Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall

· göra en kartläggning av regleringen av olika associationsformer på försäkringsområdet - inbegripet tjänstepensionsmarknaden - i några med Sverige jämförbara länder och utvärdera denna reglering

· göra en genomgripande översyn av nu gällande bestämmelser med inriktning på att skapa en modern och tydlig associationsrättslig reglering av försäkringsverksamhet och då särskilt

- granska de för- och nackdelar som finns med olika associationsformer och i det sammanhanget särskilt analysera förutsättningarna för en effektiv ägarstyrning

- analysera frågor om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna

- överväga hur försäkringstagarna kan ges ett ökat inflytande över styrningen i företag där de bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant inflytande bör utövas

· beakta följande vägledande principer

- en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas och aktieägarnas intressen

- en effektiv ägarstyrning som minskar risken för intressekonflikter

· lämna förslag på en framtida reglering av rörelsereglerna för understödsföreningar

· genomföra en författningsteknisk översyn och föreslå en ny försäkringsrörelselag, omfattande såväl bestämmelser om försäkringsrörelsens bedrivande som sådana associationsrättsliga särregler som skall finnas i förhållande till den allmänna lagstiftningen på det associationsrättsliga området

· analysera behovet av en särreglering för små ömsesidiga försäkringsbolag och små understödsföreningar och lämna förslag på en framtida reglering

· lämna förslag på hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut bör genomföras i svensk lagstiftning.

Bakgrund

Försäkringsverksamhet i olika associationsformer

Försäkringsrörelse kan i Sverige bedrivas i försäkringsbolag och försäkringsföreningar (understödsföreningar). Försäkringsbolag kan associationsrättsligt vara av två slag, försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag.

I ett försäkringsaktiebolag är aktieägarna inte personligen ansvariga för bolagets åtaganden och förpliktelser. Aktiekapitalet tillsammans med övrigt eget kapital fungerar, på samma sätt som i ett allmänt aktiebolag, som en garanti för borgenärsintressena. Försäkringsaktiebolag kan bedrivas antingen som vinstutdelande bolag eller enligt ömsesidiga principer.

Reglerna för ett vinstutdelande försäkringsaktiebolag innebär att aktieägarna - enligt allmänna bolagsrättsliga principer - svarar för riskkapitalet i bolaget. I dessa bolag finns en tydlig gränsdragning mellan försäkringstagarnas medel och aktieägarnas kapital eftersom det av bolagsordningen skall framgå hur vinst och förlust skall fördelas mellan dem.

De livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer kan dock inte jämställas med aktiebolag i vanlig mening. Ömsesidighetsprincipen innebär nämligen att det överskott som uppstår i rörelsen skall tillfalla försäkringstagarna. Att aktieägarna därmed inte kan förvänta sig någon avkastning på sitt aktiekapital, får till konsekvens att det i huvudsak är försäkringstagarna som bidrar med riskkapitalet. Trots detta har aktieägarna i praktiken ett i det närmaste oinskränkt inflytande över hur verksamheten bedrivs.

Grunden för företagsformen ömsesidiga försäkringsbolag och dess struktur är delägarnas, dvs. försäkringstagarnas intressegemenskap. Försäkringstagarna är både delägare och fordringsägare i bolaget. De har möjlighet att styra bolaget antingen genom direkt utövande av rösträtt på bolagsstämma eller genom de delegerade, om sådana valts på lokala stämmor. Under vissa förutsättningar kan försäkringstagarna i ett ömsesidigt skadeförsäkringsbolag bli ansvariga för bolagets förpliktelser. Ett sådant bolag kan nämligen i bolagsordningen föreskriva att en delägare skall täcka skulder, avsättningar och förluster genom att göra kapitaltillskott till bolaget (s.k. uttaxering). Ett ömsesidigt försäkringsbolag är, i likhet med en förening, en sammanslutning av ett inte på förhand bestämt antal personer. Dess medlemsantal kan således variera utan att avtalet mellan delägarna, dvs. bolagsordningen, behöver ändras.

En understödsförening är i princip uppbyggd som en ekonomisk förening. Föreningarna skall som huvudregel vara slutna i den bemärkelsen att de huvudsakligen är avsedda för anställda i ett visst eller vissa företag, personer tillhörande en viss yrkesgrupp eller liknande.

