concerning radio programmes contained in Chapter 1, Article 6, YGL, the

database rule in Chapter 1, Article 9 of the same constitutional law or the supplement rule contained in Chapter 1, Article 7, second paragraph, TF; alternatively, the rules applicable to written matter in the TF or technical recordings contained in the YGL.

The main rule concerning radio programmes contained in Chapter 1, Article 6, YGL applies for broadcasts of radio programmes that are directed at the public and intended to be received with the aid of technical equipment. As regards the requisite ”directed at the public” the Commission concludes that this means that the broadcast should be directed at a broad circle of recipients, which is basically open to anybody, and that the broadcast must be started by the transmitter. If the broadcast is started by the recipient, it consequently falls outside the scope of this Article.

As regards the database rule contained in Chapter 1, Article 9, YGL, the Commission concludes that this Article also applies to transfers that are made with the aid of electro-magnetic waves provided: 1. the public thereby upon a special request are provided with information directly from a register with recordings for automatic data processing; and 2. it is such a mass-media enterprise as referred to in the Article that attends to the provision and the recipient cannot alter the content of the register. The Media Constitutional Law Commission considers that the requirement that the transfer should occur upon request involves a requirement that the recipient starts the transfer. This rule relates to traditional mass-media enterprises and does not cover actors who only run database operations. If a traditional mass-media enterprise places its database activities with a separate legal person, for example a new corporation, the issue of whether this entails the activity falling outside the database rule is determined, in the Commission’s opinion, by whether or not the mass-media enterprise can still be deemed to be the person who provides the public with the information. It should thus be the objective criteria and not the formal circumstances that are decisive.

As regards the supplement rule (Chapter 1, Article 7, second paragraph, TF), the Commission considers, as did the Media Commission, that the expression ”in the form of a radio programme or a technical recording that is referred to in the Fundamental Law on Freedom of Expression” means that even such transfers from databases as are subject to the database rule and which thus take place on the request of the recipient, may be subject to the supplement rule, provided it is the owner of a periodical who disseminates or allows the dissemination of the whole or part of the content of the written matter unaltered in this way. However, in order for the supplement rule to apply in such a case, it is required that the database only contains the whole or parts of the content of the periodical. This probably means that the supplement rule in practice applies less often to databases. A website from which an audio file with an ”audio newspaper”

can be collected for a computer of a person with visual impairment is an example of a database that may be considered to fall within the supplement rule. It is another question what may be deemed to comprise a database when, for example, material from several different periodicals is available on the same www address. In the opinion of the Media Constitutional Law Commission, the content from a periodical may be deemed to comprise its own database if it is separated in its own file in such a way that it is natural to regard it as its own section. In such case, the supplement rule would therefore also be applicable to that part of the database. This approach means that it is important that the database owner arranges the activity in a properly structured manner so that various parts of the database are clearly identifiable and possible to distinguish from other parts.

When applying these constitutional law rules with the interpretation ascribed here to new services for communication to the public, the Media Constitutional Law Commission has drawn the following conclusions.

Portal is a name for a website on the Internet where a multitude of various services are collected. The word ”portal” is therefore not dealt with separately as regards the issue of the existence of constitutional protection under the TF or YGL, but instead the various services are each dealt with separately.

Messaging Services and electronic mail that is directed at a wide circle of recipients, which is basically open to everybody, are subject to the main rule concerning radio programmes contained in Chapter 1, Article 6, YGL.

The supplement rule contained in Chapter 1, Article 7, second paragraph, TF, may therefore also be applicable if it is the owner of a periodical that disseminates the whole or part of the content of the written matter unaltered in this way. The transmission of messaging services and electronic mail is started by the sender. The database rule cannot therefore apply.

In connection with web-based e-mail, the sender does not despatch the e-mail message to the recipient’s computer but to an e-mail server and the message is presented as web pages where the recipient can read it. This can be compared with a letter that reaches a personal post box and which is then collected there by the addressee. If the same message is sent to a wide circle of recipients, which is basically open for everybody, a webbased e-mail may fall under the main rule concerning radio programmes. The supplement rule may also be applied if it is the owner of a periodical that circulates or allows the circulation by these means of the content of the written matter without alteration.

As regards meeting places and discussion fora, the Media Constitutional Law Commission concludes that it is the user who starts the transfer of material from the database. The main rule concerning radio programmes can therefore not be applied. If the database is arranged so that the users

can introduce material so that it becomes available for other users without a preceding measure being taken on the part of the person operating the database, it falls outside the constitutional protection as the recipient can then alter the content of the database. However, if the database is arranged so that entries that the users make cannot become available for other users without a preceding measure being taken by the person operating the database - a so-called moderated service - the database rule applies provided it is such a mass-media enterprise as referred to in the rule that operates the activity. The supplement rule may also apply to such a database.

As regards publication and information agency services together with linking, the Commission concludes that the database rule must be interpreted so that the application of the rule is excluded not only in cases where the recipient can alter the content of the database so that the alterations become available to other users without a preceding measure being taken on the part of the person operating the database but also in cases where someone else has this opportunity. This means that if the database contains, for example, links to other databases or in other ways is connected with other databases and alterations of the contents in these other databases may become available directly without an intermediary to the users in the mass-media enterprise’s database as content in that database (“collecting link”), the mass-media enterprise’s database falls outside the constitutional protection under the YGL. However, it is probably a rather theoretical case that a link is technically designed in this way. Links that involve that the user is technically transferred (“transferring link”) to the linked database cannot, in the opinion of the Media Constitutional Law Commission, be considered to comprise any problem. The content of the linked database is then not included in the mass-media enterprise’s database but the linking is to be merely regarded as a reference. Such a linking thus does not mean that the mass-media enterprise’s database falls outside the database rule.

As regards push-technology, the Commission concludes that this concept has a vague meaning. However, it must often probably mean that users subscribe to tailor-made compilations of information that are distributed to them without a separate request on each occasion but in accordance with a pre-determined plan. If it is the recipient who starts the transfer, the service is covered by the database rule provided it is a traditional mass-media enterprise that operates the service. If the transfers are started by the sender, this means that the database rule is not applicable even if the information is collected from a database. Whether the transfers in such a case are subject to the main rule concerning radio programmes depends upon whether a sufficient number of subscribers receive similarly worded messages in order for it to be able to be regarded as directed at the public, as required according to the rule.

As regards web transmissions, the Commission concludes that it is the recipient who starts the transfer and that all cases of playing of a previous recording are subject to the database rule, provided it is such a mass-media enterprise as referred to in the rule that conducts the activity. Even when the issue involves the transfer of a direct broadcast, i.e. transfer basically without delay in time in relation to reality and without any real storage of data files, it is the recipient who starts the transfer, it is then a question of a direct transmission on request. As the recipient starts the transfer, the main rule concerning radio programmes, in the view of the Commission, does not apply. Direct transmission on request requires, with existing technology, data storage for some seconds and the delay in time will be even less, perhaps only some thousandths of a second. As this then hardly involves any such data storage that was intended when the database rule was created, it is in the opinion of the Media Constitutional Law Commission doubtful whether direct broadcasts on request are subject to the YGL now and even more in the future.

As regards search and navigation services, the Commission considers that if the recipient uses such services, the information that is sent to him with the aid of the services may be deemed to be transferred on request. The database rule or the supplement rule can therefore also apply when such services are used, provided the pre-conditions referred to in the rules are satisfied. As regards monitoring services, the relationship may be the same. This may then also involve transfers that are started by the sender. The main rule concerning radio programmes may be applicable in such a case.

Filtering services are used in order to eliminate certain information.

The use of such services is thus not relevant for the issue of whether the transfer of information in a particular manner falls within the scope of the constitutional protection.

A person who provides a pure access service cannot, in the opinion of the Media Constitutional Law Commission, thereby be deemed to provide information.

As regards print on demand, i.e. production on order of individual copies of written matter, images or technical recordings, the Commission concludes that such production in the normal case is not subject to the TF or YGL.

Conclusions regarding the need for an amendment of the constitutional rules governing freedom of expression

The Commission considers that there is a need to amend the constitutional law rules on freedom of expression so that databases with, for example,

book publishers and printers, also obtain automatic constitutional protection under the existing database rule. There is also a need to provide constitutional protection for certain use of push-technology, direct broadcasts on request and certain print on demand activities. There is also a need to provide an opportunity for constitutional protection for such activities and for database activities according to the current database rule that are conducted by parties other than mass-media enterprises.

The pre-conditions for an extended and more technologyindependent constitutional protection

As the starting point for the assignment is that the division into two constitutional laws should remain and that the TF should also in the future provide the protection for the printed word, it is not part of the Media Constitutional Law Commission’s assignment to deliberate on the possibility of achieving a general constitutional protection for freedom of expression that covers all expression irrespective of the media by which they are transferred.

The desire to achieve a more technology-independent YGL must not, in the view of the Commission, result in a deterioration of the constitutional protection, but on the contrary the legal principles applicable to the press and freedom of expression must continue to apply in the future. It is, among other things, difficult to apply the existing sole liability system generally to publication on the Internet. If this was to be done, there would be a great risk that there would often not be anyone to be held responsible if an expression is criminal. Nor should one generally burden everyone who publishes expressions on, for example, the Internet, with the drawbacks entailed by constitutional protection in the form of an obligation to appoint an editor, document the content, etc. A general constitutional protection for publication via the Internet or through other transfers to the public with the aid of electro-magnetic waves should therefore not be implemented. Some form of delimitation is required instead.

This delimitation should be effected through an opportunity for voluntary constitutional protection for certain communication. This voluntary protection cannot be achieved through any kind of rule prescribing that constitutional protection applies if certain information is stated. One reason for this is that for constitutional protection requirements in addition to the provision of certain information must be imposed; among other things, the activity must be arranged so that the person conducting it has control of the content. Nor is information in a database permanent, but can easily be removed or altered, which can result in doubts about the existence of constitutional protection. The Commission considers that the protection

ought instead to be designed so that it is made dependent upon a publishing licence being sought and issued (see below).

Proposal for extension of constitutional protection

An extended constitutional protection should be based on the current model with a special, detailed constitutional protection for mass-media and not provided in the form of a more general protection, for example by the model offered by Article 10 of the European Convention. The Media Constitutional Law Commission instead proposes the following. The database rule (Chapter 1, Article 9, YGL) is extended to apply also to direct transmissions on request, print on demand that involves individual copies of written matter, pictures or technical recordings being produced on order through extracts from a database, for example in a book or record store, and use of such push-technology whereby a database owner who controls the content of the database transmits messages to recipients with a content and at time intervals that they have specified in advance. Mass-media enterprises means those actors subject to the current database rule with supplement of enterprises for professional production of printed matter or material equated therewith according to the TF. Thus, for example, book publishers and printers are also covered. When such mass-media enterprises as are mentioned in the rule conduct such activities as are referred to in the rule, they obtain automatic constitutional protection for this. An opportunity for voluntary constitutional protection is proposed for other actors upon application for a publishing licence for such activities as are referred to in the rule. If a publishing licence is issued constitutional protection applies for the activity.

The proposal corresponds in its design to that submitted by the Media Commission concerning traditional database activities but is more extensive as it also includes, besides traditional database activities, direct transmission on request, certain print on demand activities and certain use of push-technology. The proposal also extends the circle of mass-media enterprises to, among others, book publishers and printers.

Through the voluntary constitutional protection, it is possible for everybody who desires to operate such activities referred to in the database rule to obtain constitutional protection for the activity if it is arranged in the manner stated in the database rule (it is required, for example, for direct transmissions on request that the recipient cannot alter the content and for traditional database activities it is required that the content can only be altered by the person who conducts the activity). The requirement for a publishing licence also means that participants can control whether such exists and if consequently there is constitutional protection and in this way

obtain clarification about whether their involvement is not punishable. The YGL shall comprehensively state the preconditions for the issue and revocation of a publishing licence.

The Commission proposes new rules in the Implementation Act on publishing licences. It is proposed that the Radio and TV Authority should issue publishing licences upon application by the person conducting the activity, provided it is technically arranged in the manner stated in the database rule, an editor has been appointed and certain other requirements are satisfied. It is also proposed that the Radio and TV Authority is given the task of keeping a register of activities under the database rule. There should be an obligation to give notice of the name of the activity and, in order to avoid any risk of confusion with activities that are conducted in accordance with the current database rule, it is proposed that an obligation is introduced for persons who conduct such activities to report the name of the activity to the Radio and TV Authority. The Authority shall also, among other things, be given powers to revoke publishing licences if the pre-conditions to issue such a licence no longer exist, for example if the activity is no longer technically arranged as required according to the database rule.

The Commission’s proposals in this respect thus mean that even those who conduct such activities as are referred to in the database rule and within which transfers are made from abroad should have an opportunity to obtain a publishing licence in Sweden. Constitutional protection should apply fully for those activities holding a publishing licence.

The proposal’s technology-independence, etc.

The proposal means that the constitutional laws to a large extent are technology-independent and that the limitations that apply are necessary if one wishes to maintain the freedom of expression legal principles at the same time as one does not wish to burden other persons than those who wish to have constitutional protection with the obligations this entails. The Media Constitutional Law Commission considers that the constitutional laws with the proposed amendments will in a sufficient manner satisfy the requirements for technology-independence at the same time as the constitutional rules are afforded an appropriate substantive content.

The Commission considers that a standing committee should be established with the task of monitoring developments and investigating and submitting proposals for solutions to various problems in the field of freedom of expression.

The compatibility of the proposal with the EC’s Data Protection Directive

The possibility for exceptions in the interest of freedom of expression in accordance with Article 9 of the Data Protection Directive is broader than its wording appears to permit and the extension of the scope of the YGL proposed by the Media Constitutional Law Commission may be considered to be within this possibility for exceptions.

Specially on the freedom of establishment for wire transmissions according to the YGL contra the obligation to conduct interconnection according to the Telecommunications Act, etc.

Amendments are proposed to the YGL as regards the freedom of establishment (here the network owner’s right to decide about his network) to allow rules concerning the obligation to grant capacity in networks for the telecom services of another, and also to clarify that it is allowed to have rules concerning the obligation for network owners to allow other programmes than those that are now subject to the so-called must carry obligation and also rules concerning an obligation to implement measures in order to ensure the influence of the receiver collectives (e.g. tenants in rental blocks) on the programme selection.

2 A Time limitations for press and freedom of expression offences

The assignment

The time limitation according to ordinary statutes for, for example, agitation against an ethnic group that is not a minor offence is five years. However, according to the TF and YGL, special limitation periods apply to press and freedom of expression offences. The limitation period is six months for periodicals and radio and television programmes. For other written matter and technical recordings, the period is according to the main rule one year from when the product was released for circulation. There are two exceptions to this main rule. They are referred to as the ”mandatory copy rule” and ”Penal Code rule” respectively. The mandatory copy rule applies to technical recordings with moving pictures and provides that, as regards such recordings, a statute may prescribe that they should not be deemed to have been released for circulation before they have been submitted for registration with an authority; as regards videota-

pes, the Implementation Act contains such a rule, which provides that a videotape that has not been submitted to the National Board of Film Classification for review in accordance with the Film and Videotape Control Act shall be deemed to have been released for circulation only when the mandatory copy under the Mandatory Copy of Documents Act has been submitted. The Penal Code rule relates to unlawful depiction of violence in technical recordings, for which the limitation period under the Penal Code applies instead of that under the YGL.

The Media Constitutional Law Commission’s assignment as regards the limitation periods for press and freedom of expression offences comprises two parts. The first relates to the issue of whether the special short limitation periods that, according to the TF and YGL, apply for press and freedom of expression offences should be extended, and the other concerns the issue of how the starting point for computation of the limitation periods for freedom of expression offences in technical recordings should be determined. As regards the issue of the length of the limitation periods, the directives state that the starting point is that the typical news media periodicals together with audio radio and television programmes should continue to have a special status.

The background to the assignment is, among other things, that the JK encountered problems in connection with the application of the YGL, particularly in cases concerning suspicions relating to child pornography offences and unlawful depiction of violence in videotapes together with agitation against an ethnic group on CD disks. The issue of how the starting point for the limitation period for freedom of expression offences in technical recordings should be determined has in this connection arisen as a consequence of difficulties in determining when a technical recording has been released for circulation in the frequent cases where the prescribed information on origin is absent or inadequate.

The Commission’s deliberations and proposals

Technical recordings

The Commission concludes that the problem with the period of limitation as regards technical recordings does not comprise difficulties in being able to investigate freedom of expression offences within the period but in difficulties in being able to provide evidence to rebut the allegation that the limitation period has expired in the frequent cases where the prescribed information on origin is absent or inadequate. It is thus not the length of the limitation period that is the problem but difficulties in determining the starting point for the limitation period, i.e. to determine when the recor-

ding was released for circulation. The Media Constitutional Law Commission considers that it is important to adopt a cautious approach as regards amending the constitutional laws and only implement changes to constitutional laws in order to remedy problems that have arisen in practice and that have proved to be of importance or in order to rectify otherwise manifest inadequacies in the constitutional laws. As the main problem with the limitation periods for freedom of expression offences in technical recordings is that the recordings to a large extent lack information on origin, this principle of caution means that the solution to problems concerning the limitation periods for freedom of expression offences in technical recordings should cover such technical recordings that do not have the prescribed information on origin and all freedom of expression offences.

The Commission has, among other things, investigated whether it is possible to introduce rules that determine the starting point for the limitation period for freedom of expression offences in technical recordings that do not have the prescribed information on origin in any other way than from the actual release of the recording for circulation, for example, by using the model under the mandatory copy rule or through the presumption rule that the JK proposed, whereby technical recordings that do not have the prescribed information on origin should be deemed to be released for circulation first when they have been discovered unless the circumstances indicate otherwise. The Commission considers that the rules of the Penal Code on limitation periods apply as an outermost limit for the limitation period for freedom of expression offences and that this outermost time limit should be computed from when the recording was actually first released for circulation. This means that variants of the mandatory copy rule, such a presumption rule as mentioned immediately above or some other rule that determines the starting point for the limitation period in some other way than from when the recording was actually released for circulation can only be applied within the limitation periods prescribed by the Penal Code. They therefore do not cover cases where circulation is alleged to have occurred such a long time ago that the limitation period according to the Penal Code has expired. The fundamental problem for the JK – that he encounters false claims, which could not be rebutted, concerning release for circulation such a long time ago that the limitation period has expired – are thus not resolved by the rules mentioned. The Commission considers that one cannot accept a rule that says that the Penal Code limitation period should not apply as an outermost limit for freedom of expression offences.

The Commission proposes that the problem with the limitation period for freedom of expression offences in technical recordings is resolved by a new rule prescribing that only the Penal Code’s rules on limitation periods should apply for freedom of expression offences in such technical recor-

dings that do not contain all the prescribed information on origin referred to in Chapter 3, Article 13, YGL (an extended Penal Code rule). This way of attacking the problem is not directly aimed at the difficulties in determining the point in time for release for circulation. It ought nevertheless to some extent make it easier for the JK to provide evidence to rebut claims that the limitation period has expired because new technical recordings with different characteristics and performance become available at a rapid pace. The intention is that the JK on the basis of the characteristics and performance of the technical recording can establish when such a recording has been released. The longer the limitation period is, the greater the opportunities the JK will probably have to provide rebutting evidence regarding allegations that the limitation period has expired. However, in order not to extend unnecessarily the time that the JK has available to investigate freedom of expression offences and institute criminal proceedings, it is also proposed that prosecution may not be instituted later than two years from when the JK learnt of the recording. With this solution, the mandatory copy rule and the special rule on unlawful depiction of violence lack independent importance as regards the time for the institution of public prosecution. The Commission proposes that they are repealed.

For private prosecution for freedom of expression offences, only the limitation periods of the Penal Code already apply in accordance with current law. The Commission’s proposals therefore do not result in any change concerning private prosecution for freedom of expression offences.

Printed matter and material equated therewith according to the TF together with radio and television programmes

The problems in the TF field cannot be considered to be so great that they justify a constitutional amendment. Nor has anything arisen that suggests an extension of the limitation period of six months, which applies to periodicals, for which a publishing licence applies. The Commission therefore concludes that no amendment should be made to the TF as regards the limitation periods for freedom of the press offences. Nor has anything transpired that suggests that the limitation periods for freedom of expression offences in traditional audio radio and television programmes should be extended. Therefore, no such amendment is proposed.

Databases

Freedom of expression offences in a database shall be regarded as a continuing offence, for which reason the limitation period shall be computed

from when the material was no longer made available in the database (however, this does not apply when the supplement rule contained in Chapter 1, Article 7, TF is applicable, see below). As regards freedom of expression offences in databases, it is proposed that the period of limitation is extended from six months to one year and that it is prescribed that the period runs from when the criminal message was no longer provided.

When the supplement rule is applicable to a database, the period of limitation for freedom of the press offences in the database is six months, as that applicable for periodicals. Having regard to the purpose of the supplement rule, it is justified that the period in such a case is computed from when the availability commenced. It is proposed that an addition is introduced into the supplement rule in the TF stating that this is the starting point for the period of limitation. The fact that the period of limitation is computed from when the availability commenced means that when six months have duly expired after the availability commenced, the criminal material could be made available without penalty for all time. A rule is therefore proposed which empowers a court that adjudicates in a freedom of the press offence in a database that is subject to the supplement rule to order that the criminal expression should be removed from the database. Non-compliance with such an order is penalised.

2 B Certain issues concerning seizure

The assignment

The Commission shall review the time limit for prosecution following investigatory seizure as a result of freedom of expression offences in technical recordings. The Commission shall also deliberate on whether provisions concerning the right for judicial consideration of confiscation and investigatory seizure need to be included in the TF and YGL, and whether the obligation under the YGL to specify what section of a recording that has motivated a seizure should be repealed as regards investigatory seizure. The obligation under the YGL to issue a certificate to the producer of a recording that a decision on seizure has been made should also be reviewed.

The Commission’s deliberations and proposals

The Media Constitutional Law Commission considers that the rules of the Code of Judicial Procedure concerning the right to judicial consideration of seizure applies both to so-called investigatory and confiscation seizure

according both to the TF and YGL. The Commission proposes that an explicit rule is introduced into the TF stating the right for judicial consideration of seizure that is executed extra-judicially. The rule applies for both investigatory seizure and confiscation seizure. By reference in the YGL to this provision, it will also apply to investigatory and confiscation seizure under the YGL.

It is indicated by the JK’s presentation that it is seldom possible for the JK to implement a preliminary investigation and institute a prosecution within the stipulated period, four weeks, following for example a substantial seizure of videotapes that do not contain information on origin. The JK has proposed that the special period for institution of prosecution following investigatory seizure is repealed as far as it relates to films and audio recordings. Having regard to the fact that problems do not exist in connection with all investigatory seizures under the YGL but primarily as regards substantial seizures and that there is an opportunity for extension under the YGL, and also taking into account the important interest for prompt processing of freedom of expression cases, the Media Constitutional Law Commission considers that there is not sufficient reason to deviate from the pattern of the TF as regards the period for prosecution following investigatory seizure. The Commission has thus concluded that no amendment should be implemented as regards the period for prosecution following investigatory seizure of technical recordings.

A provision in the YGL that every decision concerning seizure should specify the or those sections of the presentation that have given cause to the seizure, means that such precise information should be given simultaneously with the making of the decision on seizure. This may, in some cases, be virtually impossible, for example in connection with substantial seizure of videotapes where every videotape has a playing time of about three hours. The JK has proposed that the obligation to specify the sections should be repealed as regards investigatory seizure under the YGL. The Commission proposes that an opportunity is introduced for the JK to subsequently supplement a decision on investigatory seizure with information about what sections are claimed to be criminal. The supplement should be made as soon as the available resources allow. Subsequent supplements may only be made when it is not possible to state the section in conjunction with the decision on seizure.

In the TF’s and YGL’s rules concerning the obligation to send a certificate of seizure, a supplement is made that this should be done as soon as it is possible in order to clarify that the JK may delay the notification until it is clear who it should be sent to.

2 C Some freedom of the press legal concepts and terms, etc.

The assignment

In its presentation to the Government, the JK takes up problems with certain concepts and terms when interpreting the constitutional laws, for example edition, and seeks clarification of the conceptual framework contained in the YGL. The JK also refers to certain ambiguities and difficulties in application concerning technical recordings that are produced abroad. It is part of the assignment of the Media Constitutional Law Commission to deal with the problems raised by the JK and to review the conceptual framework of the YGL as sought by the JK. In the Commission’s directives, the expression “written matter produced using a printing press” is also mentioned as one problem of delimitation.

The deliberations and proposals of the Commission

The expression “written matter produced using a printing press” contained in Chapter 1, Article 5, TF.

The difficulties in determining whether written matter is produced by means of a printing press in the sense referred to in the TF may arise in two respects. It may first be doubtful what is meant by the term printing press in the TF, second that it may be difficult to determine which technology has been used in connection with the production.

The Media Constitutional Law Commission considers that the term printing press in the TF may be deemed to relate to all methods of duplicating whereby colour is transferred from the print media, for example a printing plate, to the print bearer, for example paper, by direct contact and physical pressure between them. This means that many new technologies are covered by the term printing press. Written matter that is produced in another way may obtain constitutional protection in accordance with the stencil rule (Chapter 1, Article 5, first paragraph, second sentence, TF) provided it is duplicated and supplied with such information as is stated in the rule. The Commission considers that it is not possible to specify in more detail in the statutory text what is meant by printing press and that the determination of this issue should also in the future be left to the courts.

The difficulties in determining what technology is used in connection with the production of written matter is an evidential problem. The Commission considers that the problem, in any case at present, is of limited

importance but has nevertheless deliberated on whether it can and should be eliminated or reduced through some amendment to the TF. As private communication must be kept outside the scope of the application of the TF, it is not possible to have a rule that provides all written matter with automatic constitutional protection. Nor is a requirement on a particular edition volume any solution to the problem, as this would cause great evidential problems. Nor is a stencil rule that applies to all written matter possible, as this would involve weakening the constitutional protection that has applied for many years to written matter produced using a printing press and could affect a lot of written matter. The same also applies if one wishes to design a rule for all written matter on the model of a presumption rule contained in Chapter 1, Article 10, YGL (which relates to the provision of so-called information on origin contained in technical recordings). As the scope and importance of the evidential problem may be considered to be rather limited and the solutions discussed entail substantial amendments to the TF, the Media Constitutional Law Commission considers that the constitutional protection for written matter that is produced by using a printing press should not be amended.

Nor should one introduce into the TF a presumption rule resembling the model contained in Chapter 1, Article 10, YGL for written matter that is produced through stencilling, photocopying or similar technical procedure in order to attain greater similarity in the treatment of written matter that is produced using a printing press and other written matter. The reason is that a presumption rule would involve some increased difficulties, for example, for the police and prosecutors to determine whether or not constitutional protection applies as even other circumstances than the presence of information on origin would then have to be taken into account.

Edition

The Commission does not propose any regulation of the concept of ”edition”, but reports the following viewpoints concerning this.

As regards written matter that is produced using a printing press, the TF shall be considered applicable also when only one copy has been released or is intended to be released for circulation. However, it is required that the written matter reaches or is intended to reach persons other than those who are within a small, closed circle. Such a case exists when, for example, a written placard is carried around in a procession.

As regards written matter that is produced through stencilling, photocopying or similar technical procedure, it is necessary for the TF to apply that the written matter really is or is intended to be duplicated. How many copies are required must be assessed set against the background of

the fact that it should be possible for the written matter to be circulated to persons other than those within a small, closed circle.

The same applies for technical recordings as for written matter that is produced by means of stencilling, photocopying or similar technical procedure when circulation is intended to take place through the issue of copies and not through, for example, public showing of a videotape.

Different content results in different editions, and different production times also results in different editions.

The moment of publication according to the TF and YGL

The moment of publication, i.e. the point in time when intervention against the expression may occur at the earliest, for technical recordings according to the YGL is reached, as well as for written matter according to the TF, only when at least one copy of the technical recording is produced and released for circulation to persons other than those within a small, closed circle. The moment of publication is thus not already achieved when only a preparedness, upon order, to produce and disseminate recordings exists, as such an interpretation would contravene, among other things, the prohibition against censorship, whereby the production and circulation of written matter and technical recordings may not be made subject to conditions regarding preliminary review by the State and that intervention against violations of what is allowed to be expressed may only take place subsequent to the release for circulation. In order to clarify that the publication time is first reached when at least one copy of the technical recording has been produced and released for circulation to persons other than those who are part of a small, closed circle, a rule will be introduced into the YGL that states that a technical recording is published when it is released for circulation to the public. As a consequence of this amendment, the wording of the YGL’s rule on limitation periods is altered.

Further concepts and terms

The Commission here has the following opinion. Technical recording shall mean an edition of a technical recording and every new edition is deemed to comprise a new technical recording. Copies and duplicating have the same meaning as in normal usage. The person who caused the recording to be made may be deemed to refer to the person who plans, organises and implements the production of the copies intended for circulation. Every production, for example through copying, of a new edition is a new production. No proposals are presented in this connection.

Technical recordings that are produced abroad

The provisions contained in the YGL that information on origin should be displayed shall not apply to technical recordings that are produced abroad and released for circulation in Sweden, as the obligation to display information under this provision is imposed on the person who produces the recording and that person is not accessible as he is located abroad. Instead, a special rule on information on origin will be introduced into the YGL concerning such “foreign” recordings. According to the rule, recordings shall be supplied with information about who here in Sweden has released it for circulation and when the copies were brought into the country. This obligation rests with the importer. A special rule is introduced in the Implementation Act concerning the obligation to display information on imported recordings having to be satisfied in the same manner as in the case of recordings produced in Sweden, provided this is practicable. If it is not possible, the obligation may be satisfied by the information being affixed to a cover, sleeve or similar object.

If the original of a technical recording is manufactured in Sweden and the copies intended for circulation are manufactured abroad and imported to Sweden, the recording may, in the opinion of the Commission, be deemed to be produced abroad.

Prompt processing of press and freedom of expression cases

The Media Constitutional Law Commission emphasises that it is important that the provisions contained in the TF and YGL concerning prompt processing of cases under the constitutional laws are complied with.

The provision concerning prompt processing contained in the TF explicitly applies to freedom of the press cases “and other cases concerning offences against the provisions of this Act”. However, according to the reference contained in the YGL to this provision, that stated there shall apply “to matters concerning freedom of expression cases”. The wording of the reference thus means that the rule concerning prompt processing only applies to freedom of expression cases and not for other cases under the YGL. In the opinion of the Media Constitutional Law Commission, there is no reason for such a differentiation between the TF and YGL. The Commission therefore proposes a reformulation of the YGL so that the rule concerning expeditious treatment applies to the same kinds of cases according to the YGL as under the TF.

3 The list of offences in the TF

The assignment

The Commission shall decide on whether the offence unlawful threat and other criminalised expressions where unlawful threats are an element, should be included in the list of offences contained in the TF so that such expressions become punishable as press and freedom of expression offences if they are committed in media that are subject to the TF or YGL. The background to the assignment is the so-called Aftonbladet case that related to the publication of pictures containing threats.

The deliberations of the Commission

The question that shall be answered is whether further offences should be introduced into the schedule of offences contained in the TF (as also applies according to the YGL) and in that case what offences. The issue primarily applies to offences where threats comprise an element. The Commission has considered it natural to allow the analysis cover all offences under the Penal Code. There may be provisions on offences resembling the threat offences and which give cause for similar treatment in connection with deliberations concerning the catalogue of offences. When assessing the issue of the extension, one must proceed on the substantive scope of application of the TF being considered, according to the travaux préparatoires, the writings of learned scholars and judicial precedent. However, the limit for the scope of application cannot be considered clear.

The Media Constitutional Law Commission considers that the following principles should apply in connection with the deliberations on whether a particular offence is of a nature that it could be introduced into the catalogue of offences contained in the TF. It must be possible to commit the offence through an expression in a medium protected by constitutional law. The expression should be punishable as such, which means that the offence in principle may not contain any element that stands outside the control of the person solely responsible, i.e. one should in principle from the expression itself alone be able to assess whether it is punishable or not. The content of the expression should also be deemed to fall within the area that can be delimited on the basis of the purpose and meaning of the freedom of the press, which in that connection should be interpreted widely. This means that one proceeds on the basis of the use of media protected by constitutional law as a mean in the service of the private business operation does not require constitutional protection, for which reason, for example, fraud, dishonest behaviour, swindling and forgery shall

not be included as freedom of the press offences. One must also consider whether it can be deemed likely that the offence will be committed in a medium protected by constitutional law, whether the penal provision in question is such that it may be abused with the purpose of severely restricting freedom of expression and whether the offence in question can be dealt with in accordance with the freedom of the press law procedural and liability rules.

When applying these principles to the penal provisions in the Penal Code, the Commission has concluded that unlawful threat, threat to public official (including threat to security guards, etc. according to Chapter 17, Section 5 of the Penal Code), interfering in a judicial matter and offences against civil rights are offences of such a nature that they could be included in the catalogue of offences. However, whether this should be done requires further deliberations. The Commission has considered that it cannot with any great degree of certainty be said how the introduction in the catalogue of offences of these offences would influence the opportunities of the mass media to report on such offences but that it cannot be excluded that this would involve some impediment to the reporting of news. According to what the Commission has been able to establish, there is not a sufficient foundation for any clear view on how commonly the offences in question occur on the Internet. The Commission has drawn the conclusion that there is insufficient reason, in any event at present, to propose any extension of the catalogue of offences. Thus the Commission does not propose that any further offences should be included in the catalogue of offences at present.

The Commission has also deliberated on the issue of attempt, preparation and conspiracy should be included in the catalogue of offences - in the event that the above-mentioned offences were to be included - and the question of whether the offences should give cause to exceptions from the principle of sole liability and the principle of liberty of communicators, if they were to be included in the catalogue of offences.

Författningsförslag

1. Förslag till Lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs i fråga om yttrandefrihetsgrundlagen1

dels att 1 kap. 1, 7, 9 och 10 §§, 3 kap.1 och 6 §§, 4 kap. 1 och 6 §§, 7 kap. 1 och 3 §§, 10 kap. 1 § samt 11 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas tre nya paragrafer, 3 kap. 15 § och 10 kap. 3 och 4 §§, samt närmast före 3 kap. 15 § en ny rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Varje svensk medborgare är gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt enligt denna grundlag att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten enligt denna grundlag har till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av denna grundlag.

Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom pro-

Vad som sägs i grundlagen om radioprogram gäller förutom pro-

1Yttrandefrihetsgrundlagen omtryckt 1998:1439

gram i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor.

gram i ljudradio också program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor.

Med tekniska upptagningar avses i denna grundlag upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

7 §

I fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandet och radioprogram som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige gäller enbart vad som föreskrivs i

3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder,

3 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät,

4 § om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen,

5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av denna grundlag,

3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd samt

3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning.

I fråga om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som avses i 6 § och som kommer från utlandet eller förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige gäller enbart vad som föreskrivs i

3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder,

3 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät,

4 § om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen,

5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av denna grundlag,

3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram i tråd samt

3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning.

Har riksdagen godkänt en internationell överenskommelse om radioprogram får sådana föreskrifter som avses i 12 § andra stycket inte i strid med överenskommelsen hindra vidaresändning av radioprogram.

I 10 kap. 2 § finns föreskrifter om rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande i radioprogram från utlandet.

9 §

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk

skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Det gäller dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret.

skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor

1. på särskild begäran tillhandahåller allmänheten direktsändningar vilkas innehåll den mottagande inte kan ändra,

2. på särskild begäran tillhandahåller allmänheten information ur en databas, vars innehåll kan ändras endast av den som driver verksamheten, direkt genom överföring eller indirekt genom framställning av en teknisk upptagning eller en skrift eller bild, eller

3. annars enligt särskilda önskemål tillhandahåller allmänheten sådana direktsändningar som anges i 1 eller information som överförs direkt ur en sådan databas som anges i 2.

Vad som sägs i första stycket gäller också annan som har utgivningsbevis för sådan verksamhet. För att utgivningsbevis skall utfärdas krävs att

-verksamheten är ordnad på det sätt som anges i första stycket,

-behörig utgivare utsetts och åtagit sig uppdraget,

-verksamheten har ett namn som är sådant att det inte finns risk för att det förväxlas med namn på en annan verksamhet enligt denna paragraf eller med namn på periodisk skrift, om det är annan än ägaren till skriften som ansöker om utgivningsbeviset och ägaren inte har samtyckt till ansökan. Utgiv-

ningsbevis får återkallas om förutsättningar att utfärda sådant bevis inte längre föreligger, om verksamheten inte påbörjats inom sex månader eller om den som drev verksamheten anmält att den upphört. Återkallas utgivningsbeviset gäller därefter vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om utfärdande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag.

Med databas avses i denna grundlag en samling av information lagrad för automatisk databehandling. Varje sådan databas skall ha ett namn. Även verksamhet som utgörs av sådana direktsändningar som avses i denna paragraf skall bedrivas under ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag. Detsamma gäller föreskrifter om straff för den som bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av detta stycke.

10 §

Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som ges ut i Sverige. En teknisk upptagning ges ut då den utlämnas för att spridas till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 §.

3 kap.

1 §

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd.

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning eller om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om

1. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

2. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme i nätet för andra överföringar än sådana som omfattas av denna grundlag i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana tjänster i nätet,

3. skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet eller

4. ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

6 §

Föreskrifter om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspelningar av sända radioprogram för granskning och att lämna dem till arkiv får meddelas i lag.

Föreskrifter om skyldighet att bevara och tillhandahålla inspelningar av radioprogram för granskning i efterhand och att lämna dem till arkiv får meddelas i lag.

Beställexemplar av upptagningar, skrifter och bilder

15 §

Av en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2 skall framgå att den är framställd på det sätt som anges där, databasens namn samt när och var upptagningen, skriften eller bilden framställts. Den som

driver verksamheten skall se till att upptagningen, skriften eller bilden har sådana uppgifter. Närmare bestämmelser om detta får meddelas i lag.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2 och som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet, dömas till penningböter. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut upptagningen, skriften eller bilden känner till detta.

4 kap.

1 §

Radioprogram och tekniska upptagningar skall ha en utgivare. Utgivare av radioprogram skall enligt vad som närmare föreskrivs i lag utses för varje program eller för hela eller delar av programverksamheten.

Utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa den tekniska upptagningen.

Av en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2 skall framgå vem som är utgivare för databasen. Utgivaren skall se till att varje exemplar har en sådan uppgift.

6 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § skall dömas till böter eller, om omständigheterna är synnerligen försvårande, till

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § första eller andra stycket skall dömas till böter eller, om omständigheterna är syn-

fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 4 § första stycket skall dömas till penningböter.

nerligen försvårande, till fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 § tredje stycket eller 4 § första stycket skall dömas till penningböter.

I lag får föreskrivas straff för den som bryter mot en föreskrift i lag som meddelats med stöd av 4 eller 5 §

7 kap.

1 §

Bestämmelserna i 9 kap.1-4 §§tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål. Justitiekanslern får överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av olaga våldsskildring eller hets mot folkgrupp i tekniska upptagningar. Rätten att väcka allmänt åtal får dock inte överlämnas när det gäller yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radioprogram sex månader från det att programmet sändes. Beträffande tekniska upptagningar är tiden ett år från det att upptagningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag föreskrivas att filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar med rörliga bilder inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring i tekniska upptagningar gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radioprogram sex månader från det att programmet sändes men i fråga om tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § ett år från den tidpunkt när det brottsliga meddelandet inte längre tillhandahölls. Beträffande tekniska upptagningar är tiden ett år från det att upptagningen gavs ut. Beträffande sådana upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgifterna gäller dock vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan men med den begränsningen att allmänt åtal inte får väckas senare än två år från det att Justitiekanslern fick kännedom om upptagningen.

3 §

Vad som sägs i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta skrifter skall gälla också i fråga om beslag av tekniska upptagningar. I

Vad som sägs i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta skrifter skall gälla också i fråga om beslag av tekniska upptagningar.

stället för 10 kap. 6 § och 8 § andra stycket tryckfrihetsförordningen gäller dock vad som föreskrivs i andra och tredje styckena i denna paragraf. Om den tid som avses i 10 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet är otillräcklig, får rätten på Justitiekanslerns framställning medge att tiden förlängs. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor. Vad som sägs i 10 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen gäller inte, om Justitiekanslern enligt 1 § första stycket detta kapitel har överlämnat åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål. Vad som sägs i 10 kap.2, 4 och 14 §§tryckfrihetsförordningen samt denna paragraf om Justitiekanslerns uppgifter gäller i sådant fall även den allmänna åklagaren.

Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

För sådan upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2 gäller vad som sägs i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen när fråga är om utredningsbeslag i anledning av yttrandefrihetsbrott. I stället för 10 kap. 6 § och 8 § andra stycket tryckfrihetsförordningen gäller dock beträffande tekniska upptagningar vad som föreskrivs i andra och tredje styckena i denna paragraf. Om den tid som avses i 10 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet är otillräcklig, får rätten på Justitiekanslerns framställning medge att tiden förlängs.

Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor. Vad som sägs i 10 kap. 3 § andra stycket tryckfrihetsförordningen gäller inte, om Justitiekanslern enligt 1 § första stycket detta kapitel har överlämnat åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål. Vad som sägs i 10 kap.2, 4 och 14 §§tryckfrihetsförordningen samt denna paragraf om Justitiekanslerns uppgifter gäller i sådant fall även den allmänna åklagaren.

Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Om det vid ett beslag som avser en teknisk upptagning och som är av det slag som avses i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen inte är möjligt att i beslutet närmare ange varje sådant avsnitt, skall beslutet i efterhand, så snart det kan ske,

Bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i upptagningen som har föranlett beslaget.

kompletteras med uppgift om vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra sådana delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Bevis om att beslag har beslutats skall, så snart det kan ske, utan kostnad tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i upptagningen som har föranlett beslaget.

10 kap.

1 §

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning.

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. I stället för vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första- tredje styckena gäller 3 §. Vad som föreskrivs i 1 kap. 10 § och 7 kap. 1 § angående uppgifter enligt 3 kap. 13 § skall i stället avse uppgifter enligt 3 § första stycket. Vad som föreskrivs i 6 kap. 2 § tredje och fjärde styckena angående uppgift enligt 3 kap. 13 § första stycket om vem som låtit framställa en teknisk upptagning skall i stället avse uppgift enligt 3 § första stycket om vem som här i landet lämnar ut upptagningen för spridning.

I fråga om rätten att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser för offentliggörande och om rätten till anonymitet gäller dock i tillämpliga delar vad som sägs i 13 kap. 6 § tryckfrihetsförordningen. Därvid skall

hänvisningen till 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena tryckfrihetsförordningen avse 1 kap. 2 § denna grundlag,

hänvisningen till 3 kap. tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. denna grundlag,

hänvisningen till 3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen avse 2 kap. 3 § denna grundlag och

hänvisningen till 7 kap. 3 § första stycket 2 tryckfrihetsförordningen avse 5 kap. 3 § första stycket 2 denna grundlag.

3 §

Sådana exemplar av tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige skall förses med tydliga uppgifter om vem som här i landet lämnar ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Närmare bestämmelser om detta får meddelas i lag.

Den som här i landet lämnar ut upptagningar för spridning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket eller bestämmelser som avses där skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som sprider en teknisk upptagning som saknar någon uppgift som är föreskriven i första stycket skall, om det sker uppsåtligen eller av oaktsamhet dömas till penningböter. Detsamma skall gälla om en sådan uppgift är oriktig och spridaren känner till detta.

4 §

Utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § kan utfärdas även när överföringarna utgår från utlandet. Bestämmelserna i 1-9 kap.

och 11 kap. är tillämpliga också på sådan verksamhet med utgivningsbevis. För utgivningsbevis för sådan verksamhet krävs, utöver vad som föreskrivs i 1 kap. 9 §, att utgivaren har tillräcklig möjlighet att utöva sådan befogenhet som avses i 4 kap. 3 §.

11 kap.

1 §

Vad som sägs i 14 kap.1-3 §§tryckfrihetsförordningen om resning, högre rätts prövning av tryckfrihetsmål och skyndsam behandling av sådana mål skall gälla också i fråga om yttrandefrihetsmål.

Vad som sägs i 14 kap.1-3 §§tryckfrihetsförordningen om resning, högre rätts prövning av tryckfrihetsmål och skyndsam behandling av mål skall gälla också i fråga om motsvarande mål enligt denna grundlag.

I alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i denna grundlag eller i lag som har beslutats med stöd av den gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Utlänningar är i fråga om yttrandefriheten enligt denna grundlag likställda med svenska medborgare, om inte något annat följer av lag.

_______________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. I fråga om tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § och som skett före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser.

3. Bestämmelsen i 7 kap. 1 § andra stycket om preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott vid tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § tillämpas endast på innehåll som alltjämt finns i databasen när denna lag träder i kraft.

4. Bestämmelserna i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen samt 10 kap. 1 § första stycket tredje meningen och 3 § tillämpas endast på tekniska upptagningar som ges ut här i landet efter att denna lag trätt i kraft.

2. Förslag till Lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om tryckfrihetsförordningen2

dels att 1 kap. 7 §, 5 kap. 6 § samt 10 kap. 3 och 8 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 7 kap. 9 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 §

Med periodisk skrift förstås en tidning, tidskrift eller någon annan sådan tryckt skrift som enligt utgivningsplanen är avsedd att under en bestämd titel utgivas med minst fyra vid särskilda tider utkommande nummer eller häften årligen, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften. Sedan utgivningsbevis för skriften har meddelats, skall denna anses som periodisk till dess att beviset återkallas eller förklaras fö rfallet.

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, skall i fråga om tillämpning av 1-14 kap. programmet eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I lag får föreskrivas om

Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av överföringar eller en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen, skall i fråga om tillämpning av 1-14 kap. överföringen eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. Vid tilllämpning av 9 kap. 3 § skall utgiv-

2Tryckfrihetsförordningen omtryckt 1998:1438

särskild skyldighet att spela in sådana program och bevara tekniska upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihetsgrundlagen.

ning anses ha skett när programmet sändes, tillhandahållandet på det sätt som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen inleddes eller upptagningen lämnades ut för spridning. I lag får föreskrivas om särskild skyldighet att spela in sådana överföringar och bevara tekniska upptagningar samt att tillhandahålla dessa. Bestämmelser om rätt till sändningar finns i 3 kap. yttrandefrihetsgrundlagen.

5 kap.

6 §

Utfärdat utgivningsbevis må återkallas:

1. om ägaren anmält att skriftens utgivning upphört;

2. om äganderätten till skriften övergått till någon som ej fyller föreskrivna behörighetsvillkor;

3. om utgivare ej finnes eller utgivaren ej fyller föreskrivna behörighetsvillkor och behörig utgivare ej omedelbart utses;

4. om sex månader förflutit från den dag, då utgivningsbeviset utfärdades, utan att skriften utkommit;

5. om den skrift, som beviset avser, icke under något av de två senast förflutna kalenderåren å särskilda tider utkommit med minst fyra nummer eller häften;

6. om inom sex månader, sedan skriften första gången utkom, visas att beviset med hänsyn till stadgandet i 5 § sista stycket icke bort utfärdas; eller

6. om inom sex månader, sedan skriften första gången utkom, visas att beviset med hänsyn till stadgandet i 5 § tredje stycket icke bort utfärdas; eller

7. om titeln å en skrift typografiskt sett givits sådan likhet med titeln å annan skrift, för vilken utgivningsbevis utfärdats, att förväxling lätt kan ske samt rättelse ej omedelbart vidtages.

Beslut om återkallelse meddelas av myndighet som avses i 4 §. I ärenden, som avses i första stycket 2-7, skola, om det kan ske, ägaren och utgivaren erhålla tillfälle att yttra sig.

7 kap.

9 §

Om någon döms till ansvar eller ersättningsskyldighet för ett tryck-

frihetsbrott genom sådana överföringar som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen , får domstolen besluta att det brottsliga yttrandet skall tas bort ur databasen.

Den som fortsätter att sprida ett yttrande i en databas trots att han vet att domstol enligt första stycket beslutat att yttrandet skall tas bort ur databasen skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

10 kap.

3 §

Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, äger den som drabbas av beslaget begära rättens prövning av det.

Då allmän åklagare förordnat om beslag, skall anmälan därom skyndsamt göras hos Justitiekanslern. Denne har att genast pröva huruvida beslaget skall äga bestånd.

8 §

Verkställande av beslag å tryckt skrift skall uteslutande omfatta de för spridning avsedda exemplaren av skriften.

Bevis om tryckt skrifts tagande i beslag skall utan avgift tillställas såväl den, hos vilken beslaget verkställes, som den som tryckt skriften. Beviset skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften, vilka föranlett beslaget.

Bevis om tryckt skrifts tagande i beslag skall, så snart det kan ske, utan avgift tillställas såväl den, hos vilken beslaget verkställes, som den som tryckt skriften. Beviset skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften, vilka föranlett beslaget.

_______________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. I fråga om tillhandahållande före ikraftträdandet av överföringar som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas äldre bestämmelser.

3. Den nya andra meningen i 1 kap. 7 § andra stycket samt 7 kap. 9 § skall tillämpas endast på tillhandahållande som inleds efter det att denna lag trätt i kraft.

3. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden3

dels att 5 kap. 8 § skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 3 kap. 19 och 20 §§ skall betecknas 3 kap. 29 respektive 30 §,

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 2 §, 3 kap. 18 och 20 §§, 4 kap. 2 §, 5 kap. 3 § samt 7 kap. 3 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 3 kap. 19 § skall sättas närmast före 3 kap. 29 § ,

dels att det i lagen skall införas tio nya paragrafer, 3 kap. 19- 28 §§, av följande lydelse.

1 kap.

2 §

De bestämmelser i denna lag som gäller tryckta skrifter eller tryckning av skrifter skall tillämpas även på andra skrifter som faller under tryckfrihetsförordningen.

Uttrycken radioprogram och teknisk upptagning används i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen.

Uttrycken radioprogram, databas och teknisk upptagning används i lagen på samma sätt som i yttrandefrihetsgrundlagen.

3 Lagen omtryckt 1998:1442

2 kap.

2 §

Frågor om utgivningsbevis prövas av Patent- och registreringsverket. Verket tar också emot anmälningar om utgivare och ställföreträdare för utgivare.

Frågor om utgivningsbevis prövas av Patent- och registreringsverket. Verket tar också emot anmälningar om utgivare och ställföreträdare för utgivare. Verket skall föra register över periodiska skrifter med utgivningsbevis. Registret får föras med hjälp av automatisk databehandling. Det får innehålla uppgifter om skriftens titel, utgivningsort, utgivningsplan, ägare, utgivare och, i förekommande fall, ställföreträdare för utgivaren samt tidpunkt för utfärdande och förnyelse av utgivningsbevis.

3 kap.

18 §

I fråga om sådant tillhandahållande av upplysningar med hjälp av elektromagnetiska vågor som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagentillämpas 12-16 §§ .

Bestämmelserna i 12-15 §§ tillämpas också i fråga om sådant tillhandahållande av information som avses i 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen. Den som bedriver sådan verksamhet skall till Radio- och TV-verket anmäla vilket namn databasen eller direktsändningsverksamheten har. Namnet skall innehålla databasens eller direktsändningsverksamhetens domännamn eller motsvarande uppgift. När ett sådant programföretag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio-_och_TV-lagen (1996:844) att sända radioprogram också driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall i stället för vad som anges i 1 § första och andra styckena gälla att

-utgivare skall utses för verksamheten,

-uppgift om vem som är utgivare, och i förekommande fall ställföreträdare, skall antecknas i register hos programföretaget,

-uppgift, i förekommande fall, skall antecknas i registret om att direktsändning tillhandahålls samt om beräknad tidpunkt för direktsändningens början.

19 §

Utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen utfärdas av Radio- och TV-verket på ansökan av den som bedriver verksamheten.

En ansökan skall innehålla uppgift om databasens eller direktsändningsverksamhetens namn, vem som bedriver verksamheten, från vilken ort överföringarna utgår och vem som utsetts till utgivare samt, i förekommande fall, ställföreträdare för utgivaren. Namnet skall innehålla databasens eller direktsändningsverksamhetens domännamn eller motsvarande uppgift.

Ansökningen skall också innehålla en teknisk beskrivning av verksamheten. Av denna skall framgå hur information tillhandahålls allmänheten. Beskrivningen skall ha sådan omfattning att det framgår om verksamheten uppfyller förutsättningarna enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen . Om överföringarna utgår från utlandet skall av ansökan framgå också hur utgivaren tillförsäkrats möjlighet att utöva sådan befogenhet som anges i

4 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen .

Till en ansökan skall fogas bevis att utgivaren uppfyller de behörighetsvillkor som anges i yttrandefrihetsgrundlagen och att han har åtagit sig uppdraget.

Om en ansökan avser en databas eller direktsändningsverksamhet med ett namn som företer sådan likhet med namnet på en periodisk skrift för vilken utgivningsbevis utfärdats att förväxling lätt kan ske och det är annan än den registrerade ägaren till skriften som ansöker om utgivningsbeviset, skall till ansökan fogas bevis om att sökanden är ägare till skriften eller att ägaren till skriften samtyckt till ansökan.

20 §

Om en ansökan om utgivningsbevis inte uppfyller vad som föreskrivs i 19 §, skall sökanden föreläggas att inom viss tid avhjälpa bristen. Gör han inte det får ansökningen avvisas.

21 §

En ansökan om utgivningsbevis får avslås om förutsättningar att utfärda sådant bevis enligt 1 kap. 9 § eller 10 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen inte föreligger.

Innan ansökan avslås skall sökanden föreläggas att inom viss tid avhjälpa bristen.

22 §

Om ändring inträder i de förhållanden som avses i 19 § andrafjärde styckena, skall den som be-

driver verksamheten genast anmäla detta till Radio- och TV-verket.

23 §

Ett utgivningsbevis får återkallas om förutsättningar att utfärda sådant bevis enligt 1 kap. 9 § eller 10 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen inte längre föreligger. Vid risk för förväxling med namn på en annan verksamhet enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen eller med namn på periodisk skrift får det dock ske endast om det inom sex månader sedan utgivningsbeviset utfärdats visas att ansökningen om det bort avslås på grund av denna risk. Återkallelse får också ske om den som bedrev verksamheten har anmält att den upphört.

Beslut om återkallelse av utgivningsbevis meddelas av Radio- och TV-verket. I ärenden om återkallelse skall den som bedriver verksamheten och utgivaren få tillfälle att yttra sig om det kan ske.

24 §

Beslut av Radio- och TV-verket i ärenden om utgivningsbevis får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

25 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar oriktig uppgift i ansökan om utgivningsbevis skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som föreskrivs i 22 § om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden.

26§

I varje sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § första eller andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall en uppgift om verksamhetens namn och utgivare och vem som har utsett denne lämnas. Om en ställföreträdare för utgivaren tjänstgör skall det lämnas en uppgift om vem ställföreträdaren är. Uppgifterna skall vara lättillgängliga, tydliga och anges i anslutning till varandra.

27§

Radio- och TV-verket skall föra register över verksamheter enligt 1 kap. 9 § första och andra styckena yttrandefrihetsgrundlagen . Registret får föras med hjälp av automatisk databehandling. Det får innehålla uppgifter om databasens eller direktsändningsverksamhetens namn, vem som bedriver verksamheten, från vilken ort överföringarna utgår, vem som utsetts till utgivare och, i förekommande fall, ställföreträdare för utgivaren samt en teknisk beskrivning av verksamheten.

28 §

Regeringen får meddela föreskrifter om avgifter för utdrag ur register över verksamheter enligt 1 kap. 9 § första och andra styckena yttrandefrihetsgrundlagen . Regeringen får också meddela föreskrifter om ansökningsavgifter i ärenden om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen .

20 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att lämna uppgift om ställföreträdare skall dömas till penningböter.

30 §

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att anteckna eller anmäla utgivare skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Detsamma gäller den som bedriver verksamhet med utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen och som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att vid behov anmäla ny utgivare.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vad som i detta kapitel föreskrivs om skyldighet att lämna uppgift om ställföreträdare eller att anmäla namn på verksamhet som bedrivs enligt 1 kap. 9 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall dömas till penningböter.

4 kap.

2 §

Den skyldighet att lämna uppgifter om vem som har låtit framställa en teknisk upptagning samt om när, var och av vem exemplaren har framställts som föreskrivs i 3 kap. 13 § yttrandefrihetsgrundlagen skall fullgöras genom att uppgifterna intas i själva den tekniska upptagningen eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål.

Den skyldighet att lämna vissa uppgifter som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller 15 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen skall fullgöras genom att uppgifterna intas i själva den tekniska upptagningen, skriften eller bilden eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål.

Motsvarande skyldighet enligt 10 kap. 3 § första stycket samma grundlag skall om möjligt fullgöras på samma sätt och annars genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål.

5 kap.

3 §

Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana radioprogram som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Inspelningen skall bevaras i minst sex månader från sändningen.

Den som sänder radioprogram till allmänheten skall ombesörja att varje program spelas in. Denna skyldighet gäller också sådana överföringar som avses i 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen. Inspelningen skall bevaras i minst sex månader från sändningen eller, i fråga om sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen, ett år från det att informationen inte längre tillhandahölls och i fråga om motsvarande överföringar enligt 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen, sex månader från det att tillhandahållandet inleddes. Beträffande överföringar som omfattas av 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen och motsvarande överföringar enligt 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen är det tillräckligt att det dokumenteras vilken information som vid varje tidpunkt tillhandahålls.

Den som här i landet för någon annans räkning bedriver sändningsverksamhet över satellit eller som upplåter satellitkapacitet skall också ombesörja att varje program spelas in och bevaras. Detta gäller dock inte om någon annan skall göra detta enligt första stycket.

Skyldigheten enligt första stycket gäller inte samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram genom trådnät.

7 kap.

3 §

Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ett radioprogram har utgått för sändning eller där en teknisk upptagning har lämnats ut för

Avgörande för var ett yttrandefrihetsmål skall tas upp är den ort varifrån ett radioprogram utgår för sändning, varifrån överföringar som avses i 1 kap. 9 § yttrandefri-

spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

hetsgrundlagen utgår eller där en teknisk upptagning har lämnats ut för spridning eller där brottet på annat sätt har förövats.

_______________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

2. Den skyldighet att anmäla verksamhetens namn som föreskrivs i 3 kap. 18 § första stycket skall, för sådan verksamhet som bedrivs när denna lag träder i kraft, fullgöras senast den 1 april 2003.

3. Bestämmelserna i 4 kap. 2 § andra stycket tillämpas endast på upptagningar som lämnas ut för spridning efter det att denna lag trätt i kraft.

4. Bestämmelsen i 5 kap. 3 § första stycket tredje meningen om tid för bevarande av inspelning av sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas endast på innehåll som alltjämt finns i databasen när denna lag träder i kraft.

5. Bestämmelsen i 5 kap. 8 § skall alltjämt gälla för upptagningar som spritts till allmänheten innan denna lag trätt i kraft.

4. Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1993:1392) om pliktexemplar av

dokument skall ha följande lydelse.

7 §4

Om en skrift som avses i 5 eller 6 § har samma innehåll och utförande som en tidigare framställd skrift, skall endast två pliktexemplar lämnas, under förutsättning att pliktexemplar av den tidigare framställda skriften har lämnats eller lämnas samtidigt.

Föreskrifterna i första stycket gäller inte om annat följer av föreskrifterna om kombinerat material i 16 och 17 §§.

Av skrift som har framställts i punktskrift skall två pliktexemplar lämnas, om annat inte följer av vad som föreskrivs i 9 §.

Skyldigheten att lämna pliktexemplar enligt 5 och 6 §§ omfattar inte ett radioprogram eller en teknisk upptagning som enligt 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall jämställas med en bilaga till en periodisk skrift.

Skyldigheten att lämna pliktexemplar enligt 5 och 6 §§ omfattar inte överföringar eller en teknisk upptagning som enligt 1 kap. 7 § andra stycket tryckfrihetsförordningen skall jämställas med en bilaga till en periodisk skrift.

_______________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2003.

4 Senaste lydelse 1998:1447

5. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TVverket

Härigenom föreskrivs att 1 och 2 §§ förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket skall ha följande lydelse

1 §5

Radio- och TV-verket har till uppgift att besluta i frågor om tillstånd, avgifter och registrering som rör ljudradio- och TV-sändningar riktade till allmänheten i de fall uppgifterna inte ligger på regeringen eller någon annan särskilt angiven myndighet. Myndigheten skall följa utvecklingen inom medieområdet.

Radio- och TV-verket har också till uppgift att besluta i frågor om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen .

2 §6

Radio- och TV-verket skall särskilt

1. enligt radio-_och_TV-lagen (1996:844) pröva frågor om tillstånd att sända närradio, fastställa sändningstider om tillståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en tillståndshavare begär att verket skall fastställa sändningsschemat i sin helhet, besluta om det samtidigt får sändas mer än ett närradioprogram i en kommun samt besluta om större sändningsområden än en kommun,

2. enligt lokalradiolagen (1993:120) pröva frågor om tillstånd och bestämma sändningsområden,

3. enligt radio-_och_TV-lagen pröva frågor om tillstånd att under en begränsad tid sända TV-program eller ljudradioprogram,

5 Senaste lydelse 1998:3126 Senaste lydelse 1998:312

4. pröva frågor om avgift för lokalradiosändningar,

5. enligt radio-_och_TV-lagen förordna lokala kabelsändarföretag och besluta om undantag från nätinnehavares skyldigheter,

6. pröva frågor enligt lagen (1992:72) om koncessionsavgift på televisionens område,

7. enligt radio-_och_TV-lagen och lokalradiolagen godkänna och registrera de beteckningar för sändningar som används av den som sänder program samt handha register över tillståndshavare, satellitprogramföretag och satellitentreprenörer,

8. pröva frågor om utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen samt föra register över verksamhet enligt samma paragraf,

8. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden handha register över utgivare,

9. enligt lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden handha register över utgivare

9. enligt radio-_och_TV-lagen pröva frågor om återkallelse av tillstånd,

10. enligt radio- och TVlagen pröva frågor om återkallelse av tillstånd,

10. meddela föreskrifter och utöva tillsyn enligt 2 § respektive 3 § andra stycket förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler,

11. meddela föreskrifter och utöva tillsyn enligt 2 § respektive 3 § andra stycket förordningen (1998:32) om standarder för sändning av TV-signaler,

11. enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar utlysa tillstånd att sända digital radio och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden och

12. enligt förordningen (1995:1020) om digitala ljudradiosändningar utlysa tillstånd att sända digital radio och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden och

12. enligt förordningen (1997:894) om marksänd digital

TV utlysa tillstånd att sända digital TV och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden.

13. enligt förordningen (1997:894) om marksänd digital

TV utlysa tillstånd att sända digital TV och lämna förslag till regeringen om fördelning av sändningstillstånden.

_______________

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2003.

6. Förslag till Förordning om ändring i förordningen (1995:1386) med instruktion för Patent- och registreringsverket

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1995:1386) med instruktion för Patent- och registreringsverket i dess lydelse enligt SFS 2000:871 skall ha följande lydelse.

1 §

7

Patent- och registreringsverket är central förvaltningsmyndighet för

ärenden om patent, varumärken, mönster, efternamn och förnamn samt för registerärenden angående aktiebolag, filialer och europeiska ekonomiska intressegrupperingar. Verket är också central förvaltningsmyndighet för handels- och föreningsregisterärenden samt för bank- och försäkringsregisterärenden.

Verket för ett register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud.

Verket för ett register över fysiska personers och dödsbons konkurser.

Verket för ett register över periodiska skrifter med utgivningsbevis.

Verket handlägger ärenden om registrering av kommunala vapen och om utgivning av periodisk skrift.

Verket är internationell myndighet enligt konventionen om patentsamarbete.

Verket prövar frågor om tillstånd och dispens enligt vad som är särskilt föreskrivet. _______________

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2003.

7 Senaste lydelse 2000:871, som träder i kraft den 1 januari 2002

Uppdraget och dess genomförande

Uppdraget

I kommitténs direktiv (dir. 1999:8) anges att kommittén skall dels närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten, dels analysera och ta ställning till om de preskriptionstider som gäller för tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott bör förlängas, dels utreda de tillämpningsproblem som Justitiekanslern (JK) har redovisat och som gäller främst yttrandefrihetsgrundlagen (YGL), dels, slutligen, ta ställning till om brottet olaga hot – och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led – bör bli tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. Direktiven finns i bilaga 1.

Genomförandet

När det gäller den del av uppdraget som avser behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har kommittén informerats om ny teknik av Dan Willstrand, vd för Kamera Interactive AB, och Kalle Jungkvist, chefredaktör och ansvarig utgivare för Aftonbladet Nya Medier, genom föredrag inför kommittén, samt av Göran Belfrage, chef för koncernstab Affärsutveckling på Telia AB, Erik Peurell, Statens kulturråd, Håkan Öster, teknisk direktör på Sveriges Television AB, Jan Engdahl, utvecklingsdirektör på Sveriges Radio AB och Weje Sandén, ekonomijournalist på Veckans Affärer, genom föredrag inför kommitténs ordförande, experter och sekreterare.

Till belysning av frågor om en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har ordföranden, experterna och sekreteraren besökt Radio- och TV-verket i Haninge.

Till belysning av frågor rörande bl.a. tryckteknik har ordföranden, experterna och sekreteraren besökt Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL) i Linköping. Ordföranden och sekreteraren har också besökt Wassbergs tryckeri AB och Graforama AB, båda i Stockholm. Synpunkter har även inhämtats från bl.a. Hasse Hedberg, ansvarig för branschfrågor på Grafiska företagens förbund.

Till belysning av frågor rörande upplagebegreppet och utgivningsbegreppet har synpunkter inhämtats från biblioteksrådet Gunilla

Johnson, avdelningschef vid Kungliga biblioteket, respektive docenten Hans-Gunnar Axberger.

Kommittén har beaktat de överväganden och slutsatser som redovisats av Konvergensutredningen (Ku 1997:05), se nedan.

Kommittén har avgett remissyttrande över Mediekoncentrationskommitténs betänkande Yttrandefriheten och konkurrensen. Förslag till mediekoncentrationslag m.m. (SOU 1999:30), Konvergensutredningens betänkande Konvergens och förändring. Samordning av lagstiftningen för medie- och telesektorerna (SOU 1999:55) samt betänkande av Utredningen om radio och TV i allmänhetens tjänst, Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag (SOU 2000:55).

Kommittén har samrått med Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m. (Ju 1998:04) och Offentlighets- och sekretesskommittén (Ju 1999:06).

Del I

Bakgrund

1 Det yttrandefrihetsrättsliga systemet

1.1. Inledning

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen, RF). Den fria åsiktsbildningen förutsätter bl.a. yttrandefrihet och informationsfrihet och dessa friheter tillförsäkras också medborgarna i 2 kap. 1 § första stycket RF. Friheten att yttra sig i tryckt skrift skyddas emellertid särskilt i TF och friheten att yttra sig genom ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar skyddas särskilt i YGL. TF och YGL kompletteras av lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden, kallad tillämpningslagen.

YGL tillkom efter förebild av TF och den bygger på samma grundläggande principer som denna. Principerna är bl.a.

– etableringsfrihet – förbud mot censur och hindrande åtgärder – ensamansvar med meddelarskydd – särskild brottskatalog och – särskild rättegångsordning med juryprövning.

Det skydd TF och YGL ger de olika medierna överensstämmer till stora delar men det finns också skillnader i skyddet som beror på mediernas särdrag. Så finns t.ex. beträffande radioprogram (samlingsterm för ljudradio, television och vissa liknande överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor) som sänds på annat sätt än genom tråd (”genom etern”) undantag från principen om etableringsfrihet, och beträffande filmer som skall visas offentligt finns undantag från förbudet mot censur.

De två grundlagarna ger ett skydd för tryck- och yttrandefriheten som kan te sig långtgående vid en internationell jämförelse. Det bör dock ses

mot bakgrund av den viktiga självsanerande verksamheten inom pressen (se avsnitt 1.5.1) och den särskilda granskningen av radio- och TVprogram (se avsnitt 1.5.3).

TF och YGL är delvis tillämpliga också på medier som är utländska, t.ex. radio- och TV-program som kommer från utlandet samt filmer och ljudupptagningar som importeras hit.

Det detaljerade skydd för yttrandefriheten på grundlagsnivå som TF och YGL ger är i sin utförlighet unikt internationellt sett. Det ger vidare yttrandefriheten till den del den utövas i de medier som omfattas av TF eller YGL ett stabilt skydd eftersom ändring av reglerna endast kan ske genom grundlagsändring vilket kräver två likalydande beslut med riksdagsval emellan. För yttrandefriheten till den del den inte omfattas av TF eller YGL, t.ex. när yttrandet sprids via en webbsida på Internet som tillhandahålls av en privatperson (jfr avsnitt 5.2.1), är skyddet inte lika stabilt och detaljerat. Till skydd för yttrandefriheten i denna del gäller endast de mera allmänna reglerna i RF samt dessutom den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

RF:s garanti för yttrande- och informationsfriheten (2 kap. 1 § första stycket 1 och 2 RF) innebär att varje medborgare gentemot det allmänna är tillförsäkrad

– yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor, och – informationsfrihet, dvs. frihet att inhämta och mottaga upplysningar samt att i övrigt taga del av andras yttranden.

Dessa friheter får emellertid inskränkas genom lag. Efter bemyndigande i lag får de också i vissa fall begränsas genom annan författning (2 kap. 12 § första stycket RF). Detta gäller också bl.a. mötesfriheten och demonstrationsfriheten.

Begränsningar får emellertid inte göras för vilka ändamål eller i vilken omfattning som helst. I 2 kap. 12 § andra stycket RF anges att begränsning endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den samt att begränsningen inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar. Vidare anges att begränsning inte får göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Enligt 2 kap. 13 § RF gäller särskilt för begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten att sådan får ske med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privat-

livets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. Vidare får friheten att yttra sig i näringsverksamhet begränsas. I övrigt får begränsningar av yttrandefriheten och informationsfriheten ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det. I paragrafen anges också att vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Slutligen anges att meddelande av föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll närmare reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden (s.k. ordningsföreskrifter) inte anses som begränsning av yttrandefriheten och informationsfriheten.

Till skydd mot begränsningar av de grundlagsskyddade rättigheterna innehåller 2 kap. 12 § RF även regler om att förslag till lag rörande begränsning av rättigheterna skall vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttrandet anmäldes, om minst tio av riksdagsledamöterna begär det. Om minst fem sjättedelar av de röstande röstar för att anta förslaget, är det dock omedelbart antaget.

Sedan den 1 januari 1995 gäller Europakonventionen, med de ändringar och tillägg som gjorts genom tilläggsprotokoll, som lag här i landet, och enligt 2 kap. 23 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Konventionen innehåller i artikel 10 regler till skydd för yttrandefriheten. Enligt artikeln skall envar äga rätt till yttrandefrihet. Denna rätt sägs innefatta åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Det anges vidare att utövandet av de i artikeln nämnda rättigheterna må underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder, som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, den territoriella integriteten, den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott, skydd för hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter, förhindrandet av att förtroliga underrättelser sprids, eller upprätthållandet av domstolarnas auktoritet och opartiskhet. Artikeln förhindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.

Vid sidan av reglerna i RF och Europakonventionen gäller inga särskilda regler av konstitutionell natur till skydd för yttrandefriheten när den utövas i de medier som inte omfattas av TF eller YGL. Dessa båda grundlagar kan emellertid sägas indirekt erbjuda ett visst skydd även åt uttrycksformer utanför deras tillämpningsområde. Det kan ju vara meningslöst att ingripa mot ett yttrande som sprids via en privat webbsida på Internet när samma text kan spridas straffritt genom t.ex. en tryckt skrift. Detta förhållande brukar kallas TF:s och YGL:s paraplyeffekt (jfr SOU 1983:70 s. 79).

För de medier som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområden gäller följande avvikelser från skyddet enligt dessa grundlagar. Någon

grundlagsskyddad etableringsfrihet finns inte. Det finns alltså inget hinder mot att det allmänna i lag uppställer krav på tillstånd för att driva viss verksamhet. Något grundlagsförbud mot förhandsgranskning och hindrande åtgärder finns inte heller. Enbart de straff- och processrättsliga reglerna i allmän lag gäller för avgörande av frågan om ett yttrandes eventuella lagstridighet. Vilka yttranden som är straffbara bestäms av BrB och specialstraffrätten, och det straffbara området kan utvidgas genom stiftande av vanlig lag. Därvid gäller visserligen de ovan refererade reglerna i RF och Europakonventionen men dessa ramar för lagstiftningen är tämligen vida och vaga. Enligt BrB kan ansvar för brott utkrävas av såväl gärningsmän som av anstiftare och medhjälpare. Någon motsvarighet till den ansvarsfrihet och rätt till anonymitet för medverkande som gäller enligt TF och YGL finns alltså inte för yttranden i dessa medier. Förundersökning och åtal handläggs av polis respektive allmän åklagare, och rättegången innefattar inte juryprövning. Alla vanliga tvångsmedel kan tillämpas, och alla särskilda rättsverkningar av brott kan bli aktuella. Även talan om skadestånd på grund av yttranden handläggs enligt regler i allmän lag.

1.2. De grundläggande principerna i TF och YGL

I detta avsnitt behandlas de grundläggande principerna i TF och YGL. I slutet av avsnitt 1.4.2 behandlas vissa undantag från de grundläggande principernas tillämpningsområde. I bilaga 3 finns en redogörelse för den historiska utvecklingen av grundlagsskyddet i TF och YGL.

1.2.1. Etableringsfrihet

Principen om etableringsfrihet innebär att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att framställa och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF), sända ljudradioprogram och televisionsprogram genom tråd (3 kap. 1 § YGL) och att framställa och sprida tekniska upptagningar (3 kap. 8 § YGL). Tillstånd för att driva verksamheten får inte krävas och rätten att driva verksamheten påverkas inte av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud (6 § lagen 1986:436 om näringsförbud).

Beträffande rätt att sända radio- och televisionsprogram på annat sätt än genom tråd (”genom etern”) råder däremot inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvensspektrum för att inte störningar skall uppstå i radiotrafiken. I 3 kap. 2 § första stycket YGL föreskrivs därför att rätten att sända radio-

program på annat sätt än genom tråd får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler finns i radio-_och_TV-lagen (1996:844). Denna lag gäller sändningar av ljudradiooch TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. För sändningar genom tråd gäller lagen endast om sändaren når fler än 100 bostäder. I 2 kap. 1 § radio-_och_TV-lagen sägs att det krävs tillstånd enligt lagen för att sända ljudradio- eller TVprogram med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Tillståndskravet omfattar endast sändningar genom etern. Att sändningar i tråd eller kabel är tillståndsfria följer av YGL. Tillstånd enligt radio-_och_TV-lagen krävs inte för viss sändning av sökbar text-TV och inte heller för vissa sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade.

Enligt 2 kap. 2 § första stycket radio-_och_TV-lagen meddelar regeringen tillstånd att sända TV-program och tillstånd att till hela landet eller till utlandet sända ljudradioprogram. Tillstånd att sända närradio meddelas av Radio- och TV-verket, och tillstånd att sända lokalradio meddelas enligt lokalradiolagen (1993:120) av Radio- och TV-verket. Sedan den 15 december 1995 har emellertid gällt att Radio- och TV-verket inte skall meddela nya tillstånd att sända lokalradio.1 Detta gäller till utgången av juni månad 2001.2 Enligt 3 kap. 1 § radio-_och_TV-lagen får sändningstillstånd som meddelas av regeringen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Ett sändningstillstånd får också förenas med bl.a. villkor om skyldighet att sända genmälen och att sända ett mångsidigt programutbud.

För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå skall råda också för radiosändningar genom etern föreskrivs i 3 kap. 2 § andra stycket YGL att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Bestämmelser som syftar till att främja ett effektivt nyttjande av möjligheterna till radiokommunikation finns i lagen (1993:599) om radiokommunikation. Som en ytterligare garanti för största möjliga etableringsfrihet beträffande eterburna sändningar föreskrivs också i 3 kap. 5 § YGL att frågor om rätt att sända radioprogram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd vars sammansättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordinarie domare. Beträffande beslut av regeringen sägs i paragrafen att prövningen skall göras av domstol och endast behöver avse beslutets laglighet. (Det sist sagda innebär att prövning enligt lagen

1 Se lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio.2 Se lagen (2000:661) om fortsatt giltighet av lagen (1995:1292) om tillfälliga bestämmelser i fråga om tillstånd att sända lokalradio.

1988:205 om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut är tillräcklig från grundlagssynpunkt.)

1.2.2. Förbud mot censur och hindrande åtgärder

Förbudet mot censur (1 kap. 1 § första stycket och 1 kap. 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL) innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna. Ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand. En annan sak är att utgivaren av en periodisk skrift eller ett samlingsverk kan granska inkomna bidrag och gallra bland dessa eftersom förbudet mot förhandsgranskning bara gäller ingripanden från det allmänna. Censurförbudet i TF är kategoriskt medan det i YGL är försett med vissa särregler.

Beträffande rörliga bilder i filmer, videogram eller andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt gäller ett undantag från förbudet mot förhandsgranskning. I 1 kap. 3 § andra stycket YGL ges tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om granskning och godkännande av sådana filmer. Med stöd av denna paragraf har i lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram meddelats regler om granskning av filmer och videogram som skall visas offentligt. Granskningen utförs av Statens biografbyrå. Grundlagsbestämmelsen medger inte censur av filmer och videogram som sprids till allmänheten över disk, per postorder eller på liknande sätt.

Beträffande trådsändningar ges i 3 kap. 1 § andra stycket YGL tillåtelse att genom lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program, i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, den s.k. ”must carry-principen”, och om ingripanden mot sändningar som inriktas på våld, pornografi eller hets mot folkgrupp.

Av 3 kap. 2 § YGL följer att krav på innehållet i etersända radio- och TV-program får ställas endast med stöd av lag angående föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sådana regler om tillstånd och villkor för sändning av ljudradio- eller TV-program genom etern finns i radiooch TV-lagen.

Enligt 6 kap. 1 § radio-_och_TV-lagen skall den som sänder TVprogram eller ljudradioprogram efter tillstånd av regeringen se till att programverksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. Som framgått i det föregående kan regeringen även förena sändningstillstånd med andra villkor. Med stöd av

7 kap. 4 § YGL har i 9 kap. 2 § radio- och TV-lagen föreskrivits att Granskningsnämnden för radio och TV genom granskning i efterhand övervakar om sända program står i överensstämmelse med radio- och TVlagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Efterlevnaden av bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3, 4 och 10 §§ radio- och TV-lagen övervakas dock av Konsumentombudsmannen, och sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 3 kap. 5 § radio- och TVlagen skall inte granskas av Granskningsnämnden för radio och TV.

Förbudet mot hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket TF och 1 kap. 3 § första stycket andra meningen YGL) innebär att det allmänna inte får, på grund av innehållet i en skrift eller annat medium som avses i YGL, hindra framställning och spridning av skriften eller motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL, på annat sätt än vad som är medgivet i TF och YGL, t.ex. genom beslag eller konfiskering av brottslig framställning. Som en del av förbudet mot censur och hindrande åtgärder finns också i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL en bestämmelse om att det allmänna, inte utan stöd i YGL, på grund av innehållet i en framställning, får förbjuda eller hindra innehav eller användning av tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot radiosändningar eller uppfatta innehållet i filmer och ljudupptagningar. Här föreskrivs också att det allmänna inte utan stöd i YGL får förbjuda anläggande av trådnät för sändning av radioprogram på grund av innehållet i program. Eftersom förbudet mot hindrande åtgärder gäller åtgärder som föranleds av yttrandets innehåll hindrar det inte ingripanden som sker med hänsyn till rena ordningsskäl.

1.2.3. Ensamansvar med meddelarskydd

Principen om ensamansvar innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning med grundlagsskydd enligt TF eller YGL kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Vanliga straffrättsliga regler om ansvar för medverkande tillämpas alltså inte. Ansvaret enligt TF och YGL för innehållet i en framställning kan till följd härav kallas exklusivt. Ansvaret är också successivt vilket betyder att det i första hand åvilar den som kan sägas stå närmast brottet (t.ex. utgivaren av en tryckt periodisk skrift) och om ansvaret inte kan utkrävas av denne åvilar det den som står närmast honom i ansvarskedjan (för en tryckt periodisk skrift ägaren). Slutligen är ansvaret även formellt i den meningen att det åvilar den i TF eller YGL angivne oavsett hur han bidragit till framställningens tillkomst och oavsett om han faktiskt känt till dess innehåll (beträffande det senare se 8 kap. 12 § TF

och 6 kap. 4 § YGL). Utgivarens ansvar bortfaller dock om han var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte hade den befogenhet att öva tillsyn över framställningens offentliggörande och bestämma över dess innehåll som skall tillkomma honom (8 kap. 2 § andra stycket TF och 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL).

Utgivare skall utses för tryckt periodisk skrift (5 kap. 2 § första stycket TF) och för de framställningar som omfattas av YGL (4 kap. 1 § första stycket YGL). Uppgift om vem som är utgivare av en framställning skall beträffande vissa medier anmälas till myndighet och beträffande andra hållas tillgänglig för allmänheten på annat sätt. Vem som är utgivare skall framgå av tryckta periodiska skrifter och tekniska upptagningar. En framställning skall också bevaras under viss tid efter att den offentliggjorts.

Principen om ensamansvar är till gagn för yttrandefriheten genom att olika medverkande till ett grundlagsskyddat yttrandes tillkomst och spridning normalt inte riskerar att få ansvara för sin medverkan. Samtidigt medger principen att ingripanden mot brottsliga yttranden ofta kan ske effektivt eftersom omfattande utredningar inte behöver göras av t.ex. vem som ansvarar för visst material på en stor tidningsredaktion.

Reglerna om vem som är ansvarig för yttrandefrihetsbrott är olika för olika medieformer, även om vissa grunddrag är desamma.

För tryckt periodisk skrift skall finnas en utgivare som skall anmälas hos Patent- och registreringsverket (5 kap. 2 och 4 §§ TF samt 2 kap. 2 § tillämpningslagen). Utgivaren ansvarar för tryckfrihetsbrott som begås genom skriften. Om ansvar inte kan utkrävas av en utgivare ansvarar skriftens ägare. Därefter följer i ansvarskedjan den som tryckt skriften och utspridaren (8 kap. 1–4 och 10–12 §§ TF).

Ansvaret för tryckfrihetsbrott genom icke periodisk skrift (t.ex. en bok) åvilar i första hand författaren, om han framträtt frivilligt som skriftens upphovsman. Om utgivare finns och frivilligt har framträtt, kan han göras ansvarig för samlingsverk när ansvar inte kan utkrävas av författarna. Utgivare som framträtt frivilligt kan också göras ansvarig för verk av en avliden författare. De följande stegen i ansvarskedjan är förläggaren, tryckaren och utspridaren (8 kap. 5–9 och 10–12 §§ TF).

För de medier som omfattas av YGL gäller primärt ett utgivaransvar. Radioprogram skall enligt 4 kap. 1 § första stycket YGL ha en utgivare. Beträffande sändningar av radioprogram med tillstånd av regeringen enligt radio- och TV-lagen, alltså etersända ljudradioprogram som sänds till hela landet eller till utlandet och etersända TV-program, gäller att uppgift om vem som är utgivare skall antecknas i ett register hos programföretaget. Registret skall hållas tillgängligt för allmänheten (3 kap. 1 § tillämpningslagen). Enligt 3 kap. 2 § tillämpningslagen (jfr 6 kap. 1 § andra stycket YGL) kan beträffande program som direktsänds beslutas att den som framträder i programmet själv skall ansvara för yttrandefrihetsbrott som

han begår. Beslutet skall meddelas de berörda före sändningen och antecknas i registret. Om så inte sker är beslutet utan verkan. Beträffande sändningar i närradio och lokalradio, s.k. sammanställda radiotidningar (dvs. en radiotidning som innehåller material från flera förlagor), andra trådlösa sändningar av radioprogram och andra trådsändningar än vidaresändningar m.m. finns närmare regler i 3 kap. 3–18 §§ tillämpningslagen om anmälan av utgivare m.m. När det gäller sändningar med tillstånd av Radio- och TV-verket, dvs. sändningar i närradio och lokalradio, skall utgivare anmälas till Radio- och TV-verket (3 kap. 3 § tillämpningslagen). För sammanställda radiotidningar skall utgivare anmälas till Taltidningsnämnden (3 kap. 7 § tillämpningslagen), och beträffande andra trådlösa sändningar av radioprogram skall utgivare antecknas i ett register hos programföretaget (3 kap. 11 § tillämpningslagen). I fråga om andra trådsändningar än vidaresändningar m.m. skall utgivare antecknas i register hos programföretaget om verksamheten bedrivs av ett företag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio- och TV-lagen (1996:844), dvs. om verksamheten drivs av företag med tillstånd att sända etersända ljudradioprogram till hela landet eller utlandet och etersända TV-program (3 kap. 12 och 18 §§ tillämpningslagen). Om verksamheten drivs av annan skall utgivare anmälas till Radio- och TV-verket (3 kap. 13 och 18 §§ tillämpningslagen).

För radioprogram ansvarar i första hand utgivaren och i andra hand den som bedriver sändningsverksamheten (6 kap. 1 och 2 §§ YGL).

Även för tekniska upptagningar skall finnas utgivare (4 kap. 1 § YGL). Av en teknisk upptagning skall framgå vem som är utgivare (4 kap. 4 § YGL). En teknisk upptagning som framställts i Sverige och är avsedd för spridning här skall också vara försedd med uppgift om vem som låtit framställa den samt om när, var och av vem exemplaren framställts (3 kap. 13 § YGL). Ansvaret för yttrandefrihetsbrott åvilar i första hand utgivaren och i andra hand den som låter framställa upptagningen. Om en teknisk upptagning saknar den i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgiften om vem som låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd adress i Sverige och inte kan påträffas här under rättegången, ansvarar den som sprider upptagningen i stället (6 kap. 2 § YGL). Detsamma gäller om en lämnad uppgift innebär att den som har låtit framställa upptagningen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och den som sprider upptagningen känner till detta.

Enligt 4 kap. 1 § tillämpningslagen skall utgivaren för sammanställda kassettidningar anmälas till Taltidningsnämnden.

Med meddelarskydd avses här meddelar- och anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet. Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande. Författare eller annan upphovsman, den

som lämnar uppgift eller bidrag för offentliggörande, utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande sådana personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren/upphovsmannen eller vem som utgett eller avsett att utge framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som tillhandahållit framställningen för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL). Som angetts tidigare innebär principen om ensamansvar att straffrihet råder för andra medverkande till en framställning än den som bär ensamansvaret för den (se dock nedan).

Envars rätt att straffritt lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande (meddelarfrihet) och envars rätt att straffritt anskaffa uppgifter i sådant syfte (anskaffarfrihet) framgår av 1 kap. 1 § tredje och fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. De undantagsfall då en person som lämnar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta och de undantagsfall då annan medverkande till en grundlagsskyddad framställning kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller gärningar som utgör vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling och tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande samt uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Dessa gärningar är inte tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott utan brott enligt BrB eller annan vanlig lag.

Även de undantagsfall då den som anskaffar uppgift eller underrättelse för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet. Det måste här observeras att allmän lag enligt 1 kap. 9 § 4 TF och 1 kap. 12 § YGL är tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har således inte rätt att straffritt t.ex. göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Om själva informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är anskaffaren emellertid skyddad mot straffansvar i alla fall utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.

När det gäller skadestånd på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott gäller vissa avvikelser från principen om ensamansvar. Reglerna om enskilt anspråk finns i 11 kap. TF respektive 8 kap. YGL. Enskilt anspråk får inte dömas ut på grund av innehållet i en framställning i andra fall än när framställningen innefattar ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Den som enligt TF eller YGL bär det straffrättsliga ansvaret ansvarar också för ska-

destånd. Ägare till periodisk skrift och förläggare av annan tryckt skrift svarar emellertid enligt TF solidariskt med utgivare respektive författare m.fl. för skadestånd. På samma sätt ansvarar för skadestånd enligt YGL den som bedriver programverksamheten och den som låtit framställa en film eller ljudupptagning solidariskt med den som bär det straffrättsliga ansvaret.

1.2.4. Särskild brottskatalog m.m.

TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt vanlig lag. Gärningarna enligt 7 kap. 4 § är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning och, i den utsträckning som anges, försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Före den 1 januari 1999 fanns även barnpornografibrott med i uppräkningen.

I 7 kap. 5 § anges som tryckfrihetsbrott gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon uppsåtligen offentliggör hemlig handling som han fått tillgång till i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i jämförbart förhållande, offentliggör uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt som gäller enligt sekretesslagen eller, när riket är i krig eller omedelbar krigsfara, offentliggör uppgift om förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 § TF.

Av 5 kap. 1 § första stycket YGL följer att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF skall anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en i YGL skyddad framställning och är straffbara enligt lag. Detta innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. På en punkt finns dock en skillnad. Denna beror på utformningen av brottet olaga våldsskildring. I 16 kap. 10 b § första stycket BrB föreskrivs ansvar för dels den som i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden eller bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring, dels den som i rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att bilderna sprids eller som sprider en sådan skildring. Vad gäller stillbilder är alltså endast skildring av s.k. våldspornografi straffbar medan även skildring av s.k. extremvåld är straffbar när det gäller rörliga bilder. I 5 kap. 1 § andra stycket YGL föreskrivs med anledning härav att som yttrandefrihetsbrott skall anses även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga

bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids. Detta innebär att brottskatalogen enligt YGL är något mera omfattande än enligt TF eftersom även skildringar av annat våld än sexuellt sådant är straffbara enligt YGL.

Som framgått ovan krävs för ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott att gärningen också är straffbar enligt vanlig lag. Man brukar säga att ”dubbel täckning” krävs för att ett brott skall vara straffbart som tryckeller yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av TF eller YGL. När det gäller påföljder för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar TF och YGL till BrB.

Som framgått i föregående avsnitt har brottskatalogen betydelse inte bara för det straffrättsliga ansvaret utan också för det skadeståndsrättsliga. Skadestånd för missbruk av tryck- eller yttrandefriheten i TF eller YGL kan nämligen utgå bara om det föreligger ett tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott.

1.2.5. Särskild rättegångsordning m.m.

Reglerna om åtal och rättegång är i huvudsak desamma i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål (9 och 12 kap. TF respektive 7 och 9 kap. YGL). Reglerna innebär väsentligen bl.a. följande. JK är ensam åklagare i mål av detta slag. Frågan huruvida tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott föreligger skall prövas av en jury om nio medlemmar, om inte parterna avstår från det. Juryns utslag anses fällande om minst sex jurymän är ense om att brott föreligger. Om juryn meddelat ett fällande utslag, skall även rätten pröva om brott föreligger. Rätten kan därvid frikänna den tilltalade eller hänföra brottet under en mildare straffbestämmelse. Har juryn frikänt den tilltalade, är detta bindande för rätten. I 7 kap. tillämpningslagen finns bl.a. bestämmelser om gemensam handläggning av tryck- eller yttrandefrihetsmål och andra mål.

En tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott och en teknisk upptagning som innefattar yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras (7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL). Om sådant förordnande meddelas skall alla framställningar som är avsedda för spridning förstöras. Det skall också tillses att ytterligare exemplar inte kan framställas.

Slutligen kan nämnas att TF och YGL båda innehåller den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL). Denna innebär att den som dömer över missbruk av yttrandefriheten eller vakar över denna skall betänka att yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla.

1.3. Utländska yttranden

1.3.1. TF

TF äger främst tillämpning på skrifter som både trycks och utges inom Sverige (1 kap. 6 § TF). I 13 kap. finns regler om utrikes tryckta skrifter. Beträffande utrikes tryckta skrifter som utges här i landet gäller i princip TF:s regler (13 kap. 1 § TF). Följande avvikelser från TF:s allmänna regler gäller dock enligt övriga bestämmelser i 13 kap. TF för utrikes tryckta skrifter.

Utgivningsbevis och ansvarig utgivare för periodisk skrift krävs endast om skriften huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket. Av 13 kap. 3 § TF följer att regeln i 5 kap. 1 § TF om att ägare till periodisk skrift skall vara svensk medborgare eller svensk juridisk person inte gäller för utrikes tryckt periodisk skrift. (I 5 kap. 1 § TF ges dock också tillåtelse till att i lag föreskriva att även utlänning eller utländsk juridisk person får vara ägare till periodisk skrift. En sådan lagregel finns i 2 kap. 1 § tillämpningslagen där det sägs att utlänningar med hemvist i Sverige eller medborgarskap i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) får vara ägare till periodiska skrifter som trycks i Sverige. Det sägs också att även utländska juridiska personer som har bildats enligt lagstiftningen i en stat inom detta samarbetsområde och som har sitt säte, sitt huvudkontor eller sin huvudsakliga verksamhet inom detta område får vara ägare till periodiska skrifter som trycks i Sverige. För utrikes tryckt periodisk skrift följer alltså detta redan av 13 kap. 3 § TF.) Eftersom ansvar här i landet inte kan utkrävas av den utländske tryckaren ansvarar enligt 13 kap. 4 § TF i tryckarens ställe den som låtit utlämna skriften för spridning här eller, om det inte kan visas vem han är eller han inte vid utgivningen hade hemvist här, den som enligt 6 kap. är att anse som utspridare.

Den rätt att straffritt meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande som följer av principen om ensamansvar och som slås fast i 1 kap. 1 § tredje och fjärde styckena TF gäller också vid offentliggörande i en skrift som trycks utom riket (13 kap. 6 § TF). I 7 kap. 3 § TF anges de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta. Det gäller vissa grövre brott mot rikets säkerhet, uppsåtligt oriktigt utlämnande av hemlig handling, uppsåtligt tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande och uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i 16 kap. 1 § sekretesslagen. Enligt 13 kap. 6 § TF gäller emellertid längre gående undantag från rätten att straffritt meddela och anskaffa uppgifter för publicering än enligt 7 kap. 3 § TF när publiceringen avses ske i skrift som trycks utom riket och utges här men inte huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket och för vilken inte heller

utgivningsbevis finns samt när publiceringen avses ske i skrift som inte ges ut i Sverige, oavsett om skriften trycks här eller utomlands. Skillnaden mot vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF är dels att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet, dels att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straffbart.

I fråga om skrift som trycks utom riket och utges här och även huvudsakligen är avsedd för spridning här eller för vilken utgivningsbevis finns gäller 7 kap. 3 § TF utan inskränkningar. Detta framgår motsatsvis av 13 kap. 6 § TF jämförd med 13 kap. 1 § TF. Detta har betydelse särskilt för svenska periodiska skrifter som trycks utomlands av ekonomiska skäl.

När det gäller rätten till anonymitet för meddelaren till sådana skrifter som avses i 13 kap. 6 § TF gäller reglerna i 3 kap. TF med den skillnaden i förhållande till skrifter som trycks och utges i Sverige och skrifter som trycks utomlands och utges här och huvudsakligen är avsedda för spridning här eller för vilka utgivningsbevis finns att tystnadsplikten enligt 3 kap. 3 § TF inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (13 kap. 6 § tredje stycket TF).

I fråga om skrift som inte ges ut i Sverige jämställs med den som lämnar meddelande för offentliggörande den som på annat sätt medverkar till framställning i periodisk skrift, t.ex. författare eller annan upphovsman (13 kap. 6 § andra stycket andra meningen TF). Denna regel klargör att journalister med anknytning till utländska tidningar också är skyddade av TF.

1.3.2. YGL

När det gäller tekniska upptagningar äger YGL främst tillämpning på sådana som framställts här och lämnas ut för spridning här. I 10 kap. finns regler om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet. Beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning här gäller enligt 10 kap. 1 § YGL i princip YGL:s allmänna regler. Följande avvikelser från vad som gäller för svenska upptagningar föreligger dock.

Eftersom den utländske producenten knappast är åtkomlig för den svenska lagstiftningen anges i 10 kap. 1 § första stycket andra meningen YGL att vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. Med den som här lämnar ut en framställning för spridning avses enligt förarbetena importören (prop. 1990/91:64 s. 132). De skyldigheter som för inhemska upptagningar åvilar den som låtit framställa upptagningen ligger alltså i fråga om utländska upptagningar på importören. Som framgår i avsnitt

10.6 innebär YGL:s utformning på denna punkt att den som importerar en upptagning för spridning i Sverige är skyldig att utse en utgivare. Uppgift om utgivaren och vem som importerat upptagningen skall finnas på upptagningen. Skyldigheten att se till att uppgifterna sätts ut åvilar dock inte importören utan utgivaren respektive den utländske framställaren.

Friheten att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande och rätten till anonymitet har samma omfattning beträffande tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här som enligt 13 kap. 6 § TF. Detta innebär att de undantagsfall då en person som lämnar eller anskaffar uppgifter för offentliggörande kan fällas till ansvar för detta är på samma sätt som enligt 13 kap. 6 § TF utvidgade i förhållande till vad som gäller enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL så att ansvarsfriheten inte gäller i något fall då meddelandet eller anskaffandet innefattar brott mot rikets säkerhet och så att varje uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt genom publiceringsmeddelande är straffbart.

När det gäller rätten till anonymitet för meddelaren till sådana upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning här gäller reglerna i 2 kap. YGL med den skillnaden i förhållande till vad som gäller för här framställda och spridda upptagningar att tystnadsplikten inte gäller vid något brott mot rikets säkerhet (10 kap. 1 § andra stycket YGL).

Beträffande tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige, oavsett om upptagningen framställts här eller i utlandet, gäller YGL endast i fråga om meddelar- och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet och då på samma sätt som för upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige (10 kap. 2 § YGL).

När det gäller radioprogram äger YGL främst tillämpning på radioprogram som utgår från Sverige. Beträffande radioprogram som förmedlas genom satellitsändning som utgår från Sverige följer av 1 kap. 6 § andra stycket YGL att det som i YGL föreskrivs om radioprogram i allmänhet gäller också för sådana radioprogram. I 1 kap. 6 § tredje stycket YGL ges tillåtelse till bl.a. att genom lag föreskriva undantag från grundlagen i fråga om radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands. I förarbetena till denna bestämmelse (prop. 1990/91:64 s. 110) sägs att det kan förekomma tillfälliga utsändningar från Sverige av utländska programföretag och att det inte alltid är rimligt att kräva att sådana sändningar skall förses med en utgivare och i övrigt inordnas under svenska yttrandefrihetsrättsliga regler. Genom bestämmelsen har därför öppnats en möjlighet att för sådana fall föreskriva om undantag från YGL. Undantagen får dock inte avse vad som föreskrivs i 1 kap. 2 och 3 §§ dvs. rätten att lämna och anskaffa uppgifter för offentliggörande, förbudet mot censur och hindrande åtgärder samt rätten att inneha tekniskt hjälpmedel för att kunna ta emot radioprogram och rätten att anlägga trådnät. Ett undantag med stöd av 1 kap. 6 § tredje stycket har föreskrivits i 3 kap. 11 § andra

stycket tillämpningslagen. Där sägs att i fråga om program som sänds av andra än svenska programföretag och inte är avsedda att tas emot i Sverige tillämpas inte andra föreskrifter i YGL än 1 kap. 2 och 3 §§. För sådana program gäller alltså endast rätten att lämna och anskaffa uppgifter för offentliggörande, förbudet mot censur och hindrande åtgärder, rätten att inneha tekniska hjälpmedel som behövs för att kunna ta emot radioprogrammen samt rätten att anlägga trådnät.

I 1 kap. 7 § YGL finns regler om vissa radioprogram som når Sverige från utlandet. Paragrafen gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram som kommer från utlandet och radioprogram som förmedlas hit genom satellitsändning men inte utgår från Sverige. Beträffande dessa sändningar har endast de regler i YGL som kan upprätthållas i praktiken gjorts tillämpliga. 1 kap. 7 § YGL innebär alltså en specialreglering med inskränkt grundlagsskydd för radioprogram som kommer från utlandet och vidaresänds här i förhållande till vad som gäller för radioprogram som annars sänds i Sverige. De regler i YGL som enligt paragrafen gäller för dessa sändningar är 1 kap. 3 § första stycket om förbud mot förhandsgranskning och andra hinder, 1 kap. 3 § tredje stycket om innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät, 1 kap. 4 § om förbud mot ingripanden utan stöd i grundlagen, 1 kap. 5 § om det förhållningssätt som skall iakttas vid tillämpningen av YGL (instruktionen), 3 kap. 1 § om rätt att sända radioprogram genom tråd samt 3 kap. 3 och 5 §§ om särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning. Principen om ensamansvar gäller alltså inte för dessa sändningar. Anledningen till detta är i korhet att den som ombesörjer samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram, dvs. omedelbar vidareförmedling av programmet, saknar möjlighet att ändra innehållet i vad som vidareförmedlas och att han inte heller kan publicera några egna uppgifter. Eftersom uppgifter inte kan lämnas till vidareförmedlaren för publicering bortfaller ett viktigt syfte med ensamansvaret när det gäller samtidig och oförändrad vidaresändning. Till detta kommer att ingen bör kunna hållas ansvarig för innehållet i en sändning som han inte kan kontrollera i förväg (se prop. 1990/91:64 s. 54). Att principen om ensamansvar inte gäller innebär att BrB:s ansvarsregler kan bli tillämpliga, t.ex. vid samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av program som kommer från utlandet om den som ombesörjer vidaresändningen känner till att det kommer att förekomma hets mot folkgrupp i programmet och ändå vidaresänder det.

Beträffande rätten att meddela och anskaffa uppgifter för offentliggörande i radioprogram från utlandet erinras i 1 kap. 7 § tredje stycket YGL om att regler om detta finns i 10 kap. 2 § YGL. I fråga om dessa rättigheter är regleringen alltså densamma för alla radioprogram som sänds från sändare utanför Sverige. (Regleringen överensstämmer också med vad som gäller för tekniska upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut

för spridning i Sverige och tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige.)

För radioprogram som kommer från utlandet och inte sänds vidare här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satelliter utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa uppgifter och underrättelser och rätten att vara anonym (10 kap. 2 § YGL).

1.4. Allmänt om TF:s och YGL:s tillämpningsområden

1.4.1. Medieformer

Ett huvudsyfte med TF och YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller tryckt skrift framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som framställs i tryckpress, vilket ju är en teknik som främst används för kommunikation med många, och att skriften skall vara utgiven, dvs. utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt. Vidare förutsätter TF:s tilllämpning på stencilerad och därmed jämställd skrift bl.a. att skriften är mångfaldigad. När det gäller YGL kommer syftet att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier till uttryck genom att det krävs att radioprogram är riktade till allmänheten för att de skall falla under grundlagens skydd och att det krävs att filmer och andra tekniska upptagningar sprids till allmänheten för att de skall falla inom grundlagens tillämpningsområde. För att YGL skall vara tillämplig på massmedieföretags tillhandahållande på begäran av upplysningar ur dataregister krävs också bl.a. att upplysningarna tillhandahålls allmänheten.

TF och YGL kan alltså sägas omfatta framställningar som är riktade till allmänheten i någon mening. Det krävs därutöver att de är fixerade i ett medium på ett sådant sätt att det i princip är möjligt att i förväg bestämma vad som skall yttras och att i efterhand fastställa vad som har yttrats. Att dessa möjligheter föreligger är en förutsättning för att ett ensamansvar för vad som yttras i mediet skall kunna gälla. Kravet på fixering gör att t.ex. teater, utställningar och demonstrationer lämnas utanför TF:s och YGL:s skydd.

TF gäller för skrifter som framställts i tryckpress och för skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för detta (1 kap. 5 § TF). Till skrift hänförs också bild även om den inte åtföljs av text. I 1 kap. 6 § TF föreskrivs att tryckt skrift, för att anses som

sådan, skall vara utgiven. Så anses enligt paragrafen vara fallet om den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Det krävs inte att skriften faktiskt har blivit spridd. Bestämmelsen kan ge intrycket att TF formellt endast omfattar skrifter som är utgivna. Av förbudet mot censur och hindrande åtgärder i 1 kap. 2 § TF framgår emellertid att TF också omfattar tryckta skrifter som ännu inte är utgivna. Bestämmelsen i 1 kap. 6 § TF innebär att ingripanden enligt TF mot en tryckt eller därmed jämställd skrift tidigast får ske efter utgivningen (se vidare i avsnitt 10.4.1).

Utöver skrifter omfattar TF enligt 1 kap. 7 § andra stycket radioprogram och tekniska upptagningar som avses i YGL och som oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift, om det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet på detta sätt. Enligt lagrummet skall sådana program och upptagningar jämställas med en bilaga till skriften. Regeln kallas därför bilageregeln. Genom denna regel uppnås att det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för spridningen av den periodiska skriftens innehåll hålls samlat hos samma person. S.k. radioeller kassettidningar omfattas av paragrafen. Om radio- eller kassettidningen återger innehåll ur mer än en förlaga, en s.k. sammanställd radioeller kassettidning, faller den emellertid inte under TF utan under YGL. Sist i detta avsnitt behandlas frågan om 1 kap. 7 § TF omfattar sådan överföring från en databas som avses i 1 kap. 9 § YGL. Om bilageregeln är tillämplig utesluts tillämpning av YGL (1 kap. 11 § YGL).

YGL omfattar ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar (1 kap. 1 § första stycket). Med vissa liknande överföringar avses andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor än sändningar av ljudradio och television, t.ex. överföringar från en databas på Internet. Vad som avses med filmer, videogram och ljudupptagningar har inte definierats i lagtexten. Termerna får därför anses omfatta alla tekniker för upptagning av rörliga bilder eller ljud.

Beträffande tekniska upptagningar sägs i 1 kap. 10 § YGL att grundlagen är tillämplig på medier av detta slag som sprids till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt.

När det gäller radioprogram sägs i 1 kap 6 § första stycket YGL att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Denna regel kan kallas huvudregeln om radioprogram.

Med kravet att sändningen skall vara riktad till allmänheten menas att sändningen skall vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Traditionell utsändning av ljudradio och television genom etern eller genom tråd är sådana sändningar som sker oberoende av om någon mottagare faktiskt nås av sändningen. Motta-

garen är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. Vid spridning av information i vad som i förarbetena till YGL med ett numera förlegat uttryck benämns videotex, dvs. tillhandahållande ur en databas, sker överföringen däremot genom att mottagaren själv tar kontakt med databasen och startar överföringen. Överföringen kan ske via särskilda nät eller via allmänt tillgängliga tele- eller kabelnät, radiolänkar eller satelliter och tas emot hos mottagaren av en datorterminal eller genom den vanliga TV-mottagaren med viss tillsatsutrustning. Eftersom överföringen i ett sådant fall startas av mottagaren anses den inte vara riktad till allmänheten på samma sätt som sändningar av ljudradio och television. Den omfattas därför inte av huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL. Detta fall regleras i 1 kap. 9 § YGL (databasregeln), se nedan.

Kravet att sändning som är riktad till allmänheten också skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel innebär att t.ex. användning av högtalaranläggningar eller TV-monitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför paragrafens tillämpningsområde.

I databasregeln (1 kap. 9 § YGL) föreskrivs att YGL:s regler om radioprogram skall tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. I sista meningen i paragrafen sägs att detta gäller endast om den mottagande inte kan ändra innehållet i registret. Vad som åsyftas är enligt förarbetena till paragrafen s.k. videotex och andra liknande medier, dvs. olika databaser (prop. 1990/91:64 s.112).

Bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF omfattar bl.a. ”radioprogram som avses i yttrandefrihetsgrundlagen”. Frågan är då om bilageregeln omfattar sådan överföring av innehållet i en periodisk skrift med hjälp av elektromagnetiska vågor som sker på särskild begäran från mottagaren. Detta kan förefalla osäkert eftersom YGL inte innehåller någon klar definition av termen ”radioprogram”. Enligt förarbetena till 1 kap. 1 § tredje stycket YGL (prop. 1990/91:64 s. 107 f.) avses när det i YGL talas om radioprogram såväl ljudradio som television och innehållet i vissa andra överföringar av information till allmänheten som telefax och videotex. Detta berättigar till slutsatsen att bilageregeln omfattar sådan överföring av innehållet i en periodisk skrift som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran från mottagaren (jfr SOU 1997:49, s. 112).

I avsnitt 5.2.1 behandlas huvudregeln om radioprogram, databasregeln och bilageregeln närmare.

1.4.2. Exklusivitetsprincipens räckvidd m.m.

I 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- eller yttrandefriheten inte får göras utom i de fall som anges i TF och YGL, den s.k. exklusivitetsprincipen. Vad som är innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande. Att ett fritt konstnärligt skapande har nämnts särskilt i YGL har inte avsetts innebära någon skillnad mellan de båda grundlagarnas syften.

Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF:s och YGL:s skydd. Så bestraffas t.ex. bedrägeri som begås genom användande av ett medium som skyddas av TF eller YGL enligt vanlig lag eftersom bedrägeri inte utgör missbruk av tryck- eller yttrandefriheten så som den beskrivs i ovannämnda lagrum (se närmare om detta i kapitel 11). Av samma skäl anses också att reklam i grundlagsskyddade medier i viss mån får regleras genom vanlig lag utan uttryckligt stöd i TF och YGL. Beträffande helt förbud mot reklam för alkohol och tobak har särskilt medgivande därtill getts i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL. I sistnämnda lagrum föreskrivs också att det är tillåtet att genom lag ge föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam i radioprogram. För tydlighetens skull ges i samma lagrum även uttryckligen tillåtelse till föreskrifter i vanlig lag om villkor för sådan reklam.

Från och med den 1 januari 1999 gäller också att grundlagarna inte är tillämpliga på skildring av barn i pornografisk bild (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL). Ett liknande undantag har tidigare gjorts för upphovsrättslagstiftningen (1 kap. 8 § TF och 1 kap. 12 § YGL).

Exklusivitetsprincipens omfattning behandlas också i avsnitt 11.2.

1.5. Pressetiska regler m.m

1.5.1. Allmänt

Det har sedan lång tid funnits en av branschen inrättad pressetisk verksamhet. Allmänhetens pressombudsman (PO) och Pressens Opinionsnämnd (PON) kan pröva all publicering som sker i periodisk skrift. Prövningen sker mot bakgrund av de publicitetsregler som antagits av

branschen och som syftar till att skydda enskilda mot oförskyllt lidande genom publicitet. Bakom reglerna står pressens huvudorganisationer Publicistklubben, Svenska Journalistförbundet, Svenska Tidningsutgivareföreningen och Sveriges Tidskrifter. Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Utbildningsradion AB och Radioutgivareföreningen har i tillämpliga delar anslutit sig till reglerna (Spelregler för press, radio och TV, utgivna av Pressens samarbetsnämnd, augusti 2000 s. 3). Detta innebär att sändningar i radio och TV inte kan bli föremål för prövning av PO eller PON (jfr avsnitt 1.5.3). Sedan den 1 april 2000 gäller de pressetiska reglerna också försöksvis för viss Internetpublicering (se avsnitt 1.5.2).

Det anges i inledningen till reglerna att etiken inte i första hand tar sig uttryck i en formell regeltillämpning utan i en ansvarig hållning inför den publicistiska uppgiften och att de etiska reglerna för press, radio och TV skall vara ett stöd för den hållningen. Reglerna innehåller bestämmelser om att tidningarna skall ge korrekta nyheter, vara generösa med bemötanden, respektera den personliga integriteten, vara varsamma med bilder, höra båda sidor och vara försiktiga med namn.

PO har till uppgift att råda och bistå enskilda som känner sig förfördelade av publicitet i periodisk skrift, att på eget initiativ eller efter anmälan undersöka avvikelser från god publicistisk sed, eventuellt hänskjuta sådana ärenden till PON för avgörande samt genom opinionsbildning verka för god publicistisk sed.

Om en tidning klandras för att ha överträtt de pressetiska reglerna skall detta publiceras i tidningen. Tidningen får också betala en expeditionsavgift som används till att finansiera den pressetiska verksamheten.

1.5.2. Pressetik och Internet

Den 1 april 2000 inleddes en försöksverksamhet där de pressetiska publicitetsreglerna förklarats gälla i tillämpliga delar även vid Internetpublicering. Under försöksperioden 1 april 2000 - 30 april 2001 gäller därvid följande.

Granskningen skall avse Internetpubliceringar som tillhandahålls av företag som är direkt representerade i den gemensamma huvudmannaorganisationen Pressens samarbetsnämnd och som omfattas av bilageregeln (1 kap. 7 § andra stycket TF) eller databasregeln (1 kap. 9 § YGL). Granskningen kan även avse publiceringar från företag som ingår i en koncern som samtidigt ger ut periodisk skrift. PO skall granska ärenden som inkommer genom anmälan. PO kan även ta upp ärenden som befinns

principiellt viktiga under förutsättning av samtycke från den som berörs. PO kan hänskjuta ett ärende till PON. Om PO avskriver ett ärende skall dock inte anmälaren kunna hänskjuta ärendet vidare till PON.

Försöksverksamheten avses ge underlag för vidare ställningstaganden bl.a. till i vilken utsträckning de pressetiska reglerna skall tillämpas för Internetpublicering och om de i så fall behöver anpassas till detta. En utvärdering av försöksperioden skall inledas i slutet av år 2000. Förhoppningen är att utvidgningen av den pressetiska verksamheten till nätpublicering framdeles skall kunna bli normbildande också för andra aktörer.

1.5.3. Granskning av radio- och TV-program

Enligt 9 kap. 2 § radio-_och_TV-lagen skall Granskningsnämnden för radio och TV genom granskning i efterhand övervaka om sända program står i överensstämmelse med radio-_och_TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Nämnden kan endast granska svenska programföretag. Dess övervakning omfattar Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, TV 4 AB, digital-TV-sändningar, sändningar i när- och lokalradio samt svensk kabel- och satellit-TV. För sändningar med tillstånd av regeringen, dvs. bl.a. sändningar från Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB, Utbildningsradion AB och TV 4 AB, gäller enligt 3 kap. 1 § radio-_och_TV-lagen att sändningstillstånden får förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt och sakligt och med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Villkor för sändningstillstånden får även avse t.ex. skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft, att beriktiga felaktiga uppgifter, att sända genmälen och att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv (3 kap. 2 § radiooch TV-lagen). I 6 kap. finns bestämmelser om sändningars innehåll och i 7 kap. finns regler om reklam och annan annonsering. Om nämnden fäller ett programföretag för brott mot uppställda tillståndsvillkor kan nämnden förelägga den som fälls att offentliggöra beslutet. Granskningsnämndens granskning är avgränsad gentemot JK:s och Konsumentombudsmannens övervakning.

Som nämnts ovan har Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Utbildningsradion AB beslutat att de pressetiska reglerna skall gälla för dem i den utsträckning reglerna kan tillämpas med hänsyn till radio-_och_TV-lagen och företagens avtal med staten. Besluten innebär dock inte att det ovan nämnda pressetiska granskningssystemet omfattar radio och TV.

2 Mediekommitténs förslag och lagstiftningsarbetet därefter m.m.

2.1. Grundlagsskydd för nya medier

Mediegrundlagsutredningens uppdrag skall ses mot bakgrund av det lagstiftningsarbete som skett efter YGL:s tillkomst.

Den 1 januari 1999 trädde flera viktiga ändringar i kraft på TF:s och YGL:s områden. Ändringarna bygger på regeringens förslag i propositionen Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. (prop. 1997/98:43). I propositionen behandlas vissa anpassningar av TF och YGL för deras tillämpning på nya medier, bl.a. införande av begreppet ”teknisk upptagning”. Vidare behandlas frågan om undantag från TF och YGL för skildring av barn i pornografisk bild. Förslagen i propositionen föregicks av betänkanden från två parlamentariska utredningar: Mediekommittén, Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49) och Barnpornografiutredningen, Barnpornografifrågan. Innehavskriminalisering m.m. (SOU 1997:29).

2.1.1. Frågan om ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten

Mediekommittén, som hade till uppgift att bl.a. analysera TF:s och YGL:s tillämplighet på nya medier som används vid förmedling av yttranden till allmänheten, berörde den generella frågan om möjligheterna att finna en mer teknikoberoende lösning för reglering av yttrandefriheten.1 Efter en genomgång av tidigare utredningars slutsatser kom kommittén fram till att det inte var aktuellt med en teknikoberoende grundlag för yttrandefriheten och att kommitténs arbete i stället borde inriktas på en utvidgning av grundlagsskyddet i TF och YGL till medieformer som då saknade sådant skydd och som utan större komplikationer kunde inordnas i det tryckfri-

1SOU 1997:49, s. 187 ff.

hetsrättsliga systemet. Kommittén menade också att inom ramen för denna lagstiftningsteknik kan man välja ett mer eller mindre detaljerat angivande av olika medier och därmed en högre eller lägre grad av teknikberoende och att strävan borde vara att ha en så generell beskrivning av olika medieformer att utbyte av en teknisk upptagningsform till en annan inte påverkade grundlagsskyddet.2

Under remissbehandlingen av Mediekommitténs betänkande riktade flera instanser kritik mot mediegrundlagarnas teknikberoende. En del instanser ansåg att den tekniska utvecklingen kräver en teknikoberoende lagstiftning och att teknikberoendet medför stora tillämpningsproblem. Andra ansåg att en teknikoberoende grundlagsreglering borde eftersträvas på sikt. Ett par instanser framhöll att ett utredningsarbete snarast borde inledas på området. Regeringen påpekade i propositionen att lämpligheten av en teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har en mycket stor principiell betydelse och att det kan ifrågasättas om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen (prop. 1997/98:43 s. 106).

Ett par motioner om just teknikberoendet väcktes med anledning av regeringens proposition. I en motion yrkades att riksdagen hos regeringen skulle begära en utredning om och förslag till en teknikoberoende, generell yttrandefrihetsgrundlag efter mönster av bl.a. den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I en annan motion yrkades däremot att riksdagen skulle ge regeringen tillkänna att det tryckta ordet har en speciell ställning inom opinionsbildningen och samhällsdebatten och att det därför är viktigt att slå vakt om TF:s särställning. KU avstyrkte i sitt betänkande Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. (bet. 1997/98:KU19) bifall till yrkandet som rörde en generell yttrandefrihetsgrundlag. Enligt utskottet framgår det av propositionen att regeringen är väl medveten om frågans stora principiella betydelse. Utskottet uppgav vidare att man utgår från att regeringen ser till att denna och sammanhängande frågor övervägs i lämpligt sammanhang. Även yrkandet om ett tillkännagivande avstyrktes. Yrkandet föranledde visserligen utskottet att instämma i att det tryckta ordet har en speciell ställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Men samtidigt underströk utskottet att regeringen inte hade lagt fram något förslag som tunnar ut tryckfriheten. Riksdagen avslog motionsyrkandena.3 Regeringen tillsatte därefter Mediegrundlagsutredningen.

Vid riksmötet 2000/01 har motioner om teknikoberoende lagstiftning åter behandlats. I motionerna 1999/2000:T703 och 2000/01:T713 fram-

2SOU 1997:49, s. 199200.3 Rskr. 1997/98:214.

hålls att det fria flödet av information som informationstekniken möjliggör ställer speciella krav på lagstiftningen och att IT-utvecklingen alltför ofta hindras av lagstiftning som är bunden till viss teknik. Som ett exempel på detta nämns TF. Det anges att den enda vägen är att nu inleda en omfattande översyn av svensk lagstiftning, i den takt det låter sig göras, för att göra lagstiftningen teknikoberoende. Det anges också att regeringen bör utfärda ett nytt direktiv till alla kommittéer och särskilda utredare med uppdrag att belysa befintlig lagstiftning att också överväga om och i så fall vilka ändringar som behöver göras för att göra lagstiftningen teknikoberoende. Det anges att vad som anförts i motionen om att göra lagstiftningen teknikoberoende bör ges regeringen till känna. KU avstyrkte motionerna med hänvisning till bl.a. Mediegrundlagsutredningens pågående arbete (bet. 2000/01:KU5). Riksdagen biföll vad utskottet hemställt.4

2.1.2. Nya fysiska databärare – tekniska upptagningar

På förslag av Mediekommittén har benämningen tekniska upptagningar införts i YGL som ett samlingsbegrepp för upptagningar som innehåller text, bild eller ljud och som kan läsas, avlyssnas, eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel (1 kap. 1 § fjärde stycket YGL). Införandet av begreppet tekniska upptagningar innebar att den tidigare formuleringen ”…filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar…” ersattes med ”…filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar…” Detta innebär att t.ex. datordisketter och cd-romskivor med endast text eller stillbilder, med endast rörliga bilder eller med blandat innehåll omfattas av YGL:s tillämpningsområde.

Vidare har reglerna i YGL som tidigare endast gällde filmer numera blivit genomgående tillämpliga på tekniska upptagningar.5 Endast när det gäller rörliga bilder i filmer, videogram och andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt görs undantag – bl.a. från förbudet mot censur och hindrande åtgärder (1 kap. 3 § andra stycket YGL).

De särskilda reglerna för ljudupptagningar har tagits bort i YGL, vilket bl.a. medför att skyldigheten att utse utgivare omfattar alla tekniska upptagningar som är avsedda att spridas till allmänheten. Detta medför en förenkling av tillämpningen av YGL eftersom det inte längre är nödvändigt att ta del av innehållet i en teknisk upptagning för att avgöra vilka

4 Rskr. 2000/01:45.5 Såvida de inte faller in under bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF.

regler som skall tillämpas.6 Ändringen innebär också att de tidigare reglerna om filmer och ljudupptagningar som har framställts i utlandet tillämpas på tekniska upptagningar som framställts i utlandet. För tekniska upptagningar som framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige gäller i princip alla YGL:s allmänna regler utan andra modifikationer än vissa inskränkningar i meddelar- och anskaffarfriheten och rätten till anonymitet (10 kap. 1 § YGL). För tekniska upptagningar som inte lämnas ut för spridning i Sverige gäller endast YGL:s regler om meddelar- och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet med samma modifikationer som för sådana upptagningar som sprids i Sverige, oavsett var upptagningarna har framställts (10 kap. 2 § YGL).

2.1.3. Dator- och videospel

Dator- och videospel spridda till allmänheten på t.ex. cd-rom-skivor omfattas av YGL:s regler om tekniska upptagningar. Mediekommittén påpekade att användningsområdet för dessa spel är ett annat än för de traditionella medierna men kunde varken finna något juridiskt sätt eller någon teknisk egenskap som gjorde det möjligt att avskilja dessa upptagningar från sådana som inte innehöll dator- eller videospel.7 Även regeringen kom till samma slutsats (prop. 1997/98:43 s. 112).

Brotten olaga våldsskildring (16 kap. 10 b § BrB), otillåten utlämning av teknisk upptagning (16 kap. 10 c § BrB) och förledande av ungdom (16 kap. 12 § BrB) justerades på ett sådant sätt att det är klart att de även omfattar dator- och videospel.

2.1.4. Ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Mediekommittén föreslog en utvidgning av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL vilken skulle ge möjligheter till ett frivilligt grundlagsskydd för alla som tillhandahåller allmänheten upplysningar ur databaser, dvs. ett skydd även för dem som inte är sådana massmedieföretag som uppräknas i databasregeln. En förutsättning för grundlagsskyddet skulle dock vara att den som tillhandahöll tjänsten ansökt om och erhållit ett särskilt utgivningsbevis för verksamheten. För massmedieföretag föreslogs den befintliga databasregeln fortsätta att gälla.

6Prop. 1997/98:43, s. 109.7SOU 1997:49, s. 217218.

Databasregeln skulle enligt Mediekommitténs förslag få följande lydelse (ändringar kursiverade).

Denna grundlags föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Det gäller dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret.

Vad som föreskrivs i första stycket gäller också om någon annan på det sätt som anges där tillhandahåller allmänheten sådana upplysningar och har ett utgivningsbevis för verksamheten. Sådant bevis får återkallas om förutsättningar för att meddela utgivningsbevis inte längre föreligger. Återkallas beviset gäller därefter vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning. Närmare bestämmelser om meddelande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i lag.

Varje register som avses i denna paragraf skall ha ett namn. Närmare bestämmelser om sådana namn meddelas i lag.

Kommittén konstaterade visserligen att elektroniskt publicerade nyheter, debattinlägg och liknande material från andra än sådana traditionella massmedieföretag som redan omfattades av databasregeln inte torde förekomma i någon större utsträckning. 8 Detta förhållande kunde dock enligt kommittén komma att förändras i framtiden, särskilt med tanke på att den ökande integrationen mellan olika branscher medför att andra aktörer än traditionella massmedieföretag kommer att sammanställa, bearbeta och tillhandahålla nyheter och annan information i form av elektroniska tjänster. Kommittén ansåg att denna form av publicering påminner så starkt om de hittills kända massmedierna att den därför framstår som lika skyddsvärd som elektronisk publicering som redan omfattas av databasregeln.

En generell utvidgning av databasregeln till att omfatta varje fysisk och juridisk person som tillhandahåller databaser skulle medföra att de obligatoriska reglerna i YGL om utseende av utgivare, skyldighet att dokumentera överföringarnas innehåll m.m. blev tillämpliga, vilket enligt kommittén skulle innebära en onödig belastning för de aktörer vars tjänster inte motiverar särskilda regler till skydd för yttrandefriheten. Av den anledningen var det nödvändigt att finna en avgränsning av utvidgningen av databasregeln. Kommittén konstaterade att avgränsningen inte kunde göras utifrån tjänstens innehåll, t.ex. så att skyddet endast omfattade

8SOU 1997:49, s. 211.

”material av betydelse för ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning eller ett fritt konstnärligt skapande” eftersom detta skulle innebära gränsdragningssvårigheter med åtföljande rättsosäkerhet och möjliggöra missbruk från statsmakternas sida. I stället förordade kommittén en ordning där andra aktörer än massmedieföretag som tillhandahåller s.k. informationsdatabaser skulle ges möjligheten att frivilligt underkasta sig det tryckfrihetsrättsliga systemet genom att anmäla utgivare. I kombination med krav på utgivningsbevis kunde en sådan frivillig ordning ge tillräcklig säkerhet för meddelare som vill lämna uppgifter e.d. för publicering under ensamansvar för utgivaren.

Vissa remissinstanser var kritiska mot den föreslagna utvidgningen, bl.a. med hänsyn till att det frivilliga skyddet skulle kunna utnyttjas för att kringgå dataskyddslagstiftningen och för att tillhandahålla information som är förbjuden enligt BrB men straffri enligt YGL.

Regeringen ansåg att tiden inte var mogen för den föreslagna utvidgningen av databasregeln och anförde som skäl att utvidgningen skulle leda till

…ett frivilligt grundlagsskydd åt flera olika nya kommunikationsformer, däribland informationsdatabaser med eller utan användning av telefaxmeddelanden. I vissa fall skulle även elektroniska anslagstavlor, digital TV, digital radio, betalteletjänster och elektroniska tidningar (utan tryckta förlagor) kunna komma att omfattas. Vilka ytterligare former av ny kommunikation som skulle kunna beröras av utvidgningen är det svårt att överblicka. Även om utvidgningen görs beroende av erhållande av utgivningsbevis får den ses som omfattande, och en sådan utvidgning bör föregås av en mera ingående analys (prop. 1997/98:43 s. 114).

Regeringen föreslog däremot ett förtydligande av den befintliga databasregeln så att det klart skulle framgå att den endast omfattar de traditionella massmedieföretagen. Detta skedde genom att ordet yrkesmässig lades till i bestämmelsen. Vidare instämde regeringen i Mediekommitténs förslag till förtydligande avseende att upplysningar enligt databasregeln skall tillhandahållas på särskild begäran (tidigare ”på begäran”). Avsikten var att klargöra att enbart det faktum att upplysningar tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller dylikt inte gör att tillhandahållandet anses ske på begäran.

Under riksmötet 2000/01 har motioner rörande yttrandefriheten på Internet behandlats. Motionerna tar upp bl.a. frågor om att censur på Internet inte skall få förekomma (motion 1998/99:T809 yrkande 2), frågor om grundlagsskydd för elektroniska medier (motion 1999/2000:T705 yrkande 3) och frågan om att utsträcka den reella yttrandefriheten till nya medier

(motion 2000/01:K341 yrkande 2). KU avstyrkte motionerna med hänvisning till att frågorna kunde förväntas bli behandlade av Mediegrundlagsutredningen (bet. 2000/01:KU09). I motioner rörande Internet tas även uppfrågan om begränsning av vissa hemsidor på offentliga datorer (motion 1999/2000:K272) och frågor om begränsning av utbudet på Internet (motion 1999/2000:K330). Syftet bakom båda motionerna är främst att skydda barn från skadligt eller olämpligt innehåll på Internet. KU, som konstaterade att det, bl.a. inom EU, pågår ett omfattande arbete som syftar till att skydda barn från skadligt eller olämpligt medieinnehåll, avstyrkte motionerna (bet. 2000/01:KU09). Riksdagen biföll vad utskottet hemställt.

2.1.5. Skräddarsydda videogram

I en promemoria till regeringen föreslog JK år 1996 ett förtydligande av YGL:s tillämpningsområde avseende videogram.9 Bakgrunden var svårigheter att avgöra huruvida s.k. skräddarsydda videogram, dvs. videogram innehållande sammanställningar från flera olika original, redigerade i enlighet med en beställares individuella önskemål, var spridda till allmänheten, vilket är en förutsättning för YGL:s tillämpning (1 kap. 10 § YGL). Då videogrammen på detta sätt skräddarsys är det komplicerat att avgöra, t.ex. vid en husrannsakan, i hur många exemplar som det påträffade videogrammet har framställts och därmed om de särskilda reglerna i YGL skall tillämpas eller om ärendet kan behandlas enligt de allmänna reglerna i bl.a. BrB.

JK övervägde i promemorian om YGL:s tillämpning på videogram skulle göras avhängig av om videogrammen hade försetts med ursprungsuppgifter efter förebild av den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. Detta skulle dock medföra ett icke önskvärt avsteg från vad som gäller för tryckta skrifter enligt TF vilkas grundlagsskydd inte är beroende av angivande av ursprungsuppgifter, varför JK i stället föreslog ett klargörande så att det framgick av lagtexten att grundlagens räckvidd inte sträcker sig till videogram som inte har mångfaldigats.

JK:s promemoria överlämnades till Mediekommittén som hade flera invändningar mot JK:s förslag (SOU 1997:49 s. 227 ff). Kommittén förordade i stället en lösning där regeln om att upptagningar skall vara spridda till allmänheten kompletterades med en presumtionsregel enligt vilken YGL:s tillämpning i det enskilda fallet skall avgöras på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheter-

9 JK:s promemoria 1996–02–28 till regeringen om vissa frågor rörande yttrandefrihetsbrottet olaga våldsskildring m.m. – Justitiekanslerns erfarenheter och synpunkter, JK:s dnr 706–96–32.

na, skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med ursprungsuppgifter.

Regeringen godtog Mediekommitténs förslag och förslaget lades fram för riksdagen som antog ändringen i YGL.

2.2. Barnpornografifrågan

Vid införande av barnpornografibrottet i BrB år 1980 upptogs brottet även i TF:s brottskatalog (7 kap. 4 §). Barnpornografisk bild som spreds via tryckt skrift kunde därmed bestraffas enligt BrB:s regler (se principen om dubbel täckning, avsnitt 1.2.4), dock enligt den ordning som föreskrivs i TF. När YGL antogs infördes där motsvarande reglering för de medieformer som omfattas av YGL. Den 1 januari 1999 utvidgades det enligt BrB straffbara området för befattning med barnpornografiska bilder.10 Från att tidigare ha omfattat skildring med uppsåt att sprida den barnpornografiska bilden och spridning har bestämmelsen ändrats så att numera i princip all befattning med barnpornografiska bilder är kriminaliserad (16 kap. 10 a § BrB). Förbud mot skildring och innehav av barnpornografi gäller dock inte den som tecknar, målar eller på något annat liknande hantverksmässigt sätt framställer en sådan barnpornografisk bild, om bilden inte är avsedd att spridas, överlåtas, upplåtas, förevisas eller på annat sätt göras tillgänglig för andra. Även i andra fall är en gärning inte brottslig om den med hänsyn till omständigheterna är försvarlig. Vidare är in- och utförsel förbjudet (lag 1998:1443 om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi). Barnpornografiska bilder skall förverkas. Förverkande får underlåtas om det skulle vara oskäligt (lag 1994:1478 om förverkande av barnpornografi).

Eftersom bl.a. kriminaliseringen av innehav av barnpornografisk bild är oförenlig med viktiga tryckfrihetsrättsliga principer lyftes barnpornografibrottet ut från TF och YGL vid 1998 års grundlagsändringar (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL).11

10 SFS 1998:1444, prop. 1997/98:43, bet. 1997/98:KU19, 1998/99:KU4, rskr. 1997/98:214, 1998/99:2.11 SFS 1998:1439, prop. 1997/98:43, bet. 1997/98KU19, 1998/99:KU4, rskr. 1997/98:214, 1998/99:2

2.3. Personuppgiftslagen

2.3.1. Lagens innehåll

Den 24 oktober 1998 trädde den nya personuppgiftslagen (PuL)12 i kraft och ersatte därmed datalagen från 1973. Den nya lagen bygger till största delen på ett EG-direktiv – Rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (i fortsättningen kallat dataskyddsdirektivet), vilket låg till grund för Datalagskommitténs översyn av den då gällande datalagen.13 Lagen återspeglar väl innehållet i direktivet, vilket som EG-rätt påverkar det svenska handlingsutrymmet när det gäller skyddet för yttrandefriheten (jfr kap. 7).

Mediekommittén behandlade för sin del förhållandet mellan den svenska grundlagsregleringen och dataskyddsdirektivet (SOU 1997:49 s. 241 ff.). Kommittén kom fram till att det visserligen på flera punkter förelåg motstridigheter mellan reglerna i TF och YGL å ena sidan och dataskyddsdirektivet å andra sidan men att möjligheterna till undantag från direktivets regler enligt artikel 9 var vidare än vad artikelns ordalydelse gav vid handen. Kommittén ansåg att utnyttjandet av de undantagsmöjligheter som direktivet gav borde ske genom att det i den nya datalagstiftning som direktivet gav upphov till skulle klart anges att datalagens bestämmelser inte gäller på TF:s och YGL:s områden. Den nya personuppgiftslagen kom också att utformas på detta sätt, se nedan. Mediegrundlagsutredningen behandlar dataskyddsdirektivet i kapitel 7.

PuL gäller själva behandlingen av personuppgifter. En personuppgift är enligt lagen all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Med behandling av personuppgifter avses i stort sett allt man kan göra med sådana uppgifter, t.ex. att samla in, söka, bevara och sprida uppgifter. Den nya lagen omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad – dvs. i första hand datoriserad. Lagen gäller dock även för manuell behandling om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (5 § andra stycket PuL).

12 SFS 1998:204, prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU18, rskr. 1997/98:180. En ändring trädde i kraft den 1 januari 1999 som innebar att bemyndigandena i PuL för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att i vissa fall meddela föreskrifter numera även omfattar manuell behandling av personuppgifter som omfattas av lagen (SFS 1998:1436, prop. 1997/98:44, bet. 1997/98:KU3, rskr. 1998/99:1).13SOU 1997:39, Integritet, offentlighet, informationsteknik.

Behandling av personuppgifter som är av rent privat natur är undantagen från PuL:s tillämpningsområde (6 § PuL).

Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten läggs fast i 7 §. Lagen gäller inte i de fall tillämpningen skulle strida mot bestämmelser i TF eller

YGL. Vidare gäller endast delar av lagen för sådan behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. Det senare undantaget har sin bakgrund i artikel 9 i dataskyddsdirektivet vilket föreskriver att undantag för sådant ändamål eller skapande får göras, men endast om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.

Undantag i PuL görs även för offentlighetsprincipen. I 8 § stadgas bl.a. att lagen inte skall tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter. Lagen hindrar inte heller att en myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial tas om hand av en arkivmyndighet. I direktivets s.k. preambel (inledning) finns även en förklaring att genomförandet av direktivet gör det möjligt att ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar (p. 72).

PuL slår inledningsvis fast vissa grundläggande krav på alla former av behandling av personuppgifter som omfattas av lagen. Dessa krav som riktar sig mot den personuppgiftsansvarige, dvs. den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter, innebär bl.a. att denne skall tillse att personuppgifter behandlas endast om det är lagligt, att det sker på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed, att personuppgifter samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, att personuppgifter inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in, att de personuppgifter som behandlas är adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen, att inte fler personuppgifter behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen, att de personuppgifter som behandlas är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella, att alla rimliga åtgärder vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana personuppgifter som är felaktiga eller ofullständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen, och att personuppgifter inte bevaras under en längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. För uppgifter som behandlas för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål gäller särskilda regler.

PuL innehåller också en uttömmande uppräkning av de fall då personuppgifter får behandlas (10 §). Bland annat får personuppgifter i princip behandlas om den registrerade har lämnat sitt samtycke. I annat fall krävs att behandlingen är nödvändig för vissa angivna ändamål, t.ex. för att ett avtal med den registrerade skall kunna fullgöras, för att den personuppgiftsansvarige skall kunna fullgöra en rättslig skyldighet, för att skydda

vitala intressen för den registrerade, för att utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller i samband med myndighetsutövning. Avslutningsvis anges att behandling är tillåten utan samtycke om det vid en intresseavvägning visar sig att ett berättigat intresse hos den personuppgiftsansvarige eller hos en sådan tredje man till vilken personuppgifterna lämnas ut väger tyngre än den registrerades intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten.

För behandling av känsliga personuppgifter gäller ett principiellt förbud (13 §). Med känsliga personuppgifter avses uppgifter som avslöjar den registrerades ras eller etniska ursprung, politiska åsikter, religiösa eller filosofiska övertygelse, medlemskap i fackförening samt uppgifter som rör dennes hälsa eller sexualliv. Om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller på ett tydligt sätt har offentliggjort sina egna känsliga personuppgifter får dessa behandlas av andra (15 §). Vidare får sådana uppgifter behandlas för att fullgöra skyldigheter eller utöva rättigheter inom arbetsrätten, för att skydda vitala intressen när den registrerade inte kan lämna samtycke och för att rättsliga anspråk skall kunna fastställas, göras gällande eller försvaras. Ideella organisationer får behandla känsliga uppgifter om sina medlemmar men inte lämna ut dessa till utomstående. Dessutom gäller särskilda regler för hälso- och sjukvård, forskning och statistik. Regeringen och Datainspektionen får även föreskriva ytterligare undantag från förbudet att behandla känsliga personuppgifter om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse (20 §).

Uppgifter om lagöverträdelser m.m. får enligt huvudregeln behandlas endast av myndigheter (21 §). Personnummer skall liksom i dag få användas bara när det är klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen, vikten av en säker identifiering eller något annat beaktansvärt skäl.

Den personuppgiftsansvarige har en skyldighet att lämna information till den registrerade (23–27 §§), dels självmant vid insamlande av uppgifterna, dels efter ansökan från den registrerade.

Den registrerade äger rätt till rättelse av personuppgifter som inte har behandlats i enlighet med PuL eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av PuL (28 §). Förutom att felaktiga uppgifter rättas kan rättelsen innebära att uppgifterna blockeras eller utplånas. Den personuppgiftsansvarige har i regel även en skyldighet att underrätta tredje man till vilken uppgifterna har utlämnats om rättelse har utförts.

Särskilda regler gäller för automatiserade beslut (29 §) liksom för säkerheten vid behandling av personuppgifter (30–32 §§).

När PuL trädde i kraft gällde som huvudregel att det var förbjudet att överföra personuppgifter som är under behandling till tredje land, dvs. en stat som inte ingår i Europeiska unionen eller är ansluten till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Detsamma gällde för överföring som skedde för att behandling av personuppgifter skulle genomföras i tredje

land (33 §). Sådan överföring var dock, och är alltjämt, tillåten om den registrerade har lämnat sitt samtycke eller om den är nödvändig för bl.a. fullgörelsen av avtalsförpliktelser e.d., fullgörelsen av avtalsförpliktelse som ligger i den registrerades intresse, bevakning av rättsliga anspråk eller skyddande av den registrerades vitala intressen. Det är vidare tillåtet att överföra personuppgifter till en stat som har anslutit sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (34 §).

Under vissa förutsättningar lämnar PuL utrymme för att göra undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land (35 §). Regeringen får meddela undantag för överföring till vissa stater och då överföringen regleras i avtal som ger tillräckliga garantier för den registrerades rättigheter samt då det anses nödvändigt med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse eller om det finns tillräckliga garantier till skydd för den registrerades rättigheter. I det senare fallet kan även Datainspektionen utfärda föreskrifter. Vidare ges regeringen en rätt att medge undantag i det enskilda fallet.

Den 1 januari 2000 trädde en ändring i 33 och 49 §§ PuL i kraft (SFS 1999:1210, prop. 1999/2000:11). Ändringarna innebär dels att överföring av personuppgifter till ett land som inte ingår i Europeiska unionen eller är anslutet till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (tredje land) inte längre skall vara förbjuden om det tredje landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter, dels att ringa fall av överträdelse av PuL:s straffbestämmelse inte längre är straffbar.

All, helt eller delvis, automatiserad behandling av personuppgifter skall i förväg anmälas till Datainspektionen (36 §) såvida den personuppgiftsansvarige inte tidigare har anmält ett personuppgiftsombud (37 §). Det tillståndsförfarande som gällde enligt datalagen har helt försvunnit i den nya lagen.

När det gäller behandling av personuppgifter som innebär särskilda risker för otillbörligt intrång i den personliga integriteten kan regeringen meddela föreskrifter om att sådan behandling skall anmälas till Datainspektionen tre veckor i förväg för förhandskontroll. Detta gäller oavsett om personuppgiftsombud är anmält eller inte (41 §).

Personuppgiftsombudet skall ha till uppgift att självständigt se till att den personuppgiftsansvarige behandlar personuppgifter på ett lagligt och korrekt sätt och i enlighet med god sed samt påpeka eventuella brister för honom eller henne (38 §). Ombudet har även till uppgift att föra en förteckning över de behandlingar som den personuppgiftsansvarige genomför (39 §) och att hjälpa den registrerade att få rättelse när det finns anledning att misstänka att behandlade personuppgifter är felaktiga eller ofullständiga (40 §).

Datainspektionens verksamhet koncentreras med den nya lagen på tillsyn, information och rådgivning. Vidare skall Datainspektionen precisera lagens regler genom att meddela föreskrifter på olika områden. För sin tillsynsverksamhet har inspektionen rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumentation av behandlingen av personuppgifter och säkerheten vid denna, samt tillträde till sådana lokaler som har anknytning till behandlingen av personuppgifter (43 §). Vid olaglig behandling av personuppgifter skall Datainspektionen i första hand sträva efter att åstadkomma rättelse genom påpekanden eller liknande förfaranden, men om detta inte är möjligt kan inspektionen vid vite förbjuda en viss behandling av personuppgifter (45 §).

Regeringen och Datainspektionen ges också en möjlighet att konkretisera lagens innehåll genom att meddela föreskrifter om bl.a. i vilka fall som behandling av personuppgifter är tillåten, vilka krav som ställs på den personuppgiftsansvarige, i vilka fall användning av personnummer är tilllåten, vilken information som skall lämnas till den registrerade och hur denna information skall lämnas (50 §).

I ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till PuL anges bl.a. att den äldre lagen skall tillämpas till och med den 30 september 2001 på behandling av personuppgifter som påbörjats före ikraftträdandet och behandling som utförs för ett visst bestämt ändamål om behandling för ändamålet påbörjats före ikraftträdandet.

2.3.2. Senare utveckling kring personuppgiftslagen

Redan innan den nya lagen hann träda i kraft uppdrog regeringen åt Datainspektionen att utreda det närmare behovet av undantag från förbudet mot överföring av personuppgifter till tredje land avseende överföringar från offentliga register för att tillgodose kommuners intresse av att sprida information och överföringar av personuppgifter till tredje land som typiskt sett inte innebär några integritetsrisker för de registrerade eller att det mot bakgrund av allmänhetens intresse att sprida och inhämta information framstår som angeläget att göra undantag från förbudet mot överföringar av personuppgifter till tredje land.14

Den 1 mars 1999 redovisade Datainspektionen uppdraget i rapporten Personuppgifter på Internet – undantag från förbudet i 33 § personuppgiftslagen. Inspektionen föreslog i rapporten inga ändringar i PuL men förordade att vissa undantag införs i personuppgiftsförordningen med stöd av delegationsreglerna i PuL. Undantagen innebär att även andra än myndigheter skall kunna behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m.

14 Regeringsbeslut Ju98/3520.

om det sker för informationsspridning eller kommunikation i löpande text och den registrerade har offentliggjort uppgifterna på ett tydligt sätt, t.ex. i massmedia. Vidare föreslås att kommuner och landsting skall få göra vissa protokoll m.m. tillgängliga för allmänheten via Internet. Uppgifter som direkt utpekar andra enskilda personer än förtroendevalda får dock endast överföras om det är uppenbart att det saknas risk för integritetskränkning. Enligt förslaget skall det också vara tillåtet för var och en att behandla personuppgifter i löpande text över Internet eller annat nät om det är uppenbart att det saknas risk för kränkning av den registrerades personliga integritet. Som förutsättning gäller dock att syftet är information eller kommunikation och att texten framställts för sådana ändamål.

Datainspektionens förslag bygger till stor del på den praxis för Internetanvändning som vuxit fram före PuL:s ikraftträdande och som fortfarande är tillämplig enligt övergångsbestämmelserna. Inspektionen framhåller att ändringarna borde kunna genomföras tämligen snabbt men att det kan vara nödvändigt med mer omfattande förändringar på sikt. Datainspektionen påpekar också att förslagen inte påverkar förhållandet mellan PuL och grundlagsreglerna om tryck- och yttrandefrihet och offentlighetsprincipen.

Datainspektionens rapport remissbehandlades och regeringen lade därefter fram propositionen 1999/2000:11 angående PuL:s överföringsregler som resulterade i den redan nämnda ändringen av 33 § PuL. I fråga om kommuners och landstings möjligheter att sprida information infördes den 1 januari 2001 en ny bestämmelse, 11§, i personuppgiftsförordningen (1998:1191). I bestämmelsen sägs bl.a. att en kommun eller ett landsting får till tredje land föra över personuppgifter som ingår i diarium, kallelse till sammanträde, kungörelse om sammanträde eller ett justerat protokoll. Personuppgifter som direkt pekar ut den registrerade får inte föras över. Detta förbud gäller dock inte personuppgifter som rör en förtroendevald, när det gäller hans eller hennes uppdrag. Förbudet gäller inte heller om det saknas skäl att anta att det finns risk för att den registrerades personliga integritet kränks genom överföringen.

Riksdagen har med anledning av ett betänkande från KU15 givit regeringen till känna att den med kraft bör verka inom EU för att en revidering sker av EG-direktivet. Sverige har med anledning av detta tagit initiativ till en seminarieserie där företrädare för medlemsstaterna får möjlighet att presentera sin lagstiftning och diskutera de tillämpningsproblem som uppstått i de olika länderna. Vid seminarierna är även en företrädare för EGkommissionen närvarande. Senast hösten 2001 skall kommissionen avge en rapport om genomförandet av dataskyddsdirektivet, eventuellt försedd med lämpliga ändringsförslag. Rapporten skall offentliggöras och eventuella ändringsförslag kommer att diskuteras i EG:s ministerråds arbetsgrupp

15 Bet. 1998/99:KU15.

för dataskydd. Regeringen fick också i uppdrag att göra en översyn av PuL med syfte att förändra lagstiftningen i riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk av personuppgifter, så långt det är möjligt inom EGdirektivets ramar. Detta övervägs för närvarande i Justitiedepartementet.

2.4. Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor

Den 1 maj 1998 trädde en ny lag i kraft som medför ett ansvar för den som tillhandahåller en tjänst för förmedling av elektroniska meddelanden – i lagen benämnd elektronisk anslagstavla.16 Lagen gör uttryckligen undantag för tjänster som skyddas av TF eller YGL. Den är av intresse för Mediegrundlagsutredningens uppdrag eftersom den innebär en särreglering av nya medieformer som används för kommunikation till allmänheten och eftersom ett utvidgat grundlagsskydd kan medföra en motsvarande begränsning av lagens tillämpningsområde.

Lagen tillkom efter förslag från IT-utredningen17 och motiverades främst av vissa tendenser till ökade kriminella aktiviteter på framför allt Internet. Det ansågs osäkert om BrB:s regler var tillräckliga för att på ett tillfredsställande sätt reglera ansvaret för spridning av meddelanden med hjälp av elektroniska anslagstavlor. I propositionen18 anges också bristen på kontroll över de elektroniska anslagstavlorna och svårigheterna att spåra den ursprungliga avsändaren som skäl för regleringen. Därutöver påpekas att de elektroniska anslagstavlorna medger att meddelanden med straffbart innehåll kan nå ett stort antal personer och utöva inflytande över speciellt barn och ungdomar som i hög grad använder sig av tjänsterna. Regeringen ansåg det därför vara viktigt att ingripa med en särreglering i syfte att bygga upp ett rättsmedvetande på detta område. Lagförslaget utsattes för tämligen omfattande kritik, av bl.a. Lagrådet men antogs, efter vissa justeringar, av riksdagen.

Lagen gäller, som nämnts, inte tjänster som omfattas av TF och YGL och inte heller tillhandahållande av endast nät m.m., förmedling av meddelanden inom en myndighet, mellan myndigheter, inom ett företag eller en koncern eller meddelanden som är avsedda för bara en viss mottagare eller en bestämd krets av mottagare (elektronisk post) (2 §).

Exempel på fall då TF eller YGL är tillämplig på en elektronisk anslagstavla är det att ett massmedieföretag har en s.k. modererad tjänst (se Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, andra upplagan, s. 80).

16 SFS 1998:112, prop. 1997/98:15, bet. 1997/98:JuU11, rskr. 1997/98:149.17SOU 1996:40.18Prop. 1997/98:15, s. 89.

Lagen innebär att den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla åläggs ett antal skyldigheter. För det första skall denne lämna information till var och en som ansluter sig till tjänsten om sin identitet och i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare (3 §). För det andra måste tillhandahållaren hålla sådan uppsikt över tjänsten som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattningen och inriktningen av verksamheten (4 §). För det tredje skall han ta bort meddelanden eller på annat sätt förhindra vidare spridning av detta om det uppenbarligen innebär brott mot vissa angivna straffbestämmelser, bl.a. uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott och upphovsrättsintrång (5 §).

Åsidosättande av informationsskyldigheten kan leda till böter och uppsåtligt eller grovt oaktsamt åsidosättande av skyldigheten att ta bort vissa meddelanden kan medföra böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, fängelse i högst två år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar (7 §). Datorer och andra hjälpmedel som använts vid brott kan förverkas (8 §).

Del II

En mer teknikoberoende

grundlagsreglering av yttrandefriheten

3 Ny teknik och nya medieformer för kommunikation till allmänheten

3.1. Inledning

Att beskriva den pågående utvecklingen inom IT- och mediesektorn med ambition på fullständighet är i det närmaste ogörligt på grund av den hastighet och de till en del svårförutsedda språng som den sker med. Det är inte enbart den tekniska utvecklingen som är av betydelse för vilka tjänster som i slutändan kommer att tas i bruk av marknadens aktörer och tillhandahållas allmänheten. Även kommersiella och politiska överväganden har stor betydelse för utvecklingen. Teknikkonsumenternas uppträdande är en annan faktor av stor vikt för teknikens genomslag. Ytterligare förhållanden som är betydelsefulla är de regelverk som är aktuella i sammanhanget, förutom de som rör yttrandefriheten, t.ex. de som gäller upphovsrätt m.m. till innehåll som tillhandahålls. En genomgång av tekniken måste därför med nödvändighet bli en exemplifiering och en blandning av etablerad teknik, teknik under utveckling och tillgängliga tjänster som erbjuds av marknaden men som ännu inte nått någon större spridning.

3.1.1. Vissa grundläggande begrepp

Kommunikation kan i detta sammanhang förenklat beskrivas som överföring av information mellan människor. Då kommunikation sker med tal eller tecken mellan personer som är samtidigt närvarande så att de kan uppfatta meddelandet direkt med sina sinnen, dvs. tal- och synavstånd, brukar man tala om direkt kommunikation. Om överföringen i stället sker med olika slag av hjälpmedel och på längre avstånd eller med tidsfördröjning kan man tala om indirekt kommunikation (medierad kommunikation).1 En annan vanlig indelning är synkron respektive asynkron kommu-

1 Med indirekt kommunikation avses inte här kommunikation som sker med sådana hjälpmedel som endast förstärker de mänskliga sinnena så att man kan uppfatta

nikation varmed vanligtvis menas kommunikation i realtid, t.ex. ett telefonsamtal, respektive kommunikation med tidsfördröjning, t.ex. vid epost.2

En förutsättning för kommunikation är att informationen på något sätt materialiseras och blir vad man kan kalla för data (i analog eller digital representation). Utifrån typ av innehåll kan data indelas i fyra grupper, nämligen text3, ljud, bild och datorkommandon4 och kombinationer av dessa former av data brukar i IT-sammanhang benämnas multimedia.5Data, dvs. den fysiska representationen av viss information, kan lagras på (mer eller mindre beständiga) fysiska databärare (t.ex. papper, cd-romskiva) och transporteras till mottagaren (eller sparas för framtida användning) eller överföras med hjälp av elektromagnetiska vågor (telekommunikation) till mottagaren.

3.2. Tre centrala faktorer i teknikutvecklingen

De senaste årens utveckling inom IT-området kan beskrivas med ett antal faktorer vilka har varit centrala för utvecklingen av nya medier och kan förväntas vara det även för den närmaste tiden.

ljud, signaler etc. på längre avstånd, exempelvis genom högtalaranläggningar, signalflaggor eller kikare. Den s.k. optiska telegrafen som användes under början av 1800-talet är ett exempel på ett sådant hjälpmedel.2 Begreppsparet synkron och asynkron kommunikation kommer ursprungligen från telekommunikationsområdet där begreppen syftar på den tekniska lösningen för överföringen. Vid synkron kommunikation synkroniseras sändande och mottagande enhet med klocksignaler medan asynkron kommunikation som är vanligast för datorkommunikation innebär att data skickas i bitar med start- och stoppsignaler.3 Text är egentligen en form av standardiserade symboler som också kan behandlas som bilder. Både av historiska och datatekniska skäl har dock information representerad i form av text fått en särskild betydelse, bl.a. möjliggör det standardiserade alfabetet och typsnitten större grad av komprimering vid överföring mellan datorer.4 Datorkommandon kan också beskrivas i textform innehållande kommandon som kan läsas av datorer, men är således inte avsedd för kommunikation mellan människor.5 I begreppet multimedia brukar numera även egenskaperna interaktivitet och ickelinjär presentation av texten e.d. inkluderas.

3.2.1. Digitaliseringen

Digitaliseringen innebär att data i alla former såsom text, ljud, bilder, video och datorprogram representeras med det binära talsystemet, dvs. med ettor och nollor. Datorer läser och förstår digitalt lagrad data med hjälp av olika datorprogram och kan vanligtvis behandla all form av digitaliserad data integrerat med varandra. Digitaliseringen är således en förutsättning för bl.a. multimedia och de nya interaktiva tjänsterna. Digitalt lagrad data kan dessutom komprimeras betydligt mer än analogt lagrad information och tar därför mindre utrymme, vilket är särskilt viktigt för snabb överföring via telenät.

3.2.2. Ökad överföringskapacitet6

Även om olika typer av digitalt lagrad data kan representeras på ett enhetligt sätt (som en bitström, en serie av ettor och nollor) har olika telenät varierande förutsättningar för att förmedla informationen. Äldre telenät består av kopparledningar med tämligen begränsad överföringskapacitet, medan mer moderna nät består av koaxialkabel eller optiska fibrer. I det senare fallet överförs signalen med hjälp av ljus vilket tillåter betydligt större kapacitet (bandbredd). Den hastighet med vilken information kan överföras i ett nät mäts i enheten bit/s.7 Nätens kapacitet brukar diskuteras i ”bandbredd” och man skiljer i huvudsak mellan tre typer:

– smalband: upp till 64 kbit/s (tillräckligt för t.ex. telefoni och telefax) – mellanband: från 64 kbit/s till 2 Mbit/s (tillräckligt för t.ex. videokon-

ferens och musiköverföring) – bredband: över 2 Mbit/s (behövs för exempelvis video med

TV/filmkvalitet, högupplösningsbilder och multimedieapplikationer).8

Den överföringskapacitet som tele-, data-, radio- och satellitnät har för närvarande är inte tillräcklig för att på ett ekonomiskt sätt överföra vissa typer av information som ger upphov till mycket långa bitströmmar. Genom att informationen kodas och komprimeras ökas kapaciteten i befintliga infrastrukturer avsevärt så att mängden överförd data per sekund blir

6 Se Konvergensutredningens betänkande, SOU 1999:55, s. 41 f.7 Observera att bit inte är detsamma som byte. En byte är en grupp av ”bits” i regel 8 stycken. En överföringshastighet på 2 Mbit/s betyder således inte att 2 megabyte (MB) kan överföras per sekund utan 250 kB per sekund (2 milj./8).8 Bredband beskrivs av Infrastrukturutredningen som överföringskapacitet på minst 2 Megabits per sekund (Mbit/s) i båda riktningarna i förhållande till användaren (SOU 1999:85, s. 14). Någon officiell definition av bredband finns inte.

större. Här spelar bl.a. MPEG-standarderna9 en viktig roll, men även andra tekniker med andra kodningsprinciper existerar, som t.ex. videostreaming.10

Förutom denna kapacitetsökning finns också en parallell förbättring av existerande infrastrukturer. Exempel på detta är ISDN (Integrated Services Digital Network) och s.k. xDSL-tekniker11 för att förbättra det fasta telefonnätets lokal(access)nät samt ATM (Asynchronous Transfer Mode) som används i många olika typer av nät och för många olika typer av kommunikation mellan framför allt företag. Utvecklingen av dessa tekniker för transmission, kodning och kompression gör att tjänster som tidigare bara kunde levereras i avancerade och dyra bredbandsnät nu i allt högre grad kan överföras också i enklare nät.

Sammanfattningsvis rör det sig alltså om en utveckling som gör att samma informationsmängd kan överföras till mottagaren på kortare tid än tidigare. Detta beror på två saker. För det första förbättras telenätens kapacitet ständigt. För det andra tar den överförda informationsmängden mindre kapacitet i anspråk då den digitaliseras, kodas och komprimeras.

3.2.3. Standardiseringen

Användningen av öppna gemensamma standarder, dvs. sådana standarder som är fritt tillgängliga för alla, har varit en av de mest grundläggande förutsättningarna för de senaste årens utveckling på IT-området. Internet består inte av något fysiskt nät utan hålls samman genom användningen av en grundläggande standard, ett s.k. kommunikationsprotokoll (TCP/IP, Transmission Control Protocol/Internet Protocol). Detta protokoll ligger till grund för andra standarder som används för andra tjänster på Internet, t.ex. http för webbsidor och smtp för e-post. Internets stora spridning anses vara en följd av användningen av s.k. öppna de facto-standarder som inte hämmats av upphovsrättsligt skydd eller byråkratiska procedurer som är vanligt förekommande vid utvecklingen av standarder inom branschorganisationer el.dyl. Inom andra områden sker utvecklingen mot ökad standardisering med hjälp av öppna branschstandarder. Inom mediebranschen

9 MPEG är en familj av standarder för att koda audiovisuell information som filmer, video och musik och står för Motion Picture Experts Group. Det finns en serie standarder (MPEG–1 till MPEG–4) för att koda digital inform ation.10 Videostreaming är en teknik som innebär att överföring och uppspelning av rörliga bilder sker successivt, i stället för att uppspelningen påbörjas först då överföringen av hela datafilen el.dyl. är slutförd.11 Detta är en familj av tekniker där DSL står för Digital Subscriber Line och x är en generisk beteckning för olika varianter. Några av dessa varianter är H som står för High bitrate, V för Very high bitrate och A för Asymmetrical.

har exempelvis organisationen Digital Video Broadcasting Project tagit fram standarder för digital television. Filformatet MP3, som är en MPEGstandard (se ovan), är ett annat exempel på standardisering inom ITsektorn. MP3 är avsedd för ljudfiler och möjliggör en kraftig komprimering av information samtidigt som ljudkvaliteten bibehålls. En MP3-fil på 1 MB motsvarar i princip en minut av musik eller flera minuter av tal. Standardiseringen sker således inom alla områden – näten, kommunikationsprotokoll, tjänster som e-post, filformat, sidbeskrivningsspråk m.m.

