Sammanfattning av uppdraget

Kommittén skall se över förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt lämna förslag till behövliga lagändringar. Översynen skall innefatta följande överväganden:

• om förfarandet vid ändringar i länsindelningen bör lagregleras,
• om det bör möjliggöras för regeringen att besluta om extra val vid större indelningsändringar, samt
• om regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall kunna föranstalta om folkomröstning i sådana områden som indirekt berörs av en ansökanom indelningsändring.

Bakgrund

Med stöd av regeringens bemyndigande den 25 november 1999 (dir. 1999:98) tillkallade statsrådet Lejon en parlamentarisk kommitté med uppdrag att föreslå åtgärder som skall dels öka medborgarnas möjligheter till insyn och deltagande i den kommunala demokratin, dels stärka den kommunala representativa demokratins funktionssätt och former. Kommittén, som har antagit namnet Kommundemokratikommittén, överlämnade den 5 juni 2001 sitt huvudbetänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) (Ju2001/4295/D).

Regeringen beslutade den 3 maj 2001 att ge kommittén i tilläggsuppdrag att utreda behovet av särskilda bestämmelser för avgöranden på kommunal nivå av långsiktig karaktär och av stor principiell och ekonomisk betydelse (dir. 2001:36). Detta tilläggsuppdrag skall redovisas till regeringen senast den 30 september 2001.

Gällande bestämmelser om indelningsändringar m.m.

Ändringar i länsindelningen

Den nuvarande länsindelningen har, bortsett från några mindre justeringar av gränserna, bestått sedan år 1810. I 1634, 1719 och 1720 års regeringsformer var länen uppräknade. I 1809 års regeringsform angavs att landet skulle vara indelat i hövdingdömen. Regeringsformen i sin nuvarande lydelse innehåller inte några bestämmelser om länen eller länsindelningen. Regeringsformen förutsätter dock att det skall finnas länsstyrelser och därmed att Sverige är indelat i län. I 11 kap. 8 § första stycket regeringsformen anges att länsstyrelserna lyder under regeringen. Av 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) följer vidare att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Inte heller ger förordningen (1990:1510) med länsstyrelseinstruktion några anvisningar om landets indelning i län. Indelningen får i stället anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över rikets indelning som förs av Kammarkollegiet (jfr prop. 1995/96:38 s. 7, SOU 1995:27 s. 486 och 487 och SOU 1967:23 s. 59 och 60).

Hur länsindelningen ser ut i Sverige framgår av regeringens tillkännagivanden om länens indelning i kommuner. Regeringen utfärdade senast ett sådant tillkännagivande den 29 oktober 1998 (SFS 1998:1349). Tillkännagivandena upplyser endast om hur Sveriges indelning i län ser ut vid en viss tidpunkt och är således inte normgivande.

Det finns inte heller några författningsbestämmelser om förfarandet vid ändring i länsindelningen. Regeringen anses dock ha rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen. När det gäller frågor om mera omfattande ändringar har det ansetts att sådana bör underställas riksdagen (jfr prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 7 och 8).

Ändringar i landstingsindelningen

I 1 kap. 7 § och 8 kap. 5 §regeringsformen anges att det i riket finns primärkommuner och landstingskommuner samt att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms i lag. Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet (Gotlands kommun står utanför landstingsindelningen). Om två eller flera län läggs samman, skall en sammanläggning därför ske också av landstingen.

I 2 kap. lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, den s.k. indelningslagen, regleras bl.a. förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om landstingen samt befogenheterna att besluta om sådan indelningsändring. Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen besluta om ändring i landstingsindelningen om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen får dock ändras endast om det kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller en del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. När det är fråga om mindre ändringar enligt 1 kap. 3 § indelningslagen får dock en indelningsändring beslutas av Kammarkollegiet.

En ansökan om en ändring i landstingsindelningen skall enligt 2 kap. 10 § indelningslagen ges in till Kammarkollegiet. Ansökan kan göras av ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle beröras av ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet kan också på eget initiativ ta upp frågan om en indelningsändring. Det är Kammarkollegiet som har till uppgift att göra den utredning som behövs. Kammarkollegiet har möjlighet att uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. Utredningen skall omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. Om den aktuella indelningsändringen bör föranleda en ändring också i någon annan indelning, skall utredningen omfatta även denna ändring.

