SOU 1995:69

Betaltjänster : slutbetänkande

SOU 1995269

Till statsrådet Göran Persson

Genom beslut den 12 mars 1992 bemyndigade regeringen statsrådet Bo Lundgren att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda behovet av näringsrärtslig normgivning och tillsyn över nya betaltjänster. Regeringen utvidgade uppdraget dels genom beslut den 19 november 1992 till att omfatta en analys av formerna för bankers organisation och verksamhet i samband med att bankverksamhet bedrivs i butik, dels genom beslut den 6 maj 1993 till att omfatta den inlånings— och finansieringsverksamhet som bedrivs av spar— kassor och andra föreningar samt dels genom beslut den 27 oktober 1994 till att omfatta behovet av civilrättslig reglering för betaltjänster och därvid särskilt beakta behovet av ett stärkt konsumentskydd på betaltjänstområdet.

Med stöd av regeringens bemyndigande tillkallades den 12 mars 1992 lag— mannen Anders Nordström som särskild utredare.

Som saklmmiiga förordnades den 8 september 1992 kammarrättsrådet Magnus Ekman, avdelningschefen Emil Ems, direktören Harry Karlsson och numera departementsrädet Göran Lambertz. Emil Ems efterträddes den 1 september av ekonomen Hans Bäckström. Göran Lambertz efterträddes den 17 juni 1994 av hovrättsassessorn Erik Brattgård. Som ytterligare sakkunnig förordnades den 15 september 1993 biträdande avdelningschefen Lars—Olof Thörn och den 1 mars 1995 departementsrådet Carina Törnblom. Att som experter biträda utredaren förordnades den 15 januari 1993 enhetschefen Maria Renmyr, den 16 september samma år kammarrättsassessorn Elisabeth Nässlin och den 19 oktober 1994 föredraganden Peter Delden. Elisabeth Nässlin efterträddes den 29 mars 1994 av hovrättsassessorn Eric Frieberg.

Som sekreterare förordnades den 1 september 1992 hovrättsassessom Agneta Frick och den 1 september 1993 hovrättsassessom Carl Olof Nilsson Öhmell.

SOU 1995:69

Utredningen har tidigare lämnat delbetänkandet Finansiella tjänster i föränd— ring (SOU 1994:66). Härmed överlämnas utredningens slutbetänkande Betal- tjänster (SOU 1995:69). Till betänkandet fogas särskilda yttranden av Hans Bäckström och Lars-Olof Thörn.

Jönköping 1 augusti 1995

Anders Nordström

/ Agneta Fn'ck

Carl Olof Nilsson Öhrnell

SOU 1995:69

Innehållsförteckning

Förkonningar .................................... Några använda begrepp .............................. 13 Sammanfattning ................................... 17 Summary ....................................... 29 Författningsförslag ................................. 43 Förslag till Lag om betaltjänster ........................ 43 Förslag till Lag om ändring i konsumentkreditlagen (1992:830) . . . . 53 Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) ....... 54 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992: 1610) om kreditmark-

nadsbolag ....................................... 55 Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100) ......... 56 1 Inledning .................................... 59 1 . 1 Utredningsuppdraget ............................ 59 1.2 Allmänt om utrednings- och regleringsbehovet ........... 62 1 .3 Utredningsarbetet .............................. 65 1.4 Några reflektioner .............................. 68 2 Betalningsväsendet ............................. 77 2.1 Allmänt ..................................... 77 2.2 RIX-systemet ................................. 83 2.3 VPC ....................................... 86 2.4 MVPS—systemet ............................... 87 2.5 OM ....................................... 88 2.6 Bankgirot ................................... 89 2.7 Postgirot .................................... 93

2.8

2.9 2.10

2.11

2.12

2.13 2.14

3.2

Gireringar i anslutning i bankernas lönekontosystem ....... 98 2.8.1 Personkontot ............................ 98 2.8.2 Sparbanksgirot ........................... 98 2.8.3 Privatgirot ........... . ................... 99 Spadab ..................................... 99 Betalning med check och växel ..................... 100 2.101 Check ................................. 100 2.102 Växel ................................. 102 Kortmarknaden ................................ 103 2.11.1 Allmänt ................................ 103 2.112 Kontokort .............................. 104 2.11 .3 Aktörer på kontokortsmarknaden ............... 106 2.11.4 Infrastruktur och clearingfunktioner .............. 113 2.11.5 Betalning med kontokort ..................... 116 2.11.6 Kontokortsmarknaden 1992-1994 ............... 123 2.117 Förbetalda kort ........................... 127 Home banking ................................ 132 2.121 Allmänt ................................ 132 2.12.2 Betaltjänster per telefon ..................... 133 2.123 Betaljänster via dataterminal .................. 135 Western Union ................................ 136 Utlandsbetalningar ............................. 137 2.141 Internationella bankbetalningar i allmänhet ......... 137 2.142 Särskilt om resecheckar ..................... 139 2.143 Särskilt om betalningar genom Postgirot Bank och

Posten ................................. 140 Behovet av och syftet med reglering .................. 143 Svenska förhållanden ............................ 143 3.1.1 Allmänt ................................ 143 3.1.2 Riksbankens ansvar ........................ 146 3.1.3 Finansinspektionens ansvar ................... 147 3.1.4 Statens ansvar i övrigt ...................... 151 Internationella förhållanden ........................ 153 3.2.1 Danmark, Norge och USA ................... 154 3.2.2 Europeiska unionen ........................ 157

3.2.3 UNCITRAL ............................. 166

SOU 1995:69

SOU 1995:69

3.3 3.4 3.5

4.1 4.2 4.3

4.4

4.5

Behovet av reglering Förhållandet mellan näringsrätt och civilrätt ............. 171 Tillämpningsområdet för en lag om betaltjänster .......... 173 3.5.1 Allmänna synpunkter ....................... 173 3.5.2 Tillämpningsområdet ur näringsrättsligt perspektiv . . . . 175 3.5.3 Tillämpningsområdet ur civilrättsligt perspektiv ...... 176 3.5.4 Aktörerna/partema ........................ 177 3.5.5 Betalningssätt ............................ 181 3.5.6 Nationell avgränsning ....................... 189 Näringsrättsliga frågor ........................... 191 Allmänna utgångspunkter ......................... 191 Problem och risker ............................. 192 Kvalitetskrav ................................. 195 4.3.1 Alhnänt ................................ 195 4.3.2 Säkerhet ............................... 197 4.3.3 Snabbhet ............................... 199 4.3.4 Användarvänlighet ......................... 204 4.3.5 Överskådlighet ........................... 204 Krav på betalningsberedskap m.m. ................... 205 4.4.1 Betalningsberedskap ........................ 205 4.4.2 Riskhanteringsplan ......................... 212 4.4.3 Säkerhetsrevision ......................... 213 Auktorisation och tillsyn .......................... 218 4.5.1 Allmänt ................................ 218 4.5.2 Tillståndsplikt ............................ 221 4.5.3 Undantag för finansiella företag ................ 224 4.5.4 Undantag för utländska företag ................. 225 4.5.5 Undantag för näringsföretag .................. 230 4.5.6 Förutsättningar för tillstånd ................... 238 4.5.7 Finansinspektionen som tillstånds— och tillsynsmyndig-

het ................................... 239 4.5.8 Konsumentverket som tillsynsmyndighet .......... 241

4.5.9 Några sekretessfrågor ....................... 250

5

5.2

5.3

5.4

5.5

6.1 6.2 6.3 6.4

7.1

7.2

7.3 7.4

7.5

Civilrättsligafrågor ............................. 253 Bakgrund ................................... 253 5.1.1 Allmänna utgångspunkter .................... 253 5.1.2 Svensk rätt .............................. 255 Avtalsinnehållet ............................... 259 5.2.1 Formkrav m.m. ........................... 259 5.2.2 Ändring av avtal .......................... 262 Obehöriga utnyttjanden .......................... 265 5.3.1 Allmänt om obehöriga utnyttjanden .............. 265 5.3.2 Ansvarsfördelningen ....................... 266 5.3.3 Självrisk ............................... 276 5.3.4 Begränsning av kontohavarens ansvar ............ 279 Ansvaret för tjänsten ............................ 283 5.4.1 Allmänt om ansvaret för tjänsten ............... 283 5.4.2 En jämförelse av olika ansvarsregler ............. 285 5.4.3 Överväganden ............................ 291 Behandling av tvister ............................ 293 Banktjänster genom ombud ........................ 297 Bakgrund ................................... 297 Delbetänkandet ................................ 298 Utvecklingen ................................. 299 Slutsatser ................................... 300 Färfattningskommentar ........................... 303 Förslaget till lag om betaltjänster .................... 303

Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen

(1992z830) ................................... 341 Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) . . . 341 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om kredit—

marknadsbolag ................................ 342 Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980: 100) ..... 343 Kostnadskonsekvenser ........................... 345

SOU 1995:69

SOU 1995 :69

Särskilda yttranden ................................. 351 Litteraturföneckning ................................ 353 Bilagor

1. Kommitténs direktiv Dir. 1992:60

2. Tilläggsdirektiv Dir. 1992:95

3. Tilläggsdirektiv Dir. 1993:56

4. Tilläggsdirektiv Dir. 19942114

5. Kontokortsmarknaden 1992—1994 redovisning i tabellform

6. Civilrättsliga frågor som inte omfattas av lagen om betaltjänster

SOU 1995:69

Förkortningar

ARN Allmänna reklamationsnämnden

Babs BABS Bankkortsadministrativ Butiksserviée Aktiebolag BFFS Bankinspektionens och Försäkringsinspektionens författnings- samling BGC Bankgirocentralen BGC AB BSK Bankernas säkerhetskommitté

CEK AB Centralen för Elektroniska Korttransaktioner Aktiebolag EDI Electronic Data Interchange EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet

EFT Electronic Funds Transfer

EFTA Electronic Funds Transfer Act EG Europeiska gemenskaperna EMI European Monetary Institute -. EU Europeiska unionen FFFS Finansinspektionens författningssamling FO Forbrugerombudsmanden HUI AB Handelns utredningsinstitut IT Informationsteknologi ITS Informationsteknis'ka standärdis'eringen KO Konsumentombudsmannen

MVPS Manuellt värdepapperssystem PIN Personal Identification Number

POS Point of Sale

RIX Riksbankens system för clearing och avveckling mellan i huvudsak banker

SAMS Samrådsgruppen för säkerhet inom dataområdet STS Sweden Tax-free Shopping (STS) AB SWIFT The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommuni- cation

UNCITRAL United Nations Commission on International Trade Law VPC Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag

SOU 1995:69

Några använda begrepp

Detta avsnitt är avsett att ge en översiktlig bild av vissa begrepp som används i betänkandet. De flesta begrepp har använts även i andra sammanhang där t.ex. kontokortsfrågor har behandlats. Betydelsema har emellertid i dessa sammanhang inte alltid varit helt klara och enhetliga. De följande definitioner— na skall inte uppfattas som normativa, utan endast som ett hjälpmedel vid läsningen av betänkandet.

Betalningsväsende: Ett samhälles samlade infrastruktur med syfte att till- handahålla möjligheter för enskilda individer, företag m.fl. att utföra be- talningar. Här ingår det samlade utbudet av betalningsfaciliteter, t.ex. sedelutgivning, kontokortssystem, giroverksarnhet och clearingverksamhet. Bankers och andras kontohålhting, som även tjänar som placeringsalterna- tiv, ingår i betalningsväsendet och är ett viktigt instrument för att transak- tionerna skall kunna utföras på ett smidigt sätt. Ibland används begreppet betalningssystem som synonym till betalningsväsende. Begreppet betal— ningssystem kan emellertid också ha en annan betydelse (se nedan).

Betalsystem: Ett i organisatoriskt hänseende sammanhängande nätverk av olika funktioner som engageras vid utförandet av en viss betaltjänst. Exempel på sådana funktioner är kortutgivning, kontohållning, drift av datacentraler och terminalsystem samt registrering, sortering och befordran av informa- tion om transaldioner. Bankgirosystemet kan sägas utgöra ett betalsystem, ICA:s kortverksamhet ett annat. Begreppet betalningssystem används i vissa sammanhang som synonym till betalsystem. För att undvika risken för sammanblandning används i betänkandet begreppen betalningsväsende (se ovan) respektive betalsystem.

Slutna betalsystem: Betalsystem som inrättats för betalningar mellan ett fåtal aktörer. Ett system som utan inblandning av tredje man endast avser be— talningar mellan två parter, en betalare och en betalningsmottagare, kan sägas vara ett helt slutet system.

Öppna betalsystem: Betalsystem vars användningsmöjligheter är mer gene— rella, t.ex. genom att ett större antal aktörer deltar som betalare eller be— talningsmottagare. Ett betalsystem kan vara mer eller mindre slutet/öppet. Bankgirot och postgirot är exempel på i hög grad öppna betalsystem.

Stora betalningar (large—value payments): Betalningar av större belopp vilka oftast utförs mellan banker eller andra finansiella Företag. Som exempel kan nämnas avvecklingen av de samlade kundbetalningarna från en bank till en annan eller regleringen mellan två finansiella företag av deras egna län eller andra fordringar mot varandra.

Massbetalningar (retail payments): Betalningar som inte avser större belopp och som oftast utförs för kunder som inte själva ingår i det finansiella systemet. Hit hör i princip hushållens och företagens betalningar.

Clearing: Sammanställning och redovisning av två parters ömsesidiga för— pliktelser mot varandra.

Avveckling: Överföring av likvid mellan två parter i syfte att lösa deras för- pliktelser mot varandra.

Betaltjänst: Uppdrag som går ut på att åt en kund utföra en betalning eller lik- nande överföring av medel.

Betaltjänstansvarig: Det företag som tillhandahåller en betaltjänst och ingår avtal om betaltjänsten med kunderna.

Betalningsfönnedling: Förmedling av en betalning mellan avsändare och mot- tagare. Förmedlingen utförs av minst en tredje part. Med tredje part avses varje part med egen rättskapacitet. I förmedlingen ingår att någon tredje

SOU 1995:69

SOU 1995:69

part hanterar likviden. Andra aktörer i mellanledet kan ha administrativa uppgifter, såsom att förmedla eller sortera information.

Home banking: Utförande av finansiella tjänster med hjälp av teknisk utrust- ning i en miljö som kunden själv väljer, ofta i hemmet. Den tekniska ut- rustningen kan bestå av t.ex. en dataterminal eller en telefon med eller utan särskild tillsats.

Banktjämter genom ombud: Verksamhet som innebär att en näringsidkare som inte själv är bank tillhandahåller vissa tjänster i egenskap av ombud för banken. Näringsidkaren kan vara t.ex. ett företag som bedriver livsmedels- handel, bensinstation eller annan butiksverksamhet.

Näringsföretag: Ett företag som framställer eller bedriver handel med varor och tjänster och som inte huvudsakligen bedriver finansiell verksamhet.

Mellanaktär: Företag som deltar vid utförandet av betaltjänster utan att själv tillhandahålla betaltjänsten till kunden. Mellanaktören kan betraktas som en underentreprenör till den aktör som står idirekt avtalförhållande till kunden och tar som regel befattning med transaktionerna genom att be- handla information, =ti11handahålla informationäkanaler eller utföra andra väsentliga funktioner.

Kontokort: Ett kort som ger tillgång till ett eller flera konton. Kontokortet kan vara förenat med olika funktioner som gör det till ett debetkort, kreditkort, betalkort eller uttagskort (se nedan). Kontokortet kan också vara en kom- bination av två eller flera av dessa korttyper.

Debetkort: Ett kontokort för betalningar, som kan användas för att belasta ett tillgodohavande på ett konto.

Kreditkort: Ett kontokort för betalningar, som kan användas för att belasta ett kreditkonto. Utnyttjad kredit får regleras genom uppdelade avbetalningar.

Betalkort: Ett kontokort för betalningar, som kan användas för att belasta ett kreditkonto. Umyttjad kredit skall regleras i ett sammanhang inom en kör— tare tid, normalt 30-45 dagar.

Uttagskort: Ett kontokort som kan användas enbart för kontantuttag från en elektronisk terminal. Kortets uttagsmöjlighet är oftast av debetkaraktär.

IC—kort: Ett kort med en inbyggd integrerad krets, ett s.k. chip. Kortet kan ut- nyttjas för att lagra eller behandla information, beroende på hur avancera- de funktioner som byggts in i kretsen. De enklare varianterna har enbart en minnesfunktion, som allt efter önskemål kan "brännas av".

Smarta kort (smart cards): Ett lC-kort med inbyggd mikroprocessor, dvs. en integrerad krets som tillåter vissa logiska operationer. Mikroprocessorn kan t.ex. göra det möjligt att återuppladda ett kort eller att utföra kon- trollen av PIN—kod direkt mot kortet. Begreppet aktiva kort torde ofta användas som synonym till smarta kort.

Förbetalda kon: Ett kort med en inbyggd integrerad krets vilket kan användas vid betalningar, och som genom en minnesfunktion innehåller information om att ett visst värde har reserverats för användning av kortet. Ett förbetalt kort kan vara av engångskaraktär eller vara möjligt att återuppladda. I be- tänkandet används begreppet i den betydelsen att reservationen av peng- arna skall ha skett genom avsättning till ett icke individualiserat konto, vilket innebär att pengarna inte får stå kvar på ett konto i kortinnehavarens namn.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Sammanfattning

Under senare år har betalningen som företeelse tilldragit sig allt större intresse. Betalningen har fått ökad betydelse som en tjänst i sig. Marknaden för betaltjänster får allt fler aktörer, samtidigt som nya tekniker introduceras i snabbare takt än tidigare. Möjligheter öppnas att utnyttja de nya betaltjänster- na i situationer där tidigare i stort sett endast kontant betalning kunde komma ifråga. Betänkandet innehåller en relativt utförlig kartläggning av betaltjänst- marknaden. Tyngdpunkten ligger på sådana betaltjänster som används för privatpersoners och mindre företags betalningstransaktioner.

Behovet av reglering

Balansen mellan marknadens självreglering och en offentlig styrning av villkoren mellan avtalsparterna kan vara svår att finna. Den frånvaro av lag— regler som i stort sett råder på dagens betaltjänstmarknad har utgjort en om- ständighet som lett till osäkerhet och brist på kunskap hos kunderna. Denna osäkerhet och kunskapsbrist gynnar varken den fria konkurrensen eller samhällets intresse av ett väl fungerande betalningsväsende.

Betalningsförmedling och andra betaltjänster tillhandahålls huvudsakligen av institut som omfattas av den finansiella lagstiftningen och som står under offentlig tillsyn. Samhället har således en indirekt insyn i verksamheten på be— taltjänstmarknaden i den mån verksamheten bedrivs av finansiella institut. Tillsynen är dock inte speciellt inriktad på betaltjänster. Det finns därför skäl att befara att riskerna i betaltjänstverksamheten inte beaktats i tillräcklig om- fattning. Allt fler betaltjänster, främst kontokortstjänster, tillhandahålls av företag som inte omfattas av den finansiella lagstiftningen, framför allt av företag inom detaljhandeln och bensinbranschen.

Såväl vid betalningsförmedling som vid andra betaltjänster anlitar betal- tjänstföretaget ofta andra företag för olika uppgifter. Som exempel på sådana

18 Sammanfattning

företag kan nämnas Bankgirocentralen BGC AB och Kortbetalning Servo AB. Dessa aktörer kallas här mellanaktörer. Även mellanaktörerna faller utanför den finansiella lagstiftningen. Samhällets bristande kunskap om och insyn hos ett ökande antal aktörer på betaltjänstmarknaden försvårar upprätthållandet av ett stabilt och effektivt betalningsväsende.

Tillgången till betaltjänster år en förutsättning för att olika typer av transak- tioner skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. Det ligger därför i sam- hällets intresse att allmänheten har förtroende för att tjänsterna utförs korrekt. Från samhällsekonomisk synpunkt är det angeläget att betalsystem som eta- bleras på marknaden är stabila och effektiva. Från konsumentskyddssynpunkt är det angeläget att riskerna i systemen minimeras och att därmed fel i han- teringen förhindras. En förutsättning för att allmänhetens förtroende för betal- tjänster skall kunna upprätthållas är att säkerhetsnivån i betalsystemen är hög.

Även om man genom lagstiftningsåtgärder och offentlig tillsyn av företagen på betaltjänstmarknaden kan uppnå en tillfredsställande säkerhetsnivå i be- talsystemen saknas garantier för att fel inte uppstår ändå. Kundernas för- troende för och användbarheten av betaltjänsterna påverkas därför starkt av om det finns på förhand utarbetade former för hur fel och brister på betal- tjänstområdet skall lösas. Detta gäller inte minst ansvarsfördelningen vid fel. Avsaknaden av ansvarsbestämmelser, bortsett från 34 & konsumentkreditlagen (1992z830), skapar osäkerhet bland konsumenterna om vilka rättsverkningar som inträder till följd av t.ex. att betalningstransaktioner inte kommer fram i rätt tid eller att transaktioner utförs av en obehörig person. Starka skäl talar sålunda för att ansvarsfördelningen skall regleras i lag.

Det är motiverat att införa särskilda regler för betaltjänster och för aktörerna på betaltjänsmiarknaden. Reglerna syftar till att värna om ett stabilt och effek- tivt betalningsväsende samt att stärka konsumentskyddet. Förslagen i detta betänkande innebär att näringsrättsliga och civilrättsliga regler införs i en lag om betaltjänster.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Sammanfattning

Tillämpningsområdet för lagen om betaltjänster

Lagen gäller för betaltjänster som yrkesmässigt tillhandahålls allmänheten. Med allmänheten avses såväl privatpersoner som företag på den svenska marknaden. Beträffande den praktiska tillämpningen av lagen finns vissa begränsningar i fråga om den nationella avgränsningen som inte direkt uttalas i lagen. De näringsrättsliga reglerna kan av praktiska skäl inte tillämpas på sådan verksamhet som endast är av högst tillfällig art. Som exempel kan nämnas att ett utländsk kontokortsföretag vid ett enstaka tillfälle riktar en kam— panj mot allmänheten i Sverige. Beträffande de civilrättsliga reglerna skall gälla detsamma som gäller beträffande avtal i allmänhet vid bestämmandet av en nationell lags tillämplighet på internationella förhållanden. De civilrättsliga reglernas tillämplighet skall således bedömas bl.a. utifrån var ett avtal skall anses ingånget.

Lagen gäller för betalningsförmedling och för andra betaltjänster som utförs med hjälp av kontokort, personlig kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot. Betalning med växel och check omfattas också i de hänseenden som inte är reglerade särskilt i växellagen (19321130) och checklagen (1932: 131). Verksamhet som bedrivs av Sveriges riksbank omfattas inte av lagens tillämpningsområde.

Betalningsförmedling innebär att en bank eller ett annat subjekt åtar sig att flytta pengar från en betalare till en betalningsmottagare. Betalningsförmedling förutsätter således en tredje part. Vid betalningsförmedling deltar ofta flera parter i likvidhanteringen eller i informationsbehandlingen. En eller flera ak- törer i förmedlingskedjan hanterar likviden. Därutöver kan finnas andra ak- törer som endast förmedlar information om betalningstransaktionen, sorterar olika betalningar eller på annat sätt tar befattning med transaktionen i admini- strativt hänseende.

Betalningsförmedling grundar sig på ett betalningsuppdrag eller på en be- talningsanvisning. Den vanligaste formen av betalningsuppdrag är gireringar eller överföringar mellan betalarens och betalningsmottagarens konton, t.ex. post- och bankgirobetalningar. En betalningsanvisning innebär oftast att betala- ren själv mot eget konto hos betalningsförmedlaren ställer ut en anvisning för betalningsändamål, t.ex. en check eller en kontokortsnota, vilken mottagaren kan lösa in hos förrnedlaren. En sådan anvisning kan också vara helt elek-

19

20 Sammanfattning

tronisk. Betalningar med kontokort och med s.k. förbetalda kort kan i vissa fall inkludera en betalningsförmedling.

Lagens tillämpningsområde omfattar betalningstransaktioner som sker med hjälp av kontokort i fall där parterna består endast av betalaren och den som tillhandahåller betaltjänsten, vilken sålunda själv är mottagare av den aktuella betalningen. Sådana tjänster tillhandahålls av näringsföretag inom detaljhan— deln och bensinbranschen och avser oftast köp av näringsföretagets varor eller tjänster.

Lagen gäller även tjänster som inte innefattar någon betalning från kontoha- varens sida, utan som avser dispositioner på kontohavarens egna konton hos ett eller flera kontoförande institut. Härmed avses kontantuttag eller en överföring mellan två eller flera konton genom självbetjäning i bankautomat eller annan elektronisk terminal med användning av kontokort eller personlig kod. Hit hör även betaltjänster som initieras per telefon.

Näringsrättsliga frågor

I betaltjänstlagen föreskrivs att betaltjänster skall uppfylla vissa kvalitetskrav, krav på betalningsberedskap samt att den normala revisionen i företaget även skall innefatta betaltjänsternas funktion och säkerhet. Dessa bestämmelser skall gälla för samtliga aktörer som omfattas av lagens tillämpningsområde. Lagen innehåller också regler om auktorisation och tillsyn. Från dessa undan- tas svenska företag som står under Finansinspektionens tillsyn enligt annan lagstiftning samt vissa utländska företag.

Kvalitetskrav

I syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för verksamheten, skall be- taltjänster utföras säkert och snabbt samt tillhandahållas på ett överskådligt och i övrigt användarvänligt sätt.

Kravet på säkerhet bör tillgodoses i vid mening. Skillnader i säkerhetsnivå mellan olika betalsystem bör motverkas, utan att krav för den skull ställs på att säkerhetsnivån skall vara enhetlig i olika typer av system. Utöver de rent tekniska aspekterna på ett betalsysterns uppbyggnad bör kravet på säkerhet

SOU 1995 :69

SOU 1995:69

Sammanfattning

omfatta företagets organisation och verksamhetens juridiska grund. Konto— registreringar skall ske på sådant sätt att rättsverkningarna inte behöver ifrågasättas och att riskerna för fel i möjligaste mån elimineras. Behörighets- kontroll och andra liknande funktioner skall utföras på ett tillfredsställande sätt.

Lagen innehåller inte bestämmelser som uttryckligen anger inom vilken tid ett betalningsuppdrag skall vara utfört. En i lag angiven maximitid kan, om den är längre än den nuvarande genomsnittliga tidsåtgängen för ett betalningsupp— drag, befaras minska incitamentet för företagen att effektivisera betalnings- strömmama, trots att den tekniska utvecklingen har ökat möjligheterna härtill. Kunden bör vidare ha möjlighet att välja betalningssätt efter överväganden av relationen mellan pris och snabbhet. 1 lagens allmänna krav på snabbhet ligger dock att en betaltjänst skall utföras utan tidsutdräkt. Det är angeläget att be- talningsförmedlaren lämnar tydlig information om den tid inom vilken upp— draget kommer att utföras. Lagförslaget innehåller bestämmelser om skyldig- heten att lämna sådan information och om följderna av ett brott mot reglerna (se nedan civilrättsliga frågor). Förslaget till EG-direktiv om gränsöverskri- dande betalningar innehåller bestämmelser om skyldigheten att utföra betal- ningsförmedling inom viss tid. Sedan direktivet fått sin slutliga utformning kan det finnas skäl att ompröva frågan om motsvarande bestämmelser skall införas i lagen om betaltjänster.

I kravet på användarvänlighet ligger att betaltjänstema skall utformas så att de på ett enkelt sätt kan användas av kunderna. Instruktioner och utrustningar skall vara utformade så att betaltjänsten är lätt att använda respektive förstå. Detta innebär inte att alla betaltjänster måste utformas för att kunna användas av alla. Däremot bör myndigheterna genom ett utvecklat samarbete med olika intressegrupper främja en utveckling som gör det möjligt för flertalet att utnyttja olika typer av betaltjänster.

I kravet på överskådlighet ligger att kunderna, vad gäller exempelvis an— vändningsmöjligheter och avgifter, på ett enkelt sätt skall kunna jämföra olika tjänster och bedöma dess för- och nackdelar. Företagen skall enligt lagförsla- get lärnna tydlig, korrekt och jämförbar information om sina tjänster.

21

Sammanfattning

Krav på betalningsberedskap m.m.

I händelse av funktionsbrister och felbehandlingar i system för betaltjänster kan skadeståndsanspråk komma att riktas mot företag som tillhandahåller sådana tjänster. Det finns därför anledning att ställa krav på att dessa företag har god finansiell styrka. Företagen skall således ha en tillfredsställande beredskap för det betalningsansvar som kan uppkomma till följd av verk- samheten. Beredskapen skall kunna utformas på olika sätt och anpassas efter förhållandena i det enskilda företaget, såsom omfattningen av verksamheten och de risker som denna är förenad med. Beredskapens utformning preciseras därför inte i lag, men kan ha formen av t.ex. en bankgaranti eller en för- säkring.

Företag som driver betaltjänstverksamhet skall göra en riskanalys av verk- samheten. Analysen utgör grunden för en riskhanteringsplan, dvs. en beskriv- ning av hur riskerna skall hanteras. Denna skall upprättas av samtliga företag på betaltjänstmarlmaden.

Vid revision av företag som driver betaltjänstverksamhet skall en granskning ske av de system som används i verksamheten. De av bolags- eller förenings- stämman valda revisorerna skall åläggas att granska betaltjänsternas funktion och säkerhet, s.k. säkerhetsrevision. Eventuella svagheter och brister som framkommer vid granskningen skall rapporteras till företagsledningen. Svag- heter och brister skall anmärkas i revisionsberättelsen. Om företaget står under Finansinspektionens tillsyn skall revisorerna, när det finns särskild anledning, utan att avvakta revisionsberättelsen informera Finansinspektionen om vad som framkommit i granskningsarbetet.

Auktorisation

Det saknas skäl att förbehålla vissa institut rätten att bedriva betalnings— förmedling eller att tillhandahålla allmänheten betaltjänster. Företag som bedriver betalningsförmedling eller annan betaltjänstverksamhet tar dock ofta emot inlåning från allmänheten eller beviljar krediter. Dessa företag — banker och kreditmarknadsbolag — omfattas av tillstånds- och tillsynskraven i bank-

rörelselagen (1987:617) och kreditmarknadsbolagslagen (1992:1610). Sam-'— hället bör emellertid, främst med hänsyn till riskerna i verksamheten, ha insyn äveni företag som driver betaltjänstverksamhet och som inte tar emot inlåning—

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Sammanfattning

eller ger krediter. Samhället bör också kunna utöva en viss etableringskontroll över sådana företag. Vidare bör konsumentskyddet stärkas.

Enligt huvudregeln skall verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhanda— hålla allmänheten betaltjänster få drivas endast efter tillstånd av Finansin- spektionen. Huvudregeln skall träffa betaltjänster som tillhandahålls i vad som kan kallas öppna betalsystem. Öppna betalsystem är system med generella an- vändningsmöjligheter, t.ex. genom att ett större antal aktörer deltar som av- sändare eller mottagare. Bankgirot och postgirot liksom bankernas och American Express Company AB:s kontokortssystem är exempel på öppna system.

Tillstånd skall krävas även för verksamhet som består i att yrkesmässigt utföra väsentliga uppgifter är den som är betaltjänstansvarig, dvs. åt den som ingår betaltjänstavtalet med kunden. Sådana uppgifter kan bestå i att samla in, sor- tera och bearbeta betalningstransaktioner. Tillstånd skall dock krävas endast om verksamheten utgör företagets huvudsakliga verksamhet och inte är riktad endast mot näringsföretag med slutna betalsystem. Med ett slutet betalsystem avses ett system som inrättats för att genomföra betalningar mellan ett fåtal aktörer, t.ex. inom en företagskoncem. BGC och Servo är exempel på företag som på detta sätt omfattas av tillståndskravet.

Betaltjänster som tillhandahålls inom detaljhandeln och bensinbranschen inne- bär att kunderna erbjuds att betala för varor och tjänster mot avräkning på konto med användning av ett av detaljhandelsföretagetVeller bensinbolaget utgivet kontokort. Dessa tjänster kan tillhandahållas i mer eller mindre slutna betalsystem beroende på antalet företag hos vilka kortet går att använda som betalningsmedel. Tillstånd skall inte krävas när verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla allmänheten betaltjänster drivs av näringsföretag eller företag som ingår i samma koncern som ett näringsföretag, om tjänsten kan användas endast för att betala varor och tjänster som framställs eller säljs av näringsföretaget. Med koncern jämställs härvid en likartad ekonomisk intressegemenskap, om gemenskapens huvudsakliga syfte inte är att till- handahålla betaltjänster. Detta undantag från huvudregeln innebär att flertalet av detaljhandelsföretagen och bensinbolagen inte behöver tillstånd för sina

kontokortssystem.

23

24 Sammanfattning

Tillsyn

Företag som beviljas tillstånd enligt den föreslagna lagen om betaltjänster skall stå under tillsyn av Finansinspektionen. Därmed kommer sådan betaltjänst- verksamhet som omfattas av ett finansiellt skyddsintresse att falla under inspektionens tillsyn. Även Konsumentverket skall utöva tillsyn över att lagen följs. Verkets tillsyn skall dock inte omfatta verksamhet i företag som står under tillsyn av Finansinspektionen. Verkets tillsyn är huvudsakligen motive— rad utifrån konsumentskyddssynpunkt och skall vara produkt- och branschin- riktad, medan inspektionens tillsyn huvudsakligen är institutinriktad.

Uppdelningen av tillsynsområdet mellan två myndigheter medför att myndig— heterna kommer att arbeta parallellt med vissa frågor. Det är därför angeläget att myndigheterna har ett nära och förtroendefullt samarbete och en gemensam ambition att uppnå en sammanhållen utveckling på de olika delarna av mark- naden. Säkerhetstänkandet och behandlingen av kunderna bör således inte skilja sig åt. Genom samarbetet bör den kompetens som finns hos respektive myndighet kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Den delade tillsynen bör därför få positiva effekter.

Civilrättsliga frågor

I den föreslagna betaltjänstlagen ställs krav på att information lämnas till kunderna vid marknadsföringen av betaltjänster och vid avtal om en betal— tjänst. Lagen omfattar också särskilda regler om ansvaret för obehöriga ut- nyttjanden av kundens konto samt den betaltjänstansvariges skyldigheter i samband med utförandet av betaltjänsten. Syftet med reglerna är bl.a. att öka tydligheten för kunden och därmed dennes möjligheter att själv bedöma och jämföra olika betalsystem. En grundläggande utgångspunkt för ansvars- frågorna är att kundens avtalspart så långt möjligt skall ha ansvaret för utförandet av betaltjänsten. Kunden skall på ett tydligt sätt få kännedom om vilket företag som är hans avtalspart. I lagen införs därför begreppet betal- tjänstansvarig som beteckning på detta företag.

Reglerna skall gälla oavsett om kunden är konsument eller näringsidkare. Vid konsumentavtal skall reglerna dock vara tvingande till konsumentens fördel, vilket innebär att avtalet får avvika från lagens bestämmelser endast under

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Sammanfattning 25

förutsättning att konsumenten inte ställs i en sämre position än vad som följer av lagen.

De civilrättsliga bestämmelserna skall inte gälla för s.k. förbetalda kort. Med förbetalda kort avses kort som är utformade med en integrerad krets i syfte att kunna lagra information om att ett visst värde finns reserverat för betalningar med kortet. Om värdet motsvaras av behållningen på ett konto, som är indi— viduellt för kortinnehavaren, i stället för en gemensam pott hos kortutgivaren, betraktas kortet inte som förbetalt. Anledningen till att de förbetalda korten enligt förslaget inte skall omfattas av de civilrättsliga reglerna är att korttypen befinner sig i ett skede av stark utveckling såväl tekniskt som när det gäller lansering av nya system. Det är svårt att för närvarande avgöra i vilka varianter dessa kortsystem kommer att etablera sig på marknaden. Osäkerhe- ten återspeglas också i olika internationella sammanhang, och betydelsefulla ställningstaganden kan komma att göras inom kort. Det kan därför finnas skäl att senare återkomma till de förbetalda korten, t.ex. genom kompletteringar av den lagstiftning som nu föreslås.

Informationsskyldigheten

Den betaltjänstansvarige skall vara skyldig att se till att marknadsföring och annan information innehåller uppgifter om kostnader och andra väsentliga fakta. Finansinspektionen och Konsumentverket skall kunna ges möjlighet att genom föreskrifter fylla ut lagen. Skyldigheten att lämna information innebär en precisering av de skyldigheter som generellt åvilar näringsidkare gentemot konsumenter.

Innan ett betaltjänstavtal ingås skall kunden ha fått skriftlig information om avtalsvillkoren. Däremot ställs inte krav på att avtalet skall ingås skriftligen. Informationen skall innehålla uppgifter om namnet på den betaltjänstansvarige, hur betaltjänsten kan användas samt på vilket sätt kunden kommer att få kontoutdrag och bekräftelser på transaktioner. Vidare skall informationen innehålla uppgifter om kostnader och tidsåtgång för tjänsten, möjligheterna att återkalla transaktioner och vilket ansvar som åvilar avtalsparterna. För för- medlingsuppdrag som lämnas till en bank i samband med kontant inbetalning över disk skall kravet på informationens innehåll inte vara lika höga. I dessa fall skall informationen innehålla uppgifter om vem som är betaltjänstansvarig. Vidare skall informationen innehålla uppgifter om avgifter och tidsåtgång,

26 Sammanfattning SOU 1995:69

möjligheter till återkallande samt vilket ansvar den betaltjänstansvarige åtar sig för uppdragets utförande.

Om den betaltjänstansvarige i avtalet har förbehållit sig rätten att genomföra vissa ändringar i avtalet skall motsvarande information som ovan lämnas. Vid sådana ändringar skall kunden alltid ha rätt att omedelbart frånträda avtalet och återfå den del av de betalda periodiska avgifterna som belöper på tiden efter frånträdandet.

Ansvaret för betaltjänstens utförande

Villkoren för tillhandahållande av betaltjänster bör jämställas med vad som gäller för varor och tjänster i övrigt. 1 den föreslagna lagen finns därför regler om den betaltjänstansvariges ansvar för att tjänsten utförs på rätt sätt och i rätt tid. Den betaltjänstansvarige skall vid felaktigheter svara för direkta skador som drabbar kunden, såvida inte felet berott på en omständighet som legat utanför den betaltjänstansvariges kontroll. Om den betaltjänstansvarige anlitat en mellanaktör för att utföra vissa uppgifter, svarar den betaltjänstansvarige för felaktigheter som berodde på mellanaktören eller som låg inom dennes kontroll. Om felet berodde på försumlighet hos den betaltjänstansvarige eller om felet innebar en avvikelse från vad denne utfäst, skall ansvaret omfatta även indirekta skador.

Skadeståndsansvaret skall kunna jämkas om kunden själv medverkat till felet. Obehöriga utnyttjanden av konto

Lagförslaget tar särskilt sikte på sådana betaltjänster som förutsätter an— vändning av kontokort, personlig kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot. Det rör sig här om legitimationsmedel som särskilt anpassats som skydd mot att fel person utnyttjar tjänsten.

En kontohavare kan normalt inte göras ansvarig för en transaktion med ett kontokort om det kan konstateras att transaktionen inte har godkänts av någon som var behörig enligt kontokortsavtalet. Genom bestämmelser i avtalet kan kontohavaren emellertid åläggas ansvar även i dessa situationer. I 34 & kon- sumentkreditlagen anges förutsättningarna för att ett sådant ansvar skall kunna göras gällande mot konsumenter. Denna regel har bildat mönster för utform—

SOU 1995:69 Sammanfattning 27

ningen av standardavtalen på området. Regeln har också accepterats som gällande rätt i vissa fall som inte omfattas direkt av dess ordalydelse.

En kontohavare skall enligt lagförslaget ansvara för obehöriga transaktioner om han 1. förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige, 2. till annan frivilligt lämnat ut det legitimationsmedel som hör till kontot utan att utlämnandet ingick i användningen av betaltjänsten, 3. underlåtit att spärra kontot snarast efter att han upptäckt eller fått skälig anledning att misstänka att han förlorat kontrollen över legitimations- medlet, eller 4. på annat sätt genom grov oaktsamhet medverkat till att utnyttjandet kunde ske.

Även om inte någon av dessa förutsättningar är uppfyllda, skall kontohavaren ansvara för belopp upp till 5 000 kronor om han förfarit oaktsamt och därmed möjliggjort den obehöriga transaktionen.

Vid transaktioner som har företagits med användning av en personlig kod skall kontohavaren svara för 1 500 kronor även om han inte varit oaktsam. Inne— börden av denna bestämmelse är att en slags självrisk införs.

I samtliga fall, utom vid svek, skall kundens ansvar kunna begränsas. Kunden skall kunna göra invändning om att det förelegat brister i de säkerhetsmtiner som ställts upp för betalsystemet eller att rutinerna inte följts i det enskilda fallet. Vidare skall ansvaret kunna begränsas till det belopp som vid tillfället var disponibelt för kunden. Därvid skall beaktas eventuella begränsningar av det belopp som kunnat disponeras per vecka eller per tillfälle e.d. Kunden skall också kunna begränsa sitt ansvar genom en spärranmälan. En spärr— anmälan kan begränsa ansvaret även om den inte skett i rätt tid och även om kunden medverkat till förlusten genom t.ex. oaktsamhet eller grov oaktsamhet. I dessa fall befrias kunden från ansvar för transaktioner som sker efter den tidpunkt när anmälan sker.

I den mån kunden inte är ansvarig för en transaktion, skall ansvaret bäras av den betaltjänstansvarige. Därvid skall kunden ersättas för ränteförluster och dröjsmålskosmader. Om det förelegat oaktsamhet från den betaltjänstansvarige eller någon som agerat i dennes ställe, skall kunden kunna få ersättning också

28 Sammanfattning SOU 1995:69

för annan skada. Den betaltjänstansvarige skall utan att avvakta utredningen återställa kontoställningen till vad den skulle ha varit om den tvistiga transaktionen inte hade företagits. Denna bestämmelse skall dock inte gälla för självriskbeloppet när självriskregeln är tillämplig.

SOU 1995 :69

Summary

In recent years, the payment process as a phenomenon has attracted growing interest. Payments are becoming increasingly important as a service as such. Growing numbers of companies are moving into the market for payment services, while the rate of technical innovation is faster than it used to be. Opportunities are opening up to use these new payment services in situations where, in the past, payment in cash was to all intents and purposes the only option. The report includes a relatively detailed analysis of the payment ser- vices market. Emphasis is given to those payment services which are used by private individuals and small finns för payment transactions.