3.3. Konvergensfenomenet12

Den tekniska utvecklingen har medfört att traditionellt sett olika och urskiljbara tjänstetyper, såsom tele-, data- radio- och TV-tjänster, kan integreras och förmedlas via infrastrukturer som tidigare var mer eller mindre tekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst. Parallellt med denna tekniska utveckling sker också förändringar på andra områden som politik, marknader och branschstrukturer. Tillsammans medför dessa utvecklingstendenser att gränserna mellan de tidigare relativt klart avgränsade tele-, dataoch mediesektorerna blir otydliga. Det brukar beskrivas som att dessa sektorer och informationstekniken konvergerar (sammansmälter). Samtidigt som konvergensen innebär att tidigare klart särskiljbara tjänster, t.ex. telefoni och TV-program, kan sändas i samma nät finns det också en risk för monopolisering av nättjänster eftersom det är mycket kostsamt att anlägga konkurrerande nät och innehavaren av det befintliga nätet kan vara ovillig att upplåta nätet åt andra operatörer eller visst inn ehåll.

Konvergensfenomenet kan uppdelas i fyra områden, nämligen:

– Nätverkskonvergens: Tidigare skilda infrastrukturer för tillhandahål-

landet av olika former av informations- och kommunikationstjänster kan integreras och bära samma typer av tjänster. Framför allt handlar det om att nätverk som tidigare enbart användes för privat (en till en) kommunikation, t.ex. telenät och mobiltelenät, numera kan användas för masskommunikation och t.ex. för tillhandahållande av TV- och radiosändningar. Men nätkonvergensen visar sig också genom möjligheten att tillhandahålla t.ex. telefoni och Internetaccess genom kabel-TVnät eller elnät, filmer, TV-program och andra multimediala tjänster över telenät samt olika typer av datatjänster via marknät och satellitsystem som traditionellt används för radio och TV.

12 Följande redovisning grundar sig på Konvergensutredningens beskrivning av konvergensfenoment, se SOU 1999:55, s. 35 ff.

Tjänstekonvergens: Den innebär en sammansmältning mellan informa-

tionstjänster13 och kommunikationstjänster14, vilket leder till dels uppkomsten av nya tjänstetyper, t.ex. gruppkommunikation via elektroniska anslagstavlor, dels nya användningsområden för traditionella tjänster, t.ex. e-post via mobiltelefon. – Apparatkonvergens: Apparater som tidigare endast kunde användas för

en typ av tjänst utvecklas för att kunna förmedla flera olika former av tjänster, t.ex. samma skärm för TV och Internet. Utvecklingen av små, lokala nät och integrerad utrustning för hushållen spås av många bli nästa stora utvecklingsområde inom IT-sektorn. Med en sådan utveckling skulle telefoni, datorkommunikation, radio och TV samt styrning och kontroll av andra maskiner i bostaden kunna ske via ett och samma system och via s.k. multiterminaler. Det är dock inte troligt att konvergensen kommer att leda till en enda standardiserad multiterminal, snarare kommer det att finnas en uppsjö av terminaler med varierande syften (för köket, vardagsrummet eller bilen och båten). Det är troligt att även apparaterna kan ”skräddarsys” av användaren så att de får de funktioner som är lämpligast för denne. Exempelvis kan terminalen i båten och bilen ha tillgång till radio- och TV-sändningar och möjlighet till satellitnavigering. – Marknadskonvergens: Den uppstår som en följd av konvergensen be-

träffande nätverk, tjänster och apparater och innebär att företag från olika sektorer, framför allt tele-, data- och mediesektorerna, går samman eller utökar sitt utbud så att de kan tillhandahålla mer kompletta lösningar för kommunikation med tillgång till nät, utrustning och tjänster. Det kan handla om teleföretag som börjar tillhandahålla innehållstjänster och rör sig in på mediemarkanden, medieföretag som investerar i interaktiva medier med möjlighet att tillhandahålla kommunikationstjänster integrerat med det traditionella utbudet av t.ex. radio och TV eller IT-företag som agerar på tele- och mediemarknaderna genom att erbjuda tillämpningar och utrustning för kommunikation och innehållstjänster. Dessa rörelser kan ta sig olika uttryck, t.ex. genom uppköp, sammanslagningar och joint-venture-bolag som går på tvärs över data-, tele- och mediesektorerna. Till detta kommer nya företag som växer upp fristående från de traditionella sektorerna och tillhandahåller olika typer av konvergerade tjänster. Som exempel på marknads-

13 Med informationstjänster avses här tjänster vars huvudsakliga syfte är att tillhandahålla någon form av information (i vid bemärkelse) till mottagaren, t.ex. databaser, TV och radio.14 Med kommunikationstjänster avses här tjänster vars huvudsakliga syfte är att förmedla kontakt mellan människor, vanligtvis mellan personer som är i förväg bestämda, t.ex. telefoni, fax och e-post.

konvergens kan nämnas sammanslagningen av Vivendi, Seagram och Canal Plus, sammanslagningen av bl.a. USA:s största Internetleverantör AOL, tidskriften Time, TV-bolagen CNN och HBO samt filmbolaget Warner Brothers till mediejätten AOL Time Warner samt sammanslagningen av Viacom, som bl.a. äger musikkanalen MTV, och USA:s största TV-nätverk CBS.

3.4. Distributionssätt

Distributionen av olika informations- och kommunikationstjänster kan ske antingen genom spridning av fysiska databärare som t.ex. böcker, tidningar, videofilmer och cd-skivor eller med hjälp av elektromagnetiska vågor som t.ex. radio, TV, e-post, webbsidor, telefon och telekommunikation. Följande redovisning behandlar huvudsakligen den teknik som kommer till användning för olika distributionssätt samt dess användningsområden. Därtill förutsätter varje distributionssätt någon form av organisation (spridningskanal). Databärare måste transporteras till mottagarna och förutsätter därför någon form av organisation, såsom postväsende eller kurirsystem. Vid telekommunikation är motsvarande organisation till stor del integrerad med tekniken, såsom administration och handhavande av ett telenät.

Det finns också företeelser som kan framstå som en mellanform mellan kommunikation med hjälp av fysiska databärare och kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor nämligen s.k. e-böcker och e-tidningar. Det är då fråga om papperstunna dataskärmar utformade så att de liknar en traditionell bok eller tidning. Om e-boken eller e-tidningen levereras utan innehåll och kräver t.ex. nedladdning från Internet är det fråga om kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Informationen överförs då från avsändaren till mottagaren med hjälp av elektromagnetiska vågor. Situationen är densamma som vid användning av en mera traditionell bärbar dator. Om e-boken eller e-tidningen däremot levereras med visst innehåll och detta kan uppdateras t.ex. via Internet kan det framstå som en kombination av kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor och kommunikation med hjälp av fysiska databärare. Betraktar man varje informationsöverföring för sig är det dock fråga om en överföring med hjälp av en fysisk databärare (den tunna dataskärmen levererad med innehåll) och en överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor (uppdateringen). Med detta betraktelsesätt saknas det anledning att behandla e-boken eller e-tidningen särskilt i fortsättningen.

3.4.1. Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Telekommunikation, eller närmare bestämt överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor, används i dag för en mängd olika tjänster, både för kommunikation mellan enskilda, kommunikation till allmänheten och för överföring mellan datorer för styrning och kontroll. Sådan kommunikation kan ske antingen via olika radionät (etersändningar) eller via ledningsnät (trådnät, kabelnät). Dessa nät, som med en gemensam beteckning kallas för fysiska nät, kan indelas i följande grupper.

Radionät (och satelliter) – marknät för TV- och radiosändningar – mobiltelefonnät – radiokommunikationsnät (VHF, PR) satellitöverföringar Ledningsnät – telenät (tidigare telefonnät) – kabel-TV-nät – elnät

I de fysiska näten förekommer s.k. logiska nät som således använder sig av de fysiska näten men särskiljs genom användningen av särskilda kommunikationsstandarder (kommunikationsprotokoll). Internet är ett exempel på ett sådant logiskt nät. De fysiska och logiska näten är således integrerade och kan inte alltid klart skiljas från varandra. Ett fysiskt nät kan exempelvis bära flera logiska nät och ett logiskt nät kan använda sig av flera fysiska nät. Ett sätt att beskriva telenätens olika beståndsdelar är att dela in varje nät i ett antal nivåer, t.ex.15

– Tillämpningsnivån: användarens utrustning och nödvändiga program

och data, – Protokollnivån: kommunikationsprotokoll, som möjliggör kommunika-

tion mellan olika användares utrustning, – Transmissionsnivån: utrustning som ger transmissionsnätet en viss

överföringskapacitet, – Ledningsnivån: ledningen utan utrustning (endast ledningsnät), – Kanalisationsnivån: dvs. nedgrävda tomma rör för ledningsdragning

eller master för radiosändningar.

15 Se t.ex. IT-infrastrukturutredningen, SOU 1999:85, s. 161 f.

Det är endast vissa nät som ger möjlighet till en s.k. returkanal och därmed teknisk interaktivitet (se nedan). En förutsättning är att nätet har någon form av identifiering av ansluten utrustning, såsom telefonnummer och IPnummer på Internet. Det är dock vanligt att nät utan returkanal kombineras med andra nät, vilket är fallet för marksänd digital-TV där sändningen till mottagaren sker via marknätet medan returkanalen går via det vanliga telenätet.

3.4.2. Särskilt om Internet

Användningen av Internet har fått ett enormt genomslag de senaste åren och Internet kan numera användas för såväl traditionella teletjänster som för nya tjänstetyper som t.ex. chats och elektroniska anslagstavlor. Även radio- och TV-program kan göras tillgängliga via Internet. Spridningen av Internetanvändningen, som är svår att uppskatta i siffror, har skett dels genom att företag, myndigheter och organisationer i ökad utsträckning erbjuder sina tjänster via Internet, dels genom att tillgången till Internet har blivit vanlig även för privatpersoner. Med tämligen begränsade resurser och kunskaper kan även privatpersoner skicka e-post, läsa webbsidor och publicera egna webbsidor som i princip inte skiljer sig från yrkesmässiga webbsidor. Den ursprungliga förutsättningen för Internets omfattande spridning anses vara nätets tekniska uppbyggnad vilken är icke-hierarkisk, dvs. den saknar i princip central styrning av tjänster, innehåll, standarder etc.

Tekniskt sett är Internet ett ”nät av nät” förenade genom användandet av gemensamma s.k. kommunikationsprotokoll (TCP/IP - Transmission Control Protocol/Internet Protocol), dvs. standardiserade sätt för att kommunicera mellan datorer. Det finns flera olika protokoll som används på Internet, t.ex. html (Hypertext Markup Language) och http (Hypertext Transport Protocol) vilka är grunden för det som mer populärt kallas för webben eller www (World Wide Web), dvs. grafisk presentation av text, ljud, bild och rörliga bilder integrerat med bl.a. hypertext. Hypertextfunktionen innebär i korthet att olika dokument länkar till varandra så att användaren genom en klickning förflyttas direkt till den länkade informationen. En länk på en webbsida kan se ut i princip hur som helst, t.ex. en bild, en karta, ett ord (se vidare nedan om länkning).

Internet bör således inte betraktas som ett nytt medium eller en ny medieform utan bör beskrivas som en plattform för tillhandahållande av olika tjänster – både traditionella och nyare. Dessutom är Internet ett logiskt nät, vilket innebär att det kan integreras med flera olika fysiska nät, exempelvis kan Internet-access tillhandahållas via kabel-TV-nät och elnät. Teracom har aviserat planer på att tillhandahålla tillgång till Internet via det

digitala marknätet för TV-sändningar (alternativt via det digitala marknätet för radiosändningar) kombinerat med en returkanal via mobiltelefonnät (GSM-nätet).16

När det gäller Internets organisation kan ytterligare nämnas följande. Flera olika s.k. stamnät med stor överföringskapacitet underlättar sammankopplingen av mindre nät. De enskilda näten tillhandahålls av en mängd olika aktörer. Varje nätägare bestämmer konfigurationen av sitt eget nät men för att kunna kommunicera via Internet och använda de tjänster som andra gör tillgängliga där, krävs att nätet dels har anslutning till ett s.k. ryggradsnät, dels att det använder de gemensamma standarderna. Trafiken via Internet tar inte någon bestämd väg utan kan passera via flera olika nät. Den enskild nätägaren får således finna sig i att hans nät (växlar, s.k. routers) används för andras kommunikation. Nätägaren kan visserligen i vissa fall filtrera trafiken och stoppa meddelanden till eller från en viss adress, men sådana åtgärder strider mot själva grundprincipen för Internet.

Med denna icke hierarkiska uppbyggnad kan Internet drivas i princip utan central styrning. Det finns således ingen organisation som ”äger” och kan bestämma över Internet som helhet. Inte desto mindre finns det frågor som aktörerna måste komma överens om såsom fördelningen av s.k. IPnummer (unika adresser som kan liknas vid telefonnummer), tilldelningen av domännamn och säkerhetsrutiner. Det har därför skapats ett stort antal organisationer för detta samarbete, både på internationell och nationell nivå.

Bland dessa organisationer kan t.ex. följande nämnas. Internet Society (ISOC) är en ideell och internationell organisation som verkar för att utveckla Internets tillgänglighet och användbarhet. Den svenska avdelningen av ISOC, ISOC-SE, fungerar bl.a. som remissinstans och tar initiativ till framtagning av nya standarder och rekommendationer för Internet i Sverige. Internet Architecture Board (IAB) är ISOC:s rådgivande organ i tekniska frågor och har i uppdrag att se till helheten i Internets utveckling. IAB är något av spindeln i nätet för de olika mer eller mindre fristående grupper eller processer som arbetar med att underhålla och utveckla Internets tekniska system. Internet Assigned Numbers Authority (IANA) har bl.a. till uppgift att hålla reda på fördelningen av IP-nummer och domännamn. Domännamnsfördelningen i Sverige sköts utan inblandning av svenska myndigheter. Rätten att dela ut underdomäner inom domänen .se har av IANA tilldelats den av ISOC-SE bildade Stiftelsen för Internetinfrastruktur i Sverige (IT-stiftelsen). Stiftelsen har byggt upp en struktur för att säkerställa att fördelningen sker på ett korrekt och rättvist sätt. Slutligen kan nämnas World Wide Web Consortium (W3C) som är ett interna-

16 Projekteten Sabina och Memo, se http://www.teracom.se.

tionellt organ med syfte att utveckla World Wide Web. W3C arbetar med att ta fram gemensamma protokoll för webben och har en viktig roll som arkiv för specifikationer över t.ex. alla olika versioner av webbens kodspråk. W3C tar också fram programvara som demonstrerar nya möjligheter på webben.

3.4.3. Särskilt om digital-TV17

Digital-TV innebär, som framgår av namnet, en digitalisering av traditionella (analoga) TV-sändningar oavsett om de går via det s.k. marknätet, via kabelnät eller via satellit. Digitaliseringen av såväl marknätet och kabel-TV-nät som satellitsändningar har redan inletts och sändningar har kommit igång i flera nät.

Fördelarna med digitaliserade TV-sändningar är många. Digitaltekniken tillåter en effektivare komprimering av signalerna och medför därför att mer information och/eller programtjänster kan sändas samtidigt. Hur många programtjänster som kan sändas samtidigt beror bl.a. på hur utrymmeskrävande de är och med vilken kvalitet de sänds. Eftersom komprimeringstekniken går ut på att endast sända ut förändringarna från en bildruta till nästa bildruta tar ett program med många rörliga motiv, t.ex. en fotbollsmatch, mer utrymme än ett program med stillasittande motiv som t.ex. ett debattprogram. På liknande sätt innebär högre bildkvalitet (HDTV, s.k. högupplösnings-TV) och förbättrad mottagning18 minskat sändningsutrymme för andra programtjänster i samma kanal.

Digitaliserade TV-sändningar är inte lika störningskänsliga som analoga sändningar och dessutom enklare att kryptera, vilket underlättar införandet av s.k. åtkomstkontroll (eller Conditional Access, CA) för betaltjänster. Alla sändningar i det digitala marknätet för TV-sändningar är krypterade och mottagning förutsätter tillgång till ett s.k. accesskort som är unikt och individuellt för varje mottagare. Tack vare detta kort kan mottagaren välja vilka programtjänster som han eller hon vill abonnera på och även få andra tjänster, s.k. icke-programrelaterade tjänster, som exempelvis e-post-notifikation (meddelande om att det finns e-post att hämta) eller liknande individualiserade tjänster. Den auktorisation som access-

17 För en mer utförlig teknisk beskrivning av digital-tv hänvisas till Radio- och TV-verkets skrift En guide till digital-tv (se http://www.rtvv.se). Se även kapitel 9 i Radio och TV i allmänhetens tjänst, ett beredningsunderlag, SOU 2000:55. 18 Digitala TV-sändningar kan i en del fall tas emot med en inomhusantenn, vilket betyder att TV-konsumenten inte behöver sätta upp TV-antenn på taket eller befinna sig i en fastighet ansluten till kabel-TV-nät. Detta möjliggör en mer mobil mottagning, t.ex. i fritidshuset, i husvagnen eller i båten.

kortet ger abonnenten kan ändras centralt och möjliggör sändningar riktade till en viss grupp, t.ex. anställda på ett visst företag.

Digitala sändningar sker i s.k. block som innehåller signaler för flera programtjänster (TV-kanaler) som kan komma från olika programbolag. Sammansättning av dessa block, den s.k. multiplexeringen, görs av den s.k. multiplexoperatören. Vid mottagandet sorteras signalen upp av den mottagande utrustningen (demultiplexeras) och TV:n visar endast den programtjänst som mottagaren väljer. Enligt ett samarbetsavtal mellan Teracom, Senda AB19 och de programbolag som fått sändningstillstånd för sändningar i det digitala marknätet skall Teracom fungera som multiplexoperatör tills vidare. I framtiden är det dock möjligt att flera olika aktörer kommer att handha operatörskapet.

De digitala TV-sändningarna i marknätet kommer att innehålla en s.k. elektronisk programguide (EPG) som är ett hjälpmedel för TVkonsumenten att orientera sig i utbudet av program och andra tjänster. Det kommer att finnas en gemensam EPG som omfattar alla programtjänster och programbolag och som kommer att handhas av Senda AB. Därutöver kan respektive programbolag skapa en egen EPG. En EPG kan till viss del jämföras med en utökad form av text-TV, med möjligheter för TVkonsumenten att leta sig fram till information om utbudet.20 TVkonsumenten kommer sannolikt att kunna söka på t.ex. programkategori eller viss tidpunkt för sändningar. EPG:n kommer att styras med knapptryckningar på fjärrkontrollen. Innehållet i EPG:n kan ha en mycket enkel utformning, ungefär som en tryckt TV-tidning, men kan också komma att innehålla mera avancerade tjänster och inkludera fördjupad programinformation, rörliga presentationer m.m. Mottagarutrustningen, set-topboxar e.d., kommer dessutom att innehålla ett slags operativsystem (Application Programming Interface, API) som används för att hantera olika interaktiva tillämpningar, däribland EPG:n.

För att kunna ta emot digitala sändningar av TV måste mottagaren skaffa särskild utrustning – en s.k. digital-TV-box (eller set-top-box). Den senare är utrustad med egen processor och modem för kommunikation via det vanliga telenätet, vilket möjliggör interaktiv kommunikation. Visserligen tillåter varken marknätet eller satellitsändningar återkoppling från mottagaren (teknisk interaktivitet) men returkanalen, dvs. mottagarens val el.dyl. sker i sådana fall via det vanliga telenätet och mottagaren märker

19 Senda AB bildades 1997 och ägs av Teracom och Sveriges Television. Bolaget skall samordna, administrera och marknadsföra program och tjänster i det digitala marknätet. Bolaget hanterar dessutom åtkomstkontrollen i det digitala marknätet.20 Den tekniska skillnaden mellan EPG och text-TV är dock väsentlig. Den analoga text-TV-tjänsten sänds ut i hela nätet som en del av TV-signalen medan EPG skickas endast till de användare som begär innehåll från den (jfr vad som sägs om teknisk interaktivitet och tjänsteinteraktivitet i avsnitt 3.7).

ingen skillnad utom möjligen den begränsade överföringskapacitet som telenätet för närvarande tillåter. När sändningarna sker via telenät eller kabelnät kan returkanalen gå via samma nät som sändningarna.

De tjänster som planeras att tillhandahållas via digital-TV är förutom de traditionella TV-programmen (i högupplösnings- och bredbildsformat), s.k. programrelaterade tjänster, dvs. tilläggsinformation till TVprogrammen. Exempelvis olika fakta om de medverkande i en film eller en fotbollsmatch. Dessutom kommer det att finnas utrymme för ytterligare tjänster som inte har anknytning till TV-programmen, s.k. ickeprogramrelaterade tjänster. Dessa tjänster kan komma att påminna om de tjänster som idag finns tillgängliga via Internet, t.ex. elektronisk handel, banktjänster, distansutbildning, e-post och spel och som inte nödvändigtvis behöver tillhandahållas av samma företag som sköter sändning av programmen. Digital-TV möjliggör även elektronisk leverans av filmer, musik, dataspel, litteratur etc. för lagring som efter (elektronisk) betalning överförs till abonnenten och lagras i dennes utrustning för att användas vid ett senare tillfälle.

Jämfört med Internet som i dag vanligtvis tillhandahålls via telenät har digital-TV den fördelen att den tillåter betydligt större överföringskapacitet till mottagaren. De TV-sändningar som i dag sker via Internet har oftast tämligen dålig kvalitet och är svåra att ta emot för den som är ansluten till nätet via modem och det vanliga telenätet. Internet har dock börjat tillhandahållas via kabel-TV-nät och skillnaderna blir allt mindre.

3.4.4. Särskilt om digital-radio21

Även de analoga rundradiosändningarna håller på att digitaliseras och Sveriges radio sänder redan idag flera kanaler digitalt. De fördelar som ovan har redovisats i samband med digital-TV gäller naturligtvis även digitalt sänd ljudradio (Digital Audio Broadcasting, DAB). De tjänster som kommer att tillhandahållas via digital-radio påminner om tjänsterna som sänds via digital-TV men tyngdpunkten ligger av naturliga skäl på ljudöverföringar även om tjänster med bilder, text och grafik planeras.

En standard (Eureka 147), som bygger på samma standard som konstruktion av webbsidor (HTML), är antagen för sådana extra tjänster till DAB. Sveriges Radio har planer på att på detta sätt skicka ut webbsidor med kompletterande information till radiosändningarna. Detta kräver naturligtvis nya radiomottagare som är försedda med särskild display.

21 Mer information om digital-radio kan bl.a. fås på Sveriges radios webbsidor, http://www.sr.se/digitalradion/.

Med hjälp av RDS-tekniken (Radio Data System, RDS) kan programtjänsterna på digital-radio kategoriseras. För närvarande finns 64 olika kategorier (s.k. PTy) definierade, bl.a. för nyheter, sport och väder. Lyssnaren väljer t.ex. vilka kategorier som han eller hon vill lyssna på och radiomottagaren letar automatiskt upp program ur den valda kategorin, som också visas i displayen. På displayen kan även visas s.k. programanknuten information (PAD) eller information som inte har samband med programinnehållet.

Dessutom skapar digital-radio kapacitet till sändning av en separat meddelandekanal. Det är en extra ljudkanal som kan användas för larm, vägtrafikinformation, extranyheter, extraväder, evenemang m.m. Denna meddelandekanal är inget eget "program" – den kan bara avbryta pågående program om man som lyssnare har valt den möjligheten. På så sätt behöver inte ordinarie program avbrytas för t.ex. trafikmeddelanden.

Det kan noteras att gränsen mellan radio och TV kommer att bli allt svårare att dra i takt med att allt mera bilder och text sänds i digital radio.

3.4.5. Särskilt om telenät

Även telenät, dvs. de nät som normalt används för tillhandahållande av fast telefoni, kan komma att användas för kommunikation till allmänheten och inte enbart för privat kommunikation. I dagsläget är dock kapaciteten på befintliga telenät inte helt tillräcklig för kapacitetskrävande multimedietjänster men utveckling av nya överföringstekniker kan väsentligen öka telenätens kapacitet inom en inte allt för avlägsen framtid. Det pågår även anläggning av nya fiberoptiska nät (s.k. bredbandsnät) som ökar överföringskapaciteten kraftigt (jfr prop. 1999/2000:86 s. 171 och SOU 2000:111 s. 38 f.). Kapacitetsökningen möjliggör olika individualiserade tjänster för tillhandahållande av filmer, TV-program, musik, datorprogram m.m. Sändningar kan även komma att ske via kombinationer av telenät och andra nät, exempelvis så att sändningen av ett TV-program skickas via marknätet eller satellit till lokalt placerade basstationer varifrån överföring till den enskilde mottagaren sker på begäran via telenät.

Redan i dag har telenäten betydelse för olika tjänster för kommunikation till allmänheten. Tillgången till Internet och de tjänster som tillhandahålls där, sker i dagsläget många gånger via telenätet, s.k. uppkopplad förbindelse. TV- och radiosändningar sker i dag i begränsad utsträckning via Internet men kan komma att växa väsentligt om högkapacitetsförbindelser tillhandahålls till slutanvändarna. Även de s.k. betalteletjänsterna förmedlas via telenät.

Telenätens uppbyggnad med en förbindelse till varje ansluten mottagare ger stora möjligheter till interaktiva tjänster, men medför även att en

sändning av exempelvis ett TV-program måste skickas i sin helhet till varje mottagare.22 Detta förfarande kräver således betydligt större kapacitet än vid utsändning via exempelvis etern eller s.k. kaskadnät23 där det är tillräckligt att skicka ut TV-programmet en gång för att samtliga mottagare skall kunna ta emot det.

3.4.6. Kommunikation med hjälp av fysiska databärare

Databärare för analogt lagrad information, såsom traditionella grammofonskivor, ljudkassetter, etc. håller i dagsläget på att bli förhållandevis ovanliga, åtminstone i försäljningsledet. Däremot finns det numera en stor variation av fysiska databärare för digitalt lagrad information. Den vanliga disketten som används i datorsammanhang har vidareutvecklats och delvis ersatts av modernare former av flyttbara lagringsenheter med betydligt bättre egenskaper och kapacitet t.ex. zip-, jaz- och orb-skivor som har lagringskapacitet upp till 2 GB och kan fungera som extra hårddisk till datorn. Därutöver har användningen av s.k. minneskort (flash-kort) ökat, framför allt för användningen av olika bärbara enheter såsom handdatorer och digitala kameror. Även cd-skivan har utvecklats och förutom den traditionella cd-skivan som används för främst musik blir det allt vanligare med inspelningsbara cd-skivor för hemmabruk. Utrustning för inspelning av cd-skivor, s.k. cd-brännare, kostar f.n. inte mer än omkring ett par tusen kr.

Cd-skivans efterföljare, DVD (Digital Video Disc), förväntas helt ersätta cd-skivan inom ett par år. DVD finns i olika utföranden för olika former av användningsområden, DVD-audio, DVD-video samt DVD-ROM (lagring av data) även om tekniken tillåter lagring av all form av digitalt lagrad data såväl text, ljud, bild och rörliga bilder som kombinationer därav. Den maximala lagringskapaciteten för DVD är 18 GB beroende på skivans utformning, vilket kan jämföras med cd-skivans maxkapacitet på 0,65 GB och disketten med 0,00144 GB (1,44 MB).

22 Multicast är ett sätt att minska belastningen på nätet genom att utsändningen sker initialt till vissa knytpunkter i nätet. Därifrån skickas en kopia av meddelandet till varje mottagare som begär den utsända informationen. Multicast är således en blandning mellan broadcasting, där sändning går från en central punkt till varje mottagare, och narrowcasting, som används som benämning på sändningar som går till en eller ett fåtal bestämda mottagare.23 Ett kaskadnät, vanligtvis äldre kabel-TV-nät, är uppbyggt med slingor som når flera mottagare, dvs. en och samma kabel som går till flera mottagare. Nyare kabel-TV-nät är uppbyggda med en kabel till varje mottagare (s.k. stjärnnät) och påminner därför om telenät för telefoni.

För att förhindra olaglig import och export av DVD-videoskivor har branschen utarbetat en standard som delar upp världsmarknaden i sex regioner. Varje DVD-spelare och DVD-skiva förses med en speciell regionkod så att det endast är möjligt att använda sådana skivor som har en kod som överensstämmer med spelarens kod. Det finns i dag flera system som gör det möjligt för användaren att själv lagra data på DVD-skivor, antingen genom att komplettera den tidigare lagrade eller genom att producera helt egna skivor (kallas vanligen DVD-RAM, DVD-R, DVD recordable el.dyl.). Det är numera möjligt att koppla samman datorn med både en TV och ljudanläggning vilket möjliggör att en DVD-ROM som ”spelas upp” i datorns DVD-läsare kan visas på en TV-skärm liksom en DVD-video kan visas på datorns bildskärm samtidigt som ljudet går via en ljudanläggning. På samma sätt kan datorn användas för att lagra TV- och radiosändningar, antingen på hårddisk, DVD eller på annat minnesmedium. Uppdelningen mellan olika DVD-standarder kan därför antas minska med tiden.

DVD-skivan förväntas ersätta de flesta av dagens fysiska databärare som används för spridning av information till allmänheten, såsom kassetter och videofilmer (VHS).

3.5. Nya tjänster för kommunikation till allmänheten

3.5.1. Inledning

Via de ovan beskrivna distributionsnäten och fysiska databärarna kan ett stort utbud av tjänster för kommunikation till allmänheten tillhandahållas. Det är viktigt att göra skillnad mellan distributionssätt och tjänst, eftersom konvergensutvecklingen i stor utsträckning frikopplar distributionen från tjänsterna. En tjänst, som t.ex. TV-sändningar, kan i princip tillhandahållas via alla nät. Det förekommer exempelvis redan i dag ”TV-sändningar” via Internet till vilket användaren får tillgång genom exempelvis elnätet. En databas kan göras tillgänglig via en webbsida på Internet eller spridas i sin helhet med hjälp av DVD-skivor. Det går alltså inte att definiera en tjänst utifrån det distributionssätt som den til lhandahålls på.

Det är svårt att beskriva samtliga tjänster som används för kommunikation till allmänheten. Bredden i tjänsteutbudet är särskilt tydlig på Internet, där nya former av tjänster tillkommer så gott som dagligen. Följande översiktliga beskrivning utgår från tjänsternas huvudsakliga funktion och är koncentrerad till de tjänster som i dag tillhandahålls via Internet. Anledningen till detta är att dessa tjänster får anses vara föregångare och att liknande tjänster kommer att tillhandahållas via andra nät inom kort, t.ex. via mobila nät.

I kapitel 5.2.1 behandlas frågan hur här beskrivna tjänster förhåller sig till yttrandefrihetslagstiftningen.

3.5.2. Portaler

Portal är en benämning på en webbplats på Internet där en mängd olika tjänster har samlats såsom sökfunktion, gratis e-post, nyheter, börsnoteringar, länksamlingar och mötesplatser (de vanligaste tjänsterna beskrivs mer utförligt nedan). Portalerna växte fram från de s.k. sökmotorerna som Alta Vista, Yahoo m.fl. och från accesstjänster som America Online. Uttrycket portal används i detta sammanhang med betydelsen ”ingång”, närmare bestämt ingång till Internet och tanken är att tillhandahålla användaren en startplats (ingångssida) med rubriker, korta notiser med aktuell och relevant information samt länkar och ”ingångar” till ett stort utbud av andra tjänster på Internet. Till skillnad mot en webbplats innehåller portalen en stor del externa länkar till webbsidor och andra tjänster på Internet som tillhandahålls av andra. En webbplats innehåller däremot huvudsakligen interna länkar till egenproducerat material eller tjänster. Externt material kan även länkas till portalens webbsida på ett sådant sätt att det inte direkt framgår att det handlar om externt material (se vidare nedan om länkning). Portaler är således ett sätt att underlätta den enskilde användarens sökning och navigation på Internet men har vanligtvis också kommersiella syften genom annonsering och e-handelstjänster. Sök- och navigationstjänsterna och andra tjänster som tillhandahålls gratis via portalen är då ett sätt att öka antalet besökare, i förhoppning om ökad omsättning på ehandelstjänster och avgiftsbelagda tjänster samt ökade annonsintäkter. För att få tillgång till vissa tjänster t.ex. e-post, köperbjudanden, tävlingar, och möjligheten att skräddarsy ingångssidor med material och tjänster från portalen, är det vanligt förekommande att besökaren uppmanas registrera sig som medlem.

Förutom de renodlade portalerna såsom Yahoo, Alta Vista, Excite, Passagen, Torget och Spray har flera andra aktörer utvecklat sina webbplatser till portalliknande tjänster. Medieföretagen, framför allt tidningar, har med tillgången till redaktionellt innehåll en möjlighet att locka många besökare och flera tidningar har skapat breda portaler med en mängd tjänster, exempelvis Aftonbladet och IDG.24 I regel är de externa länkarna inte lika vanliga på medieföretagens portaler som på de renodlade portalerna. TV- och radioföretag använder normalt webben som ett komplement till de vanliga sändningarna och deras webbplatser innehåller en mindre del externa länkar och kan därför inte kallas för portaler. Bruk-

24 Se www.aftonbladet.se och www.idg.se.

ligt är också att de företag som tillhandahåller accesstjänster (se nedan) har skapat ”startsidor” som påminner om portaler. Användarna av deras tjänster kopplas direkt till startsidan då de ansluter sig till nätet eller startar webbläsaren (startsidan är en inställning som användaren i regel kan ändra). På liknande sätt har tillhandahållarna av de vanligaste webbläsarna, Microsoft (MSN) och Netscape (Netcenter),25 portaler som visas automatiskt då användaren första gången startar webbläsaren.

Begreppsbildningen på detta område har ingen större stadga och vad som faktiskt menas med en portal kan inte definieras med någon exakthet. Vissa portaler är inriktade på ett visst ämnes- eller intresseområde, en bransch eller liknande och har en speciell målgrupp medan andra har en allmän inriktning med en bred målgrupp ungefär på samma sätt som det finns dagstidningar som riktar sig till en bred allmänhet och specialtidskrifter som riktar sig till en mer eller mindre begränsad målgrupp. Vortal (vertikal portal) är ett uttryck som förekommer för portaler med ett begränsat ämnesområde som t.ex. båtsport.26 Vortaler som drivs av användare, dvs. utan kommersiella intressen, eller sådana kommersiella vortaler som medger stor frihet för användarna att själva styra innehållet och kommunicera med varandra kallas ibland för communities, mötesplatser (se nedan).

Även de som tillhandahåller de stora allmänna portalerna har insett behovet av specialisering till begränsade ämnesområden och geografiska områden. Flera av de internationella portalerna har versioner på flera olika språk och versioner som riktar sig till användare i ett visst land eller en viss region. Versionerna har endast delvis samma innehåll men länkar vanligtvis till varandra. Andra aktörer delar upp portalen i flera underavdelningar vilka i sig kan framstå som egna portaler (eller, om man så vill, vortaler), t.ex. har portalen Spray en mängd underavdelningar såsom Spray Mobil, Spray Börs, Spraydio.

En trolig utveckling är att det kommer att finnas utrymme såväl för stora allmänna och internationella portaler som för mindre specialiserade, ämnes- eller geografiskt inriktade portaler (vortaler). Hårdast konkurrens kommer troligen att råda mellan de renodlade portalerna och medieföretag med portalambitioner. Båda lockar besökare i miljontal och har förutsättningar att erbjuda ett mycket omfattande utbud av produkter och tjänster. Men när medieföretagens webbplatser blir mer av portaler samtidigt som portalerna ökar sitt utbud av nyheter och annat redaktionellt material är det

25www.msn.se och www.netscape.com.26 Se t.ex. www.yachtposition.com som presenteras som en vertikal portal tillhandahållen av MobilePosition.

svårt att säga om det är två olika typer av aktörer som slåss mot varandra eller om de smälter samman till en marknad.27

På digital-TV-området kan portalerna åtminstone delvis jämföras med EPG, dvs. de elektroniska programguiderna som är en katalogtjänst över programutbudet och övriga tjänster som tillhandahålls via digital-TV.

3.5.3. Meddelandetjänster, elektronisk post

Meddelandetjänster används här som en samlingsterm på sådana tjänster som gör det möjligt för användaren att skicka meddelanden till en eller ett mer eller mindre bestämt antal mottagare. Den dominerande tjänsten är naturligtvis den elektroniska posten men andra tjänster med liknande funktioner har börjat få en omfattande användning. Dessa meddelandesystem saknar vanligtvis, till skillnad mot e-post, gemensam standard och meddelanden kan därför inte utbytas mellan de olika systemen.

Elektronisk post (e-post, datorpost) har fått stor användning i och med spridningen av Internet även om tidigare system för e-post också har haft en betydande användning. E-post via Internet har i många länder börjat ersätta faxen för kommunikation mellan två eller ett fåtal identifierade personer, men e-posten har också lett till nya användningsområden som saknar tidigare motsvarigheter. Normalt fungerar e-post på så sätt att avsändaren åstadkommer ett meddelande – vilket numera kan innehålla bilder, röstmeddelanden, datafiler m.m. – som denne adresserar till någon eller några identifierade mottagare. Avsändaren sänder sedan meddelandet via den e-post-server där han eller hon har sitt e-post-konto. Servern skickar meddelandet till mottagarens e-post-server via Internet eller annat nät. Överföringen sker vanligtvis med några sekunders eller minuters fördröjning. Meddelandet hamnar i mottagarens ”brevlåda” på den e-postserver där denne har sitt e-post-konto. Där blir det vanligtvis liggande tills mottagaren väljer att kontrollera sin ”brevlåda”, vilket kan ske med varierande regelbundenhet. Har mottagaren fast förbindelse är det vanligt att ett meddelande om att ny e-post har inkommit visas på skärmen. Använder sig mottagaren däremot av en uppringd förbindelse måste datorn först kopplas upp mot Internet via en s.k. accesstjänst. Först därefter kan användarens ”brevlåda” kontrolleras. Det är i och för sig möjligt att ställa in datorn så att den automatiskt kopplar upp sig och kontrollerar e-posten t.ex. en gång per timma. Det finns numera även möjlighet att läsa av och skicka e-post från bl.a. mobiltelefoner (WAP, Wireless Application Protocol) och små bärbara datorer, s.k. handdatorer.

27 ”Portalkriget”, Computer Sweden, 1999–12–06.

E-post används inte enbart som ersättning för det traditionella brevet, dvs. kommunikation mellan två personer, utan även för olika automatiska meddelanden från datorer, exempelvis en orderbekräftelse vid köp på Internet. Därutöver ger e-post-funktionen oftast möjligheter till att, med tämligen enkla medel, göra massutskick av e-post. Avsändaren måste dock specificera varje mottagares e-post-adress vilket medför vissa problem vid mer omfattande utskick. Det har därför utvecklats s.k. distributionslistor (eller e-postlistor) som gör det möjligt att skicka ett och samma e-postmeddelande till många mottagare. Dessa listor består av en lista (datafil) med en mängd e-post-adresser samt ett datorprogram på en server som sköter utskicken till alla de adresser som är upptagna i listan samt administrerar på- och avanmälningar till listan. Den som vill skicka ett meddelande skickar det således enbart till distributionslistans adress och den som vill ta del av alla meddelanden som skickas till listan anmäler sig till listservern, dvs. datorn på vilket programvaran är installerad. Distributionslistor kan fungera dels som diskussionsforum där alla deltagare kan skicka meddelanden, dels som en enkelriktad kanal för informationsspridning för t.ex. intern informationsspridning inom ett företag.

E-postfunktionen har också integrerats med andra former av tjänster på ett sådant sätt att det inte alltid är enkelt att urskilja de olika tjänsterna. Ett exempel på sådan integration är s.k. faxservrar som finns tillgängliga via Internet. De fungerar så att sändaren skickar e-post till en s.k. faxserver som är ansluten till både Internet och det vanliga telenätet. Mottagaren får sedan e-post-meddelandet utskrivet på sin fax. Ett annat exempel är Postens tjänst eBrev PC med vars hjälp sändaren kan skicka ett epostmeddelande som skrivs ut och distribueras som ett vanligt brev av Posten. E-posten har också integrerats med webben, dels genom att det många gånger är möjligt att skicka e-post till innehavaren av en webbplats med hjälp av ett webb-baserat formulär, dels genom att privata epostfunktioner erbjuds via webben (webb-baserad e-post). Vid användning av sådana webb-baserade tjänster är det inte nödvändigt för användaren att ha ett särskilt e-postprogram i sin dator. E-postfunktionen blir i stället tillgänglig via de vanliga webbläsarna, vilket gör att användaren kan läsa av sin e-post från vilken dator som helst, t.ex. på resa utomlands. En annan väsentlig skillnad är att e-post-meddelandena inte ”hämtas hem” från epostservern vid s.k. webb-baserad e-post. Meddelandena presenteras i stället som webbsidor.28 Webb-baserad e-post skyddas liksom ”vanlig” e-

28 Webbsidorna med e-post kan lagras automatiskt och tillfälligt på användarens dator såsom vanligtvis sker med alla webbsidor som användaren läser med hjälp av en webbläsare. Användaren kan också välja att spara en webbsida som en särskild fil på datorns hårddisk. Med de särskilda e-postprogrammen (pop-mail) är nedladdning av e-posten det normala och sker automatiskt.

post med användarnamn och lösenord så att endast innehavaren av epostkontot kan ta del av meddelanden som är skickade till dennes epostadress och endast denne kan skicka meddelanden från denna adress.

S.k. meddelandesystem har fått funktioner som allt mer påminner om epostens funktion. Dessa program har utvecklats som komplement till s.k. chat-tjänster som använts för att ”chatta” dvs. att via text kommunicera i realtid med andra användare som är uppkopplade till samma tjänst. Via de särskilda programmen för meddelandessystem (t.ex. ICQ, America Online Messenger, Microsoft (MSN) Messenger, Yahoo Messenger) kan användaren också skicka privata meddelanden till specificerade mottagare. Meddelandena levereras direkt till mottagaren om denne är uppkopplad och sändaren och mottagaren kan därefter starta en chat-session med varandra. Om mottagaren inte är uppkopplad får han eller hon meddelandet nästa gång han eller hon kopplar upp sig. I några av de senaste versionerna av dessa program är det också möjligt att kommunicera med ljud i realtid, dvs. telefoni. Dessa meddelandesystem har också försetts med andra funktioner t.ex. ett meddelande om att e-post har kommit in till adressatens epostbrevlåda eller automatiskt uppdaterad information om nyheter, väder aktiekurser etc. (jfr nedan med push-teknik). Programmen kan även visa aktuella händelser och uppgifter i användarens privata kalender som lagras centralt på tjänstetillhandahållarens server. Programmen för meddelandesystemen tillhandahålls vanligen av de stora portalerna på nätet och kan betraktas som komplement till webbläsarprogrammen som trots allt är det vanligaste sättet att föra ut informationen på dessa portaler.

Som meddelandetjänster bör även räknas s.k. röstbrevlådor och telefonsvarartjänster samt s.k. SMS (Short Message Service) som tillhandahålls både för telefonitjänster och som ett komplement till e-post eller andra meddelandetjänster. Utvecklingen med bl.a. telefoni via Internet innebär troligen att de olika meddelandetjänsterna kommer att integreras med varandra. Redan i dag är det t.ex. möjligt att skicka SMS från webbsidor och e-post från mobiltelefoner.

3.5.4. Mötesplatser, diskussionsfora

Webbplatser och portaler vars innehåll helt eller delvis kan styras av användarna själva brukar ibland kallas för mötesplatser, intressegrupper, etc. (eng. communities eller communities of interest, COI). Dessa kan innehålla en mängd tjänster men vanligast är chat-tjänster29 och elektroniska

29 S.k. chat-tjänster möjliggör text-baserad dialog mellan två eller flera användare i realtid. I regel sparas inte dialogen på servern, men det förekommer att användarna kan ”spela in” dialogen.

anslagstavlor (konferenssystem).30 Därutöver kan även finnas medlemsregister, länkkataloger, filarkiv, etc. En mötesplats kan därför beskrivas som en användarstyrd portal. Mötesplatsen tillhandahålls vanligen av ett kommersiellt företag och kan ibland utgöra en integrerad del av en kommersiell portal31 öppen för alla användare och vilket ämne som helst. Andra kan vara mera specialiserade på ett visst intresseområde och mer eller mindre slutna så att nya medlemmar måste godkännas av den som fungerar som värd. Tjänstetillhandahållarens kontroll varierar men normalt är att användaren måste acceptera vissa regler då han anmäler sig till tjänsten. Ibland övervakar tillhandahållaren tjänsten och erbjuder möjlighet till automatisk filtrering av material som är olämpligt för barn (se nedan ang. filtreringstjänster). Därtill förekommer det s.k. modererade tjänster där tillhandahållaren endast publicerar ett urval av inkomna meddelanden. Tjänstetillhandahållaren kan också överlåta till en användare att hålla kontrollen över en del av tjänsten, t.ex. den användare som startar en chat-grupp el.dyl. med hjälp av tillhandahållarens tjänst. Som exempel på några vanliga tjänster för mötesplatser kan nämnas MSN:s webbgrupper (Communities), Yahoo Clubs, Excite’s Clubs, ICQ Interest groups.

3.5.5. Publicerings- och förmedlingstjänster

För att kunna sprida ett meddelande till allmänheten krävs förutom själva distributionstjänsten någon form av publiceringstjänst som framställer meddelandet i lämplig form för distribution, exempelvis tryckning av en tidning, en programtjänst för utsändning av radio- och TV-program, en portal för publicering på Internet. Traditionellt sett har det varit vanligt att publiceringstjänsten har utgjort en del av medieorganisationen, t.ex. dagstidningen som äger ett eget tryckeri, men på senare tid har det blivit vanligare att publiceringstjänsten tillhandahålls av någon annan än den som står för innehållet (dvs. medieföretaget). Samtidigt medger nät som Internet möjlighet att länka till externt material, dvs. sådant material som redan är publicerat. Det kan därför finnas behov av att göra skillnad mellan sådana tjänster som publicerar något för första gången och sådana tjänster som förmedlar tillgång till information som redan är publicerad.

30 Elektroniska anslagstavlor (eng. Bulletin Board System, BBS) ger användarna möjlighet att delta i diskussioner genom att sända meddelanden till en server där de lagras och presenteras för andra användare, vanligtvis i olika diskussionsfora. Se också avsnitt 2.4.31 Se t.ex. tidningsföretaget IDG:s e-forum (http://www.eforum.idg.se) som tillhandahåller en mängd olika anslagstavlor för diskussion om de ämnen som ligger i linje med företagets inriktning, dvs. datateknik, Internet, etc. Tjänsten förutsätter att användaren registrerar sig som medlem.

Ett exempel på publiceringstjänst är s.k. webbhotell som tillhandahåller utrustning, programvara och utrymme på en webbserver för publicering av webbsidor på Internet. Det är numera också vanligt förekommande att de stora portalerna ger användarna möjlighet att skapa och publicera egna webbsidor. Även s.k. elektroniska anslagstavlor kan användas för publicering. Ett annat exempel är s.k. betaltelesamtal som flera teleoperatörer tillhandahåller för publicering av material från andra företag.

Ett exempel på förmedlingstjänst är när material som publiceras på ett företags eller en organisations webbplats inte härrör från företaget eller organisationen själv utan kommer från en extern källa. Det är t.ex. vanligt att portaler köper in en nyhetstjänst från ett medieförtag för att på detta sätt öka servicen för användarna. Den kontroll som tillhandahållaren av portalen i detta exempel har över innehållet i nyhetstjänsten kan naturligtvis variera, men det torde vara tämligen ovanligt att tillhandahållaren kontrollerar varje nytt nyhetsmeddelande som kommer från medieföretaget eftersom publiceringen på portalen vanligtvis sker automatiskt genom länkning till nyhetstjänsten. I normalfallet torde tillhandahållaren av portalen utöva kontrollen genom valet av nyhetstjänst och en viss övervakning i efterhand, varvid den egentliga publiceringen sker hos medieföretaget och den funktion som portalen fyller i detta exempel närmast kan betraktas som förmedling.

Ett annat exempel på förmedling som påminner om det nu beskrivna men där tillhandahållaren vanligtvis har än mindre kontroll över det som publiceras är när informationen inte är direkt tillgänglig på portalen. I stället återges där endast en adress till en annan webbsida (en s.k. länkning, se nedan) där information publiceras. För att få del av materialet krävs att användaren aktivt väljer detta alternativ (klickar på länken). En sådan länkning kan ske i olika sammanhang, dels som en hänvisning i en artikel som behandlar samma frågor som den länkade webbsidan, dels som mer allmänna hänvisningar till andra webbsidor i form av exempelvis en s.k. länksamling (jfr nedan ang. sök- och navigationstjänster). Tillhandahållaren av artikeln eller länksamlingen får normalt anses ha en uppfattning om vilken typ av information som görs tillgänglig på de länkade webbsidorna – åtminstone vid tillfället då länkning införs. Informationen på den länkade webbsidan kan dock förändras utan att den som tidigare länkat dit blir medveten om detta. På detta sätt kan en länk jämföras med det ovan beskrivna exemplet med abonnemang på en nyhetstjänst. Skillnaden mellan de båda exemplen kan förväntas ligga i att portalen som abonnerar på och förmedlar en nyhetstjänst har etablerat en kontakt med medieföretaget och därmed har större möjligheter att bedöma vilken form av material som kommer att publiceras, medan i fallet med länkningen förmedlingen i regel sker utan någon direkt kontakt mellan den som länkar och tillhandahållaren av den länkade webbsidan. Situationen kan natur-

ligtvis variera liksom den kontroll som den som länkar eller förmedlar information från annan egentligen har över det länkade innehållet eller tjänsten.

En liknande situation uppstår vid användning av det uppmärksammade programmet Napster vilket gör det möjligt för användare att via Internet dela med sig av musikfiler (MP3-filer) lagrade på deras datorer och att hämta hem musikfiler från andra användares datorer. När en användare startar programmet kopplas dennes dator till en server som tillhandahålls av företaget Napster. Programmet registrerar i servern automatiskt användarens dator samt de musikfiler som finns tillgängliga på datorns hårddisk. Musikfilerna finns sedan tillgängliga via servern tills anslutningen till användarens dator bryts. Andra användare kan under den tiden söka efter önskad musik i servern, men när nedladdning begärs sker den direkt från den förste användarens dator. På servern finns endast en databas med adresser till de datorer som f.n. är uppkopplade.

3.5.6. Länkning

Länkning eller användning av s.k. hyperlänkar innebär att ett elektroniskt dokument innehåller en automatisk hänvisning till ett annat dokument eller ett annat ställe i samma dokument. Genom att aktivera länken, t.ex. klicka på markerad text, kommer användaren till den länkade informationen. Länkning möjliggör en icke-linjär uppbyggnad av materialet så att det finns flera vägar att tillgodogöra sig innehållet och att det är användaren som bestämmer ordningen. Sändaren tillhandahåller endast innehållet och länkarna.

På webbsidor som publiceras på Internet kan länkning ske till i princip alla andra webbsidor som har gjorts tillgängliga via nätet. Länkning på webbsidor kan göras på flera sätt beroende på hur webbsidans upphovsman har infogat länken i programkoden för sidan (HTML). Vanligast är att länken ”förflyttar” användaren till den länkade informationen antingen i samma fönster eller i ett nytt fönster i webbprogrammet. Men aktiveringen av länken kan också innebära att en ljud- eller videofil spelas upp (med hjälp av s.k. streaming-teknik) eller att en fil laddas ned till användarens dator. En annan form av länk är att den länkade informationen presenteras som en del av den ursprungliga webbsidan, antingen i särskilda ramar (frame links) eller inbäddad i övrig information. I det senare fallet kan länkningen ske på ett sådant sätt att det inte framgår för användaren att informationen är hämtad från en annan webbsida. Upphovsmannen till en webbsida kan på detta sätt även använda programkod som finns tillgänglig på annan webbsida.

Extern länkning, dvs. länkning till webbsidor som kontrolleras av annan, innebär således att innehållet på den länkade webbsidan kan förändras utan att den som har länkat dit blir medveten om ändringen (se ovan). Länkningen sker nämligen till webbsidans unika adress och inte till viss specifik information.32

Även om det är tekniskt möjligt torde det vara ett mera teoretiskt fall att en länk tekniskt är konstruerad så att innehållet i den länkade databasen blir tillgängligt för användarna av den databas som innehåller länken som innehåll i denna utan föregående åtgärd av den som driver den databas som innehåller länken.

3.5.7. Nya former av ”sändningar”

Push-teknik

Med push-teknik menas i teknisk bemärkelse en systemlösning med s.k. klient-server-teknik. I ett sådant system sänder servern data till klientdatorerna utan särskild begäran. I Internet-sammanhang har dock pushtekniken främst kommit att användas för att beskriva de tjänster som innebär att mottagaren får skräddarsydd information, utan särskild begäran vid varje tillfälle. Förenklat skulle denna typ av tjänst kunna beskrivas som ett abonnemang på skräddarsydda sändningar. Att användaren kan skräddarsy tjänsten innebär vanligtvis att han bestämmer inom vilka ämneskategorier han vill ha information eller material som innehåller vissa nyckelord (jfr pressklippsservice). Tjänstetillhandahållaren gör sammanställningar av egen tillgänglig information eller söker aktivt hos andra informationsleverantörer som t.ex. tidningar och nyhetsbyråer. Sökningen sker vanligtvis automatiskt med hjälp av s.k. sökmotorer och agenter. Sammanställningen sänds sedan till mottagarna, vanligen med en viss regelbundenhet eller direkt då ett meddelande i den kategori som mottagaren specificerat inkommit till tjänstetillhandahållaren.

Uttrycket push-teknik brukar användas som motsatsen till pull-teknik där användaren själv söker upp informationen och ”hämtar hem” den till sin dator, dvs. det normala beteendet vid sökning på webbsidor på Inter-

32 Länkning har gett upphov till en del nya rättsliga ansvarsproblem, i synnerhet inom upphovsrätten. Nämnas kan bl.a. det s.k. MP3-målet (NJA 2000 s. 292) där den tilltalade skapat länkar som hämtar hem datorfiler med upphovsrättsligt skyddad musik när de aktiveras av den enskilde användaren (s.k. MP3-filer). Frågan i målet var om denna länkning till redan publicerade datorfiler kunde medföra ansvar för upphovsrättsintrång.

net.33 Vad det egentligen handlar om är graden av aktivitet hos avsändare respektive mottagare.

De första versionerna av push-tekniken på Internet tillhandahölls av företaget Pointcast redan 1995. Tekniken integrerades därefter i de mest använda webbläsarna, Microsoft Internet Explorer (Active Channels) och Netscape Communicator (Netcaster), men försvann nästan helt under några år eller ersattes av liknande tjänster. Tekniken hade sin största fördel för den som är ansluten till Internet via modem och telenätet. En annan teknik som påminner om push-tekniken är den funktion som gör det möjligt för användaren att abonnera på specificerade hemsidor. Skillnaden ligger i att funktionen då ligger i mottagarens dator, som beordras att hämta hem webbsidor som gjorts tillgängliga på nätet. Det är alltså i ett sådant fall inte fråga om en tjänst som tillhandahålls av avsändaren. Den ursprungliga tanken med push-teknik, att sända ut skräddarsydd information på bestämda tidpunkter, tycks leva kvar fast i andra skepnader och i andra former av tjänster som t.ex. automatisk uppdatering av webbsidor som tillhandahålls av flera tidningsföretag. Som synonymer till push-teknik används stundtals uttryck som webcasting (jfr dock webbsändning nedan), webbkanal, webbutsändning.

33 Se Datatermgruppens kommentar ”Detta teknikområde är ganska nytt, och terminologin är fortfarande vacklande. Det som sker vid traditionell webbanvändning kan benämnas med eng. pull, dvs. webbläsaren "drar" aktivt till sig webbsidorna från webbservern (dator med fast anslutning till Internet för publicering av webbsidor). Eng. push betecknar en motsatt teknik: en server "trycker ut" information till en klient. Kanalliknelsen är en analogi med hur man upplever tv-mediet. I strikt teknisk mening handlar det naturligtvis inte om kanaler, men för användaren upplevs det så: man väljer mellan att ansluta till olika webbutsändares tjänster, som var och en skickar ut ett visst innehåll. Skillnaden mellan pushteknik och pullteknik är dock ofta inte så stor som det låter – utsändningen begärs oftast av klienten och användaren kan med klientprogrammet styra vilken typ av innehåll som ska sändas. Ser man i stället mer till funktionen, som kan liknas vid en prenumeration, skulle man kunna tala om webbprenumeration. Den som ansvarar för webbutsändningar kallas webbutsändare. Normalt erbjuder en webbutsändare en enda kanal.” http://www.nada.kth.se/dataterm/

Webbsändningar 34

Överföring av rörliga bilder och ljud (sändningar) på webben kan idag ske huvudsakligen på tre sätt. En webbsändning kan ske på tider som sändaren bestämmer, antingen genom uppspelning av tidigare lagrad film eller ljudfil eller genom tillgängliggörande av en ”direktsändning” från t.ex. en presskonferens (dvs. överföring i princip utan tidsfördröjning och utan egentlig lagring av innehållet). Mottagaren (användaren) väljer i dessa fall att ta emot sändningen genom att t.ex. aktivera en länk på en webbsida. Överföringen kan också startas av användaren med hjälp av bland annat s.k. on demand-tjänster. Sändaren tillhandahåller informationen lagrad i datafiler på en server och överföringen startas på begäran vid tidpunkter som användaren bestämmer.

I de två första fallen bestämmer sändaren tidpunkterna för ”sändningarna”. Överföringarna har i dessa fall stora likheter med traditionella TV- och radiosändningar, åtminstone så som tjänsterna framträder för användaren. Tekniskt sett finns det dock en väsentlig skillnad eftersom utsändning av signaler vid webbsändningar sker bara till de användare som särskilt har begärt överföringen. Bilderna och ljudet ligger s.a.s. inte i luften, tillgängliga för var och en som startar sin mottagare och ställer in rätt kanal, såsom är fallet vid traditionella TV- och radiosändningar. I stället är det den enskilde användaren som startar överföringen då denne klickar eller på annat sätt beordrar överföringen på webbsidan. Det vore mer korrekt att tala om ett tillhandahållande av ”sändningen” när denna sker via webben.

Överföringstekniken som används för att ta del av webbsändningar är s.k. streaming35 (direktuppspelning), som betyder att överföring till mottagaren och uppspelning hos denne sker successivt och att mottagaren kan ta del av innehållet direkt, i stället för att vänta tills hela video- eller ljudfilen har överförts. I vissa fall finns möjlighet att spara filen i användarens dator så att denne kan spela upp den vid ett senare tillfälle utan att vara uppkopplad till den databas varifrån han eller hon hämtade filen. Användaren kan i sådana fall kopiera och vidarebefordra filen som vilken annan datafil som helst, t.ex. lagra den i ett format som kan användas i vanliga cdspelare för musik. Streaming-tekniken används dock främst för direkt avlyssning eller tittande. I andra fall sker överföringen på samma sätt som

34 Observera skillnaden som görs här mellan webbsändningar och webbutsändningar. Det senare uttrycket används för tjänster som verkligen skickar ut (vanligen med e-post) till användarna (push-teknik) medan webbsändningar handlar om ett tillhandahållande (se nedan).35 Svenska datatermgruppen, Term- och språkmaterial, version 19, 2001-01-24, http://www.nada.kth.se/dataterm/ .

när annan typ av information hämtas hem från nätet, dvs. filen överförs och sparas i sin helhet innan användaren kan ta del av innehållet.

Som ett gemensamt uttryck för dessa former av överföringar brukar uttrycket webbsändningar förekomma. Det kan dock diskuteras om ”sändningar” är ett lämpligt sätt att beskriva denna verksamhet eftersom uttrycket sändning normalt uppfattas som en överföring som startas av sändaren. I den senare betydelsen används normalt den engelska motsvarigheten ”webcasting”, dvs. som en synonym till push-teknik. Språkbruket på detta område är dock knappast stabilt.

3.5.8. Sök- och navigationstjänster

Den stora mängd information som via Internet har gjorts tillgänglig för allmänheten ökar efterfrågan på tjänster som hjälper användaren att finna relevant information. Det har därför utvecklats en mängd tjänster som har till syfte att underlätta användarens sökande. Vanligtvis är sök- och navigationstjänsterna basen för portaler (se ovan) men det är också vanligt att t.ex. ett företags webbplats förses med en intern sökfunktion som presenteras som en del av företagets webbplats.

De s.k. sökmotorerna gör det möjligt att göra tämligen avancerade sökningar på större delen av Internet. Det är i regel möjligt att avgränsa sökningen på något sätt, t.ex. till ett visst språk eller viss domän (exempelvis den svenska domänen ”.se”). Sökmotorn är i grunden ett datorprogram som i förväg automatiskt söker av miljontals webbsidor och indexerar innehållet. Det finns även möjlighet att söka efter ljudinspelningar och bilder. Vanligtvis kompletteras sökmotorn med en katalogtjänst eller länksamling som tillåter sökning på ämnesområden eller intresseområden, exempelvis båtar. Katalogerna innehåller oftast flera undernivåer. I vissa fall kan användaren själv anmäla webbsidor till katalogen och sökmotorn och välja i vilken kategori de anmälda sidorna skall sorteras in. I andra fall kan katalogtjänsten vara stängd på så sätt att innehållet är ett medvetet urval som tillhandahållaren har bestämt. Katalogfunktionen kan också tillhandahållas genom att ett antal ”katalogiserade” sökord presenteras för användaren. När denne klickar på ett av dessa utförs sökningen med hjälp av sökmotorn. Det finns även programvaror som utför samtidiga sökningar i flera av de stora sökmotorerna. Resultatet av sökningen presenteras som en gemensam lista varifrån användaren kan klicka sig direkt till de hittade webbsidorna utan att behöva gå till varje enskild sökmotor.

För att underlätta sökning och automatisk katalogisering av webbsidor på Internet pågår försök till standardisering av innehållet på webbsidor med bl.a. innehållsmärkning av dokument, databaser, sökkataloger m.m.36

3.5.9. Bevakningstjänster

På Internet förekommer även tjänster där användaren i förväg kan beställa viss typ av information eller abonnera på information av visst slag (jfr push-tekniken ovan). Med hjälp av s.k. agenter kan användaren bevaka nyheter inom ett visst specificerat område. De s.k. agenterna är datorprogram som automatiskt utför vissa funktioner på Internet, exempelvis sökning och sammanställning av olika säljerbjudanden för en av användaren specificerad produkt. När agenten har utfört sitt uppdrag sänder den resultatet till användaren via exempelvis e-post. Andra former av bevakningstjänster kan också sägas vara tjänster som ger användaren ständigt uppdaterad information på datorskärmen, exempelvis nyheter eller börsinformation. Sådana tjänster tillhandahålls redan i dag av bl.a. flera stora massmedieföretag, antingen som en särskild tjänst eller genom att materialet på en ”vanlig” webbsida uppdateras automatiskt.

Till det som här kallas för bevakningstjänster kan även räknas utskick via e-post med en sammanställning av nyheter el.dyl. inom områden som specificerats av användaren. I vissa fall kan användaren även välja tidsperioden för sådana sammanställningar så att de exempelvis skickas ut en gång per dag eller en gång i veckan.

3.5.10. Filtreringstjänster

Informationsöverflödet skapar ett behov av att filtrera bort information som av någon anledning är oönskad av användaren. En sådan filtreringstjänst kan dels användas för att sortera bort icke relevant information, dels för att ta bort information som av någon anledning anses vara olämplig. I den senare funktionen kan tjänsten komma till användning av föräldrar som inte vill att deras barn skall ha tillgång till viss information på Internet. Även skolor och företag kan ha behov av en sådan filtrering. De vanligaste webbläsarna, Internet Explorer och Netscape, innehåller redan i dag en filtreringsfunktion men det saknas fortfarande en standard för märkning av innehållet. Denna märkning måste ske manuellt, antingen av upphovsmannen till en viss webbsida eller av en fristående organisation.

36 Se World Wide Web Consortium (W3C), http://www.w3.org/.

Flera initiativ har dock startats på detta område.37 Tanken med dessa initiativ är inte att förbjuda webbsidor med visst innehåll – som t.ex. pornografi och rasistiska yttranden – utan att användaren själv (eller dennes föräldrar) skall kunna bestämma vilken typ av information som skall vara möjlig att ta fram. Organisationen INCORE har t.ex. gjort ett försök att identifiera de mest angelägna kategorier som ett filtreringssystem bör innehålla där förutom sex, nakenhet, våld och vulgärt språk även ingår potentiellt skadliga ämnen, uppföranden och diskussionssajter. Undantag skall dock kunna göras för klassat material som publiceras i ett acceptabelt samband, t.ex. nyheter och sexualupplysning. Förslagen om filtreringssystem har dock mötts av kritik från dem som menar att klassningen kan missbrukas av regeringar som bekämpar opposition.

3.5.11. Accesstjänster

Accesstjänst innebär en uppkoppling eller anslutning till ett nätverk, vanligtvis datornätverk såsom Internet. Internetuppkoppling via telenätet är den vanligaste formen av accesstjänst i dag, men redan nu förekommer att accesstjänster tillhandahålls via andra nät, t.ex. elnät och kabel-TV-nät. Detta kommer att bli betydligt vanligare i framtiden.

Dagens uppkopplade accesstjänster förutsätter inte att tjänstetillhandahållaren har ett eget fysiskt nät utan kan t.ex. innebära att denne tillhandahåller en dator fast ansluten till Internet och modemanslutningar till telenät (modempool). Användaren ringer upp modempoolen och får därmed tillgång till hela Internet. Det förekommer också att accesstjänsten tillhandahålls gratis av olika aktörer på Internet, exempelvis s.k. portaler, som på detta sätt vill öka antalet besökare på sina webbsidor.

Som en form av accesstjänst kan också räknas kodade tjänster som endast blir tillgängliga för användaren med rätt avkodningsutrustning, s.k. villkorad tillgång.38

3.5.12. Print on demand

Skrifter

Som närmare behandlas i kapitel 10 har den grafiska tekniken förändrats drastiskt under senare år. Kopiatorer och skrivare får allt större kapacitet och resultatet blir allt mera likt skrift som framställts i tryckpress. Det

37 Se bl.a. Internet Content Rating For Europe (INCORE), http://www.incore.org/ samt Internet Content Rating Asssociation (ICRA), http://www.icra.org/.38 Se prop. 1999/2000:49, Utökat skydd för kodade tjänster.

finns också maskiner som kan sägas vara mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorer eller skrivare. Det är numera vanligt att texten eller illustrationerna på tryckplåten överförs till den direkt från en dator. Detta kan ske även när plåten sitter på plats i pressen. De nya teknikerna gör det möjligt att enkelt ändra innehållet från ett exemplar till ett annat och att framställa skrifter på beställning i små upplagor eller till och med i enstaka exemplar. Sådan framställning på beställning i små upplagor eller enstaka exemplar kallas här print on demand.

Förlagen i Sverige förefaller ännu så länge att vara endast måttligt intresserade av print on demand och tekniken bedöms under de närmaste åren inte komma att spela någon stor roll på den svenska kommersiella bokmarknaden men ha stor betydelse för privatpersoners möjligheter att publicera egna verk och för föreningars, institutioners och myndigheters publicering av trycksaker.39

I Sverige pågår bl.a. följande print on demand-projekt; Books-ondemand, Podium och Drama Direkt (se ovan anmärkta rapport s. 123 ff., se även Maja-Brita Mossberg, ”One book at a time, Print on demand” Teldok-rapport 122 E, 1998).

Books-on-demand drivs nu som en underavdelning till Nykopia Tryck AB under det officiella namnet BOD International AB. Företaget erbjuder en produktions- och distributionstjänst till författaren. I tjänsten ingår digital sättning av texten, grafisk design och layout, kontakter med tryckeriet, marknadsföring på och mottagande av order från Internet samt digital lagring av texten. Böckerna kan alltså beställas via Internet.

Podium är ett projekt för samarbete kring print on demand-tekniken mellan Svenska Bokhandlarföreningen, Kungliga biblioteket, Stockholms stadsbibliotek, Författarcentrum Öst, En bok för alla, Författares bokmaskin och Tidskriftsverkstaden i Stockholm. Projektet startade i januari 1998. Podium har redaktionell utgivning där man publicerar titlar som efterfrågas på bibliotek och i bokhandeln men som endast finns i enstaka exemplar eller är utgångna från förlaget. Böckerna beställs via Internet, antingen hemifrån eller via en bokhandel som är ansluten till projektet. När boken sedan framställts kan den hämtas hos den anslutna bokhandeln eller sändas hem med posten. Podium sysslar också med att mot ersättning trycka manus åt författare som vill publicera sig.

Drama Direkt startades 1997 av Sveriges dramatikerförbund. Tanken med Drama Direkt är att ge pjäsförfattare en möjlighet att nå ut med sina pjäser i fulltext via Internet eller via tryckta exemplar främst till teatrar och teatersällskap men också till publiken. Alla som är medlemmar i Sve-

39 Erik Peurell, Kungliga bibliotekets rapport ”Users and producers on line” (rapport utgiven i KB:s skriftserie i samarbete med Statens kulturråd år 2000), s. 146.

riges dramatikerförbund kan sända in sin pjäs i digital form och få texten anpassad för läsning på dataskärmen eller för print on demand. Allmänheten kan på begäran via Internet och mot betalning erhålla en papperskopia som framställs genom print on demand. Teatrar och teatersällskap kan få ett lösenord som gör det möjligt för dem att läsa pjäserna på skärmen eller skriva ut dem på sin skrivare. Framställningen av papperskopiorna sker hos Nykopia Tryck AB. Syftet med Drama Direkt är att skapa ett arkiv över alla pjäser som uppförts på scen i Sverige.

I Sverige finns ännu inte någon bokhandel med en egen print on demand-maskin i affären. I USA planerar dock den näst största bokhandelskedjan, Borders, att installera sådana maskiner i åtskilliga av sina 260 butiker. Till en början installeras ett lasertryckeri i Borders distributionscenter och om det slår väl ut kommer turen till butikerna. Borders har köpt in sig i bokgrossisten Sprout som utformat trycktekniken. Sprout är distributör för ett tjugotal specialförlag och har 1 300 titlar digitalt lagrade. Ett lasertryckeri kostar omkring 350 000 kr. I USA trycker den amerikanska bokgrossisten Ingrams dotterbolag Lightning Print också upp böcker från en databas och sänder ut de beställda exemplaren till bokhandeln med den ordinarie distributionen.

Tekniska upptagningar

Som nämnts i avsnitt 3.4.6 blir det allt vanligare med inspelningsbara cdskivor och utrustning för inspelning av cd-skivor, s.k. cd-brännare, kostar nu inte mer än omkring ett par tusen kr. I Sverige finns dock såvitt Mediegrundlagsutredningen kunnat finna inte någon skivaffär som hämtar musiken ur en databas och framställer cd-skivorna i affären på beställning från kunden. I USA kommer emellertid Sony att börja distribuera sin musik till butikerna med hjälp av ett digitalt höghastighetsnät. I butiken framställs sedan cd:n på beställning och förpackningen trycks i en ”datakiosk”. Kunden väljer musik från en katalog på en dataskärm i kiosken. Han kan också lyssna på delar av musiken där. När han bestämt sig klickar han på köp och framställningen av skivan och förpackningen sätts igång.

3.6. Nya aktörer

Den nya tekniken leder till utveckling av nya medieformer som tillhandahålls allmänheten på kommersiella villkor. Marknaden för dessa nya medieformer utgörs dels av aktörer från andra branscher som t.ex. teleoperatörer, medieföretag och IT-bolag, dels av nya aktörer som saknar bakgrund från andra verksamheter, t.ex. Netscape, America Online och s.k. webby-

råer. Uppköp och fusioner leder till att företag många gånger är sysselsatta med både tillhandahållande av olika tjänster och innehåll (jfr ovan angående konvergensutvecklingen). Det är därför svårt att dela in aktörerna utifrån de tjänster eller produkter som de tillhandahåller. Däremot brukar vissa typiska aktörsroller identifieras i samband med beskrivning av tjänsterna som tillhandahålls via Internet. Dessa indelningar utgår vanligtvis ifrån en uppdelning mellan anslutning (Internet Access Provider, IAP), tjänster (Internet Service Provider) och innehåll (Internet Content Provider, ICP) och kan till viss del också användas för att beskriva andra medieformer än de som tillhandahålls via Internet.

Internet Access Providers tillhandahåller anslutning till Internet, dvs. en interaktiv dataöverföring mellan användarens dator och en server som är fast ansluten till övriga datorer på Internet. Anslutningen kan numera ske på olika sätt och via olika nät, t.ex. vanlig uppkoppling med hjälp av modem via telefonnätet eller s.k. fast förbindelse via t.ex. ett kabel-TV-nät eller elnät.

Internet Service Providers brukar användas som en samlingsbeteckning på alla de aktörer som tillhandahåller olika former av tjänster på Internet utan att vara direkt inblandade i skapandet av innehållet. Det kan handla om olika navigations- och bevakningstjänster eller klassificering av innehållet för underlättande av sökning och filtrering. Även det som ovan har kallats för förmedlings- och publiceringstjänster kan räknas till denna grupp. En särskild grupp av Internet Service Providers utgörs av dem som tillhandahåller lagringsutrymme på server för publicering av webbsidor, s.k. webbhotell (Internet Host Provider). De aktörer som vanligtvis räknas som Internet Service Providers tillhandahåller således en mängd tjänster i vitt skilda former. Deras kännedom och möjligheter att kontrollera innehållet i tjänsterna varierar också mycket.

Internet Content Providers är de aktörer som tillhandahåller det material som publiceras via de olika tjänsterna på Internet och utgörs av bl.a. rättighetsinnehavare och tidningsredaktioner.

Nämnas skall även andra aktörer som medverkar i tillhandahållandet av nya tjänster. Teleoperatörer (eller nätoperatörer) som tillhandahåller teleförbindelser och vissa grundläggande teletjänster som t.ex. telefoni. Även vissa former av enkla extratjänster som t.ex. de s.k. plustjänsterna kan inbegripas i denna grupp. På TV- och radioområdet skulle möjligen i denna grupp kunna inkluderas sådana företag som tillhandahåller den grundläggande sändningstekniken som Teracom och möjligen också vissa kabel-TV-operatörer.

3.7. Interaktivitet

3.7.1. Begreppet interaktivitet

Av central betydelse för de nya medieformer som har redovisats ovan är de utökade möjligheterna till interaktivitet varmed vanligtvis menas att de nya medieformerna tillåter betydligt större aktivitet från användarens sida än de mera traditionella medierna som tidningar, böcker, TV och radio. Det förekommer även att de nya medieformerna kallas för skräddarsydda eller användaranpassade medier.

Interaktiviteten i de nya medieformerna har betydelse bl.a. för massmediebegreppet – då användaren kan skräddarsy innehållet är det inte längre samma ”paket”, samma innehåll som distribueras till allmänheten.40Avgränsning mellan masskommunikation och privat kommunikation blir därmed otydligare. Vidare har den form av interaktivitet som innebär att användaren kan påverka innehållet central betydelse för ansvaret för innehållet. Den som tillhandahåller sådana interaktiva medieformer får i vissa fall rollen som förmedlare och närmar sig därmed den funktion som handhas av t.ex. teleoperatörer och posten. Men det är inte alltid klart vad som åsyftas med interaktivitet i nya medier. Problemet med interaktivitet är att begreppet används både för att beskriva en teknisk lösning (teknisk interaktivitet) och utformning av en tjänst så som den uppfattas av användaren (tjänsteinteraktivitet). För användaren har den tekniska lösningen liten eller ingen betydelse.

Tjänsteinteraktivitet

Interaktivitet är egentligen ett utryck för kommunikation, dvs. ett informationsutbyte, där varje nytt meddelande är relaterat till tidigare meddelanden. Sändare och mottagare interagerar med varandra och byter ständigt roller som sändare och mottagare. Ett normalt samtal mellan två samtidigt närvarande personer är således typexemplet på interaktiv kommunikation. När uttrycket interaktivitet har kommit att användas för att beskriva nya medier handlar det dock snarast om en interaktion mellan mottagaren (användaren) och mediet (informationstjänsten) på så sätt att mottagaren kan välja vilken information han vill ta del av i det utbud som sändaren (producenten av informationstjänsten) gjort tillgängligt. Sådana tjänster som tillåter kommunikation med sändaren (producenten), t.ex. via e-post,

40 Även om det inte finns en tydlig definition av massmedia eller massmedium uppfattas uttrycket vanligtvis som ”…förmedling av ett likalydande meddelande från en avsändare till en vid och obestämd krets av mottagare”, Mediekommittén, SOU 1997:49, s. 166.

brukar vanligtvis inte inbegripas i uttrycket interaktiva medier/tjänster. Det är inte heller alltid uttrycket interaktiva medier omfattar sådana tjänster som tillåter att mottagaren påverkar det som sedan publiceras eller då denne kan diskutera med andra mottagare (användare).

Interaktiva medier är ingen ny företeelse om man därmed syftar på sådana medier där mottagaren väljer ur ett informationsutbud som sändaren tillhandahåller eller där mottagaren väljer i vilken ordning han eller hon vill tillgodogöra sig informationen. I viss utsträckning kan så gott som alla medier sägas vara interaktiva. Exempelvis läser den normale tidningsläsaren endast en bråkdel av innehållet i en tidning. Han eller hon skummar och läser endast de delar som intresserar honom eller henne. En TV-tittare väljer kanal och byter kanal då programmet blir ointressant för honom eller henne. En bok innehållande en roman eller annat litterärt verk är möjligen det medium som är minst interaktivt, men även där förekommer en viss form av interaktivitet. Läsaren kan t.ex. beträffande fotnoter välja att läsa dem eller inte. Men boken som medium kan som bekant också användas för presentation av innehåll som inte är avsett att läsas i en bestämd ordning, såsom uppslagsböcker.

Interaktiviteten i nya medieformer skiljer sig dock från den som har förekommit i mer traditionella medier dels genom att det informationsutbud som sändaren tillhandahåller vanligtvis är betydligt mer omfattande, dels genom att mottagaren kan individualisera informationen bättre och därmed också avskärma sig från det som ligger utanför hans intresseområden. Därtill finns det en skillnad i den tekniska lösningen (se nedan ang. teknisk interaktivitet).

När det gäller mottagarens möjlighet att kommunicera med avsändaren eller den som har producerat informationstjänsten (-produkten) har den tekniska utvecklingen medfört vissa förändringar för massmedierna. En tryckt tidning eller ett radio- eller TV-program får vanligen respons på det publicerade innehållet genom mottagare som ringer, skriver eller e-postar till redaktionen. På samma sätt kan en författare av en bok få synpunkter på det publicerade innehållet. Det som skiljer nya medier från mer traditionella i detta avseende är den enkelhet och snabbhet med vilken mottagaren kan reagera på det publicerade innehållet.

Teknisk interaktivitet

Med teknisk interaktivitet avses här den möjlighet till returkanal som ny distributionsteknik i vissa fall tillhandahåller och som möjliggör en effektivare tjänsteinteraktivitet. Internet är typexemplet på en sådan plattform som tillåter teknisk interaktivitet, dvs. en returkanal inom samma ”medium”. Men returkanalen behöver inte nödvändigtvis vara tekniskt

integrerad med den ursprungliga sändningstjänsten. Exempelvis kommer returkanalen för marksänd digital-TV att gå via det vanliga telenätet (eftersom marknätet inte ger möjlighet till returkanal). Det väsentliga är att returkanalen fungerar så att den för användaren framstår som integrerad och automatiserad på så sätt att den gör det möjligt att kommunicera med tjänsten. Att ringa in till ett radioprogram är inte en sådan returkanal som åsyftas här med begreppet teknisk interaktivitet.

I Konvergensutredningens betänkande41 talas det om skenbar och verklig interaktivitet. Med skenbar interaktivitet avses tjänster som för mottagaren uppfattas som interaktiva, men där någon egentlig återkoppling till den sändande inte sker. Den interaktivitet som mottagaren uppfattar består i stället av att han eller hon väljer ur en större informationsmängd som den sändande har sänt ut till alla mottagare. Med verklig interaktivitet menas att mottagaren via en returkanal kan kommunicera med den som ansvarar för sändningen eller annan som bidrar med innehållet i sändningen. Sådan verklig interaktivitet kan användas för att exempelvis beställa varor och tjänster som har visats i ett TV-program eller för att kommentera innehållet i en sändning. Motsvarande uppdelning gör Radio- och TV-verket i En guide till digital-TV men benämner de olika formerna av interaktivitet lokal respektive central interaktivitet.

Skillnaden mellan skenbar/lokal interaktivitet respektive verklig/central interaktivitet är endast hur mycket information som skickas ut till mottagaren och var dennes val sker. Vid skenbar och lokal interaktivitet skickas hela ”informationsutbudet” till mottagaren som sedan väljer ”på plats” medan vid verklig och central interaktivitet tillhandahålls ”informationsutbudet” i avsändarens utrustning eller på annan central utrustning i nätet.

3.7.2. Interaktivitet och massmedia

Den ovan beskrivna utvecklingen mot ökad interaktivitet innebär således större möjligheter för användaren att ”skräddarsy” sitt eget massmedium, vilket får en avgörande betydelse för innebörden i massmediebegreppet.

För den som erbjuder tjänsterna handlar det i framtiden mer om ett tillhandahållande av ett stort informationsutbud (såväl egenproducerat som externt material) kombinerat med avancerade sök- och navigationshjälpmedel än om massutsändningar av ett och samma innehåll till samtliga mottagare. Det gäller såväl kommunikation via fysiska databärare som via elektroniska överföringar. En sökning i en databas som tillhandahålls via Internet kan jämföras med ett förvärv av en cd-skiva som specialfram-

41SOU 1999:55 s. 146 ff.

ställts efter beställarens önskemål. I samtliga fall är den information som presenteras för användaren (mer eller mindre) unik i sin sammanställning och kan svårligen inbegripas i det traditionella massmediebegreppet.

Massmedia har normalt förknippats med medieformen, eller rättare sagt, distributionsformen för medieinnehållet – tidning, radio och TV – trots att det normalt är massmediefunktionen som avses, dvs. funktionen att efterforska, sammanställa och bearbeta information för publicering till allmänheten. Den traditionella tryckta tidningen och TV- eller radiosändningen som har ett bestämt innehåll som går ut till många mottagare, är en sammanställning och bearbetning som medieföretaget har gjort utifrån vad som kan tänkas intressera mottagarna. Det är denna verksamhet som är det väsentliga i massmedia och inte hur resultatet distribueras till allmänheten. Urvalet, bearbetning etc. är den tjänst som mottagaren ”köper” och som kan kallas för den massmediala funktionen.

Ny teknik förändrar framför allt distributionen av medieinnehållet och sätten på vilka mottagaren tillgodogör sig innehållet, men däremot kommer med stor sannolikhet efterfrågan på den massmediala funktionen att vara densamma. Detta betyder att sammanställning, urval, bearbetning etc. av information kommer att vara det väsentliga för massmedia oavsett vilken teknik som används. I och med de ökade möjligheterna till interaktivitet kan dock mottagaren komma att stå för vissa delar av det arbete som utgivare tidigare har skött; urval, sammanställning etc. Utgivaren tillhandahåller ett utbud av information ur vilket mottagaren väljer och sammanställer. Med de utökade möjligheterna till interaktivitet och ökat utbud av lättillgänglig information följer också ett större behov av olika tjänster som hjälper användaren att söka och navigera i det omfattande informationsutbudet, såsom sökmotorer, portaler samt filtrerings- och bevakningstjänster som har beskrivits ovan. I detta avseende kan den massmediala funktionen till viss del förändras eller möjligen kompletteras.

Ett troligt framtidsscenario är att den tryckta skriften kommer att betraktas som en utskrift av ett urval (en sammanställning) av databasens innehåll, dvs. den tryckta skriften blir ett komplement till databasen i stället för tvärtom. På samma sätt kan nyhetssändningar (och andra sändningar i realtid) vid vissa bestämda tidpunkter också komma att bli en sammanställning av inslag som redan tidigare har tillhandahållits via en databas. Medieföretagens databaser blir därmed källan varifrån material tas till många olika former av tjänster som tillhandahålls användaren. Mottagarens (användarens) aktiva medverkan eller passiva mottagande varierar beroende på vilken tjänst han eller hon väljer men ursprunget är detsamma, dvs. medieföretagets databas. Tyngdpunkten i medieföretagens verksamhet kan därmed komma att skifta från den tryckta skriften, en viss sändning el.dyl., till tillhandahållandet av innehållet i en databas. Användaren kan t.ex. ladda ned materialet i en s.k. e-tidning.

4. Internationell utblick

4.1. Regler och projekt rörande yttrandefriheten i nya medier i några andra länder

I detta avsnitt redovisas eventuella ändringar på yttrandefrihetens område avseende nya medier som skett efter det att Mediekommittén lade fram sitt betänkande. För en redogörelse för rättsläget avseende yttrandefrihet i allmänhet hänvisas därför till SOU 1997:49 s. 141 ff. Nedanstående avser således enbart eventuella ändringar efter år 1996.

4.1.1. Danmark

Allmänt

I oktober 1997 tillsattes en utredning, Udvalget om Økonomisk Kriminalitet og Datakriminalitet, med uppdrag att lämna förslag avseende ändringar i den straffrättsliga och processrättsliga lagstiftningen med hänsyn till den utveckling som ändrade mönster i fråga om ekonomisk brottslighet och modern teknologi lett fram till. Utredningen har hittills kommit ut med tre betänkanden bl.a. nr. 1377/1999 om barnpornografi och IT-efterforskning. I detta betänkande föreslås att kriminaliseringen av barnpornografi utvidgas, så att även spridande av barnpornografi i en vidare krets, t.ex. via Internet, blir straffbart. Vidare föreslås att som straffbart innehav skall betraktas även de fall där någon mot ersättning tar del av barnpornografi, trots att de formella kriterierna för innehav inte är uppfyllda.

Begränsningar i lag

Danmark har infört en lag om behandling av personuppgifter. Genom lagen införs EG-direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med

avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).

Särskilt om nya medier

Något lagstiftningsarbete som avser just frågan om skyddet för yttrandefriheten i nya medier pågår för närvarande inte i Danmark.

4.1.2. Finland

Allmänt

Finlands nya grundlag trädde i kraft den 1 mars 2000. Rätten till yttrandefrihet regleras numera främst av 12 § första stycket i grundlagen. Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll den upphävda 10 § i regeringsformen (se SOU 1997:49 s. 143).

Begränsningar i lag

Den finska tryckfrihetslagen är fortfarande i kraft. Detsamma gäller radioansvarighetslagen. Den 1 januari 1999 trädde en ny lag om televisions- och radioverksamhet i kraft. Genom denna lag upphävdes kabelsändningslagen och lagen om radioanläggningar.

En proposition med förslag till lag om granskning av bildprogram samt vissa lagar i samband med denna lämnades till riksdagen i februari 2000. Film som sänds i TV föreslås även i framtiden vara undantagen från förhandsgranskning.

Yttrandefrihetskommissionens betänkande nr 1997:3, Förslag till lag om yttrandefrihet i masskommunikation (se SOU 1997:49 s. 143 f.), har varit på remiss. Remissinstanserna ställde sig positiva till de allmänna utgångspunkterna i kommitténs arbete. De flesta av dem betonade vikten av att stifta en lag som kan tillämpas på all kommunikation, oberoende av vilken upptagnings-, utgivnings- och distributionsteknik som används. Kommitténs förslag är fortfarande under beredning. I juli 2000 tillsatte Justitieministeriet en arbetsgrupp som skulle föra vidare kommissionens arbete. Målet är att få färdigt en proposition med förslag till lag om yttrandefrihet i massmedieverksamhet före mitten av mars 2001.

4.1.3. Norge

Allmänt

Ytringsfrihetskommisjonen lade fram sitt betänkande ”Ytringsfrihed bør finde Sted” (NOU 1999:27) i september 1999. Ett år senare, i september 2000, lade den norska regeringen i en skrivelse till Stortinget fram flera olika alternativa förslag avseende ändringar i grundlagens bestämmelse om yttrandefrihet (100 §). En mer omfattande diskussion av ämnet planeras lämnas i en ny skrivelse till Stortinget under år 2001.

Syftet med regeringens skrivelse år 2000 var att ge Stortingets ledamöter möjlighet att värdera kommissionens förslag och eventuellt lägga fram egna förslag på ändring av 100 § i grundlagen. Ett beslut om en ändring av grundlagen kan komma att fattas först under nästa Stortingsperiod, dvs. under perioden 2002–2005.

Begränsningar i lag

Begränsningar i yttrandefriheten finns bl.a. i olika bestämmelser i den norska strafflagen. I exempelvis 211 § fanns tidigare ett förbud mot att sprida pornografiskt material (jfr SOU 1997:49 s. 144 f.). Genom lagen den 11 augusti 2000 nr. 76 upphörde 211 § att gälla. I stället infördes en ny 204 §. I denna gjordes strafflagen mera medieneutral än tidigare, så att den kom att omfatta all pornografi i skrift eller rörliga eller orörliga bilder, oavsett vilken slags teknik som används för att presentera materialet. Vidare kriminaliserades det att mot betalning läsa eller se på barnpornografi på datorn utan att ladda hem materialet. Tidigare hade lagen tolkats så att det enbart var nedladdning av sådant material som var straffbart. 204 § innebär att all befattning med barnpornografi blivit straffbar.

I strafflagen finns även förbud mot fotografering och filmning av misstänkta, svarande och tilltalade i brottmål och förbud mot att använda namn och bild i brottmål. Liknande regler finns i domstolsloven beträffande fotografering och filmning av vittnen och målsägande i samband med domstolsförhandlingar. Bestämmelserna syftar till att skydda den personliga integriteten. Strafflagens bestämmelse har varit föremål för kritik och för närvarande pågår en omarbetning av lagrummet inom Justitiedepartementet.

Lagen om behandling av personuppgifter (personopplysningsloven) från våren 2000 reglerar i 7 § förhållandet till yttrandefriheten. I paragrafen görs undantag för en rad av lagens bestämmelser när det gäller behandlingen av personuppgifter som sker uteslutande för konstnärliga, litterära eller journalistiska – inbegripet opinionsbildande – ändamål.

Bland annat görs det undantag från skyldigheten att söka koncession hos Datatilsynet (norska datainspektionen), från skyldigheten att rätta och ta bort oriktiga eller ofullständiga personuppgifter, från rätten till insyn och från skyldigheten att meddela den registrerade när det samlas in uppgifter om denne. Lagen, liksom dess undantagsbestämmelse, gäller även vid kommunikation av personuppgifter via nya medier, t.ex. Internet. Lagen bygger på EU:s dataskyddsdirektiv.

Särskilt om nya medier

Telekommunikation regleras i bl.a. teleloven och kringkastningsloven (den senare i fråga om radio- och televisionssändningar). Med telekommunikation menas överföring av ljud, text, bild eller annan data med hjälp av ljus, radiosignaler eller andra elektromagnetiska signaler i ett kommunikationssystem för signalbefordran. Ansvarsfördelningen mellan de två lagarna kan beskrivas på så sätt att den första lagen reglerar privat kommunikation (”en till en”) och att den senare lagen reglerar allmän kommunikation (”en till många”). Utvecklingen är emellertid sådan att gränsen mellan privat och allmän kommunikation blivit mindre tydlig. Exempel på ny teknik där det kan vara svårt att bestämma vilken av lagarna som är tillämplig är sökbara katalogtjänster som den norska Lovdata (motsvarande svenska Rättsbanken och Rixlex) och video on demand.

Med hänsyn till hur television definieras i kringkastningsloven kan alltså sådana tjänster som video on demand falla utanför lagens tillämpningsområde. I så fall skulle denna typ av tjänst i princip regleras av teleloven. Denna lag gäller emellertid inte programverksamhet i television. Motsvarande begränsning finns i kringkastningsloven. Även lagen om film och videogram från 1987 kan vara tillämplig. I lagen finns bestämmelser om kontroll och registrering av film och videogram som skall visas och omsättas i näringsverksamhet på den norska marknaden. Lagen tillkom emellertid med sikte på visning och omsättning av fysiska exemplar av film och videogram och är därför inte särskilt väl lämpad för att reglera elektronisk distribution av rörliga bilder. Tjänster på Internet kan på liknande sätt falla in under båda lagarna beroende på tjänstens konkreta karaktär. Det förhållandet att Internet är gränsöverskridande innebär också problem vid användande av nationella lagregler.

I en föreskrift från 1994 om teletorgstjenster (betalteletjänster motsvarande de svenska 070-numren) finns vissa bestämmelser om vilket slags tjänster som får förmedlas via detta medium. Information som förmedlas genom en sådan tjänst måste vara laglig. Tjänsten får inte

innehålla beskrivningar av någon form av våld med undantag för om detta är ett naturligt led i en nyhetsförmedling. Tjänsten får inte rikta sig speciellt till barn under 16 år. Tjänsten får inte kränka anständigheten eller verka förråande eller moraliskt nedbrytande. Den får inte innehålla kontaktförmedling eller s.k. pratelinjer (gruppsamtal) som tar sikte på sexuell samvaro eller som kan uppfattas ha ett sådant ändamål. Den får inte direkt eller indirekt avhandla sexuella eller erotiska förhållanden, med undantag för om tjänsten bedrivs på medicinsk eller annan vetenskaplig försvarlig grund. S.k. pratelinjer får inte begränsas så att endast ett fåtal användare kan komma i kontakt med varandra på linjen. Det utskott, som lade fram betänkandet Konvergens – Sammensmelting av tele-, data- og mediesektoren (NOU 1999:26) har dock föreslagit att bestämmelsen upphävs eftersom den går längre än vad som följer av strafflagen och inte är medieneutral. Utskottet påpekade att det i dag finns ett antal tjänster som påminner om dem som regleras i förordningen men som inte faller in under denna. Man menade därför att det inte fanns några bärande skäl för att ha en särskild reglering på just detta område. Strafflagen ansågs dessutom ändå kunna sätta de behövliga gränserna i yttrandefriheten avseende dessa tjänsters innehåll.

4.1.4. England

Allmänt

I november 1999 lade regeringen fram en Freedom of Information Bill. Denna avser lagstiftning om offentlighet i parlamentet

Begränsningar i lag

Inställningen i Storbritannien är att landets lagstiftning skall omfatta såväl världen on line som i övrigt. Den lagstiftning som avser publicering av obscent material, the Obscene Publications Act från 1959, omfattar således även sådant material som publiceras på Internet. Criminal

Justice and Public Order Act från 1994 utvidgade det straffrättsliga förbudet mot oanständiga och sedlighetssårande yttranden till att även omfatta material som är tillgängligt på datanätverk.

Särskilt om nya medier

Den brittiska regeringens tillvägagångssätt är att fastställa breda målsättningar och att överlämna åt den privata sektorn att utveckla och dri-

va flexibla lösningar, samtidigt som man förbehåller sig rätten att lagstifta om det skulle visa sig att den privata sektorn inte kan uppfylla de förväntningar som ställs på den i ett visst avseende. Tillvägagångssättet betecknas co-legislation.

Från näringslivets sida har det vidtagits särskilda åtgärder för att komma tillrätta med olagligt material på Internet. The Internet Watch

Foundation, IWF, som bildades av brittiska Internetleverantörer (UK Internet Service Providers, ISPs), har en särskild het linje på vilken man kan anmäla material som kan tänkas vara olagligt, t.ex. barnpornografi. IWF vidarebefordrar uppgifterna till polisen, i de fall materialet har sitt ursprung i landet, eller till den nationella kriminella underrättelsetjänsten, National Criminal Intelligence Service, om materialet härrör från utlandet, så att de brottsbekämpande myndigheterna kan besluta om de skall agera eller inte. IWF rapporterar även till den nätleverantör (ISP) på vars server materialet finns så att denne kan ta bort det olagliga materialet från sina system. Om leverantören underlåter att ta bort material som han fått kännedom om på detta sätt kan han riskera att bli åtalad för medhjälp till brott. IWF kan endast agera på de områden där materialet i fråga faller under åtal i Storbritannien och Nordirland. IWF samarbetar emellertid även med andra internationella organisationer som har liknande heta linjer.

För sådant stötande material som i och för sig inte är olagligt arbetar IWF med att ta fram verktyg åt näringsliv och konsumenter som skall göra det möjligt att skydda användaren från stötande material eller att skydda barn från olämpligt material. IWF är också aktivt på den internationella arenan när det gäller tillskapande av innehållsbedömningar och filter avseende innehåll på Internet som kan vara skadligt eller stötande för dem som använder nätet.

Inom näringslivet arbetar man med att försöka lösa en del av de problem som icke begärd direktreklam på nätet, s.k. spam eller skräppost, innebär för mottagaren. Regeringen hoppas även kunna samarbeta med näringslivet i denna fråga i samband med implementeringen av EU:s direktiv om distansförsäljning, som också kräver att medlemsstaterna tillhandahåller möjligheter för konsumenterna att registrera att de inte önskar erhålla direktreklam via e-post.

Den brittiska regeringen publicerade vid årsskiftet 2000/2001 vitboken Communications White Paper – A New Future for Communications. Målsättningen enligt denna är att främja utnyttjandet av de nya medierna samtidigt som det är angeläget att vidta åtgärder för att skydda konsumenterna. Vitboken tar upp frågeställningar avseende bl.a. ekonomisk reglering av kommunikationssektorn, inklusive äganderätt av såväl traditionella som nya medier, konsumentbehov, reglering av innehåll m.m. Den avses följas upp med ett lagförslag så snart tiden

medger det. I vitboken föreslås bl.a. en samlad reglering avseende all elektronisk kommunikation som skall ersätta de nu gällande lagarna på telekommunikations-, radio- och televisionsområdet (Telecommunications Act från 1984 och Broadcasting Acts från 1990 och 1996). Det framförs ett förslag om bildandet av ett särskilt fristående organ,

Office of Communications (OFCOM), som skall ersätta de nuvarande övervakningsorganen och ansvara för regleringen av samtliga nätverk och tjänster inom området elektronisk kommunikation, såväl i fråga om innehåll som i fråga om sändningstillstånd och liknande. OFCOM skall bl.a. arbeta fram riktlinjer på området och samarbeta med aktörerna i syfte att främja självreglering framför lagreglering. Organet skall även ha till uppgift att främja en balans mellan mångfald i yttrandefriheten och allmänhetens rätt till skydd mot olika företeelser, t.ex. i fråga om innehållet på Internet. Det senare skall ske genom information om exempelvis för allmänheten tillgängliga filter, lösenord och klassificeringssystem. OFCOM skall även fungera som ett övervakningsorgan och skall i denna sin egenskap bekämpa olagligt material på nätet genom att samarbeta med såväl leverantörerna som IWF, polisen och olika myndigheter både på ett nationellt och internationellt plan.

Innehållet i videofilmer, DVD och dataspel regleras i Video Recordings Act från 1984. Klassificeringen av dessa medier sköts av the British Board of Film Classification (BBFC) som även klassar biofilmer. Trots att den nya tekniken förväntas medföra att skillnaderna mellan videofilmer och elektronisk kommunikation blir ännu mindre anses det, åtminstone inom överskådlig framtid, nödvändigt med olika kontrollsystem på dessa områden. I vitboken förutsätts emellertid att OFCOM och BBFC, om BBFC inte läggs ned och dess uppgifter tas över av OFCOM, samarbetar med varandra.

4.1.5. Frankrike

Allmänt

Yttrandefriheten i Frankrike regleras huvudsakligen genom lagen om pressfrihet från 1881 och lagen om kommunikationsfrihet från 1986. Den senare nämner inte uttryckligen Internet och andra nya medier men kan tillämpas på all audio-visuell kommunikation oberoende av med vilken utrustning budskapet förmedlas (se närmare SOU 1997:49 s. 148).

Särskilt om nya medier

Fram till år 2000 genomfördes inte några lagändringar som direkt berörde yttrandefriheten i nya medier. Det har emellertid pågått en diskussion om en reglering av det juridiska vakuum som råder på Internetområdet. Således förbereds för närvarande ett omfattande lagstiftningspaket – lagen om informationssamhället – liksom ett förslag om samreglering av Internet.

Redan år 1996 försökte regeringen inom ramen för en telekommunikationslag (la loi de réglementation des télécommunications) inrätta en kommitté som skulle utöva viss tillsyn över Internetområdet. Conseil constitutionel motsatte sig emellertid detta eftersom det ansågs kunna innebära att ett administrativt organ fick sanktionsrättigheter, något som strider mot den franska konstitutionen. Regeringen försökte i stället förmå Internetaktörerna att själva få till stånd en reglering på området. Detta initiativ rann emellertid ut i sanden p.g.a. dels kritik mot idén som sådan, dels bristande intresse från de privata aktörernas sida. Under år 1997 försökte regeringen återigen att få till stånd en självreglering genom att utarbeta en uppförandekod. Även detta försök misslyckades p.g.a. bristande intresse. Samma år inledde regeringen i stället ett ambitiöst handlingsprogram för informationssamhället (PAGSI).

År 1998 slog Conseil d’État i en utredning om de juridiska aspekterna av Internet fast att detta område inte var undantaget från den nationella lagstiftningen. I utredningen understryks också vikten av att aktörerna själva reglerade Internet. Man antydde även möjligheten att staten och den privata Internetsektorn gemensamt försökte få till stånd en samreglering på området.

Under år 1999 kom en dom mot ett Internetföretag som gav impulser till en lagreglering avseende Internetrelaterade ansvarsfrågor. På en av företagets webbsidor hade en icke identifierad person lagt ut nakenbilder på en känd person. Eftersom företaget inte kunde identifiera vem som skapat hemsidan dömdes företaget till ansvar för de kränkande bilderna. Företaget tvingades sedermera lägga ned sin verksamhet. Detta föranledde en parlamentsledamot att föreslå tillägg till den reform avseende lagen om kommunikationsfrihet som hade inletts på grund av en omstrukturering av den franska televisionen (regler om TV-reklam, digital-TV m.m.). Förslaget innehöll regler för innehållet på en server och krav på att skaparen av en webbsida skall kunna identifieras. Detta initiativ har lett till att Nationalförsamlingen i juni 2000 antog vissa ändringar i lagen om kommunikationsfrihet, som rör Internet mer direkt. I lagen infördes ett nytt kapitel avseende ickeprivat kommunikation på nätet. I detta stadgas numera att innehavaren av en

server inte är ansvarig för innehållet på en webbsida, såvida inte en myndighet meddelat denne att det finns olaglig material på sidan och denne underlåtit att skyndsamt ta bort materialet. Vidare måste ägaren av en server registrera sådana uppgifter som gör det möjligt att identifiera dem som skapar webbsidor eller på annat sätt bidrar med innehåll på servern. De som ”chattar” på nätet eller andra tillfälliga besökare som bidrar med innehåll på servern behöver dock inte identifiera sig. Lagen stadgar också att allmänheten skall kunna identifiera dem som skapar professionella webbsidor såvitt avser namn (för fysiska personer även förnamnet) och adress. En skapare av en privat hemsida kan emellertid förbli anonym för allmänheten, under förutsättning att serverägaren har fått dennes identitetsuppgifter. En annan ändring som också skedde var ett slopande av det tidigare gällande kravet på anmälan till myndighet av webbplatser. Lagändringarna promulgerades av presidenten den 1 augusti 2000.

Hösten 1999 presenterade regeringen riktlinjer för anpassningen av det juridiska ramverket till informationssamhället. Lagpaketet innebär framförallt en anpassning av redan existerande lagar till nya medier och då i synnerhet Internet. Huvudsyftena med lagförslaget, lagen om informationssamhället, är följande.

  • Att garantera kommunikationsfrihet på Internet genom att klargöra de rättigheter och skyldigheter som föreligger, bl.a. genom att reda ut ansvarsfrågorna mellan innehållsleverantörer och mellanhänder. Detta har redan inletts genom de nu antagna tilläggen till lagen om kommunikationsfrihet.
  • Att främja bredast möjliga tillgång till informationssamhällets nätverk, bl.a. genom lättare tillgång till Internet, utveckling av snabbare Internetanslutningar och utveckling av digital- och satellit-TV.
  • Att garantera säkerheten och lojaliteten för transaktioner över Internet, bl.a. genom konsumentskydd, ökad öppenhet (s.k. transparens), identifiering, regler för reklam på nätet, erkännande av elektroniska signaturer, full frihet att kryptera meddelanden och bekämpning av IT-relaterad brottslighet.

Riktlinjerna var föremål för offentligt samråd under hösten samma år vilket ledde till följande slutsatser: Internet står inte utanför den nationella lagstiftningen. Det är viktigt att harmonisera de nationella lagarna och då framför allt till EU:s regelverk på området. Statlig reglering måste kompletteras med Internetaktörernas självdisciplin. Det krävs någon form av samreglering på området. Förslaget till en lag om informationssamhället var ursprungligen tänkt att lämnas till parlamentet

under våren 2000. Parlamentet informerades emellertid i mars att det skulle komma att dröja.

I november 1999 fick parlamentsledamoten Christian Paul i uppdrag att utreda hur en samreglering skulle kunna utformas. Hans rapport publicerades den 29 juni 2000. I mitten av februari samma år presenterade utredaren några reflexioner på vägen, Quelques réflections d’étape, om varför en samreglering borde ske, vilka olika scenarier för en sådan reglering som fanns och om utredningens uppläggning och syfte. Utredaren konstaterade också att det i debatten fanns inslag av spänningar mellan yttrandefrihet och ekonomisk makt, mellan Internets globala dimension och möjligheten till en demokratisk operativ nationell diskussion samt mellan beskyddarstaten och osäkerheten om statens normativa förmåga och roll. I rapporten föreslog sedan Paul att det inrättas ett särskilt organ, le Forum des Droits sur l’Internet, i vilket såväl statliga myndigheter som representanter för Internetföretagen och användarna av Internet deltar. Organet skall fungera som en plattform för permanent utbyte av information om utveckling och behov samt samråd mellan nätets olika aktörer och intressenter. Det skall inte vara ett offentlig organ med myndighetsutövande uppgifter. Däremot är det meningen att det skall fungera som ett rådgivande organ och kunna utfärda rekommendationer. I rapporten framhålls att detta sätt att arbeta inte är något nytt, men att inrättandet av ett särskilt organ kommer att innebära mer regelbundna möten mellan de olika intressenterna och göra det möjligt att på ett tidigare stadium identifiera problem och att gemensamt arbeta fram lösningar på sådana.

Den 20 november 2000 meddelade en fransk domare ett beslut som innebar att den stora Internetaktören Yahoo beordrades att ta bort nazistiskt material från sina servrar så att franska Internetanvändare inte skulle kunna komma åt att se sådant material. Yahoo har överklagat beslutet till en amerikansk apellationsdomstol i fråga om det franska beslutet är förenligt med amerikansk lag, men tog samtidigt bort sådant material som åsyftades i beslutet.

4.1.6. Nederländerna

Särskilt om nya medier

Det har inte skett några ändringar i grundlagen sedan år 1996. Inte heller föreligger det för närvarande särskild lagstiftning som reglerar yttrandefriheten i nya medier. Regeringen tillsatte emellertid år 1999 en oberoende kommission, kommissionen om fundamentala friheter i den digitala tidsåldern, för att utreda dessa frågor. Kommissionen läm-

nade under år 2000 ett betänkande om grundlagen i förhållande till nya medier.

På grundval av betänkandet, Grondrechten in het digitale tijdperk, lämnade den nederländska regeringen i mitten av oktober 2000 en proposition, Fundamentala friheter i den digitala tidsåldern, till parlamentet. Propositionen innehåller förslag på en ändring av grundlagen avseende yttrandefriheten, inklusive rätten att publicera, sprida och ta emot idéer och information, rätten till respekt för privatlivet och rätten till privat kommunikation. Grundlagsförslaget är, till skillnad från den nuvarande regeln i grundlagen, medieneutral, vilket innebär att grundlagens skydd av yttrandefriheten föreslås omfatta såväl yttranden spridda via t.ex. Internet eller cd-rom som yttranden spridda i bokform eller genom pressen. Det föreslagna stadgandet omfattar hela processen från den som avger yttrandet till den som tar emot detta, dvs. såväl publiceringen av yttrandet och eventuell samtidig eller senare spridning av detta som mottagandet av idén eller informationen i fråga.

Stadgandet har följande lydelse i fri översättning.

1 Alla skall ha rätt att fritt yttra sig, inklusive friheten att publicera, sprida eller ta emot idéer eller annan information. 2 Denna rättighet får begränsas endast genom av parlamentet beslutad lag. En begränsning av friheten att publicera får inte ha formen av förhandstillstånd. En begränsning av friheten att sprida eller ta emot får också ske till följd av lag i den allmänna ordningens intresse, under förutsättning att begränsningen inte avser innehållet i idéerna eller annan information. 3 Om begränsningen avser kommersiell reklam eller produktinformation får denna rättighet också begränsas till följd av lag för att skydda hälsa eller säkerhet. 4 Det ankommer på myndigheterna att befrämja skapandet av tillräcklig mångfald i informationsflödet. Regler avseende sändningar får meddelas i lag i mångfaldens intresse. Förhandsgranskning av innehållet i ett program som sänds till allmänheten får inte äga rum.

Termen ”publicera” används i lagförslagets text i strikt mening, dvs. publicering av en bok eller en tidning. Yttranden som framförs till allmänheten omfattas av begreppet spridning. I många fall kommer emellertid publicerings- och spridningsbegreppen att innebära samma sak, t.ex. i fråga om framförande av ett tal eller en teaterpjäs eller genom att skicka något via nätet.

Rätten till yttrandefrihet så som den framgår av förslaget kan i princip endast begränsas genom ett parlamentsbeslut. Detta innefattar såväl publicering och spridning som mottagande av idéer och information.

Myndigheterna kan således inte i preventivt syfte införa restriktioner i fråga om rätten till publicering av yttranden. Varken förhandscensur eller någon form av tillståndssystem är tillåtet. Förbudet mot förhandstillstånd omfattar både publicering och spridning eller mottagande av idéer och information och avser all slags information, inklusive reklam och produktinformation. För närvarande omfattas inte reklam av grundlagsskyddet. Den nuvarande artikel 7 i grundlagen förbjuder alla typer av förhandstillstånd i fråga om publicering via pressen. Den nya lydelsen av artikeln avser att utöka detta skydd även till alla andra typer av medier.

En viss möjlighet att genom lagstiftning införa ett system med förhandstillstånd föreslås emellertid beträffande spridning och mottagande av idéer och information under förutsättningar att en sådan begränsning sker i den allmänna ordningens intresse och inte innebär en prövning av yttrandets innehåll. Som exempel på fall när så kan bli aktuellt anges i kommentaren till det nya grundlagsförslaget följande. En kommun kan ges rätt att införa ett tillståndssystem avseende bilar med högtalare som kör genom staden eller i fråga om möjligheten att sjunga på allmän plats eller var man får sätta upp podier i samband med valkampanjer. I dessa fall kan – i den allmänna ordningens intresse eller på grund av trafiksäkerhetsaspekter – särskilda föreskrifter få utfärdas avseende tid och plats. Även reklamaffischer eller andra affischer kan bli föremål för ett tillståndssystem för att förhindra att naturen eller stadsbilden förstörs. Sådana tillståndsregler är tillåtna så länge som de inte innebär innehållsmässiga begränsningar.

Det nya grundlagsförslaget innehåller också möjligheter att i den allmänna säkerhetens intresse eller på grund av hälsoaspekter införa begränsningar avseende innehållet i reklam eller produktinformation.

I lagförslagets punkt 4 föreslås ett skydd för mångfalden. Regeln kan ses som en uppmaning till myndigheterna att vidta särskilda åtgärder för att uppmuntra mångfald på yttrandefrihetens område. I mångfaldens intresse tillåts t.ex. licenssystem avseende TV, radio och andra medier.

Det föreslagna yttrandefrihetsskyddet i grundlagen är begränsat jämfört med skyddet för yttrandefriheten enligt artikel 10 i Europakonventionen, eftersom föreslaget inte omfattar åsikter. Något skydd för åsiktsfriheten finns inte heller i den nuvarande grundlagen. Beteckningen idéer och information är emellertid hämtad från Europakonventionen och avses ha samma innebörd i grundlagsförslaget som i konventionen. I den svenska översättningen av konventionen är motsvarande uttryck f.ö. tankar och uppgifter. Skyddet enligt grundlagsförslaget är emellertid samtidigt mer omfattande än artikel 10 i konventionen eftersom grundlagen förutsätter att eventuella begränsningar i yttrande-

friheten måste ske i form av ett beslut om lag i parlamentet, medan artikel 10 enbart hänvisar till författningar i allmänhet. Det anses också att den föreslagna ändringen i grundlagen kommer att ge ett större skydd än konventionen eftersom stadgandet förbjuder all typ av förhandscensur i fråga om ett yttrandes innehåll. Samtidigt medges att skyddet även i vissa delar är sämre än det som finns i konventionen, eftersom konventionen inte innehåller några exempel på när yttrandefriheten kan begränsas på grund av något allmänt intresse.

4.1.7. Tyskland

Allmänt

Yttrandefriheten i nya medier omfattas liksom tidigare av grundlagsskyddet. För yttrandefrihetens del är det ovidkommande om yttrandet sker på traditionella vägar eller genom ianspråkstagande av ny teknik.

Särskilt om nya medier

För att befordra utvecklingen och utnyttjandet av nya medier skapade förbundsstaten och delstaterna år 1997 närmare regler för s.k. multimediatjänster. De till allmänheten riktade redaktionellt bearbetade tjänsterna är föremål för reglering i särskilda fördrag (Mediendienste-

Staatsvertrags) ingångna mellan delstaterna. När det gäller tjänster för enskild kommunikation, t.ex. telefonitjänster, sker regleringen på federal nivå genom lagen Informations- und Kommunikationsdienstegesetz.

Enligt den lagen är media- och telefonitjänster inte föremål för anmälnings- eller besiktningstvång i vidare mån än vad som följer av allmän lag. Därutöver inskränker straff-, civil- och förvaltningsrättsliga regler ansvaret för den som tillhandahåller media- och telefonitjänster. I fråga om s.k. rättsvidrigt (stötande) innehåll i ett yttrande är nämligen upphovsmannen ensam ansvarig. Den som tillhandahåller en server på vilken främmande stötande material har lagrats är endast ansvarig i begränsad omfattning. Nätleverantörer, som uteslutande tillhandahåller möjligheten att få tillträde till nätet, har inget ansvar alls. Det finns emellertid en skyldighet att, om man får kännedom om sådant material, spärra det om så krävs och om det är tekniskt möjligt att göra det.

Några särskilda bestämmelser för att inskränka yttrandefriheten och åsiktsfriheten på Internet planeras inte.

4.1.8. Kanada

Det har inte skett några ändringar i den kanadensiska yttrandefrihetslagstiftningen sedan frågan ställdes senast. I april 2000 antogs emellertid en lag om skydd för personuppgifter och elektroniska dokument, som träder i kraft den 1 januari 2001.

4.1.9. USA

Särskilt om nya medier

I Reno v. American Civil Liberties Union har den amerikanska Högsta domstolen i juni 1997 prövat frågan om Communications Decency Act (se SOU 1997:49 s. 154) strider mot första tillägget till konstitutionen. Domstolen fastställde därvid underrättens dom, dvs. att delar av lagen var grundlagsstridig. Domstolen godtog i och för sig regeringens rätt att skydda barn från skadligt material på nätet, men påpekade att i detta fall var lagens ordalydelse så vag och lagen så vittgående att den otvivelaktigt kunde tysta personer vars yttranden hade rätt till grundlagsskydd. Exempelvis kunde ett meddelande om användning om preventivmedel via e-post från en förälder till sitt sjuttonåriga barn som går på universitetet, beroende på hur lagens ordalydelse tolkades på mottagarens ort, komma att anses som en straffbar kommunikation med en minderårig. Likaledes kunde den som publicerade ”vanliga obscena ord” på nätet straffas med fängelse. Vidare innebar lagen med tanke på Internets stora spridning över världen att om den som tillhandahöll en tjänst misstänkte att en minderårig fick tillgång till innehållet var denne tvungen att stänga ned webbplatsen för att undgå straffansvar. Detta innebar, enligt domstolen, en oacceptabel begränsning av yttrandefriheten. De faktorer som gör det möjligt att begränsa yttrandefriheten i vissa avseenden i fråga om radio och TV (jfr SOU 1997:49 s. 153) föreligger således inte i fråga om Internet. Internet anses inte lika inkräktande till sin natur som dessa medier, eftersom meddelanden inte ofrivilligt dyker upp på en persons dataskärm utan kräver visst aktivt handlande från mottagarens sida.

Sedan Högsta domstolen olagligförklarat delar av Communications

Decency Act har kongressen ånyo lagstiftat i frågan denna gång genom the Child Online Protection Act från 1998. Lagen, som trädde i kraft år 1999, innehöll ett förbud mot att i affärssyfte sprida material på nätet om materialet är att betrakta som skadligt för minderåriga. Motståndare till lagen menade att detta förbud hotade yttrandefriheten i form av sexuell rådgivning på nätet, diskussionsgrupper inom området gyne-

kologi och hemsidor för bl.a. en bokhandel, ett konstgalleri och en homosexuell nyhetssida. Även denna lagstiftning har varit föremål för domstolsprövning. Den 22 juni 2000 beslutade en federal apellationsdomstol i målet ACLU mot Reno II att också den nya lagen stred mot yttrandefrihetsskyddet i konstitutionen. Under hösten år 2001 förväntas Högsta domstolen pröva frågan om konstitutionen skyddar virtuell barnpornografi som inte består av bilder på verkliga barn, dvs. datorgenererad pornografi, eller om yttrandefriheten kan begränsas på detta område på grund av statens intressen att skydda barns välfärd. Den lag som är aktuell i detta fall är the Child Pornography Protection Act. Olika federala apellationsdomstolar har beträffande denna lagstiftning kommit fram till olika slutsatser i frågan om lagen är grundlagsstridig eller inte. Sammanfattningsvis kan sägas att försöken att genom lagstiftning begränsa yttrandefriheten på nätet huvudsakligen synes gälla pornografiskt material.

4.1.10. Australien

Särskilt om nya medier

Den snabba tillväxten av användningen av och utbudet på Internet har lett till en intensiv debatt i Australien om innehållet på Internet och då främst i fråga om pornografi och annat för barn olämpligt material. Ett antal utredningar och forskningsprojekt ledde fram till att regeringen år 1997 övervägde fyra olika alternativ för en reglering av området.

  • Ett individuellt tillståndssystem för Internetleverantörer med givna förhandsregler.
  • Självreglering inom branschen inom ramen för en övergripande lagstiftning.
  • Självreglering inom branschen utan lagstiftad övervakning
  • Att lämna området utan åtgärd till marknaden i förening med redan existerande lagstiftning.

Bland övervägandena fanns även frågor om att med tekniska medel reglera det innehåll som tillhandahålls av utländska Internetleverantörer eller innehållet på utländska webbsidor som tillhandahålls av australiska leverantörer. Regeringen valde slutligen alternativet med självreglering inom ramen för en övergripande lagreglering. Detta ledde till ett tillägg till den federala Broadcasting and Services Act från 1992, Broadcasting Services Amendment (Online Services) Act (1999), som trädde i kraft den 1 januari 2000. Denna lagstiftning avser att reglera innehållet i Internettjänster i Australien. En ledande princip har

därvid varit att det som är olagligt utanför Internet också skall vara olagligt på Internet. Lagen är inte tillämplig på lokala nätverk, Internettelefoni, chatrum eller vanlig e-post i den mån sådan inte läggs ut på nyhetsgruppers (s.k. newsgroups) hemsidor. Lagen består i korthet av tre olika delar, nämligen uppföranderegler för branschen, en klagomålsmekanism och konsumentrådgivning.

I regelverket spelar frivilligt överenskomna branschregler en central roll. Reglerna utarbetades av branschorganisationen Internet Industry

Association (IIA) tillsammans med Australian Broadcasting Authority (ABA) och med bidrag från allmänhetens sida. De tre uppförandekoder som arbetet utmynnade i registrerades hos ABA i december 1999.

Reglerna riktar i första hand in sig på pornografiskt material och material som innehåller våld. Även grovt rasistiskt material kan falla in under det förbjudna området.

Invånarna i Australien kan genom den nya lagstiftningen klaga till ABA om de träffar på stötande material på Internet. ABA undersöker i så fall om materialet i fråga strider mot vad som föreskrivs i branschreglerna. Om ett brott mot reglerna kan konstateras försöker ABA förmå företaget eller leverantören i fråga att avlägsna det aktuella materialet. Det är straffbart att inte följa ABA:s anvisningar och den högsta straffsatsen är böter om 27 500 AUD per dag för juridiska personer respektive 5 500 AUD för enskilda personer.

Genom lagstiftningen har det också byggts upp ett fristående konsumentupplysningsorgan, NetAlert, som har till uppgift att upplysa allmänheten om gällande lagstiftning och om de åtgärder som man själv kan vidta för att styra det innehåll som kan laddas ner till den egna datorn.

Sedan år 2000 är således ABA inte bara ansvarig för etermedia utan även innehållet på Internet. Till myndighetens uppgifter hör bl.a. att dela ut sändningsfrekvenser, uppbära avgifter för sändarlicenser, utforska allmänhetens inställning till olika programfrågor, utveckla riktlinjer för programinnehåll, medverka vid utarbetandet av frivilliga branschregler samt att behandla klagomål från allmänhetens sida i fråga om programinnehåll och innehållet på Internet. Myndigheten övervakar även efterlevnaden av riktlinjer och branschregler.

Redovisningen ovan avser åtgärder på federal nivå. Det återstår ännu att komplettera lagstiftningen med lagar på delstatsnivå.

4.2. Regler och projekt inom EU och Europarådet

I detta avsnitt lämnas en kortfattad redogörelse för regler och projekt inom EU och Europarådet angående företeelser som berör Mediegrundlagsutredningens uppdrag, t.ex. television och datorkommunikation.

4.2.1. EU

Europeiska unionens råds direktiv 89/552/EEG av den tredje oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (”TV-direktivet” eller ”direktivet om TV utan gränser”) är det viktigaste dokumentet när det gäller frågor om programinnehåll och sändningsverksamhet. Direktivet införlivades med svensk rätt genom lagen 1992:1356 om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Den 1 december 1996 ersattes bl.a. denna lag av regler i radio- och TVlagen som då trädde i kraft. TV-direktivet har setts över av kommissionen och den 30 juni 1997 antog Europaparlamentet och rådet ett nytt direktiv (97/36/EG) om ändring av TV-direktivet. Ändringarna införlivades med svensk rätt genom ändringar i radio- och TV-lagen (SFS 1998:1713, prop. 1997/98:184, bet. 1998/99:KU13, rskr. 1998/99:100).

TV-direktivet reglerar TV-sändningar avsedda för mottagning av allmänheten oavsett med vilken teknik sändningen sker. Även kodade sändningar som betal-TV-kanaler omfattas av direktivet. Däremot omfattas inte tjänster som innehåller meddelanden som efterfrågas individuellt som telefax, databaser eller liknande tjänster. Direktivet innehåller minimiregler för TV-sändningar inom EU och syftar till att möjliggöra fri rörlighet för TV-sändningar. Enligt direktivet skall det land som har jurisdiktion över programbolaget se till att sändningarna är förenliga med direktivets bestämmelser (den s.k. sändarlandsprincipen). Andra medlemsstater skall tillåta fri mottagning och får inte begränsa återutsändning av en TVsändning från en annan medlemsstat av skäl som omfattas av direktivet. Undantagsvis tillåts att ett medlemsland tillfälligt inställer återutsändning av TV-sändningar. När det gäller sändningarnas innehåll finns i direktivet bl.a. minimiregler om att en viss andel av sändningstiden skall reserveras för europeiska produktioner för att främja distribution och produktion av sådana program, regler om TV-reklam och sponsring samt regler om att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar inte inkluderar program som kan skada utvecklingen hos minderåriga. Direktivet innehåller också regler om rätt till beriktigande samt bestämmelser om rapportering och uppföljning.

De ändringar som gjorts genom direktiv 97/36/EG ändrar inte den grundläggande inriktningen av TV-direktivet. Det nya direktivet innehåller emellertid vissa tillägg och förtydliganden. Sättet att bestämma ansvarigt land regleras utförligt. Reglerna om europeiska programkvoter behålls i princip oförändrade. En ny bestämmelse införs för att säkerställa att TVsändningar av viktiga evenemang även i fortsättningen blir tillgängliga för en stor publik. Det nya direktivet innehåller också regler om köp-TV, dvs. sändning av direkta erbjudanden till allmänheten med avseende på att mot betalning tillhandahålla varor eller tjänster, inklusive fast egendom, eller rättigheter och förpliktelser. Den tillåtna omfattningen av TV-reklam och köp-TV har fått en uttömmande reglering i direktivet. Direktivet gäller även, med undantag för vissa bestämmelser, för specialkanaler för köp-TV och egenreklam. Läkemedelsföretag får möjlighet att på vissa villkor fungera som sponsorer av TV-program. Reglerna om skydd för minderåriga har förtydligats. En kontaktkommitté har också inrättats för att följa tilllämpningen av direktivet och tjäna som forum för diskussioner mellan kommissionen och medlemsstaterna. Kommittén består av företrädare för de berörda myndigheterna i medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande. TV-direktivet skall ses över under år 2002.

Sammanfattningsvis kan om TV-direktivet konstateras att det inte skett något som påverkar Mediegrundlagsutredningens arbete.

Inom EU finns även regler om tekniska frågor rörande television. Under år 1995 antog t.ex. rådet direktiv 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televisionssignaler. Direktivet innehåller artiklar av betydelse för digital TV-teknik. I direktivet sägs bl.a. att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att främja en snabbare utveckling av avancerade televisionstjänster inbegripet televisionstjänster för bredbildsformat, högupplösningstelevisionstjänster och televisionstjänster som använder digitala sändningssystem. Direktivet har inte ändrats men inom ramen för 1999 års kommunikationsöversyn (se nedan) har tagits fram ett förslag till ett direktiv om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning, KOM (2000) 384, som avses ersätta bl.a. 1995 års direktiv.

När det gäller kommunikation med hjälp av datorer är det främst Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (”dataskyddsdirektivet”) som är av intresse. Direktivet, som syftar till att skapa en hög nivå på skyddet för rätten till privatlivet, har införlivats med svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204). Direktivet gäller både för automatisk och manuell behandling av personuppgifter och med behandling av personuppgifter avses i princip varje åtgärd beträffande sådana uppgifter, t.ex. insamling, lagring, bear-

betning, ändring, användning, spridning och annat tillhandahållande. När det gäller manuell behandling omfattar direktivet endast register som är strukturerade efter bestämda kriterier.

Direktivet innehåller bl.a. regler om när personuppgifter får behandlas, regler om rättslig prövning, ansvar och sanktioner och regler om överföring av personuppgifter till tredje land. Reglerna innebär bl.a. att bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en framställning som faller under TF eller YGL omfattas av direktivet. Direktivet är därför av central betydelse för Mediegrundlagsutredningens uppdrag och det behandlas särskilt i kapitel 7. Som närmare utvecklas där strider vissa av direktivets bestämmelser sedda för sig mot TF och YGL. Den möjlighet till undantag i yttrandefrihetens intresse som ges i artikel 9 i direktivet är emellertid enligt kommitténs mening vidare än vad ordalagen där synes ge vid handen och den utvidgning av YGL:s tillämpningsområde som kommittén föreslår får anses omfattas av denna möjlighet till undantag.

Riksdagen har med anledning av ett betänkande från Konstitutionsutskottet (bet. 1998/99:KU15) gett regeringen till känna att den med kraft bör verka inom EU för att en revidering sker av dataskyddsdirektivet. Sverige har med anledning av detta tagit initiativ till en seminarieserie där företrädare för medlemsstaterna får möjlighet att presentera sin lagstiftning och diskutera de tillämpningsproblem som uppstått i de olika länderna. Vid seminarierna är även en företrädare för EU-kommissionen närvarande. Senast hösten 2001 skall komissionen avge en rapport om genomförandet av direktivet eventuellt försedd med lämpliga ändringsförslag. Rapporten skall offentliggöras och eventuella ändringsförslag kommer att diskuteras i EG:s ministerråds arbetsgrupp för dataskydd (jfr avsnitt 2.3.2).

När det gäller kommunikation med hjälp av datorer kan även följande beslut och direktiv nämnas.

Beslut 276/1999/EG om en handlingsplan för säkrare användning av Internet1 har som mål att främja en säkrare användning av Internet och att på europeisk nivå verka för en gynnsam utveckling av Internetbranschen. Enligt handlingsplanen skall åtgärder vidtas för att främja självreglering inom branschen och system för innehållsövervakning, för att verka för att branschen tillhandahåller filtreringsverktyg och klassificeringssystem som ger föräldrar och lärare möjlighet att välja lämpligt innehåll för barn, för att öka medvetenheten om branschens tjänster bland användarna, för att införa stödinsatser såsom bedömning av rättsliga konsekvenser, för att

1 Europaparlamentets och rådets beslut nr 276/1999/EG av den 25 januari 1999 om antagande av en flerårig handlingsplan på gemenskapsnivå för att främja en säkrare användning av Internet genom att bekämpa olagligt och skadligt innehåll på globala nät, EGT nr L 33, 6.2.1999, s.1.

främja det internationella samarbetet på området och för att på annat sätt främja en säkrare användning av Internet. Handlingsplanen skall genomföras under en period av fyra år, från och med den 1 januari 1999 till och med den 31 december 2002. Den torde inte ha någon påverkan på Mediegrundlagsutredningens arbete.

Den 11 mars 1996 antog Europaparlamentet och rådet också ett direktiv om rättsligt skydd för databaser, 96/9/EG. Direktivet syftar till att skapa ett harmoniserat rättsligt skydd för databaser inom gemenskapen. Direktivet gäller för alla sorters sammanställningar, oavsett teknik, och tar alltså inte speciellt sikte på datortekniken. Det rör upphovsrättsliga frågor som inte inverkar på utredningsuppdraget.

Det finns även ett direktiv om elektronisk handel.2 Direktivets syfte är att bidra till att den inre marknaden fungerar väl genom att säkerställa den fria rörligheten för informationssamhällets tjänster mellan medlemsstaterna. I direktivet behandlas ett antal tämligen disparata rättsliga frågor som aktualiseras i samband med interaktiva tjänster på Internet, t.ex. etableringsfrihet, informationsskyldighet för tjänstetillhandahållaren, marknadsföring, avtal som ingås på elektronisk väg, ansvar för den som förmedlar brottslig eller skadevållande information samt tvistlösningsprinciper. Vidare kan nämnas att det finns ett direktiv om rättsligt skydd för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång.3 Inte heller dessa direktiv avser frågor som faller inom Mediegrundlagsutredningens direktiv.

Den europeiska kommissionen inledde hösten 1999 en översyn av den samlade gemenskapslagstiftningen på teleområdet, ”1999 års kommunikationsöversyn” (”1999 review”). Det samlade regelverket består i dag av tjugo direktiv och beslut. Översynen gäller inte endast den renodlade telemarknaden utan inkluderar också alla former av elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster. Som ett resultat av översynen lade kommissionen den 12 juli 2000 fram förslag till fem nya direktiv, en förordning och ett beslut om gemenskapens policy avseende spektrumfrågor. De föreslagna rättsakterna skall ersätta de nuvarande direktiven på teleområdet. Det nya regelverket föreslås dock få ett vidare tillämpningsområde än det tidigare och skall omfatta inte bara telemarknaden utan hela den elektroniska kommunikationsmarknaden. Ramdirektivet eller förslaget till Europaparlamentets och Rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 393, är avsett att utgöra en form av grunddirektiv som innehåller

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden.3 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/84/EG av den 20 november 1998 om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång.

bestämmelser som är grundläggande för tillämpningen av övriga direktiv. Enligt detta direktivförslag skall det nya regelverket omfatta elektroniska kommunikationsnätverk, elektroniska kommunikationstjänster och tillhörande utrustning. Det skall dock inte omfatta det innehåll som överförs med hjälp av elektroniska kommunikationsnätverk eller -tjänster. De övriga direktiv som det lämnats förslag till är access- och samtrafikdirektiv, KOM (2000) 384 (se ovan), direktiv om behandling av personuppgifter och skydd för privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation, KOM (2000) 385, auktorisationsdirektiv med regler om auktorisationsoch tillståndssystem, KOM (2000) 386, och direktiv om samhällsomfattande tjänster, KOM (2000) 392. Det sistnämnda direktivförslaget innehåller inte endast bestämmelser om samhällsomfattande tjänster utan även mera allmänna bestämmelser om användares och konsumenters intressen och rättigheter samt regler om förhyrda förbindelser och åtagande om vidaresändning (”must carry”). Kommissionen har föreslagit att direktiven skall träda i kraft den 31 december 2001.

En förordning om tillträde till accessnät har också utfärdats.4 Förordningen trädde i kraft den 2 januari 2001. Syftet med förordningen är att få till stånd en effektiv konkurrens i det lokala accessnätet. Det har ansetts angeläget att öka konkurrensen i det lokala accessnätet sedan undersökningar visat att detta nät är ett av de minst konkurrensutsatta områdena på den avreglerade telemarknaden. För att snabbt få till stånd en reglering som främjar konkurrensen har en förordning som direkt blir tillämplig i medlemsstaterna utfärdats i stället för ett direktiv som kräver implementering i medlemsstaternas lagstiftning. Förordningen är dock endast en temporär åtgärd. Det anges i direktivet att det nya regelverket för elektronisk kommunikation bör omfatta lämpliga bestämmelser för att ersätta förordningen. Syftet med förordningen är att främja tillträde till det accessnät av koppar, eller annan metall, som de f.d. monopolföretagen byggt upp under sin monopolställning. Med accessnät avses den fysiska förbindelsen i det lokala nätet som förbinder en abonnents lokaler med t.ex. en lokalstation i det allmänt tillgängliga fasta nätet. Förordningen ålägger operatörer för fast telefoni som bedömts ha ett betydande marknadsinflytande att ge tillträde till accessnätet och erbjuda samlokalisering. Skyldigheten att ge tillträde omfattar såväl tillträde med ensamrätt, dvs. en exklusiv rätt att använda hela frekvensspektrum i metalledningen, som gemensamt tillträde, dvs. tillträde som inte omfattar talfrekvenser. Frågan om förordningens förhållande till YGL behandlas i avsnitt 5.5.

Inom EU har också bedrivits arbete rörande frågor om skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten. Rådet har utfärdat en rekommen-

4 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av den 18 december 2000 om tillträde till accessnät, EGT L 336/4, 30.12.2000.

dation om skydd för minderåriga och den mänskliga värdigheten som riktar sig till medlemsstaterna, berörda branscher och parter samt till kommissionen.5 Medlemsstaterna rekommenderas att främja utvecklingen av industrin för audiovisuella tjänster och informationstjänster genom att främja frivilligt inrättande av nationella system för att skydda minderåriga och den mänskliga värdigheten inom de audiovisuella tjänsterna och informationstjänsterna och genom att inrätta nationella system med självreglering, men även genom samarbete på gemenskapsnivå eller andra åtgärder. Medlemsstaterna rekommenderas vidare att stimulera programföretag inom medlemsstaterna att på frivillig grund bedriva forskning m.m. för att skydda minderåriga och informera tittarna. Rekommendationen handlar om annat än det som faller under TF eller YGL.

Inom EU pågår även arbete med utarbetande av ett direktiv om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället. En gemensam ståndpunkt antogs den 28 september 2000 (EGT C 344, 1.12.2000, s. 1). Den andra läsningen i parlamentet beräknas vara avslutad i början av år 2001. Direktivet avser det rättsliga skyddet för upphovsrätt och närstående rättigheter inom den inre marknaden, med särskild tonvikt på informationssamhället och syftar till att inom EU harmonisera reglerna beträffande upphovsrätt och närstående rättigheter. Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om rätten till mångfaldigande, rätten till överföring av verk till allmänheten och rätten att göra andra alster tillgängliga för allmänheten, spridningsrätt samt skydd av tekniska åtgärder och av information om rättighetsförvaltning. Eftersom direktivet inte fått slutlig form kan kommittén inte ta ställning till det.

Slutligen kan nämnas arbetet med en rättighetsstadga. I juni 1999 uppdrog Europeiska rådet i Köln åt ett särskilt beredningsorgan (det s.k. konventet) att inför Europeiska rådets möte i december 2000 utarbeta ett utkast till stadga om grundläggande rättigheter. Rådet uttalade bl.a. att det ”tänker föreslå Europaparlamentet och kommissionen att gemensamt med rådet högtidligt utropa en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen som bygger på detta utkast. Därefter skall det undersökas om och, i så fall, på vilket sätt stadgan skulle kunna tas in i fördragen.” Vid toppmötet i Nice den 7-9 december 2000 proklamerades stadgan gemensamt av rådet, parlamentet och kommissionen. I ordförandeskapets slutsatser från mötet i Nice anges att Europeiska rådet välkomnar rådets, Europaparlamentets och kommissionens gemensamma proklamation av stadgan

5 Rådets rekommendation av den 24 september 1998 om utvecklingen av konkurrenskraften hos den europeiska industrin för audiovisuella tjänster och informationstjänster genom främjande av nationella system för att uppnå en jämförbar och effektiv skyddsnivå för minderåriga och den mänskliga värdigheten, 98/560/EG, EGT nr L 270, 7.10.1998, s.48.

om de grundläggande rättigheterna, att rådet önskar att stadgan skall få största möjliga spridning bland unionens medborgare och att frågan om stadgans tillämpningsområde kommer att behandlas i ett senare skede i enlighet med slutsatserna från Köln.

Stadgan innehåller 54 artiklar indelade i sju kapitel med rubrikerna värdighet, friheter, jämlikhet, solidaritet, medborgarnas rättigheter, rättskipning och allmänna bestämmelser. I kapitel II om friheter finns bl.a. bestämmelser om skydd av personuppgifter (artikel 8) och om yttrandefrihet och informationsfrihet (artikel 11). Flertalet av artiklarna i stadgan grundar sig antingen på Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och dess tilläggsprotokoll eller på EG-fördraget. I fråga om sociala och ekonomiska rättigheter utgår artiklarna till stor del från den europeiska sociala stadgan.

Mediegrundlagsutredningen berör stadgan i kapitel 7.

4.2.2. Europarådet

Europarådets motsvarighet till EG:s TV-direktiv är European Convention on Transfrontier Television (TV-konventionen). Arbetet med de båda dokumenten bedrevs parallellt och de kom därför att få i stort samma innehåll, dvs. bestämmelser om TV-sändningar till allmänheten. Konventionen är dock på vissa punkter inte förenlig med direktivet. Sverige har främst av denna anledning ännu inte ratificerat konventionen. För att anpassa TVkonventionen till TV-direktivet har ett ändringsprotokoll till konventionen utarbetats inom Europarådet. Ändringsprotokollet har ännu inte trätt i kraft men detta beräknas ske under år 2001. Regeringen har tillsatt en utredning som skall göra en översyn av Radio-_och_TV-lagen. Utredaren skall enligt direktiven (dir. 2000:43) lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som krävs för att Sverige skall kunna ratificera konventionen.

Enkelt uttryckt är Europarådets konventioner juridiskt bindande medan dess rekommendationer och resolutioner endast är politiskt bindande för de medlemsstater som anslutit sig till respektive dokument.

En mängd rekommendationer och resolutioner om medier har under årens lopp behandlats av styrkommittén för massmediefrågor (The Steering Committee on the Mass Media, CDMM) för att därefter antas av ministerkommittén.

Under 1999 behandlade styrkommittén frågor om bl.a. journalisters rätt till skydd för sina källor, mångfald i medierna, reglering av upphovsrätt till äldre arkivmaterial i TV och radio samt rättsligt skydd för tjänster som baseras på eller består av villkorat tillträde m.m. En konvention om skydd av kulturarvet inom radio- och TV-sektorn har utarbetats och förväntas antas under 2001.

Under år 2000 behandlade styrkommittén frågor om bl.a. kulturell mångfald, upphovsrätt och medierapportering. Beslut förväntas under år 2001 i dessa frågor.

En konvention om rättsligt skydd för tjänster som baseras på eller består av villkorat tillträde antogs i oktober 2000. Konventionen motsvarar Europaparlamentets och rådets direktiv 98/84/EG av den 20 november 1998 om det rättsliga skyddet för tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång. I december 2000 antogs även en rekommendation om oberoende myndigheter på medieområdet.

Ungefär vart tredje år anordnas ministerkonferens om massmediepolitik. Den senaste konferensen hölls i Krakow den 15-16 juni 2000. Vid konferensen antogs riktlinjer för styrkommitténs framtida verksamhet och genom en resolution antogs utkastet till den ovan nämnda konventionen om rättsligt skydd för tjänster som baseras på eller består av villkorat tillträde.

5. Behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten

Kommitténs förslag: Ett utvidgat grundlagsskydd skall bygga på nuvarande modell med ett speciellt, detaljerat grundlagsskydd för massmedier och alltså inte ges formen av ett mera allmänt skydd, t.ex. av den modell artikel 10 i Europakonventionen erbjuder. Databasregeln (1 kap. 9 § YGL) utvidgas till att även gälla direktsändning på begäran, print on demand och viss användning av push-teknik. Som massmedieföretag uppräknas samma aktörer som i nu gällande databasregel med tillägg av företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter, dvs. exempelvis bokförlag och tryckerier. När sådana svenska massmedieföretag som nämns i regeln driver sådan verksamhet som anges i regeln får de liksom hittills beträffande traditionella databaser automatiskt grundlagsskydd för verksamheten. För andra aktörer föreslås en möjlighet att genom utgivningsbevis få ett frivilligt grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges i regeln.

I YGL föreslås ändringar som skall tillåta regler om skyldighet för nätinnehavare att upplåta utrymme i nät för annans teletjänster samt för att klargöra att det är tillåtet med regler om skyldighet för nätinnehavare att släppa in andra program än dem som nu omfattas av skyldigheten och med regler om skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över programvalet.

Det bör inrättas en stående beredning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område.

5.1. Uppdraget m.m.

Mediegrundlagsutredningen skall analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. I direktiven anges att det tryckta ordet emellertid har en särställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten och att utgångspunkten där-

för är att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet. Det anges vidare att införandet av termen tekniska upptagningar i YGL kan förväntas på ett tillfredsställande sätt möta den tekniska utvecklingen när det gäller upptagningar med sådana yttranden som YGL är avsedd att skydda och att det som nu behöver utredas således i första hand är YGL:s tillämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. på informationsöverföring som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mellan avsändare och mottagare. Det anförs också i direktiven att det sagda inte hindrar att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationsteknikens område, exempelvis tillkomsten av s.k. print on demand. Regeringen anger som sin uppfattning att det inte minst när det gäller grundlagsskyddet är väsentligt att yttranden i olika medier inte omfattas av olika bestämmelser endast på den grunden att de formella avgränsningarna för bestämmelsernas tillämplighet är förlegade och i otakt med den tekniska utvecklingen.

Att utgångspunkten för uppdraget enligt direktiven skall vara att uppdelningen på två grundlagar skall bestå och att TF även i fortsättningen skall ge skydd för yttranden i form av det tryckta ordet innebär att det inte ingår i Mediegrundlagsutredningens uppdrag att överväga om det är möjligt att åstadkomma ett generellt skydd för yttrandefriheten som omfattar alla yttranden oavsett vilket medium de framförs i. I stället innebär uppdraget att utredningen skall analysera YGL:s tillämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor och överväga förutsättningarna för och behovet av ett mer teknikoberoende skydd för sådan kommunikation.

När det gäller tryckta skrifter och tekniska upptagningar innebär uppdraget sålunda en mera detaljbetonad översyn för eventuell justering av regelverket med hänsyn till teknikutvecklingen. Förstahandsuppgiften för utredningen avser kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det är ofrånkomligt att utvecklingen på t.ex. Internet och inom telekommunikationerna därvid står i förgrunden.

Vad som närmare bestämt ligger i uttrycket "en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten" är inte helt klart. Så till vida skall ju grundlagsskyddet vara "teknikberoende" att trycktekniken m.m. och produktionen av tekniska upptagningar skall regleras för sig, medan Mediegrundlagsutredningen i första hand skall behandla kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Mer teknikoberoende blir då grundlagsregleringen om fler användningssätt av denna kommunikationsmetod ges grundlagsskydd. Detta kan ske på två sätt. Det ena är att tekniken regleras i så allmän form att alla användningssätt faller in under skyddet. Den and-

ra metoden består i mera detaljerade regler som anger vilka olika användningssätt som skyddas.

Den förstnämnda lagstiftningsmetoden har fördelar genom att grundlagen automatiskt kommer att omfatta nya användningssätt av tekniken. Lagtexten kan utformas mera generellt utan detaljbetonade och tyngande beskrivningar av olika tekniker. Det finns också nackdelar med det sättet att lagstifta. Grundlagen kan få en abstrakt och svårbegriplig utformning. Exakt vad grundlagsskyddet omfattar kan bli oklart.

När Mediegrundlagsutredningen övervägt för och nackdelar med den angivna lagstiftningsmetoden har kommittén fäst stor vikt vid kravet på tydlighet i grundlagsregleringen. Det har lett till slutsatsen att en mera utförlig lagtext som bygger på förhållandevis klara begrepp är att föredra framför en mera generell och svårbegriplig lagtext. Synbart kan det framstå som om ett sådant val leder till en mindre teknikoberoende grundlagsreglering än den generella utformningen. I realiteten är emellertid det avgörande om grundlagsskyddet är sådant att nya teknikanvändningar fångas in utan att tekniska nyheter ofta leder till behov av grundlagsändringar. Med andra ord är det grundlagens sakliga innehåll som är viktigt snarare än dess mer eller mindre generella avfattning.

När det gäller närmare vilka behov av förändringar i YGL som teknikutvecklingen medfört sedan Mediekommitténs förslag behandlades och som kan förutses inom överblickbar framtid kan det konstateras att någon mera grundläggande scenförändring inte skett. Den utveckling som Mediekommittén förutsåg har i stort sett inträffat, och några dramatiska förändringar kan knappast ses framöver med någon större säkerhet. Vad som har skett är snarare att användningen av den nya tekniken har ökat påtagligt och skärpt behovet av ett grundlagsskydd för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor vilket omfattar de nya sätten att utnyttja tekniken.

Det som Mediegrundlagsutredningen nu har sagt avser det tidsperspektiv som kan överblickas med tanke på den hastiga utvecklingen på massmedieområdet. Att utvecklingen går snabbt står klart om man t.ex. betraktar vad som hänt sedan början av nittiotalet beträffande utbredning av mobiltelefoner och datorer och tillgång till Internet. På längre sikt kan frågan ställas om nuvarande grundlagsreglering går att behålla i sina grundvalar. En utveckling kan tänkas där de traditionella massmedierna – tryckta skrifter, radio och TV, filmer och ljudupptagningar – för distribution till allmänheten med fixerat innehåll i någon mening väsentligen ersätts av individuellt avpassade upptagningar och sändningar med innehåll som tillhandahålls allmänheten ur databaser. Det blir den bakomliggande informationen som är allmänt tillgänglig och inte den form som distributionen sker i. En sådan utveckling torde kräva en mera grundläggande förändring av grundlagsskyddet. Ett annat utvecklingsscenario är att nya me-

dieformer av nu beskrivet slag huvudsakligen kompletterar hittillsvarande massmedier som behåller sin betydelse för informationsspridning, opinionsbildning m.m. Det har då inte lika stor betydelse att grundlagsskyddet är heltäckande för de nya medieformerna. Grundlagsregleringen kan ha en ”paraplyeffekt” som motsvarar den som TF kan ha haft på icke grundlagsskyddade uttrycksformer (jfr SOU 1983:70 s. 79).

Huruvida det ena eller andra utvecklingsmönstret kommer att förverkligas eller om framtiden blir något däremellan kan inte sägas med någon säkerhet. Det finns därför inte nu anledning att överge vår nuvarande modell med ett speciellt, detaljerat grundlagsskydd för massmedier till förmån för ett mera allmänt skydd, t.ex. av den modell artikel 10 i Europakonventionen erbjuder och som enligt 2 kap. RF gäller yttrandefriheten i allmänhet. Frågan om hållbarheten i grundvalarna för TF och YGL kommer säkert att diskuteras i framtiden mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och också med hänsyn till andra faktorer som den ökande rättsliga integrationen i Europa och den övriga omvärlden, som också kan ställa vår speciella yttrandefrihetsreglering inför svårigheter. Mediegrundlagsutredningen är därför medveten om att kommitténs ställningstaganden bara kan avse ett tämligen begränsat tidsperspektiv, något som kan tyckas otillfredsställande med tanke på att det är fråga om grundlagars utformning.

Kommittén är också medveten om att ett bibehållande av den hittillsvarande modellen med ett detaljerat grundlagsskydd för vissa tekniker kan komma att medföra ökande gränsdragningssvårigheter när teknikutvecklingen fortsätter. Det kan bli allt svårare att avgöra om yttranden faller inom eller utanför grundlagsskyddet allt efter som nya tekniker för kommunikation med många blir tillgängliga. Enligt kommitténs mening är det dock inte möjligt att undgå sådana svårigheter.

Med hänsyn till osäkerheten beträffande vilket utvecklingsmönster som kommer att förverkligas när det gäller masskommunikation anser kommittén alltså att vi tills vidare bör behålla vårt detaljerade skydd för yttrandefriheten och att de gränsdragningssvårigheter som därigenom kan uppkomma får accepteras.

Kommittén vill framhålla att det är viktigt att utvecklingen noggrant följs och att man har en beredskap att utreda olika frågor på yttrandefrihetsområdet. Detta skulle kunna uppnås genom inrättande av en stående beredning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösningar av olika problem på yttrandefrihetens område. Mediegrundlagsutredningen förordar att en sådan beredning inrättas (jfr SOU 1997:49 s. 221).

5.2. Omfattas de nya tjänsterna av nu gällande grundlagsreglering av yttrandefriheten?

Som framgått i kapitel 3 om ny teknik och nya medieformer för kommunikation till allmänheten har den tekniska utvecklingen medfört att traditionellt sett olika och särskiljbara tjänstetyper som tele-, data-, radio- och TV-tjänster kan integreras med varandra och förmedlas via infrastrukturer som tidigare var mer eller mindre tekniskt avgränsade för en viss typ av tjänst. Så kan t.ex. telefoni och tillgång till Internet erbjudas via kabel-TVnät, och TV-program kan förmedlas via telenät t.ex. Internet. Bredbandsnät kan användas för all sådan kommunikation och motsvarande möjligheter kan ges genom WAP-teknik (Wireless Application Protocol) när det gäller överföringar som inte är trådbundna. Det utvecklas också ständigt nya tjänster som kan användas för kommunikation med många. Den tekniska utvecklingen innebär även att möjligheterna till interaktivitet, dvs. användarens möjlighet till aktivitet, hela tiden ökar. Parallellt med denna tekniska utveckling sker också förändringar rörande bl.a. marknader och branschstrukturer.

Utvecklingen innebär bl.a. att gränserna mellan de tidigare relativt klart avgränsade tele-, data- och mediesektorerna blir mer otydliga. Som nämnts i kapitel 3 brukar detta beskrivas som att sektorerna konvergerar dvs. sammansmälter.

Det kan också vara svårt att inordna nya tjänster och företeelser under gällande rättsliga reglering rörande yttrandefriheten.

I det följande behandlas frågan om de nya tjänster som anges i kapitel 3 omfattas av det nu gällande grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Inledningsvis redovisas i avsnittet om kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor de nuvarande reglerna i YGL om radioprogram.

5.2.1. Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Närmare om huvudregeln om radioprogram, databasregeln och bilageregeln

De problem vid tillämpningen av YGL som den tekniska utvecklingen ger upphov till eller accentuerar när det gäller kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor rör huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL och databasregeln i 1 kap 9 § samma grundlag, och då främst innebörden i rekvisiten ”riktade till allmänheten” i huvudregeln respektive ”på

särskild begäran” i databasregeln. Problemen rör också i viss mån den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF. Det är därför motiverat att här behandla innebörden av dessa regler före frågan om de nya tjänsterna omfattas av YGL.

I huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § första stycket YGL sägs att grundlagen är tillämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I propositionen till YGL sade departementschefen följande angående denna regel (prop. 1990/91:64 s. 110):

Denna beskrivning särskiljer de sändningar som omfattas av grundlagsskyddet från andra på samma sätt som det förslag som remitterades till Lagrådet år 1986 (jämför prop. 1986/87:151 s. 164). Grundlagens huvudregel om radioprogram gäller alltså inte interaktiva medier eller användning av högtalaranläggningar på estrader och idrottsarenor etc. Det typiska fall som avses är rundradiosändning genom etern. Även likvärdiga sändningar genom tråd avses.

I prop. 1986/87:151 (s. 164) anförde departementschefen följande angående innebörden i uttrycket ”riktad till allmänheten”:

Därmed menas att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den. Det typiska fallet är givetvis rundradiosändning genom etern. En sådan sändning kan tas emot av alla som skaffar sig en mottagare. På ett i princip likartat sätt riktas trådsända radio- och TV-program till allmänheten. I båda fallen är det den som sänder som svarar för den huvudsakliga aktiviteten. Mottagaren varken kan eller behöver påverka sändningen. Hans medverkan begränsas till att koppla på mottagarapparaten och välja kanal.

Med kravet att sändningen skall vara riktad till allmänheten avses alltså att sändningen skall vara riktad till vem som helst som önskar ta emot den utan särskild begäran från mottagaren. Sändning av ljudradio och television genom etern eller genom tråd är sådana sändningar. Mottagaren är beträffande sändningar av detta slag aktiv endast genom att slå på mottagarapparaten och välja kanal. Vid spridning av information i vad som i propositionen till YGL benämns videotex, dvs. tillhandahållande av information i en databas, sker överföringen däremot genom att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen. Överföringen kan ske via särskilda nät eller allmänt tillgängliga tele- eller kabelnät, radiolänkar eller satelliter och tas emot hos mottagaren av en datorterminal eller genom den vanliga TV-mottagaren med viss tillsatsutrustning. Efter-

som överföringen sker på begäran av mottagaren anses den inte vara riktad till allmänheten på samma sätt som sändningar av ljudradio och television. Den omfattas därför inte av regeln om sändningar av radioprogram riktade till allmänheten i 1 kap. 6 § YGL.

Förarbetena till YGL ger inte något klart svar på frågan vad som krävs beträffande mottagarnas antal för att sändningen skall anses riktad till allmänheten. Mediekommittén kom till den slutsatsen att det knappast är möjligt att närmare ange hur många mottagare som krävs för att en sändning skall anses riktad till allmänheten enligt 1 kap. 6 § YGL men att man torde kunna fastslå att begreppet allmänheten i huvudregeln om radioprogram avser en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar (SOU 1997:49 s. 117). Mediegrundlagsutredningen delar denna uppfattning. Liksom Mediekommittén anser Mediegrundlagsutredningen vidare att detta innebär att enbart den omständigheten att en sändning tillhandahålls mot abonnemang eller endast kan uppfattas av den som har en dekoder inte innebär att sändningen inte anses riktad till allmänheten om möjligheten att abonnera eller köpa dekoder står öppen för envar.

Beträffande rekvisitet ”riktad till allmänheten” i huvudregeln om radioprogram kan alltså konstateras att detta betyder att sändningen skall vara riktad till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar och att sändningen måste startas av avsändaren. Med avsändaren avses här och i det följande den som tillhandahåller allmänheten innehållet.

Kravet att sändningen skall vara avsedd att tas emot med tekniska hjälpmedel innebär att t.ex. användning av högtalaranläggningar eller TVmonitorer på idrottsarenor och estrader faller utanför huvudregelns tillämpningsområde.

I databasregeln i 1 kap. 9 § YGL sägs att grundlagens föreskrifter om radioprogram tillämpas också när en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling. Enligt paragrafens andra mening gäller detta dock inte om den mottagande kan ändra innehållet i registret. Vad som åsyftas är enligt specialmotiveringen till paragrafen (prop. 1990/91:64 s. 112) videotex och andra liknande medier, dvs. olika databaser.

Enligt Mediekommitténs uppfattning får uttrycket på (särskild) begäran anses ha den innebörden att mottagaren själv tar kontakt med sändaren och startar sändningen och att det härvid är utan betydelse om det finns flera meddelanden att välja på eller endast ett är tillgängligt. Enligt Mediekommittén är det avgörande om det är mottagaren som startar sändningen (SOU 1997:49 s.119).

Mediegrundlagsutredningen delar även i denna del Mediekommitténs uppfattning. Det krävs alltså enligt kommitténs mening bl.a. att det är sändaren som startar sändningen för att huvudregeln om radioprogram skall kunna bli tillämplig och det krävs att det är mottagaren som startar överföringen för att databasregeln skall kunna bli tillämplig.

Enbart den omständigheten att upplysningar tillhandahålls mot abonnemang, prenumeration eller dylikt gör inte att tillhandahållandet kan anses ske på särskild begäran (prop. 1997/98:43 s. 156).

Det kan konstateras att utvecklingen medfört att frågor uppkommit rörande vilka aktörer som omfattas av databasregeln. Frågan har ställts om man inte redan genom att enbart publicera material i en databas blir att betrakta som en sådan redaktion för ett radioprogram eller en sådan nyhetsbyrå som avses i databasregeln. I propositionen till YGL angavs emellertid att behovet av ett yttrandefrihetsrättsligt skydd bestod i att medierna borde kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma villkor som det tryckta ordet och att detta syfte till en väsentlig del kunde uppnås genom att skyddet anknöts till den användning av den moderna kommunikationstekniken som förekom hos tidningsföretag och nyhetsbyråer m.fl. som var verksamma på området (prop. 1990/91:64 s. 66). Vid 1998 års ändringar lades också ordet yrkesmässig till i bestämmelsen. Tillägget avsågs klargöra att de aktörer som avses är traditionella massmedieföretag. Någon saklig skillnad mot syftet vid YGL:s tillkomst avsågs inte (prop. 1997/98:43 s. 155 f). Det framgår alltså att skyddet avses gälla för databasverksamhet som bedrivs av traditionella massmedieföretag. Databasregeln omfattar alltså inte subjekt som enbart driver databasverksamhet.

Aftonbladet har förlagt verksamheten rörande sin webbsida m.m. till bolaget Aftonbladet Nya Medier AB. Detta senare bolag är ett helägt dotterbolag till Aftonbladet Hierta AB med egen redaktion. Det är tänkbart att flera medieföretag kommer att förlägga sin Internetverksamhet till ett särskilt bolag. Fråga uppkommer då om ett sådant bolag kan anses falla in under databasregeln.

Som angetts ovan innebär databasregeln att grundlagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas också när ”en redaktion för en tryckt periodisk skrift eller för radioprogram, ett företag för yrkesmässig framställning av tekniska upptagningar eller en nyhetsbyrå” med hjälp av elektromagnetiska vågor på särskild begäran tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling under förutsättning att den mottagande inte kan ändra innehållet i registret.