En understödsförening kan - utan vinstintresse - meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring. Understödsföreningar indelas vanligen i pensionskassor, sjukkassor, begravningskassor samt sjuk- och begravningskassor. I gruppen pensionskassor ingår tjänstepensionskassor, vilkas verksamhet huvudsakligen avser pensionsförsäkringar på grund av anställning.

Försäkringsmarknaden i Sverige

Vid utgången av 2002 fanns det ungefär 450 försäkringsbolag etablerade på den svenska marknaden - en marknad som dock domineras av ett fåtal stora aktörer. Utländska försäkringsbolags verksamhet är generellt av begränsad omfattning. Det är främst genom uppköp av svenska försäkringsbolag som utländska aktörer etablerat sig här i landet.

Försäkringsmarknaden indelas vanligtvis i marknaderna för liv- respektive skadeförsäkring.

Livförsäkringsmarknaden består av fondförsäkring och traditionell livförsäkring. Fondförsäkring bedrivs uteslutande i vinstutdelande aktiebolag - traditionell livförsäkring däremot i form av vinstutdelande aktiebolag, aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer, ömsesidiga bolag och understödsföreningar. Förutom ett par stora ömsesidiga bolag domineras marknaden för traditionell livförsäkring av aktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer. Understödsföreningarna har en liten del av den totala livförsäkringsmarknaden. Tjänstepensionskassorna intar dock en särställning och är den grupp av föreningar som har den största betydelsen från såväl allmän som enskild synpunkt.

Skadeförsäkringsmarknaden består av en mängd olika delmarknader och graden av koncentration skiljer sig åt mellan dem. I huvudsak domineras dock de olika marknaderna av ett litet antal stora försäkringsbolag som antingen drivs i form av vinstutdelande aktiebolag eller ömsesidiga bolag. På denna marknad finns även ett flertal större och mindre lokala ömsesidiga bolag.

Allmänt om regleringen av försäkringsverksamhet

De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras i försäkringsrörelselagen (1982:713, FRL). Lagen innehåller både associationsrättsliga och näringsrättsliga regler för bolagen.

De associationsrättsliga reglerna har utformats med bestämmelserna i aktiebolagslagen (1975:1385, ABL) som förebild. Reglerna har dock modifierats med hänsyn till den verksamhet försäkringsbolagen bedriver och till de ömsesidiga försäkringsbolagens karaktär. ABL har under 1990-talet genomgått en omfattande omarbetning med grund i Aktiebolagskommitténs arbete - en kommitté som avlämnade sitt slutbetänkande Ny Aktiebolagslag (SOU 2001:1) i januari 2001. Motsvarande regler i FRL har endast delvis reformerats. Under nästkommande år avser regeringen att lämna förslag till en lagtekniskt helt ny, komplett ABL, där även hänsyn skall tas till resterande förslag från kommittén. Detta innebär ändringar i regleringen av bl.a. bolagsbildning, ökning och nedsättning av aktiekapitalet, vinstutdelning, tvångsinlösen av minoritetsaktier och ansvarsfrågor.

De näringsrättsliga reglerna för försäkringsbolag har relativt nyligen moderniserats. Tyngdpunkten för reformen är lagd på bestämmelserna om livförsäkringsbolag. Förändringarna syftar till att ge större frihet åt försäkringstagarna och försäkringsbolagen att själva komma överens om försäkringsavtalens villkor och därigenom underlätta produktutveckling och stimulera konkurrens. Genom reformen stärktes även försäkringstagarnas ställning genom hårdare krav på information och en tydligare gränsdragning mellan aktieägarnas och försäkringstagarnas kapital. Lagstiftningen trädde i kraft den 1 januari 2000 (se prop. 1998/99:87).

Parallellt med denna reform påbörjades en översyn av den associationsrättsliga lagstiftningen för försäkringsbolag och bankaktiebolag. I en promemoria om ny associationsrätt för bankaktiebolag och försäkringsbolag (dnr Fi 98/476) föreslås ändringar i den associationsrättsliga regleringen för dessa bolag. Promemorian har resulterat i ny lagstiftning för bankaktiebolag (prop. 1997/98:166) innebärande att bankaktiebolagslagen avskaffades och att ABL i stället utgör den associationsrättsliga grunden för bankaktiebolagen. Bankrörelselagen innehåller dock vissa särbestämmelser för bankaktiebolag.

