Dir. 2004:10

Obehörig användning av kontokort samt konsumentskydd vid s.k. modemkapning

Beslut vid regeringssammanträde den 19 februari 2004. Sammanfattning av uppdraget En särskild utredare skall göra en översyn av bestämmelserna i 34 § konsumentkreditlagen (1992:830) om en kontohavares betalningsansvar för obehöriganvändning av kontokort. Översynen skall särskilt ta sikte på de regler som gäller kontohavarens betalningsansvar när han eller hon har förlorat kortet. Inriktningen skall vara att komma till rätta med de problem som har visats föreligga med de nuvarande bestämmelserna och deras tillämpning, bl.a. när det gäller att bestämma gränserna i praktiken för när ansvar skall inträda. Till synes små skillnader i hanteringen av själva kortet leder där till olika utgångar som kan ha stora ekonomiska konsekvenser för kontohavaren. En utgångspunkt är att det vid bedömningen av ansvaret skall vara möjligt att ta hänsyn till hanteringen av såväl kortet som den personliga koden. Utredaren skall överväga om det även i övrigt finns ett behov av att ändra eller förtydliga gällande bestämmelser. En särskild fråga är om det behövs ansvarsregler även för andra fall än de då kontohavaren har förlorat kortet, exempelvis då en obehörig användning har möjliggjorts genom att kortnumret lämnats ut vid ett distansavtal. Vid sidan av det uppdrag som avser betalningsansvar för obehörig användning av kontokort skall utredaren överväga om det behövs någon förstärkning av konsumentskyddet vid uppkoppling mot Internet, då omkoppling till ett dyrare nummer skett utan abonnentens godkännande (s.k. modemkapning).

Nuvarande ordning Betalningsansvar för obehörig användning av kontokort Avtalsrättsligt gäller att en kontohavare allmänt sett inte ansvarar för belopp som har påförts kontot genom att ett kort som är anslutet till detta har använts av en obehörig person. Ansvar kan dock uppkomma om parterna har avtalat om det. Standardavtalen på kontokortsområdet innehöll förr regelmässigt avtalsvillkor varigenom konsumenten påtog sig ett sådant betalningsansvar. I 1977 års konsumentkreditlag infördes därför regler som hindrade att sådana villkor kunde göras gällande utom i vissa särskilt angivna fall. Dessa regler har i sak oförändrade överförts till den nu gällande konsumentkreditlagen från år 1992. Enligt 34 § i den lagen får ett avtalsvillkor som innebär att en kontohavare skall vara betalningsskyldig för ett belopp som har påförts kontot genom att ett kontokort har använts av någon obehörig person göras gällande endast om kontohavaren eller någon annan som enligt avtalet är behörig att använda kontokortet har 1. lämnat ifrån sig kortet till någon annan, 2. genom grov oaktsamhet förlorat kortet eller 3. på något annat sätt förlorat besittningen av kortet och inte snarast efter upptäckten anmält förlusten hos kreditgivaren. För belopp som har påförts ett konto efter det att kreditgivaren har mottagit en anmälan om att kontohavaren eller någon annan som är behörig att använda kortet inte längre har det i sin besittning ansvarar kontohavaren endast om han eller hon har förfarit svikligt. Ett avtalsvillkor som innebär att en kontohavare skall vara betalningsansvarig i andra fall än de som anges i lagen får alltså inte göras gällande. Bestämmelserna i konsumentkreditlagen avser endast sådana fall där kontohavaren eller någon annan behörig användare inte längre är i besittning av kontokortet. Det lär därför sällan finnas förutsättningar att enligt 34 § göra gällande avtalsvillkor om betalningsskyldighet för obehörig användning av kort som har möjliggjorts t.ex. genom att kortet använts i samband med ett distansavtal (jfr prop. 1999/2000:89 s. 65 f.). För sådana fall lämnar ju kontohavaren inte ut själva kortet utan endast uppgifter om kortnumret. Bestämmelserna i 34 § är direkt tillämpliga endast på kontokort som är knutna till krediter men anses analogt tillämpliga även på andra kontokort, dvs. rena betalkort (jfr prop. 1991/92:83 s. 93 och 144). Betalningsansvar vid uppkoppling mot Internet När en annan tjänsteleverantör än den teleoperatör som kunden har ett abonnemangsavtal med kräver betalning på grund av en uppkoppling mot Internet, måste tjänsteleverantören visa att ett avtal om betalningsskyldighet har träffats med den som krävs på betalning. Om det däremot är den teleoperatör som kunden har ett abonnemang hos som kräver betalning, är situationen något annorlunda. I de allmänna villkor som