Man kan tänka sig i vart fall två olika synsätt när det gäller frågan huruvida förläggandet av databasverksamheten till en särskild juridisk person, t.ex. ett nytt aktiebolag, innebär att verksamheten faller utanför data-

basregeln. Det ena synsättet innebär att man fäster störst vikt vid de formella förhållandena. Med ett sådant synsätt skulle man anse att databasverksamheten faller utanför databasregeln så snart verksamheten flyttas till en särskild juridisk person som inte samtidigt är en sådan aktör som nämns i databasregeln, dvs. ett traditionellt massmedieföretag. Även ett helägt dotterbolag skulle med ett sådant synsätt falla utanför regeln. En fördel med detta synsätt är att regeln blir lättillämpad. Det andra synsättet är mindre formellt och innebär att man låter frågan avgörs av om massmedieföretaget alltjämt kan anses vara den som tillhandahåller allmänheten upplysningarna i databasen eller inte. Om t.ex. det nya bolaget inte har en egen redaktion utan hämtar materialet från massmedieföretaget och detta även har ett bestämmande inflytande i databasbolaget torde verksamheten med ett sådant synsätt alltjämt kunna anses falla under databasregeln. Det är alltså med detta synsätt de sakliga förhållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande. JK har i ett beslut rörande en anmälan mot Aftonbladets hemsida för förtal (beslut 2000-11-09, dnr 3249-00-31) uttalat att det torde vara bäst förenligt med de intressen som bär upp grundlagarna att i det aktuella fallet mera se på de sakliga förhållandena än att låta formella omständigheter, som bolagskonstruktioner och liknande, vara avgörande för tillämpningen av databasregeln och att källskyddet, som motiverat databasregeln, skulle urholkas om hemsidan inte ansågs falla under databasregeln. JK kom till slutsatsen att hemsidan omfattades av databasregeln.

Mediegrundlagsutredningen anser att skäl visserligen kan anföras för båda betraktelsesätten men att det sistnämnda synsättet får anses vara det som bör anläggas av de skäl som JK anfört.

Det kan här anmärkas att databasregeln inte omfattar databaser som drivs av t.ex. bokförlag trots att det i förarbetena till regeln angavs att behovet av ett yttrandefrihetsrättsligt skydd bestod i att medierna borde kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma villkor som det tryckta ordet (prop. 1990/91:64 s. 66).

Den särskilda frågan om vad som kan anses utgöra en databas när flera olika funktioner finns samlade på en databasadress behandlas nedan under Mötesplatser, diskussionsfora.

I bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF anges att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i YGL, skall programmet eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. I specialmotiveringen till bilageregeln anges att regeln innebär att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som sprids på något av de sätt som anges i paragrafen skall behandlas på samma sätt som en bilaga till den

tryckta skriften (prop. 1990/91:64 s. 138). Härigenom uppnås att det tryckfrihetsrättsliga ansvaret för den periodiska skriftens innehåll hålls samlat hos en person.

Av kravet att innehållet i skriften skall återges oförändrat framgår att bilageregeln inte är tillämplig om ändringar görs i materialet i förhållande till den tryckta versionen. Regeln kan inte heller anses tillämplig på material som inte publiceras i en periodisk skrift utan enbart elektroniskt.

Om radio- eller kassettidningen innehåller material ur mer än en förlaga, en s.k. sammanställd radio- eller kassettidning, faller den inte under TF utan under YGL. Som angetts i avsnitt 1.4.1 får även ”videotex” och liknande överföringar från databaser som sker på begäran av mottagaren anses omfattade av bilageregeln om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida skriftens innehåll. För att bilageregeln skall vara tillämplig i ett sådant fall krävs emellertid att databasen enbart innehåller hela eller delar av den periodiska skriftens innehåll. Detta torde innebära att bilageregeln i praktiken mera sällan blir tillämplig på databaser.

En särskild fråga är vad som kan anses utgöra en databas när det t.ex. på samma www-adress finns material från flera olika periodiska skrifter. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening får innehållet ur en periodisk skrift anses utgöra en egen databas om det finns avskilt i en egen fil så att det är naturligt att betrakta det som en egen enhet. I ett sådant fall skulle alltså bilageregeln kunna vara tillämplig på denna del av databasen. Det här angivna synsättet innebär att det är viktigt att databasinnehavare ordnar verksamheten på ett väl strukturerat sätt så att olika delar av databasen är klart identifierbara och möjliga att skilja från andra delar.

Som exempel på databaser som kan anses falla under bilageregeln kan nämnas följande. En webbplats från vilken en ljudfil med en ”taltidning” kan hämtas hem till en synskadads dator för avlyssning där kan vara ett alternativ till en radiosänd taltidning eller en kassettidning som distribueras i form av en ljudupptagning. Text och bilder i en tryckt tidning eller tidskrift kan tillhandahållas som s.k. pdf-fil på den periodiska skriftens hemsida. På en dagstidnings hemsida finns tillgänglig en särskild tjänst i form av t.ex. tidningens förstasida från en eller flera dagar.

En översiktlig genomgång av dagstidningars hemsidor ger vid handen att det mera sällan torde vara fråga om databaser på vilka bilageregeln är tillämplig. Ofta innehåller dessa sidor t.ex. senaste nytt som inte finns i den tryckta förlagan. Även annat material i databasen kan saknas i den tryckta versionen. Över huvud taget framstår inte hemsidorna som ”förlagetrogna”.

I bilageregeln anges att den skall tillämpas om ägaren till en periodisk skrift ”sprider eller låter sprida” skriftens innehåll i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning. Det finns alltså inget krav på att ägaren

själv skall ombesörja publiceringen. Detta innebär enligt Mediegrundlagsutredningens mening att paragrafen är tillämplig även när materialet överlämnas till någon annan för publicering för tidningsägarens räkning på något av de angivna sätten.

I det följande behandlas frågan om de nya tjänster som anges i kapitel 3 omfattas av nu gällande grundlagsskydd för yttrandefriheten.

Portaler

I kapitel 3 anges att portal är en benämning på en webbplats på Internet där en mängd olika tjänster har samlats, t.ex. sökfunktion, e-post, nyheter, börsnoteringar, länksamlingar och mötesplatser. Begreppet portal saknar därför egentlig betydelse i sammanhanget och behandlas inte vidare här. I stället behandlas de olika tjänsterna för sig.

Meddelandetjänster, elektronisk post

Vid sändning av elektronisk post eller meddelandetjänster är det inte mottagaren utan avsändaren som startar sändningen. Databasregeln kan därför inte vara tillämplig på elektronisk post. Om meddelandet riktas till en vid och obestämd krets av mottagare kan emellertid huvudregeln om radioprogram vara tillämplig. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt kan elektronisk post också falla in under bilageregeln.

Vad som nu sagts gäller också när meddelandet skrivs ut hos mottagaren som ett fax. Det gäller dock inte i fall som när Postens tjänst eBrev PC används eftersom meddelandet då inte sänds till adressaten med hjälp av elektromagnetiska vågor. Denna tjänst faller därför utanför YGL:s tillämpningsområde.

Vid webbaserad e-post sänds inte e-postmeddelandet till mottagarens dator utan till en e-postserver och presenteras som webbsidor där mottagaren kan läsa det. Mottagaren startar visserligen överföringen av meddelandet till sig från e-postservern men meddelandet får enligt Mediegrundlagsutredningens mening anses ha nått honom redan när det anlänt till epostservern adresserat till honom och skyddat från att läsas av andra genom användarnamn och lösenord. Detta kan jämföras med ett brev som når en personlig postbox och som sedan hämtas där av adressaten. Eftersom sändningen av meddelandet till adressaten således får anses startad av avsändaren kan databasregeln inte vara tillämplig. I den mån samma meddelande sänds till en vid krets av mottagare som i princip är öppen för envar kan även webbaserad e-post falla under huvudregeln om radiopro-

gram. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt kan även bilageregeln vara tillämplig.

Mötesplatser, diskussionsfora

Användaren måste själv ta kontakt med den databas där mötesplatsen eller diskussionsforumet finns för att kunna ta del av meddelanden eller delta i diskussion. Det är alltså användaren själv som startar överföringen av material från databasen. Huvudregeln om radioprogram är därför inte tilllämplig. Varje införing som användaren gör får anses utgöra en ändring av innehållet i databasen. Om ändringen oförmedlat blir tillgänglig för andra användare, alltså utan någon föregående åtgärd av databasinnehavaren, faller databasen utanför databasregeln eftersom mottagaren då kan ändra innehållet i registret. Databasen faller då också klart utanför bilageregeln eftersom det enligt det lagrummet krävs att innehållet återges oförändrat, vilket inte kan anses vara fallet om mottagaren kan ändra i databasen.

Om databasen är ordnad så att den som driver den bestämmer vilket material som skall göras tillgängligt för användarna (en s.k. modererad tjänst) är emellertid databasregeln tillämplig på databasen om de förutsättningar i övrigt som anges i paragraferna är uppfyllda. Även bilageregeln kan vara tillämplig. Det krävs alltså för grundlagsskydd bl.a. att det är ett traditionellt massmedieföretag respektive ägaren till en periodisk skrift som bedriver verksamheten. Om någon annan driver verksamheten faller den utanför både YGL och TF.

En särskild fråga är vad som kan anses utgöra en databas när flera olika funktioner finns samlade på samma ”databasadress”. När det t.ex. på samma www-adress finns både nyheter som användarna inte kan ändra utan endast läsa och ett diskussionsforum där användarna kan göra inlägg som oförmedlat blir tillgängliga för andra användare, dvs. utan föregående åtgärd av databasinnehavaren, är frågan om hela databasen skall anses falla utanför grundlagsskyddet. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening får diskussionsforumet i ett sådant fall anses utgöra en egen databas om det, med hänsyn till hur innehållet är ordnat på databasadressen, är naturligt att betrakta den som en egen enhet. Detta synsätt innebär att när det är naturligt att betrakta diskussionsforumet som en egen enhet är det endast denna som faller utanför grundlagsskyddet. Grundlagsskydd gäller då alltjämt för den del av databasen där användarna inte kan göra ändringar i innehållet som oförmedlat blir tillgängliga för andra användare. Det här angivna synsättet innebär att det är viktigt att databasinnehavare ordnar verksamheten på ett väl strukturerat sätt så att den del som tillåter användarna att göra ändringar i innehållet som oförmedlat blir tillgängliga

för andra användare är klart identifierbar och möjlig att skilja från andra delar av databasen (jfr vad som sagts ovan angående bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF).

Publicerings- och förmedlingstjänster samt länkning

Databasregeln är tillämplig när ett sådant massmedieföretag som anges i regeln ”tillhandahåller allmänheten upplysningar direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling”, dvs. en databas. Med hänsyn till ensamansvaret måste det kursiverade enligt Mediegrundlagsutredningens mening tolkas så att det för grundlagsskydd krävs att massmedieföretaget har kontroll över vad som publiceras i databasen. När det gäller mottagarnas möjlighet till påverkan uttrycks detta också klart i regeln genom att det fallet då mottagaren kan ändra innehållet i databasen undantas från regelns tillämpningsområde. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening måste på samma sätt tillämpning av regeln vara utesluten i de fall då det är den som levererar informationen till den som driver databasen som kan ändra innehållet i registret och ändringen oförmedlat blir tillgänglig för mottagarna, dvs. ändringen blir tillgänglig utan föregående åtgärd från massmedieföretagets sida (jfr vad som ovan sagts om mötesplatser och diskussionsfora).

Detta innebär att om databasen innehåller t.ex. länkar till andra databaser eller på annat sätt är sammankopplad med andra databaser och ändringar av innehållet i dessa andra databaser oförmedlat kan bli tillgängliga för användarna i massmedieföretagets databas som innehåll i denna (”hämtningslänk”) faller massmedieföretagets databas utanför grundlagsskyddet enligt YGL. Som angetts i kapitel 3 torde det vara ett mera teoretiskt fall att en länk tekniskt är konstruerad på detta sätt. För grundlagsskydd enligt databasregeln måste alltså enligt Mediegrundlagsutredningens mening krävas dels att det är ett traditionellt massmedieföretag som driver databasen, dels att den är ordnad så att massmedieföretaget har kontroll över innehållet i databasen. Varken mottagaren eller någon annan, t.ex. den som levererar information till databasen, får alltså ha möjlighet att fritt göra ändringar i innehållet som oförmedlat blir tillgängliga för databasens användare som innehåll i denna. Med att ändringen oförmedlat blir tillgänglig för användarna menas då att den blir tillgänglig utan föregående åtgärd av massmedieföretaget.

Länkar som innebär att användaren tekniskt förflyttas (”förflyttningslänk”) till den länkade databasen kan enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte anses utgöra något problem. Innehållet i den länkade databasen ingår då inte i massmedieföretagets databas utan länkningen är att betrakta endast som en hänvisning. En sådan länkning innebär alltså inte att

massmedieföretagets databas faller utanför databasregeln. Det bör dock framhållas att det för en mottagare kan vara svårt att särskilja den ena typen av länkning från den andra. Regelmässigt torde det dock finnas uppgift om vilken webbplats man är ansluten till.

Push-teknik

Som framgår i kapitel 3 har begreppet push-teknik en vag innebörd. Begreppet betecknar dock vanligtvis möjlighet för användarna att abonnera på skräddarsydda sammanställningar av information som sänds till dem utan särskild begäran vid varje tillfälle men enligt ett i förväg uppgjort schema. Förenklat kan push-teknik alltså främst beskrivas som ett abonnemang på skräddarsydda sändningar. Tjänstetillhandahållaren tar emot beställningarna från användarna och sänder regelbundet ut de skräddarsydda sammanställningana till abonnenterna.

Om det är mottagaren som på ett i förväg programmerat sätt startar överföringarna kan databasregeln vara tillämplig. Det krävs då att det är ett sådant massmedieföretag som nämns i databasregeln som driver verksamheten och att mottagarna inte kan ändra innehållet i databasen. Om sändningarna inte startas av mottagaren utan av avsändaren, är databasregeln inte tillämplig trots att uppgifterna hämtas ur register med upptagningar för automatisk databehandling.

Frågan är då om sändningar med push-teknik som startas av avsändaren kan anses riktade till allmänheten på ett sådant sätt att de omfattas av huvudregeln om radioprogram. Om möjligheten att teckna abonnemang står öppen för en vid och obestämd krets utgör den omständigheten att tjänsten kräver abonnemang inget hinder mot att tillämpa huvudregeln. Om abonnemangsmöjligheten, som fallet ofta är vid push-teknik, innebär att abonnenten får skräddarsydd information, dvs. information som sammanställts och utvalts särskilt efter hans individuella önskemål, kan detta enligt Mediegrundlagsutredningens mening innebära att tillämpning av huvudregeln är utesluten. Beroende på abonnenternas antal och deras val kan antalet versioner som tillhandahållaren skickar ut variera från ett tillfälle till ett annat. Om antalet abonnenter är t.ex. 100 000 men antalet valmöjligheter starkt begränsade är det möjligt att varje version eller sammanställning sänds till så många abonnenter att det kan betraktas som en radiosändning enligt huvudregeln om radioprogram. Det är också tänkbart att en skräddarsydd version skickas till endast en eller ett fåtal mottagare.

Frågan om push-teknik omfattas av YGL måste alltså avgöras från fall till fall med hänsynstagande till bl.a. vem som startar sändningen och, i det fallet att tillhandahållaren startar sändningen, hur många mottagare ett likalydande meddelande riktas till. I det fallet att avsändaren startar sänd-

ningen av meddelandet avgörs frågan om grundlagsskydd föreligger för hans yttrande av hur många abonnenter som enligt sitt ämnesval får del av samma meddelande.

Det kan noteras att både pushteknik och print on demand (se mera härom i 5.2.2) handlar om förmedling av skräddarsydda meddelanden. Vid push-teknik sker detta direkt med hjälp av elektromagnetiska vågor medan det vid print on demand sker indirekt med hjälp av elektromagnetiska vågor genom att tryckta skrifter eller tekniska upptagningar framställs på beställning genom utdrag ur en databas. Som framgått ovan kan direkt förmedling av skräddarsydd information med hjälp av elektromagnetiska vågor falla under YGL i två fall; dels i databasfallet, dvs. när verksamheten ordnas så att mottagaren startar överföringen av information ur en databas som tillhandahållaren råder över och tillhandahållaren är ett sådant massmedieföretag som avses i regeln, dels i huvudregelsfallet, dvs. i det fallet att tillhandahållaren startar sändningen och ett likalydande meddelande sänds till så många abonnenter att de utgör en vid krets som i princip är öppen för envar och sändningen således kan anses riktad till allmänheten. Det finns alltså möjlighet att ordna förmedling av skräddarsydda meddelanden med hjälp av elektromagnetiska vågor på ett sådant sätt att det faller in under YGL. För att antalet mottagare av det särskilda meddelandet inte skall ha någon betydelse för frågan om grundlagsskydd föreligger krävs det att mottagaren startar överföringen till sig. Däremot finns det inte möjlighet att enligt gällande grundlag åstadkomma ett grundlagsskydd som är oberoende av antalet mottagare för push-teknik som består i att avsändaren startar sändning av meddelanden ur en databas som han råder över. Detta beror på att sändningar som startas av avsändaren inte faller under databasregeln utan under huvudregeln och det krävs att sådana sändningar är riktade till allmänheten för att regeln skall vara tillämplig. En databasinnehavare som har en databas vars innehåll han kontrollerar och som han tillhandahåller allmänheten genom möjlighet att abonnera på regelbundna sändningar som startas av databasinnehavaren kan alltså inte vara säker på att grundlagsskydd gäller för hans verksamhet eftersom detta i varje enskilt fall blir beroende av om meddelandet sänds till tillräckligt många för att det skall anses riktat till allmänheten.

När det gäller förmedling av skräddarsydda meddelanden i kanske endast ett exemplar av en tryckt skrift eller en teknisk upptagning (dvs. print on demand) finns det knappast möjlighet att erhålla grundlagsskydd för detta enligt nu gällande lydelse av TF och YGL, se avsnitt 5.2.2.

Webbsändningar

Som anges i kapitel 3 är det beträffande webbsändningar den enskilde användaren som startar överföringen från webbsidan och detta gäller både när det är en direktsändning, dvs. sändning i princip utan tidsfördröjning (i förhållande till en händelse som utspelas i verkligheten) och utan egentlig lagring av filer, som hålls tillgänglig och när det är fråga om en uppspelning av en tidigare inspelning.

När det är fråga om en uppspelning av en tidigare inspelning är det datalagrat material som överförs på mottagarens begäran. Så är fallet även när t.ex. ett inspelat TV-program finns tillgängligt via databasen endast samtidigt som programmet också sänds i marknätet. Detta fall skiljer sig visserligen från det fall som torde ha varit i fokus vid databasregelns tillkomst nämligen lagring av information i en databas under en längre tid så att användaren kan ta del av det när han önskar. Det är emellertid ändå fråga om överföring från en databas av lagrat material. Även detta fall får därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening anses falla in under databasregeln. Alla fall av uppspelning av en tidigare inspelning omfattas därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening av databasregeln om det är ett traditionellt massmedieföretag som bedriver verksamheten. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt kan verksamheten falla in under bilageregeln. Drivs verksamheten av någon annan än ett traditionellt massmedieföretag faller verksamheten utanför grundlagsskyddet.

Om det är fråga om en direktsändning, dvs. en sändning i princip utan tidsfördröjning i förhållande till verkligheten och utan egentlig lagring av datafiler, som förmedlas är saken mera komplicerad. Om direktsändning av t.ex. en konsert eller ett sportevenemang görs tillgänglig via en webbplats på Internet, i princip utan tidsfördröjning och utan egentlig lagring av ljud- eller bildfiler, innebär det att avsändaren startar upptagningen av direktsändningen och gör denna tillgänglig via webbplatsen medan den som vill ta del av direktsändningen måste koppla upp sig mot Internet, söka upp den webbplats där sändningen tillhandahålls och där göra ett val, t.ex. genom att klicka på en symbol. Det är mottagaren som genom sin aktivitet öppnar den förbindelse genom vilken förmedlingen av direktsändningen sker till honom. Det är alltså mottagaren som startar överföringen till sig av direktsändningen. Det är emellertid avsändaren som tar upp det som direktsänds och gör denna överföring tillgänglig på webbplatsen. Motsvarande gäller också om direktsändningen förmedlas via andra nät än Internet, t.ex. vid förmedling på begäran av direktsändningar via telenätet eller kabel-TV-nät.

Mediekommittén angav som sin mening beträffande sändning i realtid via Internet av t.ex. ljudradio att sådan sändning inte sker på begäran en-

ligt databasregeln utan att den i stället faller under YGL:s huvudregel om radioprogram (om den riktas till en vid krets som i princip är öppen för envar). Som skäl för sin uppfattning angav kommittén att när sändningen sker i realtid, dvs. utan tidsfördröjning och utan lagring av ljudfiler, är det inte mottagaren som startar sändningen utan avsändaren eftersom sändningen pågår hela tiden till alla som vill ta del av den. Kommittén angav som sin uppfattning att sådan sändning inte skiljer sig från t.ex. direktsändning i kabel-TV-nät och att databasregeln inte kan bli tillämplig på sådan sändning (SOU 1997:49 s. 181).

Konvergensutredningen angav bl.a. att det är tveksamt i vilken utsträckning Mediekommitténs jämförelse med en kabel-TV-sändning kan användas när det gäller direktsändning som görs tillgänglig via en webbplats. Anledningen angavs vara att det i realiteten i dessa fall inte sker någon utsändning över hela Internet till vem som helst som önskar ta emot den utan endast till den som vid det aktuella tillfället begär att en sändning som förmedlar direktsändningen skall starta medan det vid en traditionell direktsändning i ett kabel-TV-nät sker en utsändning i hela nätet (SOU 1999:55 s. 152 ff).

Utredningen framhöll att huvudregelns krav på att sändningen skall vara riktad till allmänheten enligt förarbetena innebär att den sändande utan särskild begäran från mottagaren riktar sändningen till vem som helst som önskar ta emot den och att mottagaren varken skall kunna eller behöva vara mera aktiv än att slå av eller på den mottagande utrustningen för att ta del av det innehåll som sändningen är avsedd att förmedla. Utredningen angav att det inte kan tas för givet att tillhandahållande av en direktsändning på det sätt som här diskuteras uppfyller dessa förutsättningar. Utredningen pekade särskilt på att mottagarens aktivitet när han vill ta del av direktsändningen inte skiljer sig från den som han måste visa om han några minuter senare vill ta del av den lagrade versionen av den tidigare direktsändningen.

Konvergensutredningen angav dock att så länge det inte är mottagaren som startar själva direktsändningen är det emellertid fortfarande den ansvarige för direktsändningen som avgör när denna skall starta och den pågår hela tiden utan möjlighet för mottagaren att påverka när den skall börja eller sluta. Det angavs också att hur vidareförmedlingen sedan sker är en annan fråga som inte nödvändigtvis behöver vara avgörande i fråga om vad som är att betrakta som riktat till allmänheten enligt huvudregeln.

Mot bakgrund av detta och Mediekommitténs resonemang kom Konvergensutredningen till slutsatsen att mycket talar för att direktsändningar som nu diskuteras omfattas av huvudregeln men att rättsläget emellertid måste bedömas som oklart. Utredningen angav att det däremot torde råda mindre tvivel om att databasregeln inte kan tillämpas eftersom det inte

handlar om upplysningar som finns lagrade i ett register (SOU 1999:55 s. 154).

En direktsändning via Internet av t.ex. ett TV-program kan i dag inte ske utan en tidsfördröjning på minst två sekunder eftersom sändningen måste lagras för att omvandlas till Internetsignaler för att kunna visas på begäran. Lagringen sker t.ex. i Sveriges Televisions server. Tidsfördröjningen kommer att bli än mindre i framtiden, kanske endast någon tusendels sekund.

Som Konvergensutredningen påpekat sker vid tillhandahållande av direktsändning via en webbplats inte någon utsändning till hela nätet utan endast till dem som begär och startar överföring av direktsändningen. Det är också mottagaren själv som startar överföringen av direktsändningen. Huvudregeln om radioprogram är därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte tillämplig.

En direktsändning på begäran kräver med nuvarande teknik en datalagring i någon mening. Eftersom det är fråga om en lagring i endast några sekunder är det dock knappast fråga om en sådan lagring som avsågs när databasregeln kom till. Det får därför anses tveksamt om sådan direktsändning kan anses falla in under databasregeln. Utvecklingen går också mot att tidsfördröjningen försvinner nästan helt. Det kommer alltså troligen att bli svårt att hävda att direktsändning på begäran omfattas av databasregeln. Det är således enligt Mediegrundlagsutredningens mening tveksamt om direktsändning på begäran omfattas av YGL nu och än mer i framtiden.

Sök- och navigationstjänster

Sökmotorer, katalogtjänster och andra navigationshjälpmedel hjälper informationsmottagaren att hämta information på begäran. Det är mottagaren som beslutar att använda hjälpmedlen och de upplysningar som sänds till honom med hjälp av navigationshjälpmedlen får därför anses ha överförts på begäran. Databasregeln och bilageregeln kan alltså vara tillämpliga även när sök- eller navigationstjänster används.

Bevakningstjänster

Om mottagaren använder en s.k. agent för att finna och få sig tillsänd viss information på Internet är det mottagaren som med agentens hjälp begär information av visst slag och startar överföringen av informationen. När agenter används kan alltså databasregeln och bilageregeln vara tillämpliga.

Om det är fråga om utskick via e-post av sammanställningar av nyheter inom områden som specificerats av mottagaren vid abonnemangsbeställningen och det således är avsändaren som startar sändningen kan huvudregeln om radioprogram vara tillämplig. Förutsättningen är dock att samma meddelande vid ett tillfälle sänds till en stor och obestämd krets av mottagare (jfr vad som sagts ovan om push-teknik). Om möjligheten att teckna abonnemang står öppen för en vid och obestämd krets utgör den omständigheten att tjänsten kräver abonnemang inget hinder mot att tillämpa huvudregeln.

Filtreringstjänster

Filtreringstjänster används för att sortera bort viss information. Användningen av sådana tjänster är alltså inte relevant för frågan om överföring av information på visst sätt faller under grundlagens skydd.

Accesstjänster

Den som tillhandahåller en accesstjänst tillhandahåller en uppkoppling eller anslutning till ett nätverk. Detta måste skiljas från tillhandahållande av information t.ex. genom en databas på Internet eller genom massutskick av elektronisk post. Den som tillhandahåller en ren accesstjänst kan enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte anses därigenom tillhandahålla information.

5.2.2. Skrifter och tekniska upptagningar

Print on demand

Som framgått i kapitel 3 gör tekniken det nu möjligt att på begäran framställa enstaka exemplar, både av böcker och tekniska upptagningar, här gemensamt kallat print on demand. Frågan är då om detta omfattas av nu gällande TF och YGL. Frågan avgörs av vad som krävs beträffande upplagans storlek m.m. för att en skrift skall omfattas av TF respektive en teknisk upptagning av YGL. Detta behandlas i kapitel 10.

När det gäller skrifter som framställts i tryckpress anser Mediegrundlagsutredningen, som anges i avsnitt 10.3.1, att något krav på att skriften skall framställas eller avses framställas i ett visst antal exemplar inte gäller. TF skall anses tillämplig även när endast något exemplar lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets, som när

ett anslag trycks och sätts upp så att allmänheten kan läsa det. Detta torde innebära att en bok som trycks på beställning i enstaka exemplar i normalfallet inte faller in under TF eftersom det torde vara ovanligt att en bok som finns i kanske endast ett exemplar anslås så att allmänheten kan läsa den eller på annat sätt görs tillgänglig för andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Dessutom torde det ännu så länge inte vara vanligt att en teknik som kan anses som tryckpress används för framställning av enstaka exemplar. Teknikutvecklingen ökar dock hela tiden de praktiska och ekonomiska möjligheterna till detta (se avsnitt 10.2).

Beträffande böcker eller andra skrifter som framställs på beställning i enstaka exemplar genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande är det enligt Mediegrundlagsutredningens mening klart att de inte faller under TF eftersom det beträffande sådana böcker krävs att de är eller avses bli mångfaldigade, dvs. framställda i en upplaga av i vart fall mera än ett fåtal exemplar vid ett och samma tillfälle. Även beträffande tekniska upptagningar krävs det enligt Mediegrundlagsutredningens mening framställning av i vart fall mer än ett fåtal exemplar vid ett och samma tillfälle när spridning avses ske genom utlämnande av exemplar och inte genom offentlig uppspelning eller liknande (10.3.1 och 10.3.2).

Det kan alltså konstateras att böcker eller andra skrifter och tekniska upptagningar som framställts i enstaka exemplar på beställning i normalfallet inte omfattas av TF eller YGL.

Det kan här också noteras att den tekniska utvecklingen även lett till att det kan vara svårt att avgöra om en skrift framställts i tryckpress eller inte. Denna fråga har betydelse för om skriften faller in under TF:s skydd eller inte och den behandlas särskilt i avsnitt 10.2.

5.3. Slutsatser angående behovet av en ändring av grundlagsregleringen av yttrandefriheten

Av genomgången i föregående avsnitt framgår att databaser hos bokförlag och andra än massmedieföretag inte omfattas av grundlagsskyddet och att det är tveksamt om direktsändning (dvs. sändning i princip utan tidsfördröjning och lagring av filer) på begäran faller in under YGL. Vidare kan konstateras att frågan om grundlagsskydd gäller för en databasinnehavares användning av push-teknik, som innebär att han startar sändning av meddelanden vid tidpunkter och med innehåll som i förväg beställts av mottagarna, i varje enskilt fall blir beroende av om meddelandet sänds till tillräckligt många mottagare för att anses riktat till allmänheten enligt huvudregeln om radioprogram. Det kan också konstateras att det kan vara svårt

att avgöra om en sändning tekniskt startas av mottagaren eller avsändaren och att detta kan sägas vara en nackdel med nu gällande YGL och dess uppdelning i huvudregeln om radioprogram och databasregeln. Det framgår också att print on demand, dvs framställning på beställning av enstaka exemplar av skrifter eller tekniska upptagningar, i normalfallet inte omfattas av grundlagsskyddet.

Konvergensutvecklingen gör också bl.a. att det kan vara svårt att skilja mellan olika tjänster och att vissa speciella problem uppkommer. Det kan t.ex. uppkomma konflikter mellan grundlagsreglerna och bestämmelser i vanlig lag när nät som tidigare endast användes för individuell kommunikation nu kan användas för massmedial kommunikation. Så t.ex. uppkommer en konflikt mellan YGL:s princip om etableringsfrihet för trådsändningar å ena sidan och telelagens regler om bl.a. skyldighet att driva samtrafik å andra sidan när TV nu kan förmedlas via telefonnätet. Denna fråga behandlas särskilt i avsnitt 5.5.

5.3.1. Kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor

Databaser hos bokförlag och andra än massmedieföretag

Beträffande kommunikation till allmänheten som sker genom databaser som drivs av andra än sådana massmedieföretag som avses i databasregeln kan man konstatera att sådan kommunikation på t.ex. Internet är omfattande och kan väntas öka ytterligare. Den erbjuder en möjlighet att snabbt och förhållandevis enkelt och billigt nå ut med ett budskap till en mycket stor publik. Databasverksamhet används också i stor utsträckning för nyhetsförmedling, opinionsbildning och upplysning. Det finns t.ex. en mängd elektroniska tidskrifter tillgängliga på Internet (se beträffande svenska elektroniska tidskrifter http://www.kb.se/nbp/el-per.htm). Det är därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening angeläget att sådan kommunikation får en möjlighet till grundlagsskydd.

Beträffande bokförlags databaser har i avsnitt 5.2.1 angetts att databasregeln inte omfattar databaser som drivs av bokförlag trots att det i förarbetena till regeln angavs att behovet av ett yttrandefrihetsrättsligt skydd bestod i att medierna borde kunna tas i bruk i nyhetsförmedlingens och opinionsbildningens tjänst på samma villkor som det tryckta ordet (prop. 1990/91:64 s. 66). Det angavs vidare att detta syfte till en väsentlig del kunde uppnås genom att skyddet anknöts till den användning av den moderna kommunikationstekniken som förekom hos tidningsföretag, nyhetsbyråer m.fl. som var verksamma på området. Det anfördes också att en viktig del av motivet för ett längre gående skydd för yttrandefriheten för

de nya kommunikationsformerna var hänförlig till behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor och att det därför framstod som följdriktigt om en lösning av det diskuterade slaget skulle innebära att skyddet fick gälla samma krets som den till vilken källskyddet är anknutet enligt TF och den radiorättsliga lagstiftningen. När det gäller källskyddet enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF kan konstateras att meddelande kan lämnas bl.a. till skriftens utgivare eller om för skriften finns särskild redaktion till denna. Bokförlag (eller dess företrädare) kan vara sådan utgivare eller redaktion som avses i bestämmelsen och till vilken således källskyddet är knutet. Med hänsyn till detta och till att bokförlags verksamhet kan vara av stor betydelse för opinionsbildningen anser Mediegrundlagsutredningen att bokförlag bör läggas till bland massmedieföretagen i databasregeln så att även databaser som drivs av bokförlag får automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln om de är ordnade på det sätt som sägs där. Även andra företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed jämställda skrifter bör tas med. Detta innebär att även tryckerier omfattas av regeln.

Push-teknik

Med push-teknik avser Mediegrundlagsutredningen som framgått att en databasinnehavare tillhandahåller allmänheten en databas (vars innehåll han kontrollerar) genom att erbjuda möjlighet att abonnera på utsändningar från databasen vid tider och med innehåll som mottagaren anger i förväg, att databasinnehavaren startar överföringarna till mottagaren och att han har kontrollen över databasen på så sätt att användare inte kan ändra innehållet så att detta blir tillgängligt för andra användare utan databasinnehavarens godkännande. Push-teknik med den innebörd som avses här innebär alltså en möjlighet för abonnenten att abonnera på skräddarsydda sändningar och få dessa sända till sig regelbundet vid i förväg beställda tider.

Tjänster av det slag som här avses förekommer redan i dag. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening kan man anta att användningen kommer att öka. Anledningen till detta är att det ökande informationsutbudet kan antas innebära ett ökande behov av sorterings- och bevakningstjänster av det slag som här avses. Man torde kunna räkna med att tekniken får stor betydelse för nyhetsförmedling och opinionsbildning och i andra avseenden som är viktiga från yttrande- och informationsfrihetssynpunkt. Det är då enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte tillfredsställande att frågan om grundlagsskydd föreligger för databasinnehavarens verksamhet i varje enskilt fall är beroende av hur många mottagare meddelandet sänds till. Detta är ju beroende av slumpen eftersom det bestäms av hur många som valt ett ämne som medde-

landet kan hänförs under. Mediegrundlagsutredningen anser därför att det är angeläget att skapa en möjlighet till grundlagsskydd, som inte är beroende av hur många mottagare meddelandet sänds till, för sådan push-teknik som avses här.

Svårigheter att avgöra vem som startar överföringen

När det gäller det förhållandet att det kan vara svårt att avgöra om en överföring riktas till allmänheten enligt huvudregeln för radioprogram eller om den sker på begäran enligt databasregeln, dvs. om överföringen startas av sändaren eller mottagaren, kan konstateras att det viktigaste är att den som yttrar sig med hjälp av ett visst medium kan avgöra detta så att han vet vad som gäller i fråga om skyldighet att utse utgivare etc. Mottagarens möjlighet att avgöra vem som startar överföringen är knappast relevant från yttrandefrihetssynpunkt. Den som yttrar sig har möjlighet att innan han publicerar sitt yttrande undersöka hur det förhåller sig med de tekniska lösningarna. Det vore givetvis önskvärt att han enkelt kunde konstatera vilken regel som är tillämplig men han har i vart fall möjligheten att undersöka detta innan han yttrar sig och han har naturligtvis även möjlighet att välja ett medium som klart faller in under grundlagsskyddet.

Frågan om hur lätt eller svårt det är att avgöra vem som med en viss teknisk lösning startar överföringen och därigenom om huvudregeln eller databasregeln är tillämplig är också av intresse för en meddelare som vill försäkra sig om att uppgiften kommer att publiceras i ett grundlagsskyddat medium. Här föreligger dock som alltid den svårigheten att meddelaren aldrig kan vara säker på att upplysningen verkligen kommer att publiceras i ett grundlagsskyddat medium. En invändning om att syftet var att uppgiften skulle publiceras i ett grundlagsskyddat medium torde dock godtas om den inte kan vederläggas eller framstår som helt osannolik (se Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 312).

Det nu sagda innebär att nackdelarna med de svårigheter som kan föreligga när det gäller att avgöra vem som startar överföringen och därmed om huvudregeln om radioprogram eller databasregeln är tillämplig inte kan anses så stora att man av den anledningen bör överge uppdelningen i en regel om sändningar som startas av sändaren (huvudregeln om radioprogram) och en regel om överföringar som startas av mottagaren (databasregeln).

Direktsändning på begäran

När det gäller det förhållandet att det är tveksamt om direktsändning på begäran, dvs. sändning på begäran i princip utan tidsfördröjning och lagring av datafiler, faller in under YGL kan till en början konstateras att utvecklingen går mot att tidsfördröjningen praktiskt taget försvinner. Det torde alltså i framtiden bli än svårare och till slut nästan omöjligt att hävda att en sådan lagring sker som gör att sändningen omfattas av databasregeln. Vidare kan konstateras att direktsändning på begäran hittills inte förekommit i någon större utsträckning. Detta kan emellertid snabbt ändras eftersom tekniken är relativt enkel och finns tillgänglig. Det är också förhållandevis billigt att tillhandahålla direktsändningar på detta sätt och sändningsutrymmet är inte begränsat som för etersändningar. Några tillstånd krävs inte heller när det är fråga om trådbunden kommunikation. Mediegrundlagsutredningen gör därför bedömningen att direktsändningar på begäran kommer att öka inom en snar framtid.

Om direktsändning på begäran inte anses falla under nu gällande YGL innebär det att andra än massmedieföretag blir helt utan grundlagsskydd för sådana överföringar. För massmedieföretag som sänder direktsändningen både via Internet, dvs. på begäran, och via t.ex. marksänd TV, dvs. enligt huvudregeln, kan den s.k. paraplyeffekten (jfr avsnitt 5.1) innebära att sändningen som sker på begäran skyddas mot ingripanden. Det kan ju vara meningslöst att ingripa mot denna sändning om samma innehåll kan förmedlas i en traditionell TV-sändning under grundlagens skydd mot förhandsingripanden. När direktsändningen endast sänds via Internet blir den dock helt utan skydd även när det är massmedieföretag som sänder.

Det bör här observeras att skyddet enligt YGL till stora delar inte gäller för vissa direktsändningar i traditionella ljudradio- och TV-program. Det handlar då om direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. I fråga om sådana sändningar gäller enligt 1 kap. 8 § YGL inte källskyddet, instruktionen, brottskatalogen, ensamansvaret eller bestämmelserna om tillsyn, åtal, särskilda tvångsmedel och rättegången. Inte heller regeln om grundlagens exklusivitet gäller beträffande sådana direktsändningar. Bestämmelserna om censurförbudet, skyldigheten att utse utgivare, reglerna i 3 kap. om rätten att sända m.m. och reglerna om skadestånd i 8 kap. gäller emellertid. Regleringen innebär att yttranden som förmedlas via sådana direktsändningar skall bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler och i vanlig rättegång. Motivet för detta undantag från grundlagens tillämpningsområde ligger i att de händelser som utspelas i sådana direktsändningar äger rum oavsett om det sker en utsändning eller ej. Att då hålla den som ordnar utsändningen ansvarig för vad som yttras vid sådana tillfällen skulle motverka att sändningar kom

till stånd. Det fria informationsflödet skulle alltså hämmas snarare än främjas. Utgivarens roll vid direktsändningar av detta slag är i praktiken att han kan avbryta sändningen. En sådan åtgärd kan ligga i programföretagets intresse eftersom det kan bli skadeståndsskyldigt vid sidan av den som bär det straffrättsliga ansvaret (Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, andra upplagan, 1999, s. 42).

Även om grundlagsskyddet för direktsändningar av dagshändelser och offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten är inskränkt är frågan om att föra in sådana direktsändningar som sker på begäran under grundlagens tillämpningsområde inte utan intresse eftersom ju grundlagsskydd ändå medför att bl.a. censurförbudet och etableringsfriheten gäller. Man bör därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening göra klart att även direktsändningar på begäran kan få grundlagsskydd.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att det föreligger behov av att ändra grundlagsregleringen av yttrandefriheten så att även databaser hos t.ex. bokförlag och tryckerier omfattas av nu gällande databasregel. Vidare föreligger behov av att ge grundlagsskydd för användning av push-teknik på det sätt som beskrivits i det föregående och för direktsändningar på begäran. Det finns också behov av att ge en möjlighet till grundlagsskydd för sådan verksamhet och för databasverksamhet enligt nu gällande databasregel som bedrivs av andra än massmedieföretag.

5.3.2. Skrifter och tekniska upptagningar

Print on demand

När det gäller behovet av att föra in print on demand under grundlagsskyddet för yttrandefriheten kan först konstateras att sådan framställning, såvitt Mediegrundlagsutredningen kunnat finna, visserligen förekommer i Sverige men inte i någon större utsträckning. Det handlar då inte om framställning i skivaffärer eller bokhandlar av enstaka exemplar på beställning av kunder utan om framställning av böcker i mindre upplagor på beställning av upphovsmannen eller om framställning av enstaka exemplar på beställning av kunder via t.ex. Internet. Framställningen sker ofta hos företag för yrkesmässig framställning av böcker. I USA har utvecklingen av print on demand kommit längre och både print on demand-framställning av böcker i bokhandlar och skivor i skivaffärer håller på att startas (se avsnitt 3.5.12). Inget talar emot att Sverige snart kommer att följa efter i

denna utveckling. Den tekniska utvecklingen av kopieringsmaskiner och tryckpressar och maskiner för framställning av t.ex. cd-skivor innebär att det blir allt lättare och mera ekonomiskt försvarbart att framställa enstaka exemplar på beställning. Detta talar för att sådan framställning kommer att öka liksom det förhållandet att print on demand innebär att kostnadskrävande lagerhållning försvinner.

Å andra sidan kan man också tänka sig att utvecklingen går emot att allt mera innehåll både i form av text, musik och bilder tillhandahålls via databaser så att användaren kan ladda ned innehållet till sig direkt och skriva ut det eller kanske framställa sin egen cd-skiva. Mottagaren behöver då inte gå omvägen över ett försäljningsställe som framställer upptagningen åt honom.

Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är det knappast troligt att försäljning av böcker och tekniska upptagningar kommer att försvinna eller minska drastiskt ens på lång sikt. Utredningen anser det dock sannolikt att produktion i affärer av enstaka exemplar av böcker och tekniska upptagningar kommer att bli en realitet i Sverige inom några år. Man bör därför enligt kommitténs mening söka åstadkomma en möjlighet till grundlagsskydd för sådan framställning.

5.4. Ett utvidgat grundlagsskydd

5.4.1. Förutsättningarna för ett mer teknikoberoende grundlagsskydd

Som angetts i det föregående innebär Mediegrundlagsutredningens uppdrag i den del som behandlas här att utredningen skall analysera behovet av och förutsättningarna för ett mera teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten när den utövas genom kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. I avsnitt 5.3.1 har kommittén kommit fram till att det föreligger behov av att ändra grundlagsskyddet för yttrandefriheten för att bereda grundlagsskydd även åt databaser hos t.ex. bokförlag och tryckerier och andra än massmedieföretag, åt användning av sådan push-teknik som avses här och åt direktsändningar som sker på begäran. I avsnitt 5.3.2 har kommittén konstaterat att man också bör söka åstadkomma ett grundlagsskydd för print on demand-verksamhet.

Frågan är då om detta kan uppnås genom ett mera teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten eller om man måste hålla fast vid den hittills använda lagtekniska modellen med ett särskilt grundlagsskydd för yttrandefriheten i vissa medieformer. Som angetts i det föregående är utgångspunkten för uppdraget att uppdelningen på två grundlagar skall bestå och att TF även i fortsättningen skall ge skydd för det tryckta ordet. Detta

innebär att det inte ingår i Mediegrundlagsutredningens uppdrag att överväga om det är möjligt att åstadkomma ett generellt skydd för yttrandefriheten som omfattar alla yttranden oavsett vilket medium de framförs i.

Man bör enligt Mediegrundlagsutredningens mening sträva efter att uppnå ett skydd för yttrandefriheten som är så utformat att grundlagen kan fånga upp nya medieformer utan fortlöpande ändringar. Önskan att uppnå ett ökat teknikoberoende får dock enligt kommitténs mening inte leda till ett försämrat grundlagsskydd. De hittills gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna måste alltså alltjämt kunna gälla. Med denna utgångspunkt behandlas i det följande förutsättningarna för ett utvidgat grundlagsskydd för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor.

När det gäller förutsättningarna för ett utvidgat och mer teknikoberoende grundlagsskydd är det av intresse att först klargöra hur pass teknikberoende nu gällande grundlagsskydd är. Av vad som anförts i avsnitt 5.2.1 framgår att de regler som ger grundlagsskydd åt kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. huvudregeln om radioprogram i 1 kap. 6 § YGL och databasregeln i 1 kap. 9 § samma grundlag, tillsammans täcker de möjliga tekniska formerna av kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor nämligen sändning som startas av avsändaren som i huvudregeln (och bilageregeln) och sändning som startas av mottagaren som i databasregeln (och bilageregeln). (Med avsändaren avses här den som tillhandahåller allmänheten innehållet.) Grundlagen kan alltså i den meningen redan sägas vara teknikoberoende. I båda fallen rör det sig om sändning med hjälp av elektromagnetiska vågor låt vara att det i huvudregeln talas om ”sändning av radioprogram” utan att det direkt anges hur dessa sker.

I databasregeln finns den inskränkningen att regeln inte gäller om mottagaren kan ändra innehållet i registret, dvs. databasen. Denna inskränkning i grundlagens tillämpningsområde beror på att det inte är rimligt att den grundläggande yttrandefrihetsrättsliga principen om ensamansvar skall gälla för yttranden som den ensamansvarige inte har någon kontroll över.

Härutöver gäller en teknisk inskränkning som gör att det är tveksamt om en teknisk form av kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor omfattas av grundlagen. För grundlagsskydd enligt databasregeln gäller ju nämligen även det tekniska kravet att upplysningarna skall tillhandahållas direkt ur ett register med upptagningar för automatisk databehandling, dvs. upplysningarna skall finnas lagrade i ett register. Detta innebär att det är tveksamt om överföring på mottagarens begäran av direktsändning t.ex. via Internet omfattas av grundlagsskyddet. Med direktsändning avses då att i princip ingen tidsfördröjning föreligger och alltså ingen egentlig lagring av filer sker. Det kan här noteras att själva registerbegrep-

pet framstår som mindre adekvat än tidigare (jfr Datalagskommitténs betänkande SOU 1997:39 s. 496).

De inskränkningar som i övrigt gäller beträffande grundlagens tillämpningsområde har inte med den använda tekniken att göra utan rör mottagarkretsen (både i huvudregeln och i databasregeln) och vem som använder mediet för att yttra sig (databasregeln). Dessa inskränkningar avses skilja massmedial användning från icke massmedial användning. När det gäller huvudregeln sker detta genom kravet på att sändningen skall vara riktad till allmänheten vilket ju, förutom att sändningen skall startas av avsändaren, också innebär att sändningen skall riktas till en vid och obestämd krets av mottagare. Detta krav rör inte den använda tekniken utan mottagarkretsens storlek och sammansättning och uppställs på grund av att syftet med YGL är att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen (jfr prop. 1990/91:64 s. 112). Det är alltså massmedial kommunikation som skyddas av grundlagen. Detta innebär att sändningar till en eller ett fåtal personer inte omfattas av huvudregeln (t.ex. traditionell telefoni) och inte heller sändningar till många personer där innehållet skiljer sig åt (jfr vad som sägs om push-tekniken i avsnitt 5.2.1).

Beträffande databasregeln säkerställs att det är massmedial användning som omfattas av bestämmelsen genom kravet att upplysningarna skall tillhandahållas allmänheten och även genom att databasregeln endast gäller för de traditionella massmedieföretag som anges i regeln. Att databasregeln begränsades till att gälla för massmedieföretags databaser berodde emellertid även på en önskan att undvika de nackdelar som är förenade med ett generellt verkande grundlagsskydd för interaktiva medier som inte påverkar källan och på behovet av skydd för nyhetsförmedlingens källor (prop. 1990/91:64 s. 66).

Utgångspunkten för en diskussion om en mer teknikoberoende grundlagsreglering bör vara den betydelse som IT-utvecklingen, t.ex. Internet, har för yttrandefriheten och informationsfriheten. Den nya tekniken har drastiskt ökat människors möjligheter att utnyttja yttrandefriheten och nå många med ett budskap och det har sagts att Internet är ett lika avgörande steg i utvecklingen av möjligheterna att förmedla åsikter, information och budskap till andra som den s.k. gutenbergska revolutionen, dvs. boktryckarkonstens genombrott i Europa på 1400–1500-talet. Genomslagskraften i det då nya mediet ledde till kontrollåtgärder, t.ex. censur och ett privilegiesystem för boktryckare. En reaktion mot detta i en tid då det fria ordet fått stor politisk betydelse var vår första tryckfrihetsförordning. Sedan dess har i det stora hela yttrandefriheten varit av erkänt grundläggande betydelse för samhällsskicket i Sverige. Samtidigt har kontrolltanken funnits genom att tryckfrihetslagstiftningen haft det dubbla syftet att garantera yttrandeoch informationsfrihet men också ge möjlighet att ingripa mot dem som

överskrider de gränser för tryckfriheten som måste finnas. Det är alltså fråga om en frihet under ansvar. Utvecklingen av det tryckfrihetsrättsliga grundlagsskyddet beskrivs i bilaga 3, som tillkommit för att ge underlag för kommitténs överväganden i denna del.

Grundpelarna i vår särskilda tryck- och yttrandefrihetsgrundlagsreglering är alltså dels skydd för masskommunikation, dels ett effektivt system för ingripanden mot missbruk. Genom YGL har vissa mediebundna yttranden fått ett grundlagsskydd av samma slag som tryckta skrifter, nämligen radio, TV och andra liknande elektroniska överföringar till allmänheten samt tekniska upptagningar av ljud (främst grammofonskivor) eller rörliga bilder (dvs. i första hand filmer och videogram). Vid tillkomsten av YGL i början av 1990-talet förutsågs att den tekniska utvecklingen var på väg att sudda ut de hittills någorlunda klara gränserna mellan olika medieformer och att nya medieformer höll på att växa fram (jfr prop. 1990/91:64 s. 56 ff.). Detta ledde till att databaser som drevs av massmedieföretag (då s.k. videotex) gavs grundlagsskydd under vissa förutsättningar (den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL). Vidare likställdes elektroniska versioner av periodiska skrifter (bl.a. s.k. radio- och kassettidningar för synskadade) med den tryckta förlagan (den s.k. bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF). Massdistribution av elektroniska meddelanden via telefonnätet (telefax) kunde falla under begreppet radiosändning. Vid 1998 års ändringar av YGL utvidgades kretsen av tekniska upptagningar med grundlagsskydd till att omfatta också sådana med enbart text eller stillbilder, medan tanken på en mera generell databasregel ställdes på framtiden. Frågan om grundlagsskydd för yttranden på Internet hade blivit aktuell, men denna ökade möjlighet till global masskommunikation ansågs i sig inte vara ett nytt medium utan det var de olika användningssätten av det som fick bedömas från grundlagssynpunkt, så t.ex. kunde radio- och TVsändningar över Internet vara omfattade av YGL (se prop 1997/98:43 s. 114 och SOU 1997:49 s. 181 och 220 f.).

Det kan hävdas att den nya informationstekniken motiverar ett grundlagsskydd för all masskommunikation med hjälp av sådan teknik och att denna nya teknik skulle behöva ges ett likvärdigt grundlagsskydd som det tryckta ordet och numera andra, sedan länge etablerade massmedier som radio och TV samt ljud- och bildupptagningar.

Förutsättningarna för ett grundlagsskydd av det slag som TF och YGL ger måste emellertid tas med i bilden. Hittills har det ansetts att en förutsättning för ett sådant skydd är att de principer som grundlagarna vilar på och som redovisas i kapitel 1 kan tillämpas i allt väsentligt (se t.ex. prop. 1990/91:64 s. 31 ff.). Mediegrundlagsutredningen delar denna uppfattning. En av de grundläggande yttrandefrihetsrättsliga principerna är det särskilda ansvarssystemet med i princip en enda person som ansvarar för innehållet i ett yttrande. Denna princip har två aspekter. Den ena är att den ger

skydd för andra personer som medverkar vid ett grundlagsskyddat yttrandes tillkomst, vilket skall gynna yttrandefriheten. Den andra aspekten är att den utpekade ansvarige också blir förhållandevis lätt att ingripa mot. Vi ser här det dubbla syftet med grundlagsregleringen; att garantera yttrandefriheten men möjliggöra effektiva ingripanden vid missbruk.

De hittills särskilt grundlagsskyddade medieformerna utmärks av att distributionen av yttranden normalt försiggår i en etablerad struktur eller produktions- och distributionskedja; för böcker: författare-förlag-tryckerispridare (t.ex. bokhandel eller tidningsaffär); för musikupptagningar: musikupphovsman/artist-skivproducent-skivfabrik-skivhandel; för filmer och videogram: filmförfattare-regissör-producent-klippare-filmlaboratoriumbiograf alternativt videokopierare-videobutik. Även radio- och TV-företag uppvisar en motsvarande struktur. De som på egen hand har hand om alla leden i produktions- och distributionskedjan är endast en marginell företeelse när det gäller de hittills särskilt grundlagsskyddade medieformerna (även om det förekommer t.ex. i rashets- och våldsskildringssammanhang). Denna struktur tillåter att ensamansvaret inte alltid åvilar en och samma länk i kedjan utan uppvisar ett s.k. successivt system där ansvaret under vissa förutsättningar går över från den primärt ansvarige, t.ex. författaren till en bok, till förlaget, tryckeriet och spridaren. Utan ett sådant system skulle ansvarssystemet knappast vara effektivt. Den ensamt ansvarige skall normalt också vara lätt att påträffa, t.ex. genom att tryckeriet skall anges. För framställningar som regelmässigt utgör resultatet av ett lagarbete och där vem som är den enskilde upphovsmannen till ett visst yttrande kan vara svårt att fastställa gäller systemet med en primärt ansvarig utgivare som utses av den som bedriver verksamheten (den periodiska skriftens ägare, radio- eller TV-företaget osv.). Utgivare skall finnas för periodiska skrifter, radio- och TV-sändningar och därmed jämställda medieformer samt tekniska upptagningar.

Vad som skiljer den nya masskommunikationen via Internet från de nu behandlade ”etablerade” medieformerna är att någon motsvarande struktur som ensamansvarssystemet kan vila på ofta saknas. Det är knappast realistiskt att tänka sig ett generellt ansvar för andra än den som är upphovsman till ett yttrande eller den som lägger in ett yttrande så att det blir tillgängligt på nätet. Visserligen kan man ha ett utgivaransvar men detta löser knappast problemet eftersom det normalt bör finnas något bakomvarande företag el.dyl. som kan ha ansvaret om utgivare inte utses. Det företag som tillhandahåller t.ex. en server eller databas eller en nätförbindelse har oftast ingen praktisk möjlighet att tillräckligt kunna kontrollera vad som sprids via tjänsten. Det är därför svårt att applicera det nuvarande ensamansvarssystemet generellt på publicering på Internet. Det finns stor risk att det ofta i praktiken inte finns någon som kan hållas ansvarig för ett yttrandes innehåll. Ett utvidgat yttrandefrihetsskydd skulle således inte

motsvaras av något reellt ansvar för dem som missbrukar friheten att yttra sig. Om yttranden ges det särskilda grundlagskyddet utan att det finns verklig möjlighet att ingripa på grund av dem när de är brottsliga, kan grundlagsregleringen utsättas för en sådan påfrestning opinionsmässigt att hela vårt nedärvda tryckfrihetsrättsliga regelverk sätts i fara.

Med det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvarssystemet hänger också samman kravet på att det någorlunda lätt skall kunna konstateras, inte bara vem som har ansvaret för ett visst yttrande, utan också vad detta faktiskt har innehållit. Tryckta skrifter och tekniska upptagningar har ett givet innehåll som kan bedömas. Sändningar som faller under YGL skall dokumenteras, dvs. spelas in. För databaser som omfattas av databasregeln gäller ett motsvarande dokumentationskrav. Att generellt ålägga alla som gör yttranden tillgängliga för allmänheten via Internet en skyldighet att dokumentera varje yttrande förefaller varken praktikabelt eller ens önskvärt.

Ett särskilt problem med ett generellt skydd för yttrandefriheten i de nya medieformerna, vilket i regel saknar motsvarighet hos nu särskilt grundlagsskyddade medieformer, är att andra än den ursprunglige upphovsmannen el.dyl. ofta kan påverka innehållet i ett yttrande som gjorts tillgängligt för allmänheten, genom att ändra detta eller komplettera det på ett sådant sätt att det sammantagna resultatet blir brottsligt.

Ett annat sådant problem är den globalisering av särskilt Internetverksamheten som inte sällan är för handen. Nationsgränser spelar liten roll, och även om en upphovsman till ett brottsligt yttrande finns i Sverige kan hans publicering ha ägt rum via en server i ett annat land. Om upphovsmannen försöker vara anonym kanske det ändå går att spåra vem han är men detta kan vara beroende av medverkan från ett annat land till ingripandet mot honom. Det är då inte så lätt att identifiera och lagföra den brottslige här i landet.

Det kan även framhållas att det är svårt att hävda att ett generellt grundlagsskydd för yttrandefriheten i överföringar, som sker till allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor och som ofta innehåller personuppgifter på vilka EG:s dataskyddsdirektiv är tillämpligt, inte kommer i konflikt med detta direktiv och därmed med EG-rätten, som anses ha företräde framför nationell lag, inklusive grundlag (se kapitel 7).

De förhållanden som nu redovisats motiverar att tanken på ett generellt grundlagsskydd för publicering via Internet eller genom andra överföringar till allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor inte bör genomföras. Någon form av avgränsning av de överföringar som bör omfattas av ett sådant skydd krävs alltså. Varje sådan avgränsning medför visserligen svårigheter att i gränszonen av grundlagsskyddet avgöra om ett yttrande är skyddat eller inte. Detta torde emellertid liksom hittills vara ett problem

som man får leva med och som är oundvikligt om man har ett särskilt grundlagsskydd av hittillsvarande typ.

Beträffande radio-, TV- och därmed i dag jämställda sändningar till allmänheten föreligger redan vissa svårigheter att avgöra om grundlagsskyddet gäller eller inte. Ökad möjlighet till aktivitet och påverkan från mottagarnas sida och konvergens kommer att leda till ännu större problem av detta slag. Detsamma gäller sådana fenomen som att information kopplas till annan information via länkar, vilket gör att det kan bli svårt att urskilja vems yttrande man tar del av, och att yttranden kan skräddarsys för en individuell mottagare utifrån ett material som hålls tillgängligt för spridning till allmänheten. Nu berörda svårigheter torde emellertid inte kunna undgås om man inte låter det särskilda grundlagsskyddet omfatta allt tillgängliggörande för allmänheten med hjälp av elektromagnetiska vågor.

En möjlighet skulle vara att nöja sig med det nuvarande tillämpningsområdet för YGL. Ett sådant bibehållande av status quo är emellertid knappast acceptabelt mot bakgrund av bl.a. den omfattande kommunikation till allmänheten som sker genom andra än massmedieföretags databaser på Internet. Något bör således göras för att utvidga tillämpningsområdet för YGL men det bör alltså inte ske genom ett generellt grundlagsskydd för all kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Utvidgningen bör omfatta sådana databaser som avses i nu gällande databasregel men som drivs av andra än traditionella massmedieföretag. Den bör också omfatta användning av push-teknik på det sätt som beskrivits tidigare, dvs. där databasinnehavare som råder över innehållet i en databas sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och vid tidpunkter som dessa angett i förväg. Utvidgningen bör även omfatta direktsändningar på begäran. Vidare bör nu gällande databasregel utvidgas till att gälla också för bokförlag och andra företag för yrkesmässig framställning av skrifter och bilder eftersom det inte finns anledning att behandla sådana företag på annat sätt än de övriga traditionella massmedieföretag som nu anges i regeln.

Frågan är då om utvidgningen skall omfatta alla databaser som är ordnade på det sätt som anges i databasregeln men drivs av andra än bokförlag o.dyl. eller sådana massmedieföretag som nu nämns i regeln. För många yttranden är frågan om grundlagsskydd likgiltig eftersom den som kan anses ansvarig inte har någon fördel av det på grund av att något ansvar inte är aktuellt, samtidigt som ett grundlagsskydd skulle medföra nackdelar i form av förpliktelser att utse utgivare, dokumentera innehållet och annat. En lösning är då att skyddet erbjuds den som vill ha det, men att den som inte önskar det kan avstå. Detta kan uppnås genom att grundlagsskyddet - som Mediekommittén föreslog - görs beroende av om utgivningsbevis söks och utfärdas.

Man kan också överväga om det är möjligt att åstadkomma ett frivilligt grundlagsskydd för databasverksamhet genom något slag av ”stencilregel”. Man skulle kanske kunna låta frågan om grundlagsskydd föreligger för en databas avgöras av om databasinnehavaren sätter ut uppgifter om t.ex. vem som utsetts till utgivare för databasen och vem som driver verksamheten på den sida som först möter en användare som sökt upp databasen.

Frågan om grundlagsskydd föreligger skulle emellertid knappast kunna göras beroende enbart av utsättande av sådana uppgifter. Eftersom syftet med YGL är att skydda friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen skulle man, enligt Mediegrundlagsutredningens mening, utöver krav på uppgifter om t.ex. utgivare och vem som driver verksamheten även få uppställa krav på att databasen riktar sig till allmänheten. Även ensamansvaret innebär att krav utöver utsättande av uppgifter skulle behöva ställas. Det är inte rimligt att någon skall bära ensamansvar för innehåll som han inte själv kan påverka. Man skulle därför enligt kommitténs mening även vara tvungen att uppställa krav på att databasen är anordnad så att databasinnehavaren har kontroll över innehållet. En komplikation med ett "stencilregelsalternativ" är då att det får anses högst osäkert om ursprungsuppgifter kommer att sättas ut endast på sådana databaser som uppfyller masskommunikationskravet och kravet att databasinnehavaren skall ha kontroll över innehållet. Att ursprungsuppgifter sätts ut innebär alltså inte någon garanti för att grundlagsskydd föreligger.

Det finns också en annan komplikation med en stencilregel för databaser som inte finns på samma sätt när det gäller skrifter. Om en skrift försetts med ursprungsuppgifter så att den faller under stencilregeln enligt TF och därefter ges ut kan detta inte ändras. Ursprungsuppgifter i en databas är emellertid inte definitiva på samma sätt utan kan tas bort eller ändras under det att publiceringsverksamheten pågår. Detta innebär att bevisproblem rörande vem som bär ansvaret för ett visst innehåll vid en viss tidpunkt kan uppkomma. Det kan t.ex. inträffa att databasinnehavaren gör gällande att grundlagsskydd förelåg under den tid då det brottsliga yttrandet fanns tillgängligt medan den utpekade ansvarige utgivaren hävdar att grundlagsskyddet, och därmed hans ansvar, inte gällde vid denna tid.

Med hänsyn till vad som nu anförts anser Mediegrundlagsutredningen att ett frivilligt grundlagsskydd för databaser inte kan åstadkommas genom ett stencilregelsalternativ. I stället bör skyddet utformas så att frågan om grundlagsskydd görs beroende av om utgivningsbevis söks och utfärdas.

En sådan lösning är visserligen inte heller problemfri med tanke på svårigheter för medverkande och meddelare att bedöma sin ansvarighet (jfr SOU 1997:49 s. 212). En annan nackdel med en sådan lösning är att den som vill ha grundlagsskydd blir tvungen att vända sig till en myndighet. Detta kan innebära en risk för att myndigheten i ett skymningsläge

tillämpar ansökningsreglerna på ett sätt som försvårar för sökanden att uppnå grundlagsskydd. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening skall emellertid förutsättningarna för att utfärda utgivningsbevis, dvs. förutsättningarna för att få grundlagsskydd, finnas angivna i grundlagen. Härigenom begränsas väsentligt den risk som kan finnas för att myndigheten skulle missbruka ansökningsförfarandet. Det skall i princip i detta hänseende vara samma ordning som gäller för utgivningsbevis för periodiska skrifter (låt vara att dessa har grundlagsskydd redan på grund av att de är tryckta). Det kan kanske också hävdas att det även när skymningsläge inte råder är olämpligt med ett system som kräver att man måste vända sig till en myndighet för att få grundlagsskydd eftersom det är betungande för den som vill yttra sig. Alternativen till ett system med utgivningsbevis synes emellertid vara antingen något slag av stencilregel eller att alla databaser som är ordnade på det sätt som avses här erhåller grundlagsskydd. Som framgått i det föregående anser Mediegrundlagsutredningen att en stencilregel inte kan väljas. Som också angetts i det föregående anser kommittén att inte heller ett skydd som omfattar alla databaser som är ordnade på ett visst sätt bör väljas eftersom frågan om grundlagsskydd är likgiltig för många yttranden på grund av att något ansvar inte är aktuellt samtidigt som ett grundlagsskydd skulle medföra nackdelar i form av förpliktelser att utse utgivare, dokumentera innehållet och annat. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är i stället ett frivilligt skydd genom utgivningsbevis den framkomliga vägen till ett utvidgat grundlagsskydd för databaser i YGL.

När det gäller direktsändningar på begäran som tillhandahålls av andra än massmedieföretag och andra än massmedieföretags användning av sådan push-teknik som avses här kan samma resonemang föras. För sådana direktsändningar på begäran och sändningar enligt beställning i förväg bör alltså enligt Mediegrundlagsutredningens mening utgivningsbevis krävas. Utgivningsbevis bör dock inte krävas för direktsändning på begäran som ombesörjs av massmedieföretag eftersom det inte finns anledning att behandla tillhandahållande på begäran av en direktsändning på annat sätt än tillhandahållande på begäran av något annat innehåll för vilket grundlagsskydd gäller enligt nu gällande databasregel. Utgivningsbevis bör inte heller krävas för massmedieföretags användning av sådan push-teknik som avses här.

Även när det gäller print on demand-verksamhet som består i framställning på begäran av enstaka tekniska upptagningar, skrifter eller bilder genom utdrag ur en databas kan samma resonemang föras, om grundlagsskyddet knyts till databasen och framställningsprocessen och inte till de exemplar som blir resultatet av framställningen.

5.4.2. Förslag till utvidgning av grundlagsskyddet

Databaser hos bokförlag och andra än massmedieföretag

Som redan nämnts föreslår Mediegrundlagsutredningen att det nu gällande automatiska grundlagsskyddet för vissa massmedieföretags databaser i databasregeln utvidgas att gälla även för databaser som drivs av företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter, t.ex. bokförlag och tryckerier.

Mediegrundlagsutredningen föreslår också att andra än traditionella massmedieföretag som bedriver sådan databasverksamhet som avses i nu gällande databasregel får en möjlighet till frivilligt grundagsskydd. Som förutsättning för grundlagsskyddet gäller att verksamheten skall vara ordnad på det sätt som sägs i nu gällande databasregel dvs. databasen skall tillhandahålla allmänheten upplysningar, vilket innebär att databasen skall rikta sig till en vid krets som i princip är öppen för envar, och det får inte vara möjligt för någon annan än den som driver verksamheten att ändra innehållet i databasen. Det sagda överensstämmer i sak med det förslag som Mediekommittén lade fram.

Grundlagsskyddet erhålls genom ansökan om utgivningsbevis hos Radio- och TV-verket. Som förutsättning för att utgivningsbevis skall utfärdas och därmed för grundlagsskydd gäller dels att verksamheten skall vara ordnad så som anges i nu gällande databasregel, dels att sökanden har utsett en utgivare för verksamheten. Uppgifter om dessa förhållanden skall finnas i ansökan. Grundlagen bör ange vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för utgivningsbevis och innebära att ett sådant bevis får vägras bara om dessa förutsättningar brister.

Verksamheten skall bedrivas under ett särskilt namn, och Radio- och TV-verket skall enligt förslaget föra register över sådana databaser. Detta innebär att meddelare eller andra medverkande kan kontrollera i registret om utgivningsbevis och därmed grundlagsskydd finns och på det sättet bedöma om deras medverkan är straffri. Eftersom en förutsättning för att ensamansvaret skall kunna gälla är att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet i databasen föreslås Radio- och TV-verket få möjlighet att enligt YGL återkalla utgivningsbeviset om verksamheten inte längre är ordnad på det sätt som sägs i databasregeln.

Förslaget innebär inte någon skillnad beträffande förutsättningarna för grundlagsskydd för traditionella massmedieföretags databaser. Sådana databaser får alltså fortfarande grundlagsskydd utan ansökan.

Push-teknik

Med push-teknik avses här, som tidigare angetts, att en databasinnehavare som råder över innehållet i en databas sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som dessa angett i förväg. Beträffande sådan push-teknik föreslår Mediegrundlagsutredningen att automatiskt grundlagsskydd skall gälla för sådan verksamhet när den bedrivs av sådana traditionella massmedieföretag som avses i nu gällande databasregel, med tillägg av bokförlag o. dyl., och att en möjlighet till grundlagsskydd genom utgivningsbevis skall gälla när verksamheten bedrivs av andra aktörer. Regleringen blir alltså densamma som den som föreslås för traditionell databasverksamhet, print on demand och direktsändning på begäran (se nedan). Detta är naturligt eftersom sådan användning av push-teknik som avses här, liksom traditionell databasverksamhet, print on demand och direktsändning på begäran, kan betraktas som en form av databasanvändning. För grundlagsskydd för sådan push-teknik som avses här och som bedrivs av andra än bokförlag och övriga traditionella massmedieföretag blir således ansökan om utgivningsbevis och utseende av utgivare en förutsättning för grundlagsskydd. Som förutsättning för grundlagsskydd gäller både för massmedieföretag och för andra aktörer att databasen skall tillhandahållas allmänheten, vilket innebär att det skall vara möjligt för en vid krets, i princip envar, att abonnera på tjänsten. Utgivare skall i båda fallen utses av den som bedriver verksamheten, dvs. den som driver databasen.

Direktsändningar på begäran

Beträffande direktsändningar på begäran föreslår Mediegrundlagsutredningen ett skydd som överensstämmer med det som föreslås för databaser och sådan användning av push-teknik som avses här. Som redan angetts är detta naturligt eftersom det i alla tre fallen kan anses vara fråga om användning av databaser och att utnyttjandet av tekniken kan ses som olika alternativa sätt att sprida information till många. Kommittén föreslår alltså i fråga om direktsändningar på begäran att automatiskt grundlagsskydd skall gälla för sådan verksamhet när den bedrivs av sådana traditionella massmedieföretag som anges i nu gällande databasregel, med tillägg av bokförlag, tryckerier o. dyl., och att en möjlighet till grundlagsskydd genom utgivningsbevis skall gälla när verksamheten bedrivs av andra aktörer. För grundlagsskydd för direktsändningar på begäran som bedrivs av andra än traditionella massmedieföretag blir således ansökan om utgivningsbevis och utseende av utgivare en förutsättning för grundlagsskydd. Som förutsättning för grundlagsskydd för direktsändning på begäran gäller

både för massmedieföretag och för andra aktörer att sändningen skall tillhandahållas allmänheten, vilket innebär att den skall hållas tillgänglig för en vid krets som i princip är öppen för envar. Det krävs också att den mottagande inte kan ändra innehållet i direktsändningen. Detta innebär att t.ex. chat i realtid inte omfattas av möjligheten till grundlagsskydd. Utgivare skall, både för massmedieföretag och andra, utses av den som bedriver verksamheten, dvs. den som beslutar att direktsändning skall tillhandahållas på begäran. Om direktsändningen avser dagshändelser eller sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av annan än den som bedriver programverksamheten gäller, både för massmedieföretag och andra aktörer, den inskränkning i grundlagsskyddet som framgår av 1 kap. 8 § YGL. Detta innebär att det då endast är bestämmelserna om censurförbudet, skyldigheten att utse utgivare, reglerna i 3 kap. om rätten att sända m.m. och reglerna om skadestånd i 8 kap. som gäller (se avsnitt 5.3.1).

Print on demand

I avsnitt 5.3.2 har angetts att Mediegrundlagsutredningen anser att man bör söka åstadkomma en möjlighet till grundlagsskydd för print on demand-verksamhet. Grundlagsskyddet bör omfatta det fallet att t.ex. ett skivbolag tillhandahåller skivaffären den musik som bolaget håller till försäljning i en databas i stället för i färdigproducerade upplagor av cdskivor och låter skivaffären eller en automat framställa cd-skivor på beställning av kunderna. Samma arrangemang mellan bokförlag och bokhandel bör också omfattas.

Även när det gäller sådan print on demand-verksamhet som avses här är det alltså fråga om användning av en databas. När det gäller tillhandahållande till allmänheten av en databas, direktsändning på begäran och sådan push-teknik som avses här är det fråga om en direkt överföring från databasen till mottagaren. När det gäller print on demand är det däremot fråga om en indirekt överföring från databasen till mottagaren eftersom innehållet i databasen når mottagaren genom den skrift eller tekniska upptagning som framställs.

Man bör inte belasta all print on demand-verksamhet med skyldighet att utse utgivare, dokumentera innehållet etc. och man bör utesluta privat framställning av enstaka exemplar, t.ex. av olaga våldsskildringar. Detta kan ske genom att bara sådana traditionella massmedieföretag som anges i databasregeln och bokförlag, tryckerier o.dyl. får automatiskt grundlagsskydd för print on demand-verksamhet medan andra får en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis. Som förutsättning för utgivningsbevis gäller då bl.a. att utgivare utsetts. En sådan

lösning stämmer överens med vad som föreslås beträffande traditionella databaser, push-teknik och direktsändningar på begäran. Mediegrundlagsutredningen föreslår därför att man behandlar print on demand som ett specialfall av den utvidgade databasregel kommittén föreslår. Databasregeln kommer alltså att omfatta tillhandahållande till allmänheten av en databas, sändningar från en databas med sådan push-teknik som avses här, direktsändningar på begäran ur en databas och print on demand som sker med användning av en databas. De massmedieföretag som nu anges i databasregeln, med tillägg av bokförlag, tryckerier o.dyl., får automatiskt grundlagsskydd för sådan verksamhet medan andra får en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis.

Utgivare skall utses av den som tillhandahåller innehållet i databasen och gör det tillgängligt för produktion av enstaka exemplar.

Att print on demand-verksamhet behandlas som ett specialfall av databasregeln innebär att grundlagsskyddet knyts till databasen och framställningsprocessen och inte till de exemplar av tekniska upptagningar, skrifter eller bilder som blir resultatet av framställningen. Eftersom dessa är framställda på beställning, kanske med olika innehåll, i enstaka exemplar och vid skilda tidpunkter är de inte avsedda för spridning till allmänheten och omfattas därför inte av reglerna i YGL om tekniska upptagningar eller av TF. Exemplaren åtnjuter endast det skydd för innehav av informationsbärare som följer av YGL:s respektive TF:s skydd för informationsbärare hos enskilda och som innebär att t.ex. filmer eller böcker som den enskilde köpt är skyddade. Se närmare i kommentaren till 1 kap. 9 § YGL, avsnitt 13.1. Att print on demand-verksamhet behandlas som ett specialfall av databasregeln innebär också att bilageregeln kan bli tillämplig på sådan verksamhet. Om det är ägaren till en periodisk skrift som sprider eller låter sprida skriftens innehåll oförändrat på detta sätt är det alltså den som ansvarar för innehållet i skriften som ansvarar för innehållet i print on demand-databasen.

Sammanfattning

Mediegrundlagsutredningen föreslår att företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed jämställda skrifter läggs till i nu gällande databasregel så att även bokförlag o.dyl. får automatiskt grundlagsskydd för sådan databasverksamhet som anges i regeln. Vidare föreslås att regeln utvidgas till att gälla ytterligare tre fall av användning av en databas nämligen sådan användning av push-teknik som angetts i det föregående, direktsändning på begäran och print on demand. När bokförlag, tryckerier o. dyl. eller sådana massmedieföretag som anges i nu gällande databasregel bedriver sådan verksamhet får de alltså auto-

matiskt grundlagsskydd för denna. För andra aktörer föreslås en möjlighet till grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis för tillhandahållande av en databas på det sätt som anges i nu gällande databasregel, sådan användning av push-teknik som angetts i det föregående, direktsändning på begäran och print on demand. (Det hittills sagda tar sikte på ”svenska” företag och databaser - utländska sådana behandlas i kapitel 6.)

5.4.3. Förslagets teknikoberoende

Mediegrundlagsutredningens förslag till utvidgning av grundlagsskyddet enligt YGL innebär att även andra än massmedieföretags databaser bereds en möjlighet till grundlagsskydd. Förslaget innebär också att viss användning av push-teknik, direktsändningar som överförs på begäran och print on demand nu automatiskt omfattas av grundlagsskyddet, om det är ett traditionellt massmedieföretag eller ett bokförlag, tryckeri eller dylikt som bedriver verksamheten, och att en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd för sådan verksamhet finns för andra aktörer.

YGL omfattar med Mediegrundlagsutredningens förslag alla tekniska former av kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor utom de former där den ansvarige inte kan anses ha kontroll över innehållet. Anledningen till att dessa former inte kan inordnas under grundlagens skydd är, som tidigare angetts, att den grundläggande yttrandefrihetsrättsliga principen om ensamansvar för en utgivare inte kan tillämpas på ett medium där utgivaren inte har kontroll över vad som yttras.

De begränsningar som i övrigt gäller för grundlagsskydd för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. kraven i huvudregeln och databasregeln på att sändningarna skall riktas till allmänheten respektive att informationen skall tillhandahållas allmänheten, rör inte den använda tekniken utan mottagarkretsens storlek och sammansättning. Dessa krav uppställs till följd av den helt grundläggande förutsättningen för grundlagsskydd nämligen att det är fråga om massmedial kommunikation, inte privat kommunikation. Kravet på utgivningsbevis för andra än traditionella massmedieföretag, bokförlag, tryckerier o.dyl. motiveras av en önskan att inte belasta andra än dem som vill ha grundlagsskyddet med de därtill hörande kraven på att dokumentera innehållet, utse utgivare m.m.

Det kan alltså konstateras att förslagen innebär att grundlagen i stor utsträckning är teknikoberoende och att de inskränkningar som gäller är nödvändiga om man vill upprätthålla de yttrandefrihetsrättsliga principerna samtidigt som man inte vill belasta andra än dem som vill ha grundlagsskyddet med de därtill hörande förpliktelserna.

Det kan möjligen hävdas att grundlagen skulle bli mera teknikoberoende om man slog ihop huvudregeln och databasregeln och alltså inte längre gjorde skillnad mellan överföringar som startas av avsändaren och överföringar som startas av mottagaren. Man kunde tänka sig att en sådan regel skulle gälla för all kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor som tillhandahålls allmänheten och där mottagaren inte kan ändra i innehållet. Om man inte vill belasta all sådan kommunikation med de förpliktelser som följer med grundlagsskydd måste man dock göra någon avgränsning. Man kan då tänka sig automatiskt grundlagsskydd för sådan kommunikation för traditionella massmedieföretag enligt en regel medan andra skulle få en möjlighet till frivilligt grundlagsskydd enligt en annan regel. En sådan reglering skulle lagtekniskt vara mera teknikoberoende än den som föreslås av Mediegrundlagsutredningen eftersom den inte skulle göra någon skillnad mellan fall då överföringen startas av avsändaren och fall då den startas av mottagaren.

En sådan lösning har dock nackdelar. Den innebär en försämring av grundlagsskyddet i förhållande till vad som gäller i dag för andra än massmedieföretag när det gäller annat än databaser. Huvudregeln om radioprogram gäller ju i dag för alla, både massmedieföretag och andra, och uppställer inte något krav på ansökan om utgivningsbevis. Med den nu diskuterade lösningen skulle emellertid utgivningsbevis krävas för att andra än traditionella massmedieföretag skulle kunna få grundlagsskydd för sådana sändningar som avses i huvudregeln om radioprogram.

Genom Mediegrundlagsutredningens förslag till uttryckliga regler om grundlagsskydd för direktsändning som sker på begäran och viss användning av push-teknik har också de fall som kunde falla utanför båda paragraferna fångats in. Vidare bereds även print on demand grundlagsskydd.

Med hänsyn till vad som nu anförts anser Mediegrundlagsutredningen att grundlagen med de föreslagna ändringarna på ett tillräckligt sätt uppfyller kraven på teknikoberoende samtidigt som grundlagsregleringen ges ett lämpligt materiellt innehåll.

5.5. Särskilt om etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL contra skyldigheten att driva samtrafik enligt telelagen m.m.

5.5.1. Inledning

Konvergensutvecklingen innebär bl.a. att nät som tidigare använts enbart för privat kommunikation, t.ex. telefoni, nu kan användas också för massmedial kommunikation som omfattas av YGL, t.ex. förmedling av radiooch TV-sändningar eller förmedling av överföringar från en databas som faller under databasregeln i YGL. Detta aktualiserar bl.a. frågan hur YGL:s princip om etableringsfrihet för trådsändningar (3 kap. 1 § YGL) förhåller sig till regler i vanlig lag som inskränker nätinnehavarens rådighet över nätet och som i första hand tar sikte på teletjänster. Sådana regler finns t.ex. i telelagen (1993:597) genom bl.a. bestämmelserna om skyldighet att driva samtrafik. Inom EU har också utfärdats en förordning om tillträde till accessnät.1 Syftet med förordningen är att åstadkomma konkurrens beträffande teletjänster genom regler som tvingar nätinnehavaren att bereda andra teleoperatörer plats i nätet.

I detta avsnitt behandlas frågan huruvida regler i vanlig lag som syftar till att öka konkurrensen på teletjänster genom att bereda andra operatörer utrymme i nätet strider mot etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL och hur man i sådant fall kan lösa denna konflikt. Beträffande andra sändningar än trådsändningar (”etersändningar”) föreligger inte ett motsvarande problem eftersom 3 kap. 2 § YGL tillåter att villkor ställs upp enligt föreskrifter i vanlig lag. Dessa andra sändningar, t.ex. mobiltelefoni och WAP-tjänster, behandlas därför inte här.

I detta avsnitt tas också upp en annan fråga som rör etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL, nämligen frågan om risken för monopolisering av bestämmanderätten beträffande innehåll i nät. Med innehåll avses då inte teletjänster som t.ex. telefoni, utan massmedialt innehåll som faller under YGL, t.ex. överföring från databaser som faller under YGL eller förmedling av radio- och TV-program. Frågan är om man under hänsynstagande till etableringsfriheten för trådsändningar kan motverka nätinnehavarens monopolliknande ställning när det gäller att bestämma vilket innehåll som förmedlas genom nätet. Frågan rör möjligheten att åstadkomma konkurrens beträffande innehållet i nät genom regler som tvingar nätinnehavaren att bereda annan tillhandahållare av innehåll plats i

1 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av den 18 dece mber 2000 om tillträde till accessnät, se avsnitt 4.2.

nätet och t.ex. abonnenternas inflytande över kabel-TV-bolagens utbud samt hyresgästernas inflytande över vilken operatör som skall väljas i nya fastighetsnät för bredbandskommunikation. Det kan nämnas att frågan om tillgång till nät för andra aktörer än nätinnehavaren har varit en viktig fråga när samgående mellan stora företag för nätdistribution och för programverksamhet har prövats.

De frågor som rör förhållandet till etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL och som behandlas i detta avsnitt är alltså dels hur man kan åstadkomma konkurrens i två avseenden, beträffande traditionella teletjänster, t.ex. telefoni, och beträffande innehåll i tjänster som faller under YGL, t.ex. databaser eller radio- och TV-program, dels hur man kan åstadkomma möjlighet för mottagare att påverka nätinnehavarens programutbud.

Grunden till att problemen med bristande konkurrens uppkommer är att det är mycket kostnadskrävande att anlägga konkurrerande trådnät och att den grundlagsskyddade etableringsfriheten kan hindra tillämpningen av regler som tvingar nätinnehavaren att ge andra operatörer tillgång till näten. Nätinnehavaren har därför en monopolliknande ställning. Orsaken till problemet med mottagarnas bristande inflytande över programutbudet i kabel-TV är bl.a. att kabel-TV-företagen i princip inte ger konsumenterna möjlighet att välja och betala för enstaka kanaler ur det utbud som kabel-TV-företagen själva har bestämmanderätten över. Mottagarna tvingas i stället att ta emot och möjligen också betala för kanaler som de inte vill se. Hur många beror på om de önskade kanalerna ligger i ett basutbud eller ett tilläggsutbud. Det är endast de hushåll som är anslutna till Telias digitaliserade nät och som har en digital TV-box som kan göra individuella val. Det är fråga om ca 30 000 hushåll. Kabel-TV-företagen har hänvisat till att de utländska programföretagen inte går med på att innehåll säljs kanalvis och att en lösning med individuella val kräver dyrare utrustning (se Mediekoncentrationskommitténs betänkande, Yttrandefriheten och konkurrensen, SOU 1999:30 s. 378). Det föreligger ett samband mellan frågorna om konkurrens och mottagarkretsens inflytande över programutbudet på det sättet att konkurrens beträffande innehåll, dvs. tillgång till innehåll från olika aktörer, kan minska betydelsen av mottagarkretsens möjlighet att påverka programutbudet hos en enskild aktör.

I Mediegrundlagsutredningens direktiv nämns skillnaden i hur transport av information i kabelnät för TV-distribution respektive telenät behandlas som ett exempel på ett avgränsningsproblem som teknikutvecklingen gett upphov till. Det anges att etableringsfrihet råder för sändningar av radioprogram genom tråd enligt 3 kap. 1 § YGL och att det i fråga om teletjänster finns en skyldighet enligt telelagen att bedriva samtrafik. Den ovan nämnda konkurrensfrågan som avser teletjänster kan därför anses falla inom Mediegrundlagsutredningens uppdrag. Det är mera tveksamt

om kommittén har att behandla frågan om konkurrens mellan massmedieföretag och den särskilda frågan om abonnenternas inflytande över programutbudet i lokala nät. Det kan hävdas att dessa frågor i första hand bör behandlas i samband med den fortsatta beredningen av Mediekoncentrationskommitténs betänkande. Mediegrundlagsutredningen har emellertid enligt direktiven att behandla vissa tillämpningsproblem rörande YGL och att göra en översyn över YGL:s begreppsapparat på det sätt som JK efterlyst. Som kommer att framgå i det följande kan det anses oklart om den nu gällande must carry-regeln innefattar tillåtelse till lagstiftning med syfte att ge abonnenterna inflytande över programutbudet i lokala nät. Det kan hävdas att även denna fråga rör YGL:s begreppsapparat och tillämpningen av grundlagen. Med hänsyn till detta och då Mediegrundlagsutredningen, på grund av det i direktiven nämnda avgränsningsproblemet, ändå har anledning att överväga ändringar i 3 kap. 1 § YGL har kommittén stannat för att utifrån sina utgångspunkter även behandla frågan om konkurrens på massmediemarknaden och frågan om konsumenternas inflytande över programutbudet i lokala nät.

5.5.2. Något om näten m.m.

I de flesta bostäder finns i vart fall två nät, telefonnätet och elnätet. I vissa bostäder finns också kabel-TV-nät. Den del av näten som ligger närmast abonnenten brukar kallas accessnätet. Som redan nämnts innebär konvergensutvecklingen att nät som tidigare endast kunde användas för att förmedla en viss tjänst, t.ex. telefoni, nu kan användas för att förmedla även andra tjänster t.ex. överföringar från databaser som faller under YGL eller radio- och TV-sändningar. Tillgången till ett accessnät är av avgörande betydelse för att möjliggöra för en operatör att kunna tillhandahålla produkter och tjänster i accessnätet och därmed öka konkurrensen på området. I Sverige ägs det fasta accessnätet för telefoni nästan uteslutande av Telia (se bilaga 2 till SOU 1999:55 och Post- och telestyrelsens, PTS, skrivelse till Näringsdepartementet av den 16 september 1999, dnr N1999/10239). Tillgång till accessnät kan erhållas genom nyutbyggnad av accessnät, uthyrning av Telias accessnät eller utnyttjande av befintliga accessnät. Som nämnts är det mycket kostnadskrävande att anlägga konkurrerande accessnät och enligt en konsultation som PTS genomförde sommaren 1999 ansåg aktörerna på marknaden att något alternativt accessnät för framför allt hushållskunderna som kunde konkurrera med Telias inte skulle finnas inom överskådlig framtid. Frågan om den grundlagsskyddade etableringsfriheten för trådsändningar hindrar tillämpningen av regler i vanlig lag som inskränker nätinnehavarens rådighet över nätet och hur man i sådant fall kan lösa denna konflikt så att andra operatörer kan få

tillgång till Telias accessnät är därför av stor betydelse liksom frågan hur monopolisering av innehåll i nät kan motverkas.

När det gäller kabel-TV-nät kan nämnas att det i Sverige finns fyra dominerande kabel-nätoperatörer som tillsammans har cirka 95 procent av marknaden och av vilka Com Hem AB är den överlägset största aktören. (Com Hem AB är ett dotterbolag till Telia.) Ett kabelnät består av flera delar; antenn, huvudcentral, stamnät, spridningsnät och fastighetsnät. Den del som ligger i fastigheten och som går ut till en s.k. överlämningspunkt utanför fastigheten kallas fastighetsnät och torde utgöra tillbehör till fastigheten. Den del av nätet som går från överlämningspunkten till kabel-TV-företaget, dvs. spridningsnätet och stamnätet, kallas ibland med ett gemensamt namn för basnät. Vanligen äger kabel-TV-företaget basnätet men det förekommer att företagen hyr hela eller delar av basnätet samt huvudcentral (SOU 1999:30 s. 373 ff.).

Beträffande de nya fastighetsnäten för bredbandskommunikation kan nämnas att regeringen i IT-propositionen anför att utvecklingen av dessa nya nät har gått oerhört snabbt alltsedan 1999 och att en undersökning visar att 138 bostadsföretag fattat beslut (eller i mars 2000 skulle fatta beslut inom sex månader) om utbyggnad av fastighetsnät samt att i 81 av dessa företag hyresgästerna inte skulle få välja operatör (prop. 1999/2000:86 s. 91). Regeringen anger att man därför kan befara att det finns stora risker för lokal monopolisering. Regeringen anför vidare att det är viktigt att förebygga risker för sådan monopolisering och att den därför uppdragit åt PTS att utreda frågan och därvid också belysa fastighetsägarens ansvar för anläggande av trådnät. PTS avlämnade sin rapport den 2 maj 2000, se nedan.

5.5.3. Kort om frågornas tidigare behandling

Konkurrens beträffande teletjänster

I sin ovan nämnda skrivelse till regeringen av den 16 september 1999 lämnar PTS förslag till ändringar i telelagen för att möjliggöra åtkomst till accessnät för teleoperatörer som tillhandahåller teletjänster inom ett allmänt tillgängligt telenät. Förslaget innebär att tillståndshavare som är anmälda till Europeiska kommissionen på grund av att de har ett betydande inflytande på den svenska marknaden genom tillståndsvillkor skall kunna ges skyldighet att ge tillgång till sitt accessnät på rimlig begäran. I dagsläget är det endast Telia AB som uppfyller kraven för att åläggas denna skyldighet.

EG-kommissionen angav i sitt meddelande ”Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster”

(KOM(1999)539) beträffande konkurrensen i lokala nät (dvs. accessnät) att brådskande åtgärder krävdes för att öka konkurrensen inom de lokala näten. Kommissionen ansåg att gemenskapen inte kunde vänta på att lagstiftning skall antas inom detta område. Kommissionen angav att den i stället skulle använda sig av rekommendationer, och i särskilda fall, sina befogenheter enligt konkurrensreglerna i Romfördraget för att uppmuntra en uppdelning av anslutningarna för lokala nät i hela EU.

I ett yttrande den 17 februari 2000 över kommissionens meddelande ställde sig regeringen positiv till förslaget och angav att tillgången till ett accessnät är av avgörande betydelse för att operatörer skall kunna tillhandahålla produkter och tjänster i accessnätet och därmed öka konkurrensen på detta område.

Regeringen angav i IT-propositionen (prop. 1999/2000:86 s. 91) att starka skäl talar för att tillgång till accessnät görs möjlig och att detta skall ske genom lagstiftning. Regeringen anförde vidare att den senaste tidens tekniska utveckling emellertid inneburit att radio- och TV-tjänster samt andra tjänster som kräver hög överföringskapacitet, t.ex. kommunikation via Internet, kan förmedlas även genom telenätet och att detta innebär att vissa bestämmelser i YGL aktualiseras även när det gäller telenät. Regeringen angav att bestämmelsen i 3 kap. 1 § YGL innebär att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd och att det inte kan uteslutas att en skyldighet att ge tillgång till sitt accessnät innebär en begränsning av denna grundlagsfästa rätt för nätinnehavaren. Regeringen angav att frågans förhållande till YGL därför måste övervägas innan något förslag till lagstiftning kan presenteras. Riksdagen beslutade den 13 juni 2000 (rskr.1999/2000:256) att ge regeringen till känna att regeringen snarast bör redovisa lagförslag som möjliggör att de lokala accessnäten öppnas för konkurrens.

Kommissionen antog den 25 maj 2000 en icke bindande rekommendation om tillträde till accessnätet (Kommissionens rekommendation 2000/417/EG av den 25 maj 2000 om tillträde till accessnät, LLUB, Local Loop Unbundling) kompletterad med ett meddelande (Meddelande från kommissionen om tillträde till accessnät, LLUB, KOM(2000) 237 av den 26 april 2000). Kommissionen utarbetade därefter ett förslag till förordning om tillträde till accessnätet (KOM(2000) 394). Syftet var att medlemsstaterna lagvägen skulle kunna driva igenom att operatörer med ett betydande inflytande på marknaden senast den 31 december 2000 gav tillträde till de kopparbaserade accessnäten, både i form av ensamrätt och i form av gemensamt utnyttjande tillsammans med andra operatörer. Vid ett ministerrådsmöte den 3 oktober 2000 enades medlemsländerna om en gemensam ståndpunkt innebärande att förordningen skulle bli gällande från årsskiftet 2000/2001.

Som redan nämnts utfärdade Europaparlamentet och rådet den 18 december 2000 en förordning om tillträde till accessnät (se avsnitt 5.5.4). Som framgår i annat sammanhang (se kapitel 7 om EG:s dataskyddsdirektiv) innebär detta att det svenska grundlagsskyddet för etableringsfriheten för trådnät får anses inskränkt, även utan någon motsvarande ändring i YGL.

När det gäller frågan om förhållandet mellan telelagens regler om skyldighet att driva samtrafik och den grundlagsskyddade etableringsfriheten för trådsändningar kan nämnas att Konvergensutredningen kom till slutsatsen att det inte kunde uteslutas att en generell tillämpning av samtrafikreglerna kunde komma i konflikt med den etableringsfrihet som enligt YGL gäller för trådsändningar av radioprogram (SOU 1999:55 s. 259).

Det kan här även nämnas att konkurrensen på marknaden för mobil kommunikation främjades genom en ändring i telelagen som trädde i kraft den 1 maj 2000 (SFS 2000:210). Genom ändringen infördes en skyldighet för tillståndshavare som innehar ett telenät för mobila teletjänster att, i den mån det finns tillgänglig kapacitet, på marknadsmässiga villkor upplåta nätkapacitet till andra (23 a § telelagen). Skyldigheten gäller inte i förhållande till andra tillståndshavare som innehar telenät för mobila teletjänster.

Risk för monopolisering av innehåll i nät

I IT-propositionen angav regeringen att IT-infrastrukturutredningen (SOU 1999:85) konstaterade att risker för monopolisering kunde komma att uppträda men att utredningen inte utredde frågan närmare utan föreslog en ny utredning. Regeringen angav vidare att remissinstanserna kraftfullt framhåller risken för monopol i de nya accessnät som nu växer fram och att man hänvisar till parallellen med kabel-TV-näten som man föreslår skall öppnas för konkurrens. Som redan nämnts anförde regeringen vidare att det var viktigt att förebygga risker för lokal monopolisering och regeringen uppdrog åt PTS att utreda frågan och även belysa fastighetsägarens ansvar för anläggande av trådnät. I en rapport av den 2 maj 2000 föreslår PTS vissa åtgärder för att minska riskerna för monopol på bredbandsområdet, bl.a. att PTS skall utreda om vissa bestämmelser i telelagen bör ändras så att de även omfattar samtrafik för datakommunikation. PTS framhåller också att det är väsentligt att ett reglerat öppnande av accessnäten för telefoni genomförs skyndsamt.

När det gäller kabel-TV-företagens ställning kan nämnas att Mediekoncentrationskommittén fann att kabel-TV-företagen i många fall har en monopolliknande ställning och att detta tillsammans med det starka skydd som YGL ger trådsändningar medför svårigheter när det gäller att tillför-

säkra abonnenterna tillräckligt inflytande över programutbudet (SOU 1999:30 s. 373). Kommittén angav att möjligheterna att på frivillighetens väg komma till rätta med dessa problem ter sig osäkra och att det borde övervägas om inte en ändring i YGL borde göras som möjliggör lagstiftning med syfte att ge abonnenterna inflytande över vilka program som distribueras i kabelnät. Ändringen borde enligt kommitténs mening vara utformad så att den ger utrymme för lagstiftningslösningar av olika ingripande karaktär, alltifrån ett visst inflytande för mottagarkollektivet över programvalet till en rätt för den enskilde abonnenten att göra individuella val, beroende på bedömningar t.ex. av den tekniska utvecklingen, konkurrenssituationen och ekonomiska förutsättningar (a. bet. s. 390). Enligt kommittén kunde en ändring i detta syfte förslagsvis vara utformad så att undantaget från den principiella etableringsfriheten på kabel-TV-området enligt 3 kap. 1 § YGL inte som nu begränsas till att ta sikte på allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Även allmänhetens intresse av inflytande över programvalet borde enligt kommittén kunna bli föremål för reglering utan hinder av den grundlagsfästa etableringsfriheten.

I remissvaren över Mediekoncentrationskommitténs betänkande påpekades bl.a. att abonnenternas möjlighet att påverka kommer att avsevärt förbättras genom den tekniska utvecklingen. Svenska Kabel-TVföreningen anförde bl.a. angående hushållens möjligheter att påverka programutbudet att den digitala tekniken inom några få år kommer att ge kabel-TV-näten nästan obegränsad kapacitet och att detta innebär att alla program av intresse för abonnenterna kommer att kunna distribueras förutsatt att kabel-TV-företagen har rimliga möjligheter att erhålla rätt till vidaresändning.

Det kan även noteras att det inte är osannolikt att EG kommer att intressera sig för riskerna för monopolisering av innehåll i nät (jfr t.ex arbetet inom den telepolitiska rådsgruppen).

5.5.4. Gällande rätt

Etableringsfriheten för trådsändningar i YGL

Som anges i avsnitt 1.2.1 är principen om etableringsfrihet en av de grundläggande principerna i YGL. Den innebär att det - med undantag för sändning av radioprogram genom etern - står envar fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagen. Något krav på tillstånd för verksamheten kan alltså inte ställas upp och rätten att driva verksamheten påverkas inte heller av konkurs (6 kap. 1 § konkurslagen 1987:672) eller näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud. Beträffande rätt att sända radio-

eller TV-program på annat sätt än genom tråd (”genom etern”) råder däremot inte full etableringsfrihet. Anledningen till detta är att det för sådana sändningar krävs utrymme i frekvensspektrum för att inte störningar skall uppstå i radiotrafiken. För att så stor etableringsfrihet som möjligt ändå skall gälla också för radiosändningar genom etern föreskrivs i 3 kap. 2 § andra stycket YGL att det allmänna skall eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet.

Regeln om etableringsfrihet för trådsändningar finns i 3 kap. 1 § YGL. I första stycket anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd. Etableringsfriheten omfattar både vidaresändningar, dvs. samtidig och oförändrad vidareförmedling av en annan sändning, och andra sändningar (prop. 1990/91:64 s. 89). Det görs alltså ingen skillnad mellan att sända i betydelsen bedriva egen programverksamhet och att distribuera andras program, utan etableringsfriheten gäller båda typerna av sändningar (jfr SOU 1997:68 s. 77 f och SOU 1999:30 s. 162). Etableringsfriheten för trådsändningar innebär att det inte går att ställa krav på tillstånd för sådana sändningar och att möjligheten att driva verksamheten i princip inte får begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. Av förarbetena till TF framgår att näringsrättsliga bestämmelser som t.ex. firmaregistrering och bokföringsskyldighet i och för sig inte behöver innebära en inskränkning i etableringsfriheten (prop. 1948:230 s. 149). Detta bör även gälla YGL.

Etableringsfriheten för trådsändningar enligt YGL är emellertid inte oinskränkt. I 3 kap. 1 § andra stycket sägs nämligen att den frihet som följer av första stycket inte hindrar att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning, den s.k. must carry-principen. (Det sägs också att den frihet som följer av första stycket inte heller hindrar att det i lag meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Detta undantag från etableringsfriheten behandlas inte närmare här.)

Sådana föreskrifter i lag om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program som det ges tillåtelse till i 3 kap. 1 § andra stycket YGL finns i 8 kap. radio-_och_TV-lagen. Sändningsplikten, eller must carry-skyldigheten, innebär skyldighet att under vissa förutsättningar ge utrymme i nätet dels för sändningar från lokala kabelsändarföretag (8 kap. 2 § radio-_och_TV-lagen) och dels för vissa TV-sändningar som sker med tillstånd av regeringen (8 kap. 1 § radio-_och_TV-lagen). Sändningsplikten enligt den senare paragrafen avser för närvarande sändningar från Sveriges Television och TV 4 AB. Anledningen till sändningsplikten beträffande

dessa sändningar med tillstånd av regeringen är att de boende i fastigheter som är anslutna till kabelnätet i praktiken är hänvisade till det programutbud som kabelföretaget sänder ut. Någon möjlighet för den enskilde att välja annat kabelföretag föreligger normalt inte och oftast har han inte heller möjlighet att ordna tillfredsställande mottagning på annat sätt. Syftet med sändningsplikten är därför att säkerställa att de som bor i en kabelansluten fastighet får tillgång till samma programutbud som de skulle haft om de inte bott i en sådan fastighet.

När det gäller lokala kabelsändarföretag kan nämnas att Radio- och TV-verket kan förordna en juridisk person som bildats för att driva lokala kabelsändningar till lokalt kabelsändarföretag. Det krävs för förordnande att företaget är sådant att det kan antas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. Ett förordnande gäller för högst tre år i taget och ger kabelsändarföretaget rätt att utan kostnad disponera ett särskilt bestämt utrymme (högst en kanal) i varje kabelnät med fler än 100 anslutna bostäder i en kommun (8 kap. 2 och 5 §§ radio-_och_TV-lagen). Nätinnehavarens skyldighet att upplåta en kanal för sådana sändningar syftar till att vidga yttrandefriheten och ge mindre resursstarka aktörer tillgång till mediet. Lokala kabelsändarföretag ska i sin sändningsverksamhet sträva efter vidaste möjliga yttrande- och informationsfrihet. Av den anledningen kallas denna sändningsform av många för allemans-TV eller public access-TV.

Beträffande must carry-skyldigheten har redan nämnts att Mediekoncentrationskommittén föreslog att denna bestämmelse skulle ändras så att även allmänhetens intresse av inflytande över programvalet skulle kunna bli föremål för reglering utan hinder av den grundlagsfästa etableringsfriheten. Syftet med ändringen skulle vara att tillförsäkra kabel-TVabonnenter tillräckligt inflytande över programutbudet.

Det kan noteras att i lagrådsremissens förslag till yttrandefrihetsgrundlag (prop. 1990/91:64 s. 185) var must carry-skyldigheten i 3 kap. 1 § andra stycket YGL formulerad så att det gavs en generell möjlighet att i lag meddela föreskrifter om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program. Regeln hade följande lydelse enligt lagrådsremissen: ”Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program eller om ingripanden...”. Den gällande inskränkande formuleringen om skyldighet att ge utrymme för program ”i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning” fanns alltså inte med.

I lagrådsremissens specialmotivering (a. prop. s. 115) angavs att det genom andra stycket öppnades möjlighet att ordna villkoren för trådsändningarna i två avseenden. Den ena gällde inskränkningarna i sändningsfriheten i syfte att möjliggöra ingripanden mot våld och pornografi. Denna

möjlighet är inte av intresse i detta sammanhang. Den andra möjligheten att ordna villkoren för trådsändningar angavs innebära möjlighet att förplikta en nätägare att förmedla t.ex. Sveriges Radio-företagens sändningar och att lagstifta om en kostnadsfri kanal för lokala kabelsändningar. Det angavs vidare att en sådan skyldighet att upplåta sändningsutrymme åt var och en som berörts i den allmänna motiveringen, dvs. skyldighet för nätinnehavaren att upplåta sändningsutrymme till den som önskar begagna trådnätet (se a. prop. s. 87 f.), kunde föreskrivas. Slutligen angavs att bestämmelsen också lämnade ett visst utrymme för lagstiftning som syftade till inflytande för mottagarkollektivet över valet av program som distribueras i kabelnät. Bestämmelsen angavs sålunda tillåta bl.a. föreskrifter som ålägger nätinnehavare att efterhöra mottagarkretsens önskemål i fråga om vilka program som skall förmedlas i trådnät utöver dem som nätägaren kan vara skyldig att bereda plats för och tillåtelse till föreskrifter om ingripande mot åsidosättande av sådan skyldighet att efterhöra mottagarkretsens önskemål.

Lagrådet fann att avfattningen av undantagsbestämmelsen i andra stycket i remissens förslag inte var tillfredsställande. Mot den andra punkten om ingripanden mot våldsframställningar m.m. gjordes ingen invändning. Däremot angavs att den första punkten kunde ge ett felaktigt intryck genom att den var avfattad som en generell fullmakt att i lag föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program. Lagrådet angav att en sådan fullmakt skulle kunna användas till förfång för yttrandefriheten, som i princip innebär en rätt att uttrycka egna tankar, åsikter och känslor, utan skyldighet att förmedla andras. Lagrådet anförde att det också klart framgick av remissen att motiveringen för regeln om sändningsplikt var att garantera yttrande- och informationsfriheten mot möjliga negativa monopoleffekter som etableringsfriheten kan ge upphov till och att det var fråga om en avvägning av två motstående intressen. Lagrådet fann det angeläget att den aktuella regeln formulerades om så att det positiva syftet framgick och angav att detta kunde ske genom en hänvisning till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.

Lagrådet anförde vidare att det också borde övervägas vad regeln borde omfatta och att frågan enligt Lagrådets mening var om man, då en ny grundlag stiftas, utan vidare skulle behålla de avvikelser från huvudprinciperna som förekom i den gällande lagstiftningen. Enligt Lagrådets uppfattning borde sådana överväganden leda till att regeln begränsades till att avse de vanliga rikstäckande ljudradio- och televisionsprogrammen. Vidare angavs att även beträffande dessa borde förmedlingsskyldighetens omfattning begränsas till vad som kan anses tillgodose kravet på allsidig upplysning. Lagrådet föreslog också att det i ett nytt andra stycke i paragrafen skulle sägas att det inte får föreskrivas förbud mot anläggande av trådnät.

Lagrådet föreslog följande lydelse av 3 kap. 1 § YGL (a. prop. s. 209):

Varje svensk medborgare och svensk juridisk person har rätt att sända radioprogram genom tråd.

Förbud mot anläggande av trådnät för sändning av radioprogram får inte föreskrivas.

I lag får föreskrivas skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för program som sänds med inriktning på hela riket, i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett radioprogram, utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder och hets mot folkgrupp.

Departementschefen instämde i Lagrådets förslag om en uttrycklig bestämmelse om att det inte får föreskrivas förbud mot anläggande av trådnät. Bestämmelsen infördes dock i 1 kap. 3 § tredje stycket YGL.

Departementschefen anslöt sig också till Lagrådets förslag om att undantagsbestämmelsen i andra stycket i det remitterade förslaget skulle formuleras så att dess positiva syfte att främja yttrandefriheten i en vidare mening framgick genom att förmedlingsskyldighet skulle kunna föreskrivas endast i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens tillgång till allsidig upplysning.

Beträffande Lagrådets uppfattning att möjligheten för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program skulle begränsas till att avse endast de rikstäckande ljudradio- och televisionsprogrammen angav departementschefen att detta skulle innebära att den gällande skyldigheten att ge utrymme för lokal spridning av program från vissa sändarföretag inte skulle kunna upprätthållas. Departementschefen anförde att om en grundlagsreglering för med sig faktiska svårigheter för olika kategoriers användning av trådnät för lokala sändningar har den knappast bidragit vare sig till att allmänheten får tillgång till en så allsidig upplysning som möjligt eller till att den av grundlagen skyddade yttrandefriheten blir en praktisk realitet för var och en. Departementschefen var därför inte beredd att tillstyrka den ändring som Lagrådet föreslagit på denna punkt.

I sin anmälan av lagrådsyttrandet nämner departementschefen inte något om möjligheten att föreskriva skyldighet att upplåta sändningsutrymme åt var och en och inte heller något om utrymmet för lagstiftning som syftar till att ge inflytande för mottagarkollektivet över valet av program som distribueras i kabelnät. Det kan därför anses oklart om must carryregeln med den utformning den fick efter Lagrådets yttrande tillåter lagstiftning med syfte att ge sändningsutrymme åt var och en eller med syfte

att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över valet av program som distribueras i kabelnät.

Det kan här nämnas att Mediekoncentrationskommittén ansåg att med den lydelse lagtexten fick möjligheten till konsumentinflytande begränsades påtagligt eftersom must carry-skyldigheten endast får ta sikte på allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Kommittén angav att begreppet allsidig upplysning knappast kan ges en så extensiv tolkning att det skulle kunna omfatta andra programtjänster än sådana som är rikstäckande eller har en mycket stor spridning och att det inte heller synes kunna tolkas olika beroende på den enskilde konsumentens önskemål (SOU 1999:30 s. 381).

Telelagen

I telelagen finns bestämmelser om televerksamhet. Med televerksamhet avses förmedling av telemeddelanden via telenät eller tillhandahållande av nätkapacitet och med telemeddelanden avses ljud, text, bild, data eller information i övrigt som förmedlas med hjälp av radio eller genom ljus eller elektromagnetiska svängningar som utnyttjar särskilt anordnad ledare (1 §). I 1 § sista stycket i telelagen anges att med televerksamhet avses inte utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket första meningen YGL. Det kan förefalla tveksamt om detta undantag omfattar databaser som faller under databasregeln i 1 kap. 9 § YGL eftersom det där inte talas om sändning eller utsändning till allmänheten. Oavsett hur detta undantag i telelagen är utformat följer emellertid av principen om att grundlag har företräde framför vanlig lag (lex superior-principen) att i vart fall regler i telelagen som strider mot grundlagens regler inte kan tillämpas på överföringar från en databas som omfattas av YGL.

Telelagen innehåller i 32-36 §§ regler om skyldighet att driva samtrafik. Med samtrafik avses fysisk och logisk sammankoppling av telenät som möjliggör att teletjänster som tillhandahålls i telenäten fungerar mellan alla användares nätanslutningspunkter, såväl fasta som mobila, och där användarna ges möjlighet att få tillgång till tjänster som tillhandahålls i näten. Samtrafik utgör en grundläggande förutsättning för att uppnå ett effektivt telesystem på en öppen marknad. För att telekommunikationerna skall kunna betraktas som effektiva måste abonnenterna kunna nå varandra oavsett vilken operatör de är anslutna till och vilket allmänt tillgängligt nät denne nyttjar. Det har därför ansetts nödvändigt med regler om samtrafik (prop. 1996/97:61 s. 57).

Enligt 32 § telelagen är den som tillhandahåller teletjänst som är anmälningspliktig enligt 5 § skyldig att på begäran bedriva samtrafik med

annan som tillhandahåller teletjänst som är anmäld enligt nämnda paragraf. Detsamma gäller den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahåller annan teletjänst i en omfattning som med avseende på utbredningsområde, antalet användare eller annat jämförbart förhållande är betydande. Ersättning för samtrafik avseende telefonitjänst till fast nätanslutningspunkt skall enligt 32 § andra stycket telelagen vara rättvis och skälig med hänsyn till kostnaderna för prestationen. Detsamma gäller för samtrafik avseende telefonitjänst till mobil nätanslutningspunkt, om den bedrivs av någon som har ett betydande inflytande på marknaden för samtrafik och är anmäld enligt 6 §. För annan samtrafik får marknadsmässiga villkor bestämmas.

I 36 § telelagen sägs också att den som tillhandahåller nätkapacitet inom ett allmänt tillgängligt telenät är skyldig att på begäran, av någon annan som tillhandahåller sådan nätkapacitet, medverka till sammankoppling av telenätet med dennes telenät för att upprätta sammanhängande förbindelser i näten. Vidare kan nämnas att tillsynsmyndigheten enligt 15 § första stycket 2 telelagen har möjlighet att förena ett tillstånd enligt lagen med skyldighet för tillståndshavaren att med beaktande av tillgänglig kapacitet tillhandahålla annan nätkapacitet än för mobila teletjänster på vissa villkor åt den som efterfrågar sådan.

EG:s förordning om tillträde till accessnät

Förordningen trädde i kraft den 2 januari 2001. Syftet med förordningen är att få till stånd en effektiv konkurrens i det lokala accessnätet. Det har ansetts angeläget att öka konkurrensen i det lokala accessnätet sedan undersökningar visat att detta nät är ett av de minst konkurrensutsatta områdena på den avreglerade telemarknaden. För att snabbt få till stånd en reglering som främjar konkurrensen har en förordning som direkt blir tillämplig i medlemsstaterna utfärdats i stället för ett direktiv som kräver implementering i medlemsstaternas lagstiftning. Förordningen är dock endast en temporär åtgärd. Det anges i förordningen att det nya regelverket för elektronisk kommunikation bör omfatta lämpliga bestämmelser för att ersätta förordningen. Syftet med förordningen är att främja tillträde till det accessnät av koppar, eller annan metall, som de f.d. monopolföretagen byggt upp under sin monopolställning. Med accessnät avses den fysiska förbindelsen i det lokala nätet som förbinder en abonnents lokaler med t.ex. en lokalstation i det allmänt tillgängliga fasta nätet. Förordningen ålägger operatörer för fast telefoni som bedömts ha ett betydande marknadsinflytande att ge tillträde till accessnätet och erbjuda samlokalisering. Skyldigheten att ge tillträde omfattar såväl tillträde med ensamrätt, dvs. en exklu-

siv rätt att använda hela frekvensspektrum i metalledningen, som gemensamt tillträde, dvs. tillträde som inte omfattar talfrekvenser.

5.5.5. Överväganden

Som nämnts ovan innebär konvergensutvecklingen bl.a. att nät som tidigare använts enbart för privat kommunikation, t.ex. telefoni, nu kan användas också för massmedial kommunikation som omfattas av YGL, t.ex. utsändning av radio- eller TV-program och överföringar från databaser som faller under databasregeln. När ett nät används för kommunikation som faller under YGL innebär detta att den grundlagsfästa etableringsfriheten för trådsändningar gäller för nätet. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening gäller den grundlagsfästa etableringsfriheten för trådsändningar oavsett om grundlagsskyddad kommunikation faktiskt pågår just då inskränkningar i nätinnehavarens rådighet över nätet aktualiseras, om det är fråga om ett nät där sådan kommunikation kan förväntas ske.

Frågan är då vad etableringsfriheten närmare bestämt kan anses innebära. Vad det först gäller telelagens regler om skyldighet att bedriva samtrafik och att upplåta nätkapacitet och de nya EG-reglerna om tillträde till accessnätet kan konstateras att de innebär en skyldighet för nätinnehavaren att bereda plats för annan operatörs tjänster i nätet. Reglerna innebär alltså en inskränkning av nätinnehavarens rådighet över nätet. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening måste sådana regler anses inskränka den grundlagsfästa etableringsfriheten för trådsändningar eftersom etableringsfriheten inte avser att garantera envar tillgång till befintliga nät. Att det förhåller sig så framgår av att det ansetts nödvändigt med den uttryckliga must carry-regeln i 3 kap. 1 § andra stycket YGL för att ge tillåtelse till regler i vanlig lag om inskränkningar i nätinnehavarens rådighet över nätet (jfr SOU 1999:30 s. 163). De inskränkningar som i dag gäller med stöd av must carry-principen enligt YGL är som framgått skyldighet att upplåta nätkapacitet åt lokala kabelsändarföretag och åt Sveriges Televisions och TV 4 AB:s program. Undantaget från etableringsfriheten genom must carry-principen kan inte anses omfatta skyldighet att bereda annan operatör plats i nätet för att öka konkurrensen beträffande teletjänster. Det förda resonemanget innebär att telelagens regler om samtrafik och skyldighet att upplåta nätkapacitet samt de nya EG-reglerna om tvingande tillträde till accessnätet är oförenliga med den grundlagsfästa etableringsfriheten för trådsändningar.

Även eventuella framtida regler i lag som syftar till att motverka monopolisering av innehållet i nät genom lagregler om skyldighet för t.ex. ett kabel-TV-bolag att ge utrymme för annat kabel-TV-bolag eller annan operatör i nätet skulle innebära en inskränkning i nätinnehavarens rådighet

över nätet. Ett motsvarande synsätt kan anläggas på villkor av detta slag som förutsättning för godkännande enligt konkurrenslagstiftningen till samgående mellan företag på massmediemarknaden. Likaså får lagregler om skyldighet att inhämta mottagarkretsens önskemål i fråga om vilka program som skall förmedlas i nätet anses innebära en inskränkning av nätinnehavarens rådighet över nätet, i vart fall om de förenas med möjligheter till ingripande mot åsidosättande av sådan skyldighet. När det gäller frågan om lagregler för att motverka monopolisering av innehållet i nät och för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet tar Mediegrundlagsutredningen inte ställning till om sådana lagregler bör införas. Kommittén behandlar i det följande endast frågan om en öppning i grundlagen krävs och hur den i så fall skall utformas, om man anser att det bör införas lagregler för att motverka monopolisering av innehållet i nät och för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet. Som angetts i det föregående kan det enligt nuvarande grundlagsreglering - till skillnad mot den ursprungligen föreslagna regeln - anses oklart om must carry-regeln i den utformning den fick efter Lagrådets yttrande kan anses tillåta lagregler med syfte att ge sändningsutrymme åt var och en eller med syfte att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över valet av program som distribueras i kabelnät.

När det gäller tillåtligheten av lagstiftning med syfte att ge sändningsutrymme åt var och en kan noteras att departementschefen inte delade Lagrådets uppfattning att möjligheten att föreskriva skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program borde begränsas till att avse de vanliga rikstäckande ljudradio- och TV-programmen. Därvid nämnde departementschefen visserligen inte något om möjligheten att ge sändningsutrymme åt vem som helst utan hänvisade till att Lagrådets förslag skulle innebära att den då gällande skyldigheten att ge utrymme för lokal spridning av program från vissa sändarföretag inte skulle kunna upprätthållas i framtiden. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är det fullt möjligt att syftet fortfarande var att skyldigheten att ge sändningsutrymme åt även andra sändarföretag än de med rikstäckande ljudradio- och TV-program och de lokala sändarföretagen skulle gälla, liksom möjligheten till lagstiftning som syftar till att ge mottagarkollektivet inflytande över programutbudet. Det kan dock konstateras att detta i så fall inte klart kommer till uttryck i regelns lydelse, men detta gäller i samma mån den lydelse som föreslogs i lagrådsremissen. Kommittén anser vidare att uttrycket allsidig upplysning i must carry-regeln i en mediesituation med ett större antal rikstäckande programföretag även med en restriktiv tolkning av regeln i nuvarande avfattning får anses omfatta mera än endast program från lokala kabelsändarföretag, Sveriges Television AB och TV 4 AB.

Kommittén anser sammanfattningsvis att redan gällande regler skulle kunna anses ge tillåtelse till lagregler som motverkar monopolisering av

innehållet i nät genom skyldighet att upplåta utrymme för andra innehållsleverantörer och genom skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över programvalet.

För att ge tillåtelse till regler om skyldighet att upplåta utrymme i nät för annans teletjänster samt för att klargöra att det är tillåtet med regler om skyldighet för nätinnehavare att släppa in andra program än dem som nu omfattas av skyldigheten och med regler om skyldighet att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkollektivet inflytande över programvalet föreslår Mediegrundlagsutredningen följande lydelse av 3 kap. 1 § andra stycket YGL (ändringar kursiverade):

Den frihet som följer av första stycket hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter i fråga om

1. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa radioprogram i

den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

2. skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme i nätet för andra överför-

ingar än sådana som omfattas av denna grundlag i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av konkurrens beträffande sådana tjänster i nätet,

3. skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra

mottagarkretsen inflytande över programvalet eller

4. ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på vålds-

framställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

Den första punkten motsvarar då gällande regel och tillåter de nu gällande skyldigheterna att ge utrymme i näten för program från Sveriges Television AB och TV 4 AB och från lokala kabelsändarföretag. Den tillåter också regler om skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för ytterligare kabel-TV-bolag och andra som tillhandahåller program (”contentproviders”), t.ex. programföretag, i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning. Det sista betyder att saken skall ses i ett informationsfrihetsperspektiv och inte som en rätt för sändarföretag att få sina program distribuerade. Det är alltså ett allmänt mottagarperspektiv som skall anläggas och inte ett konkurrensperspektiv. I första hand är det fråga om att tillämpa det synsätt som ligger bakom nuvarande reglering på en förändrad massmediesituation. Punkten 2 möjliggör tillträde till nät för att öka konkurrensen beträffande teletjänster och skulle täcka t.ex. nu gällande samtrafikregler i telelagen och de nya EG-reglerna om tillträde till accessnätet. Punkten 3 klargör att det är tillåtet med lagregler som syftar till att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, t.ex. genom skyldighet för en nätinnehavare att efterhöra mottagarkretsens önskemål rörande programvalet. Inflytandet

skall kunna vara reellt, dvs. verksamt i så måtto att det inte är en ren formsak att inhämta synpunkter på programutbudet. Punkten tillåter också regler om ingripande på grund av åsidosättande av sådan skyldighet.

Som redan framgått överensstämmer den utformning av 3 kap. 1 § andra stycket YGL som angetts här, bortsett från vad som sägs om ”andra överföringar än sådana som omfattas av denna grundlag”, t.ex. teletjänster, med den innebörd samma stycke avsågs ha enligt lagrådsremissens förslag och som den enligt Mediegrundlagsutredningens mening avsågs ha även efter Lagrådets yttrande.

Hur de regler i vanlig lag som den utvidgade must carry-principen tilllåter närmare skulle vara utformade är en komplicerad fråga. Det gäller bl.a. till vilket pris nätinnehavaren skall vara skyldig att upplåta utrymme, hur man skall skilja mellan konkurrerande önskemål om tillgång till nätet när inte alla kan tillgodoses och hur nätinnehavarens upplåtelseskyldighet skall sanktioneras (jfr prop. 1990/91:64 s. 88). Den närmare utformningen av reglerna kan inte bestämmas i grundlag. Samtidigt avgör den närmare utformningen av reglerna i vilken grad den grundlagsfästa etableringsfriheten respekteras. Förslaget ovan kan kanske kritiseras för att ge utrymme för missbruk i syfte att strypa yttrandefriheten, t.ex. genom regler som tvingar nätinnehavare att upplåta så stort utrymme i nätet eller att upplåta utrymme till en så låg ersättning att nätinnehavarens möjligheter att nå ut med sitt eget budskap i princip försvinner.

Ett skydd mot sådana bestämmelser ges genom regeln i 3 kap. 3 § YGL där det sägs att i fråga om sådana begränsningar i sändningsrätten som avses i 1 och 2 §§ (och som alltså avser bl.a. villkor för etersändningar) gäller vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra-femte styckena och 13 § RF. I dessa bestämmelser sägs bl.a. att begränsningen får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att den inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den och inte heller får sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Yttrandefriheten får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det och vid bedömandet av vilka begränsningar som får ske skall särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter.

6. Internationella aspekter på ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten

Kommitténs förslag: I 10 kap. YGL införs en regel med innebörd att utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL kan meddelas även när överföringarna utgår från utlandet och att samma regler skall gälla för sådan verksamhet som för likadan verksamhet där överföringarna utgår från Sverige.

Den juridiska delen av de internationella aspekterna på IT-utvecklingen tillhör det mera svårhanterliga i Mediegrundlagsutredningens uppdrag. Redan den reglering som finns i 13 kap. TF (se avsnitt 1.3.1) är ganska komplicerad. Den verklighet som den skall tillämpas på är dock ofta någorlunda överskådlig. Författare, periodiska skrifter, bokförlag och tryckerier kan lokaliseras i ett eller flera länder. Detsamma gällde radio- och TV-verksamhet fram till den internationalisering som satellitsändningstekniken medförde och som i kombination med utbyggnaden av kabel-TVnät innebar att sändningar på ett annat sätt än tidigare blev gränsöverskridande. Det blev då också svårare att hänföra verksamheten till ett bestämt land. De särskilda reglerna i YGL om satellitsändningar m.m. (se avsnitt 1.3.2) avspeglar denna mer komplicerade verklighet. För de tekniska upptagningarnas del är förhållandena dock mera lika de tryckta skrifterna. För dessa medieformer är det inte så mycket den tekniska som den ekonomiska utvecklingen som kan medföra problem, eftersom företagandet blivit mer internationellt och olika delar av en verksamhet oftare kan bli lokaliserade till skilda länder.

Den ökande internationaliseringen är dessutom problematisk på grund av den unika svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Regelsystemen i Sverige och andra länder är i många avseenden fundamentalt olika. Så t.ex. är kanske den som kan anses ansvarig i Sverige inte alls någon som kan ställas till svars utomlands och vice versa, om det rör sig om förhållanden som kan hänföras till både vårt land och en annan stat. Man torde kunna förutse att det oftare uppkommer fall där en viss person visserligen är skyddad mot lagföring i Sverige för sin medverkan till ett visst yttrande

som kan anses brottsligt, men i stället blir föremål för ingripande i ett annat land där yttrandet sprids (jfr NJA 1998 s. 817).

De svårigheter som nu har berörts accentueras av utvecklingen av Internet och andra sådana teknikformer. Internet är till sin karaktär gränsöverskridande. Tekniken gör att verksamhet kan bedrivas i många länder samtidigt genom att involverade personer kan befinna sig i var sitt land eller t.o.m. under förflyttning mellan länder. Utnyttjade servrar kan finnas i olika länder, och databasinnehåll kan snabbt flyttas från ett land till ett annat, t.ex. därför att ledigt datalagringsutrymme utnyttjas optimalt genom att information lagras på det ställe där det för tillfället är bäst. Det kan vidare över huvud taget vara svårt att identifiera vem som är verksam och var verksamhet bedrivs. Utvecklingen kan också innebära att grundlagsskyddet i Sverige förlorar något av sin betydelse genom att material som är avsett för en svensk publik ofta är lika tillgängligt utomlands när det publiceras via Internet. Den svenske publicisten kan då riskera att bli föremål för åtal i andra länder trots att han riktat sig främst till en svensk publik och är verksam här. Detta gäller kanske särskilt yttranden som är brottsliga inte för att de riktar sig mot något enskilt intresse, utan för att de begås mot allmänna intressen som hets mot folkgrupp. Den yttersta konsekvensen är att den som medverkar vid publicering på Internet måste ta hänsyn till yttrandefrihetsregleringen i alla jordens länder.

De problem som nu bara antytts kan, som nämnts förut (se kapitel 5), leda till att det svenska regelsystemet blir allt svårare att upprätthålla i praktiken. Som också framhållits tidigare bör detta dock inte leda till att vi nu överger vår grundlagsreglering utan vad som bör göras är en anpassning av denna på det sätt som den tekniska utvecklingen motiverar och som kan förenas med hittillsvarande principer i tryck- och yttrandefrihetsrätten.

Mediegrundlagsutredningens förslag till ett mer teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten innebär sammanfattningsvis följande. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed jämställda skrifter läggs till i nu gällande databasregel så att även bokförlag o. dyl. får automatiskt grundlagsskydd för sådan databasverksamhet som anges i regeln. Vidare föreslås att regeln utvidgas till att gälla ytterligare tre fall som kan anses som användning av en databas nämligen viss användning av push-teknik, direktsändning på begäran och print on demand (se avsnitt 5.4.2). När bokförlag och liknande eller sådana massmedieföretag som anges i nu gällande databasregel bedriver sådan verksamhet får de alltså automatiskt grundlagsskydd för denna. För andra än massmedieföretag föreslås en möjlighet till grundlagsskydd genom ansökan om utgivningsbevis för tillhandahållande av en databas på det sätt som anges i nu gällande databasregel, viss användning av push-teknik, direktsändning på begäran och print on demand. Grundlagsskyddet är knutet till utgivnings-

beviset. För att sådant bevis skall utfärdas krävs bl.a. att en utgivare för databasen utsetts och åtagit sig uppdraget.

Mediekommittén ansåg att möjligheten att erhålla utgivningsbevis skulle gälla också för den som bedrev databasverksamhet som utgick från utlandet (se SOU 1997:49 s. 238). Remissinstanserna gjorde ingen invändning mot denna bedömning (se Ds 1997:85 s. 46-54, 57-66 och 77). I likhet med Mediekommittén anser Mediegrundlagsutredningen att möjligheten att erhålla utgivningsbevis skall gälla också för den som bedriver verksamhet enligt en utvidgad databasregel genom överföringar som utgår från utlandet. Detta innebär att även massmedieföretag kan få utgivningsbevis, under förutsättning att överföringarna utgår från utlandet (eftersom massmedieföretags databasverksamhet där överföringarna utgår från Sverige redan omfattas av nu gällande databasregel och denna regel enligt Mediegrundlagsutredningens förslag inte upphävs utan kompletteras). Kommittén föreslår alltså en regel om att utgivningsbevis kan meddelas även för sådan verksamhet enligt en utvidgad databasregel där överföringarna utgår från utlandet. Eftersom utgivningsbevis har betydelse endast i Sverige torde denna möjlighet till utgivningsbevis för verksamhet där överföringarna utgår från utlandet främst komma att användas för sådan verksamhet som huvudsakligen är avsedd för svenska användare. En begränsning av betydelsen av förslaget är vidare att hänsyn kan behöva tas till sådan lagstiftning i andra länder som är tillämplig, t.ex. persondataskyddsregler som motsvarar den svenska personuppgiftslagen (jfr kapitel 7).

Som framgått i avsnitt 1.3.2 görs i YGL skillnad mellan radioprogram som utgår från Sverige och radioprogram som utgår från utlandet. För radioprogram som utgår från Sverige gäller alla YGL:s regler utom beträffande sådana radioprogram som huvudsakligen är avsedda att tas emot utomlands och omfattas av undantag som meddelats i enlighet med tillåtelsen i 1 kap. 6 § sista stycket YGL. För radioprogram som kommer från utlandet och sänds vidare här genom samtidig och oförändrad vidaresändning gäller endast den del av skyddet enligt YGL som kan upprätthållas i praktiken. Detta skydd anges i 1 kap. 7 § YGL. För radioprogram som kommer från utlandet och inte samtidigt och oförändrat vidaresänds här, t.ex. radioprogram som sänds från direktsändande satellit utan svensk anknytning, gäller endast rätt att meddela och anskaffa uppgifter för publicering och rätten att vara anonym och då i den utsträckning som framgår av 10 kap. 2 § YGL.

Frågan om 1 kap. 7 § YGL om samtidig och oförändrad vidaresändning här i landet av radioprogram från utlandet kan vara tillämplig på sådan informationsförmedling som avses i databasregeln (1 kap. 9 § YGL) berördes inte i förarbetena till YGL.

Frågan är av intresse eftersom en databasinnehavare, i vart fall teoretiskt, kan länka till en utländsk databas på ett sådant sätt att materialet blir tillgängligt som innehåll i den databas som innehåller länken. Med den som ombesörjer samtidig och oförändrad vidaresändning avses den som tar emot en sändning och direkt förmedlar denna vidare utan att kunna råda över innehållet i sändningen (se prop. 1990/91:64 s. 54, jfr också Mediekommitténs betänkande SOU 1997:49 s. 108). För grundlagsskydd enligt databasregeln får emellertid anses krävas att databasinnehavaren har kontroll över innehållet på ett sådant sätt att ingen, vare sig mottagare eller annan, kan ändra innehållet i databasen så att detta utan föregående åtgärd från databasinnehavaren blir tillgängligt för andra användare (jfr under rubriken Publicerings- och förmedlingstjänster samt länkning i avsnitt 5.2.1). Om en databasinnehavare inte råder över innehållet är databasregeln inte tillämplig utan databasen faller då utanför grundlagsskyddet. Eftersom det vid samtidig och oförändrad vidaresändning torde vara avsändaren som startar sändningen och det vid överföringar från en databas är mottagaren som startar överföringen är det knappast heller tänkbart att samtidig och oförändrad vidaresändning kan förekomma när det gäller databaser. Mediegrundlagsutredningen anser därför, i likhet med Mediekommittén, vars ståndpunkt inte mötte någon kritik från remissinstanserna (se SOU 1997:49 s. 108 f. och Ds 1997:85 s. 46-54, 57-66 och 77), att regeln i 1 kap. 7 § YGL inte kan vara tillämplig på sådan databasverksamhet som avses i 1 kap. 9 § YGL.

I avsnitt 5.2.1 (se även 3.5.6) behandlar Mediegrundlagsutredningen frågan om länkar innebär att en databas faller utanför grundlagsskyddet. Kommittén gör därvid skillnad mellan olika former av länkar. Kommittén kommer till slutsatsen att om en länk innebär att innehållet i den länkade databasen oförmedlat blir tillgängligt för användarna av den databas som innehåller länken som innehåll i denna (”hämtningslänk”) faller databasen som innehåller länken utanför grundlagsskyddet. Anledningen till detta är att databasinnehavaren då inte kan anses ha kontroll över innehållet i databasen. Sådana länkar är knappast vanliga i praktiken utan utgör mera ett teoretiskt fall. Länkar som innebär att användaren ”förflyttas” till den länkade databasen är däremot endast att betrakta som en hänvisning (”hänvisningslänk”) och innebär inte att databasen faller utanför grundlagsskyddet. Innehållet i den länkade databasen är då inte innehåll i den databas som innehåller länken.

Mediegrundlagsutredningen anser därför, liksom Mediekommittén, som på denna punkt inte rönte någon kritik från remissinstanserna (se SOU 1997:49 s. 109 och Ds 1997:85 s. 46-54, 57-66 och 77), att för sådan informationsöverföring som avses i databasregeln samma bestämmelser gäller som för radioprogram som utgår från Sverige när informationsöverföringen utgår från Sverige, dvs. YGL:s allmänna regler om radioprogram

gäller för sådan verksamhet, medan endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet samt anonymitetsrätt gäller för databasverksamhet som utgår från utlandet (10 kap. 2 § YGL), dvs. samma regler som för radioprogram från direktsändande satellit utan svensk anknytning gäller för sådan verksamhet. Detta innebär att t.ex. en nyhetsbyrå som från utlandet tillhandahåller information på det sätt som sägs i databasregeln inte åtnjuter den svenska grundlagens skydd annat än när det gäller meddelar- och anskaffarfrihet samt anonymitetsrätt och då i den utsträckning som sägs i 10 kap. 2 § YGL.

Frågan är om samma eller andra regler bör gälla för sådan verksamhet som enligt kommitténs förslag skall omfattas av en utvidgad databasregel. Det gäller som nämnts massmedieföretags (inklusive bokförlags o.dyl.) databasverksamhet enligt nu gällande databasregel, viss användning av push-teknik, print on demand och direktsändning på begäran. För andra än massmedieföretag är det fråga om samma slag av verksamhet men för grundlagsskydd krävs då att utgivningsbevis utfärdats för verksamheten. Gemensamt för alla verksamheterna är att de kan betraktas som olika former av användning av en databas.

Till en början kan konstateras att det kan vara svårt att bestämma var den information som tillhandahålls i en databas faktiskt finns. Det kan därigenom bli svårt att avgöra om överföringar enligt den nya utvidgade databasregeln utgår från Sverige eller utlandet.

Göta hovrätt har i ett beslut den 15 augusti 2000 (mål nr Ö 845-99, avd. 12 rotel 23) tagit ställning till frågan om överföringar från en hemsida utgått från Sverige eller utlandet. I målet förelåg ingen utredning som motsade uppgiften från den person, som utpekats som ansvarig för hemsidan, att hemsidan fanns lagrad på en server i USA. Hovrätten utgick därför i sin bedömning från att så varit fallet. Hovrätten fann av utredningen framgå att materialet på hemsidan i huvudsak varit på svenska, att det framställts i Sverige och lagts in på hemsidan härifrån samt att hemsidan i första hand riktat sig till svenska mottagare. Hovrätten anförde bl.a. att det i förarbetena till 1 kap. 6 § och 10 kap. 1 och 2 §§ YGL gjorts uttalanden som syntes innebära att belägenheten av den tekniska apparatur varigenom den omedelbara spridningen till allmänheten skedde var helt avgörande för dessa bestämmelsers tillämplighet. Hovrätten anförde vidare att lagtextens utformning inte hindrade att man vid tillämpningen av 1 kap. 9 § YGL lät frågan från vilket land allmänheten har tillhandahållits materialet avgöras efter en mera allsidig bedömning. Hovrätten fann att så skulle ske och uttalade att serverns fysiska placering därvid var av mycket begränsad betydelse. Hovrätten anförde vidare att bortsett från serverns placering var samtliga förhållanden sådana att det inte rådde någon tvekan om att allmänheten tillhandahållits materialet från Sverige. Hovrätten fann därför att YGL:s regler om ansvarig utgivare m.m. var tillämpliga och att den utpe-

kade personen var ansvarig i YGL:s mening för det angivna materialet. Hovrättens avgörande har överklagats till HD (Ö 3448-00). Målet är i skrivande stund inte avgjort.

Man kan också jämföra med det synsätt som bör anläggas på traditionell radio- och TV-verksamhet. I ett beslut rörande TV 3 (beslut 1992-06-18, dnr 657-92-31) tog JK ställning till om ett satellitsänt TV-program skulle anses utgå från Sverige eller utlandet. Programmet var producerat i Stockholm på beställning av TV 3 som köpt det. Programmet direktsändes. De gick till så att sändningen först länkades upp till en kommunikationssatellit, tillhörig Intelsat, som sände programmet vidare till TV 3 i London. Från London sändes programmet omedelbart och oförändrat via medeleffektsatelliten Astra ut till Sverige och Norge. JK noterade bl.a. att det engelska företaget TV 3 Broadcasting Group Limited, redaktionellt verksamt i London, hade full kontroll över det sista viktiga steget genom vilket programmet via Astra-satelliten distribuerades till bl.a. den svenska allmänheten. JK angav också att en vägledande tanke i det svenska lagstiftningsarbete som på senare år drivits fram av den tekniska utvecklingen på massmedieområdet kunde sägas vara att det yttrandefrihetsrättsliga straffoch skadeståndsansvaret för innehållet i vad som publiceras genom exempelvis en TV-kanal skall förläggas hos den som har det avgörande inflytandet över programverksamheten och att denna tanke bl.a. tagit sig uttryck i den på nordisk bas lanserade s.k. sändarlandsprincipen samt att den även ligger till grund för föreskrifterna i YGL om utseende av utgivare.1Mot bakgrund av den rättsliga utveckling som föregått tillkomsten av bestämmelsen i 1 kap. 6 § andra stycket YGL och med hänsyn tagen till vad som hade framkommit om sändningsverksamheten i programkanalen TV 3 fann JK det bäst förenligt med YGL att dra slutsatsen att det anmälda programmet inte skulle anses som ett radioprogram som förmedlats genom en satellitsändning som utgått från Sverige.

När det gäller frågan om överföringar från en databas skall anses utgå från Sverige eller från utlandet anser Mediegrundlagsutredningen mot bakgrund av det anförda att detta får avgöras med utgångspunkt i var den redaktionella verksamheten kan anses bedrivas och var det slutliga ställningstagandet beträffande publiceringen sker. Var den server är belägen som används saknar därför normalt betydelse (jfr Carlén-Wendels, Nätjuridik, tredje upplagan 2000, s. 50 ff).

1 Beträffande sändarlandsprincipen se numera Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (”TV-direktivet”), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG. Se också Rapport om tillämpningen av direktiv 89/552/EG och förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG, KOM (95) 86.

Beträffande frågan om det bör gälla samma regler för verksamhet enligt Mediegrundlagsutredningens förslag till utvidgad databasregel när överföringarna utgår från utlandet som för överföringar enligt nu gällande databasregel som utgår från utlandet behandlar kommittén först verksamhet som består i tillhandahållande av innehåll ur en databas, print on demand och sådan användning av push-teknik som anges i avsnitt 5.3.1. Tillhandahållande av direktsändning på begäran behandlas sist i detta avsnitt. Eftersom det här gäller överföringar som utgår från utlandet krävs utgivningsbevis både för massmedieföretag och andra aktörer för att verksamheten över huvud taget skall falla in under YGL.

Om 10 kap. 2 § YGL skulle göras tillämplig på verksamheter som nu nämnts, skulle det innebära att endast YGL:s regler om meddelar- och anskaffarfrihet samt anonymitetsskydd skulle bli tillämpliga och då i den utsträckning som anges i 10 kap. 2 § YGL. Verksamheterna skulle då inte åtnjuta ett mera omfattande grundlagsskydd än radioprogram från en direktsändande satellit utan svensk anknytning. Detta kan te sig otillfredsställande eftersom det för sådana verksamheter som avses här skulle föreligga en starkare anknytning till Sverige genom att verksamheten ofta kan förväntas vara inriktad på Sverige samt utgivningsbevis skulle gälla här och utgivare skulle vara registrerad här. Om man i enlighet med 4 kap. 2 § andra stycket YGL kräver att utgivaren skall ha hemvist i Sverige, skulle man också - till skillnad från vad som gäller för samtidig och oförändrad vidaresändning enligt 1 kap. 7 § YGL - kunna upprätthålla principen om ensamansvar för sådana sändningar.

Man kan jämföra med en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller. I fråga om sådan skrift gäller TF:s allmänna regler med de undantagen att något krav på ägarens behörighet inte föreligger enligt grundlagen och att tryckarens ansvar i stället ligger på den som låtit utlämna skriften för spridning inom riket eller, om det inte kan visas vem han är eller han ej hade hemvist här när skriften gavs ut, den som är att anse som spridare. I fråga om sådan skrift gäller också reglerna i 7 kap. 3 § TF om meddelares och anskaffares ansvar utan modifikationer.

Med detta som förebild bör man enligt kommitténs mening låta alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gälla för sådana databasverksamheter som nu diskuteras som utgår från utlandet och för vilka utgivningsbevis gäller.

Frågan är då slutligen om detsamma skall gälla för verksamhet som består i direktsändning på begäran när överföringen utgår från utlandet. I likhet med vad som gäller för övrig databasverksamhet enligt kommitténs förslag krävs att annan än massmedieföretag har utgivningsbevis för direktsändning på begäran, både när överföringen utgår från utlandet och när den utgår från Sverige, för att grundlagsskydd skall föreligga medan

massmedieföretag får automatiskt grundlagsskydd för direktsändning på begäran om överföringen utgår från Sverige. Om överföringen utgår från utlandet krävs även för massmedieföretag utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall föreligga.

När det är fråga om direktsändning på begäran (dvs. tillhandahållande på begäran i princip utan tidsfördröjning i förhållande till det som återges och utan egentlig lagring av filer) där överföringen utgår från utlandet kan det ligga nära till hands att jämföra med samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram som kommer från utlandet enligt 1 kap. 7 § YGL eftersom inte heller den som tillhandahåller direktsändningar på begäran kan påverka innehållet i direktsändningen.

Som angetts i det föregående har beträffande samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram som kommer från utlandet endast de regler i YGL som kan upprätthållas i praktiken gjorts tillämpliga. Det gäller förbudet mot förhandsgranskning och andra hinder, rätten till innehav av tekniska hjälpmedel och anläggande av trådnät, förbudet mot ingripanden utan stöd i grundlagen, instruktionen, rätten att sända radioprogram genom tråd samt särskilda regler för lagstiftning och rättslig prövning. Principen om ensamansvar gäller alltså inte för dessa sändningar. Som angetts är anledningen till detta i korhet att den som ombesörjer samtidig och oförändrad vidaresändning av radioprogram, dvs. omedelbar vidareförmedling av programmet, saknar möjlighet att ändra innehållet i vad som vidareförmedlas och att han inte heller kan publicera några egna uppgifter. Eftersom uppgifter inte kan lämnas till vidareförmedlaren för publicering bortfaller ett viktigt syfte med ensamansvaret när det gäller samtidig och oförändrad vidaresändning. Till detta kommer att ingen bör kunna hållas ansvarig för innehållet i en sändning som han inte kan kontrollera i förväg (se prop. 1990/91:64 s. 54).

Möjligheten till grundlagsskydd för direktsändning på begäran kan sägas innebära ett avsteg från det krav på att en databasinnehavare skall ha kontroll över innehållet som gäller för databasverksamhet i övrigt och från principen att ingen bör kunna hållas ansvarig för innehållet i en sändning som han inte kan kontrollera i förväg. Om databasinnehavaren ansöker om utgivningsbevis för verksamheten får han också bära ansvaret för vad som kan komma att yttras (se dock nedan angående direktsändning av dagshändelser m.m.). Den som tillhandahåller direktsändningar på begäran har också möjlighet att själv publicera uppgifter, visserligen inte i själva direktsändningen men på den webbplats som överföringen sker från. Man kan jämföra med ett radio- eller TV-program som ett svenskt programföretag förmedlar direkt från utlandet utan att 1 kap. 7 § är tillämplig. Med hänsyn till detta anser Mediegrundlagsutredningen att direktsändning på begäran där överföringarna utgår från utlandet bör behandlas på samma sätt som övrig verksamhet enligt kommitténs förslag till den nya databas-

regeln. Detta innebär att man bör låta alla YGL:s allmänna regler om radioprogram gälla även för direktsändning på begäran när överföringarna utgår från utlandet och utgivningsbevis gäller för verksamheten. Liksom beträffande övrig verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL är regeln om vidaresändning i 1 kap. 7 § YGL inte tillämplig. Det kan även noteras att också den omständigheten att gränsen mellan direktsändningar på begäran och ”traditionell” databasverksamhet inte är helt klar talar för att man skall behandla dessa olika tillämpningar lika.

Det kan här påpekas att skyddet enligt YGL till stora delar ändå inte gäller för vissa direktsändningar. Det handlar då om direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten. I fråga om sådana sändningar gäller enligt 1 kap. 8 § YGL inte källskyddet, instruktionen, brottskatalogen, ensamansvaret eller bestämmelserna om tillsyn, åtal, särskilda tvångsmedel och rättegången. Inte heller regeln om grundlagens exklusivitet gäller beträffande sådana direktsändningar. Bestämmelserna om censurförbudet, skyldigheten att utse utgivare, reglerna i 3 kap. om rätten att sända m.m. och reglerna om skadestånd i 8 kap. gäller emellertid.

Regleringen innebär att yttranden som förmedlas via sådana direktsändningar skall bedömas enligt allmänna straffrättsliga regler och i vanlig rättegång. Som angetts i avsnitt 5.3.1 under rubriken Direktsändning på begäran är motivet för detta undantag från grundlagens tillämpningsområde att de händelser som utspelas i sådana direktsändningar äger rum oavsett om det sker en utsändning eller ej. Att då hålla den som ordnar utsändningen ansvarig för vad som yttras vid sådana tillfällen skulle motverka att sändningar kom till stånd. Det fria informationsflödet skulle alltså hämmas snarare än främjas. Utgivarens roll vid direktsändningar av detta slag är i praktiken att han kan avbryta sändningen. En sådan åtgärd kan ligga i programföretagets intresse eftersom det kan bli skadeståndsskyldigt vid sidan av den som bär det straffrättsliga ansvaret (Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, andra upplagan 1999, s. 42).

Även om grundlagsskyddet för direktsändningar av dagshändelser och offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten är inskränkt anser Mediegrundlagsutredningen, som framgått i kapitel 5, att det är av intresse att föra in sådana direktsändningar som sker på begäran under grundlagens tillämpningsområde eftersom ju grundlagsskydd ändå medför att bl.a. censurförbudet, etableringsfriheten och reglerna i 8 kap. YGL om skadestånd gäller.

Vad som diskuterats i detta avsnitt bör uppnås genom införande av en ny bestämmelse i 10 kap. YGL (se förslaget till 10 kap. 4 § YGL).

I avsnitt 10.6 behandlas andra ändringar i 10 kap. YGL.

7. EG:s dataskyddsdirektiv

Kommitténs bedömning: Möjligheten till undantag i yttrandefrihetens intresse enligt art. 9 i dataskyddsdirektivet är vidare än vad ordalagen där synes ge vid handen och den utvidgning av YGL:s tillämpningsområde som Mediegrundlagsutredningen föreslår får anses omfattas av denna möjlighet till undantag.

7.1. Inledning

Enligt EG-rätten står EG-direktiv i princip över nationella lagregler inklusive grundlagsregler. Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (”dataskyddsdirektivet”) reglerar bl.a. hantering och spridande av information som lagras med hjälp av ADB eller i sådana manuella register som avses i direktivet. Direktivet är tillämpligt på sådan behandling av personuppgifter som i Sverige faller under TF:s och YGL:s tillämpningsområden. Det innehåller ett stort antal bestämmelser som strider mot TF och YGL men det innehåller också möjligheter till undantag från dess bestämmelser av hänsyn till yttrandefriheten.

Undantag av hänsyn till yttrandefriheten får emellertid endast göras för behandling av personuppgifter som sker ”uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande” (art. 9). Denna formulering av möjligheten till undantag i yttrandefrihetens intresse utgör ett problem från svensk utgångspunkt eftersom det svenska grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL inte är begränsat till journalistisk, konstnärlig eller litterär verksamhet.

Direktivet har genomförts i Sverige genom införandet av PuL. Lagstiftaren ansåg därvid att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade med stöd av art. 9 i direktivet. Möjligheten till undantag enligt denna artikel ansågs alltså vara vidare än vad som klart framgår av dess ordalydelse. Som skäl för denna tolkning åberopades bl.a. att Europakonventionens fri- och rättigheter skall respekteras på EG-rättens område och att detta innebär att intresset av integritetsskydd och intresset av yttrandefri-

het skall vägas mot varandra samt att en sådan avvägning är möjlig även utanför journalistisk, konstnärlig och litterär verksamhet i inskränkt betydelse.

Eftersom EG-direktiv enligt EG-rätten i princip står över nationella lagregler inklusive grundlagsregler måste de nya grundlagsregler som Mediegrundlagsutredningen föreslår vara förenliga med dataskyddsdirektivet. I detta kapitel behandlas därför frågan om förenlighet mellan en utvidgad och mera teknikoberoende YGL och dataskyddsdirektivet. Som framgår i kapitel 5 innebär kommitténs förslag i det hänseendet för det första att databasregeln utvidgas så att även andra än traditionella massmedieföretag kan få grundlagsskydd för sådana databaser om de skaffar ett utgivningsbevis. (Bland annat bokförlag läggs också till bland massmedieföretagen i nu gällande databasregel.) För det andra innebär förslaget att traditionella massmedieföretag får automatiskt grundlagsskydd för direktsändningar på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik. För det tredje innebär förslaget att även andra än traditionella massmedieföretag kan få grundlagsskydd för direktsändningar på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik om de ansöker om utgivningsbevis. I alla tre fallen kan det sägas vara fråga om databaser. Det som skiljer sig åt är innehållet eller användningen av detta. I databasfallet, direktsändningsfallet och push-teknikfallet är innehållet information eller direktsändningar som hålls tillgängliga för allmänheten direkt i databasen eller genom möjlighet till abonnemang på sändningar med pushteknik. I print on demand-fallet är innehållet underlag för framställning på begäran av enstaka exemplar av tekniska upptagningar eller skrifter. I det fallet hålls databasens innehåll endast indirekt tillgängligt för allmänheten för framställning av exemplar av tekniska upptagningar eller skrifter.

I det följande ges först en kort redogörelse för EG-rättens förhållande till svensk lag och grundlag. Därefter behandlas dataskyddsdirektivet och dess genomförande genom PuL. Sist diskuteras olika sätt att uppnå förenlighet mellan direktivet och förslagen till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL.

Mediekommittén behandlade ingående EG:s dataskyddsdirektiv och dess förhållande till kommitténs förslag i sitt betänkande (SOU 1997:49 s. 241261). Här ges därför endast en kortfattad redogörelse för EGrättens förhållande till svensk lag och grundlag samt dataskyddsdirektivets innehåll. För en utförligare redovisning hänvisas till det nämnda betänkandet. När det gäller frågan i vilka avseenden det finns motstridigheter mellan dataskyddsdirektivet och TF/YGL har Mediegrundlagsutredningen samma uppfattning som Mediekommittén. Även denna fråga redovisas därför kortfattat här och för en mera fullständig redogörelse hänvisas till Mediekommitténs betänkande. Dataskyddsdirektivet finns också intaget som bilaga 3 till det betänkandet.

Det kan nämnas att Offentlighets- och sekretesskommittén i sitt betänkande Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3) berört förhållandet mellan tryck- och yttrandefriheten å ena sidan samt persondataskyddet å andra sidan (a. bet. s. 215 f.).

7.2. Kort om EG-rätten och dess förhållande till svensk lag och grundlag

Av EG-domstolens praxis framgår att EG-rätten har företräde framför nationella lagar inklusive grundlagar. Vid en konflikt mellan en EG-rättslig regel och en nationell regel i vanlig lag eller grundlag gäller alltså enligt EG-rätten den EG-rättsliga regeln.

Enligt art. 249 i Romfördraget i dess nu gällande lydelse är direktiv bindande för varje medlemsstat med avseende på det resultat som skall uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Direktiv måste alltså överföras till nationell lagstiftning, till skillnad från förordningar som är bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat. Under vissa förutsättningar kan direktiv ha s.k. direkt effekt vilket innebär att fysiska och juridiska personer kan åberopa direktivets regler direkt inför nationella domstolar och myndigheter. För att en regel skall ha direkt effekt krävs att den är ovillkorlig, entydig och fullständig.

Om en medlemsstat underlåter att genomföra ett direktiv helt eller delvis inom stipulerad tid riskerar den att talan om fördragsbrott anhängiggörs vid EG-domstolen, något som ofta sker (Bernitz, Kjellgren Europarättens grunder, 1999, s. 38). Om en medlemsstat underlåter att efterkomma en fällande dom kan kommissionen föra en ny talan mot medlemsstaten om att domstolen skall förelägga staten i fråga att betala ett standardbelopp eller ett vite. Den kan också bli skyldig att betala skadestånd till privata rättssubjekt som lidit skada till följd av att staten inte genomfört direktivet.

Artikel 6 i Maastrichtfördraget i dess nu gällande lydelse säger bl.a. att unionen skall som allmänna principer för gemenskapsrätten respektera de grundläggande rättigheterna, så som de garanteras i Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och så som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner. Dessa allmänna principer anses utgöra en del av EG-rätten och binder EG:s beslutande organ t.ex. rådet och parlamentet vid deras normgivning i form av direktiv och annat.

Europakonventionens yttrandefrihetsskydd är generellt utformat och tillåter begränsningar inom ganska vida ramar (art. 10). Det är alltså inte

ett lika tydligt och stabilt skydd som det svenska grundlagsskyddet i TF och YGL men ger ändå ett starkt skydd för yttrandefriheten även om det utformas i Europadomstolens praxis. Konventionen innehåller också ett stadgande till skydd för den personliga integriteten (art. 8). Av konventionen framgår inte någon rangordning mellan yttrandefrihets- och integritetsskyddsintressena.

Det kan här nämnas att man vid EU-toppmötet i Nice i december 2000 proklamerat en stadga om grundläggande rättigheter (jfr avsnitt 4.2.1), vilken delvis bygger på Europakonventionen.

Som nämnts ovan framgår av EG-domstolens praxis att EG-rätten har företräde framför nationella lagar inklusive grundlagar. Vid grundlagsändringarna inför det svenska EU-medlemskapet anlades emellertid det synsätt som redovisas i det följande. Det kan kortfattat sägas innebära att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd enligt TF och YGL annat än när det är alldeles nödvändigt.

Inför Sveriges anslutning till EU ändrades 10 kap. 5 § RF och första stycket första meningen i paragrafen erhöll då följande lydelse:

Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

I grundlagsärendet betonade Konstitutionsutskottet (KU) att ändringen inte innebar att Sverige kunde överlåta vilken beslutskompetens som helst till EU (bet. 1993/94:KU21, s. 25 ff). KU angav att det för det första förhöll sig så att det av paragrafens lydelse framgick att beslutskompetens kunde överlåtas endast så länge rättighetsskydet inom EU motsvarar den svenska regeringsformens och Europakonventionens. För det andra följde enligt KU av RF:s bestämmelser om statsskickets grunder att överlåtelse inte heller får ske i sådan utsträckning eller med sådant innehåll att bestämmelserna om statsskickets grunder upphör att vara giltiga.

Utskottet framhöll att det område som inte kan överlåtas med stöd av bestämmelsen inte är inskränkt till bestämmelserna om grunderna för vårt statsskick utan också omfattar andra bestämmelser som bär upp grundläggande principer i vårt konstitutionella system. Utskottet pekade särskilt på den fria åsiktsbildningens stora betydelse för vårt statsskick och angav att det redan i den inledande paragrafen i RF slås fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt och att en förutsättning för att den fria åsiktsbildningen skall kunna spela denna viktiga roll är offentlighetsprincipen och meddelarfriheten. Utskottet angav att också förbudet mot censur, skyddet av uppgiftslämnare, ansvarighetssystemet och andra viktiga tryckfrihetsrättsliga principer i TF och YGL

har stor betydelse för den fria åsiktsbildningen. Utskottet angav som sin mening att den föreslagna lydelsen av 10 kap. 5 § RF inte kan anses öppna möjlighet att överlåta beslutanderätt som väsentligt rubbar dessa principer utan samtidig ändring av grundlag.

Beträffande frågan om vilka beslutsbefogenheter som faktiskt skulle komma att överlåtas vid ett medlemskap i EU sade KU att utgångspunkten för att fastställa dessa är det svenska anslutningsfördraget som hänvisar till de grundläggande fördragen och att gemenskapsinstitutionernas rätt att fatta beslut måste basera sig på de grundläggande fördragen. KU angav som sin bedömning att de grundläggande fördragen innehåller utomordentligt begränsade beslutsbefogenheter för EU på de områden där grundläggande principer i vårt konstitutionella system berörs. Utskottet anförde att tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen liksom offentlighetsreglerna är nationella angelägenheter och att gemenskapens institutioner inte på fördragen kan grunda någon befogenhet att harmonisera reglerna på dessa lagstiftningsområden.

Vad gällde den situationen att en EG-rättslig regel i en förordning eller ett direktiv framstår som konstitutionellt oacceptabel anförde KU att den svenska hållningen inte borde vara att tala om en konflikt mellan EGrätten och nationell rätt utan att frågan i stället borde vara om EG-organet haft rätt att med verkan för Sverige fatta beslutet. Man skulle enligt KU fråga sig om den beslutade rättsakten ligger inom det område där beslutanderätt överlåtits. Om så inte är fallet är rättsakten enligt KU inte giltig som EG-rätt i Sverige.