Need for regulation

It is often difficult to define a balance between self-regulation by the market and public control of the conditions between parties to agreements. The absence of legislative rules, which is broadly the situation currently prevailing on the payment services market, is a cause of uncertainty and lack of in- formation on the part of customers. This uncertainty and lack of information benefit neither free competition nor the interest of the community in having properly functioning payment services.

The transmission of payments and other payment services are largely provided by institutions which are covered by financial legislation and subject to official supervision. Society thus has indirect insight into the activities on the payment services market in so far as they are conducted by financial institutions. However, this supervision is not specifically focused on payment services. There are therefore grounds for fearing that insufficient account has been taken of the risks inherent in payment services activities. Increasing numbers of payment services, mainly payment card services, are provided by com— panies which are not covered by financial legislation, mainly by companies in the retail sector and the petrol trade.

Summary

ln connection with their transmission of payments and otiter payment services, payment service companies often engage other companies for a variety of purposes. To exemplify such companies, we may mention the Bank Giro Centre (Bankgirocentralen BGC AB) and Kortbetalning Servo AB. In this context, these companies are known as back-office suppliers. Back-office suppliers are also not covered by financial legislation. The lack of information possessed by the public authorities, as well as its lack of insight into the growing number of companies on the payment services market are making the maintenance of a stable and efficient payment system increasingly difficult.

The provision of payment services is a pre-requisite for the efficient im- plementation of various types of transactions. It is therefore in the interest of socitey that the public at large can be confident that the services are provided in the correct manner. As far as the national economy is concerned, it is desirable that the payment services systern that is established on the market is stable and efficient. ln terms of consumer protection, it is important that the risks inherent in the system are rninimised and that processing errors are consequently prevented. One condition for maintaining the confidence of the public in payment services is that the security of the payment system is of a high standard.

Even if as a result of legislative aetion and public supervision into companies on the payment services market a satisfactory standard of security in the payment system is achieved, there is still no guarantee that errors will not arise. The confidence of customers and the usefulness of payment services will be markedly influenced if procedures have been drawn up in advance as to how faults and failures in the field of payment services are to be dealt with. This applies particularly to the allotment of responsibility in the event of error. The lack of any provisions covering responsibility, apart from 5 34 in the Consumer Credit Act (konsumentkreditlagen, 1992:830), is creating uncer— tainty among consumers about what would be the legal implications if, for example, a payment does not arrive at the right time or if a transaction is carried out by an unauthorised individual. Consequently, there are good grounds for statutory regulation of the question of responsibility.

There are also grounds for introducing special rules for payment services and for companies on the payment services market. The object of the rules is to maintain a stable and efficient payment system and to improve consumer

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Summary 31

protection. The proposals in this recommendation will involve the introduction ' of commercial law and civil law provisions within the terms of a law concerning payment services.

Scope of the Payment Services Act

The act applies to payment services which are provided on a commercial basis to the public. By public is meant both private individuals and'companies on the Swedish market. As regards the practical application of the law, there are some limitations in respect of national demarcation which are not directly explicit in the act. Commercial law provisions can, for practical reasons, not be applied to those activities which are only of a very temporary character. By way of example, we may mention campaigns by foreign payment card com- panies which are directed from time to time towards the public in Sweden. As regards the civil law provisions, the same rules apply as would apply to agreements in general regarding the determination of the applicability of a national law to international conditions. The applicability of the civil law provisions should thus be determined on the basis of where an agreement may be deemed to have been entered into.

The law applies to the transmission of payments and other payment services which are performed with the aid of a payment card, a personal code or some other means of identification that is linked to the card. Payment by means of a bill or Cheque is also covered in the event that this is not specifically covered by the Financial Bill Act (växellagen, 1932: 130) and the Cheque Act (checklagen, 1932:l31). The activities of the Swedish Central Bank (Sveriges riksbank). do not lie within the scope of the proposed law.

Transmission of payments involves a bank or another subject undertaking to transfer funds from a payer to a payee. Transmission of payments thus in- volves a third party. In connection with a payment transmission, several par— ties are often involved in handling the funds or in processing information. One or more companies in the transmission chain handle the funds. Over and above this, other companies may be involved which only provide information regarding the payment transaction, sort various payments or become involved in the transaction in some other administrative aspect.

32 Summary SOU 1995:69

A payment transmission is based on a payment order or a payment instruction. The most common form of a payment order is a giro transfer or a transfer between the accounts of the payer and the payee, such as a postal giro or a bank giro payment. A payment instruction often requires the payer him/herself to send an instruction to pay by debiting his/her own account at the payment transmitters, such as a Cheque or a payment card slip, which the payee can cash at the payment transmitter's. Such an instruction could also be entirely electronic. Payments using payment cards and prepaid cards can in some cases

include a payment transmission.

The scope of the act includes payment transactions which take place with the aid of payment cards in those cases where the parties consist solely of the payer and whoever provides the payment service, who thus becomes the payee for the payment in question. Such services are provided by business enter- prises in the retail sector and the petrol trade, and are mostly used for purchases of the goods or services provided by the company itself.

The act also applies to services which do not include any payment on the part of the payment card holder, but which relate to transfers between the account holder's own accounts with one or more account operators. By this is meant a withdrawal or a transfer between two or more accounts by self-service using an automatic cash dispenser or some other electronic terminal which requires the use of a payment card or a personal code. This also includes payment

services initiated by telephone.

Commercial law considerations

The Payment Services Act stipulates that payment services shall satisfy certain quality requirements, requirements regarding capacity to pay, and the requirement that the normal audit of the company shall also include the functioning and security of the payment services. These provisions apply to all companies which are covered by the scope of the act. The act also contains provisions regarding authorisation and official provision of information. Swedish companies subject to the supervision of the Swedish Financial Supervisory Authority (Finansinspektionen) or in accordance with other legislation, as well as certain foreign companies, are exempted from these

provisions.

SOU 1995:69

Quality requirements

With the object of maintaining public confidence in these activities, payment services shall be executed in a secure manner, promptly and be provided in a transparent and otherwise user-friendly way.

The security requirement should be satisfied in a broad sense. Steps should be taken to reduce differences in security standards between different payment systems without for that reason necessarily demanding that the standard of security of all types of system should be uniform. Apart from the purely technical aspects of the construction of the payment system, the demand for security should also cover the way the company is organised, and the legal foundation upon which the business is based. Account entries shall be made in such a way that there is no doubt about their legal implications and that the risk of error is elirninatcd to the greatest possible extent. Authorisation Checks and other similar functions shall be implemented in a satisfactory manner.

The act contains no provisions which explicitly state within what period the payment order shall be expedited. The statutory stipulation of a maximum period could, were the period to be longer than the current average time spent on a payment order, be expected to reduce the incentive for companies to improve the efficiency of the flow of payments, even though technical advances have made it easier for them to do so. The customer should also have the possibility of selecting means of payment after considering the relationship between price and speed. The general provisions of the act regarding speed include a provision that the payment service shall be performed without undue delay. It is desirable that the payment transmitter provides clear information about the period within which the order will be performed. The bill includes provisions concerning the obligation to provide such information and concerning the consequences of any breach of the rules (see Civil law considerations below). A proposal for an EC directive concerning cross-border credit transfers contains provisions regulating the obligation to carry out a payment transmission within a given period of time. There could be grounds, once the directive has received its final formulation, to review the question of whether a corresponding provision should be introduced into the Payment Services Act.

2 15-0800

34 Summary SOU 1995 :69

The demand for user friendliness implies that the payment services shall be constructed in a way that will enable the customer to use them without difficulty. Instructions shall be formulated and equipment designed to enable the payment service to be easily understood and used respectively. This does not mean that all payment services must be arranged in such a way as to be usable by anyone. On the other hand, the authorities should, as a result of extensive co—operation with various interest groups, be able to promote a trend which provides for most people to use different types of payment service.

The requirement regarding transparency implies that customers should be able to compare the advantages and disadvantages of using different services in a simple manner as well as assessing their cost. According to the bill, com- panies shall describe their services in clear, correct and comparable informa-

tion. Requirement regarding payment capacity, etc.

In the event of functional failures and incorrect processing within the system for payment services, claims for damages may be raised against companies which provide such services. There are therefore grounds for introducing the requirement that these companies be financially sound. Service providers should thus have adequate capacity to accept the payment obligations which may arise out of their activities. This capacity may be structured in various ways and adapted to the particular circumstances of the individual company, such as the extent of the business and the risks therewith associated. The type of capacity is therefore not specified in detail in the law, but it could take the form of a bank guarantee or an insurance policy, for example.

Companies which are engaged in the provision of payment services shall make a risk analysis of their business. This analysis will provide the basis for a risk management plan, i.e. a description of how the company plans to control the risks. Such a plan shall be drawn up by all companies on the payment services

market.

When companies which are engaged in the provision of payment services are audited, the systems used in the business shall be scrutinised. The auditors elected by the armual meeting of the company or co-operative association shall be required to scrutinise the functioning and security of the payment service

SOU 1995 :69 Summary 35

activities; this is known as a security audit. Any weaknesses and faults which emerge during the audit shall be reported to the company's management. These weaknesses and faults shall be mentioned in the report of the auditors. If the company is subject to the supervision of the Swedish Financial Supervisory Authority, the auditors, when there are specific grounds, and prior to publishing their auditors” report, shall inform the Authority of the facts which have emerged from their examination.

Authorisation

There are no grounds for reserving the right to engage in payment transmis- sion activities or to offer the public payment services to any particular type of institution. However, companies which transmit payments, or provide other payment service activities, often accept deposits from or grant loans to the public. These companies — banks and credit market companies — are covered by the licensing and supervisory provisions of the Banking Business Act (bankrörelselagen, 1987:617) and the Credit Market Companies Act (kredit- marknadsbolagslagen, 1992:1610) respectively. However, mairily in view of the risks inherent in such operations, society should also be fully informed about companies which offer payment services facilities but which do not accept deposits or provide credits. Society should also be able to exercise some measure of control over the establishment of such companies. Moreover, consumer protection should be strengthened.

According to the main rule, it is not permitted to engage in a business which consists of offering payment services to the public on a commercial basis if a licence has not been obtained from the Swedish Financial Supervisory Authority. The main rule shall apply to payment services which are provided within what may be called open payment systems. An open payment system is a system which is made generally available for use; a case in point would be if a large number of players are involved as payers or payees. The bank giro and postal giro services as well as the payment card systems provided by banks and American Express Company AB are examples of open payment

systems.

A licence shall also be required for activities which involve the provision on a commercial basis of key functions for whoever is responsible for the payment services, i.e. whoever enters into a payment services agreement with

36 Summary SOU 1995:69

a customer. Such functions could comprise the collection, sorting and processing of payment transactions. However, a licence shall only be required if this activity is the company's main activity and it is not directed only towards commercial enterprises with closed payment systems. By a closed payment systern is meant a system which is introduced to arrange payments between a few players, such as those within a group of companies. The Bank Giro Centre and Servo are examples of companies which would consequently be subject to the licensing requirement.

Payment services which are made available in the retail sector and the petrol trade involve inviting customers to pay for goods and services by charging them against an account by using the payment card issued by the retailer or petrol company. These services may be provided in more or less closed payment systems, depending on the number of companies where the card can be used as a means of payment. No licence will be required when the business of providing payment services to the public on a commercial basis is carried on by a business or a company which belongs to the same group as the business, if the service can only be used to pay for goods and services which are produced or sold by the business in question. By group in this context is also meant a similar community of financial interest if the main purpose of the group is not to provide payment services. This exemption from the main rule means that most retail companies and petrol companies will not require a licence for their payment card systems.

Supervision

Companies which are granted a licence under the terms of the proposed Payment Services Act will be subject to supervision by the Swedish Financial Supervisory Authority. Consequently, such payment services as are covered by a financial security interest will become subject to supervision by the Authority. The National Board for Consumer Policies (Konsumentverket) will also monitor compliance with the new act. The supervision of the Board will, however, not extend to the activities of companies which are subject to supervision by the Swedish Financial Supervisory Authority. Supervision by the Board is largely grounded on the need to ensure consumer protection, and it shall be product and sector oriented, whereas the Authority's supervisory activities are largely oriented towards institutions.

SOU 1995:69

Summary

The division of supervisory authority between two bodies means that the authorities will function alongside each other on certain issues. It is therefore desirable that they are able to co-operate closely and in trust and with the shared objective of achieving integrated developments on the various segments of the market. Security considerations and the treatment of customers should thus not differ. If both bodies can co-operate in these areas, the competence possessed by each authority will be put to best use. The division of superviso— ry authority will therefore have beneficial effects.

Civil law considerations

'Ihe proposal of the Payment Services Act includes a requirement that certain information shall be given to customers in connection with the marketing of payment services and with agreements covering a payment service. The law also includes special rules concerning liability for unauthorised use of a customer's account and the obligations of the party with payment service responsibility in connection with the performance of the payment service. One purpose of the rules is to improve transparency for the customer and consequently the customer's ability to judge for him/herself and compare different payment systems. A fundamental point of departure on the issue of liability is that the customer's counterparty to the contract shall have responsibility as far as is possible for the performance of the payment service. The customer shall be informed unambiguously which company is his/her counterparty to the agreement. For this reason, the concept of party with payment service responsibility has been introduced into the law to designate this company.

These rules shall apply, regardless of whether the customer is a private consumer or a business enterprise. In the case of a consumer agreement, however, the rules shall be mandatory in favour of the customer; this means that the agreement may only depart from the letter of the law if the consumer is not thereby placed in an inferior position from what follows from the law.

The civil law provisions shall not apply to prepaid cards. By prepaid card is meant a card the design of which incorporates an electronic circuit that is used to store information that a certain value has been set aside for payment using the card. If the value represents the balance on an account Which is in the

37

Summary

name of the account holder alone, instead of being in & collective account with the issuer of the card, the card is not deemed to be pre-paid. The reason why the civil law provisions in the proposal do not relate to pre-paid cards is that this type of card is going through a process of rapid development, both technically and in connection with the launching of new systems. It is currently difficult to determine in what model these card systems will finally be established on the market. This uncertainty is also reflected in various international contexts, and important decisions in this field can be expected in the near future. There are therefore grounds for reverting at a later date to the question of prepaid cards, for example, by supplementing the legislation which is now being proposed.

Obligation to provide information

The party with payment service responsibility shall be obliged to ensure that marketing and other information includes details of costs and other signiflcant facts. The Swedish Financial Supervisory Authority and the National Board for Consumer Policies shall be given delegated authority promulgate ordi- nances to complement the act. The obligation to provide information adds precision to obligations which are generally incumbent on business enterprises

vis-a-vis consumers.

Before a payment service contract is entered into, the customer shall be sent written information concerning the terms of the contract. On the other hand, it is not a requirement that the agreement shall be in writing. The information shall include details about the name of the party With payment service responsibility, how the payment service can be used, and in what ways the customer can obtain statements of account and confirmation of transactions. The information shall also contain details concerning costs and how long the services will take, rights to cancel transactions and what responsibilities rest on the parties to the agreement. In the case of payment transmission orders which are given to a bank in connection with a cash payment over the counter, the demand regarding the information content need not be so stringent. In such cases, the information shall include details about which party has payment service responsibility. The information shall also include details concerning fees and time required, the right to cancel the transaction and what responsibi- lities the party with payment service responsibility accepts in connection with

the performance of the contract.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Summary

If the contractual party with payment service responsibility reserves the right to make certain changes in the contract. information corresponding to that above shall also be provided. In the event of such changes, the customer shall always be entitled to cancel the contract with immediate effect and to be repaid periodic charges for the period after the cancellation of the contract.

Responsibility for performance of payment service

The conditions on which payment services are provided should be compared with those applying to goods and services in general. The proposed act, therefore, contains rules regarding the responsibility of the party with payment service responsibility for proper and timely performance of the service. In the event of faults or errors, the party with payment service responsibility shall be liable for direct losses incurred by the customer, except when the fault or error was due to circumstances beyond the control of the party with payment service responsibility. Ifthe party with payment service responsibility engaged a back-office supplier to perform a certain function, the party with payment service responsibility is liable for faults or errors due to the back-office supplier or which were within the back-office supplier's control. If the fault was due to negligence on the part of the party with payment service responsi- bility, or if the fault represented a departure from the agreed performance, liability will also cover indirect losses.

It shall be possible to reduce the liability to pay damages if the customer him/herself was partially responsible for the fault or error.

Unauthorised use of account

The proposal focuses particularly on those payment services which require the

use of a payment card, personal code or other means of identification linked . to the account. In this context, the means of identification are particularly designed to prevent the unauthorised persons from using the service.

An account holder cannot normally be made liable for a transaction with a payment card if it can be demonstrated that the transaction was not approved by a person who was authorised under the terms of the payment card contract. However, the tenns of the agreement may also make the account holder liable in such a situation. & 34 in the Consumer Credit Act stipulates the conditions

39

40 Summary SOU 1995:69

upon which such liability on the part of the consumer can be enforced. This rule has formed a precedent for the formulation of standard contracts in the field. The rule has also been accepted as applicable law in certain cases that are not directly covered by its wording.

According to the draft law, an account holder shall be liable for unauthorised transactions if he/she l. acted fraudulently in relation to the party with payment service responsibility, 2. voluntarily disclosed means of identification linked to the account to an outside party without such diselosure being included in the use of the payment service, 3. failed to freeze the account promptly upon discovering, or obtaining reasonable grounds to suspect, that he/she had lost control over the means of identification, or 4. being involved in any other way through gross negligence in making the misuse possible.

Even if none of these conditions are satisfied, the account holder is liable for an amount of up to 5,000 kronor, if he/she acted carelessly, thereby making the unauthorised transaction possible.

In the case of transactions being carried out by the use of a personal code, the account holder shall be liable for up to 1,500 kronor, even if he/she did not act carelessly. The implication of this provision is that a type of excess is introduced.

ln all cases, except that of fraudulence, the liability of the customer can be limited. The customer shall be entitled to claim the existence of failings in the security procedures which apply to the payment system, or that the procedures were not adhered to in the case in question. Moreover, it shall be possible to limit the customer's liability to the amount which was available to the customer at the time. In this context, any restrictions on the amount which may be used per week or per occasion shall be taken into account. The customer shall also be able to limit his/her liability by having the account frozen. Such a procedure may also limit liability even if it was not requested at the correct time and even if the customer was partially responsible for the loss, for example by negligence or gross negligence. In such cases, the

SOU 1995:69 Summary 41

customer is released from liability from the time when he/she requested that the account be frozen.

To the extent the customer is not responsible for a transaction, liability shall be bome by the party with payment service responsibility. In such cases, the customer shall be compensated for loss of interest and any late payment charges. If the party with payment service responsibility, or any party acting on his behalf, acted negligently, the customer shall also be entitled to compensation for other losses. The party with payment service responsibility shall, without awaiting the results of any investigation, restore the account to its status prior to the disputed transaction. However, this provision shall not apply to the amount of excess, when the excess rule is applicable.

SOU 1995:69

Författningsförslag

Förslag till Lag om betaltjänster

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Allmänna bestämmelser Tillämpningsområde

15

Denna lag gäller betaltjänster som yrkesmässigt tillhandahålls allmänheten. Med betaltjänster avses l. förmedling av betalningar,

2. betalningar från konto hos betalningsmottagaren med användning av kontokort, personlig kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot, samt

3. överföringar mellan egna konton och uttag av kontanter med användning av legitimationsmedel som avses i 2.

Bestämmelserna i denna lag gäller betalning med växel och check i de hänseenden som inte är reglerade särskilt i växellagen (1932: 130) eller checklagen (1932:l31).

Denna lag gäller inte verksamhet som drivs av Sveriges riksbank.

25

Bestämmelserna i 2 kap. gäller endast förhållandet mellan den som erbjudit sig att utföra en betaltjänst (den betaltjänstansvarige) och betaltjänstkunden.

Bestämmelserna i 2 kap. gäller inte vid betalning med förbetalda kort. Med förbetalt kort avses ett kort som kan innehålla information om att det finns medel reserverade för betalningar med kortet, om medlen inte finns på ett individualiserat konto.

Författningsförslag

35

Bestämmelserna i 3 kap. gäller inte betaltjänster som tillhandahålls av

1. ett svenskt företag som står under Finansinspektionens tillsyn enligt annan lagstiftning,

2. ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av tillstånd enligt 1 kap. 4 5 första stycket 1 bankrörelselagen (1987:617) och 1 kap. 2 & och 2 kap. 8 & lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag,

3. ett utländsk bankforetag som driver verksamhet med stöd av 1 kap. 5 5 första stycket 1 bankrörelselagen,

4. ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 9 5 lagen om kreditmarknadsbolag,

5. ett utländskt företag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 10 5 lagen om kreditmarknadsbolag, om det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt 3 eller 4 att driva sådan verksamhet,

6. ett annat utländskt företag med säte inom EES än sådana som avses i 3-5 och som, utan att ha etablerat filial, tillfälligt driver betaltjänstverksamhet i Sverige, samt

7. ett annat utländskt företag med säte inom EES än sådana som avses i 3—6 och som är underkastade med betaltjänstlagen likvärdiga bestämmelser i sitt hemland.

Med EES avses det europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Krav på säkerhet m.m. 4 %

Betaltjänster skall utföras säkert och snabbt samt tillhandahållas på ett överskådligt och i övrigt användarvänligt sätt.

55

Företag som tillhandahåller betaltjänster samt företag som avses i 3 kap. 2 5 skall ha

1. en tillfredsställande beredskap för det betalningsansvar som kan upp- komma till följd av verksamheten, samt

2. en riskhanteringsplan som beskriver de huvudsakliga risker verksam— heten är förenad med och anger hur dessa risker skall hanteras.

Vid revision i företag som avses i första stycket skall ingå att granska betaltjänsternas funktion och säkerhet. Revisionsberättelsen skall innehålla uttalande om denna granskning. Om företaget står under Finansinspektionens tillsyn enligt denna lag eller annan lagstiftning skall revisorerna utan att avvakta revisionsberättelsen informera Finansinspektionen om gransknings- arbetet när det finns särskild anledning till det.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Författningsjörslag

2 kap. Förhållandet mellan betaltjänstansvarig och betaltjänstkund

Allmänna bestämmelser 1 &

Den betaltjänstansvarige ansvarar gentemot betaltjänstkunden för betal- tjänsten till dess att tjänsten blivit utförd enligt avtalet.

25

Avtalsvillkor som i jämförelse med bestämmelserna i denna lag är till nackdel för en konsument, som ingått avtalet huvudsakligen för enskilt ändamål, är utan verkan mot denne. I andra fall gäller lagen i den mån inte annat följer av avtalet, av praxis som har utbildats mellan parterna eller av handelsbruk eller annan sedvänja som måste anses bindande mellan parterna.

Om krav på skriftligt avtal och om ändring av kreditavtal i konsu— mentförhållanden finns bestämmelser i konsumentkreditlagen (1992:830). Om tolkningen av vissa avtalsvillkor mellan näringsidkare och konsument stadgas i 10 5 lagen (1994: 1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden.

Informationsskyldighet

35

Innan ett avtal om betaltjänst sluts, skall betaltjänstkunden få skriftlig in— formation om avtalsvillkoren. Därvid skall särskilt framgå

1. namnet på den betaltjänstansvarige,

2. på vilket sätt betaltjänsten kan användas,

3. vad som gäller beträffande kontoutdrag och bekräftelser på genomförda transaktioner,

4. vilka avgifter och räntekostnader som är förenade med betaltjänsten,

5. inom vilken tid betalningar utförs eller kontot debiteras och hur ränta beräknas,

6. om kunden kan återkalla en transaktion och kostnaden för detta,

7. vad som åvilar kunden när han förlorat kontrollen över sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot och vilket ansvar kunden kan drabbas av i sådana fall, samt

8. den betaltjänstansvariges ansvar för betaltjänsten. Om betaltjänsten skall utföras utan föregående kontoavtal, skall informatio— nen avse vad som sägs i första stycket 1, 4, 5, 6 och 8.

45

Vid marknadsföring och annan information skall den betaltjänstansvarige tydligt ange kostnaderna för betaltjänsten och vad som i övrigt är väsentligt för utnyttjandet av tjänsten.

45

46 Författningsförslag

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen eller Konsumentverket får meddela närmare föreskrifter om hur informations- skyldigheten enligt första stycket skall fullgöras.

Ensidiga avtalsändringar

55

Om den betaltjänstansvarige i enlighet med förbehåll i avtalet ensidigt ändrar ett betaltjänstavtal, har kunden alltid rätt att omedelbart frånträda detta. Kunden har då också rätt att återfå erlagda avgifter som belöper på tiden efter frånträdandet.

Rätten att frånträda avtalet enligt första stycket gäller inte om kontohava- ren efter underrättelsen genom fortsatt användning av betaltjänsten eller på liknande sätt får anses ha godtagit ändringen.

6.8;

Innan ett avtalsvillkor ändras enligt 5 5 första stycket skall betaltjänst- kunden få skriftlig information om detta. Kunden skall också erinras om rätten att frånträda avtalet. Informationen skall lämnas senast en månad innan ändringen skall börja att gälla.

Följder av bristande information

Har skriftlig information enligt 3 eller 6 5 inte lämnats om ett avtalsvillkor, gäller inte villkoret mot betaltjänstkunden, om det är till nackdel för honom. Vid bedömning av om ett avtalsvillkor är till nackdel för kunden skall en jämförelse göras med vad som skulle gälla om villkoret inte tillämpas.

85

Om informationsskyldigheten enligt 4 5 inte fullgörs, skall detta anses strida mot vad som föreskrivs i 3 & marknadsföringslagen (197521418). För sådana fall gäller vad som i övrigt sägs i marknadsföringslagen.

Ansvaret för felaktig eller utebliven transaktion

993

Den betaltjänstansvarige är ansvarig för skada som tillfogas betaltjänst— kunden genom att en transaktion bokförs med fel belopp eller på fel konto. Detsamma gäller om betaltjänsten inte har kunnat användas av kunden i enlighet med avtalet, såvida detta inte berodde på ett allmänt driftavbrott eller

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Författningsförslag

liknande tekniskt fel och den betaltjänstansvarige i avtalet med kunden har friskrivit sig från ansvar för sådana fel.

Den betaltjänstansvarige svarar också för skada som tillfogas betaltjänst— kunden genom att det belopp som en betalningsförmedling avsett inte är tillgängligt för betalningsmottagaren inom den tid som kunden med hänsyn till avtalet och övriga omständigheter hade anledning att räkna med.

lOå

Den betaltjänstansvariges ansvar enligt 9 5 omfattar utebliven ränta och andra direkta skador. Den betaltjänstansvarige är dock fri från ansvar, om han visar att felet eller förseningen berodde på en omständighet som låg utanför hans kontroll och som han inte skäligen kunde förväntas ha räknat med när han åtog sig uppdraget samt vars följder han inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit.

Berodde felet på någon som den betaltjänstansvarige anlitat för att helt eller delvis utföra betaltjänsten, är den betaltjänstansvarige fri från ansvar endast om också den som felet berodde på skulle vara fri från ansvar enligt första stycket.

Betaltjänstkunden har alltid rätt till ersättning för såväl direkta som in- direkta skador, om felet eller förseningen berodde på försummelse av den be- taltjänstansvarige eller av någon som den betaltjänstansvarige anlitat för att helt eller delvis utföra betaltjänsten. Detsamma gäller om förseningen utgjorde en avvikelse från vad den betaltjänstansvarige särskilt hade utfäst.

115

Den betaltjänstansvariges skadeståndsansvar enligt 9 5 får jämkas, om betaltjänstkunden genom egen vårdslöshet medverkat till skadan eller inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att begränsa skadan.

Spärranmälan från kontohavare 12 &

Den betaltjänstansvarige skall tillhandahålla möjlighet för kontohavaren att till den betaltjänstansvarige eller till någon som denne anvisar göra anmälan om att han förlorat kontrollen över sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot (spärranmälan).

13å

Kontohavaren är skyldig att göra spärranmälan snarast efter det att han upptäckt eller fått skälig anledning misstänka att han förlorat kontrollen över sådant legitimationsmedel som avses i 12 %.

47

Författningsförslag

l4å

Den betaltjänstansvarige skall genast sända en skriftlig bekräftelse till kontohavaren om att spärranmälan har tagits emot. Datum och tidpunkt för när anmälan togs emot skall framgå av bekräftelsen. Kontohavaren skall också erinras om vad anmälan innebär för hans ansvar för obehöriga utnyttjanden av kontot.

Den betaltjänstansvarige skall registrera och bevara mottagna spärran— mälningar på ett säkert sätt.

Ansvar för obehörigt utnyttjande av konto 15 &

Kontohavaren är betalningsskyldig för belopp som debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om

1. kontohavaren har förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige eller någon i dennes ställe,

2. kontohavaren frivilligt har lämnat ut sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot till någon annan och utlämnandet inte kan anses ingå som ett normalt led i användningen av tjänsten,

3. kontohavaren har underlåtit att göra spärranmälan i enlighet med 13 5, eller

4. kontohavaren på annat sätt har gjort utnyttjandet möjligt genom grov oaktsamhet vid hanteringen av sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot.

I andra fall än som avses i första stycket gäller vad som föreskrivs i 16 5.

165

Kontohavaren är betalningsskyldig för belopp upp till 5 000 kronor som har debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om kontohavaren har gjort utnyttjandet möjligt genom oaktsamhet vid hanteringen av sitt kontokort, sin personliga kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot.

Oavsett om det visas att kontohavaren varit oaktsam är denne alltid betalningsskyldig för belopp upp till 1 500 kronor som har debiterats kontot genom obehörigt utnyttjande, om en personlig kod som hör till kontot har använts. Detta gäller inte om det skulle vara uppenbart oskäligt med hänsyn till de omständigheter som gjorde det obehöriga uttaget möjligt.

l7ä

Kontohavaren svarar enligt 15 och 16 åå även för annan persons oaktsamhet och grova oaktsamhet, om denne enligt betaltjänstavtalet var behörig att disponera över kontot. Detsamma gäller när den andre personen

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Fötfattningsförslag 49

inte sett till att spärranmälan kunnat göras eller när denne förfarit svikligt mot den betaltjänstansvarige.

18 &

Kontohavaren ansvarar i fall som avses i 15 5 första stycket 2-4 och 16 & inte för

1. belopp som överstiger vad som enligt avtalet var disponibelt för kontohavaren,

2. obehörigt utnyttjande av kontot som skett efter att spärranmälan mottagits av den betaltjänstansvarige eller någon annan som denne anvisat som mottagare av sådan anmälan, eller

3. obehörigt utnyttjande av kontot som varit möjligt genom en brist i säker- heten i systemet.

Säkerhetsbrist enligt första stycket 3 skall anses föreligga, om inte den betaltjänstansvarige kan visa att sådana säkerhetsrutiner förelegat som innebär att risken för manipulation av systemet varit oväsentlig och att rutinerna följts vid den aktuella transaktionen.

Kontohavaren kan åberopa säkerhetsbrist även i delar av systemet som den betaltjänstansvarige inte har direkt kontroll över.

195

För belopp som kontohavaren enligt 15-18 55 inte är betalningsskyldig svarar den betaltjänstansvarige.

Ansvaret omfattar det debiterade beloppet jämte utebliven ränta och påförda avgifter. Den betaltjänstansvarige skall också ersätta kontohavaren för annan skada, om utnyttjandet varit möjligt till följd av oaktsamhet från den betaltjänstansvarige eller någon i dennes ställe.

205

Om det uppstår tvist om betalningsskyldighet enligt 15 eller 16 5, skall den betaltjänstansvarige kreditera kontot för det debiterade beloppet jämte förlorad ränta och debiterade dröjsmålskostnader utan att avvakta prövningen av tvisten. Om transaktionen är av sådan art att 16 å andra stycket är tillämplig, får den betaltjänstansvarige underlåta att kreditera kontot för det belopp som kunden därigenom kan åläggas att betala.

50 Fötfattningsförslag

3 kap. Tillsyn m.m. Tillståndsplikt

Verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla allmänheten betaltjänster får, med de undantag som anges i 1 kap. 3 5 och 3 & detta kapitel, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.

Zg

Tillstånd krävs även för verksamhet som består i att yrkesmässigt utföra väsentliga uppgifter åt den betaltjänstansvarige, t.ex. insamling, sortering och bearbetning av betalningstransaktioner. Tillstånd krävs dock endast om verk— samheten utgör företagets huvudsakliga verksamhet och inte enbart riktar sig till företag som avses i 3 &.

Undantag från tillståndsplikt

35

Tillstånd enligt l & krävs inte när verksamheten drivs av näringsföretag eller andra företag som ingår i samma koncern som näringsföretaget, om be- taltjänsten endast kan användas för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av näringsföretag inom koncernen.

Med koncern i första stycket jämställs en likartad ekonomisk intressege- menskap om gemenskapens huvudsakliga syfte är att tillgodose andra behov än betaltjänster.

Tillståndspliktig verksamhet

45

Tillstånd för ett svenskt företag får meddelas endast om 1. bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot denna lag eller någon

annan författning, och 2. den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven i 1 kap. 4 och 5 55.

55

Tillstånd för ett utländskt företag att från filial här i landet driva verksam— het som avses i 1 eller 2 5 får meddelas endast om

]. företaget driver betaltjänstverksamhet i hemlandet och där står under tillsyn, samt

SOU 1995 :69

SOU 1995:69

Författningsförslag

2. den planerade verksamheten kan antas komma att uppfylla kraven i 1 kap. 4 och 5 55.

Företag som har beviljats tillstånd enligt denna lag står under tillsyn av Finansinspektionen.

Finansinspektionen skall föra ett register över de företag som har beviljats tillstånd.

75

Företag som har beviljats tillstånd enligt denna lag skall lämna Finansin- spektionen de upplysningar som inspektionen begär om verksamheten och därmed sammanhängande omständigheter.

Inspektionen får genomföra undersökning hos företag som har beviljats tillstånd när inspektionen anser det nödvändigt.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om

1. vilka upplysningar företagen skall lämna inspektionen,

2. brottsförebyggande åtgärder,

3. den informationsteknologiska säkerheten i verksamheten, och

4. företagets löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning.

Varning och återkallelse av tillstånd

Tillstånd som meddelats enligt denna lag skall återkallas av Finansin— spektionen om

1. företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan verksamhet som tillståndet avser, eller om företaget dessförinnan förklarat sig avstå från tillståndet,

2. företaget under en sammanhängande tid av ett år inte drivit sådan verksamhet som tillståndet avser, eller

3. företaget genom att överträda denna lag eller någon föreskrift som har meddelats med stöd av lagen eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet som tillståndet avser.

Om det är tillräckligt får inspektionen i de fall som anges i första stycket 1 i stället för att återkalla tillståndet meddela varning.

Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Ett beslut att återkalla ett tillstånd att driva verksamhet får förenas med förbud att fortsätta densamma.

51

52 Författningsförslag SOU 1995:69

Ingripande mot den som saknar tillstånd

9.5

Om någon driver tillståndspliktig verksamhet utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga honom att upphöra med verksamheten. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Om det är osäkert om verksamheten är tillståndspliktig, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar som behövs för att bedöma om så är fallet.

Om inspektionen utfärdar föreläggande, får det förenas med vite.

Avgifter till Finansinspektionen 10 &

Företag som står under Finansinspektionens tillsyn enligt denna lag skall med årliga avgifter bekosta inspektionens verksamhet enligt de närmare föreskrifter regeringen meddelar.

Verksamhet som inte fordrar tillstånd 11 &

Konsumentverket utövar tillsyn över att denna lag följs. Verkets tillsyn omfattar dock inte verksamhet i företag som står under tillsyn av Finansin- spektionen.

125

Företag som står under Konsumentverkets tillsyn är skyldigt att lämna de upplysningar om verksamheten som verket begär samt att låta verket företa inspektion av verksamheten och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen.

Företag som inte tillhandahåller handlingar eller lämnar upplysningar enligt första stycket, får Konsumentverket förelägga vid vite att fullgöra sin skyldighet.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

SOU 1995 :69 Författningsförslag 53

Förslag till Lag om ändring i konsumentkreditlagen (1992:830)

Härigenom föreskrivs i fråga om konsumentkreditlagen (1992:830) dels att 34 & skall upphöra att gälla den dag regeringen bestämmer, dels att rubriken närmast före 34 5 skall utgå.

54 Författningsförslag

Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 & bankrörelselagen (1987:617) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7kap. 25

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om 1. vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen,

2. förvaring och inventering av 2. förvaring och inventering av värdehandlingar samt värdehandlingar,

3. brottsförebyggande åtgärder 3. brottsförebyggande åtgärder hos en bank. hos en bank, samt

4. den informationsteknolo- giska säkerheten i verksamheten.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

SOU 1995:69

SOU 1995 :69

Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om kreditmark- nadsbolag

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 2 å lagen (1992:1610) om kredit- marknadsbolag skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5kap. 2å

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om 1. vilka upplysningar som ett kreditmarknadsbolag skall lämna till

Författningsfo'rslag

inspektionen,

2. brottsförebyggande åtgärder hos ett kreditmarknadsbolag,

3. ett kreditrnarknadsbolags löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning samt förvaring och inventering av värdehandlingar, och om

4. avfattningen och innehållet i den redovisning som enligt bestämrnelsernai 11-14 åå lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. skall lämnas för verksamhet i filial till utländskt företag som driver verksamhet enligt denna lag.

3. ett kreditrnarknadsbolags löpande bokföring, årsbokslut och årsredovisning samt förvaring och inventering av värdehandlingar,

4. avfattningen och innehållet i den redovisning som enligt bestämmelsernai 11-14 åå lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. skall lärrmas för verksamhet i filial till utländskt företag som driver verksamhet enligt denna lag, samt

5. den informationsteknolo- giska säkerheten i verksamheten.

Föreskrifter som utfärdas med stöd av första stycket 4 får avvika från bokföringslagen om det fmns särskilda skäl. Föreskrifterna skall utformas så att de främjar en klar och rättvisande redovisning av företagets resultat och

ställning .

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

55

56

Fötfattningsförslag

Förslag till Lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 5 å sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 8 kap. 5 &

Sekretess gäller i statlig myn— Sekretess gäller i statlig myn— dighets verksamhet, som består i dighets verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kredit- avseende på bank— och kreditvä- väsendet, värdepappersmarknaden sendet, värdepappersmarknaden, eller försäkringsväsendet, för betaltjänstmarknaden eller för- uppgift om säkringsväsendet, för uppgift om

1. affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs,

2. ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser.

I ärende hos statlig myndighet om innehav av aktier i bankaktiebolag och i kreditmarknadsbolag gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller inte för beslut av myndigheten och inte heller för uppgift som erhållits från annan myndighet om uppgiften inte är sekretessbelagd där.

Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderlagen (l990:l342), för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten.

Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främ- mande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i första—tredje styckena för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållan- den och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit enligt avtalet. Samma sekretess gäller hos Finansinspektionen, i den mån regeringen föreskriver det, om inspektionen från motsvarande utländsk

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Författningsförslag 57

myndighet erhållit uppgifter enligt annat avtal. Föreskrifterna i 14 kap. 13 åå får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet. Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas. I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

SOU 1995 :69

1 Inledning

1 . 1 Utredningsuppdraget

Betalningsväsendet

För att betalningar skall kunna förmedlas och genomföras mellan olika aktörer i samhällsekonomin krävs förutom betalningsmedel en teknisk och administra- tiv apparat en infrastruktur — där betalningarna processas och penningflöde- na kanaliseras. Det är denna infrastruktur som utgör betalningsväsendetl.

Betalningsväsendet, som utgör en del av de finansiella marknaderna, har tidigare inte varit föremål för utredning. Det kan synas egendomligt att så lite av intresse och uppmärksamhet riktats mot betalningsväsendet med hänsyn till dess betydelse såväl för den reala ekonomin som för de finansiella marknader- nas funktionsförmåga. Ett väl fungerande betalningsväsende byggt på säkerhet och stabilitet är därvid av central betydelse. Betalningsväsendet rymmer i dag risker främst systemrisker som inte kan anses ha blivit tillräckligt beaktade.

Anledningen till detta föga intresse är troligtvis att betalrtingsväsendet, som byggts och av tradition burits upp av bankerna, inte utsatts för sådana påfrestningar att systemets sårbarhet på ett reellt sätt kommit i dager. Avsaknaden av civilrättslig och näringsrättslig reglering kan således bero på att betalningsväsendet är tämligen välutvecklat och i huvudsak tillhandahålls av institutioner som står under offentlig tillsyn. En annan förklaring kan vara

' Ofta används också begreppet betalningssystemet. Här används dock genomgående betalningsväsendet. Syftet är att undvika sammanblandning med begreppet betalsystem, som i betänkandet syftar på ett i organisatoriskt hänseende sammanhängande nätverk av rutiner och utrustning som behövs för att utföra betaltjänster vilka tillhandahålls av ett visst företag eller betaltjänster med annat liknande samband. Betalningsväsendet kan därmed sägas bestå av ett stort antal betalsystem, där sedel- och myntsystemet är ett, bankgirot ett annat och en livsmedelskedjas kontokortssystem ett tredje. Vad som mera precist avgränsar ett betalsystem från ett annat går knappast att avgöra.

Inledning

att allmänna civilrättsliga regler har kunnat tillämpas även på vissa betaltjäns-

ter.

Efter avregleringen och internationaliseringen av de finansiella marknaderna samt i takt med den tekniska utvecklingen har de olika riskerna i betalnings— väsendet ökat. Först under senare år har dessa risker blivit föremål för diskussion, vilken förts såväl nationellt som internationellt. Riksbanken, som enligt riksbankslagen (198811385) bl.a. har till uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, är i färd med att konkretisera och utveckla sin roll i betalningsväsendet. Detta sker bl.a. efter impulser från det internationella centralbankssamarbetet och mot bakgrund av olika internationella åtaganden. Till skillnad från Riksbankens roll som övervakare av systemet bedriver Finansinspektionen en institutinriktad tillsyn, i vilken frågor som rör betal— ningsväsendet, t.ex. vad gäller VPC, alltmer kommit i förgrunden.

Inom betalningsväsendet ryms emellertid flera olika betalningsmetoder. I grunden finns två sätt att genomföra betalningar — med kontanter eller med kontoöverföringar. Värdemässigt torde kontantbetalningar svara för endast ca 10 procent av betalningstrafiken.

