Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att göra en översyn av behovet av sådana extraordinära smittskyddsåtgärder som är nödvändiga för att förhindra att en spridning av en allvarlig smitta hos människor leder till en svår påfrestning på samhället i fred. Med smittskyddsåtgärder avses åtgärder som riktar sig till människor.

Utredaren skall bl.a.

• kartlägga och analysera behovet av extraordinära åtgärder inom smittskyddet och inom andra områden med anknytning till smittskyddet,
• föreslå åtgärder med utgångspunkt i den genomförda analysen och uppmärksammade brister,
• överväga och föreslå förändringar av lagstiftningen,
• noggrant beakta de rättssäkerhetsfrågor som uppkommer under utredningen, samt
• inhämta upplysningar om rättsliga regleringar av motsvarande åtgärder och planerade förändringar i dessa i de övriga nordiska länderna samt i något annat europeiskt land.

Bakgrund

Människors allt mer omfattande resande, den ökade invandringen och handeln med livsmedel bidrar till att infektionssjukdomar som blossar upp i en del av världen i dag har en mycket större spridningspotential än tidigare. Nya allvarliga infektionssjukdomar har också uppträtt eller kunnat identifieras. Samtidigt har redan kända sjukdomar återuppstått, uppträtt i nya regioner eller uppträtt på ett förändrat sätt. Risken för terrorhandlingar i form av avsiktlig spridning av biologisk smitta har aktualiserats, särskilt efter terrorhandlingarna i USA den 11 september 2001. Sammantaget kan sägas att det skett en ökning av biologiska hot och risker vilket medfört större krav på samhällets förmåga att hantera kriser.

Samhällets smittskydd omfattar en mängd olika åtgärder som alla syftar till att minska spridningen av smittsamma sjukdomar. De bestämmelser som återfinns i smittskyddslagen (1988:1472) och i annan lagstiftning av betydelse för människors skydd mot smitta ger goda förutsättningar för samhället att i fredstid förebygga och begränsa spridning av smittsamma sjukdomar med mycket hög dödlighet. Ett utbrott av en allvarlig smittsam sjukdom i Sverige eller i Sveriges omvärld kan dock vara så allvarligt eller så omfattande att det inte kan hanteras inom samhällets normala smittskydd. I en sådan extrem situation kan samhället vara i behov av ett snabbt ingripande med extraordinära smittskyddsåtgärder för att förhindra att spridningen av smittan leder till en svår påfrestning på samhället i fred.

För att möta de nya kraven på samhällets förmåga att hantera kriser har regeringen vidtagit en rad åtgärder. Redan i juni 2000 tillsatte regeringen en arbetsgrupp inför freds- och krigstida hot inom området nukleära, biologiska och kemiska (NBC) stridsmedel, med uppgift att lämna förslag till förbättrad beredskap m.m. Arbetsgruppen överlämnade sin slutrapport den 13 januari 2003. Regeringen har också tillsatt 11 september- utredningen (Ju 2001:13, dir. 2001:120) som har till uppgift att kartlägga och analysera myndigheternas och de övriga offentliga organens samlade beredskap och förmåga att förhindra, bekämpa och i övrigt hantera omfattande terroristattentat och andra likartade extraordinära händelser i Sverige.

Under år 2002 har regeringen i propositionen Samhällets säkerhet och beredskap (prop. 2001/02:158) lämnat en redogörelse för hur strukturen för krishanteringen i samhället skall förstärkas. För att möjliggöra en effektiv planering hos myndigheterna av sådan verksamhet som är särskilt viktig vid svåra påfrestningar på samhället i fred respektive vid höjd beredskap har verksamheterna delats in i sex samverkansområden. Samhällets krishanteringsförmåga vid svåra påfrestningar på samhället i fred bör dock ha sin utgångspunkt i myndigheternas reguljära verksamhet.

Begreppet svår påfrestning på samhället i fred

Svåra påfrestningar på samhället i fred kan sägas utgöra olika slag av extrema situationer med låg sannolikhet. En svår påfrestning utgör inte en enskild händelse i sig utan är ett tillstånd som kan uppstå när en eller flera händelser utvecklar sig eller trappas upp till att omfatta flera delar av samhället. Definitionsmässigt skall dessa vara av sådan omfattning att allvarliga störningar uppstår i viktiga samhällsfunktioner eller att grundläggande värden hotas och att samordnade insatser från olika myndigheter och organ krävs för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna (Samhällets säkerhet och beredskap, prop. 2001/02:158).