7.3. Dataskyddsdirektivet och dess genomförande

7.3.1. Allmänt om direktivet

Dataskyddsdirektivet syftar till att skapa en gemensam hög nivå på skyddet för rätten till privatlivet (se bl.a. ingressen p. 10). Det anges att skyddsnivån när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandlingen av personuppgifter måste vara likvärdig i alla medlemsstater för att hindren mot flöden av sådana uppgifter skall kunna avskaffas och att detta är av grundläggande betydelse för den inre marknaden (ingressen p. 8). Direktivet utgör en ram inom vilken medlemsländerna får utforma sin nationella lagstiftning till skydd för privatlivet (se art. 5 och ingressen p. 22 och 68).

Direktivet gäller både automatisk och manuell behandling av personuppgifter. Beträffande manuell behandling omfattas dock endast uppgifter som ingår i eller kommer att ingå i ett register (art. 3 och ingressen p. 12

och 27). Behandling av ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer omfattas av direktivet endast om den sker med hjälp av ADB eller om de uppgifter som behandlas ingår eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter kriterier som utformats för enskilda personer för att underlätta tillgång till uppgifterna (ingressen p. 15).

Direktivet gäller inte behandling av personuppgifter som utgör led i en verksamhet som inte omfattas av gemenskapsrätten, t.ex. gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt samarbete i rättsliga och inrikes frågor, bl.a. asylpolitik, invandringspolitik samt tull- och polissamarbete (art. 3.2). Direktivet gäller inte heller behandlingar som rör allmän säkerhet, försvar, statens säkerhet eller statens verksamhet på straffrättens område. Behandling av personuppgifter av en fysisk person som ett led i verksamhet av rent privat natur eller som har samband med hans hushåll är också undantaget från direktivets tillämpningsområde enligt art. 3.2. I ingressen p. 12 anges att en fysisk persons korrespondens eller förande av adressregister inte omfattas av direktivet.

Dataskyddsdirektivet består av sju kapitel. I kapitel I ”Allmänna bestämmelser” finns regler om direktivets syfte, definitioner, tillämpningsområde och tillämplig nationell rätt. Med personuppgift avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (art. 2.a) och med behandling av personuppgift avses varje åtgärd beträffande sådana uppgifter, t.ex. insamling, lagring, bearbetning eller ändring, användning, spridning och annat tillhandahållande (art. 2.b). Med register med personuppgifter avses varje strukturerad samling av personuppgifter som är tillgänglig enligt särskilda kriterier (art. 2.c). Reglerna innebär bl.a. att bearbetning av personuppgifter i ett manuellt eller ADB-stött register som används för produktion av en upptagning eller innehållet i en databas som skyddas av TF eller YGL omfattas av direktivet liksom spridning av sådana upptagningar respektive tillhandahållade av innehållet i sådana databaser om de innefattar personuppgifter.

I kapitel II ”Allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas” finns regler om bl.a. uppgifternas kvalitet, om principer som gör att uppgiftsbehandling kan tillåtas och om särskilda behandlingskategorier (med bl.a. ett principiellt förbud mot behandling av personuppgifter som avslöjar ras, etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och uppgifter som rör hälsa eller sexualliv, se art. 8). Kapitlet innehåller också regler om informationsplikt i förhållande till den registrerade och regler om den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter (med bl.a. rätt att få uppgifter som inte behandlats i enlighet med direktivet rättade, utplånade eller blockerade, se art. 12 b). I kapitlet finns också bestämmelser om undantag och begränsningar, om den registrerades rätt att göra invändningar, om sekretess och säkerhet vid behandling samt om anmälan.

Flertalet av bestämmelserna i detta kapitel får anses strida mot de grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna, t.ex. förbudet mot censur och hindrande åtgärder och rätten till anonymitet. Det gäller bl.a. regler om förbud mot behandling av vissa känsliga uppgifter (art. 8), regler om den registrerades rätt att få uppgifter utplånade eller blockerade om de inte behandlats i enlighet med direktivet (art. 12), regler om anmälningsplikt gentemot tillsynsmyndigheten (art. 18 och 19) och regler om förhandskontroll av behandlingar som innebär särskilda risker (art. 20).

Artikel 17 i kapitel II handlar om säkerhet vid behandling och anger bl.a. att medlemsstaterna skall föreskriva att den registeransvarige skall genomföra tekniska och organisatoriska åtgärder för att skydda personuppgifter från förstöring, förlust, ändringar, otillåten spridning och tillgång och varje annan otillåten behandling. Krav på sådana säkerhetsåtgärder som gäller alla typer av verksamheter kan inte anses hindra TF- eller YGL-skyddad verksamhet om de inte blir alltför hårda. Någon konflikt med dessa grundlagar kan då inte anses föreligga. Om föreskrifterna mera specifikt riktas mot grundlagsskyddade verksamheter är de mera tveksamma från grundlagssynpunkt.

I kapitel III i direktivet finns regler om rättslig prövning, ansvar och sanktioner. Bestämmelserna avser sådant som omfattas av den nationella lagstiftning som antas till följd av direktivet. Direktivets bestämmelser i detta kapitel kan därför inte anses strida mot det svenska grundlagsskyddet för yttrandefriheten.

Kapitel IV innehåller regler om överföring av personuppgifter till tredje land, dvs. ett icke EU-land. I art. 25 finns ett principiellt förbud mot överföring av personuppgifter som är under behandling eller som är avsedda att behandlas efter överföringen om det ifrågavarande landet inte säkerställer en adekvat skyddsnivå. Artikel 26 medger vissa undantag från art. 25. Reglerna kan komma i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder och reglerna om meddelarfrihet i TF och YGL.

Kapitel V upptar bestämmelser om att medlemsstaterna och kommissionen skall uppmuntra utarbetande av uppförandekodexar som skall bidra till att på ett riktigt sätt genomföra de bestämmelser som medlemsstaterna antar för att genomföra direktivet. Bestämmelserna kan inte anses strida mot TF eller YGL även om det från svenska principiella utgångspunkter ter sig främmande att staten skall verka för etiska regler av detta slag.

Kapitel VI innehåller bestämmelser om tillsynsmyndighet och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter. I art. 28 sägs bl.a. att det i varje medlemsstat skall utses en eller flera tillsynsmyndigheter och att varje tillsynsmyndighet särskilt skall ha bl.a. befogenhet att få tillgång till uppgifter som blir föremål för behandling och kunna besluta om blockering, utplåning eller förstöring av upp-

gifter och om tillfälligt eller slutligt förbud mot behandling. Om sådana befogenheter skulle utövas beträffande produktion av framställningar som faller under TF eller YGL skulle det utgöra hindrande åtgärder som är förbjudna enligt dessa grundlagar.

Kapitel VII slutligen innehåller bestämmelser om gemenskapens åtgärder för genomförande. Bestämmelserna kan inte anses oförenliga med TF eller YGL.

Slutsatsen av redovisningen i detta avsnitt blir alltså att dataskyddsdirektivet är tillämpligt på behandling av personuppgifter som omfattas av TF och YGL och att direktivets regler i stor utsträckning strider mot det skydd för tryck- och yttrandefriheten som dessa grundlagar ger. I avsnitt 7.2 har också framgått att EG-direktiv enligt EG-rätten står över nationella lag- och grundlagsregler och att medlemsstater som underlåter att genomföra ett direktiv riskerar att utsättas för sanktioner. Det är alltså av största intresse vilka möjligheter till undantag från dess bestämmelser som direktivet ger. Detta behandlas i följande avsnitt.

Här kan också avslutningsvis påpekas att riksdagen, som nämnts i avsnitt 2.3.2, med anledning av ett betänkande från KU (bet. 1998/99:KU15) gett regeringen till känna att den med kraft bör verka inom EU för en revidering av direktivet. Sverige har i anledning av detta påtalat de problem som uppmärksammats i den svenska debatten och tagit initiativ till en seminarieserie där företrädare för medlemsstaterna får möjlighet att presentera sin lagstiftning och diskutera de tillämpningsproblem som uppstått i de olika länderna. Vid seminarierna är även en företrädare för kommissionen närvarande. Senast hösten 2001 skall kommissionen avge en rapport om genomförandet av direktivet, eventuellt försedd med ändringsförslag. Rapporten skall offentliggöras och eventuella ändringsförslag kommer att diskuteras i EG:s ministerråds arbetsgrupp för dataskydd. Regeringen fick också i uppdrag att göra en översyn av PuL med syfte att förändra lagstiftningen i riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk av personuppgifter så långt det är möjligt inom direktivets ramar. Detta övervägs för närvarande i Justitiedepartementet.

7.3.2. Möjlighet till undantag och begränsningar

Som nämnts i inledningen finns i art. 9 i dataskyddsdirektivet en bestämmelse om undantag eller avvikelse från direktivet i yttrandefrihetens intresse för behandling av personuppgifter som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande. I samband med att direktivet antogs fick Sverige i ministerrådets protokoll intaget att Sverige anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än kommunikationens innehåll eller dess kvalitet. Detta

har ansetts ligga väl i linje med hur TF och YGL är uppbyggda (jfr prop. 1997/98:44 om personuppgiftslagen, s. 51) eftersom dessa grundlagar inte skyddar yttrandefriheten endast när den utövas i journalistisk, konstnärlig eller litterär verksamhet i snäv mening utan avser medieformer som sådan verksamhet normalt använder.

Enligt art. 9 skall medlemsstaterna för behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande besluta om undantag och avvikelser från bestämmelserna i kapitel II, IV och VI, dvs. från allmänna bestämmelser om när personuppgifter får behandlas, från bestämmelser om överföring av personuppgifter till tredje land och från regler om tillsynsmyndighet och arbetsgrupp för skydd av enskilda med avseende på behandlingen av personuppgifter. Undantag och avvikelser får dock enligt artikeln endast göras om de är nödvändiga för att förena rätten till privatlivet med reglerna om yttrandefriheten.

I kommissionens förklaring till art. 9 (förklaringen finns på s. 161–290 i bilaga 3 till Datalagsutredningens slutbetänkande En ny datalag, SOU 1993:10) anges vissa faktorer som kan beaktas vid den intresseavvägning som skall göras. Som exempel anges möjligheten till rättslig prövning eller rätten till replik, förekomsten av uppförandekodex, de gränser som läggs fast i Europakonventionen samt allmänna rättsprinciper. Enligt förklaringen skulle det vara möjligt att göra undantag endast beträffande journalistiska ändamål (”Such exemption would be possible only in respect of processing for journalistic purposes”, a. bet. bilaga 3 s. 179) – sedermera tilllades även konstnärligt och litterärt skapande – och termen journalist avses inkludera fotojournalister och skribenter såsom levnadstecknare.

Enligt p. 37 i ingressen till direktivet bör det fastställas undantag från direktivet så långt det är nödvändigt för att förena enskilda personers grundläggande rättigheter med yttrandefriheten, särskilt den rätt att ta emot och lämna upplysningar som slås fast i art. 10 i den Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Det anges att detta dock inte får leda till att medlemsstaterna beslutar om undantag från åtgärder som vidtas för att säkerställa behandlingens säkerhet. Som angetts i avsnitt 7.3.1 kan krav på säkerhetsåtgärder som gäller alla typer av verksamheter inte anses hindra TF- eller YGL-skyddad verksamhet om de inte blir alltför hårda. Det föreligger då inte någon konflikt med grundlagarna. Om föreskrifterna mera specifikt riktas mot grundlagsskyddade verksamheter är de mera tveksamma från grundlagssynpunkt.

Direktivet innehåller också i art. 13 en bestämmelse som ger möjlighet att begränsa de skyldigheter och rättigheter som anges i vissa artiklar, nämligen art. 6.1, 10, 11.1, 12 och 21. Dessa artiklar gäller principer om personuppgifternas kvalitet, information vid insamling av uppgifter från den registrerade, information när uppgifterna inte samlats in från den registrerade, den registrerades rätt att få tillgång till uppgifter och behand-

lingarnas offentlighet. Begränsningen av rättigheter och skyldigheter får dock enligt art. 13 endast ske när det är en nödvändig åtgärd med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter.

Beträffande skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter talas det i kommissionens förklaring bl.a. om företagshemligheter, reglerna om den sekretess som advokater och sjukvårdspersonal arbetar under, rätten att förbereda sig inför en rättegång och skyddet för mänskliga rättigheter (”the protection of human rights”, a. bet. bilaga 3 s. 184). Eftersom art. 9 särskilt behandlar möjligheten till undantag och avvikelser från direktivets bestämmelser i bl.a. kapitel II med hänsyn till yttrandefriheten är det oklart om art. 13 ger möjlighet till undantag med hänsyn till yttrandefriheten.

7.3.3. Genomförandet genom personuppgiftslagen

Som framgått i avsnitt 7.2 måste EG-direktiv överföras till nationell lagstiftning och en stat som underlåter att genomföra ett direktiv helt eller delvis inom stipulerad tid riskerar bl.a. att talan om fördragsbrott väcks och att ett standardbelopp eller vite döms ut. Dataskyddsdirektivet har i Sverige genomförts genom PuL. Vid införandet av PuL ansåg lagstiftaren att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade med stöd av art. 9 i direktivet. Möjligheten till undantag enligt artikeln ansågs alltså vara större än vad som klart framgår av dess ordalydelse.

Eftersom EG-direktiv enligt EG-rätten i princip tar över svensk lag och grundlag är det inte PuL utan dataskyddsdirektivet som är av betydelse för det svenska handlingsutrymmet i fråga om utvidgning av grundlagsskyddet för yttrandefriheten. Det är alltså inte PuL:s innehåll i sig som är av intresse här utan hur man i lagstiftningsärendet såg på möjligheten till undantag från direktivet i yttrandefrihetens intresse. PuL:s innehåll behandlas därför endast kortfattat i det följande. En utförligare redogörelse för detta finns i avsnitt 2.3.1.

Vad gäller PuL i allmänhet kan följande nämnas. Lagen trädde i kraft den 24 oktober 1998 och ersatte den gamla datalagen från 1973. Den följer i huvudsak dataskyddsdirektivets text och disposition och återspeglar väl innehållet i direktivet. Det tillståndsförfarande som gällde enligt datalagen har helt försvunnit i den nya personuppgiftslagen. Datainspektionens verksamhet koncentreras med den nya lagen på tillsyn, information och rådgivning. Datainspektionen skall också precisera lagens regler genom att meddela föreskrifter på olika områden.

PuL har varit omdiskuterad och som nämnts i avsnitt 7.3.1 uppdrog riksdagen, med anledning av ett betänkande från KU, åt regeringen att

göra en översyn av PuL med syfte att förändra lagstiftningen i riktning mot ett regelverk som tar sikte på missbruk av personuppgifter så långt det är möjligt inom dataskyddsdirektivets ramar. Den 1 januari 2000 trädde vissa ändringar av lagen i kraft (SFS 1999:1210, prop. 1999/2000:11). Ändringarna innebär dels att överföring av personuppgifter till ett tredje land inte längre skall vara förbjuden om det tredje landet har en adekvat nivå för skyddet av personuppgifter, dels att ringa fall av överträdelse av PuL:s straffbestämmelse inte längre är straffbar. Ändringarna anges sammantaget ha medfört att skyddet för personuppgifter i betydligt högre grad inriktats på de förfaranden som medför allvarliga integritetsrisker och att lagstiftningen närmat sig en sådan missbruksinriktad regleringsmodell som riksdagen uttalat sig för samt att användningen av modern informationsteknik därigenom underlättas (a. prop. s. 1, jfr s. 18).

Vad det så gäller förhållandet till tryck- och yttrandefriheten regleras detta, som redan nämnts, i 7 § PuL. I paragrafens första stycke sägs att lagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF eller YGL. Detta följer i och för sig redan av principen om lex superior, dvs. principen om att författning av högre dignitet har företräde (jfr 8 kap. 17 § och 11 kap. 14 § RF), men regeln har intagits i lagen i förtydligande syfte (prop. 1997/98:44 s. 50 och 119). I paragrafens andra stycke undantas sådan behandling som sker uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande från de flesta av lagens bestämmelser. Bestämmelserna om säkerhetsåtgärder skall dock tillämpas också på sådan behandling. Detta stycke avses ha samma innebörd som art. 9 i direktivet och innebär att sådan journalistisk, konstnärlig eller litterär verksamhet som faller utanför TF:s och YGL:s skydd därför att den inte utövas i sådana medier som skyddas av grundlagarna ändå undantas från PuL:s tillämpningsområde, utom vad gäller säkerhetsåtgärder.

I lagstiftningsärendet gjorde alltså lagstiftaren bedömningen att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade när dataskyddsdirektivet genomfördes genom införandet av PuL (bet. 1997/98:KU18 s. 35, rskr. 1997/98:180). Lagrådet uttalade dock att det, med en försiktig formulering, fick anses tveksamt om EG-domstolen skulle acceptera att de bestämmelser i direktivet som införlivas med svensk rätt genom den nya lagen fick vika för de svenska grundlagarna i vidare mån än som medges enligt ordalagen av art. 9 i direktivet och avstyrkte ett så vittgående undantag från integritetsskyddsintressena som följer av att TF och YGL tolkas in i artiklarna. Lagrådet uttalade också att ville man vara säker på att inte lagstifta i strid med direktivet borde i stället reglerna i TF och YGL ändras så att en konflikt undveks (prop. 1997/98:44 s. 237).

Som grund för bedömningen att det var möjligt att låta TF och YGL gälla oförändrade angav KU, med instämmande av riksdagen, att det dela-

de regeringens och Mediekommitténs bedömning (a. bet. s. 35 och a. rskr.) att art. 9 i dataskyddsdirektivet, jämförd med p. 37 i ingressen, skulle uppfattas så att integritetsskyddsintresset inte kan anses ta över yttrandefrihetsintresset, utan att en avvägning måste göras. Det angavs att sambandet med Europakonventionen gav vid handen att en sådan avvägning måste vara möjlig även utanför journalistisk, litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse. Härvid noterades att Sverige i samband med direktivets antagande fått intaget i ministerrådets protokoll att Sverige anser att begreppet konstnärliga och litterära uttryck mera syftar på uttrycksmedlen än på kommunikationens innehåll eller dess kvalitet. Riksdagen ansåg också att dataskyddsdirektivets möjligheter till undantag borde utnyttjas fullt ut varför undantag även gjordes för journalistisk, konstnärlig och litterär verksamhet som faller utanför TF:s och YGL:s tillämpningsområde.

När det gällde frågan vilka möjligheter till undantag som direktivets art. 9 ger, jämförd med p. 37 i ingressen, hänvisade KU även till de överväganden som Mediekommittén gjort (SOU 1997:49, s. 258 ff).

Enligt Mediekommittén finns det från svensk grundlagsstiftningssynpunkt anledning att ha som utgångspunkt den grundsyn som anlades vid grundlagsändringarna inför ett svenskt EU-medlemskap och som kan sammanfattas med att vi inte bör ge avkall på vårt grundlagsskydd enligt TF och YGL annat än om det är alldeles nödvändigt. Detta synsätt borde enligt kommittén leda till att vi i enlighet med Sveriges förklaring vid direktivets antagande håller fast vid att yttrandefriheten är ”odelbar” och inte enbart omfattar journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse utan de medieformer som sådan verksamhet normalt utnyttjar.

Kommittén ansåg att vi i yttrandefrihetens intresse borde i så stor utsträckning som möjligt begagna de undantagsmöjligheter som direktivet ger enligt art. 9, jämförd med p. 37 i ingressen. Som ett argument för denna inställning pekade kommittén på att grundlagstiftningen genom TF och YGL innehåller ett principförbud mot censur. Detta förbud gäller även i fråga om datorlagrade personuppgifter som utgör ett led i framställningen av t.ex. en tryckt skrift. Det hade därför enligt kommittén inte varit möjligt för Sverige att överlåta rätt att besluta en så principiell avvikelse från censurförbudet som direktivet kan synas kräva enligt ordalagen. Kommittén nämner att också andra länder inom EU har ett motsvarande censurförbud.

Enligt kommittén kan det angivna synsättet motiveras inte bara från nationell grundlagssynpunkt utan också utifrån ett EG-rättsligt perspektiv. Kommittén pekade på att det både i EG-domstolens praxis och i Maastrichtavtalet slås fast att Europakonventionens fri- och rättigheter skall respekteras som allmänna rättsprinciper på EG-rättens område. Detta har enligt kommittén varit en viktig faktor vid Sveriges anslutning till EU,

något som kommer till uttryck i 10 kap. 5 § RF. Kommittén konstaterar att rätt till skydd för privatlivet regleras i art. 8 i konventionen och rätt till yttrandefrihet i art. 10. I konventionen är dessa båda fri- och rättigheter jämställda, och integritetsskyddet framstår enligt kommittén inte som i EG-direktivet som ett överordnat intresse.

Kommittén konstaterade vidare att Europadomstolen i sin tillämpning av konventionen förklarat att yttrandefriheten utgör en av de viktigaste grunderna för ett demokratiskt samhälle. Skyddet för yttrandefriheten har enligt domstolens avgöranden inte bara gällt journalistisk verksamhet eller litterärt eller konstnärligt skapande utan också politisk verksamhet och kommersiella yttranden. Enligt kommittén måste det vara så att integritetsskyddsintresset inte generellt kan anses ta över yttrandefrihetsintresset utan en avvägning måste göras mellan dessa motstridande intressen i olika sammanhang. Kommittén anförde att EG-direktivet till följd härav inte kan anses ha den innebörden att yttrandefriheten inte får ges försteg framför skyddet för privatlivet i andra fall än dem som är speciellt omnämnda i art. 9 i direktivet.

Även om art. 10 i Europakonventionen tillåter begränsningar i yttrandefriheten inom ganska vida ramar, fanns det enligt kommittén inte skäl att tro att integritetsskyddet utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet kan ges försteg framför yttrandefrihetsintresset på det generella sätt som skulle följa av direktivets avfattning. Kommittén anförde att konventionen får anses innebära att man skall iaktta en sådan proportionalitetsprincip som utgör en del också av EG:s grundläggande rättsprinciper. Detta angavs gälla även utanför journalistisk samt litterär och konstnärlig verksamhet i inskränkt betydelse.

Sammantaget fanns det enligt Mediekommittén alltså anledning att anse att möjligheterna till undantag från direktivets regler i yttrandefrihetens intresse är vidare än vad ordalagen i art. 9 synes ge vid handen. På motsvarande sätt borde man enligt kommittén se på kravet i art. 9 att undantagen skall vara nödvändiga.

7.4. Överväganden

Produktion och spridning av sådana framställningar som omfattas av TF:s och YGL:s skydd innefattar i stor utsträckning sådan behandling av personuppgifter som avses i dataskyddsdirektivet. Eftersom direktivet i egenskap av EG-rätt i princip står över svenska grundlagsregler måste Mediegrundlagsutredningens förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL vara förenliga med direktivet. Frågan är i vilken utsträckning och på vilket sätt man kan uppnå sådan förenlighet.

Det bör här noteras att det också enligt Mediegrundlagsutredningens uppfattning från svenska utgångspunkter får anses att TF:s och YGL:s nuvarande tillämpningsområden omfattas av de möjligheter till undantag från dataskyddsdirektivet som dess art. 9 ger, vilka möjligheter också utnyttjats vid genomförandet av direktivet genom PuL. Vad frågan nu gäller är alltså endast hur man kan uppnå förenlighet mellan dataskyddsdirektivet och kommitténs förslag i detta hänseende. Som nämnts i inledningen innebär dessa förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL för det första att databasregeln utvidgas så att även andra än traditionella massmedieföretag kan få grundlagsskydd för sådana databaser om de skaffar ett utgivningsbevis. (Bokförlag o.dyl. läggs också till bland massmedieföretagen i den nu gällande databasregeln.) För det andra innebär förslaget att traditionella massmedieföretag får automatiskt grundlagsskydd för direktsändningar på begäran och print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik. För det tredje innebär förslaget att även andra än traditionella massmedieföretag kan få grundlagsskydd för direktsändningar på begäran, print on demand och viss användning av push-teknik om de ansöker om utgivningsbevis. I alla fallen är det fråga om databaser i någon mening. Det som skiljer sig åt är innehållet eller användningen av detta. De nu nämnda förslagen innefattas i en regel och omtalas i det följande som utvidgningen av databasregeln.

Man kan, i vart fall teoretiskt, tänka sig tre olika sätt att angripa problemet. Det första innebär att man begränsar möjligheten till utvidgat grundlagsskydd till att gälla endast de fall då behandling av personuppgifter som omfattas av direktivet inte förekommer, dvs. till fall då direktivet inte är tillämpligt över huvud taget. Någon konflikt med direktivet uppkommer då givetvis inte.

Som framgått ovan är direktivet emellertid mycket omfattande. Så t.ex. avses med personuppgift varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person och med behandling av personuppgifter avses i princip allt man kan göra med sådana uppgifter, bl.a. samla in, lagra, bearbeta, använda och sprida. Behandling av ljud- eller bilduppgifter om fysiska personer omfattas också av direktivet om den sker med ADB eller om uppgifterna ingår i eller avses ingå i ett register som är uppbyggt efter kriterier som utformats för att underlätta tillgång till uppgifterna. Eftersom direktivet är så omfattande och TF- eller YGL-skyddad verksamhet ofta innefattar sådan behandling av personuppgifter som avses i direktivet innebär det nu diskuterade alternativet att utvidgningen av det grundlagsskyddade området skulle bli mycket begränsad.

Om utvidgningen av databasregeln skulle utformas så att endast den som förbinder sig att inte behandla personuppgifter skulle kunna få grundlagsskydd för sin databas, skulle det också krävas vissa sanktionsmöjligheter för att inte förbudet mot behandling av personuppgifter

skulle bli helt skenbart. Möjlighet att upphäva grundlagsskyddet borde krävas. Detta skulle i sin tur fordra att någon myndighet höll uppsikt över innehållet i databasen. Ingripande skulle visserligen inte vara möjligt förrän efter att yttrandet offentliggjorts i databasen varför en direkt konflikt med förbudet mot censur och hindrande åtgärder inte kan anses föreligga. Varje form av innehållsmässig värdering av yttranden öppnar dock för missbruk och bör därför undvikas i grundlagarna. Sanktionsmöjligheter av det nu diskuterade slaget skulle också innebära ett stort avsteg från de grundläggande principerna i det svenska skyddet för yttrandefriheten.

Av det anförda framgår att det nu diskuterade alternativet inte bör övervägas vidare.

De båda andra sätten att angripa problemet innebär att man på olika sätt använder de undantagsmöjligheter som direktivet ger.

Det kan då till en början konstateras att direktivet innehåller två artiklar som kan ge möjlighet till undantag i yttrandefrihetens intresse, nämligen art. 9, med tillhörande p. 37 i ingressen, och art. 13. Den senare ger möjlighet till undantag från vissa artiklar med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. skydd av den registrerades eller andras fri- och rättigheter. Som angetts i avsnitt 7.3.2 är det oklart om uttrycket ”den registrerades eller andras fri- och rättigheter” omfattar yttrandefrihetsintresset eftersom art. 9 uttryckligen behandlar möjligheten till undantag med hänsyn till yttrandefriheten. I kommissionens förklaring till denna punkt i art. 13 talas det inte heller om yttrandefriheten. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening får det därför anses att de möjligheter till undantag från direktivet som kan göras i yttrandefrihetens intresse behandlas enbart av art. 9 och p. 37 i ingressen.

Man kan då för det första tänka sig att argumentera på samma sätt som Mediekommittén, dvs. hävda att möjligheterna till undantag i yttrandefrihetens intresse är vidare än vad ordalagen i art. 9 synes ge vid handen och att även den utvidgning av databasregeln som Mediegrundlagsutredningen föreslår, och som till stora delar motsvarar Mediekommitténs förslag, omfattas av möjligheten till undantag. För det andra kan man tänka sig att begränsa möjligheten till grundlagsskydd enligt de nya grundlagsregler som kommittén föreslår till de fall som anges i art. 9, dvs. till verksamhet som bedrivs för ”uteslutande journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande”.

Det första av de nu nämnda alternativen innebär att man håller fast vid den hållning som lagstiftaren intog vid införandet av PuL. Det måste dock noteras att lagstiftaren då inte tog ställning till om en utvidgad databasregel rymdes inom möjligheterna till undantag enligt art. 9, utan bedömningen avsåg endast den då gällande lydelsen av TF och YGL. Som nämnts inledningsvis får det från svenska utgångspunkter anses att TF:s och YGL:s nuvarande tillämpningsområden ryms inom undantagsmöjligheter-

na enligt art. 9. Vad frågan nu gäller är alltså endast om vårt förslag till utvidgning av YGL:s tillämpningsområde också ryms inom undantagsmöjligheterna.

Om man väljer detta alternativ är en tänkbar invändning att ett påstående om att undantaget enligt art. 9 för uteslutande journalistiska ändamål och konstnärligt och litterärt skapande också omfattar envar som ansöker om utgivningsbevis för en databas innebär att man uppenbart går utöver artikelns tillämpningsområde. Mot denna invändning kan hävdas att begreppen journalistiska ändamål och konstnärligt och litterärt skapande knappast är klart definierade och att nästan allt massmedialt utövande av yttrandefriheten torde kunna hänföras dit om inte begreppen tolkas snävt. Termen journalist har också i andra sammanhang getts en vid definition. Så har t.ex. i Europarådets ministerkommittés rekommendation om rätten för journalister att inte avslöja sina källor termen journalist definierats som ”any natural or legal person who is regularly or professionally engaged in the collection and dissemination of information to the public via any means of mass communication” (Recommendation No. R (2000) 7 of the Committe of Ministers to member states on the right of journalists not to disclose their sources of information, antagen den 8 mars 2000, definition a., jfr Draft Explanatory Memorandum, Commentary 9–14). I Europarådets rekommendation No. R (96) 4 om skydd för journalister i konflikt- och spänningssituationer uttalas också att termen journalist i rekommendationen skall anses täcka alla representanter för medierna, såsom alla som arbetar med att samla in, bearbeta och sprida nyheter och information, inklusive fotografer, chaufförer och tolkar. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är det även naturligt att ge en vid definition åt begreppet journalist eftersom det ständigt tillkommer nya former för kommunikation till allmänheten. Ursprungligen torde begreppet endast ha avsett den som arbetade inom tidningsvärlden. Senare tillkom radio och TV och numera finns också t.ex. Internet med alla de möjligheter till olika former av kommunikation med allmänheten som ges där.

Med kommitténs utformning av databasregeln skulle också för utgivningsbevis krävas att databasen tillhandahålls allmänheten, dvs. att databasinnehavaren riktar sitt yttrande till en stor och obestämd krets av mottagare. Det skulle även krävas att han ordnar verksamheten så att mottagarna inte kan ändra innehållet i databasen och han skulle vara tvungen att dokumentera innehållet i databasen samt utse och anmäla en utgivare. Han måste alltså rikta sitt yttrande till allmänheten, yttrandets innehåll kommer att kunna fastställas, han kommer att kunna knytas till de yttranden han gör och han får efter utgivaren bära ansvaret för dem. Det skulle kunna hävdas att dessa krav på verksamheten innebär att den till stor del drivs under sådana förhållanden som ofta kännetecknar verksamhet för journalistiska ändamål, om man bortser från att innehållet inte behöver vara be-

gränsat till nyheter, debatt, opinionsbildning eller annat som kan kopplas till sådan verksamhet i snäv mening.

Med andra ord skulle ”verksamhet för journalistiska ändamål” ges en vid betydelse som snarare avser sättet att arbeta än innehållet i det som yttras, alltså ett synsätt som kan sägas ansluta sig till Sveriges förklaring vid antagandet av EG-direktivet. I de fall då innehållet i databasen är sådant att det knappast kan kopplas till journalistiska ändamål torde verksamheten i stället med ett motsvarande synsätt kunna betraktas som ett led i konstnärligt eller litterärt skapande.

Denna hållning skulle alltså innebära att man argumenterar på samma sätt som Mediekommittén med tillägg om att de krav som enligt databasregeln ställs på verksamheten innebär att den till stor del utövas under sådana villkor som ofta kännetecknar verksamhet för journalistiska ändamål och att i fall då sådant ändamål i snäv mening inte kan anses föreligga torde den i stället vara att betrakta som konstnärligt eller litterärt skapande. Med bortseende från tillägget överensstämmer detta resonemang med det som fördes av regeringen och riksdagen vid införandet av PuL angående möjligheterna till undantag från direktivet för verksamhet som var skyddad enligt då gällande TF och YGL.

Frågan kan ställas om detta resonemang redan underkänts av regeringen i samband med att den inte förde vidare Mediekommitténs förslag till utvidgning av databasregeln. Några av remissinstanserna (Hovrätten över Skåne och Blekinge, Malmö tingsrätt, Länsrätten i Stockholms län och Sveriges Advokatsamfund, se Ds 1997:85 s. 77 ff) satte förslagets förenlighet med dataskyddsdirektivet i fråga. Remissinstansernas kritik innebar sammanfattningsvis att kommitténs tolkning av möjligheterna till undantag från direktivet var alltför extensiv. Länsrätten och Advokatsamfundet ansåg också att frågan om förslagets förenlighet med dataskyddsdirektivet krävde en mera djupgående analys. Advokatsamfundet anförde även bl.a. att kommitténs åberopande av Europakonventionen till stöd för en långtgående möjlighet till undantag från direktivets regler var principiellt intressant men att argumentationen var alltför kortfattad och allmänt hållen för att man skulle kunna bilda sig en säker uppfattning om dess hållbarhet.

Förhållandet till dataskyddsdirektivet anfördes dock inte uttryckligen av regeringen som ett skäl mot att genomföra förslaget (prop. 1997/98:43 s. 114). I stället angavs att det var svårt att överblicka vilka former av ny kommunikation som skulle kunna beröras av utvidgningen, att den fick ses som omfattande och att en sådan utvidgning borde föregås av en mera ingående analys. Regeringen ansåg därför inte att tiden var mogen för en utvidgning av databasregeln på det sätt som Mediekommittén föreslagit. Även om regeringen sålunda inte avvisat tanken på ett sådant förslag kan det dock inte uteslutas att också förhållandet till dataskyddsdirektivet ingav tveksamhet. Slutsatsen får bli att saken befinner sig i samma läge som

när Mediekommittén lämnade sitt betänkande. Denna ståndpunkt påverkas inte av EU:s politiska deklaration om en EU-stadga om grundläggande rättigheter eftersom deklarationen inte är juridiskt bindande. Den ger knappast heller uttryck för ett annat synsätt än det som kommer till uttryck i Europakonventionen.

Det andra sättet att uppnå förenlighet mellan dataskyddsdirektivet och förslaget till en utvidgad databasregel genom användande av direktivets möjligheter till undantag enligt art. 9 skulle som nämnts innebära att man i de nya reglerna angav att möjligheten till grundlagsskydd för databaser skulle gälla endast för verksamhet som bedrevs för ”uteslutande journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande”. Detta skulle alltså kunna innebära ett mera begränsat grundlagsskydd än det ovan diskuterade alternativet.

För att kravet på att verksamheten skall falla inom möjligheterna till undantag enligt art. 9 inte skall bli endast skenbart torde det i detta fall krävas, liksom vid det inledningsvis behandlade alternativet (grundlagsskydd endast om personuppgifter ej behandlas), att vissa sanktionsmöjligheter föreligger. Kravet på förenlighet med undantagen i art. 9 vore ju meningslöst om det vore tillräckligt att påstå t.ex. att verksamheten skulle bedrivas uteslutande för journalistiska ändamål och det inte fanns någon möjlighet att ingripa om verksamheten helt avvek från detta. Även en lösning enligt detta alternativ måste därför anses kräva vissa sanktionsmöjligheter, t.ex. möjlighet att återkalla utgivningsbevis och därmed upphäva grundlagsskyddet om verksamheten inte längre bedrivs uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande.

Liksom beträffande det inledningsvis behandlade alternativet skulle detta kräva att någon myndighet höll uppsikt över innehållet i databasen. Ingripande skulle visserligen inte vara möjligt förrän efter att yttrandet offentliggjorts i databasen varför en direkt konflikt med förbudet mot censur och hindrande åtgärder inte heller här kan anses föreligga. Det ter sig dock mycket besvärligt att tillämpa de angivna rekvisiten vilkas innebörd är minst sagt oklar. Härtill kommer, som tidigare nämnts, att varje innehållsmässig värdering av yttranden öppnar för missbruk och därför bör undvikas. Som också konstaterats i det föregående skulle sanktionsmöjligheter av det nu diskuterade slaget innebära ett stort avsteg från de grundläggande principerna i det svenska skyddet för yttrandefriheten.

Till det sagda kommer att rekvisitet ”uteslutande” är problematiskt. Skall detta förstås så att varje biavsikt som inte ryms i ordalagen i art. 9 gör att undantaget inte gäller? Hur skall avsikterna med verksamheten fastställas? Ordet ”uteslutande” skulle medföra en icke önskvärd otydlighet i grundlagsskyddet. Det kan nämnas att tolkningen av rekvisitet ”uteslutande för journalistiska ändamål eller konstnärligt eller litterärt skapande” kan komma att bli föremål för HD:s prövning (mål B 293-00).

Det är därför visserligen möjligt att rekvisitet får viss belysning men ett verkligen slutligt ställningstagande kan ske bara genom en dom av EGdomstolen i en oviss framtid.

Av vad som nu sagts framgår att inte heller detta alternativ bör övervägas vidare.

Slutsatsen blir alltså att det endast är alternativ nummer två, dvs. Mediekommitténs argumentationslinje, som återstår om man vill hålla fast vid förslaget till en utvidgad databasregel som ger envar möjlighet att få grundlagsskydd utan krav på innehållet i databasen.

Avslutningsvis kan här nämnas att Mediegrundlagsutredningens förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL även innebär att utgivningsbevis skall kunna utfärdas också för sådan direktsändnings-, databas-, eller print on demand-verksamhet som bedrivs genom överföringar som utgår från utlandet (se kapitel 6) och att samma regler skall gälla för sådan verksamhet som för motsvarande verksamhet där överföringarna utgår från Sverige. Det svenska grundlagsskyddet kan dock av naturliga skäl endast upprätthållas i Sverige. Om det land varifrån överföringarna utgår tillhör EU torde bl.a. det landets lagregler för genomförande av dataskyddsdirektivet kunna vara tillämpliga på den del av verksamheten som bedrivs i det landet. Detta kan innebära att den utländska verksamheten i ett sådant fall faktiskt har andra legala förutsättningar än motsvarande verksamhet där överföringarna utgår från Sverige.

Den allmänna brottspreskriptionen, reglerad genom reglerna i 35 kap. BrB, löper jämsides med och oberoende av den särskilda tryckfrihetsrättsliga preskriptionen och brytes i motsats till den senare först genom häktning eller delgivning av åtal. Ifrågavarande hänvisning till allmänna preskriptionsregler blir av betydelse, när granskningsexemplar ej avlämnats men likväl så lång tid förflutit efter skriftens utgivning att straff för brottet förfallit.

Det skulle kunna förefalla tveksamt om de strafflags- respektive brottsbalksregler som avses i de ovanstående uttalandena bl.a. motsvarade vad som nu stadgas i 35 kap. 1 § BrB. Att så var fallet framgår emellertid av Kommentar till Brottsbalken III, Beckman m.fl., 1967, s. 325. Där anges under 35 kap. 1 § (som alltjämt har samma lydelse):

Första stycket är i sak nästan lika med SL 5:14, frånsett ändringar som föranletts av att i BrB fängelse och straffarbete ersatts med det enhetliga frihetsstraffet fängelse. SL 5:14 erhöll sin slutliga lydelse år 1946, då i stället för en tidigare bestämmelse om att straff skulle vara förfallet om brottet ej blivit åtalat inom preskriptionstiden stadgades att denna verkan skulle inträda om den misstänkte icke inom preskriptionstiden häktats eller erhållit del av åtal för brottet.

Det ovan sagda innebär enligt Mediegrundlagsutredningens mening att BrB:s bestämmelse om åtalspreskription i 35 kap. 1 § gäller på TF:s och YGL:s områden. BrB:s preskriptionstid skall då enligt kommitténs mening räknas från det att innehållet först lämnades ut för spridning (jfr departementschefen och Malmgren i citaten ovan, ”…så lång tid efter skriftens utgivning förflutit att straff för brottet förfallit”). Att BrB:s regler om åtalspreskription i 35 kap. 1 § gäller på TF:s och YGL:s områden och att BrB:s preskriptionstid då skall räknas från det att innehållet först lämnades ut för spridning innebär att 35 kap. 1 § BrB enligt nu gällande rätt sätter en yttersta gräns för hur lång preskriptionstiden kan bli för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott i grundlagsskyddade medier. Om pliktexemplarsskyldighet föreligger för ett videogram men pliktexemplar inte lämnas blir alltså preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i videogrammet inte evig utan maximalt så lång som följer av BrB:s preskriptionsregel för det aktuella brottet.

8.2.5 Enskilt åtal

Det hittills sagda har avsett de regler som gäller för allmänt åtal för tryckoch yttrandefrihetsbrott. När det gäller enskilt åtal för sådana brott sägs i

9 kap. 4 § TF att för målsägandens rätt att angiva tryckfrihetsbrott eller tala därå gäller vad som är stadgat i lag. Genom hänvisningen i 7 kap. 1 § första stycket YGL till 9 kap. 1–4 §§ TF gäller denna bestämmelse även på YGL:s område. Enligt 20 kap. 8 § RB får målsäganden inte väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal om han inte angett brottet och åklagaren har beslutat att åtal inte skall äga rum. Sedan den i TF och YGL angivna särskilda preskriptionstiden löpt ut är skriften, radioprogrammet eller den tekniska upptagningen fri från allmänt åtal och målsäganden torde därför omedelbart därefter kunna väcka åtal (jfr Malmgren, Sveriges grundlagar, 1971, s. 263). Som yttersta gräns för enskilt åtal gäller preskriptionsreglerna i 35 kap. BrB. Vissa brott är målsägandebrott, t.ex. förtal och förolämpning, vilket innebär att de enligt huvudregeln får åtalas endast av målsäganden. Om målsäganden angett brottet till åtal och åtal av särskilda skäl anses påkallat ur allmän synpunkt får dock åklagaren åtala vissa former av förtal och förolämpning (se 5 kap. 5 § BrB).

8.2.6 Regler om ursprungsuppgifter m.m.

En viktig del av ansvarssystemet i YGL är de regler som kräver att tekniska upptagningar skall förses med uppgifter om framställare och utgivare m.m., s.k. ursprungsuppgifter. Syftet med reglerna är att göra det möjligt att fastställa vem som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna. Ursprungsuppgifter har också stor betydelse för möjligheten att avgöra dels om en upptagning spritts till allmänheten och således faller in under grundlagsskyddet, dels när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott börjar löpa.

I 3 kap. 13 § första stycket YGL sägs att sådana exemplar av tekniska upptagningar som framställs i landet och är avsedda för spridning här skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren har framställts. I andra stycket föreskrivs straffansvar för den som framställer en teknisk upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket. I tredje stycket föreskrivs straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet sprider en teknisk upptagning som saknar någon sådan uppgift som sägs i första stycket. Detsamma gäller om någon uppgift är felaktig och spridaren känner till detta. Framställaren kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år medan spridaren endast kan dömas till penningböter.

Spridaren kan emellertid också bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott som begås genom den upptagning han sprider. I 6 kap. 2 § tredje stycket YGL sägs att spridaren svarar för yttrandefrihetsbrott i upptagningen om upptagningen saknar uppgift om vem som har låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige

och inte heller kan påträffas här under rättegången. Enligt fjärde stycket i samma paragraf gäller detsamma om en lämnad uppgift innebär att den som låtit framställa upptagningen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och spridaren känner till detta.

Enligt 4 kap. 1 § YGL skall tekniska upptagningar ha en utgivare och denne utses av den som låter framställa upptagningen. I 4 kap. 4 § samma grundlag sägs att det skall framgå av en teknisk upptagning vem som är utgivare och att utgivaren skall se till att varje exemplar har en sådan uppgift. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att utse utgivare kan enligt 4 kap. 6 § första stycket första meningen YGL dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att se till att uppgift om utgivaren sätts ut på en teknisk upptagning kan enligt 4 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL dömas till penningböter.

I 10 kap. YGL finns regler om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet. I 1 § första stycket sägs att bestämmelserna i 1–9 kap. och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. Det anges vidare att vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning dvs. importören (se prop. 1990/91:64 s. 132). Importören är alltså skyldig att utse utgivare enligt 4 kap. 1 § jämförd med 10 kap. 1 § YGL och kan fällas till ansvar om han underlåter att göra detta (4 kap. 6 § jämförd med 10 kap. 1 § YGL). Däremot torde det inte åvila honom någon straffsanktionerad skyldighet att förse upptagningen med ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL eftersom straffansvaret enligt andra stycket i denna paragraf åvilar den som framställer en teknisk upptagning medan det i 10 kap. 1 § YGL sägs att vad som sägs om den som låtit framställa upptagningen skall gälla den som här i landet lämnat ut den för spridning. Se vidare om denna fråga i avsnitt 10.6.2. Med den som här i landet lämnar ut upptagningen för spridning avses importören (se prop. 1990/91:64 s. 132). Importören kan emellertid enligt 3 kap. 13 § tredje stycket YGL jämförd med 10 kap. 1 § samma grundlag straffas med penningböter om han sprider en upptagning som har bristfälliga ursprungsuppgifter eller som saknar sådana uppgifter.

Även TF innehåller regler om skyldighet att sätta ut uppgifter om utgivare, framställare m.m. Reglerna har också inom TF:s tillämpningsområde betydelse för möjligheten att spåra någon som kan hållas ansvarig för tryckfrihetsbrott och för möjligheten att avgöra om preskription har inträtt.

När det gäller reglernas betydelse för möjligheten att avgöra om en skrift faller under grundlagsskyddet föreligger en skillnad i förhållande till YGL. På TF:s område finns nämligen den s.k. stencilregeln (1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF) som gör angivande av vissa uppgifter

på skriften till formell förutsättning för att vissa stencilerade och liknande skrifter skall falla in under TF:s tillämpningsområde. För sådana skrifter är alltså angivande av uppgifter avgörande för om grundlagsskydd föreligger eller inte.

I 1 kap. 5 § första stycket första meningen TF sägs att TF äger tillämpning på skrift som framställts i tryckpress. I stencilregeln i följande mening sägs att TF också skall tillämpas på skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om utgivningbevis gäller för skriften eller den är försedd med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet. Om utgivningsbevis inte gäller för en skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, måste alltså de angivna uppgifterna sättas ut för att skriften skall omfattas av TF.

TF:s övriga regler om ursprungsuppgifter har stora likheter med reglerna i YGL. I 4 kap. 2 § första stycket TF sägs att skrift som här i riket framställts i tryckpress eller mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande och för vilken gäller utgivningsbevis skall innehålla tydliga uppgifter om vem som har tryckt eller eljest mångfaldigat skriften samt om ort och år för detta, om skriften är avsedd att utges här och inte är att hänföra till bild- eller tillfällighetstryck. I 4 kap. 5 § föreskrivs straffansvar för framställare som bryter mot denna regel. Om en ursprungsuppgift enligt 4 kap. 2 § första stycket TF saknas eller om en sådan uppgift eller en uppgift enligt 1 kap. 5 § första stycket 2 TF är oriktig, kan den som med vetskap om detta sprider skriften straffas med penningböter enligt 6 kap. 3 § TF.

I 5 kap. 11 § första stycket TF sägs att utgivarens namn skall anges på varje nummer eller häfte av periodisk skrift. För utgivarens överträdelse av denna skyldighet är straffet penningböter enligt 5 kap. 14 § andra stycket första meningen TF. Spridaren kan också bli ansvarig för tryckfrihetsbrott i skriften om uppgift om vem som tryckt skriften saknas eller är oriktig och spridaren känner till detta och det inte kan utrönas vem som tryckt skriften (8 kap. 4 och 9 §§ TF).

8.2.7 Upplagebegreppet

Utöver ovannämnda regler kan nämnas att vissa begrepp är av grundläggande betydelse för tolkningen och tillämpningen av TF och YGL och därmed även för tillämpningen av preskriptionsreglerna. Upplaga är ett sådant begrepp. Det förekommer visserligen varken i TF eller YGL men det ligger till grund för tillämpningen av båda grundlagarna. Detta sammanhänger med att ett huvudsyfte med TF och YGL är att säkerställa fri-

heten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. När det gäller TF framgår detta dels av att TF är tillämplig på skrift som framställts i tryckpress, vilket vid TF:s tillkomst var den teknik som i praktiken användes för masskommunikation, dels av att TF för att vara tillämplig på skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande kräver bl.a. att skriften mångfaldigats (1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF). När det gäller YGL framgår syftet att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen bl.a. av att det krävs att tekniska upptagningar sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt för att de skall falla under YGL:s tillämpningsområde (1 kap. 10 § YGL, prop. 1990/91:64 s. 112).

Det anses att varje ny upplaga av en skrift eller teknisk upptagning är en ny skrift eller teknisk upptagning (se t.ex. SOU 1997:49 s. 182 ff och 221 f. med hänvisningar). Ny preskriptionstid börjar alltså löpa när en ny upplaga ges ut oberoende av att allmänt åtal inte längre får väckas för yttrandefrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll. Det måste således kunna fastställas vilken upplaga en bok eller en teknisk upptagning hör till. Begreppet upplaga behandlas mera ingående i avsnitt 10.3.

8.2.8 Övergångsreglering

Avslutningsvis skall nämnas något om övergångsbestämmelserna till YGL och till 1998 års ändringar i YGL.

YGL trädde i kraft den 1 januari 1992. För sådant som offentliggjorts efter denna tidpunkt i ett medium som omfattas av YGL gäller grundlagen fullt ut. I fråga om filmer, videogram m.m. och ljudupptagningar som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet gäller YGL med vissa undantag. Dessa undantagsregler innebär bl.a. att sådan film m.m. och ljudupptagning skall anses ha lämnats ut för spridning den dag då YGL trädde i kraft. Genom denna regel åstadkoms en utgångspunkt för beräkningen av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i äldre filmer m.m. och ljudupptagningar. Som nämnts ovan löper dock en ny preskriptionstid om en ny upplaga ges ut. Undantagsreglerna innebär också bl.a. att reglerna om skyldighet att utse utgivare och ange ursprungsuppgifter inte gäller för sådana äldre filmer m.m. och ljudupptagningar.

För tekniska upptagningar som lämnats ut för spridning före den 1 januari 1999 har övergångsbestämmelserna till 1998 års ändringar i YGL utformats i överensstämmelse med ovannämnda tidigare regler om äldre filmer m.m. och ljudupptagningar. Detta innebär bl.a. att sådana äldre tekniska upptagningar som inte tidigare omfattats av YGL skall anses ha lämnats ut för spridning den dag de nya grundlagsreglerna började gälla

dvs. den 1 januari 1999. Vidare innebär övergångsbestämmelserna bl.a. att YGL:s regler om skyldighet att utse utgivare och att ange ursprungsuppgifter m.m. inte gäller för sådana äldre tekniska upptagningar.

8.3 Bakgrunden till nuvarande regler

8.3.1 TF:s ursprungliga lydelse

När 1949 års TF trädde i kraft föreskrevs, som framgått i föregående avsnitt, i fråga om preskription att allmänt åtal för tryckfrihetsbrott skulle väckas inom sex månader från det att skriften utgivits och ett s.k. granskningsexemplar av skriften lämnats. Att granskningsexemplar lämnats var alltså en förutsättning för att den särskilda preskriptionstiden skulle börja löpa. Granskningsexemplar skulle av boktryckerierna lämnas till justitieministern eller till ministerns förordnade lokala ombud (tryckfrihetsombud). Skyldigheten att lämna granskningsexemplar hängde samman med att det då var justitieministern med tryckfrihetsombuden som hade att vaka över att tryckfriheten enligt TF inte överskreds och granskningsexemplaren skulle möjliggöra denna tillsyn. Reglerna i 1949 års TF överensstämde i huvudsak med vad som dittills gällt enligt 1812 års TF (prop. 1948:230 s. 183). De korta preskriptionstiderna i TF kan ses mot bakgrund av detta system som skulle säkerställa att överträdelser av tryckfriheten snabbt kom till myndigheternas kännedom.

8.3.2 1976 års reform

Den 1 januari 1978 trädde vissa ändringar i TF i kraft (SFS 1976:955, prop. 1975/76:204, 1975/76KU54, rskr.1975/76:394, 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Ändringarna innebar bl.a. att TF:s tillämpningsområde utvidgades till att omfatta även skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. Ändringarna innebar också att uppgiften att öva tillsyn över att tryckfriheten inte missbrukades flyttades från justitieministern och tryckfrihetsombuden till JK. Till följd av avskaffandet av den särskilda tillsynsorganisationen avskaffades också skyldigheten att lämna granskningsexemplar och regeln om preskription ändrades till sin nuvarande lydelse. Den nya regeln gör skillnad mellan periodisk skrift med utgivningsbevis och annan skrift. Allmänt åtal för tryckfrihetsbrott skall väckas inom sex månader från utgivningen, när det gäller periodisk skrift för vilken vid utgivningen gällde utgivningsbevis, och inom ett år från utgivningen när det gäller annan skrift.

Propositionen byggde till större delen på förslag som fördes fram av Massmedieutredningen (MMU) i betänkandet Massmediegrundlag (SOU 1975:49). Som skäl för omläggningen av tillsynssystemet anförde MMU att tryckfrihetsombuden saknade praktisk möjlighet att fullgöra sin granskningsuppgift och att skyldigheten att lämna granskningsexemplar långt ifrån alltid iakttogs. Vidare framhöll utredningen att anmälningar från allmänheten och från polisen samt massmediernas bevakning av varandra gör att tillsynen fungerar väl så effektivt som om det finns en särskild organisation för övervakning (prop. 1975/76:204 s. 85). Förslaget om omläggning av tillsynssystemet vann bred anslutning vid remissbehandlingen. Föredragande statsrådet ansåg att en omläggning av tillsynen borde komma till stånd och anförde som grund dels att principiella skäl talade emot att justitieministern utövade denna tillsyn, dels att det gällande systemet var behäftat med åtskilliga brister (a. prop. s. 124).

Enligt MMU:s förslag till preskriptionsregel skulle preskriptionstiden vara sex månader från utgivningen för periodisk skrift och ett år från utgivningen för annan skrift. Anledningen till skillnaden var att svårigheterna att fastställa utgivningsdagen kunde förväntas bli större i fråga om de icke periodiska skrifterna. JK instämde i detta men påpekade också att motsvarande svårigheter kunde förväntas även i fråga om periodiska skrifter som saknar utgivningsbevis. JK föreslog därför att den kortare preskriptionstiden begränsades att gälla bara periodisk skrift för vilken utgivningsbevis fanns. Föredragande statsrådet instämde i detta (a. prop. s. 179).

Som ovan nämnts överensstämde de ursprungliga preskriptionsreglerna i 1949 års TF i huvudsak med vad som dittills gällt enligt 1812 års TF (prop. 1948:230 s.183). Skälen till den korta preskriptionstiden berörs inte närmare vare sig i 1944 års tryckfrihetssakkunnigas betänkande med förslag till tryckfrihetsförordning (SOU 1947:60) eller i propositionen till 1949 års TF. I propositionen (s. 184) sägs emellertid följande angående preskriptionsregeln

Den särskilda preskriptionsregeln för allmänt åtal av tryckfrihetsbrott har i viss mån en annan uppgift än eljest gällande preskriptionsbestämmelser. Syftet därmed är att det, med hänsyn till att tryckta skrifter äro underkastade granskning av chefen för justitiedepartementet och dennes ombud, inom en förhållandevis kort tid bör stå klart, huruvida ingripande mot skriften kommer till stånd.

8.3.3 YGL

YGL, som trädde i kraft den 1 januari 1992, tillkom efter förebild av TF och preskriptionstiden för filmer och ljudupptagningar bestämdes till ett år efter förebild av vad som enligt TF gällde för andra tryckta skrifter än periodiska med utgivningsbevis. För radio- och TV-program bestämdes preskriptionstiden till sex månader vilket överensstämde med då gällande preskriptionstid enligt radioanvarighetslagen. Som nämnts i det föregående gjordes i YGL även två undantag från huvudregeln om en ettårig preskriptionstid för filmer och videogram. Det ena avsåg tidpunkten när preskriptionstiden började löpa för filmer och det andra föreskrev preskriptionstid enligt lag, dvs. BrB, för olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Undantagsreglerna tillkom som ett inslag bland de regler som motiverades av intresset att komma till rätta med våldsskildringar och barnpornografi. Genom grundlagsändringen den 1 januari 1999 ändrades paragrafen bl.a. så att barnpornografibrottet inte längre nämndes eftersom skildring av barn i pornografisk bild inte längre skulle falla under YGL.

8.3.4 De särskilda preskriptionstidernas bakgrund

Angående skälen till de särskilt korta preskriptionstiderna i TF och YGL kan i övrigt nämnas att det sedan lång tid tillbaka ansetts viktigt att frågan om tryckfrihetsbrott avgörs snabbt. Att åtalsprövningen anses böra ske i anslutning till utgivningen hör samman med att många yttranden som kan vara straffbara enligt TF och YGL är sådana som har betydelse för den allmänna opinionsbildningen och att uppfattningen om vad som är tillåtet respektive otillåtet att yttra, även inom ett visst straffbud, kan ändras även under en kortare tidsperiod. Beträffande politiska yttranden är det därför särskilt viktigt att åtalsfrågan blir avgjord kort tid efter offentliggörandet så att frågan om det föreligger ett missbruk av tryck- eller yttrandefriheten blir klarlagd. Det har även anförts att det är viktigt att åtalsfrågan inte kommer upp på nytt när den allmänna opinionen kanske ändrat uppfattning.

8.4 Närmare om problemen

8.4.1 Preskriptionstidernas längd

Bakgrunden till Mediegrundlagsutredningens uppdrag beträffande preskriptionstidernas längd är bl.a. att Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) i en framställning till Justitiedepartementet föreslog att rege-

ringen skulle överväga en ändring av preskriptionsreglerna för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp. Den föreslagna ändringen innebar att hets mot folkgrupp skulle föras in under den sista meningen i 7 kap. 1 § andra stycket YGL så att preskriptionstiden skulle bestämmas enligt vanlig lag. DO angav att förslaget var motiverat av att den gällande preskriptionstiden medförde att rasistmusik på cd-skivor och liknande i praktiken inte kunde bli föremål för lagföring och förstöring annat än i undantagsfall (SOU 1997:49 s. 321). Framställningen överlämnades till Mediekommittén som då var i slutet av sitt arbete.

Inom ramen för Mediekommmitténs arbete framkom att JK från det att YGL trädde i kraft den 1 januari 1992 och fram till februari 1997 hade handlagt tolv ärenden rörande hets mot folkgrupp i filmer, videogram eller ljudupptagningar. Ärendena hade omfattat sammanlagt ett hundratal titlar, till helt övervägande delen ljudupptagningar. I två av ärendena hade åtal väckts för hets mot folkgrupp. Övriga ärenden hade skrivits av från vidare handläggning. I ett stort antal fall var skälet för avskrivning att åtalspreskription hade inträtt innan ärendet anhängiggjordes hos JK. Grunden för avskrivning i övrigt var bl.a. att det saknades tillräckliga skäl att inleda utredning rörande yttrandefrihetsbrott.

Kommittén anförde i sitt betänkande bl.a. att hets mot folkgrupp inte utan vidare kunde behandlas på samma sätt som olaga våldsskildring och barnpornografibrott (SOU 1997:49 s. 324 ff). Det skulle innebära en avvikelse från de tryckfrihetsrättsliga huvudreglerna utanför det på flera sätt särreglerade film- och videoområdet. Frågan måste då enligt kommittén ställas om bara ljudupptagningar skulle omfattas eller om även upptagningar som enbart innehåller text skulle omfattas. Kommittén ställde också frågan om särregleringen även skulle omfatta tryckta skrifter och flera brott. Sammantaget fann kommittén att frågan gav anledning till omfattande överväganden av principiell art och måste belysas i ett brett perspektiv som kommittén inte haft möjlighet att anlägga. Kommittén lade därför inte fram något förslag till förlängning av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

Detta mötte kritik från några remissinstanser. I propositionen om TF:s och YGL:s tillämpningsområden instämde regeringen emellertid i kommitténs bedömning att detta är en stor principiell fråga och angav att en ändring inte borde föreslås utan en föregående bred och allsidig belysning av alla de problem som är förknippade med frågan (prop. 1997/98:43 s. 125). Regeringen föreslog därför inte i detta sammanhang någon ändring av preskriptionstiden.

Under riksdagsbehandlingen av ovannämnda proposition väcktes flera motioner om preskriptionstiderna. De innehöll krav på längre preskriptionstider och en närmare utredning av frågan. KU instämde emellertid i sitt betänkande i regeringens bedömning och avstyrkte bifall till motioner-

na (bet. 1997/98:KU19 s. 41). Riksdagen avslog motionsyrkandena (rskr. 1997/98:214).

Regeringen har nu i direktiven till Mediegrundlagsutredningen angett att preskriptionstiderna för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten bör ses över i det breda perspektiv som Mediekommittén, regeringen och KU efterlyst. I direktiven sägs i denna del bl.a. att kommittén skall analysera och ta ställning till om de preskriptionstider som gäller för tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott bör förlängas och att detta är en praktiskt och principiellt betydelsefull fråga som ger anledning till omfattande överväganden av principiell art samt att kommittén skall belysa frågan ur ett brett perspektiv. Vidare anges att alla de medier som omfattas av TF:s och YGL:s tillämpningsområden omfattas av uppdraget men att utgångspunkten är att de typiska nyhetsmedierna (periodiska skrifter samt ljudradiooch TV-program) även i fortsättningen bör ha en särskild ställning. Det sägs slutligen även att alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott omfattas av uppdraget.

8.4.2 Beräkning av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar

När det gäller uppdraget beträffande frågan om hur utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar skall bestämmas är bakgrunden som nämnts att JK stött på problem med tillämpningen av YGL i fall av misstanke om barnpornografibrott (före grundlagsändringen den 1 januari 1999) och olaga våldsskildring i videogram samt hets mot folkgrupp i cd-skivor.

Frågan om hur utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar skall kunna bestämmas handlar närmare bestämt om hur tidpunkten för utlämnande till spridning skall kunna bestämmas när föreskrivna ursprungsuppgifter saknas eller är bristfälliga. Preskriptionstiden för tekniska upptagningar räknas ju, som framgått ovan, från det att upptagningen lämnades ut för spridning och enligt JK saknas ofta ursprungsuppgifter. Om spridaren i ett sådant fall invänder att den upplaga vari exemplaren ingår offentliggjorts långt tidigare har JK i allmänhet svårt att bevisa motsatsen. JK har därför i en framställning till regeringen (Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen, daterad 1997–05–20, dnr Ju 97/1925, bilaga 2 till detta betänkande) som överlämnades i samband med remissbehandlingen av Mediekommitténs betänkande, bl.a. föreslagit en presumtionsregel. Enligt denna presumtionsregel skall en upptagning som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter anses vara utlämnad för spridning vid den tidpunkt då den påträffas om inte annat framgår av omständighet-

erna. I sammanhanget framförde JK också bl.a. att det framstår som angeläget att begreppsapparaten i YGL görs mera tydlig.

JK:s framställning remissbehandlades under våren 1997 och remissutfallet blev i huvudsak positivt. Regeringen gick dock inte vidare med förslaget i propositionen om TF:s och YGL:s tillämpningsområden (prop. 1997/98:43). I propositionen anförde regeringen att det av JK:s framställning framgår att tillämpningen av en del av YGL:s bestämmelser är förenad med praktiska problem som inte är obetydliga. Enligt regeringen krävde emellertid frågorna en djupare analys än som var möjligt inom ramen för det lagstiftningsärende som ledde fram till den aktuella propositionen. Frågorna borde i stället beredas mera ingående (a. prop. s. 55).

I Mediegrundlagsutredningens direktiv anges bl.a. i denna del att uppdraget innebär att kommittén skall se över bestämmelserna om beräkning av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar och YGL:s begreppsapparat så som JK efterlyst. JK:s framställning skall tjäna som utgångspunkt och diskussionsunderlag för kommitténs överväganden.

I sin framställning redovisar JK vissa erfarenheter av tillämpningen av YGL och problem som därvid visat sig främst när det gäller ingripanden mot yttrandefrihetsbrott i videogram. Han anför att det praktiskt sett är ärenden rörande yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring i videogram som varit de vid myndigheten mest resurskrävande. De problem som tas upp i promemorian avser huvudsakligen dels svårigheterna att avgöra om preskription har inträtt, dels vissa frågor rörande beslag och tiden för väckande av åtal.

Beträffande svårigheterna att avgöra om preskription inträtt understryker JK att de beskrivna tillämpningsproblemen inte avser de s.k. skräddarsydda videogrammen, dvs. videogram som mestadels framställs på beställning genom hopklipp från olika förlagor efter särskilda önskemål, utan att skrivelsen mera allmänt tar sikte på videogram som omsätts på marknaden och saknar föreskrivna ursprungsuppgifter. Det anges vidare att beskrivningen i viss mån även gäller ljudupptagningar men att problemen med sådana upptagningar varit mera begränsade. De ingripanden som skett har avsett cd-skivor med rasistiskt innehåll och föranletts av misstankar om yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp. I några sådana fall har enligt JK ursprungsuppgifter saknats eller varit bristfälliga.

JK anför i framställningen att möjligheterna för honom att ingripa med stöd av YGL ofta beror av vilken innebörd som kan tilläggas olika begrepp och lokutioner såsom ”filmen”, ”ljudupptagningen”, ”mångfaldiga” och ”den som låtit framställa” samt att begreppet ”upplaga” är av väsentlig betydelse för förståelsen av nämnda begrepp liksom för tolkningen och tillämpningen av YGL i övrigt. JK anger att en konsekvens av upplagebegreppets betydelse är att en ny preskriptionstid börjar löpa när en ny upp-

laga ges ut oberoende av att allmänt åtal inte längre får väckas för yttrandefrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll.

JK sätter i fråga om inte den tekniska utvecklingen vad gäller framställningen av exemplar har kommit och kommer att innebära att upplagebegreppet svårligen längre kan användas på samma sätt som tidigare och för alla slags informationsbärare som omfattas av grundlagarna. Det anges att när det gäller sådana videogram med pornografiskt innehåll som JK kommer i kontakt med vid misstanke om yttrandefrihetsbrott synes det vara mindre vanligt att produkterna hålls i lager. I stället tycks det vara betydligt vanligare att nya exemplar framställs vid olika tillfällen och tillhandahålls i takt med att beställningar görs. JK anför att det bör klarläggas hur lagstiftaren ser på frågan om upplagebegreppet och dess fortsatta bärkraft vid bedömningen av äldre och nyare framställningar av filmer och ljudupptagningar samt att det rent generellt framstår som angeläget att begreppsapparaten i YGL görs mera tydlig.

JK uppger vidare att det inte alltid vid ett beslag går att avgöra om någon upplaga framställts eller avses framställas eftersom yttre kännetecken på detta såsom ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL, omslag med tryckt text och bilder och copyrightuppgifter ibland saknas. Vidare anges att det inte alltid kan klarläggas om exemplar av en brottslig framställning framställts inom eller utom landet.

I framställningen anges vidare att de videogram som JK funnit anledning att ingripa mot i regel saknat uppgifter enligt 3 kap. 13 § första stycket och 4 kap. 4 § YGL. Det sägs att det över huvud taget sällan finns några som helst uppgifter till ledning för bedömningen av var och när ett exemplar kan vara framställt samt att det ligger i sakens natur att bristfälliga ursprungsuppgifter, särskilt avsaknad av uppgift om tidpunkten för framställande av den aktuella upplagan, medför svårigheter när det gäller att avgöra om tiden för väckande av åtal har gått ut eller ej. Om spridaren invänder att den upplaga vari exemplaren ingår har offentliggjorts långt tidigare har JK i allmänhet svårt att bevisa motsatsen.

När det gäller filmer eller ljudupptagningar som framställts utomlands påpekar JK bl.a. att en konsekvens av regleringen i 10 kap. 1 § YGL synes vara att den som importerar exemplar av en film eller ljudupptagning för spridning i vart fall inte har någon straffsanktionerad skyldighet att sätta ut fullständiga ursprungsuppgifter. Han anför att det kan ifrågasättas huruvida de skyldigheter som åvilar importören enligt 10 kap. 1 § YGL är tillräckligt långtgående och att man skulle kunna tänka sig en skyldighet för importören att förutom sitt eget namn även ange när exemplaren förts in i landet.

Slutligen kan nämnas att JK i framställningen anger att också en annan fråga som kan förtjäna att närmare övervägas är hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en film eller ljudupptagning skapats i Sverige och

de för spridning avsedda exemplaren sedan tillverkats utomlands och importerats hit. Det kan enligt JK ifrågasättas om regeln i 3 kap. 13 § YGL är tillämplig i denna situation eftersom regeln gäller för exemplar som ”framställs i landet”.

JK har även senare skrivit till regeringen om problem vid tillämpningen av YGL. I en skrivelse av den 25 augusti 1998 rubricerad Angående vissa problem vid tillämpningen av främst yttrandefrihetsgrundlagen (Ju dnr 97/1925) anför JK bl.a. att de frågor som togs upp i den tidigare behandlade promemorian inte förlorat i aktualitet utan att problemen snarare accentuerats. Till belysning av de svårigheter som uppkommer vid ingripanden mot otillåtna yttranden i grundlagsskyddade medier överlämnade JK tillsammans med skrivelsen en promemoria av den 13 augusti 1998 rubricerad Angående Justitiekanslerns ärenden 36–98–33 och 187–98–33 rörande tryck- och yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

I förundersökningarna i de angivna ärendena togs i beslag ett stort antal cd-skivor, något videoband samt affischer, tidningar, flygblad, posters, klistermärken och dekaler med misstänkt rasistiskt innehåll. Även tröjor och T-shirts med tryckta rasistiska symboler togs i beslag. Ingen av utredningarna ledde till åtal för hets mot folkgrupp. I promemorian anförs bl.a. följande:

Sammanfattningsvis kan det konstateras att samtliga de beslagtagna CD-skivorna saknat ursprungsbeteckningar enligt 3 kap. 13 § YGL. I vart fall flertalet av skivorna har införts från utlandet varför skyldighet att ange fullständiga ursprungsuppgifter inte heller synes ha förelegat. I de fall det funnits årtalsuppgifter på skivorna synes dessa ha avsett produktionsåret för inspelningen, vilket inte är detsamma som årtalet för framställningen av upplagan. Avsaknaden av ursprungsuppgifter har lett till att Justitiekanslern som åklagare inte ansett sig kunna styrka att preskription inte inträtt.

Också de affischer, tröjor och dekaler som tagits i beslag har saknat uppgifter till ledning för bedömningen av preskriptionsfrågan. I intet fall har sålunda uppgiftsskyldigheten enligt 4 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen fullgjorts. Beträffande tröjorna har dessutom den komplikationen förelegat att texten och bilderna på dem anbringats med hjälp av en ny teknik som kan vara att jämställa med tryckning men inte behöver vara det, allt enligt sakkunnigutlåtande från Statens kriminaltekniska laboratorium. Huruvida tekniken är att jämställa med tryckning får uteslutande avgöras med utgångspunkt i om det framställts ett större antal exemplar eller inte. Någon uppgift om vem som framställt exemplaren har dock inte lämnats, vilket omöjliggjort närmare efterforskningar rörande antalet framställda exemplar.

Som ytterligare exempel på svårigheter vid ingripanden mot otillåtna yttranden i grundlagsskyddade medier hänvisade JK i sin skrivelse av den 25 augusti 1998 till en förundersökning som då fortfarande pågick och där åtal ännu inte väckts. I ärendet hade husrannsakan verkställts hos ett företag och 1 200 olika videogram med skildringar av sexuellt våld eller tvång hade tagits i beslag. Det helt övervägande antalet videogram innehöll grova skildringar. Samtliga videogram saknade uppgifter som utvisade när, var och av vem exemplaren framställts och syntes med några få undantag vara framställda utomlands. Beträffande vissa av videogrammen hade omslaget försetts med uppgifter om den som producerat filmen och i en del fall också om produktionsåret för filmen som sådan. Någon utgivare hade inte utsetts. I avsaknad av ursprungsuppgifter och mot den misstänktes invändningar om preskription hade JK inte ansett det vara möjligt att styrka att videogrammen lämnats ut för spridning inom preskriptionstiden. Beslaget hade därför hävts i sina huvuddelar och endast ca 200 titlar fanns kvar i beslag vid tiden för skrivelsen.

JK anförde vidare bl.a. att det regelmässigt är så att ursprungsuppgifter är av avgörande betydelse när man skall bedöma vid vilken tidpunkt filmer, ljudupptagningar m.m. tidigast kan ha lämnats ut för spridning eftersom någon annan utredning om detta, bortsett från den misstänktes uppgifter, normalt inte kan åstadkommas. JK angav också att den särskilda regeln om att videogram i vissa fall inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän skyldigheten att lämna pliktexemplar fullgjorts sällan är tillämplig på grund av att upplagor av videogram med våldsskildringar är så begränsade. Enligt JK syntes oftast endast enstaka exemplar tas in till landet för uthyrning.

Slutligen kan nämnas att JK konstaterade att ursprungsuppgifter nästan alltid saknas och att detta förhållande utnyttjas i betydande utsträckning för att framföra invändningar om preskription.

8.5 JK:s förslag om beräkning av preskriptionstid

8.5.1 Förslaget

I sin framställning av den 20 maj 1997 (bilaga 2 till detta betänkande) föreslår JK att det skall införas en presumtionsregel i YGL. Med beaktande av de grundlagsändringar som trädde i kraft den 1 januari 1999 innebär regeln att om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en teknisk upptagning som saknar någon av de i 3 kap. 13 § första stycket YGL föreskrivna ur-

sprungsuppgifterna skall, såvitt annat inte framgår av omständigheterna, upptagningen anses ha lämnats ut för spridning när den påträffades.

JK anför att en sådan regel i praktiken skulle få betydelse i fall då exemplar av en upptagning utan ursprungsuppgifter påträffas hos en spridare och det inte kan utredas vem som låtit framställa upptagningen. Kan spridaren lämna rimliga upplysningar till ledning för bedömningen av när upptagningen har lämnats ut för spridning eller framkommer det annars under utredningen att upptagningen hade lämnats ut för spridning innan den påträffades, kan presumtionen brytas. JK betonar att regeln inte innebär någon förlängning av YGL:s särskilda preskriptionstider och att den inte heller föranleder att ansvarsfördelningen enligt 6 kap. YGL ändras, utan att regeln endast innebär en presumtion i fråga om utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiderna och endast för sådana fall där föreskriven uppgiftsskyldighet inte har fullgjorts. Det anges också att om det kan klarläggas vem som är utsedd till utgivare eller vem som har låtit framställa upptagningen bör presumtionsregeln gälla också i förhållande till denne.

JK uttalar att det enligt hans mening finns klara fördelar med den föreslagna bestämmelsen bortsett från de vinster som kan uppstå i den praktiska hanteringen. En fördel anges vara att regeln kan förväntas öka benägenheten att lämna pliktexemplar enligt pliktexemplarslagen för att på så sätt åstadkomma en utgångspunkt för preskriptionstiden. Som en annan väsentlig fördel anges att regeln skulle ge större eftertryck åt skyldigheten att ange ursprungsuppgifter och utse utgivare eftersom den ökade risken med att sprida upptagningar utan ursprungsuppgifter kan antas leda till att spridarna i ökad utsträckning kommer att begära att ursprungsuppgifter framgår av de upptagningar som de beställer.

JK anger att med uttrycket ”när upptagningen påträffades” bör förstås den tidpunkt då exemplaren faktiskt påträffades som t.ex. vid en husrannsakan eller i samband med en konsert eller liknande.

JK behandlar även några invändningar som kan framföras mot förslaget. Som en sådan invändning anges att spridaren/importören av anonyma exemplar drabbas av en nackdel som kan ifrågasättas från yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter. JK anser emellertid att denna nackdel inte bör överdrivas eftersom spridaren har kunskap om att han faktiskt tar befattning med en upptagning som saknar de föreskrivna uppgifterna och att han därmed löper en risk. När det gäller övriga personer i ansvarskedjan, dvs. de som i egenskap av utgivare m.m. har att ansvara för yttrandefrihetsbrott före spridaren, anges att de bör ha uppgifter om när upptagningen lämnades ut för spridning och därigenom lätt kunna häva presumtionen. För den som låter framställa upptagningen respektive importören gäller vidare att de har möjlighet och skyldighet att utse en utgivare som främst skall svara för upptagningens innehåll. JK anger att sett från dessa utgångspunkter

kan nackdelen för dem som har att ansvara för yttrandefrihetsbrott enligt ansvarskedjan inte anses särskilt påtaglig.

Som en mera allvarlig invändning som kan riktas mot förslaget nämns att det i viss mån får retroaktiv effekt, särskilt i förhållande till sådana exemplar som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet av YGL och där ansvaret för eventuella yttrandefrihetsbrott numera är preskriberat. För att inte sådana exemplar skall falla under presumtionsregeln bör det enligt JK införas en särskild övergångsbestämmelse. Den nya regeln bör däremot enligt JK kunna tillämpas på exemplar av yngre upplagor som finns på marknaden vid ikraftträdandet. Detta eftersom exemplar som framställts efter YGL:s ikraftträdande skall vara försedda med ursprungsuppgifter och det endast är fråga om en presumtionsregel.

Avslutningsvis kan nämnas att JK som en mera allmän synpunkt anger att det över huvud taget kan sättas i fråga om syftet med regleringen i YGL kräver att upptagningar som helt saknar sådana uppgifter på vilka hela ansvarssystemet och därmed också skyddsreglerna egentligen vilar skall få spridas på samma sätt och i hägnet av samma skydd som upptagningar med föreskrivna uppgifter.

8.5.2 Remissyttrandena

Vid remissbehandlingen av JK:s framställning av den 20 maj 1997 blev remissutfallet i huvudsak positivt. Regeringen gick dock inte vidare med förslagen när den avlämnade propositionen om TF:s och YGL:s tillämpningsområden och barnpornografifrågan m.m. (prop. 1997/98:43).

De remissinstanser som tillstyrkte förslaget yttrade sig i allmänhet kortfattat. Bland dem som utvecklade sina synpunkter på förslaget om en presumtionsregel för bestämmande av när preskriptionstiden börjar löpa kan följande nämnas.

Åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt anförde att en presumtionsregel skulle i väsentlig grad förenkla utredningsarbetet rörande yttrandefrihetsbrott i anonyma filmer och ljudupptagningar men att man borde överväga om inte en s.k. stencilregel med förebild i 1 kap. 5 § TF i stället borde införas i YGL. Myndigheten delade JK:s synpunkt att det kunde ifrågasättas om upptagningar som helt saknar s.k. ursprungsuppgifter och på vilka YGL:s ansvarssystem och skyddsregler vilar, skall få spridas på samma sätt och under samma skydd som upptagningar med föreskrivna uppgifter.

Åklagarmyndigheten i Malmö åklagardistrikt framhöll att den föreslagna presumtionsregeln var välmotiverad och att några bärande invändningar ur rättssäkerhetssynpunkt inte fanns eftersom den som kan komma att

drabbas av ansvar till följd av regeln kan sägas ha satt sig i situationen med öppna ögon.

Svenska Journalistförbundet anförde att förbundet var berett att tillstyrka JK:s förslag om en presumtionsregel om inte Barnpornografiutredningens förslag genomfördes. Som ett viktigt skäl för tillstyrkandet angav förbundet att det kunde ifrågasättas om upptagningar som saknar ursprungsuppgifter skulle få spridas på samma sätt och ges samma skydd som upptagningar med korrekta uppgifter.

Våldsskildringsrådet, slutligen, framförde den synpunkten att det var angeläget att sådana rättsliga förutsättningar och administrativa rutiner skapades att lagöverträdare på området snabbt kan lagföras och att videobranschen och allmänheten får tydliga besked om vad som faller inom och utanför lagens råmärken.

Några av remissinstanserna hade emellertid invändningar mot förslaget om en presumtionsregel. Dessa invändningar redovisas här.

Riksdagens ombudsmän (JO) tillstyrkte inte förslaget. JO anförde i yttrandet att det var svårt att bilda sig en välgrundad uppfattning i frågan om åtgärder av det förevarande slaget verkligen var påkallade. JO framhöll att en av de grundläggande principerna i YGL är att grundlagsskyddet för de där reglerade medierna skall sträcka sig lika långt som skyddet för tryckta skrifter och att de framlagda förslagen innebar att man med hänvisning främst till intresset av att kunna ingripa mot en viss typ av brottslighet gjorde viktiga avsteg från denna princip utan att placera in frågan om räckvidden och den principiella utformningen av YGL:s regelsystem i ett större sammanhang. JO uttalade som sin mening att det inte kunde godtas att skyddet för de i YGL behandlade medierna successivt försvagades genom punktvisa förändringar av det aktuella slaget och att om man anser att detta skydd sträcker sig för långt bör frågan om hur det skall utformas i framtiden behandlas i sådana former att de principiella aspekterna kommer att beaktas på ett tydligare sätt än vad som var fallet i de olika förslag som då förelåg. JO var av nu angivna skäl inte beredd att tillstyrka förslagen.

Sveriges Advokatsamfund avstyrkte förslaget till ny presumtionsregel. Samfundet angav i yttrandet att skälet till inställningen var att den föreslagna ordningen torde innebära att spridarna allt oftare kan ställas till svars för innehållet i filmer m.m. vars framställning de inte har med att skaffa eller känner till. Det angavs att en sådan ordning inte är önskvärd. Vidare angavs att samfundet inte delade JK:s uppfattning att en presumtionsregel generellt sett ökar spridarnas benägenhet att kräva föreskrivna ursprungsuppgifter på levererade filmer m.m. och att även om en sådan effekt skulle uppkomma motiverar den inte införandet av den föreslagna regeln. Samfundet anförde att en presumtionsregel av nu aktuellt slag innebar en risk för att de facto preskriberade brott skulle komma att tas upp

och gärningsmännen lagföras vilket inte är acceptabelt, inte minst med hänsyn till att ansvaret i första hand skulle komma att utkrävas av spridarna som inte alltid har kännedom om plats och tid för en viss films framställning. Samfundet angav att om en presumtionsregel infördes måste i vart fall beviskravet för att motbevisa presumtionen sättas lågt.

Samfundet anförde också att det inte delade JK:s synpunkt att det över huvud taget skulle kunna sättas i fråga om syftet med regleringen i YGL kräver att upptagningar som saknar ursprungsuppgifter skall få spridas på samma sätt som upptagningar med föreskrivna uppgifter. Samfundet varnade för en ordning där formerna för ingripanden mot yttranden, dvs. om YGL skall tillämpas eller om prövningen av ett yttrandes tillåtlighet skall ske enligt de vanliga processuella och materiella bestämmelserna, knyts till frågan om skyldigheten att utsätta ursprungsuppgifter har iakttagits eller ej.

Sveriges författarförbund anförde i sitt yttrande bl.a. att tillämpningsproblemen relaterade till barnpornografibrottet och olaga våldsskildring nu riskerade att innebära att YGL förses med stadganden som i stället för att ge skydd för yttranden får karaktären av redskap för myndigheterna att lättare komma åt de olika slag av obehagliga och skyddsvärda yttranden som kommuniceras genom bild- och ljudmedia. Förbundet angav vidare att beträffande presumtionsregeln infinner sig bl.a. frågan hur stor eller liten avvikelsen från kraven i 3 kap. 13 § YGL skall vara för att presumtionsregeln skall träda i stället och ytterligare sökande efter ursprungsuppgifter upphöra.

Slutligen kan nämnas att förbundet kommenterade JK:s uttalande om att det som en mera allmän synpunkt kan sättas i fråga om syftet med regleringen i YGL kräver att upptagningar som helt saknar sådana uppgifter på vilka hela ansvarssystemet och därmed också skyddsreglerna egentligen vilar, skall få spridas på samma sätt och i hägnet av samma skydd som upptagningar med föreskrivna uppgifter. Förbundet angav att uttalandet som en allmän synpunkt på syftet med regleringen i YGL saknar den absolut nödvändiga förståelsen av grundlagsstadgandena som skydd, i demokratins intresse, för yttranden och att reglerna inte på något sätt primärt är tillkomna för att etablera ett ansvarsystem som skall vara lätt att tillämpa för myndigheterna.

8.6 Överväganden

8.6.1 Preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihetsbrott i skrifter och tekniska upptagningar

Enligt Mediegrundlagsutredningens direktiv omfattas alla medier som omfattas av TF och YGL och alla tryck- och yttrandefrihetsbrott av uppdraget att ta ställning till om de preskriptionstider som gäller för tryck- och yttrandefrihetsbrott bör förlängas. Det anges i denna del att utgångspunkten emellertid är att de typiska nyhetsmedierna, periodiska skrifter samt ljudradio- och TV-program, även i fortsättningen bör ha en särskild ställning. Uppdraget när det gäller frågan om hur utgångspunkten för preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott skall fastställas omfattar enligt direktiven endast tekniska upptagningar. Eftersom de två frågorna som skall utredas hänger samman, behandlas de tillsammans.

Av JK:s framställningar till regeringen framgår att det problem beträffande preskriptionstiderna som beskrivs inte består i svårigheter att hinna utreda tryck- och yttrandefrihetsbrott inom grundlagarnas preskriptionstid utan i svårigheter att kunna motbevisa påståenden om att preskription inträtt i de vanliga fall då ursprungsuppgifter på tekniska upptagningar saknas eller är bristfälliga. Enligt framställningarna är det alltså inte preskriptionstidernas längd som i sig är problemet utan svårigheter att fastställa preskriptionstidens utgångspunkt, dvs. när framställningen lämnades ut för spridning. Det kan konstateras att de problem som DO pekat på inte har någon annan grund.

Av JK:s och DO:s framställningar framgår vidare att problemet är störst på YGL:s område och att det, i vart fall hittills, gällt olaga våldsskildring och barnpornografibrott i videogram samt hets mot folkgrupp på cd-skivor. Som nämnts tidigare faller skildring av barn i barnpornografisk bild inte längre under TF:s och YGL:s tillämpningsområde. Barnpornografibrott i medier som i och för sig faller under grundlagarnas tillämpningsområde bestraffas alltså numera enligt vanlig lag och enbart BrB:s preskriptionsbestämmelser är då tillämpliga och alltså inte TF:s eller YGL:s. Barnpornografibrott behandlas därför inte vidare i detta sammanhang.

Av JK:s framställningar framgår också att svårigheterna att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar beror på att ursprungsuppgifter nästan alltid saknas eller är bristfälliga och beträffande videogram även på att pliktexemplarsregeln inte är tillämplig eftersom upplagorna är alltför begränsade eller det i vart fall inte går att styrka att videogrammet getts ut i minst fem exemplar.

En grundläggande fråga är då till en början om åtgärder skall vidtas endast beträffande de medier och de brott som gett problem i praktiken, dvs. beträffande videogram och cd-skivor utan ursprungsuppgifter och olaga våldsskildring och hets mot folkgrupp, eller även beträffande andra medier och brott. Mediegrundlagsutredningen anser att det är viktigt att inta en försiktig hållning när det gäller grundlagsändringar. Detta innebär att man endast bör företa ändringar i grundlagen för att åtgärda problem som uppkommit i praktiken och visat sig betydelsefulla eller för att avhjälpa annars uppenbara brister i grundlagen.

Huvudproblemet i förevarande sammanhang är att tekniska upptagningar i stor utsträckning saknar föreskrivna ursprungsuppgifter. Detta kan medföra problem oavsett vilket slag av tekniska upptagningar det är fråga om och oavsett vilka yttrandefrihetsbrott som kan finnas på upptagningarna. Lösningen på problemen rörande grundlagarnas preskriptionstider bör därför i första hand gälla alla slag av tekniska upptagningar som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter och alla yttrandefrihetsbrott. Om den bör innefatta någon ändring i TF eller beträffande YGL:s bestämmelser om radioprogram är mera tveksamt.

Eftersom huvudproblemet består i svårigheter att fastställa när en upptagning lämnats ut för spridning i de fall då ursprungsuppgifter saknas eller är bristfälliga är det naturligt att överväga om man kan fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden på något annat sätt än enligt gällande huvudregel för tekniska upptagningar, alltså på något annat sätt än från det att upptagningen faktiskt lämnades ut för spridning. I avsnitt 10.4.2 anför Mediegrundlagsutredningen att det för att utgivningstidpunkten skall anses nådd för en teknisk upptagning krävs att i vart fall ett exemplar av upptagningen lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Det krävs alltså att upptagningen lämnats ut för spridning på detta sätt för att preskriptionstiden enligt huvudregeln skall börja löpa. Den nu gällande pliktexemplarsregleringen för videogram och den av JK föreslagna presumtionsregeln är exempel på regler som fastställer utgångspunkten på annat sätt än från det att upptagningen faktiskt lämnades ut för spridning. Pliktexemplarsregeln får till följd att ett videogram som inte getts in till Statens biografbyrå för granskning enligt lagen om granskning och kontroll av filmer och videogram skall anses ha lämnats ut för spridning först när pliktexemplar lämnats till Statens ljud- och bildarkiv. JK:s presumtionsregel innebär att en teknisk upptagning som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna ursprungsuppgifterna skall anses ha lämnats ut för spridning när den påträffades om inte annat framgår av omständigheterna.

När det gäller pliktexemplarsregeln kan konstateras att den inte hindrat att problem uppkommit beträffande videogram. Problemen har tvärtom i stor utsträckning avsett just videogram. Att pliktexemplarsregeln inte varit

effektiv beror antingen på att de videogram som varit aktuella inte getts ut i så stor upplaga att pliktexemplarsskyldighet förelegat, dvs. minst fem exemplar (12 § pliktexemplarslagen), eller på att det i vart fall inte gått att bevisa att videogrammen getts ut i så många exemplar att pliktexemplarsskyldighet förelegat.

Man skulle visserligen kunna överväga att minska antalet exemplar som krävs för att pliktexemplarsskyldighet skall föreligga och på det sättet fånga in ytterligare videogram. Man skulle också kunna låta regeln omfatta andra upptagningar än videogram, t.ex. alla tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Det finns dock en gräns för hur få exemplar som kan krävas för pliktexemplarsskyldighet. Alltför få exemplar skulle innebära att regeln kom i konflikt med syftet med pliktexemplarslagen eftersom detta är att för forskning och studier bevara framställningar som gjorts tillgängliga för allmänheten. Det är alltså inte privata framställningar som avses. Svårigheterna att bevisa att upptagningen spritts i så många exemplar att pliktexemplarsskyldighet föreligger skulle dock kvarstå, om än minskade, även om färre exemplar än enligt gällande rätt skulle krävas. Detta är en brist som minskar den ändrade regelns praktiska betydelse. Härtill kommer att det ter sig mindre lämpligt att göra en ny avgränsning av pliktexemplarsskyldigheten utifrån det för denna främmande syftet att kunna ingripa mot brottsliga upptagningar. En variant av pliktexemplarsregeln som lösning på problemet att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden för upptagningar utan ursprungsuppgifter bör redan av nu anförda skäl inte övervägas vidare.

När det gäller JK:s presumtionsregel kan först konstateras att regeln inte får någon effekt om presumtionen gäller så snart någon påträffar upptagningen eller får kännedom om den. Om regeln skall bli effektiv måste det anges att det är polismyndighet, JK eller annan åklagarmyndighet som skall påträffa eller få kännedom om upptagningen. Det förutsätts då naturligtvis att polis- eller åklagarmyndigheten anmäler till JK om de påträffar eller får kännedom om en upptagning som misstänks innehålla ett yttrandefrihetsbrott. Regeln innebär att preskriptionstiden inte börjar löpa förrän någon av de angivna myndigheterna påträffar eller får kännedom om upptagningen.

Vissa problem med JK:s presumtionsregel påtalades vid remissbehandlingen av hans framställning.

En nackdel med JK:s presumtionsregel är att den riskerar att få retroaktiv effekt så att även brott som nu de facto är preskriberade kommer att omfattas av bestämmelsen. För att undvika en sådan effekt krävs en övergångsbestämmelse som undantar vissa äldre upptagningar från regelns tillämpningsområde. Upptagningar som måste undantas är i vart fall sådana som getts ut innan YGL trädde i kraft, dvs. före den 1 januari 1992, eftersom det före denna tidpunkt inte gällde någon skyldighet att förse

tekniska upptagningar med ursprungsuppgifter. Övergångsbestämmelsen måste alltså hänföra sig till tiden för faktiskt utlämnande till spridning av dessa äldre upptagningar. Ett gränsdragningsproblem kommer därmed att uppstå som riskerar att göra regeln mindre effektiv genom att de misstänkta kan påstå att upptagningen är utlämnad för så länge sedan att den inte omfattas av den nya regeln. Detta problem bör dock inte överdrivas eftersom den nya regleringen kan träda i kraft först efter valet år 2002 då dessa upptagningar är mer än tio år gamla.

Andra upptagningar som måste undantas är sådana med enbart text och/eller stillbilder som fördes in under YGL:s tillämpningsområde först den 1 januari 1999 eftersom det inte heller för dessa gällde någon skyldighet att ange ursprungsuppgifter dessförinnan. Beträffande dessa upptagningar kommer då ett gränsdragningsproblem att uppstå. Problemet kan dock antas minska så småningom.

Sveriges Advokatsamfund angav i sitt remissvar bl.a. att presumtionsregeln torde innebära att spridarna allt oftare kan ställas till svars för innehållet i filmer m.m. vilkas framställning de inte har med att skaffa eller känner till. Detta är riktigt så till vida att presumtionsregeln skulle innebära att spridarna inte med samma framgång som tidigare skulle kunna hävda att preskription inträtt. Regeln innebär dock inte någon annan ändring av förutsättningarna för spridarens ansvar för yttrandefrihetsbrott.

Sveriges författarförbund ställde i sitt remissyttrande bl.a. frågan hur stor eller liten avvikelsen från kraven i 3 kap. 13 § YGL skall vara för att presumtionsregeln skall träda in och ytterligare sökande efter ursprungsuppgifter upphöra. Detta problem kan troligen till största delen lösas genom uttalanden i förarbeten till en eventuell presumtionsregel.

En viktigare och gemensam begränsning i nyttan med pliktexemplarsregeln och JK:s presumtionsregel, liksom hos andra regler som fastställer utgångspunkten för preskriptionstiden på något annat sätt än enligt gällande huvudregel för tekniska upptagningar, dvs. från någon annan tidpunkt än när upptagningen faktiskt lämnades ut för spridning, beror på att 35 kap. 1 § BrB är tillämplig också på YGL:s område. Som angetts i avsnitt 8.2.4 innebär gällande rätt enligt Mediegrundlagsutredningens mening att BrB:s bestämmelse i 35 kap. 1 § om åtalspreskription gäller på YGL:s område som yttersta gräns för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott och att BrB:s preskriptionstid därvid skall räknas från det att upptagningen först lämnades ut för spridning, eftersom det är denna gärning som åtalet för yttrandefrihetsbrott gäller. När BrB:s preskriptionstid gått till ända har alltså preskription inträtt för ett yttrandefrihetsbrott i ett videogram även om pliktexemplar inte lämnats och preskriptionstid enligt pliktexemplarsregeln således inte ens börjat löpa.

Resultatet skulle bli detsamma om JK:s presumtionsregel skulle gälla. När BrB:s preskriptionstid gått ut skulle alltså preskription ha inträtt även

om ursprungsuppgifter inte satts ut på upptagningen och denna inte påträffats av berörda myndigheter och således preskriptionstid enligt presumtionsregeln inte börjat löpa.

Man skulle kunna tänka sig att man i YGL föreskrev att 35 kap. 1 § BrB inte gäller för tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Detta skulle innebära att preskriptionstiderna enligt pliktexemplarsregeln eller en eventuell presumtionsregel enligt JK:s förslag skulle kunna bli i princip eviga om pliktexemplar inte lämnades respektive ursprungsuppgifter inte sattes ut och upptagningen inte påträffades av berörda myndigheter. Pliktexemplarsregeln och presumtionsregeln skulle i sådant fall bli ”effektivare” i det att de skulle ge möjlighet till fler lagföringar.

Enligt kommitténs mening kan man emellertid inte acceptera en regel som innebär att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i ett medium som skyddas av YGL blir längre än vad som gäller för motsvarande brott i ett medium som inte faller under grundlagens skydd utan endast regleras av BrB. En sådan ordning skulle te sig märklig med tanke på YGL:s funktion som ”skyddslagstiftning” för massmedier. Den kan också ses som stridande mot principen om dubbel straffbarhet, dvs. kravet på att straff skall kunna utkrävas enligt både grundlagen och allmän lag.

Slutsatsen blir att man vid sökandet efter en lösning på problemet med preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter måste acceptera att preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB gäller som yttersta gräns för preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott och att denna yttersta tidsgräns räknas från det att upptagningen först faktiskt lämnades ut för spridning.

Detta innebär att varianter av pliktexemplarsregeln, presumtionsregeln eller någon annan regel som fastställer utgångspunkten för preskriptionstiden på något annat sätt än från det att upptagningen faktiskt lämnades ut för spridning endast kan tillämpas inom de i 35 kap. 1 § BrB angivna preskriptionstiderna. De omfattar alltså inte fall där spridning påstås ha skett för så länge sedan att preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB gått ut. Grundproblemet för JK – att han möts av oriktiga påståenden, som inte kan vederläggas, om utgivning för så länge sedan att preskription inträtt – löses alltså inte med de angivna reglerna.

Man kan tänka sig andra åtgärder mot problemet att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden för tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter än JK:s presumtionsregel. Åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt framförde i sitt remissyttrande över JK:s framställning att man borde överväga om inte en stencilregel med förebild i 1 kap. 5 § TF borde införas i YGL (se avsnitt 8.5.2). Myndigheten anförde också att den delade JK:s synpunkt att det kan ifrågasättas om upptagningar som helt saknar s.k. ursprungsuppgifter och på vilka YGL:s ansvarssystem och

skyddsregler vilar, skall få spridas på samma sätt och under samma skydd som upptagningar med föreskrivna uppgifter.

En stencilregel liknande den som enligt 1 kap. 5 § TF gäller för skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande och enligt vilken utsättande av vissa ursprungsuppgifter på upptagningen skulle vara en förutsättning för att upptagningen över huvud taget skulle falla under YGL:s tillämpningsområde diskuterades av Mediekommittén som en av flera tänkbara lösningar på problemet med s.k. skräddarsydda videogram (SOU 1997:49 s. 222236). En sådan regel föreslogs också av Barnpornografiutredningen som ett sätt att lyfta ut barnpornografiska filmer från YGL:s tillämpningsområde (SOU 1997:29 s. 227– 239). I lagstiftningsärendet avvisades emellertid stencilregeln både som lösning på problemet med skräddarsydda videogram och som åtgärd mot barnpornografin (prop. 1997/98:43 s. 69 ff. och s. 117 ff.).

Regeringen angav att, som även Mediekommittén funnit, flera invändningar kunde göras mot stencilregeln som lösning på problemet med skräddarsydda videogram (a. prop. s. 117). Som en grundläggande invändning angavs att regeln innebar ett avsteg från det krav på långsiktighet och stabilitet i grundlagsskyddet som är en viktig beståndsdel i det konstitutionella systemet. Regeringen anförde att avsikten inte var att inskränka det grundlagsskydd som filmer och videogram erhöll genom YGL, utan att återställa rättsläget sedan YGL i rättstillämpningen fått ett vidare tillämpningsområde än lagstiftaren avsett och som var önskvärt. Att införa en stencilregel i YGL i syfte att inskränka grundlagens tillämpningsområde, så att filmer och andra tekniska upptagningar omfattas av grundlagsskyddet endast om vissa formalia är uppfyllda och oavsett innehållet, angavs vara att ta ett olyckligt steg tillbaka när det gäller grundlagsskyddets omfattning. Vidare anfördes att stencilregeln dessutom, med tanke på förslaget om ett enhetligt grundlagsskydd för olika former av tekniska upptagningar, skulle behöva gälla såväl ljudupptagningar som de nya medieformer som enligt förslaget skulle omfattas av YGL. Det angavs att dessa nya medieformer kunde förväntas få väl så stor betydelse från yttrandefrihetssynpunkt som filmer, videogram och ljudupptagningar eftersom de kan komma att överta en stor del av den roll som tryckta skrifter i dag har som förmedlare av information och åsikter. När det gäller nya viktiga medieformer skulle stencilregeln enligt regeringen innebära att grundlagsskyddet blev svagare än motiverat. Mot bakgrund av det anförda ansåg regeringen att en stencilregel inte borde införas.

Mot bakgrund av att tanken på en stencilregel kan sägas sålunda ha avförts vid 1998 års ändringar i YGL och med hänsyn till att Mediegrundlagsutredningens direktiv inte kan anses innefatta att frågan nu skall tas upp på nytt bör en lösning enligt den modellen inte övervägas vidare här.

En annan tänkbar åtgärd mot det här diskuterade problemet är att upphäva den speciellt korta preskriptionstiden enligt YGL:s huvudregel för tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter och i stället låta enbart preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB gälla för sådana upptagningar.

Detta sätt att angripa de problem JK pekat på inriktas inte direkt på svårigheten att fastställa tidpunkten för utlämnande till spridning. Det bör ändå kunna bidra till att göra det i viss mån lättare för JK att motbevisa påståenden om att preskription har inträtt eftersom nya tekniska upptagningar med olika egenskaper och prestanda blir tillgängliga i hög takt. Tanken är att JK med ledning av den tekniska upptagningens egenskaper och prestanda kan utröna när en sådan upptagning getts ut. Ju längre preskriptionstiden är desto större möjligheter torde JK ha att motbevisa invändningar om preskription.

En svårighet är dock att det inte är den faktiska utgivningstidpunkten som blir möjlig att fastställa utan vad som kan fastställas med ledning av upptagningens tekniska egenskaper, t.ex. lagringskapacitet, är när upptagningar med sådana egenskaper först blev tillgängliga på marknaden och därmed också när de tidigast kan ha getts ut. Om gärningsmännen använder upptagningar av ett slag som funnits på marknaden länge, t.ex. videogram eller ljudband, kvarstår troligen en del av svårigheten att fastställa tidpunkten för utlämnande till spridning. Det måste också noteras att BrB:s preskriptionstid redan gäller enligt 7 kap. 1 § andra stycket sista meningen YGL för olaga våldsskildring i tekniska upptagningar men att detta inte hindrat att problem uppstått, se avsnitt 8.4.2.

TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt vanlig lag. Gärningarna enligt 7 kap. 4 § TF är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning och, i den utsträckning som anges, försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. I 5 kap. 1 § första stycket YGL sägs att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF skall anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag.

Preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB för hets mot folkgrupp som inte är ringa och olaga våldsskildring är fem år. Preskriptionstiden enligt samma lagrum är 25 år för högförräderi, tio år för spioneri som inte är grovt, två år för uppvigling som ej är ringa liksom för förtal som ej är grovt och förolämpning. Dessa preskriptionstider skulle alltså gälla för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar utan föreskrivna ursprungsuppgifter om den ovan diskuterade lösningen skulle användas. Preskrip-

tionstiderna skulle alltså väsentligt förlängas. (Det kan här påpekas att Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m. föreslagit bl.a. att det beträffande hets mot folkgrupp skall införas en särskild straffskala för grova brott, SOU 2000:88, s. 23 f.)

Med hänsyn till detta och till vad som ovan sagts om att den tekniska utvecklingen gör att nya tekniska upptagningar med nya egenskaper och prestanda blir tillgängliga i hög takt anser kommittén att ett införande av preskriptionstider enligt 35 kap. 1 § BrB för tekniska upptagningar utan föreskrivna ursprungsuppgifter bör kunna till en del minska problemet med att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden för sådana upptagningar. Det skulle då också underlätta för JK i de fall när en ettårig utredningstid kan vara för kort på grund av att ursprungsuppgifter saknas. Frågan är då vilken av de båda möjliga åtgärderna mot det här diskuterade problemet som bör väljas; en presumtionsregel efter förebild av JK:s förslag eller en regel om att preskriptionstid enligt 35 kap. 1 § BrB gäller för tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. (Den senare regeln kallas i fortsättningen en utvidgad brottsbalksregel.)

Till en början kan konstateras att JK:s regel skulle få tillämpas samtidigt med BrB:s preskriptionsbestämmelse. Detta beror på att gällande rätt, som nämnts, innebär att bestämmelsen i 35 kap. 1 § BrB om åtalspreskription gäller på YGL:s område och att tiden därvid skall räknas från det att upptagningen först faktiskt lämnades ut för spridning. BrB:s bestämmelse sätter alltså en yttersta gräns för hur lång preskriptionstiden kan bli enligt en eventuell presumtionsregel. Presumtionsregeln saknar alltså betydelse i fall där utlämnande för spridning får anses ha skett för så länge sedan att preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB gått ut och regeln kan endast tillämpas på fall där spridning påstås ha skett inom denna tid. Dessa fall omfattas naturligtvis också av en regel om att BrB:s tid gäller för upptagningar utan ursprungsuppgifter. Reglerna skall alltså tillämpas på samma typfall.

En annan sak är att om en presumtionsregel införs för upptagningar utan ursprungsuppgifter och huvudregeln om en ettårig preskriptionstid för tekniska upptagningar därjämte alltjämt gäller det är möjligt att de misstänkta inte kommer att påstå spridning för så länge sedan att preskriptionstiden enligt 35 kap. 1 § BrB har gått ut utan endast för så länge sedan att den ettåriga preskriptionstiden enligt huvudregeln gått ut. Skälet härtill skulle vara att det i ett sådant fall inte lika klart framgår av lagtexten att brottsbalkstiden utgör den yttersta gränsen för preskriptionstiden som om en uttrycklig regel ges om att brottsbalkstiderna gäller för upptagningar utan ursprungsuppgifter. Detta är emellertid naturligtvis inte ett argument för presumtionsregeln eftersom det skulle bygga på en oklarhet om innehållet i gällande rätt. En utvidgad brottsbalksregel är i detta avseende att föredra.

Som framgått ovan måste presumtionsregeln förses med övergångsbestämmelser om att upptagningar som lämnats ut för spridning före YGL:s ikraftträdande den 1 januari 1992 och upptagningar med enbart text och/eller stillbilder som lämnats ut för spridning före det att sådana upptagningar fördes in under YGL:s tillämpningsområde den 1 januari 1999 inte omfattas av presumtionsregeln. Beträffande upptagningar av detta slag kan alltså presumtionsregeln bli utan effekt eftersom den faktiska spridningstidpunkten måste fastställas och det är tänkbart att de misstänkta påstår att spridning skett före de aktuella tidpunkterna. Problemet kan emellertid antas minska med tiden.

En utvidgad brottsbalksregel innebär att preskriptionstiden för tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter blir den som gäller enligt de allmänna bestämmelserna i 35 kap. 1 § BrB. Man måste undvika att brott som redan preskriberats enligt YGL:s nu gällande preskriptionsregler kommer att omfattas av den nya regeln. Detta kan ske genom att man vid ikraftträdandet föreskriver att regeln endast äger tillämpning på upptagningar utan föreskrivna ursprungsuppgifter som lämnats ut för spridning efter (eller i vart fall mindre än ett år före) regelns ikraftträdande. För sådana upptagningar har ju preskription inte inträtt när en eventuell utvidgad brottsbalksregel träder i kraft. Övergångsbestämmelsen kommer att innebära en minskning i regelns effektivitet men problemet kan antas avta med tiden. (Angående tillåtligheten av förlängning av löpande preskriptionstid se Europadomstolens dom den 22 juni 2000 i målet Co YYYYme m.fl. mot Belgien.)

Sammanfattningsvis kan alltså konstateras att presumtionsregeln och en utvidgad brottsbalksregel blir tillämpliga i samma typfall och att brottsbalksregeln tydligare klargör innehållet i gällande rätt. Dessutom innebär brottsbalksregeln en minskning av JK:s problem i de fall då en ettårig utredningstid är för kort på grund av att ursprungsuppgifter saknas.

Slutsatsen av vad som anförts ovan blir enligt Mediegrundlagsutredningens mening att en utvidgad brottsbalksregel bör väljas av här diskuterade alternativ. Utredningen föreslår alltså att det av JK och DO upptagna problemet åtgärdas genom att det i YGL föreskrivs att de preskriptionstider som gäller enligt 35 kap. 1 § BrB gäller för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna uppgifterna. Det bör dock inte fördöljas att även den nu förordade lösningen inte avhjälper alla de svårigheter som JK och DO påtalat. I vilken utsträckning lagföringen i praktiken blir mera effektiv är omöjligt att bedöma med någon grad av säkerhet.

Med denna lösning saknar såväl den nu gällande pliktexemplarsregeln i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen YGL som den nu gällande särskilda brottsbalksregeln för olaga våldsskildring i 7 kap. 1 § andra stycket fjärde meningen YGL självständig betydelse såvitt avser tid för väckande

av allmänt åtal. De kan därför upphävas. Regleringen blir då enklare och mera överskådlig vilket är en fördel.

Här bör uppmärksammas att den nu gällande bestämmelsen i 7 kap. 1 § andra stycket fjärde meningen YGL om olaga våldsskildring i tekniska upptagningar inte endast innebär att BrB:s preskriptionstid gäller för väckande av allmänt åtal utan också att BrB:s regler om preskription av förverkandetalan blir tillämpliga (prop. 1990/91:64 s. 129). Konfiskation kan i enlighet härmed beslutas på talan som delgetts inom fem år från brottet även om åtal inte kan väckas därför att någon ansvarig inte längre är i livet (36 kap. 14 § BrB).

Om en utvidgad brottsbalksregel formuleras så att BrB:s preskriptionstider gäller för väckande av talan i fråga om yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § föreskrivna uppgifterna, uppnår man att 36 kap. 14 § BrB alltjämt gäller för olaga våldsskildring i tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Olaga våldsskildring i tekniska upptagningar med ursprungsuppgifter skulle dock falla utanför. Om man önskar behålla nu gällande ordning beträffande preskription av talan om förverkande av olaga våldsskildringar i tekniska upptagningar, krävs en uttrycklig regel av innebörd att vad som är föreskrivet i lag gäller ifråga om förverkande av olaga våldsskildring i tekniska upptagningar. Det kan emellertid ifrågasättas om en sådan regel behövs eftersom de upptagningar som regeln främst torde ta sikte på är just sådana som sprids vid sidan av mera etablerade distributionskanaler och som ofta lär sakna föreskrivna ursprungsuppgifter. Mediegrundlagsutredningen anser därför att det praktiska behovet av att ha kvar regeln är så litet att den bör kunna utgå helt.

För enskilt åtal för yttrandefrihetsbrott gäller enligt 7 kap. 1 § första stycket YGL jämfört med 9 kap. 4 § TF vad som är stadgat i lag. Det är alltså redan enligt gällande rätt BrB:s preskriptionstider som gäller för enskilt åtal. Den här förordade brottsbalksregeln föranleder därför ingen ändring beträffande enskilt åtal för brott i tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter.

Den nu förordade regeln bör gälla för tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna ursprungsuppgifterna. Hur stor avvikelse från vad som stadgas där som skall krävas för att den föreslagna regeln skall vara tillämplig behandlas i specialmotiveringen.

Nu gällande huvudregel om preskription av yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar innebär att en ettårig preskriptionstid gäller för alla yttrandefrihetbrott. Som framgått i avsnitt 8.3.4 är det viktiga skäl som ligger till grund för denna ordning. Den här förordade utvidgade brottsbalksregeln skulle däremot innebära att preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar ursprungsuppgifter väsentligt förlängs och att, till skillnad mot nu, olika preskriptionstider skulle

gälla för brotten. Mediegrundlagsutredningen anser att det är angeläget att man utformar den nya regeln så att den tid som JK har på sig att utreda brottet och väcka åtal från det att han fick kännedom om brottet inte onödigtvis förlängs i förhållande till vad som nu gäller. Samtidigt bör beaktas att det framkommit att en ettårig preskriptionstid ibland är för kort när föreskrivna ursprungsuppgifter saknas och det är svårare att spåra ansvariga personer än annars.

Den utvidgade brottsbalksregeln bör därför enligt kommitténs mening förses med en begränsning som innebär att allmänt åtal inom brottsbalkstiden inte får väckas senare än inom en viss tid från det att JK fick kännedom om upptagningen. Med en sådan konstruktion uppnår man att den tid inom vilken tillåtligheten av ett yttrande skall avgöras inte blir längre än vad som är strängt nödvändigt. Eftersom ett år ibland är en för kort utredningstid bör tiden vara längre än så. En tid av två år, vilket motsvarar den kortaste preskriptionstiden enligt BrB, kan enligt kommitténs mening anses utgöra en rimlig avvägning mellan de motstående intressen som gör sig gällande. Det betyder att samma tid kommer att gälla för alla tryck- och yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar utan ursprungsuppgifter. Inte heller beträffande TF:s och YGL:s preskriptionstider i övrigt görs skillnad på olika brott.

En sådan begränsning kan visserligen sägas innebära en viss osäkerhet för t.ex en spridare eftersom han inte, utan att kontakta JK, kan veta huruvida JK fått kännedom om upptagningen och därmed inte heller huruvida tvåårsfristen gått ut så att han straffritt kan sprida upptagningen. Osäkerheten gäller emellertid endast huruvida den tvåårsfrist som faller inom preskriptionstiden har gått ut. Den utvidgade brottsbalksregeln innebär ju att preskriptionstidens yttersta gräns framgår på samma sätt som enligt nu gällande huvudregel för tekniska upptagningar. Spridaren kan alltså i samma mån som enligt nu gällande huvudregel avgöra om preskriptionstiden helt har löpt ut. Det kan anmärkas att en motsvarande osäkerhet kan finnas i dag beträffande frågan om t.ex. ett videogram har lämnats som pliktexemplar till Statens ljud- och bildarkiv. En liknande osäkerhet kan föreligga för spridaren också angående tidpunkten för när en teknisk upptagning först lämnats ut för spridning och preskriptionstiden enligt gällande huvudregel börjat löpa. Den osäkerhet som kan gälla i frågan om tvåårsfristen har gått ut får därför enligt kommitténs mening accepteras.

Utöver den här föreslagna regeln kan ytterligare åtgärder ha betydelse för problemen med att fastställa när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar börjat löpa.

När det gäller filmer och ljudupptagningar som framställts utomlands synes, som JK påpekat en konsekvens av regleringen i 10 kap. 1 § YGL vara att den som importerar exemplar av en teknisk upptagning för spridning i vart fall inte har någon straffsanktionerad skyldighet att sätta ut full-

ständiga ursprungsuppgifter. Det bör, som JK anför, övervägas om de skyldigheter som åvilar importören är tillräckligt långtgående och om man skulle kunna tänka sig en skyldighet för importören att förutom sitt eget namn även ange när exemplaren förts in i landet. Det bör också övervägas hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en teknisk upptagning skapats i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren sedan tillverkas utomlands och importeras hit. Det kan ifrågasättas om regeln i 3 kap. 13 § YGL är tillämplig i denna situation eftersom regeln gäller för exemplar som ”framställs i landet”. Dessa frågor behandlas i kapitel 10. Man bör även söka klarlägga innebörden av vissa begrepp som av JK framhållits som oklara, t.ex. ”mångfaldiga”, ”den som låtit framställa” och ”upplaga”. Begreppet upplaga behandlas i avsnitt 10.3 och övriga begrepp behandlas i avsnitt 10.5. Som framgår av avsnitt 10.6.2 föreslår Mediegrundlagsutredningen en ny regel i 10 kap. YGL om skyldighet att sätta ut ursprungsuppgifter på importerade tekniska upptagningar. Saknas sådana ursprungsuppgifter bör enbart BrB:s preskriptionstider gälla i konsekvens med det som föreslås beträffande ”svenska” upptagningar.

Vad gäller frågan om en ändring beträffande preskriptionstiderna för tryckfrihetsbrott bör företas i TF anser Mediegrundlagsutredningen att det i och för sig vore tänkbart att även i TF införa en motsvarighet till den utvidgade brottsbalksregeln för skrifter som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter. Frågan är dock om det kan anses motiverat att göra en sådan ändring. JK har visserligen anfört att det även beträffande affischer, tröjor och dekaler som kan falla under TF har saknats uppgifter till ledning för bedömningen av preskriptionsfrågan eftersom uppgiftsskyldigheten enligt 4 kap. 2 § TF inte har fullgjorts (se referatet i avsnitt 8.4.2 ovan av JK:s promemoria av den 13 augusti 1998). En utvidgad brottsbalksregel i TF för att åtgärda detta problem skulle dock även innebära en ingripande ändring för traditionella böcker och tidningar. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening kan problemen på TF:s område i det nu diskuterade avseendet inte anses så stora att de motiverar en sådan ändring. Det har inte heller framkommit något som talar för en förlängning av den preskriptionstid av sex månader som gäller för periodisk skrift för vilken utgivningsbevis gäller. Kommittén stannar därför för att någon ändring inte bör göras i TF.

Frågan om preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i radio- och TVprogram samt databaser behandlas i nästa avsnitt.

8.6.2 Särskilt om preskriptionstiderna för radioprogram och databaser

Som redan angetts omfattas alla medier och alla tryck- och yttrandefrihetsbrott av Mediegrundlagsutredningens uppdrag att ta ställning till om preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihetsbrott bör förlängas. I direktiven anges att utgångspunkten är att de typiska nyhetsmedierna periodiska skrifter samt ljudradio- och TV-program även i fortsättningen bör ha en särskild ställning.

Enligt 9 kap. 3 § TF skall allmänt åtal för tryckfrihetsbrott väckas inom sex månader från utgivningen i fråga om periodisk skrift för vilken vid utgivningen gällde utgivningsbevis och inom ett år från samma tid i fråga om annan skrift. Enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL är - med en liknande uppdelning - den tid inom vilken allmänt åtal skall väckas för yttrandefrihetsbrott i radioprogram sex månader från det att programmet sändes och i fråga om tekniska upptagningar, enligt huvudregeln, ett år från det att upptagningen lämnades ut för spridning. De typiska nyhetsmedierna periodiska skrifter och ljudradio- och TV-program, har alltså en särskilt privilegierad ställning genom den speciellt korta preskriptionstiden sex månader. I databasregeln (1 kap. 9 § YGL) sägs att grundlagens föreskrifter om radioprogram skall tillämpas också på sådana databaser som avses där. Regeln om sex månaders preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott gäller alltså även för databaser.

Det har inte framkommit något som talar för att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i traditionella TV- eller ljudradiosändningar bör förlängas. Någon sådan ändring bör alltså inte vidtas.

När det gäller sådana databaser som avses i databasregeln i dess nu gällande lydelse och i den lydelse som förelås av Mediegrundlagsutredningen är saken mera komplicerad.

En första fråga är från vilken tidpunkt preskriptionstiden skall räknas. Enligt 7 kap. 1 § andra stycket första meningen YGL skall tiden när det gäller radioprogram räknas från det att programmet sändes. Detta vållar inga särskilda problem när det gäller traditionella TV- och ljudradioprogram. Frågan är dock vad det kan anses betyda när det gäller databaser. Skyddet är nu inte uttryckligen knutet till själva överföringen utan kan också hänföras till det förhållandet att information tillhandahålls allmänheten ur en databas, dvs. att man gör det möjligt för allmänheten att göra överföringar. Det är alltså inte självklart att tiden skall räknas från varje överföring från databasen för sig utan det kan ifrågasättas om inte tiden i stället skall knytas till tillhandahållandet av databasen. Tiden kan då räknas antingen från det att materialet först hölls tillgängligt i databasen eller från det att det sist hölls tillgängligt, dvs. från det att det togs bort ur databasen. Det sistnämnda synsättet skulle innebära att man betraktar yttrande-

frihetsbrott i en databas som ett perdurerande brott som i princip pågår så länge materialet hålls tillgängligt i databasen. Frågan från vilken tidpunkt preskriptionstiden skall räknas har inte behandlats i förarbetena till YGL och den har inte heller besvarats i domstolspraxis.

Beräkning av preskriptionstiden för varje överföring för sig eller från det att materialet först tillgänglighölls i databasen kan i förstone tyckas bäst stämma överens med det som nu gäller för radiosändningar och tekniska upptagningar eftersom tiden för dessa medier löper från sändningen respektive från det att den tekniska upptagningen publicerades, dvs. lämnades ut för spridning. Publiceringstidpunkten kan i fråga om databaser ses som det tillfälle när informationen görs tillgänglig för överföring till allmänheten. Å andra sidan kan man också hävda att det inte finns en viss publiceringstidpunkt utan att det är fråga om en pågående publiceringsverksamhet under den tid som databasen hålls tillgänglig. Parallellen med publiceringstiden för radiosändningar och tekniska upptagningar är därför inte så motiverad som den kan te sig. Snarare är det relevant att jämföra med upprepade sändningar och med spridningsbrott där handlandet är utsträckt i tiden. Vidare kan det noteras att "publiceringstidpunkten" för tekniska upptagningar (liksom tryckta skrifter) och radio- och TVsändningar inte är knuten till att upptagningen (skriften) eller sändningen faktiskt når mottagarkretsen utan det är fråga om att upptagningen eller sändningen blir tillgänglig för allmänheten så att denna kan ta del av den om den vill det. Det finns alltså skäl som talar för att publiceringen inte skall anses knuten till en bestämd tidpunkt utan att den skall anses pågå under hela den period då innehållet hålls tillgängligt. Ett sådant betraktelsesätt skulle då innebära att det är tillgänglighållandet över tid och inte början av databasinnehållets tillhandahållande eller varje faktisk överföring till mottagare som är betydelsefullt vid tillämpning av 7 kap. 1 § YGL.

Ett motsatt synsätt torde dessutom innebära avsevärda problem eftersom det skulle krävas bevisning om när innehållet började tillhandahållas i databasen eller när en överföring faktiskt skedde medan det vid det senare sättet att beräkna tiden ofta skulle vara tillräckligt att visa att materialet alltjämt var tillgängligt vid en viss tid.

När det gäller vilket av de tre betraktelsesätten som skall väljas - tillhandahållande i en databas betraktas som ett perdurerande brott och preskriptionstiden räknas från det att materialet sist tillhandahölls i databasen eller tillhandahållandet betraktas inte som ett perdurerande brott utan brottet begås vid varje överföring för sig eller när materialet först tillhandahölls i databasen - kan frågan ställas vilken skillnad som kan föreligga mellan de olika alternativen när det gäller möjligheten att ingripa mot misstänkta yttrandefrihetsbrott. Om tiden räknas från varje överföring löper en ny preskriptionstid för varje ny överföring, dvs. varje ny överföring är ett nytt brott. Om t.ex. en person anmäler till JK att han läst uttalanden

som innefattar hets mot folkgrupp på en hemsida, och JK finner hemsidan och det rasistiska materialet där måste han styrka att en överföring skedde vid den tidpunkt som anmälaren påstår om tiden räknas för varje överföring för sig. Om tiden räknas från det att materialet först tillhandahölls i databasen måste JK visa när materialet först tillhandahölls. Kan JK styrka detta kan han väcka åtal för det brott som anmälaren påstår om inte preskriptionstiden gått ut.

Om man i stället betraktar tillhandahållandet som ett perdurerande brott löper preskriptionstiden så länge innehållet finns kvar i databasen. JK behöver då inte visa att en överföring skedde vid den tidpunkt som anmälaren påstår eller vid vilken tidpunkt materialet först tillhandahölls utan det är tillräckligt att han kan visa att databasen finns och alltjämt innehöll de straffbara uttalandena inom sådan tid från det att åtalet väcktes att preskriptionstiden inte gått ut.

Om man i det diskuterade fallet antar att JK finner hemsidan men det straffbara innehållet har tagits bort ur databasen måste JK i alla de olika alternativen styrka att innehållet har funnits i databasen. Räknar man tiden från varje överföring måste JK styrka att en överföring skedde vid en viss tidpunkt och om man räknar tiden från det att materialet först tillhandahölls i databasen måste JK visa att detta inte skedde för så länge sedan att preskriptionstiden gått ut. Om man i stället betraktar tillhandahållandet som ett perdurerande brott och således räknar tiden från det att innehållet senast tillhandahölls i databasen måste JK visa att innehållet tillhandahölls fram till en viss tidpunkt. Det kan alltså konstateras att skillnaden mellan de båda synsätten består i att om man betraktar tillhandahållandet som ett perdurerande brott behöver JK inte styrka att en överföring skedde vid en viss tidpunkt eller att materialet tillhandahölls första gången vid en viss tidpunkt utan endast att materialet varit tillgängligt i databasen vid en viss tidpunkt eller fram till en viss tidpunkt, något som normalt bör vara lättare att göra.

Vidare kan noteras att om man betraktar varje överföring från en databas som ett brott innebär det att JK själv kan åstadkomma att ett brott begås. Om JK utreder ett misstänkt yttrandefrihetsbrott i en överföring från en databas och finner att utredningen inte hinner bli klar inom preskriptionstiden kan han alltså med detta synsätt åstadkomma att ett nytt brott begås genom att själv göra en överföring av materialet från databasen. Det är en märklig effekt om ett system innebär att JK själv lagligen kan åstadkomma att ett yttrandefrihetsbrott begås.

Enligt Mediegrundlagsutredningens mening talar övervägande skäl för att man skall betrakta yttrandefrihetsbrott i en databas som ett perdurerande brott. Detta innebär att åtal skall väckas senast inom en viss tid från det att materialet sist hölls tillgängligt i databasen. Detta synsätt stämmer med

JK:s bedömning i beslut 2000-11-09 angående ifrågasatt tryck- eller yttrandefrihetsbrott, dnr 2841-00-31.

Vad så gäller frågan om preskriptionstidens längd för yttrandefrihetsbrott i överföringar från databaser har redan konstaterats att samma särskilt korta tid, sex månader, gäller för överföringar från databaser som för traditionella TV- och ljudradiosändningar (liksom enligt TF för periodiska skrifter). När det gäller sådana traditionella sändningar är den korta tiden väl motiverad. Man kan också utgå ifrån att det inte föreligger några större problem för JK att i fall av misstänkt brott i sådana sändningar utreda vem som är ansvarig för sändningen och vilket dess innehåll var.

När det gäller överföringar från databaser är det enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte lika motiverat med en så kort preskriptionstid. Databaserna har visserligen en viktig funktion när det gäller upplysning, debatt och opinionsbildning i samhället men de spelar inte samma fundamentala roll som traditionella TV- och ljudradio-sändningar. När det gäller databaser finns det också anledning att anta att det kan föreligga större svårigheter att utreda och lagföra ett misstänkt yttrandefrihetsbrott.

Databaser enligt nu gällande databasregel skall ha en utgivare och om sådan inte har utsetts ansvarar den som bedriver sändningsverksamheten. Det föreligger också en skyldighet att dokumentera innehållet i databasen som avses underlätta utredningen. När det gäller den utvidgning av databasregeln som Mediegrundlagsutredningen föreslår innebär denna för det första att det automatiska grundlagsskydd som nu gäller för vissa massmedieföretags databaser skall omfatta också sådana massmedieföretags tillhandahållande av direktsändningar på begäran och databaser som används för print on demand-verksamhet samt utsändande av meddelanden med viss push-teknik. Uppräkningen av vilka massmedieföretag som omfattas av regeln justeras också så att regeln blir tillämplig även på t.ex. bokförlag och tryckerier. För det andra innebär utvidgningen att även andra än sådana massmedieföretag som nämns i regeln kan få grundlagsskydd för sådan verksamhet som nu nämnts under förutsättning att de har utgivningsbevis för verksamheten. Ansökan om utgivningsbevis skall avslås om utgivare inte utsetts eller åtagit sig uppdraget eller inte uppfyller de behörighetsvillkor som anges i YGL. Databasen och direktsändningsverksamheten skall bedrivas under ett namn så att den kan identifieras och den ansvarige kan spåras. Ansökan om utgivningsbevis får avslås också om namnet på verksamheten är sådant att förväxling lätt kan ske.

Reglerna syftar till att det förhållandevis enkelt skall kunna konstateras om grundlagsskydd föreligger och att misstänkta yttrandefrihetsbrott skall kunna utredas och lagföras relativt enkelt och effektivt. Det kan emellertid konstateras att sådan verksamhet som omfattas av en utvidgad databasregel rymmer flera komplikationer i utredningsavseende än vad som gäller för traditionella TV- och ljudradiosändningar. Mediegrundlagsutredningen har

också kunnat konstatera att reglerna nu inte alltid följs av de massmedieföretag som driver sådan verksamhet som i dag faller under 1 kap. 9 § YGL, så t.ex. har inte alltid någon utgivare utsetts. Det nu anförda talar enligt kommitténs mening för att man skall ha en längre preskriptionstid än den som nu gäller för yttrandefrihetsbrott vid tillhandahållande ur databaser. Den särskilt korta preskriptionstiden för radio- och TV-sändningar samt periodiska skrifter motiveras av dessa mediers roll i nyhetsförmedlingen och av att de snabbt når ut till allmänheten. Detsamma gäller inte i lika hög grad för databasverksamhet i dagens läge. Inte heller ett utvidgat tillämpningsområde för databasregeln bör medföra ett annat synsätt.

Vid en samlad bedömning av vad som anförts här anser Mediegrundlagsutredningen att det i fråga om preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i verksamhet som omfattas av 1 kap. 9 § YGL saknas tillräcklig anledning att nu föreslå en annan tid än den som får uppfattas som huvudregel och som gäller för tekniska upptagningar och andra skrifter än periodiska för vilka vid utgivningen gällde utgivningsbevis, dvs. en tid av ett år. Enligt kommitténs mening bör man följa utvecklingen och eventuellt i framtiden, när databasverksamhet blivit mera etablerat som massmedium, överväga en särskilt kort preskriptionstid på sex månader för yttrandefrihetsbrott i sådan verksamhet.

Här skall också behandlas den särskilda frågan om vad som gäller i fråga om preskriptionstid och utgångspunkten för denna när bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF är tillämplig på en databas. Bilageregeln har behandlats särskilt i avsnitt 5.2.1. Den föreskriver att om ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett radioprogram eller en teknisk upptagning som avses i YGL skall programmet eller upptagningen jämställas med en bilaga till skriften i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats. Som angetts tidigare (se avsnitt 1.4 och 5.2.1) får även det som tidigare kallades videotex och liknande sändningar från databaser som sker på begäran av mottagaren, dvs. överföringar enligt databasregeln, anses omfattade av bilageregeln om de används av ägaren till en periodisk skrift för att oförändrat sprida skriftens innehåll. Det krävs då att databasen innehåller endast hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift. Även frågan vad som får anses utgöra en databas i förhållande till en annan behandlas i avsnitt 5.2.1.

Av specialmotiveringen till bilageregeln (prop. 1990/91:64 s. 138) framgår att syftet med regeln i första hand är att bevara det enhetliga ansvar som tidigare gällde enligt lagen om ansvarighet för radio- och kassettidningar när innehållet i en dagstidning eller annan periodisk skrift distribueras också i form av en radio- eller kassettidning. Genom bilageregeln uppnås att ansvaret enligt grundlagen skall falla på utgivaren för den

tryckta förlagan även när publicering också sker i sådana medier som avses i YGL och som det, när bilageregeln inte är tillämplig, skall utses särskild utgivare för. Det bör påpekas att när det talas om periodisk skrift som förlaga avses enskilda nummer eller häften av skriften och inte denna som över tid utkommande helhet.

I specialmotiveringen till regeln anges bl.a. följande:

Regeln innebär att en förlagetrogen version av en periodisk skrift som sprids på något av de sätt som anges i paragrafen skall behandlas på samma sätt som en bilaga till den tryckta skriften. Den skall följaktligen anses som en del av tryckalstret och omfattas av det skydd som TF ger periodiska skrifter. De bestämmelser som finns i TF skall alltså tillämpas på programmet eller upptagningen i fråga. Några särskilda tolkningsproblem bör inte uppkomma med denna ordning. Det kan anmärkas att begreppet utgivning i t.ex. 1 kap. 6 § och 9 kap. 3 § TF får anses avse sändningen av programmet eller utlämnandet av upptagningen för spridning.

Att de bestämmelser som finns i TF skall tillämpas på programmet innebär att samma särskilt korta preskriptionstid av sex månader gäller för publicering i en databas av hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift (i den utsträckning den i sådan form spridda versionen återger innehållet i skriften oförändrat samt anger hur innehållet har disponerats) som för publicering genom själva skriften.

Frågan är då vad som i ett sådant fall skall vara utgångspunkten för preskriptionstiden. Liksom beträffande databaser som faller under 1 kap. 9 § YGL gör sig flera möjligheter gällande. Det kan tyckas naturligt att räkna tiden från det att den periodiska skriften gavs ut för att helt jämställa publiceringen i databasen med publiceringen i skriften. Det ovan angivna förarbetsuttalandet om att begreppet utgivning i 9 kap. 3 § TF får anses avse sändningen av programmet får dock anses tala emot en sådan tolkning.

Ett alternativ är att på grundval av det angivna förarbetsuttalandet anse att en ny preskriptionstid löper för varje ny överföring från en databas. Det finns dock anledning att tro att förarbetena lika litet behandlar frågan om preskriptionstid för tillhandahållande ur en databas enligt bilageregeln som motsvarande tillhandahållande enligt databasregeln. Det ligger då närmare till hands att anta att det citerade förarbetsuttalandet angående tillämpningen av 9 kap. 3 § TF på "bilagor" enligt 1 kap. 7 § TF uttrycker tanken att utgångspunkten för preskriptionstidsberäkningen är densamma som enligt 7 kap. 1 § YGL.

Ytterligare en möjlighet är därför att tiden, när bilageregeln är tillämplig, skall räknas från det att materialet inte längre hölls tillgängligt i databasen, alltså på samma sätt som i fråga om databaser som omfattas av

1 kap. 9 § YGL. Slutligen kan tänkas att tiden skall räknas från det att materialet först gjordes tillgängligt. Det förstnämnda sättet skulle innebära att preskriptionstiden i praktiken kan bli betydligt längre för publiceringen i databasen än för publiceringen genom den periodiska skriften när materialet ligger kvar i databasen efter utgivningen av skriften. Det kan hävdas att detta inte stämmer överens med bilageregelns syfte att den periodiska skriftens innehåll skall behandlas enligt TF:s regler oavsett om det publiceras endast i tryckt form eller i både tryckt form och andra medier. Att i stället bestämma utgångspunkten för preskriptionstiden till tidpunkten då materialet först hölls tillgängligt skulle däremot stämma bättre överens med vad som gäller för publiceringen genom den periodiska skriften. Det kan noteras att bilageregeln torde ha tillkommit i syfte att ge ett särskilt skydd åt publicering av tidnings- och tidskriftsnummer i elektronisk form eller som upptagning i tidsmässig anslutning till den tryckta förlagans utgivning. Preskriptionstiden skulle då i praktiken bli nästan densamma för publiceringen i databasen som för publiceringen i skriften, under förutsättning att materialet läggs ut i databasen i stort sett samtidigt som publicering sker i skriften. Synsättet skulle emellertid innebära att ägaren till skriften skulle kunna straffritt fortsätta att tillhandahålla straffbart material i databasen under i princip oändlig tid sedan det gått sex månader efter att materialet först gjordes tillgängligt. När materialet ligger kvar i en databas kan det ju som framgått i det föregående inte anses vara ett nytt tryckfrihetsbrott utan brottet pågår så länge materialet finns kvar i databasen. Om ägaren till skriften i stället gett ut innehållet på nytt genom sändning av ett traditionellt radio- eller TV-program eller genom utgivning av en ny teknisk upptagning eller bok skulle det däremot utgjort ett nytt tryckfrihetsbrott för vilket en ny preskriptionstid skulle löpa.

Att straffbart material ligger kvar i en databas sedan preskriptionstiden gått ut kan jämföras med att exemplar av böcker med straffbart innehåll finns till försäljning efter att preskriptionstiden gått ut. Skillnaden mellan dessa båda fall är att när det gäller böcker kan spridningen pågå straffritt endast så länge ifrågavarande upplaga räcker och konfiskering inte sker; när en ny upplaga trycks och ges ut begås ett nytt tryckfrihetsbrott för vilket en ny preskriptionstid löper. Databaspubliceringen kan dock pågå hur länge som helst utan att någon ny preskriptionstid startar. (Om avbrott sker i publiceringen och denna sedan återupptas får detta dock anses som ett nytt brott för vilket en ny preskriptionstid löper.)

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att beräkning av tiden från det att materialet inte längre tillhandahölls i databasen stämmer överens med vad som bör gälla när endast databasregeln är tillämplig men kan sägas strida mot syftet med bilageregeln. Å andra sidan kan framhållas att beräkning av tiden från det att materialet först tillhandahölls i databasen visserligen inte stämmer överens med vad som bör gälla när endast databasregeln är till-

lämplig men kan sägas stämma väl med syftet med bilageregeln. Det sistnämnda synsättet innebär också att ägaren till skriften straffritt kan fortsätta att tillhandahålla straffbart material i databasen under obegränsad tid när preskriptionstiden gått ut. Frågan är vad som skall tillmätas störst vikt, bilageregelns syfte att olika former av publicering av ett nummer av en periodisk skrift skall behandlas likadant eller principen att man skall ha samma synsätt i fråga om all databaspublicering oavsett om den faller under 1 kap. 7 § andra stycket TF eller 1 kap. 9 § YGL.

JK har i ett ärende om en anmälan mot Aftonbladets hemsida rörande förtal ansett att tiden för ingripande med åtal med stöd av bilageregeln i TF bör räknas från den tidpunkt då ett visst material senast tillhandahölls i databasen (beslut 2000-11-09, dnr 2841-00-31). Enligt Mediegrundlagsutredningens uppfattning är det dock svårt att dra någon helt säker slutsats om vilket alternativ som nuvarande lagstiftning kan anses innebära. Det är inte egentligen kommitténs uppgift att slå fast detta. Det förefaller mera fruktbart att diskutera vad som skall gälla för framtiden.

Det kan tyckas att en ändring av bilageregeln till att gälla endast om publiceringen sker samtidigt som eller i tidsmässig anslutning till publiceringen i skriften skulle lösa de problem som uppkommer när bilageregeln är tillämplig på en databas. En sådan ändring skulle innebära att det samlade ansvaret enligt bilageregeln endast skulle gälla om publiceringen skedde i princip samtidigt i de olika medierna. Senare publicering skulle falla utanför regeln. Det kan förmodas att i princip samtidig publicering var det som stod i blickpunkten när bilageregeln kom till. Att fullständig samtidighet inte förutsattes framgår emellertid av det ovan citerade förarbetsuttalandet om att begreppet utgivning i TF får anses avse sändningen av programmet eller utlämnandet av upptagningen för spridning. Den nu diskuterade regeln skulle ge upphov till svårigheter att avgöra hur pass nära tidsmässigt samband mellan publiceringarna som skulle krävas för att regeln skulle vara tillämplig. Bestämmelsens tillämpningsområde skulle alltså bli i viss mån oklart. Regeln skulle också kunna hävdas innebära en inskränkning av det nu gällande skyddet enligt bilageregeln eftersom publiceringar som inte kan anses ske samtidigt som eller i tidsmässig anslutning till publiceringen i skriften framdeles skulle falla utanför skyddet och således inte längre åtnjuta den särskilt korta preskriptionstid som gäller för skriften. Den nu diskuterade regeln skulle inte heller lösa det egentliga problemet, dvs. frågan om från vilken utgångspunkt preskriptionstiden skulle räknas när materialet läggs ut i en databas samtidigt som det publiceras i skriften. Om regeln skulle tolkas så att den kräver att materialet läggs ut i databasen nästan samtidigt som skriften ges ut och att preskriptionstiden skall räknas från denna tidpunkt aktualiseras samma frågor som om en regel införs som anger endast att preskriptionstiden skall räknas från det att materialet först gjordes tillgängligt i databasen och som alltså inte inskränker bilageregelns

tillämpning på andra publiceringssätt genom krav på samtidighet. En regel av det nu diskuterade slaget bör alltså inte övervägas vidare.

Den fråga som måste besvaras är således om preskriptionstiden skall räknas på samma sätt som när endast databasregeln är tillämplig, dvs. från det att materialet inte längre hölls tillgängligt i databasen, eller om tiden skall räknas från det att materialet först gjordes tillgängligt i databasen. Som nämnts kan det sistnämnda sättet anses stämma bäst överens med bilageregelns syfte men innebär också att straffbart material kan tillhandahållas straffritt sedan väl preskriptionstiden gått ut.

Att ansvaret enligt bilageregeln hålls samlat hos utgivaren för den periodiska skriften underlättar bl.a. tidningars användning av ny teknik för att sprida sitt innehåll. Det är enligt Mediegrundlagsutredningens mening angeläget att användningen av ny teknik inte försvåras. Detta talar för att man skall räkna preskriptionstiden från det att materialet först gjordes tillgängligt i databasen. Ett huvudsyfte med Mediegrundlagutredningens arbete är också att söka uppnå ett mera teknikoberoende grundlagsskydd för yttrandefriheten. Att i största möjliga mån behandla olika medier på samma sätt står i överensstämmelse med detta syfte. Detta talar alltså också för att preskriptionstiden skall räknas från det att materialet först gjordes tillgängligt i databasen. Ett sådant synsätt innebär visserligen att straffbart material kan tillhandahållas straffritt i databasen under lång tid efter det att preskriptionstiden gått ut (om inte uppehåll sker i publiceringen) och att det troligen kan bli större bevissvårigheter än om tiden räknas från det att materialet inte längre tillhandahölls i databasen. När det gäller bevissvårigheterna måste emellertid noteras att det är fråga om material som tillhandahållits också i periodisk skrift. Det kan därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening antas att bevissvårigheterna inte blir så väsentliga. Det centrala torde ju vara publiceringen i den tryckta förlagan som skall finnas tillgänglig också långt efteråt. Kommittén anser därför att hänsynen till bilageregelns syfte bör få väga över och att preskriptionstiden när bilageregeln är tillämplig på en databas alltså fortsättningsvis bör räknas från det att materialet först hölls tillgängligt i databasen.

Att detta synsätt skall tillämpas bör klargöras genom ett tillägg till 1 kap. 7 § andra stycket TF.

Med ett sådant ställingstagande uppstår frågan om det bör gälla en skyldighet att ta bort straffbart material ur en databas. Som framgått i det föregående blir en effekt av att räkna preskriptionstiden från det att tillhandahållandet av materialet i databasen inleddes att straffbart material kan tillhandahållas straffritt i databasen under oändlig tid efter att preskriptionstiden gått ut (om inte uppehåll sker i publiceringen så att en ny publicering får anses utgöra ett nytt brott). Denna möjlighet att straffritt fortsätta att tillhandahålla straffbart material skulle föreligga även efter en fällande dom avseende tryckfrihetsbrott i fråga om innehåll i databasen.

När det gäller skrifter och tekniska upptagningar finns det regler om konfiskering som syftar till att hindra fortsatt spridning av brottsligt material. I 7 kap. 7 § TF sägs att tryckt skrift som innefattar tryckfrihetsbrott må konfiskeras och att konfiskering innebär att alla för spridning avsedda exemplar av skriften skall förstöras samt att med formar, stenar, stereotyper, plåtar och andra dylika, uteslutande för tryckningen av skriften användbara materialier skall så förfaras att missbruk därmed ej kan ske. I 10 kap. 1 § TF sägs att om det förekommer anledning att tryckt skrift på grund av tryckfrihetsbrott kan konfiskeras, må i avbidan på beslut därom skriften läggas under beslag. I 6 kap. 3 § andra stycket TF finns också en regel som straffbelägger spridande av tryckt skrift som spridaren veterligt lagts under beslag eller förklarats konfiskerad. Straffet är böter eller fängelse i högst ett år. Motsvarande regler avseende tekniska upptagningar om konfiskering, beslag och straff för spridning av konfiskerade eller beslagtagna upptagningar finns i 5 kap. 6 §, 7 kap. 3 § och 3 kap. 13 § fjärde stycket YGL.

Beträffande radioprogram och databaser finns däremot inga regler som syftar till att hindra fortsatt spridning av brottsligt material. Beträffande traditionella radioprogram kan det inte heller anses finnas något behov av sådana regler eftersom varje ny sändning utgör ett nytt yttrandefrihetsbrott som kan föranleda ny lagföring. När det gäller publicering i databaser skall brottet betraktas som perdurerande. Detta innebär att preskriptionstiden löper från det att tillhandahållandet upphörde. När åtal väcks för brott i en databas torde åtalet avse tillhandahållande av det brottsliga materialet fram till en viss tidpunkt. Om tillhandahållandet fortsätter (även utan avbrott) efter den tidsrymd som omfattas av åtalet kan nytt åtal väckas avseende senare tid. (Jämför vad som gäller beträffande brottet egenmäktighet med barn. Den som dömts för att han under viss tidsperiod undanhållit barnet från vårdnadshavaren kan dömas på nytt för att han även efter denna period undanhållit barnet, NJA 1993 s. 277.) När endast databasregeln är tilllämplig föreligger alltså inget problem. När bilageregeln är tillämplig skall preskriptionstiden enligt vad som sagts ovan däremot räknas från det att tillhandahållandet inleddes. Detta innebär att när det väl gått sex månader efter det att tillhandahållandet inleddes kan åtal inte väckas för (obruten) fortsatt publicering av brottsligt material. Även om regler som syftar till att hindra spridning av brottsligt innehåll i en databas som endast faller under databasregeln inte är nödvändiga, kan sådana regler vara motiverade för att hindra fortsatt spridning av brottsligt innehåll i en databas som faller under bilageregeln. Man kan därför överväga att införa regler i TF om skyldighet att ta bort brottsligt material ur en databas som faller under bilageregeln. Spridande i strid med ett beslut om borttagande bör vara straffbart i likhet med vad som gäller för skrifter och tekniska upptagningar (jfr 6 kap. 3 § andra stycket TF och 3 kap. 13 § fjärde stycket YGL).

Det måste noteras att de här diskuterade reglerna kan innebära svårigheter när det gäller att identifiera vilket innehåll det är som skall tas bort och som det är straffbart att fortsätta sprida. För skrifter och tekniska upptagningar gäller att konfiskering innebär att skriften eller upptagningen i dess helhet skall förstöras. För databasverksamhet som faller under bilageregeln skulle emellertid gälla att verksamheten skulle få fortsätta men utan det straffbara innehållet. Det straffbara innehållet måste alltså kunna särskiljas från annat innehåll i databasen. Eftersom innehållet i databasen inte är fixerat som innehållet i en bok eller en teknisk upptagning utan lätt kan ändras innebär detta problem. Domstolen bör visserligen kunna ange vilket yttrande som ansetts straffbart och som skall tas bort ur databasen genom att citera detta i sin helhet i domen. Hur skall man då se på det fallet att databasinnehavaren i stället för att ta bort innehållet gör en obetydlig ändring och frågan uppkommer om det fortfarande är samma innehåll? I så fall torde det inte längre vara en förlagetrogen version av den periodiska skriften utan det blir fråga om en ny publicering som kan antas falla under databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. På samma sätt bör man se på den situationen att det straffbara yttrandet ges ett nytt sammanhang, t.ex. när det straffbara yttrandet står kvar men i åtföljande text kommenteras och motsägs mer eller mindre fullständigt. Det kan tilläggas att det däremot är möjligt att ta bort en del av innehållet i en databas utan att denna faller utanför bilageregeln. Denna regel ställer nämligen inget krav på att hela innehållet i den periodiska skriften återfinns i databasen.

En annan utväg skulle kunna vara att införa en regel som säger att en ny preskriptionstid börjar löpa för fortsatt publicering efter det att en fällande dom rörande tryckfrihetsbrott i en databas vunnit laga kraft. En sådan regel skulle alltså innebära att när den fällande domen vunnit laga kraft startar en ny preskriptionstid för fortsatt publicering av samma brottsliga innehåll. En regel av detta slag är dock inte så väl förenlig med hittillsvarande regelsystem i TF och YGL och bör därför helst undvikas.

En möjlighet skulle kunna tyckas vara att införa en motsvarighet till den regel i 5 kap. 4 § tredje stycket YGL som ger en domstol rätt att besluta att en dom skall återges helt eller delvis i ett radioprogram i samma sändningsverksamhet. Man skulle låta en motsvarande regel omfatta alla yttrandefrihetsbrott och tillämpas även utan yrkande av en motpart. En sådan regel skulle emellertid strida mot principen att databasen inte får ha ett annat innehåll än den periodiska skriften, och databasen skulle således inte längre vara förlagetrogen på det sätt som krävs enligt bilageregeln. Inte heller denna lösning framstår som lämplig.

En radikal lösning på de problem som nu diskuteras och som är förknippade med bilageregelns tillämpning på databaser är naturligtvis att föreskriva att bilageregeln inte alls är tillämplig på sådana överföringar som avses i 1 kap. 9 § YGL. Om ägaren till en periodisk skrift sprider eller

låter sprida skriftens innehåll i en databas skulle alltså inte den särskilt korta preskriptionstiden av sex månader gälla utan tiden skulle vara ett år. Ansvaret för innehållet ur skriften skulle inte heller automatiskt ligga på skriftens utgivare utan en särskild utgivare skulle behöva utses för databasen (inget hindrar naturligtvis att skriftens utgivare utses till utgivare även för databasen). Med en sådan lösning skulle man inte behöva särregler för preskriptionstiden när bilageregeln är tillämplig på en databas och till följd därav skulle möjligheten att straffritt publicera brottsligt material under oändlig tid försvinna. Man skulle därför inte heller behöva regler som syftar till att hindra fortsatt spridning av brottsligt material i en databas som faller under bilageregeln. Det kan hävdas att en sådan lösning skulle innebära en försvagning av grundlagsskyddet för tryckta skrifter. Med hänsyn till att bilageregeln mera sällan kan anses tillämplig på databaser är försämringen emellertid inte så stor. Det kan också konstateras att det knappast framgår klart av vare sig lagtext eller förarbeten att avsikten var att bilageregeln skulle vara tillämplig på databaser. Regelns synes snarare vila på förutsättningen att publiceringen sker momentant och någorlunda samtidigt i skriften och de andra medierna.

Mediegrundlagsutredningen gör den samlade bedömningen av det som anförts här att den metod att lösa problemet med kvarliggande brottsliga yttranden i en databas som faller under bilageregeln som bör väljas är att ge en domstol som dömer för ett tryckfrihetsbrott begånget genom ett yttrande i databasen möjlighet att förordna att detta skall tas bort ur databasen samt kriminalisera att ett sådant förordnande inte åtlyds. Den lösning som skulle bestå i att bilageregeln inte alls skulle vara tillämplig på databaser utan bara på traditionella radioprogram och tekniska upptagningar framstår som alltför ingripande med tanke på att en del fall, som i praktiken ligger nära dessa medieformer men där det sker en överföring från en databas, då skulle falla utanför bilageregeln.

9. Vissa frågor om beslag

Kommitténs förslag: Ingen ändring görs beträffande tiden för åtal efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar.

I TF införs en uttrycklig regel om rätt till domstolsprövning av beslag som verkställts utan rättens förordnande. Regeln gäller för både utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag. Genom hänvisning i YGL till bestämmelsen blir den gällande även för utrednings- och konfiskeringsbeslag enligt YGL.

Beträffande skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett utredningsbeslag införs en möjlighet för JK att i efterhand komplettera beslutet med uppgift om vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Kompletteringen skall göras så snart det kan ske.

I TF:s och YGL:s regler om skyldighet att sända bevis om beslag görs ett tillägg om att detta skall göras så snart det kan ske för att klargöra att JK får dröja med underrättelsen tills det är klart vem den skall sändas till.

9.1. Inledning

Enligt TF och YGL får framställning som innefattar tryck- eller yttrandefrihetsbrott konfiskeras. Konfiskering innebär bl.a. att alla exemplar som är avsedda för spridning skall förstöras. Om det förekommer anledning att tryckt skrift eller teknisk upptagning kan konfiskeras får skriften eller upptagningen läggas under beslag i avvaktan på beslut om konfiskering, s.k. konfiskeringsbeslag. Framställning som skäligen kan antas äga betydelse för utredning av tryck- eller yttrandefrihetsbrott kan också läggas under beslag, s.k. utredningsbeslag.

JK har sin framställning till regeringen av den 20 maj 1997, se bilaga 2 till detta betänkande, påtalat vissa problem i anslutning till reglerna om beslag i TF och YGL. I framställningen tar JK också upp bl.a. frågor som avser beräkningen av preskriptionstiderna när det gäller yttrandefrihetsbrott i filmer och andra upptagningar. Dessa frågor behandlas i kapitel 8.

Som framgått i kapitel 8 överlämnades framställningen till regeringen i anslutning till remissbehandlingen av Mediekommitténs betänkande. Framställningen remissbehandlades och remissutfallet blev i huvudsak positivt. Regeringen gick dock inte vidare med förslagen i den proposition som följde på Mediekommitténs och Barnpornografiutredningens arbete (prop. 1997/98:43). I propositionen anförde regeringen att det av JK:s framställning framgår att tillämpningen av en del av YGL:s bestämmelser är förenad med praktiska problem som inte är obetydliga. Enligt regeringen krävde emellertid frågorna en djupare analys än som var möjligt inom ramen för det lagstiftningsarbete som ledde fram till den aktuella propositionen. Det angavs att frågorna i stället borde beredas mera ingående (a. prop. s. 55).

I Mediegrundlagsutredningens direktiv anges att kommittén skall utreda de tillämpningsproblem som JK redovisar i framställningen. Det sägs att uppdraget innebär att kommittén skall se över åtalstiden efter utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar, att kommittén skall överväga om bestämmelser om rätt till domstolsprövning av konfiskerings- och utredningsbeslag behöver tas in i TF och YGL och om skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag bör upphävas i fråga om utredningsbeslag. Det sägs också att även skyldigheten enligt YGL att sända ett bevis om att beslag har beslutats till den som låtit framställa en upptagning skall ses över. JK:s framställning skall enligt direktiven tjäna som utgångspunkt och som ett diskussionsunderlag för kommitténs överväganden utan att kommittén därmed är bunden av de lösningar som JK har föreslagit.

Det kan här anmärkas att den grundlagsändring som trädde i kraft den 1 januari 1999 innebar bl.a. att det i TF och YGL infördes en regel om att dessa grundlagar inte är tillämpliga på skildring av barn i pornografisk bild. Grundlagsändringen innebar också att termen teknisk upptagning infördes som gemensam benämning för filmer, videogram, ljudupptagningar och andra upptagningar med text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel.

Redogörelsen i det följande för JK:s framställning och förslag samt remissyttrandena måste läsas med detta i minne.

9.2. Gällande rätt

9.2.1. Åtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar m.m.

Enligt TF och YGL får en tryckt skrift eller en teknisk upptagning som innefattar tryck- eller yttrandefrihetsbrott konfiskeras. Konfiskering inne-

bär bl.a. att alla för spridning avsedda exemplar skall förstöras (7 kap. 7 § TF och 5 kap. 6 § YGL). Förekommer anledning att en tryckt skrift eller teknisk upptagning kan konfiskeras på grund av tryck- eller yttrandefrihetsbrott får skriften eller upptagningen tas i beslag i avvaktan på beslut om detta, s.k. konfiskeringsbeslag (10 kap. 1 § TF och 7 kap. 3 § första stycket YGL). Exemplar av tryckt skrift och teknisk upptagning som skäligen kan antas äga betydelse för utredning i tryckfrihetsmål får också tas i beslag, s.k. utredningsbeslag (10 kap. 14 § TF och 7 kap. 3 § första stycket YGL). Ett beslags karaktär av konfiskerings- eller utredningsbeslag beror på syftet med beslaget. Syftet med ett utredningsbeslag får inte vara att hindra spridning av en framställning. Endast det fåtal exemplar som behövs för utredningen får tas i beslag (prop. 1975/76:204 s. 183).

Det kan här anmärkas att om en film eller ett videogram sprids till allmänheten genom att spelas upp vid en offentlig visning och filmen finns i endast ett exemplar kan det tyckas att intresset av att säkra bevisning om filmens innehåll kommer i konflikt med förbudet mot att genom utredningsbeslag hindra spridning. Det måste då noteras att framställningen i en film eller ett videogram skall vara granskad och godkänd av Statens biografbyrå innan den får visas offentligt (1 § granskningslagen) och att den som visar en film som inte godkänts för visning kan dömas till böter eller fängelse enligt 19 § granskningslagen. På grund av denna straffbestämmelse har offentliga förevisningar av filmer och videogram undantagits från BrB:s straffstadgande om olaga våldsskildring (16 kap. 10 b § BrB). Den som offentligt förevisar en icke godkänd film skall alltså oavsett filmens innehåll dömas enligt granskningslagen. I 20 § granskningslagen sägs också att film, videogram och utrustning som använts i strid med 1 § skall förklaras förverkade om det inte är uppenbart oskäligt. Enligt 27 kap. 1 § RB får tas i beslag bl.a. föremål som kan antas vara på grund av brott förverkade. Tillstånd till reglerna i granskningslagen lämnas i 1 kap. 3 § andra stycket YGL. Slutsatsen blir alltså att om någon utan tillstånd offentligt förevisar en film eller ett videogram kan framställningen tas i beslag enligt RB:s regler för att säkra förverkande enligt granskningslagen.

Även i övrigt får vid sidan av TF och YGL beslag enligt RB ske vid brott av annat slag än sådana som utgör missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller som uttryckligen undantagits från dessa grundlagars tillämpningsområde, t.ex. upphovsrättsintrång och barnpornografibrott (se avsnitt 1.4.2). Eftersom det inte är framställningens innehåll i sig som föranleder beslaget, strider detta inte mot 1 kap. 3 § YGL.

Beträffande konfiskeringsbeslag enligt TF sägs i 10 kap. 4 § TF att när JK förordnat om beslag eller fastställt beslag som allmän åklagare förordnat om skall åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering av skriften gjord inom två veckor efter att JK meddelade beslutet. Om åtal inte väcks inom denna tid är beslaget förfallet varvid verkställigheten enligt 10 kap.

9 § TF genast skall gå åter. Vid konfiskeringsbeslag enligt TF finns det alltså inte någon möjlighet till förlängning av den tid inom vilken åtal skall väckas. I YGL sägs däremot beträffande konfiskeringsbeslag att om den tid som avses i 10 kap. 4 § TF med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet är otillräcklig får rätten på JK:s framställning medge att tiden förlängs. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor (7 kap. 3 § första stycket tredje och fjärde meningen YGL). Vid konfiskeringsbeslag av tekniska upptagningar enligt YGL måste alltså åtal väckas inom som längst fyra veckor efter att JK förordnat om beslag eller fastställt beslag som beslutats av allmän åklagare.

När det gäller utredningsbeslag sägs i 10 kap. 14 § TF att åtal skall väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på JK:s framställning medger att tiden förlängs. Genom hänvisningen i 7 kap. 3 § YGL till vad som sägs i 10 kap. TF gäller detsamma beträffande utredningsbeslag av tekniska upptagningar.

De nu redovisade bestämmelserna i TF och YGL skall ses mot bakgrund av de allmänna reglerna om beslag. Det bör också nämnas att det i 14 kap. 5 § första stycket TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL sägs att i alla hänseenden som inte har reglerats särskilt i dessa grundlagar eller i lag som beslutats med stöd av dem gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

I 27 kap. RB finns regler om beslag i brottmål. Enligt 27 kap. 1 § RB kan föremål tas i beslag om det skäligen kan antas äga betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller på grund av brott förverkat. Enligt 27 kap. 4 § RB får undersökningsledaren eller åklagaren och, under vissa förutsättningar, en polisman besluta om beslaget. Även en enskild som med laga rätt griper en misstänkt får ta föremål som därvid påträffas i beslag. Rätten kan också besluta om beslag.