Betalningar brukar delas in i stora, i huvudsak finansiella betalningar (s.k. large-value payments) som hanteras via RIX—systemetz, och massbetalningar (retail payments) som avser de mindre betalningarna. I såväl stora som mindre betalningar föreligger risker, såsom likviditets-, kredit- och säkerhetsrisker. Var för sig eller i kombination kan dessa risker utgöra systemrisker, dvs. risker för att störningar i en del av systemet fortplantar sig till andra delar på ett sätt som inte kan bemästras och som slår ut systemets funktionsförmåga. Systemriskerna är starkt kopplade till de stora betalningarna.

De stora betalningarna äger rum mellan banker och andra finansiella institut. Även den delen av betalningsväsendet som utgörs av massbetalningar bärs i stor utsträckning upp av bankerna. De strukturella förändringarna på finans- marknaderna och den tekniska utvecklingen på betaltjänstområdet har emellertid resulterat i att andra aktörer tillkommit, såsom andra finansiella institut, detaljhandelsföretag och bensinbolag. Vidare har tillkommit andra

1 RIX är ett system som används för clearing och avveckling av betalningar över konton i Riksbanken.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Inledning 61

aktörer som processar delar av betaltjänstema, såsom clearingorganisationer. Av dessa spelar dock fortfarande Bankgirocentralen BGC AB den största rollen.

Även vad gäller betalningsinstrumenten har det skett en förändring under de senaste fem-tio åren i fråga om såväl antalet olika varianter som fördelningen dem emellan i omfattning. Kontokort, checkar, postväxlar, giroblanketter och andra anvisningar representerar olika rutiner för att initiera en betalning. Oftast sker denna genom överföring från ett konto, och till skillnad från kontantbetalningar ingår här som regel minst en betalningsförmedlares med- verkan för att genomföra betalningarna.

Uppdraget

Enligt direktiven skall utredningen överväga behovet av såväl näringsrättslig som civilrättslig normgivning för vissa delar av betalningsväsendet. Syftet med normgivningen skall vara att därigenom skapa möjligheter för ett stabilt och effektivt system för betaltjänster och för ett stärkt konsumentskydd på betaltjänstorrtrådet. Mot bakgrund av att allt fler betaltjänster tillhandahålls utanför banksfären skall utredningen analysera vad den ändrade konkurrensen mellan dem som sysslar med betalningsförmedling medfört bl.a. för konsu- menterna. Vidare skall utredningen överväga hur tillsynen över verksamheten bör vara anordnad. Utöver rena tillsynsaspekter skall utredningen även ägna särskild uppmärksamhet är vissa gränsdragningsproblem med anledning av att allt fler utgivare av kontokort utanför banksfiiren ger sina kunder möjlighet att göra förskottsbetalningar. Direktiven (Fi 1992:60, 199295, 199356 och l994:114) finns intagna som bilagorna 1-4.

Enligt direktiven omfattar uppdraget även att utreda om verksamhet som bedrivs av valutaväxlingskontor i Sverige har sådan omfattning att den bör ställas under någon form av tillsyn. Genom tilläggsdirektiv utvidgades upp- draget till att omfatta en analys av formerna för bankers organisation och verksamhet i samband med att bankverksamhet bedrivs i butik och till att avse den inlånings— och iinansieringsverksamhet som drivs av sparkassor och andra föreningar.

Utredningsuppdraget har bedrivits i två etapper. I den första etappen togs sådana frågor upp som skulle behandlas med förtur. Det gällde rätten att ta

62 Inledning SOU 1995 :69

emot inlåning på konto och avgränsningen av förskottsbetalningar mot bankverksamhet samt valutaväxlingskontorens verksamhet. Vidare redovisades uppdragen om bankverksamhet i butik och om inlånings- och finansierings- verksamheten som drivs av sparkassor och andra föreningar. Utredningens förslag i denna del presenterades i betänkandet Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994:66).

1.2 Allmänt om utrednings- och regleringsbehovet

Som tidigare konstaterats spelar betalningsväsendet en betydelsefull roll i samhällsekonomin. Betalningsväsendet rymmer ett antal risker. Trots detta har någon egentlig kartläggning av betalningsväsendet inte ägt rum och än mindre har det övervägts särskilda regler för att behålla systemet effektivt, säkert och stabilt. Enligt rörelsereglerna i bankrörelselagen (1987:617) och i kredit- marknadsbolagslagen (1992:1610) får banker och kreditmarknadsbolag för- medla betalningar. Lagstiftningen innehåller dock inte några specifika be- stämmelser om betalningsförmedlingen och om skyddet för betalnings- väsendet. Finansinspektionen ges endast ett begränsat bemyndigande att ut- färda föreskrifter inom detta område. Eftersom syftet med vår banklagstiftning främst är att värna vårt betalningsväsende, kan det synas märkligt att frågor som rör betalningsförmedling och andra betaltjänster näringsrättsligt i princip är oreglerade i Sverige. Riksbanken skall enligt riksbankslagen främja ett säkert och effektivt betalningsväsende (4 å) samt övervaka betalningsväsendets stabilitet (22 å). Vari Riksbankens ansvar i dessa avseenden närmare består finns inte angivet. Som tidigare sagts söker Riksbanken nu att konkretisera och utveckla sin roll i betalningsväsendet.

De lagregler som finns om betalningar gäller huvudsakligen förhållandet mellan gäldenären och borgenären, dvs. det bakomliggande skuldförhållandet. Såvitt avser förhållandet mellan betalaren och den som förmedlar betalningen saknas emellertid generella lagregler. I konsumentkreditlagen (1992:830) finns just för kreditkortens del en regel om kortinnehavarens ansvar för obehöriga transaktioner. Regeln har också tillämpats analogiskt för andra typer av konto- kort. Betalningstransaktioner sker i praktiken ofta genom debitering och kredi- tering av ett eller flera bankkonton. Därmed uppstår kopplingar mellan konto— förhållandet och enskilda betalningstransaktioner. Även beträffande kontoför— hållandet saknas i princip lagregler. Eftersom kontoförhållandet i grunden är

SOU 1995 :69 Inledning 63

ett fordringsförhållande mellan kontohavaren och banken, får dock allmänna fordringsrättsliga regler betydelse för bedömningen av vissa frågor i samband med betalningsförmedling.

Situationen är dock inte unik för Sverige. Riksbanken har under de senaste åren deltagit i den intensiva diskussion som pågår internationellt om frågor avseende betalningsväsendet. En betydande del av Riksbankens resurser av- sätts för närvarande för denna diskussion, främst inom G—lO-samarbetet och inom EU/EMI3. På lagstiftningsområdet har endast ett fåtal länder antagit lagar som rör betalningsförmedling och andra betaltjänster. I Danmark har man valt att reglera en viss begränsad del av betalningsmetodema. I Norge pågår ett lagstiftningsarbete på detta område. Inom UNCITRAL (United Nations Commission on International Trade Law) antogs 1992 en modellag för internationella betalningar; ett arbete som hade pågått sedan 1986. EG- kommissionen har engagerat sig särskilt i frågor som rör konsumentskydd vid betalningsförmedling och föreslagit ett direktiv som avser gränsöverskridande betalningar (kredittransfereringar). Kommissionen har föreslagit att direktivet skall vara implementerat i nationell lagstiftning före utgången av år 1996. Kommissionen har vidare utfärdat tre rekommendationer som berör området elektroniska betalningsöverföringar. Den internationella regleringen behandlas utförligare i avsnitt 3.2.

Det har således visat sig angeläget att få behovet av reglering på detta område utrett. De potentiella riskerna och stabilitetsproblemen i betalningsväsendet har i grunden två orsaker. När betalningar sker genom någon form av konto- överföring — vilket alltså gäller för ca 90 procent av det sannnanlagda värde som skiftar ägare genom betalningstransaktioner — tillkommer två moment som inte föreligger i samband med kontantbetalningar. För det första är det oftast flera parter som involveras genom att en eller flera betalningsförmedlare kommer in i processen. För det andra tar det viss tid från det att uppdraget eller betalningsanvisningen lämnas till dess att betalningsmottagaren har erhållit slutlig likvid. Till detta kan läggas att likvidöverföringar mellan bankkonton, till skillnad från kontanter och medel på konto i Riksbanken, involverar en viss kreditiiski förhållande till den kontoförande banken. I dessa

3 EMI står för European Monetary Institute, som år ett samarbetsorgan för centralbankema inom EU.

64 Inledning SOU 1995 :69

tidsintervall och hanteringskedjor uppstår risker för deltagarna och för systemet som helhet.

På det civilrättsliga området har Sverige en lagstiftning som täcker stora delar av den ekonomiska samfärdseln. Det finns lagar som är mer eller mindre specialiserade på tillhandahållande av olika nyttigheter, t.ex. köplagen (l990:931), konsumentköplagen (l990:932), konsumenttjänstlagen (19851716), , försäkringsavtalslagen (192777) och konsumentförsäkringslagen (198038). * För betaltjänsternas del har emellertid de avtalsrättsliga aspekterna mellan kunden och det finansiella företaget inte uppmärksammats särskilt. Tvärtom i har finansiella tjänster uttryckligen undantagits från t.ex. konsumenttjänst- lagens tillämpningsområde. Detta bör emellertid ses mot bakgrund av att be- taltjänsterna hittills varit tämligen enkelt och överskådligt utformade för kunden. De avtalsrättsliga frågorna kring betaltjänstema har lösts genom ut- formningen av de enskilda avtalen samt med allmänna rättsgrundsatser.

Under senare år har framförallt företagen börjat ägna allt större intresse åt hur deras betalningar sker och vilken tid som går åt för att utföra betalningarna. Företagen som kundgrupp har också större förutsättningar att kunna ställa krav på betaltjänstema än vad t.ex. enskilda konsumenter har. Det finns emellertid faktorer som kan komma att öka intresset även bland privatpersoner för att kunna välja mellan olika betaltjänster.

En sådan faktor är den tekniska utvecklingen, som kan förväntas medföra ett betydligt större utbud av betaltjänster än vad vi hittills varit vana vid. Här kan som exempel nämnas den växande marknaden för telefontjänster. Som ytterligare exempel kan nämnas den tilltagande försäljningen av persondatorer till hushållen, vilket kan öppna nya möjligheter att utföra banktjänster med hjälp av datakommunikation. Utvecklingen kan emellertid också antas medföra att tjänsterna blir tekniskt mer komplicerade och därmed mer svåröverskådliga för den enskilde. Detta kommer att ställa större krav på informationen till kunderna såväl i marknadsföringen som i avtalsvillkoren och under avtalets varaktighet. Dessutom finns det anledning att närmare uppmärksamma kundens möjligheter att hävda sin rätt mot den som tillhandahåller tjänsten. På grund av tjänstens komplexitet kan det bli svårare för kunden att ens upptäcka

att ett fel har begåtts.

SOU 1995 :69 Inledning 65

Till detta kommer ytterligare en faktor, nämligen möjligheten för ett ökat antal företag att tillhandahålla betaltjänster. Denna faktor är till viss del ett resultat är den tekniska utvecklingen, som tillåter att även. relativt avancerade betal- tjänster hanteras i mindre och billigare systern än tidigare.

Kunderna har ett intresse av att till ett rimligt pris kunna utföra så snabba och säkra betalningar som möjligt. För vissa betalsystem kan även andra förmåner spela in, såsom för de selektiva kortsystemen inom detaljhandeln och bensin— branschen. Oavsett om det är det låga priset, en högre ränta eller generösa rabatter som lockar kunderna, har dessa alltid ett intresse av att systemen är effektiva och att effektivitetsvinsterna kommer dem till del. Detta förutsätter en fullgod konkurrens på marknaden. Konkurrensen torde också gynna in- tresset från samhället i stort av effektiva betalningsvägar. För att ta tillvara de möjligheter till ökad konkurrens som ligger i den förväntade utvecklingen, är det av stor betydelse att kunderna på ett korrekt sätt kan bedöma och jämföra de olika alternativen på marknaden. Frånvaron av tydliga civilrättsliga ramar verkar snarast i motsatt riktning.

En mycket viktig aspekt är emellertid också risken för att civilrättsliga regler skulle kunna hämma en fortsatt utveckling med förbättringar i fråga om säkerhet, servicevärde eller annat som gagnar kunderna. Här kommer också in frågor om avvägningen mellan å ena sidan friheten för systembyggaren att välja mellan olika tekniska lösningar och å andra sidan värdet av kompatibla system4.

1 .3 Utredningsarbetet

Avgränsningen av utredningsarbetet

Utredningsuppdraget omfattar bl.a. en kartläggning av kontobaserade betal- system och en prövning av om det finns behov av reglering för dessa delar av

* Kompatibla system är ett centralt begrepp i bl.a. EG—kommissionens rekommendation om en europeisk uppförandekodex för elektronisk betalning (87/598/EEC). Därmed avses i princip att kontokort som ingår i ett visst betalsystem också skall kunna användas i den tekniska infrastrukturen som byggts upp för andra system. Se närmare om detta begrepp i bl.a. avsnitt 1.4.

3 lS-OSOO __

66 Inledning SOU 1995 :69

betalningsväsendet i syfte att skapa ett stabilt och effektivt system för betaltjänster.

Direktiven kan sägas vara skrivna särskilt med inriktning på betalningar med kontokort samt övriga betaltjänster som tillhandhålls privatpersoner och före— tag utanför den finansiella marknaden. Värdemässigt avser uppdraget således endast en mera begränsad del av betalningsväsendet. Frågan är hur uppdraget närmare skall avgränsas. Att göra detta med utgångspunkt från hur en be- tahiing initieras, t.ex. med anvisning som ställs ut med hjälp av kontokort, är inte en framkomlig väg. Ej heller har jag funnit att uppdraget blir uppfyllt om arbetet endast riktas mot slutna betalsystem, dvs. system för betalningar inom en koncern eller koncernliknande företagsgrupp. Även de öppna systemen såsom post— och bankgiro bör behandlas. Tidigare har nämnts att betalningar kan delas upp i stora betalningar och massbetalningar. Direktiven är skrivna så att de främst avser de senare betalningarna. Någon klar och allmänt accepterad definition av denna kategori av betalningar finns dock inte. Det är över huvud taget svårt att dra en skarp skiljelinje mellan de båda kategorierna av betalningar, eftersom massbetalningar, t.ex. post- och bankgirobetalningar, aggregeras till större betalningar vid avvecklingen i RIX-systemet. I praktiken är det också i huvudsak samma institut, främst bankerna, som hanterar såväl

stora som små betalningar.

Den del av betalningsväsendet som utredningen fått till uppgift att närmare analysera har således inte kunnat särskiljas klart och tydligt. Utredningsarbetet har dock huvudsakligen inriktats på privatpersoners och företags betalningar på massbetalningsornrådet och på de aktörer som såväl direkt som indirekt som mellanled tillhandahåller dessa tjänster. Arbetet berör därmed såväl öppna som slutna betalsystem i vilka betalningar initieras på olika sätt. Betänkandet tar emellertid inte särskilt upp de stora finansiella betalningarna med de särskilda risker som sammanhänger med dessa. För att åskådliggöra och därmed rätt kunna bedöma utredningens förslag har emellertid gjorts ett försök att beskriva betalningsväsendet i dess helhet (kapitel 2).

Utredningen skall särskilt behandla behovet av ett stärkt konsumentskydd på betaltjänstområdet. Även av denna anledning finns det skäl att inrikta ut- redningsarbetet på massbetalningar. Behovet av konsumentskydd har här behandlats dels utifrån det för svensk rätt accepterade konsumentbegreppet, dels utifrån ett användarbegrepp i vidare mening.

SOU 1995 :69 Inledning 67

Den geografiska avgränsningen av utredningsarbetet har bestämts till i huvudsak nationella betalningar. I och för sig kan det finnas skäl att även ha motsvarande reglering för helt internationella förhållanden. Den tekniska ut- vecklingen möjliggör världsomfattande nätverk för kommunikation bl.a. inom betalningsornrådet. Som exempel kan nämnas möjligheten av att inom en nära framtid kunna sköta en stor del av betalningstrafiken över Internet. Internatio- nellt har diskussioner redan pågått en tid om hur man skall betrakta sådana system: Är det fråga om "elektronisk sedelutgivning", eller vad? Vid G-7- ländernas finansministermöte i juni i år stod frågan om dessa "elektroniska pengar" på dagordningen. Även för svenskt vidkommande kommer man att tvingas till ett ställningstagande förr eller senare, vilket möjligen också kom- mer att leda fram till särskilda regler för dessa företeelser. Detta förutsätter dock att det åtminstone i väsentliga avseenden finns en internationell samsyn. Här kan framför allt hänvisas till det arbete som pågår inom EU, där ett förslag till direktiv nu föreligger om gränsöverskridande betalningar. Direk- tivet är begränsat till vissa delar av betalningstrafiken, men ett fortsatt arbete kan förväntas inom andra delar. I takt med det fortsatta internationella arbetet kommer det att finnas anledning att bygga vidare på det förslag som nu läggs fram. De regler som föreslås i detta betänkande kan dock ha betydelse som norm för hur Sverige ser på en lösning av motsvarande frågor i ett internatio- nellt perspektiv.

Såväl näringsrättsliga som civilrättsliga bestämmelser har samlats i en gemensam lag. De näringsrättsliga reglerna om tillståndsplikt och tillsyn är av- sedda att bevara ett stabilt betalningsväsende medan de civilrättsliga reglerna främst syftar till att stärka konsumentskyddet. I grunden torde dock samtliga föreslagna regler tjäna samma syfte, men sett ur olika aspekter. Som redan framgått, får utredningens förslag betraktas som en plattform för eventuella tillkommande regler. Till exempel kan det beträffande de s.k. förbetalda korten, som vanligtvis inte ger tillgång till ett kundspecifikt konto, finnas anledning att återkomma när det visar sig vilka marknadsmässiga möjligheter som dessa kort rymmer. De frågor som Riksbanken nu diskuterar i olika in- ternationella fora, dvs. frågor kring stora betalningar och därmed samman- hängande systernrisker, kräver också sina lösningar. Sedan tillkomsten av den danska kontokortslagen 1984 har lagen reviderats i flera omgångar, bl.a. med avseende på betaltjänster som inte ursprungligen omfattades av lagen. På motsvarande sätt måste man räkna med att få utvärdera och revidera det förslag som läggs fram här. Tekniken, marknaden och andra omvärldsfaktorer

68 Inledning SOU 1995:69

ändras snabbare än tillkomsten av en lag, och en alltför heltäckande reglering i detta skede skulle kunna antingen hämma den fortsatta utvecklingen eller snabbt bli inaktuell i fråga om väsentliga utgångspunkter.

Närmare om utredningsarbetet

I delbetänkandet presenterades av utredningen inhämtat material rörande förhållandena på kontokortsmarknaden. Utredningen har i sitt fortsatta arbete följt utvecklingen på denna marknad. Information rörande förhållandena vid årskiftet 1994/95 har inhämtats och sammanställts. Detta material presenteras i avsnitt 2.1 1.6 och i bilaga 5.

Utredningen har vidare haft återkommande kontakter med företrädare för berörda företag och organisationer, vilka lämnat värdefulla synpunkter på olika frågeställningar. Information om förhållandena på betaltjänstmarknaden i Danmark, Norge och inom EU har utredningen inhämtat genom besök hos myndigheter och företag i Köpenhamn, Oslo och Bryssel. Dessa förhållanden har i väsentliga avseenden legat till grund för mina förslag.

1.4 Några reflektioner

Betaltjänster och bankrörelsedejinitionen

Flertalet betaltjänster är på ett eller annat sätt kopplade till ett konto. Detta gäller allt från post- och bankgirotjänster till vissa förbetalda kort. Därmed ingår en likvidhantering vid utförandet av betaltjänster. Denna likvidhantering innebär normalt att någon aktör i betaltjänstkedjan tar emot inlåning från allmänheten. Kontohållningen ävensom rätten att ta emot inlåning från allmänheten är i princip förbehållna bankerna. Konsekvensen härav är att bankerna indirekt har ensamrätt att tillhandahålla flertalet betaltjänster.

Enligt den nuvarande lagstiftningen innebär detta att andra företag än banker i princip är förhindrade att etablera kontobaserade betalsystem. Allt fler aktörer som kan sägas bedriva sin verksamhet i "utkanterna" av den finan- siella marknaden tar dock emot inlåning från allmänheten i sin konto- kortssverksamhet. Detta gäller främst företag inom detaljhandeln och bensin- branschen. Utredningen har i delbetänkandet Finansiella tjänster i förändring

SOU 1995:69

(SOU 1994:66) fäst uppmärksamheten på denna utveckling och föreslagit under vilka förutsättningar sådan verksamhet skall få bedrivas utanför bank- sektorn Förslaget innebär att bl.a. näringsföretag skall tillåtas att ta emot inlåning från allmänheten endast om behållningen inte är förenad med rätt till ränta samt skall användas för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av näringsföretaget. Sådan inlåning kallas i förslaget insättning av kundmedel. Förslaget har ännu inte lett till lagstiftning. Inom regeringskansliet har dock offentliggjorts några huvuddrag för ett förslag till nya lagregler, vilka beräknas kunna träda i kraft den 1 januari 1996. Om ett sådant förslag blir verklighet kommer näringsföretag att få ta emot insättning av kundmedel upp till ett belopp om 15 000 kronor per insättare, och medlen får göras ränte- bärande för insättaren. Detta kan förväntas leda till att ett ökat antal företag kommer att vilja ta emot insättning av kundmedel. Att kreditmarknadsbolagen5 har ett sådant intresse har Finansbolagens förening gett uttryck för i en särskild skrivelse till Finansdepartementet (dagtecknad den 7 april 1995).

Konsekvensen av att allt fler aktörer ges möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten är att allt fler aktörer också ges möjlighet att tillhandahålla be- taltjänster och att bedriva såväl öppna som slutna betalsystem. De kommer i så fall att kunna delta som intermediärer på betaltjänstmarknaden. Detta aktualiserar naturligtvis frågan i vad mån rätten att bedriva betalsystem, i vart fall öppna och generella sådana system, bör förbehållas vissa aktörer. Jag har inte funnit skäl att föreslå att bankerna eller andra aktörer skall förbehållas rätten till vissa betalsystem (se avsnitt 4.5.1). Med hänsyn till såväl den nationella som den internationella utvecklingen på betaltjänstmarknaden kan det dock finnas skäl att beröra denna fråga närmare. Frågan har samband med den finansiella lagstiftningens uppbyggnad.

Som berördes i delbetänkandet kan regelverket synas vara alltför mycket uppbyggt kring de olika kreditinstituteno och hur dessa av tradition har bedrivit sin verksamhet. Som bekant definieras bankrörelsedefinitionen utifrån in- låningsbegreppet. I delbetänkandet lämnades ett förslag till förändrad defi-

5 Med kreditmarknadsbolag avses här även finansbolag som alltjämt bedriver verksamhet enligt lagen (1988:606) om finansbolag.

" Begreppet kreditinstitut har olika innebörd i riksbankslagen och i t.ex. kredit- marknadsbolagslagen. I betänkandet har kreditinstitut den innebörd som följer av EU:s definition (se bl.a. första och andra banksamordningsdirektiven).

Inledning 69

70 Inledning SOU 1995:69

nition av detta begrepp. Det kan emellertid, vilket också diskuterades i delbetänkandet (aa. s. 196), finnas anledning att definiera bankrörelse utifrån den verksamhet som är utmärkande för bankernas verksamhet, dvs. en kombination av inlåning, utlåning och betalningsförmedling. Vid en ny defini- tion av begreppet bank på det sätt som skissats skulle inlåningsfunktionen kunna breddas till att omfatta flertalet kreditinstitut, till gagn för en bättre konkurrens på detta område. I delbetänkandet fann jag att det inom ramen för mitt uppdrag inte fanns skäl att föreslå en mer omfattande förändring av bankrörelsedefinitionen. Jag anser alltjämt att denna frågeställning ligger utanför mitt utredningsuppdrag. Det är dock en angelägen fråga som det finns skäl att fästa lagstiftarens uppmärksamhet på. I sitt remissvar över delbetän- kandet fann Riksbanken, bl.a. med anledning av förslaget till ny bankrörelse- definition, att det fanns ett behov av en översyn av banklagstiftningen i dess helhet.

EG:s banksamordningsdirektiv ger även andra kreditinstitut än banker rätt att ta emot inlåning från allmänheten och att kombinera denna med kreditgivning. Det kan fmnas skäl att harmonisera den svenska lagstiftningen på detta område med synen inom EU. Det kan därutöver finnas skäl att överväga om begreppet "bank" även bör definieras utifrån institutets roll i betalningsväsendet.

Kompatibla system

Ett effekth betalningsväsende förutsätter att de betalsystem som etableras på marknaden är kompatibla utan att säkerheten i systemen för den skull efter- sätts. En strävan bör vara att de som uppfyller högt ställda krav på säkerhet, % seriositet och kompetens på affärsmässiga grunder bör ha tillgång till dessa

system, inom vilka en väl fungerande konkurrens mellan olika betaltjänster bör kunna utvecklas. Transportsystemet, som flertalet bör kunna ha tillgång till och som skall vara uppbyggt på ett ur säkerhetssynpunkt tillfredsställande sätt, skall således kunna rymma olika aktörers tjänster. Målsättningen att ha kompatibla system och fri tillgång till betalsystem kommer till uttryck i EG- komrnissionens rekommendation från 1987 om en europeisk uppförandekodex för elektronisk betalning (Relationerna mellan finansinstitut, näringsidkare, serviceföretag och konsumenter) (87/598/EEG).

Under senare tid har utvecklingen på betaltjänstmarknaden snarast gått i motsatt riktning. Fler aktörer tillhandahåller i dag sina egna betalsystem. Vissa

SOU 1995:69

Inledning

aktörer tillåter inte andra aktörer tillgång till deras system, ofta under hän— visning till att motpartens system inte är tillräckligt säkra. Följderna av denna utvecklingen har visat sig i såväl höga utvecklings- som investeringskostnader, risk för konkurrens där säkerheten eftersätts samt risk för system som genom sin mångfald blir mindre användarvänliga för konsumenterna. Lagförslaget om kvalitetskrav på betalsystem (se 1 kap. 4 & förslaget till betaltjänstlag) bör indirekt kunna leda till att de system som etableras på marknaden kommer att nå upp till en sådan säkerhetsnivå, att det tekniskt sett inte finns något hinder mot att systemen skall vara kompatibla.

Den tekniska utvecklingen

De totala betalningsflödena i samhället kommer med all säkerhet att fortsätta öka i framtiden. För att till rimliga kostnader och med bibehållna eller till och med ökade krav på snabbhet och säkerhet kunna utföra dessa betalningar, är det nödvändigt att hålla vägen jämn för den fortsatta teknikutvecklingen. Rätt tillämpad kommer fördelarna med ny teknik också användarna till del. Det är emellertid viktigt att upprätthålla allmänhetens förtroende för de olika hjälp- medlen såsom delar i ett säkerhetssystem, kontokortet som värdehandling osv. Användarna får inte invaggas i en falsk tro att hela säkerheten finns inbyggd i datarutinerna. Det bör således vara möjligt att också ställa krav på att an— vändarna skall ta sin del av ansvaret för t.ex. förvaringen av de olika legitimationsmedel som betalsystemet omfattar.

Avsikten med att från samhällets sida engagera sig till fördel för en teknisk utveckling på betaltjänsternas område är främst att en sådan kan effektivisera betalningsflödet i stort. Vinsterna i betalningsflödet fördelas på flera olika led: Bankerna och övriga finansiella företag, kortutgivarna och deras under— entreprenörer, handeln, osv. Man kan därför också diskutera i vilka led som kostnaderna skall göras synliga. Skall kostnaderna för ett kontokortssystem tas ut av kortinnehavaren inom ramen för kortavtalet eller vid varje användnings- tillfälle ute i butikerna? Skall kostnaderna fördelas på samtliga bankkunder eller på samtliga kunder i handeln? Vilka gör vinsterna på tekniken?

Särskilt om kostnader vid kortanvändning

Sveriges Köpmannaförbund har i en skrivelse till Finansdepartementet hemställt att utredningen bl.a. skall studera kostnads- och intäktseffekter för

71

72

Inledning

olika aktörer i betalsystemen. I direktiven har uppdraget dock begränsats såtillvida att utredningen inte bör gå in på dessa olika aktörers ekonomiska mellanhavanden. Trots denna begränsning av utredningsuppdraget finns det anledning att beröra kostnaderna för olika betaltjänster, hur dessa fördelas mellan olika aktörer samt på vilket sätt och i vilken omfattning som kunderna drabbas av dessa kostnader. Något lagförslag lämnas inte i denna fråga. Kosmadsfrågorna bör, såsom hittills, överlämnas till marknadens parter och styrmekanismer, vilka dock kan påverkas av konkurrenslagens (199320) bestämmelser. Utredningen har inte inom ramen för uppdraget gjort någon översyn av kostnaderna för olika typer av betalsystem. Däremot har ut- redningen tagit del av forskningsrapporter som utförts av AB Handelns

utredningsinstitut (HUI) år l992 och 1994.

Inledningsvis kan man konstatera att både kontanter och andra typer av betalningsmetoder är förenade med kostnader såväl för banker och'andra finansiella institut som för kortmottagande butiker och kunder. De kostnader som vanligtvis är föremål för diskussion är de som är förenade med konto- kortsverksamhet. Från handelns sida hävdas att det för närvarande inte sker en tydlig prissättning. Kostnadsbilden suddas enligt handeln ut genom att de kortkostnader som påförs kortmottagaren måste slås ut på hela kund- kollektivet. Från handeln sida har framförts önskemål om att det i Sverige införs en liknande regel som den som finns i Danmark. Den danska bestäm- melsen, som finns intagen i den danska kontokortslagen, innebär att kortut- givarens kostnader för drift av betalsystem inte får tas ut av betalningsmotta— garen. Syftet med denna bestämmelse är att förhindra att konsumenter som inte är kortinnehavare skall tvingas att bidra till kostnaderna för ett betalsy- stem. I förarbetena till bestämmelsen anges att bestämmelsen skall ses mot bakgrund av Dankortets dominerande ställning i Danmark. I praktiken innebär bestämmelsen att kortutgivarna inte får ta ut serviceavgifter av säljföretagen. Alla kortkostnader skall sålunda tas ut av kortanvändama. Av den information som utredningen fått del av vid besök hos myndigheter och företag i Danmark framgår att bestämmelsen kringgås i olika avseenden och därmed i stort sett saknar betydelse.

Det finns anledning att i detta sammanhang närmare belysa fördelningen av kostnaderna i samband med korthantering. Visa-systemet får här tjäna som exempel. Exemplet är applicerbart även på andra kortsystem inom banksfaren.

SOU 1995:69

___—J

SOU 1995 :69 Inledning 73

Visa är ett världsomspännande kontokortssystem. Hela systemet ägs och drivs i ett bankkooperativ. Varje medlem garanterar att alla utgivna kort i världen skall tas emot på den egna marknaden. Verksamheten i Sverige är organiserad i en ideell förening, Visa Sweden Förening. Medlemmarna i föreningen är banker och kreditmarknadsbolag med rättigheter att ge ut Visa-kort och an- sluta kortrnottagande säljföretag. Kosmadsfördelningen sker numera genom en s.k. interchange-avgiji. Denna avgift är en strikt interbankavgift vars syfte är att jämna ut obalanserna med kostnaderna inom betalsystemen. Interchange- avgiftema varierar mycket mellan olika länder. I avgifterna ingår ingen vinst.

Kostnadstäckning och bidrag till vinst får bankerna dels genom att ta ut avgifter och räntor på utgivna kort och dels genom att i sin roll som inlösare ta ut en s.k. serviceavgift på transaktioner i butik. Dessa avgifter gäller så— lunda kortmottagarna. Serviceavgiften skall inte enbart utgöra ersättning för transaktionsbolagens kostnader. Den innefattade tidigare ersättning även för de kreditrisker och de bedrägeririsker som kortutgivarna står för beträffande kontokorten. Konkurrensverket fann i beslut den 11 mars 1993, dnr 52/92, angående prissamverkan om serviceavgifter på kontokort bl.a. att den kostnad som förorsakas av att bankerna eller kreditmarknadsbolagen ger sina kunder viss kredit enbart bör belasta de kunder som använder kreditkort. I annat fall kommer denna kostnad indirekt, genom serviceavgifterna, att även belasta kunder som inte använder kreditkort. Kreditriskerna borde enligt Konkurrens- verket betalas av dem som faktiskt utnyttjar tjänsten.

Det finns villkor i Visas regelverk som förbjuder ett kortmottagande sälj— företag att föra serviceavgiften eller delar av serviceavgiften vidare till kortinnehavaren. Detta villkor kallas icke-diskrimineringsklausulen. Denna klausul skall finnas inskriven i samtliga avtal mellan kortmottagare och in- lösare. Säljföretagen måste acceptera detta villkor för att få ansluta sig som mottagare av Visas kontokort. Genom beslut den 30 december 1994, dnr 1341/93, fann Konkurrensverket att klausulen är konkurrensbegränsande. Beslutet innebär att kortmottagarna själva får bestämma hur kostnaderna för olika betalningssätt skall tas ut av kunderna. Genom beslut den 29 juni 1995, dnr 1833/93, fann Konkurrensverket att även samarbetet inom Föreningen Europay Sweden, som svarar för regelverket för kontokorten MasterCard och Eurocard, är konkurrensbegränsande till följd av en motsvarande klausul.

74 Inledning SOU 1995:69

Enligt en forskningsrapport från HUI år 1992 tog kortutgivarna ut serviceav— gift från säljföretagen för kreditkort, betalkort och för utländska kort. För kreditkorten uppgick avgiften till 1,53 procent och för betalkorten och de utländska korten till ca 3,5 procent. För övriga korttyper togs ingen sådan serviceavgift ut.7 Kunderna fick för samtliga kort utom företagskorten betala en årsavgift. För bankkorten debiterades kunderna dessutom en avgift för småbelopp. Beträffande kreditkorten uttogs en särskild kreditkostnad.

Systemet med serviceavgifter innebär att kostnaden för avgifterna slås ut på samtliga kunder hos Säljföretaget. Detta innebär att kunder som väljer att betala sina varor och tjänster kontant eller med annat betalningsmedel indirekt även belastas med kostnader för korthanteringen. Kortkundens kostnader för att utnyttja kortet subventioneras således av andra. Den verkliga kostnaden för korthanteringen blir därmed otydlig. Den avgift som kortkunden betalar direkt till kortutgivaren är således inte den enda kostnaden för kunden. Det vore eftersträvansvärt om prissättningen för betaltjänster sker med utgångspunkt från principen "pris efter prestation", vilket innebär att den som orsakar kostnaden för en tjänst eller funktion av en tjänst så långt möjligt bör bära den. Kostnaden för betaltjänster bör således inte tas ut på priset på varorna och därmed drabba samtliga kunder. Detta bör i vart fall gälla för vissa typer av kostnader. Så bör exempelvis den kostnad som förorsakas av att bankerna eller kreditmarknadsbolagen ger sina kunder kredit enbart belasta kunder som har beviljats kredit. Sådana kostnader bör därför inte inkluderas i serviceav- gifterna utan i stället tas ut som en direkt avgift från kortutgivama av kunderna. Principen "pris efter prestation" bör emellertid rimligen också medföra att den som genom sitt val av betalningsmedel bidrar med en kost- nadsavlyftning för verksamheten bör kunna få del i denna såsom en stimulans.

En viss försiktighet bör iakttas när man försöker att bedöma vilka kostnader som kan anses hänförliga till betalningar med kort. Det är emellertid ett samhällsekonomiskt intresse att betalningsmetoderna effektiviseras, vilket torde underlättas av att kosmadema för olika betaltjänster görs synliga. Konto- kortshanteringen kan onekligen innebära fördelar såväl för bankerna och handeln som för kunderna. En utveckling som leder till snabbare, säkrare och enklare hantering av betalningarna bör därför inte få motverkas av en felaktig

7 Under senare tid har emellertid serviceavgifter även införts för bankkorten, vilket sammanhänger med omstruktureringen av inlösenfunktionen.

SOU 1995 :69 Inledning 75

fördelning av kostnaderna mellan berörda parter. Alltför höga avgifter för kortkunderna kan leda till att de i stället väljer andra betalningsmedel, som kanske inte är lika effektiva samhällsekonomiskt sett. För den enskilde kunden är det givetvis mest kostnadseffektivt att välja den för honom billigaste betalningsforrnen, oavsett om det också finns ytterligare kostnader som läggs på varupriserna och därmed till viss del på andra butikskunder. Hittills har i olika sammanhang hävdats principen att kontantkunderna inte skall belastas för kostnader som är förenade med kortbetalningar. I syfte att hålla vägen fri för olika betalningsformer, däribland kontantbetalningarna, att på lika villkor kunna konkurrera med varandra, skulle man också kunna hävda att kortkun- derna inte skall belastas för kostnader som är förenade med kontantbetalning— ar. Att i lag upprätthålla en separering av kostnaderna till varje kundkategori är inte lätt. Detta illustreras bl.a. av den danska kontokortslagens bestämmelse om att kortutgivarna inte får ta ut kostnader för kortsystemet från säljföreta— gen. Regeln har lett till diskussioner om i vad mån Säljföretaget kan utvinna positiva bieffekter av ett kontokortssystem, t.ex. genom att systemet kan inrymma vissa förberedande moment för bokföring och annat. I tillämpningen av lagen har man därför fått anledning att i detalj överväga vilka kostnader hos systemet som är hänförliga till just dess egenskap av betalsystem. En regel motsvarande den som finns i den danska lagstiftningen bör inte införas i svensk lagstiftning. Det bör i stället vara upp till marknadskrafterna att avgöra hur kostnaderna skall fördelas. Man kan emellertid konstatera att frågan i ett längre perspektiv även berör vissa samhällsekonomiska intressen.

I detta sammanhang bör understrykas att även andra betalningsmetoder än kontokort, såsom kontanter och checkar, är förenade med kostnader. En jäm- förande undersökning som företogs av HUI 1994 beträffande kontanter, checkar och kontokort med PIN—kod visar hur stora kostnaderna är per transaktion för dessa betalningsmedel. I undersökningen har endast beaktats kostnaderna för kassaarbete och efterarbete hos ett säljföretag. Under- sökningen visar att kostnaderna är störst för checkhanteringen, drygt tre kronor per transaktion. För kontanter och korthanteringen är kostnaderna i stort sett lika stora, drygt en krona per transaktion. Vissa kostnader för hanteringen av dessa betalningsmedel torde, i vart fall indirekt, övervältras på kunderna och då vanligtvis samtliga butikskunder.

Utan att göra en närmare analys av vilka kostnader som olika betalningsmedel är förenade med och hur de i detalj fördelas på olika aktörer kan sammanfatt-

76 Inledning

ningsvis konstateras, att prissättningen för betaltjänster i princip bör ske med utgångspunkt från att kostnaden för en tjänst bör bäras av den eller de som drar nytta av den. Det är därvid angeläget att det finns möjligheter att avläsa kostnaderna, så att t.ex. kunderna ges tydlig och klar information om den totala kostnaden för att utnyttja ett visst betalningsmedel. Sådan information bör lämnas kunderna med stöd av föreslagna regler om informationsskyldighet i betaltjänstlagen.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

2 Betalningsväsendet

2 . 1 Allmänt

Att förse ekonomin med effektiva betalningsmöjligheter är kanske det finansiella systemets viktigaste uppgift. Betalningsmedlen — sedlar och mynt -— utgör den grundläggande värdeenheten. Utifrån dessa betalningsmedel har emellertid komplicerade betalsystem byggts upp. En konsekvens av detta är att betalningsväsendets traditionella kärnbegrepp "pengar" undan för undan har förlorat sin tydliga mening. Det är utmärkande för utvecklingen av olika betalsystem är att den i huvudsak drivits fram genom marknadskrafterna och enskilda aktörers agerande utan nämnvärd påverkan av lagstiftning och

myndighetsåtgärder.

På senare år har olika betalsystem och metoder utvecklats genom att allt fler avancerade tekniska system finns att tillgå genom elektronikens och kommu- nikationsteknologins utveckling. Kostnaderna för att utveckla och köpa be- talsystem har minskat. Därmed ges ökade möjligheter för andra än de traditionella aktörerna att tillhandagå allmänheten med egna betalsystem. Bankernas roll i betalningstrafiken har därmed i viss mån minskat i betydelse. Andra faktorer som påverkat utvecklingen är det ökade betalningsflödet över gränserna samt den avreglering och internationalisering som skett av de finansiella marknaderna. Dessa faktorer har ökat transaktionsbehoven.

Volymer

Det finns två sätt att genomföra en betalning, antingen med kontanter eller med kontoöverföring. Några exakta uppgifter om hur många betalningar som görs i Sverige och till vilket sammanlagt värde finns det inte. Det är emellertid uppenbart att kontantbetalningar — trots diskussionen om det annalkande "kontantlösa samhället" fortfarande svarar för en klart dominerande del av det totala antalet betalningstransaktioner i den svenska ekonomin. En uppskattning som gjordes för knappt tio år sedan indikerade att ca 95 procent

78 Betalningsväsendet

av transaktionerna skedde med kontanter. Finlands Bank har nyligen genom- fört en undersökning avseende den finska betalningsmarknaden som anger liknande siffror. Även om denna siffra sannolikt är lägre i dag, råder det knappast något tvivel om att kontantbetalningarna fortfarande dominerar. Ser man till det samlade värdet av de totala betalningarna är dock bilden väsentligt annorlunda. Enligt den tidigare nämnda uppskattningen svarade kontantbe- talningarna Värdemässigt för bara ca 10 procent av betalningstrafiken. För— klaringen till detta är närmast att kontanter företrädesvis används vid mindre

inköp.

Om man ser till omfattningen av icke—kontanta betalningar vad gäller volym och värdetermer samt hur dessa fördelar sig mellan olika betalningsin- strument, finns ett bättre statistiskt material att tillgå, även om det är bristfälligt i flera avseenden. Det totala antalet transaktioner 1994 uppgick till 814 miljoner kronor och det totala värdet som förmedlades beräknades till nästan 15 666 miljarder kronor.[ I nedanstående figur framgår hur de icke- kontanta betalningarna fördelade sig på olika instrument i volym år 1994.