gäller för ett abonnemangsavtal föreskrivs ofta att abonnenten är betalningsansvarig för de anslutningar till och den användning av telenätet som beställs från dennes anslutning. Allmänna reklamationsnämnden har mot bakgrund av sådana villkor i olika avgöranden ansett abonnenten betalningsansvarig för omkopplingar som gjorts (reservanter har dock ansett att villkoret om betalningsskyldighet bör kunna jämkas med stöd av 36 § avtalslagen). Det finns också ett antal avgöranden från allmän domstol med motsvarande utgång. Regler för vilken information en konsument skall få innan en omkoppling sker till betalsamtal har utarbetats av stiftelsen Etiska Rådet för Betalteletjänster. Rådet prövar också om dessa regler följts i enskilda ärenden. För de fall rådet vid en sådan prövning ansett att reglerna överträtts har Allmänna reklamationsnämnden gjort bedömningen att det är oskäligt att avtalsvillkoren om betalningsskyldighet i abonnemangsavtalet blir gällande. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ges vissa möjligheter till skydd mot omkopplingar. Post- och telestyrelsen får utse en lämplig teleoperatör att tillhandahålla tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjänster till en fast nätanslutningspunkt åt var och en, om det behövs för att den tjänsten skall finnas tillgänglig till överkomligt pris. Lagen ålägger en sådan operatör att på begäran av en abonnent avgiftsfritt spärra vissa typer av utgående samtal eller nummer. Enligt lagen kan operatören även åläggas skyldighet att tillhandahålla en spärr mot allt för höga telefonräkningar (kreditspärr). Något beslut om att utse en operatör har inte meddelats. Vid sidan av frågan om betalningsansvaret vid modemkapning är det enligt den marknadsrättsliga lagstiftningen förbjudet för en näringsidkare att skicka fakturor, inbetalningsavier eller liknande meddelanden avseende produkter som inte har beställts. Flera mål om marknadsföringen av betaltjänster på Internet är för närvarande föremål för prövning i Marknadsdomstolen. Att förfara på det sätt som beskrivits kan också vara straffbart. Vid sidan av de regler som nämnts ovan finns det en möjlighet att gratis ladda ner en spärrfunktion via bl.a. Konsumentverkets hemsida på Internet. Detta program ger för vissa fall ett skydd mot oönskade omkopplingar. Även brandväggar och antivirusprogram kan ge ett sådant skydd. Behovet av en översyn Betalningsansvar för obehörig användning av kontokort Bestämmelserna i 34 § konsumentkreditlagen har inte ändrats i sak sedan de för över 25 år sedan infördes i 1977 års lag. Mot bakgrund härav och den tekniska utveckling som skett under denna tid kan det allmänt sett finnas anledning att undersöka om bestämmelserna behöver ändras i något avseende. Två statliga utredningar, Betaltjänstutredningen och Konsumentpolitiska kommittén, har också tidigare slagit fast ett behov av en översyn av 34 §. I Betaltjänstutredningens slutbetänkande Betaltjänster (SOU 1995:69) föreslogs att det skulle införas en differentierad skala för kontohavarens ansvar. Utredningens förslag var dock inte begränsat till enbart obehörig användning av kontokort utan tog generellt sikte på olika former av betaltjänster. Ett liknande förslag har lämnats av Konsumentpolitiska kommittén i dess slutbetänkande Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29). Betänkandena har remissbehandlats men inte lett till lagstiftning. Med anledning av betänkandena har regeringen i propositionen Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001-2005 aviserat att en översyn av bestämmelserna kommer att ske (prop. 2000/01:135 s. 38). I förarbetena till bestämmelserna anges att det finns ett klart behov av regler till skydd för kontohavare i de fall då ett kontokort används av obehöriga. Det nämns vidare att reglerna bör utformas med den utgångspunkten att risken för ekonomisk förlust i första hand skall bäras av kreditgivaren eftersom denne har möjlighet att på olika sätt begränsa sitt risktagande, främst genom krav på legitimation när kort används. Möjligheten att göra kontohavaren, konsumenten, betalningsskyldig skall bara stå till buds i vissa kvalificerade fall (prop. 1976/77:123 s. 139). När det gäller bedömningen av om kontohavaren varit grovt oaktsam bör man enligt förarbetena beakta att kontokort i regel är avsedda att lättillgängligt medföras i olika sammanhang, ofta för att användas i stället för pengar vid inköp. Det skall därför krävas mer försvårande