Den verksamhet som bedrivs i understödsföreningar omfattas av lagen (1972:262) om understödsföreningar (UFL). De associationsrättsliga bestämmelserna i UFL bygger i stor utsträckning på regelverket i den numera ersatta 1951 års lag om ekonomiska föreningar. UFL innehåller också näringsrättsliga regler.

Även lagstiftningen för understödsföreningar har varit föremål för utredning under senare år. Understödsutredningens betänkande Försäkringsföreningar (SOU 1990:101) har följts av ett betänkande från Försäkringsföreningsutredningen, Försäkringsföreningar - ett reformerat regelsystem (SOU 1998:82). Det sistnämnda betänkandet innehåller såväl en översyn av de associationsrättsliga som de näringsrättsliga reglerna för understödsföreningar. Inte något av betänkandena har lett till lagstiftning.

De utländska försäkringsbolagens verksamhet regleras i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige. I lagen finns bestämmelser som är gemensamma för alla utländska försäkringsgivare med verksamhet här i landet, men även regler som varierar beroende på om försäkringsgivaren finns inom eller utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, EES.

Redovisningsregler för såväl försäkringsbolag som understödsföreningar finns i lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag.

De civilrättsliga bestämmelserna om avtalsförhållandet mellan försäkringsgivare och försäkringstagare finns i lagen (1927:77) om försäkringsavtal och i konsumentförsäkringslagen (1980:38). I maj 2003 beslutade regeringen en lagrådsremiss om ny försäkringsavtalslag. Remissen innehåller förslag till en ny lag som omfattar hela försäkringsavtalsrätten.

Både nationellt (Placeringsutredningens betänkanden SOU 2003:14 och SOU 2003:84) och inom EU (det s.k. solvens II-projektet) pågår arbeten som syftar till att reformera nuvarande tillsynsregler för försäkringsföretag. Till detta kommer det inom EU bedrivna arbetet med inriktning på att införa nya redovisningsstandarder. Resultatet av dessa översyner kommer inom några år sannolikt att innebära en avsevärt förändrad och mer europeiskt harmoniserad reglering av försäkringsföretagens rörelse och redovisning.

Försäkringsdirektiven och direktivet om tjänstepensionsinstitut

EG-arbetet med att genomföra etablerings- och tjänstefrihet avseende direkt försäkringsverksamhet har skett i etapper. Först i och med den s.k. tredje generationens direktiv, det tredje skadeförsäkringsdirektivet och det tredje livförsäkringsdirektivet (92/49/EEG respektive 92/96/EEG), genomfördes den inre marknaden på försäkringsområdet. Denna bygger på principerna om en enda auktorisation, hemlandstillsyn, minimiharmonisering av viktigare regler för försäkringsverksamhet och om ömsesidigt erkännande av nationella regler för denna verksamhet.

Försäkringsdirektiven har för försäkringsbolagen genomförts i svensk rätt genom ändringar i FRL och genom moderniserade regler för utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige. Motsvarande har dock inte skett beträffande understödsföreningarna. Försäkringsföreningsutredningen konstaterade att gällande regler för understödsföreningar endast i begränsad omfattning uppfyller de minimikrav som följer av dessa direktiv. Enligt de överväganden som gjordes av utredningen är det emellertid endast ett fåtal understödsföreningar som omfattas av dem (se SOU 1998:82 s. 94-96).

Regleringen av understödsföreningarna har fått förnyad aktualitet i och med det nyligen antagna tjänstepensionsdirektivet, Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/41/EG av den 3 juni 2003 om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut. Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning senast den 23 september 2005. Med direktivet avses att skapa en inre marknad för tjänstepensionsinstitut och det syftar ytterst till att möjliggöra en effektiv förvaltning av tjänstepensionskapital samtidigt som pensionstagarnas trygghet garanteras.