Betalningstransaktioner I 994 (i procent)

Elektronisk aiming 53,4 %

Check 9.7 % Blankettgirering 20,9 %

Kort 10.4 %

Autogiro 5,5 %

' Siffrorna grundar sig på Riksbankens statistik avseende betalningstransaktioner.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Utmärkande för system som grundar sig på betalningsuppdrag är att girobetal- ningarna (post- och bankgiro) har en mycket stark ställning i betalningsför— medlingen, såväl volym- som Värdemässigt. Betalningar i anvisningssystem som sker med kontokort eller check spelar däremot alltjämt en relativt begränsad roll. Utvecklingen går emellertid mot att kontokortens betydelse som betalningsinstrument ökar samtidigt som checkens roll stadigt minskar.

Olika betalningsmetoder

Checkar, kontokortsanvisningar, postväxlar respektive betalningsuppdrag i form av betalningsorder och liknande är inte pengar, utan representerar olika standardiserade rutiner för att initiera en överföring från eller till ett konto. Till skillnad från kontantbetalningar kräver detta att det finns åtminstone en intermediär en betalningsförmedlare som aktiveras för att betalningarna skall kunna genomföras. Denna roll kan vara mer eller mindre aktiv och ut- vecklad, men innehåller vanligtvis en grundläggande ingrediens, nämligen att betalningsförmedlaren kan erbjuda ett konto som medger att kontoinnehavaren kan använda kontot för att sätta in och transferera likvida medel. Man kan dock även vara betalningsförmedlare i det fall en uppdragsgivare lämnar likvid för ett betalningsuppdrag genom att överlämna en check, kontanter eller annan likvid tillgång för förmedling av beloppet till betalningsmottagaren.

Under de senaste åren har det vuxit upp en allt ymnigare flora av olika, mer eller mindre elektroniserade betaltjänster. Detta gäller såväl på privat- som på företagsmarknaden. På privatmarknaden har alltmer avancerade uttagsautoma- ter installerats och sofistikerade former av "home banking" via telefon och terminal utvecklats. Vidare har olika s.k. förbetalda kort lanserats, exempelvis för telefonautomater. Olika former för betalningar med s.k. smarta kort är under utveckling. I några länder, Holland och USA, pågår även utvecklings- arbete som kan medföra att sedlar och mynt ersätts med vad som kallas cyberpengar, dvs. elektroniska kontanter. Ytterligare en intressant indikator på utvecklingstakten är det mycket snabbt växande antalet betalningsterminaler i butiker och på bensinstationer. På företagsmarknaden har med hjälp av EDI (Electronic Data Interchange) utvecklats betaltjänster som möjliggör för företagen att utföra betalningar via datanätet från betalarens dator via bankens dator till mottagarens dator. Ett stort antal leverantörsbetalningar sker på detta

sätt.

Betalningsväsendet 79

Betalningsväsendet

Stora betalningar och massbetalningar

Traditionellt brukar betalningar betraktas antingen som stora betalningar (large—value payments) eller massbetalningar (retail payments). Till stora be- talningar hör i princip sådana som är beloppsmässigt stora. Massbetalningar utgörs av hushållens och företagens betalningar. Till den sistnämnda kategorin hör även betalningar från stat och kommun samt institutioner. Det är emeller- tid svårt att dra någon skarp skiljelinje mellan stora betalningar och massbetal- ningar eftersom massbetalningarna, t.ex. post- och bankgirobetalningarna, aggregeras och blir en stor betalning i RIX-systemet. I praktiken är det också så att det i huvudsak är samma institut, främst bankerna, som hanterar såväl stora betalningar som massbetalningar. Någon klar och allmänt accepterad definition av vad som är en stor betalning respektive en massbetalning finns inte. Inom EMI (European Monetary Institute), ett samarbetsorgan för cen— tralbankerna i EU-länderna, arbetar man dock med följande definition.

Large-value payments: Payments, generally of very high amounts, which are mainly exchanged between banks or between participants in the financial markets and require urgent and timely settlement. For example, settlement operations are considered as large-value payments, whatever their amount, because they need to be executed at a very precise moment.

Retail payments: All payments which are not covered in the definition of large-value payments.

Om man tillämpar denna definition kan man konstatera att exempelvis bankgirobetalningar är massbetalningar i relationen bank — kund. Avveck- lingen av bankgirobetalningarna i RIX avser däremot stora betalningar. Motsvarande gäller beträffande check- och kontokortstransaktioner. Detta innebär att förmedlarnas mellanhavanden i princip alltid är av "large-value- karaktär" oavsett beloppets storlek. Denna uppdelning har också varit utgångs- punkten för det sätt på vilket jag valt att avgränsa en reglering av betaltjänster.

Bankernas och Riksbankens roll

Den typ av företag som ägnar sig åt betalningsförmedling är av tradition och i praktiken enligt lag banker. Betalningsförmedling i förening med bankernas andra huvudaktiviteter inlåning och utlåning gör att bankerna har en central roll inom betalningsväsendet.

SOU 1995 :69

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 81

En annan central aktör vid betalningsförmedling är Riksbanken som — förutom rollen som ensam utgivare av sedlar och mynt sedan lång tid varit admi— nistrativt centrum för den dagliga clearingen och avvecklingen av betalningar mellan finansiella institutioner, i syruierhet banker. Avvecklingen av be- talningar i Riksbanken sker genom överföringar av kontobehållningar mellan konton i Riksbanken, ett konto för varje deltagare. Till ett konto i Riksbanken kan man knyta flera olika faciliteter. Vissa av kontoinnehavarna har anslutits till RIX-systemet, dvs. Riksbankens system för clearing och avveckling av be- talningsförpliktelser.2 Genom riksbankslagens (1988zl385) stadgande att Riksbanken skall verka för "ett säkert och effektivt betalningsväsende " kan Riksbanken också anses ha ett generellt övervakningsansvar för betalningsvä- sendet.

Andra aktörer

Utöver Riksbanken och bankerna bör nämnas clearingorganisationer som VPC, OM och BGC.3 När det gäller likvidhantering kan dessa organisationer närmast beskrivas som servicebyråer till bankerna. Organisationerna processar betalningsuppdrag, vilka dock i slutändan träffar konton i bankerna.

Under senare tid har delvis nya former av betalsystem etablerats på markna- den, exempelvis system för betalning med kontokort som drivs av detaljhan- delskedjor. Liknande kontokortssystem har sedan lång tid funnits inom ben- sinbranschen. Företag inom detaljhandeln och bensinbranschen har dock, i varje fall hittills, inte uppträtt som intermediårer på betalningsområdet. Dessa aktörer förmedlar som regel inte betalningar till en tredje part utanför den egna organisationen utan hanterar endast betalningar bilateralt, mellan sig själva och sina kunder.

Ytterligare aktörer som finns är vad som närmast kan kallas servicebyråer. Dessa aktörer uppträder främst på kontokortsmarknaden. Företag som Kortbetalning Servo AB, Auriga AB och BABS Bankkortsadministrativ Butiksservice AB (Babs) är exempel på sådana servicebyråer. Dessa företag samlar bl.a. in och sammanställer kontokortsanvisningar på uppdrag av olika kortutgivare, såväl banker som andra företag. Någon likvidhantering sker

3 RIX-systemet beskrivs närmare i avsnitt 2.2.

3 Dessa beskrivs närmare i avsnitten 2.3, 2.5 och 2.6.

Betalningsväsendet

dock inte i dessa företag. Här angivna aktörers verksamhet behandlas ut- förligare i avsnitt 2.11.3.

Det svenska betalningsväsendet en principskiss

Riksbanken

IÅ—lk

_ankgirocentralen (BGC)

'|' Bank -|I

S—rvo

Postgirot

Bilden åskådliggör vad man kan benämna betalningsväsendet "i stort". Betalningsväsendet kan sägas bäras upp av Riksbanken och bankerna. Basen utgörs av bankernas inlåningskonton. Riksbanken kan ses som knutpunkten i detta samlade nätverk. Över bankernas konton i Riksbanken sker dels de direkta betalningarna mellan bankerna (interbankbetalningarna), dels av- vecklingen av de betalningsuppdrag från bankkunder som förmedlats från en bank till en annan. Detta sker, som tidigare framgått, inom ramen för RIX-

systemet.

Betaltjänstmarknaden brukar delas in i privatmarknad, företagsmarknad och marknad för statliga betalningar. Flera betalsystem, såsom bankgirot och post- girot, används av såväl privatpersoner som företag. I denna framställning be- skrivs de olika betalsystem som finns på marknaden. För vissa dominerar privatmarknaden medan andra främst är inriktade på företagsmarknaden. Framställningen är i första hand koncentrerad till betalningsmetoder som an— vänds av privatpersoner och mindre företag. Vissa system eller tjänster som används för bidragsöverföringar till bankkonton från myndigheter, bl.a.

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 83

barnbidrag, studiebidrag och sjukkassebidrag, har inte medtagits. Ej heller omfattar framställningen vissa stående överföringsuppdrag från löne- och pensionskonton till andra konton i samme kontohavares nanm.

2 . 2 RIX-systemet

Alla transaktioner i svenska kronor som innebär att en bank får ett krav på en annan bank regleras slutligt i RIX-systemet. Bankernas interna system för valutaaffärer, betalningar via SWIFT4, dataclearingen m.fl. töms vid olika tidpunkter, och krav och gottgörelser registreras i RIX. Över bankernas konton i Riksbanken avvecklas också Riksbankens egna transaktioner med bankerna. Dessa kan avse köp och försäljning av svenska värdepapper eller utländska valutor med likvid i kronor eller in- och utväxling av sedlar och

mynt.

Riksbanksfullmäktige tog under våren 1994 beslut om kriterier för vilka institut som skulle ges tillträde till RIX-systemet och slog fast att svenskägda bankaktiebolag, utländska dotterbanker, filialer till utländska bankföretag samt institut med betydelse för betalningssystemet skulle ges tillträde.

* SWIFT är ett bolag med säte i Bryssel med 2 551 banker som delägare och 4 625 banker som användare i 126 länder, bl.a. alla svenska banker. SWIFT driver ett databaserat system för internationell betalningsförmedling via teleförbindelser, vilket innebär stor snabbhet och hög säkerhet. Se även avsnitt 2.14.l.

84 Betalningsväsendet

Direkta deltagare i RIX-systemet

Riksbanken

Svenskägda bankaktiebolag: Föreningsbanken, Handelsbanken, JP Bank, Nordbanken, Postgirot Bank, S E B, _Sparbanken Sverige, Ostgöta Enskilda Bank

Utlandsägda dotterbanker: ABN Amro Bank Banque Indosuez Crédit Lyonnais

RIX-systemet

Bankfilialer: Citibank International Midland Bank Okobank

Ovriga direkta deltagare: Bankgirot OM Gruppen VPC Riksgäldskontoret

Utöver de banker och instimt som är direkta deltagare i RIX-systemet finns också indirekta deltagare. Det kan gälla mindre banker som föredrar att låta en större bank sköta dessa betalningar. Banken kan ändå via en direkt del- tagare få tillgång till kredit, vilken den kreditgivande banken kan refinansiera i Riksbanken. För närvarande deltar ca 90 sparbanker indirekt i RIX.

RIX-systemet är anpassat för värdemässigt stora betalningar. Antalet tran- saktioner är därför lågt i jämförelse med en affärsbank, ca 500 per dag. Den

SOU 1995 :69

SOU 1995 :69

Betalningsväsendet

dagliga omsättningeni systemet är däremot stor och varierar kraftigt från dag till dag. En norrnaldag uppgår omsättningen i RIX till ca 150 miljarder kronor. En betalning (avveckling) i RIX, dvs. en faktisk. överföring av medel från ett konto till ett annat, förutsätter att både den som skall betala och den som skall ha betalt agerar i systemet. En registrering kan göras när som helst under dagen men överföringen sker först i och med att den andra parten bekräftar transaktionen. I och med att bekräftelsen sker byter pengarna ägare. Transaktionen blir i detta läge slutgiltig och kan inte återkallas. Om det visar sig att betalningen inte var korrekt kan en bank i efterhand göra invändning. Detta sker direkt mellan de berörda bankerna och berör alltså inte Riksbanken

som systemägare.

Varje transaktion i RIX behandlas för sig, brutto, vilket innebär att betalning- arna avvecklas en och en. Ofta sker avvecklingen vid samma tidpunkt som deltagarna presenterar betalningsmeddelanden i systemet, s.k. bruttoavveck— ling i realtid. I RIX-systemet förekommer alltså ingen nettning av betalningar som t.ex. hos bankgirot, VPC—systemet och i interna system hos bankerna. I nettoavvecklingssystem skickas betalningsmeddelanden löpande mellan del- tagarna men samlas upp för att avvecklas på nettobasis vid bestämda tidpunkter, vanligen var 24:e timme. Nettoavveckling innebär en väsentlig minskning av antalet transaktioner och det krävs mindre likviditet än eljest innestående på deltagarnas avvecklingskonton för att kunna utföra ett givet antal betalningar. Nettoavveckling används ofta i system för massbetalningar, dvs. i system för betalningar av hushåll och företag.

RIX-systemet öppnar varje bankdag kl. 8.15 och stängs för registreringar kl. 16.15. Vid s.k. korta dagar följer Riksbanken de arbetstider som gäller hos bankerna. Vissa transaktionstyper tas emot under hela den tid som systemet är öppet. Andra måste registreras vid bestämda tider. För närvarande registreras två typer av betalningar vid bestämda tider. Alla deltagare i RIX har kommit överens om en viss ordning för betalningar över bankgirot och VPC. En banks netto gentemot VPC, både krav och gottskrivningar, skall registreras senast kl. 11.15. När VPC kontrollerat i RIX att det finns till- räckligt med pengar på respektive banks konto i RIX-systemet bekräftar VPC kl. 11.45 samtliga transaktioner, varvid avveckling sker. BGC registrerar sina clearingkrav senast kl. 11.25. Sedan dessa bekräftats registrerar BGC sina

gottskrivningar, vilket skall vara färdigt senast kl. 11.35.

85

Betalningsväsendet SOU 1995 :69

Olika typer av betalningar i RIX

Bankgirobetalningar

Riksbankens egna transaktioner (in- och utväxling av sedlar och mynt, valutaaffärer, repor. för— säljning av riksbankscertifikat)

VPC-likvider

OM-likvider

Interbankbetalningar bland annat dagslån

Kundbetalningar (dataclearing - checkar med mera, valutabetalning, Swift-betalningar, dokumentclea-

ring)

Bankerna har sedan gammalt sammanfört kundbetalningar till en transaktion per motpart för registrering senast kl. 12.00. Det s.k. tolvslaget togs bort under våren 1994. Det är i fortsättningen bankernas ansvar att sinsemellan komma överens vid vilka klockslag man vill avveckla olika betalningar. Bankerna har nyligen ingått ett avtal om registrering, avveckling och nettning i RIX-systemet, i vilket bl.a. har angivits avvecklingstidpunkt. Valet av tolvslaget kan delvis förklaras av praktiska skäl och att framför allt mindre kundbetalningar är en okänd storhet som man måste ta hänsyn till i sin likvidi- tetsplanering. En bank skall hinna göra en översiktlig kontroll av de krav som framställts och därför sker avvecklingen av dessa transaktioner kl. 13.15- 13.30. Det finns ett behov även för bankerna att någorlunda tidigt kunna bedöma likviditetssituationen.

2.3 VPC

Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag (VPC) tillkom 1971 i samband med att lagen om förenklad aktiehantering trädde i kraft. De svenska börsnoterade

SOU 1995:69

aktierna är registrerade i VI>Czs likvidhanteringssystem VP-systemet. VPC administrerar clearingen och avvecklingen av affärerna med svenska värde- papper och även några utländska värdepapper SOHl handlas på fondbörsen. VP— systemet togs i anspråk även för räntebärande papper/penningmarknadsinstru- ment. Därmed skedde en omsättningsmässigt betydande utvidgning av syste— met. VPC är främst ansvarigt för det kontobaserade systemets funktion och redan därigenom intar VPC en viktig position på den svenska värdepappers- marknaden. Beträffande clearing och avveckling kan VPC närmast beskrivas som en administratör av avvecklingsprocessen. I denna process ligger ansvaret på parterna att åtagandena fullgörs. I aktiekontolagen (19891827) finns regler om hur kontoföringen i VP-systemet skall gå till, och i lagen anges bl.a. rättsverkningarna av en registrering. Rättsverkningarna som tidigare var lmutna till bl.a. innehavet av aktiebrev är numera i stället knutna till registre— ringen på konto hos VPC.

Huvuddragen i VP-systemet är följande. Leverans av finansiella instrument sker genom ornregistreringar mellan VP-konton. Någon nettning av leverans- åtagandena sker inte. I stället sker avveckling av leveransåtagandena enligt principen affär för affär. Avvecklingen av leveransåtagandena sker i tiden efter det att likviderna för affärerna har avvecklats. Likvidutväxlingen sker enligt principerna från propositionen om det kontobaserade systemet, vari- genom VPC således räknar ut ett slutligt likvidunderlag som skall finnas tillgängligt på awecklingsdagens morgon. Ett netto beräknas för varje konto- förande institut. Den slutliga likvidavvecklingen sker i RIX—systemet. Ett kontoförande institut som inte är med i RIX (exempelvis en fondkommissio— när) måste därvid utnyttja en likvidbank, dvs. en bank med rätt att delta i RIX.

VP-systemet bygger på att VPC har rätt och skyldighet att vid varje dags likvidutväxling debitera respektive kreditera likvidbankens konto i riksbanks— clearingen avseende ett likvidbelopp för varje likvidbank. Detta likvidbelopp skall motsvara totalnettot för samtliga till en likvidbank knutna kontoförande institut jämte likvidbankens eget netto.

2 .4 MVPS-systemet

Avveckling av transaktioner på penningmarknaden sker i viss utsträckning fortfarande genom utbyte av likvider och värdepapper direkt mellan parterna.

Betalningsväsendet

87

88

Betalningsväsendet

För detta utbyte finns det ett manuellt värdepapperssystem MVPS. Detta system har varit i bruk sedan 1989.

En affär med avveckling i MVPS kan översiktligt beskrivas enligt följande. Sedan avslut träffats per telefon registrerar handlaren affären i bankens eller värdepappersbolagets affärssystem. Efter det att dagens handel har avslutats stämmer handlaren av uppgjorda affärer med sina motparter för att kontrollera att de är överens om villkoren för affären, t.ex. instrument, ränta och pris samt avvecklingstidpunkt. Denna avstämning kan ske på grundval av en lista på de affärer handlaren har gjort under dagen som tagits fram av back-office. Sedan avstämning skett per telefon upprättas en ny lista med rättade uppgifter. Samma dag, dvs. avslutsdagen, sänds köp- respektive säljnotor till motparter- na och, om det är fråga om kundaffärer, en avräkningsnota till kunden. Dagen före avvecklingsdagen görs en ny avstämning av back-office, genom en kontroll per telefon av att man är överens om samtliga villkor. Sedan den slutliga avstänmingen - eller "matchningen" — har skett skall affärerna av— vecklas. I MVPS-systemet sker avvecklingen direkt mellan parterna med fysiska leveranser av värdepapper.

2.5 OM

OM Stockholm AB (OM) är marknadsplats och clearingorganisation för standardiserade optioner och terminer (s.k. derivatinstrument) i Sverige. OM är ett av det börsnoterade bolaget OM Gruppen AB helägt dotterbolag. Börs- och clearingverksamhet bedrivs av en division som består av OM och OMLX, the London Securities and Derivatives Exchange. OM är auktoriserat av Finansinspektionen som börs— och clearingorganisation enligt lagen (l992z543) om börs- och clearingverksamhet.

OM:s börs- och clearingverksamhet avseende derivatinstrument kan indelas i två grupper: Instrument för vilka OM är både börs- och clearingorganisation samt instrument för vilka OM endast utför clearing. OM driver två handels- system. Det dominerande är den elektroniska marknadsplatsen där avslut träffas i ett datoriserat handelssystem. På denna marknadsplats sker handel med aktieoptioner, aktieterrniner, OMX-optioner, OMX-terminer och aktielån. För denna handel gäller av OM antagna marknadsplatsregler. OM blir på den elektroniska marknadsplatsen part i och med avslutet. Detta innebär att parter

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 89

vid avvecklingen är OM och kunden. Det andra handelssystemet som OM driver är den manuella marknadsplatsen. Även på denna marknadsplats blir OM part i och med avslutet,

Sker avslutet utanför OM:s marknadsplats inträder OM som part i och med registrering i OM:s clearing efter framställan därom från parterna. För registrering krävs begäran från en part och bekräftelse från motparten. För ingångna kontrakt ställer OM krav på säkerhet om säkerhetssaldot är negativt. OM kan även kräva säkerhet för skyldighet att erlägga premie, leverera värdepapper och betala avgifter. All kontoinformation förs av OM på slut- kundsnivå, dvs. OM kontrollerar och beräknar varje kunds position och säkerhetsbehov för sig. Likvidutveckling sker sedan en tid tillbaka över RIX- systemet på likartat sätt som för VPC.

2 . 6 Bankgirot

Bankgirocentralen BGC AB

Bankgirocentralen BGC AB (BGC) arbetar med betalningsförmedling på bankernas uppdrag och fungerar som en underleverantör till bankerna. Före- taget startade verksamheten 1959 och var fram till 1987 ett konsortium mellan samtliga svenska banker. I dag är BGC ett aktiebolag med följande banker som ägare: Föreningsbanken, JP Bank, Nordbanken, S-E-Banken, Svenska Handelsbanken, Sparbanken Sverige, Wasabanken och Östgöta Enskilda Bank. Förutom betalningsförmedling genom girotjänsterna arbetar BGC också med viss dataclearing mellan bankerna, t.ex. inom checkhanteringen, samt in- samling och behandling av korttransaktioner. BGC fungerar sålunda som en serviceorganisation för bankerna. Bankgirosystemet

Bankgirosystemet kan sägas vara ett öppet system genom att bankernas kunder kan göra betalningar från konto i en bank direkt till ett konto i en annan bank. Verksamheten bygger på att ett bankgironummer kopplas till kundens vanliga konto i en bank. Det behövs således inte något speciellt girokonto för att göra betalningar och BGC tillhandahåller inte själv några konton. Innehavare av ett bankgironummer blir man genom att via ett avtal med sin bank ansluta ett

90 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

bankkonto till bankgirot. Banken registrerar därefter kontohavare och kontot i BGC:s register samt ger kontot ett bankgironummer. Detta nummer blir kontots referensnummer vid transaktioner inom bankgirosystemet. Ett bank— konto kan ha flera bankgironummer. På så sätt kan kontohavaren hålla isär olika typer av betalningar till kontot. Kredittransfereringar5 kan utföras med bankgirot på fyra olika sätt:

1. Girering från ett bankgiroanslutet konto till ett annat.

2. Kontantutbetalningar från ett bankgiroanslutet konto till mottagare utan sådant konto.

3. Kontantinbetalningar till ett bankgiroanslutet konto.

4. Betalning från ett bankkonto eller bankgiroanslutet konto direkt till annat bankkonto (kontoinsättning).

Så här går en betalning till

Betalnings—

Betalare mottagare O 0 9 0 (=) Bank irot 0

Kunder som vill utnyttja BGC:s produkter skriver avtal med sin bank. Banken har i sin tur ett avtal med BGC. Betalningsuppdrag kan insändas på olika sätt. Uppdraget kan lämnas på betalarens bankkontor (1) som skickar det vidare till BGC (2). Betalaren kan även posta uppdraget direkt till BGC (3), eller skicka uppdraget via datamedium (band, diskett eller teleöverföring). BGC behandlar uppdraget (4) och skickar underlag till banken för bokföring på konton (5). Från BGC skickas också en avisering om betalning till mottagaren (6).

Inbetalningar till samma mottagare sammanställs och redovisas med en

5 Med kredittransferering avses att en överföring verkställs efter en betalorder som betalaren lämnat till sin bank. Betalordern går alltså ut på att banken skall gottgöra motpartens konto.

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 91

"Insättningsuppgift Bankgirobetalningar", som är en förteckning över de insatta beloppen samt kopior av betalningsinformationen från betalaren. Mot- tagare utan bankgiro får en betalningsanvisning för kontant utbetalning (7). Betalningar som skickas direkt till BGC återrapporteras till betalaren (8). Clearing av nettobelopp mellan bankerna sker dagligen i riksbanksclearingen. Bankerna sänder kontoutdrag till sina kunder periodiskt (9).

Bankgirotjänsterna

Man kan indela bankgirotjänsterna i åtta olika produkter: Bankgiro Bank, Bankgiro Direkt, Leverantörsbetalningar, Skatter, Kontoinsättningar, Inbe- talningsservice OCR", Autogiro och Automatisk avprickning.

Bankgiro Bank innebär att betalaren lämnar betalningsunderlaget till banken i form av blanketter. Banken vidarebefordrar dem till BGC. Blanketterna är anpassningsbara till företagens olika betalningsmtiner och fylls i med printer/skrivmaskin eller för hand. Denna tjänst passar bäst för små företag med ett mindre antal avgående betalningar per år. Tidsförloppet vid denna tjänst är följande: Betalningsuppdraget lämnas till bankkontor dag 1. Be— talarens konto debiteras och underlaget skickas till BGC samma dag. Under dag 2 behandlas underlaget på BGC, som sänder uppgifterna till mottagarens bank med ankomst senast kl. 19.00 samma dag. Under natten till dag 3 krediteras beloppet på mottagarens konto. Bokföringsdagen dateras per dag 2, vilket får betydelse för ränteberäkningen. Beloppet är disponibelt för mottaga- ren dag 3, för mötande uppdrag dock redan dag 2 under förutsättning att mottagarens bank tillåter detta.

Även Bankgiro Direkt är en blankettbetalningstjänst. I stället för att lämna in betalningsuppdraget till bankkontoret postar betalaren uppdraget till BGC. Betalaren erhåller en betalningsbekräftelse. Tidsåtgången vid denna tjänst är följande: Betalningsorder skickas direkt till BGC dag 1. Efter normal postgång anländer ordern dag 2 till BGC. Samma dag debiterar betalarens bank betalarens konto. Under dag 3 sker övrig hantering, innefattande kreditering på mottagarens konto.

" OCR är en förkortning av Optical Character Recognition.

Betalningsväsendet

Vid Leverantörsbetalningar skickar betalaren betalningsunderlag till BGC via datamedium (band, diskett eller teleöverföring). Avier skrivs ut av BGC och sänds till betalarens leverantörer på betalningsdagen. Betalaren får en be- vakningslista för planering av sin likviditet samt kvitto på utförda betalningar

genom en transaktionslista och uttagsuppgift.

Alla Skatter kan betalas via bankgiro. I tjänsten Skattegiro lämnar betalaren in skatteinbetalningskort tillsammans med ett "Betalningsuppdrag" till banken. I tjänsten Skattefullmakt får BGC uppdraget att hos Riksskatteverket hämta de uppgifter som behövs för att verkställa vissa skatteinbetalningar.

Kontoinsättningar används som benämning på ett antal tjänster som avser betalningar från företag och statliga verk till enskilda betalningsmottagare. Betalningsmottagaren behöver inte ha bankgironummer. Kontoinsättningar kan i huvudsak delas in i tre grupper: Löner, statliga kontoinsättningar (t.ex. pensioner och barnbidrag) och övriga kontoinsättningar (t.ex. skadeersättning- är från försäkringsbolag).

Vid Inbetalningsservice OCR kommunicerar betalaren med BGC genom att använda en i förväg ifylld blankett (OCR-avi). Betalningsmottagaren skickar således fakturor där avin har en maskinläsbar kodrad som innehåller in- formation om betalaren. BGC tar emot, läser in och behandlar de OCR—avier som betalarna sänder in. Betalningsmottagaren får uppgifterna från avierna omvandlade till elektroniskt läsbar betalningsinformation som direkt kan

läggas in i företagets ekonomisystem.

I tjänsten Autogiro kommer företag och deras kunder överens om att betalningar skall ske genom att pengar automatiskt förs över från betalarens till betalningsmottagarens konto. Överenskommelsen innehåller ett medgiv- ande från betalaren om att debiteringar får göras på kontot. Betalnings- mottagaren initierar betalningen genom att skicka ett magnetband eller en datafil till banken eller BGC för dragning på betalarnas konton. Betalnings- mottagaren fakturerar betalaren som vanligt och behöver bara se till att pengar för betalningen finns på kontot. Redovisning till betalningsmottagaren sker på datamedium eller på papper.

SOU 1995:69

SOU 1995 : 69 Betalningsväsendet 93

Vid Automatisk avprickning kan inkommande betalningar prickas av i företagens kundreskontra med hjälp av dator. Betalningsmottagaren kan då få information om inkomna betalningar på datamedium i stället för på avier.

Omfattning

Den totala betaltjänstmarknaden i Sverige omfattar ca 3 700 miljoner be— talningar per år. Av dessa svarar giromarknaden för ca 600 miljoner be— tahiingar. Av förmedlat belopp går 30 procent via bankgiro och 70 procent via postgiro. Under 1994 förmedlades 2 049 miljarder kronor via bankgiro. Antalet uppdrag var 231 miljoner.

2.7 Postgirot

Postgirot Bank Aktiebolag

Postgirot som startade redan år 1925 var tidigare ett affärsområde inom Postverket. Sedan den 1 mars 1994 är Postgirot ett bankaktiebolag under namnet Postgirot Bank AB. Postgirot Bank bedriver begränsad bankverksam- het, huvudsakligen betalningsförmedling. Postgirot Bank utnyttjar Posten Sverige AB:s7 postkontorsnät och lantbrevbärarnät i betalningsförmed- lingsverksamheten. Såväl Postgirot Bank som Posten Sverige är helägda dotterbolag till Posten AB. Till skillnad från BGC har Postgirot Bank egna konton och tar emot inlåning från allmänheten.

Före ombildningen till aktiebolag fick Postgirot endast ge ränta på kontobe- hållning åt juridiska personer. Möjlighet att ge ränta på företagskonton infördes 1980-1981. År 1987 begränsades räntesättningen. Samtidigt därmed infördes ett förbud mot att ge ränta åt privatpersoner. År 1988 fick Postgirot rätt att ge tredagarskrediter till företag och 1991 fick Postgirot möjlighet att ge företagskrediter upp till 30 dagar. Ombildningen till aktiebolag innehar även rätt för Postgirot att ge ränta till privatpersoner samt rätt att bevilja krediter generellt upp till ett år.

7 Före den ] juli 1995 bedrev Posten Sverige AB verksamhet under namnet Posten Distribution AB.

94

Betalningsväsendet

Postgirosystemet

Postgirot som betalningssystem kan, i förhållande till bankgirot, sägas vara ett mindre öppet system, genom att postgirot förutsätter att betalaren eller betal- ningsmottagaren har ett postgirokonto i Postgirot Bank. Postgirot drivs helt självständigt, till skillnad från bankgirot som är kopplat till olika banker.

Med postgirot kan man utföra betalningar mellan postgirokonton, mellan postgirokonton och personkonton (konto i Nordbanken), samt mellan person— konton. Dessutom kan man göra inbetalningar till postgirokonto/personkonto och kontanta utbetalningar från postgirokonto/personkonto. Även förmedling av kontant inbetalning för kontant utbetalning med sk postanvisning ingår i Postgirot Banks tjänsteutbud. Denna tjänst är dock i starkt avtagande, framför allt på grund av att de flesta kontanta inbetalningarna från privatpersoner sker till företag med eget postgirokonto. Man kan således skilja mellan gireringar (konto till konto), kontanta inbetalningar och kontanta utbetalningar.

De vanligaste tjänsterna med postgirot går till på något av följande tre sätt:

1. Dag 1 sker inbetalning kontant vid postkontor. Dag 2 bokförs betalningen på mottagarens konto. Kontoutdrag eller utbetalningskort sänds till mottaga- ren. På bankkontor (annan bank än Postgirot Bank) kan kontant inbetalning ske till postgirokonto. Banken skickar då in betalningskortet till Postgirot Bank som krediterar mottagarens konto. Därefter sker clearing mellan Postgirot Bank och den andra banken. Den övervägande delen av betalningar till post- girot från andra banker sker dock via bankgirot, privatgirot och sparbanks- girot. Betalningstransaktioner denna väg tar dock 1—2 dagar längre än betalningstransaktioner som går direkt till postgirot.

2. Betalningsuppdrag sänds in dag 1 till Postgirot Bank för debitering av betalarens eget postgirokonto. Uppdraget (det " gula kuvertet" med betalnings— order och inbetalningskort) anländer på förmiddagen dag 2 (efter normal postgång) och bokföring sker samma dag. Tidigast dag 3 erhåller betalaren redovisning av in- och utbetalningarna. Vid de saldokontroller som föregår bokföringen beaktas även inbetalningar som skall ske samma dag. Betalningar som ändå saknar täckning på betalarens eget postgirokonto sparas i ett vänteregister tills inbetalning har kommit. Betalningen anses ha skett vid den

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 95

tidpunkt då saldokontroll utförts och saldouppdatering skett på betalarens och mottagarens konton.

3. Betalningsuppdrag inkommer dag 1 (efter normal postgång) tillsammans med en check ställd till Postgirot Bank, utbetalningshandling (avier av olika slag, postanvisning e.d.) eller ett särskilt överföringsuppdrag från kundens bankkonto som tillsammans med eventuell övrig behållning kan ge täckning för betalningsuppdraget. Kunden kan på detta sätt också fylla på sitt post- girokonto, även om det i och för sig redan finns täckning för det aktuella uppdraget. Under dag ] kontrolleras täckningen för inbetalningen, varefter bokföringen av in— och utbetalningen sker dag 2. Företag som regelbundet skickar in checkar på höga belopp kan mot en avgift få ett s.k. särskilt checktillstånd. Därigenom kan insättningen bokföras redan ankomstdagen. Postgirotjänstema

Postgirotjänsterna kan, på motsvarande sätt som bankgirot, delas in i flera olika tjänster. Utöver de ovan angivna tjänsterna (gireringar, kontanta in— betalningar och utbetalningar), som kan kallas för bastjänster, finns följande tjänster: Betalningsbevakning, Autogiro, Koncernkontosystem, Giro Direkt

och Utlandsbetalningars.

Privatpersoner kan anlita postgirot för Betalningsbevakning, vilket innebär att betalningen sker på ett senare datum som betalaren anger. Tjänsten kan användas vid inrikes betalning mellan postgirokonton upp till ett år framåt. I en och samma betalorder kan man samla betalningar som skall ske vid olika tidpunkter. Ordern måste vara Postgirot Bank tillhanda senast fem dagar före första betalningsdag och kostar fem kronor per betalningsdag. Såväl betalare som mottagare får skriftlig bekräftelse (kontoutdrag respektive betalningsbe- sked) efter respektive betalningsdag.

Företag erbjuds att koppla vissa servicetjänster till betalningsförmedlingen. Företag kan t.ex. lämna betalningsuppdrag på datamedium eller via direktför— bindelse. Postgirot Bank tillhandahåller rutiner för betalningsbevakning. Före- kommande produktnamn är Inbetalningsservice (inbetalningar kan identifieras automatiskt i företagets reskontra genom ett kodsystem), Fakturabetalnings—

" Utlandsbetalningar behandlas i avsnitt 2.143.

96 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

service (automatisk bevakning av förfallodagar för kommande utbetalningar), Skattegiro (bevakning av förfallodagar för skatteinbetalningar), Utbetalnings— service (rationalisering vid massutbetalningar), Blankettservice (blanketter med företagslogotyp m.m.), Autogiro och Girovision (tillgång till övriga tjänster, t.ex. fakturabetalningsservice genom företagets egen dataterminal).

En särskild tjänst utgör Autogiro som är en automatisering av ett företags inkommande betalningar. Tjänsten bygger på att ett företag kommer överens med sina kunder att betalningar från kunderna till företaget får ske genom debitering av kundens postgirokonto på grundval av det underlag som före- taget lärnnar till postgirot. Betalningarna registreras och sänds av företaget på datamedium (band, diskett eller teleförbindelse) till postgirot. Företaget sänder inför varje betalningstillfalle ett meddelande till kunden, som har möjlighet att hindra den kommande debiteringen. Postgirot bokför betalningarna på den angivna förfallodagen och rapporterar till företaget och kunden. Autogirot bygger på en stående fullmakt från kunden till företaget, och hos postgirot förs ett betalarregister över kontonummer för personer som lämnat fullmakt till

respektive företag.

En särskild företagstjänst är Koncernkontosystem. Denna tjänst imtebär att olika företag inom en koncern kan utnyttja den samlade behållningen inom koncernens olika postgirokonton för betalningar. Underskott på ett bolags konto kan kompenseras med överskott i ett annat bolags. Koncernens samlade överskott kan göras räntebärande genom överföring till ett normalt bankkonto. Inkommande betalningar på ett koncernkonto kan således användas för utbetalningar från ett annat. Systemet åtföljs av en daglig rapportering av transaktioner och kontostållningar. Det största koncernkontosystemet är statens Cassa Nova, med över 3 300 konton i sju nivåer.

Giro Direkt, som infördes 1993, ger kunden möjlighet att via datamedia lämna betalningsuppdrag "i sista minuten". Fram till kl. 15.00 kan betalorder tas emot för bokföring samma dag. Kommunikationen med kunden sker som regel genom att kunden skickar in betalorder tillsammans med inbetalningsblanket- ter. Företag kan också välja att med hjälp av persondator kommunicera med postgirot via Datex eller Videotex. Tjänsten kallas då Girovision och innefattar betalningar, informationshämtning, likviditetsprognoser, koncernredovisning och sammanställning av kommande betalningar i fakturaservicen. Det är också möjligt att anlita tjänsten PC—giro. Denna tjänst gör det möjligt att överföra

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 97

betalorder på datamedium och kan utföras från företagets egen dataterminal eller persondator. Kommunikationen sker då antingen över telenätet med användande av programvaran Girolink eller genom att företaget sänder in en diskett med informationen.

Som kvitto på inbetalningen erhöll inbetalaren vid skriftlig betalorder tidigare ett stämplat exemplar av ordern. Under 1993 introducerades ett system med särskilda utskrifter över utförda uppdrag, s.k. debiteringsbesked. Postgirot erbjuder sina kunder olika servicenivå och villkor. Den som väljer baskonto erhåller en viss räntesats och service vad beträffar utskick av kontoutdrag. Målet är att kontoutdrag skall vara kontohavaren tillhanda senast tredje bank- dagen efter bokföringsdagen. Mot erläggande av en särskild avgift kan kunden välja ett konto med en högre servicenivå (bättre ränta och annan service). Dessa tjänster kallas Hemgiro, A_Öfärsgiro och Föreningsgiro.

Det förtjänar att anmärkas att motsvarigheter till vissa av Postgirot Banks här redovisade tjänster, t.ex. koncernkontosystemet, också tillhandahålls kunderna av affärsbankerna. Därför ingår inte dessa tjänster i BGC:s tjänsteutbud.

E ntreprenadverksamhet

Postgirot sköter sparbanksgirot på entreprenad. Denna tjänst, som är spar— bankemas betalningssystem för gireringar, beskrivs utförligare i avsnitt 2.8.2. Postgirot sköter på entreprenad även Nordbankens personkonto och dess

gireringsfunktion.

Omfattning

Som ovan nämnts omfattar den totala betaltjänstmarknaden i Sverige ca 3 700 miljoner betalningar, varav giromarknaden svarar för ca 600 miljoner be— talningar. Av förmedlat belopp går 30 procent via bankgirot och 70 procent via postgirot. Under ett år sker omkring 400 miljoner transaktioner till ett sammanlagt värde om 5 000 miljarder kronor genom postgirot. Av antalet betalningsuppdrag sker 20-25 procent efter kontanta inbetalningar över postdisk. Postgirot har 35 procent av antalet utlandsbetalningar, men endast 4 procent av det förmedlade beloppet.

4 I 5-0800 _

Betalningsväsendet

2.8 Gireringar i anslutning till bankernas löne- kontosystem

Gireringsfunktionen i anslutning till bankernas lönekontosystem har vuxit fram efter hand. I dag har alla lönekontosystem i samtliga banker en betalnings— möjlighet direktkopplad till kontot. Servicenivå och produktionssätt skiljer sig dock åt. Gemensamt är dock att alla gireringsfunktioner baseras på att be- talningsuppdrag sänds i brev till den enhet som handlägger uppdragen. De gireringsfunktioner som finns är personkontot, sparbanksgirot och privatgirot.

2. 8. 1 Personkontot

Personkontot är Nordbankens lönekonto. Kontot utvecklades ursprungligen som privatpersonernas lönekonto och postgirokonto. Man kan girera från kontot, ta emot inbetalningar och gireringar från såväl Nordbankens som andra bankers kontosystem samt göra betalningar med utbetalningskort. Man kan även skicka in checkar och egna utbetalningskort för gottskrivning på kontot. Även bankgirots blanketter accepteras. Dessa blanketter lämnas vidare till BGC för hantering.

Personkontot erbjuder två servicenivåer beträffande kontoutdrag. För en viss avgift per betalningsorder kan kunden få ordern i retur tillsammans med ett kontoutdrag två eller tre dagar efter bokföringsdagen. Den lägre servicenivån, som är avgiftsfri, innebär att man inte får separat kontoutdrag. I stället er— håller kunden betalorderns slutsumma på nästa ordinarie kontoutdrag. I detta fall består betalordem av ett original och en kopia. Kopian får kunden behålla.

Personkontot hanteras centralt av Postgirot Bank. Betalningstransaktionerna från personkontot lämnas över till postgirot för bokföring på mottagarens konton på samma sätt som övriga postgirotransaktioner. Debitering av betalarens konto sker under natten och kontoutdrag kan därför inte sändas ut

till denne förrän tidigast nästa dag.

2. 8.2 Sparbanksgirot

Sparbanksgirot, som sköts av Postgirot Bank på entreprenad, kopplas till innehavarens eget lönekonto hos en sparbank. Funktionen är begränsad till

SOU 1995:69

SOU 1995 : 69 Betalningsväsendet 99

gireringar. I sparbanksgirot sänds inte ut något kontoutdrag efter girering utan sammanlagt belopp och löpnummer enligt betalordern framgår endast på ordinarie kontoutdrag. Postgirot utför bokföringen dag 1 och lämnar samma dag uppgifter till sparbankerna, via Spadabg, om vilket belopp som skall debiteras betalarens konto. Postgirot erhåller denna betalning genom clearing under dag 2 men får ränteersättning från dag 1. Sparbanksgirot accepterar även inbetalningskort från bankgirot.