I RB finns numera ingen regel som kan jämföras med den i 10 kap. 14 § TF om att åtal alltid skall väckas inom en viss tid efter att åklagare eller polis beslutat om beslag. En sådan regel fanns emellertid före den 1 april 1995, se närmare nedan. Däremot finns i 27 kap. 6 § RB en regel som säger att om beslag verkställts utan rättens förordnande kan den som drabbats av beslaget begära rättens prövning därav. Rätten skall då så snart som möjligt och, om synnerligt hinder inte möter, senast på fjärde dagen efter att begäran inkommit hålla förhandling i beslagsfrågan. Om huvudförhandling utsätts att hållas inom en vecka får dock med förhandlingen anstå till huvudförhandlingen. I 27 kap. 7 § RB sägs att när rätten förordnar om beslag eller fastställer verkställt beslag skall, om inte åtal redan har väckts, rätten utsätta den tid inom vilken åtal skall väckas. Tiden får inte sättas längre än vad som är nödvändigt. Av paragrafens andra stycke följer

att om den bestämda tiden är otillräcklig får rätten medge förlängning om framställning om detta görs före tidens utgång.

Det fanns alltså tidigare en regel i RB om att i de fall då rätten inte prövat beslaget skulle åtal alltid väckas viss tid efter det att beslaget verkställts. Regeln återfanns i 27 kap. 7 § andra stycket RB och innebar att när annan än rätten beslutat om beslag skulle åtal väckas inom en månad från det att beslaget verkställdes. Detta gällde dock inte om den beslagtagna egendomens värde understeg en tiondel av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde då beslaget verkställdes. Möjlighet till förlängning av tiden fanns enligt paragrafens tredje stycke. Regeln i andra stycket om tid för åtal upphävdes den 1 april 1995 (SFS 1994:1412, prop. 1994/95:23). I propositionen anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 115):

Bestämmelsen att åtal skall väckas inom en månad från det ett beslag verkställdes kan ofta inte infrias av åklagaren. Särskilt i mål om ekonomisk brottslighet är beslagen ofta mycket omfattande. Det är ett tidsödande arbete att gå igenom och analysera materialet. Samma förhållanden förekommer även i andra typer av brottmål, t.ex. miljömål och mål om arbetsmiljöbrott. Åklagaren är ofta tvungen att hos rätten begära förlängning av tiden för åtals väckande och detta oberoende av om den som drabbats av beslaget har någon invändning mot beslaget eller inte.

Bevakningen av åtalsfristerna och framställningarna om förlängning av åtalsfristen torde ta en hel del tid och resurser i anspråk…

Enligt 27 kap. 6 § RB har den som drabbas av ett beslag en ovillkorlig rätt att få beslaget prövat av rätten. Prövningen skall ske skyndsamt och rätten skall, om beslaget fastställs, bestämma den tid inom vilken åtal skall vara väckt. Denna möjlighet att få rättens prövning av beslaget är enligt regeringens mening fullt tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt. Att vid sidan av denna ordning dessutom ha en obligatorisk prövning av frågan om förlängning av tiden för åtals väckande då beslag skett medför onödigt merarbete. Bestämmelsen strider dessutom mot principen för i vilka situationer domstolsmedverkan bör ske. Det finns i de flesta av dessa fall ingen tvist.

Bestämmelsen om obligatorisk prövning av frågan om förlängning av tiden för åtals väckande bör därför upphävas. Det innebär att rätten endast kommer att pröva de beslag där den drabbade särskilt begär detta och att frister för åtals väckande endast bestäms i dessa fall.

Beträffande bakgrunden till den åtalstid som gäller efter utredningsbeslag enligt TF och YGL kan följande nämnas. Regeln om utredningsbeslag i 10 kap. 14 § TF tillkom i samband med 1976 års ändringar i TF (prop.

1975/76:204). Dittills hade inga föreskrifter om beslag på tryckt skrift i syfte att säkra bevisning funnits i TF. Anledningen till detta torde ha varit att sådan bevisning ansågs säkerställd genom skyldigheten att lämna granskningsexemplar. När denna skyldighet upphävdes genom 1976 års ändringar ansågs att bestämmelser om beslag i bevissäkringssyfte inte längre kunde undvaras i TF (a. prop. s. 183). Beträffande åtalstiden gavs ingen uttrycklig bestämmelse i 10 kap. 14 § TF när denna paragraf infördes utan hänvisning gjordes endast till vad som i allmänhet var föreskrivet om beslag.

Enligt den lydelse av 27 kap. 7 § RB som då gällde skulle, när beslag beslutats av annan än rätten, åtal väckas inom en månad sedan beslaget verkställdes om inte den beslagtagna egendomens värde understeg ettusen kronor. Beloppsgränsen ändrades 1987 till tvåtusen kronor (SFS 1986:1010) och 1989 till understigande en tiondel av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde då beslaget verkställdes (SFS 1989:650). Rätten kunde enligt alla lydelserna medge förlängning av tiden för åtal. Som angetts i det föregående upphävdes regeln om tid för åtal i 27 kap. 7 § RB den 1 april 1995.

Beträffande åtalstiden efter utredningsbeslag enligt TF anförde departementschefen följande vid införandet av 10 kap. 14 § TF (a. prop. s. 184):

Den tid, två veckor, inom vilken enligt 4 § åtal skall väckas för att beslag inte skall förfalla, är enligt min mening alltför kort för att alltid kunna gälla också för beslag i bevissäkringssyfte. Med tanke på att endast ett fåtal exemplar får tas i beslag för detta ändamål anser jag att föreskrifterna i 27 kap. 7 § rättegångsbalken bör gälla. Dessa innebär att åtal skall väckas inom en månad, sedan beslaget verkställdes, men att rätten kan medge förlängning av tiden, om denna finnes otillräcklig.

Den 1 januari 1995 fick 10 kap. 14 § TF sin nu gällande lydelse genom att den sista meningen i paragrafen om att åtal dock alltid skall väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelats om inte rätten medger förlängning lades till i förtydligande syfte (prop.1993/94:118). Bakgrunden till detta var att det konstaterats en osäkerhet i rättstillämpningen om huruvida RB:s, då alltjämt gällande, regel i 27 kap 7 § om egendom av mindre värde var tillämplig på utredningsbeslag enligt TF eller inte (a. prop. s. 23). Genom att det infördes en uttrycklig regel i 10 kap. 14 § TF om att åtal skulle väckas inom en månad klargjordes alltså att RB:s undantagsregel för egendom av mindre värde inte gällde för utredningsbeslag enligt TF.

Vid tillkomsten av YGL berördes inte tiden för väckande av åtal efter utredningsbeslag särskilt utan hänvisning gjordes endast till TF:s bestämmelser.

9.2.2. Rätt till domstolsprövning

Som framgått ovan kan enligt RB:s regler den som drabbas av beslag som verkställts utan rättens förordnande begära domstolens prövning av beslaget (27 kap. 6 § RB). När begäran inkommit skall rätten så snart ske kan och, om synnerligt hinder inte möter, sist å fjärde dagen därefter hålla förhandling i beslagsfrågan. Utsätts huvudförhandling att hållas inom en vecka sedan begäran framställdes, får dock med beslagsförhandlingen anstå till huvudförhandlingen, om inte rätten finner att särskild förhandling bör äga rum. När rätten förordnar om beslag eller fastställer verkställt beslag skall den sätta ut den tid inom vilken åtal skall väckas. Tiden får inte sättas längre än vad som är nödvändigt. Om tiden visar sig otillräcklig, får rätten medge förlängning om framställning om detta görs före tidens utgång (27 kap. 7 § RB).

I TF och YGL finns ingen bestämmelse som uttryckligen slår fast att den som drabbas av beslag enligt grundlagarna kan begära domstols prövning av beslaget. Inte heller tillämpningslagen innehåller någon sådan bestämmelse. I 14 kap. 5 § första stycket TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL sägs emellertid att i alla hänseenden som inte reglerats särskilt i TF eller YGL eller i lag som beslutats med stöd av dessa grundlagar gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning. Enligt 11 kap. 3 § tillämpningslagen skall också i fråga om rättegången i tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål RB tillämpas i den mån inte annat följer av TF, YGL eller bestämmelserna i tillämpningslagen. Beträffande utredningsbeslag finns också i 10 kap. 14 § tredje meningen TF en uttrycklig hänvisning till vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag i de delar som inte regleras i paragrafen.

Frågan huruvida regleringen innebär att RB:s regler om rätt till domstolsprövning är tillämpliga också vid beslag enligt TF och YGL synes inte ha behandlats under förarbetena till dessa grundlagar. Frågan berördes emellertid i propositionen 1993/94:118 Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål m.m., som låg till grund för bl.a. införande av den uttryckliga formuleringen om att tidsgränsen för väckande av åtal efter utredningsbeslag enligt TF är en månad med möjlighet till förlängning och möjligheten till förlängning av åtalstiden efter konfiskeringsbeslag enligt YGL. I propositionen gjordes den bedömningen att den som drabbas av ett beslag som beslutats med stöd av TF eller YGL har samma möjligheter att påkalla domstolsprövning av ett beslag som de som gäller vid ett beslag enligt RB.

I propositionen anfördes följande (a. prop. s. 22):

Vid rättens bedömning av en framställning från JK om förlängd tid att väcka åtal eller ansöka om konfiskering torde rätten normalt inte gå in

och göra en prövning av beslaget, utan den beaktar främst vad JK anfört till stöd för att ytterligare tid behövs innan åtal kan väckas.

Vill den som drabbats av beslaget att rätten skall göra en fullständig bedömning av beslagsfrågan, har han möjlighet att begära beslagsförhandling. Den som drabbats av ett beslag som beslutats med stöd av TF eller YGL har nämligen samma möjligheter att påkalla en domstolsprövning av ett beslag som gäller vid beslag enligt rättegångsbalken (RB). Han kan därför begära att rätten tar ställning till beslaget även före det att åtal har väckts eller ansökan om konfiskering har gjorts. En sådan rätt till domstolsprövning finns inte uttryckligen angiven i TF, YGL eller i tillämpningslagen, men följer av grundlagarnas och tillämpningslagens föreskrifter att om allt som inte särskilt föreskrivs i TF och YGL eller som har beslutats med stöd av grundlagarna, gäller vad som är föreskrivet i vanlig lag eller annan författning (14 kap. 5 § TF och 11 kap. 1 § YGL, jfr 11 kap. 3 § tillämpningslagen).

I propositionen nämndes också helt kort frågan om rätten till domstolsprövning av beslag enligt TF och YGL skulle grundlagsfästas. Regeringen anslöt sig till den bedömning som gjorts i Justitiedepartementets promemoria Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål (dnr 93–3481). Bedömningen var att de bestämmelser som finns i RB är tillräckliga (a. prop. s. 23).

9.2.3. Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett beslag m.m.

I 7 kap. 3 § andra stycket YGL sägs att varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget och att beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer. Bestämmelsen gäller både konfiskerings- och utredningsbeslag, jfr paragrafens första stycke och 10 kap. 6 § och 14 §§ TF.

Vid tillkomsten av YGL berördes inte skälen till skyldigheten att ange avsnitt närmare utan hänvisning gjordes till TF:s bestämmelser. När 10 kap. 14 § TF tillkom berördes inte heller anledningen till skyldigheten att ange avsnitt vid utredningsbeslag närmare utan det anfördes endast att vad som enligt 10 kap. 6 § TF gällde för konfiskeringsbeslag i detta avseende även borde gälla för utredningsbeslag.

I 3 kap. 13 § fjärde stycket YGL sägs att den som sprider en teknisk upptagning trots att han vet att den enligt denna grundlag har tagits i be-

slag eller konfiskerats skall dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Av bestämmelsens lydelse kan tyckas följa att straffansvar gäller även för spridning av upptagning som tagits i utredningsbeslag. Så är emellertid inte fallet. Frågan berördes inte uttryckligen vid tillkomsten av YGL. I 7 kap. 3 § första stycket YGL sägs emellertid att vad som sägs i 10 kap. TF om beslag av tryckta skrifter skall gälla också i fråga om beslag av tekniska upptagningar. I 6 kap. 3 § andra stycket TF finns ett straffsanktionerat förbud mot spridande av tryckt skrift som utspridaren veterligt lagts under beslag eller förklarats konfiskerad som motsvarar förbudet i 3 kap. 13 § fjärde stycket YGL. TF:s förbud gäller inte för skrifter som lagts under utredningsbeslag. Detta framgår av 10 kap. 7 § andra stycket TF, där det sägs att angående förbud mot spridande av tryckt skrift som lagts under beslag är stadgat i 6 kap. 3 §, och 10 kap. 14 § TF där hänvisning inte sker till andra stycket i 10 kap. 7 § TF. Vid tillkomsten av 10 kap. 14 § TF anförde departementschefen bl.a. att beslag i bevissäkringssyfte inte fick användas i stället för beslag enligt 10 kap. 1 § TF för att hindra skriftens spridning och att hänvisningen i 10 kap. 7 § andra stycket TF till förbudet i 6 kap. 3 § samma grundlag mot spridande av tryckt skrift, som har lagts under beslag, givetvis inte borde gälla beslag i bevissäkringssyfte (prop. 1975/76:204 s. 184).

Av det anförda framgår alltså att beträffande konfiskeringsbeslag har skyldigheten att ange vilka avsnitt som föranlett beslagen betydelse för möjligheten att sprida skriften eller upptagningen efter beslaget, medan skyldigheten att ange avsnitt saknar denna betydelse när det gäller utredningsbeslag. Anledningen till detta är att konfiskeringsbeslag medför förbud att sprida skriften eller upptagningen, om man inte utesluter de avsnitt som föranlett beslaget (se SOU 1947:60 s. 265 och prop. 1948:230 s. 186), medan utredningsbeslag inte får användas för att hindra framställningens spridning och således inte heller är förbundet med något spridningsförbud.

Skyldigheten att ange avsnitt är av betydelse också i andra avseenden. Den kan vara viktig för den drabbades möjligheter att bedöma riktigheten i beslaget. För en person som har för avsikt att sprida en upptagning som belagts med utredningsbeslag kan det också vara av vikt att avsnitten anges så att han kan bedöma om upptagningarna kan anses innefatta yttrandefrihetsbrott som han riskerar att senare dömas för i sin egenskap av spridare.

I anslutning till skyldigheten att ange vilka avsnitt som föranlett beslaget kan här också nämnas att JK enligt 5 kap. 5 § tillämpningslagen har möjlighet att begära s.k. referensband av bl.a. filmer och ljudupptagningar som skall bevaras enligt samma lag. Skyldigheten att bevara och på begäran lämna ut referensband åvilar, såvitt avser tekniska upptagningar, den som har låtit framställa upptagningen respektive den som här i landet läm-

nar ut den för spridning, dvs. importören (5 kap. 4 och 5 §§ tillämpningslagen och 4 kap. 1 § och 10 kap. 1 § YGL samt prop. 1990/91:64 s. 132).

I 7 kap. 3 § tredje stycket YGL sägs att bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som beslaget verkställts hos samt den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i upptagningen som föranlett beslaget. Bestämmelsen är tillämplig endast vid konfiskeringsbeslag, jfr paragrafens första stycke och 10 kap. 8 § andra stycket TF samt 10 kap. 14 § TF.

9.3. Närmare om problemen och JK:s förslag m.m.

9.3.1. Åtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar m.m.

Problemet

I JK:s framställning anges att JK regelmässigt måste begära förlängning efter utredningsbeslag och att sådan oftast medges. Det sägs vidare att det sällan är möjligt för JK att genomföra en förundersökning och väcka åtal inom fyra veckor efter t.ex. ett omfattande beslag av olika videogram som dessutom saknar ursprungsuppgifter till ledning för bedömningen av vem som kan bära det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det anges att det därför kan inträffa att JK måste avvakta med eller avstå från ett i och för sig motiverat konfiskeringsbeslag beträffande upplagorna, särskilt i fall där det finns ett större antal filmer vars innehåll bedöms vara brottsligt. JK menar att den i YGL angivna möjligheten till konfiskeringsbeslag således inte alltid innebär någon reell möjlighet att förhindra fortsatt spridning av en framställning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott.

JK anger också att gränsen mellan konfiskerings- och utredningsbeslag, trots den principiella skillnaden, ofta är svår att upprätthålla i praktiken. JK anför att det i praktiken sällan påträffas mer än ett eller ett fåtal exemplar av ett videogram vid en husrannsakan och att dessa då tas i utredningsbeslag. Eftersom de kan utgöra hela den kända upplagan kan effekten av utredningsbeslaget bli densamma som vid ett konfiskeringsbeslag men med möjligheter till förlängning av tiden för väckande av åtal. Det sägs också att det inte torde finnas något hinder mot att ta ett s.k. masterband i utredningsbeslag men att det inte får tas i konfiskeringsbeslag trots att verkställigheten av ett beslut om konfiskering träffar också masterbandet. Även vid ett utredningsbeslag av ett masterband kan effekten av beslaget bli att vidare spridning hindras. Ett beslag av ett masterband kan också ligga på gränsen till vad som med hänsyn till det s.k. censurförbudet kan

anses tillåtet, eftersom det senare under utredningen kan visa sig att videogrammet inte var spritt på sådant sätt som krävs för ett ingripande.

JK:s förslag

I sina överväganden anger JK att 7 kap. 3 § första stycket YGL bör ändras så att det inte längre gäller någon viss tid för väckande av åtal efter utredningsbeslag av filmer och ljudupptagningar. Detta skulle, enligt JK, såvitt avser utredningsbeslag, stämma överens med vad som numera gäller vid beslag enligt RB. Enligt JK torde de skäl som åberopades i prop. 1994/95:23 vid upphävandet av den motsvarande regleringen i RB ha bärkraft även vid utredningsbeslag av filmer och ljudupptagningar, se ovan i avsnitt 9.2.1.

JK uppger att ändringen bör ske genom att 7 kap. 3 § första stycket YGL ändras på så sätt att sista meningen i 10 kap. 14 § inte längre blir tillämplig i fråga om videogram och ljudupptagningar. En sådan ändring skulle innebära att vad som sägs i 10 kap. 14 § TF om den tid inom vilken åtal skall väckas efter utredningsbeslag inte skall tillämpas vid beslag av filmer eller ljudupptagningar enligt YGL.

JK föreslår att ändringen sker genom att följande tillägg görs sist i 7 kap. 3 § första stycket YGL:

Vid sådant beslag som avses i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen av filmer och ljudupptagningar tillämpas inte vad som där sägs om den tid inom vilken åtal skall vara väckt.

Remissyttrandena

Huvuddelen av remissinstanserna tillstyrkte JK:s förslag till upphävande av den automatiska tidsgränsen för väckande av åtal efter utredningsbeslag av filmer och ljudupptagningar. De remissinstanser som var positiva till förslaget yttrade sig i allmänhet kortfattat. Bland dem som var positiva till förslaget och utvecklade sina synpunkter kan följande nämnas.

Svea hovrätt tillstyrkte förslaget och ifrågasatte om inte de överväganden som låg bakom förslaget om upphävande av regeln i YGL att åtal skall väckas inom viss tid efter utredningsbeslag också var giltiga vid motsvarande beslag enligt TF. Hovrätten anförde att det systematiskt och lagtekniskt också syntes vara fördelar med att slopa åtalsbestämmelsen i 10 kap. 14 § sista meningen TF eftersom 7 kap. 3 § YGL då inte behövde ändras.

Åklagarmyndigheten i Stockholms åklagardistrikt tillstyrkte förslaget om att upphäva den automatiska tidsgränsen för väckande av åtal efter

utredningsbeslag. Myndigheten anförde att rättssäkerheten måste anses bli tillgodosedd om det samtidigt, så som föreslogs, infördes en uttrycklig rätt för den enskilde att begära rättens prövning av beslaget. Myndigheten anförde att den föreslagna ändringen skulle innebära att reglerna överensstämde med vad som gäller vid beslag enligt RB och att myndigheten för sin del inte kunde se att det föreligger några bärande argument för att behålla olika regleringar på detta område. Myndigheten påpekade att det ökande antalet ärenden rörande tryck- och yttrandefrihet, ofta med stora beslag av videogram innehållande ifrågasatt barnpornografi och olaga våldsskildring, har tagit stora resurser i anspråk och att detta gällde förutom vid JK också vid Statens biografbyrå och vid åklagarmyndigheter där åklagare på JK:s uppdrag handlägger sådana ärenden.

Åklagarmyndigheten i Malmö åklagardistrikt anförde att man borde överväga om åtalstiden vid konfiskeringsbeslag också skall tas bort eller åtminstone förlängas. Myndigheten anförde att om JK:s förslag till en uttrycklig regel om att den som drabbas av beslag har rätt till domstolsprövning av beslaget genomförs, vilket förslag myndigheten instämde i, kan den drabbade alltid begära rättens prövning av beslaget.

Några remissinstanser var emellertid kritiska. JO tillstyrkte inte förslaget. JO anförde i yttrandet att det var svårt att bilda sig en välgrundad uppfattning i frågan om åtgärder av det förevarande slaget verkligen var påkallade. JO framhöll att en av de grundläggande principerna i YGL är att grundlagsskyddet för de där reglerade medierna skall sträcka sig lika långt som skyddet för tryckta skrifter och att de framlagda förslagen innebär att man med hänvisning främst till intresset av att kunna ingripa mot en viss typ av brottslighet gjorde viktiga avsteg från denna princip utan att placera in frågan om räckvidden och den principiella utformningen av YGL:s regelsystem i ett större sammanhang. JO uttalade som sin mening att det inte kunde godtas att skyddet för de i YGL behandlade medierna successivt försvagas genom punktvisa förändringar av det aktuella slaget och att om man anser att detta skydd sträcker sig för långt bör frågan om hur det skall utformas i framtiden behandlas i sådana former att de principiella aspekterna kom att beaktas på ett tydligare sätt än vad som var fallet i de olika förslag som då förelåg. JO var av nu angivna skäl inte beredd att tillstyrka förslagen.

Svenska Journalistförbundet ställde sig tveksamt till den föreslagna ändringen. Förbundet anförde att ett skäl för denna tvekan var att strävan hela tiden varit att hålla YGL så lik TF som möjligt och att varje avvikelse från denna tanke måste prövas noga. Förbundet menade att det borde finnas en tidsgräns inom vilken åtal skall väckas när det gäller utredningsbeslag av denna art.

Svenska Tidningsutgivareföreningen anförde att det fanns skäl att ha förståelse för de problem JK påpekat, även om det i mångt och mycket

också framstod som en resursfråga. Tidningsutgivarna anförde vidare att det dock framstod som stötande att helt slopa den nuvarande tidsmässiga begränsningen och att man därför borde överväga att förlänga tidsfristen, t.ex. till sex veckor. Det angavs att om ytterligare tid behövdes kvarstod möjligheten att hos rätten begära ytterligare förlängning i det enskilda fallet.

Sveriges Författarförbund angav att förslaget till ny sista mening i 7 kap. 3 § första stycket YGL som innebar att det inte uppställs någon bortre tidsgräns inom vilken åtal skall vara väckt vid utredningsbeslag var oacceptabelt.

Våldsskildringsrådet anförde att det fann JK:s förslag att tidsgränsen för utredningar/beslag skulle avskaffas helt alltför långtgående. Rådet menade att en längre utsträckt tidsgräns, förslagsvis tre månader, skulle vara att föredra om man var angelägen att ärendena skulle handläggas utan tidsutdräkt.

9.3.2. Rätt till domstolsprövning

Problemet

JK anger i framställningen att det enligt hans uppfattning inte kan anses helt klart att den enskilde har möjlighet att på sätt som anges i 27 kap. 6 § RB få ett utrednings- eller konfiskeringsbeslag prövat i domstol innan åtal har väckts och att frågan såvitt känt inte prövats av domstol.

JK:s förslag

JK anger att den enskilde bör ges en uttrycklig rätt att på sätt som anges i 27 kap. 6 § RB påkalla domstols prövning av såväl konfiskerings- som utredningsbeslag i både tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Det anförs att detta framstår som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl om regleringen av tiderna för åtal efter beslag ändras samt – och oberoende av tiderna för väckande av åtal – mot bakgrund av vad som anförts om svårigheterna att upprätthålla skillnaderna mellan konfiskerings- och utredningsbeslag (se avsnitt 9.3.1). JK föreslår att ett nytt andra stycke med följande lydelse förs in i 10 kap. 5 § TF:

Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, äger den som drabbas av beslaget begära rättens prövning av det. I fråga om en sådan begäran och förfarandet med anledning av denna skall tillämpas vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

JK föreslår också att en hänvisning till detta nya stycke görs i 10 kap. 14 § TF.

Remissyttrandena

Ingen av remissinstanserna motsatte sig uttryckligen JK:s förslag i den del som här behandlas. Som angetts i avsnitt 9.3.1 var JO emellertid inte beredd att tillstyrka JK:s förslag om bl.a. ändringar av beslagsreglerna utan ansåg att frågan om hur skyddet för de i YGL behandlade medierna skulle utformas i framtiden borde behandlas i sådana former att de principiella aspekterna kom att beaktas på ett tydligare sätt än vad som var fallet i de olika förslag som då förelåg.

9.3.3. Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett beslag m.m.

Problemen

JK anför i sin framställning att bestämmelserna i 7 kap. 3 § andra och tredje styckena YGL i fråga om konfiskeringsbeslag kan sägas innebära att JK inte kan besluta om ett sådant beslag innan något exemplar först har tagits som utredningsbeslag och därefter har granskats. JK anför vidare att vid utredningsbeslag kan emellertid skyldigheten enligt paragrafens andra stycke att ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget inte fullgöras, eftersom filmerna måste granskas innan någon sådan uppgift kan lämnas. JK uppger att den ofta mycket tidsödande granskningen av videogram efter ett utredningsbeslag inte sker endast hos JK utan vid misstanke om olaga våldsskildring också hos Statens biografbyrå.

JK anför att det kan hävdas att möjligheten att begära referensband bör utnyttjas för att först genomföra en granskning av den aktuella upptagningen och att JK därefter kan fatta beslut om beslag varvid han på ett fullständigt sätt bör kunna ange de avsnitt som föranlett beslaget. JK anger dock att det från mera principiella synpunkter med hänsyn bl.a. till den misstänktes intressen kan ifrågasättas huruvida möjligheten att beställa referensband bör användas som ett förstadium till en förundersökning när det uppkommit mera konkreta misstankar om ett yttrandefrihetsbrott. Det anges också att möjligheten att begära referensband inte heller kan utnyttjas i alla utredningar. I fall när det redan genom t.ex. reklammaterial och andra uppgifter finns väl grundade misstankar om yttrandefrihetsbrott innan upptagningarna har granskats kan en begäran om referensband, enligt

JK, varna den misstänkte och medföra att han inför en eventuell husrannsakan undanskaffar sina exemplar av de aktuella upptagningarna och annat bevismaterial. JK uppger också att när det är fråga om anonyma videogram är det inte heller känt vem en begäran om referensband kan riktas mot.

JK anger vidare att ett annat problem är hur gärningsbeskrivningar och konfiskeringsyrkanden enligt YGL skall utformas. Det sägs att särskilda problem har visat sig uppkomma vid åtal för yttrandefrihetsbrott i videogram och att dessa problem har visst samband med skyldigheten att ange de avsnitt av framställningen som kan anses brottsliga redan vid det första beslutet om beslag.

JK brukar enligt framställningen i en bilaga till stämningsansökan, till vilken bilaga gärningsbeskrivningen hänvisar, ange de sekvenser i ett videogram som JK anser ha ett brottsligt innehåll och kort redogöra för innehållet, t.ex. ”tvång”. Sekvenserna anges enligt promemorian i realtid räknat från videogrammets början och JK åberopar alltid som bevisning uppspelning av videogrammet i åtalade delar och, då fråga är om olaga våldsskildring, Statens biografbyrås yttrande med granskningsprotokoll. JK anför att ordningen med angivande av preciserade sekvenser i realtider medför att granskningen av videogrammen blir oerhört resurskrävande och att den även medför andra problem. Så t.ex. visar inte sällan JK:s, biografbyråns och domstolarnas videobandspelare olika realtider och en del videogram är så slitna att de ”slirar” varvid en och samma videobandspelare vid olika uppspelningar kan ange olika realtider för en och samma sekvens.

JK anger att med nuvarande utformning av gärningsbeskrivningarna kan åklagaren behöva justera gärningsbeskrivningarna i de fall uppspelningen vid tingsrätten visar en annan realtid än som angivits och att det teoretiskt sett inte är uteslutet att en domstol, om åtalet inte justeras, kan komma att ogilla ett åtal därför att det inte, enligt tingsrättens videobandspelare, förekommer något åtalbart på videogrammet där JK angett att det skall förekomma. JK anför att en ordning som den beskrivna inte är rimlig och att det är betänkligt ur rättsäkerhetssynpunkt att ifrågavarande problem föreligger också när det gäller att avgränsa den gärning beträffande vilken en fällande dom meddelats.

Slutligen anför JK att ny teknik för upptagningar av rörliga bilder och ljud m.m. kan medföra att det blir än svårare att ange vilka sekvenser i en upptagning som är brottsliga än vad som är fallet med videogrammen. Som ett exempel på de svårigheter som kan uppkomma nämner JK datoroch videospel, vilka numera omfattas av YGL, och anför att det i sådana spel torde vara omöjligt att ange den aktuella sekvensen eftersom det kan vara helt beroende av spelaren om och när sekvensen framträder.

JK:s förslag

JK hemställer att skyldigheten enligt 7 kap. 3 § andra stycket YGL att i varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget skall upphävas såvitt gäller utredningsbeslag. Han anger att motsvarande ändring inte bör ske i 10 kap. 14 § TF. JK understryker att den föreslagna ändringen inte gäller konfiskeringsbeslag och anger att det vid väckande av åtal och talan om konfiskering givetvis är angeläget att åtalet respektive konfiskeringsyrkandet utformas på ett sådant sätt att de brottsliga sekvenserna kan identifieras på ett tillfredsställande sätt. Han anger att det dock inte kan föreskrivas i lag hur en sådan beskrivning bör utformas utan att frågan måste lösas i den praktiska rättstillämpningen.

I fråga om skyldigheten enligt 7 kap. 3 § tredje stycket YGL att tillställa den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen bevis om att beslag har beslutats bör enligt JK:s mening lagtexten ändras så att det framgår att denna skyldighet gäller endast för det fall att uppgift om vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen har lämnats i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller det annars är känt vem denne är. JK anger att det också i TF bör införas motsvarande undantag.

JK föreslår följande lydelse av 7 kap. 3 § andra och tredje stycket YGL (JK:s ändringar är kursiverade):

Med undantag för beslut om sådant beslag som avses i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen skall varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i framställningen som har föranlett beslaget. Bevis om beslag behöver dock tillställas den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen endast om uppgift om denne har lämnats i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller det annars är känt vem denne är.

Beträffande 10 kap. 8 § andra stycket TF föreslår JK följande tillägg (tillägget är kursiverat):

Bevis om tryckt skrifts tagande i beslag skall utan avgift tillställas såväl den, hos vilken beslaget verkställes, som den som tryckt skriften. Beviset skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften, vilka föran-

lett beslaget. Bevis om beslag behöver dock tillställas den som har tryckt skriften endast om uppgift om vem denne är har lämnats eller det annars är känt vem denne är.

Remissyttrandena

Som angetts i avsnitt 9.1 blev remissutfallet av JK:s framställning i huvudsak positivt. Huvuddelen av remissinstanserna kommenterade inte i sak JK:s förslag beträffande upphävande av skyldigheten att ange vilka avsnitt av framställningen som föranlett beslaget vid utredningsbeslag eller förslaget beträffande skyldigheten att sända bevis om beslag. Här redovisas de yttranden som innefattade mera än enbart ett tillstyrkande eller avstyrkande till de här behandlade förslagen.

Svea hovrätt anförde att det mot bakgrund av föreliggande praktiska svårigheter var förståeligt om JK ville ha en lättnad i skyldigheten att ange exakt vilket eller vilka avsnitt av en film eller ljudupptagning som omfattas av ett beslag enligt YGL men att svårigheterna enligt hovrättens erfarenhet kunde vara mer eller mindre uttalade i det enskilda fallet. Hovrätten anförde att det vid åtskilliga beslag torde vara möjligt att på ett praktiskt fungerande sätt relativt enkelt ange vilket eller vilka partier av filmen eller ljudupptagningen som avses. Hovrätten ville därför föreslå att den lagreglerade skyldigheten att ange avsnitt behålls för de fall där den närmare preciseringen kan göras utan särskild svårighet.

Åklagarmyndigheten i Malmö åklagardistrikt anförde att bestämmelsen i 7 kap. 3 § andra stycket YGL i praktiken inte kunnat upprätthållas vid t.ex. omfattande beslag av videogram. Myndigheten angav att varje videogram ofta har en speltid på cirka tre timmar och att om det rör sig om flera videogram försenas utredningen betydligt om bestämmelsen skulle tillämpas. Det anmärktes att det i praktiken inträffat att fråga varit om hundratals videogram vid ett enda beslagstillfälle. Myndigheten angav att JK:s förslag borde genomföras, inte minst därför att det är olämpligt att ha en rättsregel som inte praktiskt kan tillämpas. Myndigheten anförde också att med den teknik JK tillämpar vid utformningen av stämningsansökan uppnås syftet med regeln när åtal väcks.

Beträffande JK:s förslag till tillägg till 7 kap. 3 § tredje stycket YGL och 10 kap. 8 § andra stycket TF anförde åklagarmyndigheten att det kan vara motiverat från tydlighetssynpunkt men ifrågasatte om det sakligt sett var behövligt eftersom en underrättelse självfallet inte kan lämnas om det inte är känt vem som låtit framställa filmen eller ljudupptagningen.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet anförde att de rättssäkerhetsöverväganden som uppbär preciseringskravet i 7 kap. 3 § andra stycket YGL får tillmätas större vikt än JK:s önskemål om att få lättnader i

sitt arbete. Styrelsen anförde att det mot förslaget och dess motivering måste invändas att YGL kräver att ifrågavarande avsnitt skall anges men att lagen däremot inte kräver att denna uppgift skall lämnas på visst sätt. Styrelsen angav att aktuella sekvenser i video- eller dataspel förmodligen skulle kunna preciseras med hjälp av beskrivningar i ord och att vad gällde videogram och ljudupptagningar skulle realtidsuppgifter kunna kombineras med en beskrivning i ord av den aktuella sekvensens början och slut.

Statens biografbyrå bekräftade riktigheten i JK:s problembeskrivning utifrån sin erfarenhet i samband med yttranden till JK i ärenden om misstänkt olaga våldsskildring i fråga om bl.a. detaljerad beskrivning av de avsnitt i en given film som kan bedömas som olaga våldsskildring. Biografbyrån tillstyrkte JK:s samtliga förslag.

Advokatsamfundet ansåg att beslut om utredningsbeslag även framdeles skall ange det eller de avsnitt av framställningen som föranlett beslaget. Samfundet angav att de i praktiken ofta små skillnaderna mellan utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag talar för att förutsättningarna för de båda typerna av beslag bör vara lika. Enligt samfundet är det viktigt att ingripanden mot framställningar som skyddas av YGL är preciserade och ett bibehållande av kravet på att ange det avsnitt i en framställning som föranlett beslutet om beslag är angeläget också av det skälet att den som berörs av beslutet skall kunna överväga riktigheten hos detta. Enligt samfundets mening borde de avsnitt som ett beslut om beslag avser kunna identifieras på annat sätt än genom angivande av realtider. Det anförs att ett naturligt sätt kan vara att beskriva innehållet i aktuella avsnitt i text. Samfundet instämde i JK:s uppfattning att det inte är lämpligt att i lag meddela föreskrifter om hur brottsliga avsnitt skall identifieras på ett tillfredsställande sätt.

Svenska Tidningsutgivareföreningen angav att föreningen uppfattade JK:s framställning så att i stort sett varje beslut om beslag ägde rum i strid med bestämmelsen i 7 kap. 3 § andra stycket YGL och att en sådan ordning inte tedde sig rimlig. Föreningen angav att det samtidigt var ett starkt tryck- och yttrandefrihetsintresse att inte heller generella och opreciserade utredningsbeslag kan äga rum. Föreningen anförde att för att ändå praktiskt lösa det påvisade problemet borde den nuvarande regeln justeras så att en skyldighet föreligger att ange det eller de avsnitt som föranlett beslaget inom en mycket kort och preciserad tid därefter, högst någon eller några dagar.

Sveriges författarförbund angav att förslaget att det vid utredningsbeslag inte skall ställas krav på angivande av det eller de avsnitt av framställningen som föranlett beslaget var oacceptabelt.

9.4. Ett åskådningsexempel

Som ytterligare illustration till de problem som behandlas i detta kapitel lämnas här en redogörelse för handläggningen av beslagsfrågorna i ett konkret fall rörande olaga våldsskildring i videogram. Ärendet handlades av JK efter det att han avgett den här behandlade framställningen till regeringen om tillämpningsproblem rörande YGL.

JK:s beslagsbeslut

JK beslöt den 17 oktober 1997 om husrannsakan hos ett videoföretag i Stockholm. Bakgrunden var anmälningar från en av de videokontrollanter som övervakar att utbudet av videogram för uthyrning inte innehåller otilllåtna våldsskildringar. I husrannsakan medverkade polis, åklagare samt företrädare för Statens biografbyrå och JK. Vid husrannsakan påträffades ett mycket stort antal filmer som att döma av omslag, kassetter, reklamfoldrar och liknande kunde bedömas innehålla olaga våldsskildring. Under dagen påträffades cirka 1 200 olika framställningar i företagets lokaler. JK ansåg sig inte genom ett selektivt urval bland materialet kunna begränsa omfattningen av ingripandet. Det fanns inga tillämpliga kriterier att göra åtskillnad mellan de olika videogrammen i detta skede.

Videogrammen togs enligt direktiv av JK:s representant på platsen och efter kontakter med JK per telefon om hand (dvs. i praktiken i beslag) av polisen och medfördes till polishögkvarteret på Kungsholmen. Enbart förteckningen av beslaget i ett beslagsprotokoll tog flera dagar i anspråk och protokollet upptar 49 A 4-sidor.

Sedan protokollet upprättats överlämnades det till JK som gjorde en genomgång av varje punkt i beslagsprotokollet och jämförde filmtitlar med listor över titlar som var kända vid myndigheten genom tidigare ingripanden och där åtal väckts eller inte väckts mot framställare eller andra spridare, där åtal mot någon viss framställning tidigare ogillats av domstol och liknande kontrollåtgärder.

JK fattade med ledning härav beslut om att fastställa det beslag (som rent fysiskt tidigare verkställts hos företaget). Beträffande vissa titlar fattades inte något sådant beslut då åtal tidigare väckts mot framställare m.m. Sådana videogram återställdes genast till företagaren.

Något särskilt avsnitt av filmerna angavs inte som brottsliga i JK:s beslagsbeslut. Filmerna ansågs tills vidare i sin helhet innefatta olaga våldsskildring enligt vad JK uttalade i sitt första beslut om beslag.

Någon praktisk möjlighet att ange några särskilda avsnitt av filmerna som brottsliga fanns enligt JK inte.

Granskning hos biografbyrån

Materialet överfördes härefter till Statens biografbyrå för att granskas där. Enligt 16 kap 19 § BrB är det en förutsättning för åtal att biografbyrån avger yttrande innan frågan om ansvar för olaga våldsskildring väcks. Granskningen skall alltså ändå göras. I sina granskningsprotokoll redovisar biografbyrån (den censor som tittar på filmen) det eller de avsnitt som anses brottsliga.

JK gjorde bedömningen att man härigenom successivt skulle få en precisering av de avsnitt i respektive videogram som ansågs brottsliga samtidigt som biografbyrån genom granskningen uppfyllde den särskilda åtalsförutsättningen i 16 kap. 19 § BrB.

Statens biografbyrå granskade under tiden november 1997 – mars 1998 (med hjälp av extra inkallad personal) på JK:s uppdrag de videogram som beslaget omfattat och avgav yttrande över filmernas innehåll. Biografbyrån redovisade uppdraget till JK den 24 mars 1998. Granskningsprotokollen upptar fyra A 4-pärmar.

Fortsatt prövning hos JK

Under våren 1998 ägnade JK inom ramen för tillgängliga resurser stor tid åt att gå igenom yttrandena och videogrammen i syfte att undersöka sådana omständigheter som var av betydelse för frågan om åtals väckande, t.ex. värderingen av olika våldsinslag i förhållande till bestämmelserna i 16 kap. 10 b § BrB, uppgifter om produktionsår m.m. av betydelse för bedömningen av preskriptionsfrågor o.dyl.

Genom successiva beslut under utredningens gång hävde JK mindre delar av beslaget bl.a. beträffande sådana filmer som efter granskning bedömts innehålla endast pornografiska skildringar utan inslag av våld eller tvång.

Med ledning av granskningen och av de uppgifter som den misstänkte lämnade vid kompletterande förhör beslöt JK den 4 juni 1998 om hävande av beslaget på ytterligare ett mycket stort antal videogram – även sådana som bedömts innehålla olaga våldsskildring – men där JK inte bedömt det vara möjligt att visa att preskription inte hunnit inträda.

Av beslaget återstod härefter ca 225 filmer som med hänsyn till angivna uppgifter om produktionsår kunde bedömas vara spridda i den misstänktes rörelse efter år 1993. Biografbyrån har beträffande samtliga dessa filmer bedömt att de innehåller olaga våldsskildring i de delar som anges i respektive granskningsprotokoll.

Efter ytterligare granskningsarbete väcktes åtal den 14 september 1998 dvs. ca 11 månader efter husrannsakan. Åtalet omfattade ca 170 filmer.

Förlängning av åtalstid m.m.

JK gjorde vid olika tillfällen hos Stockholms tingsrätt framställning om förlängd tid för väckande av åtal i huvudsak med hänvisning till materialets stora omfattning. Dessa framställningar beviljades av tingsrätten.

Ett av besluten överklagades till Svea hovrätt. Det gjordes bl.a. gällande att de beslag som gjorts i ärendet inte kunde anses lagligen grundade eftersom erforderlig precisering av de brottsliga avsnitten i varje videogram ej hade gjorts ”ännu en månad efter beslaget”. Hovrätten som i ett beslut den 10 december 1997 i mål Ö 5379/97 ej fann skäl att ändra tingsrättens beslut att medge förlängd tid för att väcka talan uttalade bl.a. följande:

De 1221 videogrammen granskas för närvarande hos Statens biografbyrå. En precisering av vad som i förekommande fall skulle motivera ett fortsatt beslag torde kunna ske först efter denna granskning. Det är uppenbart att granskningen kommer att ta åtskillig tid. I avvaktan på granskningsresultaten får det som föranlett beslaget av varje särskilt videogram anses vara videogrammets innehåll i dess helhet.

Hovrättens beslut av den 19 december 1997 vann laga kraft sedan HD ej funnit skäl att meddela prövningstillstånd (HD:s beslut den 23 januari 1998 i mål Ö 186/98).

Stockholms tingsrätt fann i ett beslut den 10 mars 1998, sedan ytterligare prövning begärts av beslagsfrågorna, av samma skäl som hovrätten att beslaget skulle bestå och att det var motiverat att förlänga åtalstiden ytterligare med beaktande av materialets stora omfattning. Tingsrätten påbörjade huvudförhandling i slutet av mars år 2000.

9.5. Överväganden

9.5.1. Åtalstiden efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar

Enligt direktiven skall Mediegrundlagsutredningen se över åtalstiden efter utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar. Åtalstiden efter utredningsbeslag enligt TF och åtalstiden efter konfiskeringsbeslag enligt TF eller YGL omfattas således inte av uppdraget. JK har inte heller begärt någon ändring av åtalstiden efter sådana beslag. Det är därför endast åtalstiden efter utredningsbeslag enligt YGL som behandlas här.

Av JK:s framställning framgår att det sällan är möjligt för JK att genomföra en förundersökning och väcka åtal inom fyra veckor efter t.ex. ett omfattande beslag av videogram som dessutom saknar ursprungsuppgifter och att JK regelmässigt måste begära förlängning av åtalstiden efter utredningsbeslag enligt YGL. JK föreslår att den särskilda tiden för väckande av åtal efter utredningsbeslag upphävs såvitt avser filmer och ljudupptagningar och hänvisar till de skäl som åberopades vid upphävandet av den motsvarande regleringen i RB (prop. 1994/95:23 s. 114 f., se avsnitt 9.2.1).

JK:s framställning bör ses mot bakgrund av rätten till domstolsprövning. I avsnitt 9.5.2 nedan behandlas frågan om rätt till domstolsprövning närmare. Som anges där anser Mediegrundlagsutredningen att RB:s regler om rätt till domstolsprövning gäller för både utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag enligt TF och YGL och att det bör klargöras genom en uttrycklig regel i grundlagarna att en sådan rätt skall gälla. Rätten till domstolsprövning innebär att den som drabbas av ett utredningsbeslag enligt YGL kan begära att domstol prövar om beslaget skall bestå eller hävas. Närmare regler finns i RB. Om rätten fastställer beslaget skall den utsätta den tid inom vilken åtal skall väckas. Om tiden visar sig otillräcklig kan den förlängas.

Nu gällande regler för åtalstid efter utredningsbeslag enligt YGL innebär att JK regelmässigt hos rätten måste begära förlängning av tiden och detta oavsett om den som drabbats av beslaget har någon invändning mot det eller inte. Detta kan naturligtvis anses innebära onödigt merarbete för JK och det kan ligga nära till hands att hävda att möjligheten att få rättens prövning av beslaget är tillräcklig från rättssäkerhetssynpunkt och att åtalstiden därför kan upphävas.

En sådan ändring skulle emellertid inte stå i samklang med den viktiga principen om att yttrandefrihetsmål skall behandlas skyndsamt (11 kap. 1 § första stycket YGL och 14 kap. 3 § TF; se också avsnitt 10.7). När det gäller yttrandefrihetsmål är skyndsam behandling inte av intresse enbart för den som drabbats av beslaget, som fallet oftast torde vara vid beslag enligt RB, utan det är även ett allmänt intresse. Det kan ju t.ex. finnas personer som önskar ta del av eller sprida innehållet i den beslagtagna upptagningen och som därvid har intresse av att få veta inom rimlig tid om innehållet föranleder åtal eller inte. Detta måste beaktas vid övervägande av frågan om ändring av åtalstiden efter utredningsbeslag enligt YGL.

Den föreslagna ändringen skulle också innebära en avvikelse från TF:s mönster. Som Svenska journalistförbundet anfört i sitt remissyttrande över JK:s framställning har en strävan varit att hålla YGL så lik TF som möjligt och det är därför viktigt att varje avvikelse från denna tanke prövas noga. Vissa avvikelser har visserligen måst accepteras till följd av skillnader mellan de medier som regleras av de olika grundlagarna och den ändring

som här föreslås förestavas delvis av en sådan skillnad, nämligen i möjligheterna att snabbt få en överblick över innehållet i en teknisk upptagning jämfört med innehållet i en skrift. Med hänsyn till att problem inte föreligger vid alla utredningsbeslag enligt YGL utan främst beträffande omfattande beslag och att möjlighet till förlängning finns samt med beaktande av det viktiga intresset av skyndsam behandling av yttrandefrihetsmål anser Mediegrundlagsutredningen emellertid inte att tillräckliga skäl föreligger för att avvika från TF:s mönster när det gäller tid för åtal efter utredningsbeslag. Kommittén anser alltså att ingen ändring bör vidtas beträffande tiden för åtal efter utredningsbeslag av tekniska upptagningar.

9.5.2. Rätt till domstolsprövning

Den som drabbas av beslag enligt TF eller YGL bör inte ha sämre möjligheter att begära domstols prövning av beslaget än vad som gäller vid beslag enligt RB. Mediegrundlagsutredningen anser, i likhet med den bedömning som gjordes i prop. 1993/94:118 (se avsnitt 9.2.2), att det av bestämmelserna i 14 kap. 5 § första stycket TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL samt 11 kap. 3 § tillämpningslagen får anses framgå att RB:s regler om rätt till domstolsprövning gäller för såväl utredningsbeslag som konfiskeringsbeslag enligt både TF och YGL.

Det är angeläget att såväl grundlag som vanlig lag är så tydlig som möjligt. Detta talar för att en uttrycklig regel om rätt till domstolsprövning införs. En uttrycklig regel i grundlagen innebär också att rätten till domstolsprövning av beslag som avses i TF och YGL inte kan upphävas genom en ändring av RB. Mediegrundlagsutredningen anser därför att en uttrycklig regel om rätt till domstolsprövning av utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag bör införas i grundlag. Det är endast rätten till domstolsprövning som bör grundlagsfästas. I fråga om förfarandet bör vanlig lag, dvs. RB, gälla.

Kommittén anser att ändringen bör ske genom att ett nytt första stycke införs i 10 kap. 3 § TF. 10 kap. 14 § TF behöver då inte ändras utan den nu gällande hänvisningen i denna paragraf till bl.a. 10 kap. 3 § TF innebär att rätten till domstolsprövning kommer att gälla både för utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag enligt TF. Hänvisningen i 7 kap. 3 § första stycket YGL till bestämmelserna i 10 kap. TF kommer då att innebära att rätten till domstolsprövning av beslag även gäller på YGL:s område för såväl konfiskerings- som utredningsbeslag.

Av 14 kap. 5 § första stycket TF och 11 kap. 1 § andra stycket YGL följer att i alla hänseenden som inte reglerats i dessa grundlagar gäller vad som är föreskrivet i lag eller annan författning. I bestämmelsen om rätt till domstolsprövning behöver därför inte tas med någon regel om att vad som

är föreskrivet i lag eller annan författning skall gälla för begäran om domstolsprövning och förfarandet med anledning av denna.

9.5.3. Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett beslag m.m.

Skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som föranlett utredningsbeslag

Enligt Mediegrundlagsutredningens direktiv innebär uppdraget i denna del att kommittén skall överväga om skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag bör upphävas i fråga om utredningsbeslag. JK har föreslagit att så skall ske. JK har angett att motsvarande ändring inte bör ske i TF och även understrukit att den föreslagna ändringen inte avser konfiskeringsbeslag. Här behandlas därför endast frågan om skyldigheten att ange vilka avsnitt som föranlett beslag skall upphävas såvitt gäller utredningsbeslag enligt YGL.

Bestämmelsen i 7 kap. 3 § andra stycket YGL om att varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som föranlett beslaget innebär att en sådan precisering skall ske samtidigt som beslutet om beslag fattas. Det är naturligtvis önskvärt att så sker så att den som drabbats av beslaget kan bedöma riktigheten i beslutet och en presumtiv spridare kan bedöma om han riskerar att senare dömas för yttrandefrihetsbrott om han sprider upptagningarna. Av JK:s framställning, remissyttrandena och redovisningen av det konkreta fallet i avsnitt 9.4 framgår emellertid att detta i praktiken kan vara omöjligt, t.ex. vid ett beslag av hundratals videogram där varje videogram har en speltid av omkring tre timmar. Det är enligt kommitténs mening självklart att JK även i dessa omfattande fall måste ha möjlighet att ta upptagningarna i utredningsbeslag, även om de avsnitt som skäligen kan antas ha betydelse för utredning i yttrandefrihetsmål inte genast kan preciseras. En förutsättning för att JK i ett sådant fall skall kunna besluta om utredningsbeslag är givetvis att övriga omständigheter, t.ex. titel eller omslag på videogrammen, gör att det skäligen kan antas att de kan äga betydelse för utredning i yttrandefrihetsmål.

Mediegrundlagsutredningen anser att det inte finns skäl att upphäva skyldigheten att precisera avsnitten i de fall då detta kan ske i samband med beslutet, t.ex. när beslaget endast avser en eller ett fåtal upptagningar som det är möjligt att snabbt kontrollera. När det gäller de andra fallen, dvs. där det i praktiken är omöjligt att i samband med beslaget precisera avsnitten, anser kommittén att man av hänsyn till den som drabbas av beslaget och presumtiva spridare inte bör helt upphäva skyldigheten att pre-

cisera vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Även den omständigheten att gränsen mellan utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag är svår att upprätthålla talar emot att man helt upphäver skyldigheten. I stället bör man uttryckligen tillåta att JK i efterhand kompletterar beslutet med angivande av vilka avsnitt som åberopas som brottsliga. Hur lång tid det kan ta att fullgöra denna skyldighet kan emellertid vara mycket olika i olika fall. Det är därför knappast lämpligt att ange någon viss tid i lagtexten. I stället bör enligt kommitténs mening beträffande utredningsbeslag enligt YGL föreskrivas att det eller de avsnitt som åberopas som brottsliga skall anges så snart som möjligt. Detta innebär då att JK skall granska de beslagtagna upptagningarna så snart som tillgängliga resurser medger och precisera avsnitten.

Om den som drabbats av beslaget begär rättens prövning av detta innan en sådan precisering gjorts, får rätten på grundval av föreliggande omständigheter avgöra om upptagningarna skäligen kan antas äga betydelse för utredning i yttrandefrihetsmål. Detta kan medföra att JK i ett sådant fall så långt möjligt preciserar vilka avsnitt han anser brottsliga. Detta får dock inte föranleda längre uppskov i beslagsförhandlingen än fyra dagar (11 kap. 1 § andra stycket YGL samt 27 kap. 6 och 5 §§ samt 24 kap. 17 och 15 §§ RB). Rätten till domstolsprövning innebär en möjlighet för den som drabbats av beslaget att förhindra ett missbruk av möjligheten att ange avsnitten i efterhand.

Ändringen bör ske genom ett tillägg till 7 kap. 3 § andra stycket YGL. Av JK:s framställning framgår att frågan på vilket sätt avsnitten kan preciseras är ett särskilt problem. Hur detta problem skall lösas kan inte anges i lagtext utan måste överlämnas till rättstillämpningen. Beträffande videofilmer torde exempelvis JK:s tidsangivelser kunna justeras vid uppspelning i rätten så att de överensstämmer med det som visas där. När det gäller dator- och videospel torde angivandet av den sekvens som åberopas som brottslig få gå till så att den beskrivs i ord. Bevisning får sedan förebringas genom ”uppspelning” om detta är möjligt eller på annat sätt om att spelet rymmer möjligheten att denna sekvens uppträder.

Skyldigheten enligt TF och YGL att sända bevis om beslag

Enligt Mediegrundlagsutredningens direktiv skall skyldigheten enligt YGL att sända ett bevis om att beslag har beslutats till den som har låtit framställa en upptagning ses över. JK har föreslagit att både skyldigheten enligt YGL att sända bevis om beslag till den som låtit framställa upptagningen och motsvarande skyldighet enligt TF i förhållande till den som tryckt skriften skall gälla endast om uppgift om personen lämnats eller det

annars är känt vem han är. Mediegrundlagsutredningen behandlar därför här skyldigheten att sända bevis enligt både TF och YGL.

Skyldigheten enligt 10 kap. 8 § andra stycket TF och 7 kap. 3 § tredje stycket YGL att sända bevis om tryckt skrifts respektive upptagnings tagande i beslag till den hos vilken beslaget verkställts och till den som tryckt skriften respektive den som låtit framställa upptagningen gäller endast för konfiskeringsbeslag, jfr 10 kap. 8 § andra stycket och 10 kap. 14 § TF samt 7 kap. 3 § första stycket YGL.

JK har som nämnts föreslagit att tillägg skall göras till de båda paragraferna av innebörd att bevis om beslag behöver tillställas den som tryckt skriften respektive den som låtit framställa upptagningen endast om uppgift om denne har lämnats eller det annars är känt vem han är.

Enligt 4 kap. 2 § TF skall tryckt skrift innehålla bl.a. uppgifter om vem som tryckt skriften och enligt 3 kap. 13 § YGL skall teknisk upptagning förses med uppgift bl.a. om vem som låtit framställa upptagningen. Mediegrundlagsutredningen anser att det är motiverat att göra en ändring i TF och YGL för att klargöra att, i de fall då uppgift inte lämnats om de aktuella personerna och det inte heller på annat sätt är känt vilka de är, JK får dröja med underrättelsen tills saken klarnat. JK skall alltså inte vara skyldig att i dessa fall lämna underrättelse förrän utredningen kommit så långt att de aktuella personerna kan identifieras.

Ändringarna bör ske genom tillägg till 10 kap. 8 § andra stycket TF och 7 kap. 3 § tredje stycket YGL om att bevis skall sändas så snart det kan ske.

10. Några tryckfrihetsrättsliga begrepp m.m.

10.1. Inledning

Enligt 1 kap. 5 § TF är TF tillämplig på skrift som framställts i tryckpress. Vidare anges att TF även är tillämplig på skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad samt vissa s.k. ursprungsuppgifter. I 1 kap. 6 § TF sägs att tryckt skrift för att anses som sådan skall vara utgiven och att en skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt i Sverige. Enligt 1 kap. 10 § första stycket YGL är grundlagen tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten i Sverige genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Andra stycket i denna paragraf innehåller en presumtionsregel för avgörande av grundlagens tillämplighet. Regeln innebär att frågan om YGL är tillämplig eller inte avgörs på grundval av vad som kan antas om spridningen och att grundlagen skall anses tillämplig på en upptagning som har försetts med sådana s.k. ursprungsuppgifter som föreskrivs i 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 § YGL, om inte annat framgår av omständigheterna.

Som framgått i kapitel 8 och 9 har JK i en framställning till regeringen, se bilaga 2 till detta betänkande, påtalat vissa tillämpningsproblem rörande TF och YGL. Problemen rörande preskriptionstiderna för tryck- och yttrandefrihetsbrotten har behandlats i kapitel 8 och problemen rörande bestämmelserna om beslag har behandlats i kapitel 9. I framställningen tar JK också upp problem med vissa begrepp vid tolkningen av grundlagarna, t.ex. upplaga, och efterlyser en mera tydlig begreppsapparat i YGL. JK påtalar även vissa oklarheter och tillämpningssvårigheter beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands. I Mediegrundlagsutredningens uppdrag ingår att behandla de av JK påtalade problemen och att se över YGL:s begreppsapparat så som JK efterlyst. I kommitténs direktiv nämns också uttrycket ”skrift som framställts i tryckpress” som ett av-

gränsningsproblem. I avsnitt 10.2 behandlas begreppet skrift som framställts i tryckpress och i avsnitt 10.3 behandlas begreppet upplaga.

Med begreppen skrift som framställts i tryckpress och upplaga sammanhänger bl.a. begreppen ”utgiven” i 1 kap. 6 § TF och ”sprids till allmänheten” i 1 kap. 10 § YGL. Ordet upplaga förekommer varken i TF eller YGL men har betydelse bl.a. för frågan om spridning samt för utgångspunkten för beräkning av olika tidsfrister för t.ex. åtal. Begreppet utgivning har betydelse främst för bestämmande av tidpunkten då ingripande mot ett grundlagsskyddat yttrande får ske. Frågan om vad som krävs för att utgivningstidpunkten skall anses nådd behandlas i avsnitt 10.4. I avsnitt 10.5 diskuteras de ytterligare begrepp som JK påtalat svårigheter med, och i avsnitt 10.6 behandlas problemen rörande tekniska upptagningar som framställts utomlands. I avsnitt 10.7 uppmärksammas slutligen frågor rörande skyndsam behandling av tryck- och yttrandefrihetsmål.

När det gäller utgivningsbegreppet och grundlagarnas tillämplighet över huvud taget kan det redan här poängteras att frågan om TF eller YGL över huvud taget är tillämplig är skild från frågan om när utgivningstidpunkten är nådd, dvs. frågan om när grundlagsskyddet mot förhandsingripanden, närmare bestämt förbudet mot censur och hindrande åtgärder, inte längre innebär att ingripande mot det grundlagsskyddade yttrandet är förbjudet. Man måste alltså först ställa frågan om TF eller YGL är tillämplig. Om man finner att så är fallet är nästa fråga när utgivningstidpunkten är nådd, dvs. från och med vilken tidpunkt ingripande mot det grundlagsskyddade yttrandet får ske.

När det gäller frågan om TF eller YGL över huvud taget är tillämplig måste man hålla i minnet att grundlagsskyddet innefattar förbud mot censur och hindrande åtgärder vilket bl.a. innebär att redan framställning av tryckta skrifter och tekniska upptagningar omfattas av grundlagens skydd. Grundlagsskyddet är alltså i funktion redan innan en tryckt skrift är framställd och utlämnas för spridning. För att avgöra om en framställningsprocess som ännu inte resulterat i något färdigt exemplar omfattas av grundlagsskyddet måste man alltså bedöma om syftet med verksamheten är att framställa och sprida skrifter på ett sådant sätt att de faller under grundlagsskyddet. Motsvarande gäller tekniska upptagningar. Det kan naturligtvis ofta innebära svårigheter att avgöra denna fråga. Man torde dock enligt Mediegrundlagsutredningens mening få godta ett påstående om att syftet är att framställa och sprida skrifter eller upptagningar på ett sätt som avses i TF eller YGL om det inte framstår som obefogat. För att TF eller YGL skall vara tillämplig måste det alltså finnas en avsikt dels att använda något av de medier som omfattas av grundlagarna, t.ex. skrift som framställts i tryckpress, dels att med hjälp av detta medium offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor eller lämna uppgifter i vilket ämne som helst (jfr 1 kap. 1 § första stycket YGL). Det måste alltså finnas en avsikt att nå ut

till allmänheten i någon mening med användning av något av de medier som omfattas av TF eller YGL.

Av det faktum att grundlagsskyddet omfattar redan de stadier i produktionen som föregår offentliggörandet eller spridningen följer att 1 kap. 5 § TF behandlar frågan om grundlagen är tillämplig medan 1 kap. 6 § TF inte behandlar denna fråga, vilket man kan förledas att tro, utan frågan från vilken tidpunkt grundlagen tillåter att ingripande mot ett yttrande sker (jfr Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 32). Frågan om grundlagarna är tillämpliga är alltså, som redan nämnts, skild från frågan om när utgivningstidpunkten är nådd och således ingripande mot yttrandet får ske. En annan sak är att utgivningen måste inriktas på en tillräckligt stor krets för att utgivning skall anses ske och ingripande få företas. Detta överensstämmer med TF:s och YGL:s ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. Uttalanden om hur stor krets som utgivningen måste rikta sig till för att utgivning skall anses ha skett kan därför vara av intresse när det gäller frågan om hur många exemplar som måste framställas eller avses framställas för att TF eller YGL skall vara tillämpliga.

I YGL finns ingen bestämmelse som motsvarar 1 kap. 6 § TF och som alltså uttryckligen anger vid vilken tidpunkt grundlagsskyddet till viss del faller bort och ingripande mot yttrandet får ske. Som anges i avsnitt 10.4.2 ansågs det vid YGL:s tillkomst framgå av avfattningen av 1 kap. 6, 8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 § andra stycket YGL hur grundlagen skall förstås i detta hänseende.

10.2. Angående uttrycket ”skrift som framställts i tryckpress” i 1 kap. 5 § TF

Kommitténs bedömning: Ingen ändring bör vidtas nu beträffande förutsättningarna för TF:s grundlagsskydd för skrifter. Uttrycket tryckpress i

TF får anses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet till tryckbäraren genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem. Detta innebär att många nya tekniker omfattas av begreppet tryckpress. Skrifter som framställs på annat sätt kan få grundlagsskydd enligt stencilregeln.

10.2.1. Inledning

TF äger enligt huvudregeln tillämpning på ”skrift som framställts i tryckpress”. Därutöver omfattar TF också skrifter som mångfaldigats genom

stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om utgivningbevis gäller för skriften eller den försetts med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad och vissa s.k. ursprungsuppgifter.

Påträffas, som ibland händer, en skrift utan utgivningsbevis och ursprungsuppgifter är det således helt avgörande för frågan om TF:s regler gäller för skriften eller om det är reglerna i allmän lag som är tillämpliga huruvida skriften kan anses framställd i tryckpress eller inte. Den tekniska utvecklingen har medfört att det kan vara svårt att avgöra denna fråga. Kopiatorer och skrivare får allt större kapacitet och resultatet blir allt mera likt skrift som framställts i tryckpress. Det finns också maskiner som kan sägas vara mellanting mellan traditionella tryckpressar och kopiatorer eller skrivare.

Som nämnts anges begreppet tryckpress som ett avgränsningsproblem i Mediegrundlagsutredningens direktiv. Det nämns tillsammans med andra avgränsningsproblem och det anges att det av redogörelsen framgår att det finns anledning att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mera teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten än den som gäller för närvarande. Mediegrundlagsutredningen har därför funnit anledning att ta upp problemen rörande tryckpressbegreppet. Det måste dock noteras att det i kommitténs direktiv sägs att utgångspunkten är att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet samt att det som nu i första hand behöver utredas är YGL:s tillämplighet på kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Det sägs också att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationsteknikens område, t.ex. tillkomsten av s.k. print on demand. Direktiven kan därför inte anses innefatta mandat för utredningen att föreslå några mera grundläggande förändringar i TF. Särskilt gäller detta förändringar som kan innebära en begränsning av nuvarande skydd i TF. Så t.ex. avstår Mediegrundlagsutredningen från att diskutera att undanta vissa andra material än papper såsom tyg, plast och plåt från TF:s tillämpningsområde, något som dessutom skulle vålla nya problem med avgränsningen av detta område.

10.2.2. Gällande rätt

1949 års TF

Som angetts ovan är TF enligt huvudregeln (1 kap. 5 § första stycket första meningen) tillämplig på skrift som framställts i tryckpress. Enligt andra meningen i samma stycke är TF också tillämplig på skrift som mångfaldi-

gats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, om utgivningsbevis gäller för skriften eller den är försedd med beteckning som utvisar att den är mångfaldigad samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som mångfaldigat den och om ort och år för mångfaldigandet.

När 1949 års TF trädde i kraft angavs att den ägde tillämpning ”allenast å skrift som framställts i tryckpress”. Tillägget rörande stenciler och liknande skrifter gjordes 1976 (se närmare nedan).

1949 års TF avsåg att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor, och den enda typ av framställning som ansågs aktuell för detta var den tryckta skriften (Axberger, a.a., s. 22). Till grund för införandet av 1949 års TF låg 1944 års tryckfrihetssakkunnigas förslag i betänkandet Förslag till tryckfrihetsförordning, SOU 1947:60. De tryckfrihetssakkunniga noterade att den då gällande 1812 års TF, som gällde för tryckt skrift, inte närmare angav vad som var tryck. De sakkunniga antog att härmed avsetts främst alster av en vanlig boktryckarpress med rörliga typer och noterade att i praxis hänfördes även stentryck och koppartryck till tryck (a. bet. s. 56). De noterade även att Rydin i sitt år 1859 utkomna arbete Om yttrandefrihet och tryckfrihet anförde att under tryckfrihetsförordningen skulle hänföras ”ej allenast sådana avtryck av handskrifter som ske medelst boktryckeripressens tillhjälp utan även sådana som ske medelst stentryck, koppartryck, stålstick, trätryck eller genom vad annat slags tryck som helst”.

De sakkunniga anförde att skillnaden mellan tryckalster som framställts från en av rörliga typer sammansatt tryckform och sådana som åstadkommits genom avtryck från en litografisk plåt eller på liknande sätt inte torde ha någon betydelse utan att såsom tryck framstod allt som framställts i tryckpress oavsett hur den tryckande maskindelen, tryckformen eller tryckplåten blivit förfärdigad. De sakkunniga anmärkte också att många mekaniska och kemiska metoder användes för detta (a. bet. s. 57). Vad som var tryckpress ansågs inte erforderligt att närmare ange i lagtexten. (a. bet. s. 216).

Som metoder vid vilka tryckpress inte kom till användning angav de tryckfrihetssakkunniga hektografering1, stencilering och vissa rent kemiska metoder, ljuskopiering och fotografisk kopiering. Som skäl för att dessa metoder, som alltså inte ansågs falla under begreppet tryckpress, inte

1 Enligt Svensk uppslagsbok, andra omarbetade upplagan 1948, är en hektograf den enklaste och äldsta av dupliceringsmaskiner. Tekniken grundar sig på att en massa av piplera och glycerin eller lim och glycerin har förmåga att suga upp och åter avge vissa färgämnen, t.ex. anilinbläck. Om ett med sådant bläck skrivet original under några minuter hålls i kontakt med massan kan en mindre upplaga (cirka 25 kopior) tas från denna.

skulle omfattas av TF angav de sakkunniga bl.a. att metoderna inte var lika effektiva för att sprida meddelanden till allmänheten som trycket (a. bet. s. 57 f.).

De tryckfrihetssakkunniga anförde att under tryckpress skulle hänföras inte endast större, i tryckerirörelse begagnade tryckpressar utan även vissa mindre sådana som var avsedda för kontorsbruk (a. bet. s. 216). Som sådana mindre apparater som skulle betraktas som tryckpressar nämndes rotaprint, som angavs vara en mindre offsetpress, multilith, multigraf och Davidsons alltrycksmaskin (a. bet. s. 58). Det kan också noteras att de tryckfrihetssakkunniga angav att det inte gjordes några inskränkningar i fråga om det material på vilket skrift är anbragt och att inte endast papper utan även annat material som tyg, pergament, papp eller liknande kunde vara underlag för en tryckt skrift (a. bet. s. 216).

Under remissbehandlingen riktades viss kritik mot de tryckfrihetssakkunnigas förslag. Det angavs på vissa håll att bestämningen av TF:s tillämpningsområde var för snäv. Departementschefen medgav att även enklare framställningsformer borde omfattas av TF, särskilt i orostider när det fria ordet gärna sökte sig andra vägar än via det etablerade trycket. Under hänvisning till att tekniken ännu inte nått så långt att andra framställningsformer behövde skydd och till att det väsentligaste trots allt var att en klar och entydig gräns kunde dras gjordes dock ingen ändring i förslaget och detta antogs i den lydelse de tryckfrihetssakkunniga föreslagit (prop. 1948:230 s.116 f.).

1976 års ändringar

Den tekniska utvecklingen innebar att den kritik som framförts av remissinstanserna om att TF:s tillämpningsområde var för snävt framstod som allt mera befogad. Nya framställningssätt blev allt mera lämpade för kommunikation med allmänheten. Det blev också allt dyrare att använda sig av tryck. Trycket blev därmed för många en mindre realistisk väg för kommunikation med allmänheten medan t.ex. stencilering kom att utgöra ett billigare och lämpligare sätt. Denna utveckling var bakgrunden till MMU:s förslag i betänkandet SOU 1975:49. Förslaget låg till grund för 1976 års utvidgning av TF:s tillämpningsområde till att omfatta också skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. I propositionen anförde departementschefen (prop. 1975/76:204 s. 90):

Man skulle med visst fog kunna hävda att den tryckfrihet, som TF tillerkänner varje svensk medborgare, har mist en del av sitt innehåll till följd av att tryckningen har blivit så dyr att den ligger utanför flertalets

ekonomiska möjligheter men att den återställs genom den föreslagna utvidgningen.

I propositionen angavs att då rådande praxis innebar att såväl stentryck och koppartryck som tryck i offsetpress var att betrakta som tryck och att utanför TF föll skrift som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller maskinskrift (a. prop. s. 131). Enligt departementschefen innebar förslaget att TF blev tillämplig inte bara på skrifter som framställts genom tryckning utan också på skrifter som mångfaldigats genom metoder som till sin effekt liknade tryckning, nämligen stencilering, fotokopiering och liknande tekniskt förfarande.

Enligt 2 kap. 1 § i MMU:s förslag till massmediegrundlag skulle med tryckt skrift enligt den grundlagen förstås skrift som framställes i tryckpress eller mångfaldigas genom stencilering, ljuskopiering eller liknande tekniskt förfarande. Härmed avsåg MMU t.ex. kemiska, mekaniska eller optiska metoder att mångfaldiga skrifter. Det tekniska förfarandet skulle enligt MMU resultera i en materialisering av information och det var utan betydelse om underlaget var papper eller annat. Däremot ansåg MMU att text som visades på bildskärm inte var att anse som tryckt skrift liksom inte heller t.ex. mångfaldigade bildband som fordrade projektor för att kunna läsas. MMU angav också att i den mån en metod inte tillät något större antal exemplar och metoden alltså inte var likvärdig med stencilering skapades inte någon tryckt skrift, inte ens om proceduren upprepades flera gånger. Som exempel nämndes genomslagskopior i en vanlig skrivmaskin. MMU angav också att en kopieringsmetod som tillät 30–40 exemplar borde kunna bedömas som ett liknande tekniskt förfarande (SOU 1975:49 s. 200).

Departementschefen angav att han anslöt sig till MMU:s förslag om vilka tekniska förfaranden som skulle jämställas med tryckning och att detta innebar att skrifter som mångfaldigats genom maskinskrift inte föll under TF. Beträffande mångfaldigande genom maskinskrift anförde departementschefen bl.a. följande (a. prop. s. 90):

Sådana tekniska förfaranden som mångfaldigande av skrift genom upprepade utskrifter av samma text på en dators radskrivare och utskrift hos flera mottagare av innehållet i trådsändning får anses vara att jämställa med kopiering med hjälp av skrivmaskin, låt vara att de är mer effektiva. Dessa förfaranden skiljer sig från sådana tekniska förfaranden som tryckning och stencilering genom att de inte på samma sätt tillåter framställning på en gång och på ett ställe av ett flertal exemplar av en skrift. De tekniska förfaranden som jag här talar om har inte heller hittills i vårt land fått något större användningsområde. Tekniken är visserligen stadd i snabb utveckling, men den har ännu inte nått dithän

att något påtagligt behov av ett grundlagsskydd har uppkommit. Enligt min åsikt talar alltså övervägande skäl för att TF nu inte görs tillämplig på skrifter som har mångfaldigats på sätt som nu har sagts.

Det kan här nämnas att Mediekommittén ansåg att mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera får anses vara ett sådant liknande tekniskt förfarande som sägs i 1 kap. 5 § TF eftersom användning av datorskrivare numera är vanlig och sådana skrivare kan framställa många exemplar på kort tid. Användning av datorskrivare måste därför enligt Mediekommittén anses likvärdigt med fotokopiering (SOU 1997:49 s. 110).

När det gällde frågan hur en lämplig avgränsning av TF:s tillämplighet på stencilerade och därmed jämställda skrifter skulle åstadkommas angav departementschefen att avgörande vikt borde fästas vid att man lätt kan avgöra om en skrift faller under TF:s skydd eller inte eftersom t.ex. polisen måste veta om den får ta en skrift i beslag (prop. 1975/76:204 s. 91 f.). Det angavs att det är förhållandevis lätt att konstatera att en skrift är tryckt men att en fotokopia inte ger motsvarande ledning utan att den lika gärna kan vara det enda exemplaret som ett av ett flertal. Departementschefen angav att det därför behövdes något som utmärker att en skrift som är mångfaldigad genom t.ex. fotokopiering faller under TF. Att upplagan har en viss storlek angavs inte fylla detta krav. Inte heller ett ansökningsförfarande ansågs ur denna synvinkel lämpligt. I stället angavs att det av själva skriften borde framgå att den faller under TF. Ett krav att skriften skulle innehålla uppgift som utvisar att den är mångfaldigad och vem som har mångfaldigat skriften samt om ort och år för detta uppställdes därför.

10.2.3. Något om tekniken2

Det finns en mängd olika tryckförfaranden och olika slag av tryckpressar har konstruerats för skilda tryckförfaranden och tryckbärare. Tryckpressar för papperstryck kan tekniskt indelas i digelpressar (där trycket sker platta mot platta), cylinderpressar (rulle mot platta) och rotationspressar (rulle mot rulle).

När det gäller tryckförfarandena skiljer man mellan tre huvudprinciper; högtryck, djuptryck och plantryck. I Nationalencyklopedin 1995 sägs att de traditionella tryckförfarandena alla bygger på att ett tryckmedium som

2 Källor: Nationalencyklopedin 1995, Focus tredje upplagan 1974, Nordisk Familjebok fjärde upplagan (1952-1955 års utgåva) och Svensk uppslagsbok andra omarbetade upplagan (1948-1953) samt Ola Karlsson, teknikbevakare på Grafiska företagens förbund.

bär den text eller bild som skall mångfaldigas infärgas och pressas mot en tryckbärare, oftast papper, varvid färgen överförs. Förfarandena skiljer sig åt när det gäller vilka ytor på tryckmediet som avger färgen.

Vid högtryck ligger den yta som infärgas, tryckytan, upphöjd. Högtryck var det dominerande förfarandet fram till mitten av 1900-talet. Den vanligaste högtrycksmetoden är typtryck, ibland kallat boktryck, men även konstgrafiska metoder som träsnitt och trästick hör dit.

Vid djuptryck är de partier som tar upp färg och avger den till pappret nedsänkta under tryckmediets yta. Konstgrafiska metoder för djuptryck som kopparstick och torrnålsgravyr är kända sedan 1400-talet. Tryckformen är en plåt där teckenbilden graverats eller etsats bort. För att överföra färgen till pappret används särskilda pressar med hög tryckkraft (Nationalencyklopedin 1995). Under 1900-talets första hälft, då bilden blev alltmer betydelsefull t.ex. i illustrerade veckotidningar, utvecklades djuptryckstekniken för tryckning av stora upplagor i rotationspressar. Text och bild är då etsade eller graverade på en kopparcylinder som ett mönster av små rasterkoppar. Djuptryck kräver mycket stora upplagor för att vara ekonomiskt. I Sverige finns endast ett fåtal tryckerier för djuptryck av tidningar, tidskrifter eller liknande3.

I Svensk uppslagsbok från 1953 anges att stålstick eller ståltryck, som nämns i förarbetena till TF, är en grafisk teknik tillhörande djuptrycket, närmast besläktad med kopparetsningen, och att den används mest för tryckning av värdepapper, sedlar och frimärken. Om kopparetsning sägs att etsning är en gemensam benämning på alla de grafiska manér där de fördjupningar i plåten som skall avge färgen inte åstadkoms mekaniskt utan kemiskt med hjälp av en frätande syra, etsningsvätskan. Tryckningen från en etsad plåt sker i en koppartryckpress där fuktat papper pressas ned i fördjupningarna i plåten och mottar färgen.

Vid plantryck ligger de färgavgivande och de icke infärgade partierna i samma plan på tryckmediets yta. Den tidigaste plantryckstekniken var litografi eller stentryck som vilar på principen en färgupptagande (fet) bild på en i övrigt färgbortstötande (fuktig) plan yta. Ur litografin utvecklades i början av 1900-talet det indirekta offset-trycket på papper där färgen i pressen överförs från en fotokemiskt preparerad och fuktad plåt, fäst på en formcylinder, till en gummiduksklädd vals och från denna till pappret. Plantryck i form av offsettryck är i dag den dominerande metoden för allt slags tryck på papper.

Tryckpressar för offset arbetar enligt rotationsmetoden med ett system av cylindrar för tryckplåtar, infärgning, fuktning och pappersmatning.

Ett annat tryckförfarande är screentryck, en schablontryckteknik som används främst för tryck på annat material än papper, t.ex. plast eller tyg,

3 Ola Karlsson, teknikbevakare på Grafiska företagens förbund.

men också som konstnärlig reproduktionsmetod. Screentryck används inte för tryck av tidningar. I den mån screentryck används för tryck på papper handlar det om stora format i små upplagor, t.ex. affischer. Tryckformen är ett finmaskigt nät av syntetmaterial som förses med fotografiskt framställda schabloner. Färgen pressas med en rakel genom de öppna partierna ned på det underlag som skall bära tryck.

Under senare delen av 1900-talet har flera grafiska framställningsförfaranden introducerats där färgen inte fästs på teckenbäraren genom direktkontakt med en tryckform. De använda maskinerna kallas ofta skrivare. Till dessa förfaranden hör t.ex. xerografi, som används i laserskrivare och kopiatorer, och bläckstråleskrift. Högvolymkopiatorer används också i stor utsträckning (Nationalencyklopedin 1995).

I Nationalencyklopedin anges att xerografi är ett fotoelektriskt tryckförfarande som grundar sig på vissa ämnens förmåga att bli elektriskt ledande vid belysning och att metoden fortfarande 1996 var under utveckling i form av avancerade kopiatorliknande datorstyrda s.k. digitala tryckpressar som kan åstadkomma högklassiga färgtryck i mindre upplagor. I stället för traditionell tryckfärg används färgpulver som fördelar sig elektroniskt på en metalltrumma i enlighet med tryckoriginalet. Om bläckstråleskrivare (ink-jet printer) sägs att det är en anslagsfri skrivare som framställer grafik och skrivtecken genom att droppar eller jetstrålar av elektrostatiskt laddat bläck sprutas mot skrivytan. Bläckstråleskrivare används bl.a. som skrivare till datorer.

Under de senaste åren har den grafiska tekniken förändrats drastiskt.4Offset är dock alltjämt den vanligaste tryckmetoden. Det är numera vanligt att texten och illustrationerna på tryckplåten överförts till denna direkt från en dator. Detta benämns ibland CTP, computer to plate, vilket betyder att tryckplåten exponeras direkt från datorn och sedan monteras i en traditionell offsetpress.

CTP ges ibland även betydelsen computer to press eller computer to print. Det förra förfarandet innebär att offsettryck sker med exponering från datorn av plåten när denna sitter på plats i pressen. Detta kallas även hybridpress. Det senare förfarandet innebär att skrivare av olika slag används.

Den s.k. indigopressen är en hybridpress. ”Tryckplåten” består av en gummiduk som exponeras direkt från datorn med duken sittande på plats i pressen. Elektrisk laddning gör att färgen förs över till duken. Från duken överförs färgen med ett fysiskt tryck till pappret som i en traditionell offsetpress. Med en indigopress kan man framställa 8 000 exemplar per timma medan en traditionell offsetpress tillåter en framställning av 5 000– 70 000 exemplar per timma beroende på om man trycker på ark eller rul-

4 Se Grafiska företagens förbunds hemsida, http://www.guide2000.grafiska.se.

lar. I indigopressen kan hela eller delar av innehållet i en trycksak ändras enkelt och snabbt från det ena exemplaret till det andra.5

Mångfaldigande genom xerografi eller bläckstråleskrivare/inkjet, dvs. olika slag av kopiatorer eller skrivare, benämns ibland digitalt tryck. Även användning av en kombination av inkjet, flytande specialtoner och offsettryck benämns digitalt tryck liksom användning av s.k. hybridpressar.

Bläckstråletekniken är nu inne i en snabb utveckling och ”bläckstråletryckpressar” med hög tryckkvalitet även vid höga produktionshastigheter börjar bli tillgängliga. De flesta maskinerna är dock fortfarande avsedda för skyltproduktion eller tryck på stora format. Även maskiner för book on demand-produktion finns dock.6

10.2.4. Problemen m.m.

Som nämnts i inledningen har den tekniska utvecklingen medfört att det kan vara svårt att avgöra om en skrift är framställd i tryckpress eller inte. Enligt SKL är det numera lika enkelt och ekonomiskt försvarbart att framställa en stor upplaga med ”tryckkvalitet” med hjälp av en kopiator som att trycka den och det är likaså möjligt att framställa enstaka exemplar genom offset-tryck. Kopiatorerna är i dag även lika snabba som offset-tryck. Också kvaliteten på det som framställts med skrivare blir enligt SKL allt mera likt det som framställts genom tryck. De kemiska skillnaderna mellan färg som används i tryckpress och färg som används i skrivare blir t.ex. allt mindre.

SKL får mindre än 50 gånger per år frågan om en skrift är framställd i tryckpress eller inte. SKL anser att det är två problem som föreligger, dels att avgöra vilken teknik som använts, dels att avgöra om den använda tekniken är att anse som tryckpress i TF:s mening. SKL kan än så länge med större eller mindre säkerhet avgöra om tryckpress använts eller inte men gör bedömningen att detta kommer att bli svårare inom en snar framtid. SKL bedömer framställning genom offset-tryck, koppartryck, boktryck och nummerverkstryck (en form av högtryck för åsättande av löpnummer, t.ex. på sedlar) som tryckpress i TF:s mening medan framställning med hjälp av laser-, bläckstråle- eller matrisskrivare inte anses som tryckpress. Beträffande framställning genom indigopress och screentryck anser SKL att det är tveksamt om det kan bedömas som tryckpress i TF:s mening.

SKL har framfört att man för att undanröja problemet kanske kan överväga att knyta grundlagsskyddet till upplagans storlek i stället för vad som nu gäller enligt 1 kap. 5 § TF.

5 Ola Karlsson, teknikbevakare på Grafiska företagens förbund.6 Grafiskt Forum nr 8/00.

10.2.5. Överväganden

Av det föregående har framgått att svårigheter med att avgöra om en skrift framställts i tryckpress i TF:s mening kan föreligga i två avseenden. Det kan dels vara tveksamt vad som avses med begreppet tryckpress i TF, dels kan det vara svårt att avgöra vilken teknik som använts vid framställningen.

När det gäller det förstnämnda problemet kan till en början konstateras att det av redogörelsen för uttalandena i förarbetena framgår att både boktryck (en form av högtryck), stentryck (en form av plantryck) och koppartryck (en form av djuptryck) ansetts som framställning i tryckpress och att offsetpress ansetts vara tryckpress. Alla de traditionella tryckformerna har alltså ansetts vara framställning i tryckpress. Vidare har angetts att stencilering, fotokopiering och maskinskrift inte är att betrakta som framställning i tryckpress. Av förarbetena framgår också att det inte gäller några inskränkningar beträffande det material på vilket skriften är anbragt.

Att det inte gäller några inskränkningar beträffande materialet kan leda till överraskande resultat, t.ex. kan en tryckt tröja vara att betrakta som en tryckt skrift. Även om detta kan te sig underligt måste det enligt Mediegrundlagsutredningens mening accepteras av hänsyn till intresset av en fast gräns för grundlagens tillämpningsområde. I praktiken torde sådana fall också utgöra ett begränsat problem. Det finns därför enligt kommitténs mening inte skäl att frångå det hittillsvarande synsättet i detta avseende. Som nämnts i avsnitt 10.2.1 kan kommitténs direktiv inte heller anses innefatta mandat att diskutera om andra material än papper bör undantas från TF:s tillämpningsområde.

Som angetts ovan i avsnitt 10.2.3 sägs det i Nationalencyklopedin (1995) att de traditionella tryckförfarandena alla bygger på att ett tryckmedium som bär den text eller bild som skall mångfaldigas infärgas och pressas mot en tryckbärare, oftast paper, varvid färgen överförs. Det som förenar de i förabetena till TF nämnda traditionella tryckmetoderna är att det moment då färgen överförs till tryckbäraren sker genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan tryckmediet och tryckbäraren. Mediegrundlagsutredningen anser mot bakgrund av detta att uttrycket tryckpress i TF får anses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet till tryckbäraren genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem.

Detta innebär att framställningen får anses som framställning i tryckpress i TF:s mening om färgen överförs genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan tryckmediet (t.ex. en tryckplåt) och tryckbäraren (t.ex. papper), oavsett på vilket sätt tryckmediet framställts, t.ex. genom exponering från en dator som i en hybridpress, t.ex indigopressen. (Jfr de tryckfrihetssakkunnigas uttalande ”Såsom tryck framstår allt som blivit fram-

ställt i tryckpress, oavsett hur den tryckande maskindelen, tryckformen eller tryckplåten blivit förfärdigad”, SOU 1947:60 s. 57, omnämnt här i avsnitt 10.2.2.) De nya metoderna för mångfaldigande av skrifter innebär i många fall att det moment då färgen överförs till pappret fortfarande sker genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan tryckmediet och pappret. Det nya består ofta i det sätt på vilket tryckmediet framställs, t.ex. genom exponering av ”tryckplåten” direkt från datorn när plåten sitter på plats i pressen. Med den tolkning av begreppet tryckpress som här görs kommer därför många av de nya teknikerna att betraktas som tryckpress i TF:s mening. De tekniker som kommer att falla utanför begreppet tryckpress är de där det moment där färgen överförs till pappret inte sker genom en direktkontakt och en fysisk press mellan tryckmediet och tryckbäraren. Sådana tekniker är t.ex. olika slag av kopiatorer och skrivare. Dessa tekniker faller dock in under stencilregeln. Grundlagsskydd för skrifter som framställts med sådana tekniker uppnås alltså om de mångfaldigas och utgivningsbevis gäller för dem eller de förses med ursprungsuppgifter enligt vad som sägs i 1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF.

Här kan noteras att Mediegrundlagsutredningen delar Mediekommitténs uppfattning att mångfaldigande av skrifter med hjälp av datorskrivare numera får anses vara ett sådant liknande tekniskt förfarande som sägs i 1 kap. 5 § TF eftersom användning av datorskrivare numera är vanlig och sådana skrivare kan framställa många exemplar på kort tid. Användning av datorskrivare måste därför anses likvärdigt med fotokopiering (jfr SOU 1997:49 s. 110).

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att Mediegrundlagsutredningen anser att uttrycket tryckpress i TF får anses avse alla metoder för mångfaldigande som innebär att färgen överförs från tryckmediet till tryckbäraren genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dem. Denna tolkning av begreppet tryckpress innebär att många av de nya teknikerna för framställning av skrifter, t.ex. indigopressen, omfattas av begreppet tryckpress och således får grundlagsskydd på samma automatiska sätt som skrifter som framställts i en traditionell tryckpress. Skrifter som mångfaldigats genom tekniker som inte kan anses som tryckpress, t.ex. genom fotokopiering eller användning av skrivare, omfattas av stencilregeln och får grundlagsskydd enligt den om utgivningsbevis gäller för skriften eller den försetts med ursprungsuppgifter.

Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är det inte möjligt att i lagtexten närmare precisera vad som avses med tryckpress utan det bör även framdeles överlämnas till rättstillämpningen att avgöra denna fråga mot bakgrund av bl.a. de ovan angivna förarbetsuttalandena.

När det så gäller svårigheterna att fastställa vilken teknik som använts vid framställningen av en skrift kan till en början konstateras att detta är

ett bevisproblem. Frågan är om det kan och bör undanröjas eller minskas genom någon ändring i TF.

När det gäller problemets omfattning och betydelse kan konstateras att frågan om en skrift är framställd i tryckpress uppkommer i mindre än 50 fall per år hos SKL. En annan viktig faktor när det gäller att bedöma betydelsen av problemet är att den som låter framställa en skrift alltid har möjlighet att försäkra sig om att få grundlagsskydd genom att sätta ut uppgifter på skriften enligt vad som krävs för skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. Vad som nu anförts innebär enligt Mediegrundlagsutredningens mening att problemet får anses vara av begränsad betydelse. Det är dock tänkbart att det blir större i framtiden eftersom den tekniska utvecklingen innebär att teknikerna allt mera närmar sig varandra. Det kan alltså bli allt svårare att avgöra om huvudregeln om tryckpress eller stencilregeln är tillämplig.

Det kan då ligga nära till hands att anse att man skall behandla alla skrifter lika oavsett framställningssätt. Man skulle alltså inte ha en kategori med automatiskt grundlagsskydd (skrifter som framställts i tryckpress enligt nu gällande rätt) och en kategori som får grundlagsskydd först om skriften mångfaldigats och utgivningsbevis gäller för den eller den försetts med ursprungsuppgifter (nu gällande stencilregel) utan samma regler skulle gälla för alla skrifter. Frågan är då hur en sådan gemensam regel skulle kunna se ut och om det kan anses motiverat att införa en sådan regel nu.

När det gäller frågan hur en sådan gemensam regel skulle kunna se ut kan först konstateras att syftet med grundlagsskyddet enligt TF är att skydda skrifter som kan framställas i stora upplagor och nå många människor. Grundlagens tillämpningsområde måste därför bestämmas på ett sådant sätt att privat (eller ”intern”) kommunikation inte omfattas. Det är också viktigt att det förhållandevis enkelt kan konstateras om grundlagsskydd föreligger eller inte. Polis och åklagare måste ju kunna avgöra om de får göra ett ingripande mot skriften eller om det är grundlagens speciella skyddsregler med JK som ensam behörig åklagare som gäller.

Eftersom privat kommunikation måste hållas utanför TF:s tillämpningsområde är det inte möjligt med en regel som ger alla skrifter automatiskt grundlagsskydd. Ett krav på en viss upplagestorlek är inte någon lösning på problemet eftersom det skulle ge stora bevisproblem. Det framgår ju inte av en enstaka påträffad skrift om den framställts i en upplaga eller inte. En lösning som då kan tyckas näraliggande är en stencilregel för alla skrifter, även de som framställts i tryckpress.

En stencilregel med krav på ursprungsuppgifter som förutsättning för grundlagsskydd har fördelen att det enkelt kan konstateras om grundlagsskydd föreligger eller inte. Att låta även skrifter som framställts i tryckpress omfattas av en stencilregel skulle emellertid vara en försvagning av

det grundlagsskydd som sedan lång tid gällt för sådan skrift. Som framgått i det föregående är offsetpress alltjämt den dominerande trycktekniken. Detta innebär att skrifter fortfarande till största delen framställs genom sådan traditionell tryckteknik som avsågs i förarbetena till TF. Om skrifter som framställts i tryckpress skulle föras in under en stencilregel skulle det innebära att även alla de skrifter som framställts genom traditionell tryckteknik och som sedan lång tid haft automatiskt grundlagsskydd skulle falla utanför TF:s skydd om ursprungsuppgifter inte sätts ut (eller utgivningsbevis gäller för skriften). Försämringen skulle alltså kunna beröra många skrifter och därmed utgöra en mycket ingripande ändring. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening måste det krävas mycket starka skäl för att rubba det sedan lång tid gällande automatiska grundlagsskyddet för skrift som framställts i tryckpress. Det är inte heller förenligt med kommitténs uppdrag att föreslå en sådan ändring.

Som angetts i det föregående får bevisproblemet anses ganska begränsat mot bakgrund av antalet förfrågningar hos SKL och med beaktande av att den som låter framställa en skrift alltid kan försäkra sig om grundlagsskydd genom att sätta ut ursprungsuppgifter enligt vad som krävs i stencilregeln. Utredningen anser därför att det inte föreligger så starka skäl som måste krävas för att införa en stencilregel som omfattar alla skrifter, inklusive de som framställts i tryckpress. En sådan regel bör alltså inte införas.

Man kan också överväga ett annat alternativ till likadan regel för alla skrifter, nämligen en regel efter förebild av 1 kap. 10 § YGL. TF skulle då gälla alla skrifter som sprids till allmänheten oavsett framställningssätt och utan angivande av något visst minsta antal exemplar, i kombination med en presumtionsregel av den typ som finns i 1 kap. 10 § andra stycket YGL. Grundlagens tillämplighet skulle då prövas på grundval av vad som kunde antas om spridningen och om inte annat framgick av omständigheterna skulle grundlagen anses tillämplig på skrift som försetts med ursprungsuppgifter enligt 4 kap. 2 § TF.

Även en sådan ändring av TF skulle dock, för skrifter som framställts i tryckpress och som sedan lång tid haft automatiskt grundlagsskydd, vara ett betydande steg från yttrandefrihetssynpunkt. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening kan inte heller en sådan ändring anses motiverad av de fall då bevissvårigheter föreligger.

Kommittén vill dock inte utesluta att det på lång sikt kan visa sig nödvändigt att jämställa olika framställningstekniker eller -resultat på grund av att det inte längre går att skilja dem åt, och kommittén vill understryka att det är viktigt att man följer utvecklingen noggrant.

Eftersom bevisproblemets omfattning och betydelse enligt vad som sagts ovan ändå får anses tämligen begränsad och de möjliga lösningarna, stencilregel eller ”YGL-regel”, innebär ingripande ändringar i TF anser Mediegrundlagsutredningen att grundlagsskyddet för skrift som framställts

i tryckpress inte bör ändras. Sådana skrifter bör alltså fortfarande ha automatiskt grundlagsskydd. Det skall då upprepas att ”framställts i tryckpress” enligt Mediegrundlagsutredningens mening innefattar alla skrifter som framställts genom en teknik som innebär att färgen överförs från tryckmediet till tryckbäraren genom en direktkontakt och ett fysiskt tryck mellan dessa. Detta medför att även många nyare tekniker omfattas. Skrifter som framställs genom tekniker där färgen överförs på annat sätt får grundlagsskydd enligt stencilregeln om de mångfaldigas och utgivningsbevis gäller för skriften eller den förses med ursprungsuppgifter.

För att säkerställa att nyare tekniker behandlas som tryckpress och får automatiskt grundlagsskydd kan det förefalla näraliggande att lägga till ”eller motsvarande” i TF:s regel om grundlagsskydd för skrift som framställts i tryckpress i 1 kap. 5 § första stycket första meningen. Regeln skulle då lyda ”Denna förordning äger tillämpning å skrift, som framställts i tryckpress eller motsvarande”. Detta skulle dock innebära att man till den nu aktuella frågan om vad som avses med tryckpress skulle lägga frågan om vad som avses med ”motsvarande”. Osäkerheten om TF:s tillämpningsområde skulle alltså knappast minska med en sådan regel utan snarare öka. Den bör därför enligt kommitténs mening inte övervägas vidare.

Det ovan förda resonemanget leder till slutsatsen att bevisproblemet inte nu bör föranleda någon ändring i TF beträffande skrift som framställts i tryckpress.

Slutsatsen innebär att skillnaden mellan skrifter som framställts i tryckpress och andra skrifter bibehålls. Automatiskt grundlagsskydd gäller alltså för de förstnämnda skrifterna medan det för grundlagsskydd för de senare krävs mångfaldigande och att utgivningsbevis gäller eller ursprungsuppgifter sätts ut. Teknikutvecklingen som innebär att olika framställningstekniker och -resultat allt mera liknar varandra kan dock anses tala för en större likhet i förutsättningarna för grundlagsskydd för de olika skrifterna. För att åstadkomma en sådan större likhet utan att ändra vad som nu gäller för skrift som framställts i tryckpress kan man överväga att upphäva stencilregeln för stenciler, fotokopior och liknande tekniska förfaranden och i stället införa en regel som den i 1 kap. 10 § YGL. Enligt den regeln är inte ursprungsuppgifter en förutsättning för grundlagsskydd utan regeln säger att grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten i Sverige (genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt). Bestämmelsen innehåller också en presumtionsregel som föreskriver att frågan om grundlagen är tillämplig eller inte i det enskilda fallet skall prövas på grundval av vad som kan antas om spridningen. Vidare sägs att om inte annat framgår av omständigheterna skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 §, dvs. uppgifter som det enligt YGL finns en skyldighet att sätta ut.

Med en regel som den i 1 kap. 10 § YGL för stenciler och liknande skulle TF vara tillämplig på skrifter som mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande och som sprids till allmänheten eller för vilka utgivningsbevis gäller. Frågan om grundlagen är tillämplig eller inte i det enskilda fallet på skrifter utan utgivningsbevis skulle avgöras mot bakgrund av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna skulle grundlagen vara tillämplig på en upptagning som försetts med uppgifter enligt 4 kap. 2 § TF om vem som har tryckt eller eljest mångfaldigat skriften samt om ort och år för mångfaldigandet. Denna ändring skulle innebära att grundlagsskyddet för skrifter som inte framställts i tryckpress inte längre skulle vara helt beroende av om vissa uppgifter sätts ut (eller utgivningsbevis gäller). Frågan om grundlagsskydd skulle i stället avgöras mot bakgrund av vad som kunde antas om spridningen och enligt presumtionsregeln skulle de skrifter anses falla under grundlagsskyddet som innehåller sådana uppgifter som ändå skall sättas ut enligt 4 kap. 2 § TF. Skrifter för vilka utgivningsbevis gäller skulle liksom nu alltid falla under TF.

Regeln skulle innebära att villkoren för stenciler, fotokopior och andra skrifter som inte framställts i tryckpress skulle bli mera lika vad som gäller för skrift som framställts i tryckpress eftersom ursprungsuppgifter inte längre skulle vara en helt nödvändig förutsättning för grundlagsskydd. Det skall dock observeras att den nu diskuterade regeln inte löser problemen med att fastställa om en skrift är framställd i tryckpress eller inte, dvs. regeln löser inte problemet med att avgöra om det är huvudregeln eller den speciella regeln för stenciler och liknande som gäller. Regeln innebär dock att förutsättningarna för grundlagsskydd för de olika kategorierna av skrifter skulle bli mera lika. Härigenom skulle den rättsliga betydelsen av skillnaden i framställningssätt minska.

En presumtionsregel som den nu diskuterade skulle dock också innebära att det inte längre av någon skrift skulle framgå direkt om grundlagsskydd föreligger eller inte. Ursprungsuppgifter och uppgift om mångfaldigande blir ju inte längre en tillräcklig förutsättning för grundlagsskydd utan frågan skulle då avgöras mot bakgrund av även andra omständigheter. Om uppgifter satts ut enligt vad som krävs i stencilregeln behöver man enligt gällande rätt inte forska efter framställningssättet eftersom grundlagsskydd då gäller, antingen för att det är en skrift som framställts i tryckpress eller för att det är en skrift som framställts på annat sätt, dvs. genom ett ”liknande tekniskt förfarande”, och som försetts med uppgifter enligt vad som krävs i stencilregeln. Om en presumtionsregel som den i 1 kap. 10 § YGL gällde skulle emellertid en sådan skrift omfattas av grundlagsskyddet endast om inte annat framgår av omständigheterna. Även andra omständigheter än själva uppgifterna skulle alltså beaktas. Skillnaden mellan tillämpningen av de båda reglerna är troligen liten i

praktiken, men presumtionsregeln innebär ändå en viss ökad svårighet för t.ex. polis och åklagare att avgöra om grundlagsskydd föreligger eller inte. Med hänsyn till detta stannar Mediegrundlagsutredningen för att inte föreslå en regel efter förebild av 1 kap. 10 § YGL för skrifter som inte framställts i tryckpress.

Slutsatsen blir alltså att ingen ändring bör vidtas nu beträffande förutsättningarna för grundlagsskydd, varken för skrift som framställts i tryckpress eller skrift som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. Kommittén vill erinra om att det är viktigt att utvecklingen följs noggrant så att grundlagen anpassas om det blir nödvändigt. Det är därvid viktigt att framhålla värdet av det nuvarande stabila grundlagsskyddet som bygger på så pass klara kriterier som är möjliga.

Det kan här avslutningsvis nämnas att om ett fall skulle uppkomma där det inte är möjligt att genom teknisk undersökning komma till någon slutsats i fråga om på vilket sätt skriften är framställd bör domstolen enligt Mediegrundlagsutredningens mening godta ett påstående om att skriften framställts på sådant sätt att den faller in under grundlagsskyddet om det inte framstår som obefogat.

10.3. Upplaga

Kommitténs bedömning: När det gäller skrift som framställts i tryckpress skall TF anses tillämplig även när endast något exemplar lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. När det gäller skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs för att TF skall vara tillämplig att skriften verkligen är eller avses bli mångfaldigad. Hur många exemplar som krävs får bedömas mot bakgrund av att skriften skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. För tekniska upptagningar gäller detsamma som för skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande om upptagningarna sprids genom utlämnande av exemplar och inte genom t.ex. offentlig visning. Olika innehåll ger olika upplagor och olika framställningstillfällen ger också olika upplagor.

Begreppet upplaga förekommer, som nämnts, varken i TF eller YGL. Det är trots detta av grundläggande betydelse för tolkningen och tillämpningen av de båda grundlagarna. Detta sammanhänger med att syftet med TF och YGL inte är att skydda privat kommunikation utan friheten att sprida meddelanden till allmänheten, dvs. att yttra sig i massmedier (se Axberger

a.a., s. 21 f. och prop. 1990/91:64 s. 112). Detta syfte kom vid TF:s tillkomst till uttryck genom att skyddet knöts till användningen av tryckpress, vilket var den enda dåvarande teknik som möjliggjorde framställning av stora upplagor. Vid införandet av stencilregeln i 1 kap. 5 § TF år 1976 höll man fast vid syftet att skydda massmedial kommunikation genom kravet på mångfaldigande för att skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande skall omfattas av TF. I YGL framgår syftet att skydda massmedial kommunikation av kravet i 1 kap. 10 § på spridning till allmänheten för att tekniska upptagningar skall falla in under grundlagsskyddet. Beträffande radioprogram framgår detta syfte av kraven i 1 kap. 6 och 9 §§ YGL på att sändningen skall vara riktad till allmänheten respektive att upplysningarna skall tillhandahållas allmänheten.

När det i TF och YGL talas om skrift respektive teknisk upptagning i bestämmelser om grundlagarnas tillämpningsområde avses i princip en upplaga av en skrift eller en teknisk upptagning (se närmare nedan). Enligt förarbetena till TF skall olika upplagor alltid anses som skilda skrifter, även om innehållet överensstämmer (SOU 1947:60 s. 231, jfr prop. 1948:230 s. 150-156 där departementschefen inte gjorde någon invändning mot resonemanget). Detta medför att en ny preskriptionstid börjar löpa när en ny upplaga ges ut trots att allmänt åtal inte längre får väckas för tryckfrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll. Eftersom YGL har tillkommit efter förebild av TF och TF skall utgöra en utgångspunkt för förståelsen och tolkningen av YGL (se prop. 1990/91:64 s. 214) gäller vad som nu sagts också på YGL:s område.

Begreppet upplaga har alltså betydelse i två olika hänseenden för tolkningen av TF och YGL. Det ena gäller frågan huruvida en framställning (tryckt skrift eller teknisk upptagning) är utlämnad för spridning respektive sprids till allmänheten så att TF respektive YGL är tillämpliga – krävs det ett visst minimiantal exemplar för att så skall kunna vara fallet? Den andra frågeställningen avser problemet om ett visst exemplar av en framställning tillhör en viss upplaga av framställningen eller med andra ord om den tillhör en redan spridd upplaga eller ingår i en ny upplaga. Denna senare fråga rör bl.a. utgångspunkten för beräkning av preskriptionstid eftersom en ny preskriptionstid anses löpa för varje ny upplaga.

10.3.1. TF

TF utgår från tryckningsförfarandet, som normalt används när ett flertal exemplar av en skrift skall framställas. Hur många exemplar som krävs för att TF skall vara tillämplig sägs det dock inte något om. I samband med tillkomsten av den s.k. stencilregeln (1 kap. 5 § första stycket andra me-

ningen TF) anfördes att det skulle vara i tillräckligt många exemplar för att skriften skulle kunna lämnas ut för spridning (prop. 1975/76:204 s. 134). Som framgår av avsnitt 10.4.1 kan en skrift anses utlämnad för spridning enligt 1 kap. 6 § TF redan när något enstaka exemplar lämnas ut för distribution till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Tidigare skulle ett granskningsexemplar avlämnas av tryckta skrifter innan en skrift lämnades ut för spridning, vidare skulle tre s.k. pliktexemplar lämnas till vissa bibliotek. Åtminstone ett halvdussin exemplar krävdes alltså. Numera är granskningsexemplaret avskaffat och ersatt av ytterligare biblioteksexemplar. I och för sig skulle TF dock vara tillämplig även utan att sådana exemplar avlämnas eller ens finns tryckta.

Enligt Axberger omfattas skrift som framställts i tryckpress alltid av TF oavsett hur många exemplar den framställts i och oavsett om den försetts med ursprungsuppgifter (a.a., s. 24). Mediegrundlagsutredningen delar denna uppfattning. TF avsåg visserligen att skydda skrifter som kunde framställas i större upplagor och nå förhållandevis många människor men eftersom skyddet anknöts till det enda framställningssätt som ansågs lämpligt för masskommunikation vid denna tid angavs i lagtexten inga krav på att skriften skall framställas i ett visst antal exemplar. Därför måste enligt kommitténs mening varje exemplar som framställts i tryckpress anses omfattat av TF. När det gäller skrift som framställts i tryckpress skall därför enligt Mediegrundlagsutredningens mening TF anses tillämplig även när endast något exemplar lämnats ut eller avses lämnas ut för spridning. Det krävs dock att skriften når eller avses nå andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Så är t.ex. fallet när ett enda plakat trycks och förs omkring i en folksamling.

När det gäller skrifter som framställts genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande krävs för att TF skall vara tillämplig att skriften verkligen är eller avses bli mångfaldigad. Hur stort antal som krävs har inte angetts. Ibland nämns att ett trettiotal exemplar skulle vara tillräckligt men något stöd för den siffran går knappast att finna (se a.a., s. 25 f.). Som nämnts ovan uttalades i propositionen att mångfaldiga endast hade den betydelsen att skriften skulle vara framställd i tillräckligt antal exemplar för att kunna lämnas ut till spridning (prop. 1975/76:204 s. 134).

Beträffande skrifter av nu diskuterat slag kan man enligt Mediegrundlagsutredningens mening konstatera att det i vart fall inte är tillräckligt att skriften framställts eller avses framställas i endast ett eller ett fåtal exemplar. Hur många exemplar som krävs kan knappast anges exakt utan får bedömas mot bakgrund av att skriften skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets.

Frågan om vad som kan utgöra en upplaga i förhållande till en annan sådan berördes i förarbetena till TF (SOU 1947:60 s. 230 f. och prop.

1948:230 s. 150 ff.) i samband med skyldigheten att lämna granskningsoch biblioteksexemplar. Där anfördes följande (a. bet. s. 230).

Av betydelse för leveransskyldigheten är i vad mån en eller flera tryckta skrifter föreligga, då en skrift utgives i skilda upplagor eller eljest vid olika tillfällen. Vissa tolkningssvårigheter kunna uppkomma. Syftet med bestämmelserna om leveransskyldighet torde härvid få vara avgörande. Tillsynen över tryckta skrifter kräver att innehållet i allt som tryckes kan granskas. Ske ändringar i skriftens innehåll, innan ny upplaga tryckes, måste alltid en ny skrift anses föreligga. Detta kan gälla även om särskild beteckning å den nya upplagan icke utsatts. Har skriften samma innehåll, ehuru den betecknats som ny upplaga, kan det vara tveksamt om en ny skrift skall anses föreligga. Ett ingripande med åtal, beslag eller konfiskation måste emellertid för att icke få ett obestämt innehåll hänföra sig till viss upplaga av skriften, då flera sådana förekomma. Med hänsyn till den betydelse avlämnandet av granskningsexemplar har för tillsyn och åtal torde olika upplagor alltid få anses som skilda skrifter, även om innehållet överensstämmer.

Det synsätt som anlagts i förarbetena till TF torde vara relevant fortfarande trots att granskningssystemet avskaffats, åtminstone när man skall ta ställning till frågor av betydelse för ansvarigheten som utgångspunkten för åtals- och andra frister. Det återgivna kan sammanfattas så att olika innehåll ger olika upplagor och olika framställningstillfällen likaså ger det. Då inställer sig frågan vad som är ett och vad som är flera sådana tillfällen. Svaret kan inte bli helt klart men man bör kräva att det finns ett tidsmässigt samband (jfr SOU 1997:49 s. 186 f. och 221 f.). Ju längre tid som förflyter mellan framställningen av vissa exemplar och andra desto mera talar emot att det är en och samma upplaga. Är det däremot naturligt att se det som en sammanhängande produktionsfas bör det kunna vara en och samma upplaga. Det hela blir en bedömningsfråga som får avgöras utifrån vad som bevisas angående tryckningen. Mediegrundlagsutredningen anser att det får överlämnas åt rättstillämpningen att utifrån de synpunkter som sålunda kan anläggas avgöra vad som skall förstås med upplagebegreppet.

10.3.2. YGL

Inte heller YGL ger någon egentlig ledning för att bedöma hur stor upplaga som skall finnas eller vara avsedd att framställas för att grundlagen skall kunna vara tillämplig på en teknisk upptagning. Eftersom YGL bygger på TF:s mönster kan mycket tala för att vad som är relevant beträffande upplaga enligt TF också har betydelse för tolkningen av YGL. Det kan

dock noteras att 1 kap. 10 § YGL är utformad på annat sätt än 1 kap. 5 och 6 §§ TF. Kopplingen till spridningsrekvisitet kan därför ge ett annat resultat.

Enligt propositionen till YGL följer begränsningen av YGL:s tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten av grundlagskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen (prop. 1990/91:64 s. 112). Syftet med YGL var också att åstadkomma ett grundlagsskydd som överensstämde med det som redan gällde för tryckta skrifter (a. prop. s. 106). TF avsåg ursprungligen endast skrift som framställts i tryckpress eftersom den avsåg att skydda skrifter som kunde framställas i stora upplagor och nå många människor och den enda typ av framställning som ansågs aktuell för detta var den tryckta skriften (Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 22). När tillägget rörande stenciler och liknande skrifter gjordes 1976 krävdes att dessa mångfaldigats för att de skulle kunna omfattas av TF. Vid 1998 års ändringar i YGL infördes bl.a. presumtionsregeln i 1 kap. 10 § andra stycket YGL för avgränsning av YGL:s tillämpningsområde beträffande tekniska upptagningar. I propositionen anfördes bl.a. att den nya lydelsen skulle innebära att enstaka exemplar som framställs successivt genom kopiering av en eller flera förlagor utan att man kunde tala om en samlad upplaga skulle falla utanför YGL (prop. 1997/98:43 s. 156).

Vad som nu anförts talar enligt Mediegrundlagsutredningens mening för att man skall kräva att en upplaga av en viss storlek skall ha framställts eller avses framställas för att YGL skall vara tillämplig. Det måste dock observeras att uppspelning av en teknisk upptagning inför ”allmänheten” är en form av spridning som gör grundlagen tillämplig, oavsett om det bara finns ett exemplar av upptagningen (jfr vad som sägs i SOU 1997:49 s. 113 ff. om begreppet ”riktad till allmänheten” i 1 kap. 6 § YGL). Om sådan uppspelning avses ske är alltså grundlagen tillämplig även om endast ett exemplar framställts eller avses framställas (jfr vad som sagts i 10.3.1 angående tryckta plakat o.dyl.).

Liksom beträffande stencilerade och liknande skrifter kan man knappast exakt besvara frågan hur många exemplar som krävs för att grundlagen skall vara tillämplig när spridning avses ske genom utlämnande av exemplar av den tekniska upptagningen (och således inte genom t.ex. offentlig uppspelning). Frågan får bedömas mot bakgrund av att upptagningen skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Det får dock anses klart att det för grundlagens tillämplighet inte är tillräckligt att endast ett eller ett fåtal exemplar framställts eller avses framställas.

När det gäller frågan vad som utgör en upplaga i förhållande till en annan får enligt Mediegrundlagsutredningens mening samma bedömning göras som beträffande skrifter, se avsnitt 10.3.1.

10.4. Utgivningstidpunkten enligt TF och YGL

Kommitténs förslag: I 1 kap. 10 § första stycket YGL införs en regel som anger att en teknisk upptagning ges ut då den utlämnas för att spridas till allmänheten. Som en följd av denna ändring justeras ordalydelsen i regeln om preskription i 7 kap. 1 § andra stycket YGL. Utgivningstidpunkten för tekniska upptagningar enligt YGL uppnås, liksom för skrifter enligt TF, först när i vart fall ett exemplar av den tekniska upptagningen framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Utgivningstidpunkten är alltså inte nådd redan när endast beredvilllighet att på beställning producera och sprida upptagningar föreligger.

10.4.1. TF

Enligt 1 kap. 6 § TF skall en tryckt skrift, för att anses såsom sådan, vara utgiven; en skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till salu eller för spridning på annat sätt. Utformningen går tillbaka på förslag i SOU 1912:27 (se prop. 1940:270 s. 23 och 26, SOU 1947:60 s. 59 f. och 216 samt prop. 1948:230 s. 119 f.). Spridning inom en sluten krets (t.ex. en förening) är tillräcklig, och någon större allmänhet behöver inte ha fått tillgång till skriften (se SOU 1947:60 s. 61). Den slutna kretsen får dock inte vara för liten. Det är tillräckligt att spridningen påbörjats genom distribution från tryckeriet eller förlaget (Strömberg, Tryckfrihetsrätt, 13 uppl. 1999, s. 16). Enligt Axberger torde det krävas att skriften faktiskt nått försäljningsställe eller motsvarande och där blivit tillgänglig (Tryckfrihetens gränser, 1984 s. 32). Kringföring av tryckta affischer eller med tryck försedda standar i en folksamling kan anses utgöra spridning (Petrén– Ragnemalm, Sveriges grundlagar s. 385, se också Fahlbeck, Tryckfrihetsrätt, 1951, s. 26 samt Eek Om tryckfriheten, 1942, s. 287 och Nya tryckfrihetsförordningen, 1948, s. 36 f.). Det avgörande torde vara att skriftens innehåll görs tillgängligt för allmänheten eller en annan större krets, t.ex. genom kringbärande av tryckta plakat i demonstrationer eller liknande ävensom affischering; det blir här innehållets spridning direkt genom den tryckta skriften som konstituerar utgivning (Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 33). Det mesta talar enligt Axberger för att utgivningstidpunkten kopplas till att skriften i någon mening skall ha blivit tillgänglig för allmänheten (a.a. s. 35).

Uttalanden om den tidigare TF (ÄTF) kan ha intresse eftersom frågan om den relevanta tidpunkten för utgivning torde vara densamma som nu.

Enligt Reuterskiöld (Sveriges grundlagar, 1924, s. 632, angående ÄTF 1:1) förelåg utgivning så snart en skrift utlämnats i mer än ett exemplar till bokhandeln, kolportörer eller eljest till någon som mot eller utan betalning ägde överlåta exemplar till annan. Även Hagman (Sveriges grundlagar, 1902, s. 519) hade samma synsätt, "under allmänhetens ögon: göras tillgängligt för allmänheten. Utgifva är att låta trycka och sprida… Utgifvningen anses påbörjad så snart ett exemplar finnes i annans ägo än författarens, ty då har åtgärd blifvit vidtagen för att meddela skrift till allmänheten." Rydin hade samma uppfattning (Om yttrandefrihet och tryckfrihet, 1859, s. 63 f.) liksom Bååth (Tryckfrihetslagstiftningen, Helsingfors 1909, s. 21).

Sammantaget får det enligt Mediegrundlagsutredningens mening anses att kraven på "utlämnad för spridning" i TF är lågt ställda. Så snart något exemplar av skriften i tryckt skick (med vederbörligt samtycke av dem som står bakom denna, se Axberger, a.a., s. 33 och 105, jfr SOU 1947:60 s. 60) lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets föreligger utgivning. När det gäller tryckta plakat, anslag, affischer och liknande synes ett enstaka exemplar som sätts upp eller förs omkring bland en motsvarande större krets personer kunna anses vara utgivet.

10.4.2. YGL

Gällande rätt och praxis

Enligt 1 kap. 10 § YGL omfattar grundlagen sådana tekniska upptagningar som sprids till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt. Bestämmelsens avfattning går tillbaka på förslag av Lagrådet i prop. 1986/87:151, s. 297 f. och 311 (se prop. 1990/91:64 s. 106 och 112), medan dess motsvarighet på tidigare stadier av lagstiftningsärendet hade en avfattning som mera anslöt till 1 kap. 6 § TF (se prop. 1986/87:151 s. 163 f. och 270 samt SOU 1983:70 s. 11 och 292). Huruvida någon saklig skillnad varit åsyftad går inte att utläsa av förarbetena vilket talar emot att så skulle vara fallet. Emellertid har i några tingsrättsoch hovrättsdomar redan tillgänglighållande, dvs. beredvillighet att producera och sprida tekniska upptagningar på beställning, ansetts som spridning till allmänheten (se t.ex. domar av Göta hovrätt den 20 maj 1996 i mål B 1442/95 och av Hovrätten över Skåne och Blekinge den 2 juni 1997 i mål B 649–96, jfr också den frikännande domen från Hovrätten för Övre Norrland den 25 september 1997 i mål B 317/96). Det har alltså inte krävts att något exemplar faktiskt lämnats ut, även om detta också har skett i viss utsträckning. Det kan mot bakgrund av det sagda konstateras att sprid-

ningsrekvisitet i 1 kap. 10 § YGL åtminstone i dessa domar getts en tilllämpning som motsvarar ett tillhandahållande till allmänheten av data ur en databas enligt 1 kap. 9 § YGL.

En fråga är då om denna tillämpning bör godtas eller om åtgärder skall vidtas för att säkerställa en tillämpning som ansluter till vad som gäller enligt 1 kap. 6 § TF, dvs. att spridning föreligger först när exemplar av en teknisk upptagning lämnas ut.

Överväganden angående utgivningstidpunkten för tekniska upptagningar i YGL

Som framgått i det föregående har i några tingsrätts- och hovrättsdomar redan tillgänglighållande, dvs. beredvillighet att producera och sprida tekniska upptagningar på beställning, ansetts som spridning till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL. Det har sålunda i princip inte krävts att något exemplar faktiskt har framställts och lämnats ut. Som närmare utvecklas i det följande kan denna tolkning knappast anses förenlig med förbudet mot censur. Detta förbud är helt grundläggande i tryckfrihetsrätten och innebär bl.a. att ingripanden mot ett yttrande får ske först i efterhand, dvs. först efter att det haft i vart fall en teoretisk möjlighet att nå ut till allmänheten i någon mening. Att ingripa redan när endast beredvillighet att producera och lämna ut en teknisk upptagning föreligger, dvs. innan upptagningen faktiskt producerats eller lämnats ut, innebär att ingripande sker innan yttrandet haft ens en teoretisk möjlighet att nå ut.

Det bör dock noteras att det i de fall Mediegrundlagsutredningen har sig bekant även blivit styrkt att vissa videogram faktiskt har lämnats ut och den tilltalade har dömts för faktiskt utlämnande av vissa videogram och enbart tillgänglighållande av andra. Det finns såvitt känt inte något mål där den tilltalade dömts endast för beredvillighet att tillverka och sprida tekniska upptagningar utan att faktisk spridning av i vart fall någon av de olika tekniska upptagningar som varit aktuella i målet blivit styrkt. Det måste också noteras att frågan om redan tillgänglighållande, dvs. beredvillighet att tillverka och sprida tekniska upptagningar, är att anse som spridning till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL inte har prövats av HD. Med hänsyn till dessa omständigheter är det tveksamt om någon domstol verkligen skulle döma för yttrandefrihetsbrott i ett fall där endast beredvillighet att producera och sprida tekniska upptagningar på beställning förelåg och det inte kunde styrkas att någon enda upptagning framställts och lämnats ut för spridning.

Bedömningen att redan tillgänglighållande är att anse som spridning till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL innebär att denna bestämmelse ges en annan innebörd än närmast motsvarande regel i TF, dvs. 1 kap. 6 § om att

skrift anses utgiven då den blivit utlämnad till försäljning eller för spridning på annat sätt. Den senare regeln får ju, som framgått i avsnitt 10.4.1, anses innebära att i vart fall något exemplar av skriften i tryckt skick måste ha lämnats ut för distribution till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets för att utgivning skall anses föreligga. Det måste alltså enligt TF finnas i vart fall något exemplar som faktiskt framställts och lämnats ut för spridning.

Frågan blir då alltså om den här angivna tillämpningen av 1 kap. 10 § YGL bör godtas eller om åtgärder skall vidtas för att säkerställa en tolkning som ansluter till vad som gäller enligt 1 kap. 6 § TF. Frågan är med andra ord om utgivningstidpunkten för en viss teknisk upptagning enligt YGL skall anses uppnådd redan genom tillgänglighållandet eller om det, som enligt TF, skall krävas att det finns i vart fall ett producerat exemplar av upptagningen som lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets för att utgivningstidpunkten skall anses nådd.

En första fråga är om någon skillnad gentemot TF varit avsedd vid YGL:s tillkomst i fråga om den tidpunkt då det allmännas ingripanden mot yttranden får ske, dvs. tidpunkten för när utgivning respektive spridning till allmänheten skall anses föreligga. I propositionen till YGL uttalade föredraganden att avsikten med den nya grundlagen var att uppnå ett yttrandefrihetsrättsligt skydd som i princip stämmer överens med det som redan gäller för tryckta skrifter (prop. 1990/91:64 s. 106). Föredraganden framhöll bl.a. att grundlagen inte innehåller någon bestämmelse som särskilt syftar till att göra klart när en framställning skall anses offentliggjord och alltså det allmännas möjligheter att ingripa mot framställningen inträder. Det framgår enligt föredraganden likväl av avfattningen av bestämmelserna i 1 kap. 6, 8 och 10 §§ samt 7 kap. 1 § andra stycket YGL hur grundlagen skall förstås i detta hänseende (a. prop. s. 107). Det bör här noteras att det i den sistnämnda regeln sägs att beträffande tekniska upptagningar tiden för väckande av allmänt åtal är ett år från det att upptagningen lämnades ut för spridning, dvs. en formulering som stämmer väl med den som finns i 1 kap. 6 § TF. I specialmotiveringen till 1 kap. 10 § YGL anges att begränsningen av grundlagens tillämplighet till upptagningar som sprids till allmänheten följer av grundlagsskyddets ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen (a. prop. s. 112).

1944 års tryckfrihetssakkunniga uttalade i specialmotiveringen till 1 kap. 6 § TF bl.a. att skriftens utgivning får betydelse bland annat som den avgörande tidpunkten för tillkomsten av ett tryckfrihetsbrott och att åtgärder för beivran av sådant brott får vidtas endast mot tryckt skrift, således endast efter det att utgivning skett (SOU 1947:60 s. 217). Axberger anför i anslutning till dessa motivuttalanden att kravet på utgivning inte är

ett krav för att en skrift skall åtnjuta tryckfrihetsrättsligt skydd utan snarare en förutsättning för att de ingripanden mot skrift som TF tillåter skall kunna ske (Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 31). Han understryker att betydelsen av 1 kap. 6 § TF är att det tryckfrihetsrättsliga skyddet efter denna tidpunkt delvis försvinner och inte tvärtom vilket man skulle kunna förledas att tro (a.a. s. 32).

Föredragandens uttalande att avsikten var att uppnå ett yttrandefrihetsrättsligt skydd som i princip stämmer överens med det som gäller för tryckta skrifter sammanställt med utformningen av 7 kap. 1 § andra stycket YGL och uttalandena om betydelsen av utgivningsbegreppet i TF talar enligt Mediegrundlagsutredningens mening för att någon skillnad mot regleringen i TF inte var avsedd vid YGL:s tillkomst.

Det kan alltså konstateras att tolkningen att redan tillgänglighållande uppfyller kravet på sprids till allmänheten i 1 kap. 10 § YGL och således innebär att utgivningstidpunkten är nådd, avviker från den tryckfrihetsrättsliga förebilden i TF och att detta troligen inte var avsett vid YGL:s tillkomst. Detta talar emot att man skall acceptera en sådan tolkning eftersom YGL är uppbyggd efter mönster av TF och användningen av TF som förebild ger stadga och förutsebarhet åt tillämpningen av YGL.

Tolkningen att utgivningstidpunkten uppnås redan genom tillgänglighållandet, dvs. beredvillighet att tillverka och sprida en teknisk upptagning, innebär också att YGL i viss mån blir svårbegriplig och inkonsekvent. Tolkningen innebär ju att ingripande mot en teknisk upptagning får ske trots att inte något exemplar av upptagningen lämnats ut för spridning. Detta strider mot ändamålet med grundlagsskyddet enligt YGL nämligen att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen eftersom det blir möjligt att ingripa redan innan mediet, dvs. en teknisk upptagning, använts för spridning till allmänheten.

Man kan också fråga sig om det över huvud taget kan anses motiverat med möjligheter att ingripa på ett så tidigt stadium i publiceringsprocessen att yttrandet i den tekniska upptagningen inte haft ens en teoretisk möjlighet att nå en mottagare. Denna fråga sammanhänger bl.a. med principen om förbud mot censur.

Förbudet mot censur finns i 1 kap. 1 § första stycket och 1 kap. 2 § första stycket TF samt 1 kap. 3 § första stycket första meningen YGL. Förbudet innebär att framställning och spridning av tryckta skrifter samt motsvarande åtgärder beträffande de medier som avses i YGL inte får villkoras av förhandsgranskning av det allmänna och att ingripanden mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får ske först i efterhand (”Med tryckfrihet förstås varje svensk medborgares rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utgiva skrifter, att sedermera endast inför laglig domstol kunna tilltalas för deras innehåll...”, 1 kap. 1 § första stycket TF, jfr 1 kap. 3 § första stycket YGL, kursivering-

ar gjorda här). Som framgått ovan är det skriftens utgivning som är den avgörande tidpunkten för tillkomsten av ett tryckfrihetsbrott och åtgärder för beivran av ett sådant brott får vidtas endast efter att utgivning skett (SOU 1947:60 s. 217). Ju tidigare utgivningstidpunkten anses nådd desto tidigare kan man alltså ingripa mot tryck- eller yttrandefrihetsbrott.

1944 års tryckfrihetssakkunniga angav att enligt då gällande rätt ansågs utgivning föreligga så snart skriften blivit spridd eller utlämnad till spridande även om skriften ännu inte blivit spridd och att det syntes erforderligt att bestämma begreppet utgivning på detta sätt. Som skäl för detta angavs att det för ett effektivt ingripande mot tryckfrihetsbrott är av betydelse att de åtgärder som tryckfrihetsförordningen anvisar kan tillgripas så snart spridningen igångsatts och oavsett om denna ännu lett till att skriften blivit spridd (SOU 1947:60 s. 59). De tryckfrihetssakkunniga ansåg alltså inte att någon faktisk spridning måste ha kommit till stånd. Deras inställning kan dock sägas innebära att en teoretisk möjlighet för detta i vart fall krävs. Axberger anser att det mesta talar för att utgivningstidpunkten kopplas till att skriften skall i någon mening ha blivit tillgänglig för allmänheten. ”Tanken är ju att man – låt vara ibland i begränsad omfattning, eller kanske endast i teorin, men ändock – skall kunna nå ut med en skrift innan den snöps” (Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 35). Den slutsats som nåtts i avsnitt 10.4.1, dvs. att utgivning enligt TF får anses föreligga så snart något exemplar av skriften i tryckt skick lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets, stämmer också med detta synsätt eftersom det när ett exemplar lämnats ut finns i vart fall en teoretisk möjlighet att det också når en läsare. Det är först då som man kan säga att någon utnyttjat sin frihet att yttra sig offentligt och eventuellt också missbrukat sin yttrandefrihet. Vad som krävs för utgivning enligt TF kan alltså inte anses strida mot förbudet mot censur och andra förhandsingripanden.

Betraktelsesättet att redan tillgänglighållande av tekniska upptagningar, dvs. beredvillighet att på begäran producera och distribuera sådana upptagningar, skall anses innebära att utgivningstidpunkten är nådd skiljer sig dock från vad som gäller enligt TF på det sättet att det inte krävs att något enda exemplar av en upptagning framställts och lämnats ut för spridning. Detta innebär att det inte krävs att det finns ens en teoretisk möjlighet att yttrandet faktiskt nått någon mottagare. Detta kan knappast anses förenligt med censurförbudets krav på att ingripanden mot yttranden skall ske i efterhand. Det kan inte heller anses förenligt med förbudet mot hindrande åtgärder som innebär bl.a. förbud att på grund av det väntade innehållet i ett yttrande hindra dess offentliggörande. Att anse att utgivning föreligger redan genom tillgänglighållande är inte heller förenligt med rätten att inneha informationsbärare. Denna rätt anses skyddad av TF och YGL även

om någon uttrycklig bestämmelse inte getts i grundlagarna om detta (se prop. 1990/91:64 s. 77, jfr 1 kap. 3 § tredje stycket YGL).

Det måste också noteras att utgivning redan genom tillgänglighållande innebär att den misstänkte inte har någon möjlighet att undgå ansvar genom att ångra sig innan hans yttrande har börjat spridas eftersom ingripande kan ske redan innan någon teknisk upptagning framställts och lämnats ut. En sådan möjlighet finns enligt TF.

Vad som hittills anförts talar starkt mot att man skall anse att utgivningstidpunkten för en teknisk upptagning är nådd redan genom tillänglighållandet utan att ens ett exemplar av upptagningen lämnats ut för spridning. Vad som anförts talar förstås i motsvarande mån för att man bestämmer utgivningstidpunkten på ett sätt som stämmer överens med tilllämpningen av 1 kap. 6 § TF, dvs. att man kräver att det finns i vart fall ett exemplar av upptagningen som framställts och lämnats ut för distribution till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets för att utgivningstidpunkten skall anses nådd.

Frågan är då vad som kan tala för att utgivningstidpunkten för tekniska upptagningar anses nådd redan genom tillgänglighållandet och därmed mot att utgivningstidpunkten bestäms på samma sätt som enligt TF.

En omständighet som kan tyckas tala för utgivning genom tillgänglighållande är att en sådan tolkning innebär att villkoren för tekniska upptagningar då blir lika de som gäller för databaser. Detta är dock knappast ett argument för utgivning genom tillgänglighållande eftersom likställigheten nås till priset av ett svagare grundlagsskydd för tekniska upptagningar genom att möjligheterna att ingripa mot yttranden i tekniska upptagningar ökas när utgivningstidpunkten förläggs redan till ett stadie i utgivningsprocessen då inte någon teknisk upptagning ännu lämnats ut för spridning. Innehållet i en databas kan däremot nå allmänheten så snart det gjorts tillgängligt i databasen.

Om man betraktar redan tillgänglighållandet utan krav på att någon upptagning framställts och lämnats ut för spridning som utgivning eller spridning innebär det att man kan ingripa redan innan man kan styrka att ens ett exemplar lämnats ut för spridning. Det torde vara störst problem att styrka detta i fall då endast ett fåtal exemplar framställs och sprids och detta sker privat och utan anlitande av yrkesmässiga aktörer. Sådan framställning och spridning har visat sig förekomma när det gäller barnpornografi, olaga våldsskildring och hets mot folkgrupp och det är också i mål om ansvar för sådana brott som man anlagt betraktelsesättet att utgivningstidpunkten är nådd redan genom tillgänglighållandet. Eftersom skildring av barn i pornografisk bild numera har undantagits från TF:s och YGL:s tillämpningsområden torde det alltså vara mål rörande yttrandefrihetsbrotten olaga våldsskildring och hets mot folkgrupp som främst kan innefatta problem med privat framställning av få likalydande eller t.o.m.

av skräddarsydda upptagningar och där frågan om att anse utgivningstidpunkten nådd redan genom tillgänglighållandet har störst intresse.

Det måste här noteras att frågan om utgivningstidpunkten är skild från frågan om huruvida grundlagen över huvud taget är tillämplig. Frågan om grundlagens tillämplighet måste givetvis avgöras först. Om man finner att YGL är tillämplig blir nästa fråga när utgivningstidpunkten nåtts och således ingripande mot det grundlagsskyddade yttrandet får ske. Frågan om möjligheten att ingripa mot upptagningar som produceras i ett fåtal eller kanske t.o.m. endast i skräddarsydda enstaka exemplar sammanhänger närmare med frågan om grundlagen över huvud taget är tillämplig än med frågan om när utgivningstidpunkten anses nådd. Om man för att YGL över huvud taget skall anses tillämplig kräver att en upplaga av en viss storlek framställs eller avses framställas (bortsett från det fallet att spridning sker eller avses ske genom offentlig visning) innebär det att framställning av ett fåtal eller enstaka upptagningar faller utanför YGL:s tillämpningsområde. Det kan hävdas att detta skulle vara otillfredsställande från yttrandefrihetsrättslig synpunkt eftersom de särskilda skyddsreglerna då inte blir tillämpliga. Å andra sidan stämmer det väl med YGL:s ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen att detta faller utanför grundlagen (se prop. 1990/91:64 s. 112). Det är från myndigheternas synpunkt inte heller någon nackdel när det gäller att ingripa mot brottet och lagföra gärningsmannen eftersom BrB:s och RB:s regler i stället blir tillämpliga.

Som angetts i avsnitt 10.3.2 anser Mediegrundlagsutredningen att det krävs att en upplaga av en viss storlek framställts eller avses framställas för att YGL skall vara tillämplig när spridning avses ske genom utlämnande av exemplar. Hur många exemplar som krävs får avgöras mot bakgrund av att upptagningen skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Endast ett eller ett fåtal exemplar är inte tillräckligt.

Frågan är då om bestämmande av utgivningstidpunkten till tillgänglighållandet ger större möjligheter att ingripa mot framställning av ett fåtal eller skräddarsydda upptagningar än bestämmande av utgivningstidpunkten i enlighet med vad som gäller enligt TF, dvs. med krav på att i vart fall något exemplar lämnats ut. Man kan tänka sig att man vid t.ex. en husrannsakan påträffar en mängd olika videofilmer men endast ett exemplar av varje film och att man inte kan belägga att någon film kopierats i ytterligare exemplar och lämnats ut. Om gärningsmannen i ett sådant fall hävdar att han har för avsikt att senare framställa flera likalydande exemplar och sprida dem till allmänheten och hans påstående inte framstår som obefogat skulle hans verksamhet falla under grundlagens skydd. Har han bjudit ut filmer till allmänheten t.ex. genom annonsering får detta normalt anses visa på en sådan avsikt. Om man då bestämmer utgivningstidpunk-

ten enligt TF skulle ingripande inte få ske eftersom inget exemplar ännu lämnats ut. Ingripande skulle kunna ske först när utlämnande för spridning skett. Skulle man däremot göra den andra tolkningen och anse att utgivningstidpunkten nåtts redan genom tillgänglighållandet skulle ingripande kunna ske. Detta kan dock som redan angetts knappast anses förenligt med bl.a. förbudet mot censur och andra förhandsingripanden.

Det måste här observeras att frågan om en videofilm har framställts i flera exemplar än som påträffats och om den lämnats ut och således utgivningstidpunkten är nådd är ett bevisproblem. Det kan tänkas fall där omständigheterna är sådana att det får anses styrkt att utgivningstidpunkten är nådd trots att man inte påträffat flera exemplar av filmen hos beställare eller andra. Det finns kanske dokumentation på beställningar och bevisning om att den misstänkte lämnat stora försändelser på posten och andra omständigheter som gör att det får anses styrkt att filmen lämnats ut för spridning trots att man endast påträffat ett exemplar hos den misstänkte.

När det gäller frågan om man skall bestämma utgivningstidpunkten enligt YGL för tekniska upptagningar till tiden för tillgänglighållande utan att något exemplar lämnats ut för spridning eller enligt TF:s förebild, dvs. med krav på att i vart fall något exemplar lämnats ut, måste man alltså väga de nackdelar med det förstnämnda sättet som inledningsvis nämnts här mot intresset av att kunna ingripa i de fall då man inte kan styrka att något exemplar lämnats ut för spridning men det påstås att så skall ske senare och påståendet inte framstår som obefogat. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening är nackdelarna med att bestämma utgivningstidpunkten till tillgänglighållandet utan att något exemplar lämnats ut betydande bl.a. eftersom det knappast kan anses förenligt med förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder samt rätten att inneha informationsbärare. Bestämmande av utgivningstidpunkten till tillgänglighållandet, dvs. innan ens ett exemplar lämnats ut från upphovsmannen, innebär ju att ingripande får ske innan yttrandet haft ens en teoretisk möjlighet att nå ut från upphovsmannen till allmänheten i någon mening. En motsvarande tillämpning på TF:s område skulle innebära att ingripande kunde ske redan när ett företag annonserar att det skall framställa böcker på beställning men inte någon bok ännu framställts eller lämnats ut från upphovsmannen.

Med hänsyn till vad som nu anförts, och med särskilt beaktande av förhållandet till förbudet mot censur och hindrande åtgärder samt till rätten att inneha informationsbärare, anser Mediegrundlagsutredningen att utgivningstidpunkten för tekniska upptagningar enligt YGL bör bestämmas i enlighet med vad som gäller enligt TF, dvs. det skall krävas att i vart fall ett exemplar av upptagningen lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Man bör alltså ge en annan innebörd åt 1 kap. 10 § YGL än lagrummet delvis fått i de inledningsvis nämnda domarna.

Det kan här nämnas att det inte torde föreligga några större problem i de fall då någon enstaka upptagning påträffas samtidigt som det inte går att motbevisa ett påstående om att upptagningen framställts i så många exemplar att grundlagen är tillämplig och att den lämnats ut för så länge sedan att preskription inträtt enligt YGL. Det är ju då redan genom påståendet klart att utgivningstidpunkten nåtts och ingripande får ske. Införandet av presumtionsregeln i 1 kap. 10 § andra stycket YGL torde också ha inneburit att problemet rörande frågan om YGL över huvud taget är tilllämplig har reducerats eftersom de upptagningar det här gäller oftast saknar ursprungsuppgifter och således ofta får anses falla utanför grundlagens tillämpningsområde med tillämpning av presumtionsregeln. Även problemet med att JK inte kan motbevisa invändningar om att preskription har inträtt kommer troligen att minska genom Mediegrundlagsutredningens förslag till förlängning av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § angivna ursprungsuppgifterna, den s.k. utvidgade brottsbalksregeln (se kapitel 8). De nu nämnda fallen torde således inte utgöra några avgörande problem.

Att utgivningstidpunkten skall bestämmas i enlighet med vad som gäller enligt TF, dvs. att det skall krävas att i vart fall ett exemplar av upptagningen lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets, innebär inte att YGL:s tillämpningsområde skall anses omfatta även tekniska upptagningar som lämnas ut eller avses lämnas ut för försäljning, uthyrning eller liknande i endast ett exemplar (här bortses från det fallet att offentliggörande sker eller avses ske genom offentlig uppspelning) eftersom detta skulle strida mot YGL:s ändamål att säkerställa friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen. Resonemanget innebär endast att det läggs fast att utgivningstidpunkten, dvs. den tidpunkt då grundlagen tillåter att ingripande får ske, infaller redan när ett exemplar lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. För att YGL över huvud taget skall vara tillämplig, vilket naturligtvis är den fråga som måste besvaras först, skall enligt Mediegrundlagsutredningens mening alltjämt krävas att spridning skett eller avses ske till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Vid avgörandet av denna fråga tillämpas presumtionsregeln i andra stycket i 1 kap. 10 § YGL.

Klargörandet av att utgivningstidpunkten inte nås förrän i vart fall ett exemplar lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets kan ske genom att man i 1 kap. 10 § första stycket YGL lägger till en uttrycklig regel om när utgivningstidpunkten är nådd som motsvarar regeln om detta i 1 kap. 6 § andra meningen TF. En sådan ändring kräver också att man inför utgivningsbegreppet i YGL eftersom detta nu inte nämns i lagtexten. Paragrafen skulle kunna ändras enligt följande (ändring i förhållande till nu gällande lydelse är kursiverad):

Grundlagen är tillämplig på sådana tekniska upptagningar som ges ut i

Sverige. En teknisk upptagning ges ut då den utlämnas för att spridas till allmänheten genom att spelas upp, säljas eller tillhandahållas på annat sätt..

Om grundlagen är tillämplig eller inte prövas i det enskilda fallet på grundval av vad som kan antas om spridningen. Om inte annat framgår av omständigheterna, skall grundlagen anses tillämplig på en upptagning med uppgifter enligt 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 §.

Ändringen avser utgivningstidpunkten och rör inte vad som krävs för att grundlagen över huvud taget skall vara tillämplig. Det är således inte tillräckligt att framställning av endast något enstaka eller ett fåtal exemplar sker eller avses ske för att YGL skall vara tillämplig (när spridning avses ske genom utlämnande av exemplar och inte t.ex. genom offentlig uppspelning) utan det krävs ett tillräckligt antal för att spridning skall kunna ske till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. När så många exemplar framställts eller avses framställas kan dock ingripande mot upptagningen ske redan när en upptagning lämnats ut för spridning.

Frågan om grundlagen är tillämplig avgörs också med tillämpning av presumtionsregeln i 1 kap. 10 andra stycket YGL.

Som en följd av ändringen i 1 kap. 10 § YGL bör ordalydelsen i preskriptionsregeln för tekniska upptagningar i 7 kap. 1 § andra stycket YGL ändras så att det anges att tiden enligt denna regel löper från det att upptagningen gavs ut.

En viss nackdel med den nu diskuterade nya lydelsen av 1 kap. 10 § YGL, liksom med den hittills gällande lydelsen av paragrafen och med den nuvarande utformningen av 1 kap. 5 och 6 §§ TF, är att den kan ge intrycket att grundlagen inte är tillämplig på tekniska upptagningar förrän de lämnas ut för spridning. Som framgått i det föregående är detta fel. Grundlagsskyddet med bl.a förbudet mot censur och hindrande åtgärder är i funktion redan innan en teknisk upptagning är framställd och lämnas ut för spridning och motsvarande gäller för skrifter enligt TF. Detta framgår dock av 1 kap. 3 § YGL och 1 kap. 1 § första stycket samt 1 kap. 2 § TF varför Mediegrundlagsutredningen stannar för att inte föreslå någon ändring i TF eller YGL för att klargöra detta.

10.5. Ytterligare begrepp

Kommitténs bedömning: Med teknisk upptagning i 1 kap. 10 § YGL skall förstås en upplaga av en teknisk upptagning, och varje ny upplaga utgör en ny teknisk upptagning. Exemplar och mångfaldiga har samma betydelse som i normalt språkbruk. Den som låtit framställa får anses avse den som planerar, organiserar och genomför produktionen av de för spridning avsedda exemplaren. Varje framställning av en ny upplaga är en ny produktion.

De ytterligare begrepp, utöver upplaga, som JK nämner i sin framställning som oklara är filmen, ljudupptagningen, exemplar, mångfaldiga och den som har låtit framställa. Vid 1998 års ändringar av YGL infördes begreppet teknisk upptagning som gemensam beteckning för filmer, videogram, ljudupptagningar och andra upptagningar med text, bild eller ljud som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel. Särregleringen av ljudupptagningar upphävdes också. De problem JK fann föreligga beträffande begreppen filmen och ljudupptagningen torde alltså numera avse begreppet teknisk upptagning.

JK anför i sin framställning att möjligheterna för honom att ingripa med stöd av YGL ofta beror av vilken innebörd som kan tilläggas olika begrepp eller lokutioner som de ovan angivna. Han anför att begreppen och uttrycken i YGL inte är helt entydiga och att vägledning för hur olika väsentliga begrepp skall förstås inte alltid ges i förarbetena till denna grundlag utan att ledning ofta får sökas i TF och i praxis och doktrin på tryckfrihetens område. JK anger att filmen och ljudupptagningen sålunda torde vara att förstå på motsvarande sätt som skriften i TF och att mångfaldiga och exemplar är begrepp som förekommer också i TF. JK anför vidare att ett begrepp som är av väsentlig betydelse för förståelsen av de nämnda begreppen liksom för tolkningen och tillämpningen av YGL i övrigt är upplaga.

Den tekniska upptagningen och exemplar

Syftet med YGL är att skydda friheten att yttra sig i massmedier som ett medel för den fria åsiktsbildningen, och detta kommer beträffande tekniska upptagningar till uttryck i kravet i 1 kap. 10 § på spridning till allmänheten. YGL är alltså endast tillämplig på tekniska upptagningar som sprids eller avses spridas till allmänheten. Sådan spridning kan ske genom att upptagningen spelas upp vid en offentlig visning eller genom att den säljs eller tillhandahålls på annat sätt. I de fall då spridning sker eller avses ske genom utlämnande av exemplar t.ex. för försäljning avser alltså uttrycket

teknisk upptagning i 1 kap. 10 § YGL en upplaga av en viss storlek av en teknisk upptagning. Som anges i avsnitt 10.3.2 kan man knappast ange exakt hur många exemplar som krävs utan frågan får bedömas mot bakgrund av att upptagningen skall kunna lämnas ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Det får dock anses klart att det inte är tillräckligt att endast ett eller ett fåtal exemplar framställts eller avses framställas, om det inte är fråga om en offentlig visning.

Som framgått i avsnitt 10.3.1 skall enligt förarbetena till TF olika upplagor alltid anses som skilda skrifter även om innehållet överensstämmer. Med en ”skrift” i TF avses alltså inte endast verket i sig eller den ursprungliga upplagan utan varje enskild ny upplaga av skriften. Eftersom YGL har tillkommit efter förebild av TF och TF skall utgöra en utgångspunkt för förståelsen och tolkningen av YGL gäller detta också på YGL:s område. En ny upplaga av en teknisk upptagning är alltså en ny teknisk upptagning för vilken en ny preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott löper. Som anges i avsnitt 10.3.1 ger både olika innehåll och olika tryckningstillfällen olika upplagor. (Jfr Hovrättens för Västra Sverige slutliga beslut 2000-11-23 i mål Ö 983-99.)

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att med teknisk upptagning i 1 kap. 10 § YGL skall förstås en upplaga av en teknisk upptagning, och att varje ny upplaga utgör en ny teknisk upptagning. När spridning sker eller avses ske genom utlämnande av exemplar krävs en upplaga av en viss storlek men när spridning sker genom offentlig visning kan upplagan bestå av ett exemplar.

Begreppet exemplar förekommer i 3 kap. 9 och 13 §§, 4 kap. 4 §, 5 kap. 6 § samt 7 kap. 5 § YGL. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening har begreppet i dessa bestämmelser samma betydelse som i normalt språkbruk. Vad som avses torde alltså vara enskilda exemplar, t.ex. ett videogram eller en cd-skiva, av den tekniska upptagning, dvs. den upplaga av tekniska upptagningar, som är aktuell.

Mångfaldiga

I YGL förekommer begreppet mångfaldiga endast i 5 kap. 6 §. I paragrafen sägs att en teknisk upptagning som innefattar yttrandefrihetsbrott får konfiskeras och att vid konfiskering alla exemplar som är avsedda för spridning skall förstöras. Vidare föreskrivs att det skall tillses att föremål som kan användas särskilt för att mångfaldiga den tekniska upptagningen inte skall kunna användas för att framställa ytterligare exemplar.

Av förarbetena till bestämmelsen framgår inte att begreppet mångfaldiga här skall tilläggas någon annan betydelse än i normalt språkbruk. Mångfaldiga får alltså här enligt Mediegrundlagsutredningens mening

anses betyda framställning av flera likadana exemplar. (I avsnitt 10.3.1 ovan behandlas frågan vilken betydelse begreppet mångfaldiga har i 1 kap. 5 § TF.)

Den som låter/låtit framställa

Uttrycket den som låter/låtit framställa en teknisk upptagning förekommer i 3 kap. 13 §, 4 kap. 1 §, 6 kap. 2 §, 7 kap. 3 §, 8 kap. 2 § och 10 kap. 1 § YGL. Det kommenteras dock inte närmare i propositionen till YGL.

I 4 kap. 1 § första stycket YGL sägs att radioprogram och tekniska upptagningar skall ha en utgivare och i paragrafens andra stycke sägs att utgivaren utses av den som bedriver sändningsverksamheten eller låter framställa den tekniska upptagningen. I propositionen till YGL anger departementschefen att det i fråga om radio- och TV-program i allmänhet kan antas stå klart vem som i grundlagens mening bedriver verksamheten och att detsamma kan sägas om filmer (prop. 1990/91:64 s. 122). Uttalandet tyder på att den som låter framställa avsetts ha samma betydelse som den som bedriver verksamheten.

Paragrafen motsvaras i sak av 17 kap. 1 § i det förslag till utvidgning av TF med en ny andra avdelning om offentliga framställningar som remitterades till Lagrådet år 1986 (prop. 1986/87:151). I förslaget angavs både för radioprogram och tekniska upptagningar att utgivaren utses av den som bedriver verksamheten (a. prop. s. 274). Lagrådet ansåg emellertid att det var bättre att anknyta till den på andra håll i förslaget begagnade lokutionen ”den som låter framställa” en film (a. prop. s. 302). Det av Lagrådet förordade uttrycket kom alltså att användas i YGL. Angående ansvarssystemet för filmer och videogram anförde departementschefen i 1986 års lagrådsremiss att verksamhet för utgivande av ljud- och bildupptagningar i de flesta fall torde bedrivas i ordnade associationsrättsliga former och att ansvaret för att en utgivare utses alltså ligger på det företag som producerar framställningen (a. prop. s. 78).

I det till Lagrådet remitterade förslaget fanns också en regel, 16 kap. 6 §, om märkning av filmer med bl.a. uppgift om vem som låtit framställa filmen som motsvarar nuvarande 3 kap. 13 § YGL (a. prop. s. 273). I specialmotiveringen till den paragrafen (a. prop. s. 170) angavs att syftet med bestämmelsen var att underlätta utkrävande av det subsidiära ansvaret för yttrandefrihetsbrott i framställningen och att det var den som bedrev verksamheten för framställning av filmer el.dyl. som avsågs och inte annan som hade hand om enbart den tekniska produktionen. Lagrådet angav i sitt yttrande beträffande denna bestämmelse (a. prop. s. 302) att hänvisningen till den som har låtit framställa framstod som något oklar. Lagrådet anförde att MMU i sitt förslag i detta sammanhang använt uttrycket producen-

ten och belyst innebörden genom en hänvisning till uttalanden av Filmcensurutredningen (SOU 1975:49 s. 230). Filmcensurutredningen angav bl.a. att med producent borde förstås den fysiska eller juridiska person som planerar, organiserar och genomför produktionen av en film (SOU 1969:14 s. 122). Lagrådet angav att det var troligt att det remitterade förslaget skulle innebära detsamma och att det däremot inte torde syfta på exempelvis den som beställt en filmproduktion.

I Wennberg m.fl. Yttrandefrihetsgrundlagen, andra upplagan 1999, s. 68, anges att uttrycket ”den som låter framställa upptagningen” såvitt gäller bildupptagningar normalt är liktydigt med det inom filmbranschen begagnade uttrycket ”producenten” och att därmed avses den som planerar, organiserar och genomför produktionen av en film. Det anges också att producenten ofta är ägare till den film han producerat och innehavare av de upphovsrättigheter som är knutna till filmen.

Mot bakgrund av vad som redovisats ovan anser Mediegrundlagsutredningen att uttrycket ”den som låtit framställa” får anses avse producenten, dvs. den som planerar, organiserar och genomför produktionen av de för spridning avsedda exemplaren. Härvid måste noteras att det inte är endast den ursprungliga framställningen av verket, dvs. framställningen av den första upplagan, som är att anse som produktion utan att varje framställning av en ny upplaga är en ny produktion. Den som efter framställningen av den första upplagan av en film framställer en ny upplaga, t.ex. genom kopiering av videofilmer, är alltså att betrakta som producent beträffande den nya upplagan (jfr Hovrättens för Västra Sverige slutliga beslut 2000-11-23 i mål Ö 983-99). Att det förhåller sig på detta sätt följer av vad som ovan sagts om att när spridning sker eller avses ske genom utlämnande av exemplar (och alltså inte genom offentlig visning) skall med teknisk upptagning förstås en upplaga av en viss storlek av en teknisk upptagning och att varje ny upplaga är att betrakta som en ny upptagning. ”Den som låter framställa en teknisk upptagning” kan ses som en motsvarighet till utgivaren eller förläggaren till en icke periodisk tryckt skrift. Den som faktiskt framställer, dvs. tekniskt producerar, en upptagning motsvaras i TF av den som trycker en skrift.

Det kan också påpekas att den som låtit framställa och den som framställer kan vara samma person, t.ex. vid småskalig produktion av videofilmer (se prop. 1990/91:64 s. 122).

Avslutande synpunkt

Mediegrundlagsutredningen anser att det inte är ändamålsenligt att i lagtext klargöra hur de olika begrepp som nu behandlats skall förstås utan att det får överlämnas åt rättstillämpningen att tolka dem.

10.6. Särskilt om tekniska upptagningar som framställts utomlands

Kommitténs förslag: Bestämmelserna i 3 kap. 13 § YGL om ursprungsuppgifter skall inte gälla för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning i Sverige. I stället införs i 10 kap. 3 §

YGL en särskild regel om ursprungsuppgifter på sådana upptagningar. Enligt den nya regeln skall upptagningarna förses med uppgifter om vem som här i landet lämnat ut dem för spridning och när exemplaren förts in i landet. Skyldigheten åvilar importören. I 4 kap. 2 § tillämpningslagen införs en särskild regel om att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar skall fullgöras på samma sätt som när det gäller upptagningar som framställts här om det är möjligt. Annars får skyldigheten fullgöras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål. Om förlagan till en teknisk upptagning tillverkas i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren tillverkas utomlands och importeras hit får upptagningen anses framställd utomlands.

10.6.1. Inledning

Som nämnts inledningsvis i detta kapitel har JK sin framställning till regeringen (bilaga 2 till detta betänkande) påtalat vissa oklarheter och svårigheter beträffande tekniska upptagningar som framställts utomlands. Som ett problem anger JK att den som importerar tekniska upptagningar till Sverige för spridning här inte synes ha någon straffsanktionerad skyldighet att sätta ut fullständiga ursprungsuppgifter på upptagningen. JK anför att det kan ifrågasättas om de skyldigheter importören har i detta avseende är tillräckligt långtgående och att man skulle kunna överväga en skyldighet för importören att förutom sitt eget namn även ange när exemplaren förts in i landet. Som ett tredje problem anges frågan hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en teknisk upptagning skapats i Sverige och de för spridning i Sverige avsedda exemplaren sedan tillverkats utomlands och importerats hit. De av JK påtalade problemen har betydelse bl.a. för möjligheten att bestämma utgångspunkten för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott (jfr kapitel 8).

I Mediegrundlagsutredningens direktiv anges att kommittén skall utreda de tillämpningsproblem som JK redovisar i sin PM och att kommittén skall analysera vilka regler som gäller och bör gälla i den speciella situationen då en förlaga till en teknisk upptagning skapas i Sverige och de exemplar som är avsedda för spridning i Sverige sedan tillverkas utomlands och importeras hit.

10.6.2. Skyldighet att sätta ut ursprungsuppgifter

De regler som kräver att tekniska upptagningar skall förses med uppgifter om framställare och utgivare m.m., så kallade ursprungsuppgifter, är en viktig del av ansvarssystemet i YGL. Syftet med reglerna är att göra det möjligt att spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningarna. Ursprungsuppgifter har också stor betydelse för möjligheten att avgöra dels om en upptagning spritts till allmänheten och således faller in under grundlagsskyddet, dels när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott börjar löpa.

I 3 kap. 13 § första stycket YGL sägs att sådana exemplar av tekniska upptagningar som framställs i landet och är avsedda för spridning här skall förses med tydliga uppgifter om vem som har låtit framställa upptagningen samt om när, var och av vem exemplaren har framställts. I andra stycket föreskrivs straffansvar för den som framställer en teknisk upptagning och därvid uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot första stycket. Enligt tredje stycket föreligger straffansvar för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet sprider en teknisk upptagning som saknar sådana uppgifter som sägs i första stycket. Detsamma gäller om någon uppgift är felaktig och spridaren känner till detta. Framställaren kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år medan spridaren endast kan dömas till penningböter.

Spridaren kan emellertid också bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott som begås genom den upptagning han sprider. I 6 kap. 2 § tredje stycket YGL sägs att spridaren svarar för yttrandefrihetsbrott i upptagningen om upptagningen saknar uppgift om vem som har låtit framställa den och det inte kan klarläggas vem han är eller han saknar känd hemortsadress i Sverige och inte heller kan påträffas här under rättegången. Enligt fjärde stycket i samma paragraf gäller detsamma om en lämnad uppgift innebär att den som låtit framställa upptagningen har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och spridaren känner till detta.

Enligt 4 kap. 1 § YGL skall tekniska upptagningar ha en utgivare och denne utses av den som låter framställa upptagningen. I 4 kap. 4 § samma grundlag sägs att det skall framgå av en teknisk upptagning vem som är utgivare och att utgivaren skall se till att varje exemplar har en sådan uppgift. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att utse utgivare kan enligt 4 kap. 6 § första stycket första meningen YGL dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att se till att uppgift om utgivaren sätts ut på en teknisk upptagning kan enligt 4 kap. 6 § första stycket andra meningen YGL dömas till penningböter.

I 10 kap. YGL finns regler om radioprogram och tekniska upptagningar från utlandet. I 1 § första stycket sägs att bestämmelserna i 1–9 kap. och 11 kap. är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har

framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. Det anges vidare att vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning. Med den som här lämnar ut en framställning för spridning avses enligt förarbetena till YGL importören (prop. 1990/91:64 s. 132). För importören gäller alltså det som sägs om den som låtit framställa upptagningen.

