Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentetsoch rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet skall genomföras i svensk rätt. Utredaren skall lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet kan föranleda.

Bakgrund

I Sverige finns inom olika områden speciallagstiftning om produktsäkerhet. Det finns bl.a. särskilda regler för livsmedel, läkemedel, kemikalier, fordon och elektrisk materiel. Det finns vidare lagstiftning för specifika varugrupper som har sin grund i EG:s produktdirektiv, exempelvis lagen (1992:1326) om personlig skyddsutrustning för privat bruk, lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet och lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar. Produktsäkerhet i allmänhet regleras genom produktsäkerhetslagen (1988:1604), som skall tillämpas när det saknas speciallagstiftning. Vidare skall produktsäkerhetslagen tillämpas på specialreglerade varor och tjänster, i den mån speciallagstiftningen saknar motsvarande former av säkerhetsåtgärder.

Rådets direktiv 92/59/EEG av den 29 juni 1992 om allmän produktsäkerhet genomfördes i Sverige 1994 genom i huvudsak vissa ändringar i produktsäkerhetslagen.

Europaparlamentet och rådet antog den 3 december 2001 direktiv 2001/95/EG om allmän produktsäkerhet. Direktivet ersätter rådets direktiv 92/59/EEG om allmän produktsäkerhet. Det nya direktivet skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 15 januari 2004. Detta föranleder en översyn av den svenska lagstiftningen på området.

Produktsäkerhetslagen

Produktsäkerhetslagen tillämpas på sådana varor och tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet och på varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet. En förutsättning är dock att varan eller tjänsten i inte obetydlig omfattning utnyttjas eller kan komma att utnyttjas av konsumenter för enskilt bruk.

Lagen har till ändamål att motverka att varor och tjänster orsakar skada på person eller egendom. För att uppnå detta kan en näringsidkare åläggas att lämna säkerhets- och varningsinformation, förbjudas att sälja varor eller tjänster samt åläggas att återkalla varor och tjänster. En näringsidkare kan också förbjudas att exportera en farlig vara. Ett åläggande eller ett förbud enligt lagen får dock inte meddelas i den mån det i annan författning eller i beslut av myndighet har meddelats särskilda bestämmelser om varan eller tjänsten med samma ändamål som åläggandet eller förbudet skulle fylla.

Beträffande åläggande om säkerhetsinformation krävs att näringsidkaren tillhandahåller en vara eller tjänst utan att lämna information som har särskild betydelse för att förebygga att varan eller tjänsten orsakar skada på person eller egendom. När det gäller övriga typer av ingripanden krävs att det föreligger särskild risk för skada på person eller egendom.

Konsumentverket utövar tillsyn enligt produktsäkerhetslagen. För specialreglerade varor och tjänster ligger dock tillsynsansvaret på den myndighet som anges i specialregleringen. Exempel på sådana tillsynsmyndigheter är Livsmedelsverket, Elsäkerhetsverket och Kemikalieinspektionen.

Om Konsumentverket eller någon annan tillsynsmyndighet finner att någon åtgärd behövs för att motverka att en vara eller tjänst orsakar skada på person eller egendom, bör förhandlingar inledas med det ansvariga företaget. Om ärendet är brådskande eller andra skäl talar emot det, behöver tillsynsmyndigheten inte föra förhandlingar. Om det behövs ett åläggande eller förbud, skall tillsynsmyndigheten överlämna frågan till Konsumentombudsmannen (KO). KO kan därefter ansöka om ett sådant åläggande eller förbud hos Marknadsdomstolen, som prövar frågan. Om det finns särskilda skäl, kan åläggande eller förbud meddelas av Marknadsdomstolen även för tiden till dess frågan slutligt har avgjorts. Marknadsdomstolen kan även förbjuda en näringsidkare att exportera en vara, om näringsidkaren tillhandhåller en vara som innebär en särskild risk för allvarlig skada på person. I fall som inte är av större vikt kan KO förelägga ett företag att lämna säkerhets- eller varningsinformation (informationsföreläggande), förbjuda företaget att fortsätta att sälja varan eller tjänsten (förbudsföreläggande) eller ålägga företaget att återkalla en vara eller tjänst (återkallelseföreläggande). Ett sådant föreläggande måste emellertid godkännas av företaget för att bli gällande. Om föreläggandet blir godkänt av näringsidkaren, gäller det som ett åläggande eller förbud av Marknadsdomstolen. Ett åläggande eller förbud skall förenas med vite, om det inte är uppenbart onödigt.