Med tjänstepensionsinstitut avses institut som, oavsett dess rättsliga form, förvaltar fonderade medel i syfte att tillhandahålla pensionsförmåner i samband med yrkesutövning. Direktivet är avsett att reglera sådana institut som inte redan omfattas av gemenskapslagstiftning.

För Sveriges del är direktivet direkt tillämpligt på understödsföreningar som förvaltar tjänstepensioner, s.k. tjänstepensionskassor. Därutöver faller pensionsstiftelser, som regleras i lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. (tryggandelagen), inom direktivets tillämpningsområde. Oavsett att ändamålet med dessa stiftelser endast är att trygga arbetsgivarens utfästelse om pension till arbetstagare och deras efterlevande, dvs. utgöra säkerhet för att utfästelsen kan fullgöras, uppfyller stiftelserna direktivets krav på att instituten i fråga skall förvalta tjänstepensionsmedel utifrån syftet att tillhandahålla pensionsförmåner.

I direktivet ges dessutom en valmöjlighet för medlemsstaterna att tillämpa flertalet av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. I Sverige får direktivet främst betydelse för de institut som agerar på marknaden för kollektivavtalsgrundade tjänstepensionsplaner. Förvaltande institut för dessa planer är i huvudsak försäkringsföretag.

Direktivet ger även medlemsstaterna en möjlighet att från dess tillämpning undanta institut som förvaltar pensionsplaner som sammanlagt har färre än 100 medlemmar. Dessa institut skall dock ha rätt att på frivillig grund tillämpa direktivets regler.

Direktivet innehåller minimiregler om villkoren för att bedriva verksamhet och om hur den löpande tillsynen över instituten skall vara anordnad. Uppställda placeringsregler är av i huvudsak kvalitativ karaktär i enlighet med den s.k. aktsamhetsprincipen, med vissa möjligheter för medlemsstaterna att införa kvantitativa regler. Direktivet öppnar, som nämnts, för gränsöverskridande verksamhet, dvs. ger tjänstepensionsinstitut etablerade i en medlemsstat rätt att med stöd av sin auktorisation i hemlandet erbjuda sina tjänster till uppdragsgivare i en annan medlemsstat och omvänt. Som ett utflöde av principen om en enda auktorisation skall tillsynen över instituten i princip koncentreras till hemlandsmyndigheten. Ett avsteg görs dock vad gäller tillsynen över institutens efterlevnad av tillämpliga arbetsmarknads- och socialrättsliga regler, vilka värdlandsmyndigheterna skall svara för.

Behovet av en utredning och utgångspunkter för denna

Behovet av och principerna för en översyn av reglerna för försäkringsföretag

Den associationsrättsliga regleringen av försäkringsbolag och understödsföreningar är till stora delar föråldrad och svåröverskådlig. Det finns därför ett behov av en övergripande - även språklig och författningsteknisk - modernisering och en anpassning till den allmänna associationsrättsliga regleringen i ABL och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (EFL). Regeringen har redan tidigare slagit fast att försäkringsbolag bör lyda under samma associationsrättsliga regler som allmänna företag, om inte avvikelser är motiverade med hänsyn till verksamhetens inriktning, de ömsesidiga bolagens särart, skyddet för försäkringstagarnas och andra ersättningsberättigades intressen eller hänsynen till EG:s rättsregler (prop. 1998/99:87 s. 146-152). Motsvarande resonemang bör i princip även omfatta nya associationsrättsliga regler för understödsföreningar.

Förutsättningarna för att bedriva försäkringsverksamhet har påtagligt förändrats under det senaste decenniet. Harmoniseringen av rörelsereglerna till det europeiska regelverket, produkt- och avtalsfrihet i försäkringsrörelsereformens spår, ökade krav på den externa redovisningen samt den snabba tillväxten på de finansiella marknaderna är alla bidragande faktorer till detta. Denna utveckling har emellertid synliggjort vissa påtagliga brister i främst det associationsrättsliga regelverket för de olika företagsformer som förekommer på området. Detta förhållande accentuerar behovet av en fortsatt översyn av regleringen av försäkringsföretag i linje med intentionerna bakom försäkringsrörelsereformen.