Ansvaret för att behövliga åtgärder vidtas inom smittskyddet åvilar enligt smittskyddslagen landstingen. Undantag gäller dock för åtgärder mot objekt som sprider eller misstänks sprida smittsamma sjukdomar. För dessa har kommunen ansvar enligt smittskyddslagen. Smittskyddsläkaren har det övergripande ansvaret för smittskyddet inom det område där han eller hon verkar. Ansvaret för att direkta smittskyddsåtgärder vidtas ligger dock i de flesta fall på den behandlande läkaren eller annan hälso- och sjukvårdspersonal.

Socialstyrelsen har tillsynsansvar över smittskyddet i landet och meddelar föreskrifter och allmänna råd till ledning för arbetet i landsting och kommuner.

Smittskyddsinstitutet, som är expertmyndighet, följer och analyserar det epidemiologiska läget nationellt och internationellt samt föreslår de åtgärder som krävs för att smittskyddet skall fungera effektivt.

Socialstyrelsens och Smittskyddsinstitutets medverkan i totalförsvaret regleras bl.a. i förordningen (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap.

Därutöver finns ytterligare myndigheter med ansvar för att antingen vidta åtgärder för att förhindra att smitta sprids till människor eller med ansvar för andra frågor av betydelse för smittskyddet bl.a. Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket och Krisberedskapsmyndigheten.

De huvudsakliga bestämmelserna om åtgärder för att förhindra spridning av smitta finns i smittskyddslagen och smittskyddsförordningen (1989:301). Bestämmelser med anknytning till smittskydd finns bl.a. i miljöbalken, hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), lagen (1952:270) om skyddsympning vid krig eller krigsfara m.m., läkemedelslagen (1992:859), zoonoslagen (1999:658) och sekretesslagen (1980:100).

En utvärdering av det svenska smittskyddet med tonvikt på smittskyddslagen och övriga författningar har genomförts av en parlamentarisk kommitté, 1996 års smittskyddskommitté. I kommitténs slutbetänkande Smittskydd, samhälle och individ (SOU 1999:51) föreslås en ny smittskyddslag och en rad förändringar i andra författningar som rör smittskyddet. I betänkandet görs bl.a. en kartläggning och utvärdering av olika åtgärder för att förhindra smittspridning samt en analys av frågor som rör den enskildes rättssäkerhet. I betänkandet föreslås bl.a. att regeringen skall bemyndigas att utfärda särskilda föreskrifter om smittskyddet i fredstid om en epidemi av en allvarlig smittsam sjukdom brutit ut eller hotar att bryta ut i landet. Bemyndigandet föreslås inte omfatta begränsningar i medborgarnas grundlagsfästa skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp eller frihetsberövande enligt 2 kap.6, 8 och 12 §§regeringsformen. Betänkandet har remissbehandlats. På regeringens uppdrag har Socialstyrelsen dessutom kompletterat vissa förslag i betänkandet. I syfte att ytterligare förbättra smittskyddet i landet avser regeringen att under innevarande år presentera en proposition med förslag till ny smittskyddslag.

För fem år sedan påbörjade Socialstyrelsen en samlad planering av beredskapsinsatserna inom sitt sektorsområde. Arbetet har inom smittskyddsområdet mynnat ut i ett kunskapscentrum för mikrobiologisk beredskap. Socialstyrelsen, Smittskyddsinstitutet, Försvarets forskningsinstitut, Statens veterinärmedicinska anstalt och Försvarsmakten ingår i centrumets styrgrupp. Inom centrumet finns fyra verksamheter. Den första är en specialstyrka vid Linköpings universitetssjukhus som har utrustning och kunskaper att vårda och transportera patienter med höggradigt smittsamma sjukdomar. Den andra verksamheten utgörs av Smittskyddsinstitutets säkerhetslaboratorium för diagnostik av smittämnen med hög dödlighet. Den tredje verksamheten utgörs av uppbyggnaden av en fältepidemiologisk grupp som snabbt skall kunna utvärdera och bekämpa epidemier av allvarlig smitta. Den fjärde verksamheten är att påbörja bildandet av en epidemiologisk databas med uppgifter om ovanliga infektioner och vilka smittämnen som kan utgöra potentiella biologiska stridsmedel.