2.8.3 Privatgirot

Privatgirot innefattar flertalet övriga bankers girofunktion för privatkunder. Privatgirot etablerades av de privatägda affärsbankerna och föreningsbankerna 1982 och sköttes till och med 1987 på entreprenad av BGC. Driften övertogs 1988 av ett nybildat bolag, Privatgirot AB. I detta bolag är följande banker delägare: Handelsbanken, S—E-Banken, Föreningsbanken, Nordbanken, Östgöta Enskilda Bank, JP Bank och Wasabanken.

Privatgirot hanterar insamlingen och registreringen av betalningsuppdrag från privatpersoner. Servicenivån i privatgirot är densamma som i sparbanksgirot, vilket innebär att gireringar och gottskrivningar tas emot. Inget separat kon- toutdrag sänds ut. Betalningsorder i original och kopia används. Hanteringen sköts centralt av privatgirot. Privatgirouppdragen innehåller även en stor mängd postgiroblanketter. Dessa blanketter lämnas till postgirot för bokföring. Genom ett tekniskt samarbete kan registrering och datafångst som privatgirot gör användas direkt av postgirot. Postgirot betalar en avgift till privatgirot per transaktion. Betalningsbeloppen förs över till postgirot genom clearingen. Privatgirouppdragen innehåller även en mindre del bankgiroblanketter. Dessa vidarebefordrar privatgirot till BGC för insättning av beloppen på mottagarnas bankkonton.

2 . 9 Spadab

Spadab, som bildades 1962 och som tidigare var ett fristående dotterbolag till Sparbankernas Service AB, är numera en division inom Sparbanken Sverige — en sammanslagning av landets elva största sparbanker och Sparbankernas

Spadab behandlas i avsnitt 2.9.

100 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

Bank. Spadab är ett dataföretag till vilket de flesta sparbanker som utnyttjar datateknik är anslutna.

Spadab svarar för drift och utveckling av ett flertal datasystem för sparbanker— na. Tyngdpunkten i verksamheten är huvudbokföringssystem och reskontra— system för in— och utlåning. Dessutom hanterar Spadab sparbankssektorns olika system för betalningsförmedling och clearing. Från att ha varit spar— bankernas bokföringscentral har Spadab utvecklats till ett högteknologiföretag som förser sparbankerna med ADB—tjänster inom alla verksamhetsområden. Spadab handhar ADB—verksamheten för 76 av Sveriges sammanlagt 91 sparbanker.

Sparbankssektoms olika system för betalningsförmedling och clearing hanteras av Spadab. Betalningsförmedlingen går till så att betalarens bankkonto belastas med det belopp betalningsuppdraget avser och att betalningsmottagarens konto i samma eller en annan bank gottskrivs beloppet. Spadab ombesörjer data- underlag för likvidavräkningen mellan de olika Sparbankernas clearingkonton i Sparbankernas Bank samt för riksbanksclearingen.

2.10 Betalning med check och växel

2.10.1 Check

Checkanvändningen utgör ett undantag från huvudregeln att det saknas lagstift- ning för betaltjänster. Betalningen med check inrymmer en betalningsför- medling med anvisningsförfarande och påminner därför om användningen av kontokort. Checken är en forrnbunden handling med vilken man kan disponera över ett utrymme på ett konto som checken är särskilt anknuten till (checkkon— to). Användningen av checken skiljer sig från användning av kontokortet på så sätt att det har uppställts mycket detaljerade regler i checklagen (1932: 131) för avvecklingen av den "fordringsrättsliga triangel" som checkbetalningen ger upphov till. Checken har fått en officiellt starkare ställning som betalnings- instrument i den allmänna handeln, i den meningen att checken genom lagens bestämmelser gjorts till presentations- och värdepapper. Detta förhållande hänger också samman med en annan betydelsefull skillnad mellan checken och kontokortet, nämligen att checken är ägnad att kunna användas som betalning i flera led innan den slutligen löses in hos den bank som håller checkkontot.

SOU 1995:69

Betalningsväsendet

I praktiken kommer checken dock sällan att överlåtas i mer än något enstaka led mellan utställaren och den inlösande banken (trassatbanken).

Checklagen innehåller vissa formföreskrifter om checken, vad den skall innehålla, vem som får vara trassat (endast bank), vad som gäller i fråga om tid och plats för inlösen samt vad som gäller i fråga om betalningsansvaret för utställaren och innehavare som överlåtit checken vidare (det s.k. checkansva- ret). Lagen tar endast i ett fåtal avseenden upp frågor om trassatens ställning i checkhanteringen. Främst gäller detta kravet att utställaren skall ha ett till- godohavande hos trassaten som svarar mot checkbeloppet och skyldigheten för trassaten att lösa in checken mot att den visas upp. De avtalsrättsliga för— hållandena för checkkontoavtalet regleras emellertid inte. Rättigheter och skyldigheter mellan kontohavare och bank regleras i princip inte i lagen.

Lagen innehåller i huvudsak bestämmelser om formkrav och andra frågor om överlåtelse av check. Syftet med reglerna kan sägas vara att i ordnad form överflytta den ursprunglige checkinnehavarens position och rättigheter till näste innehavare i kedjan, utan att checkens ursprungliga värde försämras på grund av överlåtelsen.

Trassatbanken har enligt lagen en uttrycklig skyldighet att lösa in checken till det angivna beloppet när checken visas upp. Här stadgas om tid och plats för checkinnehavaren att påfordra inlösen. Av reglerna följer ett ansvar för trassatbanken gentemot både innehavaren och utställaren. För det senare för- hållandet anges att banken vid ordercheckar (dvs. de flesta) är skyldig att kontrollera att överlåtelsekedjan är hel och obruten. Däremot är banken inte skyldig att kontrollera äktheten av namnunderskrifterna. Sedan många år finns en överenskommelse mellan bankerna och handeln som innebär att trassat- banken inte avvisar privatcheckar på belopp upp till 2 000 kronor som har mottagits som betalning även om täckning för beloppet skulle saknas. Checkar som visar sig vara förfalskade avvisas dock alltid.

Utställaren har alltid möjlighet att återkalla checken. Denna möjlighet är närmast att jämföra med en spärranmälan för kontokorten. Återkallande av en check kan dock ske både när kontohavaren tappat bort sina checkblanketter (dvs. i syfte att förhindra ett obehörigt utnyttjande) och när han anser sig ha en berättigad invändning mot det rättsförhållande som föranledde utställandet av checken. Av reglerna i checklagen följer dock ingen skyldighet för

101

102

Betalningsväsendet

kontohavaren att utnyttja möjligheten att återkalla checken. En sådan skyldighet följer emellertid som regel av innehållet i respektive kontoavtal med banken.

Checklagen anger också hur en checkinnehavare skall förfara om banken vägrar att lösa in checken, vilket kan ske t.ex. om checken saknar täckning. Principen är att varje person i överlåtelsekedjan kan rikta anspråk mot envar av de i föregående led förekommande personerna och utkräva dels checkbe- loppet jämte ränta, dels ersättning för kostnader i anledning av förfarandet. Däremot behandlas inte heller i detta avseende frågor som rör rättsförhållandet mellan utställaren och trassatbanken.

Checklagen innehåller även en straffbestämmelse för det fall att någon utställer en check utan täckning eller återkallar en check utan skälig anledning. Straffansvar inträder vid såväl uppsåt som oaktsamhet. Regeln avses skydda checkinnehavaren och inte trassatbanken. Om banken således löser in en check utan täckning kan ansvar enligt bestämmelsen inte göras gällande (NJA 1971 s. 343). Däremot kan ansvar för bedrägeri bli aktuellt om förutsättningarna för det är uppfyllda.

2.102 Växel

Växeln har i än högre utsträckning än checken trängts undan av modernare betalningsmedel. Växlar förekommer dels som dragen växel, dels som egen växel. Den växelform som i dag kan sägas spela någon nämnvärd roll som betalningsmedel är postväxeln, som är en form av egen växel.

Lagregler om användningen av växlar finns i växellagen (19321130). Dess innehåll är i likhet med checklagen inriktat på att upprätthålla handlingens funktion av betalningsmedel, inte att reglera förhållandet mellan en kund och en betaltjänstansvarig. Bestämmelserna behandlar därför i huvudsak form- föreskrifter och avvecklingen av fordringsförhållandet till den slutliga

borgenären.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Dragna växlar

Den dragna (eller trasserade) växeln är liksom checken en anvisning från utställaren till huvudgäldenären (trassaten) att fullgöra en betalning till borge- nären. Till skillnad från checken kan emellertid även andra än banker vara trassat för en växel. Här är det alltså möjligt med en fordringsrättslig triangel som inkluderar enbart privatpersoner. I övrigt gäller stora likheter med checken. Detta gäller t.ex. möjligheten att överlåta handlingen, ansvaret för tidigare innehavare gentemot senare innehavare (växelansvaret) samt hand- lingens karaktär av presentationspapper.

Egna växlar

Den egna växeln skiljer sig från den dragna i det att utställaren själv är huvud— gäldenär. Den egna växeln konstituerar ingen triangel och är därmed inte någon anvisning utan ett skuldebrev. Som exempel kan nämnas postväxeln, som ställs ut av en bank för betalning på deras eget kontor. Postväxeln är avsedd att kunna användas av remittenten som betalningsmedel i form av ett överlåtbart skuldebrev. Vad som händer är således att kunden efter betalning till banken erhåller ett skuldebrev på beloppet. Skuldebrevet kan sedan över- låtas till kundens borgenär, som kan få det inlöst hos banken.

2. 1 1 Kortmarknaden

2.11.1 Allmänt

Betalning med kontokort blir alltmer utbrett såväl i Sverige som i andra länder. Allt fler och alltmer avancerade tjänster knyts till kontokort. Allt fler aktörer erbjuder dessa tjänster inte enbart till privatpersoner utan i hög grad även till företag. Kontokortsmarknaden och utvecklingen av denna marknad uppvisar en splittrad bild. Anledningen till detta är bl.a. att det inte finns en helt enhetlig begreppsapparat kring kontokort och andra typer av kort samt det rika utbudet av olika tjänster. I detta avsnitt behandlas vilka olika typer av kontokort och andra kort som finns på marknaden, vilka aktörerna är och hur betalning med kontokort går till. Förbetalda kort behandlas särskilt i avsnitt 2.11.7.

Betalningsväsendet

103

104 Betalningsväsendet

I avsnitt 2.11.6 redovisas material som utredningen inhämtat rörande förhållandena på kontokortsmarknaden 1992-1994. Redovisningen är en uppföljning av de uppgifter som lämnades avseende kontokortsmarknaden 1992-1993 i delbetänkandet (Finansiella tjänster i förändring, SOU 1994:66,

bilaga 4). 2. 1 1 .2 Kontokort

Kontokortet är i första hand, därav namnet, ett bevis om på kortet namngiven persons innehav av eller dispositionsrätt till ett konto hos ett institut, vars namn i regel på ett eller annat sätt (namn, logotyper, kortnummer) framgår av kortet. Förutom kontobevisfunktionen har kontokortet även funktionen som legitimationsmedel vid disposition av kontot för betalning. Redan innehavet av kortet ger en viss presumtion för att innehavaren är behörig. Kontokortet utgör om man så vill en "nyckel" till själva betalsystemet. Vid betalning krävs dock i regel ytterligare legitimationsmedel, såsom ID—kort eller personlig kod, s.k. PIN—kod"). Transaktionen godkänns av kortinnehavaren genom underskrift av en köpnota eller, i vissa elektroniska system med butiksterminal, genom särskild inknappning av klartecken efter godkänd behörighetskontroll.

Såvida inte kontot förs hos betalningsmottagaren, är köpnotan i juridisk mening en betalningsanvisning. Om godkännandet sker genom inknappning på terminalen föreligger anvisningen i stället i elektronisk form. Mot presentation av anvisningen förmedlar det kontoförande institutet betalning till betalnings- mottagareni enlighet med avtalet mellan dessa parter. I ett sådant avtal ingår som regel villkor bl.a. om behörighetskontrollen och kontrollen av att det finns täckning på kontot.

Kontot kan antingen vara ett tillgångskonto (typiskt sett ett inlåningskonto med eller utan kreditutrymme) eller ett skuldkontö (med avbetalningskredit eller med ett betahtingsanstånd på 30-45 dagar). I Sverige är det allmänt vedertaget att man delar in kontokorten i bankkort/debetkort, betalkort och kreditkort, dvs. utifrån vilka betalningsvillkor som är knutna till kortet.

Debetkort är den gängse beteckningen i de fall beloppet debiteras kortinne- havarens tillgodohavande på ett konto. Om det är fråga om ett kontokort som

'" PIN är en förkortning av Personal Identification Number.

SOU 1995 :69

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 105

är knutet till ett inlåningskonto hos en bank (med eller utan ett stående kreditutrymme knutet till kontot) brukar man dock använda beteckningen bankkort. Vissa av bankkorten kallas även uttagskort när deras användnings— område är begränsat till uttag av kontanter i bankautomater. Under senare tid har det blivit allt mer vanligt med tillgångskonton utanför banksfären, t.ex. inom detaljhandeln och bensinbranschen. I dessa fall är benämningen debet- kort mer ändamålsenlig." För att få en enhetlig benämning kallas dessa kort fortsättningsvis debetkort.

Betalkort används som benämning på kort där kortinnehavaren enligt kontovillkoren beviljas anstånd, vanligtvis 30-45 dagar, med betalningen av det belopp som påförts kontot under en viss period. Det kontoförande institutet fakturerar kortinnehavaren för de inköp som skett under perioden för betalning i ett sammanhang. Någon ränta debiteras som regel inte. Som exempel på sådana kort kan nämnas American Express och Diners samt flertalet bensinbolags kort.

Kreditkort används som benämning på kort där betalningen vid ett köp påförs ett skuldkonto för en avbetalningskredit. Kreditutrymme som frigörs genom återbetalning får vanligtvis användas för ny skuldsättning upp till beviljat belopp (s.k. revolverande kredit). Till skillnad mot betalkort betalar i allmänhet kortinnehavaren ränta från inköpsdagen.

Det är allt mer vanligt förekommande att ett och samma kort ges flera olika funktioner så att det blir ett kombinerat debet— och kreditkort med valfrihet att vid kortanvändningen utnyttja den ena eller den andra funktionen, ibland på ett och samma konto. Vid förekommande kombinationer av betal- och kredit- kort oftast är kortet knutet till endast ett konto har kontohavaren möjlighet att välja att betala hela skulden på en gång eller att göra periodiska avbetal- ningar.

Alla kort som är kopplade till en persons fordrings- eller skuldkonto bör enligt min mening betraktas som kontokort. Om kortet används för betalningsända- mål utgör därmed inget avgörande kriterium för om kortet är ett kontokort. Kort som inte är kopplade till ett individualiserat konto bör således skiljas från

” Den engelska termen är debit card. Begreppet bank card används enbart för kort som ges utav en batik.

106

Betalningsväsendet

kontokort. Bland dessa kort finns förbetalda kort. Förbetalda kort kan laddas med köplcaft, dvs. med värdeenheter, som kortinnehavaren kan använda som betalning i stället för kontanter vid köp av varor och tjänster. I Sverige kan förbetalda kort för närvarande användas för vissa standardiserade tjänster, t.ex. i telefon— och parkeringsautomater. Beloppet har kortinnehavaren betalat till kortutgivaren i förskott. När kortinnehavaren gör inköp med hjälp av det förbetalda kortet avräknas det inladdade beloppet, det "bränns av". De flesta förbetalda kort som finns i Sverige är av engångskaraktär. Principiellt är dessa kort likvärdiga med sådana traditionella "kvasipengar" som kuponger eller poletter - det nya ligger i den elektroniska formen. De förbetalda korten behandlas i avsnitt 2.11.7.

2.11.3 Aktörer på kontokortsmarknaden

Betalningsförmedling med hjälp av kontokort bygger i den enklaste situationen på ett avtalsförhållande mellan tre aktörer: kortutgivaren, kortinnehavaren och Säljföretaget. Ikortsystem där det ingår flera kortutgivare finns ytterligare en aktör som brukar kallas inlösare. Inlösaren har avtalsrelationer med sälj- företaget och kortutgivarna. Utöver dessa aktörer finns ett antal aktörer som brukar kallas servicebyråer. Dessa byråer brukar vanligtvis utföra visst praktiskt arbete, t.ex. själva databearbetningen, insamlande av köpnotor m.m. En servicebyrå har normalt sett endast ett avtalsförhållande med en annan aktör. I detta avsnitt presenteras de olika aktörerna närmare. Under vilka förutsättningar som aktörernas verksamhet skall fordra tillstånd respektive ställas under tillsyn behandlas i kapitel 4.

Kortutgivare

Kortutgivare är ofta en bank eller ett kreditmarknadsbolag”. Allt fler kortutgivare finns numera inom detaljhandeln och bensinbranschen. En kort- utgivare bestämmer vilka villkor som skall gälla för kortets och kontots utnyttjande samt kortets utformning och utseende. Kortutgivaren för register över vilka som är kortinnehavare och vilka kort som utfärdats samt fakturerar eller aviserar kortinnehavaren för gjorda inköp.

'1 Kreditmarknadsbolag används som benämning även på företag som är finansbolag och som alltjämt driver verksamhet enligt lagen (19881606) om finansbolag.

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 107

De vanligaste kortutgivarna i Sverige är bankerna och av dem ägda kredit— marknadsbolag. Kontokort som ges ut av bankerna är generellt användbara och brukar kallas öppna kontokortssystem. Till dessa system hör också vissa kortföretag såsom American Express Company AB och Diners Club AB. Även handeln är en stor och viktig kortutgivare. Bensinbolag har sedan länge givit ut egna kort och har följts av allt fler företag inom dagligvaruhandeln. De kort som ges ut av enskilda företag inom bensin- och dagligvarubranschen är vanligtvis endast användbara för betalning av köp av varor och tjänster som det aktuella företaget tillhandahåller. Dessa systern brukar kallas slutna kon- tokortssystem. [vissa fall finansieras och administreras kortutgivningen av ett företag (ofta ett kreditmarknadsbolag) som inte har någon direkt anknytning till det eller de företag i vilka kortet kan användas för inköp. Kontokorten är i dessa fall endast avsedda att användas som betalningsmedel för köp i ett visst företag eller i en grupp av företag. Dessa kontokortssystem brukar benämnas legokontosystem.

Kortinnehavare

Kortinnehavaren är vanligtvis en fysisk person som ingått avtal med en kortutgivare om att använda ett visst kontokort för betalningsändamål. Ett kontokort kan även vara utställt för ett företag och avsett att utnyttjas av anställda för betalningar i samband med bl.a. resor och representation. Vissa kontokort vänder sig enbart till fysiska personer. Detta gäller främst bankkort som är kopplade till ett löne-, pensions- eller motsvarande konto samt kreditkort. Flera s.k. betalkort, t.ex. Eurocard, American Express och Diners Club, vänder sig oftast till juridiska personer.

Säljföretag

Ett säljföretag är en näringsidkare som tillhandahåller varor eller tjänster och som slutit ett avtal med en viss kortutgivare eller inlösare om att acceptera kontokort vid betalning. Säljföretag kan vara vanliga butiker inom olika branscher. Det kan även vara hotell, restauranger, resebyråer, Posten, tand- läkare, sjukhus, taxi m.m. Inom vissa branscher har tecknats avtal med ett flertal kortutgivare, vilket innebär att man som kund oftast kan räkna med att kunna betala med sitt kontokort. Detta är särskilt vanligt inom hotell— och restaurangnäringen. Det finns omkring 55 000 säljföretag som accepterar kontokort som betalningsmedel i Sverige.

108 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

Inlösare av kontokortstransaktioner

En inlösares uppgift är att ge säljföretaget betalt för kontokortstransaktionerna. Inlösaren betalar alltså ut likvid till säljföretaget för genomförda kortköp. In— lösaren får i sin tur betalt av kortutgivaren. Affärsidén för inlösaren är att ta betalt av säljföretaget for inlösentjänsten. I Sverige kallas denna ersättning för serviceavgift. Inlösare finns bl.a. inom Visa och MasterCard. Enligt de inter— nationella regler som gäller för Visa och MasterCard måste en inlösare även vara kortutgivare och en kortutgivare måste vara bank eller bankägd. Detta innebär att endast banker eller bankägda företag kan vara inlösare av Visa— och MasterCard-kort.

En inlösare kan representera flera olika kortsystem. Genom att inlösaren träffar avtal med olika säljföretag ansluter inlösaren Säljföretagen till ett eller flera olika kortsystem. I avtalen regleras vilka kontroller som säljföretaget skall utföra vid köpet, t.ex. beträffande spärr— och legitimationskontroll. Det är också vanligt att inlösaren förser säljföretaget med olika hjälpmedel, t.ex. köpnotor, avdragsapparater och datasystem, för att genomföra kortköpet.

En inlösare är i sin tur berättigad till ersättning av kortutgivaren för inlösta transaktioner. Ersättningen skall avse samtliga transaktioner som har presen- terats för kortutgivaren på ett korrekt sätt.

I Sverige finns sju inlösare av bankutgivna kort. Dessa är S-E-Banken (under firmanamnet Euroline), Svenska Handelsbanken, Nordbanken, Förenings- banken, Östgöta Enskilda Bank och BABS Bankkortsadministrativ Butiksser— vice AB (Babs) som ombud för Sparbanken Sverige och de fristående spar— bankerna. Kortbetalning Servo AB (Servo), som ägs av affärsbankerna, var före den 1 juli 1993 affärsbankemas gemensamma inlösare. Efter de ändringar som infördes i konkurrenslagen (199320) vid denna tidpunkt ansågs pris— samarbetet genom Servo inte vara förenligt med förbudet mot prissamarbete. De avtal som Servo ingått med olika säljföretag fördelades därför mellan bankerna. Servo intar i dag mer rollen som en servicebyrå. (Servo behandlas

utförligare nedan.)

SOU 1995:69

Betalningsväsertdet

Babs

BABS Bzmkkortsadministrativ Butiksservice AB är ett av Sparbanken Finans helägt dotterbolag. Sparbanken Finans administrerar och svarar dock för driften av Babs vilket innebär att Babs fungerar som ett affärsområde inom Sparbanken Finans. Babs bedriver två olika verksamheter, dels insamling och inlösen av svenska och utländska korttransaktioner, dels teknikutveckling av system för korthantering i detaljhandeln.

Babs träffar avtal med säljföretagen vilket innebär att Babs är inlösare själv. Babs svarar även för vissa administrativa uppgifter mot säljföretagen, t.ex. insamling av transaktioner, reklamationer och förfrågningar om utbetalning. Babs administrerar Sparbankernas kort och FlNAX-kort (Finax är ett helägt dotterbolag till GE Capital AB). Babs har liksom Servo i uppdrag av vissa kortutgivare, t.ex. American Express, som inte har egna terminaler, att trans- portera själva transaktionerna. Babs utför i dessa fall också auktorisationen, dvs. kontrollerar kortets giltighet, kortinnehavarens behörighet m.m.

Servo

Kortbetalning Servo AB som ägs av dataföretaget Cap Programator var tidigare affärsbankernas gemensamma organisation för inlösen av korttran— saktioner. Bankerna tecknar numera inlösenavtal direkt med respektive sälj- företag. Servo har till uppgift att tillämpa dessa avtal. Servo svarar för kundtjänst åt säljföretagen samt telefonauktorisation och reklamationer. Servo fakturerar säljföretagen serviceavgifter. Vidare administrerar Servo reklama- tioner från kortutgivare och sköter för bankernas del administrativa kontakter med utlandet (Visa International och MasterCard/Europay). Detta innebär att Servo bl.a. är ansvarigt för driften av datorerna som är uppkopplade mot de internationella nätverken.

Auriga

Auriga AB är ett från bankerna fristående datatjänstföretag som ägnar sig åt insamling av korttransaktioner från säljföretag. Företaget fungerar som en servicebyrå åt säljföretagen och samordnar handelns, bankernas och konto- könsföretagens insamlingssystem. Auriga ägs av industrikoncernen Frili AB,

109

110

Betalningsväsendet

som ägs av Bonnierföretagen. I dag har Auriga avtal med mer än 1 500 säljföretag. Elektroniska korttransaktioner kommer från över 7 000 kortläsare.

I Auriga sker också datainsamling från dokument, t.ex. köpnotor. Det skriftliga dokumentet "läses" av en dator som förvandlar den skrivna dokumentationen till datoranpassad information. Informationen lagras på optiska skivor, microfilm eller annat medium. Under åren 1988-1993 läste Auriga in ca 300 000 köpnotor. Dessa skickas till Auriga med post från 60 000 butiker, hotell, restauranger, bensinstationer och taxibilar. Inläst data sorteras och bearbetas. Informationen vidarebefordras till säljföretagen flera gånger per dygn. Delar av dessa volymer hanteras i dag av BGC.

Med hjälp av EDI (Electronic Data Interchange) överförs information elek- troniskt via telenätet. Tekniken ersätter skrivna eller tryckta dokument. När endast kontokort i förening med PIN-kod används som legitimationsmedel i en datanätsansluten butiksterminal kan korttransaktionerna handläggas helt på elektronisk väg (s.k. Electronic Funds Transfer at Point of Sale-system) och köpnotor för underskrift kan utgå. Auriga hämtar i dessa fall informationen via telenätet, varefter den bearbetas och vidarebefordras.

Cekab

Centralen för Elektroniska Korttransaktioner (CEK AB) ägs av affärsbankerna (utom S-E-Banken) och Föreningsbanken. Cekab etablerades 1989 och skall för sina ägares räkning ansvara för drift och vidareutveckling av system för hantering av elektroniska korttransaktioner. Cekab hanterar två system. Det ena är uttagsautomaterna Bankomat. Vid utgången av 1994 fanns 775 auto— mater anslutna från Cekab—bankerna och totalt bearbetades 105,3 miljoner Bankomattransaktioner. Det andra systemet är insamling och auktorisation av transaktioner utförda med kontokort i handeln, det s.k. POS'J—systemet.

Internationella kortsystem och varumärken De viktigaste internationella kortsystemen som finns i Sverige år Visa, MasterCard, American Express och Diners Club. Även det japanska kontokortet JCB förekommer.

” POS är en förkortning av Point of Sale.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Betalningsväsendet

Visa och MasterCard hålls samman via regelverk, ett slags multilaterala avtal mellan kortutgivande och inlösande banker över hela världen. De avtal olika kortutgivare och inlösare sluter med kortinnehavare och säljföretag baseras på dessa regelverk. Visa och MasterCard är varumärkesorganisationer för sam- verkan mellan olika kortutgivare och kortinlösare, vilka med endast vissa undantag är banker eller bankägda företag. Om en bank är kortutgivare inom något av systemen kan banken också uppträda som inlösare i detta system. Detta innebär att banken efter avtal med en butik löser in kortköp som gjorts med alla kort inom den aktuella kortfamiljen. En bank som ansluter sig till Visa eller MasterCard åtar sig att följa de regler som finns uppställda för systemet. De internationella företagen skiljer sig åt i flera avseenden.

Visa

Visa är en ideell förening i vilken banker och företag närstående till en bank kan bli medlemmar. Föreningen har över 20 000 sådana medlemmar. Enligt Visas egna uppgifter fanns det vid utgången av 1994 omkring 390 miljoner Visa-kort i användning och mer än 10 miljoner säljföretag anslutna i 205 länder världen över. Visas verksamhet är uppdelad i sex regioner: Asia Pacific, CEMEA (Centraleuropa, Mellanöstern och Afrika), EU (EU, EFTA, Israel, Turkiet och Cypern), USA, Canada och Latinamerika. Huvudkontoret för Visa International finns i San Mateo i Kalifornien. Verksamheten består i att ge ut och underhålla regelverk samt att driva ett gemensamt datanät VisaNet. Genom detta nätverk sköts den internationella utväxlingen av auktorisationsförfrågningar och utbytet av köptransaktioner inklusive reg- leringen av fordringar och skulder mellan de samverkande bankerna.

I Sverige representeras Visa av varumärkesföreningen Visa Sweden. I före- ningen är de svenska bankerna medlemmar. I föreningen samarbetar bankerna i huvudsak om det internationella och det svenska regelverket. Den viktigaste uppgiften för föreningen är att övervaka varumärket och förvalta regelverken. Detta inbegriper också säkerhetsfrågor.

MasterCard

I likhet med Visa är MasterCard en världsomspännande ideell förening för banker och kreditmarknadsbolag som ger ut internationella kontokort. I Europa representeras MasterCard av Europay International. I Sverige ger i

111

112 Betalningsväsendet

stort sett samtliga banker ut kort med varumärken inom MasterCard/Europay, dvs. MasterCard, Eurocard, Maestro, Cirrus, EDC ” och Eurocheque. Genom sina internbanker ger några amerikanska företag ut MasterCard kort såsom AT & T (ett telefonbolag), General Motors och General Electric.

Verksamheten inom MasterCard/Europay omfattar i dag drygt 300 miljoner utgivna kort som accepteras av 12,5 miljoner säljföretag och kan användas i 200 000 uttagsautomater över hela världen.

I Sverige har bankerna skapat föreningen Europay Sweden med därtill hörande servicebolag. Föreningens uppgifter är bl.a. att utforma och underhålla ett nationth system för clearing av korttransaktioner, att utarbeta och underhålla ett svenskt regelverk, att aktivt initiera och medverka till höjd säkerhet och reduktion av bedrägerier samt att ansvara för institutionell marknadsföring.

American Express

American Express Company AB (American Express) är ett helägt dotterbolag till American Express International INC. i New York. American Express— företag finns i 120 länder. I Sverige har American Express verksamhet inte ansetts fordra tillstånd enligt kreditmarknadsbolagslagen.

American Express är ett s.k. betalkortsföretag, vilket innebär att kortinneha- varna betalar för gjorda inköp av varor eller tjänster efter fakturering. Be— talkortsverksamheten innebär att säljföretagen som har anslutit sig till kortsystemet (kallas även medlemsföretag) sänder en faktura till American Express. American Express sänder i sin tur en faktura till kortinnehavaren. I praktiken går det till så att säljföretagen samlar in de köpnotor (manuella eller elektroniska) som kommit in under en dag. Dessa skickas till American Express som i sin tur skickar dern vidare till American Express i Brighton varifrån faktureringen sker. Det svenska bolaget ser till att säljföretaget får betalt tre dagar efter det att köpnotorna skickats i väg. Kortinnehavaren faktureras varje månad för samtliga inköp som företagits under en månads tid. Betalning skall erläggas inom 14 dagar från faktureringen. Detta innebär att kortinnehavaren kan få betalningsanstånd med erläggande av likvid upp till 45 dagar för de inköp som skett i början av aktuell period. I genomsnitt uppgår

” EDC är en förkortning av European Debit Card.

SOU 1995:69

SOU 11995369 Betalningsväsendet 113

dock betalniiigsanståndet till 30 dagar. Kortinnehavaren kan själv välja vid vilken tidpunkt i månaden som avräkning skall ske.

Endast i vissa fall kan kortet användas för kontantuttag. Utomlands har American Express ett flertal egna terminaler för kontantuttag. I Sverige finns i dag två sådana terminaler, en på Arlanda och en på Nybroplan. I dessa auto— mater används en fyrsiffrig PIN-kod som kunden får välja fritt. Transak— tionerna sker genom system som tillhandahålls av Auriga, Servo, Babs och Comvik Card Call AB (CCG)”.

Under år 1993 hade American Express en försäljningsvolym som uppgick till 2,8 miljarder kronor. Av antalet betalningstransaktioner skedde 60 procent inom Sverige och resterande, 40 procent, i utlandet. Av de transaktioner som företogs i Sverige utfördes 25 procent i ett pappersbaserat system med köpnota för manuell underskrift och behörighetskontroll. Merparten av transaktio- nerna, 75 procent, skedde i elektroniska system med s.k. dubbelkvitto för manuell underskrift och behörighetskontroll.

Diners Club

Diners Club International ägs av det amerikanska bolaget Citicorp. Den in— ternationella verksamheten grundas på franchising, vilket innebär att man säljer rätten att ge ut Diners-kort till bolag i olika länder. Diners finns representeradei 175 olika länder. I Sverige finns Diners Club representerade genom Diners Club Sweden AB. Bolaget, som tidigare ägdes av SAS, köptes nyligen av S-E-Banken. Bolaget är ett auktoriserat kreditmarknadsbolag. Diners—kortet är ämnat för resor och representation och är därmed i första hand ett företagskort. Diners Club i Sverige ger ut NK-kortet.

2.11.4 Infrastruktur och clearingfunktioner

I nedanstående figur visas kortmarknadens betalningsflöden genom olika led, från butiken och framåt genom det finansiella systemet. Beroende på olika telqiiska lösningar, på kundens och butikens "banktillhörighet" kan vägen bli olika lång och olika komplicerad. I figuren har Cekab och Auriga utelämnats.

'$ CCC bedriver bl.a. korttelefoni och har installerat korttelefoner i Sverige.

l 1 [ :

1 14 Betalningsväsendet

Säljställen

Betalnings- terminaler

Kort- avdragare Kort- avdragare

Säljställen

Betalnings- terminaler

Transaktionsflöde för korttransaktioner

Bank irots datac earing

SERVO D Insamlare

Affärsbank D Inlösare Kortutgivare

D Banker

B B k 5 krecfirtlmårrk- Affärsbank nadsbolag El Inlösare

Bankgiro- D Clearing centralen D Insamlare

Cl Fristående kreditmark— nadsbolag (egen inlösen)

Bensinbolag Detaljhandels- B ABS

företag El Insamlare [] Insamlare D Clearing El Inlösare D Inlösare Sparbanken

Sverige D Inlösare

S arbanks- c earingen

För att betalningar med kontokort skall bli effektiva krävs att marknaden bygger upp system för insamling, clearing” och inlösen av de betalningsan- visningar som korttransaktionerna omfattar. Som framgått av föregående avsnitt kan kortutgivaren antingen själv utföra dessa funktioner eller överlåta dessa på andra aktörer. Inom banksfären är det vanligt förekommande att funktionerna överlåts på andra aktörer. Dessa aktörer kallas här för mellanak- törer. Inom dagligvaruhandeln och bensinbranschen är det däremot vanligt att kortutgivarna själva ombesörjer samtliga funktioner. För att åskådliggöra hur inlösenproceduren går till skall vi följa några vanliga standardtransaktioner genom flödesschemat. Butikerna benämns efter den bank med vilken de har tecknat inlösenavtal, dvs. efter sin banktillhörighet. För korttransaktioner inom

”* Med "clearing" avses här sammanställning och redovisning av två eller flera parters ömsesidiga betalningsförpliktelser. Clearing innefattar enligt nu etablerad internationell definition — således inte lösandet av dessa förpliktelser genom överföring av likvid. Detta moment benämns "avveckling".

SOU 1995:69

RIX

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 1 15

dagligvaruhandeln får ICA:s transaktioner utgöra exempel. Följande transak— tioner skall beskrivas.

l. Kund nred konto i Nordbanken handlar i "Nordbanksbutik".

2. Kund med konto i Sparbanken handlar i ”Nordbanksbutik”.

3. Kund med konto i S-E—Banken handlar i "Nordbanksbutik".

4. Kund med ICA—kort eller bensinkort handlar hos ICA-handlare eller på bensinstation.

I . Kund med konto i Nordbanken handlar i "Nordbanksbutik "

Denna transaktion startar i en butik med elektronisk betalningsterminal som är ansluten till Servos system för insamling av korttransaktioner. Butiken har inlösenavtal med Nordbanken. Detta innebär att banken både betalar ut pengar till butiken för alla insamlade korttransaktioner från den butiken och ansvarar för transaktionsbokföringen mot bankens egna kortkunder och clearing gent- emot andra kortutgivare. Underlaget för detta sammanställs av Servo och läm- nas vidare till Nordbanken. Med hjälp av kortnumret bokförs de enskilda korttransaktionerna på de olika kortutgivarna via bankgirots dataclearing. Rubricerade transaktion går en ganska kort väg eftersom butiken och kort- innehavaren har konto i samma bank. Därmed sker en intern avveckling

mellan två konton i Nordbanken.

2. Kund med konto i Sparbanken handlar i "Nordbanksbutik "

Denna transaktion startar också med ett inlösenavtal med Nordbanken. Skillnaden från föregående exempel är att kortinnehavarens konto i Spar- banken skall debiteras. I likhet med föregående transaktion görs insamlingen, dvs. datafångsten, av Servo. I detta fall bokförs dock transaktionen på ett för Sparbanken gemensamt kontonummer. Servo skickar en specifikationslista till Babs på alla sparbankstransaktioner som bokförs på detta gemensamma konto. Detta underlag utnyttjas därefter i den s.k. sparbanksclearingen varigenom enskilda korttransaktioner bokförs på de enskilda sparbankerna och därefter på de enskilda kortinnehavarnas olika sparbankskonton. 3. Kund med konto i S—E-Banken handlari "Nordbanksbutik "

Detta fall skiljer sig från det första endast därigenom att avräkningen sker externt, dvs. mot en annan bank, eftersom butiken och kortinnehavaren har

116 Betalningsväsendet

olika banktillhörighet. Bokföringen av transaktionen sker mot ett särskilt kontonummer som kortutgivaren har ställt till förfogande. Den enskilda kort— transaktionen bokas på kortinnehavarens konto via bankgirots dataclearing.

4. Kund med ICA-kort och bensinkort handlar hos ICA-handlare eller på bensinstation

Beträffande elektroniska korttransaktioner har ICA ett eget system för in- samling, registrering och inlösen av kontokortsanvisningar. Vad gäller insam- ling av pappersbaserade korttransaktioner har ICA gett Auriga i uppdrag att samla in dessa. Via databand vidarebefordras transaktionerna till ICA:s cen- traldator. ICA—Kort AB ansvarar för inlösen och garanterar därmed att

butikerna får betalt.

Bensinbolagen samlar in sina korttransaktioner via egna terminalnät. De in- levererade korttransaktionerna avräknas antingen mot ett internt avräknings- konto eller mot övriga kortutgivares särskilda avräkningskonton.

2.11.5 Betalning med kontokort

Som framgått av föregående avsnitt är ett köp med ett kontokort vanligtvis ett förhållande mellan tre parter: kortinnehavaren, kortutgivaren och säljföretaget. Säljaren (butiken) anvisas av köparen (kortinnehavaren) att söka betalning hos kortutgivaren. En kontokortsbetalning sker i formen av en betalningsanvis— ning. För att betalningsanvisningen skall vara giltig förutsätts att vissa formella regler uppfylls. Under förutsättning att säljföretaget iakttar de regler som överenskommits med kortutgivaren garanterar kortutgivaren betalning till säljföretaget. Härigenom övertar kortutgivaren kreditrisken från säljföretaget. Kundens tillträde till systemet förutsätter godkännande dels av kortet som instrument (att det är äkta, giltigt och ospärrat), dels av kunden som användare (att denne är behörig att utnyttja kortet).

Äkthetskontroll

Det mest fundamentala i ett kortsystem är att man kan kontrollera att kortet är äkta, dvs. att det härrör från behörig tillverkare. I ett manuellt system är man hänvisad till kortets synbara utseende, såsom utformningen av logotyper, hologram och utstansad text. Som kännetecken på kort används i dag dels

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Betalningsväsendet

vanliga varumärken, som inte i och för sig utgör något stort hinder mot för- falskning, dels hologram som är mer svårkopierade tredimensionella bilder. Dessutom används en särskild beläggning i plasten på kortet för kortinnehava- rens namnteckning. Denna är ägnad att avslöja försök att ändra den ursprung— liga namnteckningen.

För de elektroniska kännetecknen på kortet är magnetremsan alltjämt det dominerande mediet i Sverige. Magnetremsans innehåll kan dock manipuleras och vid kopiering av information från ett existerande spärrat kort har kort- avläsare och systemet i övrigt små möjligheter att avslöja detta. En ytterligare säkerhetsåtgärd som kan vidtas är att förse kortet med s.k. watermark. Metoden innebär att remsan ges ett särskilt spår med extra sifferinformation. Varje ingrepp medför att remsan blir oläsbar. Metoden utgör ett skydd både mot ändring och kopiering och anses vara mycket säker. Genom metoden kan man, omedelbart vid kortavläsningen eller efter det att en transaktion har företagits, konstatera om rätt kort har använts. För närvarande används denna metod för samtliga svenska bankkort. Av kostnadsskäl finns dock den typ av avläsare som krävs för att utföra kontrollen, för närvarande efterhandskon- troll, endast i uttagsautomater.

Andra metoder för att säkra informationen på remsan är CVV (Card Veri- fication Value) som används av Visa, och CVC (Card Verification Code) som används av MasterCard. Dessa båda metoder utgör dock inte något kopie- ringsskydd utan endast ett skydd mot förfalskningar. Metoderna säkerställer om kortet är äkta eller åtminstone identiskt med ett äkta kort. Dessa metoder är avsedda att i efterhand kunna utvisa om rätt kort har använts.

Giltighet och spärr

Vid utfärdandet åsätts kortet ett senaste giltighetsdatum. Datumet kan utläsas antingen visuellt av informationen som präglats på kortet eller med elektronisk avläsning från kortets magnetremsa.

Ett kort spärras vanligen av den anledningen att kortet har kommit bort. Kortinnehavaren skall i sådant fall enligt avtalsvillkoren snarast möjligt anmäla detta till kortutgivaren, som då spärrar kortet genom att införa en spärrkod i kortregistret. Följden av att anmälan sker är som regel att kortutgivaren över- tar risken för obehöriga transaktioner från det att anmälan skett. Spärr av ett

117

118

Betalningsväsendet

kontokort innebär således att försäljning mot kortet inte får ske. Ett spärrat kort kan åter bli giltigt genom att kortutgivaren häver spärren.

För att spärrkontroll skall kunna ske lokalt i en butik krävs att kortutgivaren meddelar butiken vilka kort som har spärrats. Detta sker genom att kortutgiva- ren ger ut en spärrlista. I spärrlistan anges inte anledningen till att kortet har spärrats. För säljföretaget gäller en spärr först sedan företaget fått del av spärranmälan. Spärrlistan kan distribueras antingen genom tillhandahållande av en papperslista eller via datamedia (diskett, band eller teleförbindelse). Om ett säljföretag underlåter att utföra spärrkontroll återdebiteras säljföretaget detta köp.