Bristerna har varit särskilt märkbara när det gäller regleringen av livförsäkringsaktiebolag som drivs enligt ömsesidiga principer (se regeringens uppdrag den 20 mars 2003 till Finansinspektionen att granska livförsäkringsbolagens verksamhet, dnr Fi 2003/760 och 1265 samt Finansinspektionens rapport Intressekonflikter i livbolagen, 2003:2).

Ett grundläggande problem är att försäkringstagarna har begränsade möjligheter till insyn i och inflytande över styrningen av verksamheten i dessa bolag trots att de bidrar med i stort sett hela riskkapitalet. I stället är det aktieägarna - vilka endast bidrar med en mindre del av detta kapital - som har allt inflytande över bolagens verksamhet. Denna rollfördelning kan komma att påverka bolagens styrning i negativ riktning för försäkringstagarna. Den kan även medföra svåra överväganden när det gäller bl.a. livförsäkringsbolagens överskottshantering och tillsynen av denna (se delbetänkandet från Placeringsutredningen SOU 2003:14 s. 39). Att dessa bolag inte får dela ut vinst till sina aktieägare kan dessutom innebära en ovillighet från ägarnas sida att satsa ytterligare kapital i rörelsen. Möjligheten att anskaffa riskkapital är således begränsad, vilket särskilt i en krissituation kan skapa problem för dessa bolag.

Även de bestämmelser som styr de ömsesidiga bolagen innebär svårigheter vad gäller bolagens möjlighet att anskaffa kapital och fördela överskott. I vissa fall kan det även i denna associationsform finnas risk för att intressekonflikter får genomslag på bolagets styrning eftersom försäkringstagare har små möjligheter att bidra till en effektiv ägarstyrning - ett förhållande som i praktiken ger företagsledningen stor frihet och ökar risken att verksamheten inte bedrivs i ägarnas intresse.

Till detta kommer att understödsföreningarna regleras på ett otidsenligt sätt - både ur ett associations- och näringsrättsligt perspektiv. Som nämnts har försäkringsdirektiven inte genomförts för dessa föreningar samtidigt som regleringen av dem fått förnyad aktualitet i och med tjänstepensionsdirektivet.

Mot denna bakgrund finns det således ett stort behov av en modernisering av det associationsrättsliga regelverket för olika verksamhetsformer på försäkringsområdet. Behovet av en sådan reform understryks även av de harmoniseringssträvanden som finns inom EU beträffande regleringen av försäkringsföretagens rörelse och redovisning. Reglerna bör främja en aktiv styrning från företagets ägare samt ge goda förutsättningar för olika associationer att säkerställa sin kapitalförsörjning och fördela eventuella överskott. De bör också bidra till att försäkringstagarnas ställning stärks antingen genom att det görs en tydlig åtskillnad mellan försäkringstagarnas medel och bolagets riskkapital eller genom att de intressenter som bidrar med riskkapital får inflytande över bolagets styrning.

Under den tid UFL varit i kraft har omfattande förändringar skett i lagstiftningen för försäkringsbolag, inte minst till följd av Sveriges medlemskap i EU. Även produkter och struktur på försäkringsmarknaden har förändrats avsevärt under denna tid. Det är således uppenbart att rörelsereglerna för understödsföreningar är föråldrade. I syfte att öka konkurrensen bör dessa regler vara neutrala i förhållande till gällande regelsystem för andra associationsformer på försäkringsmarknaden och de bör främja samma skyddsintressen och principer som legat till grund för nya rörelseregler för försäkringsbolag (se prop. 1998/99:87 s. 144). Associationsformen bör således inte styra vilka slag av försäkringar eller på vilka marknader försäkringar får meddelas. Det är därför lämpligt att understödsföreningar ges samma möjligheter och incitament som försäkringsbolag att utveckla och samordna sina verksamheter som ett komplement till samhällets grundförsäkringar.

Sammanfattningsvis bör det övergripande syftet med utredarens förslag vara att för framtiden lägga fast moderna regler för försäkringsföretag, såväl i ett nationellt som i ett internationellt perspektiv. Regleringen bör utformas så att den stärker försäkringstagarnas ställning samtidigt som den underlättar produktutveckling och stimulerar konkurrens.