Av det anförda framgår alltså att importören är skyldig att utse utgivare enligt 4 kap. 1 § jämförd med 10 kap. 1 § YGL och kan fällas till ansvar om han underlåter att göra detta (4 kap. 6 § jämförd med 10 kap. 1 § YGL). Han är däremot inte skyldig att se till att uppgift om utgivaren sätts ut utan denna skyldighet ligger på utgivaren.

Eftersom hänvisningen i 10 kap. 1 § till 1-9 kap. och 11 kap. även omfattar 3 kap. 13 § gäller denna bestämmelse även för upptagningar som framställs utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. Enligt 3 kap. 13 § YGL skall upptagningen förses med uppgift bl.a. om vem som låtit framställa den samt när den har framställts. Beträffande importerade upptagningar skall det som sägs om den som låtit framställa upptagningen gälla för importören. Den importerade upptagningen skall alltså förses med uppgift om vem som är importör. Skyldigheten att förse upptagningen med denna uppgift och övriga ursprungsuppgifter åvilar den som framställer en teknisk upptagning, inte den som låter framställa upptagningen. Den straffsanktionerade skyldigheten att förse en upptagning med ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL åvilar alltså inte importören utan den som framställer upptagningen. I ett fall då framställaren finns utomlands är han inte åtkomlig för svenska myndigheter.

Den som importerar en upptagning för spridning i Sverige är alltså skyldig att utse utgivare. Uppgift om utgivaren och vem som importerat upptagningen skall finnas på upptagningen men skyldigheten att se till att uppgifterna sätts ut åvilar inte importören utan utgivaren respektive framställaren. Den senare är inte åtkomlig eftersom han finns utomlands. (En annan sak är att importören kan straffas med penningböter om han sprider en upptagning som har bristfälliga ursprungsuppgifter eller som saknar sådana uppgifter och att han som spridare kan bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott i upptagningen om denna saknar uppgift om vem som är importör eller om lämnad uppgift innebär att importören har hemvist utomlands eller om uppgiften är oriktig och spridaren känner till detta.)

Mediegrundlagsutredningen anser att YGL bör ändras så att skyldigheten att se till att ursprungsuppgifter sätts ut på upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige ligger på importören och inte som nu på den oftast oåtkomlige utländske framställaren. Importören bör vara skyldig att sätta ut sitt eget namn och uppgift om när upptagningen förts in i landet. Dessa uppgifter ger ledning när det gäller

att spåra någon som bär det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret och när det gäller att fastställa utgångspunkten för preskriptionstiden, dvs. när upptagningen lämnades ut för spridning i Sverige. Importören bör inte åläggas att ange när, var eller av vem exemplaren har framställts eftersom dessa uppgifter kan vara okända för honom och omöjliga att få fram.

Importörens skyldighet att ange uppgifter bör vara straffsanktionerad på samma sätt som framställarens skyldighet enligt 3 kap. 13 § andra stycket YGL, och för den som sprider importerade upptagningar med bristfälliga uppgifter om vem som importerat upptagningen och när upptagningen förts in i landet bör gälla ett straffansvar motsvarande det som nu gäller enligt 3 kap. 13 § tredje stycket YGL.

De nya reglerna om ursprungsmärkning av upptagningar som framställts utomlands och lämnats ut för spridning i Sverige bör tas in i 10 kap. YGL eftersom det är fråga om särskilda regler för upptagningar från utlandet. Reglerna i 3 kap. 13 § första-tredje styckena skall då gälla enbart för upptagningar som framställts i Sverige. Ändringarna bör ske genom ett tillägg i 10 kap. 1 § första stycket som undantar 3 kap. 13 § från tillämpning på utländska upptagningar och genom införande av en ny paragraf om ursprungsmärkning i 10 kap.

Enligt 4 kap. 2 § tillämpningslagen skall skyldigheten att ange ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL fullgöras genom att uppgifterna tas in i själva den tekniska upptagningen eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål. I förarbetena till bestämmelsen anges att det inte är tillräckligt att märkningen finns på ett omslag eller något annat som lätt kan skiljas från filmen, videogrammet eller ljudupptagningen (prop. 1990/91:179 s. 49).

När det gäller importerade upptagningar är det fråga om att förse redan färdigställda upptagningar med ytterligare uppgifter. Detta är ofta svårare än att ange ursprungsuppgifter i samband med framställningen så som sker när det gäller upptagningar som framställs i landet. Beträffande många typer av optiska lagringsmedier, t.ex. cd- och cd-rom-skivor, är det t.ex. ofta omöjligt att i efterhand föra in något ytterligare i själva innehållet. Det kan också vara svårt att påföra ursprungsuppgifter på annat sätt, t.ex. genom stämpling. Särskild färg eller överlackning torde krävas för att ursprungsuppgiften inte skall försvinna och det synes tveksamt om det för närvarande finns färg och metoder för överlackning som kan användas efter det att skivan är färdigproducerad. Skivorna är också känsliga och redan en felaktigt utformad eller anbringad etikett kan orsaka vibrationer som gör att skivan inte fungerar, exempelvis kan ljudet på en cd-skiva försämras. Enligt uppgifter från SKL finns det visserligen i handeln färdigproducerade etiketter som är avsedda att sättas på cd- och cd-romskivor med hjälp av ett handverktyg. Sådana etiketter täcker emellertid hela skivan. De torde därför inte vara möjliga att använda när en importör

i Sverige vill saluföra en skiva som framställts utomlands utan hans medverkan och den skall se likadan ut som i andra länder där den saluförs. Det kan alltså vara svårt att följa gällande bestämmelse i 4 kap. 2 § tillämpningslagen beträffande upptagningar som framställts utomlands. Mediegrundlagsutredningen gör därför bedömningen att i bestämmelsen i 4 kap. 2 § tillämpningslagen bör införas en särskild regel för skyldigheten att sätta ut uppgifter enligt 10 kap. 3 § YGL på importerade upptagningar. Regeln bör innebära att uppgifterna skall sättas ut på samma sätt som på upptagningar som tillverkas i Sverige om detta är möjligt och att i annat fall uppgifterna får sättas ut på fodral, omslag eller liknande föremål.

Det kan här påpekas att den skyldighet som åvilar utgivaren att se till att varje exemplar av upptagningen har en uppgift om vem som är utgivare är oförändrad. Det torde närmast vara en praktisk nödvändighet att uppgift om utgivare sätts ut samtidigt som importören sätter ut uppgifterna om vem som är importör och när upptagningarna förts in i landet. Detta innebär att den som tillfrågas om att vara utgivare och inte tänker ombesörja märkningen själv måste förvissa sig om att importören även sätter ut uppgift om utgivare. Om han inte är säker på att detta sker bör han inte åta sig uppdraget.

10.6.3. Förlagan tillverkas i Sverige och exemplaren tillverkas utomlands

JK anger i sin framställning att det förtjänar att närmare övervägas hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en film eller ljudupptagning skapats i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren sedan tillverkats utomlands och importerats hit. Enligt JK saknar inte fallet praktisk betydelse i en tid då handeln över gränserna har ökat och underlättats. JK nämner som exempel att det i ett mål angående yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp visat sig att de aktuella masterbanden producerats i Sverige, att förlagan sedan sänts till en utländsk firma för pressning av cd-skivor, varefter upplagor importerats och spridits i Sverige. JK anger att det kan ifrågasättas huruvida bestämmelserna i 3 kap. 13 § första stycket YGL enligt sin ordalydelse är tillämpliga i denna situation men att däremot 10 kap. 1 § torde gälla för sådana hit importerade upptagningar. JK anför att det inte ter sig helt rimligt att göra skillnad mellan fall då ett Sverigebaserat företag låter framställa exemplar utomlands för spridning i Sverige och fall då motsvarande exemplar tillverkas i Sverige.

Frågan är var upptagningarna skall anses framställda när förlagan framställs i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren sedan tillverkas utomlands och importeras till Sverige. Som framgått i avsnitt 10.6.2 har frågan betydelse för skyldigheten att sätta ut ursprungsuppgifter. Om

upptagningen framställts i Sverige är den svenske framställaren skyldig att sätta ut ursprungsuppgifter. Om upptagningen framställts utomlands går skyldigheten att sätta ut ursprungsuppgifter emellertid inte över på importören utan vilar fortfarande på framställaren. Framställaren är i ett sådant fall oåtkomlig eftersom han finns utomlands. Efter 1998 års ändringar i YGL har frågan var upptagningarna skall anses framställda inte någon betydelse för ansvarigheten för yttrandefrihetsbrott.

Före 1998 års ändringar kunde frågan ha betydelse för ansvarigheten för yttrandefrihetsbrott i ljudupptagningar. Anledningen till detta är att det även då i fråga om utomlands framställda upptagningar gällde att vad sades om den som låtit framställa upptagningen skulle gälla den som här i landet lämnade ut upptagningen för spridning och att det i då gällande 6 kap. 4 § andra stycket YGL föreskrevs att den som låtit framställa en ljudupptagning som inte hade eller skulle ha utgivare under vissa förutsättningar svarade för yttrandefrihetsbrott i upptagningen. Om en upptagning framställts utomlands kunde alltså inte den som låtit framställa upptagningen i meningen den som bedrev verksamheten fällas till ansvar enligt 6 kap. 4 § andra stycket utan endast den som här i landet lämnade ut upptagningen för spridning (jfr Uppsala tingsrätts beslut 1997-06-12 i mål B 2741-96 s. 16 ff. och Svea hovrätts dom 1999-09-09 i mål B 2708-98).

Enligt det lagförslag som remitterades till lagrådet år 1986 skulle filmer och ljudupptagningar som framställs i riket och som är avsedda för spridning här förses med tydliga uppgifter om vem som låtit framställa dem samt om när och var det har skett (prop. 1986/87:151 s. 273). Lagrådet anmärkte att det inte framgick av lagtext och motiv efter vilka kriterier man skall avgöra var en film är framställd. Lagrådet pekade på några tänkbara möjligheter att finna vägledning för att avgöra var framställningen skett och uttalade att frågan borde belysas närmare i motiven (a. prop. s. 302). I specialmotiveringen till 3 kap. 13 § YGL redogjorde departementschefen för Lagrådets anmärkning och anförde att när det gäller att bedöma var en upptagning är framställd kan man knappast utgå från redigeringen av materialet eftersom den kan tänkas ske under vitt skiftande förhållanden. Vad som åsyftas i förslaget är enligt departementschefen i stället platsen för tillverkningen av de för spridning avsedda kopiorna (prop. 1990/91:64 s.121).

Med hänsyn till de angivna förarbetsuttalandena anser Mediegrundlagsutredningen att upptagningen får anses framställd utomlands när förlagan tillverkas i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren tillverkas utomlands och sedan importeras hit. Detta överensstämmer också med TF som i 13 kap. innehåller särskilda regler för skrifter som trycks utomlands. Det angivna synsättet är motiverat också av att den utländske framställaren även i detta fall ofta är oåtkomlig för svenska myndigheter och en skyldighet för honom att ange ursprungsuppgifter är verkningslös.

Den i avsnitt 10.6.2 föreslagna ändringen i YGL blir alltså tillämplig även i denna situation. Detta innebär att importören, vilken i detta fall torde vara densamme som den som framställt eller låtit framställa förlagan, blir skyldig att sätta ut uppgifter om sig själv på upptagningarna tillsammans med uppgift om när de förts in i landet.

10.7. Särskilt om skyndsam behandling av tryck- och yttrandefrihetsmål

Kommitténs förslag: 11 kap. 1 § YGL ändras så att det klart framgår att kravet på skyndsam behandling gäller alla mål enligt YGL och inte endast yttrandefrihetsmål.

10.7.1. Inledning

Som framgått i kapitel 8 gäller särskilt korta preskriptionstider för tryckoch yttrandefrihetsbrott. Skälen till detta är att det sedan lång tid tillbaka ansetts viktigt att frågan om tryckfrihetsbrott avgörs snabbt. Att åtalsprövningen anses böra ske i anslutning till utgivningen hör samman med att de flesta yttranden som kan vara straffbara enligt TF och YGL är sådana som har betydelse för den allmänna opinionsbildningen och att uppfattningen om vad som är tillåtet respektive otillåtet att yttra kan ändras även under en kortare tidsperiod. Beträffande politiska yttranden är det därför särskilt viktigt att åtalsfrågan blir avgjord kort efter offentliggörandet så att frågan om det föreligger ett missbruk av tryck- eller yttrandefriheten blir klarlagd. Det har även anförts att det är viktigt att åtalsfrågan inte kommer upp på nytt när den allmänna opinionen kanske ändrat uppfattning.

I 14 kap. 3 § TF sägs att tryckfrihetsmål och annat mål om brott mot bestämmelserna i TF alltid skall behandlas skyndsamt. Av 11 kap. 1 § YGL följer att detsamma skall gälla i fråga om yttrandefrihetsmål. Bestämmelserna är föga kommenterade i förarbeten och litteratur. Det sägs emellertid att tryckfrihetsmålen m.fl. skall ges förtur framför andra mål och att korta tider bör bestämmas för infordrande av yttranden och annan utredning (Petrén, Ragnemalm, ”Sveriges grundlagar”, 1980, s. 485).

Reglerna om skyndsam behandling bör enligt Mediegrundlagsutredningens mening ses mot bakgrund av reglerna om de särskilt korta preskriptionstiderna. Syftet med de korta preskriptionstiderna motverkas om inte målen handläggs skyndsamt i domstolen. Mediegrundlagsutredningen tar därför i detta avsnitt upp frågan om skyndsam behandling av tryck- och yttrandefrihetsmål.

10.7.2. Kort om handläggningstiderna

JK har gjort en sammanställning över handläggningstiderna i domstol för samtliga tryck- och yttrandefrihetsmål som han väckt åtal i under tiden från och med år 1992 till april år 2000. Sammanställningen upptar även mål om enbart konfiskering eftersom ansökan om konfiskering bör ske inom samma tid som skulle ha gällt för allmänt åtal (Strömberg, Tryckfrihetsrätt, 13:e uppl., 1999 s. 77).

Under den angivna tiden väcktes åtal i totalt 47 mål. I 33 av målen var handläggningstiden, dvs. tiden från ansökan om stämning till slutligt beslut eller dom, i tingsrätten mer än sex månader. I 17 av dessa fall var handläggningstiden mer än tolv månader och i 8 av dessa fall översteg handläggningstiden 18 månader. Under perioden gick 18 av målen vidare till hovrätten. I 13 av hovrättsmålen översteg handläggningstiden, dvs. tiden från överklagandet till hovrättens dom eller slutliga beslut, sex månader och i fem av dessa fall var handläggningstiden längre än tolv månader. Sex mål har förts upp till HD och handläggningstiden där var två eller tre månader i varje mål. (De korta handläggningstiderna i HD beror sannolikt på att prövningstillstånd inte beviljats.)

10.7.3. Överväganden

Av JK:s sammanställning framgår att handläggningstiden i tingsrätt var mer än sex månader i 70 procent av målen och mer än tolv månader i 36 procent av målen. Det framgår alltså att handläggningstiderna i många fall är förhållandevis långa. Av JK:s sammanställning kan inte dras några slutsatser om vad handläggningstiderna i de enskilda fallen beror på även om utredaren i vissa fall studerat JK:s akt och dagboksblad från berörd instans. Orsakerna till att handläggningen drar ut på tiden kan naturligtvis vara delgivningssvårigheter eller andra omständigheter som domstolarna inte råder över.

Oavsett vilka orsakerna är finns det enligt Mediegrundlagsutredningens mening anledning att understryka vikten av att bestämmelserna i TF och YGL om skyndsam handläggning efterlevs. Som angetts ovan är det viktiga skäl som ligger bakom bestämmelserna och dröjsmål med avgörande av tryck- och yttrandefrihetsmål inverkar menligt på yttrandefriheten. Bestämmelserna innebär t.ex. att målen skall ges förtur och att korta tider bör bestämmas för infordrande av yttranden och annan utredning.

Det finns också anledning att uppmärksamma en diskrepans mellan TF och YGL i nu aktuellt hänseende. Bestämmelsen om skyndsam handläggning i TF, 14 kap. 3 §, gäller uttryckligen för tryckfrihetsmål ”och annat mål om brott mot bestämmelserna i denna förordning”. Med annat mål

avses t.ex. mål rörande underlåtenhet att sätta ut ursprungsuppgifter på skrift (se 4 kap. 2 och 5 §§ samt 12 kap. 1 § TF, även Petrén, Ragnemalm, ”Sveriges grundlagar” 1980 s. 485). Enligt hänvisningen i 11 kap. 1 § YGL till 14 kap. 1-3 §§ TF skall dock vad som sägs i dessa bestämmelser gälla ”i fråga om yttrandefrihetsmål”. Utformningen av hänvisningen innebär alltså att regeln om skyndsam behandling endast gäller för yttrandefrihetsmål och inte för andra mål enligt YGL. Enligt Mediegrundlagsutredningens mening finns det inte anledning till en sådan skillnad mellan TF och YGL. Av specialmotiveringen till 11 kap. 1 § YGL (prop. 1990/91:64 s. 133) framgår också att avsikten var att regeln om skyndsam behandling skulle gälla för samma mål enligt YGL som enligt TF. Mediegrundlagsutredningen anser att man bör ändra hänvisningen i YGL så att regeln om skyndsam behandling gäller för samma mål enligt YGL som enligt TF.

Del IV

Brottskatalogen i TF

11. Skall ytterligare brott upptas som tryck- och yttrandefrihetsbrott?

Kommitténs bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl, i vart fall för närvarande, för att föreslå någon utvidgning av brottskatalogen beträffande olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet, vilka är de brott som närmast skulle kunna komma i fråga.

11.1. Inledning

I detta kapitel behandlas frågan om ytterligare brott är av det slaget att de kan läggas till i brottskatalogen i TF och i så fall om detta bör ske så att yttranden som innefattar sådana brott blir straffbara som tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott när de begås i medier som omfattas av TF eller YGL. Det gäller främst olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där hot ingår som ett led. Eftersom YGL, med undantag för olaga våldsskildring i rörliga bilder, hänvisar till brottskatalogen i TF i fråga om vilka gärningar som skall anses som yttrandefrihetsbrott (5 kap. 1 § YGL) blir gärningar som förs in i brottskatalogen i TF automatiskt även yttrandefrihetsbrott. När det i det följande talas om brottskatalogen i TF har det alltså direkt betydelse också för vilka brott som utgör yttrandefrihetsbrott.

I Mediegrundlagsutredningens direktiv anges att den tekniska utveckligen med alla de nya kommunikationsvägar som har öppnats har ökat risken för att olaga hot framförs i sådana medier som omfattas av mediegrundlagarna och att det därför finns anledning att närmare överväga om olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led, exempelvis hot mot tjänsteman, bör införlivas i brottskatalogen i TF så att sådana yttranden blir tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

JK har också i en skrivelse till regeringen av den 25 augusti 1998 rubricerad Angående vissa problem vid tillämpningen av främst yttrandefrihetsgrundlagen (regeringens dnr Ju 97/1925) bl.a. uppgett att det kan förtjäna att övervägas närmare om olaga hot bör införlivas i brottskatalogen i TF så att det blir ett tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. Enligt JK kan olaga hot knappast anses som en sådan gärning som i likhet med t.ex.

svindleri med hjälp av tryckt skrift kan beivras med stöd av vanlig lag därför att gärningen faller utanför det område som TF är avsedd att skydda. JK anger att brottet från principiella utgångspunkter synes vara ett missbruk av tryck- eller yttrandefriheten och jämförbart med exempelvis förtal och uppvigling när det begås i sådana medier som grundlagarna är tilllämpliga på. En konsekvens av den nuvarande ordningen kan enligt JK vara att inte enbart den som är ansvarig för själva publiceringen av ett olaga hot i ett grundlagsskyddat medium går fri utan också den som på olika sätt medverkat vid framställningen. Det kan enligt JK inte uteslutas att hotelser av olika slag i framtiden framförs med hjälp av de nya kommunikationsvägar som utvecklingen inom informationstekniken erbjuder, t.ex. via elektronisk post, och som i viss utsträckning omfattas av YGL.

Frågan aktualiserades i samband med ett uppmärksammat mål om olaga hot m.m., det s.k. Aftonbladsmålet. Målet gällde åtal mot en journalist vid Aftonbladet och fem ynglingar med anknytning till en gruppering med påstådda nazitiska och rasistiska sympatier, ”NS-Stockholm”, för bl.a. olaga hot och hot mot tjänsteman. Hoten byggde på bilder föreställande en maskerad och till synes beväpnad man utanför tre kända personers bostäder. Bilderna överlämnades av ynglingarna till journalisten som visade dem för målsägandena. Journalisten skrev också artiklar vilka publicerades tillsammans med bilderna i Aftonbladet. Åtalet avsåg inte publiceringen utan det förhållandet att bilder tagits och av journalisten visats för målsägandena.

Tingsrätten ansåg att åtalet mot journalisten inte var styrkt varför detta ogillades. Beträffande ynglingarna ansåg tingsrätten att åtalen var styrkta och att deras invändning om straffrihet på grund av meddelarfriheten inte var berättigad. Ynglingarna fälldes därför till ansvar för hotbrotten och ålades att betala skadestånd till målsägandena. Åklagaren, ynglingarna och målsägandena överklagade domen. Åklagaren yrkade att journalisten skulle fällas till ansvar för hotbrotten och att de tre ynglingar som dömts till icke frihetsberövande påföljd i tingsrätten skulle dömas till fängelse. Ynglingarna yrkade bl.a. att hovrätten skulle ogilla åtalen mot dem. Hovrätten fastställde tingsrättens dom såvitt gällde ansvarsfrågorna och uttalade bl.a. att den inte kunde finna att bestämmelsen om meddelarfrihet i 1 kap. 1 § tredje stycket TF hade någon relevans i den förevarande situationen.

Fyra av ynglingarna överklagade hovrättens dom till HD med yrkande bl.a. att åtalen mot dem skulle ogillas. HD meddelade prövningstillstånd beträffande frågan huruvida klagandena kunnat ådömas straff och skadeståndsskyldighet för olaga hot och hot mot tjänsteman utan hinder av TF:s bestämmelser om rätt att lämna meddelande för offentliggörande i tryckt skrift. HD kom i sitt avgörande till slutsatsen att offentliggörandet av fotografierna var ett led i journalistens journalistiska verksamhet och att det

därmed, oavsett fotografiernas hotfulla och skrämmande karaktär, föll inom det område som TF är avsedd att skydda. HD uttalade att ynglingarnas överlämnande av filmrullarna därför också måste anses omfattat av meddelarfriheten. HD ogillade därefter åtalen och skadeståndsyrkandena (NJA 1999 s. 275).

HD ansåg alltså att olaga hot och hot mot tjänsteman i och för sig föll inom TF:s materiella tillämpningsområde såvitt gällde meddelarfriheten. Det finns goda skäl att utgå från att ställningstagandet blivit detsamma om det varit fråga om ansvar för själva publiceringen (jfr Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 73). Det är med detta synsätt samma brott som omfattas av TF:s och YGL:s tillämpningsområde oavsett om det är fråga om tryck- och yttrandefrihet eller meddelarfrihet. Eftersom de angivna brotten inte upptas i TF:s brottskatalog kan de därför inte bestraffas när de begås i ett grundlagsskyddat medium.

11.2. Allmänt om tryck- och yttrandefrihetsbrotten

11.2.1. Reglerna i TF och YGL

En viktig del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL är att ingripanden på grund av innehållet i yttranden i de medier som omfattas av dessa grundlagar får ske bara om tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott föreligger, dvs. att gärningen upptas i brottskatalogen i TF (till vilken YGL hänvisar). Denna princip kallas exklusivitetsprincipen och framgår av 1 kap. 3 § TF och 1 kap. 4 § YGL. Där föreskrivs att ingripanden på grund av missbruk av tryck- respektive yttrandefriheten inte får göras utom i de fall som anges i TF och YGL. Vad som är ”missbruk” bestäms utifrån innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten så som detta framgår av 1 kap. 1 § första och andra styckena TF och 1 kap. 1 § första och andra styckena YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och att i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt YGL, ett fritt konstnärligt skapande. Att ett fritt konstnärligt skapande har nämnts särskilt i YGL har inte avsetts innebära någon skillnad mellan de båda grundlagarnas syften.

Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte omfattas av TF:s eller YGL:s skydd som exklusiv straff- och processlag. Den användning som omfattas av detta skydd brukar sägas falla inom grundlagarnas

materiella tillämpningsområde till skillnad från det formella tillämpningsområdet som anger vilka medier som omfattas av grundlagarna med bortseende från innehållet. Den användning av de grundlagsskyddade medierna som faller inom TF:s materiella tillämpningsområde men som anses otillåten upptas alltså som tryckfrihetsbrott i TF:s brottskatalog. (I fortsättningen talas här i första hand om TF men samma synsätt gäller YGL.)

Övrig användning som faller inom det materiella tillämpningsområdet kan alltså inte bestraffas eftersom bestraffning enligt exklusivitetsprincipen endast får ske i de fall som anges i grundlagarna. Beträffande den användning av de i och för sig grundlagsskyddade medierna som inte omfattas av grundlagarnas materiella tillämpningsområde kan emellertid lagföring ske enligt vanlig lag. Frågan vilken användning av de i och för sig grundlagsskyddade medierna som faller inom repektive utanför TF:s skydd som exklusiv straff- och processlag, dvs. inom eller utanför grundlagens materiella tillämpningsområde är inte helt klar.

Vid övervägande av frågan om nya brott skall föras in i brottskatalogen i TF måste man ta ställning till om gärningen kan anses falla in under TF:s materiella tillämpningsområde, dvs. om gärningen kan anses vara sådan att den omfattas av TF:s skydd som exklusiv straff- och processlag när den begås i en tryckt skrift. Om gärningen inte kan anses vara sådan kan den beivras enligt vanlig lag utan stöd i TF. Ett exempel på användning av ett i och för sig grundlagsskyddat medium som inte anses omfattas av TF:s skydd som exklusiv straff- och processlag är bedrägeri som begås med hjälp av en tryckt skrift. Sådant bedrägeri får därför bestraffas enligt vanlig lag utan stöd i TF.

För ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott krävs också att gärningen även är straffbar enligt vanlig lag. Man brukar säga att ”dubbel täckning” krävs för att ett brott skall vara straffbart som tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott kan inskränkas men inte utvidgas utan ändring av TF.

TF innehåller i 7 kap. 4 och 5 §§ en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör tryckfrihetsbrott när de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt vanligt lag. Gärningarna i 7 kap. 4 § utgör otillåtna yttranden medan gärningarna i 7 kap. 5 § utgör otillåtna offentliggöranden. Gärningarna enligt 7 kap. 4 § är högförräderi, krigsanstiftan, spioneri, obehörig befattning med hemlig uppgift, vårdslöshet med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi eller landssvek, landsskadlig vårdslöshet, ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, uppvigling, hets mot folkgrupp, olaga våldsskildring, förtal, förolämpning och, i den utsträckning som anges, försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Före den 1 januari 1999 fanns även barnpornografibrott med i uppräkningen.

I 7 kap. 5 § anges som tryckfrihetsbrott gärningar, begångna genom tryckt skrift och straffbara enligt lag, som innebär att någon

1. uppsåtligen offentliggör allmän handling som ej är tillgänglig för

envar, om han fått tillgång till handlingen i allmän tjänst, under utövande av tjänsteplikt eller i därmed jämförbart förhållande;

2. offentliggör uppgift och därvid uppsåtligen åsidosätter tystnadsplikt

som gäller enligt sekretesslagen, och

3. när riket är i krig eller omedelbar krigsfara, offentliggör uppgift om

förhållanden vilkas röjande enligt lag innefattar annat brott mot rikets säkerhet än som anges i 7 kap. 4 §.

I 5 kap. 1 § första stycket YGL sägs att de gärningar som anges som tryckfrihetsbrott i 7 kap. 4 och 5 §§ TF skall anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och är straffbara enligt lag. Detta innebär att tryckfrihetsbrotten och yttrandefrihetsbrotten sammanfaller. På en punkt finns dock en skillnad. Denna beror på utformningen av brottet olaga våldsskildring i 16 kap. 10 b § första stycket BrB. När det gäller stillbilder är endast skildring av s.k. våldspornografi straffbar medan även skildring av s.k. extremvåld är straffbart när det gäller rörliga bilder. I 5 kap. 1 § andra stycket YGL föreskrivs med anledning av detta att som yttrandefrihetsbrott skall anses även sådan olaga våldsskildring varigenom någon genom rörliga bilder närgånget eller utdraget skildrar grovt våld mot människor eller djur med uppsåt att framställningen sprids, om inte gärningen är försvarlig. Detta innebär att brottskatalogen enligt YGL är mera omfattande än enligt TF så till vida att även skildring av annat våld än sexuellt sådant är straffbart enligt YGL.

Den fråga som skall besvaras i detta kapitel är om ytterligare brott kan och bör föras in i brottskatalogen i TF så att de kommer att utgöra tryckfrihetsbrott och därmed även yttrandefrihetsbrott och således bli straffbara om de begås i ett medium som skyddas av TF eller YGL. Det är uppenbart att en mängd brott kan begås genom eller med hjälp av ett yttrande i ett medium som omfattas av dessa grundlagar. Det är också klart att alla sådana brott inte kan eller bör upptas i TF och YGL som tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. En avgränsning måste göras. Frågan är hur detta skall ske. Till belysning av denna fråga ges här en redogörelse för vissa uttalanden i förarbeten m.m. om vilka brott som skall utgöra tryckfrihetsbrott och vilka brott som skall bestraffas endast enligt vanlig lag. Eftersom YGL, med undantag för olaga våldsskildring i rörliga bilder, hänvisar till brottskatalogen i TF i fråga om vilka gärningar som skall anses som yttrandefrihetsbrott är det följande relevant också för YGL.

11.2.2. TF:s förarbeten beträffande exklusivitetsprincipen

I propositionen till TF anförde departementschefen bl.a. följande (prop. 1948:230, s. 172):

De synpunkter som sålunda äro bestämmande för begreppet tryckfrihetsbrott föranleda att dit räknas endast sådana brott som innebära ett missbruk av den yttrandefrihet tryckfrihetsförordningen avser att värna, under det att brott som icke äro av denna beskaffenhet böra kunna straffas omedelbart enligt allmän lag, även om framställning i tryckt skrift ingår som ett led i det brottsliga förfarandet. En sådan uppdelning har också kommit till stånd genom rättsutvecklingen; härom hänvisas till de sakkunnigas betänkande (s. 115–121). Att giva de grundsatser, varå denna gränsdragning bygger, ett uttryck i lagtexten skulle ha till uppgift att vid en utvidgad kriminalisering i strafflagen underlätta ett bedömande av frågan, huruvida denna, utan motsvarande ändring i tryckfrihetsförordningen, kan tillämpas i fråga om framställning i tryckt skrift. Emellertid möter det stora svårigheter att utforma ett dylikt principstadgande. Vad här avses är egentligen icke något annat än ett angivande av tryckfrihetens innebörd och syfte, vilket kommit till uttryck redan i 1 kap. 1 §. Att härutöver upptaga något ytterligare därom i detta kapitel synes icke påkallat.

1944 års tryckfrihetssakkunniga, vilka departementschefen avsåg med sin hänvisning i citatet ovan, redogjorde för innebörden i då gällande rättsregler i det avsnitt i betänkandet som behandlade frågan om vad som är att hänföra till tryckfrihetsbrott (SOU 1947:60 s. 115 ff). De sakkunniga angav att frågan om TF:s tillämplighet hade diskuterats vid tillkomsten av då gällande bestämmelser om illojal reklam och anförde (a. bet. s. 117):

Departementschefen uttalade som sin uppfattning att betydelsen av brottsbegreppets utformande på det ena eller andra sättet– kriminalisering av ett vilseledande meddelande såsom sådant eller av ett förfarande, vari meddelandet inginge såsom en nödvändig förutsättning för brottet– i någon mån överskattats. Vore det så att tryckfriheten icke berördes genom det föreslagna stadgandet och att det däri angivna förfarandet således kunde och borde beivras jämlikt allmän lag, komme frågan icke i förändrat läge därigenom att straffet knöts till själva meddelandet. Det vore i intetdera fallet det fristående meddelandet, som påkallade ingripande, utan meddelandet såsom ett led i ett förfarande, vari inginge andra ur straffrättslig synpunkt betydelsefulla moment.

De sakkunniga konstaterade vidare att uppdelningen mellan tryckfrihetsbrott och brott som faller under allmän lag i praktiken vunnit en viss stadga. De framhöll att det är tryckfrihetens innebörd och syfte som måste vara avgörande och anförde (a. bet. s. 120):

Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som föranlett att tryckfriheten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, reglerats i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller meddelanden, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsförordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd. Därför böra ej heller oredliga eller illojala yttranden och meddelanden kriminaliseras såsom tryckfrihetsbrott. Teoretiskt vore det tänkbart att tryckfrihetsförordningen finge anses reglera allt bruk av tryckta skrifter och att däri såsom missbruk av tryckfriheten upptoges varje brottsligt förfarande, vid vilket tryckt skrift kommit till användning. Något praktiskt syfte skulle en dylik utsträckning av tryckfrihetsförordningens ram dock icke tjäna. Det vore meningslöst och i vissa fall direkt olämpligt, att i de särskilda processuella former, som utbildats för tryckfrihetsmål, behandla de brott som därigenom skulle dragas in under begreppet tryckfrihetsbrott. Vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen, såsom ansvarighetsreglerna och reglerna om övervakning av tryckta skrifter, förutsätta att skriftens brottslighet kan bedömas med ledning av dess innehåll. Starka betänkligheter måste inställa sig mot att göra utgivaren av en periodisk skrift ansvarig för meddelanden, vilka erhålla sin avsedda innebörd först genom förhållanden som äro undandragna hans kontroll eller om vilkas förhandenvaro det icke rimligen kan åläggas honom att förskaffa sig närmare kännedom.

Som exempel på brott med hjälp av tryckt skrift som kan bestraffas enligt vanlig lag och som således inte faller under TF:s tillämpningsområde nämnde de sakkunniga bl.a. kränkningar av upphovsrätten, bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning. Beträffande hot anförde de sakkunniga följande i specialmotiveringen till 7 kap. 4 § TF (a. bet. s. 251):

Ett näraliggande problem, som i detta sammanhang bör beröras, är på vad sätt hotelse skall bedömas, då den förekommer i tryckt skrift. Som regel nämnes icke hotelse i de brottsbeskrivningar, till vilka förevarande paragraf hänvisar; dock förekommer detta uttryck i 16 kap. 9 och 11 §§ strafflagen. En hotelse kan vara smädlig eller ingå i uppvigling eller samhällsfarlig ryktesspridning och blir då straffbar ur dessa synpunkter såsom otillåtet yttrande. Däremot utgör en hotelse att framdeles publicera ofördelaktiga uppgifter om någon icke otillåtet yttrande. Såsom ett led i utpressningsförsök eller annat brott kan hotelse vara straffbar enligt allmän lag.

Hot enligt den då gällande strafflagens bestämmelse i 15 kap. 23 § om straff för den som hotar annan muntligen eller skriftligen om misshandel eller brottslig gärning om hotet sker på sådant sätt eller under sådana omständigheter att anledning var att befara att det skall verkställas, togs inte upp i TF:s brottskatalog och kommenterades inte heller av de sakkunniga.

11.2.3 1976 års reform av regeringsformen

Under förarbetena till 1976 års ändring av RF fördes ett resonemang som motsvarar det som fördes i förarbetena till TF. Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

I anslutning till den bestämmelsen framhölls att åtskilliga slags yttranden definitionsmässigt faller utanför grundlagsskyddet och därmed kan bli föremål för ingripanden utan särskilt grundlagsstöd. Det gäller t.ex. där vilseledande eller hot utgör en av brottsförutsättningarna, vidare anstiftan till brott, vissa fall av medhjälp till brott samt stämpling till brott. Den kriminaliseringen ansågs inte utgöra någon begränsning av yttrandefriheten i RF:s mening. Ett lämpligt sätt att belysa innebörden av RF:s yttrandefrihetsbegrepp sades vara att ge exempel på straffbestämmelser som inte utgör begränsningar av den yttrandefrihet som RF skyddar. Hit ansågs höra bl.a. följande brottsbalksbrott: olaga tvång, olaga hot, ofredande, förvanskande av familjeställning, störande av förrättning eller av allmän sammankomst, olaga diskriminering, förargelseväckande beteende, hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman, bestickning, otillbörligt verkande vid röstning och tagande av otillbörlig förmån vid röstning, övergrepp i rättssak, föregivande av allmän ställning och föregivande av ställning som advokat, brott mot medborgerlig frihet, trolöshet eller egenmäktighet vid förhandling med främmande makt, myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning, mutbrott och folkrättsbrott. Det angavs att

inte heller yttranden som utgör led i bedrägeri, utpressning eller andra förmögenhetsbrott omfattas av RF:s rättighetsbegrepp. I fråga om straffbestämmelsen om förargelseväckande beteende underströks att den inte kan tolkas så att den fungerar som en yttrandefrihetsbegränsning. Den angavs inte vara tillämplig på yttranden enbart på grund av deras innehåll (prop. 1975/76:209 s.141 f).

Eftersom de här återgivna uttalandena inte utgör förarbeten till TF eller YGL har de dock inte någon omedelbar relevans för tolkningen av dessa grundlagar.

11.2.4. Massmedieutredningens förslag

MMU ville i sitt förslag till massmediegrundlag införa en uttrycklig bestämmelse om räckvidden av grundlagens exklusiva tillämplighet i straffrättsligt hänsende. Utredningen anförde (SOU 1975:49 s. 197):

Kännetecknet på ett yttrandefrihetsbrott är att det är straffbart redan på grund av sitt eget innehåll. Yttrandefrihetsbrotten kan på så sätt sägas vara av ideell natur. De skyddade intressena – samhället och enskilda – skadas eller kan skadas av uppgifterna i sig själva och alltså i princip oberoende av andra moment.

Också i andra brott kan ingå uppgifter eller yttranden som riktas till allmänheten. Uppgifterna eller yttrandena är då inte självständiga brott utan ingår som ett led bland flera omständigheter, vilka sammantagna utgör ett brott. Som exempel kan tagas bedrägeri. Detta brott består i att någon genom vilseledande (t.ex. genom uppgifter i pressen) förmår någon till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde. Vid bedrägeri tillkommer alltså ett krav på förmögenhetsöverföring.

Även andra fall där uppgifterna har ett ekonomiskt syfte bedöms på samma sätt, t.ex. svindleri (som inte förutsätter förmögenhetsöverföring), brott mot marknadsföringslagen och illojal konkurrens, som består i att någon röjer arbetsgivarens yrkeshemlighet i avsikt att bereda sig eller annan fördel eller för att göra skada. Inte heller förfalskning utgör yttrandefrihetsbrott. Det är här inte uppgiften i sig som är straffbar utan förfarandet att ge en urkund ett oriktigt innehåll. Straffhotet vid förfalskning avser alltså att skydda urkunden – handlingen – inte att förbjuda vissa yttranden eller uppgifter. De oriktiga uppgifterna ingår som ett led i förfarandet att framställa en falsk handling. Om någon genom vilseledande uppgifter förmår annan till handling som innebär skada (men inte vinning för gärningsmannen) föreligger oredligt förfa-

rande. I vart fall i den mån skadan är av ekonomisk natur torde något hinder inte möta att döma till ansvar enligt BrB.

Föreligger inte omständigheter av den art som nu sagts, skall gärningen inte kunna bestraffas vid sidan av grundlagen.

Med dessa utgångspunkter föreslog MMU en bestämmelse med följande lydelse:

Utan hinder av denna grundlag gäller vad som i lag är föreskrivet för det fall att framställning i tryckt skrift, radio eller film begagnas endast som ett led i ett förfarande som är straffbart i annat hänseende än såsom ett överskridande av yttrandefrihetens gränser.

MMU:s förslag i denna del ledde inte till lagstiftning.

11.2.5. Yttrandefrihetsutredningens inställning m.m.

YFU konstaterade efter en genomgång av förarbeten m.m. att räckvidden av det skydd som TF ger mot ingripanden med stöd av bestämmelser i vanlig lag inte framgår entydigt av TF (SOU 1983:70, s. 185). Utredningen fortsatte:

Det vore värdefullt om man kunde ge uttryck åt den gränsdragningen genom en särskild regel i grundlagen. Men som departementschefen framhöll i 1948 års proposition är det knappast möjligt. MMU:s försök i den riktningen visar att man inte kommer så mycket längre i tydlighet än med den ordning som nu gäller. I brist på en klarläggande lagregel får man godta att grundlagsskyddets räckvidd även i fortsättningen bedöms med ledning av grundlagens syfte.

I propositionen 1986/87:151 om ändringar i TF m.m. instämde departementschefen i vissa remissinstansers uppfattning att det vore värdefullt om man kunde ge uttryck åt avgränsningen av TF:s exklusivitetsprincip genom en särskild regel i grundlagen. Han fann dock, i likhet med YFU, att det knappast var möjligt och att man även i fortsättningen måste godta att grundlagsskyddets räckvidd bestäms med ledning av grundlagens syfte (a. prop. s. 86).

11.2.6. Vissa uttalanden i doktrinen

Axberger behandlar i Tryckfrihetens gränser (1984, s. 54 ff) förhållandet mellan reklamen och TF. Han anför att förmögenhetsbrottsundantaget kan tillämpas också vid lagstiftning mot vilseledande reklam och att de överväganden som gjordes i samband med lagstiftningen mot illojal konkurrens även antyder ett sådant synsätt. Förhållandet till TF behandlades under förarbetena till marknadsföringslagen tämligen utförligt. Axberger framhåller att man bör hålla i minnet att det härvid rör sig om motivuttalanden till allmän lag vilka således inte med förarbetsstatus kan läggas till grund för tolkningen av TF. Frågan om gränsen mellan tryckfriheten och reklamen aktualiserades åter vid införandet av lagen om förbud mot användande av annans namn eller bild av annan i reklam. Axberger anger också att HD i två fall bedömt förhållandet mellan TF och marknadsföringslagen, Helg-Extra- och Vivo-Konsum-fallet (NJA 1975 s. 589 och 1977 s. 751), samt att HD i ett tredje fall (angående prostitutionsannonsering, NJA 1979 s. 602) tagit ställning till gränsen mellan TF och allmän lag och därvid åberopat likartade principer trots att det därvid inte gällde tillämpning av marknadföringslagen utan BrB.

Axberger anför sammanfattningsvis (a.a. s. 62):

Det reklamundantag som sålunda utvecklats i icke konstitutionell lagstiftning och praxis har två grundläggande rekvisit: det gäller framställning som har ett kommersiellt syfte och som samtidigt har rent kommersiellt förhållande till föremål, dvs. behandlar rent kommersiella ting. Stundom uttrycks kravet så att framställningen skall vara av utpräglat eller rent kommersiell natur, vilket får anses innefatta bägge rekvisiten. Som kompletterande spärr föreligger dessutom det under förarbetena till MFL uttryckta kravet att framställning, som är inriktad på att bibringa allmänheten allmänna värderingar eller påverka dess allmänna beteende i viss riktning inte omfattas av reklamundantaget.

Detta reklamundantag synes förenligt med exklusivitetsgrundsatsen och den teleologiska tolkningen av TF; ett sålunda avgränsat undantag interfererar inte med TF:s syfte. I jämförelse med förmögenhetsbrottsundantaget har reklamundantaget inget krav på vilseledande eller eljest oredlig uppgift – det torde dock ligga i sakens natur att det är mot dylika uppgifter reklamlagstiftningen riktar sig…

Axberger konstaterar vidare att många förslag till lösning lagts fram när det gäller frågan om gränsen för TF:s materiella tillämpningsområde. Han anför (a.a. s. 68):

I huvudsak kan man ur det stora material, som doktrin tillsammans med lagstiftnings- och utredningsarbeten här utgör utläsa två olika synsätt.

Enligt det första är det för gränsdragningen avgörande huruvida ett yttrande är straffbart i sig eller endast som ett led i ett som helhet straffbart förfarande. Det senare faller därvid utanför TF. Ett exempel är bedrägeri genom annons i tryckt skrift; själva yttrandet, annonsen, är endast ett led i det som bedrägeri straffbara förfarandet – däremot blir det mer problematiskt med försök till bedrägeri. Denna lösningstyp kan kallas momenttanken: TF skulle inte skydda yttranden som ingår som ett bland flera moment i ett som helhet straffbart förfarande.

Den andra lösningstypen är inte på detta sätt teknisk; man ser i stället till yttrandets innehåll för att avgöra om detta är skyddat av TF eller inte. Detta kan kallas för en gränsdragning på materiell grund. TF och i synnerhet senare praxis bygger uppenbart på detta materiella kriterium.

11.3. Överväganden

11.3.1. Grundläggande utgångspunkter

Den fråga som skall besvaras i detta kapitel är om ytterligare brott bör föras in i brottskatalogen i TF och i så fall vilka. Frågan gäller främst brott där hot ingår som ett led. En sådan analys måste bygga på en systematisk genomgång av BrB:s bestämmelser. En genomgång av det slaget torde inte ha gjorts tidigare och kommittén har sett det som naturligt att låta analysen omfatta samtliga brottsbalksbrott (men inte brott enligt specialstraffrätten). Det kan ju finnas ansvarsbestämmelser i BrB som till konstruktionen liknar hotbrotten och som det kan te sig angeläget att behandla likadant vid överväganden om brottskatalogens utformning. Vid bedömande av denna fråga måste man utgå från det materiella tillämpningsområde TF ansetts ha enligt förarbeten, doktrin och praxis. Som framgått i det föregående kan dock gränsen för tillämpningsområdet inte anses klar.

Mot bakgrund av vad som anförts i föregående avsnitt anser Mediegrundlagsutredningen att följande grundläggande utgångspunkter bör gälla vid övervägandena om ett visst brott är av den arten att det i princip kan föras in i TF:s brottskatalog. Brottet måste kunna begås genom ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium. Yttrandet skall vara straffbart i sig. Detta innebär att brottet i princip inte får innehålla något moment som står utanför den ensamansvariges kontroll, dvs. man ska i princip med ledning av enbart själva yttrandet kunna bedöma om det är straffbart eller inte (jämför dock vad som sägs om ett speciellt fall av förtal under brottet olaga hot i avsnitt 11.3.2 nedan). Yttrandets innehåll skall också kunna anses falla

inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd, som därvid skall tolkas vidsträckt. Detta innebär att man utgår från att begagnandet av grundlagsskyddade medier som ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst ej kräver grundlagsskydd varför oredliga eller illojala yttranden ej skall upptas som tryckfrihetsbrott. Exempel på gärningar som inte skall upptas som tryckfrihetsbrott är bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och förfalskning (jfr prop. 1948:230 s. 172 med hänvisning till SOU 1947:60 s. 115121). Vidare kan en utgångspunkt vara att, i likhet med 1944 års tryckfrihetssakkunnigas uppfattning (se SOU 1947:60 s. 130), samma inskränkningar i yttrandefriheten skall gälla oavsett om yttrandet framförs i ett grundlagsskyddat medium eller om det framförs på annat sätt. I den mån man anser att en gärning omfattas av TF:s materiella tillämpningsområde och bör införas i brottskatalogen bör alltså bestämmelsen där överensstämma med den i BrB. Av principen om dubbel straffbarhet följer också att en gärning är straffbar som tryckfrihetsbrott endast om den också är straffbar enligt vanlig lag.

Mediegrundlagsutredningen vill erinra om att kommittén inte har till uppgift att behandla nuvarande tryck- och yttrandefrihetsbrott i sammanhanget. Dessa brott har tagits upp i brottskatalogen på grundval av en historisk utveckling och kan sägas utgöra ”klassiska” yttrandefrihetsbrott. Det är därför inte givet att de alla helt uppfyller de kriterier som Mediegrundlagsutredningen anser bör vara vägledande för kommitténs överväganden beträffande brottskatalogen.

I avsnitt 11.3.2 och 11.3.3 nedan upptas alla de brottsbalksbrott som, i vart fall teoretiskt, kan begås genom eller med hjälp av ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium. För varje brott anges om det med tillämpning av de nu angivna grundläggande utgångspunkterna är av den arten att det i princip skulle kunna tas upp i brottskatalogen i TF. Om slutsatsen beträffande ett visst brott blir att det är av den arten att det i princip skulle kunna tas in i brottskatalogen i TF innebär detta emellertid inte att brottet också bör tas in i brottskatalogen. För att avgöra denna senare fråga krävs ytterligare överväganden. Ett första steg i dessa återfinns i avsnitt 11.3.4 beträffande de brott där hot ingår som ett led och i avsnitt 11.3.5 beträffande övriga brott. I avsnitt 11.3.6 behandlas konsekvenserna för den publicistiska verksamheten av ett upptagande i brottskatalogen av de brott som kommittén funnit skulle kunna upptas där enligt resonemangen i de föregående avsnitten och i avsnitt 11.3.7 behandlas frågan hur vanligt förekommande dessa brott är på Internet, dvs. i medier som i vissa fall kan komma att omfattas av grundlagsskydd om Mediegrundlagsutredningens förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL genomförs. I avsnitt 11.3.8 återfinns kommitténs samlade ställningstagande till vilka brott som skulle kunna upptas i brottskatalogen och om de bör upptas, och i avsnitt 11.4 behandlas avslutningsvis frågan om dessa brott bör föranleda

undantag från ensamansvaret och meddelarfriheten, om de skulle införas i brottskatalogen.

Här kan också nämnas att Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet m.m. i sitt betänkande Organiserad brottslighet, hets mot folkgrupp, hets mot homosexuella, m.m. (SOU 2000:88) lämnar förslag som måste beaktas i det fortsatta arbetet med frågan om en eventuell utvidgning av brottskatalogen i TF. Kommittén föreslår att straffbestämmelsen om hets mot folkgrupp skall ändras i förtydligande syfte och att motsvarande ändring skall göras i TF samt att ett nytt brott med benämningen hets mot homosexuella skall införas och även upptas som tryckfrihetsbrott i TF. Kommittén föreslår också bl.a. att straffbestämmelserna om olaga hot, hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak skall förtydligas genom att det i lagtexten görs ett tillägg som anger att såväl öppna som förtäckta hot är straffbara.

11.3.2. Hotbrotten

I detta avsnitt behandlas de brottsbalksbrott där hot ingår som ett led. Eftersom hot omfattas av BrB:s uttryck ”olaga tvång” (se 4 kap. 4 § BrB) tas här också upp brott där olaga tvång är ett rekvisit.

4 kap. 3 §, försättande i nödläge

Den som, i annat fall än som avses i 1 eller 2 §, genom olaga tvång eller vilseledande, föranleder att någon kommer i krigs- eller arbetstjänst eller annat sådant tvångstillstånd eller förmår någon att bege sig till eller stanna kvar på utrikes ort, där han eller hon kan befaras bli utsatt för förföljelse eller utnyttjad för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt råka i nödläge, döms för försättande i nödläge till…1

Som angetts ovan innefattar olaga tvång olika former av hot. Man kan tänka sig att det hot eller vilseledande som är rekvisit för försättande i nödläge kan framföras i ett grundlagsskyddat medium t.ex. genom ett upprop, med vilseledande uppgifter, om att ta värvning i främmande lands armé. För straffbarhet krävs emellertid att en viss effekt inträtt, dvs. att någon verkligen kommit i krigs- eller arbetstjänst eller begett sig till eller stannat kvar på utrikes ort. I det senare fallet krävs för straffbarhet att personen i fråga kan befaras bli utsatt för förföljelse eller bli sexuellt utnyttjad. Dessa risker är, i vart fall delvis, hänförliga till den enskildes person och står därför utanför den ensamansvariges kontroll. Brottet innefattar

1 1 och 2 §§ avser människorov respektive olaga frihetsberövande.

alltså moment vid sidan av själva yttrandet. Det kan därför inte upptas som ett tryckfrihetsbrott.

4 kap. 4 §, olaga tvång

Den som genom misshandel eller eljest med våld eller genom hot om brottslig gärning tvingar annan att göra, tåla eller underlåta något, dömes för olaga tvång till böter eller fängelse i högst två år. Om någon med sådan verkan övar tvång genom hot att åtala eller angiva annan för brott eller att om annan lämna menligt meddelande, dömes ock för olaga tvång, såframt tvånget är otillbörligt...

Man kan tänka sig att ett hot publiceras i ett grundlagsskyddat medium och ingår som ett led i olaga tvång. För straffbarhet krävs emellertid att tvånget ger en viss effekt. Brottet innefattar alltså moment vid sidan av själva yttrandet. Detta brott kan därför inte upptas som tryckfrihetsbrott.

4 kap. 4 a §, grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning

Den som begår brottsliga gärningar enligt 3, 4 eller 6 kap. mot en närstående eller tidigare närstående person, döms, om var och en av gärningarna utgjort led i en upprepad kränkning av personens integritet och gärningarna varit ägnade att allvarligt skada personens självkänsla, för grov fridskränkning till...

Har gärningar som anges i första stycket begåtts av en man mot en kvinna som han är eller har varit gift med eller som han bor eller har bott tillsammans med under äktenskapsliknande förhållanden, skall i stället dömas för grov kvinnofridskränkning till...

Den brottsliga handlingen utgörs av flera brottsliga gärningar. Det krävs alltså att flera brottsliga gärningar är uppe till domstolens bedömning samtidigt för att den skall kunna döma för grov fridskränkning eller grov kvinnofridskränkning (Holmqvist m.fl., Brottsbalken, en kommentar, kap. 1–12, supplement 3 januari 2000, s. 4:16 ff.). Som anges nedan är olaga hot ett brott av en sådan art att det i princip kan tas upp i brottskatalogen i TF. Ett olaga hot som framförs i ett grundlagsskyddat medium kan, i vart fall teoretiskt, tänkas utgöra ett led i en sådan upprepad kränkning av en person som avses i straffbestämmelsen om grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning. Även grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning är alltså brott av en sådan art att de i princip kan upptas i brottskatalogen när de olika leden i brotten utgörs av brott som upptas i brottskatalogen i TF.

4 kap. 5 §, olaga hot

Om någon lyfter vapen mot annan eller eljest hotar med brottslig gärning på sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom, döms för olaga hot till…

Det kan tänkas att olaga hot begås genom att hotet publiceras i ett grundlagsskyddat medium. Detta har också illustrerats i Aftonbladsmålet även om i det målet bilderna inte enbart publicerades i tidningen utan också visades för målsägandena.

Av kommentaren till BrB kap. 1–12 (Holmqvist m.fl., supplement 3 januari 2000, s. 4:22 ff) framgår bl.a. följande. Medan det enligt äldre rätt krävdes att det objektivt sett förelåg anledning att befara att hotet skulle verkställas är det enligt BrB tillräckligt att hotet är ägnat att hos den hotade framkalla allvarliga farhågor att hotet skall verkställas. I BrB fästs mera avseende vid hur situationen tett sig från den hotades synpunkt. Brottsbalken innebär också större möjligheter att ta hänsyn till andra förutsebara yttringar av gärningsmannens farlighet än dem som direkt sammanhänger med den åtgärd som avses med det framställda hotet. Det är alltså inte endast yttrandets lydelse som är avgörande för om hotet är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan. Frågan är då om brottet kan anses innefatta sådana moment vid sidan av själva yttrandet som gör att brottet inte kan upptas som tryckfrihetsbrott.

Detta kan jämföras med det speciella fallet att det av en text inte framgår för vem som helst att den innehåller tryckfrihetsbrottet förtal utan att detta framgår endast för en läsare med vissa förkunskaper (se Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 98). Detta har inte hindrat att förtal upptagits som tryckfrihetsbrott. Axberger använder detta speciella förtalsfall som ett exempel i en diskussion om innebörden av presumtionsregeln i 8 kap. 12 § TF. Enligt denna bestämmelse skall vid bedömande av fråga om ansvar för den som enligt TF har att svara för tryckt skrift så anses som om vad skriften innehåller införts däri med hans vetskap och vilja. Beträffande förtals-exemplet skriver Axberger (a.a. s. 99 f.) bl.a. att det av förarbetena framgår att den ansvariges uppsåt inte skall läggas till grund för bedömningen och inte heller upphovsmannens utan att det måste bli fråga om en objektiviserad prövning utifrån den publicerade texten och de omständigheter under vilka den tillkommit. Man har, enligt Axberger, att utgå från de omständigheter som varit bekanta för de personer som ägt inflytande över publiceringen.

Till de nu återgivna uttalandena av Axberger kan läggas att förtal ändå i ”normalfallet” består av yttranden som sedda enbart för sig framstår som straffbara.

Förtal har alltså upptagits som tryckfrihetsbrott trots att fall kan tänkas där det inte framgår för alla och envar att yttrandet innefattar förtal. Det synsätt som Axberger redovisat torde kunna anläggas också på olaga hot. Den omständigheten att frågan om hotet är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan kan bedömas mot bakgrund av omständigheter som inte alltid framgår av yttrandets lydelse kan därför inte anses utgöra något absolut hinder mot att ta upp olaga hot som ett tryckfrihetsbrott.

För straffbarhet krävs inte att den hotade faktiskt blivit rädd. Huruvida gärningsmannen verkligen hade för avsikt att fullfölja hotet är i och för sig inte av beskaffenhet att inverka på frågan om gärningen är straffbar men kan komma i betraktande vid straffmätningen.

Av brottsbalkskommentaren framgår vidare att det för att olaga hot skall föreligga krävs att hotet skall ha kommit till den hotades kännedom och att ansvar torde kunna komma i fråga även då hotet bringats till den hotades kännedom genom en tredje person. I ett sådant fall (RH 1983:166) frikändes dock en person. Anledningen var att han hade skäl att räkna med att uttalandena inte skulle föras vidare eftersom de fälldes inför en advokat och det därför inte ansågs klarlagt att den tilltalade fällt yttrandena med uppsåt att hota den frånvarande. Inte heller i detta avseende kan det anses föreligga något absolut hinder mot att olaga hot upptas som tryckfrihetsbrott eftersom den omständigheten att ett hot publiceras i ett massmedium innebär att den ensamansvarige måste räkna med att hotet kommer till den hotades kännedom.

När det gäller frågan om olaga hot kan anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd kan konstateras att brottet inte berör den enskilda näringsverksamheten. Det föreligger alltså inte på denna grund hinder att uppta brottet som tryckfrihetsbrott. Olaga hot utgör ett angrepp på en enskild person och kan därför jämföras med förtal och förolämpning som är tryckfrihetsbrott. Det kan också jämföras med tryckfrihetsbrottet hets mot folkgrupp som ju innefattar hot mot folkgrupp eller annan sådan grupp av personer (med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse).

Det sagda leder till slutsatsen att brottet olaga hot är av sådan art att det i princip kan tas upp i brottskatalogen i TF. Slutsatsen står i överensstämmelse med HD:s dom i det s.k. Aftonbladsmålet. HD konstaterade där att de offentliggjorda bilderna, oavsett deras hotfulla och skrämmande karaktär, föll inom det område som TF är avsedd att skydda.

6 kap. 1 §, våldtäkt

Den som genom våld eller genom hot som innebär eller för den hotade framstår som trängande fara tvingar någon annan till samlag eller till annat sexuellt umgänge, om gärningen med hänsyn till kränkningens

art och omständigheterna i övrigt är jämförlig med påtvingat samlag, döms för våldtäkt till…Med våld jämställs att försätta någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd…

6 kap. 2 §, sexuellt tvång

Den som, i annat fall än som avses i 1 §, genom olaga tvång förmår någon till sexuellt umgänge, döms för sexuellt tvång till…

6 kap. 7 §, andra stycket sexuellt ofredande

För sexuellt ofredande döms även den som genom tvång, förledande eller annan otillbörlig påverkan förmår någon som har fyllt femton men inte arton år att företa eller medverka i en handling med sexuell innebörd, om handlingen är ett led i framställning av pornografisk bild eller utgör en posering i annat fall än när det är fråga om framställning av en bild.

Dessa tre straffbestämmelser omfattar hot. Man kan teoretiskt tänka sig det i och för sig mycket osannolika fallet att ett sådant hot skulle kunna framföras t.ex. i e-post-meddelanden, som ju omfattas av YGL:s skydd om de kan anses riktade till allmänheten. Straffbestämmelserna kräver att en effekt – en sexuell handling – uppnås. Dessa brott kan alltså inte upptas som tryckfrihetsbrott.

8 kap. 5 §, rån

Den som stjäl medelst våld å person eller medelst hot som innebär eller för den hotade framstår som trängande fara eller, sedan han begått stöld och anträffats på bar gärning, sätter sig med sådant våld eller hot till motvärn mot den som vill återtaga det tillgripna, dömes för rån till …Detsamma skall gälla om någon med sådant våld eller hot tvingar annan till handling eller underlåtenhet som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvungne eller någon i vars ställe denne är. Lika med våld anses att försätta någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd...

Hot kan ingå som ett led i rån. Det är visserligen svårt att tänka sig att ett sådant hot skulle framföras i ett grundlagsskyddat medium. Om så skulle ske krävs emellertid att en effekt – en förmögenhetsöverföring – inträder. Rån kan därför inte upptas som tryckfrihetsbrott.

8 kap 8 §, egenmäktigt förfarande

Den som, i annat fall än särskilt i detta kapitel omförmäles, olovligen tager och brukar eller eljest tillgriper något, dömes för egenmäktigt förfarande till… Detsamma skall gälla om någon utan tillgrepp, genom att anbringa eller bryta lås eller annorledes, olovligen rubbar annans besittning eller ock med våld eller hot om våld hindrar annan i utövning av rätt att kvarhålla eller taga något…

Egenmäktigt förfarande kan bestå i att man med hot om våld hindrar annan i utövning av rätt att kvarhålla eller taga något. Det är svårt att tänka sig att ett sådant hot skulle framföras i ett grundlagsskyddat medium. Om så skulle ske kräver brottet emellertid att en effekt – hinder mot utövning av rätt – inträder. Egenmäktigt förfarande kan därför inte upptas som tryckfrihetsbrott.

9 kap. 4 §, utpressning

Den som medelst olaga tvång förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den tvungne eller någon i vars ställe denne är, dömes, om ej brottet är att anse såsom rån eller grovt rån, för utpressning till...

Vad som sagts ovan under rån gäller även för utpressning. Det krävs alltså att en effekt inträder varför inte heller detta brott kan upptas som tryckfrihetsbrott.

13 kap. 5 a § kapning och sjö- eller luftfartssabotage

Den som genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg eller ett fartyg, som används i civil yrkesmässig sjöfart för befordran av gods eller passagerare, bogsering, bärgning, fiske eller annan fångst, döms för kapning till… Detsamma gäller den som genom olaga tvång bemäktigar sig en plattform i havet som är avsedd för verksamhet för utforskning eller utvinning av naturtillgångar eller för något annat ekonomiskt ändamål...

Den som i annat fall...

2. vidtar en åtgärd som är ägnad att framkalla fara för säkerheten för

ett sådant fartyg eller en sådan plattform som anges i första stycket eller för ett luftfartygs säkerhet under flygning döms för sjö- eller luftfartssabotage till...

Brottet kapning i första stycket omfattar den som genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper i manövreringen av ett luftfartyg eller ett fartyg som används på visst sätt och den som genom olaga tvång bemäktigar sig en plattform i havet som är avsedd för visst ändamål. Olaga tvång kan som framgått ovan bestå i hot om brottslig gärning, hot att åtala eller ange annan för brott eller hot att om annan lämna menligt meddelande om tvånget är otillbörligt. Man kan teoretiskt tänka sig att ett sådant hot framförs i ett grundlagsskyddat medium. Det krävs emellertid för straffbarhet också en effekt – att man har bemäktigat sig eller ingripit i manövreringen av fartyget eller bemäktigat sig plattformen. Detta brott kan alltså inte upptas som tryckfrihetsbrott.

Brottet sjö- eller luftfartssabotage i andra stycket 2 avser åtgärder som är ägnade att framkalla fara för säkerheten för ett skyddat objekt. Även hot och våldshandlingar kan omfattas av bestämmelsen (Holmqvist m.fl., Brottsbalken, en kommentar, kap. 13–24, 1998, s. 13:26). Liksom beträffande brottet flygplatssabotage (se nedan) kan det tänkas att ett hot som är ägnat att framkalla fara för säkerheten för ett fartyg, en plattform eller ett luftfartyg skulle kunna framföras i t.ex. ett direktsänt TV-program.

Den omständigheten att det kan tänkas fall där det är svårt för en utgivare att se att hotet är ägnat att framkalla fara för säkerheten på ett fartyg etc., det framgår kanske inte att den som nämns är befälhavare på ett fartyg, kan inte anses utgöra något absolut hinder mot att ta upp sjö- eller luftfartssabotage som tryckfrihetsbrott. (Jfr vad som sagts ovan under olaga hot om att den omständigheten att frågan om hotet är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan kan bedömas mot bakgrund av omständigheter som inte alltid framgår av yttrandets lydelse inte utgör något absolut hinder mot att uppta olaga hot som tryckfrihetsbrott.)

Vad som sagts under olaga hot om huruvida det brottet kan anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd gäller även brottet sjö- eller luftfartssabotage. Brottet kan alltså anses falla inom detta område.

Slutsatsen blir att sjö- eller luftfartssabotage enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 BrB är av den arten att det i princip kan tas upp som tryckfrihetsbrott.

13 kap. 5 b, § flygplatssabotage

Den som

1. använder allvarligt våld eller hot om sådant våld mot någon som be-

finner sig på en flygplats som är öppen för internationell trafik,

2. förstör eller allvarligt skadar en anordning, som hör till en sådan

flygplats eller som används för flygplatsens trafik, eller ett luftfartyg, som inte är i trafik men är uppställt på flygplatsen, eller

3. med användande av våld eller hot om våld omintetgör verksamhet

som bedrivs på en sådan flygplats, döms, om gärningen är ägnad att framkalla fara för flygplatsens funktion eller säkerheten vid denna för flygplatssabotage till…

Gärningen enligt punkten 1 innebär att det för straffbarhet kan vara tillräckligt att hota någon som befinner sig på en flygplats som är öppen för internationell trafik. Som angetts tidigare kan man tänka sig att ett hot framförs i ett grundlagsskyddat medium. I brottsbalkskommentaren (Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar, kap.13-24, s. 13:29 ff.) sägs att gemensamt för de straffbelagda gärningarna är att gärningen skall vara ägnad att framkalla fara för flygplatsens funktion eller för säkerheten vid denna. Vidare sägs att en våldshandling som har rent privat motiv och beträffande vilken det är en tillfällighet att offret befinner sig på en flygplats när han angrips normalt inte omfattas av bestämmelsen, om inte som en följd av våldet eller andra omständigheter gärningen innebär en fara för flygplatsen. Det är sålunda för straffbarhet normalt inte tillräckligt att den hotade av en tillfällighet befinner sig på en flygplats.

Att det krävs att den hotade befinner sig på en flygplats när han hotas och att det normalt inte är tillräckligt att han befinner sig där av en tillfällighet gör det osannolikt att hotet skulle framföras i ett sådant grundlagsskyddat medium som tar en viss tid att producera. Det kan emellertid tänkas att hotet skulle kunna framföras i t.ex. ett direktsänt TV-program. Brottet är av sådan art att det kan tänkas begås av terrorister. I sådant fall kan det inte uteslutas att massmedier skulle användas för att framföra hotet så att den av terrorister ofta eftersträvade uppmärksamheten uppnås.

Vad som sagts under olaga hot om huruvida det brottet kan anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd gäller även brottet flygplatssabotage enligt punkten 1 i paragrafen. Brottet kan alltså anses falla inom detta område. Även vad som under olaga hot sägs om frågan om det brottet innefattar sådana moment utöver själva yttrandet som gör att brottet inte kan upptas som tryckfrihetsbrott är tillämpligt beträffande flygplatssabotage enligt punkten 1.

Slutsatsen blir att brottet flygplatssabotage enligt punkten 1 i paragrafen är av den arten att det i princip kan tas upp som tryckfrihetsbrott.

Gärningen enligt punkten 3 kräver att en effekt – omintetgörande av verksamhet – inträder. Den innefattar alltså moment vid sidan av själva yttrandet och kan därför inte tas upp som tryckfrihetsbrott.

16 kap. 6 §, myteri

Om en samling av krigsmän gemensamt hotar att med våld sätta sig upp mot förman, skall dömas för myteri till…

Man kan teoretiskt tänka sig att en samling krigsmän gemensamt hotar att med våld sätta sig upp mot förman i ett meddelande i ett grundlagsskyddat medium. I brottsbalkskommentaren kap.13-24 (a.a. s. 16:30) sägs bl.a. följande:

Genom att hotet skall avse våld utesluts passivt lydnadsbrott. Om krigsmän endast gemensamt vägrar eller underlåter att utföra en order av förman, kan de således inte straffas för myteri, och detta gäller även om överenskommelse om brottet träffats på förhand…Med att sätta sig upp mot förman avses i första hand att trotsa förmans befallning eller att tvinga förman till någon tjänsteåtgärd. Under uttrycket faller därjämte varje försök att hindra förman från tjänsteutövning.

Av detta får anses framgå att paragrafen inte är avsedd att träffa andra situationer än sådana där hotet framförs när såväl krigsmännen som förmannen är personligen närvarande. Brottet kan därför inte tas upp som tryckfrihetsbrott.

17 kap. 1 §, hot mot tjänsteman

Den som med våld eller hot om våld förgriper sig å någon i hans myndighetsutövning eller för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd, dömes för våld eller hot mot tjänsteman till...Detsamma skall gälla, om någon sålunda förgriper sig mot den som tidigare har utövat myndighet för vad denne däri gjort eller underlåtit.

Det kan tänkas fall då hot mot tjänsteman, lika väl som olaga hot, begås i grundlagsskyddade medier. Av brottsbalkskommentaren kap. 13-24 (a.a. s. 17:5 ff.) framgår bl.a. att det för ansvar krävs insikt om att den angripne utövar offentlig myndighet. Om det fallet att förgripelsen sker för att tvinga någon till åtgärd i hans myndighetsutövning eller hindra honom från åtgärd däri sägs att det även i detta fall krävs att den angripne verkligen är sådan som utövar myndighet och att detta skall vara täckt av uppsåt. Det krävs emellertid inte att angriparen lyckas framtvinga eller hindra åtgärd. I stället krävs att han har direkt uppsåt, syfte, också kallat avsikt, till detta. Om det fallet att någon förgriper sig å annan för att hämnas för vad denne gjort eller underlåtit i utövning av myndighet sägs att det även här krävs att den angripne verkligen utövat myndighet och uppsåt som täcker detta samt att det också krävs direkt uppsåt, syfte, att förgripa sig på tjänstemannen och motivet att hämnas.

Det är naturligtvis tänkbart att det av det hotfulla yttrandet inte framgår att målsäganden är tjänsteman. Det kanske endast är hans namn som

nämns. I ett sådant fall kan den ensamansvarige sakna möjlighet att inse att yttrandet innefattar brottet hot mot tjänsteman. Vidare är det inte säkert att t.ex. motivet att hämnas för myndighetsåtgärd framgår av yttrandet. Frågan är om dessa förhållanden utgör hinder mot att uppta brotten som tryckfrihetsbrott.

Att det av yttrandet inte framgår att den hotade är tjänsteman kan jämföras med det speciella fallet att det av en text inte framgår för vem som helst att den innehåller tryckfrihetsbrottet förtal utan att detta framgår endast för en läsare med vissa förkunskaper. Som anförts under brottet olaga hot har detta inte hindrat att förtal upptagits som tryckfrihetsbrott. I anslutning till detta fall skriver Axberger bl.a. att (a.a. s. 99 f.) det av förarbetena framgår att den ansvariges uppsåt inte skall läggas till grund för bedömningen och inte heller upphovsmannens utan att det måste bli fråga om en objektiviserad prövning utifrån den publicerade texten och de omständigheter under vilka den tillkommit. Man har, enligt Axberger, att utgå från de omständigheter som varit bekanta för de personer som ägt inflytande över publiceringen. Att det kan tänkas fall där det av yttrandet inte framgår för den ensamansvarige att det är en tjänsteman som hotas kan alltså, med det av Axberger redovisade synsättet, inte anses utgöra något absolut hinder mot att uppta hot mot tjänsteman som ett tryckfrihetsbrott.

Frågan är då om kravet på direkt uppsåt att tvinga tjänstemannen eller hindra honom från åtgärd i myndighetsutövningen eller hämnas för sådan åtgärd utgör ett hinder mot att uppta brottet som ett tryckfrihetsbrott. Det är ju inte säkert att detta uppsåt framgår av yttrandets lydelse. Det kan då noteras att det finns tryckfrihetsbrott som för straffbarhet förutsätter att gärningsmannen har ett fristående uppsåt, t.ex. högförräderi, uppror och spioneri. Om sådana brott säger Axberger (a.a. s. 100) att de innebär ett särskilt problem och att man i första hand får göra samma typ av bedömning som i förtalsfallet. Axberger anför också att det enligt uttalanden i propositionen till TF skulle finnas omständigheter som inte täcks av presumtionen i 8 kap. 12 § TF beträffande vilka uppsåt i så fall skulle krävas hos den ansvarige och att detta uttalande möjligen avser just fristående subjektiva rekvisit. Inte heller den omständigheten att det i vissa avseenden krävs direkt uppsåt för ansvar för hot mot tjänsteman utgör alltså något absolut hinder mot att uppta detta brott som tryckfrihetsbrott.

Vad som sagts under olaga hot om huruvida det brottet kan anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd gäller även brottet hot mot tjänsteman.

Slutsatsen blir att brottet hot mot tjänsteman är av sådan art att det i princip kan tas upp i brottskatalogen i TF.

17 kap. 2 §, förgripelse mot tjänsteman

Den som, annorledes än i 1 § sägs, för att tvinga eller hindra någon i hans myndighetsutövning eller för att hämnas för åtgärd däri, otillbörligen företager gärning, som för honom medför lidande, skada eller annan olägenhet, eller hotar därmed, dömes för förgripelse mot tjänsteman till…

I brottsbalkskommentaren kap. 13-24 (a.a. s. 17:14 ff) sägs att de praktiskt viktigaste fallen av förgripelse mot tjänsteman är sådana där den förgripliga gärningen inte företas utan där endast hot därom används som påtryckningsmedel. Det kan alltså tänkas fall där förgripelse mot tjänsteman begås genom ett yttrande. Ett sådant yttrande kan framföras i ett grundlagsskyddat medium.

Vad som sagts ovan under hot mot tjänsteman om kravet på att den angripne är tjänsteman och kravet på direkt uppsåt i visst avseende samt att det kanske inte framgår av yttrandets lydelse att dessa krav är uppfyllda gäller även beträffande detta brott. Även vad som under olaga hot sagts om huruvida yttrandet kan anses falla inom det område som kan avgränsas utifrån tryckfrihetens syfte och innebörd gäller för detta brott. Det torde således i dessa avseenden inte föreligga något absolut hinder mot att uppta förgripelse mot tjänsteman som ett tryckfrihetsbrott.

Frågan är då om kravet enligt förevarande lagrum att den straffbara åtgärden skall ske otillbörligen gör att brottet inte kan upptas som tryckfrihetsbrott. Enligt brottsbalkskommentaren (a.a. s. 17:16) medger uttrycket att hänsyn tas till omständigheter som låter handlingen framstå som i viss mån ursäktlig eller förklarlig, även om någon egentlig intressekollision i objektiv mening inte kan antas. Huruvida hot med en i och för sig laglig gärning skall anses innefatta förgripelse mot tjänsteman anges få bero på en avvägning mellan mål och medel. Som exempel anges bl.a. att hot mot domare om att anmäla honom till JO för att han inte iakttar föreskrivna exepeditionstider är tillbörligt om man avser att därigenom framkalla rättelse men otillbörligt om avsikten är att förmå domaren att döma på visst sätt. Man kan tänka sig fall där avsikten är den senare men detta inte framgår av yttrandet. Vad som sagts under hot mot tjänsteman om kravet på att den angripne är tjänsteman och kravet på direkt uppsåt i visst avseende samt att det kanske inte framgår av yttrandets lydelse att dessa krav är uppfyllda gäller även beträffande kravet på otillbörlighet enligt förevarande lagrum. Detta krav kan alltså inte heller anses innebära något absolut hinder mot att ta upp förgripelse mot tjänsteman som tryckfrihetsbrott.

Slutsatsen blir alltså att förgripelse mot tjänsteman är av den arten att det i princip kan tas upp som tryckfrihetsbrott.

17 kap. 5 §

Vad i 1, 2 och 4 §§ stadgas skall ock gälla, om någon på sätt som i nämnda paragrafer sägs förgriper sig mot eller hindrar den, som enligt särskild föreskrift skall åtnjuta samma skydd som är förenat med myndighetsutövning eller som är eller har varit kallad att biträda förrättningsman vid åtgärd som omfattas av sådant skydd.

Det är bl.a. väktare och ordningsvakter som avses i paragrafen. Vad som sagts ovan under hot mot tjänsteman och förgripelse mot tjänsteman innebär att gärningar som faller under de straffstadgandena är av den arten att de i princip kan upptas som tryckfrihetsbrott även när de begås mot sådana personer som avses i detta lagrum.

17 kap. 8 §, otillbörligt verkande vid röstning

Den som vid val till allmän befattning eller vid annan utövning av rösträtt i allmänt ärende söker hindra omröstningen eller förvanska dess utgång eller eljest otillbörligen inverka på omröstningen, döms för otillbörligt verkande vid röstning till…Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om det förövats med våld eller hot om våld eller innefattat missbruk av tjänsteställning…

Under straffbudet faller såväl ingrepp i själva förrättningen som påverkan på enskilda. Det måste enligt brottsbalkskommentaren (a.a. s. 17:34 f) anses otillbörligt inte bara att handgripligen eller på annat dylikt sätt söka hindra eller tvinga den röstberättigade utan även att hota honom med gärning som för honom medför lidande, skada eller annan olägenhet.

Det kan tänkas att ett hot som avses här skulle kunna framföras i ett grundlagsskyddat medium. Eftersom hot mot röstberättigad i sig är att bedöma som otillbörligt är otillbörlighetsrekvisitet inte något problem beträffande detta straffbud när gärningen innefattar hot. Inte heller i övrigt föreligger några absoluta hinder mot att uppta detta brott som ett tryckfrihetsbrott. Slutsatsen blir alltså att brottet otillbörligt verkande vid röstning är av den arten att det i princip kan upptas i brottskatalogen i TF.

17 kap 10 §, övergrepp i rättssak

Den som med våld eller hot om våld angriper någon för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett utsaga hos en domstol eller annan myndighet eller för att hindra någon från en sådan åtgärd, döms för övergrepp i rättssak till…Detsamma skall gälla, om man med någon annan gärning, som medför lidande,

skada eller olägenhet, eller med hot om en sådan gärning angriper någon för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos en myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga…

Övergrepp i rättssak bestående i hot om våld eller hot om annan gärning som medför lidande, skada eller olägenhet skulle kunna begås genom ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium. Det kan tänkas att det i ett sådant fall inte framgår av själva yttrandet att hotet framförs på grund av att den angripne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål etc. och att det inte heller framgår att hotet sker med direkt uppsåt att hindra den angripne från att t.ex. avlägga vittnesmål. Det kan alltså ibland vara svårt för den ensamansvarige att inse att yttrandet innefattar övergrepp i rättssak. Vad som anförts ovan under hot mot tjänsteman om det fallet att det inte framgår av yttrandet att det riktas mot en tjänsteman och att yttrandet framförs med direkt uppsåt i visst avseende är tillämpligt även beträffande här förevarande brott. Vad som sagts under olaga hot om huruvida det brottet kan anses beröra tryckfrihetens syfte och innebörd gäller även brottet övergrepp i rättssak.

Slutsatsen blir att övergrepp i rättssak är av den arten att det i princip kan upptas som tryckfrihetsbrott.

18 kap. 5 §, brott mot medborgerlig frihet

Den som övar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara, dömes för brott mot medborgerlig frihet till…

Jareborg skriver i en kommentar till detta brott bl.a. följande (Jareborg, Brotten, tredje häftet, 1986, s. 180):

Stadgandet är svårtolkat, men tanken är att angreppet måste rikta sig mot ledande eller tongivande personer eller sammanslutningar eller mot ett stort antal personer i mindre framskjuten ställning. Faran skall alltså gälla frihetens existens hos en vidare krets av medborgare. Därför kan inte alltid angrepp mot t.ex. en lokal fackförening eller politisk förening innebära brott mot medborgerlig frihet.

Man kan tänka sig att detta brott skulle kunna begås med hjälp av ett grundlagsskyddat medium, t.ex. genom att ett hot mot alla ledande personer inom ett visst parti framförs av något extremparti i dess tidning. Det

krävs särskilt uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning. Vidare krävs att yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten sätts i fara. Det är svårt att tänka sig fall där det särskilda uppsåtet och faran inte framgår av yttrandet. Om så ändå skulle vara fallet kan samma resonemang föras som under hot mot tjänsteman beträffande det direkta uppsåtet och den angripnes egenskap av tjänsteman. Brottet får också anses beröra tryckfrihetens syfte och innebörd.

Slutsatsen blir att brott mot medborgerlig frihet är av den arten att det i princip kan upptas som tryckfrihetsbrott.

21 kap. 8 §, hot mot förman

Förgriper sig en krigsman med våld eller hot om våld mot en förman i dennes tjänsteutövning eller för att tvinga honom till eller hindra honom från att utföra en tjänsteåtgärd eller annars med anledning av hans tjänst, skall dömas för våld eller hot mot förman till…

Straffstadgandena i 21 kap. BrB träder i tillämpning när riket kommer i krig eller när regeringen föreskrivit att kapitlet skall tillämpas. Sådan föreskrift får meddelas när riket är i krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig eller krigsfara som landet har befunnit sig i.

Man kan i vart fall teoretiskt tänka sig att en krigsman skulle kunna framföra ett hot mot en förman i ett grundlagsskyddat medium. När det gäller det fallet att den hotades egenskap av förman och det direkta uppsåtet med hotet inte framgår av yttrandets lydelse äger vad som sagts ovan under brottet hot mot tjänsteman motsvarande tillämpning. Vad som sagts under brottet olaga hot om huruvida det kan anses beröra tryckfrihetens syfte och innebörd gäller också för brottet hot mot förman.

Slutsatsen blir att även brottet hot mot förman är av den arten att det i princip kan upptas som tryckfrihetsbrott. Som särskild förutsättning måste då gälla att krig, krigsfara eller andra sådana utomordentliga förhållanden råder.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan då sägas att av de brott i BrB där hot ingår som ett led skulle man kunna överväga att införa följande brott i brottskatalogen i TF: grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, olaga hot, sjö- eller luftfartssabotage enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 BrB, flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b § första stycket 1 BrB, hot och förgripelse

mot tjänsteman (inklusive sådana brott mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), otillbörligt verkande vid röstning, övergrepp i rättssak, brott mot medborgerlig frihet samt hot mot förman.

11.3.3. Övriga brott

I detta avsnitt upptas de brottsbalksbrott som kan tänkas begås genom eller med hjälp av ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium och som inte innehåller hot.

4 kap. 7 § ofredande

Den som handgripligen antastar eller medelst skottlossning, stenkastning, oljud eller annat hänsynslöst beteende eljest ofredar annan döms för ofredande till…

I brottsbalkskommentaren kap. 1–12 (Holmqvist m.fl., 1998, s. 4:30 ff) sägs att vid tillämpningen av bestämmelserna om ofredande bör beaktas den avgränsning av brottsområdet som följer av andra straffbestämmelser, främst de om misshandel eller straffbart försök därtill, förolämpning och sexuellt ofredande. Den brottsliga handlingen beskrivs i lagtexten som handgripligt antastande eller ofredande genom hänsynslöst beteende, varvid som exempel nämns skottlossning, stenkastning och oljud. Det sägs i kommentaren att det straffbara områdets begränsning framgår av det både i brottsbeskrivningen och som brottsnamn använda uttrycket ofredande och att detta visar att under lagrummet ej skall hänföras annat än sådant som karaktäriseras av att det innebär ett personligt ofredande. Vidare anges att för att en gärning skall anses innebära ett ofredande genom hänsynslöst beteende måste krävas att den enligt vanlig värdering kan sägas utgöra en kännbar fridskränkning. Som exempel nämns att någon genom telefonpåringningar stör annans nattro eller eljest trakasserar honom samt telefonförföljelse på dagtid. Vidare anges som exempel att någon för att göra annan upprörd framför ett falskt meddelande om en anhörigs död. Endast uppsåtliga gärningar är straffbara. Den som endast av vårdslöshet stör annans frid är inte straffbar enligt förevarande paragraf.

Det kan tänkas att någon sänder mängder av e-postmeddelanden till ett stort antal mottagare. Detta borde enligt utredningens mening kunna bedömas som ofredande, i vart fall om det sker när de angripna arbetar vid datorn och därför får ständiga meddelanden om att e-post anlänt och detta omfattas av gärningsmannens uppsåt. I ett sådant fall är det inte yttrandet i sig som är straffbelagt utan det störande sätt på vilket det framförs (jfr 1 kap. 9 § fjärde punkten TF). Brottet innefattar alltså i detta fall moment

vid sidan av själva yttrandet som gör att det inte kan upptas som tryckfrihetsbrott.

Man skulle också kunna tänka sig att någon för att skrämmas inför en falsk dödsannons rörande en anhörig till den man avser att skrämma eller att t.ex. en journalist med samma uppsåt skriver en nyhetsartikel om att en anhörig till brottsoffret har omkommit. I ett sådant fall kan det tyckas att yttrandet i sig, jämte uppsåt att ofreda, är tillräckligt för straffbarhet. Det är emellertid enligt Mediegrundlagsutredningens mening tveksamt om detta fall kan anses karaktäriserat av att det utgör ett sådant direkt till offret riktat ofredande som torde avses med bestämmelsen eftersom yttrandet inte framförs direkt till målsäganden utan genom ett massmedium.

Slutsatsen blir att det är tveksamt om ofredande är ett brott av en sådan art att det i princip kan upptas som tryckfrihetsbrott.

6 kap. 7 § sista stycket, sexuellt ofredande

Den som, i annat fall än som avses förut i detta kapitel, sexuellt berör…döms för sexuellt ofredande till…

Detsamma skall gälla, om någon blottar sig för annan på sätt som är ägnat att väcka anstöt eller eljest genom ord eller handling på ett uppenbart sedlighetssårande sätt uppträder anstötligt mot annan.

Av bestämmelsens lydelse framgår att brottet kan bestå i att med ord på ett uppenbart sedlighetssårande sätt uppträda anstötligt mot annan. Brottet kan alltså begås genom ett yttrande (jfr NJA 1997 s. 359). Genom uttrycket ”uppträder anstötligt” får emellertid enligt Mediegrundlagsutredningens mening anses framgå att paragrafen knappast kan träffa andra fall än sådana där den angripne och angriparen är samtidigt närvarande. I andra fall kan ansvar för förolämpning komma i fråga. Vidare sägs i kommentaren till BrB kap. 1–12 (a.a. s. 6:36) att det anstötliga angreppet skall riktas mot viss person och att från paragrafens tillämpningsområde undantas sådana situationer då handlingen inte riktar sig mot en bestämd person utan karaktäriseras av att den kan väcka anstöt hos en större eller mindre krets av utomstående. Det anförs också att handlingen i ett sådant fall kan vara att bedöma som förargelseväckande beteende.

Av det anförda får anses framgå att brottet sexuellt ofredande inte kan begås genom ett yttrande i ett grundlagsskyddat massmedium. Sexuellt ofredande kan därför inte upptas som tryckfrihetsbrott.

6 kap. 8 § första stycket, koppleri

Den som främjar eller på ett otillbörligt sätt ekonomiskt utnyttjar att annan har tillfälliga sexuella förbindelser mot ersättning, döms för koppleri till…

I NJA 1979 s. 602 medförde införande i en daglig tidning av annonser vari prostituerade utbjöd sina tjänster ansvar för koppleri för den som haft den faktiska bestämmanderätten över införandet av annonserna. HD ansåg att hinder mot att pröva förfarandet enligt vanlig lag inte förelåg eftersom annonserna var av rent kommersiell natur och inte kunde uppfattas som opinions- eller åsiktsbildande. Koppleri kan alltså inte upptas som tryckfrihetsbrott.

6 kap. 10 § , förförelse av ungdom

Den som genom att utlova eller ge ersättning skaffar eller söker skaffa sig tillfälligt sexuellt umgänge med någon som är under arton år, döms för förförelse av ungdom till…

Man kan tänka sig att någon t.ex. i en annons i en tidning utlovar ersättning och på det sättet söker skaffa sig sexuellt umgänge med den som är under arton år. I hithörande fall torde det inte vara några svårigheter för en ensamansvarig att bedöma om yttrandet faller in under paragrafen. Det krävs inte att någon effekt inträtt. Man kan i detta avseende jämföra med bestickning. Slutsatsen blir att förförelse av ungdom är ett brott av en sådan art att det i princip kan upptas som tryckfrihetsbrott.

9 kap. 1 §, bedrägeri

Den som medelst vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömes för bedrägeri till…

9 kap. 2 §, bedrägligt beteende

Är brott som i 1 § sägs med hänsyn till skadans omfattning och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, skall för bedrägligt beteende dömas till…

Bedrägeri, och därmed även bedrägligt beteende, ingår bland de brott som i förarbetena till TF nämndes som exempel på brott som inte omfattades av TF:s tillämpningsområde eftersom de inte ansågs beröra tryckfrihetens

innebörd och syfte. Dessa brott kan alltså inte upptas som tryckfrihetsbrott.

9 kap. 6 a §, penninghäleri

Den som

1. otillbörligen främjar möjligheterna för annan att tillgodogöra sig

egendom som härrör från brottsligt förvärv eller värdet av sådan egendom… döms för penninghäleri till…

Enligt brottsbalkskommentaren (a.a. s. 9:92) måste som otillbörliga anses förfaranden som mer eller mindre uttalat har till syfte att hjälpa den brottslige att dra nytta av sitt förvärv. Hit hör t.ex. att hjälpa till att omsätta egendomen så att dess ursprung blir svårare att spåra. Man kan tänka sig att det sistnämnda sker genom en till salu-annons i en tidning. Detta kan jämföras med koppleri. Yttrandet, i det avseende som det är kriminaliserat, har rent ekonomiskt syfte. Penninghäleri kan alltså inte upptas som tryckfrihetsbrott.

9 kap. 8 § , oredligt förfarande

Den som, i annat fall än förut i detta kapitel är sagt, förfar oredligt i det han medelst vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet och därigenom skadar den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömes för oredligt förfarande till…

9 kap. 9 §, svindleri

Den som offentliggör eller eljest bland allmänheten sprider vilseledande uppgift för att påverka priset på vara, värdepapper eller annan egendom, döms för svinderi till…

14 kap. 1 §, urkundsförfalskning

Den som, genom att skriva annan, verklig eller diktad, persons namn eller genom att falskeligen förskaffa sig annans underskrift eller annorledes, framställer falsk urkund eller ock falskeligen ändrar eller utfyller äkta urkund, dömes, om åtgärden innebär fara i bevishänseende, för urkundsförfalskning till…

Oredligt förfarande, svindleri och förfalskning ingår bland de brott som i förarbetena till TF nämndes som exempel på brott som inte omfattades av

TF:s tillämpningsområde eftersom de inte ansågs beröra tryckfrihetens innebörd och syfte. Dessa brott kan alltså inte upptas som tryckfrihetsbrott.

16 kap. 16 §, förargelseväckande beteende

Den som för oljud på allmän plats eller annars offentligen beter sig på ett sätt som är ägnat att väcka förargelse hos allmänheten, döms för förargelseväckande beteende till…

Man kan tänka sig fall då ett yttrande på t.ex. tryckta plakat eller i tryckta flygblad ingår som ett led i ett förargelseväckande beteende.

I brottsbalkskommentaren (a.a. s. 16:101 f.) sägs bl.a. följande:

Vidare bör uppmärksammas, att vad genom paragrafen straffbeläggs endast är sådant förargelseväckande beteende som sker offentligen. Syftet med straffbestämmelsen är nämligen att tillgodose allmänhetens intresse att inte offentligen bli utsatt för förargelseväckande beteende. Endast sådant beteende, vars föragelseväckande egenskap åtminstone till någon del beror på att det äger rum offentligen, avses med paragrafen. Att ge tillkänna en åsikt, en önskan eller ett beslut drabbas sålunda inte, hur förargelseväckande än innehållet av tillkännagivandet må vara, av bestämmelsen med mindre den omständigheten att tillkännagivandet sker offentligen är ägnad att väcka förargelse. Huruvida detta är fallet, kan stundom vara svårt att avgöra.

Det betonas att lagen intar den ståndpunkten att förargelseväckande beteende inte får fattas som en åsiktsförbrytelse. Kommentaren fortsätter:

Att förargelseväckande beteende inte får fattas som en åsiktsförbrytelse kommer till uttryck däri, att vad som straffbeläggs är att offentligen bete sig på ett sätt som är ägnat att väcka förargelse. Innehållet av ett uttalande är som sådant inte tillräckligt för att uppfylla förutsättningarna för straffbarhet. Vad som är straffbelagt är sättet att uppträda offentligen genom att offentligen göra ett sådant uttalande, varvid visserligen är att märka att innehållet i ett uttalande kan vara så beskaffat att uttalandet, emedan det sker offentligen, fyller kravet på att vara ett förargelseväckande beteendesätt.

Mot bakgrund av vad som nu återgetts kan det inte uteslutas att förargelseväckande beteende är ett brott av det slaget att det kan utgöra ett tryckoch yttrandefrihetsbrott.

17 kap. 7 §, bestickning

Den som till

1. arbetstagare,

2. annan som avses i 20 kap. 2 §,

3. främmande stats minister, ledamot av främmande stats lagstiftande

församling eller ledamot av främmande stats organ motsvarande dem som avses i 20 kap. 2 § andra stycket 1, eller

4. någon som utan att inneha anställning eller uppdrag som nu har

sagts utövar främmande stats myndighet, lämnar utlovar eller erbjuder, för denne själv eller för annan, muta eller annan otillbörlig belöning för tjänsteutövningen, döms för bestickning till...

Man kan, i vart fall teoretiskt, tänka sig att utlovande av en muta kan ske i ett grundlagsskyddat medium, t.ex. genom en annons i en tidning.

I brottsbalkskommentaren sägs bl.a. (a.a. s. 17:29 b) att för ansvar för bestickning krävs inte att gärningen föranlett en åtgärd eller underlåtenhet och att ansvar för bestickning kan ådömas också när bestickningen inte åsyftat annat än att den bestuckne skall göra sin plikt. Det krävs alltså inte att någon effekt som ligger utanför den ensamansvariges kontroll har inträtt.

Beträffande uppsåtet anges att det fordras uppsåt täckande alla objektiva rekvisit och att uppsåt dessutom skall föreligga till att påverka utövningen av tjänsten eller sysslan eller att belöna åtgärd eller underlåtenhet däri. Beträffande otillbörligheten sägs att det inte är gärningsmannens åsikt som blir avgörande för vad som är otillbörligt men att det fordras att de faktiska och rättsliga omständigheter som bildar grundvalen för bedömandet av otillbörligheten omfattas av hans uppsåt.

Det kan tänkas fall där det inte framgår av yttrandets innehåll att belöningen utlovas åt en tjänsteman för en viss åtgärd. Yttrandets brottslighet framgår då inte för den ensamansvarige av dess lydelse. Detta fall kan jämföras med det speciella fallet att det av ett yttrande inte framgår för vem som helst att det innehåller förtal. Vad som sagts om detta under brottet olaga hot gäller också här. Den omständigheten att det kan tänkas fall där det av yttrandets lydelse inte framgår för den ensamansvarige att belöningen utlovas åt en sådan person som avses i förevarande straffbestämmelse är alltså inget absolut hinder mot att uppta bestickning som ett tryckfrihetsbrott.

Frågan är då om kravet på uppsåt att påverka utövningen av tjänsten utgör ett hinder mot att uppta bestickning som ett tryckfrihetsbrott. Vad som sagts under brottet hot mot tjänsteman om direkt uppsåt (se avsnitt 11.3.2) får anses äga motsvarande tillämpning här. Kravet på uppsåt att påverka utövningen av tjänsten utgör alltså inte heller något absolut hinder

mot att uppta bestickning som ett tryckfrihetsbrott. Detta får också anses gälla kravet på otillbörlighet, jämför vad som sagts under brottet förgripelse mot tjänsteman i avsnitt 11.3.2.

Slutsatsen blir att bestickning är ett brott av en sådan art att det i princip kan upptas i brottskatalogen i TF.

17 kap. 8 §, otillbörligt verkande vid röstning

Den som vid val till allmän befattning eller vid annan utövning av rösträtt i allmänt ärende söker hindra omröstningen eller förvanska dess utgång eller eljest otillbörligen inverka på omröstningen, dömes för otillbörligt verkande vid röstning till…Vid bedömande huruvida brottet är grovt skall särskilt beaktas, om det förövats med våld eller hot om våld eller innefattat missbruk av tjänsteställning…

Det fallet att detta brott innefattar hot har behandlats i avsnitt 11.3.2. I brottsbalkskommentaren anges bl.a. (a.a. s. 17:35) att det i viss utsträckning måste anses straffbart att lämna vilseledande uppgifter som hänför sig till själva röstningen, t.ex. att vilseleda om rum eller tid för röstningen.

Man kan tänka sig att brottet begås genom t.ex. en annons i dagspressen med falska uppgifter om att plats för röstningen har ändrats. Slutsatsen blir att otillbörligt verkande vid röstning på detta sätt är av den arten att det i princip kan upptas i brottskatalogen i TF.

20 kap. 1 §, tjänstefel

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften skall dömas för tjänstefel till…

Enligt 1975 års lydelse av denna straffbestämmelse skulle gärningen företas i myndighetsutövning (brottsbalkskommentaren s. 20:18). Detta ändrades 1989 till att gärningen skulle företas vid myndighetsutövning. Uttrycket ”vid myndighetsutövning” ansågs lämpligt särskilt med tanke på att detta genom den praktiska tillämpningen av 3 kap. 2 § skadeståndslagen hade fått en ganska väl avgränsad innebörd. Enligt förarbetena till 1989 års ändring av straffbestämmelsen om tjänstefel bör uttalandena i motiven till skadeståndslagen liksom den rättspraxis som utbildat sig på detta område kunna tjäna som vägledning för straffbestämmelsens tillämpning.

Begreppet ”vid myndighetsutövning” omfattar enligt förarbetena till skadeståndslagen (prop. 1972:5 s. 502) alla sådana beslut och åtgärder som antingen självständigt utgör myndighetsutövning eller står i ett nära samband med myndighetsutövningen. Därmed innefattas åtgärder som

ingår endast som ett led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde medborgaren. Som exempel kan nämnas olika förberedande åtgärder inför ett beslut. Uttrycket innefattar också vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövningen. Däremot utesluts sådana skador som visserligen uppkommit vid offentlig verksamhet men där denna verksamhet inte uppvisar några karaktäristiska offentligrättsliga drag. Begreppets innebörd har prövats i flera rättsfall.

HD har i några avgöranden prövat huruvida information från en myndighet har lämnats ”vid myndighetsutövning”. Ett fall, NJA 1985 s. 696 I, gällde frågan om skadståndsansvar för staten på grund av ett felaktigt besked per telefon angående en försäkrads rätt till föräldrapenning. HD uttalade, efter att ha beskrivit innebörden av begreppet myndighetsutövning, bl.a. följande:

Övervägande skäl talar för att det felaktiga beskedet inte har utgjort endast en sådan allmän upplysning som faller utanför 3 kap. 2 § skadeståndslagen utan att beskedet har haft så nära anknytning till ett ärende om föräldrapenning att det måste anses ha lämnats vid myndighetsutövning.

Staten ålades därför att betala skadestånd till den skadelidande.

I andra fall har utgången blivit den motsatta. I rättsfallen NJA 1985 s. 696 II, som gällde en felaktig upplysning om en fastighet som lämnats av ett gatukontor, och NJA 1987 s. 535, som gällde ett pressmeddelande från Konsumentverket som innehöll missvisande uppgifter rörande värdet av vissa lackskyddsmedel för bilar, ansåg HD att gjorda utttalanden saknade det erforderliga sambandet med myndighetsutövning varför det allmänna gick fritt från skadeståndsskyldighet. Se även NJA 1999 s. 291.

HD har i sin praxis fäst avgörande vikt vid om upplysningen rört en konkret fråga som omedelbart kunde bli aktuell i ett ärende hos myndigheten. Om så har varit fallet har upplysningen ansetts vara lämnad vid myndighetsutövning.

Man kan, i vart fall teoretiskt, tänka sig att upplysningar rörande en konkret fråga som omedelbart kan bli aktuell i ett ärende hos myndigheten lämnas i ett grundlagsskyddat medium, t.ex. i ett direktsänt TV-program om något aktuellt ämne där tjänstemannen ger en felaktig upplysning i ett konkret ärende som rör det aktuella ämnet. Det kan alltså tänkas fall där tjänstefel kan begås genom ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium.

Det behöver då inte stå klart för den ensamansvarige att innehållet i yttrandet är felaktigt och kan leda till ansvar för tjänstefel. En jämförelse

med det speciella förtalsfallet, se under brottet olaga hot i avsnitt 11.3.2, leder till att detta inte utgör något absolut hinder mot att brottet tjänstefel tas upp som tryckfrihetsbrott.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis kan då sägas att brotten förförelse av ungdom, bestickning, otillbörligt verkande vid röstning och tjänstefel är av den arten att man skulle kunna överväga att införa dem i brottskatalogen i TF. Beträffande visst fall av ofredande har konstaterats att det är tveksamt om det är ett brott av en sådan art att det i princip skulle kunna upptas som tryckfrihetsbrott. Beträffande förargelseväckande beteende har konstaterats att det inte kan uteslutas att det kan utgöra ett tryck- och yttrandefrihetsbrott.

11.3.4. Vissa slutsatser beträffande hotbrotten

Som angetts i det föregående måste man vid övervägande av frågan om ytterligare brott skall föras in i brottskatalogen i TF utgå från det materiella tillämpningsområde som TF ansetts ha enligt uttalanden i förarbeten, doktrin och praxis. I avsnitt 11.2 redogörs för dessa uttalanden och mot bakgrund av dessa formuleras i avsnitt 11.3.1 vissa grundläggande utgångspunkter som enligt Mediegrundlagsutredningens mening bör gälla när man överväger frågan om ytterligare brott skall föras in i brottskatalogen. I avsnitt 11.3.2 anges vilka brott i BrB innefattande hot som med tilllämpning av utgångspunkterna kan anses vara av den arten att de i princip skulle kunna föras in i brottskatalogen i TF. Resultatet blev att grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, olaga hot, sjö- eller luftfartssabotage enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 BrB, flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b § första stycket 1 BrB, hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman (inklusive sådana brott mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), otillbörligt verkande vid röstning, övergrepp i rättssak, brott mot medborgerlig frihet och hot mot förman är sådana brott. För att avgöra frågan om dessa brott också bör föras in i brottskatalogen måste ytterligare överväganden göras.

En första del av dessa överväganden görs här. För att slutligt bestämma om brotten skall tas upp i brottskatalogen krävs också bl.a. överväganden rörande vilka konsekvenser upptagandet av nya brott kan få för massmediernas möjlighet att rapportera om brotten (jfr Aftonbladsmålet). Denna fråga behandlas i avsnitt 11.3.6. I avsnitt 11.3.7 försöker kommittén göra en bedömning av hur vanligt förekommande de brott som man skulle kunna tänka sig att uppta är på Internet, och i avsnitt 11.3.8 finns kommitténs

samlade ställningstagande till frågan om utvidgning av brottskatalogen. Här tas alltså bara ett första steg i övervägandena om nya brott som innefattar hot bör tas upp i brottskatalogen i TF.

Till en början anser Mediegrundlagsutredningen att det är viktigt att inta en försiktig hållning beträffande grundlagsändringar särskilt när det gäller sådana som innebär begränsningar av tryck- och yttrandefriheten. Detta medför att man endast bör företa ändringar i grundlagen för att åtgärda problem som uppkommit i praktiken och visat sig betydelsefulla eller för att åtgärda annars uppenbara brister i grundlagen. En första fråga är då om det kan anses föreligga behov av att föra in det aktuella brottet i brottskatalogen. Denna fråga sammanhänger naturligtvis med frågan hur sannolikt det är att det brottsliga yttrandet faktiskt skulle framföras i ett grundlagsskyddat medium.

Allmänt kan sägas att TF:s krav på användning av tryckpress eller mångfaldigande genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande, vilket i praktiken ofta innebär att spridning till allmänheten skett, och YGL:s uttryckliga krav på spridning till allmänheten utgör en återhållande faktor eftersom gärningsmannen i de flesta fall inte vill offentliggöra sitt brottsliga yttrande, t.ex. ett hot. Å andra sidan kan den nya tekniken, t.ex. e-post, användas både till kommunikation med några få och med många. Den gör också kommunikation med många betydligt lättare än vad som varit fallet med äldre medier. Detta kan antas öka risken att brottsliga yttranden sprids i grundlagsskyddade former. Det finns naturligtvis också brott där syftet är att yttrandet skall spridas till många, t.ex. vid vissa fall av hets mot folkgrupp.

En viktig fråga vid överväganden om utvidgning av brottskatalogen är också om det aktuella straffstadgandet är sådant att det kan missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten. Risken för ett sådant missbruk kan te sig obefintlig under rådande förhållanden men måste ändå noga beaktas. Det är i orostider eller i vad som brukar kallas ett skymningsläge som en sådan risk kan uppkomma och grundlagsskyddet har sin största betydelse. Man måste väga den berörda risken mot önskemål att kriminalisera yttranden i normala tider, en avvägning som ofta är vansklig eftersom det senare kan uppfattas som betydligt mera aktuellt än det förra.

Beträffande varje brott man överväger att föra in i brottskatalogen måste man även beakta om det i praktiken går att beivra enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna som bl.a. innebär ensamansvar och juryprövning.

Vad först gäller brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, olaga hot, flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b § första stycket 1 BrB, hot och förgripelse mot tjänsteman (inklusive brott mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak samt hot mot förman kan konstateras att de har det gemensamt att de utgör brott som riktar sig mot

en enskild person. Alla brotten, utom vissa fall av flygplatssabotage, är av den arten att man kan utgå från att gärningsmannen vanligen söker åstadkomma att hotet kommer endast till målsägandens kännedom. Det kan alltså beträffande dessa brott antas att de inte, i vart fall inte i någon större utsträckning, kommer att begås med användande av grundlagsskyddade medier.

När det gäller olaga hot och hot mot tjänsteman har massmedier emellertid begagnats vid ett tillfälle som var aktuellt i Aftonbladsmålet. HD konstaterade att brotten föll in under det område TF är avsedd att skydda varför de inte kunde bestraffas enligt vanlig lag. Omständigheterna i detta fall måste emellertid betraktas som speciella och det normala får antas vara att gärningsmännen beträffande här aktuella brott söker hålla sitt brottsliga yttrande hemligt. Aftonbladsmålet visar dock att fallet inte är alldeles opraktiskt. Dessutom torde HD:s dom i målet innebära att olaga hot och hot mot tjänsteman inte kan bestraffas med nu gällande lagstiftning om brotten begås med användande av grundlagsskyddade medier, något som kan locka presumtiva gärningsmän att i framtiden utnyttja denna ordning när de vill hota någon. Det är därvid naturligtvis tänkbart att hotet framförs på grund av att den angripne fört talan, avlagt vittnesmål eller annars utgör en sådan person som anges i bestämmelsen om övergrepp i rättssak. Härtill kommer att det inte är orealistiskt att tänka sig att hot mot någon eller några utpekade personer kan spridas till allmänheten i syfte att skrämma också andra än de direkt hotade. Det nu anförda innebär enligt Mediegrundlagsutredningens mening att det skulle kunna föreligga ett behov att ta upp olaga hot och hot mot tjänsteman (inklusive motsvarande brott mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB) och övergrepp i rättssak i brottskatalogen i TF.

När det gäller sjö- eller luftfartssabotage och flygplatssabotage kan konstateras att dessa brott kan utgöra terroristbrott. Vid sådana brott vill gärningsmännen ofta få uppmärksamhet och kan då använda massmedier för att framföra sitt hot. Dessa brott är alltså av sådant slag att man inte kan utesluta att de kan komma att begås med användande av massmedier. Det måste dock noteras att hot som ingått i sjö- eller luftfartssabotage eller flygplatssabotage såvitt Mediegrundlagsutredningen känner till inte har framförts med användande av massmedier i Sverige. Man kan knappast heller anta att utgången i Aftonbladsmålet i sig leder till att massmedier utnyttjas för hot av detta slag.

När det gäller grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning kan konstateras att om olaga hot upptas i brottskatalogen men inte grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning torde man inte kunna hänföra ett olaga hot som begåtts i ett grundlagsskyddat medium och utgjort led i en upprepad kränkning under dessa bestämmelser på grund av exklusivitetsprincipen. Man skulle emellertid kunna döma för tryckfrihetsbrottet olaga

hot. Med hänsyn till detta och till att det är osannolikt att ett olaga hot som utgör ett led i en upprepad kränkning av en närstående skulle offentliggöras i ett grundlagsskyddat medium anser Mediegrundlagsutredningen att det inte finns behov av att uppta grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning i TF:s brottskatalog.

I fråga om behovet av att föra in brotten i brottskatalogen kan alltså sägas att Mediegrundlagsutredningen anser att ett sådant behov skulle kunna föreligga beträffande brotten olaga hot, hot mot tjänsteman, (inklusive brott mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB) och övergrepp i rättssak. Beträffande grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning kan det enligt kommitténs mening inte anses föreligga något behov av upptagande i brottskatalogen. Vad gäller övriga nu diskuterade brott, dvs. sjö- eller luftfartssabotage enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 BrB, flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b § första stycket 1 BrB, förgripelse mot tjänsteman och hot mot förman kan det enligt kommitténs mening i vart fall inte anses föreligga något framträdande behov av upptagande i brottskatalogen. När det gäller sjö- eller luftfartssabotage förhåller det sig visserligen så att straffbestämmelserna tillkommit på grund av konventionsåtaganden vilket skulle kunna tala för att vi i princip är förpliktade att straffa även yttranden som begås i grundlagsskyddade medier. Det är emellertid knappast klart vad konventionsåtagandena närmare innebär i detta avseende och man har uppenbarligen hittills inte ansett att det föreligger en skyldighet att uppta dessa brott i brottskatalogen. När det gäller hot mot förman torde det brottet aktualiseras nästan enbart i situationer där det är svårt att tänka sig att ett grundlagsskyddat medium kommer till användning. Det kan också noteras att vissa fall som omfattas av bestämmelsen om hot mot förman även kan falla under bestämmelsen om hot mot tjänsteman.

Beträffande frågan om de nu diskuterade straffbestämmelserna skulle kunna missbrukas för att strypa yttrandefriheten kan konstateras att alla brotten utom sjö- eller luftfartssabotage enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 BrB, förgripelse mot tjänsteman och vissa fall av övergrepp i rättssak innefattar krav på hot om våld eller brottslig gärning. Det är svårt att tänka sig att brott som innefattar krav på sådana hot skulle kunna missbrukas för att strypa yttrandefriheten om de upptogs som tryckfrihetsbrott.

Förgripelse mot tjänsteman består emellertid i att man på annat sätt än genom våld eller hot om våld, för att tvinga eller hindra någon i hans myndighetsutövning eller för att hämnas för åtgärd däri, otillbörligen företar gärning som för honom medför lidande, skada eller annan olägenhet. Gärningen kan bestå i hot om en laglig åtgärd t.ex. att anmäla en domare till JO för att han inte iakttar föreskrivna expeditionstider. Här får bedömningen huruvida hotet är otillbörligt enligt brottsbalkskommentaren bero på en avvägning mellan mål och medel. Om man i exemplet avser att

framkalla rättelse är hotet inte otillbörligt medan det är att bedöma som otillbörligt om man avser att förmå domaren att döma på visst sätt. Eftersom straffbarheten i dessa fall är beroende av en bedömning av vad som är otillbörligt finns det ett visst utrymme för att missbruka denna straffbestämmelse.

När det gäller sjö- eller luftfartssabotage krävs att hotet skall vara ägnat att framkalla fara för säkerheten. Denna bedömning lämnar inte samma utrymme för missbruk i syfte att begränsa yttrandefriheten som en otillbörlighetsbedömning. I bestämmelsen om övergrepp i rättssak utsägs inte att angreppet skall vara otillbörligt. Anledningen till att detta inte sägs är att ett angrepp på ett vittne eller annan förhörsperson praktiskt taget aldrig kan vara tillbörligt. Även vid detta brott är alltså utrymmet för missbruk i syfte att begränsa yttrandefriheten litet.

Beträffande frågan om de nu diskuterade straffstadgandena skulle kunna missbrukas för att strypa yttrandefriheten kan alltså konstateras att förgripelse mot tjänsteman ger möjlighet till ett sådant missbruk. Detta talar emot att ta upp detta brott i brottskatalogen.

Frågan är då slutligen om de nu diskuterade brotten lämpar sig för att handläggas enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna som bl.a. innebär ensamansvar och juryprövning.

Ensamansvaret innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning enligt TF eller YGL kan hållas straffrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är, t.ex. beträffande periodisk skrift utgivaren, ägaren, tryckaren eller spridaren, i nu nämnd ordning (8 kap. TF, jfr 6 kap. YGL). Ensamansvaret är formellt i den meningen att det åvilar den i TF eller YGL angivne oavsett hur han bidragit till framställningens tillkomst och oavsett om han faktiskt känt till dess innehåll (se 8 kap. 12 § TF och 6 kap. 4 § YGL).

Juryns uppgift är att pröva lagligheten av ett yttrande. Skälet till att avgörandet av denna fråga lagts på juryn är att denna genom sin folkliga anknytning ansetts bättre skickad än lagfarna domare att dra gränsen mellan t.ex. tillåten kritik och straffvärda yttranden.

Det är tydligt att både ensamansvaret och juryprövningen talar emot att brott som innefattar moment utöver själva yttrandets lydelse och brott som innefattar krav på särskilt uppsåt tas upp som yttrandefrihetsbrott (jämför uttalande av 1944 års tryckfrihetssakkunniga i avsnitt 11.2.2). I avsnitt 11.3.2 ovan framgår att samtliga här diskuterade brott innefattar eller i vissa fall kan innefatta moment utöver själva yttrandets lydelse eller innehåller krav på särskilt uppsåt. Så t.ex. är det inte endast yttrandets lydelse som är avgörande för om ett hot är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan och gärningen därmed är att bedöma som olaga hot. Det kan också noteras att hot mot tjänsteman i vissa fall kräver direkt uppsåt. Att

alla nu diskuterade brott innefattar eller kan innefatta moment utöver själva yttrandets lydelse eller innehåller krav på särskilt uppsåt kan anses tala emot att de upptas som yttrandefrihetsbrott.

Å andra sidan finns det redan i dag i brottskatalogen brott som aktualiserar liknande problem. Förtal i det speciella fallet att det av yttrandet inte framgår för vem som helst att det innehåller förtal utan detta framgår endast för en läsare med vissa förkunskaper är ett exempel. Högförräderi, uppror och spioneri som kräver särskilt uppsåt är andra exempel. I samband med att den tryckfrihetsrättsliga processordningen år 1976 gjordes tillämplig på brott som får bestraffas som undantag från meddelarfriheten ansågs inte heller denna ordning vara oförenlig med bedömningar av juryn av mera sedvanlig straffrättslig natur (prop. 1975/76:204 s. 116). Problem vid tillämpningen av de tryckfrihetsrättsliga principerna kan enligt kommitténs mening inte innebära något absolut hinder mot att i brottskatalogen ta upp de brott som nu diskuteras om skälen i övrigt för detta är tillräckliga.

Vid en samlad bedömning av vad som här anförts anser kommittén att brotten olaga hot och hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), samt övergrepp i rättssak skulle kunna tas upp i brottskatalogen i TF medan övriga nu diskuterade brott, dvs. grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning, sjö- eller luftfartssabotage enligt 13 kap. 5 a § andra stycket 2 BrB, flygplatssabotage enligt 13 kap. 5 b § första stycket 1 BrB, förgripelse mot tjänsteman, och hot mot förman, bör lämnas utanför. Anledningen till denna bedömning är sammanfattningsvis att ett behov av att uppta de sistnämnda brotten i brottskatalogen knappast kan anses föreligga medan ett visst sådant behov kan anses föreligga beträffande olaga hot och hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB) samt övergrepp i rättssak på grund av utgången i Aftonbladsmålet. Härtill kommer att kriminaliseringen av förgripelse mot tjänsteman skulle kunna missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten, vilket talar starkt emot att ta upp detta brott i brottskatalogen. Vidare tillkommer den omständigheten att alla de nu diskuterade brotten innefattar eller i vissa fall kan innefatta moment utöver själva yttrandets lydelse eller innefattar krav på särskilt uppsåt vilket i vart fall inte talar för att de upptas i brottskatalogen.

När det så gäller brotten otillbörligt verkande vid röstning och brott mot medborgerlig frihet kan konstateras att de inte utgör brott mot en enskild person utan att det förra är ett angrepp mot utövandet av rösträtten, som är fundamental för ett demokratiskt samhälle, och det senare är ett brott som riktar sig mot de grundläggande demokratiska fri- och rättigheterna. Beträffande båda brotten kan man tänka sig fall där gärningsmannen vill nå många personer med sitt hot. Det kan därför tänkas att dessa brott skulle begås genom användande av ett medium som faller in under TF

eller YGL. Ett visst behov av att föra in dessa brott i brottskatalogen i TF kan alltså anses föreligga.

Beträffande frågan om straffbestämmelserna skulle kunna missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten kan konstateras att regeln om otillbörligt verkande vid röstning är av särskilt intresse eftersom den avser den som söker påverka vid val till allmän befattning eller vid utövning av rösträtt i allmänt ärende. Den kan alltså ge en möjlighet att ingripa mot politiska meningsmotståndare för deras försök att vinna röster. Den variant av brottet som diskuteras här avser emellertid endast det fallet att gärningsmannen söker inverka genom hot. Möjligheterna att missbruka straffbestämmelsen torde vara mindre i fall där det krävs att gärningen innefattar hot än i andra fall av otillbörligt handlande. Det måste dock noteras att straffbestämmelsen inte kräver att det är fråga om hot om brottslig gärning utan att det är tillräckligt med ett hot som för den hotade medför lidande, skada eller annan olägenhet. Detta innebär att det finns ett utrymme för missbruk av straffbestämmelsen även i hotfallen, vilket talar emot att brottet otillbörligt verkande vid röstning tas upp i brottskatalogen.

Brott mot medborgerlig frihet avser den som övar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande- församlings- eller föreningsfriheten i fara. Eftersom denna straffbestämmelse innefattar krav på olaga hot, dvs. hot om brottslig gärning, bör det vara mindre risk för att den missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten än vad fallet kan tänkas vara beträffande brottet otillbörligt verkande vid röstning.

Frågan är slutligen om brotten otillbörligt verkande vid röstning och brott mot medborgerlig frihet lämpar sig för att handläggas enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna, som bl.a. innebär ensamansvar och juryprövning.

Beträffande otillbörligt verkande vid röstning anges i brottsbalkskommentaren angående det fallet att någon söker otillbörligen inverka på röstningen på annat sätt än genom att hindra omröstningen eller förvanska dess utgång, att det torde vara uppenbart att det förutsätts uppsåt att förmå den röstberättigade att rösta på visst sätt eller inte rösta i allmänt ärende. Det är svårt att föreställa sig fall där detta uppsåt inte skulle framgå av det hotfulla yttrandet. Detta måste ju förstås av många. Det kan alltså inte anses uteslutet att handlägga brottet otillbörligt verkande vid röstning enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna.

Beträffande brott mot medborgerlig frihet krävs att det olaga hotet begås med det särskilda uppsåtet att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkeseller näringssammanslutning. Man kan knappast heller här tänka sig fall där det särskilda uppsåtet eller faran för yttrande-, församlings- eller före-

ningsfriheten inte framgår av det hotfulla yttrandet. Det kan alltså inte heller beträffande detta brott anses olämpligt att handlägga det enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna.

Vid en samlad bedömning av vad som anförts här anser Mediegrundlagsutredningen att brott mot medborgerlig frihet skulle kunna tas upp i brottskatalogen i TF men att otillbörligt verkande vid röstning bör lämnas utanför. Anledningen till denna bedömning är sammanfattningsvis att det beträffande båda brotten kan anses föreligga ett visst behov av att föra in dem i brottskatalogen men att straffstadgandet om otillbörligt verkande vid röstning ger en viss möjlighet till missbruk i syfte att strypa yttrandefriheten. Detta brott bör därför lämnas utanför TF:s brottskatalog.

Sammanfattningsvis anser alltså Mediegrundlagsutredningen att följande brott som innefattar hot skulle kunna upptas i brottskatalogen i TF: olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet.

Som angetts inledningsvis i detta avsnitt krävs emellertid även överväganden rörande bl.a. effekterna för massmediernas möjligheter att rapportera om brotten innan man kan ta slutlig ställning till om de skall tas upp i brottskatalogen i TF.

11.3.5. Slutsatser beträffande övriga brott

I avsnitt 11.3.3 har konstaterats att brotten förförelse av ungdom, bestickning, otillbörligt verkande vid röstning och tjänstefel är av den arten att man skulle kunna överväga att införa dem i brottskatalogen i TF. Beträffande visst fall av ofredande har konstaterats att det är tveksamt om det är ett brott av en sådan art att det i princip skulle kunna upptas som tryckfrihetsbrott. Beträffande förargelseväckande beteende har konstaterats att det inte kan uteslutas att det kan utgöra ett tryck- och yttrandefrihetsbrott.

I avsnitt 11.3.4 sägs inledningsvis att Mediegrundlagsutredningen anser att det är viktigt att inta en försiktig hållning beträffande grundlagsändringar, att risken för att ett straffstadgande missbrukas i orostider alltid måste beaktas noga och att man beträffande varje brott man överväger att föra in i brottskatalogen måste pröva om det lämpar sig för att handläggas enligt de tryckfrihetsrättsliga process- och ansvarsreglerna. Detta gäller naturligtvis också beträffande de här behandlade brotten.

Vad först gäller brottet ofredande anges i avsnitt 11.3.3 att man kan tänka sig att någon för att skrämmas inför en falsk dödsannons rörande en anhörig till den man avser att skrämma eller att en journalist med samma uppsåt skriver en nyhetsartikel om att en anhörig till brottsoffret omkommit och att det kan tyckas att i ett sådant fall yttrandet i sig, jämte uppsåt att ofreda, är tillräckligt för straffbarhet. Det konstaterades dock att det är

tveksamt om ett sådant fall kan anses karaktäriserat av att det utgör ett sådant direkt till offret riktat ofredande som torde avses med straffbestämmelsen om ofredande eftersom yttrandet inte framförs direkt till målsäganden utan genom ett massmedium. En sådan tveksamhet talar emot att ofredande upptas som ett tryckfrihetsbrott, eftersom detta inte bör ske ”för säkerhets skull” utan bara om man är övertygad om att det är ett brott av det slaget att det kan utgöra ett tryckfrihetsbrott.

Härtill kommer att rekvisiten för ofredande är tämligen vaga och skulle kunna tolkas så extensivt att t.ex. kritik mot myndigheter och befattningshavare vid dessa bedöms som ”ofredande”. Ansvarsbestämmelsen skulle i så fall kunna utnyttjas som ett sätt att komma åt sådan kritik, vilket också talar emot att brottet får ingå i TF:s brottskatalog.

Mediegrundlagsutredningen har därför kommit till slutsatsen att brottet ofredande inte bör tas med bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten.

Vad sedan gäller brotten förförelse av ungdom och bestickning kan konstateras att de har det gemensamt att de innebär att någon lämnar eller utlovar ersättning; för att skaffa sexuellt umgänge respektive för att påverka utövning av tjänst. Man kan här jämföra med HD:s dom rörande prostitutionsannonser, se under brottet koppleri i avsnitt 11.3.3. Även om hithörande yttranden inte kan sägas vara av kommersiell natur är erbjudandet av ersättning ett centralt rekvisit. Brotten liknar därför i viss mån andra brott som på grund av sin karaktär av förmögenhetsbrott eller kommersiella natur inte hör hemma bland tryck- och yttrandefrihetsbrotten. Man kan knappast tänka sig att hithörande yttranden skulle kunna uppfattas som opinions- eller åsiktsbildande. Yttranden som faller under dessa brott kan alltså knappast anses beröra tryckfrihetens innebörd och syfte.

Det är inte heller särskilt sannolikt att dessa brott skulle begås med användande av ett grundlagsskyddat massmedium eftersom gärningsmannen får antas vilja hålla sitt brott dolt. När det gäller förförelse av ungdom är det dock tänkbart att gärningsmannen i något fall skulle använda ett sådant medium för att komma i kontakt med ungdomar. Det bör samtidigt noteras att brottet knappast förekommer i brottsstatistiken. Något större behov av att uppta de nu diskuterade brotten som tryckfrihetsbrott kan dock inte anses föreligga. Slutsatsen blir att dessa brott inte bör upptas som tryckfrihetsbrott.

När det gäller brottet förargelseväckande beteende har i avsnitt 11.3.3. konstaterats att det inte kan uteslutas att det kan utgöra ett tryck- och yttrandefrihetsbrott. Yttrandefrihetsutredningen som bl.a. föreslog att TF:s straffrättsliga system skulle utsträckas till att gälla också yttranden vid teaterföreställningar, framhöll när det gällde förargelseväckande beteende att ett grundlagsskydd förhindrar varje ingripande som grundar sig på yttrandets innehåll (SOU 1983:70, s. 187). Utredningen återgav följande citat ur kommentaren till BrB:

Att förargelseväckande beteende icke får fattas som en åsiktsförbrytelse kommer till uttryck däri, att vad som straffbelägges är att offentligen bete sig på sätt som är ägnat att väcka förargelse. Innehållet av ett uttalande är som sådant icke tillräckligt för att uppfylla förutsättningarna för straffbarhet. Vad som är straffbelagt är sättet att uppträda offentligen genom att offentligen göra ett sådant uttalande, varvid visserligen är att märka att innehållet i ett uttalande kan vara så beskaffat att uttalandet, emedan det sker offentligen, fyller kravet på att vara ett förargelseväckande beteendesätt.

Utredningen anförde därefter att en sådan tillämpning som avses i det citerade uttalandet i brottsbalkskommentaren inte kan godtas. Mediegrundlagsutredningen delar uppfattningen att straffbestämmelsen inte bör vara tillämplig på yttranden i grundlagsskyddade medier. Brottet förargelseväckande beteende bör således inte upptas som tryckfrihetsbrott (jfr SOU 2000:88 s. 217).

Brottet otillbörligt verkande vid röstning har behandlats i avsnitt 11.3.4 såvitt gäller det fallet att brottet innefattar hot. Som angetts där kan man beträffande detta brott tänka sig fall där gärningsmannen vill nå många personer med sitt yttrande och det kan därför tänkas att detta brott skulle begås genom användande av ett medium som faller in under TF eller YGL. Ett visst behov av att föra in detta brott i brottskatalogen i TF kan alltså anses föreligga.

När det gäller frågan om straffbestämmelsen skulle kunna missbrukas i syfte att strypa yttrandefriheten kan, som angetts i avsnitt 11.3.4, konstateras att bestämmelsen är av särskilt intresse eftersom den avser den som söker påverka vid val till allmän befattning eller vid utövning av rösträtt i allmänt ärende. Den kan alltså ge en möjlighet att ingripa mot politiska meningsmotståndare för deras försök att vinna röster. Eftersom bestämmelsen innehåller uttrycket ”eljest otillbörligen inverka på omröstningen” är straffbarheten beroende av vad som kan anses otillbörligt. Detta innebär att bestämmelsen ger möjligheter till missbruk i syfte att strypa yttrandefriheten. Brottet bör därför inte upptas som tryckfrihetsbrott.

Beträffande brottet tjänstefel kan först konstateras att det endast mycket undantagsvis kan tänkas begås i ett grundlagsskyddat medium. Det kan alltså knappast anses föreligga något egentligt behov av att föra in detta brott i TF:s brottskatalog.

Enligt Mediegrundlagsutredningens mening kan det dessutom inte annat än i mycket sällsynta undantagsfall anses rimligt att den enligt TF eller YGL ensamansvarige skulle få svara straffrättsligt för en gärning som innebär att en tjänsteman vid myndighetsutövning har åsidosatt vad som gäller för sin uppgift. Det kan normalt inte krävas av den ensamansvarige att han skall kunna bedöma vad som krävs för en korrekt myndighetsutöv-

ning och vad som utgör tjänstefel. Det är egentligen bara om den ensamansvarige samtidigt är den aktuelle tjänstemannen som det kan tänkas bli fråga om ansvar för ett yttrande i ett grundlagsskyddat medium. Brottet tjänstefel bör därför inte upptas som tryckfrihetsbrott.

Resultatet blir alltså att inget av de brottsbalksbrott som inte innefattar hot bör upptas som tryckfrihetsbrott.

11.3.6. Konsekvenser för den publicistiska verksamheten

Som angetts i det föregående anser Mediegrundlagsutredningen att följande brott, som alla innefattar hot, skulle kunna upptas i brottskatalogen i TF: olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet. I det föregående anges emellertid också att man även måste överväga bl.a. vilka effekter ett upptagande skulle få för massmediernas möjlighet att rapportera om sådana gärningar innan man slutligt bestämmer om de skall tas upp i brottskatalogen. Sådana överväganden görs här.

Den grundläggande utgångspunkten för överväganden i denna fråga måste enligt Mediegrundlagsutredningens mening vara att ett upptagande i brottskatalogen inte får innebära en minskning av massmediernas möjligheter att rapportera om de aktuella brotten. Enligt kommitténs mening kan det finnas ett betydande allmän-, nyhets- och upplysningsintresse i att publicera information om att sådana hot som avses här har framförts. Det kan också ha betydelse som underlag för den allmänna debatten och opinionsbildningen. En jämförelse kan göras med den betydelse massmediers publicering de senaste åren av uppgifter om verksamhet, hot och brott som i Sverige förövats av nazistiska och andra rasistiska grupper haft för debatten, opinionsbildningen, den allmänna upplysningen och människors engagemang och ställningstaganden. Ingen torde heller anse att massmedierna skall tiga om brott som här diskuteras, inte heller att deras information och nyhetsförmedling skall begränsas till någon sorts kommunikéartad journalistik som inskränker sig till referat och återgivande av officiellt meddelad information från polis eller andra myndigheter. Om man finner att ett upptagande i brottskatalogen av något av brotten skulle försvåra för massmedierna att rapportera om sådant brott talar detta alltså emot att ta upp det brottet.

Frågan man måste ställa sig är om det finns risk att rapportering om ett sådant brott som avses här skulle kunna anses i sig utgöra ett sådant brott; skulle t.ex. en artikel i en tidning om att X hotat Y kunna anses utgöra ett olaga hot från tidningen mot Y? Om en sådan risk föreligger skulle detta givetvis minska mediernas möjligheter och villighet att rapportera om så-

dana brott, vilket enligt Mediegrundlagsutredningens mening vore allvarligt från yttrandefrihetssynpunkt. De fall man önskar träffa med ett upptagande i brottskatalogen är de där tidningen, radio- eller TV-företaget eller annat grundlagsskyddat subjekt, har för avsikt att själv hota eller medverka till ett hot mot målsäganden. Det kan förefalla problematiskt att träffa endast dessa fall eftersom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ensamansvaret är objektivt och i princip oberoende av uppsåtet hos den tilltalade. Problemet är dock enligt kommitténs mening inte så stort som det kan förefalla.

Enligt brottsbalkskommentaren (Holmqvist m.fl. Brottsbalken, en kommentar, kap. 1–12, 1998 s. 4:22 a) kan ansvar för olaga hot komma i fråga också när hotet bringats till den hotades kännedom genom förmedling av en tredje person. Som exempel anförs rättsfallet RH 1983:166. I det fallet åtalades S för olaga hot bestående i att han inför en advokat fällt uttalanden om att han skulle döda den ej närvarande J. Hotet anmäldes till polisen som därefter underrättade J om hotet. Tingsrätten dömde S för olaga hot. Hovrätten däremot frikände S på den grunden att han inte hade skäl att räkna med att uttalandena skulle föras vidare och att det därför inte var klarlagt att han fällt uttalandena med uppsåt att hota J. Hovrätten ansåg alltså att den omständigheten att hotet kommit till J:s kännedom genom en tredje person inte uteslöt en fällande dom. Frikännandet grundades i stället på att det inte var klarlagt att S haft uppsåt att hota J.

Om en tidning rapporterar om ett hot som X uttalat mot Y och Y får kännedom om hotet genom tidningsartikeln kan det förefalla som om tidningen gjort sig skyldig till olaga hot genom att rapportera om hotet. Mot detta kan anföras att det måste vara straffritt att berätta om ett hot för att varna den som blivit hotad (jfr polisens åtgärd i fallet ovan). Den som varnar har ju inte avsikt att skrämma eller hota. Om Z berättar för Y att han hört X uttala hotelser mot Y skulle enligt Mediegrundlagsutredningens mening Z inte kunna dömas för olaga hot (eller något av de andra här aktuella brotten) om inte Z på något sätt verkligen medverkar till X:s brott, t.ex. därför att Z har X:s uppdrag att framföra hotet. På samma sätt skulle enligt kommitténs mening inte heller den ensamansvarige för en tidning (eller annat grundlagsskyddat subjekt) kunna dömas för något av de här diskuterade brotten när det som publiceras är en rapport om ett hot eftersom avsikten då inte är att hota utan att förmedla en nyhet. Däremot skulle, enligt kommitténs mening, den ensamansvarige kunna dömas när syftet med artikeln (eller t.ex. radio- eller TV-inslaget) är att hota eller medverka till ett hot mot den utpekade. Allt under förutsättning att olaga hot ingår i brottskatalogen.

Som nämnts ovan kan det förefalla problematiskt att skilja ut dessa fall mot bakgrund av att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ensamansvaret är objektivt och i princip oberoende av uppsåtet hos den tilltalade. I 8 kap.

12 § TF (och 6 kap. 4 § YGL) anges att vid bedömande av fråga om ansvar för den som enligt detta kapitel har att svara för tryckt skrift skall så anses som om vad skriften innehåller införts däri med hans vetskap och vilja. Axberger anger i avsnittet om det subjektiva rekvisitet vid tryckfrihetsbrott (Tryckfrihetens gränser, 1984, s. 97 ff) att denna regel föranlett att man kommit att tala om tryckfrihetsansvaret som strikt eller objektivt. Han anger vidare att detta språkbruk är riktigt så till vida att den utpekade ansvarige, i denna sin egenskap, inte kan anföra sitt eget subjektiva förhållande till skriftens innehåll och övriga omständigheter kring brottet som grund för ansvarfrihet. Innebörden av paragrafen är alltså att han till sitt fredande inte kan anföra att han inte haft vetskap om eller tillåtit att skriften fått det innehåll den har. Enligt Axberger är påståendet att tryckfrihetsansvaret är strikt eller objektivt emellertid inte riktigt i den meningen att tryckfrihetsbrottets straffbarhet skulle vara helt oberoende av subjektiva omständigheter. Han hänvisar till att de tryckfrihetssakkunniga uttalat följande:

En sådan ståndpunkt skulle leda till att de särskilda straffbuden vid tilllämpning på tryckfrihetsbrott finge ett vidsträcktare innehåll än vid brott som ej skett genom tryckt skrift (SOU 1947:60 s. 156).

Axberger anger att de utgångspunkter som de tryckfrihetssakkunniga gav för uppsåtsbedömningen i tryckfrihetsmål är något oklara. (Jfr också Malmgren m.fl. som i Sveriges grundlagar 1971, s. 261, anger att det är ovisst vilken betydelse regeln i 8 kap. 12 § TF skall tilläggas beträffande sådana tryckfrihetsbrott som innehåller särskilda subjektiva rekvisit, t.ex. högförräderi och uppror.) Efter en genomgång av förarbetena m.m. anger Axberger sammanfattningsvis att utgångspunkten för en uppsåtsbedömning vid tryckfrihetsbrott är följande (a.a. s. 100)

1. Tryckfrihetsansvaret är objektivt och oberoende av uppsåt hos den tilltalade.

2. Uppsåtskravet enligt allmän lag ersätts av en objektiviserad prövning av det syfte som kan anses ådagalagt genom gärningen.

3. I första hand utgår denna prövning från själva skriften; om därur kan utläsas ett syfte motsvarande uppsåtskravet är detta uppfyllt.

4. I andra hand bedöms de omständigheter under vilka skriften publicerats, t.ex. det material som personer med inflytande över publiceringen haft tillgång till, deras kunskaper, tidsfaktorer m.m. Bland dessa omständigheter ingår även det ”uppsåt”, de subjektiva faktorer, som kan ha förelegat hos olika agerande, i den mån de varit av betydelse för publiceringen.

Uppsåtsbedömningen vid tryckfrihetsbrott skall alltså i första hand göras mot bakgrund av innehållet i yttrandet. Enligt kommitténs mening kan en rapport om ett olaga hot eller om något annat av de här diskuterade brotten alltid utformas så att det framgår av yttrandets lydelse att det är fråga om en rapport och inte ett hot som tidningen (eller annat grundlagsskyddat subjekt) ställer sig bakom eller själv vill framföra. En tidning kan t.ex. uttryckligen ange i artikeln att tidningen tar avstånd från hotet. Det torde alltså enligt kommitténs mening i princip alltid vara möjligt att skilja de fall då det är fråga om en rapport om ett hot från dem där t.ex. tidningen själv vill framföra ett hot eller medverka till ett hot.

Om formuleringen av t.ex. en artikel som avsågs vara en rapport om ett hot blivit misslyckad så att det inte klart framgår att det är fråga om en rapport utan artikeln kan misstänkas vara ett hot som tidningen själv vill framföra eller ställa sig bakom finns det även andra mekanismer som verkar skyddande för yttrandefrihetsintresset. Till en början kan nämnas att JK ska vaka över att gränserna för tryck- och yttrandefriheten inte överträds och att han är ensam åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott (9 kap. 1–2 §§ TF och 7 kap. 1 § YGL). JK avgör, efter anmälan eller på eget initiativ om förundersökning skall inledas och eventuellt åtal i tryck- eller yttrandefrihetsmål skall väckas. Det har på goda grunder ansetts vara ett värde i ett sådant system med ett centralt tillsynsorgan och en diskretionär prövningsrätt. I synnerhet har detta angetts gälla i situationer av oro eller starka meningsmotsättningar då behovet av en central, speciellt kvalificerad åklagarmyndighet för dessa brott framstår som särskilt uttalat eftersom handläggningen då kan innebära grannlaga överväganden mot bakgrund av en intensiv offentlig debatt med politiska övertoner (jfr SOU 1993:37 s. 201 f).

Även juryprövning är en skyddande mekanism. Jurysystemet syftar till att möjliggöra en inom lagens ram friare bedömning än vad som kan förväntas av en yrkesdomare genom att det ”sunda lekmannaomdömet” skall göra sig gällande (jfr Strömberg, Tryckfrihetsrätt, 1999, 13 uppl. s 82).

Också förefintligheten av en jury kan enligt Mediegrundlagsutredningens mening spela en skyddande roll vid bedömningen av om ett yttrande är en rapport om ett hot eller ett hot.

En annan faktor som verkar skyddande för yttrandefrihetsintresset är den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL. Instruktionen föreskriver i korthet att den som skall döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att grundlagarna efterlevs bör betänka att tryck- och yttrandefriheten är en grundval för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma syftet mera än framställningssättet och vid tveksamhet hellre fria än fälla.

Instruktionen anses primärt vara en tolkningsregel och inte en ansvarsfrihetsgrund. Även om den talar om ”syfte” skall detta ej förstås som en

bedömning av subjektiva omständigheter (uppsåt) utan det som avses är det syfte som objektivt framträder i texten. I förarbetena preciseras detta som ”formen och innehållet av vad som publiceras och icke ...den ansvarige utgivarens subjektiva förhållande”(jfr Axberger a.a., s 107 ff och prop. 1948:230 s 62). Instruktionen skall enligt Axberger förstås så att ett yttrandefrihetsrättsligt skyddat syfte kan ursäkta ett mindre väl valt uttryckssätt (a.a. s. 214).

Instruktionen får anses vara riktad till juryn (eller rätten om denna skulle komma i fråga), men även till JK. Det har förvisso diskuterats vilken betydelse instruktionen spelar i rättstillämpningen. Eftersom friande jurybeslut saknar domskäl är detta också svårt att utläsa. Yttrandefrihetsutredningen antog dock att den ”utgjort en betydelsefull och allmänt respekterad länk i skyddet för tryckfriheten” (SOU 1983:70 s 196).

Enligt Mediegrundlagsutredningens mening kan även instruktionen antas spela en skyddande roll vid bedömningen av om ett yttrande är en straffri rapport om ett hot eller ett hot.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas följande. En rapport om ett hot är inte straffbar i sig utan det krävs uppsåt att hota. Uppsåtsbedömningen vid tryck- och yttrandefrihetsbrott skall i första hand göras med ledning av yttrandets innehåll. Det torde alltid vara möjligt att utforma en rapport om ett hot på ett sådant sätt att det framgår att det är fråga om en rapport och inte ett hot som den rapporterande själv vill framföra eller ställa sig bakom. Om man skulle misslyckas med formuleringen finns det andra mekanismer som verkar skyddande för yttrandefrihetsintresset, nämligen JK, juryn och instruktionen. Det kan dock inte uteslutas att ett införande i brottskatalogen av de här aktuella brotten skulle inverka negativt på villigheten att rapportera om sådana brott på grund av en ökad osäkerhet hos massmedierna angående hur rapporter om sådana brott skulle komma att bedömas.

Det kan här också nämnas att svårighet att skilja en rapport om ett hot från ett hot som den rapporterande själv vill framföra eller ställa sig bakom kan föreligga också beträffande tryckfrihetsbrottet hets mot folkgrupp. Detta brott kan ju bestå i att någon hotar folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse. Att det redan finns brott i brottskatalogen som kan medföra svårigheter i det avseende som nu diskuteras är naturligtvis inte något skäl för att föra in ytterligare brott som kan ge sådana problem. Det visar emellertid att lagstiftaren hittills utgått från att svårigheterna kan bemästras inom det tryckfrihetsrättsliga systemet. Hur det egentligen förhåller sig kan kommittén inte säkert säga.

Mediegrundlagsutredningens slutsats av vad som anförts i detta avsnitt blir att det inte med någon högre grad av säkerhet kan sägas hur ett införande i brottskatalogen av de nu aktuella brotten skulle påverka möjlighe-

terna för massmedierna att rapportera om sådana brott. Det kan dock inte uteslutas att det skulle medföra en viss hämsko på nyhetsrapporteringen.

11.3.7. Något om förekomsten av olaga hot m.fl. brott på Internet

Mediegrundlagsutredningen anser att det för ställningstagande till frågan om brottskatalogen bör utökas är av intresse hur ofta de aktuella brotten, dvs. olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet, förekommer på Internet, dvs. i medier som kan komma att omfattas av grundlagsskydd om kommitténs förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL genomförs. Kommittén har därför försökt få fram underlag för en sådan bedömning.

Kommittén har varit i kontakt med bl.a. Brottsförebyggande rådet (Brå), Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen (Säpo). Det synes inte finnas någon pågående eller avslutad undersökning som avser förekomsten på Internet av just de här diskuterade brotten.

Brå har gett ut en rapport, IT-relaterad brottslighet, (2000:2) som innehåller vissa uppgifter av intresse i detta sammanhang. Rapporten grundar sig på en kartläggning av den IT-relaterade brottsligheten i Sverige under våren, sommaren och hösten 1999. De brott och incidenter som har en framträdande roll i undersökningen är datavirus, externa och interna dataintrång, manipulation av data, stöld av information och bedrägerier. Det framgår att bland polisanmäld IT-relaterad brottslighet under åren 1997-1998 finns sju fall av hot och trakasserier. Undersökningen avsåg datorbedrägerier, dataintrång, integritetsbrott, fysiska och digitala angrepp och hot/trakasserier. Angående hotbrotten anges att det begränsade antalet polisanmälningar troligen förklaras av att anmälningar med aktuella brottskoder inte samlades in av Brå och att det är högst troligt att det verkliga antalet olaga hot via e-post och Internet är större. Det anges också att antalet anmälningar av olaga hot för år 1997 uppgick till 30 248. Vidare anges i rapporten att en av hundra privatpersoner med Internetabonnemang har utsatts för hot eller trakasserier via e-post. Några av dessa hade blivit utsatta för upprepade hot eller trakasserier.

Säpo ger varje år ut en rapport om brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet. Rapporten för år 1999 avser den under 1999 polisanmälda brottslighet som kartlagts vid Säpo:s författningsskyddsrotel. Av rapporten framgår att det förekommit olaga hot och andra hotbrott på Internet och via e-post. Det är inte möjligt att ange hur många fall det rör sig om totalt. Under brott med främlingsfientliga/rasisitiska inslag framgår att i fem procent av de 436 fallen förekom hot på Internet, via e-post och genom klotter

och skadegörelse. Under brottslighet kopplad till djurrättsaktivism anges att det förekom tre hotbrott via Internet/e-post. Även under brott med homofobiska inslag, brottslighet kopplad till vit makt-världen och under övriga brott med politiska inslag anges att det förekom hot via Internet eller e-post. Det är inte möjligt att ange hur många fall det rör sig om men hot via Internet/e-post förefaller vara en relativt marginell företeelse i dessa sammanhang.

Från Rikskriminalpolisens IT-brottsrotel har inhämtats att roteln handlägger 30-50 fall per år rörande hot, ofredanden och trakasserier på Internet.

Vad som anförts i detta avsnitt innebär alltså att det såvitt Mediegrundlagsutredningen kunnat finna inte finns tillräckligt underlag för någon säker uppfattning om hur vanligt förekommande de här aktuella brotten är på Internet.

11.3.8. Samlat ställningstagande beträffande brottskatalogen

Mediegrundlagsutredningen anser att TF:s brottskatalog skulle kunna utökas med följande brott: olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet.

Huruvida så också bör ske är emellertid inte givet. Inom kommittén har yppats olika meningar i frågan om vilken tyngd som bör tillmätas skilda faktorer som påverkar bedömningen och vilket samlat ställningstagande som bedömningen bör leda till. Delvis beror meningsskillnaderna på olika uppfattningar om hur den framtida utvecklingen kan bli.

Kommittén har i avsnitt 11.3.6 behandlat farhågor för att ett införande av nya hotbrott i brottskatalogen skall påverka den publicistiska verksamheten på ett icke önskvärt sätt. Någon bestämd slutsats kan knappast dras i den delen. Av avsnitt 11.3.7 framgår att det såvitt kommittén kunnat utröna inte finns underlag för någon säker uppfattning om hur vanligt förekommande de här aktuella brotten är på Internet, alltså i sådana medier som kan komma att omfattas av grundlagsskydd om kommitténs förslag till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL genomförs. Inte heller kan det med någon större grad av säkerhet förutsägas huruvida utgången i Aftonbladsmålet kommer att leda till att massmedier utnyttjas för att hota enskilda, även om risken kan antas bli större med den utvidgning av YGL:s tillämpningsområde som Mediegrundlagsutredningen föreslår.

Ett förhållande som är otillfredsställande när man överväger att föra in nya brott i brottskatalogen är att Mediegrundslagsutredningens uppdrag inte omfattar en översyn av de nuvarande tryck- och yttrandefrihetsbrotten

i brottskatalogen. Det synes vara inkonsekvent att inte anlägga samma bedömningssätt på "gamla" och nya tryck- och yttrandefrihetsbrott. Vidare finns det ett värde i att hålla den sammantagna listan över sådana brott så begränsad som möjligt.

Den "försiktighetsprincip" som Mediegrundlagsutredningen åberopat förut får anses tala för att man inte skall ta in nya tryck- och yttrandefrihetsbrott i brottskatalogen, om man inte är tämligen säker på det aktuella behovet av det. Det kan vara bättre att se hur utvecklingen verkligen blir, innan man ändrar grundlagen. Å andra sidan kan det hävdas att utgången i Aftonbladsmålet i kombination med ett utvidgat tillämpningsområde för YGL skulle kunna leda till en viss avkriminalisering i praktiken, om hotbrott som idag kan beivras i vanlig straffprocessuell ordning inte längre kommer att kunna bli föremål för ingripanden eftersom hoten framförs i en grundlagsskyddad medieform. Kommittén vill understryka att det är fråga om en typ av brottslighet som det finns alla skäl att se allvarligt på. Vad osäkerheten gäller är i vad mån det är realistiskt att tro att brott av detta slag kommer att begås i offentlighetens ljus.

Vid sin diskussion av frågan om en utvidgad brottskatalog har kommittén stannat för uppfattningen att det inte finns tillräckliga skäl, i vart fall för närvarande, för att föreslå någon utvidgning av brottskatalogen. De inledningsvis nämnda fyra brottskategorierna bör alltså inte nu läggas till i brottskatalogen som nya tryck- och yttrandefrihetsbrott.

Eftersom det också i den fortsatta behandlingen av frågan om en utvidgning av brottskatalogen kan finnas olika åsikter, anser Mediegrundlagsutredningen att kommittén – för det fall brottskatalogen anses böra utvidgas – bör fullfölja med att lägga synpunkter också på den sekundära frågan om s.k. förbrott bör tas med i en utvidgad brottskatalog. I nästa avsnitt behandlar kommittén dessutom hur man bör se på frågan om en sådan utvidgning bör föranleda att man gör motsvarande undantag från ensamansvaret och meddelarfriheten.

När det gäller frågan om försök, förberedelse och stämpling, s.k. förbrott, till de nu nämnda brotten också bör upptas i brottskatalogen om huvudbrotten upptas kan följande sägas. Det är endast om ett utgivet yttrande innefattar försök, förberedelse eller stämpling som ansvar för dessa stadier av ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott kan komma i fråga. Om yttrandet inte är utgivet kan gärningen inte beivras (jfr Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar 1980, s. 439). Anledningen till detta är att förbudet mot censur innebär bl.a. att ingripande mot ett yttrande får ske först i efterhand och utgivningstidpunkten anger när ett tryck- eller yttrandefrihetsbrott uppkommer och ingripande får ske (se avsnitt 10.4 om utgivningstidpunkten enligt TF och YGL).

I BrB anges att för försök, förberedelse och stämpling döms endast till ansvar i de fall särskilt stadgande därom getts (23 kap. 1 och 2 §§ BrB).

Av den tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principen om dubbel straffbarhet följer att försök, förberedelse och stämpling inte kan straffas i vidare mån enligt TF och YGL än enligt BrB. Enligt denna balk är olaga hot inte straffbelagt på något av dessa stadier (4 kap. 10 § BrB). Detsamma gäller övergrepp i rättssak (17 kap. 16 § BrB). Hot mot tjänsteman, inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB, är straffbelagt på försöks- och förberedelsestadiet, såvida inte brottet skulle varit att anse som ringa om det fullbordats (17 kap. 16 § BrB). Brott mot medborgerlig frihet är straffbart på försöksstadiet enligt 18 kap. 7 § BrB.

Det finns enligt Mediegrundlagsutredningens mening inte anledning att göra försök, förberedelse eller stämpling till de ifrågavarande brotten straffbara i mindre utsträckning enligt TF och YGL än vad som nu gäller enligt BrB (jfr vad som gäller de nuvarande brotten i brottskatalogen). Detta innebär att om de här ovan angivna fyra brotten skulle upptas i brottskatalogen skall även försök och förberedelse till hot mot tjänsteman tas upp, dock endast i den mån som detta brott om det fullbordats inte varit att anse som ringa. Även försök till brott mot medborgerlig frihet bör då tas upp i brottskatalogen.

11.4. Frågan om undantag från ensamansvaret och meddelarfriheten

11.4.1. Inledning

En av de grundläggande principerna i TF och YGL är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande är fria från ansvar. Denna konstruktion av ansvarssystemet är, tillsammans med bl.a. rätten till anonymitet, av grundläggande betydelse för mediernas tillgång till upplysningar och därmed för den publicistiska verksamheten över huvud taget.

I 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL finns emellertid vissa undantag från den viktiga principen om ensamansvar och medverkandes straffrihet. I dessa bestämmelser anges de fall då den som lämnat uppgift för publicering och vissa andra medverkande kan hållas straffrättsligt ansvariga, vid sidan av den ensamansvarige, för sin medverkan vid tillkomsten av en framställning i ett grundlagsskyddat medium. Det gäller bl.a. vid vissa grova brott mot rikets säkerhet.

I detta avsnitt behandlas - på motsvarande sätt som i avsnitt 11.3.8 angående förbrott - frågan om de nya brott som enligt det föregående skulle kunna upptas i TF:s brottskatalog också borde föranleda undantag från

ensamansvaret enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL om de upptas i brottskatalogen. De brott det rör sig om är alltså olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak, och brott mot medborgerlig frihet.

11.4.2. Gällande rätt

Ansvarssystemet i TF och YGL

Som ovan nämnts är principen om ensamansvar en av de grundläggande principerna i TF och YGL. Den innebär att endast en av de oftast många personer som medverkat vid tillkomsten av en framställning som skyddas av TF eller YGL kan hållas straff- eller skadeståndsrättsligt ansvarig för innehållet i framställningen och att det i dessa grundlagar anges vem denna person är. Övriga medverkande är fria från ansvar. Vanliga straffrättsliga regler om ansvar för medverkande tillämpas alltså inte.

Tanken är att endast en person skall kunna göras ansvarig för tryckeller yttrandefrihetsbrott och att hans ansvar är exklusivt och utesluter ansvar för andra medverkande. Axberger anför (Tryckfrihetens gränser, 1984 s. 281) att ensamansvarets rättsliga – eller rättsideologiska – grund möjligen är något oklar men att numera två motiv kan framhållas. Dels att konstruktionen underlättar beivrande av tryckfrihetsbrott; enligt det successiva ensamansvarssystemet finns det nästan alltid någon tillgänglig att ställa till svars. Polis och åklagare slipper en stundom kanske övermäktig uppgift att först och främst finna en misstänkt och att sedan enligt gängse bevis- och uppsåtsregler binda vederbörande vid brottet. Dels medför systemet att pressen i vid mening skyddas från hemsökelser av dessa myndigheter, något som underlättar pressens verksamhet i allmänhet och möjlighet att skydda sina källor i synnerhet.

Utöver reglerna om ensamansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott innehåller TF och YGL också regler som uttryckligen skyddar den som medverkat vid tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning. Bestämmelserna om meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet är sådana regler. Termen meddelarskydd kan användas som en gemensam benämning för dessa regler.

Med meddelarfrihet avses här friheten att utan straffansvar lämna meddelande för publicering i grundlagsskyddade medier och med anskaffarfrihet avses rätten att utan straffansvar anskaffa uppgifter i sådant syfte.

Som redan framgått är det skydd som dessa regler ger inte fullständigt. I vissa undantagsfall kan således den som medverkat vid tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning fällas till ansvar för detta vid sidan av den som bär det tryck- eller yttrandefrihetsrättsliga ansvaret.

Den vidsträckta frihet som sålunda gäller den som meddelar sig med pressen eller annars med massmedier innebär en privilegierad behandling av publiceringsmeddelanden. Det är inte liktydigt med ett stort antal publiceringsskador. Av stor vikt här är den självsanerande verksamhet som bedrivs av Pressens opinionsnämnd och Allmänhetens pressombudsman och de etiska regler som utbildats i anslutning härtill samt motsvarande inom radion och televisionen (se avsnitt 1.5 och prop. 1975/76:204 s. 94 f.).

Den fråga som här skall besvaras är om dessa undantagsfall, som preciseras i det följande, borde utvidgas att gälla för något av de nya brott som Mediegrundlagsutredningen anser skulle kunna upptas i brottskatalogen i TF om brotten upptas där.

Meddelarskydd

Principen om meddelarfrihet och anskaffarfrihet samt rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet utgör tillsammans meddelarskyddet. Dessa principer hänger nära samman med principen om ensamansvar. Ensamansvaret kan ses som en förutsättning för att upprätthålla rätten till anonymitet.

Sett från meddelarens synpunkt innebär ensamansvaret och meddelarfriheten straffrihet för honom. Rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet skyddar honom från andra obehag; genom att inte framträda undviker han andra sociala sanktioner än straff. Sett från mediernas synpunkt är rätten till anonymitet och efterforskningsförbudet av grundläggande betydelse för deras möjlighet att få tillgång till uppgifter och därmed för möjligheten att bedriva publicistisk verksamhet över huvud taget.

Meddelarfriheten är också ett viktigt inslag i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Den innebär att det i viss utsträckning är straffritt att lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering.

Den grundläggande bestämmelsen om meddelarfrihet finns i 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL. I den förstnämnda bestämmelsen sägs att det skall stå envar fritt att, i alla de fall då annat inte föreskrivs i TF, meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst för offentligörande i tryckt skrift till författare eller annan som är att anse som upphovsman till framställning i skriften, till skriftens utgivare eller, om för skriften finns särskild redaktion, till denna eller till företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till periodiska skrifter. Bestämmelsen i YGL har motsvarande innebörd och anger att varje svensk medborgare är tillförsäkrad rätt att till författare och andra upphovsmän samt till utgivare, redaktioner, nyhetsbyråer och företag för framställning

av tekniska upptagningar lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande i radioprogram och sådana upptagningar. Det anges också att det i denna rätt inte får göras andra begränsningar än de som följer av YGL.

Meddelarfriheten innebär alltså att det skall stå envar fritt att, med endast de undantag som anges i TF eller YGL, meddela uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i ett grundlagsskyddat medium. Uppgifterna måste dock vara avsedda för offentliggörande i ett grundlagsskyddat medium och lämnas till en sådan mottagare som anges i TF eller YGL. Meddelarfriheten gäller i princip oberoende av om meddelandet publiceras. Det är alltså tillräckligt att meddelarens syfte är att offentliggörande skall ske.

Det kan här anmärkas att inte varje spridning av ett yttrande omfattas av meddelarskyddet så snart som denna även innefattat ett uppgiftslämnande för offentliggörande. Se HD:s dom den 7 juli 2000 i mål B 29-99 (angående den s.k. nazistföreläsningen vid Umeå universitet, NJA 2000 s. 355). Domstolen uttalade där att om ett uppgiftslämnande sker på ett sätt som medför en spridning av uppgiften utöver vad som utgör ett naturligt led i den skyddade verksamheten, föreligger inte något hinder mot att fälla till ansvar enligt allmän lag för den spridningen. Domstolen angav vidare att den som vid en offentlig - eller privat - tillställning sprider uppgifter som innefattar hets mot folkgrupp kan således inte gå fri från ansvar för detta endast på den grunden att han vet att det finns en journalist närvarande som han uppmanar eller hoppas skall publicera uppgifterna. (Rättsfallet kommenteras i Juridisk Tidskrift 2000-01:2 s. 417.)

I 1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § andra meningen YGL finns regler om anskaffarfrihet. De innebär att envar har rätt att, om inte annat följer av TF eller YGL, anskaffa uppgifter och underrättelser i vilket ämne som helst för att offentliggöra dem i ett grundlagsskyddat medium eller för att lämna ett meddelande enligt bestämmelserna om meddelarfrihet. Anskaffarfriheten gäller alltså för publicister och meddelare. Även här krävs ett publiceringssyfte för att anskaffandet skall vara tillåtet.