Visar Kammarkollegiets utredning att landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. Behöver någon annan indelning ändras, skall Kammarkollegiet också upprätta förslag till en sådan ändring. Därefter skall Kammarkollegiet överlämna ärendet till regeringen med ett eget yttrande. Kollegiet får avslå en ansökan om indelningsändring, om kollegiet finner att ändringen inte bör göras. Ett sådant beslut får överklagas till regeringen.

Enligt vad som tidigare anförts kan regeringen ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Principen om överensstämmelse mellan indelningen i landsting och län innebär dock att regeringen inte bör genomföra större förändringar av landsting utan riksdagens medverkan.

Ändringar i kommunindelningen

I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa avseenden från den reglering som gäller förändringar av landstingsindelningen. Lagen innehåller en särskild bestämmelse om att vid prövningen av frågan om en indelningsändring skall särskild hänsyn tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring, får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. I lagen anges att särskild hänsyn också skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter.

En ansökan om ändringar i den kommunala indelningen kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. Ansökan skall ges in till Kammarkollegiet.

Kammarkollegiets utredning och yttrande i indelningsärenden

Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämplig utredning kommer till stånd i alla typer av indelningsärenden. Normalt bör någon form av utredning ske i varje indelningsärende. Lagens krav på att lämplig utredning skall ske innebär att utredningen inte behöver ges större omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet. Utredningen kan alltid avbrytas, om det framkommer att någon ändring inte bör komma till stånd.

När det gäller kommunförändringar föreskrivs att en särskild undersökning skall göras i fråga om befolkningens inställning, när det finns skäl till det. Kammarkollegiet beslutar om en undersökning skall göras eller inte såvida det inte gäller en undersökning i ett ärende som länsstyrelsen utreder, vilket är fallet när länsstyrelsen har beslutanderätten i huvudsaken (om kommuner som berörs av en mindre indelningsändring är ense om denna och ändringen avser kommuner i samma län). Undersökningen av befolkningens inställning skall i sådant fall göras av länsstyrelsen. Den kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande.

Förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157 s. 45, 46 och 118) klargör att ortsbefolkningen aldrig kan anses tala för kommunen i ett indelningsärende. Det kan bara kommunfullmäktige göra. Vidare understryks att man vid bedömningen av resultatet av en folkomröstning måste ta hänsyn inte bara till hur de deltagande röstat utan också till hur många av de röstberättigade som deltagit, vilket anges vara en bra mätare på intresset för frågan i området.

Kommunala folkomröstningar

Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. I lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar finns bestämmelser om förfarandet vid sådana folkomröstningar. Det finns inte någon lagreglerad möjlighet att hålla folkomröstning inom ett län. Med stöd av bestämmelserna i kommunallagen kan dock en folkomröstning hållas i ett landsting. En folkomröstning kan omfatta hela eller delar av en kommun eller ett landsting eller ett urval av dess medlemmar (prop. 1993/94:188 s. 50).

Kommundemokratikommitténs slutsatser när det gäller proceduren vid indelningsändringar

Kommundemokratikommittén har haft i uppgift att se över bestämmelserna i indelningslagen och vid behov föreslå ändringar som kan underlätta proceduren vid indelningsändringar. Kommittén har även haft i uppgift att överväga behovet av och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extraval med anledning av indelningsändring.

I sitt huvudbetänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) har kommittén gjort bedömningen att någon förändring av själva proceduren från ansökan till eventuellt beslut om indelningsändring inte är påkallad. Kommittén anser att det är önskvärt att det tillskapas en möjlighet till extra val, så att en beslutad indelningsändring kan genomföras inom kortare tid än vad som nu är möjligt. Kommittén har ansett att de författningsändringar som behövs för att möjliggöra ett sådant extra val bör bedömas ytterligare.