En framtida lagstruktur

ABL skall utgöra den associationsrättsliga grunden för försäkringsaktiebolag. De associationsrättsliga särregler som bör finnas för dessa bolag bör integreras med de näringsrättsliga reglerna. En sådan regelstruktur har systematiska och redaktionella fördelar. Samtidigt underlättas utvecklingen av associationsrätten för försäkringsaktiebolagen genom att de förändringar som beslutas inom den allmänna bolagsrätten blir gällande för dessa bolag, om inte avvikelser krävs.

Av bl.a. historiska skäl regleras de ömsesidiga bolagen i dag genom en kombination av bolags- och föreningsrättsliga regler. Även för dessa bolag bör en lagstruktur väljas som främjar en utveckling i takt med förändringarna i den associationsrättsliga lagstiftningen för företag i allmänhet. Oavsett om utredaren föreslår att ABL eller EFL - eller en kombination av dessa regler - skall utgöra den associationsrättsliga grunden för de ömsesidiga bolagen, bör de särregler som bedöms nödvändiga samlas i en lag som är gemensam för försäkringsbolagen.

För understödsföreningar bör regleringen i EFL ligga till grund i associationsrättsligt hänseende. När rörelsereglerna för dessa föreningar nu skall moderniseras och göras mer neutrala i förhållande till försäkringsbolagen är det lämpligt att samtliga försäkringsföretag omfattas av samma rörelselag. En sådan lösning har uppenbara systematiska och redaktionella fördelar.

I en ny försäkringsrörelselag bör således samlas alla rörelseregler för försäkringsföretag och de associationsrättsliga särregler som anses motiverade med hänsyn till respektive företagskategoris särart.

Nya regler för tjänstepensionsinstitut

Utredaren skall lämna ett heltäckande förslag på hur tjänstepensionsdirektivet bör genomföras i svensk lagstiftning. Utredaren skall därvid göra en kartläggning av den svenska tjänstepensionsmarknaden och göra en utvärdering av denna. Resultatet av utvärderingen bör ligga till grund för det förslag som lämnas. Utredaren skall särskilt analysera om Sverige bör tillämpa valmöjligheten för medlemsstaterna att tillämpa vissa av direktivets regler på livförsäkringsbolagens tjänstepensionsverksamhet. Av konkurrensneutralitetsskäl bör utgångspunkten för denna analys vara att reglerna skall tillämpas på denna verksamhet. Utredaren skall vidare särskilt överväga om Sverige bör tillämpa valmöjligheten för medlemsstaterna att undanta sådana institut som förvaltar pensionsplaner som har färre än 100 medlemmar. En annan särskild fråga för utredaren är att lämna förslag på hur reglerna för pensionsstiftelserna skall samordnas med den försäkringsrättsliga regleringen. Hit hör t.ex. att på lämpligt sätt anpassa de bestämmelser om bl.a. placering och tillsyn som nu finns i tryggandelagen till de nya regler som tjänstepensionsdirektivet kan föranleda. Utredaren skall vidare lämna förslag på en reglering av tjänstepensionskassor, i ljuset av de förslag som lämnas beträffande ny associations- och rörelsereglering för försäkringsföreningar.

Direktivet är tillämpligt på alla tjänstepensionsinstitut, oavsett rättslig form. Utredarens förslag till ny lagstiftning på detta område skall därför bygga på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att inte hindra uppkomsten av nya former av tjänstepensionsinstitut.

Direktivet kommer sannolikt att innebära att den internationella konkurrensen på tjänstepensionsområdet ökar. Det är viktigt att svenska aktörer ges möjlighet att konkurrera på samma villkor som sina europeiska motsvarigheter. Utredarens förslag till lagstiftning skall därför bygga på en analys av hur lagstiftningen bör vara utformad för att främja sådan konkurrensneutralitet.

Med utgångspunkt i analysen av tjänstepensionsmarknaden bör utredaren även överväga behovet av andra ändringar i gällande reglering för sådana institut som omfattas av tjänstepensionsdirektivet än sådana som är direkt föranledda av direktivet.

De regeländringar som föreslås till följd av direktivet skall vara samordnade med de regeländringar som föreslås inom ramen för det övriga utredningsarbetet.