Näringsidkare är skyldiga att på anmaning av en tillsynsmyndighet avge yttrande och lämna de upplysningar som begärs samt tillhandahålla handlingar, varuprover och liknande som kan ha betydelse för utredningen. För att tillsynsmyndigheten skall kunna kontrollera att förbudet eller åläggandet följs, gäller denna skyldighet även efter det att ett förbud eller åläggande meddelats.

Tidigare utrednings- och lagstiftningsarbete

Produktsäkerhetslagen trädde i kraft den 1 juli 1989 (prop. 1988/89:23, bet. 1988/89:LU13, rskr. 1988/89:61). Dessförinnan reglerades allmänna produktsäkerhetsfrågor bl.a. i 3 och 4 §§ i 1975 års marknadsföringslag (1975:1418). Till grund för lagstiftningsärendet låg Produktåterkallelsekommitténs betänkande Produktsäkerhetslag (SOU 1987:24).

Produktsäkerhetslagen ändrades 1991 då det infördes en möjlighet för Marknadsdomstolen att förbjuda näringsidkare att exportera varor som medför särskilda risker för allvarliga personskador (prop. 1990/91:91, bet. 1990/91:LU31rskr. 1990/91:271, SFS 1991:358).

År 1994 genomfördes rådets direktiv 92/259/EEG om allmän produktsäkerhet genom i huvudsak vissa ändringar i produktsäkerhetslagen (prop. 1993/94:203, bet. 1993/94:UU23, rskr. 1993/94:367, SFS 1994:610). Regeringen gjorde då bedömningen att gällande lagstiftning i huvudsak uppfyllde direktivets krav och mot denna bakgrund föreslogs endast en mindre lagändring avseende möjligheterna att återkalla farliga produkter. Produktsäkerhetsutredningen ansåg emellertid i sitt betänkande Produktsäkerhetslagen och EG (SOU 1993:88) att mer omfattande ändringar i lagen var nödvändiga för att anpassa den svenska lagstiftningen till direktivet. Utredningen föreslog bl.a. att det skulle införas en definition av begreppet "säker vara". Som en del av genomförandet av direktivet beslutade regeringen även förordningen (1993:1322) om informationsutbyte inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet i fråga om farliga konsumentvaror.

Produktsäkerhetslagens tillämpningsområde utvidgades 1996 till att även omfatta varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet (prop. 1995/96:123bet. 1995/96:LU21, rskr. 1995/96:211, SFS 1996:334).

I den konsumentpolitiska kommitténs betänkande Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29) konstaterades att behovet av snabba ingripanden är särskilt stort inom produktsäkerhetsområdet. Det påtalades också att dagens ordning med domstolsprocess är en resurskrävande procedur som kan tillgripas endast i begränsad omfattning. Därtill pekade kommittén på att det finns omotiverade skillnader mellan de befogenheter som Konsumentverket respektive KO har enligt produktsäkerhetslagen och de befogenheter som andra tillsynsmyndigheter har enligt speciallagstiftning på produktsäkerhetsområdet. Kommittén ansåg att Konsumentverket på detta område bör ges rätt att utfärda förbud eller ålägganden vid vite med möjlighet att överklaga till domstol (se s. 369-401). Kommittén lämnade i denna del inte några författningsförslag. I propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001-2005 (prop. 2000/01:135) gjorde regeringen bedömningen att det finns skäl att närmare överväga KO:s befogenheter att snabbt kunna ingripa när det t.ex. gäller produkter som utgör en omedelbar fara för konsumenterna. Regeringen uttalade också att denna fråga kommer att övervägas i samband med den nu aktuella översynen av produktsäkerhetslagstiftningen (se s. 78-81). Det kan vidare nämnas att frågan om huruvida beslutsbefogenheterna skulle ges till vederbörande tillsynsmyndighet eller till domstol också diskuterades i förarbetena till produktsäkerhetslagen (se prop. 1988/89 s. 63-64). Denna fråga var också föremål för regeringens bedömning i samband med genomförandet av rådets direktiv 92/259/EEG om allmän produktsäkerhet (se prop. 1993/94 s. 231-233).

Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivet

Syftet med det nya direktivet är att säkerställa att endast säkra produkter släpps ut på marknaden (artikel 1). Det omfattar alla produkter som är avsedda för konsumenter eller som kan komma att användas av konsumenter, under rimligt förutsebara förhållanden, och som tillhandahålls i kommersiell verksamhet oavsett om produkten är ny eller gammal. Vissa undantag görs dock för antikviteter och produkter som skall renoveras innan de tas i bruk, om konsumenten får information om förhållandet före köpet (artikel 1 och 2).

Direktivet omfattar inte tjänster, men kommissionen skall enligt direktivet identifiera behov, möjligheter och prioriteringar för gemenskapsåtgärder i fråga om tjänsters säkerhet och överlämna en rapport till Europaparlamentet och rådet före den 1 januari 2003 tillsammans med lämpliga förslag på området (artikel 20).

I direktivet definieras begreppen produkt, säker produkt, farlig produkt, allvarlig risk, tillverkare, distributör, återkallelse och tillbakadragning (artikel 2).

Tillverkare åläggs enligt direktivet att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. En produkt som uppfyller nationella standarder som överför s.k. europastandarder presumeras under vissa förhållanden vara säker (artikel 3). Kommissionen skall ge de europeiska standardiseringsorganen i uppdrag att utarbeta dessa standarder i enlighet med en procedur som motsvaras av den som finns i produktdirektiv som har utarbetas enligt den s.k. nya metoden, som infördes 1985 inom dåvarande EG (artikel 4).

I förhållande till det tidigare produktsäkerhetsdirekivet har tillverkarna och distributörerna nu fått ett större informationsansvar gentemot konsumenterna och myndigheterna. Dessutom åläggs företagen ett större ansvar att samarbeta med tillsynsmyndigheterna (artikel 5).

Medlemsstaterna skall se till att tillverkare och distributörer iakttar skyldigheterna enligt direktivet så att endast säkra produkter släpps ut på marknaden. Medlemsstaterna skall därför säkerställa att det finns regler om effektiva, proportionella och avskräckande påföljder om företagen inte följer de nationella reglerna. Tillsynsmyndigheterna skall ha befogenheter att vidta nödvändiga åtgärder mot företagen, om de inte uppfyller kraven på att endast släppa ut säkra produkter på marknaden (artikel 6-8). Den s.k. försiktighetsprincipen har införts i direktivet (artikel 8.2).

I direktivet anges de grundläggande allmänna kraven på medlemsstaternas marknadsövervakning (artikel 9).

Informationsutbyte till följd av att en medlemsstat exempelvis begränsar utsläppandet av en produkt på marknaden skall även fortsättningsvis ske inom ramen för RAPEX, som är ett nätverk för snabbt informationsutbyte i händelse av allvarlig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Kommissionen har också själv möjlighet att i vissa fall fatta beslut som innebär att medlemsstaterna åläggs att inom en viss tid vidta åtgärder mot farliga produkter. En produkt som varit föremål för ett sådant beslut skall enligt huvudregeln vara förbjuden att exportera från gemenskapen (artikel 11-12).