Socialstyrelsen har vidare genomfört en översyn av beredskapslagringen av läkemedel och deras tillgänglighet med hänsyn till den förändrade hotbilden. Dessutom pågår en översyn av riktlinjer för såväl pandemi som bioterrorism. Denna översyn beräknas vara slutförd under våren 2003.

Efter händelserna i USA den 11 september 2001 och de därpå följande mjältbrandshoten har behovet av nationell och internationell samverkan mot terrorism med biologiska stridsmedel ökat, liksom behovet av beredskap mot sällsynta och farliga smittämnen. Frågan har stått högt upp på dagordningen i ett stort antal internationella forum. Exempelvis uppmanade Europeiska rådet vid toppmötet i Gent den 19 oktober 2001 ministerrådet och kommissionen att ta fram ett program med målet att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna inom bioterrorismområdet. Inom Norden ingicks, under år 2002, ett avtal om hälsovårdsberedskap. Enligt avtalet skall de nordiska länderna samarbeta för att öka sin samlade förmåga att hantera kriser och katastrofer, såsom naturkatastrofer och händelser med bl.a. radioaktiv strålning, biologiska och kemiska ämnen. Enligt avtalet åtar sig de nordiska länderna dessutom att främja samarbetet och avlägsna hinder så långt möjligt inom nationella lagar, föreskrifter och övriga rättsregler. Även Världshälsoorganisationen (WHO), G 8-gruppen med flera internationella organ har frågan om bioterrorism och allvarlig smittspridning på sin dagordning och ett antal utredningar pågår. Det främsta hotet nu anses vara smittkoppsvirus som utvecklas till ett biologiskt stridsmedel. Men även mjältbrand, pest och harpest nämns som smittämnen som skulle kunna användas som biologiskt stridsmedel.

Samhället skall ha en beredskap för att hantera alla typer av händelser i fred. Den grundberedskap som finns inom smittskyddet i landstingen och hos nationella myndigheter är i de flesta fall tillräcklig för att hantera flertalet av de situationer som kan uppkomma i fredstid. De bestämmelser som återfinns i smittskyddslagen och i annan lagstiftning av betydelse för människors skydd mot smitta ger goda förutsättningar för samhället att förebygga och begränsa spridning av smittsamma sjukdomar med mycket hög dödlighet. Vid ett utbrott av en allvarlig smittsam sjukdom eller vid risk för att smitta av sådan sjukdom sprids i landet, oavsett om smittan sprids avsiktligt eller ej, skall nödvändiga smittskyddsåtgärder vidtas snabbt och effektivt. Om den smittsamma sjukdomen är så allvarlig att den inte kan hanteras inom samhällets normala smittskydd bör möjlighet finnas att snabbt fatta beslut om särskilda extraordinära smittskyddsåtgärder för att på så sätt undvika en svår påfrestning på samhället i fred.

Mot denna bakgrund finns det skäl att utreda behovet av och lämna förslag på sådana extraordinära smittskyddsåtgärder.

En särskild utredare tillkallas med uppgift att kartlägga och analysera behovet av sådana extraordinära smittskyddsåtgärder som förhindrar att en spridning av en allvarlig smitta hos människor leder till en svår påfrestning på samhället i fred. Med smittskyddsåtgärder avses åtgärder som riktar sig till människor.

Utredaren skall med utgångspunkt i denna kartläggning och analys föreslå extraordinära åtgärder på smittskyddsområdet eller på områden med anknytning till smittskyddet.

Utredaren skall också undersöka om nuvarande lagstiftning och annan rättslig reglering ger myndigheter och andra offentliga organ möjlighet att snabbt och effektivt vidta de extraordinära smittskyddsåtgärder som är nödvändiga för att förhindra spridning av en allvarlig smitta i landet.

Med utgångspunkt i den genomförda analysen av nuvarande rättsliga reglering skall utredaren överväga och föreslå nödvändiga förändringar av lagstiftningen.

Utredaren skall noggrant beakta de rättssäkerhetsfrågor som uppkommer under utredningen.

Till stöd för sina bedömningar skall utredaren inhämta upplysningar om den rättsliga regleringen av motsvarande åtgärder och planerade förändringar i dessa i de övriga nordiska länderna samt i något annat europeiskt land.

Utredaren skall under utredningen beakta den redovisning som lämnas av 11 september-utredningen under våren 2003 samt övriga pågående och planerade åtgärder när det gäller beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred.

Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 1 juli 2003.

(Socialdepartementet)