En internationell utblick

På en alltmer harmoniserad europeisk försäkringsmarknad är det viktigt att den svenska regleringen inte utan särskilda skäl avviker från motsvarande regelverk i andra medlemsländer. En avvikande svensk reglering kan leda till hämmad konkurrens och dålig produktutveckling. Utredaren skall därför i ljuset av internationella jämförelser kartlägga regleringen av olika associationsformer på försäkringsområdet - inbegripet tjänstepensionsmarknaden - och göra en utvärdering av denna.

Närmare om utredningsuppdraget

Modern associationsrättslig lagstiftning

Den associationsrättsliga översynen skall omfatta samtliga associationsrättsliga bestämmelser i FRL och UFL. Flertalet av dessa regler har i dag sin motsvarighet i ABL eller i EFL. I uppdraget bör ingå att jämföra bestämmelserna i försäkringslagarna med regleringen i den allmänna associationsrätten och för varje bestämmelse bedöma behovet av associationsrättslig särreglering för de olika formerna av försäkringsföretag. I sitt arbete skall utredaren beakta nu pågående arbete inom den allmänna associationsrätten.

Utredaren skall särskilt granska de för- och nackdelar som finns med verksamhetsformen ömsesidiga försäkringsbolag jämfört med övriga associationsformer på området och utifrån denna analys lämna förslag på en framtida reglering av dessa bolag.

Oavsett vilken associationsrättslig grund utredaren finner lämplig bör de ömsesidiga försäkringsbolagen ges möjlighet att på ett enkelt och smidigt sätt ombildas till försäkringsaktiebolag eller moderniserade försäkringsföreningar. Utredaren bör därför överväga om det bör skapas särskilda ombildningsregler för dessa bolag.

Vissa särskilda associationsrättsliga frågor

I varje associationsform uppkommer frågan om hur hanteringen av överskott i verksamheten bör regleras. I dessa sammanhang finns olika och ibland motstående intressen som måste vägas mot varandra. För att någon skall vara villig att bidra med riskkapital bör denne även ha rätt till avkastning på insatt kapital. Detta gäller givetvis aktieägare och andra delägare, men i svensk traditionell livförsäkring bidrar även försäkringstagarna via sina premier med sådant kapital. Med denna utgångspunkt har såväl försäkringstagarna som aktieägarna rätt till avkastning i relation till deras respektive riskkapitalbidrag.

Frågorna om fördelning av överskott mellan olika grupper som bidrar med riskkapital i de olika associationsformerna bör därför särskilt uppmärksammas av utredaren. I det sammanhanget bör beaktas att regleringen av förhållandet mellan kategorier inom en association måste fungera väl med motsvarande reglering av förhållandet mellan associationen och tredje man. Regelverket får således inte utformas på ett sätt som försvårar anskaffandet av externt kapital och regleringen får inte heller vara sådan att associationens åtaganden upplevs som osäkra eller otydliga.

Det resonemang som nu förts gäller även rätten till inflytande i ett försäkringsföretag. Utredaren skall därför även överväga hur försäkringstagarna kan ges ökat inflytande över styrningen i företag där dessa bidrar med riskkapital och i vilka former ett sådant inflytande bör utövas.

Livförsäkringsaktiebolag tillämpar i princip samma regler som skadeförsäkringsaktiebolag i fråga om avsättningar till - och nedsättning av - överkursfond. Endast vinstutdelande livförsäkringsbolag omfattas dock av regler om reservfond. Livförsäkringsbolag som inte får dela ut vinst skall i stället inrätta en särskild fond för överskott som får användas för förlusttäckning, en konsolideringsfond. Fondens primära syfte är att fungera som konsolideringsbuffert och innebär att försäkringstagarna bidrar till bolagets riskkapital. Eftersom det har kunnat ifrågasättas om det är möjligt att utforma bestämmelser som kan trygga försäkringstagarnas intressen med en konsolideringsfond i vinstutdelande bolag, har inrättandet av en sådan fond inte medgetts för den typen av bolag (se prop. 1998/99:87 s. 208 f). Utredaren bör särskilt överväga de nuvarande reglerna om konsolideringsfond.