Huvudregeln är att information som rör de risker som produkter medför för konsumenters hälsa och säkerhet skall vara tillgänglig för allmänheten (artikel 16).

Behovet av en översyn av lagstiftningen

Det nya allmänna produktsäkerhetsdirektivets struktur har påtagliga likheter med det tidigare produktsäkerhetsdirektivet (direktiv 92/59/EEG). Produktsäkerhetslagens systematik skiljer sig däremot på flera punkter från såväl det nya som det gamla direktivet. Det finns bl.a. mot den bakgrunden behov av att göra en utförlig analys av hur det nya direktivet skall genomföras i svensk rätt. I det följande anges exempel på frågor som behöver belysas närmare.

Direktivet innehåller en generalklausul som föreskriver att endast säkra produkter får släppas ut på marknaden. I direktivet finns vidare definitioner av vissa grundläggande begrepp, bl.a. begreppen säker produkt och farlig produkt. Det anges också vad som särskilt skall beaktas vid bedömningen av om en produkt skall betraktas som säker. Bland annat föreskrivs att en produkt skall presumeras vara säker om den uppfyller sådana icke bindande nationella standarder som överför europastandarder. Produktsäkerhetslagens systematik och regelverk i detta avseende överensstämmer inte med direktivet.

I direktivet ställs krav på samarbete mellan myndigheter och tillverkare och distributörer. De sistnämnda åläggs bl.a. att på eget initiativ informera myndigheterna när de känner till att en produkt som de har släppt ut på marknaden medför risker för konsumenterna som inte är förenliga med de allmänna säkerhetskraven. De åläggs också att samarbeta med de behöriga myndigheterna. Direktivets föreskrifter i dessa avseenden är mer långtgående än de svenska bestämmelserna. Det aktualiserar också ansvarsfördelningen och samarbetet mellan inte bara de olika myndigheterna som verkar inom produktsäkerhetsområdet utan även mellan myndigheter och näringslivet. I direktivet ställs krav i båda avseenden. Till detta kommer direktivets föreskrifter om påföljder vid överträdelser av nationella bestämmelser som antagits till följd av direktivet. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna skall fastställa regler om effektiva, proportionella och avskräckande påföljder vid sådana överträdelser. Detta aktualiserar en översyn av produktsäkerhetslagens sanktionssystem.

Medlemsstaterna skall enligt direktivet bl.a. se till att de nationella tillsynsmyndigheterna har befogenheter att vidta en rad olika åtgärder. Som exempel kan nämnas att kunna fatta beslut som begränsar utsläppandet av produkter på marknaden eller som kräver att produkter återkallas. Produktsäkerhetslagen ger inte tillsynsmyndigheten några sådana befogenheter.

Kommissionen kan enligt direktivet under vissa förhållanden besluta att ålägga medlemsstaterna att vidta åtgärder på nationell nivå mot en produkt som medför en allvarlig risk för konsumenternas hälsa och säkerhet. Till ett sådant förbud skall enligt huvudregeln kopplas ett beslut om exportförbud. Medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att genomföra beslutet inom en viss angiven tid. En fråga som behöver belysas närmare är hur ett sådant beslut bör genomföras i Sverige. I detta sammanhang uppkommer även frågan om direktivets bestämmelse om exportförbud påverkar regleringen om exportförbud i produktsäkerhetslagen.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet skall genomföras i svensk rätt.

Utredaren skall lägga fram förslag till de författningsändringar som bedöms nödvändiga och andra åtgärder som direktivet kan ge anledning till. Utredaren är fri att lämna de förslag i övrigt som utredningsarbetet kan föranleda.

Utredaren skall vid uppdragets genomförande hålla sig underrättad om genomförandearbetet i andra medlemsstater, framförallt de nordiska länderna.

Vid den konsekvensanalys av små företags villkor som skall göras enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474) skall utredaren samråda med Näringslivets Nämnd för Regelgranskning.

Uppdraget skall redovisas senast den 26 september 2003.

(Justitiedepartementet)