Behörighetskontroll

Kontokortet i sig är att betrakta som en behörighetshandling, ett legitima- tionsbevis, som utvisar att kortinnehavaren har ett tillgodohavande eller en kredit hos kortutgivaren. Förutsatt att säljföretaget har ett avtal därom med det kontoförande institutet kan den som säljer något till kortinnehavaren påräkna betalning från kortutgivaren. Säljföretag är enligt avtalet med kortutgivaren skyldig att förvissa sig om att den som presenterar kortet är den rättmätige innehavaren av kontokortet. Tidigare skedde behörighetskontrollen i Sverige oftast på det sättet att säljföretaget kontrollerade köparens namnteckning på köpnotan och jämförde den med namnteckningen på kontokortet. Detta förfaringssätt är alltjämt internationell praxis. I Sverige gäller sedan år 1985 ett skriftligt åtagande från branschen (detaljhandeln, hotell och restauranger samt kontokortsföretagen) om rutiner vid distribution av kort och vid transaktioner med hjälp av konen. Åtagandet var resultatet av en överenskom— melse mellan Finansdepartementet, dåvarande Bankinspektionen och bransch— en. Bakgrunden till åtagandet var oron för ett ökat antal kontokortsbedrägeri- er. Enligt åtagandet skall kunden alltid visa upp godkänd legitimationshand- ling. Från denna huvudregel görs undantag i följande fall; vid inköp upp till 200 kronor, om köparen är väl känd på försåljningsstället, om PIN—kod används eller om köpet sker i automat, vid taxiresa samt vid köp av bensin och varor för högst 200 kronor.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Betalningsväsendet

Det danska Dankortetl7 har försetts med fotografi på kortinnehavaren. Därmed fungerar kortet även som legitimationshandling. Bakgrunden till detta är att Köpenhamns polismästare uttalade att. hon inte ville utreda brott som rörde Dankortet om inte kortet försågs med ett fotografi av kortinnehavaren. Den danska kontokortslagen innehåller emellertid inte något krav i detta avseende.

Som ovan nämnts skall behörighetskontrollen i Sverige enligt branschåtagande ske med hjälp av en särskild legitimationshandling. Sådan legitimationskontroll torde i dag ofta underlåtas av olika skäl. Ett sådant skäl kan vara att säljföretaget vill visa kortinnehavaren särskilt förtroende och därför inte kräver att få se legitimationshandlingen. Ett annat skäl kan vara att expediten anser att kontrollen är till besvär. Om även kontokorten på den svenska marknaden skulle förses med fotografi av kortinnehavaren skulle sådana situationer kunna undvikas och legitimationskontrollen skulle bli effektivare. Detta skulle således kunna bidra till att öka säkerheten.

PIN-kod

Som alternativ metod för att kontrollera behörigheten används kontokortet i allt större utsträckning i förening med PIN-kod. PIN är en förkortning av Personal Identi'jfcation Number. Koden är personlig och består vanligtvis av fyra siffror. Inom banksfären finns en ambition att utvidga sifferantalet till sex. I vissa fall tilldelas kortinnehavaren en slumpvis utvald kod. I andra fall får kunden själv välja sin egen kod. Kontrollen av koden kan enklast ske om koden finns lagrad någonstans i systemet. Av säkerhetsskäl sker kontrollen av att rätt kod knappats in vanligtvis genom att ett anpassningsvärde skapas på elektronisk väg sedan kortterminalen läst in kontokortets nummer och PIN- koden. Anpassningsvärdet framräknas med hjälp av en algoritm på basis av kortnumret och PIN-koden och utgör den s.k. nyckeln. På detta sätt behöver inte koden lagras. Det som måste hemlighållas i systemet är i stället algoritmen, dvs. sambandet mellan koden och kortets anpassningsvärde. De svenska kontokorten med PIN-kod fungerar på detta sätt. Kontrollen av nyckeln kan ske antingen genom att terminalen i vilken PIN— koden knappats in anlitar den centrala databasen där nyckeln lagras eller lokalt i varje terminal i systemet. Kommunikationen mellan terminal och centraldator

” Dankortet och den danska kontokortslagen beskrivs utförligare i avsnitt 3.2.1.

119

120

Betalningsväsendet

för PIN-kodsverifiering skall ske i krypterad form. Följden av att någon obehörig får tillgång till informationen i en terminal med lokal PIN—verifiering blir att hela systemet öppnas upp.

Som alternativ till PIN—kod har diskuterats ett antal olika biometriska metoder såsom automatiserad identifiering av röst, ögonkaraktär eller fingeravtryck. Ingen av dessa metoder har hittills visat sig vara förenade med tillräcklig hög säkerhetsnivå. I England pågår ett försök med ett kort som innehåller en osynlig bild av innehavaren. När kortet förs genom en kortläsare får butiks— personalen upp en bild av kortinnehavaren på en dataskärm. Därmed kan butiksinnehavaren identifiera kortinnehavaren på ett effektivt sätt.

Auktorisation

En auktorisation är ett godkännande från kortutgivaren, eller annan aktör i systemet, av att köp med det aktuella kortet får genomföras med angivet belopp. Eller annorlunda uttryckt, auktorisationen innebär att säljföretaget är garanterat betalning från inlösaren/kortutgivaren, under förutsättning att man följt uppställda rutiner i övrigt. En auktorisation avser således den finansiella risken. Betalningsmottagaren får dock gentemot det kontoförande institutet stå risken för förfalskning av kortet.

Sedan man konstaterat att den person som begär att få en transaktion utförd är behörig kortinnehavare, återstår frågan om det finns utrymme på kontot att genomföra transaktionen (nettotillgångar och kreditutrymme). Som bevis på kortutgivarens bemyndigande erhåller säljföretaget ett auktorisationsnummer som är unikt för transaktionen. Numret utgör dels säljföretagets bekräftelse på auktorisationen, dels kortutgivarens möjlighet att i efterhand kontrollera om auktorisation har lämnats. Auktorisation innebär inte att det sker en debitering av beloppet på kortinnehavarens konto utan endast en preliminär bokning som gäller under viss tid, t.ex. fem dagar. Om säljföretaget inom denna tid redo— visar transaktionen för inlösaren/kortutgivaren kommer säljföretaget att erhålla betalningen om stadgade kontroller har utförts. Efter utgången av denna tid riskerar säljföretaget att kortinnehavaren genomfört andra, konkurrerande transaktioner på annat håll. (Kortinnehavaren har förbrukat tillgångarna eller kreditutrymmet.) I så fall kan kortutgivaren vägra betalning till det första säljföretaget. Fordringsrätten mot kunden kvarstår. Säljföretaget får dock själv skaffa sig betalning direkt från kunden.

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 121

Auktorisation sker antingen per telefon eller med hjälp av en dataterminal. Telefonauktorisation kan ske med talsvarsdator. Om auktorisation sker per terminal utförs som regel i samma moment övriga kontroller (spärr, kod, etc.). Det avgörande för om säljföretaget skall begära auktorisation är bl.a. transaktionsbeloppet (kontrollgräns), transaktionstypen (s.k. cash—back och postorder) samt vissa specialsituationer (t.ex. om en köpnota skrivits under för hand, utan avdragare). Den kontrollgräns över vilken kortutgivaren fordrar auktorisationsförfarande för att ta på sig kreditrisken kallas med en engelsk term för "floor limit". Denna gräns kan sättas olika för olika transaktioner, för olika säljföretag och t.o.m. olika för kortutgivaren och en eventuell inlösare. Därvid brukar man beakta hur angeläget det är med smidiga rutiner i

säljföretagets verksamhet.

Så går en betalning till

Ett köp med kontokort kan genomföras på många olika sätt beroende på vilken utrustning butiken har för att kontrollera köpet och skicka in köptransaktionen för att få betalt. Hur köpet genomförs är även beroende av vilken typ av kort som används och vilken köpesumman är. Här beskrivs en normal köptransak- tion med hjälp av kontokort utan PIN-kod. Kunden/kortinnehavaren har ett sparbankskort med vilket han betalar i en butik som har konto i Handels— banken. Butiken har en betalningsterminal från Servo. Köptransaktionen går till på följande sätt.

I. Kassörskan får kortet av kunden och kontrollerar att kortet ser korrekt ut och att namnteckningen på baksidan inte är manipulerad.

2. Kassörskan drar kortet genom betalningsterminalens kortläsare. Kortets magnetspår läses av, i vilket kortnumret och giltighetstiden för kortet finns.

3. Kassörskan slår in aktuell köpesumma på betalningsterminalen.

4. Betalningsterminalen bygger upp en auktorisationstransaktion, en transak- tion som innehåller kortnumret, kortets giltighetstid, köpesumman, butikens redovisningsnummer (vilket finns inlagd i terminalens minne) och terminalens nummer i Servos system. Samtidigt skriver terminalen ut de första raderna på kontokortsnotan.

5. Terminalen ringer upp Servos dator, en PC, via en vanlig telefonför— bindelse och skickar över auktorisationstransaktionen.

122 Betalningsväsendet SOU 1995:69

6. Servos PC kontrollerar att terminalen är äkta, att terminalens nummer finns i Servos register och att hela transaktionen kommer fram korrekt.

7. Servos PC etablerar därefter via en fast dataförbindelse kontakt med Sparbankskorts datasystem, som finns hos Spadab.

8. Sparbankskorts datasystem kontrollerar att kortet är utgivet och inte spärrat samt att det bakomliggande bankkontot inte är spärrat och har ett saldo som medger att köpet genomförs.

9. Sparbankskorts datasystem skickar, om allt är i sin ordning, ett svar med ett kontrollnumrner samma väg ut till terminalen i butiken.

10. Terminalen skriver färdigt notan med ett kontrollnumrner som bekräftelse på att köpet godkänts av Sparbankskort.

; 11. Terminalen lagrar en köptransaktion i terminalens minne.

12. Kassörskan river av kontokortsnotan i två exemplar, kontrollerar kort- innehavarens identitet mot ID-handling och antecknar legitimationsnummer samt lämnar notan till kunden för underskrift. Genom underskriften godkänner kunden att köpbeloppet tas ut från hans konto och sätts in på butikens konto.

13. Kunden får notakopian medan kassörskan behåller originalnotan med underskriften. Därmed är köpet avslutat.

Formellt har det emellertid ännu inte skett något uttag från kundens konto och butiken har inte fått sina pengar. Det som har skett är en kontroll, en kontokortsauktorisation och en preliminärbokning på kundens konto. Trots att det är många moment i detta förlopp tar det i normalfallet mindre än 20 sekunder. Betalningstenninalen lagrar alla transaktioner som skett under dagen i terminalens minne. Sedan butiken stängt ringer terminalen upp Servo för att Servo skall ta emot köptransaktionerna. Alla dagens köp med kort hos butiken skickas till Servo med en slutuppgift från terminalen om det totala transak- tionsbeloppet och antalet köptransaktioner. Påföljande morgon skapar Servo utbetalningstransaktioner till de säljföretag som redovisat sina transaktioner. Pengarna kan disponeras av säljföretaget två dagar efter det att köpet har genomförts. I exemplet skedde köpet med ett sparbankskort i en butik med inlösen i Handelsbanken. Därför skall Handelsbanken ha betalt av Sparbank— en. För att få tillgång till dessa pengar skickar Handelsbanken en transaktion via Servos clearing med Sparbanken. Sparbanken debiterar i sin tur sin konto- havare med köpets belopp. Därmed är hela förloppet klart.

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 123

2.1 1.6 Kontokortsmarknaden 1992-1994

Utredningen har inhämtat information av samtliga svenska kontokortsutgivare. Uppgifterna som inhämtats avser förhållandena per den 31 december 1992, 1993 och 1994. I materialet belyses bland annat:

olika typer av kontokortssystem (slutna, öppna och legokontosystem)

— antal transaktioner

försäljningsvolym

— antal utelöpande kontokort

fördelning på olika korttyper

— antal aktiva kontokort

fördelning på nationella kontokort och kort med koppling till internationel- la kortföretag

möjlighet till insättning av medel på konto, kontantuttag och kontokredit.

Det statistiska materialet redovisas i sin helhet i bilaga 5. I det följande redovisas några huvuddrag i den bild av struktur och strukturförändring som tecknas i det statistiska materialet. Kortutgivarna är i samtliga fall indelade i banker, bankernas finansbolag", övriga finansbolag, bensinbolag, detaljhan- delsföretag, postorderföretag och reseföretag. I den sistnämnda gruppen ingår även vissa internationella kortutgivare. Med "övriga finansbolag" avses finansbolag som är fristående från bankerna. Postorderföretagen har, till skillnad från övriga kortutgivare, endast kortlösa system.

1994 fanns i Sverige 87 kontokortssystem, varav knappt hälften betecknades som öppna system, dvs. sådana system för kontokort som är generellt användbara och inte begränsade till användning i exempelvis en viss butik eller butikskedja. Vidare kan noteras att över hälften (52) hade s.k. internatio- nell kOppling, i form av en anknytning till internationella kortföretag som Visa och MasterCard. Framför allt är det de bankanknutna korten som har dessa kopplingar, men även vissa reseföretag och bensinbolag har sådan " internatio- nell koppling".

” Med finansbolag avses i detta avsnitt samt i bilaga 5 dels företag som alltjämt driver verksamhet enligt lagen (1988:606) om finansbolag, dels företag som driver verksamhet enligt lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. I övriga delar av betänkandet används i stället kreditmarknadsbolag som gemensam beteckning för dessa företag.

124 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

Diagram ] visar antalet kontokonstransaktioner de senaste tre åren fördelade på olika kortutgivare. Totalt sett ökade transaktionsvolymen med 19 procent mellan åren 1992 och 1993, och med samma procenttal mellan 1993 och 1994. Av diagrammet framgår att betalningar med bankkort och med detaljhandelns egna kort har ökat mest de senaste två åren. Betalningar med bankkort har ökat från 51 miljoner 1992 till 75 miljoner transaktioner under 1994, vilket innebär en årlig transaktionsökning på ca 21 procent. Kortbetalningar med detaljhandelns egna kort har ökat ännu kraftigare, från 9 miljoner transaktio- ner 1992 till hela 36 miljoner 1994. En förklaring till denna snabba expansion är de senaste årens intensiva marknadsföring av dessa kort. Bensinbolagen har samtliga är svarat för cirka hälften av de samlade kontokortstransaktionerna. Detta torde förklaras av att denna bransch var den första som på bred front

introducerade korten i sin betalningshantering.

Diagram 1

Antal kontokortstransaktioner 1992-1994 fördelat på kortutgivare

ansa "få?

Bunker F-"lnarlsbolaq Bominbolag Detdjhandol Ovrigaibmau

Diagram 2 visar den försäljningsvolym som betalats med kort de tre åren 1992, 1993 och 1994. Totalt uppgick denna respektive år till 82, 96 och 118 miljarder kronor, vilket ger en årlig omsättningstillväxt på 17 procent mellan 1992 och 1993 och 23 procent mellan 1993 och 1994. Som jämförelse kan nämnas att 1994 förmedlades girobetalningar till ett sammanlagt värde av 6 200 miljarder kronor med andra ord är det, trots tillväxten, en relativt

SOU 1995 : 69 Betalningsväsendet 125

blygsam del av de samlade betalningsflödena i samhället som hanteras med hjälp av kontokort.

Störst försäljningsvolym redovisar bankernas och finansbolagens kort med en andel 1994 på tillsammans nära 57 procent eller 67,1 miljarder kronor. Ben- sinbolagen svarar för den näst största försäljningen med kort med runt 36 miljarder kronor, motsvarande en andel om 39 procent av den totala för— säljningsvolymen med kort. Samma år betalade detaljhandelns kortkunder med sina kort en försäljning på 10 miljarder kronor motsvarande en andel om 8 procent.

Diagram 2

Försäljningsvolym 1992-1994

fördelat på kortutgivare, mdr kr

60—

20—

10—

Banker Finmsbotao Bensinbolag Detaljhandel Ovriga företag

I diagram 3 framgår hur den totala kontokortsstocken fördelar sig på olika kortutgivare. Totalt fanns det drygt 12 miljoner kort utelöpande på den svenska marknaden per den sista december 1994. Av dessa var nästan 70 procent definierade som "aktiva” i den meningen att de hade använts minst en gång de senaste två åren. Noteras kan att andelen aktiva kort är väsentligt högre för de (generella) kort som är utgivna av bankerna än för kort utgivna av detaljhandeln och bensinbolag. Vid 1994 års utgång hade bankerna och deras fmansbolag tillsammans givit ut 3,4 miljoner kort och bensinbolagen 5,8 miljoner kort. De tre detaljhandelsföretagen med egen kortadministration hade

126

Betalningsväsendet

vid denna tidpunkt givit ut 1,8 miljoner kort. Dessa företag svarar också för större delen av ökningen i kontokortsstocken 1994.

Diagram 3

Utelöpande kontokort 1994

procentuell andel

Finansbolag 11 %

Detaljhandel 15 % Bmkcr 22 %

Övriga företag 3 %

Bensinbolag 49 %

Totalt antal utelöpande kontokort 12,1 miljoner

Ser man till fördelningen på olika typer av kort i termer av betalkort, kreditkort, debetkort, etc., kan man konstatera att betalkorten 1994 utgjorde den största kategorin med 4,7 miljoner utgivna kort, motsvarande en andel om 39 procent. Den näst största kategorin utgjorde de s.k. kombinationskorten, dvs. kort som kan användas antingen som betalkort eller kreditkort, med 2,8 miljoner kort motsvarande en andel på 23 procent. Bankernas egna generella kort, de s.k. bankkorten, har givits ut i 2 miljoner exemplar motsvarande en andel på 16 procent. Kreditkorten har en andel om 13 procent vilket motsvarar 1,7 miljoner kort. Antalet debetkort nästan tredubblades mellan 1993 och 1994. Detta innebar samtidigt att detaljhandeln kom att svara för större delen av tillskottet till kontokortsstocken under 1994. Övriga branschers kontostock— ar uppvisade under 1994 ganska små förändringar.

Diagram 4 visar antalet utplacerade betalningsterminaler. För åren 1993 och 1994 finns även uppgifter angående bensinbolagens och detaljhandelns egna terminaler. Som framgår har antalet betalningsterminaler expanderat mycket starkt under en följd av är; antalet terminaler fördubblades i grova drag varje

SOU 1995:69

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 127

år från mitten av 1980-talet till och med 1993. Därefter tycks en utplåning ha skett. Bankerna och finansbolagen redovisar t.o.m. en nettorninskning med 1180 temiinaler. Utplaceringarna av betalningsterminaler inom detaljhandeln fortsätter däremot i högt tempo. Tillsammans med bensinbolagen hade detaljhandeln drygt 16 100 terminaler i drift vid utgången av 1994. Dessa två branscher satte 2 770 terminaler i drift under 1994.

Diagram 4

Antal betalningsterminaler 1992-1994

Administrerade av banker och deras finansbolag, detaljhandeln och bensinbolag

lm 40000

1091

2.11.7 Förbetalda kort

Korttekniken

Med den nya korttekniken kan man vid tillverkningen lägga in en integrerad krets (IC, eller mikrochip) i kortet. Detta ger nya möjligheter vid utform- ningen av kortsystemen. Ett enklare mikrochip kan användas för att lagra information. Ett sådant kort är i princip helt jämställt med ett kort med magnetremsa, även om kapaciteten är betydlig större för det s.k. IC—kortet. Kortet kan, förutom den information som vanligtvis förekommer på magnet— korten, även innehålla t.ex. information om ett värde som innehavaren av kortet betalat in på förhand. Vid en avläsning av kortet på ett säljställe kan

128 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

rrran då konstatera hur mycket värde som finns kvar av det inbetalda beloppet. I avläsningsapparaturen kan finnas en funktion för att " bränna av" en del av det lagrade värdet. På så sätt kan säljstället "ta i anspråk" så mycket av värdet som motsvarar betalningen för inköpet. I denna enklare form kan ett sådant förbetalt kort endast användas en gång.

Ett mera avancerat IC—kort kan innehålla en mikroprocessor, vilken tillåter enklare logiska beräkningar med kortet. Denna typ av kort brukar kallas för smarta kort (eng. smart cards). I bland förekommer benämningen aktiva kort. Dessa kort kan användas t.ex. för att utföra en PIN-kodskontroll direkt mot kortet, utan att någon del av kodhemligheten behöver finnas utanför kortet. Kortet kan också användas för att på ett mera avancerat sätt reglera kortets information om ett förbetalt värde. Därigenom kan man löpande förbruka och ladda upp värdet på nytt.

Korttyper

Förbetalda kort utgör således ett av flera sätt att utnyttja de möjligheter som ett rnikrochip i kortet ger utrymme för. De förbetalda korten kan i princip delas in i engångskort och uppladdningsbara kort. På motsvarande sätt som de vanliga kontokorten kan de förbetalda korten vara anslutna till ett slutet eller ett öppet system. I de slutna systemen är det förbetalda kortet öronmärkt som betalningsmedel hos en mottagare. Telefonkort och busskort ingår i allmänhet i slutna systern. En väsentlig skillnad mellan förbetalda kort och kontokort är att de förbetalda korten i allmänhet bygger på helt anonyma betalnings- transaktioner. Detta har att göra med att korttypen har utvecklats som ersättning för små betalningar, i princip som ersättning för mynt. Kostnaden för varje transaktion skulle bli betydligt högre om transaktionerna skulle gå att följa ur hand i hand. Det förbetalda värdet förvaras därför inte på ett konto knutet till en viss individ utan i en gemensam pott. I denna går det inte att skilja på de olika kortinnehavarnas pengar på annat sätt än att man läser av

vart och ett av de utestående korten.

Ett förbetalt kort som kan användas i det närmaste generellt brukar kallas för "den elektroniska börsen". Det kan emellertid förekomma olika grader av öppna system. Ett öppet system kan ha flera säljföretag anslutna och en eller flera kortutgivare. I det öppna systemet ökar användningsområdet för det förbetalda kortet väsentligt. Med detta följer emellertid också höga krav på

SOU 1995 :69 Betalningsväsendet 129

säkerhet och clearingfunktioner i systemet. Varje säljföretag skall få ersättning från rätt kortutgivare, dvs. den kortutgivare som en gång tagit emot beloppet från kortinnehavaren.

Förekomsten av förbetalda kort i Sverige

I Sverige finns ännu så länge bara förbetalda kort för slutna system och med kort av engångstyp. Det har hittills främst rört sig om kort för kollektivtrafik och telefonautomater. Flera projekt pågår dock som syftar till att ett och samma förbetalda kort skall kunna användas inom flera områden, som betalning vid vägtullar, bilparkering, kollektivtrafik, m.m. Ett sådant kort skulle bli mer eller mindre generellt gångbart.

Förbetalda kort internationellt

Under 1993 tillsatte EU:s centralbanker en arbetsgrupp för att utvärdera frågan om generellt gångbara förbetalda kort. Slutsatsen i rapporten (Report to the Council of the European Monetary Institute on Prepaid Cards, 1994) är att endast kreditinstitut (eng. credit institutions) skall ha rätt att tillhandahål— la öppna system för förbetalda kort (eng. multi—purpose prepaid cards). I undantagsfall skall dock dispens kunna ges under förutsättning att kortet endast kan användas för betalning inom det land där kortet ges ut, samt att kortut- givaren lyder under ändamålsenlig reglering och står under tillsyn av den nationella myndighet som utövar tillsyn över kreditinstitut. I rapporten konstateras att utgivning av förbetalda kort inbegriper ett moment av inlåning från allmänheten.

Av en rapport från EMI (European Monetary Institute) den 11 januari 1995 framgår att det finns öppna system för förbetalda kort i följande länder: Australien, Italien, Portugal, Storbritannien (Mondex), Belgien, Danmark (Danmönt), Frankrike och Finland (Avant). I Belgien, Danmark och Frankrike tillhandahålls systemen av andra företag än banker. I Finland tillhandahålls systemet av ett företag (Selec) som ägs av centralbanken. I övriga länder till- handahålls systemen av banker.

5 I5-0800 __

130 Betalningsväsendet SOU 1995:69

Danmönt

Den första rapporten med ett förslag till ett öppet system för förbetalda kort i Danmark publicerades 1989 av KTAS (Köpenhamns telefonbolag), HT (kollektivtransportföretaget i Köpenhamn) och Pengeinstitutternes Beta- lingsSystemer (PBS; motsvarande svenska BGC). År 1991 bildades företaget Danmönt av KTAS och PBS. Efter en provperiod under september 1992—mars 1993 öppnades systemet för rikstäckande användning. I början av 1995 köpte Visa International rättigheterna till den teknik som används i Danmöntsyste— met. Danmönt är ansvarigt för bl.a. clearing och avveckling mellan kortutgi- vare och säljföretag. Danmönt är vidare ansvarigt för säkerhetsuppbyggnaden av systemet och står för certifiering av de delar som ingår i systemet. Danmönt är också ansvarigt för den tekniska utformningen av korten och temrinalema. Danmönt är emellertid inte kortutgivare. Kortutgivare är i stället vanligtvis en bank eller ett telefonbolag. De förbetalda korten säljs antingen direkt av kortutgivaren eller vid något försäljningsställe, såsom en bensinsta— tion eller en butik. Betalningen för de förbetalda korten går via kortutgivaren direkt till Danmönt. Detta innebär att Danmönt är mottagare av medlen. Därmed är det Danmönt som tar emot inlåning från allmänheten och som kan vara av intresse när det gäller reglerna om tillsyn över kreditinstitut. För närvarande är korten av engångskaraktär. Framöver har man för avsikt att övergå till uppladdningsbara kort. Danmönt-systemet kan illustreras med nedanstående bild.

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 131

Danmönt-systemet

Konleverantör

1. Kortaktivitet

/

2. Kort

Kortutgivare

4. Pengar

8. Betalningstransaktion

Säljföretag

6. Varor och tjänster

9. Pengar

7. Kortvårdet reduceras 3. Kortför-

Kortinnehavare

(1) Danmönt aktiverar kortet med värdeenheter så att kortet kan användas som

betalningsmedel. Korten innehåller endast mindre penrringbelopp (i genomsnitt ca 100 danska kronor). (2) Kortleverantören levererar korten till kortutgivaren (bank eller telefonbolag). (3) Kortet säljs antingen direkt av kortutgivaren eller av något försäljningsställe (bensinstation eller butik). (4) Kortinnehavaren betalar för kortet. (5) Kortutgivaren betalar till Danmönt. (6) Kortinnehavaren köper varor eller tjänster. (7) Vid köptillfället reduceras köpkraften i kortet. Detta sker i en elektronisk terminal. (8) Säljföretaget levererar information om mottagna värdeenheter till Danmönt. (9) Danmönt betalar till säljföretaget motsvarande värdeenheterna.

Danmönt-systemet omfattas av den danska kontokortslagen (lagen behandlas i avsnitt 3.2.1) men har undantagits från flera av lagens bestämmelser, bl.a. ansvarsreglerna om obehöriga uttag. Anledningen härtill är främst att konto— kortslagen bygger på individualiserade betalningstransaktioner. De civilrättsli- ga bestämmelserna är därför inte direkt tillämpbara på Danmönt-systemets anonyma transaktioner. Danmönt står under tillsyn av Finanstilsynet (Danmarks motsvarighet till Finansinspektionen).

132 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

Mondex

I Storbritannien offentliggjorde National Westminster Bank i december 1993 att man avsåg att utveckla ett öppet system för uppladdningsbara förbetalda kort. Korten skall kunna användas för både små och stora betalningar och uppladdning skall kunna ske från bankautomater eller med hjälp av en tillsats till en vanlig telefon. Korten skall inte vara personliga men kortinnehavaren skall ha möjlighet att "låsa" kortet med en särskild kod, i syfte att förhindra obehörig användning. Kortet skall kunna laddas med upp till fem olika valutor samtidigt. Kortinnehavaren skall själv kunna avläsa aktuell information på kortet med hjälp av en avläsare i fickformat. Mondex—systemet har nyligen (den 1 juli 1995) introducerats i den engelska staden Swindon. Systemet omfattar 40 000 personer och 1000 småföretag.

Kommentar

Som tidigare sagts förekommer de förbetalda korten i Sverige än så länge endast i enklare utformning. Med hänsyn till vad som är känt om befintliga projekt och utvecklingen internationellt kan man dock förutse en betydande förändring under de närmaste åren. Vad detta kan innebära för en reglering på betaltjänstmarknaden återkommer jag till i avsnitt 3.55.

2.12 Home banking

2. 12.1 Allmänt

I mitten av 1980-talet lanserades telefonbankservice på privatmarknaden. Den första tjänsten som erbjöds var telefonserviee med automatiserad talsvarsdator, vanligen kallat datasvar, som erbjöd möjlighet att göra kapitalöverföringar mellan en kunds egna konton. Något senare tillkom tjänsten som brukar kallas direktsvar vilken syftar till att kunden inte skall kunna utföra så stor del av sina banktjänster som möjligt utan att behöva besöka ett bankkontor. Under senare tid har dessa tjänster utvecklats i snabb takt. Den snabba och alltmer avancerade tekniken erbjuder i dag allt säkrare metoder som möjliggör att allt fler avancerade tjänster kan automatiseras. Telefonbanktjänsterna erbjuds främst och har störst framgång på privatmarknaden.

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 133

Även på företagsmarknaden används telefonbanktjänster. På företagssidan donrinerar tjänster och produkter som möjliggör för företagen att sköta bank- ärenden och betalningstransaktioner via dataterminal. Företagens uppkoppling- ar brukar oftast kallas företagsterminaler. Begreppet "home banking" används företrädesvis på privatmarknaden. På privatmarknaden har bankservice via dataternrinaler i hemmen hittills inte nått någon större framgång.

Såväl när banktjänster utförs med hjälp av telefon som med dataterminal är det i princip inte fråga om andra typer av betalningar än dem som kan ske via post- och bankgirot eller bankens egen betalningsförmedling. Telefon och data möjliggör dock att dessa betalningsuppdrag utförs på ett automatiserat sätt. För att öka säkerheten kring tjänsterna har det, förutom PIN-koden, införts behörighetskontroll med hjälp av engångskoder och smarta kort (se vidare i avsnitt 2.122). I det följande avsnittet presenteras några olika typer av

telefonbanktjänster. 2.12.2 Betaltjänster per telefon Datasvar

Flertalet banker erbjuder i dag den tjänst som här kallas datasvar till sina privatkunder. Vissa banker benämner dock tjänsten med andra nanm. Så kallar Östgöta Enskilda Bank tjänsten för T elebank, Föreningsbanken tjänsten för Ringomat, Postgirot Bank den för Girotel , Skandia Banken den för Allt i Ett- konto, Likviditetskonto, Nordbanken tjänsten för NB Datasvar samt S—E- Banken tjänsten för Bank på telefon, privatmarknadstjänst. Sparbanken Sverige och Handelsbanken använder benämningen Datasvar.

Datasvar är en form av home banking som möjliggör för kunden att sköta sina bankärenden från hemmet när som helst på dygnet. Kunden använder en knapptelefon med tonval för att ringa upp bankens dator och kommunicerar med datorn genom att knappa in sin PIN-kod och meddelanden i övrigt. Datorn ger med automatiserad röst besked om kontoställning eller de senaste transaktionerna på efterfrågat konto. Flertalet banker erbjuder även kunderna att föra över pengar mellan sina egna konton i banken. Endast några banker erbjuder sina kunder att föra över pengar till egna konton i annan bank samt till andras konton. I vissa fall finns även möjlighet att ändra överföringsupp- drag. Vid överföring av medel till andras konton har Finansinspektionen ställt

134

Betalningsväsendet

krav på att betalaren utöver PIN-koden för varje nytt uppdrag skall använda sig av en engångskod. Flera banker har infört begränsningar såvitt avser det högsta belopp som kunden får föra över vid respektive tillfälle eller tidsperiod. Som exempel kan nämnas att Nordbanken (NB Datasvar) har 50 000 kronor som maxbelopp för överföring under en sjudagarsperiod för privatpersoner.

I de flesta fall ingås avtal om datasvarstjänst skriftligen på bankens kontor. Identitetskontroll sker normalt i samband med avtalets tecknande. Vid an- vändning av datasvarstjänst skall kunden identifiera sig med hjälp av en personlig kod. I de flesta fall erhåller kunden koden när avtalet ingås. I andra fall distribueras koden i brev, i något fall sker detta i rekommenderad försändelse. Några banker erbjuder kunden möjlighet att själv byta kod.

På företagsmarknaden är utbudet av datasvarstjänster betydligt mer begränsat. Nordbanken erbjuder dock företag tjänsten FöretagDirekt — Telefonbanken och S-E—Banken erbjuder SEBTEL, företagsmarknadsty'änst.

Direkzsvar

Telefonbanktjänsten Direktsvar är inte lika vanligt förekommande som Datasvarstjänsten. Den erbjuds dock av Sparbanken Sverige (Direktsvar), Skandia Banken (Allt i Ett—konto, Likviditetskonta), Nordbanken (Direktsvar) och Sesam Telefonbankenlg (Direktsvar).

På motsvarande sätt som vid datasvar sker behörighetskontrollen av kunden med hjälp av en personlig kod som kunden knappar in på sin knapptelefon med tonval. I stället för en automatiserad röstsvarsdator får kunden tala med en banktjänsteman och får manuell service. Direktsvarstjänsten är således inget annat än en form av postorderbank, där uppdragen ges per telefon i stället för att kunden personligen skall behöva besöka ett bankkontor.

Allt fler banktjänster erbjuds i dag kunden vid direktsvarsservice. Sesam Telefonbanken erbjuder t.ex. sina kunder i princip alla olika banktjänster. Direktsvarstjänsten erbjuder kunden möjlighet att utföra sina banktjänster utöver ordinarie banktider. Vissa banker, såsom Nordbanken (Nordbanken Direkt), har t.o.m. dygnet runt-service.

"" Sesam Telefonbanken är en division inom S-E-Banken.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 135

Smarta kort vid telefonbanktjänsrer

För att öka säkerheten kring direktsvarstjänster som innebär betalningsför— medling till tredje person har som ovan sagts vissa banker förutom PIN-koden tilldelat sina kunder engångskoder. Telekommunikationen sker okrypterat från vanliga telefoner. Från Finansinspektionen ställdes därför krav på att säker- heten skulle tillgodoses genom införande av engångskoder. Några försökspro- jekt pågår (bl.a. hos Nordbanken för vissa företagskunder) även med att öka säkerheten genom användning av smarta kort, dvs. ett kort med inbyggd mikroprocessor. En kortläsare som är kopplad till knapptelefonen med ton- valsftmktion läser av den information som finns lagrad i datachipet. Genom att datachipet i kortet kan lagra olika information kan man styra använd- barhetsgraden av kortet. För vissa kan kortet innebära begränsad behörighet och för andra en utvidgad behörighet. En smart kort—lösning erbjuder vidgade möjligheter att utföra telefonbanktjänster på ett säkert sätt. (Vad ett smart kort är behandlas utförligare i avsnitt 2.11.7.)

2.123 Betaltjänster via dataterminal

En annan form av home banking är att använda en dataterminal som hjälpmedel i stället för en telefon. På företagssidan är det vanligt före- kommande att företag utför betalningsuppdrag helt elektroniskt med hjälp av ett särskilt program och lämplig datakommunikationsförbindelse från en dataterminal. Bland konsumenter är som ovan nämnts denna betalningsmetod inte vanlig. Det finns dock ett begränsat antal gireringsautomater i särskilda lokaler för elektroniska banktjänster.

Gi reringsautomaZer

Från en gireringsautomat kan en kontohavare betala både bank— och post— giroräkningar, dvs. girera belopp till konton på samma bank eller annan bank eller till postgirokonton. Behörighetskontroll sker med hjälp av ett kontokort och en därtill kopplad hemlig kod. Kort och kod är desamma som kan användas för kontantuttag från bankautomat. På terminalskärmen fyller kunden i en "gireringsblankett" i elektronisk form. På skärmen kommer uppgifter rörande kontohavaren upp automatiskt. Kontohavaren behöver endast fylla i uppgifter avseende mottagaren och betalningen. Räkningen kan identifieras av mottagaren genom ett referensnummer som framgår av räkningen.

136

Betalningsväsendet

2.13 Western Union

Wesrem Union Financial Services (Western Union) är ett amerikanskt bolag, som har sitt säte i New Jersey och ägs av First Financial Management Corporation. Western Union tillhandahåller finansiella och kommunikativa tjänster för enskilda individer och företag i hela världen och är således ett in- ternationellt nätverk för förmedling av betalningstransaktioner.

Western Union finns representerade i mer än 140 länder på tusentals servicekontor. Ett drygt 20-tal länder ställer krav på att endast banker får vara servicekontor. Bland dessa länder kan nämnas Israel, Frankrike, Norge, Ryssland, Kina, Peru, Brasilien och Vietnam. I Sverige, som inte har motsvarande bankkrav, har Sweden Tax—free Shopping (STS) AB en agentur för Western Union. Företaget har sitt säte i Trelleborg och administrerar taxfree-handel åt turister i Sverige. Företaget bedriver även valutaväx- lingsverksamhet. STS har i sin tur ingått avtal med ett 50-tal underagenter i Sverige. Underagenterna utgörs huvudsakligen av reseföretag, tobaksaffärer och turistbyråer.

Genom Western Union kan man skicka exempelvis en betalning till en person som befinner sig antingen i Sverige eller utomlands på bara några sekunder. En betalningstransaktion går till så att betalaren uppsöker närmaste Western Union-agentur och betalar det belopp som skall skickas jämte en avgift. Enligt avtalet mellan Western Union och STS skall betalningen erläggas kontant och i förskott. Även mottagande Western Union-agent, som skall ombesörja utbetalningen till betalningsmottagaren, skall i första hand göra en kontantut- betalning. Det finns inte någon möjlighet för kunderna att deponera medel på konto hos en agent. Agenten bokför betalningen som en fordran för Western Union och "knappar" in transaktionen i Western Unions centraldator. Betal— aren fyller i en blankett och får ett kontrollnummer som denne kan uppge för betalningsmottagaren per telefon. Betalningsmottagaren kan därefter hämta ut pengarna. Uppgivande av kontrollnumrner är dock inte erforderligt för att få ut pengarna. Det är tillräckligt att mottagaren kan legitimera sig. Om denne inte kan legitimera sig finns möjlighet att förse betalningstransaktionen med ett särskilt lösenord. Betalaren erhåller inte någon bekräftelse på att transaktio—

nen har kommit mottagaren till del.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 137

I princip finns inte någon begränsning vad gäller transaktionsbeloppets storlek. Tidigare gällde en beloppsbegränsning om 75 000 kronor. Som exempel på transaktionskostnaden kan nämnas att det kostar 240 kronor att skicka 4 000 kronor.

2. 14 Utlandsbetalningar

Antalet betalningstransaktioner mellan olika länder ökar i takt med ökad internationalisering. Betalningar till utlandet utförs på liknande sätt som betalningar inom landet. Betalningsuppdragen tar dock i allmänhet längre tid, och hanteringen försvåras av skillnader mellan de nationella valutareglerna och andra bestämmelser samt när det gäller rutinerna hos bankerna i de olika länderna.

Om en inbetalning från eller utbetalning till utlandet överstiger 75 000 kronor (1994), eller motsvarande belopp i utländsk valuta, måste betalningsanmälan göras till Riksbanken. I de normala rutinerna för internationella betalningar ingår som regel betalningsanmälan automatiskt genom angivande av s.k. riks- bankskod.

2.14.1 Internationella bankbetalningar i allmänhet

En internationell betalning kan i princip ske antingen som ett överföringsupp— drag från betalarens bank i det ena landet till mottagarens bank i det andra landet eller genom att betalaren översänder en check till mottagaren som denne kan lösa in i sin bank. För att initiera ett överföringsuppdrag används bankremissan, som kan beskrivas som en anvisning mellan bankerna om att utbetalning skall ske. Remissorna förekommer i brevform, telegramform eller i elektronisk form direkt mellan bankerna genom samarbetet i SWIFT. Numera är SWIFT-betalningarna helt dominerande, i synnerhet värdemässigt.

Härutöver kan bankerna erbjuda att förena betalningen med vissa säker- hetsmoment, dokumentinkasso, remburs, etc. Härigenom kan man förutse och fördela risker av t.ex. finansiell eller politisk art som utlandsbetahiingar ofta kan vara förenade med. Detta förändrar i princip inte tekniken för själva be- talningen utan innebär endast att den förenas med särskilda villkor i förhållan- de till exempelvis en varuleverans eller inför omräkningen till mottagarens

138

Betalningsväsendet

valuta. Vid sidan av de nu nänmda formerna för internationella betalningar kan även nämnas användningen av internationellt gångbara kontokort och resecheckar vid utlandsresor.

SWIFT

The Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication, eller SWIFT, är ett privat företag som bildades 1973. Företaget bedriver överföring av finansiell information mellan delägarbankerna och vissa andra godkända deltagare. Företaget ägs av drygt 2 500 banker över hela världen. Totalt är 4 625 finansiella företag anslutna till systemet.20 För deltagare som inte är delägare gäller ofta restriktioner om vem man får kommunicera med och med vilket slags information. Nätverket inkluderar endast förmedling av informa- tion och ersätter alltså i princip vanlig postgång eller telegramförbindelse. Genom SWIFT kan överföringstiden nedbringas till sekunder. Till detta kommer tiden för handläggningen av uppdraget hos de berörda bankerna. Systemet innehåller således inte någon clearing- eller avvecklingsfunktion. Denna delen av betalningen måste bankerna därför ordna sinsemellan genom korrespondentavtal eller på annat sätt. Tekniskt kan emellertid sådana system för clearing och avveckling kopplas ihop med bankens kommunikation via

SWIFT.

SWIFT är också aktivt när det gäller att utveckla standarder i syfte att underlätta kommunikationen på området. Som exempel kan nämnas BIC— koderna, som blivit en världsomspännande standard för identifiering av finansiella institutioner vid telekommunikation. Från och med 1991 är det också möjligt att sända meddelanden om småbetalningar i aggregerad form från en bank till en annan. SWIFT används också för meddelanden mellan

deltagare i samma land.21

Normalt tar en utlandsbetalning över SWIFT två dagar innan beloppet är tillgängligt hos mottagarbanken. Genom att anlita s.k. expressbetalning kan tiden kortas till en dag. Hur lång tid det tar innan pengarna når mottagaren

2” Avser utgången av 1994.