Det måste här observeras att allmän lag enligt 1 kap. 9 § 4 TF och 1 kap. 12 § YGL är tillämplig på det sätt på vilket uppgift eller underrättelse anskaffats. En anskaffare har således inte rätt att straffritt göra inbrott för att anskaffa viss uppgift. Om själva informationsanskaffandet omfattas av en straffbestämmelse i vanlig lag är emellertid anskaffaren skyddad mot straffansvar i alla fall utom då anskaffandehandlingen utgjorde ett sådant grövre brott mot rikets säkerhet som anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL, se nedan.

Reglerna om rätt till anonymitet och efterforskningsförbudet är utformade på samma sätt i TF och YGL. De innebär i huvudsak följande: En författare eller upphovsman, den som lämnar uppgift eller bidrag för of-

fentliggörande, en utgivare till icke periodisk skrift och den som har framträtt i en framställning som skyddas av YGL har rätt att vara anonym (3 kap. 1 och 2 §§ TF och 2 kap. 1 och 2 §§ YGL), och de som tar del i tillkomsten, utgivningen eller spridningen av en framställning som införts eller varit avsedd att införas i ett medium som skyddas av TF eller YGL har tystnadsplikt beträffande nyssnämnda personers identitet (3 kap. 3 § TF och 2 kap. 3 § YGL). Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får forska efter den anonyme författaren eller upphovsmannen eller vem som utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, vem som lämnat uppgift för publicering eller vem som tillhandahållit framställning för publicering (3 kap. 4 § TF och 2 kap. 4 § YGL).

Ansvar för meddelare och anskaffare m.fl.

Som tidigare nämnts anges i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL de undantagsfall då en meddelare eller annan medverkande till en grundlagsskyddad framställning kan hållas straffrättsligt ansvarig för sin medverkan. Bestämmelserna avser dels den som lämnar meddelande enligt 1 kap. 1 § tredje stycket TF respektive 1 kap. 2 § YGL, dvs. den man normalt brukar beteckna som meddelare, dels den som, utan att svara enligt de särskilda ansvarighetsreglerna om ensamansvar i grundlagarna, medverkar till framställning som är avsedd att införas i ett grundlagsskyddat medium som författare eller annan upphovsman eller som utgivare enligt TF eller genom att framträda i radioprogram enligt YGL.

Bestämmelserna innebär att de tre fall som där anges undantas från TF:s tillämpningsområde och att regler i vanlig lag i stället skall tillämpas i de nämnda situationerna. De tre situationerna räknas upp under tre olika punkter i första stycket i bestämmelserna.

Punkten 1 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Det är denna punkt som är av intresse i detta sammanhang. Den behandlas ytterligare i följande avsnitt.

Punkten 2 upptar det fallet att den medverkande gör sig skyldig till uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande. Bestämmelsen knyter an till reglerna om allmänna handlingar i 2 kap. TF och till sekretesslagen (1980:100). Den tillämpliga straffbestämmelsen är 20 kap. 3 § BrB om brott mot tystnadsplikt.

Punkten 3 avser det fallet att den medverkande gör sig skyldig till uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som anges i särskild lag. Denna punkt avser utlämnande av sådana uppgifter som omfattas av sådan sekretess som anges i 16 kap. sekretesslagen. Detta innebär att ett utlämnande av andra sekretessbelagda uppgifter inte är straffbart om det sker i publiceringssyfte (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Häri ligger den stora betydelsen av denna bestämmelse. En tjänsteman vid en myndighet kan utan att riskera att fällas till ansvar lämna ut sekretessbelagda uppgifter till t.ex. en dagstidning för publicering i alla de fall där sekretessen inte är nämnd i 16 kap. sekretesslagen.

När det gäller ansvar för anskaffare sägs i 7 kap. 3 § andra stycket TF och 5 kap. 3 § andra stycket YGL att om den som anskaffar uppgift eller underrättelse i syfte att offentliggöra dem i grundlagsskyddat medium därigenom gör sig skyldig till brott som avses i bestämmelsernas första stycke första punkten, dvs. högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, skall ansvarsregler i vanlig lag, dvs. BrB, tillämpas.

Brott enligt 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL är inte tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott utan vanligen brott enligt BrB.

Brott enligt 7 kap. 3 § första stycket TF skall enligt 12 kap. 1 § andra stycket TF behandlas som tryckfrihetsmål. Den tilltalade kan alltså få målet prövat av en jury. Om målet gäller en anskaffare och han inte har offentliggjort uppgiften i tryckt skrift eller meddelat den till annan för sådant offentliggörande skall dock målet handläggas som tryckfrihetsmål endast om det är uppenbart att anskaffandet skett för offentliggörande i tryckt skrift. Enligt 9 kap. 1 § YGL skall vad som sägs i 12 kap. TF om rättegången i tryckfrihetsmål gälla också i fråga om motsvarande mål som avser radioprogram (inklusive databaser) och tekniska upptagningar.

Närmare om 7 kap. 3 § första stycket 1 TF m.m.

Den fråga som behandlas här är i vad mån brott som Mediegrundlagsutredningen anser skulle kunna upptas i TF:s och YGL:s brottskatalog också borde föranleda undantag enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 TF och 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL från de grundläggande principerna om ensamansvar och meddelarfrihet om de upptas i brottskatalogen. Som bakgrund till övervägandena i denna fråga lämnas här en kort redogörelse för skälen bakom undantagen enligt dessa bestämmelser.

I propositionen till TF föreslogs följande lydelse av 7 kap. 3 § TF (prop. 1948:230 s. 13 f.; det är här paragrafens andra stycke som är av intresse):

Har meddelande, som enligt 1 kap. 1 § andra stycket avlämnats för offentliggörande i tryckt skrift, icke blivit infört i skriften och innefattar det ärekränkning mot enskild person, gälle om ansvar för sådan ärekränkning vad i lag är stadgat.

Uppenbarar den som på grund av allmän befattning eller i och för utövandet av allmän tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom han eljest enligt lag eller författning haft att iakttaga tystnad, vad han sålunda erfarit, må ehuru sådant meddelande skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas och straffas enligt vad därom är stadgat.

Om ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, stadgas i den särskilda lag, som avses i 2 kap. 1 §.

Angående frågan i vilken utsträckning en meddelare borde kunna göras ansvarig för sitt meddelande angavs bl.a. följande (a. prop. s. 88 f.):

Frågan, i vilken utsträckning meddelare bör kunna göras ansvarig, kan icke ses helt isolerad; den sammanhänger med den ståndpunkt som den svenska rätten eljest intagit till anonymitetsskyddet och till ansvaret för tryckfrihetsbrott. En avgörande synpunkt har härvid varit att möjliggöra att uppgifter framkomma rörande förhållanden av allmänt intresse och motverka de krafter som obehörigen kunna vilja förhindra att sådana uppgifter bringas till allmän kännedom. Utkrävande av ansvar för meddelande, vilket lämnats för offentliggörande i tryckt skrift, kan verka hämmande på dylika upplysningar, även då dessa äro sanningsenliga. Denna synpunkt talar för att ansvar utkräves endast för vad som blivit offentliggjort i skriften och blott av den därför ansvarige, men att meddelaren icke kan ställas till ansvar för sitt meddelande…Å andra sidan måste emellertid beaktas att ett utkrävande av ansvar endast av den som är ansvarig för skriften på grund av vad som blivit däri offentliggjort icke lämnar ett tillräckligt skydd mot spridandet av brottsliga meddelanden. Båda de nu angivna synpunkterna kunna icke på en gång tillgodoses. Det är nödvändigt att här göra en avvägning mellan olika intressen.

Vid denna avvägning fann departementschefen att när det gällde frågan i vilken utsträckning brott mot tystnadsplikten borde kunna beivras när sådant brott skett genom meddelande för offentliggörande i tryckt skrift måste i främsta rummet hänsyn tas till behovet av skydd för rikets säkerhet (a. prop. s. 89).

Detta ledde till att 7 kap. 3 § TF fick den angivna lydelsen (bortsett från att ordet författning ströks). Detta innebar alltså, såvitt här är av intresse, att bestämmelsen utformades så att meddelare kunde lagföras och

ådömas ansvar enligt allmän strafflag om han uppenbarade förhållande vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet eller varom han eljest enligt lag hade att iaktta tystnad. Förutsättningen härför var dock att han erhållit kännedom om förhållandet på grund av allmän befattning eller i och för utövande av allmän tjänsteplikt.

Efter förslag av Straffrättskommittén ändrades bestämmelsen år 1965 (SOU 1953:14, prop. 1964:133, KU 1964:13). Ändringen innebar dels att bestämmelsen utvidgades att gälla envar, inte endast offentliga funktionärer, dels att brotten mot rikets säkerhet preciserades genom en uppräkning av de brott som kunde föranleda ansvar. 7 kap. 3 § TF erhöll då följande lydelse. (Det är alltjämt andra stycket som här är av intresse.)

Har meddelande, som enligt 1 kap. 1 § tredje stycket avlämnats för offentliggörande i tryckt skrift, icke blivit infört i skriften och innefattar det ärekränkning mot enskild person, gälle om ansvar för sådan ärekränkning vad i lag är stadgat.

Om någon genom att lämna meddelande till annan förövar uppror, högförräderi, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott, så ock om någon som på grund av allmän befattning eller i och för utövande av lagstadgad tjänsteplikt erhållit kännedom om förhållande, varom han eljest enligt lag har att iakttaga tystnad, uppenbarar vad han sålunda erfarit, må, ehuru meddelandet skett för offentliggörande i tryckt skrift, gärningen åtalas och ansvar därför ådömas enligt vad därom är stadgat.

Om ansvar för utlämnande av allmän handling, som skall hållas hemlig, stadgas i den särskilda lag, som avses i 2 kap. 1 §.

Kommittén anförde bl.a. följande (SOU 1953:14 s. 327).

Den begränsning i ansvarigheten som följer av tryckfrihetsförordningens regler synes icke böra upprätthållas i sådana fall då offentliggörande av viss uppgift innebär brott av allvarligt slag mot rikets säkerhet. De värden, som i en för riket kritisk situation äventyras genom en sådan handling, äro så stora att det icke kan anses tillfredsställande att värdet av anonymitetsskyddet skall väga över, så att ansvaret uteslutande lägges på den ansvarige utgivaren av den tryckta skriften eller att ansvar överhuvud ej kan utkrävas. Undantaget i 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, i vad det avser uppenbarande av förhållande vars röjande skulle innefatta brott mot rikets säkerhet, torde därför böra utsträckas så att det avser envar som genom att lämna meddelande till annan förövar allvarligt brott mot rikets säkerhet. För att vinna en fast avgränsning torde undantaget böra bestämmas att avse uppror, högförräderi,

landsförräderi, grovt spioneri eller försök, förberedelse eller stämpling till något av nämnda brott.

Departementschefen gjorde ingen invändning mot detta resonemang. I uppräkningen av brotten upptogs emellertid i propositionen även landssvek och normalgraden av spioneri (prop. 1964:133 s. 8).

År 1976 företogs omfattande ändringar i TF bl.a. i 7 kap. 3 §. Paragrafen erhöll då följande lydelse. (Det är här första stycket 1 som är av intresse.)

Om någon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till

1. högförräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spi-

oneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;

2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för en-

var eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighets förbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller

3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i sär-

skild lag, gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.

Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 1 § fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig till brott som angives i förevarande paragrafs första stycke 1, gäller om ansvar härför vad i lag är stadgat.

Den ändring av bestämmelsen som här är av intresse innebar att brottet grov obehörig befattning med hemlig uppgift lades till i uppräkningen av de brott mot rikets säkerhet som kunde leda till straffansvar enligt vanlig lag för medverkande. Tillägget föranleddes av att spioneribegreppet getts en snävare innebörd och departementschefen angav att tillägget inte torde leda till någon utsträckning av undantagsbestämmelsen (prop. 1975/76:204 s. 160).

1976 års ändringar i TF byggde till större delen på förslag som förts fram av MMU i SOU 1975:49. I propositionen behandlade departementschefen omfattningen av det tryckfrihetsrättsliga meddelarskyddet ingående. Han anförde bl.a. följande (a. prop. s. 93 ff.).

Enligt den nya RF hör till de grundläggande rättigheterna inte bara yttrandefriheten utan också rätten till information. Dessa båda rättigheter är i själva verket oupplösligt förbundna med varandra. TF värnar inte

heller enbart om rätten att framföra åsikter och meddela uppgifter i tryckt skrift. Den slår också vakt om informationskällorna till tryckta framställningar. Det sker inte minst genom bestämmelserna om frihet från åtal och straff för den som lämnar ett meddelande för publicering, även om detta annars skulle vara brottsligt till sitt innehåll, och om rätt till anonymitet för sådan meddelare. Som en gemensam beteckning på detta komplex av bestämmelser kan man använda termen meddelarskydd.

Bestämmelserna om ansvarsfrihet och anonymitetsskydd för meddelare har ett nära samband med det tryckfrihetsrättsliga ansvarssystemet och har också historiskt sett vuxit fram ur detta. Den svenska tryckfrihetsrätten bygger på att ansvaret för innehållet i en tryckt skrift är samlat hos en enda person, för periodisk skrift utgivaren och för annan skrift i regel författaren. Andra medverkande kan i princip inte göras ansvariga…

Utmärkande för ett demokratiskt samhälle är den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentliga granskningen av dem som i allmän eller enskild befattning övar inflytande. För denna debatt och bevakning spelar det tryckta ordet, särskilt tidningspressen, en huvudroll. En förutsättning för att tryckfriheten skall kunna fylla sin funktion i det demokratiska systemet är uppenbarligen att tillgången till information om skilda samhällsförhållanden är riklig. Ibland kan det visa sig nödvändigt att i tryckta framställningar öppet ventilera också omständigheter av tämligen känslig art. I varje fall behöver författare och journalister ofta initierad kunskap som underlag för kommentarer och information till allmänheten…

Min slutsats blir alltså att de som meddelar sig med pressen eller annars med publicister bör åtnjuta en vidsträckt frihet. Att emellertid denna frihet – liksom flertalet andra rättigheter – har sina begränsningar ligger i öppen dag. Enskildas personliga integritet och ekonomiska intressen kan inte heller i detta sammanhang lämnas utan varje skydd. Också mycket betydelsefulla allmänna intressen kräver sitt beaktande. Det blir nödvändigt att göra en avvägning mellan motstående och svårjämförbara intressen, en avvägning som oundvikligen får karaktären av en kompromiss.

Departementschefen påpekade också att det råder ett intimt samband mellan meddelares ansvarsfrihet och anonymitetsrätt och att ett effektivt anonymitetsskydd förutsätter straffrihet eftersom det är endast om ett meddelande är fritt från påföljd som man kan upprätthålla ett förbud för allmänt organ att efterforska den person som lämnat meddelandet för offentliggörande.

MMU hade föreslagit att de begränsningar i meddelarskyddet som gällde ansvar för grövre brott mot rikets säkerhet skulle behållas. Departementschefen hade ingen avvikande uppfattning (a. prop. s. 108). Resultatet blev som nämnts att brottet grov obehörig befattning med hemlig uppgift lades till i uppräkningen av de brott mot rikets säkerhet som kunde leda till straffansvar enligt vanlig lag för medverkande.

Genom ändringar 1986 erhöll 7 kap. 3 § TF sin nu gällande lydelse (prop. 1986/87:151). Såvitt avsåg de uppräknade brotten mot rikets säkerhet innebar ändringen endast att ordningsföljden på brotten modifierades.

När YGL tillkom utformades den efter förebild av TF. Beträffande bestämmelsen i 5 kap. 3 § YGL sades i propositionen endast att den motsvarade 7 kap. 3 § TF (prop. 1990/91:64 s. 125).

11.4.3. Överväganden

Av redogörelsen för gällande rätt har framgått att rätten till anonymitet sedan länge ansetts vara av grundläggande betydelse för den publicistiska verksamheten och dess möjlighet att fylla sin funktion i det demokratiska samhället. Det har också framgått att ensamansvaret och meddelarfriheten är en förutsättning för ett effektivt anonymitetsskydd. Det har även blivit tydligt att den stora betydelsen av principen om ensamanansvar och rätten till anonymitet har föranlett att undantagen från principen om ensamansvar har begränsats till att avse grova brott mot rikets säkerhet eller mot vissa av statens högsta intressen som i upprorsfallet, se nedan. (Här bortses från undantagen för uppsåtligt oriktigt utlämnande av allmän handling och åsidosättande av tystnadsplikt eftersom de inte är av intresse i förevarande sammanhang.)

Frågan är då om brotten olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet är brott av en sådan art och svårhet att de borde upptas bland undantagen från ensamansvaret enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 TF och 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL om de skulle upptas i brottskatalogen i TF.

Av de brott som nu upptas bland undantagen från ensamansvaret faller högförräderi, spioneri, grovt spioneri och grov obehörig befattning med hemlig uppgift under 19 kap. BrB om brott mot rikets säkerhet medan landsförräderi och landssvek faller under 22 kap. BrB om landsförräderi m.m. Detta senare kapitel upptar vissa brott mot rikets säkerhet och folkrättsbrott. Samtliga nu nämnda brott är alltså brott mot rikets säkerhet i förhållande till främmande makt.

Brottet uppror faller däremot under 18 kap. BrB om högmålsbrott. Sådana brott innebär angrepp på statens bestånd eller på statsöverhuvudet.

Brottet har utformats som en parallellbestämmelse till regeln om högförräderi i 19 kap. 1 § BrB.

För uppror döms den som, med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, företager handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande. Straffet är fängelse i tio år eller på livstid, eller om faran var ringa, i lägst fyra och högst tio år.

För högförräderi döms den som, med uppsåt att riket skall, med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd, läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas, företager handling som innebär fara för uppsåtets förverkligande. Enligt andra stycket av bestämmelsen döms även den för högförräderi som, med uppsåt att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, företager handling som innebär fara därför. Straffet för högförräderi är fängelse i tio år eller på livstid eller, om faran var ringa, i lägst fyra och högst tio år.

Uppror utgör ett angrepp med våldsamma medel mot vissa av statens högsta intressen. Bland dessa upptas inte, i vart fall inte omedelbart som i första stycket av högförräderibestämmelsen, rikets yttre integritet eller dess oberoende i förhållande till främmande makter. Däremot skyddas de högsta statsorganens handlingsfrihet, liksom i andra stycket i högförräderibestämmelsen, därutöver upptas, utan motsvarighet beträffande högförräderi, själva statsskicket. Som medel för uppsåtets förverkligande nämner upprorsparagrafen endast vapenmakt eller eljest våldsamma medel. I jämförelse med högförräderiparagrafen har alltså som medel för brottsplanens genomförande å ena sidan uteslutits utländskt bistånd; om sådant beräknas komma till användning blir brottet att bedöma som högförräderi. Å andra sidan utesluts också lagstridiga medel av annan art än våldsamma (Holmqvist m.fl., Brottsbalken, en kommentar, kap. 13–24, 1998, s. 18:5). Uppror utgör alltså ett angrepp med våldsamma medel mot vissa av statens högsta intressen.

När det gäller olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB) och övergrepp i rättssak kan konstateras att de inte utgör brott mot rikets säkerhet eller angrepp mot statens högsta intressen. Det är i stället själva hotet mot det enskilda offret eller den särskilda verksamheten som är det centrala. Om ett hot stannar hos ett nyhetsmedium som inte för det vidare sker normalt ingen skada.

Eftersom de nu behandlade brotten inte utgör brott mot rikets säkerhet eller angrepp mot statens högsta intressen är de inte brott av sådant slag som man hittills har ansett böra upptas bland undantagen från ensam-

ansvaret. Det finns inte heller andra skäl att uppta dessa brott bland undantagen.

Brott mot medborgerlig frihet utgör liksom uppror ett högmålsbrott. För brott mot medborgerlig frihet döms den som övar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. Straffet är fängelse i högst sex år.

Bestämmelsen om brott mot medborgerlig frihet tillkom på förslag av Straffrättskommittén i SOU 1953:14. I kommentaren till BrB (a.a. s. 18:18) anges att stadgandet om brott mot medborgerlig frihet avser att komplettera upprors- och förräderibestämmelserna med ett särskilt skydd för vissa medborgerliga fri- och rättigheter, nämligen yttrande-, församlings- och föreningsfriheten. Det anges vidare:

Erfarenheten utvisar, att angrepp mot den fria pressen för att påverka den allmänna åsiktsbildningen samt mot politiska organisationer eller yrkes- eller näringssammanslutningar för att inkräkta på deras handlingsfrihet kan på ett förberedande stadium ingå i genomförandet av uppror eller högförräderi. Gärningar som har karaktär av brott mot medborgerlig frihet kan innefatta förberedande åtgärder till uppror eller högförräderi, ehuru gärningarna ännu ej riktats mot riket, statsskicket eller de högsta statsorganen på sådant sätt att bestämmelserna om straff för förberedelse eller stämpling till nämnda brott kan tillämpas.

Brott mot medborgerlig frihet är inte brott mot rikets säkerhet i förhållande till främmande makt eller angrepp mot statens högsta intressen utan utgör ett angrepp mot vissa grundläggande fri- och rättigheter. Det är därigenom ett allvarligt brott men det riktar sig inte direkt mot de intressen för vilka undantag gjorts från ensamansvaret i 7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL.

Mediegrundlagsutredningen anser att det inte finns anledning att uppta brott mot medborgerlig frihet bland undantagen från ensamansvaret i 7 kap. 3 § första stycket 1 TF eller 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL. Det kan tilläggas att, om brottet riktar sig just mot det massmedieföretag dit meddelandet lämnas i syfte att påverka dess opinionsbildning, det knappast är en gärning som omfattas av meddelarfriheten eftersom avsikten inte är att meddelandet skall publiceras.

Sammanfattningsvis anser alltså Mediegrundlagsutredningen att inte något av de brott som kommittén anser skulle kunna upptas i TF:s brottskatalog borde föranleda undantag från ensamansvaret enligt 7 kap. 3 § första stycket 1 TF eller 5 kap. 3 § första stycket 1 YGL om de skulle upptas i brottskatalogen. Detta innebär att endast själva publiceringen

skulle bli straffbar beträffande dessa brott om de skulle upptas i brottskatalogen. En åtgärd som den i Aftonbladsmålet där hotbilderna visades för målsägandena skulle alltså fortfarande vara straffri. Liksom när det gäller meddelarfriheten i andra fall får man bygga på massmediernas omdöme och ansvarskänsla när det gäller att undvika klandervärda beteenden av det slag som har diskuterats i detta kapitel.

Del V

Övrigt

12. Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar

12.1. Inledning

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering. I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I 16 § sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.

I Mediegrundlagsutredningens direktiv har inte angetts att några särskilda konsekvensbeskrivningar skall finnas i betänkandet. Nedan behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § och övriga konsekvensbeskrivningar enligt 15 § kommittéförordningen. Det kan här nämnas att frågan om förhållandet mellan förslaget till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL och EG-rätten behandlas särskilt i kapitel 7.

12.2. Kostnadsberäkningar

Kommitténs förslag innebär att YGL:s tillämpningsområde vidgas. Detta sker genom att databasregeln utvidgas till att, förutom traditionell databas-

verksamhet, även omfatta direktsändning på begäran, print on demandverksamhet och viss användning av push-teknik. De i regeln angivna massmedieföretagen får automatiskt grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges i regeln medan andra aktörer får grundlagsskydd för sådan verksamhet genom utgivningsbevis. Bland de massmedieföretag som räknas upp i nu gällande databasregel och som får automatiskt grundlagsskydd enligt den nya databasregeln görs tillägg med företag för framställning av tryckt eller därmed enligt TF jämställda skrifter. Även t.ex. bokförlag och tryckerier får alltså enligt kommitténs förslag automatiskt grundlagsskydd för traditionell databasverksamhet, direktsändning på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik.

Förslaget till en utvidgad och mera teknikoberoende YGL innebär att JK:s skyldigheter enligt YGL att vaka över att gränserna för yttrandefriheten inte överskrids, att utföra åtal i mål om yttrandefrihetsbrott och att besluta om inledande av förundersökning och användning av tvångsmedel rörande sådana brott m.m. blir mera omfattande. Å andra sidan blir polisoch åklagarmyndigheternas verksamhetsområde mindre. Eftersom JK ofta uppdrar åt allmän åklagare att biträda vid förundersökningens genomförande och vid en eventuell domstolsprocess innebär utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde dock inte någon större minskning av arbetet hos allmänna åklagare eller hos polisen. Utvidgningen av YGL:s tillämpningsområde kan totalt sett innebära någon ökning av statens kostnader. Erfarenheterna från YGL:s tillkomst och den senare utvidgningen av grundlagens tillämpningsområde tyder på att kostnadsökningen blir måttlig, i storleksordningen mindre än en årsarbetskraft. Sammantaget kan nog de nu behandlade kostnadseffekterna i stort sett ta ut varandra.

Kommitténs förslag innebär också att Radio- och TV-verket får nya uppgifter bestående i att pröva ansökningar om utgivningsbevis enligt förslaget till utvidgad databasregel, att i vissa fall återkalla sådana bevis och att föra register över verksamheter enligt den utvidgade databasregeln. Dessa nya uppgifter torde innebära en utgiftsökning för verket. För att möta en ökning föreslår kommittén, efter förebild av nu gällande 2 kap. 4 § tillämpningslagen, att regeringen skall få meddela föreskrifter om ansökningsavgifter i ärenden om utgivningsbevis enligt den utvidgade databasregeln och om avgifter för utdrag ur register över verksamheter enligt den regeln. Avgifterna bör bestämmas enligt en självkostnadsprincip. Det kan noteras att Radio- och TV-verket i sitt remissyttrande över Mediekommitténs betänkande angav att utgiftsökningen för verket kunde bedömas bli marginell (Ds 1997:85 s. 103) samt att verket då föreslog att ansökningsavgift för utgivningsbevis och avgift för registerutdrag inte skulle uttas.

Kommittén föreslår också att det inrättas en stående beredning som har till uppgift att följa utvecklingen och utreda och lämna förslag till lösning-

ar av olika problem på yttrandefrihetens område. En sådan beredning skulle visserligen innebära kostnader för staten men den skulle också innebära en besparing eftersom frågorna skulle utredas efterhand som de uppkommer av ett organ med särskild kompetens. Tid och kostnader som åtgår för igångsättning av särskilda utredningsprojekt borde därför kunna sparas in i samma mån som den särskilda beredningen föranleder kostnader.

I övrigt saknas anledning att tro att det blir några kostnadskonsekvenser att beakta.

12.3. Övriga konsekvensbeskrivningar

12.3.1. Den kommunala självstyrelsen

Kommitténs förslag kan inte bedömas ha någon inverkan på den kommunala självstyrelsen.

12.3.2. Brottsligheten och det brottsförebyggande a rbetet

I frågan om brottskatalogen i TF skall utökas så att ytterligare brott blir straffbara om de begås i grundlagsskyddade medier har kommittén kommit till den ståndpunkten att brottskatalogen inte bör utvidgas. Detta ställningstagande bygger på bl.a. antaganden om det sannolika i att det skall förekomma hotbrott i sådana medieformer som omfattas av TF eller YGL. Det betyder att förslaget inte har några kriminalpolitiska konsekvenser i den delen.

I övrigt berör kommitténs förslag inte primärt gränserna för tryck- och yttrandefriheten utan TF:s och YGL:s formella tillämpningsområde och vissa tillämpningsproblem. Kommitténs förslag till en mera teknikoberoende och utvidgad YGL innebär att YGL:s tillämpningsområde utvidgas. Det är inte osannolikt att denna utvidgning till att omfatta ytterligare kommunikationsformer kan komma att innebära att fler överträdelser av tryck- och yttrandefrihetens gränser skall bedömas enligt grundlagarna. Dessa överträdelser är dock redan i dag kriminaliserade i vanlig lag. Förslagen innebär alltså inte någon nykriminalisering.

Kommittén föreslår att det för tekniska upptagningar föreskrivs att BrB:s regler om preskriptionstid skall gälla för yttrandefrihetsbrott i sådana tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna ursprungsuppgifterna. Kommittén föreslår också att preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i databaser förlängs från sex månader till ett

år och att det föreskrivs att tiden löper från det att det brottsliga meddelandet inte längre tillhandahölls. (I bilageregeln i TF görs också ett tillägg som visar att preskriptionstiden när bilageregeln är tillämplig på en databas skall löpa från det att tillhandahållandet inleddes.) Kommittén föreslår vidare att det för tekniska upptagningar som framställts utomlands införs en särskild regel om att importören skall förse upptagningarna med uppgifter om sig själv och om när exemplaren förts in i landet. Förslaget rörande preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § YGL föreskrivna uppgifterna, förslaget rörande preskriptionstid för yttrandefrihetsbrott i databaser och förslaget rörande skyldighet att sätta ut uppgifter på tekniska upptagningar som framställts utomlands kan antas öka möjligheterna att beivra yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar och databaser.

12.3.3. Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Kommitténs förslag att utvidga YGL:s tillämpningsområde till att omfatta också andra än traditionella massmedieföretag (om utgivningsbevis gäller för verksamheten) och att, förutom traditionell databasverksamhet, även omfatta direktsändning på begäran, print on demand och viss push-teknik, innebär att tillhandahållande av upplysningar på detta sätt kan ske under grundlagens skydd också när anknytning till ett traditionellt massmedieföretag saknas. Det öppnas alltså möjligheter t.ex. för privatpersoner att i egen regi bedriva publicistisk verksamhet med grundlagsskydd på mindre orter.

12.3.4. Små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga m.m.

Möjligheten till grundlagsskydd för databasverksamhet, direktsändning på begäran, print on demand och viss push-teknik för andra än massmedieföretag innebär att även små företag som saknar anknytning till något traditionellt massmedieföretag kan bedriva sådan verksamhet under grundlagsskydd.

12.3.5. Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män

Den lagstiftning som utredningsuppdraget rör och de förslag som kommittén lägger fram är enligt kommitténs mening jämställdhetspolitiskt neutrala.

12.3.6. Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Integrationspolitikens mål är lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund, en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för. Kommitténs förslag att även andra än massmedieföretag, t.ex. privatpersoner eller föreningar, skall kunna få grundlagsskydd för databasverksamhet, direktsändning på begäran, print on demand och viss push-teknik kan antas positivt påverka möjligheterna att nå integrationspolitikens mål om bl.a. lika rättigheter och möjligheter och en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund.

13. Författningskommentar

13.1. Förslaget till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

1 kap.

1 §

Med andra sändningar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor avses enligt gällande rätt bl.a. överföringar som sker enligt databasregeln (se prop. 1990/91:64 s. 107 f.). I tydlighetens intresse bör ordet överföringar användas med avseende på databasregeln. Någon ändring i sak i förhållande till vad som nu gäller är inte avsedd.

7 §

Genom ändringen klargörs att paragrafen endast är tillämplig på sådana traditionella ljudradio- och TV-sändningar som avses i 1 kap. 6 § YGL. Den är alltså inte tillämplig på verksamhet som omfattas av 1 kap. 9 § YGL (se kapitel 6).

9 §

Förslaget behandlas i kapitel 5. Påpekas kan att det leder till en utvidgning av YGL:s och - i fråga om bilageregeln - TF:s tillämpningsområde, vilket innebär att tillämpningsområdet för annan lagstiftning, som PuL (se avsnitt 2.3 och 7.3.3) och lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor (se avsnitt 2.4) inskränks i motsvarande mån.

Första stycket

I första stycket anges de verksamheter för vilka de angivna massmedieföretagen får automatiskt grundlagsskydd. Bland de uppräknade massmedieföretagen har tillägg gjorts med företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter. Avsikten med tillägget är att även sådana företag, främst bokförlag och tryckerier, skall få automatiskt grundlagsskydd dels för sådan databasverksamhet som redan i dag omfattas av regeln, dels för sådan verksamhet som

Mediegrundlagsutredningen föreslår hädanefter skall omfattas av paragrafen, dvs. direktsändningar på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik.

Innebörden av styckets inledning är att vad som i grundlagen sägs om radioprogram skall, i tillämpliga delar, tillämpas också på sådan verksamhet som anges i denna paragraf. Därvid får den som bedriver sådan verksamhet som anges i denna paragraf, dvs. den som gör innehåll tillgängligt för allmänheten på det sätt som sägs här, anses motsvara den som i YGL benämns t.ex. ”den som sänder radioprogram” (se t.ex. 3 kap. 4 § YGL), ”den som bedriver sändningsverksamheten” (se t.ex. 4 kap. 1 § YGL) eller ”den som bedriver programverksamheten” (se t.ex. 8 kap. 2 § YGL). Att grundlagens regler om radioprogram, i tillämpliga delar, skall tillämpas också på verksamhet som anges i förevarande paragraf innebär t.ex. att vad som sägs i 1 kap. 8 § om radioprogram eller delar av program som består i direktsändningar av dagshändelser eller av sådana gudstjänster eller offentliga tillställningar som anordnas av någon annan än den som bedriver programverksamheten blir tillämpligt också på sådana direktsändningar på begäran som avses i förevarande paragraf. Den som bedriver programverksamheten får därvid anses avse den som gör direktsändningen tillgänglig på begäran.

Att grundlagens regler om radioprogram skall, i tillämpliga delar, tilllämpas också på sådan verksamhet som avses i förevarande paragraf innebär även att 5 kap. 4 § tredje stycket är tillämplig även på sådan verksamhet. Att domen skall återges helt eller delvis i ett radioprogram i samma sändningsverksamhet innebär då att domen skall återges i samma databas eller direktsändningsverksamhet som det brottsliga yttrandet. Också 4 kap. 5 § blir tillämplig på sådan verksamhet som avses i förevarande paragraf, eftersom utgivare skall utses för hela verksamheten. Att utgivare skall utses för hela verksamheten framgår beträffande verksamhet enligt första stycket av den föreslagna lydelsen av 3 kap. 18 § tillämpningslagen och beträffande verksamhet enligt andra stycket av kommentaren till det stycket (se nedan). Utgivaren för verksamhet enligt förevarande bestämmelse får alltså utse en eller flera ställföretr ädare.

Punkt 1 Med direktsändningar avses sändningar i princip utan tidsfördröjning i förhållande till det som återges och utan egentlig lagring av filer. Att sändningarna tillhandahålls på särskild begäran innebär att överföringen av direktsändningen till mottagaren startas av mottagaren. De fall som avses är t.ex. när direktsändningar tillhandahålls allmänheten på en wwwadress på Internet. Med uttrycket ”vilkas innehåll den mottagande inte kan ändra” avses att avskilja t.ex. omodererade chat-sidor från bestämmelsens tillämpningsområde.

Punkt 2 Första ledet av punkten fram till ”eller indirekt…” motsvarar nu gällande datasbasregel. Det är alltså sådan databasverksamhet som nu omfattas av paragrafen som avses. Det tidigare gällande kravet att mottagaren inte kan ändra i registret har dock omformulerats till ett krav på att endast den som driver verksamheten kan ändra innehållet. Syftet med detta krav är att klargöra att inte heller sådana databaser omfattas där t.ex. en informationsleverantör kan ändra innehållet utan föregående åtgärd från databasinnehavaren. En databas som innehåller hämtningslänkar omfattas alltså inte (se under Publicerings- och förmedlingstjänster samt länkning i avsnitt 5.2.1). Den som bedriver verksamheten behöver inte själv ha den enda möjligheten att påverka innehållet utan även personal hos ett företag som driver verksamheten kan givetvis göra detta för företagets räkning.

Med det följande ledet ”indirekt genom framställning av en teknisk upptagning eller en skrift eller bild” avses att bereda skydd för print on demand-verksamhet som består i att tekniska upptagningar eller skrifter eller bilder framställs på begäran i enstaka exemplar genom överföring av innehåll från en databas. Grundlagsskyddet för print on demandverksamhet avser primärt databasen och inte den tekniska upptagning, skrift eller bild som blir resultatet av framställningen. Det enskilda exemplaret av upptagningen, skriften eller bilden är inte avsett för spridning till allmänheten varför det inte omfattas av reglerna i YGL om tekniska upptagningar eller av TF (se avsnitt 10.3). De upptagningar, skrifter eller bilder som framställs genom sådan print on demand-verksamhet som avses i denna punkt åtnjuter alltså endast det skydd för innehav av informationsbärare som följer av YGL:s respektive TF:s skydd för informationsbärare hos enskilda och som innebär att t.ex. filmer eller böcker som den enskilde köpt är skyddade. YGL:s respektive TF:s regler om utredningsbeslag gäller alltså för print on demand-upptagningar, -skrifter eller -bilder, om det är fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten (se den föreslagna lydelsen av 7 kap. 3 §). Eftersom konfiskeringsbeslag endast kan avse skrifter eller tekniska upptagningar som är avsedda för spridning är reglerna om sådana beslag inte tillämpliga på print on demand-exemplar enligt databasregeln. Av YGL:s och TF:s regler är det alltså endast reglerna om utredningsbeslag i YGL respektive TF som gäller för exemplar av print on demandupptagningar, -skrifter och -bilder och då endast om det är fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten.

Om en print on demand-upptagning mångfaldigas och lämnas ut för spridning till allmänheten efter att den först framställts på beställning i enstaka exemplar kan de allmänna reglerna i YGL om tekniska upptagningar givetvis bli tillämpliga. Motsvarande gäller beträffande TF i fråga om skrifter och bilder.

Den som rent faktiskt ombesörjer att en print on demand-upptagning framställs på kundens begäran, t.ex. en affärsinnehavare eller ett affärsbiträde, omfattas av grundlagsskyddet för print on demand, inklusive principen om ensamansvar, och kan således inte ådömas ansvar enligt vanlig lag för t.ex. hets mot folkgrupp, om upptagningen skulle innehålla sådant material och vara beställd av och framställd åt flera kunder i ett sammanhang så att det kan göras gällande att meddelandet har spritts på det sätt som krävs enligt brottsbalksregeln om hets mot folkgrupp. Grundlagarnas regler om den som låter framställa eller den som sprider en teknisk upptagning eller skrift eller bild är inte heller tillämpliga på honom. Enligt den föreslagna lydelsen av 3 kap. 15 § tredje stycket kan han emellertid dömas till penningböter om han uppsåtligen eller av oaktsamhet lämnar ut ett print on demand-exemplar som saknar någon sådan uppgift som enligt 3 kap. 15 § första stycket skall anges på exemplaret. Detsamma gäller om någon sådan uppgift är oriktig och den som lämnar ut exemplaret känner till detta. I fråga om print on demand-verksamhet får grundlagarnas regler om den som bedriver verksamheten i stället anses avse databasinnehavaren som tillhandahåller innehållet för framställningen av de fysiska exemplaren. Skulle denne vara den som också faktiskt ombesörjer exemplarframställningen, ansvarar han alltså för databasinnehållet och inte för själva framställningen av exemplaren.

Punkt 3 Genom denna punkt ges grundlagsskydd för sådan användning av pushteknik som innebär att en databasinnehavare, som råder över innehållet i en databas, sänder meddelanden till mottagarna med innehåll och tidsintervaller som dessa angett i förväg, dvs. meddelandena sänds ”enligt särskilda önskemål” (se under Push-teknik i avsnitt 5.4.2). Meddelandena kan också bestå i sådana direktsändningar som avses i första punkten.

Andra stycket

Genom detta stycke blir det möjligt även för andra än sådana massmedieföretag som avses i första stycket att få grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges där. Förutsättningen för att andra än sådana massmedieföretag som anges i första stycket skall få grundlagsskydd för sådan verksamhet är att utgivningsbevis gäller för verksamheten. Det är alltså fråga om ett frivilligt grundlagsskydd, och förslaget överensstämmer till sin konstruktion med Mediekommitténs förslag (se SOU 1997:49 s. 38 f. och 337 f.) men upptar till skillnad från det förslaget inte endast traditionell databasverksamhet utan även direktsändningar på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik.

Möjligheten att få grundlagsskydd enligt detta stycke gäller alla andra än sådana massmedieföretag som anges i första stycket, såväl fysiska som

juridiska personer. Av förslaget till 10 kap. 4 § framgår att möjligheten omfattar även den som driver sådan verksamhet genom överföringar som utgår från utlandet. Detta medför att även massmedieföretag kan få utgivningsbevis för verksamhet som anges i första stycket men då under förutsättning att överföringarna utgår från utlandet. Om ett massmedieföretag bedriver verksamhet som avses i första stycket och överföringarna utgår från Sverige, behövs ju inte utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall gälla, eftersom verksamheten då redan faller under det automatiska grundlagsskyddet i första stycket i förevarande paragraf. När det gäller print on demand-verksamhet saknar det betydelse om exemplarframställningen sker i Sverige eller utomlands. Om överföringarna utgår från Sverige kan grundlagsskydd föreligga för sådan verksamhet enligt förevarande bestämmelse oavsett var exemplarframställningen sker och om överföringarna utgår från utlandet kan grundlagsskydd uppnås genom utgivningsbevis enligt 10 kap. 4 § oavsett om exemplarframställningen sker här eller utomlands.

Genom att förutsättningarna för att utgivningsbevis skall utfärdas och för att sådant bevis skall få återkallas anges i grundlagen blir skyddet stabilt. För att utgivningsbevis skall kunna utfärdas måste verksamheten tekniskt vara ordnad på det sätt som sägs i första stycket. En utgivare som uppfyller föreskrivna behörighetsvillkor (jfr 4 kap. 2 § YGL och 3 kap. 19 § tillämpningslagen) måste också ha utsetts för verksamheten. Utgivningsbeviset måste kunna knytas till en viss databas eller direktsändningsverksamhet. Verksamheten måste därför ha ett namn. Att även verksamhet enligt första stycket skall ha ett namn framgår av sista stycket. Namnet på verksamhet med utgivningsbevis skall vara sådant att förväxling inte sker med annan verksamhet enligt paragrafen eller med periodisk skrift för vilken utgivningsbevis utfärdats (jfr 5 kap. 5 § tredje stycket TF). Detta gäller dock naturligen inte om det är ägaren till den periodiska skriften som ansöker om utgivningsbeviset. Det gäller inte heller om det är annan än ägaren till den periodiska skriften som ansöker om utgivningsbevis men ägaren till skriften samtyckt till ansökan. Här måste observeras att ägare till periodiska skrifter inte behöver ansöka om utgivningsbevis för att få grundlagsskydd för verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL, om överföringarna utgår från Sverige, utan kan driva grundlagsskyddad verksamhet utan sådant bevis enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Om överföringarna utgår från utlandet måste emellertid även ett tidningsföretag ansöka om utgivningsbevis för att kunna få grundlagsskydd för verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL (se 10 kap. 4 § YGL). Visserligen anges i 3 kap. 26 § tillämpningslagen att det i varje sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL skall lämnas en uppgift om vem som utsett utgivaren, dvs. vem som driver verksamheten, varför förväxlingsrisken kanske inte är så stor men

regeln är ändå motiverad för att hindra obehörigt bruk av en tidnings namn.

För att möjliggöra kontroll av om det föreligger förväxlingsrisk finns i 3 kap. 18 § första stycket tillämpningslagen en regel om att den som bedriver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall anmäla namnet på databasen eller direktsändningsverksamheten till Radio- och TVverket. Det föreskrivs också i 3 kap. 27 § samma lag att verket skall föra ett register över verksamheter enligt 1 kap. 9 § första och andra styckena YGL.

Om förutsättningar att utfärda utgivningsbevis inte längre föreligger för en viss verksamhet, får redan utfärdat utgivningsbevis återkallas. Detta innebär t.ex. att om verksamheten inte längre tekniskt är ordnad på det sätt som krävs, verksamheten har kanske ändrats så att mottagarna kan ändra innehållet i databasen, får utgivningsbeviset återkallas. Det får också återkallas om det visar sig att det föreligger risk för förväxling med tidigare anmält namn på annan verksamhet enligt paragrafen eller med namnet på periodisk skrift. Beträffande det fallet att förväxlingsrisk upptäcks finns en särskild regel i 3 kap. 23 § första stycket tillämpningslagen. Utgivningsbevis får också återkallas om verksamheten inte har påbörjats inom sex månader efter att utgivningsbeviset utfärdades (jfr 5 kap. 6 § första stycket 4 TF). Liksom när det gäller periodiska skrifter bör man inte få behålla utgivningsbeviset om enda syftet är att hindra annan från att använda titeln. Återkallelse får också ske när den som drev verksamheten anmält att den upphört (jfr 5 kap. 6 § första stycket 1 TF). När det gäller överföringar som utgår från utlandet innebär bestämmelserna i 10 kap. 4 § andra och tredje meningarna att utgivningsbevis för sådan verksamhet får återkallas förutom i samma fall som beträffande inhemska överföringar - också om tillräcklig möjlighet att utöva sådan befogenhet som avses i 4 kap. 3 § inte föreligger.

Grundlagsskyddet är knutet till utgivningsbeviset. Detta innebär att om beviset återkallas gäller därefter vad som är föreskrivet i vanlig lag eller annan författning. De särskilda reglerna i grundlagen om förbud mot censur och hindrande åtgärder, ensamansvar m.m. upphör alltså att gälla för den fortsatta verksamheten, om beviset återkallas. Närmare bestämmelser om utfärdande och återkallelse av utgivningsbevis meddelas i 3 kap. 19-24 §§ tillämpningslagen. Även om förutsättningar finns att återkalla utgivningsbevis, gäller grundlagsskyddet fram till dess återkallandet skett. För det innehåll i en databas som funnits tillgängligt bara före återkallandet fortsätter naturligtvis grundlagsreglerna att vara tillämpliga.

Genom att utgivningsbevis har sökts och utfärdats får den som driver verksamheten anses ha åtagit sig att se till att det finns en utgivare för verksamheten. Han får alltså anses vara skyldig att utse utgivare varför 6 kap. 2 § YGL är tillämplig även på verksamhet som avses i förevarande

paragraf. Underlåtenhet att vid behov anmäla ny utgivare straffsanktioneras i 3 kap. 30 § första stycket tillämpningslagen.

Tredje stycket

Stycket inleds med en definition av begreppet databas som ersatt det tidigare registerbegreppet (jfr prop. 2000/01:33 s. 88 ff). Kravet på att databaser och direktsändningsverksamhet som avses i paragrafen skall ha ett namn motiveras av att dessa måste kunna identifieras, om det är aktuellt att ingripa mot innehållet i dem. När det gäller direktsändningsverksamhet är det namn som skall anges den ”datoradress”, t.ex. www-adress, varunder verksamheten bedrivs. Att namnet skall innehålla databasens eller direktsändningsverksamhetens domännamn eller motsvarande anges i 3 kap. 18 första stycket och 19 § andra stycket tillämpningslagen. I 3 kap. 30 § andra stycket tillämpningslagen straffsanktioneras skyldigheten att anmäla namn och ändring av namn på verksamhet enligt första stycket i förevarande paragraf. Straffsanktionen har grundlagsstöd i sista meningen. För namn på verksamhet enligt första stycket ställs inget krav på att det inte skall vara förväxlingsbart. Anledningen till detta är främst att det inte kan förhindras att sådan verksamhet bedrivs under förväxlingsbart namn eftersom grundlagsskyddet är automatiskt. Kravet i 3 kap. 18 § första stycket tillämpningslagen på att namnet skall innehålla verksamhetens domännamn eller motsvarande uppgift innebär emellertid att det även för verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL finns en viss garanti mot förväxlingsbara namn.

10 §

Det nya första stycket behandlas i avsnitt 10.4.2. Ändringen avses klargöra att utgivningstidpunkten för tekniska upptagningar, dvs. den tidpunkt då ingripanden mot upptagningen tidigast får ske, inte nås förrän i vart fall ett exemplar av upptagningen framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. Ingripanden får alltså inte ske redan när det endast föreligger beredvillighet att producera och sprida tekniska upptagningar på beställning utan det krävs att i vart fall något exemplar faktiskt framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets.

Ändringen avser utgivningstidpunkten och rör inte vad som krävs för att grundlagen över huvud taget skall vara tillämplig. Det är således inte tillräckligt att framställning av endast något enstaka eller ett fåtal exemplar sker eller avses ske för att YGL skall vara tillämplig (när spridning avses ske genom utlämnande av exemplar och inte t.ex. genom offentlig visning eller uppspelning) utan det krävs ett tillräckligt antal för att spridning skall kunna ske till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. När så många exemplar framställts eller avses framställas kan dock

ingripande mot upptagningen ske redan när en upptagning lämnats ut för spridning. Frågan om grundlagen är tillämplig avgörs alltjämt genom tilllämpning av presumtionsregeln i andra stycket.

3 kap.

1 §

Förslaget till ändring av andra stycket behandlas i avsnitt 5.5.

Punkterna 1 och 4 är oförändrade i sak. Punkten 1 tillåter alltså alltjämt de nu gällande skyldigheterna att ge utrymme i näten för program från Sveriges Television AB och TV 4 AB och från lokala kabelsändarföretag. Den tillåter också regler som avser att motverka monopolisering av innehållet i t.ex. kabel-TV-nät genom tillåtelse till skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för ytterligare kabel-TV-bolag och andra som tillhandahåller program (”content-providers”), t.ex. programföretag. Det finns alltså möjlighet att ålägga skyldighet att ge utrymme för ytterligare leverantörer av innehåll. Förutsättningen är dock alltjämt att det är behövligt med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning.

Punkten 2 möjliggör tillträde till nät för att öka konkurrensen beträffande teletjänster och skall täcka t.ex. nu gällande samtrafikregler i telelagen och nya regler om tvingande tillträde till accessnätet.

Punkten 3 ger möjlighet att tillförsäkra mottagarkretsen ett reellt inflytande över programvalet genom att ge tillåtelse till lagregler om t.ex. skyldighet för en nätinnehavare att efterhöra mottagarkretsens önskemål rörande programvalet och regler om ingripande på grund av åsidosättande av sådan skyldighet.

Det kan noteras att 3 kap. 2 § redan i dag medger föreskrifter av det slag som nu behandlats men som gäller etersändningar. Det kan också påpekas att 3 kap. 3 § blir tillämplig på föreskrifter av detta slag såväl när dessa avser trådsändningar som när de avser etersändningar. I 3 kap. 3 § anges att vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 12 § andra- femte styckena och 13 § RF gäller i fråga om sådana begränsningar som avses i 1 och 2 §§. Slutligen kan nämnas att regeln i 3 kap. 5 § om möjligheten att få frågor om rätt att sända radioprogram prövade av domstol omfattar även frågor om skyldighet att upplåta utrymme i nätet enligt andra stycket i förevarande paragraf eftersom denna skyldighet innebär en inskränkning i nätinnehavarens yttrandefrihet, som innefattar bl.a. rätten att bestämma vilka program som skall spridas i nätet (jfr Lagrådets yttrande över förslaget till YGL och anmälan av yttrandet, prop. 1990/91:64 s. 211 och 219, se även a. prop. s. 90 och 118). Även skyldighet enligt punkten 3 att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet får anses röra rätten att sända radioprogram, i vart fall om den förenas med möjligheter till ingripande mot åsidosättande av sådan skyldighet (jfr avsnitt 5.5.5).

6 §

Ändringen beror på att paragrafen avser inte endast traditionella ljudradiooch TV-program utan även överföringar enligt databasregeln. Regler om inspelningar av radioprogram och överföringar enligt databasregeln och bevarande av sådana inspelningar finns i 5 kap. 3 § tillämpningslagen. Där föreskrivs att det för databaser inte behövs egentliga referensupptagningar utan att det är tillräckligt med t.ex. loggning. Genom ändringen av förevarande paragraf klargörs att denna metod är tillåten.

Första stycket

15 §

I denna nya paragraf anges vilka uppgifter som skall sättas ut på sådana upptagningar, skrifter eller bilder som framställs genom sådan print on demand-verksamhet som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2.

Skyldigheten att sätta ut uppgifterna innebär att det blir möjligt att skilja print on demand- upptagningar, -skrifter och -bilder från sådana som faller under YGL:s eller TF:s allmänna regler om tekniska upptagningar respektive tryckta och därmed jämställda skrifter. Om t.ex. en print on demand-upptagning ges in till polis eller åklagare, skall det framgå av uppgifterna att den är en sådan upptagning, som inte omfattas av YGL:s allmänna regler om tekniska upptagningar, och att grundlagsskydd i stället gäller för den bakomliggande databasen och framställningsprocessen. Uppgifterna om databasens namn, samt när och var upptagningen framställts ger då också ledning för utredningen av eventuellt yttrandefrihetsbrott i databasen. Av 7 kap. 3 § framgår att YGL:s respektive TF:s regler om utredningsbeslag gäller för print on demand-upptagningar respektive skrifter och -bilder när beslaget sker med anledning av yttrandefrihetsbrott.

Som angetts ovan under 1 kap. 9 § första stycket 2 YGL omfattas den som rent faktisk ombesörjer att en print on demand-upptagning framställs på kundens begäran, t.ex. en affärsinnehavare eller ett affärsbiträde, av grundlagsskyddet, bl.a. principen om ensamansvar. Han kan således inte ådömas ansvar för detta enligt vanlig lag för t.ex. hets mot folkgrupp, om upptagningen skulle innehålla sådant material och vara beställd av och framställd åt flera kunder i ett sammanhang så att det kan göras gällande att meddelandet har spritts på det sätt som krävs enligt brottsbalksregeln om hets mot folkgrupp.

Om det t.ex. på upptagningen, skriften eller bilden anges att den utgör ”print on demand-exemplar” eller ”beställexemplar” får därav anses framgå att den är framställd på det sätt som anges i 1 kap. 9 § först stycket 2 YGL. Att uppgift om vem som är utgivare för databasen också skall anges på print on demand-exemplar framgår av den nya lydelsen av 4 kap. 1 § YGL.

Skyldigheten att se till att print on demand-exemplaren förses med uppgifter ligger formellt på den som driver verksamheten, dvs. databasinnehavaren, och inte den som faktiskt ombesörjer att exemplaret framställs (jfr dock tredje stycket). Det kan tyckas orimligt att kräva av den som driver verksamheten att han ser till att upptagningarna, skrifterna eller bilderna förses med uppgifterna eftersom det kan förefalla svårt för honom att hålla sig underrättad om när och var alla exemplar framställs. Det är emellertid möjligt för honom att förse databasen med sådana datorprogram att uppgifterna automatiskt sätts ut på exemplaren. Samtidigt är det omöjligt för den som faktiskt ombesörjer att exemplaret framställs, t.ex. i en affär, att lägga in sådana datorprogram eftersom det endast är databaser där enbart den som driver verksamheten, dvs. databasinnehavaren, kan ändra innehållet som omfattas av grundlagsskyddet för print on demand. Det får också anses rimligt att kräva att den som driver verksamheten ser till att han eller hon har pålitliga samarbetspartners och medarbetare. Det kan noteras att även den skyldighet som i dag enligt 4 kap. 4 § YGL åvilar utgivaren till en teknisk upptagning att se till att varje exemplar av upptagningen har en uppgift om vem som är utgivare vilar på samma synsätt. Skyldigheten att se till att uppgifterna sätts ut bör därför åvila den som driver verksamheten och inte den som faktiskt ombesörjer att exemplaret framställs.

Närmare bestämmelser om angivande av uppgifterna meddelas i 4 kap. 2 § tillämpningslagen.

Andra stycket

Detta stycke har utformats efter förebild av 3 kap. 13 § andra stycket YGL.

Tredje stycket

Detta stycke har utformats efter förebild av 3 kap. 13 § tredje stycket YGL. Med den som lämnar ut en sådan teknisk upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2 avses normalt den som faktiskt ombesörjer att exemplaret framställs på särskild begäran, t.ex. en företrädare för butiken. Den som ombesörjer att exemplaret framställs och lämnar ut detta till kunden måste alltså försäkra sig om att detta är försett med de uppgifter som krävs enligt förevarande paragrafs första stycke. För ansvar krävs uppsåt eller oaktsamhet.

4 kap.

1 §

Eftersom grundlagsskyddet när det gäller print on demand-verksamhet inte avser de framställda exemplaren utan den bakomliggande databasen och framställningsprocessen, tas bestämmelserna i det nya tredje stycket upp i

förevarande paragraf och inte i 4 kap. 4 § som innehåller motsvarande regler för sådana tekniska upptagningar som, till skillnad från print on demand-upptagningar, sprids till allmänheten enligt 1 kap. 10 § YGL.

6 §

Ändringarna i första stycket är en följd av tillägget av det nya tredje stycket i 4 kap. 1 § YGL. Straffet för att bryta mot detta nya tredje stycke är detsamma som för brott mot 4 kap. 4 § YGL.

7 kap.

1 §

Förslaget i första meningen av andra stycket behandlas i avsnitt 8.6.2. Ändringen i andra meningen i samma stycke är en följd av den nya avfattningen av 1 kap. 10 §. Övervägandena bakom förslaget i tredje meningen i andra stycket finns i avsnitt 8.6.1. Om någon av de uppgifter som skall anges enligt 3 kap. 13 § YGL saknas, blir den föreslagna regeln tillämplig. Om någon uppgift är så ofullständigt angiven att den är meningslös, t.ex. om endast ett förnamn anges på den som låtit framställa upptagningen, får det anses att uppgiften saknas. Detsamma är fallet om uppgiften visserligen är fullständig men det står klart att den är falsk.

Första stycket

3 §

Den nya andra meningen innebär att när en sådan upptagning, skrift eller bild som avses i 1 kap. 9 § första stycket 2, dvs. ett print on demandexemplar, tas i utredningsbeslag i anledning av misstänkt yttrandefrihetsbrott bestämmelsen om utredningsbeslag i TF är tillämplig. I övrigt är inte TF:s eller YGL:s regler om skrifter eller tekniska upptagningar tillämpliga på sådana exemplar. Endast det skydd för innehav av informationsbärare som följer av YGL:s respektive TF:s skydd för informationsbärare hos enskilda gäller (se ovan under 1 kap. 9 § första stycket 2). Ändringen i tredje meningen innebär att vad som sägs i andra stycket blir tillämpligt även på utredningsbeslag i anledning av yttrandefrihetsbrott av en print on demand-upptagning. Beträffande print on demand-skrifter eller -bilder gäller emellertid 10 kap. 14 § TF fullt ut med dess hänvisning till 10 kap. 6 § samma grundlag. Ändringen i sjätte meningen är en följd av att ett nytt första stycke lagts till i 10 kap. 3 § TF.

Andra stycket

Förslaget behandlas i avsnitt 9.5.3. Genom förslaget öppnas möjlighet för JK att i efterhand komplettera ett beslagsbeslut med uppgift om vilka avsnitt i en teknisk upptagning som åberopas som brottsliga. Möjligheten avser de fall då det är praktiskt omöjligt att ange avsnitten i samband med

beslaget på grund av att materialet är alltför omfattande. För att beslag skall få ske krävs givetvis att övriga omständigheter, t.ex. titel eller omslag, gör att det skäligen kan antas att upptagningarna kan äga betydelse för utredning i yttrandefrihetsmål. Preciseringen av avsnitten skall ske så snart tillgängliga resurser medger. Det sagda gäller också när det är fråga om beslag av print on demand-upptagningar. I fråga om print on demandskrifter eller -bilder finns inte samma möjlighet eftersom det vid beslag av sådana framställningar regelmässigt är möjligt att redan från början ange vilka avsnitt som är brottsliga (jfr vad som gäller för tryckta skrifter).

Tillägget av ordet ”sådana” i sista meningen skall klargöra att beslaget gäller de fysiska delar av upptagningen där de brottsliga avsnitten förekommer och att beslaget alltså inte endast gäller de delar av innehållet, t.ex. vissa meningar eller bildsekvenser, i en fysisk upptagning där de brottsliga avsnitten förekommer.

Tredje stycket

Förslaget behandlas i avsnitt 9.5.3. Genom ändringen görs klarare att JK, i de fall då skyldigheten enligt 3 kap. 13 § att lämna uppgift om vem som låtit framställa upptagningen eller skyldigheten enligt 10 kap. 3 § att ange vem som här i landet lämnat ut importerad upptagning för spridning inte fullgjorts, får dröja med att lämna uppgift om beslaget till denne till dess utredningen kommit så långt att han kan identifieras. Motsvarande ändring har gjorts i 10 kap. 8 § andra stycket TF.

10 kap.

1 §

Den nya tredje meningen innebär att 3 kap. 13 § första- tredje styckena inte gäller för tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. För sådana upptagningar gäller i stället vad som föreskrivs i den nya 3 § i detta kapitel. Den nya fjärde meningen innebär att för importerade upptagningar vad som sägs i 1 kap. 10 § andra stycket och 7 kap. 1 § andra stycket sista meningen om uppgifter enligt 3 kap. 13 § i stället skall avse uppgifter enligt 3 § första stycket. Enligt den nya femte meningen skall vad som sägs i 6 kap. 2 § tredje och fjärde styckena om uppgift enligt 3 kap. 13 § första stycket om vem som låtit framställa upptagningen för importerade upptagningar i stället avse uppgift enligt 3 § första stycket om vem som här i landet lämnar ut upptagningen för spridning. Den som sprider en importerad teknisk upptagning som saknar uppgift om importören kan alltså få svara för yttrandefrihetsbrott i upptagningen.

Första stycket

3 §

Reglerna behandlas i avsnitt 10.6.2. Den som här i landet lämnat ut upptagningarna för spridning är importören. Av avsnitt 10.6.3 framgår att bestämmelsen är tillämplig också i det fallet att förlagan till de tekniska upptagningarna tillverkas i Sverige och de för spridning avsedda exemplaren sedan tillverkas utomlands och importeras hit. Som redan framgått av kommentaren till 1 kap. 9 § äger förevarande bestämmelse inte tillämpning på print on demand-upptagningar. De närmare bestämmelser som avses i andra meningen finns i 4 kap. 2 § tillämpningslagen.

Andra och tredje styckena

Styckena har utformats efter förebild av 3 kap. 13 § andra och tredje styckena. Ansvaret enligt förevarande paragrafs andra stycke åvilar importören.

4 §

Bestämmelserna i första och andra meningen behandlas i kapitel 6.

Första meningen innebär dels att sådana aktörer som avses 1 kap. 9 § andra stycket YGL kan få utgivningsbevis även om överföringarna utgår från utlandet, dels att även sådana traditionella massmedieföretag som avses i 1 kap. 9 § första stycket kan få utgivningsbevis om överföringarna utgår från utlandet. Om ett traditionellt massmedieföretag bedriver verksamhet på det sätt som avses i 1 kap. 9 § YGL och överföringarna utgår från Sverige, behövs inte utgivningsbevis för att grundlagsskydd skall föreligga utan grundlagsskydd gäller då automatiskt enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL.

Andra meningen innebär att YGL:s allmänna regler om radioprogram och reglerna i 1 kap. 9 § gäller i samma utsträckning för verksamhet som avses i 1 kap. 9 § andra stycket YGL där överföringarna utgår från utlandet som för likadan verksamhet där överföringarna utgår från Sverige.

Frågan om överföringarna skall anses utgå från Sverige eller från utlandet får avgöras med utgångspunkt i var den redaktionella verksamheten kan anses bedrivas och var det slutliga ställningstagandet beträffande publiceringen sker. Var den server som används är belägen saknar normalt betydelse. När det gäller print on demand-verksamhet är förevarande bestämmelse tillämplig när exemplaren framställs i Sverige eller utlandet och överföringarna utgår från utlandet.

Bestämmelsen i tredje meningen innebär att ett krav utöver vad som anges i 1 kap. 9 § andra stycket ställs för att utgivningsbevis skall kunna utfärdas när överföringarna utgår från utlandet. Angående skälet till detta krav kan följande sägas.

Enligt 4 kap. 2 § YGL skall utgivare ha hemvist här i riket. Av 1 kap. 9 § YGL följer att detta gäller också för överföringar som avses där. Överföringar enligt 1 kap. 9 § YGL kan emellertid utgå från utlandet och för sådan verksamhet som har utgivningsbevis har kommittén stannat för att alla YGL:s regler skall vara tillämpliga på motsvarande sätt som för en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller. Detta innebär bl.a. att reglerna om ensamansvar skall gälla för sådana överföringar och inte endast reglerna om meddelar- och anskaffarfrihet och anonymitetsskydd som fallet är med andra radiosändningar som utgår från utlandet och inte vidaresänds här (jfr avsnitt 1.3.2). För att det skall vara möjligt att effektivt ingripa mot missbruk av yttrandefriheten måste det även beträffande överföringar enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL som utgår från utlandet krävas att utgivaren har hemvist här i riket (jfr 13 kap. 3 § och 5 kap. 2 § TF enligt vilka lagrum det krävs att utgivare till periodisk skrift som trycks utom riket och huvudsakligen är avsedd för spridning inom riket skall äga hemvist här).

Enligt 6 kap. 2 § första stycket 2 YGL ligger det ansvar för yttrandefrihetsbrott som annars skulle åvila utgivaren på den som skall utse utgivare om utgivaren var utsedd för skens skull eller uppenbarligen inte kunde utöva den befogenhet att bestämma vad som får publiceras som anges i 4 kap. 3 § YGL. Om utgivaren till en verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL där överföringarna utgår från utlandet inte kan utöva den befogenheten, skulle det alltså vara den som bedriver verksamheten som ansvarar för yttrandefrihetsbrott. Eftersom denne i de fall som avses här ofta torde finnas i utlandet skulle det i ett sådant fall kunna bli så att ingen kan lagföras för ett yttrandefrihetsbrott i verksamheten. För att motverka att en sådan situation uppstår ställs det krav som framgår av denna bestämmelse.

Förslaget innebär visserligen en avvikelse från vad som gäller enligt TF. Avvikelsen är emellertid motiverad av den tekniska skillnaden mellan en överföring med hjälp av elektromagnetiska vågor och en fysisk databärare i form av en periodisk skrift. Avvikelsen gentemot TF består i att bristande befogenhet enligt 5 kap. 3 § TF (jfr 4 kap. 3 § YGL) hos utgivaren inte utgör grund för avslag på begäran om utgivningsbevis eller grund för återkallelse av sådant bevis enligt TF (5 kap. 5 och 6 §§ TF). Det finns emellertid också en skillnad i ansvarssystemen mellan TF och YGL som beror på den ovan nämnda skillnaden mellan medierna och som gör denna avvikelse från TF:s system nödvändig. Skillnaden mellan ansvarssystemen består däri att det enligt TF finns en ansvarig efter ägaren till en utomlands tryckt periodisk skrift som utges här och för vilken utgivningsbevis gäller, nämligen den som låtit utlämna skriften för spridning inom riket (13 kap. 4 § jämförd med 8 kap. 3 och 4 §§ TF). En sådan person som ansvarar subsidiärt efter den som är skyldig att utse utgivare för radioprogram finns

inte enligt YGL (se 6 kap. 2 § YGL). Avsaknaden av en motsvarande subsidiär ansvarighet gör det motiverat att kräva tillräcklig möjlighet att utöva sådan befogenhet som avses i 4 kap. 3 § YGL för att utgivningsbevis skall kunna utfärdas. Bestämmelsen i tredje meningen sammanställd med bestämmelsen i andra meningen, jämförda med 1 kap. 9 § andra stycket tredje meningen, innebär att utgivningsbevis för verksamhet som utgår från utlandet får återkallas bl.a. om tillräcklig möjlighet att utöva sådan befogenhet som avses i 4 kap. 3 § inte föreligger. Anledningen till detta är att det då inte föreligger förutsättningar att utfärda utgivningsbevis för sådan verksamhet.

11 kap.

1 §

Förslaget till ändring av första stycket behandlas i avsnitt 10.7. Genom ändringen slås fast att regeln om skyndsam behandling gäller inte endast för yttrandefrihetsmål utan också för andra mål enligt YGL, t.ex. mål om ansvar enligt 3 kap. 13 § andra eller tredje stycket eller 10 kap. 3 § andra eller tredje stycket YGL.

Ikraftträdande

Kommitténs förslag innebär i korhet följande när det gäller kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt TF jämställda skrifter läggs till bland de massmedieföretag som får automatiskt grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges i 1 kap. 9 § YGL. Paragrafen utvidgas till att, utöver traditionell databasverksamhet, omfatta även direktsändningar på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik. Det blir möjligt även för andra aktörer än sådana massmedieföretag som anges i 1 kap. 9 § första stycket YGL att få grundlagsskydd för sådan verksamhet som anges i paragrafen. En förutsättning för grundlagsskydd är då att utgivningsbevis gäller för verksamheten. För sådan traditionell databasverksamhet som bedrivs av massmedieföretag och som redan i dag har grundlagsskydd enligt nu gällande lydelse av 1 kap. 9 § YGL innebär förslaget att en skyldighet att förse databasen med ett namn införs. (En skyldighet att anmäla sådant namn till Radio- och TV-verket tas in i 3 kap. 18 § tillämpningslagen.) För databaser som finns vid ikraftträdandet inträder skyldigheten då. (I en övergångsbestämmelse till förslaget till ändring i tillämpningslagen ges massmedieföretag som vid ikraftträdandet har verksamhet som nu faller under databasregeln en frist för sådan anmälan av namn.) Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL, inklusive sådant tillhandahållande i traditionell

databasverksamhet som omfattas av 1 kap. 9 § YGL i nu gällande lydelse, förlängs från sex månader till ett år.

Beträffande tekniska upptagningar innebär kommitténs förslag i huvudsak följande. Det klargörs att utgivningstidpunkten inträffar först när i vart fall något exemplar faktiskt framställts och lämnats ut för spridning till andra än dem som befinner sig i en mindre, sluten krets. För sådana tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § eller 10 kap. 3 § YGL föreskrivna uppgifterna förlängs preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott till vad som gäller enligt BrB med den begränsningen att allmänt åtal inte får väckas senare än två år från det att JK fick kännedom om upptagningen. För tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige införs en straffsanktionerad skyldighet för importören att förse upptagningen med tydliga uppgifter om vem som här i landet lämnat ut upptagningarna för spridning och om när exemplaren förts in i landet.

I punkt 1 föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 2003, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen kan bli slutligt antagna av riksdagen.

Punkten 2 innebär att massmedieföretags tillhandahållande som utgjort sådan direktsändning på begäran, print on demand-verksamhet eller användning av push-teknik som omfattas av den nya lydelsen av 1 kap. 9 § men inte av den gamla lydelsen inte kommer att falla under grundlagens skydd. Exempelvis föreligger inte ensamansvar och meddelarfrhet för sådant tillhandahållande.

Punkten 3 innebär att yttranden för vilka den hittills gällande kortare preskriptionstiden börjat löpa när den nya längre tiden införs i 7 kap. 1 § andra stycket undantas från regelns tillämpningsområde. För sådana yttranden gäller alltså alltjämt den hittills gällande preskriptionstiden av sex månader.

Punkten 4 innebär att förlängningen av preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar som saknar någon av de i 3 kap. 13 § eller 10 kap. 3 § föreskrivna uppgifterna endast omfattar sådana upptagningar som ges ut efter att de nya reglerna trätt i kraft. För upptagningar som getts ut dessförinnan tillämpas alltså de tidigare reglerna. Punkten innebär också att de nya reglerna om skyldighet för importören att sätta ut vissa uppgifter på tekniska upptagningar som framställs utomlands tillämpas endast på tekniska upptagningar som ges ut efter ikraftträdandet.

13.2. Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

1 kap.

7 §

I andra stycket har ordet överföringar ersatt begreppen radioprogram och program. Härigenom görs tydligare att bilageregeln även omfattar sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL. Detta innebär inte någon saklig ändring i förhållande till vad som nu gäller i fråga om bilageregelns tillämplighet på sådan traditionell databasverksamhet som omfattas av nu gällande databasregel (se avsnitt 1.4 och 5.2.1). Databasregelns utvidgning till att omfatta direktsändning på begäran, print on demand och viss användning av push-teknik innebär att bilageregeln kan bli tillämplig också på sådan verksamhet (se avsnitt 5.4.2).

I avsnitt 8.6.2 behandlas frågan från vilken tidpunkt preskriptionstiden för tryckfrihetsbrott enligt 9 kap. 3 § skall räknas när bilageregeln är tilllämplig på verksamhet som avses i databasregeln.

5 kap.

6 §

Ändringen i första stycket punkt 6 är en följd av den ändring som gjordes i 5 § genom SFS 1998:1438 då tre nya stycken lades till i paragrafen varför det dittillsvarande sista stycket blev tredje stycket.

7 kap.

Första stycket

9 §

Regeln har samband med bestämmelsen i 1 kap. 7 § andra stycket andra meningen om att preskriptionstiden när bilageregeln är tillämplig på en databas skall räknas från det att tillhandahållandet inleddes (se avsnitt 8.6.2). En effekt av att räkna preskriptionstiden på detta sätt blir att straffbart material kan tillhandahållas straffritt i databasen under lång tid efter det att preskriptionstiden gått ut och detsamma skulle gälla även efter en fällande dom avseende tryckfrihetsbrott i fråga om innehåll i databasen. I bestämmelsen ges därför möjlighet för domstol att besluta att det brottsliga yttrandet skall tas bort ur databasen. Genom att det anges att möjligheten gäller när någon döms för ett tryckfrihetsbrott som begåtts genom sådana överföringar som avses i 1 kap. 9 § YGL framgår det att regeln gäller endast för de situationer då bilageregeln är tillämplig på en databas. Regeln ger endast möjlighet att besluta att yttrandet skall tas bort ur den databas vari tryckfrihetsbrottet begicks. Att inte åtlyda ett sådant beslut straffbeläggs i andra stycket.

Andra stycket

Regeln innebär att straffsanktionen riktas mot den som bestämmer över innehållet i den databas som avses med ett beslut enligt första stycket, vilket inte behöver vara den ansvarige utgivaren för den periodiska skrift där yttrandet från början publicerades. Om det finns en särskild utgivare för databasen får det anses vara han som bestämmer över innehållet och som träffas av straffsanktionen. Tjänstgör en ställföreträdare för utgivaren är det denne som träffas. Om det inte finns någon utgivare för verksamheten får det anses vara den som driver verksamheten som bestämmer över innehållet i databasen och träffas av straffsanktionen. Straffsatsen överensstämmer med den som enligt 6 kap. 3 § andra stycket gäller för spridande av skrift som lagts under beslag eller förklarats konfiskerad.

10 kap.

3 §

Förslaget till det nya första stycket behandlas i avsnitt 9.5.2. Genom regeln slås fast att den som drabbas av ett beslag som verkställts utan rättens förordnande har rätt att få beslaget prövat av domstol. Genom hänvisningen i 10 kap. 14 § TF till förevarande bestämmelse och hänvisningen i 7 kap. 3 § första stycket YGL till bestämmelserna i 10 kap. TF kommer regeln att gälla både för utredningsbeslag och konfiskeringsbeslag enligt såväl TF som YGL. Vanlig lag, dvs. RB, gäller i fråga om förfarandet. Det kan påpekas att sådana beslut om beslag av allmän åklagare som avses i andra stycket förutsätter stöd i sådan lag som avses i 10 kap. 2 § sista meningen. Någon sådan lag finns inte för närvarande. Allmän åklagare har alltså för närvarande inte befogenhet att förordna om beslag på TF:s och YGL:s områden (om inte JK enligt 7 kap. 1 § första stycket YGL överlämnat sin åklagaruppgift till allmän åklagare, jfr 7 kap. 3 § första stycket femte meningen YGL).

8 §

Förslaget till ändring i andra stycket behandlas i avsnitt 9.5.3. Genom ändringen klargörs att JK, i de fall då skyldigheten enligt 4 kap. 2 § TF att förse tryckt skrift med uppgift om vem som tryckt skriften inte fullgjorts, får dröja med att lämna uppgift om beslaget till denne till dess utredningen kommit så långt att han kan identifieras. Motsvarande ändring har gjorts i 7 kap. 3 § tredje stycket YGL.

Ikraftträdande

I punkt 1 föreslås de nya bestämmelserna träda i kraft den 1 januari 2003, dvs. vid årsskiftet efter utgången av det år då förslagen kan bli slutligt antagna av riksdagen.

Punkt 2 innebär att om sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 §

YGL skett före ikraftträdandet och det inte omfattas av grundlagsskydd enligt tidigare lydelse av 1 kap. 9 § YGL, tillhandahållandet inte heller kommer att omfattas av grundlagsskydd till följd av den nya lydelsen av 1 kap. 7 § andra stycket TF. För sådant tillhandahållande föreligger alltså inte exempelvis ensamansvar och meddelarfrihet (jfr punkt 2 i övergångsbestämmelserna till YGL).

Den nya regeln i 1 kap. 7 § andra stycket andra meningen innebär att preskriptionstiden när bilageregeln är tillämplig på en databas skall räknas från det att tillhandahållandet inleddes. Tiden skall alltså inte räknas från det att tillhandahållandet upphörde. Ändringen innebär att preskriptionstiden för tillhandahållanden som startade sex månader eller mera före lagens ikraftträdande preskriberas när lagen träder i kraft om inte en särskild bestämmelse ges. I punkt 3 föreskrivs därför att 1 kap. 7 § andra stycket andra meningen endast skall tillämpas på tillhandahållande som inleds efter lagens ikraftträdande. Eftersom det endast är när preskriptionstiden räknas från det att tillhandahållandet inleddes som det finns behov av att tillämpa reglerna i 7 kap. 9 § skall även dessa bestämmelser tillämpas endast på tillhandahållanden som inleds efter det att lagen träder i kraft.

13.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden

Förslaget överensstämmer till stora delar med Mediekommitténs förslag (se SOU l997:49 s. 62-74 och 348-358 och remissyttranden i Ds 1997:85 s. 46-53, 57-66, 105-107 och 108-112.)

1 kap.

2 §

Angående innebörden av begreppet databas se 1 kap. 9 § YGL. Att radioprogram används på samma sätt som i YGL innebär bl.a. att vad som sägs i 5 kap. 5 och 6 §§ gäller också för överföringar som avses i 1 kap. 9 § första och andra styckena YGL.

2 kap.

2 §

I paragrafen föreskrivs att Patent- och registreringsverket skall föra register över periodiska skrifter med utgivningsbevis (jfr 2 kap. 4 § och PuL). Uppräkningen av de uppgifter som får anges i registret ansluter till vad som anges i 5 kap. 5 och 6 §§ TF.

3 kap.

18 §

Hänvisningen till 16 §, som säger att varje sändning skall avslutas med en uppgift om vem som har utsett utgivaren, har strukits på grund av att det för sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL inte synes lämpligt att kräva att varje överföring skall avslutas med en sådan uppgift. Det torde för sådant tillhandahållande vara lämpligare att föreskriva endast att sådan uppgift skall lämnas. En regel av denna innebörd föreslås i 26 §.

För att möjliggöra kontroll av risk för förväxling med verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL föreskrivs att den som bedriver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall anmäla namnet på databasen eller direktsändningsverksamheten. En skyldighet att anmäla namn inträder alltså för verksamhet som bedrivs enligt nu gällande databasregel. För att verksamheten säkert skall kunna identifieras och innehållet spåras föreskrivs att namnet skall innehålla verksamhetens domännamn. Om verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att den inte har något domännamn, den bedrivs t.ex. inte på Internet utan i annat nätverk, kan något sådant namn givetvis inte anges. I sådant fall skall motsvarande uppgift lämnas, dvs. då skall motsvarande ”datoradress” anges. Kravet på domännamn eller motsvarande innebär därför inte att lagtexten binds till nu gällande tekniska lösningar som kan komma att ändras. Eftersom tilldelning av domännamn anses böra ske med hänsyn tagen till existerande känneteckensregistreringar innebär kravet att domännamn skall anges (i förekommande fall) att hänsyn även tas till varumärken och firmor, särskilt under toppdomänen .se (se Carlén-Wendels, Nätjuridik, Lag och rätt på Internet, tredje upplagan s. 150 ff, jfr Ds 1997:85 s. 49). Kravet innebär också en viss garanti mot risk för förväxling med annan verksamhet enligt 1 kap 9 § första stycket YGL. Skyldigheten att anmäla namn på verksamheten har stöd i det föreslagna tredje stycket i 1 kap. 9 § YGL. Även förändringar av namnet skall anmälas. Skyldigheten straffsanktioneras i 30 § andra stycket. Att den som driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL också skall anmäla namn på registret följer av 19 och 22 §§. I 27 § föreskrivs att Radio- och TV-verket skall föra register över verksamhet enligt 1 kap. 9 § första och andra styckena YGL.

Hänvisningen till 12 § innebär att när ett sådant programföretag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket radio-_och_TV-lagen att sända

radioprogram också driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skall 1 och 2 §§ tillämpas i fråga om verksamheten. Utformningen av

1 § första och andra styckena är emellertid inte avpassad för verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL eftersom det i fråga om sådan verksamhet inte är adekvat att tala om när varje ”program sänds”. Därför föreskrivs vad som i stället skall gälla när programföretag av det ovan nämnda slaget driver verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Utgivare skall utses för verksamheten och uppgift om honom skall antecknas i register hos programföretaget. Utgivare skall alltså, till skillnad från vad som gäller för traditionell rikstäckande ljudradio- och TV-verksamhet, utses för hela verksamheten och inte för olika delar av innehållet i verksamheten. Det kan noteras att inget hindrar att programföretaget delar upp sin verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL på flera fristående delar med var sin utgivare om detta behövs t.ex. för att det annars skulle bli orimligt mycket innehåll för utgivaren att svara för (se Sveriges Radio AB:s remissyttrande över Mediekommitténs förslag, Ds 1997:85 s. 111 f.). Det föreskrivs också att om direktsändning förekommer skall detta anges i registret tillsammans med beräknad tidpunkt för direktsändningens början. Att ställföreträdare kan utses för verksamheten följer av 1 kap. 9 § YGL jämförd med 4 kap. 5 § samma grundlag (se även kommentaren till 1 kap. 9 § första stycket YGL). Om ställföreträdare har utsetts skall även uppgift om honom antecknas i registret.

19 §

Paragrafen anger vem som prövar ansökan om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL och vilket innehåll ansökan skall ha.

Första stycket

Endast verksamhet som bedrivs på det sätt som anges i 1 kap. 9 § YGL skall kunna få utgivningsbevis. Prövningen av frågan om utgivningsbevis måste därför innefatta bedömningar av hur verksamheten har inrättats tekniskt. Eftersom det är fråga om tillhandahållande av information med hjälp av elektromagnetiska vågor är det lämpligast att Radio- och TV-verket har uppgiften att pröva ansökningar om utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap 9 § andra stycket YGL.

Andra stycket

Utgivningsbeviset måste kunna knytas till en viss databas eller direktsändningsverksamhet och en ansvarig utgivare måste ha anmälts innan utgivningsbevis utfärdas (jfr 1 kap. 9 § andra stycket YGL, 5 kap. 5 § TF och, beträffande ställföreträdare, 4 kap. 5 § YGL). De uppgifter som krävs i detta stycke är därför nödvändiga. Uppgift om från vilken ort sändningar-

na utgår är av betydelse även för frågan om rätt forum för yttrandefrihetsmål (7 kap. 3 § tillämpningslagen). Att verksamhetens namn skall innehålla ett domännamn eller motsvarande uppgift innebär att verksamheten kan identifieras på ett säkert sätt och innehållet spåras samt att hänsyn tas även till varumärken och firmor, särskilt under toppdomänen .se, när verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att den har ett domännamn (jfr 18 §).

Av 1 kap. 9 § jämförd med 4 kap. 5 § YGL framgår att ställföreträdare kan utses för verksamheten. Om så sker gäller reglerna i 4 kap. 2-4 §§ YGL om behörighetskrav m.m. för utgivare även för ställföreträdaren. Av 6 kap. 2 § andra stycket YGL följer bl.a. att om ställföreträdare inträtt som utgivare men inte längre var behörig när brottet förövades ligger ansvaret för yttrandefrihetsbrott på utgivaren. Om det i en ansökan om utgivningsbevis anges att ställföreträdare utsetts och det framgår att han inte är behörig är detta visserligen inte grund för avslag på eller avvisning av ansökan men Radio- och TV-verket bör i ett sådant fall upplysa sökanden om förhållandet och att det innebär att utgivaren svarar för eventuella yttrandefrihetsbrott (jfr reglerna i förvaltningslagen om myndigheternas serviceskyldighet).

Tredje stycket

Att ansökan måste medge en bedömning av hur verksamheten tekniskt är inrättad följer av att det endast är för sådan verksamhet som anges i 1 kap. 9 § som grundlagsskydd skall kunna erhållas genom utgivningsbevis.

Angående kravet i sista meningen att det, om överföringarna utgår från utlandet av beskrivningen skall framgå hur utgivaren tillförsäkrats möjlighet att utöva sådan befogenhet som anges i 4 kap. 3 § YGL hänvisas till vad som sägs under 10 kap. 4 § YGL.

Fjärde stycket

Jämför 5 och 15 §§.

Femte stycket

Uppgifter i Patent- och registreringsverkets register över periodiska skrifter om ägare till skrifterna är inte fullständigt tillförlitliga eftersom det enligt TF inte finns någon skyldighet att anmäla ägarbyte till verket (se 5 kap. 4-14 §§ TF). Om det är annan än den registrerade ägaren som ansöker om utgivningsbevis, måste därför till ansökan fogas bevis att sökanden är ägare till skriften eller att ägaren till skriften samtyckt till ansökan. Ett alternativ till denna skyldighet skulle vara att i TF införa ett åliggande att anmäla ägarbyte beträffande periodisk skrift. Ett sådant nytt åliggande har emellertid inte ansetts motiverat i förevarande sammanhang. Se även kommentaren till 1 kap. 9 § andra stycket YGL.

20 §

Paragrafen är utformad efter förebild av 2 kap. 3 §.

Första stycket

21 §

Om de förutsättningar som anges i 1 kap. 9 § eller 10 kap. 4 § YGL inte föreligger vid ansökan om utgivningsbevis får ansökan avslås.

Andra stycket

Jämför serviceskyldigheten enligt 4 § och krav på handläggningen enligt 7 § förvaltningslagen.

22 §

Den anmälningsplikt som föreskrivs här gör det möjligt att övervaka om utgivningsbevis skall återkallas t.ex. på grund av att verksamheten inte längre tekniskt är ordnad på det sätt som krävs enligt 1 kap. 9 § genom att verksamheten ändrats så även andra än den som driver verksamheten kan ändra i innehållet på ett sådant sätt att detta blir tillgängligt för andra användare utan föregående åtgärd av den som driver verksamheten. Skyldigheten enligt paragrafen att anmäla ändrade förhållanden straffsanktioneras i 25 § andra meningen.

Anmälan om ändrade förhållanden kan föranleda återkallelse av utgivningsbeviset enligt 23 §. Om det till anmälan om det ändrade förhållandet fogas uppgifter och bevis rörande förhållandet motsvarande vad som krävs i fråga om ansökan om utgivningsbevis enligt 19 §, blir frågan om återkallelse inte aktuell. I ett sådant fall skall de nya uppgifterna endast registreras av Radio- och TV-verket, och utgivningsbeviset och därmed grundlagsskyddet fortsätter att gälla.

23 §

Grunderna för återkallelse av utgivningsbevis framgår av 1 kap. 9 § YGL jämförd med 10 kap. 4 § YGL. För det fallet att förväxlingsrisk föreligger ges i förevarande regel en bestämmelse som inskränker möjligheterna enligt 1 kap. 9 § YGL att återkalla utgivningsbeviset i ett sådant fall genom att det föreskrivs att risken skall ha påvisats inom sex månader efter det att utgivningsbeviset utfärdats. Den angivna tiden överensstämmer med tiden i närmast motsvarande bestämmelse i TF, dvs. 5 kap. 6 § första stycket 6 (jfr den föreslagna ändringen av 5 kap. 6 § TF). Det kan nämnas att Sveriges domareförbund i sitt remissyttrande över Mediekommitténs förslag angav att en återkallelse av ett utgivningsbevis på denna grund inte borde få aktualiseras innan innehavaren av utgivningsbeviset underlåtit att efterkomma ett föreläggande att ändra registrets namn. Förbundet ifrågasatte även den angivna tiden sex månader (Ds 1997:85 s.110). Den av domare-

förbundet förordade lösningen innebär att man accepterar förväxlingsrisken under ”föreläggandetiden”. Eftersom detta inte bör accepteras har någon skyldighet att förelägga innehavaren att ändra registrets namn inte föreskrivits.

Andra stycket motsvarar 5 kap. 6 § sista stycket TF.

24 §

Enligt 13 kap. radio-_och_TV-lagen får beslut av Radio- och TV-verket om bl.a. meddelande av tillstånd att sända närradio, fördelning av sändningstid i närradion och återkallelse av tillstånd överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även beslut rörande utgivningsbevis för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelserna i 23 § förvaltningslagen och 6 a § förvaltningsprocesslagen om tid för överklagande gäller därvid. Detta innebär att överklagandet skall ha kommit in till Radio- och TV-verket inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

När det gäller frågan om prövningstillstånd bör krävas för att mål om utgivningsbevis som avgjorts i länsrätten skall få prövas i kammarrätten får det, i likhet med den bedömning som regeringen gjorde i propositionen till radio-_och_TV-lagen angående mål om särskild avgift (prop. 1995/96:160 s. 153), anses att mål om utgivningsbevis enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL är en helt ny målgrupp som kan innefatta ganska komplicerade ställningstaganden. Det skall därför inte nu krävas prövningstillstånd i kammarrätten för sådana mål.

25 §

Första meningen i paragrafen straffsanktionerar lämnande av oriktiga uppgifter i ansökan om utgivningsbevis (jfr 5 kap. 13 § TF). Andra meningen avser skyldigheten i 22 § att anmäla ändringar i de förhållanden som legat till grund för beviljande av utgivningsbevis (jfr nu gällande 20 §, vilken, bortsett från smärre tillägg, motsvarar 30 § första och andra styckena i kommitténs förslag).

26 §

Se kommentaren till 18 §. Kravet på lättillgänglighet innebär att det skall vara enkelt att hitta uppgifterna. Det är lämpligt att uppgifterna anges på den ”sida” som presenterar databasen eller direktsändningsverksamheten och som oftast är det som först möter en användare som kopplat upp sig mot databasen eller direktsändningsverksamheten.

27 §

Ett register över verksamhet enligt 1 kap. 9 § YGL är nödvändigt för att man skall kunna kontrollera om det föreligger sådan förväxlingsrisk som

anges i 1 kap. 9 § andra stycket YGL. Registret har också betydelse för möjligheten att bedöma om brott mot skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden föreligger, jfr 25 § andra meningen. Jfr också PuL.

28 §

Denna paragraf har sin förebild i 2 kap. 4 §. Det bör framhållas att ansökningsavgiften i ett ärende om utgivningsbevis inte får vara så hög att den i praktiken omöjliggör grundlagsskydd för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL eller väsentligt begränsar möjligheten att skaffa ett sådant skydd. Utgångspunkten bör i stället vara en självkostnadsprincip. Det kan nämnas att ansökningsavgiften för utgivningsbevis för en periodisk skrift är 1 000 kr (jfr avsnitt 12.2).

Första stycket

30 §

I den nya andra meningen straffsanktioneras skyldigheten för den som bedriver verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL, för vilken utgivningsbevis utfärdats, att vid behov anmäla ny utgivare (jfr kommentaren till 1 kap. 9 § andra stycket YGL). Behov föreligger t.ex. om utgivaren avlider eller om han inte längre är behörig eller hans uppdrag upphör (jfr

13 § andra stycket vilket enligt 18 § första stycket gäller för verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL). Det finns också en straffsanktionerad skyldighet att anmäla ändrade förhållanden (se 22 § jämförd med 25 §). Om en utgivare för verksamhet enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL inte längre är behörig, inträder alltså dels en straffsanktionerad skyldighet att anmäla detta som ett ändrat förhållande (22 § jämförd med 19 § fjärde stycket och 25 § andra meningen), dels en skyldighet att utse och anmäla ny utgivare. Om ny behörig utgivare inte utses, kan utgivningsbeviset återkallas enligt 1 kap. 9 § andra stycket YGL. Av 6 kap. 2 § YGL följer också att den som bedriver verksamheten kan bli ansvarig för yttrandefrihetsbrott som begås under den tid då det inte finns någon behörig utgivare och utgivningsbevis alltjämt gäller (jfr kommentaren till 1 kap. 9 § andra stycket YGL).

Andra stycket

I ett tillägg till första meningen straffsanktioneras skyldigheten enligt 18 § första stycket att anmäla namn på verksamhet enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. Straffsanktionen omfattar också skyldigheten att anmäla ändring av sådant namn. Straffsanktionen har stöd i 1 kap. 9 § tredje stycket YGL.

4 kap.

Första stycket

2 §

Ändringen innebär att även den skyldighet att sätta ut vissa uppgifter på print on demand- exemplar som föreskrivs i 3 kap. 15 § YGL skall fullgöras på det sätt som sägs i här. Beträffande fullgörandet av skyldigheten enligt 3 kap. 13 § är ingen ändring i sak avsedd. Liksom enligt gällande rätt skall de i detta stycke angivna skyldigheterna fullgöras genom att uppgifterna tas in i innehållet på den tekniska upptagningen, skriften eller bilden eller anbringas på skivan, kassetten eller motsvarande föremål (t.ex. en boks pärm om det är fråga om print on demand-framställning av böcker). Det är däremot inte tillräckligt att märkningen finns på ett omslag eller något annat som lätt kan skiljas från upptagningen eller boken (jfr prop. 1990/91:179 s. 49).

Andra stycket

I detta stycke behandlas frågan hur skyldigheten att sätta ut vissa uppgifter skall fullgöras när det är fråga om tekniska upptagningar som framställts utomlands och lämnas ut för spridning i Sverige. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.6.2. Skälet till bestämmelsen är att det kan vara omöjligt att sätta ut uppgifter på det sätt som anges i första stycket när det gäller upptagningar som framställs utomlands, eftersom sådana upptagningar ofta redan är färdigproducerade när importören köper dem för import till Sverige och det i fråga om t.ex. cd-skivor och cd-rom-skivor kan vara omöjligt att föra in ytterligare uppgifter i innehållet efter att skivan är framställd och även att märka själva skivan med stämpel, etikett eller på annat sätt. Det måste noteras att skyldigheten att sätta ut uppgifter är en viktig del av ansvarssystemet i YGL. Den gör det möjligt att spåra någon som kan hållas ansvarig för yttrandefrihetsbrott och uppgifterna har också betydelse för möjligheten att avgöra dels om en upptagning spritts till allmänheten och således faller in under grundlagsskyddet, dels när preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott börjar löpa. Skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade framställningar skall därför fullgöras på samma sätt som för framställningar som framställts i Sverige om detta är möjligt. Det är endast om det är omöjligt att göra detta som skyldigheten får fullgöras genom att uppgifterna i stället sätts ut på omslag eller liknande.

5 kap.

Första stycket

3 §

I konsekvens med den föreslagna ändringen i 1 kap. 7 § andra stycket TF har ordet överföring ersatt ”radioprogram”.

Den skyldighet att spela in och bevara inspelningar av sända radioprogram som föreskrivs i denna paragraf är nödvändig för att möjliggöra effektiv utredning och lagföring av yttrandefrihetsbrott. En sådan skyldighet måste därför även gälla överföringar enligt 1 kap. 9 § YGL och motsvarande överföringar enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF. När det gäller sådana överföringar är det dock inte nödvändigt att varje överföring av information till en mottagare dokumenteras utan det är tillräckligt att det dokumenteras vilken information som vid varje tidpunkt hålls tillgänglig. Detta kan åtminstone i datorsystem som är skilda från andra datorsystem göras genom s.k. loggning (jfr Ds Ju 1986:4 s. 101). Detta kan visserligen vara betungande och medföra kostnader men får anses nödvändigt för att det yttrandefrihetsrättsliga systemet skall fungera väl. Dokumentationsskyldigheten gäller oavsett om det är direktsändningar eller annat innehåll som tillhandahålls. Om det är direktsändningar måste de alltså spelas in och inspelningarna bevaras. Uppfyllandet av dokumentationsskyldigheten är inte en förutsättning för grundlagsskydd. Denna skyldighet är emellertid straffsanktionerad, se 9 §. Av tredje meningen framgår att när 1 kap. 7 § TF är tillämplig på sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL skall inspelningen bevaras under sex månader från det att tillhandahållandet inleddes. När det gäller överföringar som omfattas av 1 kap. 9 § YGL skall informationen bevaras under ett år från det att informationen inte längre tillhandahölls. Utgångspunkterna för beräkningen av bevarandetiden sammanfaller med utgångspunkterna för preskriptionstiden för sådana överföringar (se 1 kap. 7 § andra stycket TF och 7 kap. 1 § andra stycket YGL). Bevarandetiden överensstämmer med preskriptionstiden och är alltså ett år när 1 kap. 9 § YGL är tillämplig och sex månader när 1 kap. 7 § andra stycket TF är tillämplig.

7 kap.

3 §

I kapitel 6 anges att frågan om överföringar som avses i 1 kap. 9 § YGL skall anses utgå från Sverige eller från utlandet skall avgöras med utgångspunkt i var den redaktionella verksamheten kan anses bedrivas och var det slutliga ställningstagandet beträffande publiceringen sker. Samma synsätt skall användas när det gäller frågan från vilken ort i Sverige sådana överföringar skall anses utgå.

Övergångsbestämmelser

Ändringarna i denna lag träder i kraft samtidigt som ändringarna i TF och YGL (punkt 1).

Databasverksamhet som har grundlagsskydd enligt nu gällande 1 kap. 9 § YGL kommer enligt Mediegrundlagsutredningens förslag alltjämt att ha grundlagsskydd. För sådan verksamhet innebär kommitténs förslag dels att en ny skyldighet att anmäla namn på databasen inträder enligt 3 kap. 18 § första stycket andra meningen, dels att den hittills gällande skyldigheten att bevara inspelningar av överföringar i minst sex månader från sändningen förlängs till ett år från det att informationen inte längre tillhandahölls i fråga om sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL. Av punkt 2 följer att skyldigheten att anmäla namn såvitt gäller pågående verksamhet får fullgöras inom tre månader efter ikraftträdandet. För annan verksamhet inträder skyldigheten så snart verksamheten startar.

Beträffande tekniska upptagningar innebär ändringarna att skyldigheten att sätta ut uppgifter på importerade upptagningar får fullgöras genom att uppgifterna anbringas på fodral, omslag eller liknande föremål om det inte är möjligt att inta dem i själva den tekniska upptagningen eller anbringa dem på skivan, kassetten eller liknande föremål (4 kap. 2 § andra stycket). Denna ändring har samband med ändringen i 10 kap. 1 § första stycket tredje meningen YGL och den nya bestämmelsen i 10 kap. 3 § YGL. Vidare innebär ändringarna att upphävande sker av regeln i 5 kap. 8 § om att vissa videogram inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän pliktexemplar enligt pliktexemplarslagen lämnats. Upphävandet är en följd av ändringen i 7 kap. 1 § andra stycket tredje meningen YGL. De här angivna ändringarna i YGL skall enligt punkt 4 i övergångsbestämmelserna till den grundlagen endast tillämpas på tekniska upptagningar som ges ut här i landet efter att lagen trätt i kraft. Detsamma gäller de här angivna ändringarna i tillämpningslagen. Detta framgår av punkterna 3 och 5 i övergångsbestämmelserna.

I punkt 4 anges att bestämmelsen i 5 kap. 3 § första stycket tredje meningen om tid för bevarande av inspelning av sådant tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas endast på innehåll som alltjämt finns i databasen när denna lag träder i kraft. Detta överensstämmer med vad som enligt punkt 3 i övergångsbestämmelserna till YGL gäller för tillämpningen av den nya längre preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott vid tillhandahållande som avses i 1 kap. 9 § YGL. För innehåll som inte finns kvar i databasen när lagen träder i kraft gäller alltså alltjämt den kortare tiden sex månader.

Det finns inte anledning att ge några särskilda övergångsbestämmelser för de slag av verksamhet som genom kommitténs förslag ges grundlagsskydd, dvs. direktsändning på begäran, print on demand-verksamhet och viss användning av push-teknik, utan de nya reglerna blir tillämpliga på sådan verksamhet vid ikraftträdandet.

13.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument

7 §

Ändringen är en följd av ändringen i 1 kap. 7 § andra stycket TF som innebär att ordet överföringar har ersatt begreppen radioprogram och program.

Övergångsbestämmelser

Ändringen träder i kraft samtidigt som ändringarna i YGL, TF och tillämpningslagen.

13.5. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket

1 och 2 §

Se förslaget till 3 kap 19-24 §§ tillämpningslagen.

Övergångsbestämmelser

Ändringen träder i kraft samtidigt som ändringarna i YGL, TF och tillämpningslagen.

13.6. Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1995:1386) med instruktion för Patent- och registreringsverket

1 §

Se förslaget till ändring av 2 kap. 2 § tillämpningslagen.

Övergångsbestämmelser

Ändringen träder i kraft samtidigt som ändringarna i YGL, TF och tillämpningslagen.

Reservation av Göran Regner, Ingvar Svensson (kd), Erik Wassén (fp) och Håkan Winberg (m)

Vi anser att brottskatalogen i TF bör utökas med brotten olaga hot, hot mot tjänsteman (inklusive hot mot väktare m.fl. enligt 17 kap. 5 § BrB), övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet samt förbrott till dessa brott i den omfattning de är straffbara enligt brottsbalken. Grunden för vårt ställningstagande är främst att vi gör en annan bedömning än majoriteten i fråga om hur beaktansvärd risken är för att brott av det nämnda slaget kommer att begås i grundlagsskyddade medier. Det finns enligt vår uppfattning en inte obetydlig risk för att HD:s dom i Aftonbladsmålet tas till intäkt för att det är tillåtet att på t.ex. grundlagsskyddade hemsidor hota enskilda personer som uppfattas som meningsmotståndare, myndighetsföreträdare osv. Den utvidgning av databasregeln som kommittén föreslår kan öka denna risk och i praktiken leda till en avkriminalisering av hotbrott i fall som nu inte faller inom YGL:s tillämpningsområde och därmed kan åtalas enligt brottsbalken, men som enligt förslaget skall ligga inom detta och därmed inte kan åtalas om brottet inte är upptaget i TF:s brottskatalog. Det ter sig vidare inkonsekvent att hets mot folkgrupp, som kan utgöras av hot som riktas mot en kategori av personer, ingår i TF:s brottskatalog, medan hotbrott som gäller enskilda individer - och som kanske begås av liknande skäl som hets mot folkgrupp - faller utanför katalogen och är straffria, om de begås i grundlagsskyddade medieformer. Även om också vi anser att man skall vara försiktig med kriminalisering av yttranden genom ändringar i TF och YGL, finns det enligt vår mening tillräckligt starka skäl att utvidga brottskatalogen med de hotbrott som ter sig aktuella i sammanhanget.

Vi föreslår således att 7 kap. 4 § TF får följande lydelse1 (ändringar är kursiverade):

Med beaktande av det i 1 kap. angivna syftet med en allmän tryckfrihet skall såsom tryckfrihetsbrott anses följande gärningar, om de begås genom tryckt skrift och är straffbara enligt lag:

1 Ändrad lydelse föreslås i SOU 2000:88, s. 21.

1. högförräderi, förövat med uppsåt att riket eller del därav skall med våldsamma eller eljest lagstridiga medel eller med utländskt bistånd läggas under främmande makt eller bringas i beroende av sådan makt eller att del av riket skall sålunda lösryckas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall med utländskt bistånd framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant högförräderi;

2. krigsanstiftan, såframt fara för att riket skall invecklas i krig eller andra fientligheter framkallas med utländskt bistånd;

3. spioneri, varigenom någon för att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande försvarsverk, vapen, förråd, import, export, tillverkningssätt, underhandlingar, beslut, eller något förhållande i övrigt, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för totalförsvaret eller eljest för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller ej;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant spioneri;

4. obehörig befattning med hemlig uppgift, varigenom någon utan syfte att gå främmande makt till handa obehörigen befordrar, lämnar eller röjer uppgift rörande något förhållande av hemlig natur, vars uppenbarande för främmande makt kan medföra men för rikets försvar eller för folkförsörjningen vid krig eller av krig föranledda utomordentliga förhållanden eller eljest för rikets säkerhet, vare sig uppgiften är riktig eller ej;

försök eller förberedelse till sådan obehörig befattning med hemlig uppgift;

stämpling till sådant brott, om detta är att anse som grovt, vid vilken bedömning särskilt skall beaktas om gärningen innefattade tillhandagående av främmande makt eller var av synnerligen farlig beskaffenhet med hänsyn till pågående krig eller rörde förhållande av stor betydelse eller om den brottslige röjde vad som på grund av allmän eller enskild tjänst betrotts honom;

5. vårdslöshet med hemlig uppgift, varigenom någon av grov oaktsamhet begår gärning som avses under 4;

6. uppror, förövat med uppsåt att statsskicket skall med vapenmakt eller eljest med våldsamma medel omstörtas eller att åtgärd eller beslut av statschefen, regeringen, riksdagen eller högsta domarmakten skall sålunda framtvingas eller hindras, såframt gärningen innebär fara för uppsåtets förverkligande;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant uppror;

7. landsförräderi eller landssvek, i vad därigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets

försvar eller förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet, förråder egendom som är av betydelse för totalförsvaret eller begår annan liknande förrädisk gärning som är ägnad att medföra men för totalförsvaret eller innefattar bistånd åt fienden;

försök, förberedelse eller stämpling till sådant landsförräderi eller landssvek;

8. landsskadlig vårdslöshet, i vad därigenom någon av oaktsamhet begår gärning som avses under 7;

9. ryktesspridning till fara för rikets säkerhet, varigenom, då riket är i krig eller eljest i lag meddelade bestämmelser om sådant brott äger tillämpning, någon sprider falska rykten eller andra osanna påståenden, som är ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet, eller till främmande makt framför eller låter framkomma sådana rykten eller påståenden eller bland krigsmän sprider falska rykten eller andra osanna påståenden som är ägnade att framkalla trolöshet eller modlöshet;

10. uppvigling, varigenom någon uppmanar eller eljest söker förleda till brottslig gärning, svikande av medborgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet eller åsidosättande av vad som åligger krigsman i tjänsten;

11. hets mot folkgrupp, varigenom någon hotar eller uttrycker missaktning för folkgrupp eller annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung eller trosbekännelse;

12. brott mot medborgerlig frihet, varigenom någon utövar olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara;

försök till sådant brott; 13. olaga våldsskildring, varigenom någon i bild skildrar sexuellt våld eller tvång med uppsåt att bilden sprids, om inte gärningen med hänsyn till omständigheterna är försvarlig;

14. förtal, varigenom någon utpekar annan såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller eljest lämnar uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning, och, om den förtalade är avliden, gärningen är sårande för de efterlevande eller eljest kan anses kränka den frid, som bör tillkomma den avlidne, dock ej om det med hänsyn till omständigheterna var försvarligt att lämna uppgift i saken och han visar att uppgiften var sann eller att han hade skälig grund för den;

15. förolämpning, varigenom någon smädar annan genom kränkande tillmäle eller beskyllning eller genom annat skymfligt beteende mot honom;

16. olaga hot 2 , varigenom någon hotar annan med brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig fruktan för egen eller annans säkerhet till person eller egendom;

17. hot mot tjänsteman, varigenom någon med hot om våld förgriper sig på annan i hans myndighetsutövning, i annan verksamhet, där samma skydd åtnjuts som är förenat med myndighetsutövning, eller vid biträde till åtgärd som omfattas av sådant skydd, för att tvinga honom till eller hindra honom från åtgärd däri eller hämnas för sådan åtgärd eller varigenom någon sålunda förgriper sig mot den som tidigare utövat sådan verksamhet eller biträtt därvid för vad denne däri gjort eller underlåtit;

försök eller förberedelse till sådant hot mot tjänsteman, såvida ej brottet, om det fullbordats, skulle ha varit att anse som ringa;

18. övergrepp i rättssak, varigenom någon med hot om våld angriper annan för att denne gjort anmälan, fört talan, avlagt vittnesmål eller annars vid förhör avgett utsaga hos domstol eller annan myndighet eller för att hindra annan från en sådan åtgärd eller varigenom någon med hot om gärning som medför lidande, skada eller olägenhet angriper annan för att denne avlagt vittnesmål eller annars avgett utsaga vid förhör hos myndighet eller för att hindra honom från att avge en sådan utsaga.

Som en följd av förslaget till utvidgning av brottskatalogen bör följande ändring göras i 7 kap. 1 § första stycket YGL (ändringar är kursiverade):

Bestämmelserna i 9 kap.1-4 §§tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram och tekniska upptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål. Justitiekanslern får överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av olaga våldsskildring, hets mot folkgrupp, brott mot medborgerlig frihet, olaga hot, hot mot tjänsteman eller övergrepp i rättssak. Rätten att väcka allmänt åtal får dock inte överlämnas när det gäller yttrandefrihetsbrotten hets mot folkgrupp eller brott mot medborgerlig frihet.

2 Ändrad lydelse föreslås i SOU 2000:88 s. 22.

Reservation av Åsa Romson (mp)

Mediegrundlagsutredningen har haft att behandla frågan om hur yttrandefriheten i dag kan utvidgas att gälla även relativt moderna kommunikationssätt som publicering på Internet. Till viss del handlar den frågan om huruvida vårt nuvarande teknikbaserade grundlagsskydd (med TF och YGL) kan modifieras så att de inlemmar nya media eller om ett mer allmänt skydd av samma typ som art. 10 i Europakonventionen för mänskliga fri- och rättigheter bör användas.

Kommitténs uppfattning är att för de traditionella medierna fungerar dagens teknikbaserade yttrandefrihetsskydd tillfredsställande, och i de delar där ny teknik tas i bruk går reglerna att anpassa till de nya förhållandena. Det är även min mening att denna anpassning bör göras eftersom de traditionella medierna i dag fortfarande inkluderar en stor del av samhällets opinionsbildning och kulturella samtal.

Vad som inte kan ha undgått någon är dock att det offentliga samtalet har förändrats så att icke-traditionella medier fått en mer självklar plats; opinionsbildande rörelser och enskilda utnyttjar den nyvunna friheten att enkelt sprida ord och tankar genom att publicera sig på Internet eller genom att med ny teknik själva producera videofilm och musik. En växande del av det viktiga opinionsbildandet sker genom dessa kanaler, men för dessa nya medieformer passar dagens system med teknikbaserat yttrandefrihetsskydd dåligt, bl.a. eftersom det tar sikte på uteslutande masskommunikation och bygger på principen om ensamansvar. De nya medieformerna lämnas därmed i princip utan yttrandefrihetsskydd.

Rättegångar startas om yttranden som allmänheten uppfattar som del av opinionsbildning men där rättegången hålls utan den särskilda rättegångsordningen i TF och YGL därför att yttrandet inte skett på i TF eller YGL föreskrivet sätt. Ett exempel: I målet kring artiklarna i "Ekologisten", vilka gav instruktioner om hur man gör olika typer av vägmaskiner obrukbara, fälldes artikelförfattaren, i december 1999 av tingsrätten för uppvigling efter att rätten konstaterat att den svenska yttrandefriheten utanför TF och YGL tar stopp vid brottsbalken. (Målet har överklagats till hovrätten.) "Ekologisten" gavs ut som e-posttidning och web-tidning och är ett exempel på icke-traditionell media som sannolikt inte kommer att åtnjuta grundlagsskydd ens om denna kommittés förslag genomförs i sin helhet. En kommitté av det här slaget borde vidgat analysen till att på allvar in-

kludera nya medieformer och hur yttrandefrihet skall kunna gälla även vid rättsliga bedömningar av yttranden som faller utanför den allt mer otydliga gränsdragningen vad gäller yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet.

Av det som kommittén föreslår vänder jag mig emot att grundlagsskydd åt databaser bara ges till dem som sökt och erhållit ett särskilt utgivningsbevis. Jag anser att ett särskilt utgivningsbevis i onödan skulle begränsa yttrandefriheten för dem som publicerar yttranden på Internet. Den grundlagsskyddade yttrandefriheten bör i stället gälla dessa databaser beroende på mindre ingripande kriterier som t.ex. utsättande av ursprungsuppgifter liknande systemet med en stencilregel som finns i 1 kap. 5 § första stycket andra meningen TF.

Reservation av Åsa Torstensson (c)

Jag reserverar mig mot kommitténs överväganden och slutsatser i kapitel fem. Jag menar att kommittén borde lagt fram förslag som förstärkt individers yttrandefrihet. IT skapar helt nya möjligheter för människor att kommunicera och göra sin röst hörd, alltmer oberoende av etablerade media. Det är en positiv utveckling och det ligger i yttrandefrihetens anda att sådana nya möjligheter bör tas till vara.

Kommittén har, enligt min mening, gjort en orimligt snäv tolkning av uppdraget och därigenom helt undvikit flera centrala frågor inom yttrandefrihetens område som aktualiseras genom informationsteknikens utveckling. Särskilt allvarligt är detta i fråga om möjligheten att utsträcka yttrandefriheten till fler människor på fler arenor.

Mot bakgrund av de intentioner som ligger bakom regeringsformens skrivningar om yttrandefrihet samt de nya möjligheter som öppnas genom informationsteknik menar jag att kommittén snarare än att ägna sig åt tekniska justeringar, som även framgent kommer att vara teknikberoende, seriöst borde ha prövat möjligheten att skydda enskilda personers yttrandefrihet.

Grundskälet är i all huvudsak demokratiskt. Under en lång följd av år har yttrandefrihet och offentlighet kommit under press genom olika åtgärder. Det må vara EG-direktiv, vällovliga ambitioner eller en medveten strategi. Resultatet blir dock detsamma: Ett tynande offentligt samtal. Det är nu hög tid att vända denna utveckling genom att, med beslutsamhet, börja peka på åtgärder som kan stärka det offentliga samtalet i Sverige. Avgörande är självfallet en förstärkt yttrandefrihet och att nya möjligheter för enskilda att göra sig hörda tas till vara.

Förutom stödet i regeringsformen ligger detta i linje med hur idén om yttrandefrihet vanligen uppfattas av människor utanför juristkretsar. Det är naturligtvis ingen slump att många av dem som drabbas t.ex. av personuppgiftslagen menar att deras yttrandefrihet kränks och att eftersom vi har yttrandefrihet i Sverige, borde denna också vara tillämplig på hemsidor.

Kommittén borde därför på allvar ha övervägt möjligheten att individualisera yttrandefriheten genom grundlagsförändringar och framfört förslag i denna riktning. Jag avstår från att i reservationen närmare ange hur detta skulle kunna ske, utan hänvisar till mitt särskilda yttrande för att skissera en sådan lösning.

Denna hållning innebär också att jag avvisar kommitténs hållning i fråga om utgivningsbevis för enskilda. Det finns minst två demokratiskäl för detta: kostnad och godkännande. Fortfarande kommer utgivningsbevis att kosta pengar.

Jag är tveksam till en ordning där människor som känner att de har små ekonomiska marginaler ska tvingas överväga om de ska söka ett utgivningsbevis till en kostnad av 1 000 kronor för att våga yttra sig på Internet. Ofta är det samma människor som i andra sammanhang har svårt att göra sig hörda.

Jag är också över huvud taget tveksam till ett förfarande där enskildas yttrandefrihet ska göras avhängig av ett godkännande från någon myndighets sida. Detta är rimligt för det särskilda skydd och de privilegier som erbjuds medieföretag, men inte i fråga om enskildas yttrandefrihet. Kommittén noterar själv den förvirring som kan komma att uppstå i fråga om huruvida en webbsida är skyddad eller ej, vilket talar för en annan lösning. Det är också värt att framhålla att ett avslag ofelbart kommer att leda till en diskussion kring censur och godtycke i fråga om grunderna för att bevilja utgivningsbevis.

Reservation av Erik Wassén (fp)

Inledning

Nya elektroniska kommunikationsformer, framför allt Internet, har på ett mycket påtagligt sätt vidgat den reella yttrandefriheten. Det är nu möjligt för praktiskt taget vem som helst att via Internet utan mellanhänder ”i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor” (2 kap. 1 § regeringsformen) som andra medborgare kan ta del av. Det är för mig naturligt att dessa nya möjligheter skall ges samma grundlagsskydd som de äldre kommunikationsformer som redan skyddas av tryckfrihetsförordningen (TF) samt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och som av tekniska och ekonomiska skäl är mest tillgängliga för resursstarka grupper och redan etablerade röster i samhällsdebatten. Det har också varit min utgångspunkt i kommitténs arbete.

Kommittén har dock stannat för att yttrandefriheten på Internet inte skall ges ett lika starkt skydd i grundlagen som tryckta skrifter och radiosändningar redan har. Något generellt grundlagsskydd föreslås inte av kommittén men väl att databasregeln utvidgas samt ett frivilligt grundlagsskydd efter ansökan om utgivningsbevis (kap 5). Jag har med viss tvekan, vilket utvecklas nedan, accepterat att något generellt grundlagsskydd inte föreslås införas men reserverar mig för en annan teknik när det gäller hur databasinnehavare frivilligt skall kunna uppnå grundlagsskydd.

Tillsammans med ledamöterna Göran Regner, Ingvar Svensson och Håkan Winberg har jag vidare reserverat mig för en utökning av brottskatalogen i TF, bl.a. med brottet olaga hot. Detta skall ses i ljuset av att jag i denna reservation önskar se en möjlighet till ett frivilligt grundlagsskydd för yttranden på Internet genom ett slags stencilregel motsvarande den som finns i TF, där grundlagsskydd skulle uppnås genom att databasinnehavaren sätter ut uppgifter om vem som utsetts till ansvarig utgivare. Ett frivilligt skydd genom en sådan stencilregel skulle sannolikt leda till att långt fler databasinnehavare låter yttranden omfattas av YGL än om det av kommitténs majoritet föreslagna skyddet genom ett utgivningsbevis genomförs. Därigenom ökar naturligtvis också risken för att yttrandefriheten missbrukas exempelvis i form av olaga hot.

Jag återkommer närmare till argumenten för mitt ställningstagande om en stencilregel nedan efter att först uttrycka några reflexioner om kommitténs ställningstanden när det gäller ett generellt verkande grundlagsskydd för yttranden på Internet.

Ett generellt verkande skydd för yttranden på Internet?

Ett huvudargument för kommittén att inte föreslå ett generellt skydd (avsnitt 5.4.1) är att ansvar av den som begår yttrandefrihetsbrott på Internet i praktiken inte skulle kunna utkrävas tillräckligt effektivt. Ensamansvarssystemet, som när det gäller icke-periodiska tryckta skrifter innebär att vid identifieringssvårigheter närmast senare led i kedjan författare– utgivare–förläggare–tryckare–utspridare automatiskt inträder som ansvarig, skulle inte kunna tillämpas där. Tillhandahållare av Internet-tjänster har nämligen oftast ingen praktisk möjlighet att tillräckligt kunna kontrollera vad som sprids. I praktiken skulle man riskera att ingen kan hållas ansvarig för ett brottsligt yttrandes innehåll.

Mot detta kan dock invändas att inte bara elektroniska kommunikationsformer har utvecklats under senare år. Även inom trycktekniken har stora tekniska framsteg gjorts. Läget är numera i stort sett detsamma för tryckta skrifter som för elektroniska medier, när det gäller möjligheter att sprida yttranden som man undflyr ansvaret för. För att kunna sprida en skrift med TF-skydd i mindre skala behöver man inte anlita något förlag eller ens något tryckeri. Om man själv mångfaldigar sin skrift och själv sköter distributionen så består ansvarighetskedjan bara av ett led. Avslöjar man därvid inte sin rätta identitet, finns det ingen som kan ställas till ansvar för eventuella TF-brott. Den bokhandel som har sålt en bok, som misstänkts innehålla TF-brottsliga yttranden och vars författare, förlag, och tryckeri inte kan identifieras, kan antingen upphöra med försäljningen, varvid någon tryckfrihetsprocess inte blir aktuell, eller framhärda i att boken skall kunna spridas i Sverige, och kan då bli föremål för en sådan process. Anledningen till att den första möjligheten finns är bland annat att man inte kan kräva att den som säljer böcker skall ha kontrollerat innehållet i dessa. Situationen för en Internet-leverantör kan göras helt analog i en reformerad lagstiftning: Kan Internet-leverantören inte identifiera den fysiska eller juridiska personen bakom en hemsida som han gör tillgänglig mot Internet, så får han ta bort den eller själv inträda som ansvarig för innehållet.

De argument om ansvarighetskedjan som kommittén anför mot att Internet-kommunikation skall ges ett lika starkt skydd som TF ger till tryckta skrifter kan alltså lika väl riktas mot vissa kategorier av i dag av TF skyddade skrifter. Kommittén diskuterar naturligtvis inte en sådan inskränk-

ning av TF och det finns också goda grunder för att inte göra det. Det faktum att den tekniska utvecklingen gjort det lättare för den som producerar tryckta skrifter att smita från sitt ansvar kan inte rimligen motivera att det skydd som TF ger dem som öppet står för sina yttranden i skrift inskränks. Att inte genom YGL ge ett motsvarande skydd för yttranden i elektroniska medier kan därför knappast motiveras på detta sätt. Det är ju inte fråga om att inget ingripande skulle kunna ske, om ingen tar på sig ansvaret för ett brottsligt yttrande på Internet. Det kan spridas öppet bara från en Internet-leverantörs server. Antingen avlägsnar han det frivilligt eller också kan han ställas till ansvar som distributör. (Sådana yttranden kan också spridas med e-post, varvid svårigheter kan finnas att identifiera den verklige avsändaren, men denna situation är helt analog med spridning genom anonyma brev via vanlig post.)

Ytterligare ett skäl som anförs av kommittén mot att ge yttranden i elektroniska medier som Internet ett lika starkt skydd som TF:s skydd av tryckta skrifter är att det kan föreligga problem med att i efterhand fastställa innehållet i något som man under en tidigare period kunnat ta del av via Internet. Det framhålls att tryckta skrifter redan till sin karaktär är permanenta och att radiosändningar som skyddas av YGL skall spelas in på arkivmedium.

Inte heller detta skäl är helt övertygande. Seriösa Internet-leverantörer som tillhandahåller serverutrymme för kunders hemsidor tar regelbundet och rutinmässigt backuper av serverns innehåll. De kan givetvis, liksom den som gör radiosändningar, åläggas att spara arkivkopior under preskriptionstiden. Till skillnad från radiosändningar kan den som via Internet blir vittne till lagstridiga yttranden på ett enkelt sätt spara en kopia på sin egen hårddisk, som kan användas som bevisning. Han kan också kontakta polismyndigheten, som enkelt kan dokumentera vad som finns på den angivna Internet-adressen. Den avskanning av den svenska delen av Internet som görs av Kungliga Biblioteket kan också i efterhand användas för att belägga att ett visst yttrande har förekommit på Internet. Slutligen bör beaktas att yttranden som förekommer på Internet men är så flyktiga att de inte kan beläggas med ovanstående metoder inte heller torde ha potential att åstadkomma någon större skada.

Det framhålls vidare i betänkandet att på Internet, i motsats till andra medieformer, andra än den ursprunglige upphovsmannen ofta kan påverka innehållet i ett yttrande genom ändring eller komplettering. Här avses exempelvis sådant som chattjänster som fungerar i realtid och gästböcker till personliga hemsidor, där besökare kan skriva sina egna kommentarer. Dessa typer av tjänster har dock alltid inrättats av någon, som kan avbryta dem eller selektivt ta bort lämnade meddelanden. I det fall ett under någon längre tid tillgängligt yttrandes upphovsman inte kan identifieras, kan man

tänka sig att den som håller tjänsten öppen anses vara ansvarig för detta, om han inte avlägsnar det.

Det anges slutligen av kommittén som argument mot ett generellt grundlagsskydd att en utvidgning av grundlagsskyddet till yttranden på Internet skulle minska räckvidden av personuppgiftslagen (PuL) på ett sätt som strider mot EG:s dataskyddsdirektiv, vilket som del av EG-rätten dock väger tyngre än svensk grundlag. Direktivet har emellertid tillkommit med tanke på de hot mot den personliga integriteten som kan komma från stora databaser med insamlade uppgifter om privatpersoner. När det gäller medborgarnas möjlighet att i offentligheten framföra upplysningar, tankar, åsikter och känslor finns redan ett väl utprövat system för avvägning av yttrandefrihetsintresset mot den personliga integriteten, genom TF/YGL:s bestämmelser om förtal. Det är innehållet i ett yttrande, inte de tekniska medel som används för dess spridning, som är relevant. Jag betvivlar inte att EG-domstolen vid en eventuell process skulle finna att yttrandefrihetslagstiftningen är den tyngst vägande rättskällan även för meningsutbyten som sker med hjälp av elektroniska medier.

Även om jag alltså inte känner mig helt övertygad om bärkraften i de nu redovisade och av kommittén framförda argumenten mot ett generellt grundlagsskydd för yttranden på Internet har jag avstått från att reservera mig i denna del eftersom jag trots allt är tveksam till om nackdelarna i form av praktiska krav på databasinnehavarna uppväger fördelarna med ett generellt grundlagsskydd. Jag tänker då på sådant som den enskildes dokumentationsskyldighet, krav att utse utgivare m.m. ställt i relation till majoriteten Internetanvändares önskemål och behov av grundlagsskydd för sina yttranden. Jag har således slutligen stannat vid samma uppfattning som majoriteten att grundlagsskyddet bör göras frivilligt men har här för remissinstansernas och den fortsatta beredningen av Mediegrundlagsutredningens betänkande redovisat argument för en annan lösning. Däremot är jag inte ense med majoriteten om hur det av kommittén föreslagna frivilliga skyddet skall utformas vilket utvecklas i det följande.

Utformningen av det frivilliga skyddet

Kommitténs majoritet föreslår att den databasinnehavare som ansöker om, och erhåller, ett utgivningsbevis får grundlagsskydd för sina yttranden.

Principiellt kan invändningar riktas mot den föreslagna revisionen av YGL så till vida att den fortfarande ger ett mer begränsat grundlagsskydd till sådana yttranden som endast den får ta del av som särskilt har begärt att få göra det, än det fulla skydd som enligt YGL:s huvudregel ges till alla radio- och TV-utsändningar, som ju potentiellt når en mycket större krets och inte förutsätter aktiva åtgärder från lyssnarnas/tittarnas sida. Dessutom

utesluter den från grundlagsskydd helt de moderna, mer interaktiva kommunikationsformer som exemplifieras av öppna diskussionsforum baserade på webbteknik och chattjänster, eftersom diskussionsdeltagarna i de fallen själva kan ändra databasens innehåll.

En mer praktisk invändning mot det föreslagna systemet med utgivningsbevis är att det har utformats med den icke uttalade förutsättningen att ett relativt begränsat antal aktörer kommer att begära och beviljas fullt grundlagsskydd för sina yttranden på Internet, en förutsättning som är rimlig för traditionella storskaliga medier. På Internet agerar dock redan enskilda individer, grupper och små föreningar självständigt och i en snar framtid kan utgivningsbevis för miljontals aktörer behöva utfärdas. Vidare skall någon statlig myndighet hålla reda på och garantera uniciteten hos namn för var och en av de databaser som dessa kan vilja hålla tillgängliga på Internet. Detta kan innebära skapandet av en väldig statlig byråkrati, om inte långa väntetider skall drabba dem som vill få fullt grundlagsskydd för sin yttrandefrihet på Internet och stora problem med inaktuella och ofullständiga uppgifter i registren skall riskeras. Vidare är det svårt att urskilja vilken konkret nytta all denna registrerings- och tillståndsverksamhet skulle medföra.

Till detta kommer det allmänt olustiga i att den som vill ha skydd för sin yttrandefrihet först måste vända sig till en statlig myndighet för att få ”utgivningsbevis”.

Jag föreslår i stället ett mycket smidigare, decentraliserat, obyråkratiskt och automatiskt verkande system. Exempel på ett sådant finns redan i den s.k. stencilregeln (1 kap 5 § TF), som tillerkänner också skrift som ”är försedd med beteckning, som utvisar att den är mångfaldigad, samt i anslutning därtill tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat skriften och om ort och år för mångfaldigandet” fullt grundlagsskydd. En motsvarande bestämmelse skulle kunna intas i YGL:s databasregel.

Den skulle i huvudsak innebära att en datamängd som görs allmänt tillgänglig via elektronisk kommunikation, såsom Internet, för att få fullt grundlagsskydd skall entydigt identifiera den fysiska eller juridiska person som påtar sig ansvaret för dess innehåll. För en webbsida kan detta ske till exempel genom att identifieringsuppgifter inkluderas överst eller underst på sidan eller via hyperlänk till en för flera webbsidor gemensam informationssida.

Den som vill organisera ett öppet diskussionsforum på Internet kan fördela ansvaret för de inlägg som förekommer i det till upphovsmännen genom att tillse att dessa identifieras antingen direkt i varje inlägg, eller genom hyperlänk till en presentation. Också det absoluta förbudet mot att andra än databasinnehavaren ges möjlighet att påverka dess innehåll innebär därför en onödig inskränkning av yttrandefrihetsskyddet.

Enligt min uppfattning hade alltså kommittén bort föreslå som lösning på det frivilliga grundlagsskyddet ett system med ett slags stencilregel i stället för ansökan om utgivningsbevis.

Särskilt yttrande av Åsa Torstensson (c)

Jag har i min reservation redogjort för min uppfattning att kommittén genom en orimligt snäv tolkning av uppdraget undvikit en av kärnfrågorna då mediegrundlagarna diskuteras, nämligen hur yttrandefriheten kan individualiseras och utsträckas till fler människor och nya arenor. Jag avstod då från att närmare ange hur detta skulle kunna ske, då det förtjänar en egen utredning.

Jag vill dock försöka skissera en modell som bättre tar till vara yttrandefrihetens anda och bakomliggande principer och visa på en tänkbar modell för att trygga individers och organisationers yttrandefrihet.

Enligt min uppfattning kan frågan om yttrandefrihet och teknikoberoende lagstiftning inte begränsas till att endast handla om de särskilda mediegrundlagarna. Av hävd har skyddet för yttrandefrihet i RF haft nära samband med de särskilda mediegrundlagarna. Det sambandet förefaller mig nu vara på väg att urholkas, vilket är oroande och borde lett till att kommittén också tog in ett resonemang om det allmänna skyddet för yttrandefrihet i RF.

Jag menar att följande punkter borde övervägas som steg mot en individualiserad yttrandefrihet.

  • 2 kap. 13 § RF bör utredas med inriktning mot större restriktivitet i möjligheten att inskränka yttrandefriheten. Detta avser såväl de allmänt hållna formuleringarna i första stycket, som den generella möjligheten att begränsa yttrandefriheten så länge begränsningen avser form och inte innehåll i tredje stycket.
  • Personuppgiftslagen bör upphävas som stridande mot grundläggande yttrandefrihetsprinciper.
  • En ordning där YGL i tillämpliga delar kan skydda enskildas yttrandefrihet i nya medier bör prövas.

Mina skäl för detta är som följer:

Yttrandefriheten som demokratins grundval

Kommittén återkommer upprepade gånger till yttrandefrihetens betydelse som hörnsten i den svenska demokratin och dess historiska utveckling. Det är en åsikt jag gärna instämmer i och understryker, men menar också att denna insikt borde leda till ytterligare förslag från kommittén.

Yttrandefrihet uppfattas av många som sammanfallande med de principer som anges i 2 kap. 1 § RF, dvs. som en rätt som tillkommer var och en att fritt uttrycka tankar, åsikter och känslor genom tal, skrift, bild eller på annat sätt. Att yttrandefriheten därutöver regleras särskilt för medieföretag i två andra grundlagar förändrar knappast detta faktum. Det är för övrigt så man tolkar yttrandefriheten i första tillägget till Förenta Staternas konstitution, för att ge ett exempel.

Önskemålet att stärka yttrandefriheten har vid upprepade tillfällen förts fram av regeringen genom en argumentation som syftar till att stärka den ”reella yttrandefriheten”. Argumentationen ger intrycket att man inte låter nöja sig med de formella regler som slås fast i grundlagar, utan också vill få fram fler konkurrerande röster och ökad mångfald på medieområdet. Lagrådet har i yttranden över den s.k. stopplagen för kommersiell lokalradio framhållit att i den mån det finns tekniskt utrymme att öka utbudet i etermedia, bör detta användas i yttrandefrihetens anda. Kommitténs överväganden förefaller mig stå i skarp kontrast till dessa resonemang.

Centerpartiet har i flera sammanhang framhållit vikten av att tolka 2 kap. 1 § RF som en uppmaning till makthavare att i varje läge verka för en ökad reell yttrandefrihet. Detta borde också vara utgångspunkten för kommitténs överväganden. Kommittén har i stället valt att fokusera på det dubbla syftet med de särskilda mediegrundlagarna – att slå vakt om yttrandefriheten och att underlätta ingrepp mot missbruk av yttrandefriheten. Därvid har man också, enligt min mening, alltför starkt understrukit kontrollbehovet och alltför lite slagit vakt om yttrandefrihetsintresset.

Informationstekniken skapar nya förutsättningar

Även om de förändrade förutsättningarna genom olika tillämpningar på Internet (webb- och e-post för att nämna ett par exempel) har varit uppe till diskussion i utredningar på 1990-talet är det först de senaste åren vi kunnat börja skönja den verkliga potentialen i tekniken och sett en explosion i antalet webbsidor av olika karaktär.

Internet möjliggör helt nya former av kommunikation genom vad som skulle kunna kallas ”många-till-många-samband”. För enskilda människor är detta en nyhet. Från att tidigare ha varit hänvisad till att försöka göra sin röst hörd genom kommunikation en-till-en eller att publicera sig genom ett

traditionellt medieföretag har nu möjligheten kommit till enskilda människor att konkurrera med etablerade medieföretag om att ha en allmän röst. Få tekniska genombrott har haft sådan potential att förnya och stärka yttrandefriheten.

Därigenom kan Internet tyckas vara en teknik som stärker tankarna i regeringsformen. Dessvärre har den inte kommit att uppfattas så. Såväl den gamla datalagen som den nya personuppgiftslagen eftersträvar mer att reglera och kontrollera yttrandefriheten än att stärka och stimulera den. Just EG-direktivet som ligger bakom personuppgiftslagen lyfts fram av kommittén som ett argument varför vi inte kan ha en individualiserad yttrandefrihet eftersom detta skulle riskera att komma i konflikt med direktivet. I stället för att utmana direktivet utifrån svenska grundlagar väljer kommittén alltså att kortfattat böja sig inför direktivet och avstå från att hävda centrala demokratiska värden. Jag avvisar bestämt sådan undfallenhet i för den svenska demokratin centrala frågor.

En självklar utgångspunkt för kommittén borde vara att överväga vilka möjligheter att stärka det offentliga samtalet som erbjuds genom den nya tekniken och hur dessa bäst tas till vara. Det innebär givetvis att människors integritet ska kunna skyddas och att vissa yttranden alltjämt är oacceptabla i ett demokratiskt samhälle. Men det innebär inte att yttranden generellt, därför att de råkar finnas på Internet, ska betraktas som olagliga. I sammanhanget kan tilläggas att de förändringar av PuL som gjorts är otillräckliga genom att undanta harmlösa påståenden från det generella förbud som påbjuds. Yttrandefrihet handlar om rätten att ifrågasätta, kritisera och debattera, vilket också innebär att även kränkande eller sårande yttranden måste tillåtas.

Dagens inskränkningar av yttrandefriheten har tvivelaktig grund

Eftersom PuL otvivelaktigt innebär begränsningar i yttrandefriheten för enskilda människor förefaller mig stödet för denna att finnas i 2 kap. 13 § RF. I första stycket konstateras att yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till ”... enskilds anseende, privatlivets helgd ...”. Vidare sägs i tredje stycket att föreskrifter som utan avseende på yttrandes innehåll reglerar visst sätt att sprida eller mottaga yttranden inte betraktas som inskränkningar av yttrandefriheten och informationsfriheten. Därigenom öppnas möjligheten att undanta t.ex. nya medier från RF:s övriga skrivningar om yttrandefrihet.

Inget av de båda argumenten är emellertid tillräckligt för så pass långtgående inskränkningar i den fria opinionsbildningen som t.ex. PuL innebär. Detta görs särskilt tydligt genom den allt skarpare distinktion regering, riksdag och utredare börjat dra mellan det allmänna skyddet för ytt-

randefriheten i RF och de särskilda reglerna i TF och YGL. Då fri- och rättighetsskyddet kraftigt utökades i RF 1976 var denna skillnad i stället nedtonad och man betonade i stället att ”RF givetvis också i fortsättningen [bör] ha samma principiella yttrandefrihetsbegrepp som massmedierätten” (prop. 1975/76:209).

Både utredningen och regeringen berörde i detta arbete möjligheten att ha en mer uttömmande katalog på vilka möjligheter till inskränkningar av yttrandefriheten som skulle finnas i 2 kap. 13 § RF. Det framstod emellertid som svårt att finna en sådan uttömmande uppräkning, varför man valde en formulering lik den som finns i 10 § Europarådets konvention om mänskliga rättigheter. Det något svagare skydd som detta innebär föreföll acceptabelt eftersom TF erbjuder ett så pass mycket starkare skydd. Detta skulle innebära att det ”måste framstå som föga meningsfullt att förbjuda t.ex. muntliga yttranden av visst innehåll om sådana yttranden straffritt kan återges i tryckt eller därmed jämställd skrift”. Det är också värt att notera att regeringen ville ge starkast möjliga grundlagsskydd åt den mest betydelsefulla delen av yttrandefriheten, dvs. tryckfriheten. Frågan är vad en sådan formulering betyder i en tid då det tryckta ordets företräde alltmer kommit att utmanas genom etermedia och Internet.

Uppenbarligen kunde man 1976 inte förutse dagens situation, varför vi måste tolka intentionerna bakom grundlagen snarare än dess bokstav då vi nu utreder frågan. Intentionerna råder det ingen tvekan om. Statsrådet skriver i propositionen att ”Yttrandefriheten kan med fog betecknas som den viktigaste medborgerliga fri- och rättigheterna. Det är därför naturligt att uppställa krav på att lagstiftaren skall iaktta största möjliga restriktivitet när det gäller att begränsa denna frihet”.

I 2 kap. 13 § tredje stycket RF anges att formkrav på hur yttranden får spridas eller mottas inte anses vara begränsning av yttrandefriheten. Uppenbarligen kan denna användas för att begränsa yttrandefriheten i nya medier. Det var emellertid förmodligen inte lagstiftarens tanke. I specialmotiveringen till stycket anges att ”som exempel på föreskrifter som omfattas av bestämmelsen kan nämnas föreskrifter rörande skyltar i 54 § byggnadslagen ... Hit hör vidare i lokala ordningsstadgor intagna föreskrifter med krav på tillstånd för affischering på eller vid allmän plats”. Lagstiftarens tanke var uppenbarligen inte över huvud taget förknippad med nya medier eller att yttrandefrihet i allmänhet skulle kunna begränsas.

Mot denna bakgrund är de tolkningar som i dag görs av yttrandefrihetsskyddet i RF anmärkningsvärda. Då PuL skulle antas konstaterandes kort och gott i utredningen (SOU 1997:39) att ”Yttrandefriheten är en av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna i 2 kap. 1 § regeringsformen (RF)” och att friheten kan begränsas genom lag eller förordning. Utredningen ägnar sig därefter uteslutande åt de särskilda föreskrifterna i TF och YGL. Samma förhållningssätt framkommer i propositionen

(1997/98:44). Det är värt att notera kontrasten i synsätt på förhållandet mellan yttrandefrihet i RF och TF/YGL i utredning och proposition jämfört med 1976 års proposition. Uppenbarligen har fri- och rättighetsskyddet i RF kommit att omvärderas under de 20 åren.

I sammanhanget noterar jag att mitt synsätt förefaller vara mer i linje med den uppfattning som tidigare varit vägledande medan kommittén i övrigt accepterar den nytolkning som skett de senaste decennierna.

Förslag för att individualisera yttrandefriheten

Jag menar att det nu är angeläget att på nytt slå vakt om fri- och rättigheterna i RF. Under alltför lång tid har andra prioriteringar fått styra synsättet på hur dessa rättigheter behandlas. Det förefaller mig ligga uppenbart i RF:s anda att nu vidta åtgärder för att enskildas yttrandefrihet ska stärkas oavsett medium.

Ett led i detta måste rimligen vara att pröva formuleringarna i 2 kap. 13 § RF syftande till att på nytt försöka det man inte lyckades med 1976. Uppenbarligen har tillämpningen av de allmänt hållna formuleringar som då slogs fast inte hållit sig till de överväganden som då gjordes, varför en skärpning nu är påkallad.

Genom sin spridningsform förefaller yttranden på Internet att uppvisa den största likheten med sådana sändningar som avses i YGL. I takt med att teknisk utveckling förändrar förutsättningarna för hur information sprids till mottagarna blir också den uppdelning mellan tryckta medier och spridning genom ”elektromagnetiska vågor” på TF respektive YGL allt mer oklar. Det inbjuder till frågan huruvida de två grundlagarna borde sammanföras till en och samma. I detta avseende instämmer jag med kommitténs överväganden att det även framgent är rimligt att göra en skillnad på de två. Jag vill dock framhålla möjligheten att förändra YGL på ett sådant sätt att den i tillämpliga delar skulle kunna fungera som en allmän yttrandefrihetsgrundlag, tillämplig även på enskilda och andra företag än medieföretag.

I mitt resonemang har jag genomgående använt PuL för att exemplifiera en oroväckande utveckling i synen på yttrandefrihet. Det förefaller mig uppenbart att PuL bör avskaffas, då den strider mot grundläggande yttrandefrihetsprinciper. Jag vill dock framhålla att mitt resonemang avseende en individualiserad yttrandefrihet är universellt tillämpligt och därför bör leda till mer långtgående slutsatser.

Särskilt yttrande av Håkan Rustand

Justitiekanslern föreslog i en framställning till regeringen den 25 augusti 1998 att det kunde förtjäna att övervägas att införa brottet olaga hot som ett nytt brott i TF:s brottskatalog så att det i framtiden kom att bli ett tryckoch yttrandefrihetsbrott. Bakgrunden var närmast de erfarenheter som gjordes i samband med det s.k. Aftonbladet-målet, men också vissa andra iakttagelser som Justitiekanslern kommit att göra i sin verksamhet som åklagare på tryck- och yttrandefrihetsområdet. Syftet med framställningen var att det måste kunna undvikas att en allvarlig gärning som olaga hot inte kan beivras endast därför att den förmedlas genom ett tryck- eller yttrandefrihetsrättsligt skyddat medium.

Mediegrundlagsutredningen har nu gjort en omsorgsfull genomgång och redovisning av de frågor som hänger samman med en utvidgad kriminalisering, se kapitel 11.

Jag är i allt väsentligt ense med kommittén om den inträngande analys av problemkomplexet som har gjorts. Jag kan emellertid inte dela den slutsats som majoriteten av kommittén stannat för och som redovisats i avsnitt 11.3.8.

Jag anser för min del att de anförda resonemangen bör utmynna i slutsatsen att brottskatalogen i TF skall utvidgas med brotten olaga hot, hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och brott mot medborgerlig frihet. Skälen för mitt ställningstagande i denna fråga är i huvudsak desamma som har redovisats i reservationen av ledamöterna Göran Regner, Ingvar Svensson, Erik Wassén och Håkan Winberg. Jag får därför här hänvisa till vad de har anfört.

Särskilt yttrande av Olle Wilöf

Angående databasverksamhet i särskilt bolag

Med anledning av frågan om grundlagsskydd för databasverksamhet som bedrivs i en, i förhållande till det traditionella massmedieföretaget, annan juridisk person och huruvida den verksamheten skall kunna omfattas av grundlagskyddet i 1 kap. 9 § YGL (så småningom 1 kap. 9 § första stycket YGL) vill jag ge uttryck för en avvikande uppfattning i förhållande till det betraktelsesätt som kommittén i första hand anlägger och som bl.a. kommer till uttryck i betänkandets avsnitt 5.2.1 under rubriken Närmare om huvudregeln om radioprogram, databasregeln och bilageregeln. Jag anser i stället att det synsätt som kommittén kallar ”att man fäster störst vikt vid de formella förhållandena” skall vara utgångspunkten för gällande rätt. Jag förordar därför en skrivning i det aktuella avsnittet i betänkandet enligt följande:

"Mediegrundlagsutredningen anser att om sådan databasverksamhet flyttas till en annan juridisk person, som inte samtidigt är en sådan aktör som nämns i databasregeln, dvs. ett traditionellt massmedieföretag, det innebär att verksamheten faller utanför regeln. Detta gäller oavsett hur ägarförhållandena i denna juridiska person är beskaffade, dvs. även ett helägt dotterbolag faller utanför regeln.”

Jag vill också i samband med detta yttrande ge synpunkter på de omständigheter som kommittén särskilt nämner för att ett grundlagsskydd i dylika fall skall kunna komma i fråga, nämligen att det särskilda företaget inte har en egen redaktion, utan hämtar material från massmedieföretaget, och att massmedieföretaget har ett bestämmande inflytande över det företag som bedriver databasverksamheten.

I. Skäl för min uppfattning

Jag anser att en grundlagsreglering bör vara konkurrensneutral och behandla databaspublicister, som i övrigt inte kan anses som traditionella massmedieföretag, så långt som möjligt på samma sätt, oavsett vem som är ägare till företaget. Att ge automatiskt grundlagsskydd till viss verksamhet beroende på att aktören kan tänkas ägas till mer än 50% av ett traditionellt massmedieföretag och hämtar material från detta massmedieföretag, är inte konkurrensneutralt i förhållande till databasföretag som finns på samma marknad och antingen ägs av andra än traditionella massmedieföretag, eller inte får hämta medieinnehållet från moderföretaget/massmedieföretaget.

Den generella utgångspunkten för kommittén i det aktuella avsnittet 5.2.1 om ett ”formellt” och ”ett mindre formellt” betraktelsesätt och om att de sakliga förhållandena skall vara avgörande, innebärande att man mer eller mindre bortser från det faktum att det är ett eget företag, delas inte av mig. Jag anser att det i allra högsta grad är en saklig omständighet att ett visst företag står som avsändare för ett medieinnehåll, och att det företaget skall bedömas på egna meriter i förhållande till 1 kap. 9 § första stycket YGL och 1 kap. 9 § andra stycket samma grundlag, snarare än att man fäster avseende vid vem som äger företaget eller från vem databasföretaget hämtar material. Inte minst talar det faktum att förutsättningarna för nyttjanderätten till text- och bildmaterial – liksom annat medieinnehåll – de facto påverkas av att ett s.k. särskilt bolag bildas, vilket närmare behandlas i II c) nedan, för att även i grundlagshänseende bedöma företagen var för sig.

Med det synsätt på gällande rätt som kommittén nu förordar kommer det vidare med det nya andra stycket i 1 kap. 9 § YGL som föreslås i betänkandet, att i realiteten handla om tre kategorier av aktörer som Radiooch TV-verket skall hantera i registrerings- och ansökningshänseende - i stället för nödvändiga två :1) den som direkt omfattas av 1 kap. 9 § första stycket YGL, 2) den aktör som inte på egna meriter gör detta men som genom de rekvisit som finns omnämnda i avsnitt 5.2.1 får grundlagsskydd via sambandet med moderföretaget; och 3) den aktör som kommer i fråga för det frivilliga grundlagsskyddet i 1 kap. 9 § andra stycket YGL.

Enligt min uppfattning finns det en uppenbar risk att de elektroniska publicisterna själva, såväl som alla de som kan vara intresserade av att lämna bidrag i form av artiklar, fotografier eller tips till dessa företag, kommer att ha svårt att bedöma om verksamheten är föremål för grundlagsskydd eller ej om det betraktelsesätt som kommittén stannar för skall bli gällande. Det synsätt som jag förordar har bl.a. den fördelen att den verksamhet som ett databasföretag självt bedriver skall bli styrande för om företaget antingen är föremål för det automatiska grundlagsskyddet i

1 kap. 9 § första stycket YGL, eller aktivt måste söka ett grundlagsskydd enligt den av kommittén föreslagna 1 kap. 9 § andra stycket YGL.

Det finns vidare enligt min uppfattning en risk att vissa aktörer inte aktivt ser till att erhålla ett utgivningsbevis enligt den föreslagna bestämmelsen i 1 kap. 9 § andra stycket YGL utan tror sig p.g.a. ägarsamband och samarbete om medieinnehållet med ett traditionellt massmedieföretag kunna omfattas av 1 kap. 9 § första stycket YGL. För enskilda skribenter och fotografer kan konsekvensen av en rättslig prövning som i efterhand visar att anknytningen inte var tillräckligt stark de två företagen emellan – exempelvis p.g.a. att databasföretaget inte hämtar material i tillräckligt stor omfattning – innebära att skribenterna/fotograferna blir föremål för åtal enligt allmänna regler. För ett renodlat databasföretag som har ett massmedieföretag som huvudägare och materialleverantör torde en konsekvens av det synsätt som kommittén förordar bli att grundlagsskyddet upphör den dag massmedieföretaget antingen avyttrar hela eller delar av aktieinnehavet i databasföretaget eller då databasföretaget på egna meriter måste införskaffa nödvändiga publiceringstillstånd för det material som man tidigare kunnat hämta från moderföretaget. Den aktuella skrivningen i betänkandet innebär för övrigt att det kommer att vara av betydelse vilket företag inom en massmediekoncern som har det bestämmande inflytandet över det företag som bedriver databasverksamheten, något som närmare kommenteras nedan i II b.

Inte minst av rättssäkerhetsskäl förordar jag därför en skrivning som för alla inblandade parter torde vara avsevärt lättare att orientera efter.

II. Synpunkter på de av kommittén uppställda kriterierna för grundlagskydd i det aktuella fallet

a) Ingen egen redaktion

Ett av kommitténs uppställda krav är att databasföretaget inte har en egen redaktion. Detta kriterium har jag som sådant inget att erinra emot men i sammanhanget kan påpekas att det fall som aktualiseras i betänkandet bildandet av Aftonbladet Nya Medier AB - i vart fall innebär att detta företag inte kan omfattas av 1 kap. 9 § första stycket YGL eftersom företaget i fråga har en egen redaktion; för närvarande, januari 2001, finns mellan 30 - 40 personer anställda på den aktuella redaktionen.

b) Massmedieföretaget har ett bestämmande inflytande

Skälet från kommitténs sida för det synsätt på gällande rätt som man förordar har varit att hur man organiserar verksamheten inom en mediekon-

cern inte skall styra frågan om grundlagsskydd. De kriterier som kommittén ställer upp för att uppnå ett grundlagsskydd i det fall som här diskuteras är emellertid på intet sätt oberoende av hur en massmediekoncern organiserar sig. Om nämligen en massmediekoncern är organiserad så att ett icke-rörelsedrivande företag inom en koncern äger ett databasföretag, som inte på egna meriter kan omfattas av 1 kap. 9 § första stycket YGL, kan den verksamhet som detta företag bedriver svårligen bli föremål för grundlagsskydd beroende på att ägaren inte är ett massmedieföretag. Exempel på sådana icke-rörelsedrivande företag inom massmediekoncerner är VLT-koncernens moderföretag VLT AB och Bonnierkoncernens Bonnier AB resp. Bonniers Morgontidningar AB – det senare bolaget äger bl a AB Dagens Nyheter. Om däremot Vestmanlands Läns Tidnings AB eller AB Dagens Nyheter - båda tidningsutgivande företag i de ovan omnämnda koncernerna - hade det bestämmande inflytandet över ett databasföretag som inte i övrigt skulle anses som ett massmedieföretag enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL skulle således verksamheten kunna komma ifråga för den aktuella rättsverkan. Kommitténs synsätt torde också innebära att om databasföretaget äger tidningsföretaget/massmedieföretaget, så kan den elektroniska verksamheten inte bli föremål för ett grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL, dvs. skulle Aftonbladet Nya Medier AB äga det företag som ger ut tidningen Aftonbladet (Aftonbladet Hierta AB) kan ett grundlagsskydd för databasverksamheten enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL över huvud taget inte bli aktuellt i detta specifika hänseende.

c) Databasföretaget hämtar material från moderföretaget

Kommittén har fäst avseende vid om databasföretaget hämtar material från massmedieföretaget. Vad som avses med detta är emellertid inte helt klart men i den mån man skall uppfatta kommittén så att man fäster avseende vid förutsättningarna för att det aktuella medieinnehållet i immaterialrättsligt hänseende kan komma databasföretaget till godo - snarare än att samma medieinnehåll mer fysiskt, handgripligen hämtas - skulle jag vilja göra följande påpekanden.

Nyttjanderätten till konstnärliga- och litterära verk samt fotografier, och möjligheten för t.ex. ett tidningsföretag att licensiera detta material vidare till tredje man (s.k. sublicens) bör enligt min mening inte påverka frågan om grundlagsskydd. Ett skäl till detta är bl.a. att möjligheten för berörda företag att förfoga över det medieinnehåll man publicerar inte är något företagen själva råder över. Nyttjanderätten påverkas helt och hållet av de avtal som finns på marknaden – för anställda journalister såväl som för externa leverantörer (t.ex. frilansande skribenter och fotografer samt nyhets- och bildbyråer). Avseende externa leverantörer gäller att ett företag som ger ut en periodisk tidskrift normalt endast har en nyttjanderätt till

det material man får införa i den tidning eller tidskrift man ger ut (”publicering en gång”), och att utgångspunkten i upphovsrättslagen (28 §) och praxis i mediebranschen är att t.ex. tidningsföretag inte har någon rätt att ge sublicens till tredje man, t.ex. ett helägt dotterföretag som bedriver databaspublicistisk verksamhet. Vad gäller anställda journalister kan i sammanhanget påpekas att nu gällande kollektivavtals bestämmelser om upphovsrätt inom tidnings- och tidskriftsområdet inte avviker från denna utgångspunkt, vilket innebär att det material som skapats inom ramen för en anställning i första hand tillkommer journalistens arbetsgivare för nyttjande (jämför AD 1993 s. 135), dvs. den juridiska person där journalisten har sin anställning. Ett annat företag kan således inte nyttja materialet, för såvitt inte särskilda avtal träffas med berörda upphovsmän eller deras företrädare, avtal som kan innehålla de mest varierande förutsättningar och villkor från de enskilda upphovsmännens sida för hur ett annat företag skall få använda materialet.3 Möjligheten för de berörda företagen att på egen hand bestämma över hur medieinnehållet skall nyttjas, och av vem, finns således inte – och detta oavsett om det är material som kommer från anställda medarbetare eller från andra leverantörer (t.ex. frilansjournalister).

Förutom påpekandena i stycket ovan om vad som f.n. är avtalspraxis och utgångspunkt i gällande rätt vad gäller möjligheten för ett företag att utnyttja material från ett annat företag, är det min uppfattning att frågan om grundlagsskydd över huvud taget inte skall vara avhängigt om databasföretaget hämtar material från massmedieföretaget eller från något annat håll. För den händelse den framtida databasregelns omfattning skall göras beroende av från vem material hämtas/licensieras skall en skrivning om detta i vart fall inte vara formulerad så att den för de enskilda upphovsmännen normalt mest fördelaktiga utgångspunkten – dvs. att varje nyttjare hämtar material och har avtal direkt med honom/henne eller med dennes företrädare (t.ex. en upphovsrättslig förvaltningsorganisation eller en bildbyrå) – är något som det ligger ett intresse hos berörda medieföretag att undvika för att uppnå ett automatiskt grundlagsskydd.

3 Avseende anställda journalister träffades den 1 december 2000 ett särskilt textoch bildförsäljningsavtal mellan Aftonbladet och journalistklubben på företaget om att material som anställda vid företaget tagit fram inom ramen för anställningen under vissa förutsättningar också får nyttjas av dotterföretaget Aftonbladet Nya Medier AB. Det kan noteras att den enskilde journalisten i vissa fall såväl med stöd av lag (3 § andra stycket upphovsrättslagen) som särskilda bestämmelser i detta avtal kan förbjuda Aftonbaldet Nya Medier att använda det material som han eller hon är upphovsman/fotograf till.

d) Övrigt

Förutom de av kommittén uttryckligen omnämnda tre kriterierna är frågan om innehållet i betänkandet skall förstås så, att det finns ytterligare en förutsättning för att ett renodlat databasföretag skall kunna komma i fråga för ett grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL. För den händelse den elektroniska verksamheten har brutits ut från det traditionella massmedieföretaget för att bilda ett eget aktiebolag - vilket t.ex. är fallet med verksamhet i Aftonbladet Nya Medier AB - är det tydligt att kommittén anser att den aktuella verksamheten skulle kunna komma i fråga för grundlagsskydd (”flyttas till en särskild juridisk person”, avsnitt 5.2.1 i betänkandet), under förutsättning att de ovan behandlade kraven a) – c) är uppfyllda. Detta innebär samtidigt att om ett sedan tidigare etablerat databasföretag förvärvas av ett massmedieföretag, så torde verksamheten aldrig kunna bli föremål för ett grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § första stycket YGL, även om de av kommittén uppställda tre kraven i sin helhet är uppfyllda. (Jämför Danowsky, Hultengård "Medier, Internet och juridik – en rättslig vägledning för medieföretag från Tidningsutgivarna" s. 38 f.)

Angående databaser som omfattas av bilageregeln i TF

När det gäller frågan om vad som skall gälla beträffande preskriptionstid när bilageregeln är tillämplig på en databas (se avsnitt 8.6.2) finner jag inte någon anledning att göra en åtskillnad mellan olika publiceringar i en databas på det sätt kommitténs förslag innebär. Jag förordar därför att TF:s s.k. bilageregel i fortsättningen inte skall kunna omfatta databaser, utan att all publicering i databaser i grundlagshänseende skall regleras av YGL, vilket bl.a. skall innebära att preskriptionstiden börjar löpa från det att tillhandahållandet upphört, som förelås av kommittén.

Kommittédirektiv

Mediegrundlagarna

Beslut vid regeringssammanträde den 4 februari 1999.

Sammanfattning av uppdraget

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten.

Kommittén skall också analysera och ta ställning till om de preskriptionstider som gäller för tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott bör förlängas.

Kommittén skall utreda de tillämpningsproblem som Justitiekanslern har redovisat och som gäller främst yttrandefrihetsgrundlagen.

Kommittén skall vidare ta ställning till om brottet olaga hot – och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led – bör bli tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade och redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2000.

Bakgrund

Utvecklingen inom informationstekniken har gått snabbt sedan yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) trädde i kraft år 1992. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande utvecklats. Nya fysiska bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt. De blir tillgängliga och användbara för i stort sett alla. Samtidigt skapas nya medel för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Till bilden hör också en fortgående internationalisering. Den snabba utvecklingen gör det nödvändigt att kontinuerligt bevaka och anpassa regelverken på området.

Den 1 januari 1999 trädde flera viktiga ändringar i kraft på YGL:s och tryckfrihetsförordningens (TF) områden. Ändringarna bygger på regeringens förslag i propositionen Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets-

Dir. 1999:8

grundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. (prop. 1997/98:43). I propositionen behandlades bl.a. frågan om TF:s och YGL:s tillämplighet på nya medier. Regeringens proposition föregicks i denna del av en parlamentarisk utredning som hade i uppdrag att just analysera dessa mediegrundlagars tillämplighet på de nya medierna. Utredningen, som tog namnet Mediekommittén, redovisade sina slutsatser och förslag i betänkandet Grundlagsskydd för nya medier (SOU 1997:49).

Under remissbehandlingen av betänkandet och arbetet med regeringens proposition pekades från olika håll på brister i främst YGL, men även i viss mån TF. Flera önskemål om grundlagsändringar framfördes. Regeringen hade inte möjlighet att behandla alla dessa frågor i propositionen.

I dessa direktiv behandlas mot denna bakgrund behovet av en ny utredning på TF:s och YGL:s områden. Direktiven tar upp fyra huvudområden; en mer teknikoberoende reglering av yttrandefriheten, preskriptionstidernas längd när det gäller tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott, vissa tillämpningsproblem när det gäller främst YGL som Justitiekanslern (JK) har pekat på samt slutligen brottskatalogen i TF.

En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten

Utvecklingen på informationsteknikens område har som nämnts gått fort sedan tillkomsten av YGL. Utan att ifrågasätta tidigare bedömningar på området kan man fråga sig om det är praktiskt möjligt i längden att behålla en teknikberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten i medierna. Därför bör behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende reglering utredas.

TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig i vissa medier. Något förenklat kan sägas att TF innehåller bestämmelser om yttrandefriheten i tryckta skrifter och tryckta bilder, medan motsvarande regler för yttrandefriheten i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar finns i YGL.

Termen tekniska upptagningar fördes in i YGL den 1 januari 1999 efter förslag från regeringen i prop. 1997/98:43 (bet. 1997/98:KU19 och 1998/99:KU4). Denna nyhet har stor betydelse för YGL:s tillämplighet på nya former av upptagningar av information (nya fysiska databärare). Tekniska upptagningar utgör i detta sammanhang en samlingsterm för upptagningar som innehåller text, stillbilder, rörliga bilder eller ljud och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Ändringen medför att även t.ex. cd-romskivor och datordisketter med endast text eller stillbilder omfattas av YGL. En bok som ges ut endast i form av en cd-romskiva omfattas sålunda sedan årsskiftet av grundlagsregleringen.

Mediekommittén föreslog vidare en ändring av YGL:s tilllämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. på informationsöverföringar som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mellan avsändare och mottagare. Enligt kommitténs förslag skulle tilllämpningsområdet för den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL utvidgas. Databasregeln gäller under vissa förutsättningar när massmedieföretag tillhandahåller allmänheten upplysningar i databaser. Enligt förslaget skulle grundlagsskyddet gälla, inte bara för massmedieföretag, utan för alla som på motsvarande sätt tillhandahåller allmänheten upplysningar. Skyddet för andra än massmedieföretag skulle emellertid vara frivilligt; endast den som ansökt om och erhållit ett särskilt utgivningsbevis skulle omfattas av utvidgningen. För massmedieföretagens vidkommande skulle ingen ändring ske. Regeringen gick inte vidare med Mediekommitténs förslag. Som skäl angavs att det var svårt att överblicka vilka nya former av kommunikation som skulle kunna komma att omfattas av förslaget. Tiden ansågs inte mogen för en utvidgning av databasregeln.

Mediekommittén bara berörde frågan om en teknikoberoende reglering av yttrandefriheten i det betänkande som föregick propositionen. Kommittén hade varken i uppdrag att föreslå en teknikoberoende reglering eller den tid till sitt förfogande som sådana överväganden hade krävt. I betänkandet redovisades dock ett antal förhållanden som kan anses tala emot en sådan reglering.

Frågan om lämpligheten av en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har tidigare behandlats av Massmedieutredningen i betänkandet Massmediegrundlag (SOU 1975:49) och Yttrandefrihetsutredningen i betänkandet Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70). Ingen av utredningarna fann det lämpligt att föreslå en reglering som omfattade alla offentliga yttranden, oavsett framställningsform, även om Yttrandefrihetsutredningen ville gå något längre än Massmedieutredningen i detta avseende. Den principiella bedömningen delades senare av regeringen och Lagrådet i de lagstiftningsarbeten som följde.

Under remissbehandlingen av Mediekommitténs betänkande riktade flera instanser kritik mot mediegrundlagarnas teknikberoende. En del instanser ansåg att den tekniska utvecklingen kräver en teknikoberoende lagstiftning och att teknikberoendet medför stora tillämpningsproblem. Andra ansåg att en teknikoberoende grundlagsreglering bör eftersträvas på sikt. Ett par instanser framhöll att ett utredningsarbete snarast bör inledas på området.

Regeringen sade i propositionen att lämpligheten av en teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten har en mycket stor principiell betydelse och att det kan ifrågasättas om det är praktiskt möjligt att i längden behålla den teknikberoende regleringen. Det fanns emellertid enligt

regeringen ingen möjlighet att närmare överväga frågan i det aktuella lagstiftningsärendet (s. 106).

Ett par motioner om just teknikberoendet väcktes med anledning av regeringens proposition. I en motion yrkades att riksdagen hos regeringen skulle begära en utredning om och förslag till en teknikoberoende, generell yttrandefrihetsgrundlag efter mönster av bl.a. europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I en annan motion yrkades däremot att riksdagen skulle ge regeringen tillkänna att det tryckta ordet har en speciell ställning inom opinionsbildningen och samhällsdebatten och att det därför är viktigt att slå vakt om TF:s särställning.

Konstitutionsutskottet avstyrkte i sitt betänkande Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden – barnpornografifrågan m.m. (bet. 1997/98:KU19) bifall till yrkandet som rörde en generell yttrandefrihetsgrundlag. Enligt utskottet framgår det av propositionen att regeringen är väl medveten om frågans stora principiella betydelse. Utskottet uppgav vidare att man utgår från att regeringen ser till att denna och sammanhängande frågor övervägs i lämpligt sammanhang. Även yrkandet om ett tillkännagivande avstyrktes. Yrkandet föranledde visserligen utskottet att instämma i att det tryckta ordet har en speciell ställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Men samtidigt underströk utskottet att regeringen inte hade lagt fram något förslag som tunnar ut tryckfriheten. Riksdagen avslog motionsyrkandena.

Inte minst när det gäller grundlagsskyddet är det enligt regeringens uppfattning väsentligt att yttranden i olika medier inte omfattas av olika bestämmelser endast på den grunden att de formella avgränsningarna för bestämmelsernas tillämplighet är förlegade och i otakt med den tekniska utvecklingen.

Utvecklingen har medfört vissa avgränsningsproblem på TF:s område. TF gäller enligt huvudregeln för skrifter som framställs i tryckpress. Därutöver omfattar TF även skrifter som har mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande. En skrift som inte har framställts i tryckpress omfattas emellertid endast om utgivningsbevis finns för skriften eller om skriften har försetts med särskilda s.k. ursprungsuppgifter (1 kap. 5 § TF). Enligt uppgifter från Statens kriminaltekniska laboratorium är det numera inte alltid möjligt att avgöra om en skrift är framställd i tryckpress eller inte. Det handlar då inte om fotokopierade skrifter.

Som ett annat exempel på en avgränsningsregel kan nämnas huvudregeln om vilka sändningar av radioprogram som omfattas av YGL:s tillämpningsområde (1 kap. 6 § YGL). För att en sändning skall omfattas krävs det nämligen enligt denna regel bl.a. att sändningen är riktad till allmänheten. Detta innebär att sändningen måste startas av den som sänder

för att omfattas av YGL. En sändning som rent tekniskt startas av mottagaren omfattas därför inte. En annan sak är att YGL i undantagsfall kan bli tillämplig på en sådan sändning med stöd av databasregeln (1 kap. 9 §). Det är knappast självklart med dagens mediesituation att denna ordning bör eller ens kan bibehållas.

Ytterligare ett exempel utgörs av skillnaden i hur transport av information i kabelnät för TV-distribution respektive telenät behandlas. För sändningar av radioprogram genom tråd råder etableringsfrihet enligt 3 kap. 1 § YGL. Denna frihet omfattar inte bara s.k. egensändningar utan även vidaresändningar. I fråga om teletjänster föreskrivs däremot en skyldighet att bedriva samtrafik (20 § telelagen [1993:597]).

Av denna redogörelse framgår att det finns anledning att närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten än den som gäller för närvarande. Det tryckta ordet har emellertid, såsom Konstitutionsutskottet sade i sitt betänkande, en särställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Utgångspunkten är därför att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet.

Införandet av termen tekniska upptagningar i YGL kan förväntas att på ett tillfredsställande sätt möta den tekniska utvecklingen när det gäller upptagningar med sådana yttranden som YGL är avsedd att skydda. Det som nu behöver utredas är således i första hand YGL:s tillämplighet på ny kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor, dvs. på informationsöverföringar som sker på annat sätt än genom att fysiska databärare transporteras mellan avsändare och mottagare. Det som nu har sagts hindrar inte att vissa justeringar kan behöva göras i såväl TF som YGL för att reglerna skall anpassas till utvecklingen på informationsteknikens område, exempelvis tillkomsten av s.k. print-on-demand.

Preskriptionstidernas längd när det gäller tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott

Vilka preskriptionstider som bör gälla för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott är en praktiskt och principiellt betydelsefull fråga som enligt regeringens mening bör utredas närmare.

Sedan Ombudsmannen mot etnisk diskriminering hade skrivit till Justitiedepartementet om ändringar av preskriptionsreglerna för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp övervägde Mediekommittén frågan. Inom ramen för kommitténs arbete framkom att JK från det att YGL trädde i kraft den 1 januari 1992 och fram till februari 1997 hade handlagt tolv ärenden som rörde hets mot folkgrupp i filmer, videogram eller ljudupptagningar. Dessa hade omfattat totalt ett hundratal titlar, till den helt över-

vägande delen ljudupptagningar. I två av ärendena hade åtal väckts för hets mot folkgrupp. Övriga ärenden hade skrivits av från vidare handläggning. I ett stort antal fall var skälet för avskrivning att åtalspreskription hade inträtt innan ärendet hade väckts hos JK. Skäl för avskrivning var i övrigt bl.a. att det saknades tillräckliga skäl för att inleda utredning av yttrandefrihetsbrott.

Preskriptionstiden enligt vanlig lag för hets mot folkgrupp som inte är ringa är fem år. I TF och YGL finns det däremot särskilt korta preskriptionstider för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. Kortast tid, sex månader, gäller för typiska nyhetsmedier, periodiska skrifter och radio- och TVprogram. För andra tryckta skrifter och för tekniska upptagningar är tiden ett år från det att framställningen lämnades ut för spridning. Från dessa regler finns det dock två undantag, ett som avser tidpunkten när preskriptionstiden börjar löpa och ett annat som föreskriver en längre preskriptionstid när det gäller olaga våldsskildringar i tekniska upptagningar. För sådana skildringar gäller nämligen vad som är föreskrivet i vanlig lag om tid för väckande av åtal. Detta innebär att preskriptionstiden för t.ex. videofilmer med olaga våldsskildring är fem år.

Även för barnpornografibrott gäller sedan den 1 januari 1999 preskriptionstiden i vanlig lag, då barnpornografiska skildringar har undantagits från TF:s och YGL:s tillämpningsområden.

Mediekommittén sade i sitt betänkande att hets mot folkgrupp inte utan vidare kan behandlas på samma sätt som olaga våldsskildring och barnpornografibrott. Det skulle innebära en avvikelse från de tryckfrihetsrättsliga huvudreglerna, utanför det på flera sätt särreglerade film- och videoområdet. Frågan måste då enligt kommittén ställas om bara ljudupptagningar skall omfattas av en ny särreglering eller om även tekniska upptagningar som innehåller endast text skall omfattas. Man kan också ställa sig frågan om särregleringen skall gälla även för tryckta skrifter och för flera brott. Sammantaget fann kommittén att frågan om en särskild preskriptionstid för yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp ger anledning till omfattande överväganden av principiell art och att frågan måste belysas i ett brett perspektiv som kommittén inte hade haft möjlighet att anlägga. Därför lade kommittén inte fram något förslag till förlängning av preskriptionstiden.

Att Mediekommittén inte lade fram något förslag i preskriptionsfrågan mötte kritik från några remissinstanser. Regeringen instämde emellertid i kommitténs bedömning att detta är en stor principiell fråga och ansåg att en ändring inte bör föreslås utan en föregående bred och allsidig belysning av alla de problem som är förknippade med frågan. Inte heller regeringen föreslog således någon ändring i de nu aktuella bestämmelserna.

Under riksdagsbehandlingen väcktes ett flertal motioner om preskriptionstiderna. Motionerna innehöll krav på längre preskriptionstider och på en närmare utredning av frågan.

Konstitutionsutskottet instämde i sitt betänkande i regeringens bedömning och avstyrkte bifall till yrkandena. Riksdagen avslog motionsyrkandena.

Preskriptionstiderna för tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrotten bör nu ses över i det breda perspektiv som Mediekommittén, regeringen och Konstitutionsutskottet har gett uttryck för.

Vissa tillämpningsproblem när det gäller främst YGL som JK har pekat på

I anslutning till remissbehandlingen av Mediekommitténs betänkande överlämnade JK till regeringen promemorian Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen (dnr Ju 97/1925). I promemorian tar JK upp frågor om bl.a. beräkningen av preskriptionstiderna när det gäller yttrandefrihetsbrott i filmer och andra upptagningar, åtalstiden efter ett utredningsbeslag med anledning av ett yttrandefrihetsbrott, rätten till domstolsprövning av beslag och skyldigheten att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag i ett ärende om yttrandefrihetsbrott. Enligt JK finns det på dessa områden flera praktiska tillämpningsproblem.

Tillämpningsproblemen gör sig främst gällande i fall som rör misstanke om barnpornografibrott eller olaga våldsskildring i videogram, men även ljudupptagningar berörs. De ingripanden som har gjorts mot ljudupptagningar har avsett cd-skivor med rasistiskt innehåll och föranletts av misstankar om yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp.

JK:s promemoria remissbehandlades under våren 1997 och remissutfallet blev i huvudsak positivt. Regeringen gick dock inte vidare med förslagen i prop. 1997/98:43. I propositionen anförde regeringen att det av JK:s promemoria framgår att tillämpningen av en del av YGL:s bestämmelser är förenad med praktiska problem som inte är obetydliga. Enligt regeringen kräver emellertid frågorna en djupare analys än som var möjligt inom ramen för det lagstiftningsärende som ledde fram till den aktuella propositionen. Frågorna borde i stället beredas mer ingående (s. 55).

Beräkningen av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott m.m.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas beräknas enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL i fråga om tekniska upptagningar (bl.a. filmer, videogram och ljudupptagningar) från det att upptagningen lämnades ut för spridning. En väsentlig fråga är då självfallet vilka möjligheter som i realiteten finns att fastställa denna tidpunkt.

En straffsanktionerad skyldighet att ange ursprungsuppgifter vilar enligt 3 kap. 13 § andra stycket YGL på den som framställer exemplar av den tekniska upptagningen. Med ursprungsuppgifter menas bl.a. uppgift om när exemplaren av upptagningen har framställts. För tekniska upptagningar skall vidare enligt 4 kap. 1 och 4 §§ utses en utgivare och uppgift om utgivaren skall finnas på varje exemplar. Skyldigheten att utse utgivare ligger på den som låter framställa den tekniska upptagningen, dvs. oftast producenten, och utgivaren svarar i sin tur för att denna skyldighet fullgörs.

Bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. YGL är tillämpliga också på sådana tekniska upptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige, vilket framgår av 10 kap. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa upptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning, dvs. importören (se prop. 1990/91:64 s. 132).

De videogram som JK har funnit anledning att ingripa mot har i regel saknat föreskrivna ursprungsuppgifter. Det ligger i sakens natur att bristfälliga ursprungsuppgifter medför svårigheter att avgöra om tiden för väckande av åtal har gått ut eller inte, särskilt om uppgift om tidpunkten för framställning saknas. Invänder spridaren att den upplaga som exemplaren ingår i har offentliggjorts långt tidigare har JK i allmänhet svårt att bevisa motsatsen.

En konsekvens av regleringen i 10 kap. 1 § synes enligt JK vara att den som importerar exemplar av en film eller ljudupptagning för spridning i vart fall inte har någon straffsanktionerad skyldighet att sätta ut fullständiga ursprungsuppgifter. Däremot är importören skyldig att utse en utgivare för filmerna samt att ange sig själv som importör. Av 10 kap. 1 § samt 4 kap. 1 och 6 §§ följer i och för sig att importören kan fällas till ansvar för underlåtenhet att utse utgivare. Det finns vidare i 3 kap. 13 § tredje stycket YGL ett straffansvar föreskrivet för den som sprider en upptagning som saknar ursprungsuppgifter, vilket ansvar i och för sig kan göras gällande även mot importören. Men för detta särskilda spridningsbrott är föreskrivet endast penningböter. Om importören i stället för att ta in en upplaga väljer att ta in ett exemplar för att lovligen eller olovligen använda det som förlaga vid kopiering för spridning, gäller bestämmelserna om ursprungsuppgifter i 3 kap. 13 § YGL fullt ut.

JK framhåller att möjligheterna att ingripa med stöd av YGL ofta beror på vilken innebörd som kan läggas i olika termer eller uttryck såsom filmen, ljudupptagningen, exemplar, mångfaldiga och den som har låtit framställa. Ett begrepp som är av väsentlig betydelse för förståelsen av dessa termer och uttryck, liksom för tolkningen och tillämpningen av YGL i övrigt, är upplaga. Begreppet förekommer varken i YGL eller i TF. En konsekvens av dess betydelse och tillämpning är emellertid att ny pre-

skriptionstid börjar löpa när en ny upplaga ges ut, oberoende av att allmänt åtal inte längre får väckas för yttrandefrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll.

JK uppger att den digitala tekniken troligen inom kort kommer att möjliggöra för i stort sett alla att med en förhållandevis billig utrustning själva framställa cd-skivor. En motsvarande utveckling för framställningar som omfattas av TF är inte utesluten. Upptagningar av rörliga bilder på andra informationsbärare än filmer och videogram kommer också att bli vanligare och enklare att framställa med hög bild- och ljudkvalitet.

Begreppet upplaga kan sålunda enligt JK tyckas allt mindre lämpat att använda för straffrättsliga avgränsningar i fråga om ansvar och konfiskering när det gäller sådana framställningar som skyddas av YGL. Enligt JK bör det klarläggas hur lagstiftaren ser på upplagebegreppet och vilken bärkraft det skall ha vid bedömningen av äldre och nyare framställningar av filmer och ljudupptagningar. Det framstår som angeläget att begreppsapparaten i YGL görs mera tydlig.

Enligt JK måste under alla förhållanden frågan om utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden lösas. JK föreslår en presumtionsregel i YGL, enligt vilken en upptagning som är avsedd för spridning men som saknar föreskrivna ursprungsuppgifter skall antas vara utlämnad för spridning vid den tidpunkt då den påträffas. Detta om inte något annat framgår eller framkommer.

En annan fråga som enligt JK kan förtjäna att närmare övervägas är hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en film eller ljudupptagning skapats i Sverige och de för spridning i Sverige avsedda exemplaren sedan tillverkats utomlands och importerats hit. JK ifrågasätter om bestämmelserna i 3 kap. 13 § första stycket YGL skall tillämpas här. Däremot torde 10 kap. 1 § gälla för sådana hit importerade upptagningar. Det ter sig, säger JK, inte helt rimligt att skilja mellan fall då ett Sverigebaserat företag låter framställa exemplar utomlands för spridning i Sverige och fall då motsvarande exemplar tillverkas i Sverige.

Åtalstiden efter beslag

En teknisk upptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Konfiskering innebär bl.a. att samtliga för spridning avsedda exemplar skall förstöras. Finns det anledning att konfiskera en teknisk upptagning på grund av yttrandefrihetsbrott får i avvaktan på det beslutet upptagningen läggas under beslag (7 kap. 3 § första stycket YGL och 10 kap. 1 § TF). Vid ett sådant s.k. konfiskeringsbeslag, där beslaget riktar sig mot hela den för spridning avsedda upplagan, skall åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering vara gjord inom – som längst – fyra veckor.

Så kallade utredningsbeslag kan användas för att ta i beslag exemplar av en teknisk upptagning som skäligen kan antas ha betydelse för utredningen (7 kap. 3 § första stycket YGL och 10 kap. 14 § TF). Vid ett utredningsbeslag gäller en tid för åtal på en månad. Denna tid kan dock förlängas av rätten. JK måste enligt egna uppgifter regelmässigt begära förlängningar och sådana medges också oftast.

JK pekar på att det sällan är möjligt att genomföra en förundersökning och väcka åtal inom fyra veckor efter exempelvis ett omfattande beslag av olika videogram som dessutom saknar ursprungsuppgifter till ledning för bedömningen av vem som kan bära det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det kan därför inträffa att JK måste avvakta med eller avstå från ett i och för sig motiverat konfiskeringsbeslag av upplagorna. Den i YGL angivna möjligheten till konfiskeringsbeslag innebär enligt JK således inte alltid någon reell möjlighet att förhindra fortsatt spridning av en framställning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott.

JK framhåller att det i praktiken sällan påträffas mer än ett eller ett fåtal exemplar av ett videogram vid en husrannsakan. Dessa exemplar tas då i utredningsbeslag. De kan emellertid utgöra hela den kända upplagan och effekten av utredningsbeslaget kan bli densamma som vid ett konfiskeringsbeslag. Här finns dock möjlighet till förlängning av tiden för väckande av åtal. Detta visar enligt JK att gränsen mellan konfiskerings- och utredningsbeslag, trots den principiella skillnaden, i praktiken ofta är svår att upprätthålla.

Enligt JK:s uppfattning bör YGL ändras så att tidsbegränsningen i TF inte blir tillämplig i fråga om filmer och ljudupptagningar enligt YGL. Ändringen, som avser utredningsbeslag, skulle då stämma överens med vad som numera gäller vid beslag enligt rättegångsbalken.

Domstolsprövning av beslag

Enligt JK:s uppfattning kan det inte anses helt klart att den enskilde har möjlighet att på sätt som anges i 27 kap. 6 § rättegångsbalken få ett utrednings- eller konfiskeringsbeslag prövat i domstol innan åtal har väckts. Den enskilde bör ges en uttrycklig rätt att på sätt som anges i rättegångsbalken begära domstolsprövning av såväl konfiskerings- som utredningsbeslag i både tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Detta framstår enligt JK som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl, särskilt om regleringen av tiderna för åtal efter beslag ändras.

Frågan om på visst sätt preciserade beslut om beslag m.m.

Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Detta framgår av 7 kap. 3 § andra stycket YGL som är tillämpligt vid både konfiskerings- och utredningsbeslag. Paragra-

fens tredje stycke skall tilllämpas endast vid konfiskeringsbeslag, jfr 10 kap. 8 § andra stycket och 14 § TF, och det innebär att bevis om att beslag har beslutats skall sändas till den som beslaget verkställts hos och till den som har låtit framställa den tekniska upptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i framställningen som har föranlett beslaget.

I fråga om konfiskeringsbeslag innebär de angivna bestämmelserna i 7 kap. 3 § andra och tredje styckena YGL enligt JK att beslut om ett sådant beslag inte kan fattas innan något exemplar först har tagits i utredningsbeslag och därefter har granskats. Vid utredningsbeslag kan emellertid skyldigheten att ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget inte fullgöras, eftersom framställningen måste granskas innan någon sådan uppgift kan lämnas.

JK föreslår att skyldigheten att i varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget, skall upphävas i YGL såvitt avser utredningsbeslag. Motsvarande ändring bör däremot inte göras i TF.

Skyldigheten att sända bevis om att beslag har beslutats till den som har låtit framställa upptagningen, bör enligt JK:s mening ändras. Det bör framgå att skyldigheten gäller endast när uppgift om vem som har låtit framställa upptagningen har lämnats i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket YGL eller det annars är känt vem denna person är. Också i TF bör det införas ett motsvarande undantag.

Brottskatalogen i TF

Den tekniska utvecklingen med alla de nya kommunikationsvägar som har öppnats har ökat risken för att olaga hot framförs i sådana medier som omfattas av mediegrundlagarna. Det finns därför anledning att närmare överväga om olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led, exempelvis hot mot tjänsteman, bör införlivas i brottskatalogen i TF så att sådana yttranden blir tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

JK redovisar i promemorian Angående vissa problem vid tillämpningen av främst yttrandefrihetsgrundlagen (dnr Ju 97/1925) några åskådliggörande verkliga exempel på de tidigare nämnda tillämpningsproblemen, bl.a. fall som avser cd-skivor. JK uppger också att det kan förtjäna att övervägas närmare om olaga hot bör införlivas i brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen så att det blir ett tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott. Enligt JK kan olaga hot knappast anses som en sådan gärning som i likhet med t.ex. svindleri i tryckt skrift kan beivras med stöd av vanlig lag därför att gärningen faller utanför det område som TF är avsedd att skydda. Från principiella utgångspunkter synes brottet vara ett missbruk av

tryck- eller yttrandefriheten och jämförbart med exempelvis förtal och uppvigling när det begås i sådana medier som grundlagarna är tillämpliga på. En konsekvens av den nuvarande ordningen kan vara att inte enbart den som är ansvarig för själva publiceringen av ett olaga hot i ett grundlagsskyddat medium går fri utan också den som på olika sätt medverkat vid framställningen.

Det kan, säger JK, inte uteslutas att hotelser av olika slag i framtiden framförs med hjälp av de nya kommunikationsvägar som utvecklingen inom informationstekniken erbjuder, t.ex. via elektronisk post, och som i viss utsträckning omfattas av YGL.

Frågan har nyligen aktualiserats i samband med ett massmedialt uppmärksammat åtal för olaga hot m.m. i medierna. Målet har nu till viss del kommit under Högsta domstolens (HD) prövning. HD har den 7 december 1998 meddelat prövningstillstånd när det gäller frågan om straff och skadeståndsskyldighet för olaga hot och hot mot tjänsteman kunnat ådömas utan hinder av TF:s bestämmelser om rätt att lämna meddelande för offentliggörande i tryckt skrift (B 4575-98).

Det har visat sig att det råder olika uppfattningar hos olika rättstillämpare i frågan om brottet olaga hot ligger innanför eller utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområden. Om HD finner att olaga hot och hot mot tjänsteman ligger innanför dessa tillämpningsområden, utgör det ett skäl för att närmare överväga om olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led, exempelvis hot mot tjänsteman, bör införlivas i brottskatalogen i TF och därigenom bli tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

Uppdraget

En mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten

En parlamentariskt sammansatt kommitté skall närmare analysera behovet av och förutsättningarna för en mer teknikoberoende grundlagsreglering av yttrandefriheten. Det tryckta ordet har emellertid en särställning i den fria opinionsbildningen och samhällsdebatten. Utgångspunkten är därför att den nuvarande uppdelningen på två grundlagar bör bestå och att TF även i fortsättningen bör vara den grundlag som ger skydd för yttranden i form av det tryckta ordet.

Preskriptionstidernas längd när det gäller tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott

Kommittén skall också analysera och ta ställning till om de preskriptionstider som gäller för tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott bör för-

längas. Denna fråga ger anledning till omfattande överväganden av principiell art, och kommittén skall belysa frågan i ett brett perspektiv. Alla de medier som omfattas av TF:s och YGL:s tillämpningsområden omfattas av uppdraget, men utgångspunkten är att de typiska nyhetsmedierna (periodiska skrifter samt ljudradio- och TV-program) även i fortsättningen bör ha en särskild ställning. Alla tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott omfattas av uppdraget.

Vissa tillämpningsproblem när det gäller främst YGL som JK har pekat på

Kommittén skall utreda de tillämpningsproblem som JK redovisar i promemorian Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen (Justitiedepartementets dnr Ju 97/1925).

Uppdraget innebär i denna del att kommittén skall se över bestämmelserna om beräkning av preskriptionstiderna för yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar, och vidare att kommittén skall se över YGL:s "begreppsapparat" så som JK har efterlyst.

Kommittén skall vidare analysera vilka regler som gäller och bör gälla i den speciella situationen då en förlaga till en teknisk upptagning skapas i Sverige och de exemplar som är avsedda för spridning i Sverige sedan tillverkas utomlands och importeras hit.

Uppdraget innebär också att kommittén skall se över åtalstiden efter utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott i tekniska upptagningar.

I uppdraget ligger vidare att kommittén skall överväga om bestämmelser om rätt till domstolsprövning av konfiskerings- och utredningsbeslag behöver tas in i TF och YGL, och om skyldigheten enligt YGL att ange vilka avsnitt i en upptagning som har föranlett ett beslag bör upphävas i fråga om utredningsbeslag. Även skyldigheten enligt YGL att sända ett bevis om att beslag har beslutats till den som har låtit framställa en upptagning skall ses över.

JK:s promemoria skall tjäna som utgångspunkt och som ett diskussionsunderlag för kommitténs överväganden utan att kommittén därmed är bunden av de lösningar som JK har föreslagit.

Brottskatalogen i TF

Kommittén skall vidare ta ställning till om brottet olaga hot och andra kriminaliserade yttranden där olaga hot ingår som ett led bör införlivas i brottskatalogen i TF så att sådana yttranden blir tryckfrihets- respektive yttrandefrihetsbrott.

Gemensamt för uppdragets alla delar

Kommittén skall föreslå de grundlagsändringar och andra lagändringar som den finner motiverade och redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2000.

Samråd m.m.

Kommittén skall beakta de överväganden och slutsatser som redovisas av Konvergensutredningen (dir. 1997:95).

Kommittén skall samråda med kommittén med uppdrag att utreda brottslighet med anknytning till vissa organisationer, m.m. (dir. 1998:66). Kommittén skall vidare samråda med den kommitté som får i uppdrag att utreda offentlighetsprincipen och IT samt att göra en översyn av sekretesslagen m.m. (dir. 1998:32).

(Justitiedepartementet)

Justitiekanslern

1997-05-20 1431-97-32

Regeringen Justitiedepartementet

Framställning i anledning av vissa tillämpningsproblem rörande främst yttrandefrihetsgrundlagen

Sammanfattning

I denna framställning redovisas vissa erfarenheter av tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagen och problem som därvid visat sig främst när det gäller ingripanden mot yttrandefrihetsbrott i videogram.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det anledning att i samband med det lagstiftningsarbete som nu pågår på grundval av Barnpornografiutredningens och Mediekommitténs förslag överväga några ytterligare frågor i syfte att förenkla handläggningen av ärenden angående yttrandefrihetsbrott. I en bilaga till framställningen läggs fram förslag till ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen men också i tryckfrihetsförordningen.

Ändringsförslagen innebär i huvudsak att det beträffande filmer och andra upptagningar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen skall införas en presumtionsregel för beräkningen av preskriptionstiden vid yttrandefrihetsbrott. Presumtionsregeln skall avse endast upptagningar som saknar föreskrivna uppgifter om ursprung. Beträffande sådana upptagningar skall tiden för åtalspreskription räknas från det att upptagningen påträffades. Presumtionen kan brytas om det framkommer att exemplar lämnats ut för spridning tidigare. Syftet med regeln är att vissa tillämpningsproblem skall undvikas. Förslagets innebörd är främst att spridaren av brottsliga upptagningar inte skall på grund av avsaknaden av ursprungsuppgifter m.m. kunna hävda att upptagningen lämnats ut för spridning så lång tid tillbaka att preskription har inträtt.

Vidare föreslås vissa förenklingar när det gäller reglerna om beslag och tiden för väckande av åtal efter beslag. Vid utredningsbeslag i ärenden om yttrandefrihetsbrott föreslås att den nuvarande skyldigheten att ange exakt vilka avsnitt i en upptagning som omfattas av beslaget slopas. Det föreslås också att den nuvarande regeln att åtal skall väckas inom fyra veckor efter ett utredningsbeslag med anledning av yttrandefrihetsbrott utgår. I syfte att tillgodose ett rättssäkerhetsintresse

föreslås att den som drabbas av beslag i både tryckfrihets- och yttrandefrihetsärenden skall ges en uttrycklig rätt att påkalla rättens prövning av beslaget.

Inledning

Justitiekanslern har till uppgift att vaka över att gränserna för tryckoch yttrandefriheten inte överskrids. Han är ensam åklagare i bl.a. tryck- och yttrandefrihetsmål.

Utvecklingen inom informationsteknologin har gått snabbt sedan yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) trädde i kraft år 1992. De medier som omfattas av YGL har fortlöpande förbättrats och utvecklats. Nya fysiska bärare av information har tillkommit och tillkommer alltjämt och blir tillgängliga och användbara för i stort sett alla. Samtidigt skapas nya medel för kommunikation med hjälp av elektromagnetiska vågor. Till bilden hör också en fortgående internationalisering.

Med anledning av utvecklingen främst på videogramområdet har Justitiekanslern tidigare antingen på regeringens uppdrag eller på eget initiativ tagit upp vissa frågor rörande ändringar i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Senast skedde det i en framställning till regeringen i februari 1996 (JK dnr 706-96-32). Nyligen har Barnpornografiutredningen framlagt sitt betänkande (SOU 1997:29) Barnpornografifrågan. Vidare har Mediekommittén, vars uppdrag omfattat bl.a. Justitiekanslerns ovan nämnda framställning år 1996, avlämnat sitt betänkande (SOU 1997:49) Grundlagsskydd för nya medier. I anslutning till den remissbehandling av betänkandena som nu pågår önskar Justitiekanslern – utan att föregripa sina remissyttranden över betänkandena – aktualisera vissa särskilda frågor som inte föranlett några förslag från utredningarna men som i den praktiska tillämpningen medfört problem.

Antalet ärenden rörande tryck- och yttrandefrihet har tidigare uppgått till ca 250 per år. Under budgetåret 1995/96 inkom 406 ärenden inom denna ärendegrupp, varav 286 under kalenderåret 1996. Arbetet med dessa ärenden har, under sådana arbetsveckor då tidmätning har ägt rum, beräknats ta ca nio procent av de personella resurserna i anspråk. Den verkliga siffran torde dock ligga betydligt högre. Praktiskt sett är det ärenden rörande yttrandefrihetsbrotten barnpornografibrott och olaga våldsskildring i videogram som har varit de vid myndigheten mest resurskrävande, såväl tids- som personalmässigt. Ärenden med stora beslag av videogram är numera förhållandevis frekventa. De begränsade resurserna vid myndigheten tillåter inte att allt för många utredningar av aktuellt slag bedrivs samtidigt. Justitiekanslern påpekade i den nämnda framställningen år 1996 svårigheter som dittills yppat sig vid tillämpningen av YGL och framhöll att frågorna är av väsentlig

betydelse för möjligheterna att ingripa mot olaga våldsskildring, barnpornografi, hets mot folkgrupp och andra yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern underströk att det i det långa loppet blir ofrånkomligt att söka uppnå ett mera lätthanterligt rättstillstånd. Enligt 1996 års framställning kvarstod dock frågan huruvida inte ett sådant mål nås bäst genom en utveckling i praxis. Någon sådan utveckling kan emellertid inte sägas ha skett. Åtskilliga problem är fortfarande olösta och nya svårigheter har uppdagats. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att man nu, i samband med eventuella grundlagsändringar på grundval av de båda nämnda kommittébetänkandena, försöker finna en rimligare ordning för handläggningen av ärenden rörande misstänkta yttrandefrihetsbrott än den som nu gällande lagstiftning på området får anses tillåta. I sammanhanget vill Justitiekanslern erinra om att Mediekommittén i sitt betänkande (SOU 1997:49 s. 329 f.) nämnt att man kan överväga att ge Justitiekanslern möjligheten att i enskilda fall överlämna åt allmän åklagare att vara åklagare i yttrandefrihetsmål om ansvar eller konfiskering på grund av barnpornografibrott eller olaga våldsskildring i filmer. Även om en sådan – från Justitiekanslerns sida högst önskvärd – möjlighet till delegering införs framstår det som angeläget att handläggningen av ärenden rörande misstänkta yttrandefrihetsbrott kan underlättas.

Justitiekanslern tar i denna skrivelse upp vissa särskilda, praktiska problem som har visat sig vid tillämpningen av YGL, främst i ärenden avseende misstänkta yttrandefrihetsbrott i videogram. Utgångspunkten för denna skrivelse är i första hand lagstiftningen på området i dess nu gällande lydelse. Vissa av de nedan beskrivna problemen kan möjligen – i vart fall delvis – komma att få en lösning genom det lagstiftningsarbete som kan bli följden av förslagen i Barnpornografiutredningens och Mediekommitténs betänkanden. Å andra sidan kan en del av de beskrivna problemen komma att bli än mer påtagliga om t.ex. nya medier förs in under grundlagen. Justitiekanslern avser att i sina remissyttranden över de nämnda betänkandena återkomma till eventuella ytterligare frågor rörande tillämpningen av YGL och i förekommande fall tryckfrihetsförordningen (TF).

De problem som nu tas upp avser huvudsakligen dels svårigheterna att avgöra huruvida preskription har inträtt, dels vissa frågor rörande beslag och tiden för väckande av åtal.

När det gäller preskriptionsfrågan bör det understrykas att beskrivningen av tillämpningsproblemen inte avser de s.k. skräddarsydda videogrammen, dvs. sådana videogram som mestadels framställs på beställning genom ”hopklipp” från olika förlagor efter en beställares specifika önskemål. Denna skrivelse tar i stället mera allmänt sikte på videogram som omsätts på marknaden och som saknar föreskrivna s.k.

ursprungsuppgifter. Ofta torde sådana videogram vara framställda utomlands och direktimporterade av olika uthyrnings- eller postorderföretag. Det kan emellertid också röra sig om videogram som lovligen eller olovligen kopieras i Sverige för spridning här.

Vad som sägs nedan gäller också i viss mån ljudupptagningar. Problemen beträffande sådana upptagningar har emellertid hittills varit mer begränsade. Ljudupptagningar med brottsligt innehåll synes – såvitt Justitiekanslern kan bedöma – inte ha omsatts i någon större utsträckning. De ingripanden som skett har avsett CD-skivor med rasistiskt innehåll och föranletts av misstankar om yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp. I några sådana fall har ursprungsuppgifter saknats eller varit bristfälliga.

Förslag till sådana lagändringar som Justitiekanslern anser önskvärda har tagits in i en bilaga till denna framställning.

1. Preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i anonyma filmer och ljudupptagningar

Allmänt om upplagebegreppet och om mångfaldigande

Möjligheterna för Justitiekanslern att ingripa med stöd av YGL beror ofta av vilken innebörd som kan tilläggas olika begrepp eller lokutioner såsom filmen och ljudupptagningen (se t.ex. 3 kap. 13 § och 10 kap. 1 §), exemplar (se t.ex. 3 kap. 13 §, 4 kap. 4 § och 5 kap. 6 §), mångfaldiga (se 5 kap. 6 §) och den som har låtit framställa (se t.ex. 3 kap. 13 §, 7 kap. 3 § och 10 kap. 1 §).

De olika begreppen och uttrycken i YGL är inte helt entydiga. Vägledning för hur olika väsentliga begrepp skall förstås ges inte heller alltid i förarbetena till denna grundlag. Ledning får oftast sökas i TF och i praxis och doktrin på tryckfrihetsrättens område. ”Filmen” och ”ljudupptagningen” torde sålunda vara att förstå på motsvarande sätt som ”skriften” i TF (jfr t.ex. 10 kap. 1 § TF). Mångfaldiga och exemplar är vidare begrepp som förekommer också i TF (se 1 kap. 5 respektive 10 kap. 8 § och 14 § TF). Ett begrepp som är av väsentlig betydelse för förståelsen av nämnda begrepp och lokutioner liksom för tolkningen och tillämpningen av YGL i övrigt är upplaga. Detta begrepp förekommer dock inte i vare sig YGL eller TF.

Med upplaga förstås normalt en edition, tryckning respektive omtryckning eller utgåva. Begreppet används vid tolkningen och tillämpningen av YGL (och TF) på så sätt att med exempelvis ”filmen” eller ”ljudupptagningen” skall förstås en upplaga av den grundlagsskyddade framställningen. Om innehållet i två videogram skiljer sig något åt är

det fråga om två filmer. Två exemplar som har identiskt innehåll men som är framställda vid olika tidpunkter kan vara att hänföra till skilda upplagor (se t.ex. SOU 1997:49 s. 182 ff. och 221 f. med vidare hänvisningar). I sådant fall är det – oberoende av att framställningarna har samma titel, identiskt innehåll och förekommer på samma slag av informationsbärare – fråga om olika filmer i YGL:s mening. En konsekvens av upplagebegreppets nämnda betydelse är att ny preskriptionstid börjar löpa när en ny upplaga ges ut, oberoende av att allmänt åtal inte längre får väckas för yttrandefrihetsbrott i en tidigare upplaga med samma innehåll.

Begreppet upplaga är hämtat från tryckfrihetens område där det, åtminstone med hittillsvarande tryckteknik, har framstått som naturligt att använda. Beträffande både sådana medier som nu omfattas av YGL och sådana som framdeles kan komma att omfattas av YGL är dock tekniken för framställning av exemplar tillgänglig för envar på ett helt annat sätt och under helt andra förutsättningar än vad som åtminstone tidigare har gällt i fråga om tryckta skrifter. Det kan visserligen hävdas att utvecklingen av fotokopieringstekniken och liknande metoder för kopiering i större upplagor också har haft betydelse vid tillämpningen av TF. Genom en särskild reglering i 1 kap. 5 § TF rörande skrifter som mångfaldigas på annat sätt än genom tryckning synes man emellertid ha eliminerat de problem som annars kunde ha uppkommit på detta område.

Utvecklingen inom det område som täcks av YGL är som tidigare nämnts snabb. Det är troligt att den digitala tekniken inom kort kommer att möjliggöra för i stort sett alla att med en förhållandevis billig utrustning själva framställa CD-skivor. En motsvarande utveckling beträffande framställningar som omfattas av TF är inte utsluten (jfr s.k. print on demand-framställning). Upptagningar av rörliga bilder på andra informationsbärare än filmer och videogram kommer också att bli vanligare och enklare att framställa med hög bild- och ljudkvalitet. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga om inte den tekniska utvecklingen vad gäller framställningen av exemplar har kommit och kommer att innebära att upplagebegreppet svårligen längre kan användas på samma sätt som tidigare och för alla slags informationsbärare som omfattas av grundlagarna.

I allmänhet framställs än så länge tryckta skrifter och t.ex. CDskivor som finns på den öppna marknaden närmast industriellt och i stora upplagor. Sett från företagsekonomiska aspekter är det emellertid en fördel för företagen om lagerhållning kan undvikas och produktionen inriktas så att man inte behöver framställa fler exemplar än som krävs för ögonblicket och att ytterligare exemplar produceras först om efterfrågan ökar. När det i vart fall gäller sådana videogram med por-

nografiskt innehåll som Justitiekanslern kommer i kontakt med vid misstanke om yttrandefrihetsbrott synes det vara mindre vanligt att produkterna hålls i lager. Betydligt vanligare tycks det vara att nya exemplar av videogrammen framställs vid olika tillfällen och tillhandahålls i takt med att beställningar görs. I fråga om importerade och därefter i Sverige spridda videogram torde motsvarande förhållanden gälla. Stora distributörer kanske undantagsvis tar in en större upplaga. Det normala torde dock vara att endast ett mindre antal exemplar, som importören tror sig kunna omsätta relativt snabbt, importeras. Belysande är vad som framkommit vid utredningen i ett ärende rörande olaga våldsskildring. Ett inom branschen större företag, som ägnar sig åt uthyrning av videogram med pornografiskt innehåll, har regelmässigt köpt paket med videogram, innehållande tio olika titlar, från ett synbarligen väletablerat och stort företag i utlandet. Genom att köpa exempelvis tre sådana paket har man erhållit tre exemplar vardera av tillhopa tio titlar. Vid ett ingripande mot detta företag på grund av misstänkt yttrandefrihetsbrott (olaga våldsskildring) är det alltså dessa upplagor av tio titlar som importören har att ansvara för. Skulle ett annat företag ha importerat exemplar av samma titlar torde det i YGL:s mening bli fråga om nya upplagor som tagits in i landet.

I sammanhanget bör det också framhållas att det inte alltid vid ett beslag av t.ex. videogram går att avgöra om någon upplaga är framställd eller avses att framställas. Yttre kännetecken på en upplaga eller annars på spridning – såsom ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § YGL eller kassettomslag med tryckt text och bilder, copyrightuppgifter m.m. – saknas ibland på de videogram som tas i beslag av Justitiekanslern. Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan det inte av YGL direkt utläsas att det föreligger något krav på att ett videogram skall vara mångfaldigat för att YGL skall vara tillämplig; däremot krävs att videogrammet skall vara utgivet eller utlämnat för spridning (jfr 1 kap. 10 § och 7 kap. 1 § andra stycket YGL samt 1 kap. 5 § och 6 § TF, prop. 1990/91:64 s. 107, 206 f. och 216, 3 och 12 '' lagen /1993:1392/ om pliktexemplar av dokument och prop. 1993/94:10 s. 23 och 35). I kravet på utgivning och spridning kan i och för sig intolkas också ett krav på mångfaldigande (jfr SOU 1997:49 s. 182 ff. och 221 f.). Ett ingripande med stöd av YGL i dess nuvarande lydelse har emellertid i praxis ansetts kunna ske i vissa fall utan att ett mångfaldigande bevisligen har ägt rum. Så har varit fallet då en skildring som finns endast på en förlaga har bjudits ut till försäljning till en vidare krets och kopiering därefter har avsetts ske efter beställning eller då ett videogram som har funnits i endast ett exemplar har lånats eller hyrts ut till ett flertal personer. Justitiekanslern avser att närmare utveckla sin uppfattning om YGL:s till-

lämplighet i sådana fall i remissyttrandet över Mediekommitténs betänkande.

Tilläggas kan också att det inte alltid kan klarläggas huruvida påträffade exemplar av en brottslig upptagning har framställts inom landet eller utomlands. Piratkopiering av videogram med olaga våldsskildringar synes inte vara någon ovanlig företeelse här i landet.

Skyldigheten att ange ursprungsuppgifter

Enligt 3 kap. 13 § YGL skall varje exemplar av en film (inkl. videogram och andra upptagningar av rörliga bilder) eller en ljudupptagning som framställs i Sverige och är avsett för spridning här förses med s.k. ursprungsuppgifter utvisande vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen samt när, var och av vem exemplaren framställts. En straffsanktionerad skyldighet att ange ursprungsuppgifter åvilar den som framställer exemplar av filmen eller ljudupptagningen. För filmer skall vidare enligt 4 kap. 1 och 4 § utses en utgivare och uppgift om denne skall finnas på varje exemplar. Skyldighet att utse utgivare ligger på den som låter framställa filmen, dvs. oftast producenten, och utgivaren svarar i sin tur för att uppgiftsskyldigheten om honom fullgörs. Utgivaren svarar också i första hand för filmens innehåll. Kan utgivaren inte hållas ansvarig, t.ex. därför att det inte utsetts någon sådan, är det den som har låtit framställa filmen som svarar för innehållet i denna.

Bestämmelserna i 3 kap. 13 § och 4 kap. 4 § YGL om skyldighet att sätta ut vissa uppgifter syftar till att möjliggöra att någon som kan hållas ansvarig för innehållet i filmer och ljudupptagningar kan spåras. Beträffande vem som skall förstås med ”den som har låtit framställa” filmen eller ljudupptagningen, se t.ex. prop. 1986/87:151 s. 78, 170, 173 och 302, prop. 1990/91:64 s. 128 f., 20 § lagen om pliktexemplar av dokument, prop. 1995/96:71 s. 6 ff. samt Bertil Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen – En presentation, Göteborg 1995, s. 71 med vidare hänvisningar.

En förutsättning för att bestämmelsen i 3 kap. 13 § första stycket YGL enligt sin ordalydelse skall vara tillämplig är att de för spridning inom landet avsedda exemplaren också har framställts här i landet. Enligt 10 kap. 1 § YGL är dock bestämmelserna i 1-9 och 11 kap. tilllämpliga också på filmer och ljudupptagningar som har framställts utomlands och som lämnas ut för spridning i Sverige. Vad som annars sägs om den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen skall därvid i stället gälla den som här i landet lämnar ut den för spridning, dvs. importören (se prop. 1990/91:64 s. 132). I 3 kap. 13 § första stycket talas om exemplar som framställs i Sverige. I 10 kap. 1 § talas

om filmer och ljudupptagningar som har framställts utomlands. I båda fallen åsyftas dock platsen för tillverkningen av de för spridning avsedda exemplaren, dvs. ifrågavarande upplaga (jfr prop. 1990/91:64 s. 120 ff.).

En konsekvens av regleringen i 10 kap. 1 § synes vara att den som importerar exemplar av en film eller ljudupptagning för spridning i vart fall inte har någon straffsanktionerad skyldighet att sätta ut fullständiga ursprungsuppgifter. Däremot har importören skyldighet att utse en utgivare för filmer samt att ange sig själv som importör. Av 10 kap. 1 § och 4 kap. 1 och 6 §§ följer att importören kan fällas till ansvar för underlåtenhet att utse utgivare. Det finns vidare i 3 kap. 13 § tredje stycket YGL ett straffansvar föreskrivet för den som sprider en upptagning som saknar ursprungsuppgifter, vilket ansvar i och för sig kan göras gällande även mot importören. För detta särskilda spridningsbrott är dock föreskrivet endast penningböter. Tilläggas kan att om ”importören” i stället för att ta in en upplaga väljer att ta in ett exemplar för att lovligen eller olovligen använda det som förlaga vid kopiering för spridning gäller bestämmelserna om ursprungsuppgifter i 3 kap. 13 § YGL fullt ut.

De videogram som Justitiekanslern har funnit anledning att ingripa mot har i regel saknat såväl i 3 kap. 13 § första stycket som i 4 kap. 4 § YGL föreskrivna uppgifter, vilka ju skall finnas på varje exemplar av sådana videogram som är avsedda för spridning i Sverige. Reglerna i 6 kap. YGL är utformade på ett sådant sätt att konsekvensen härav i praktiken oftast blir att ansvaret för yttrandefrihetsbrott i videogrammen faller på spridaren.

Ursprungsuppgifternas och upplagebegreppets betydelse för frågan om preskription m.m.

Förekomsten av ursprungsuppgifter och upplagebegreppet har betydelse bl.a. för Justitiekanslerns bedömningar i frågan om tiden för åtal för yttrandefrihetsbrott i en film skall anses ha löpt ut.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas beräknas enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL från det att filmen (dvs. aktuell upplaga) lämnades ut för spridning. I lag får föreskrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I 5 kap. 8 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden (tillämpningslagen) stadgas att ett videogram som inte har getts in till Statens biografbyrå för granskning enligt lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och video-

gram skall anses ha lämnats ut för spridning först när pliktexemplar enligt lagen om pliktexemplar av dokument har lämnats. Av 12 § sistnämnda lag följer att pliktexemplar skall lämnas av bl.a. videogram som har gjorts tillgängligt för allmänheten här i landet i minst fem exemplar. Kan det inte påvisas att leveransplikt har förelegat (vilket förmodligen ofta är fallet när endast ett mindre antal exemplar påträffas vid en husrannsakan) torde preskriptionstiden få beräknas enligt huvudregeln, dvs. med utgångspunkt i när videogrammet lämnades ut för spridning.

Det ligger i sakens natur att bristfälliga ursprungsuppgifter, särskilt då avsaknad av uppgift om tidpunkten för framställande av den aktuella upplagan, medför svårigheter när det gäller att avgöra om tiden för väckande av åtal har gått ut eller ej. Invänder spridaren att den upplaga vari exemplaren ingår offentliggjorts långt tidigare har Justitiekanslern i allmänhet svårt att bevisa motsatsen.

Filmer som har offentliggjorts före YGL:s ikraftträdande skall enligt övergångsbestämmelsena till YGL anses ha lämnats ut för spridning den dag YGL trädde i kraft, dvs. den 1 januari 1992. Härigenom har en utgångspunkt för preskriptionstiden för yttrandefrihetsbrott i äldre filmer m.m. åstadkommits (se prop. 1990/91:64 s. 137 och Bertil Wennberg m.fl., a.a. s. 77).

Numera är yttrandefrihetsbrott av alla slag i sådana äldre upplagor som har varit i omlopp före den 1 januari 1992 preskriberade, eftersom mer än fem år har gått från detta datum. I fråga om äldre titlar, som kanske tidigare av domstol har bedömts ha ett brottsligt innehåll, är det således nödvändigt att kunna slå fast huruvida de exemplar som nu omsätts är hänförliga till en äldre upplaga och därmed omfattas av preskription eller till en ny upplaga och därmed är åtkomliga för ingripande från Justitiekanslerns sida (här bortses från frågor om innehavskonfiskering av barnpornografi).

Såsom ovan sagts förekommer i stort sett inte ursprungsuppgifter enligt 3 kap. 13 § första stycket YGL på sådana videogram som tas i beslag av Justitiekanslern. Det finns över huvud taget sällan några som helst uppgifter till ledning för bedömningen av var och när ett exemplar kan vara framställt. Detta gäller både yngre, dvs. filmer som producerats 1992 och senare, och äldre titlar. Man kan inte heller förvänta sig att de som låter framställa och/eller sprider videogram i Sverige och som därvid balanserar på eller överskrider gränsen för det tillåtna frivilligt skall lämna ursprungsuppgifter och därmed underlätta eventuella ingripanden. Föreskrifterna i bl.a. 3 kap. 13 § första – tredje stycket och 10 kap. 1 § första stycket andra meningen YGL är för övrigt inte tillämpliga på äldre upptagningar. Någon skyldighet att lämna uppgifter om ursprung och utgivare för äldre filmer finns inte. Enligt motiven till

övergångsbestämmelserna bör en detaljist vara berättigad att utgå från att filmer m.m., som saknar sådana ursprungsuppgifter som numera är föreskrivna, har offentliggjorts före den 1 januari 1992, om inte något annat framgår eller kan anses allmänt veterligt (se prop. 1990/91:64 s. 136).

Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det anledning att tro att sådana exemplar av videogram som nu hyrs ut eller säljs är framställda efter den 1 januari 1992, även om tidigare upplagor förut skulle ha spritts. Konsekvensen av det ovan sagda blir emellertid att det saknas möjligheter att ingripa mot åtskilliga av de videogram utan ursprungsuppgifter som sprids nu, om det inte kan bevisas att filmerna är att hänföra till nyare upplagor.

Som exempel på de tillämpningsproblem som kan uppkomma kan nämnas att Justitiekanslern nu har i beslag tagna videogram, vars titlar överensstämmer med videogram som år 1989 bedömts enligt den s.k. videovåldslagen. Vidare finns i samma beslag ett flertal videogram med utländska titlar, på vilka videogram anges copyright 1987 och liknande. Videogrammen saknar ursprungsuppgifter liksom uppgift om ansvarig utgivare. När eller var de i beslag tagna exemplaren har framställts framgår således inte. I anledning av den ovan beskrivna regleringen har Justitiekanslern nu uppdragit åt Statens kriminaltekniska laboratorium att undersöka om det går att utröna när videogramexemplaren är framställda samt om framställningen har skett i Sverige eller utomlands. Det rör sig här om olika beslag från två videobutiker om sammanlagt ca 230 videogram (köp- och uthyrningsexemplar). Undersökningar av detta slag, som framöver kan komma att behöva vidtas ofta, innebär ytterligare ett tidskrävande moment i utredningarna av yttrandefrihetsbrott. Vilket resultat den nämnda undersökningen kan ge återstår dock ännu att se.

En s.k. stencilregel (jfr Barnpornografiutredningens förslag till en begränsad sådan regel i 1 kap. 10 § första stycket 3 YGL, SOU 1997:29 s. 51) skulle kunna leda till att de ovan beskrivna problemen i huvudsak elimineras, förutsatt dock att regeln blir tillämplig på alla tekniska upptagningar som omfattas av YGL. Om en sådan regel genomförs kommer de ”anonyma” upptagningarna att, sedan de förts ut på marknaden, falla utanför YGL:s tillämpningsområde och i stället omfattas endast av straffbestämmelserna och de allmänna bestämmelserna om preskription i vanlig lag. Om det inte förs in någon form av generell stencilregel i YGL måste man emellertid försöka finna en annan lösning på det ovan diskuterade problemet.

Justitiekanslerns överväganden

Upplagebegreppet, med den betydelse det nu anses ha, förefaller allt mindre lämpat att använda för straffrättsliga avgränsningar avseende ansvar och konfiskering när det gäller sådana framställningar som skyddas av YGL. Det framstår också som betänkligt utifrån legalitetssynpunkt att ett för straffrättsliga ingripanden – på grund av missbruk av grundlagsfästa rättigheter – så centralt begrepp som upplaga inte kan utläsas av lagstiftningen på området. Enligt Justitiekanslern bör det nu klarläggas hur lagstiftaren ser på frågan om upplagebegreppet och dess fortsatta bärkraft vid bedömningen av äldre och nyare framställningar av filmer och ljudupptagningar. Rent generellt framstår det också som angeläget att begreppsapparaten i YGL görs mera tydlig.

Under alla förhållanden måste, såsom ovan sagts, frågan om utgångspunkten för beräkning av preskriptionstiden lösas. Detta framstår som särskilt angeläget om nya medier i enlighet med Mediekommitténs förslag förs in under YGL:s tillämpningsområde. En lösning skulle kunna vara en i YGL angiven presumtionsregel, innebärande att – med Mediekommitténs terminologi – exemplar av tekniska upptagningar, som är avsedda för spridning men som saknar i 3 kap. 13 § första stycket YGL föreskrivna uppgifter, skall antas vara utlämnade för spridning vid den tidpunkt då de påträffas om inte något annat framgår eller framkommer. En sådan presumtionsregel skulle i praktiken få betydelse i sådana fall när exemplar av en upptagning som saknar ursprungsuppgifter påträffas hos en spridare och det inte kan utredas vem som har låtit framställa upptagningen. Kan spridaren lämna rimliga upplysningar till ledning för bedömningen av när upptagningen har lämnats ut för spridning eller framkommer det annars under utredningen att upptagningen hade utlämnats för spridning innan den påträffades, kan presumtionen brytas. Det bör i sammanhanget betonas att en presumtionregel som den föreslagna inte innebär någon förlängning av YGL:s särskilda preskriptionstider vare sig i fråga om spridarens eller annans ansvar för yttrandefrihetsbrott. Den föranleder inte heller att ansvarsfördelningen i den s.k. ansvarskedjan ändras. Förslaget innebär endast en presumtion i fråga om utgångspunkten för beräkningen av preskriptionstiderna och endast för sådana fall där föreskriven uppgiftsskyldighet inte har fullgjorts. Det tar som nämnts främst sikte på spridaren av anonyma upptagningar. Skulle det emellertid kunna klarläggas vem som är utsedd till utgivare eller vem som låtit framställa upptagningen och denne har hemvist här i landet och alltså kan ställas till svars enligt reglerna i 6 kap. 2 § YGL, bör presumtionsregeln i princip gälla också beträffande honom. Däremot bör den föreslagna re-

geln inte gälla för dem som enligt 6 kap. 4 § första stycket skall ansvara för innehållet i ljudupptagningar som upphovsmän m.m.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning finns det klara fördelar med en sådan bestämmelse som den föreslagna, bortsett från de vinster som kan uppstå i den praktiska hanteringen. En fördel med den föreslagna regeln är att den kan förväntas öka benägenheten att lämna pliktexemplar enligt lagen om pliktexemplar av dokument för att på så sätt åstadkomma en utgångspunkt för preskriptionstiden. En annan, väsentlig fördel är att den skulle ge ett större eftertryck åt skyldigheten att ange ursprungsuppgifter och utse utgivare. Om upptagningar som saknar föreskrivna uppgifter inte utan en mer betydande risk kan spridas vidare på marknaden kan det antas att spridarna i ökad utsträckning kommer att begära att sådana uppgifter framgår av de upptagningar de beställer. De som har det egentliga inflytandet över att uppgifterna anges (den som låtit framställa upptagningen respektive importören) skulle således få ett större intresse av att de erforderliga uppgifterna anges. Något egentligt incitament för dessa personer att se till att ursprungsuppgifter anges utgör inte de nuvarande ansvarsreglerna i 3 kap. 13 § andra och tredje styckena YGL.

I sammanhanget kan ifrågasättas huruvida de skyldigheter som åvilar importören enligt 10 kap. 1 § är tillräckligt långtgående. Det kan visserligen hävdas att exemplar av en upptagning som förs in i landet skall förses med ursprungsuppgifter (se Wennberg m.fl. a.a. s. 72). Det torde emellertid inte kunna krävas att importören skall ange fullständiga ursprungsuppgifter eftersom dessa delvis kan vara okända för honom. Vad man däremot skulle kunna tänka sig är en skyldighet för importören att förutom sitt eget namn ange när exemplaren förts in i landet. Justitiekanslern lägger inte fram något förslag i denna fråga. Den bör dock övervägas närmare under det nu pågående lagstiftningsarbetet.

En annan fråga som kan förtjäna att närmare övervägas är hur man skall se på sådana fall då en förlaga till en film eller ljudupptagning skapats i Sverige och de för spridning i Sverige avsedda exemplaren sedan tillverkats utomlands och importerats hit. Fallet saknar inte praktisk betydelse i en tid då handeln över gränserna har ökat och underlättats. Det kan som exempel nämnas att det i ett nu pågående mål angående yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp visat sig att de aktuella masterbanden producerats i Sverige, att förlagan sedan sänts till en utländsk firma för pressning av CD-skivor, varefter upplagor importerats och spridits i Sverige. Det kan ifrågasättas huruvida bestämmelserna i 3 kap. 13 § första stycket YGL enligt sin ordalydelse är tilllämpliga i denna situation. Däremot torde 10 kap. 1 § gälla för sådana hit importerade upptagningar. Det ter sig inte helt rimligt att göra åt-

skillnad mellan fall då ett Sverigebaserat företag låter framställa exemplar utomlands för spridning i Sverige och fall då motsvarande exemplar tillverkas i Sverige.

Det kan hävdas att avsaknaden av ursprungsuppgifter redan i dag innebär ett riskmoment med avseende även på ansvaret för yttrandefrihetsbrott vid vidarespridning, eftersom det i praktiken nästan alltid blir spridaren som får bära ansvaret i de fall detta kan göras gällande. Med den ovan föreslagna lösningen tillkommer emellertid ytterligare ett riskmoment, nämligen att spridaren inte heller utan vidare kan åberopa att exemplaren har lämnats ut för spridning i landet så lång tid tillbaka att preskription eventuellt har inträtt. En konsekvens av en regel som den föreslagna torde vidare bli att möjligheterna till ingripanden mot anonyma filmer och ljudupptagningar, som innebär yttrandefrihetsbrottet hets mot folkgrupp, kan öka. Preskriptionstiden för det brottet i nämnda upptagningar är ett år. Det har i vissa fall inte varit möjligt för Justitiekanslern att väcka åtal mot spridaren av upptagningar med bristfälliga uppgifter av den anledningen att upptagningarna möjligen kan ha lämnats ut för spridning längre tid tillbaka.

Med uttrycket när upptagningen påträffades bör förstås den tidpunkt då exemplaren faktiskt påträffades. Så kan vara fallet när man vid en husrannsakan finner filmer eller ljudupptagningar med brottsliga framställningar. Det kan också röra sig om situationer när man i andra sammanhang hittar sådana exemplar, t.ex. då man i samband med en konsert eller liknande påträffar CD-skivor med olagligt innehåll.

En invändning som givetvis kan framföras mot den föreslagna presumtionsregeln är att särskilt spridaren/importören av anonyma exemplar drabbas av en nackdel som kan ifrågasättas från yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter. Justitiekanslern anser emellertid att denna nackdel inte bör överdrivas. Spridaren har ju kunskap om att han faktiskt tar befattning med en upptagning som saknar de föreskrivna uppgifterna och att han därmed löper en risk. Beträffande övriga personer i ansvarskedjan, dvs. de som i egenskap av utgivare m.m. har att svara före spridaren, förhåller det sig så att de bör ha uppgifter om när upptagningen lämnades ut för spridning och därigenom lätt kan häva presumtionen om spridningstidpunkten. För den som låter framställa upptagningen resp. importören gäller vidare att de har möjlighet och skyldighet att utse en utgivare som främst skall svara för upptagningens innehåll. Sett från dessa utgångspunkter kan nackdelen för dem som har att ansvara för yttrandefrihetsbrott enligt ansvarskedjan inte anses särskilt påtaglig. Som en mera allmän synpunkt kan det över huvud taget sättas i fråga om syftet med regleringen i YGL kräver att upptagningar som helt saknar sådana uppgifter, på vilka hela ansvarssystemet och därmed också skyddsreglerna egentligen vilar, skall få spridas på

samma sätt och i hägnet av samma skydd som upptagningar med föreskrivna uppgifter.

En mera allvarlig invändning som kan riktas mot förslaget är att det i viss mån får en retroaktiv effekt. Detta gäller särskilt i förhållandet till sådana exemplar som lämnats ut för spridning före ikraftträdandet av YGL och där ansvaret för eventuella yttrandefrihetsbrott numera är preskriberat. För att i vart fall inte sådana exemplar skall falla under presumtionsregeln bör det införas en särskild övergångsbestämmelse. Den nya presumtionsregeln bör däremot kunna tillämpas på exemplar av yngre upplagor som finns på marknaden vid ikraftträdandet. Det kan i och för sig hävdas att även en sådan ordning innebär en form av retroaktiv lagstiftning som inte är godtagbar. Det bör emellertid beaktas att exemplaren i upplagor framställda efter det att YGL trädde i kraft – till skillnad mot de äldre upplagorna – skall vara försedda med ursprungsuppgifter. Med hänsyn härtill och eftersom det endast är fråga om en presumtionsregel bör det vara möjligt att låta regeln gälla yngre exemplar som finns på marknaden vid ikraftträdandet. Justitiekanslern vill härvidlag hänvisa till de övergångsbestämmelser som enligt YGL gäller för äldre upptagningar. En motsvarande övergångsregel har också föreslagits av Mediekommittén.

Med utgångspunkt i YGL:s nuvarande tillämpningsområde föreslår Justitiekanslern införandet av den presumtionsregel som anges i bilaga 1. Den föreslagna lydelsen av presumtionsregeln kan dock komma att behöva anpassas till sådana lagändringar som kan bli följden av Barnpornografiutredningens och Mediekommitténs förslag.

2. Vissa frågor rörande beslag, konfiskering och åtal

Åtalstider efter beslag m.m. och problemen att alltid upprätthålla skil lnaden mellan konfiskerings- och utredningsbeslag

En film eller en ljudupptagning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott får konfiskeras. Konfiskering innebär bl.a. att samtliga för spridning avsedda exemplar skall förstöras. Förekommer anledning att en film eller en ljudupptagning på grund av yttrandefrihetsbrott kan konfiskeras, må i avbidan på beslut därom filmen eller ljudupptagningen läggas under beslag (7 kap. 3 § första stycket YGL och 10 kap. 1 § TF). Vid ett sådant s.k. konfiskeringsbeslag (dvs. ett beslag som riktar sig mot hela den för spridning avsedda upplagan) skall åtal vara väckt eller ansökan om konfiskering vara gjord inom – som längst – fyra veckor. S.k. utredningsbeslag kan användas för att ta i beslag exemplar av en film eller ljudupptagning som skäligen kan antas äga betydelse för utred-

ningen (7 kap. 3 § första stycket YGL och 10 kap. 14 § TF). Vid ett utredningsbeslag gäller en tid för åtal om en månad. Denna tid kan dock förlängas av rätten. Justitiekanslern måste regelmässigt begära förlängningar och sådana medges också oftast. I fråga om bakgrunden till nämnda nu gällande reglering av beslag och tider för åtal kan hänvisas till prop. 1993/94:118 s. 19 ff.

Det är sällan möjligt för Justitiekanslern att genomföra en förundersökning och väcka åtal inom fyra veckor efter exempelvis ett omfattande beslag av olika videogram som dessutom saknar ursprungsuppgifter till ledning för bedömningen av vem som kan bära det yttrandefrihetsrättsliga ansvaret. Det kan därför inträffa att Justitiekanslern, särskilt i fall där det finns ett större antal filmer vars innehåll bedöms vara brottsligt, måste avvakta med eller avstå från ett i och för sig motiverat konfiskeringsbeslag beträffande upplagorna. Den i YGL angivna möjligheten till konfiskeringsbeslag innebär således inte alltid någon reell möjlighet att förhindra fortsatt spridning av en framställning som innefattar ett yttrandefrihetsbrott.

Ett beslags karaktär av konfiskerings- eller utredningsbeslag beror av syftet med beslaget. Syftet med ett utredningsbeslag får inte vara att hindra vidare spridning av en framställning. I praktiken påträffas det sällan mer än ett eller ett fåtal exemplar av ett videogram vid en husrannsakan. Dessa exemplar tas då i utredningsbeslag. De kan dock utgöra hela den kända upplagan, varvid effekten av utredningsbeslaget kan bli densamma som vid ett konfiskeringsbeslag, fast med möjligheter till förlängning av tiden för väckande av åtal. Det torde inte heller finnas något hinder mot att ta ett s.k. masterband i utredningsbeslag; det får dock inte tas i konfiskeringsbeslag trots att verkställigheten av ett beslut om konfiskering träffar också masterbandet (se 5 kap. 6 § andra stycket och 7 kap. 3 § första stycket YGL samt 10 kap. 1 § och 8 § första stycket TF jämförda med 10 kap. 14 § TF). Även vid ett utredningsbeslag av ett masterband kan effekten av beslaget bli att vidare spridning hindras. Det sagda visar att gränsen mellan konfiskeringsoch utredningsbeslag, trots den principiella skillnaden, i praktiken ofta är svår att upprätthålla. Ett beslag av ett masterband kan också ligga på gränsen till vad som med hänsyn till det s.k. censurförbudet kan anses tillåtet, eftersom det senare under utredningen kan visa sig att videogrammet inte var spritt på sådant sätt som krävs för ett ingripande.

Enligt Justitiekanslerns uppfattning kan det inte anses helt klart att den enskilde har möjlighet att på sätt som anges i 27 kap. 6 § rättegångsbalken få ett utrednings- eller konfiskeringsbeslag prövat i domstol innan åtal har väckts (se 7 kap. 3 § första stycket och 11 kap. 1 § andra stycket YGL, 10 kap. 1 §, 2 §, 5 § första stycket och 14 § TF, 14 kap. 5 § första stycket TF samt 11 kap. 3 § tillämpningslagen; jfr

dock prop. 1993/94:118 s. 22 f. och Justitiedepartementets promemoria Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål /departementets dnr 93-3481/ s. 14 ff). Såvitt känt har frågan inte prövats av domstol.

Frågan om på visst sätt preciserade beslut om beslag m.m.

Enligt 7 kap. 3 § andra stycket YGL (vilken bestämmelse är tillämplig vid både konfiskeringsbeslag och utredningsbeslag) skall varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Enligt paragrafens tredje stycke (vilken bestämmelse är tilllämplig endast vid konfiskeringsbeslag, jfr 10 kap. 8 § andra stycket och 14 § TF) skall bevis om att beslag har beslutats utan kostnad tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i framställningen som har föranlett beslaget.

I fråga om konfiskeringsbeslag kan de angivna bestämmelserna i 7 kap. 3 § andra och tredje styckena sägas innebära att Justitiekanslern inte kan besluta om ett sådant beslag innan något exemplar först har tagits som utredningsbeslag och därefter har granskats. Vid utredningsbeslag kan emellertid skyldigheten enligt paragrafens andra stycke att ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget inte fullgöras, eftersom filmerna måste granskas innan någon sådan uppgift kan lämnas. Den ofta mycket tidsödande granskningen av videogram sker efter ett utredningsbeslag inte endast hos Justitiekanslern utan vid misstanke om olaga våldsskildring också hos Statens biografbyrå. Vid misstankar om barnpornografibrott i filmer sker numera en liknande granskning vid Rikspolisstyrelsen.

Enligt 5 kap. 5 § tillämpningslagen har Justitiekanslern möjlighet att begära s.k. referensband av bl.a. filmer och ljudupptagningar som skall bevaras enligt samma lag. Skyldigheten att bevara och att på begäran lämna ut referensband åvilar, såvitt avser filmer och ljudupptagningar, den som har låtit framställa upptagningen respektive importören. Det kan hävdas att möjligheten att begära referensband bör utnyttjas för att först genomföra en granskning av den aktuella upptagningen och att Justitiekanslern därefter kan fatta beslut om beslag, varvid han på ett fullständigt sätt bör kunna ange de avsnitt som har föranlett beslaget. Från mera principiella utgångspunkter kan det emellertid med hänsyn bl.a. till den misstänktes intressen ifrågasättas huruvida möjligheten att beställa referensband bör användas som ett förstadium till en förundersökning när det uppkommit mera konkreta misstankar om ett yttrandefrihetsbrott. Möjligheten att begära referensband kan inte heller ut-

nyttjas i alla utredningar. I många fall finns redan t.ex. genom reklammaterial och andra uppgifter väl grundade misstankar om yttrandefrihetsbrott innan aktuella upptagningar har granskats. En begäran om referensband kan då varna den misstänkte och medföra att han inför en eventuellt förestående husrannsakan undanskaffar sina exemplar av de aktuella upptagningarna och annat bevismaterial. Är det fråga om anonyma videogram är det inte heller känt vem en begäran om referensband kan riktas mot.

Ett annat problem är hur gärningsbeskrivningar och konfiskeringsyrkanden enligt YGL skall utformas. Av 45 kap. 4 § första stycket 3 rättegångsbalken följer att åklagaren i stämningsansökan skall ange den brottsliga gärningen med angivande av tid och plats för dess förövande och de övriga omständigheter som erfordras för dess kännetecknande. YGL kriminaliserar, såvitt nu är i fråga, vissa slags skildringar. Hur preciserad en gärningsbeskrivning behöver vara är en omtvistad fråga. Särskilda problem har visat sig uppkomma vid åtal för yttrandefrihetsbrott i videogram. Dessa problem har visst samband med skyldigheten att ange de avsnitt av framställningen som kan anses brottsliga redan vid det första beslutet om beslag. I specialmotiveringen till 5 kap. 6 § andra stycket andra meningen YGL uttalas också att det, såvitt gäller de föremål som är till särskilt för att mångfaldiga framställningen, är tillräckligt att de behandlas så att de inte längre kan användas för att framställa ytterligare exemplar av upptagningen. Detta skulle öppna en möjlighet att använda föremålen, om det brottsliga avsnittet elimineras, t.ex. vid kopiering från ett masterband (se prop. 1990/91:64 s. 126; jfr även 7 kap. 7 § andra stycket TF och Tore Strömberg, Om konfiskation av tryckt skrift, Statsvetenskaplig tidskrift 1951, s. 135 f.).

Justitiekanslern brukar i en bilaga till stämningsansökan, till vilken bilaga gärningsbeskrivningen hänvisar, ange de sekvenser i ett videogram som Justitiekanslern anser ha ett brottsligt innehåll och kortfattat redogöra för innehållet (exempelvis ”tvång” eller ”piskning”). Sekvenserna anges i realtid räknat från videogrammets början. Justitiekanslern åberopar alltid som bevisning uppspelning av videogrammen i åtalade delar och, då fråga är om olaga våldsskildring, Statens biografbyrås yttrande med granskningsprotokoll. Förutom att ordningen med angivande av preciserade sekvenser i realtider medför att granskningen av videogrammen blir oerhört resurskrävande innebär denna ordning en del andra problem. Justitiekanslerns, Biografbyråns och domstolarnas videobandspelare visar t.ex. inte sällan olika realtider. En del videogram är också så slitna att de ”slirar”, varvid en och samma videobandspelare vid olika uppspelningar kan ange olika realtider för en och samma sekvens. Med nuvarande utformning av gärningsbeskrivningarna kan åklagaren behöva justera gärningsbeskrivningarna i de fall uppspel-

ningen vid tingsrätten visar en annan realtid än som angivits. Teoretiskt sett är det inte uteslutet att en domstol, om åtalet inte justeras, kan komma att ogilla ett åtal därför att det inte – enligt tingsrättens videobandspelare – förekommer något åtalbart på videogrammet där Justitiekanslern har angett att detta skall förekomma. En ordning som den här beskrivna är inte rimlig. Betänkligt ur rättssäkerhetssynpunkt är att ifrågavarande problem föreligger också när det gäller att avgränsa den gärning beträffande vilken en fällande dom meddelats.

Till det anförda kan läggas att ny teknik för upptagningar av rörliga bilder och ljud m.m. kan medföra att det blir än svårare att ange vilka sekvenser i en upptagning som är brottsliga än vad som i dag är fallet med videogrammen. Såvitt Justitiekanslern har sig bekant finns det för närvarande inte något system för motsvarande precisering när det gäller sekvenser av rörliga bilder som lagrats i digital form och liknande. Ett ytterligare exempel på de svårigheter som kan uppkomma utgör Mediekommitténs förslag att dator- och videospel skall omfattas av YGL. Vid yttrandefrihetsbrott i sådana spel torde det vara omöjligt att ange den aktuella sekvensen eftersom det kan vara helt beroende av den enskilde spelaren när och om sekvensen framträder.

Justitiekanslerns överväganden

Enligt Justitiekanslerns uppfattning bör 7 kap. 3 § första stycket YGL ändras på så sätt att sista meningen i 10 kap. 14 § TF inte längre blir tillämplig i fråga om videogram och ljudupptagningar. En sådan ändring skulle innebära att vad som sägs i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen om den tid inom vilken åtal skall väckas efter sådant beslag som avses i nämnda paragraf inte skall tillämpas vid beslag av filmer eller ljudupptagningar enligt YGL.

Med en sådan reglering skulle det alltså inte längre gälla någon viss tid för väckande av åtal efter utredningsbeslag av filmer och ljudupptagningar eller för talan om konfiskering enligt 5 kap. 6 § tredje stycket YGL. Detta skulle, såvitt avser utredningsbeslag, stämma överens med vad som numera gäller vid beslag enligt rättegångsbalken. De skäl som åberopades vid upphävandet av den motsvarande regleringen i rättegångsbalken torde ha bärkraft även vid utredningsbeslag av filmer och ljudupptagningar (jfr prop. 1994/95:23 s. 114 f.).

Justitiekanslern anser vidare att den enskilde bör ges en uttrycklig rätt att på sätt som anges i 27 kap. 6 § rättegångsbalken påkalla domstols prövning av såväl konfiskerings- som utredningsbeslag i både tryckfrihets- och yttrandefrihetsmål. Detta framstår som nödvändigt av rättssäkerhetsskäl om regleringen av tiderna för åtal efter beslag ändras

samt – och oberoende av tiderna för väckande av åtal – mot bakgrund av vad som ovan anförts om svårigheterna att upprätthålla skillnaderna mellan konfiskerings- och utredningsbeslag. En bestämmelse med denna innebörd bör föras in i 10 kap. 5 § TF. Detta föranleder en ändring också i 10 kap. 14 § TF.

Justitiekanslern hemställer också att skyldigheten enligt 7 kap. 3 § andra stycket YGL att i varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget skall upphävas såvitt avser utredningsbeslag. Motsvarande ändring bör däremot inte ske i 10 kap. 14 § TF.

Justitiekanslern vill understryka att den föreslagna ändringen inte gäller konfiskeringsbeslag. Vid väckande av åtal och talan om konfiskering är det givetvis angeläget att åtalet resp. konfiskeringsyrkandet utformas på ett sådant sätt att de brottsliga sekvenserna kan identifieras på ett tillfredsställande sätt. I lag kan dock inte föreskrivas hur en sådan beskrivning bör utformas utan frågan måste lösas i den praktiska rättstillämpningen.

I fråga om skyldigheten enligt 7 kap. 3 § tredje stycket YGL att tillställa den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen bevis om att beslag har beslutats bör enligt Justitiekanslerns mening lagtexten ändras så att det framgår att denna skyldighet gäller endast för det fall att uppgift om vem som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen har lämnats i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller det annars är känt vem denne är. Också i TF bör det införas ett motsvarande undantag.

Hans Regner

Erica Hemtke

Bilaga

Justitiekanslerns lagförslag

Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen

Härigenom föreskrivs att 10 kap.5, 8 och 14 §§tryckfrihetsförordningen skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

10 kap.

5 §

Sedan åtal för tryckfrihetsbrott väckts eller ansökan hos rätten gjorts om skriftens konfiskering, äge rätten förordna om beslag och utgivningsförbud samt häva beslag eller förbud, som tidigare meddelats.

Om ett beslag har verkställts utan rättens förordnande, äger den som drabbas av beslaget begära rättens prövning av det. I fråga om en sådan begäran och förfarandet med anledning av denna skall tilllämpas vad som är föreskrivet i lag eller annan författning.

Då målet avgöres, pröve rätten, om meddelat förordnande fortfarande skall bestå. Avvisas målet på den grund att rätten icke är behörig eller skiljer rätten eljest målet från sig utan att prövning av skriftens brottslighet ägt rum och finnes anledning antaga att talan om skriftens konfiskering kommer att föras i annat mål, äge rätten bestämma att förordnandet skall bestå under viss, av rätten utsatt tid. Väckes ej talan inom denna tid, vare förordnandet förfallet.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 §

Verkställande av beslag å tryckt skrift skall uteslutande omfatta de för spridning avsedda exemplaren av skriften.

Bevis om tryckt skrifts tagande i beslag skall utan avgift tillställas såväl den, hos vilken beslaget verkställes, som den som tryckt skriften. Beviset skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften, vilka föranlett beslaget.

Bevis om tryckt skrifts tagande i beslag skall utan avgift tillställas såväl den, hos vilken beslaget verkställes, som den som tryckt skriften. Beviset skall innehålla uppgift å det eller de stycken i skriften, vilka föranlett beslaget.

Bevis om beslag behöver dock tillställas den som har tryckt skriften endast om uppgift om vem denne är har lämnats eller det annars är känt vem denne är.

14 §

Exemplar av tryckt skrift, vilket skäligen kan antas äga betydelse för utredning i tryckfrihetsmål, får tas i beslag. Därvid gäller vad i 2 och 3 §§, 5 § första stycket, 6 §, 7 § första stycket samt 9 § är stadgat. I övrigt skall i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal skall dock alltid väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställning medger att tiden förlängs.

Exemplar av tryckt skrift, vilket skäligen kan antas äga betydelse för utredning i tryckfrihetsmål, får tas i beslag. Därvid gäller vad i 2 och 3 §§, 5 § första och andra styckena, 6 §, 7 § första stycket samt 9 § är stadgat. I övrigt skall i tillämpliga delar gälla vad som i allmänhet är föreskrivet om beslag. Åtal skall dock alltid väckas inom en månad från det att beslut om beslag meddelades, om inte rätten på Justitiekanslerns framställning medger att tiden förlängs.

_____________ Denna lag träder i kraft den

Förslag till lag om ändring i yttrandefrihetsgrundlagen

Härigenom föreskrivs att 7 kap.1 och 3 §§yttrandefrihetsgrundlagen skall ha följande lydelse

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap

1 §

Bestämmelserna i 9 kap.1-4 §§tryckfrihetsförordningen om tillsyn och åtal skall gälla också i fråga om radioprogram, filmer och ljudupptagningar och i fråga om yttrandefrihetsmål.

Den tid inom vilken allmänt åtal för yttrandefrihetsbrott skall väckas är i fråga om radioprogram sex månader från det att programmet sändes. Beträffande filmer och ljudupptagningar är tiden ett år från det att upptagningen lämnades ut för spridning. Dock får i lag föreskrivas att filmer inte skall anses ha lämnats ut för spridning förrän de har lämnats för registrering hos en myndighet. I fråga om olaga våldsskildring och barnpornografibrott gäller vad som är föreskrivet i lag om tid för väckande av talan.

Om ett yttrandefrihetsbrott har förövats i en film eller en ljudupptagning, som saknar någon av de i 3 kap. 13 § första stycket föreskrivna uppgifterna, skall, såvitt annat inte framgår av omständigheterna, filmen eller ljudupptagningen anses ha lämnats ut för spridning när den påträffades. Detta gäller dock inte vid talan mot den som enligt 6 kap. 4 § första stycket svarar för yttrandefrihetsbrott i en ljudupptagning.

3 §

Vad som sägs i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta skrifter skall gälla också i

Vad som sägs i 10 kap. tryckfrihetsförordningen om beslag av tryckta skrifter skall gälla också i

fråga om beslag av filmer och ljudupptagningar. I stället för 10 kap. 6 § och 8 § andra stycket gäller dock vad som föreskrivs i andra och tredje styckena i denna paragraf. Om den tid som avses i 10 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet är otillräcklig, får rätten på Justitiekanslerns framställning medge att tiden förlängs. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor.

fråga om beslag av filmer och ljudupptagningar. I stället för 10 kap. 6 § och 8 § andra stycket gäller dock vad som föreskrivs i andra och tredje styckena i denna paragraf. Om den tid som avses i 10 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen med hänsyn till beslagets omfattning eller någon annan omständighet är otillräcklig, får rätten på Justitiekanslerns framställning medge att tiden förlängs. Förlängningen får inte avse längre tid än som är oundgängligen nödvändig och får omfatta sammanlagt högst två veckor. Vid sådant beslag som avses i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen av filmer och ljudupptagningar tillämpas inte vad som där sägs om den tid inom vilken åtal skall vara väckt.

Varje beslut om beslag skall ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i framställningen som har föranlett beslaget.

Med undantag för beslut om sådant beslag som avses i 10 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen skall varje beslut om beslag ange det eller de avsnitt av framställningen som har föranlett beslaget. Beslaget gäller endast de särskilda skivor, rullar eller andra delar av upptagningen där dessa avsnitt förekommer.

Bevis om att beslag har beslutats skall utan kostnad tillställas den som beslaget verkställs hos samt den som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen. Beviset skall innehålla uppgift om det eller de avsnitt i framställningen som har föranlett beslaget. Bevis om beslag behöver dock tillställas den

som har låtit framställa filmen eller ljudupptagningen endast om uppgift om denne har lämnats i enlighet med vad som föreskrivs i 3 kap. 13 § första stycket eller det annars är känt vem denne är.

_______________________ Denna lag träder i kraft den

Den nya bestämmelsen i 7 kap. 1 § tredje stycket tillämpas inte på filmer eller ljudupptagningar som lämnats ut för spridning före den 1 januari 1992.

Den historiska utvecklingen av grundlagsskyddet för vissa medier i TF och YGL

av Martin Brinnen

1 Inledning .............................................................................................

2 Tryckfrihetsförordningens tillkomst och äldre historia .................

2.1 Utvecklingen före 1766 ............................................................... 2.2 1766 års tryckfrihetsförordning................................................... 2.3 Gustavianska tiden....................................................................... 2.4 1810 års och 1812 års tryckfrihetsförordningar .......................... 2.5 1949 års tryckfrihetsförordning...................................................

3 Reformarbetet under senare delen av 1900-talet ............................

3.1 Inledning...................................................................................... 3.2 Utvidgning av det formella tillämpningsområdet........................ 3.3 Materiella avgränsningar, exklusivitetsprincipen .......................

4 Sammanfattande slutsatser ...............................................................

4.1 Formellt tillämpningsområde med materiella avgränsningar...... 4.2 Historisk förklaring till den svenska lagstiftningstekniken i TF .............................................................................................

1 Inledning

Den historiska utvecklingen av tryckfrihetsrätten i Sverige kan studeras längs två utvecklingslinjer, dels utvecklingen av grundlagsskyddets innebörd, dels utvecklingen av tillämpningsområdet för grundlagsskyddet för yttrandefriheten i vissa medier. Grundlagsskyddets innebörd kan sammanfattas med de s.k. grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna – censurförbudet, ensamansvaret, meddelarfriheten, särskild rättegångsordning med juryinstitutet m.m. – vilka successivt har tillkommit och utvecklats alltsedan antagandet av den första tryckfrihetsförordningen, 1766 års TF. I huvudsak fick dessa grundprinciper sitt nuvarande innehåll vid utformningen av den nya gällande tryckfrihetsförordningen, 1949 års TF (TF). Under tiden därefter har endast mindre justeringar genomförts även om tämligen omfattande förslag har framförts.

Det motsatta förhållandet kan sägas karaktärisera den andra utvecklingslinjen, grundlagsskyddets tillämpningsområde. Här har utvecklingen före 1949 års TF varit, med vissa undantag (se nedan), tämligen obetydlig medan det tryckfrihetsrättsliga reformarbetet efter 1949 huvudsakligen har ägnats åt grundlagsskyddets tillämpningsområde. Arbetet har bestått i en strävan dels att utvidga grundlagsskyddet till nya medieformer som med den tekniska utvecklingen har fått en funktion som påminner om den tryckta skriftens, dvs. en utvidgning av det formella tillämpningsområdet, dels att tillfredsställa ett behov av att begränsa skyddets tillämpning på vissa områden och för vissa förfaranden, yttranden etc. som typiskt sett inte är sådana som är avsedda att skyddas av yttrandefriheten. I det senare fallet har avgränsningarna skett med hänvisning till grundlagens syfte och således gjorts utifrån yttrandets innehåll och syfte, m.a.o. handlar det om materiella avgränsningar. Detta kan beskrivas som att grundlagsskyddets formella tillämpningsområde har kompletterats med materiella avgränsningar. Det förekommer också att man talar om formellt och materiellt tillämpningsområde, varvid det för grundlagsskydd krävs att yttrandet ligger inom båda dessa tillämpningsområden.

Den ovan beskrivna grova uppdelningen av tryckfrihetens historiska utveckling i Sverige avspeglas i dispositionen av den följande redovisningen. I det första avsnittet beskrivs tiden fram till och med 1949 då tryckfriheten fick sitt huvudsakliga innehåll och de s.k. grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna utvecklades. Avsnittet därpå behandlar utvecklingen efter 1949 och berör främst den grundläggande lagstift-

ningsteknik för grundlagsskyddets tillämpningsområde som i dag utgör en väsentlig förutsättning för grundlagsskyddets stabilitet. I det avslutande kapitlet sammanfattas den historiska utvecklingen och vissa slutsatser dras om dess betydelse för dagens svenska yttrandefrihetsreglering.

2 Tryckfrihetsförordningens tillkomst och äldre historia

2.1 Utvecklingen före 1766

Tryckpressen betecknas vanligen som det första riktiga massmediet, dvs. en teknik som tillät spridning av information till ett stort antal mottagare som inte behövde vara närvarande. Tidigare sätt att sprida information, såsom handavskrifter och plakat eller uppläsning på allmänna platser, var jämförelsevis ineffektiva och var dessutom lättkontrollerade av statsmakten.1 Tryckpressen däremot tillät en massproduktion som väsentligen förändrade möjligheterna till kontroll och ingripanden.

Till en början, dvs. under 1400- och 1500-talet, hade tryckpressen begränsad betydelse för nyhetsförmedling och opinionsbildning men kyrkan införde tidigt censur för att förhindra publiceringen av felaktiga bibelversioner och irrläror. De enväldiga monarkerna introducerade censur i politiska frågor för att förhindra opposition och samhällsdebatt som ansågs utgöra ett hot mot statsmakten. I Sverige infördes gradvis en statlig censur som gällde till och med den tryckfrihetsförordning som antogs 1766.

Presslagstiftningen riktades främst mot användning av tryckpressen och boktryckeriverksamhet kringgärdades tidigt av ett omfattande regelverk.2För att starta tryckeriverksamhet krävdes tillstånd från staten och för att trycka och ge ut en skrift krävdes dessutom godkännande (imprimatur) av den statligt utsedda censorn. Samtliga boktryckare organiserades i boktryckarsocieteten som stod under statens (kanslikollegiets) uppsikt. Syftet var att skapa förutsättningar för att upprätthålla censuren men också att tillförsäkra boktryckarna vissa privilegier för utgivningen av tryckta

1 Det existerade dock en utbredd handskriftskultur under 1600- och 1700-talet för distribution av politiska texter. Se Areskog, Gustav III och paskvillanterna (1999). Det bör noteras att både 1766 års TF och 1774 års TF omfattar såväl tryckta skrifter som handskrivna.2 Som ett tidigt exempel på statens inblandning i boktryckeriverksamhet kan nämnas att Gustav Vasa centraliserade denna verksamhet till Stockholm och beordrade nedläggning av Biskop Brasks tryckeri i Söderköping. Beslutet motiverades bl.a. av att det inte fanns ekonomiska förutsättningar för två tryckerier. Centraliseringen innebar goda förutsättningar för införandet av statlig censur. Eek, Om tryckfriheten (1942) s. 153. Den egentliga anledningen till beslutet var förmodligen att biskopen publicerade skrifter som kritiserade reformationen. Då biskopen försökte trycka sina skrifter i Danmark i stället förbjöd kungen all import av tryckta skrifter. Vegesack, Smak för frihet (1995) s. 12.

skrifter, bl.a. gavs boktryckarna ensamrätten att under en begränsad tidsperiod trycka och ge ut en tryckt skrift. Dessa privilegier utgjorde grunden för det upphovsrättsliga skyddet som senare tillerkändes upphovsmannen och som ingick som en del i tryckfrihetslagstiftningen till 1876.

2.2 1766 års tryckfrihetsförordning

Sverige fick med 1766 års TF en av dåtidens mest liberala tryckfrihetslagstiftningar som i många avseenden var långt före sin tid. Att förordningen dessutom fick grundlagskaraktär gjorde den unik i jämförelse med motsvarande regleringar vid den tiden. Förordningen gav alla undersåtar i riket rätt att ”nyttja en fullkomlig och obehindrad frihet att uti tryck allmänt kunnigt göra allt, vad som […] uti denna vår nådiga förordning icke finnes uttryckligen förbjudet.”3 (min kursivering). I förordningens rubrik och i flera paragrafer talas dock om ”skrif- och tryckfriheten”. Flera av de principer som fortfarande i dag ligger till grund för nuvarande TF introducerades i 1766 års TF, bl.a. principen om censurförbud – om än inte fullständigt4 – principen att ingripande mot missbruk av tryckfriheten endast får göras i efterhand, och offentlighetsprincipen.

En första version av det som numera kallas för exklusivitetsprincipen, dvs. att förordningen exklusivt reglerade allt bruk och missbruk av tryckfriheten infördes i 5 § där det stadgades att de föreskrivna inskränkningarna i tryckfriheten inte fick ”dragas” eller ”förtydas” utom sitt bokstavliga innehåll. Allt som inte klart stred mot förordningen var ”lovgivet att skriva och trycka”.5 De i förordningen upptagna brotten var dock tämligen omfattande, t.ex. bestridande av den evangeliska läran, smädelse av Gud, konungen, kungahuset, rådet, ämbetsmän och enskilda, lastande av eller förklenliga omdömen om rikets ständer, sådant ”varigenom en uppenbar last främjas eller försvaras och således med ärbarhet, en rättskaffens naturlig och kristelig sedelära, samt dess grunder icke överensstämmer”. Däremot infördes inget ensamansvar för tryckfrihetsbrott. I första hand ansvarade skriftens författare, men boktryckaren kunde bli ansvarig om denne hade försummat att sätta ut författarens namn på titelbladet eller

3 13 § 1766 års TF, Se Eek, Om tryckfriheten (1942), s. 163. Jfr. texten i Sveriges konstitutionella urkunder (1999), s. 160.4 1766 års TF innehöll inget allmänt censurförbud, men de tidigare censurstadgandena upphävdes och censorsämbetet avskaffades. En viss begränsad censur bibehölls dock, bl.a. skrifter som berörde religiösa frågor. Se Eek, Om tryckfriheten, 1942, s. 165.5 Eek, Om tryckfriheten (1942) s. 164.

inte kunde visa på vem som var författaren. Därtill infördes, som nämnts ovan, för första gången en offentlighetsprincip för vissa närmare angivna allmänna handlingar, vilket för den tiden var en unik rättslig princip och än i dag är en i huvudsak svensk rättsprincip.6

2.3 Gustavianska tiden

Under Gustav III:s regeringstid (1772–1792) avskaffades tryckfriheten successivt. En ny tryckfrihetsförordning infördes 1774. Den var avsedd att vara en förnyelse av 1766 års tryckfrihetsförordning men gjorde i realiteten tryckfriheten helt beroende av kungens godtycke. Genom ett antal ändringar och kungörelser inskränktes tryckfriheten, i synnerhet genom ett ökat ansvar för boktryckarna, vilket ledde till en sträng självcensur bland boktryckarna. Vidare infördes en ny form av censur för teaterföreställningar. Syftet var att värna om ”den goda smaken, språket och sederna” samt att bevara aktningen för stånd och ämbeten.

Under den gustavianska tiden infördes även en särskild reglering för periodiskt utkommande publikationer. Boktryckarna gavs ensamrätt att utge sådana publikationer men detta privilegium kunde när som helst återkallas. Denna reglering lade grunden för den s.k. indragningsmakten som skapade en allvarlig inskränkning i tryckfrihetens utövande tills den avskaffades 1845.

Även tiden närmast efter mordet på Gustav III var tryckfriheten starkt begränsad. År 1792 utfärdades en ny förordning om en allmän skriv- och tryckfrihet som dock innehöll omfattande inskränkningar. Undan för undan infördes därefter ytterligare restriktioner i utövandet av tryckfriheten.

2.4 1810 års och 1812 års tryckfrihetsförordningar

Förutsättningarna för tryckfriheten förändrades drastiskt i och med statsomvälvningarna år 1809. I den nya regeringsformen (1809 års regeringsform) intogs ett principiellt stadgande (86 §) som återgav tryckfriheten dess grundlagsstatus. Stadgandet har i redigerat skick överlevt och åter-

6 Offentlighetsprincipen som visserligen är en del av tryckfriheten behandlas inte särskilt i den fortsatta redovisningen. Dess historiska framväxt beskrivs i Hirschfeldt, 1766 års tryckfrihetsförordning och offentlighetsprincipens utveckling (1998).

finns i dag i första stycket i den inledande portalparagrafen i TF 1:1, 1 st.7Redan året därpå infördes en ny tryckfrihetsförordning enligt samma mönster som användes i 1766 års tryckfrihetsförordning. En uttalad tanke med den nya regleringen var att skapa en tydlig och fast begreppsbildning för att undvika godtycke i tillämpningen av förordningen.8 1810 års tryckfrihetsförordning var, bortsett från bibehållandet av den akademiska censuren och teatercensuren, relativt sett liberal men redan två år senare infördes en ny, mer restriktiv, tryckfrihetsförordning som en reaktion på det ”missbruk” av tryckfriheten som de styrande ansåg hade blivit vanligt efter införandet av 1810 års förordning.

I 1812 års tryckfrihetsförordning9 introducerades den s.k. indragningsmakten som gav regeringen möjlighet att förbjuda fortsatt utgivning av en periodisk skrift som ansågs vara ”vådlig för allmän säkerhet” eller ”utan skäl och bevis förnärmande personlig rätt” eller ”av en fortfarande smädlig egenskap”. Indragningsmakten som avskaffades först år 1845 användes under 1820- och 1830-talen av regeringen i flera försök att stoppa den politiska oppositionen.

Tryckfrihetsförordningen från 1812 hade stora redaktionella brister. Regelverket var uppdelat i endast fem paragrafer vilka i sin tur var uppdelade i åtskilliga moment. Grundlagen saknade en övergripande systematik och innehöll flera motsägelser. Inte blev saken bättre i och med ett otal mindre ändringar som genomfördes under de 137 åren som lagen tillämpades. Bestämmelserna om den s.k. litterära äganderätten (upphovsrätten) lyftes ut från tryckfrihetsförordningen år 1876, vilket innebar ett avsteg från principen att tryckfrihetsförordningen exklusivt reglerade allt som framställdes med hjälp av en tryckpress. Detta avsteg förstärktes ytterligare av en utveckling i praxis som innebar att vissa ekonomiska brott där den tryckta skriften användes som ett hjälpmedel ansågs inte falla under tryckfrihetsförordningen (se vidare nedan). Förslag om mer omfattande reformer av det tryckfrihetsrättsliga regelverket lades fram vid flera tillfällen (åren 1829, 1869, 1871, 1872, 1887, 1912). År 1937 genomfördes en rad ändringar i tryckfrihetsförordningen som innebar flera inskränkningar av tryckfriheten, bl.a. avseende juryinstitutet, offentlighetsprincipen, kriminalisering av vissa ”falska rykten och lögnaktiga uttalanden ägnade att framkalla fara för rikets säkerhet”. Offentlighetsprincipen fick också en förändrad ställning i och med 1937 års ändringar, bl.a.

7 Då 1809 års regeringsform ersattes av 1974 års regeringsform (RF) överfördes stagandet till TF.8 Eek, Om tryckfriheten (1942) s. 181.9 Som Eek påpekar (a.a. s. 185) tillkom 1812 års tryckfrihetsförordning på ett olagligt sett. Reglerna i 1809 års regeringsform om att grundlagsändringar måste vila till nästa riksdag iakttogs inte. Vidare stred reglerna om den s.k. indragningsmakten mot principstadgandet om tryckfriheten i 86 § i 1809 års regeringsform.

infördes en ny besvärsordning och offentlighet för kommunala handlingar, men samtidigt lyftes sekretessbestämmelserna ut från grundlagen och placerades i vanlig lag.10 Endast grunderna för inskränkningar av rätten att taga del av allmänna handlingar angavs i tryckfrihetsförordningen (numera 2 kap. 2 § TF).

Ytterligare inskränkningar genomfördes under andra världskriget, både genom en hårdare tillämpning av gällande regler och genom lagändringar vilka innebar bl.a. en ny ansvarsordning med ökat ansvar för tryckare, en förnyelse av vissa föråldrade och ej tidigare tillämpade regler om konfiskation11 och transportförbud för skrifter vars innehåll kunde skada förhållandet till främmande makt.12 De nya reglerna tillämpades ofta, åtminstone under krigets första hälft, för att förhindra kritik mot Nazityskland.13 Även principstadgandet i 86:e § i 1809 års regeringsform ändrades på ett sätt som öppnade för en inskränkning av censurförbudet i 1812 års TF. En sådan inskränkning infördes också i 1812 års TF och innebar att riksdagen i vanlig lag kunde föreskriva om förhandsgranskning av tryckta skrifter och förbud om införandet av sådana skrifter till Sverige. Öppningen i grundlagen för censurlagstiftning kom dock aldrig till användning. Därutöver innebar inskränkningen i 1812 års TF att regeringen kunde ges befogenhet att förbjuda utgivning av periodisk skrift.

2.5 1949 års tryckfrihetsförordning

I slutet av andra världskriget tillsattes en utredning för en helomfattande reformering av tryckfrihetslagstiftningen. Utredningen som kallades 1944 års sakkunniga lade år 1947 fram ett betänkande14 som kom att ligga till grund för en proposition till riksdagen.15 Den nya, och fortfarande gällande, tryckfrihetsförordningen (TF) trädde i kraft 1 januari 1950 efter riksdagsbeslut 1948 och 1949. Den nya förordningen innebar en väsentligt förbättrad systematik och ett mer lättillgängligt regelverk samtidigt som

10 Lagen 1937:249 om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar, numera ersatt av sekretesslagen 1980:100.11 1812 års TF 3:9 och 5:7.12 Transportförbudet innebar att konungen (regeringen) under krig, krigsfara eller ”utomordentliga, av krig föranledda förhållanden” kunde meddela förbud mot transport av periodisk skrift med allmänna posten, statens järnvägar, annat av staten ombesörjt trafikmedel, enskilda järnvägar samt motorfordon i linjetrafik. Se Eek, Om tryckfriheten (1942), s. 222 ff.13 Om tryckfriheten under andra världskriget hänvisas till Funcke, Tryckfriheten under tryck (1997).14SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning.15Prop. 1948:230, Förslag till tryckfrihetsförordning.

inskränkningar som hade gjorts i tryckfriheten under andra världskriget och åren dessförinnan upphävdes. TF bygger dock i stor utsträckning på de grundläggande principer som har utvecklats under de 137 åren som 1812 års TF var gällande och som ursprungligen kom från 1766 års tryckfrihetsförordning, bl.a. den s.k. exklusivitetsprincipen (TF:s exklusivitet som straff- och processlag vid missbruk av tryckfriheten), censurförbud, särskild brottskatalog och särskild rättegångsordning.

1944 års sakkunniga betonade inledningsvis angående tryckfrihetens principiella innebörd att tryckfrihetens syfte har varit avgörande för dess innebörd och utsträckning. Med hänvisning till vad som uttalades av Konstitutionsutskottet vid antagandet av 1809 års RF menade de sakkunniga att det är tryckfrihetens politiska funktion som träder i förgrunden men påpekade också att i nära samband med denna funktion står tryckfrihetens betydelse ur en mer vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en allmän upplysning (se vidare nedan).16

Utvecklingen av det demokratiska samhället med ökat deltagande i samhällslivet av den enskilde, utbyggnad av de allmänna organen samt massmedias ökade betydelse menar de sakkunniga ytterligare har betonat tryckfrihetens betydelse för det demokratiska samhället. I ett sådant samhälle förutsätter de enskildas politiska medverkan att dessa kan fritt kan ta del av händelser och förhållanden av politisk betydelse för att därigenom kunna bilda sig en egen uppfattning. På motsvarande sätt förutsätter det demokratiska styrelseskicket att de allmänna organen får information om de enskildas förhållanden och reaktioner. De sakkunniga menar att ”…[d]et demokratiska samhället kan i en mening sägas fungera genom det fria ordet. Tryckfriheten blir härigenom kännemärket på ett fritt samhällsskick.” Kontrollen av de allmänna organens verksamhet anges vara av särskild betydelse. Den granskning som tryckfriheten ger möjlighet till skapar en medvetenhet om att den allmänna verksamheten sker offentligt och framtvingar därigenom ökad noggrannhet och omtanke hos dem som arbetar i offentlig tjänst, framhåller de sakkunniga.

Tryckfrihetens syfte måste således vara ”…att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”, sammanfattar 1944 års sakkunniga17 och tillägger ”…att av detta syfte följer att det ej är tillräckligt att tryckfriheten betraktas som en yttrandefrihet i mer inskränkt mening, en rätt att uttrycka egna tankar och åsikter. Under tryckfriheten måste även innefattas en vidsträckt rätt att lämna upplysningar om sakförhållanden.” De sakkunniga syftar med detta uttalande på rätten att meddela upplysningar för offentliggörande i tryckt skrift, vilken även omfattar rätten att

16SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 45 f och 119 f.17 Formuleringen har intagits i andra stycket i TF:s inledande paragraf, 1 kap. 1 §.

offentliggöra allmän handling. I det senare fallet kan särskilda inskränkningar vara påkallade.

3 Reformarbetet under senare delen av 1900-talet

3.1 Inledning

Reformeringen av tryckfrihetsrätten har inte avstannat i och med ikraftträdandet av 1949 års TF. Som nämndes i inledningen har dock utvecklingen därefter huvudsakligen handlat om grundlagsskyddets tillämpningsområde – dels utvidgning av det formella tillämpningsområdet till andra skrifter än tryckta och nya medieformer såsom TV och radio, dels materiella avgränsningar i vissa frågor som har ansetts ”inte ha med tryckfriheten att göra”, såsom marknadsrättslig reglering av vissa former av reklam. I det senare fallet har rättsutvecklingen skett både genom ändringar i grundlagarna och genom utveckling i rättspraxis.

Det skall inte förglömmas att den yttrandefrihet som skyddas av TF (numera även av YGL), endast är en del av den allmänna yttrandefriheten. I Sverige har det, till skillnad mot många andra länder, inte funnits ett generellt stadgande till skydd för den allmänna yttrandefriheten förrän 1974 då nuvarande regeringsform (RF) antogs. I 2 kapitlet 1 § återfinns en katalog med de s.k. positiva opinionsfriheterna vari första och andra punkten behandlar yttrande- och informationsfriheten. Stadgandena är teknikneutrala och omfattar varje svensk medborgare. Ett liknande generellt stadgande till skydd för yttrandefriheten återfinns även i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (europakonventionen) som sedan den 1 januari 1995 gäller som svensk lag. Till skillnad mot vad som gäller för det grundlagsskydd som stadgas i TF (och YGL) tillåts betydligt fler och mer långtgående inskränkningar i det generella skyddet för yttrandefriheten som ges i RF och europarådskonventionen.

3.2 Utvidgning av det formella tillämpningsområdet18

Diskussionen om tryckfrihetsskyddets tillämpningsområde var under tiden fram till 1949 tämligen begränsad – TF omfattade tryckt skrift och grundlagens tillämplighet var beroende av vad som kunde anses omfattas av detta begrepp. Vissa diskussioner fördes också kring begreppet tryckt skrift och i praxis utvecklades en närmare definition av vad som menades därmed.19 Att tillämpningsområdet inte ifrågasattes under denna tidsperiod har den naturliga förklaringen att några konkurrerande massmedier till den tryckta skriften knappast existerade.

Begreppet ”tryckt skrift”

Tryckfrihetsförordningen omfattade ursprungligen endast tryckt skrift. I 1812 års TF fanns ingen närmare definition av vad som omfattades av ”tryckt skrift”.20 I första hand avsågs skrifter framställda med boktryckarpress men i praxis utvecklades uppfattningen att även stentryck och koppartryck skulle inbegripas i begreppet tryckt skrift.21 Ett antal förslag till en vidare definition omfattande liknande mekaniska framställningsätt har förekommit men inget av dessa ledde till ändringar i 1812 års TF. I 1912 års utredning framfördes åsikten att avgörande betydelse inte bör tillmätas…

…att framställningssättet mer eller mindre liknar det vid tryckning i vanlig tryckpress använda förfarandet, utan vikten [bör] läggas därpå, huruvida en metod för mångfaldigande i sin effekt närmar sig vanlig tryckning, med andra ord huruvida den, sådan den faktiskt användes, är ett med vanlig tryckning jäm-

förligt medel att till en större allmänhet sprida ett tankeinnehåll.22

Men utredningen menade att en sådan bred definition skulle komplicera gränsdragningen mellan tryckfriheten och annan yttrandefrihet och att det inte fanns behov av en sådan ändring. 1944 års sakkunniga konstaterade att med tryck avsågs allt som blivit framställt i tryckpress, oavsett hur den tryckande maskindelen, tryckformen eller tryckplåten, blivit förfärdigad

18 Se bl.a. SOU 1997:49, Grundlagsskydd för nya medier, s. 190-198.19 Se Axberger, Tryckfrihetens gränser (1984), s. 21 ff.20 I 1812 års TF 1 §, 2 mom. anges endast att ”I denna lag förstås med tryckt skrift sådan skrift som genom tryck utgives.” Det är värt att notera att 1766 års TF enligt rubriken gällde ”skrif- och tryckfriheten”.21 Se SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 56.22 Se SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 57.

och inkluderade i detta såväl mekaniska som kemiska metoder.23 Utredningens förslag till ny tryckfrihetsförordning innehöll den kortfattade definition som sedan blev antagen och som fortfarande återfinns i 1 kap. 5 § TF – ”[d]enna förordning äger tillämpning å skrift, som framställts i tryckpress”.24 Däremot ansåg man inte att det var lämpligt att vidga tillämpningsområdet till skrifter som mångfaldigats med andra tekniker än tryckpress, såsom fotokopiering och stencilering. Vid en jämförelse med tryckpressen ansågs dessa ”primitiva” och inte lika effektiva.

Trots att den tekniska utvecklingen möjliggjorde mångfaldigande av skrifter utan användande av tryckpress och att ett antal förslag om utvidgning av TF:s tillämpningsområde till bl.a. skrifter framställda genom bl.a. stencilering och fotokopiering, skulle det dröja ända till 1978 innan en sådan utvidgning genomfördes. Utvidgningen motiverades bl.a. av att användningen av tryckpressen hade blivit ett kostsamt framställningssätt som endast var tillgängligt för ett fåtal. I propositionen menade departementschefen att

[m]an skulle med visst fog kunna hävda att den tryckfrihet, som TF tillerkänner varje svensk medborgare, har mist en del av sitt innehåll till följd av att tryckningen har blivit så dyr att den ligger utanför flertalets ekonomiska möjligheter men att den återställs genom den föreslagna utvidgningen.25

Utvidgningen till nya massmedier 26

Ett flertal utredningar har diskuterat och föreslagit ändringar i TF med syftet att utvidga den grundlagsskyddade yttrandefriheten till nya massmedier, t.ex. för radio och TV. Redan i samband med arbetet med 1949 års TF framkom synpunkter om att grundlagsskyddet borde utsträckas till andra massmedier som då hade börjat få liknande funktion som den tryckta skriften,27 men dessa avfördes med motiveringen att ytterligare utredningar var nödvändiga för en sådan utvidgning. År 1967 fick radion och televisionen en reglering i vanlig lag – radiolagen (1966:755) och radioansvarighetslagen (1966:756) – som delvis byggde på de tryckfrihetsrättsliga principerna.

23 Se SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 57.24 Formuleringen justerades 1978 till nuvarande lydelse då TF:s tillämpning utvidgades till mångfaldigade stenciler m.m. (se nedan). Tidigare lydelse löd ”Denna lag äger tillämpning allenast å skrift, som framställts i tryckpress”.25Prop. 1975/76:204, Ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten, s. 90.26 För en redovisning av utredningsarbetet som ledde fram till YGL, se Wennberg m.fl.; Yttrandefrihetsgrundlagen (1994), s. 80–83 och SOU 1997:49, Grundlagsskydd för nya medier, s. 190–200.27 Se prop. 1948:230, s. 51, 84.

Ett förslag till liknande lagstiftning för film lades fram 1969 men ledde inte till lagstiftning.28 Filmcensuren som infördes redan 1911 omfattade offentlig visning av biograffilmer.29 Lagen förnyades 1959 och utvidgades 1986 till att omfatta även offentlig visning av videogram samtidigt som ett förbud mot spridning i förvärvssyfte av filmer och videogram med extrema våldsinslag infördes.30 År 1991 ersattes 1959 års lag med den s.k. granskningslagen som gäller än i dag.31

Under 1980-talet tillkom särskild reglering för användning av vissa nya medieformer i massmedial verksamhet, däribland sändningar av TV och radio i kabelnät samt närradio.32 Med radioansvarighetslagen som förebild antogs flera s.k. ansvarighetslagar för närradio, radio- och kassettidningar (dvs. inspelade tidningar spridda genom kassetter eller radiosändningar) samt lokala kabelsändningar.33 I början av 1990-talet antogs även särskild reglering för satellitsändningar och lokalradio.34

Under 1970-talet och början av 1980-talet togs frågan om en eventuell utvidgning av grundlagsskyddet till radio, TV och vissa andra s.k. nya medier upp på nytt. Massmedieutredningen som tillsattes 1970 lämnade 1975 ett förslag till en massmediegrundlag, Massmediegrundlag, SOU 1975:49, som var avsedd att ersätta TF. Förslaget kritiserades bl.a. för ett alltför snävt tillämpningsområde. En grundlagsreglering av yttrandefrihe-

28SOU 1969:14, Filmen – censur och ansvar.29 Kungl. Maj:ts nådiga förordning angående biografföreställningar, SFS 1911:7130 Kungl. Maj:ts förordning (1959:348) med särskilda bestämmelser om biografföreställningar m.m. Utvidgning till videogram gjordes i SFS 1985:990. Lag (1981:485) om förbud mot spridning av filmer och videogram med våldsinslag. Bestämmelserna överfördes 1989 till brottsbalken 16:10 b och 16:10 c.31 Lag (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram.32 Lag (1981:508) om radiotidningar, närradiolagen (1982:459), lag (1984:115) om försöksverksamhet med särskild trådsändning. Den senare var tidsbegränsad och ersattes av lag (1985:677) om lokala kabelsändningar, vilken i sin tur ersattes av lag (1991:2027) om kabelsändningar till allmänheten. I förhållande till radiolagen utgjorde dessa lagar specialreglering på respektive område, varför radiolagens bestämmelser gällde i de frågor som inte var särskilt reglerade i nämnda lagar.33 Lag (1982:460) om ansvarighet för närradio, Lag (1982:521) om ansvarighet för radio- och kassettidningar, Lag (1985:1057) om ansvarighet för lokala kabelsändningar. Samtliga dessa och radioansvarighetslagen är numera upphävda av den s.k. tillämpningslagen, lag (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden.34 Lag (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten. Lagen tillkom med anledning av de åtaganden Sverige gjorde till följd av den europeiska konventionen om gränsöverskridande television och EES-avtalet. Lokalradiolag (1993:120).

ten borde, enligt flera remissinstanser, omfatta fler eller alla uttrycksformer.35

Massmedieutredningens betänkande ledde därför endast till en partiell reform av TF som bl.a. innebar att grundlagsskyddet utsträcktes till skrifter som mångfaldigats på annat sätt än med tryckpress – ”stencilering, fotokopiering eller liknande tekniskt förfarande”, under förutsättning att ett giltigt utgivningsbevis fanns för skriften eller att den var försedd med s.k. ursprungsuppgifter (den s.k. stencilregeln, 1 kap 5 § 1 st. TF ). Departementschefen ansåg dock att behovet av en mer omfattande reform av tryckfrihetslagstiftningen kvarstod men att ytterligare utredning var nödvändig.

En ny parlamentarisk utredning, Yttrandefrihetsutredningen (YFU), tillkallades 1977 och fick till uppgift att bl.a. utreda förutsättningarna för en grundlagsreglering för yttrandefriheten omfattande alla de medier som kan ha särskild betydelse för den fria åsiktsbildningen i samhället. Av särskild vikt ansågs, enligt direktiven, vara att grundlagsskyddet skulle omfatta sådana medier som endast krävde obetydliga ekonomiska insatser och därför kunde tänkas vara tillgängliga för en större personkrets.36Yttrandefrihetsutredningen lämnade 1979 ett debattbetänkande, Grundlagsskyddad yttrandefrihet, SOU 1979:49, i vilket utredningen presenterade två skisser till ny grundlagsreglering av yttrandefriheten i nya medier, dels en gemensam yttrandefrihetsgrundlag omfattande såväl tryckta skrifter som TV, radio och vissa andra medier (skiss A), dels en yttrandefrihetsgrundlag som var avsedd att gälla jämsides med TF (skiss B). Det föreslagna tillämpningsområdet var detsamma i båda fallen. Förutom tryckta skrifter, TV och radio föreslogs att sceniska framställningar, utställningar, yttranden på plakat eller andra anslag vid demonstrationer och anföranden vid allmänna sammankomster skulle omfattas av grundlagsskyddet.

Remissinstanserna var delade37 – några, däribland Svea hovrätt, förordade en generell reglering omfattande alla offentliga yttranden i princip oberoende av framställningsform. Flera remissinstanser förordade en sammanhållen, mediebunden grundlag i likhet med Yttrandefrihetsutredningens skiss A. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framförde ett förslag om en sammanhållen grundlag som innehåller en inledande avdelning med generella regler för alla yttranden oavsett framställningsform och en andra avdelning med detaljerade regler för de medier som typiskt sett har stor betydelse för yttrandefrihetens utövning.

35 Se Ds Ju 1976:2, Remissyttranden över MMU:s betänkande.36 Dir. 1977:71, Ny yttrandefrihetsgrundlag, se SOU 1983:70,Värna yttrandefriheten, s. 346.37 Se remissammanställningen i Ds Ju 1980:5.

Den kritik som slutligen medförde att förslaget om en sammanhållen grundlag skrinlades var oron för att en sådan grundlag skulle tunna ut det gällande skyddet för tryckta skrifter. Bakgrunden till kritiken var att TF:s grundprinciper inte kunde införas fullt ut för de nya medierna, t.ex. ansågs det inte möjligt att garantera etableringsfriheten för etersänd radio och TV p.g.a. det begränsade frekvensspektret. Inskränkningarna i tillämpning av de grundläggande principerna befarades medföra smittoeffekter på skyddet för tryckta skrifter.

I Yttrandefrihetsutredningens slutbetänkande, Värna yttrandefriheten,

SOU 1983:70, hade utredningen tagit intryck av kritiken om att en sammanhållen grundlag kunde medföra en uttunning av det befintliga grundlagsskyddet för tryckta skrifter. Utredningen presenterade därför ett förslag till en ny yttrandefrihetsgrundlag som var avsedd att gälla vid sidan av TF och omfatta de nya medierna. Förslaget innebar ett grundlagsskydd enligt mönster från TF för yttranden som görs offentliga via program i eter- eller trådsändningar, ljudupptagningar, upptagningar av rörliga bilder samt sådana sceniska framställningar och utställningar som har en utgivare utsedd. Därtill föreslog Yttrandefrihetsutredningen vissa andra ändringar som inte hade direkt samband med grundlagsskyddets tillämpningsområde, såsom ett allmänt förbud mot censur, en regel om att det allmänna skall iaktta neutralitet gentemot olika åsiktsriktningar när stöd ges till offentliga framställningar, bestämmelser om skydd för rätten att inneha föremål som bär eller förmedlar yttranden samt regler till skydd för demonstrationer och allmänna sammankomster.

Yttrandefrihetsutredningen diskuterar i betänkandet frågan om en generell och medieobunden yttrandefrihetsgrundlag och tar upp de förslag som framförts av bl.a. Svea hovrätt och Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet under remissbehandlingen av utredningens debattbetänkande (se ovan).38 Utredningen menar dock att ett grundlagsskydd som omfattar samtliga offentliga yttranden som har betydelse från yttrandefrihetssynpunkt skulle leda till stora tillämpningsproblem och jämför med de gränsdragningsproblem som har förekommit vid tillämpning av TF på reklam i tryckt skrift. Även en avgränsning till alla offentliga yttranden utan hänsyn till innehåll och form anser utredningen tvivelaktig och ifrågasätter dess praktiska värde för yttranden som inte är bundna till ett medium. Det är dessutom tveksamt om och i vilken utsträckning som de tryckfrihetsrättsliga grundprinciperna går att tillämpa på sådana yttranden, tillägger utredningen. Yttrandefrihetsutredningen kom således fram till att en generell yttrandefrihetsreglering omfattande samtliga offentliga yttranden möter alltför stora praktiska svårigheter och avvisar därför de framförda förslagen. I frågan om grundlagsskyddet för de nya medieformerna

38SOU 1983:70, Värna yttrandefriheten, s. 83–87.

borde tas in i TF eller införas i en ny, kompletterande grundlag, stannade utredningen, som nämnts ovan, för det senare alternativet; främst med hänsyn till farhågorna för en uttunning av skyddet för tryckta skrifter. Utredningen medgav dock att deras sympatier i ett längre perspektiv ligger hos förslaget om en sammanhållen grundlag under förutsättningen att en sådan lag även i sak och i princip är sammanhållen. En sådan lösning skulle bäst svara mot tanken att alla yttranden oavsett medium så långt som möjligt skall tillförsäkras samma grundlagsskydd.

Remissutfallet på Yttrandefrihetsutredningens slutbetänkande blev tämligen kritiskt.39 Flertalet av de remissinstanser som uttalade sig i de principiella frågorna, instämde med förslaget om utvidgning av grundlagsskyddet till vissa nya medieformer. Däremot fanns det olika uppfattningar om hur detta på bästa sätt borde genomföras. Såväl Svea hovrätt som Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet vidhöll sina tidigare framförda förslag om en sammanhållen grundlag. Liknande inställning framfördes av de flesta juridiska remissinstanser, medan en viss övervikt av samtliga instanser förordade Yttrandefrihetsutredningens förslag om ett bibehållande av TF och en ny, kompletterande grundlag för vissa nya medieformer.

Yttrandefrihetsutredningens förslag till ny yttrandefrihetsgrundlag ledde inte direkt till lagstiftning. I ett antal lagstiftningsärenden om vissa nya medieformer infördes i stället regler som delvis gick emot Yttrandefrihetsutredningens förslag. År 1986 utvidgades förhandsgranskningen till videogram som var avsedda att visas offentligt. Samma år beslutade regeringen om en lagrådsremiss på grundval av Yttrandefrihetsutredningens förslag i huvudbetänkandet, dock med en något annorlunda lagstiftningsteknik. I stället för en fristående grundlag för vissa nya medieformer föreslogs att TF skulle byggas ut med en ny, andra avdelning med regler om skydd för yttrandefriheten vid eter- och kabelsändningar (trådsändningar) av TV- och radioprogram, visning av filmer, videogram och liknande bildupptagningar, uppspelningar av grammofonskivor, ljudkassetter och andra ljudupptagningar samt spridning av ljudupptagningar och upptagningar av rörliga bilder på annat sätt. I likhet med Yttrandefrihetsutredningen ansåg departementschefen att behovet av grundlagsskydd för utövandet av yttrandefriheten i icke mediebundna yttranden, bl.a. sceniska framställningar och demonstrationer, var litet och att de praktiska svårigheterna och oklarheterna i skyddets omfattning var betydande. Motiveringen till denna avgränsning var också att sceniska framställningar och demonstrationer kan ha olika innehåll vid olika tillfällen och dokumentation för ingripande i efterhand vanligtvis saknas.

39 Se sammanställningen i Ds Ju 1985:4, Remissyttranden över SOU 1983:70, Värna yttrandefriheten.

Ställer man kravet att grundlagsreglerna till skydd för yttrandefriheten skall vara så klara som möjligt är det viktigt att man bedömer skyddsmöjligheterna för varje uttrycksform för sig. Jag anser därför att man måste anpassa skyddet till de olika förutsättningar som gäller för olika sätt att begagna sig av yttrandefriheten. Ett så detaljerat grundlagsskydd som det TF ger kan bara skapas för uttrycksformer som har någorlunda likhet med tryckta skrifter. Vidare medför ett sådant krav på tydlighet i regleringen att det kan vara svårt att åstadkomma en mycket långtgående samordning av grundlagsreglerna i fråga om sådana olika uttrycksformer som skyddet bör omfatta eftersom den ena uttrycksformen skiljer sig från den andra. Dessa svårigheter blir större ju fler uttrycksformer

man vill skydda.40

Lagrådet anslöt sig till uppfattningen att grundlagsskyddet borde avgränsas till de föreslagna mediebundna yttrandena. Vidare ansåg Lagrådet att en ny samlad grundlag var att föredra från allmänna, systematiska synpunkter men att det inte går att avfärda den framförda oron för en försvagning av skyddet för tryckta skrifter. Av den anledningen stannade Lagrådet för det remitterade förslaget med en utbyggnad av TF med en särskild avdelning för nya medieformer. Det främsta skälet härför angavs vara

…att det tryckfrihetsrättsliga skyddet är själva grunden och utgångspunkten för regleringen och att tryckfrihetsförordningen har en lång hävd och en betydande förankring .41

1986 års lagrådsremiss ledde inte heller till någon lagstiftning i den delen den avsåg utvidgat grundlagsskydd för nya medier. I den allmänna debatten hade kritik framförts mot den föreslagna lagstiftningstekniska lösningen med en kompletterande avdelning i TF och det framstod som osäkert huruvida det var möjligt att uppnå en sådan bred majoritet i riksdagen som är brukligt i grundlagsfrågor. Bakgrunden till kritiken var återigen fruktan för att en sammanhållen grundlag skulle innebära att det tryckta ordet drabbas av krav på inskränkningar som i första hand riktar sig mot andra medier som, enligt förslaget, skulle regleras i samma grundlag.42 Fortsatt beredningsarbete aviserades i stället av regeringen. I samband med behandlingen av övriga frågor i propositionen uttalade riksdagens konstitutionsutskott att det fortsatta beredningsarbetet borde utgå ifrån det befintliga utredningsmaterialet och inriktas på en lagteknisk lösning med en ny fristående grundlag för skyddet av yttrandefriheten i mediebundna yttranden i linje med Yttrandefrihetsutredningens förslag.

40Prop. 1986/87:151, Ändringar i tryckfrihetsförordningen, s. 29.41Prop. 1986/87:151, Ändringar i tryckfrihetsförordningen, s. 292.42Prop. 1986/87:151, Ändringar i tryckfrihetsförordningen, s. 319.

Den fortsatta beredningen skedde inom regeringskansliet under medverkan av företrädare för riksdagspartierna. 1990 resulterade arbetet i en proposition med förslag om en ny yttrandefrihetsgrundlag för ljudradio, TV och vissa liknande överföringar, filmer, videogram och andra upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar. Departementschefen drar i propositionen slutsatsen av det långa utredningsarbetet i frågan, att det utvidgade grundlagsskyddet bör grundas på det mönster som utvecklats i tryckfrihetsförordningen. Då de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna om bl.a. etableringsfrihet, ensamansvar etc. knappast kan tillämpas på de icke mediebundna yttrandena ansåg departementschefen att den nya grundlagsregleringen måste begränsas till medieformer vars innehåll är tekniskt fixerat. Refererande till vad som sagts om den lagstiftningstekniska frågan i 1986 års lagrådsremiss (se ovan) tillade departementschefen...

[f]ör egen del anser jag att, när det nu gäller att på nytt pröva frågan om den nya grundlagsregleringens omfattning, kravet på klarhet i regleringen självfallet inte på något sätt bör efterges. Systemet bör också kunna överblickas. Om ett visst medium inte kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga mönstret utan besvärande komplikationer, bör det följaktligen lämnas utanför grundlagsskyddet. Men inom en så angiven ram bör strävan vara att den nya regleringen skall ge ett så vidsträckt skydd som möjligt.

Detta uttalande sammanfattar inställningen som blev avgörande för utformningen av YGL som trädde i kraft 1 januari 1992 och för det lagstiftningsarbete som har skett därefter.

3.3 Materiella avgränsningar, exklusivitetsprincipen

Den ursprungliga tanken med tryckfrihetslagstiftningen var att den skulle reglera allt, bokstavligt talat, som framställts med hjälp av en tryckpress. Möjligen var det inte den direkta avsikten och förmodligen formulerades lagen på detta sätt eftersom man vid det tillfället inte kunde tänka sig att den tryckta skriften skulle kunna användas för något annat syfte än sådant som ansågs omfattas av yttrandefrihetens ändamål.

Under årens lopp har dock ett antal avsteg gjorts från denna princip, den s.k. exklusivitetsprincipen,43 dels genom uttryckliga undantag införda i

43 I 1812 års TF definierades skrift som ”…allt vad, genom tryck, under allmänhetens ögon lägges”. Definitionen kompletterades med en garanti att fritt välja ämne. Se Axberger, Tryckfrihetens gränser (1984), s. 40. Även i de inledande paragraferna i nu gällande TF och YGL nämns att tryck- resp. yttrandefriheten enligt grundlagarna gäller ”i vad ämne som helst”.

TF, dels genom en utveckling i praxis där gränsdragningen har skett utifrån TF:s syfte såsom det kommer till uttryck i TF 1:1, 2 st. – ”till säkerställande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning”. Publiceringen av vissa yttranden, såsom t.ex. bedrägeri, i tryckta skrifter har med hänvisning till detta ändamål inte ansetts utgöra ett bruk av den tryckfrihet som TF är avsedd att skydda och därmed inte heller missbruk av densamma. Exklusivitetsprincipen i TF 1:3 förbjuder ingripande utan stöd av TF mot missbruk av tryckfriheten. De angivna ändamålen i TF 1:1, 2 st. har fått ligga till grund för tolkningen av denna formulering. Stundtals har det uttryckts på det sättet att saken (det påstådda brottet) ”inte har med tryckfriheten att göra.”

Bland de första frågor som på detta sätt ledde till materiella avgränsningar i TF:s formella tillämpning var bestämmelserna om den s.k. litterära äganderätten (upphovsrätten), som 1876 lyftes ut från förordningen och i stället reglerades i vanlig lag. Därefter följde undantag som utvecklades i praxis för s.k. lotterimeddelanden och bedrägerier44 som begåtts via tryckta skrifter. När den första marknadsrättsliga lagen antogs 1931, lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens, berördes frågan om TF:s tillämpning på reklam. Lagen innebar en kriminalisering av lämnandet av oriktig reklamuppgift, vilket inte ansågs kräva en ändring i TF med motiveringen att det inte var meddelandet i sig som var straffbart utan ”…meddelandet såsom ett led i ett förfarande, vari ingå andra ur straffrättslig synpunkt betydelsefulla moment.”45 I betänkandet av 1944 års sakkunniga konstateras att…

…den i tryckfrihetsförordningen uttryckta principen, att denna lag ensam reglerar brottsligheten av tryckt skrifts innehåll, [har] en begränsad räckvidd. Den gäller icke i fråga om varje förfarande, i vilket skriftens innehåll, taget i bok-

stavlig mening, ingår som ett led.46

Vissa förfaranden ansåg de sakkunniga vara brottsliga i annat avseende än såsom överskridande av yttrandefrihetens gränser och tillägger att

…[d]et är alltså tryckfrihetens innebörd och syfte som här måste vara avgörande. Tryckfriheten har i första rummet till uppgift att säkerställa en fri nyhetsförmedling och en obeskuren politisk debatt, och det är denna uppgift som föranlett att tryckfriheten, såsom en förutsättning för ett fritt samhällsskick, regleras i grundlag. I nära samband med tryckfrihetens politiska uppgift står dess betydelse ur en mera vidsträckt kulturell synpunkt såsom grundval för en all-

44 Se ang. bedrägeri begånget via annonsering i tryckt skrift, NJA 1900, s. 528 och NJA 1905, s. 364.45 Axberger, Tryckfrihetens gränser (1984), s. 46 med vidare hänvisningar.46SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 119.

män upplysning. Som missbruk av tryckfriheten upptagas yttranden eller meddelanden, som äro menliga för staten eller samhällslivet eller som kränka den enskilde medborgaren. Däremot har tryckfrihetsförordningen icke tagit som sin uppgift att i alla avseenden reglera bruket av tryckta skrifter. Begagnandet av trycket såsom ett medel i den enskilda näringsverksamhetens tjänst kräver ej grundlagsskydd.47

I proposition ansluter sig departementschefen till de sakkunnigas uttalanden48 men behandlar även frågan om det är möjligt att i lagen utpeka de grundsatser som bör ligga till grund för bedömningen av vilka typer av förfaranden som skall bedömas enligt tryckfrihetsförordningens regler och vilka förfaranden som skall bedömas enligt vanlig lag. Han finner dock att formuleringen av ett sådant principstadgande möter stora svårigheter och menar att…

…[v]ad som här avses är egentligen icke något annat än ett angivande av tryckfrihetens innebörd och syfte, vilket kommit till uttryck redan i 1 kap. 1 §. Att härutöver upptaga något ytterligare därom i detta kapitel [7 kap. Om tryckfri-

hetsbrott] synes icke påkallat.49

Efter tillkomsten av 1949 års TF har den näringsrättsliga lagstiftningen ökat i omfattning och ytterligare accentuerat gränsdragningsproblem som rör TF:s tillämpningsområde, särskilt vad avser reklam. Rättsutvecklingen har främst skett genom rättspraxis men frågan har även diskuterats i förarbeten i samband med ändringar i TF och vid lagstiftning på närliggande områden, t.ex. marknadsföringslagstiftning samt lagen (1978:800) om namn och bild i reklam.

I ett antal rättsfall bl.a. från Marknadsdomstolen har några utgångspunkter för bedömningen utvecklats.50 I det s.k. Helg-Extra-målet (NJA 1975 s. 589) ansåg Högsta domstolen att ett beslut av Marknadsdomstolen avseende ingripande mot en löpsedel för en tryckt periodisk skrift uppenbarligen stred mot lag och beviljade resning. Högsta domstolen hänvisade i domen till ett uttalande som hade gjorts i samband med införandet av 1970 års lag om otillbörlig marknadsföring51 och som sedan återgivits i förarbetena till 1973 års ändringar i TF då uttryckliga undantag gjordes i grundlagstexten för möjligheten att meddela förbud mot kommersiell annons för tobak eller alkohol (TF 1:9, p. 1) samt för offentliggörande av kreditupplysning (TF 1:9, p. 3). Som ledande princip framhölls därvid, att

47SOU 1947:60, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 120.48Prop. 1948:230, Förslag till tryckfrihetsförordning, s. 37.49Prop. 1948:230, Förslag till tryckfrihetsförordning, s.172.50 Se rättsfallsöversikten i Strömberg, Tryckfrihet och marknadsföring (1980).51 SFS 1970:412, prop. 1970:57, s. 65 ff och 129 ff.

ingripanden utanför TF:s ram mot reklamåtgärder får ske endast i fråga om framställningar av utpräglat kommersiell natur och med rent kommersiella förhållanden till föremål.

Frågan om omfattningen av undantaget för alkohol- och tobaksreklam (TF 1:9, p 1) har också diskuterats i samband med lagstiftningsarbetet angående s.k. indirekt tobaksreklam. En utredning i denna fråga kom till slutsatsen att ett förbud mot sådan reklam förutsätter en ändring i TF och YGL.52 År 1998 antog EU-parlamentet och rådet direktivet 98/43/EG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror, vilket bl.a. innefattade ett omfattande förbud mot s.k. indirekt tobaksreklam. I propositionen 1999/2000:111 kom regeringen till slutsatsen att direktivets förbud mot indirekt tobaksreklam kan införas utan grundlagsändring. Propositionen överlämnades till riksdagen trots kritik från Lagrådet. Propositionen har sedermera återkallats då ovan nämnda EU-direktiv har ogiltighetsförklarats av EU-domstolen.53 Vad frågan främst handlar om här är innebörden av uttrycket ”kommersiell annons” i TF 1:9, 1 p. jämfört med det i lagförslaget använda uttrycket ”marknadsföring”.

Förslag om införande av regler i TF för att ge vägledning vid lösningen av dessa problem har förekommit i ett flertal utredningar.54 I propositionen 1986/87:151 (s. 45 ff.) förs ett omfattande resonemang om rättsläget. Något förslag om lagstiftning i frågan läggs dock inte fram, bl.a. med hänvisning till svårigheterna att formulera en tydlig och väl avvägd avgränsningsbestämmelse som å ena sidan inte går för långt och undantar exempelvis s.k. åsiktsreklam eller reklam för tryckt skrift, från TF:s skydd men å andra sidan inte heller begränsar möjligheterna till bl.a. konsumenträttsliga regleringar. Departementschefen menar att problemen får finna sin lösning i rättstillämpningen.

En annan materiell avgränsning av TF:s och YGL:s tillämpningsområde gjordes i och med att barnpornografibrottet 1999 lyftes ut från grundlagarna. Brottet infördes 1980 i brottsbalken samtidigt som TF:s brottskatalog kompletterades med motsvarande straffstadganden. I och med hänvisningen från YGL, som trädde i kraft 1992, blev barnpornografibrottet även ett yttrandefrihetsbrott. Spridning av barnpornografisk bild via något av de grundlagsskyddade medierna kunde därför bestraffas endast enligt den ordning som föreskrivs i grundlagarna. I och med utvidgningen av det

52SOU 1995:114, 125 ff.53 Målen C-376/98 och C-74/99, 2000-10-0554 Se Massmedieutredningens förslag i SOU 1972:49, Tryckfriheten och reklamen, Massmedieutredningens förslag till massmediegrundlag 9 § (SOU 1975:49, Massmediegrundlag) och Yttrandefrihetsutredningens förslag till yttrandefrihetsgrundlag, 2 kap. 4 § (SOU 1983:70, Värna yttrandefriheten).

straffbara området för barnpornografibrottet till att bl.a. omfatta även innehav av barnpornografisk bild, kom straffstadgandet i konflikt med grundläggande tryckfrihetsrättsliga principer. Lösningen blev att helt undanta barnpornografibrottet från grundlagarnas tillämpningsområde genom att dels ta bort straffstadgandet från TF:s brottskatalog, dels införa ett uttryckligt undantag för skildring av barn i pornografisk bild i grundlagarna (1 kap. 10 § TF och 1 kap. 13 § YGL).

4 Sammanfattande slutsatser

4.1 Formellt tillämpningsområde med materiella avgränsningar

Det nuvarande grundlagsskyddet för yttrandefriheten i tryckt skrift, TV, radio och vissa andra medieformer har utvecklats i Sverige under en tidsperiod av drygt 230 år och har givit upphov till en stabil rättstradition vilken har skapat ett stort utrymme för yttrandefrihetens utövande i massmedier. Den speciella, och unikt svenska, lagstiftningstekniken med ett detaljerat skydd i grundlagsform för vissa utpekade medieformer vilka har ansetts ha störst betydelse för den fria opinionsbildningen har åstadkommit en stabil och tydlig tillämpning av grundlagsskyddet. Skyddet har i princip inte varit beroende av en, mer eller mindre, skönsmässig bedömning av vad som avses med tryck- eller yttrandefrihet.

Flera undantag från denna grundläggande lagstiftningsteknik har dock utvecklats i praxis och genom ändringar i grundlagarna, särskilt under 1900-talet, och numera görs exempelvis en materiell inskränkning av det formella tillämpningsområdet med hänsyn till bl.a. bedrägeri i tryckt skrift och för vissa former av kommersiell reklam. Även om dessa undantag kan betraktas som ett principgenombrott för den ursprungliga lagstiftningstekniken i TF med formellt tillämpningsområde har principen om det formella tillämpningsområdet levt kvar som en övergripande princip – om än en försvagad sådan. Det brukar normalt sett krävas särskilt starka skäl för att inskränka tryck- och yttrandefriheten i de i grundlagarna angivna medieformerna.

Grundlagsskyddets innehåll utgår från de s.k. grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna, vilka fått sin nuvarande utformning huvudsakligen i och med 1949 års TF men som bygger på en historisk utveckling som påbörjades med 1766 års TF. Under vissa tidsperioder i grundlagsskyddets historia, särskilt under den s.k. gustavianska tiden och under andra världskriget, har tryckfriheten inskränkts, men dessa kriser har följts av reformer som återställt och tills viss del också vidareutvecklat de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna. Dessa principer har under 1900-talets senare del ansetts vara så viktiga för den grundlagsskyddade yttrandefriheten att man har strävat efter att utvidga tillämpningen av dessa till de massmedier som har fått en funktion som påminner om den tryckta skriftens. Utgångspunkten för denna utvidgning har varit att man skall använda samma lagstiftningsteknik som tryckfrihetsförordningen har byggt på sedan 1766 års TF, nämligen utpekande av vissa speciella medieformer.

Svårigheter uppkommer dock då de nya medieformerna inte är lika enkelt avgränsningsbara som traditionella massmedier har varit. Innehållet i en tidning eller ett TV-program kan numera göras tillgängligt för allmänheten på många olika sätt. Ett alternativ har då varit att beskriva de aktuella kommunikationssätten i mer generella termer och därmed inkludera även mer lösa former av masskommunikation, med risk för en minskad förutsägbarhet i tillämpningen av grundlagsskyddet och en generell försvagning av de grundläggande tryckfrihetsrättsliga principerna då dessa inte har varit möjliga att överföra fullt ut till alla nya medieformer.

Efter ett par försök med detta alternativ under 1970- och 1980-talen som inte ledde till lagstiftning har lagstiftarens inställning varit att de nya medieformer som inte utan besvärande komplikationer kan inordnas i det tryckfrihetsrättsliga systemet bör hållas utanför. Reformarbetet har därefter gått ut på att komplettera TF med ett fristående grundlagsskydd visserligen efter mönster från TF, men med något mer generella beskrivningar av medieformerna.

Samtidigt som utvidgningen av grundlagsskyddet till nya medieformer har skett har behovet ökat av att avgränsa grundlagsskyddet i materiellt hänseende. Vissa yttranden med ett visst typiskt innehåll eller syfte har, av olika anledningar, inte ansetts ha med yttrandefriheten att göra, t.ex. vissa former av kommersiell reklam och barnpornografi. I dessa fall har olika lagstiftningstekniska alternativ stått till buds. Ett alternativ har varit att uttryckliga undantag införts i grundlagarna och att deras tillämpningsområde därmed har begränsats, såsom är fallet med t.ex. ingripande mot upphovsrättsintrång eller mot tobaks- och alkoholreklam. Sådan ”utmejsling” från grundlagsskyddet har genomförts trots att det i vissa fall har varit fråga om yttranden som typiskt sett kan innebära ett utövande av tryck- respektive yttrandefriheten. Ett annat alternativ har varit att överlämna frågan till rättspraxis såsom har skett för exempelvis bedrägeri som begås via något av de skyddade medierna. I dessa fall har frågan gällt TF:s och YGL:s egenskap av särskilda straff- och processlagar. Ingripande har kunnat ske med motiveringen att åtgärden i fråga inte utgör ett missbruk av tryck- eller yttrandefriheten och med hänvisning till de angivna syftena med grundlagarna. Ett tredje alternativ har varit att kriminalisera de oönskade yttrandena som tryck- respektive yttrandefrihetsbrott, dvs. yttrandena omfattas av grundlagsskyddet men betraktas som en överträdelse av den skyddade yttrandefriheten och kan därför beivras i efterhand enligt den ordning som grundlagarna stadgar.

4.2 Historisk förklaring till den svenska lagstiftningstekniken i TF

Det särskilda yttrandefrihetsskydd som de svenska grundlagarna TF och YGL garanterar skiljer sig i flera avseenden från motsvarande regleringar i andra länder: Framför allt består skillnaden i att skyddet består av en

  • detaljreglering i grundlagsform som omfattar både konstitutionella skyddsregler, t.ex. censurförbud, och straff- och processregler för beivrandet av missbruk av den garanterade friheten och att det är
  • mediebundenhet (teknikberoende), dvs. skyddet är knutet till användning av vissa närmare utpekade medieformer, tryckt skrift, TV och radio m.fl.

Denna lagstiftningsteknik är den huvudsakliga orsaken till många av de problem som har uppstått vid tillämpningen av grundlagsskyddet på nya medier. Den stabilitet och tydlighet som det formella tillämpningsområdet innebär har ansetts ge så stora fördelar att inga alternativ har ansetts acceptabla för svenska förhållanden. Den mer än 200-åriga rättstraditionen på området har också stor betydelse.

Mot den bakgrunden kan det vara intressant att fråga sig hur det kommer sig att Sverige fick en sådan reglering och varför inget annat land har valt samma lagstiftningsteknik. Förmodligen är det inte möjligt att ge ett klart och enkelt svar på den frågan eftersom den första tryckfrihetsförordningen av år 1766 var produkten av en mängd faktorer. Inte minst spelade den politiska utvecklingen under frihetstiden stor roll. Frihetstidens parlamentarism var ständigt hotad av dem som ville återinföra enväldet vilket också lyckades i och med Gustav III:s statskupper (1772 och 1789). Det fanns därför anledning att stifta lagar som skulle motverka en sådan utveckling och underlätta bedrivandet av opposition i sådana orostider. Ett generellt stadgande till skydd för yttrandefriheten skulle tämligen enkelt kunna kringgås. Tryckfrihetsförordningens detaljerade regelsystem i grundlagsform medgav betydligt mindre tolkningsutrymme för de makthavande och ett säkrare skydd för oppositionen att få göra sin röst hörd. Det medgav också en bättre kontroll av statsverksamheten.

Tryckfriheten var således till en början främst ett vapen för oppositionen och många av dem som propagerade för tryckfrihet avsåg inte att den skulle gälla för alla och för vilket ämne som helst. Det var inte heller ovanligt att de som i opposition hade kämpat för tryckfriheten vidtog åtgärder när de själva kom till makten för att begränsa tryckfriheten för sina politiska motståndare. Det intressanta är dock att konstatera att grundprinciperna för den nuvarande tryck- och yttrandefrihetsregleringen

lades i och med antagandet av den första tryckfrihetsförordningen 1766 och att den då använda lagstiftningstekniken lever kvar än i dag.

Vid den tiden var det främsta medlet för yttrandefriheten boktryckarkonsten och den tryckta skriften. När yttrandefriheten skulle garanteras fann man det förmodligen tämligen naturligt att knyta lagstiftningen till tekniken, nämligen användningen av tryckpressen.55 Den tidigare censurlagstiftningen, som kan betraktas som tryckfrihetslagstiftningens företrädare, var redan från början knuten till innehavet av tryckpress. Dess innehavare, boktryckarna, betraktades som kungliga tjänstemän och var skyldiga att lämna tryckalster för granskning innan de publicerades. Det krävdes också tillstånd för att inneha en tryckpress. Tillstånden kunde dras in då innehavaren hade misskött sig och publicerat tryckalster som inte höll sig innanför de uppsatta ramarna. Tryckfrihetsregleringen 1766 tillät visserligen betydligt större frihet att trycka vad man ville men i likhet med censurlagstiftningen var den fortfarande en ansvarsreglering. Den väsentliga skillnaden låg i att ingripanden fick ske först efter publiceringen.

Detta förklarar dock inte varför inte utvecklingen gick samma väg i andra länder. I stort sett var ju den tekniska och politiska utvecklingen densamma i hela Europa på den tiden. Upplysningstidens idéer gav upphov till den nya politiska utvecklingen och omvälvningar i de europeiska staternas statsskick. Hur kommer det sig att inte alla, eller åtminstone några, andra länder skapade liknande tryckfrihetsgarantier som i Sverige?

En tänkbar förklaring kan vara att den politiska utvecklingen i Sverige under den s.k. frihetstiden – då TF 1766 tillkom – i många avseenden hade gått längre än i många andra länder. När yttrandefrihetsregleringarna i andra europeiska länder tillkom under 1800-talet hade utgivningsverksamheten åtminstone delvis skilts från produktionsverksamheten (tryckeriet). Fristående förlag och tidningsredaktioner började utvecklas och moderna tidningsföretag ersatte den ensamme tryckaren som också fungerade som redaktör. Med hänsyn till den utvecklingen kan det ha varit mer naturligt att inte knyta yttrandefrihetsregleringen till produktionstekniken, tryckpressen. I stället blev det vanligen generella regleringar av yttrandefriheten kompletterade med någon form av presslagstiftning.

55 Det kan dock noteras att TF 1766 gällde en frihet att yttra sig i både tryck och skrift, vilket också framgår av lagens rubrik, ”Kongl. Maj:ts nådige Förordning angående Skrif- och Tryckfriheten”. Den handskrivna skriften var på den tiden fortfarande ett alternativt massmedium, (se ovan).

England var ett av de få länder som var före Sverige med att införa en begränsad form av yttrandefrihet. År 1695 avskaffades förhandsgranskningen av det tryckta ordet. Att utvecklingen i England inte gick samma väg som i Sverige kan troligen förklaras av den angloamerikanska rättstraditionen i vilken rätten utvecklas främst genom rättspraxis. Att lagstifta i detalj om tryckfriheten framstod antagligen för engelsmännen som något udda.

Litteratur

Almerud, Nya vägar för boken. Rapport från ett projekt, Kungliga biblio-

tekets rapport nr 26, 2000-05-30 Axberger, Tryckfrihetens gränser, Liber förlag, 1984 Beckman m.fl., Kommentar till brottsbalken III, 1967 Berg, m.fl., Brottsbalken. En kommentar. Kap. 25-38. Följdförfattningar,

Nordstedts Juridik AB, 2000 Berggren, Herdenberg, Nätjuridisk guide. Frågor och svar om Internet,

Nordstedts Juridik AB, 1999 Bernitz, Kjellgren, Europarättens grunder, 1999 Brottsförebyggande rådet, IT-relaterad brottslighet, Brå-rapport 2000:2 Bååth, Tryckfrihetslagstiftningen i Sverige och några fremmande länder,

Helsingborgs typografiska anstalt, 1909 Carlén-Wendels, Nätjuridik. Lag och rätt på Internet, tredje upplagan,

Nordstedts Juridik AB, 2000 Centrum för invandringsforskning, Stockholms universitet, Rasism, dis-

kriminering och motstrategier i ett lokalt och globalt perspektiv, 1999 Computer Sweden, 1999-12-06 Danowsky, Hultengård, Medier, Internet och juridik, en rättslig vägled-

ning för medieföretag från Tidningsutgivarna, 2000 Det IT-rättsliga observatoriets rapport 5/98, Spam!? Dokumentation från

två samtal om en ny företeelse och dess rättsliga konsekvenser Det IT-rättsliga observatoriets rapport 8/98, En missbruksmodell? Obser-

vatoriets överväganden om vissa frågor rörande PuL och om utformningen av en missbruksmodell Det IT-rättsliga observatoriets rapport 10/99, Teknikoberoende yttrande-

frihetsreglering? - ett diskussionsunderlag, Martin Brinnen Eek, Nya tryckfrihetsförordningen. Svensk pressrätt i systematisk fram-

ställning, Wahlström och Widstrand, 1948 Eek, Om tryckfriheten, Gebers, 1942 Fahlbeck, Tryckfrihetsrätt, 1951 Grafiskt Forum nr 8/00 Hagman, Sveriges grundlagar med förklaringar, P.A. Nordstedt och söners

förlag, 1902 Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar. Kap. 1-12, Nordstedts Juri-

dik AB, 2000

Holmqvist m.fl., Brottsbalken. En kommentar. Kap. 13-24, Nordstedts

Juridik AB, 2000 Jareborg, Brotten, tredje häftet, Nordstedts, 1986 Malmgren, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förkla-

ringar, tredje upplagan, P. A. Nordstedt och söners förlag, 1937 Malmgren, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förkla-

ringar, elfte upplagan, P. A. Nordstedt och söners förlag, 1971 Mossberg, One book att a time. Print on demand, Teldok report 122 E,

1998 Olsson, Privatliv och Internet - som olja och vatten, Teldok och KFB kommunikationsforskningsberedningen, KFB-rapport 2000:16, TELDOK-rapport, 134, april 2000 Petrén, Ragnemalm, Sveriges grundlagar och tillhörande författningar med förklaringar, tolfte upplagan, Publica, 1980 Peurell, Users and producers on line, Kungliga biblioteket i samarbete med Statens kulturråd, 2000 Pressens samarbetsnämnd, Spelregler för press, radio, TV, augusti 2000 Radio- och TV-verket och Granskningsnämnden för radio och TV, Att sända digital marksänd TV, andra upplagan, 1999 Radio- och TV-verket och Granskningsnämnden för radio och TV, Att sända närradio, 1999 Radio- och TV-verket och Granskningsnämnden för radio och TV, Att sända program i kabel, tredje upplagan, 1999 Radio- och TV-verket, Att sända program över satellit, första upplagan, 1999 Radio- och TV-verket och Granskningsnämnden för radio och TV, Att sända radio- och TV med tillfälligt tillstånd, 1998 Radio- och TV-verket, En guide till digital TV, 1999 Radio- och TV-verket, Lokal-TV i svenska kabelnät, 2000 Radio- och TV-verket, Närradion i Sverige 1998, utgiven 1999 Radio- och TV-verket, Statistisk årsbok 1998, utgiven 1999 Radio- och TV-verket, Statistisk årsbok 1999, utgiven 2000 Radio- och TV-verket, Medieutveckling 1999, utgiven 1999 Radio- och TV-verket, Medieutveckling 2000, utgiven 2000 Radio- och TV-verket, Nyhetsbrev nr 1, januari 2000 Reuterskiöld, Sveriges grundlagar, 1924 RPS-rapport 1999:1, Hot mot anställda vid Polisen. En probleminventering med förslag till åtgärder Rydin, Om yttrandefrihet och tryckfrihet, 1859 Strömberg H., Tryckfrihetsrätt och annan yttrandefrihetsrätt, trettonde upplagan, Studentlitteratur, 1999 Strömberg T., Om konfiskation av tryckt skrift, Statsvetenskaplig tidskrift 1951, s. 130 ff

Säkerhetspolisen, Brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet 1998 Säkerhetspolisen, Brottslighet kopplad till rikets inre säkerhet 1999 Wennberg m.fl., Yttrandefrihetsgrundlagen, andra upplagan, Nordstedts

Juridik AB, 1999

Offentligt tryck

EG:s förordning nr 2887/2000 av den 18 december 2000 om tillträde till

accessnät EG dir. 89/552/EEG av den tredje oktober 1989 om samordning av vissa

bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television EG dir. 95/46/EG om skydd för enskilda personer med avseende på be-

handling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter EG dir. 95/47/EG om tillämpning av standarder för sändning av televi-

sionssignaler EG dir. 96/9/EG om rättsligt skydd för databaser EG dir. 97/36/EG om ändring av dir. 89/552/EEG av den tredje oktober

1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television EG dir. 98/84/EG av den 20 november 1998 om det rättsliga skyddet för

tjänster som bygger på eller utgörs av villkorad tillgång EG dir. 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på in-

formationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden EG:s beslut 276/1999/EG av den 25 januari 1999 om antagande av en fler-

årig handlingsplan på gemenskapsnivå för att främja en säkrare användning av Internet genom att bekämpa olagligt och skadligt innehåll på globala nät EG:s förslag till access- och samtrafikdirektiv, KOM (2000) 384 EG:s förslag till direktiv om behandling av personuppgifter och skydd för

privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation, KOM (2000) 385 EG:s förslag till direktiv med regler om auktorisations- och tillståndssys-

tem, KOM (2000) 386 EG:s förslag till direktiv om samhällsomfattande tjänster, KOM (2000)

392 EG:s förslag till direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, KOM (2000) 393 prop. 1940:270 med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningen m.m. prop. 1948:230 med förslag till tryckfrihetsförordning m.m.

prop. 1964:133 med förslag till ändring i tryckfrihetsförordningenprop. 1972:5 med förslag till skadeståndslag m.m. prop. 1973:92 med förslag till lagstiftning om straff för luftfartssabotage

m.m. prop. 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten prop. 1975/76:209, Fri- och rättigheter i grundlag prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. prop. 1989/90:70 Våldsskildringar i rörliga bilder prop. 1990/91:64 Yttrandefrihetsgrundlag m.m. prop. 1990/91:179 om följdlagstiftning till yttrandefrihetsgrundlagen m.m. prop. 1993/94:10 om pliktexemplar av dokument prop. 1993/94:118 Några rättegångsfrågor i tryckfrihets- och yttrandefri-

hetsmål m.m. prop. 1994/95:23 Ett effektivare brottmålsförfarande prop. 1995/96:160 Radio- och TV-lag prop. 1996/97:61 Översyn av telelagen m.m. prop. 1997/98:15 Ansvar för elektroniska anslagstavlor prop. 1997/98:43Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundla-

gens tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. prop. 1997/98:44 Personuppgiftslag prop. 1997/98:184 Ändringar i radio-_och_TV-lagen (1996:844), m.m. prop. 1997/98:190 Elektronisk handel prop. 1998/99:92 Ändringar i telelagen m.m. prop. 1999/2000:11Personuppgiftslagens överföringsregler prop. 1999/2000:86 Ett informationssamhälle för alla prop. 2000/01:33 Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och exe-

kution bet. 1993/94:KU21 Grundlagsändringar inför ett svenskt medlemskap i

Europeiska unionen bet. 1997/98:KU18 Personuppgiftslag bet. 1997/98:KU19Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundla-

gens tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. bet. 1998/99:KU4Tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundla-

gens tillämpningsområden - barnpornografifrågan m.m. (vilande grundlagsförslag och följdagstiftning) bet. 1998/99:KU15Personuppgiftslagenbet. 1999/2000:KU7 Personupgiftslagens överföringsregler bet. 2000/01:KU3 Statlig förvaltning bet. 2000/01:KU5 Lagstiftningsprocessen bet. 2000/01:KU9 Yttrande- och tryckfrihetsfrågor SOU 1947:60 Förslag till tryckfrihetsförordning (1944 års tryckfrihetssak-

kunniga) SOU 1953:14 Förslag till brottsbalk (Straffrättskommittén)

SOU 1969:14 Filmen, censur och ansvar (Filmcensurutredningen) SOU 1975:49 Massmediegrundlag (Massmedieutredningen) SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter (1973 års fri- och rättig-

hetsutredning) SOU 1979:49 Grundlagsskyddad yttrandefrihet (Yttrandefrihetsutred-

ningen) SOU 1983:70 Värna yttrandefriheten (Yttrandefrihetsutredningen) SOU 1990:12 Meddelarrätt (Meddelarskyddskommittén) SOU 1993:10 En ny datalag (Datalagsutredningen) SOU 1993:37 Justitiekanslern (Betänkande av 1991 års JK-utredning) SOU 1996:40 Elektronisk dokumenthantering (IT-utredningen) SOU 1997:29 Barnpornografifrågan (Barnpornografiutredningen) SOU 1997:39 Integritet, offentlighet, informationsteknik (Datalags-

kommittén) SOU 1997:49 Grundlagsskydd för nya medier (Mediekommittén) SOU 1999:30 Yttrandefriheten och konkurrensen (Mediekoncentra-

tionskommittén) SOU 1999:55 Konvergens och förändring (Konvergensutredningen) SOU 1999:85 Bredband för tillväxt i hela landet (IT-infrastrukturutred-

ningen) SOU 2000:55 Radio och TV i allmänhetens tjänst (Utredningen om radio

och TV i allmänheten tjänst) SOU 2000:88 Organiserad brottslighet, hets mot homosexuella, m.m.

(Kommittén om straffansvar för organiserad brottslighet, m.m.) SOU 2000:111 IT-infrastruktur för stad och land (Bredbandsutredningen) SOU 2001:3 Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (Offentlighets-

och sekretesskommittén) DsJu 1986:4 Förslag om följdlagstiftning till en grundlagsreform angående

yttrandefriheten Ds 1997:85 Remissammanställning över Mediekommitténs och Barnpor-

nografiutredningens betänkanden