Utredaren bör i detta sammanhang även överväga möjligheten att tillåta andra finansieringsformer i ett vinstutdelande bolag som möjliggör för försäkringstagarna att bidra till bolagets riskkapital utan att deras intressen hotas. Utredaren bör analysera om ombildningsreglerna till vinstutdelande bolag behöver ändras som en konsekvens av ett sådant förslag.

Genom försäkringsrörelsereformen infördes möjligheter för försäkringsaktiebolag att använda vissa nya upplåningsformer i syfte att underlätta anskaffande av riskkapital. Skadeförsäkringsaktiebolag och vinstutdelande livförsäkringsaktiebolag har nu möjlighet att med vissa begränsningar ta upp lån mot konvertibla skuldebrev eller skuldebrev med optionsrätt till nyteckning. Sådana livförsäkringsaktiebolag får även ge ut vissa former av vinstandelsbevis.

För ömsesidiga försäkringsbolag har det dock inte föreslagits några ändrade regler om upplåning. Vid reformen hänvisade regeringen i stället till att det fanns anledning att återkomma till frågan i samband med en associationsrättslig översyn (se prop. 1998/99:87 s. 269). Det är uppenbart att nuvarande regler för dessa bolag innebär bristande möjligheter att anskaffa externt riskkapital, detta trots möjligheter att anskaffa kapital genom förlagslån och genom tillskott av garantikapital under rörelsens gång. Utredaren skall därför analysera och föreslå lämpliga former för anskaffning av externt riskkapital i ömsesidiga försäkringsbolag.

Ändrade rörelseregler för understödsföreningar

Utredaren skall göra en fullständig översyn av rörelsereglerna för understödsföreningar. Detta innebär främst frågor om förutsättningar för tillstånd, omfattningen av tillåten försäkringsrörelse, skuldtäckning, riskspridning, matchning, buffertkapital, riskkontroll och tillsyn. Utredaren bör i sitt arbete särskilt beakta att understödsföreningarna är mycket olika i storlek, karaktär och inriktning. En särskild fråga är därför att utreda tillämpningsområdet för den nya regleringen och behovet av eventuella övergångsregler.

Behov av en särreglering för små försäkringsföretag

Fram till 1982 var små ömsesidiga försäkringsbolag, s.k. sockenbolag, undantagna från tillämpningen av då gällande försäkringsrörelselag. Husdjurssockenbolagen var undantagna direkt, medan övriga sockenbolag hade möjlighet att få dispens. I nu gällande FRL, som i princip omfattar alla sockenbolag, kvarstår dispensmöjligheterna. Dispensregeln motiveras med att dessa bolags verksamhet i allmänhet är okomplicerad och att vissa bestämmelser i FRL därför är onödiga och tyngande för dem. I samband med den senaste rörelsereformen uttalade regeringen att den - i avvaktan på en senare översyn - inte var beredd att föreslå att små lokala bolag skulle undantas från den försäkringsrättsliga särregleringen.

Även i UFL finns en dispensregel med stöd av vilken inansinspektionen har beslutat att vissa små understödsföreningar skall stå under begränsad tillsyn. I Försäkringsföreningsutredningens betänkande föreslås att även de små föreningarna - efter en längre övergångstid - skall anpassa sin verksamhet till de nya strängare krav som ställs enligt utredningens lagförslag, eller annars upphöra med verksamheten. Som nämnts innehåller tjänstepensionsdirektivet en möjlighet till särreglering av små tjänstepensionsinstitut.

Sammantaget finns det således skäl att nu samlat se över regleringen för små försäkringsföretag och understödsföreningar. Utredaren bör analysera behovet av särreglering för dessa olika former av mindre omfattande verksamhet och lämna förslag på en framtida reglering. Utredaren bör särskilt undersöka möjligheten att skapa ett självständigt regelverk för små försäkringsföretag som tar hänsyn till dessa företags särart.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Utredaren skall också, vad gäller redovisningen av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets regelnämnd.

Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 31 augusti 2005. Delbetänkande skall lämnas senast den 30 september 2004 i den del som gäller genomförandet i svensk lagstiftning av tjänstepensionsdirektivet.

(Finansdepartementet)