Bostadsutskottets betänkande 2000/01:BoU13

Den 12 juni 2001 biföll riksdagen vad bostadsutskottet hemställt i sitt betänkande Ändring i läns- och landstingsindelningen (bet. 2000/01:BoU13). I betänkandet föreslogs att riksdagen skulle som sin mening tillkännage för regeringen att en utredning skall göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun. Enligt utskottets mening tillgodosåg inte lagstiftningen rimliga krav på inflytande för den befolkning som närmast skulle beröras av ett beslut om ändrad läns- och landstingstillhörighet, dvs. medborgarna i den kommun indelningsändringen gäller.

Behovet av ett tilläggsuppdrag

Indelningslagen har i princip varit oförändrad sedan lagen trädde i kraft år 1979. Bestämmelserna om landstings- och kommunindelningen skiljer sig åt i vissa hänseenden, bl.a. när det gäller vilken hänsyn som skall tas till befolkningens önskemål i en fråga om indelningsändring. En väsentlig skillnad är att en delning av en kommun mot den kommunens vilja kan ske enbart om det finns synnerliga skäl för delningen. Det kan dock ifrågasättas om inte de rättsliga villkoren för delning av landsting respektive kommun så långt det är möjligt bör vara desamma. När det gäller ändringar i länsindelningen finns det över huvud taget inte någon lagreglering. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att det är angeläget med en genomgripande översyn av bestämmelserna om indelningsändringar.

Riksdagen har genom indelningslagen överlåtit på regeringen att fatta beslut i indelningsfrågor som gäller kommun- och landstingsindelningen. Principen om överensstämmelse mellan indelningen i län och landsting innebär dock att regeringen inte bör genomföra större förändringar av landsting utan riksdagens medverkan. Den gällande ordningen innebär också i praktiken att regeringen kan handlägga en fråga om ändring i landstingsindelningen på två olika sätt: antingen som ett lagstiftningsärende eller som ett förvaltningsärende. Kommittén bör överväga om detta kan anses utgöra en ändamålsenlig ordning.

Kommittén har i sitt huvudbetänkande gjort vissa överväganden när det gäller proceduren vid större indelningsändringar och bl.a. ansett att det bör vara möjligt för regeringen att besluta om extra val vid sådana ändringar. När det gäller frågan om extra val har kommittén ansett att frågan bör utredas ytterligare. Regeringen anser att även denna fråga bör innefattas i den aktuella översynen.

I ansökningar om större indelningsändringar förekommer det att hänvisning görs till resultatet av en folkomröstning som hänför sig till endast en del av en kommun eller ett landsting. Kommittén skall överväga om det vid prövningen av en sådan ansökan skall vara möjligt att på lämpligt sätt utröna hur befolkningens inställning ser ut i områden som även indirekt berörs av en eventuell indelningsändring, t.ex. i en annan kommun eller ett annat landsting eller andra delar av en kommun eller ett landsting.

Uppdraget

Kommittén skall göra en översyn av förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt lämna förslag till behövliga lagändringar. Kommittén bör därvid bl.a. överväga om det finns någon anledning att ha kvar de nuvarande skillnaderna när det gäller rättsliga villkor för delning av landsting respektive kommuner. En annan fråga som skall utredas är om förfarandet vid ändringar i länsindelningen bör lagregleras. Om så bedöms vara fallet skall förslag lämnas till sådana regler. Kommittén skall vidare överväga om det är ändamålsenligt att en fråga om ändring i landstingsindelningen kan handläggas både som ett lagstiftningsärende och som ett förvaltningsärende.

I uppdraget ingår också att utreda om det bör vara möjligt för regeringen att besluta om extra val vid större indelningsändringar samt om regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, skall kunna föranstalta om folkomröstning i sådana områden som indirekt berörs av en ansökan om indelningsändring. Vilken tyngd befolkningens inställning i en indelningsfråga bör ha är också något som bör övervägas i detta sammanhang.

Det står kommittén fritt att även lämna förslag till övriga författningsändringar som kan behövas.

Tidsplan för arbetet

Kommittén skall redovisa resultatet av detta tilläggsuppdrag till regeringen senast den 31 mars 2002.

(Justitiedepartementet)