omständigheter för att grov oaktsamhet skall föreligga. Som exempel nämns att kontohavaren eller någon annan behörig användare lämnat kvar kortet i en ficka, en väska, ett fordon eller liknande förvaringsplats som inte stått under uppsikt. Om kortet förlorats när det förvarats i vederbörandes bostad, har angetts att grov oaktsamhet i regel inte bör anses föreligga (a. prop. s. 191). Frågan är om de beskrivna intentionerna bakom 34 § har kunnat följas i den praktiska tillämpningen och om regleringen har lett till förutsebara och konsekventa avgöranden. Allmänna reklamationsnämnden har i ett stort antal fall, bl.a. flera pleniavgöranden, haft anledning att ta ställning till en kontohavares betalningsansvar vid förlust av kontokort. Avgörandena har ofta gällt om och i så fall med vilken grad av oaktsamhet som kontohavaren har förlorat kortet. Som nämnden och Bankföreningen har påpekat i skrivelser till Justitiedepartementet har lagstiftningen gett upphov till gränsdragningsproblem där till synes små skillnader i hanteringen av själva kortet har lett till olika utgångar som haft stora ekonomiska konsekvenser för kontohavaren, dvs. fullt ansvar eller inget ansvar alls. Det är mindre lämpligt att skillnaden mellan ganska likartade fall kan bli så stor som för närvarande. Det finns mot bakgrund av det som nu har sagts ett behov av en översyn. Vid en jämförelse med uttrycket grov vårdslöshet/grov oaktsamhet i andra sammanhang torde det stå klart att den grova oaktsamhet som avses i konsumentkreditlagen i den praktiska tillämpningen kommit att innefatta också situationer som i annan lagstiftning närmast skulle hänföras till enkel oaktsamhet. Det kan vara svårt att få full förståelse för skillnader i vad som krävs för olika grader av oaktsamhet om kraven på olika områden är alltför stora. Dessutom torde de nuvarande bestämmelserna inte ge någon möjlighet att vid bedömningen av kontohavarens betalningsansvar ta hänsyn till hur han eller hon har förvarat och hanterat koden. Detta gäller även om en kod förvarats tillsammans med eller rentav antecknats på kortet. Också dessa förhållanden utgör skäl att se över den gällande ordningen. Som har nämnts ovan torde det sällan finnas förutsättningar att enligt 34 § göra gällande avtalsvillkor om betalningsskyldighet för obehörig användning av kontokort i andra fall än de då kontohavaren har förlorat kortet, såsom då en obehörig användning har möjliggjorts genom att kortnumret lämnats ut vid ett distansavtal. Det bör övervägas om det finns ett behov av att reglera kontohavarens ansvar också för sådana fall. Betalningsansvar vid uppkoppling mot Internet I förarbetena till lagen om elektronisk kommunikation framhålls att det är angeläget att skydda konsumenterna mot oväntat höga telefonräkningar, exempelvis till följd av situationer där Internetanvändare med uppringd anslutning via några enkla knapptryckningar ändrar datorns fjärranslutning med följden att användarens modem ringer upp ett väsentligt dyrare nummer (prop. 2002/03:110 s. 223). Av redogörelsen ovan har framgått att såväl Allmänna reklamationsnämnden som allmän domstol har ansett abonnenten betalningsansvarig för kostnader som omkopplingar utan dennes godkännande har medfört när kravet framställs av teleoperatören med de allmänna villkoren i abonnemangsavtalet som grund. En Internetanvändare som genom s.k. modemkapning har kopplats om till ett annat nummer utan att ha godkänt detta har alltså trots det ansetts betalningsansvarig gentemot teleoperatören för de kostnader som omkopplingen medfört. I de fall då kravet på betalning framförts av annan än den som användaren har ett abonnemangsavtal med har denne ofta haft svårt att visa att avtal har ingåtts. Det finns dock en risk att användare betalar även om de rättsligt sett inte är skyldiga att göra det. I lagen om elektronisk kommunikation ges vissa möjligheter till skydd mot omkopplingar till andra nummer. Samtliga skyddsåtgärder som lagen innefattar i nu aktuellt avseende förutsätter dock en aktivitet från abonnentens sida. Trots att lagen har trätt i kraft relativt nyligen finns det anledning att redan nu förutsättningslöst se över om det skydd som lagen är avsedd att erbjuda är tillräckligt eller om det kan krävas kompletteringar i något avseende. Uppdraget En särskild utredare skall utses och ges följande uppdrag. Betalningsansvar för obehörig användning av kontokort Utredaren skall göra en översyn av bestämmelserna i 34 § konsumentkreditlagen om en kontohavares betalningsansvar för obehörig användning av kontokort. Utredaren skall i första hand se över de regler som gäller kontohavarens betalningsansvar när han eller hon har förlorat kortet. Inriktningen på arbetet skall vara att komma till rätta med de problem med den nuvarande regleringen som har beskrivits i avsnittet ovan. Ett sätt att göra detta kan vara att införa ansvarsregler för olika grader av oaktsamhet, eventuellt i förening med bestämmelser om självrisk. Utredaren bör eftersträva regler som gör det möjligt att vid bedömningen av kontohavarens ansvar ta hänsyn till hanteringen av såväl kort som personlig kod. Vid utformningen av reglerna skall utredaren utgå från att risken för ekonomisk förlust liksom i dag i första hand skall bäras av kreditgivaren i förhållandet mellan denne och kontohavaren. Reglerna skall också ta hänsyn till att kontokort är avsedda att lättillgängligt kunna medföras i olika sammanhang för att användas i stället för kontanter. Samtidigt måste regleringen beakta kreditgivarens berättigade intressen. Som anmärkts ovan innefattar den grova oaktsamhet som avses i 34 §, som den kommit att tillämpas, också situationer som i annan lagstiftning närmast skulle hänföras till enkel oaktsamhet. En utgångspunkt för utredaren bör vara att de rekvisit som föreslås för kontohavarens ansvar skall kunna tillämpas på ett sätt som så långt det är möjligt och lämpligt ansluter till motsvarande lagstiftning på näraliggande områden. I uppdraget ingår att överväga om det finns något behov av att i övrigt ändra eller förtydliga gällande bestämmelser. En särskild fråga är om det finns ett behov av regler för en kontohavares ansvar avseende även andra situationer än de som i dag omfattas av konsumentkreditlagen, såsom då en obehörig användning möjliggjorts genom att betalning skett med kontokort vid ett distansköp, där kontohavaren som regel endast lämnar ut uppgifter om sitt kortnummer men behåller kortet. Om utredaren skulle anse att regler för kontohavarens ansvar behövs också för dessa fall, skall sådana föreslås. För de situationer som nämnts ovan skall utredaren beakta de åtaganden som följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/65/EG av den 23 september 2002 om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter. Direktiven innebär att en konsument skall kunna begära annullering av en betalning om konsumentens betalkort har använts på ett bedrägligt sätt inom ramen för ett distansavtal samt att de belopp som utbetalats skall gottskrivas eller återbetalas. De regler som föreslås skall vara begränsade till transaktioner med kontokort och tillhörande personliga koder. Det ingår således inte i uppdraget att föreslå någon mer generell reglering av olika betaltjänster. Betalningsansvar vid uppkoppling mot Internet Utredaren skall överväga om det behövs någon förstärkning av konsumentskyddet vid modemuppkoppling mot Internet då omkoppling skett utan abonnentens godkännande (s.k. modemkapning). Övervägandena skall grunda sig på en avtalsrättslig analys av de olika situationer som kan bli aktuella. Anser utredaren att skyddet bör stärkas, skall utredaren överväga hur detta lämpligen kan ske. I uppdraget ingår att vid behov föreslå såväl lagändringar som andra åtgärder för att stärka konsumentskyddet på området. Utredaren är oförhindrad att ta upp även näraliggande frågor om det bedöms motiverat. Arbetsmetoder och redovisning av uppdraget Utredaren skall göra de internationella jämförelser som anses befogade. Regleringen i de övriga nordiska länderna bör ges en särskild belysning och beaktas i arbetet. Samråd skall ske med Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare (Ju 2002:04) vad gäller de situationer då en innehavare av ett kontokort företräds av en förordnad ställföreträdare eller god man. I fråga om modemkapning skall utredaren på lämpligt sätt samråda med berörda teleoperatörer. Utredaren skall hålla sig informerad om det arbete som för närvarande pågår i EU med att ersätta rådets direktiv 87/102/EEG om konsumentkrediter med ett nytt direktiv (se KOM [2002] 443 slutlig) samt det fortsatta arbetet med anledning av kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om en ny rättslig ram för betalningar på den inre marknaden (KOM [2003] 718 slutlig). Utredaren skall föreslå de författningsändringar som bedöms behövliga. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2005.

(Justitiedepartementet)