” 1992 utgjorde andelen inhemska meddelanden via SWIFT inom de svenska bankerna 14 procent av det totala antalet meddelanden.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Betalningsväsendet 139

själv kan vara beroende av framför allt vilka avtal och rutiner som tillämpas av mottagarens bank. Normalt torde man dock få räkna med 3—6 dagar.

Lorakonto

Utländska företag och utländska medborgare kan ha ett konto i svensk valuta hos svenska banker. Betalning sker med svenska giroblanketter och alltid i svenska kronor. Ett sådant konto kallas lorokonto eller externt kronkonto och är likställt med ett konto i utlandet. Betalning till kontot betraktas därför som en utlandsbetalning och betalningsanmälan skall ske om betalningen överstiger 75 000 svenska kronor.

2.142 Särskilt om resecheckar

Det förekommer handlingar som har något av checkens verkan men inte är några riktiga checkar. Hit hör resecheckarna, som ställs ut av en del banker och även andra företag, såsom American Express Company AB, Thomas Cook Travellers Cheques Ltd och Visa. En resecheck som är utställd för betalning i utställarens egna kontor är ett skuldebrev; en resecheck som är betalbar även i andra kontor är en anvisning. Att en resecheck är en anvisning innebär en anmaning av en person till en annan att betala en penningsumma till en tredje. I det senare fallet uppstår en fordringsrättslig triangel på motsvarande sätt som vid checken. En resecheck är dock till skillnad från checken inte överlåtbar. Den är heller aldrig kopplad till ett konto. Till skillnad från växlar och checkar finns inte några lagregler för resecheckar.

Det finns ca 100 företag i världen som ställer ut resecheckar. I Sverige domineras marknaden av American Express, Thomas Cook och Visa. Utställare av resecheckar är ett bolag i det land i vars valuta resechecken är utställd. I Sverige säljs endast resecheckar som är utställda av utländska företag i utländsk valuta. Detta innebär att det alltid sker en valutaväx- lingstransaktion vid försäljning av resecheckar i Sverige.

Resecheckar säljs i Sverige av bl.a. banker, valutaväxlingsföretag och Ameri- can Express. Resecheckarna säljs i utställarens namn. Avtalsparter är kunden och utställaren av resechecken. Banken eller valutaväxlingsföretaget säljer sålunda resecheckarna åt utställaren. Det är sålunda utställaren, det utländska företaget, som är att betrakta som betaltjänstansvarig.

140 Betalningsväsendet SOU 1995 :69

Försäljning av resecheckar kan gå till på följande sätt. (1) Utställaren, exempelvis American Express i USA, levererar resecheckar till ett säljföretag, exempelvis S-E-Banken. (2) S—E—Banken säljer resecheckar till kunden. (3) S-E—Banken redovisar försäljningen till American Express. (4) Kunden löser in checken hos en bank eller annat företag som accepterar resecheckar för inlösen (acceptanten). (5) Acceptanten begär betalning av utställaren genom att skicka inlösta resecheckar som underlag via BGC till American Express (BGC sammanställer och redovisar uppdragen). (6) American Express gottgör därefter acceptanten.

Avtalsvillkoren mellan kunden och utställaren av resecheckar innehåller bl.a. bestämmelser om att kunden har rätt till återbetalning av det belopp som kunden har betalat för resechecken. Sådan rätt till återbetalning föreligger i de fall kunden förlorat resechecken, t.ex. vid stöld. Därutöver har kunden alltid rätt att återinlösa en icke umyttjad check. Avtalsvillkoren innehåller vidare in- formation om vad kunden skall iaktta vid förlust av en resecheck, som skyldighet att spärranmäla checken m.m.

Resecheckar kan användas i de flesta länder. Bank eller annan som säljer resecheckar garanterar dock inte att de kan lösas in av en viss bank, hotell, varuhus m.m. Resecheckar har obegränsad giltighetstid. 2.143 Särskilt om betalningar genom Postgirot Bank och Posten

För att åskådliggöra hur Utlandsbetalningar hanteras lämnas här som exempel en beskrivning av betalningar genom postgirosystemet. Motsvarande möj- ligheter finner man inom övriga banker.

Den enklaste formen av utlandsbetalning är utrikes postanvisning. I dessa fall är postverket i betalningsmottagarens land samarbetspartner. Reglerna styrs av Världspostföreningens avtal. På samma sätt som inrikes postanvisning, blir detta betalningssätt allt mindre förekommande.

Det svenska postgirot har sin motsvarighet i de flesta västeuropeiska länderna samt i Algeriet, Marocko, Tunisien och Japan. Betalningar till dessa länder kan bl.a. ske med girering. Även andra betalningsmedel hanteras av postgirot. Det finns sju olika betalningsmetoder som kan användas för betalningar till

SOU 1 995169 Betalningsväsendet 141

utlandet: girering, utbetalningskort, bankcheck, telex, SWIFT. Nordpay och Eurogiro.

Girering görs till ett postgirokonto i mottagarlandet. Normalt kan detta endast göras i mottagarlandets valuta. För länder som är knutna till Eurogiro kan girering även ske i svenska kronor eller i tredje lands valuta. Utbetalningskort skickas företrädesvis till privatpersoner i de nordiska länderna samt Frankrike, Nederländerna, Schweiz och Tyskland. Utbetalning med utbetalningskort sker alltid i mottagarlandets valuta och är beloppsbegränsad uppåt. De högsta tillåtna beloppen varierar från land till land. För annan valuta än mottagarlan— dets eller vid höga belopp används check som betalningsmedel. Check kan användas som betalningsmedel till alla länder. Utbetalningsuppdraget expe— dieras med check i beordrat valutaslag. Checken skickas direkt till betalnings- mottagaren för inlösen i bank. Telex används vid brådskande utbetalningar. För sådana betalningar tillämpas endast en valutadag (dvs. tiden fram till dess att ränta börjar löpa) i stället för normalt två. Postgirot Utland är anslutet till SWIFT (se närmare därom ovan). Nordpay kan användas vid betalning till leverantörer med postgirokonto i Danmark, Finland och Norge. Till skillnad mot andra betalningsmetoder tillämpas endast en valutadag och insättning på mottagarens postgirokonto sker alltid, även vid normalutbetalning, dagen efter det att avsändarkontot har belastats. Betalningsmottagaren betalar ingen mot- tagaravgift. Eurogiro är ett samarbete mellan postgiron i 14 europeiska länder. Konceptet bygger bl.a. på fastlagda överföringstider från avsändarkonto till mottagarkonto. Överföring kan ske i avsändarlandets, mottagarlandets eller tredje lands valuta. Avsikten är att kunden skall ha möjlighet att välja transaktionstid och att avgiften skall relateras därefter.

SOU 1995:69

3 Behovet av och syftet med reglering 3.1 Svenska förhållanden 3.1.1 Allmänt

De olika sätten för överföring av betalningsmedel som har utvecklats under tidens lopp har inte behandlats särskilt och i ett sammanhang. Förklaringen till detta kan vara att själva betalningen som regel varit en angelägenhet för parterna i det grundläggande avtalsförhållandet, såsom ett köp, ett hyresför- hållande eller ett penninglån. Staten har tillhandahållit de grundläggande betalningsmedlen i form av sedlar och mynt. Bankerna har tillhandahållit konton och överföringstekniken. För den dagliga hanteringen av massbe- talningar har det trots allt rört sig om relativt handfasta kontakter med ett litet antal traditionella aktörer på en offentligrättsligt reglerad marknad.

Den tekniska utvecklingen erbjuder numera möjligheter till snabbare transak- tioner, som kan initieras på ett ordinärt bankkontor, vid en kundterminal eller till och med i hemmiljö. Betalningen har fått en ökad betydelse som en tjänst i sig. Den nya tekniken innebär en utveckling mot ett större inslag av anonymitet vid hantering av betalningarna, vilket i sig är ägnat att ge upphov till nya sorters risker.

Den nya tekniken kan skapa möjligheter att bearbeta tidigare kända risker i betalningstrafiken. Det kan t.ex. röra sig om en minskad mängd kontanta medel i omlopp eller direktuppkopplingar av avlägsna butiksterrninaler mot databaser för kontroll av saldo, behörighet och spärrinformation. Tekniken ger emellertid också anledning att uppmärksamma nya risker. Riskerna med den nya informationsteknologin har, särskilt under senare år, analyserats i olika sammanhang och ur olika perspektiv. Här kan bara som ett exempel nämnas arbetet inom Samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS). Gruppen har bl.a. gett ut rapporten ADB och samhällets säkerhet på 90-talet, Samhällsaspekter på säkerheten inom betalningsväsendet,

_ rthQ.—V—_. _ __

144 Behovet av och syftet med reglering

Ds l990:44. I rapporten tog man upp bl.a. vikten av samordnade, sam— hällsövergripande krisövningar och överläggningar på hög nivå mellan näringsliv och förvaltning om säkerhetsfrågor. Vidare framfördes också önskemålet om en bättre varudeklaration av bankernas tjänster. "Kunden måste få så god information att han kan göra sin egen riskbedömning", hette det. Som ytterligare exempel kan nämnas Hot- och riskutredningens be— tänkanden (SOU 1995119-24) som gavs ut under våren 1995. Där behandlas bl.a. olika tänkta scenarier för vad som skulle kunna hända t.ex. vid en akut brist på elektronikkomponenter i samhället eller vid omfattande avbrott i vår strömförsörjning. Som en av följderna målas upp ett scenario där Bankomat- systemet och övrig kontokortshantering drabbas av ett totalt sammanbrott.

I fråga om teknisk sårbarhet och driftsäkerhet har man ofta betonat dels kon- centrationen av information, dels beroendet av fungerande transportkanaler för informationstödet. Från brottssynpunkt kan särskilt nämnas möjligheten att utföra ett brott på en plats avlägsen från det ställe där brottseffekten uppstår. Vidare kan nämnas att behörighetskontrollerna alltmer inriktas mot vad den agerande har i sin hand (ett kort e.d.) eller vad han känner till (kod, lösenord e.d.) och mindre mot vem den agerande är. Kontrollerna består således av tekniska lösningar som snarare utgör substitut för identitetskontroll än nya

former därav.

En organisation för att utföra betalningar på uppdrag, ett betalsystem, kan betraktas som något som bör hanteras av en fri och konkurrensutsatt marknad. I princip kan ett betalsystem inrättat för två identifierade parters interna behov fungera i ett helt fritt tillstånd, utan att andra aktörer behöver påverkas därav. Om ett tekniskt fel uppstår eller om den ena av parterna kommer på obestånd eller av annan anledning blir förhindrad att fullgöra sin del i systemet, kommer något vidare betalningsflöde än det mellan de båda parterna inte att utsättas för någon omedelbar fara. I och för sig kan situationen föranleda betydande osäkerhet i förhållandet mellan parterna om vilka skyldigheter som kvarstår eller uppkommer vid en sådan situation. Dessa oklarheter medför emellertid som regel inte några konsekvenser för andra än parterna. Om be- talningen skall utföras mellan två parter med en tredje part som förmedlare, kommer dock riskerna att koncentreras hos mellanparten. Detta är särskilt olyckligt om mellanparten också har andra likadana engagemang. Mellanpartens oförmåga att fullgöra sina förpliktelser kommer då att påverka

samtliga betalningsuppdrag som han åtagit sig.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering l45

Betaltjänsterna skiljer sig från många andra branscher i det att verksamhetens funktion är av betydelse för funktionen inom alla andra branscher. Betalningen är en detalj, men en betydelsefull sådan, för i princip all slags ekonomisk verksamhet. För att betalningen skall anses fullgjord skall den inte bara vara utförd på ett korrekt sätt, utan även vara utförd på sådant sätt att parterna i det bakomliggande rättsförhållandet har behövt ägna den så lite tid och kraft som möjligt. Samtidigt bör verksamheten omges av ett stort mått av förutsebarhet och långsiktighet. Parterna skall kunna förlita sig på att det standardiserade förfarande som en betalning bygger på inte senare bjuder på oväntade och obe- hagliga överraskningar. Naturligtvis gäller detta i de öppna betalsystemen för större betalningar mellan företag och andra. Det gäller emellertid också i system avsedda huvudsakligen för konsumenter. Om inte ett betalsystem upp- fyller de ovannämnda kraven är risken stor att det på sikt uppstår oönskade kostnads- och riskfördelningar i samhället. Följden kan också bli att betalsy— stem generellt omges av stor misstro med ineffektivitet som följd inom den näringsverksamhet som systemen var tänkta att användas för. Enskilda konsu- menter kan ofta inte förväntas ha samma möjligheter att göra en genom- gripande analys av den erbjudna betaltjänsten som ett storföretag har. En konsument har inte den praktiska möjligheten att ägna tid och kraft åt att granska skillnaderna mellan olika system. Ofta torde begränsningen finnas redan i fråga om kunskap om betalsystem i allmänhet och om information om det enskilda systemet. Även när konsumenterna har möjlighet till en utslags- givande jämförelse mellan olika system kan de ändå inte förväntas komma att utöva samma omedelbara tryck på motparten som ett storföretag eller rörelser

inom en hel bransch.

Samhället tillgriper olika styrmedel för att upprätthålla en fungerande och fritt verkande marknad för omsättningen av varor och tjänster. Betaltjänsterna utgör på sätt och vis basen för genomförandet av transaktioner inom hela det övriga ekonomiska samhällslivet. Det är redan av den anledningen av sam- hälleligt intresse att allmänheten, såväl privatpersoner som små och stora företag, i egenskap av användare av betaltjänstema hyser förtroende för att tjänstema uppfyller förväntningarna. Detta förutsätter att risker och kostnader med att anlita en betaltjänst åtminstone i grova drag går att värdera på för- hand. Till detta kommer naturligtvis som för de flesta andra finansiella tjänster de rent ekonomiska systemriskerna. Härmed avses en ekonomisk påverkan på andra aktörer inom betalningsväsendet som kan uppstå vid vissa oförutsedda händelser (konkurser, tekniska sammanbrott, brottslighet av större omfattning,

146 Behovet av och syftet med reglering

etc.) och vars effekter inte går att kontrollera och styra. All reglering av sådana samhälleliga intressen kan sägas gå ut på att i första hand förebygga och motverka olyckor och i andra hand ge lösningar som utgör förutsebara och rimliga avvägningar av riskhanteringen. Vem i samhället har då för närvarande ansvaret för att betalningstrafiken fungerar och att förtroendet för betalningsväsendet upprätthålls?

3.1.2 Riksbankens ansvar

Enligt lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank åligger det Riksbanken att bl.a. främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbanken har i olika sammanhang haft anledning att närmare konkretisera innehållet i denna delen av sitt uppdrag. Detta har skett efter analyser av det svenska betalnings- väsendet samt efter en jämförelse med verksamhet som bedrivs inom central- banker i andra länder. Sammanfattningsvis torde Riksbankens syn på sitt uppdrag kunna formuleras på följande sätt. Riksbanken skall i första hand klarlägga, hantera och begränsa systemriskerna. Detta innebär att verksam— heten skall koncentreras på de stora, i huvudsak finansiella betalningarna, t.ex. mellan banker och andra finansiella institut. Därmed exkluderas till stor del de s.k. massbetalningarna från riksbankens primära ansvarsområde. Denna ståndpunkt har sin grund i bedömningen att de väsentliga systemriskerna är förknippade med de stora betalningarna.l Nämnas kan att samtliga central— banker inom såväl European Monetary Institute (EMI) som G-lO-länderna arbetar från samma grundläggande utgångspunkt. Inom ramen för det internationella centralbankssamarbetet inom EU och inom G-lO har Riksbank— en ett övervakningsansvar för de utländska aktörer som verkar i det svenska betalningsväsendet. Här ingår bl.a. att till "hemlandets" centralbank rap— portera eventuella problem.

Riksbanken anser sig ha ett visst ansvar för massbetalningarna. Dessa anses ha stor betydelse främst när det gäller allmänhetens förtroende för betalnings- väsendet och för det finansiella systemet i stort, vilket i sin tur kan ha återverkningar på systemstabiliteten. Dessutom är aktörerna på området för de stora betalningarna, dvs. bankerna, också inblandade i de flesta massbetalningarna.

' Uppdelningen i stora betalningar (large-value payments) och massbetalningar (retail payments) har berörts i kapitel 1 och 2.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

Det gemensamma för samtliga delar av betalmarknaden som bedömts vara av intresse för Riksbanken är att de skall utgöra en betalningsförmedling. Sådana betalningar som inte anses innefatta en förmedling, främst kontokortssystemen inom detaljhandeln och bensinbranschen, saknar således egentligt intresse från riksbankssynpunkt. Detta resonemang kan dock under senare år anses ha kom- plicerats något. Kontokort inom detaljhandeln har i ökande utsträckning kommit att kunna användas utanför den slutna kärngrupp av företag för vilka kortet ursprungligen var avsett. Denna utveckling kan väntas fortsätta. Även de selektiva betalsystemen tenderar således att bli alltmer generella. Därmed minskar den principiella skillnaden gentemot bankernas kontokort och andra kort av generell karaktär.

Operativt manifesteras Riksbankens ansvar för betalningsväsendet dels i utgivningen av sedlar och mynt, dels i tillhandahållandet av RIX-systemet för utförandet av interbankbetalningar (såväl enskilda stora överföringar som "aggregerade" massbetalningar). RIX-systemet har beskrivits i avsnitt 2.2.

3.1.3 Finansinspektionens ansvar

Stora delar av betalningstrafiken förutsätter att betalaren har ett tillgodoha- vande hos den som tillhandahåller betaltjänsten, vilket principiellt sett innebär att det föreligger en inlåningssituation. Därmed kommer också en stor del av betaltjänstverksamheten att falla under bankrörelselagens (1987:617) krav på tillstånd för bankrörelse, dock inte på grund av själva betaltjänsten.

Utgivningen av kreditkort innefattar en kreditgivning som i och för sig omfattas av tillämpningsområdet för lagen (1992:1610) om kreditmark— nadsbolag. I lagen stadgas dock ett flertal undantag, vilka bl.a. befriar viss kreditgivning inom detaljhandeln från tillståndsplikten. Ändå regleras här en stor del av kortmarknaden som faller under tillståndsplikt och därmed under

Finansinspektionens tillsyn enligt denna lag.

Bankrörelselagens (1987:617) bestämmelser innebär att banken skall ha till- stånd (oktroj) att bedriva sin verksamhet. Lagen innehåller vidare bestämmelser om hur rörelsen skall bedrivas. Oktroj skall enligt 2 kap. 3 & bankaktiebolagslagen (1987:618) beviljas om den planerade rörelsen kan antas

147

148 Behovet av och syftet med reglering

komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet. Banken underkastas också Finansinspektionens tillsyn, innefattande vissa befogenheter för inspektionen när det gäller att få information från banken samt möjligheter att utfärda föreskrifter och allmänna råd.

Rörelsereglerna finns intagna i 2 kap. bankrörelselagen och beskriver i huvudsak vilka åtaganden en bank får göra, vilka ägarbindningar som tillåts, grunderna för kreditprövningen, m.m. Rörelsereglerna innehåller också en uppräkning av de olika verksamheter en bank får bedriva (2 kap. 2 å). Däri ingår bl.a. att "förmedla betalningar". I övrigt saknas det bestämmelser som har direkt bäring på betalningsförmedling.

Kapitaltäckningsreglerna för bankerna, som tidigare fanns intagna i bankrörelselagen, har ersatts av för kreditinstitut och värdepappersbolag gemensamma bestämmelser om kapitaltäckning i lagen (199412004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers- bolag. Lagen behandlas utförligare nedan.

Finansinspektionen har i princip fria händer att avgöra vilken information man vill ha från bankerna. Denna fråga kan regleras genom Finansinspektionens föreskrifter. Inspektionen får också utföra undersökning hos bankerna när man finner det nödvändigt. Denna möjlighet kan i och för sig utgöra ett verksamt instrument i Finansinspektionens kunskapsinsamling, även för den delen av en banks verksamhet som består i att tillhandahålla betaltjänster. Avsaknaden av

regler om i vilket syfte kunskapen kan utnyttjas innebär dock inget materiellt i tillsynshänseende.

Finansinspektionen får meddela föreskrifter om förvaring och inventering av värdehandlingar samt om brottsförebyggande åtgärder. För betalningsför- medlingens vidkommande är det närmast föreskrifter om brottsförebyggande åtgärder som har relevans. För närvarande finns bl.a. föreskrifter (BFFS 1990:25) angående bankernas rapportering av konstaterade eller misstänkta brottsliga angrepp, kompletterade med allmänna råd (BFFS l99lz5) om samma frågor. Vidare finns allmänna råd (BFFS 1991116) angående rekla- mationeri bankautomatverksamhet och föreskrifter (FFFS 199419) angående kontrollrutiner m.m. till förebyggande av penningtvätt. Slutligen finns, antag-

SOU 1995:69

SOU 1995:69

na den 24 november 1994, allmänna råd (FFFS 199435) avseende styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut.

K reditmarknadsbolagslagen

Lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag trädde i kraft den 1 januari 1994 i samband med att EES-avtalet började gälla (prop. 1992/93:89, bet. NU9). Lagen innehåller enhetliga regler för sådana kreditinstitut vars verksamhet tidigare reglerades i lagen (1963176) om kreditaktiebolag eller lagen (l988:606) om finansbolag. De företag som omfattas av den nya lagen benämns kreditmarknadsbolag. Finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt finansbolagslagen, men som fordrar tillstånd enligt kredit- marknadsbolagslagen, har fått bedrivas övergångsvis med stöd av övergångs— bestämmelserna till kreditmarknadsbolagslagen.

I kreditmarknadsbolagslagen finns, i likhet med bankrörelselagen, intaget en katalog över de verksamhetsgrenar som tillståndet kan omfatta. Bland de verksamheter som ett kreditmarknadsbolag får ägna sig åt återfinns förmedling

av betalningar.

Även för kreditmarlmadsbolagen gäller krav på kapitaltäckning. Reglerna om kapitaltäckning finns, på motsvarande sätt som för bankernas del, intagna i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värde- pappersbolag. Finansinspektionen utövar tillsyn och har samma möjligheter att meddela föreskrifter som för bankernas vidkommande. För kreditmark— nadsbolagen finns dessutom en föreskriftsrätt i fråga om innehållet i företagets redovisning, vilket motsvaras av tämligen detaljerade bestämmelser i bank— rörelselagen för bankernas del. Uttryckliga lagregler i dessa avseenden saknas i kreditmarknadsbolagslagen.

Reglerna om Finansinspektionens tillgång till information och möjlighet till undersökning av ett företag överensstämmer med vad som gäller för bankerna. I dessa avseenden får därför hänvisas till vad som ovan sagts angående bankrörelselagens bestämmelser. På motsvarande sätt som för bankernas del finns en allmän bestämmelse om att inspektionen skall se till att en sund utveckling av verksamheten främjas. I övrigt innehåller lagen, i likhet med bankrörelselagen, regler om kreditgivning och om ägarbindningar (bl.a. om prövning av större ägares lämplighet). Inspektionen har också möjlighet att

Behovet av och syftet med reglering 149

150 Behovet av och syftet med reglering

ingripa mot beslut fattade av företrädare för kreditmarknadsbolaget om besluten strider mot kreditmarknadsbolagslagen eller annan författning.

Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag

Kapitaltäckningskraven för banker och kreditmarknadsbolag har förts in i lagen (1994z2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Den nya lagen träder i kraft i två etapper. Reglerna om kapitaltäckning såvitt avser kreditrisker trädde i kraft den 1 januari 1995. Vissa bestämmelser i lagen träder i kraft först den 1 januari 1996 (se punkten l i övergångsbestämmelserna). I lagen har införts gemensamma kapitaltäck- ningskrav för kreditinstitut, dvs. banker, kreditmarknadsbolag och Svenska skeppshypotekskassan samt för värdepappersbolag. Genom lagen införlivas med den svenska lagstiftningen bestämmelser i fyra EG-direktiv, bl.a. direk- tivet om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut (93/6/EEG).

Kapitalkraven syftar till att skapa en långsiktig ekonomisk stabilitet i bl.a. bankers och lu'editmarknadsbolags verksamhet. Kraven innebär att företagens eget kapital jämte vissa reserver m.m. alltid måste motsvara minst åtta procent av företagens utestående placeringar beräknat på visst sätt. Den nödvändiga kapitaltäckningen beräknas i bankrörelselagen och i kreditmarlmadsbolagsla— gen i förhållande till de kreditrisker som företagen utsätter sitt totala (eget och främmande) kapital för. Genom att företagens placeringar viktas i olika kategorier väger man in säkerheterna för olika typer av placeringar. Som en följd av anpassningen till EG-direktivet om kapitaltäckningskrav har i den nya lagen införts bestämmelser om kapitaltäckning för marknadsrisker i kreditin— stituts och värdepappersbolags handel med finansiella instrument. Med mark- nadsrisker avses bl.a. positionsrisker, valutakursrisker samt motparts- och avvecklingsrisker. De nya bestämmelserna kompletterar nuvarande regler om kapitaltäckning och innebär att företagen måste ha en kapitalbas som täcker såväl kreditrisker som marknadsrisker. För att möta de nya kraven på kapital— täckning för marknadsrisker tillåts företagen att i kapitalbasen rälma in ytter- ligare poster utöver dem som tidigare godtagits för täckning av kreditrisker.

Varken de nuvarande eller de nya kapitaltäckningsreglerna tar särskilt sikte på de risker som består i att en bank kan drabbas av skadeståndsskyldighet för sin

SOU 1995:69

SOU 1995:69

hantering av enskilda ärenden. Om en bank eller ett kreditmarknadsbolag misslyckas med ett stort antal betalningsuppdrag och därför drabbas av skadeståndskrav från kunderna, utgör därför inte kapitaltäckningen något ändamålsenligt skydd. En bank eller ett kreditmarknadsbolag kan naturligtvis ådra sig skadeståndsskyldighet även inom annan verlsamhet. Det finns emellertid få andra verksamhetsgrenar, särskilt hos en bank, som utgör en så utpräglad masshantering som just betalningsuppdragen. Dessa ärenden är där— för särskilt ägnade att vid enstaka felaktigheter orsaka störningar för ett stort antal kunder. Ett fel inom detta område kan också få betydande återverkningar för en rad andra branscher. Det kan därför finnas anledning att överväga behovet av regler som särskilt beaktar de risker som består i att banker och kreditmarknadsbolag kan drabbas av skadeståndsskyldighet vid hantering av betalningsuppdrag. (Frågan om betalningsberedskap för betaltjänstverksamhet behandlas i avsnitt 4.4.1.)

Sammanfattning om Finansinspektionens ansvar

Ingen av de båda huvudlagama för sådan finansiell verksamhet som är inriktad på allmänheten innehåller regler som är särskilt anpassade för de frågor som aktualiseras vid betaltjänstverksamhet. Lagarna tillhandahåller instrument för en tämligen omfattande granskning. Däremot saknas i princip (bortsett från rent brottsförebyggande åtgärder) sådana regler för denna verksamhet som ger Finansinspektionen befogenheter att i materiellt hänseende ha synpunkter på vad som skall gälla i fråga om säkerhet och funktionell stabilitet. Utanför det traditionellt finansiella området saknas sådana regler helt och hållet. Redan i dag finns företag utanför det finansiella området som i mer eller mindre öppna system tillhandahåller betaltjänster och som utgör en icke oväsentlig del av den samlade betalningstrafiken där allmänheten är inkopplad.

3.1.4 Statens ansvar i övrigt

Utöver det mer eller mindre direkt uttalade ansvar som ålagts Riksbanken och Finansinspektionen för betaltjänster har staten tagit på sig rollen som över- vakare av det finansiella systemet. Häri ryms även betaltjänstema. Detta ansvar kommer bl.a. till uttryck genom att statsmakterna — formellt genom Riksbankens roll som "lender av last resort" tagit ett ansvar för att upp- rätthålla likviditeten i det finansiella systemet. Det gällande regelsystemet är således präglat av grundsynen att stabiliteten i det finansiella systemet, i

Behovet av och syftet med reglering 151

152 Behovet av och syftet med reglering

synnerhet i den del som rör betaltjänster, är ett så vitalt samhällsekonomiskt intresse att staten måste ta ett långtgående ansvar för detta. Ett fallissemang i en bank eller annat finansiellt institut kan få återverkningar för hela det finansiella systemet. Detta har ansetts särskilt påtagligt i ett land där det finansiella systemet är så starkt koncentrerat som det är i Sverige. Statens ansvar i detta avseende tar emellertid främst sikte på själva kontohållningen som normalt ingår i en betaltjänst och inte på själva "transporten" av peng- arna. Det finns dock anledning att beröra det ansvar som staten påtagit sig genom den statliga bankgarantin. Det finns även anledning att beröra rege- ringens förslag till en lag om insättningsgaranti. Den statliga bankstödet

Mot bakgrund av statens ansvar för det finansiella systemets stabilitet har regeringen funnit det nödvändigt att ingripa vid flera tillfällen när enskilda banker har hamnat i en akut kris. Detta har i vissa fall skett genom ingripanden i enskilda fall. Den 18 december 1992 beslutade riksdagen om åtgärder för att stärka det finansiella systemet (prop. 1992/93:135, bet. 1992/931NU16, rskr. 1992/93:155). Genom lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut bemyndigades regeringen att göra betydande åtaganden för statens räkning. Det statliga åtagandet innebär att staten garanterar att banker och vissa andra kreditinstitut kan fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Statens garanti innebär ett åtagande att lämna stöd till fortsatt verksamhet i livskraftiga institut. Åtagandet är av extraordinär natur och skall vara temporärt. Det skall avvecklas när förhållandena är sådana att det inte längre föreligger något hot mot stabiliteten i det finansiella systemet och det kan ske utan att fordrings-ägarnas intressen riskeras.

Insättningsgaranti

Europaparlamentet och EU—rådet har den 30 maj 1994 antagit ett direktiv om system för garanti av insättningar (94/19/EG). Medlemsländerna skall ha in- förlivat direktivet om system för garanti av insättningar med sina respektive rättsordningar senast den 1 juli 1995. I direktivet anges att syftet med att in— föra ett garantisystem är att skydda insättarnas medel hos ett kreditinstitut vid finansiella kriser. Utöver det primära syftet kan garantisystemet även sägas ha en viss stabilitetsbevarande funktion. Garantisystemet skall enligt direktivet syfta till att utgöra ett konsumentskydd snarare än ett betalningssystemskydd.

SOU 1995:69

OU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 153

I regeringens lagrådsremiss den 21 juni 1995 med förslag till lag om in— sättningsgaranti föreslås ett system för insättningsgaranti med det primära syftet att stärka konsumentskyddet för allmänhetens insättningar i bank och komplettera den övriga skyddsreglering som omger bankerna. Förslaget om- fattar insättningar på konto i bank upp till 250 000 kronor, per insättare och bank. Garantisystemet skall omfatta all insättning på konto i bank som är nominellt bestämd och likvid. Således skall bl.a. konton som har upp— sägningstid men som ändå omedelbart kan disponeras av insättaren, om än till en kostnad i form av uttagsavgifter, omfattas av garantin. Medel på inlånings— konto inom det individuella pensionssparandet samt medel på allemansspar- konton skall inte omfattas av garantisystemet. Bankerna skall svara för finan— sieringen av systemet för insättningsgaranti genom avgifter som betalas årligen av de banker som omfattas av garantin. Garantisystemet skall endast få tas i anspråk när en domstol försatt en bank i konkurs eller då en behörig utländsk myndighet förklarat att insättningarna i en bank, vars filial anslutit sig till det svenska garantisystemet, är indisponibla. Ersättning skall betalas ut till be— rörda insättare senast inom tre månader från dagen för konkursbeslutet eller förklaringen. Bankstödsnämnden skall ges i uppgift att vid sidan av sina nu— varande uppgifter ansvara för det svenska systemet för garanti av insättningar. De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1996. Det finns inget hinder mot att systemet för garanti för insättningar träder i kraft medan det temporära statliga åtagandet kvarstår. Något ersättningsfall enligt lagen om insättningsgaranti torde dock enligt lagrådsremissen inte kunna aktualiseras så länge det statliga åtagandet kvarstår.

3.2 Internationella förhållanden

Avsaknaden av reglering inom betalningsväsendet är inget unikt för svenska förhållanden. Situationen är likartad i andra länder. Bland de nordiska länderna finns särskilda lagregler om betalningsförmedling och kontokort endast i Danmark. I Norge arbetar en utredning, den s.k. Banklagskommis— sionen, med bl.a. frågor rörande betalningsförmedling. USA har sedan 1978 en federal lag om elektroniska betalningar i konsumentförhållanden. Gräns- överskridande betalningar har under en längre tid studerats inom EU. Studierna har resulterat i ett förslag till direktiv om gränsöverskridande betalningar. Det har även utfärdats tre rekommendationer som berör området elektroniska betalningsöverföringar. Inom Förenta Nationernas kommission

154 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

för internationell handelsrätt (UNCITRAL) har utarbetats en modellag för internationella betalningar (Model Law on International Credit Transfers). Lagen antogs i maj 1992. I följande avsnitt beskrivs angiven reglering.

3.2.1 Danmark, Norge och USA

Danmark

I Danmark infördes redan 1984 loven om betalingskort m.v. (lagen kallas fortsättningsvis kontokortslagen). Bakgrunden till lagstiftningen var bankernas planer på införandet av ett landstäckande kontokortssystem, det s.k. Dankortsystemet. Till skillnad från Sverige har bankerna i Danmark ett gemensamt kontokort. Dankortet har en mycket dominerande ställning på den danska kontokortsmarknaden. Kortutgivare är det av bankerna gemensamt

ägda företaget Penninginstitutternes BetalingsSystemer A/S (PBS)?

Ordet betalkort i den danska lagen motsvaras i svensk terminologi närmast av "kontokort" i dess vidare betydelse, dvs. även rena uttagskort. (För ut- tagskorten gäller emellertid endast lagens kapitel om "ansvars— och för- lustbegränsningsbestännnelser".) Den danska lagen, som kan sägas vara en blandning av civilrätt och näringsrätt, har genomgått förändringar i ett par etapper. Under 1993 utsträcktes tillämpningsområdet till att avse även annat än rena korttransaktioner. lagen omfattar till följd därav dels betalsystem med kontokort, dels betalsystem utan kort men med kod eller liknande legitimationsmedel. Det senare avser i huvudsak s.k. home banking och home shopping. Till home banking-tjänsterna anses inte höra att en kund vid telefonsamtal med en banktjänsteman beordrar en transaktion, utan endast transaktioner utan "personlig kontakt". Lagen är tillämplig på envar som bedriver betalsystem och gäller såväl konsumenters som näringsidkares användning av kontokort i betalsystem. Beträffande home banking är lagen dock endast tillämplig i konsumentförhållanden.

Den danska lagen bygger på grundläggande principer om att betalsystem skall inrättas så att användarna av betaltjänster tillförsäkras överskådlighet, fri- villighet och skydd mot missbruk. Lagen innehåller bestämmelser om

2 PBS kan sägas motsvara BGC i Sverige. PBS tillhandahåller såväl bankgiro- som konto— kortsstjänster.

OU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 155

anmähiingsplikt av betalsystem samt regler om tillsyn. Dessa bestämmelser behandlas närmare i avsnitten 4.3.1 och 4.5.1. Lagen innehåller vidare regler om informationsplikt för den som bedriver betalsystem. Informationsplikten avser bl.a. avtalsvillkor och kostnader. Enligt en bestämmelse i lagen är be- talningsmottagare skyldig att ta emot kontant betalning under normala tider för öppethållande. Detta innebär bl.a. att det vid obemannade bensinstationer skall finnas möjlighet till kontantbetalning. Av kriminalpolitiska hänsyn, t.ex. risken för rån, är det möjligt att meddela dispens från denna regel. Enligt lagen är det förbjudet att kombinera ett kontokort med andra förmåner än betalningsfunk- tioner, såsom rabatter, om dessa förmåner inte även erbjuds kontantkunden. Syftet med denna bestämmelse är att uppfylla kravet på frivillighet. Konto- kortskunden skall sålunda inte favoriseras i förhållande till kontantkunden. Kortutgivarens kostnader för att bedriva ett betalsystem får enligt lagen inte tas ut av betalningsmottagaren. Syftet med bestämmelsen är också att för- hindra konsumenter som inte är kortanvändare att indirekt vara med och bidra till kostnaderna för kortsystemet. Någon motsvarande bestämmelse gäller inte för betalsystem utan kort. I lagen finns även ansvars- och förlustbegränsnings- regler vid obehöriga uttag. Dessa bestämmelser, som behandlas i avsnitt 5.3, gäller för såväl betalsystem med kontokort som system utan kort.

Norge

I Norge arbetar Banklagskommissionen med frågor som bl.a. rör betalnings— förmedling. Kommissionen har i uppdrag att lägga fram förslag till lagregler om betalningsförmedling, med särskild vikt på betal- och kreditkort. Upp- draget omfattar behovet av såväl näringsrättslig som civilrättslig reglering. I december 1994 presenterade kommissionen uppdraget såvitt avser civilrättslig reglering i betänkandet Finansavtaler og finansoppdrag (N OU 1994: 19). Förslaget har remissbehandlats. Remisstiden löpte ut den 16 juni 1995. Den föreslagna lagen beräknas kunna träda i kraft under våren 1996. Betänkandet innehåller ett förslag till lag om finansavtal och finansuppdrag. Tillämp- ningsområdet för lagförslaget är inte begränsat till frågor om betaltjänster utan tar sikte på ett brett fält av finansiella avtal och uppdrag. Kommissionen har uttalat att tyngdpunkten har lagts på civilrättslig reglering. Avsikten är dock att dessa bestämmelser skall kompletteras med näringsrättsliga regler. Arbetet avseende näringsrättslig reglering av betalsystem skall kommissionen redovisa vid årsskiftet 1995/96.

156 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

Lagförslaget gäller avtal och uppdrag om finansiella tjänster med "finansin— stitution" eller liknande institution (Norges Postbank, Postgiro, statsbank, finansmäklar- eller försäkringsmäklarföretag, finansagent, finansrådgivare, "samvirkeforetak" eller pensionsinrättning), men däremot inte avtal eller uppdrag mellan dessa institut. Lagens bestämmelser är tvingande till förmån för konsumenter.

Förslaget innehåller bestämmelser om informationsskyldighet om bl.a. av- talsvillkor och tider för utförande av ett betalningsuppdrag. Vidare ingår regler om kontraheringsplikt för insättningar och betalningsuppdrag samt om rådgivningsskyldighet beträffande val av inlåningskonto m.m. Institutioner är vidare skyldiga att skriftligen upplysa kunden om bl.a. räntesatser och be- räkningssätt för ränta, avgifter och andra kostnader för användande av kontot samt ansvar och risker med kontot och för andras olovliga brukande av kontot. Ett kontoavtal skall vara skriftligt.

Bestämmelser finns om vid vilken tidpunkt insatta eller bokförda medel skall stå till kundens disposition. Bestämmelser finns också om från vilken dag och till vilken dag ränta skall löpa vid insättningar på konto och vid betalningsuppdrag. Reglerna om ränteberäkning vid gottskrivning och belastning av konto syftar till att eliminera institutionernas möjligheter att erhålla s.k. float-intäkter. Ränteberäkningsreglerna behandlas i avsnitt 4.3.3. Regler finns också om kontoutdrag som innebär att kontoutdrag skall sändas till kunden, för transaktionskonto efter varje månads utgång och för andra

konton efter utgången av varje år.

Lagen innehåller vidare regler om olovligt användande av konto. Reglerna innebär att kunden är ansvarig för annans olovliga användande av konto endast om denne legitimerat sig enligt reglerna för kontoavtalet och användandet varit möjligt på grund av kundens grova oaksamhet. Regler finns också, på mot- svarande sätt som i den danska kontokortslagen, om ansvars— och förlustbe- gränsningsregler i samband med olovlig användning av ett kontokort. Dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 5.3. Vidare finns vissa jämkningsregler avseende kundens ansvar för det fall att kontot inte kan disponeras på ett betryggande sätt eller att kontokortssystemet inte uppfyller rimliga krav på identifikations-, kontroll- och varningsrutiner, allt under förutsättning att den

felaktiga belastningen eller missbruket har samband med en sådan brist.

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 157

1 lagen finns bestämmelser som reglerar betalarens möjlighet att välja be- talningssätt, mottagarens rätt att anvisa betalningssätt samt bestämmelser som anger när en betalning mellan dem skall anses fullbordad.

Enligt reglerna om ansvaret för en försenad betalning är en institution som mottagit ett betalningsuppdrag ansvarigt för medlen tills dess de står till mottagarens förfogande. Ersättning för ränteförlust som denna institution fått utge kan återkrävas av annan institution som orsakat förseningen. Om institutionen skriftligen åtagit sig ansvaret för att en betalningsöverföring skall ske i rätt tid, svarar institutionen strikt för förluster till följd av förseningen.

USA

USA har en federal lag om elektroniska betalningar i konsumentförhållanden (Electronic Funds Transfer Act, eller EFTA). Samtidigt med arbetet med UNCITRAL:s modellag pågick i USA ett projekt för att ta fram ett nytt kapitel (Article 4 A) till Uniform Commercial Code, avseende reglering av överför— ingar av betalningsmedel. Förslaget antogs 1989 av National Conference of Commissioners on Uniform State Law och The American Law Institute. Den ovannämnda federala lagen, EFTA, reglerar en betalning endast i vissa avseenden. Om EFTA gäller i något avseende av en betalning, gäller över huvud taget inte Article 4 A för den betalningen. När det gäller utformningen finns stora likheter mellan modellagen och article 4 A, särskilt i fråga om tillämpningsområde och vilka frågor som det ansetts värdefullt att reglera.

3.2.2 Europeiska unionen

De tre rekommendationerna om elektroniska betalningsöverföringar är Europeisk uppförandekodex för elektronisk betalning (87/598/EEG), Betal-

ningssystem, särskilt förhållandet mellan kontohavare och kornitgivare (88/590/EEG) och Genomsynliga bankvillkor för finansiella transaktioner över gränserna (90/ 109/ EEG).

Europeisk uppförandekodex för elektronisk betalning (87/598/EEG) Rekommendationen om en europeisk uppförandekodex för elektronisk

betalning utfärdades 1987 och avser förhållandet mellan finansinstitut, näringsidkare eller serviceföretag och konsumenter.

158 Behoret av och syfiet med reglering

Av preambeln kan uttydas tre väsentliga syften med rekommendationen, nämligen att elektroniska betalsystem inom gemenskapen skall göras kom— patibla, att framsteg i denna riktning inte skall strida mot den fria konkur- rensen samt att god affärssed skall iakttas mellan nämnda parter. Rekom- mendationen att rätta sig efter dess bestämmelser riktas till " alla ekonomiska intressenter". Tyngdpunkten i rekommendationen kan sägas ligga på mark— nadsaspekter. Bestämmelserna får närmast ses som ett sätt att påverka mark- nadens struktur, om än syftande till konsumenternas fromma. De inslag av reglering med mera direkt betydelse för enskilda avtalsförhållanden som förekommer kan knappast sägas vara särskilt ingripande.

I kodexen avses med elektronisk betalning en betalningstransaktion som genomförs med hjälp av ett kort med inbakat magnetband eller rnikrokrets och som används vid en elektronisk betalningsterminal (EPT) eller vid en terminal på försäljningsstället (POS). Kodexen omfattar inte kört för annat ändamål än direkt eller uppskjuten betalning. Således torde inte t.ex. rena rabattkort omfattas. Kodexen omfattar inte heller betalningar med check med bankkorts- garanti eller betalningar med kort genom mekaniska rutiner, såsom användning av köpnotor som framställs med s.k. avdragare.

Allmänt om avtalet

Avtal mellan parterna skall vara skriftliga och föregås av en ansökan. Avtalet skall i detalj ange villkoren och vara avfattat på det eller de officiella språken i den medlemsstat där det ingås. Kodexen fäster särskilt avseende vid utformningen av avgiftstariffer samt särskilda villkor för uppsägning. Alla villkor skall vara fritt förhandlingsbara.

Valfrihet och konkurrens mellan system

På givet datum (satt till den 31 december 1992) skulle s.k. inbördes an— vändning vara genomförd. Med inbördes användning avses att ett kort utfärdat i en medlemsstat eller ingående i ett visst kortsystem kan användas i andra medlemsstater eller i nätverk som ingår i andra system. Detta förutsätter att korten och avläsarna i de olika systemen är teknologiskt kompatibla och att systemen är öppna genom ömsesidiga avtal.

SOU 1995 :69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 159

En näringsidkare skall ha frihet att välja vilken terminal han skall installera och även kunna välja en enda terminal för flera kort. Näringsidkaren skall också fritt kunna välja att hyra eller köpa terminalen. Vidare skall näringsid— kare, oavsett ekonomisk storlek, medges fri tillgång till det elektroniska betal- systemet och får endast vägras tillgång på saklig grund. Det får inte heller förekomma någon obefogad skillnad i fråga om ersättning för tjänster i samband med transaktioner. Avtal mellan kortutgivare och näringsidkare får inte binda näringsidkaren till att endast använda det system avtalet avser. Näringsidkaren skall vara skyldig att väl synligt skylta med vilka företag han är ansluten till och att acceptera dessa företags kort.

Dataskydd och datasäkerhet

En order som utfärdats med hjälp av ett betalkort skall inte kunna återkallas eller annulleras. Här synes man avse tidpunkten då ordern ges och inte den tidpunkt då den verkställs. Information som överförs till näringsidkarens bank och vidare till kortutgivaren skall vara begränsad och får inte kränka privatlivets helgd. Informationen skall också vara begränsad till sitt innehåll.

Betalningssystem, särskilt förhållandet mellan kontohavare och kortut- givare (88/590/EEG)

Bakgrunden till rekommendationen är behovet av skydd för konsumenten. I bestämmelsema används begreppen kontohavaren (sv.) respektive contracting holder (eng.). Bestämmelserna omfattar dels hur avtalet skall ingås och hur villkor kan ändras, dels krav på tydlig information inför och under avtalet, samt dels parternas ansvar för olovligt användande av betalningsinstrument och för felaktigt bokförda eller registrerade transaktioner.

Rekommendationen riktas till utgivare av betalningsinstrument och tillhandahållare av system att rätta sig efter bestämmelserna samt till medlemsstaterna att tillse att information om kontohavare, på lägsta möjliga nivå, kan vidarebefordras och att sådan information behandlas i förtroende.

Omfattning

Rekommendationen omfattar följande transaktioner: — Elektronisk betalning med kort.

160 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

Sedeluttag, deponering av sedlar och checkar och liknande transaktioner

vid elektroniska apparater. Icke—elektronisk betalning med kort, dock inte betalning med check med

kortgaranti. — Elektronisk betalning av privatperson utan användande av kort.

Ett avtals tillkomst och utformning

I stort sett överensstämmer de allmänna bestämmelserna om avtalet med vad som framgår av 1987 års rekommendation (se ovan). Sålunda anges att avtalet skall vara skriftligt och fullständigt samt att det skall ange beräkningsgrunden för avgifter och andra kostnader för kontohavaren. Vidare stadgas att det skall vara avfattat på det eller de språk som "vanligen används för sådant/sådana ändamål i de regioner där avtalsvillkoren används". Det stadgas också att inget betalningsinstrument skall sändas till en privatperson om inte denne

särskilt ansöker därom.

Härutöver anges att avtalet anses träffat först sedan sökanden har mottagit betalningsinstrumentet jämte en kopia av de villkor som sökanden godkänt samt att villkoren inte får ändras utan överenskommelse mellan parterna. Om kortutgivaren föreslagit en ändring skall emellertid en sådan överenskommelse anses ha träffats, om kontohavaren fortsätter att använda kortet efter att ha

mottagit förslaget. Närmare om vissa avtalsvillkor * Tidsåtgång för en transaktion

Av avtalet skall framgå om debitering eller kreditering av transaktionen kommer att ske i samma ögonblick den utförs eller, om så inte är fallet, inom vilken tidsperiod detta kommer att ske. Avtalet skall också ange inom vilken tidsperiod fakturering kommer att ske för transaktioner som skall betalas av kontohavaren. Något närmare om kortutgivarens ansvar för försenad transak-

tion föreskrivs dock inte.

SOU 1995109

__

Behovet av och syftet med reglering

* Obehöriga transaktioner

Kontohavaren är skyldig att med rimliga åtgärder förvara betalningsinstrument och kod eller liknande på betryggande sätt. Han får inte heller anteckna sin kod eller sitt identitetsnummer på betalningsinstrumentet eller på annat som vanligtvis förvaras tillsammans med detta. Kontohavaren är vidare skyldig att utan oskäligt dröjsmål underrätta kortutgivaren så snart han uppmärksammat att han förlorat eller bestulits på betalningsinstrumentet och uppgifter som gör det möjligt att använda detta, eller att detta material kopierats.

Kortutgivaren, å sin sida, är skyldig att möjliggöra för sina kunder att underrätta honom enligt föregående stycke, såvitt avser företagsspecifika kort under kortutgivarens öppethållandetider och för andra kort dygnet runt. Kortutgivaren skall också förbinda sig i avtalet att inte lämna ut kod eller motsvarande till annan än kontohavaren.

Fram till dess att kortutgivaren underrättats svarar kontohavaren för uppkommen förlust intill ett belopp motsvarande 150 ecu (för närvarande ca 1 380 svenska kronor). Om kontohavaren handlat grovt vårdslöst eller svikligt svarar han även för större belopp.

Efter att kortutgivaren underrättats svarar kontohavaren inte längre för förluster, i andra fall än då han handlat grovt vårdslöst eller svikligt. Även när så är fallet svarar kortutgivaren för åtgärder för att stoppa vidare användning

av kortet. * Felaktiga och icke utförda transaktioner

Kontohavaren är skyldig att utan oskäligt dröjsmål underrätta kortutgivaren så snart han uppmärksammat en obehörig transaktion eller något fel eller annan brist i kortutgivarens bokföring.

Kortutgivaren är ansvarig för icke utförd eller felaktigt utförd transaktion samt för transaktion som inte godkänts av kortinnehavaren. Kortutgivaren ansvarar inför kontohavaren för systemets funktion, vilket har den uttryckliga följden att kortutgivarens ansvar gäller även om transaktionen företogs vid en elektro— nisk utrustning som han inte ensam eller direkt kontrollerar. Ansvaret enligt

6 lS-OSOO

161

162 Behovet av och syftet med reglering

avtalet är begränsat till det belopp som transaktionen avsåg. Beträffande ansvaret för andra förluster gäller vad som följer av nationell lag.

* Utredning m.m.

Kortutgivaren är skyldig att föra eller låta föra ett internt register, så att transaktioner kan spåras och fel rättas till. Kontohavaren har rätt till transaktionsbesked omedelbart eller kort efter en transaktion. Vid betalning på försäljningsställe är kassalwitto med hänvisning till betalningsinstrumentet tillräckligt.

Bevisbördan ligger på kortutgivaren i varje tvist med kontohavare, om det gäller annan transaktion än icke—elektronisk betalning med kort (se ovan under "Omfattning").

Genomsynliga bankvillkor för finansiella transaktioner över gränserna (90/109/EEG)

Bakgmnden till rekommendationen är enligt preambeln att finansiella transak- tioner över nationsgränserna på grund av sin komplexitet kräver personal med bättre kompetens och en mer omfattande kontroll än inhemska överföringar. Detta bidrar, enligt preambeln, till att öka kostnaderna och tidsåtgången för internationella överföringar. Kunderna bör därför i förväg få tydlig informa— tion i dessa avseenden. Uppföranderegler om detta bör syfta till att institut

som utför transaktioner över gränserna uppmuntras att mera noggrant upp— skatta kostnaderna och rationalisera sina överföringsmetoder så långt det är

möjligt.

Med överföringsorder avses här ett skriftligt, muntligt eller elektroniskt uppdrag till ett institut att kreditera ett konto eller att hålla en penningsumma tillgänglig för en viss person, eller att ombesörja att ordern utförs av ett annat institut. Betalaren benämns "den överförande parten" och mottagaren "den

mottagande parten".

Rekommendationen är uppbygd på sex principer, vars innehåll närmare preciseras under respektive princip. I vissa fall har förklaringen getts formen av en rekommendation om hur företaget kan göra för att uppfylla principens innehåll.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 163

Den första principen innehåller krav på att institutet tillhandahåller kunderna lättfattlig och väl tillgänglig information med avseende på kostnader och tidsåtgång för att genomföra en internationell transaktion. Principen tar således sikte på information inför ett uppdrag. Det anvisas tre olika alternativ för att uppfylla denna princip, med olika grader av precisering av informationen.

Den andra principen innehåller krav på information i avräkningsnotor med avseende på provisioner och avgifter samt den valutakurs som tillämpats. Principen ger således möjlighet till uppföljning och kontroll från kundens sida (överförande eller mottagande part) genom krav på information efter uppdraget.

Den tredje principen rör möjligheten för den överförande parten att bedöma hur överförande respektive mottagande partens institut kan komma att fördela provisioner och avgifter mellan parterna. Den överförande parten bör därvid ges möjlighet att välja en annan fördelning av kostnaderna. Om överförande part särskilt gett institutet i uppdrag att ombesörja att mottagande part krediteras ett exakt belopp, bör institutet dels använda sådana rutiner som möjliggör detta, dels innan institutionen åtar sig uppdraget upplysa den överförande parten om det sammanlagda tilläggsbelopp han uppskattningsvis kommer att debiteras. Om de slutliga kostnaderna sedan skulle bli högre än vad som därvid angetts, bör mellanskillnaden endast kunna debiteras den överförande parten.

Den fjärde principen stipulerar en fast tidsram för varje institut som utgör mellanled i transaktionskedjan. Med sådant institut avses annat än överförande partens och mottagande partens institut. Varje mellanled har sålunda att verk- ställa en överföringsorder inom två arbetsdagar från det att medlen mottagits från föregående led. Om detta inte kan ske skall föregående institut och överförande partens institut underrättas antingen om vägran att utföra ordern eller om de förseningar som kan förutses. Undantag från principen gäller om annat avtalats och vid force majeure.

Den femte principen anger tidsramen för den mottagande partens institut att fullgöra sina skyldigheter. Detta skall kunna ske senast första arbetsdagen efter att man mottagit medlen. Om det inte är möjligt skall överförande partens

institut underrättas.

164 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

Den sjätte principen syftar till att överförande och mottagande part skall kunna få klagomål behandlade snabbt. Om klagomålet inte leder till åtgärd eller om svar inte erhållits inom tre månader, får klaganden i stället vända sig till det organ inom medlemsstatema som handhar reklamationer. Sådant organ skall förtecknas på en särskild lista, som bör tillhandahållas av instituten. Som exempel på sådant organ nämns bl.a. regeringsanknutet organ, en kommitté tillsatt av företrädare för banker och kunder samt särskild ombudsman.

Förslag till direktiv om gränsöverskridande betalningar

Kommissionen har engagerat sig speciellt i konsumentfrågor rörande be— talningsförmedling och genomförde under åren 1993 och 1994 studier om effektivitet, information och prissättning av betaltjänster bland medlems— staterna. Studierna utvisade att betalningar över gränserna ofta tar lång tid, är kostsamma och att betalaren får bristfällig information om betaltjänstema. Korrunissionen har försökt att få banker och andra institut som förmedlar betalningar att vidta självreglerande åtgärder under hot om reglering. Detta har emellertid inte lett till tillfredsställande åtgärder. Med anledning därav har kommissionen föreslagit ett direktiv om gränsöverskridande betalningar. Enligt förslaget skall bestämmelserna i direktivet vara implementerade i med- lemsstaternas rättsordningar senast den 31 december 1996. Senast den 31 december 1999 skall kommissionen rapportera till Parlamentet och Rådet om tillämpningen av reglerna samt komma med förslag till förändringar för det

fall sådana anses nödvändiga.

Enligt kommissionen är det av stor betydelse för en fungerande inre marknad att individer och företag kan göra betalningar över gränserna så fort, säkert och kostnadseffektivt som möjligt. Syftet med direktivet är att komma till rätta med de problem som framkom i 1993 och 1994 års undersökningar. Däri— genom förväntas man uppnå en effektivare gränsöverskridande betalningstrafik och en väl fungerande inre marknad, samtidigt som man uppnår ett högre konsumentskydd. Detta innebär att kunden skall ha möjligheter att bedöma be- taltjänsternas omfattning och kostnader. Gränsöverskridande betalningar skall inte få ta så lång tid som de tidigare gjort. Vidare skall avgifter inte utan betalarens vetskap få tas ut av både betalaren och betalningsmottagaren. Därutöver skall kundens regressmöjlighet klargöras för de fall betalningen inte

kommer fram.

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

Omfattning

Förslaget skall gälla alla kreditinstitut samt övriga "institutions" som yrkesmässigt erbjuder allmänheten gränsöverskridande betaltjänster. Förslaget omfattar "credit transfers", vilket innebär att betalningsöverföringen består av en serie åtgärder som initieras av att betalaren köper en tjänst som innebär en betalningsförmedling. Detta innebär att rena s.k. debiteringar, t.ex. när ett konto belastas vid checkinlösen, är undantagna från direktivförslagets tillämpningsområde.

Informationsskyldighet

Innan en gränsöverskridande betalningsförmedling utförs eller innan en betalning tas emot, skall kunden få information om hur lång tid betalningsuppdraget tar, hur mycket uppdraget kostar, från vilken dag eventuell ränta skall utgå samt vilka möjligheter det finns att klaga om tjänsten inte utförs på ett korrekt sätt.

Vid avtal om en gränsöverskridande betalning ställs krav på att betalningsför- medlaren skall lämna kunden information om identifieringen av betalningen och om kostnaden för uppdraget. Om den avsändande banken har rätt att belasta det översända beloppet med kostnaden för betalningsuppdraget skall detta meddelas den mottagande banken.

Tidsgräns för betalningsuppdrag

I förslaget finns en bestämmelse som behandlar skyldigheten att utföra betalningsuppdrag inom viss tid och vad som händer om dessa tidsgränser bryts. Bestämmelsen är dispositiv och gäller sålunda endast om något annat inte avtalats med kunden eller om betalningsförmedlaren har några allmänna bestämmelser (t.ex. branschavtal) om fullgörandeskyldighet. Om något annat inte avtalats gäller dock att betalningen skall vara betalningsmottagarens bank tillhanda senast den femte arbetsdagen från det att uppdraget godkändes av den avsändande banken och att den skall vara tillgänglig för betalningsmottagaren senast dagen efter det att betalningen är den mottagande banken tillhanda.

Om betalningsuppdraget överskrider de stipulerade tidsgränserna skall betalarens bank kompensera betalaren med ränta på beloppet för den tid

165

166 Behovet av och syftet med reglering

uppdraget försenats. Ränta skall således utgå från den sjätte dagen till den dag då betalningen mottagits. Även betalningsmottagaren skall kompenseras med ränta på beloppet för den tid som den mottagande banken överskridit tidsgränsen.

Förbud mot uttag av dubbla avgifter

Enligt huvudregeln får det översända beloppet ej belastas med avgifter varken av den avsändande banken, av något mellanhandsinstitut eller av den mot- tagande banken (förbudet mot "double charging"). Den mottagande banken har emellertid rätt att belasta mottagaren med administrativa avgifter som är hänförliga till hanterandet av dennes konto. Denna kostnad får dock inte överskrida kostnaden som skulle ha tagits ut vid en motsvarande nationell be—

talningsöverföring.

Betalarens bank är ansvarig gentemot betalaren för otillåtna belastningar på det översända beloppet, även om belastningen gjorts av ett mellanhandsin- stitut. Det senare institutet är dock skyldigt att betala tillbaka det felaktigt innehållna beloppet till betalarens bank. Om mottagarens bank felaktigt belastat det överförda beloppet, är banken skyldig att ersätta mottagaren med motsvarande belopp. Återbetalning av betalningsuppdrag

En beställare av ett betalningsuppdrag har rätt att återfå beloppet jämte ränta och avgifter, om betalningsförmedlingen inte har utförts av den bank eller det företag som åtagit sig uppdraget. En sådan begäran om återbetalning får dock inte göras förrän 20 vardagar (arbetsdagar) efter den dag då förmedlings— uppdraget skulle ha avslutats. Mellanhandsinstitut är skyldiga att betala tillbaka det överenskomna beloppet till den bank som den fått uppdraget av, om betalningsförmedlingen inte utförs. Denna regel gäller dock inte i fall av force majeure. Den kan vidare avtalas bort i de fall då det översända beloppet

överstiger 10 000 ecu.

3.2.3 UNCITRAL

Modellagen, som arbetats fram inom UNCITRAL, torde ligga till grund för förslaget till direktiv om gränsöverskridande betalningar. Tanken är att

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

modellagen skall kunna antas som nationell lag av de länder som så önskar. Syftet med lagen har varit att reglera förhållandet mellan de olika deltagarna vid genomförandet av en överföring av betalningsmedel internationellt, dvs. när betalaren och mottagaren finns i olika länder och när överföringen förmedlas av en eller flera banker. Förhoppningen har varit att man därigenom skulle skapa tydliga civilrättsliga regler för betalningar och att dessa regler skulle vara internationellt harmoniserade från land till land.

Modellagen gäller endast förmedlingar av internationella betalningar och endast "credit transfers", dvs. överföringar som begärs av betalningsav- sändaren. Lagen har utformats i första hand med tanke på kommersiella betalningar. Konsumenternas betalningstransaktioner är inte uteslutna från modellagen, men konsumentskyddsaspekter har inte särskilt beaktats. Be- stämmelserna reglerar dels förhållandet mellan betalaren och dennes bank, dels förhållandet inbördes mellan de deltagande bankerna och dels i viss mån förhållandet mellan betalningsmottagaren och dennes bank. Vad särskilt angår det senare förhållandet, se närmare i avsnitt 5.4.2. Lagen innehåller även en bestämmelse om förhållandet mellan betalaren och mottagaren, vilken anger när den bakomliggande betalningsförpliktelsen skall anses fullgjord. Denna bestämmelse är dock avsedd som tillval för de länder som vill anta den. Lagen ägnar i övrigt stort utrymme åt frågor om vid vilken tidpunkt en bank skall anses ha iklätt sig ansvaret att delta i förmedlingskedjan och vad som krävs för att banken skall befria sig från ansvaret för ett uppdrag som man inte anser sig kunna fullfölja på rätt sätt.

En bank som tar emot och accepterar en inkommande betalorder är skyldig att senast nästa dag utfärda en ny betalorder till nästa led i kedjan. Om den nya betalordern är utformad så att nästa led i sin tur kan föra betalningen vidare

har banken i princip fullgjort sin skyldighet.

3 . 3 Behovet av reglering

Mitt förslag: En lag om betaltjänster skall införas.

Lagen införs i syfte att värna om ett stabilt och effektivt betalnings— väsende samt att stärka konsumentskyddet.

167

.."-__v_____

__,— "_ 2;

168 Behovet av och syftet med reglering

Redovisningen av internationella förhållanden visar att lagstiftningsåtgärder på betaltjänstområdet har begränsats till vissa typer av tjänster eller till gränsöverskridande betalningar. Regleringen såväl inom EU som i andra länder synes vara motiverad huvudsakligen av behovet att stärka skyddet för konsumenterna. Behovet av ett ökat konsumentskydd på betaltjänstområdet påtalas även i direktiven till mitt uppdrag. Där tas även upp frågan om det finns behov av reglering i syfte att värna om ett stabilt och effektivt system för betaltjänster.

Av innehållet i avsnitt 1.3, som behandlar avgränsningen av utredningsarbetet, framgår att arbetet inriktats på privatpersoners och företags betalningar samt på aktörerna som tillhandahåller dessa betaltjänster. Utredningen granskar be— hovet av en eventuell reglering av betaltjänster och syftet med en sådan reg- lering utifrån samma avgränsning. Analysen görs utifrån behovet av ett stabilt betalningsväsende, vikten av att allmänhetens förtroende för betaltjänstverk— samhet upprätthålls samt behovet av ett stärkt konsumentskydd.

Behovet av ett stabilt betalningsväsende

Betalningsförmedling och andra betaltjänster tillhandahålls huvudsakligen av institut som omfattas av den finansiella lagstiftningen och som står under offentlig tillsyn. Speciallagstiftningen rörande finansiella institut är i huvudsak uppbyggd kring de olika instituten och hur dessa av tradition bedriver sin verksamhet. Lagstiftningen är motiverad av ett antal grundläggande intressen. Skyddsintressena syftar till att bevara och stärka det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt till att stärka skyddet för konsumenterna. Samtliga skyddsintressen utgår mer eller mindre från nödvändigheten av ett stath och effektivt betalningsväsende. Trots detta har motiven för den finan- siella lagstiftningen inte direkt knutits till vad som är centralt för hela den finansiella marknaden, nämligen betalningsförmedling. Genom den finansiella lagstiftningen, vilken innehåller bestämmelser om bl.a. tillsyn över institut som är betalningsförmedlare och som i övrigt tillhandahåller betaltjänster, har dock samhället indirekt insyn i denna verksamhet. Frågan är om denna insyn

kan anses tillräcklig.

Allt fler betaltjänster, främst kontokortstjänster, tillhandahålls av företag som inte omfattas av den finansiella lagstiftningen. Samhället saknar i allt väsentligt möjligheter till kontroll av eller insyn i sådan betaltjänstverksamhet. De

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 169

skyddsintressen som förekommer i denna verksamhet kan inte anses vara till- räckligt tillgodosedda. Det torde därför finnas behov av reglering av denna del av marknaden.

Allmänhetens förtroende för betaltjänster

Som framhållits i inledningen till detta kapitel utgör förmedlingen av be- talningar på sätt och vis basen för genomförandet av transaktioner inom hela det övriga samhällslivet. Redan av den anledningen ligger det i samhällets intresse att allmänheten hyser förtroende för att tjänsterna utförs på ett riktigt sätt. Från samhällsekonomisk synpunkt är det angeläget att betaltjänster som etableras på marknaden är stabila och effektiva. Även från konsumentskydds- synpunkt är det angeläget att riskerna i systemen minimeras och att därmed fel i hanteringen förhindras. Frågan är om det är motiverat att införa en reglering i syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för betalningsväsendet.

Av vad som framkommit vid diskussioner med bl.a. Bankernas säkerhetskom- mitté (BSK), detaljhandeln och bensinbranschen i Sverige samt med bl.a. Pengeinstitutternes BetalingsSystemer A/S (PBS) i Danmark, kan man sluta sig till att säkerhetsnivån är olika hög i olika betalsystem. Detta förefaller också helt naturligt, eftersom säkerhetsnivån i princip bestäms av varje företag enskilt. Olika överväganden och utgångspunkter leder då naturligen till olika val i fråga om säkerhetsarrangemang. Det finns ett samhälleligt intresse av att säkerhetsnivån är hög i de betalsystem som etableras på marknaden, i vart fall i de system som kan kallas öppna eller generella betalsystem.3 Det finns även ett starkt konsumentskyddsintresse av att säkerhetsnivån i betalsystem är hög. Genom en högre säkerhetsnivå kan man reducera flertalet risker och underlätta utredningen av olika systemfel som kan uppstå. Därmed kan man också se till att förtroendet för betalsystemen upprätthålls.

Behovet av ett stärkt konsumentskydd Även om man genom lagstiftningsåtgärder och en offentlig tillsyn över företag

som tillhandahåller betaltjänster kan uppnå en tillfredsställande säkerhetsnivå i de betalsystem som etableras på marknaden, så finns det inga garantier för

] Uppdelningen i öppna och slutna system behandlas närmare i avsnitt 4.5.2.

170 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

att inte fel kan uppstå ändå. Kundernas förtroende för och användbarheten av betaltjänster påverkas därför av om frågor som rör ansvarsfördelning vid fel kan lösas på ett tillfredsställande sätt. I dag tillämpar de finansiella instituten ofta force majeure-klausuler. Vidare stipuleras i avtalsvillkoren ofta att före- taget inte ansvarar för skador när företaget handlat "normalt aktsamt". Kon- sumentens ansvar för obehöriga kontokortstransaktioner regleras i 34 & konsumentkreditlagen (1992:830). I övrigt saknas ansvarsbestämrnelser i lag. Avsalmaden av ansvarsbestämmelser skapar en osäkerhet för konsumenterna om vilka rättsverkningar som inträder exempelvis till följd av att be- talningstransaktioner inte kommer fram i tid. Starka skäl talar således för att ansvarsfördelningen skall regleras i lag. Huruvida denna reglering bör ske som en kodifiering av gällande avtalspraxis är därvid en särskild fråga att ta

ställning till.

Allt fler betaltjänster erbjuds på marknaden. Många tjänster är tekniskt avancerade. Utbudet av information om tjänsternas innehåll och användnings— möjligheter är stort. Det är emellertid viktigt att informationen är fullständig och korrekt vad gäller exempelvis ansvarsförhållanden, användningsmöjlig- heter och kostnader för utnyttjande av tjänsten. Genom en fullständig och korrekt information skyddas användarna från att bli vilseledda av otydliga avtalsvillkor och oklara förutsättningar. Ett sådant skydd bör garanteras genom regler som ålägger den som tillhandahåller en betaltjänst att lämna tydlig information i dessa avseenden.

En lag om betaltjänster

Behovet av tydlig information kan tillgodoses på olika sätt. Frågorna kan överlämnas till marknadens aktörer. Den frånvaro av lagregler som i stort sett råder på dagens betaltjänstmarknad leder dock till en situation av osäkerhet och brist på kunskap hos kunderna som varken gynnar den fria konkurrensen eller samhällets intresse av ett väl fungerande betalningsväsende. Övervägande skäl talar därför för att det på detta område behövs en viss reglering. Regleringen kan ske på olika sätt. Ett sätt är att införa regler som ger samhället ökad insyn i företag som tillhandahåller betaltjänster. Ett annat sätt är att reglera rättsförhållandet mellan dem som använder respektive tillhandahåller betaltjänster. De förra reglerna kallas här näringsrättsliga medan de senare kallas civilrättsliga. Förhållandet mellan dessa regler

behandlas i avsnitt 3.4.

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 171

Genom reglering kan man styra utvecklingen av marknaden i olika avseenden. En fråga som bör besvaras är om betalningsförmedling och andra betaltjänster bör få tillhandahållas av endast vissa institut, exempelvis banker. Som ut- vecklas närmare i avsnitt 4.5.l finns det enligt min mening inte skäl att förbehålla vissa institut ensamrätten att bedriva betalningsförmedling eller att tillhandahålla andra betaltjänster. Betaltjänsterna bör sålunda inte styras över till den organiserade finansiella marknaden.

Behovet av en reglering av betaltjänster bör tillgodoses genom en kombination av näringsrättsliga och civilrättsliga regler. Näringsrättsliga regler, t.ex. regler om auktorisation, tillsyn och krav på betalningsberedskap, skulle kunna in- föras i den befintliga finansiella lagstiftningen, såsom i bankrörelselagen och i kreditmarknadsbolagslagen. I sådant fall skulle reglerna emellertid träffa endast banker och andra finansiella institut. Företag som tillhandahåller be- taltjänster eller på annat sätt deltar vid utförandet av en betaltjänst och som inte omfattas av den finansiella lagstiftningen skulle inte träffas av reglerna. Detta förhållande talar för att näringsrättsliga regler bör smilas i ett särskilt regelverk. En annan aspekt är att behovet av reglering är motiverad utifrån själva verksamheten och inte utifrån de enskilda företagen och instituten. Civilrättsliga regler om betaltjänster är avsedda att reglera avtalsförhållandet mellan användarna av en betaltjänst och dem som tillhandahåller betaltjänsten. Ett gemensamt regelverk bör bidra till att lagstiftningen blir överskådlig för de olika aktörer som berörs av den. Därmed ökar också förutsättningarna att bedöma samspelet mellan reglerna. Övervägande skäl talar enligt min mening således för att samla all reglering rörande betaltjänster i en gemensam lag. Denna lag bör benämnas lagen om betaltjänster.

3.4 Förhållandet mellan näringsrätt och civilrätt

Vid granskningen av betaltjänstmarknaden kommer ett flertal olika skyddsin- tressen i blickfånget. Det kan röra sig om allt från övergripande samhälleliga stabilitetshänsyn och skydd för det saudade betalningsväsendet till upprätthållande av en fri konkurrens och ett tillfredsställande konsumentskydd. Detta gäller såväl i fråga om avgifter och andra kostnader som behandlingen av reklamationer och ansvarsfrågor vid felaktiga debiteringar. En del av dessa frågor hänger samman med varandra, så att t.ex. ett stabilt betalningsväsende i sig kan utgöra en god utgångspunkt för ett gott konsumentskydd. Genom att

172 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

eftersträva ett av målen kan man således komma en bit på väg även i andra hänseenden. Detta innebär också att en åtgärd på ett område kan förstärkas av sanktioner, inte bara inom det området utan också av sanktioner inom an— gränsande områden. Denna samverkan mellan olika former av samhällsåt— gärder kan illustreras av svårigheten att med anspråk på någon större exakthet utreda huruvida en viss regel utgör en näringsrättslig eller en civilrättslig

regel.

Å ena sidan kan det vara en fördel att försöka att renodla ett regelverk, så att det klart framgår till vilken kategori bestämmelserna hör. En sådan renodling kan åtminstone ha vissa pedagogiska poänger och underlätta tolkningen av bestämmelsernas verkningar för olika situationer. Detta behöver å andra sidan inte föras så långt att man därför skulle underlåta att utnyttja flera till buds stående medel för att uppnå ett samlat resultat.

Norska Banklagskommissionen har ägnat denna fråga särskild uppmärksamhet (NOU l994:19 s.38-39). Där hänvisas bl.a. till följande avsnitt ur en förstudie till kommissionens uppdrag.

"När det gjelder reaksjoner på avvik fra de regler som vil bli foreslått, bör det vurderes bruk av sivilrettslige sanksjoner, og ikke bare bruk av offentligrettslige rettsfölger, i det ökonomiske fölger knyttet til det enkelte avtaleforhold ofte vil ha sterkere virkning enn trussel om administrative tiltak eller straf

I det vidare framhålls också det olyckliga i att dra någon skarp gräns mellan "en privatrettslig regulering og offentligrettslige regler till vem for finansin- stitusjonenes kunder".

Som ovan nämnts kan behovet av reglering tillgodoses på olika sätt, antingen genom näringsrättslig eller genom civilrättslig reglering eller genom en kombination därav. Behovet av en näringsrättslig regel kan naturligtvis er- sättas eller kompletteras med en civilrättslig bestämmelse eller vice versa. Ut— redningen har av främst tydlighetsskäl valt att göra en uppdelning mellan näringsrättsliga och civilrättsliga regler. Näringsrättsliga frågor behandlas i kapitel 4 medan civilrättsliga frågor behandlas i kapitel 5.

i l

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

3.5 Tillämpningsområdet för en lag om betal—

tjänster

Mitt förslag: En lag om betaltjänster skall gälla för betalningsförmedling och för andra transaktioner som utförs med hjälp av kontokort, personlig kod eller annat legitimationsmedel som hör till kontot.

De näringsrättsliga reglerna skall gälla för alla företag som utför väsentliga uppgifter i ett betalsystem i vilken ingår verksamheter som drivs i Sverige.

De civilrättsliga reglerna skall gälla för både konsumentavtal och andra avtal. Dessa regler skall vara tvingande till förmån för konsumenter men i övrigt dispositiva. Reglerna skall gälla för avtal som ingås i Sverige, även om ett avtalat uppdrag initieras utomlands eller avser betalning till ett annat land.

3.5.1 Allmänna synpunkter

Redan har i detta betänkande olika betaltjänster pekats ut och beskrivits, som om dessa tjänster vore väl definierade i förhållande till andra finansiella tjänster. Det finns emellertid skäl att närmare överväga vad som mera precist utmärker just betaltjänster och vad som bör krävas för att en tjänst skall om- fattas av detta begrepp.

Tillämpningsområdet för en lag om betaltjänster kan anges på flera olika sätt. Avgränsningen kan tänkas ske efter verksamhetens juridiska innebörd (betalningen), de avtalsrättsliga förutsättningarna för att tjänsten skall kunna utföras (t.ex. ett tillgodohavande hos den som utför tjänsten) eller efter den teknik som används för att initiera och utföra tjänsten (olika slags plastkort, telefonterminaler, postbefordrade blanketter, etc.).

Betaltjänsten utgår från ett slags kontohållning i form av antingen ett mellan parterna gällande självständigt kontoavtal eller ett för kortare eller längre tid gällande avräkningsförfarande på ett konto särskilt avsett för betaltjänsten. I princip förutsätter varje mottagande av medel för någon annans räkning att det förs ett konto som utvisar parternas ställning gentemot varandra. I all närings— verksamhet av större omfattning förs sådana konton i mer eller mindre automatiserad form. Kontoföringen återger också i stort hur betaltjänstupp- dragen fortgår. Själva kontoföringen utgör den omständighet som tydligast

173

174 Behovet av och syftet med reglering

manifesterar de ekonomiska förhållandena mellan parterna. Mot detta resonemang kan anföras att den som ingår avtal med kunden om själva be— taltjänsten inte med logisk nödvändighet behöver vara densamme som kontohållaren, även om det i praktiken oftast förhåller sig på det sättet.

Det typiska för betaltjänsten är att den går ut på att flytta pengar, dvs. genomföra en betalning. Betalningen kan utgöra köparens prestation i ett köpeavtal, långivarens utbetalning eller låntagarens återbetalning av lånesum— man, givarens utbetalning av ett gåvobelopp, osv. Betaltjänsten syftar till att utgöra en slags transporttjänst. Den skiljer sig således från det egentliga kontoavtalet, där det primära är att parterna upprättar ett fordringsförhållande sins emellan, låt vara att kontoinnehavaren oftast har en ensidig rätt att avbryta eller förändra fordringsförhållandet genom uttag eller insättningar. Det huvud- sakliga syftet med kontoavtalet såsom tjänst är närmast att tillhandahålla en placeringsmöjlighet. Dessa båda tjänster kan sedan kombineras så att transporten sker från placeringsutrymmet, dvs. kontot.

Kontoförhållandet

Den typiska betaltjänsten innefattar betalningar som genomförs vid en av- räkning mellan konton. Ett särdrag som ger anledning att särbehandla dessa betalningar i förhållande till rena kontantbetalningar utgörs emellertid just av det tekniska förfarandet, eller snarare av de konsekvenser som tekniken med— för för betalningssituationen. Tekniken innebär nämligen ett anonymiserat för- farande för hela betalningsförloppet. Tekniken i sig medför också nya risker för oförutsedda händelser eller oegentligheter. Naturligtvis kan tekniken också, rätt utnyttjad, reducera många av de risker som skulle ha förelegat

tekniken förutan. Betalningsförmedling

Den typiska betaltjänsten innefattar också betalningar som genomförs under förmedling, vilket innebär att betalningsbeloppet förs från betalaren via en förmedlande part till betalningsmottagaren. Sett som självständig affärsverk— samhet är det givetvis också den förmedlande parten som svarar för den stora delen av betalningarna till eller från konton. Med betalningsförmedling torde man i allmänhet åsyfta att den betalande parten ger den förmedlande parten i uppdrag att med medel som betalaren har innestående hos förmedlaren eller

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

som betalaren lämnar tillsammans med uppdraget genomföra en betalning till mottagaren. Det kan då diskuteras huruvida en transaktion som initieras hos mottagaren (t.ex. ett säljföretag) med hjälp av ett kontokort bör betraktas som en betalningsförmedling. Här tillkommer frågan hur man skall se på kredit— och betalkortstransaktioner. Vidare förekommer mer eller mindre rena två- partsförhållanden. Här kan nämnas sådana utbetalningar från bankkonto som sker via uttagsautomater och korttransaktioner som sker inom ett näringsföretag eller inom en näringsföretagskoncern. (Mer om dessa begrepp i avsnitt 4.5.5.)

Det kan som synes vara svårt att få till stånd en ändamålsenlig indelning av de grundläggande begreppen som också är logiskt konsekvent. Man bör emeller- tid kunna sträva efter en grov indelning som i huvudsak anger vad man avser att gripa om. Därefter får man göra de tillägg och inskränkningar som behövs för ändamålet. Det torde vara ofrånkomligt att bestämningarna av tillämp- ningsområdet i fråga om typer av betalningar inte blir helt konsekvent. Det har visat sig svårt att undvika att vissa betalningar faller in under mer än en beskrivning eller att beskrivningarna följer olika grunder. Om man vill und— vika sådan inkongruens är i stället risken att reglerna blir mycket omfattande eller att reglerna kommer att omfatta mer eller mindre än vad man avsett. Dessa frågor behandlas närmare i avsnitt 3.5 .5.

Det kan ställas olika krav på tillämpningsområdet ur näringsrättsligt respektive civilrättsligt perspektiv. Dessa krav bör givetvis uppfyllas så långt det är möjligt. Som gemensam ingrediens bör dock kunna ingå de tjänster som i detta sammanhang omfattas av begreppet betaltjänster. Som framgår av författ- ningsförslaget har syftet varit att i lagens inledning ange ett generellt tillämpningsornräde, inriktat på tjänsten som sådan.

3 . 5.2 Tillämpningsområdet ur näringsrättsligt perspektiv

Tillämpligheten av näringsrättsliga regler för betaltjänster kan diskuteras från flera olika utgångspunkter. En sådan är för vilka betalningssätt och vilka aktörer reglerna skall gälla. En annan är i vilken omfattning bestämmelserna skall träffa gränsöverskridande betalningar och utländska aktörers verksamhet i Sverige. I de följande avsnitten kommer dessa frågor att behandlas ut— förligare. Här skall emellertid nämnas några synpunkter som särskilt bör beaktas för att tillgodose behovet av näringsrättslig reglering.

175

176 Behovet av och syftet med reglering

Som tidigare framgått saknas i Sverige näringsrättslig lagstiftning som direkt tar sikte på betalningsförmedling eller andra betaltjänster. Dessa tjänster berörs dock i olika avseenden av lagstiftningen på det finansiella området. Detta gäller både för stora betalningar (large—value payments) och massbe— talningar (retail payments). Något förenklat kan de stora betalningarna be— skrivas som interbankbetalningar eller som betalningar med anknytning till valuta- och värdepappershandel, medan massbetalningarna kan beskrivas som betalningar från och till hushåll eller icke-finansiella företag. Massbetalningar sker i väsentlig omfattning genom olika girotjänster. Det är dock svårt att dra någon skarp skiljelinje mellan dessa kategorier av betalningar, eftersom en stor betalning från början kan härröra från en massbetalning. Man kan inte heller använda betalningens storlek som något avgörande kriterium för om det

är fråga om en i denna mening stor betalning eller en massbetalning.

Vad gäller det samhälleliga skyddsintresset är skillnaderna väsentliga mellan stora betalningar och massbetahringar. Dessa skillnader är naturliga att beakta vid utformningen av näringsrättsliga regler för betalningsväsendet. Av skäl som framgått i inledningen har jag valt att inrikta arbetet på betalningar som görs av såväl företag som hushåll dvs. på massbetalningar. Även bland mass- betalningarna kan man se skillnader som grundar sig på samma resonemang som beträffande gränsen mot de stora betalningarna. En väsentlig sådan skillnad är huruvida den som hanterar betalningsuppdraget intar positionen av s.k. intermediär på marknaden eller inte. Detta behöver emellertid inte innebära att näringsrättsliga regler enbart skulle vara påkallade för intermedi-

ärerna. 3.5. 3 Tillämpningsområdet ur civilrättsligt perspektiv

Frågan om vilka situationer som skall inkluderas i de civilrättsliga bestämmel— serna kan diskuteras ur flera olika aspekter. Det kan gälla t.ex. vilka slags betalningssätt och vilka avtalsparter som skall omfattas, om det skall avse endast nationell användning av betaltjänster eller vilka frågor i ett be- taltjänstavtal som skall regleras.

Civilrättslig lagstiftning som verkar direkt mellan parterna i ett betaltjänst- avtal saknas i stort sett i Sverige. De betaltjänster som tillhandahålls av de traditionella finansiella aktörerna, främst bankerna och kreditmarknads- bolagen, kan ofta vara svåra att skilja från den övriga verksamhet som dessa

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

företag riktar mot sina kunder. Det är därför inte alltid helt enkelt att dra en skarp gräns mellan olika avtal som en kund har med sin bank. Redan dessa omständigheter leder till att det kan förefalla naturligt med en sammanhållen lagstiftning för samtliga finansiella tjänster, ungefär så som den norska Banklagskommissionen föreslagit för Norges del (se avsnitt 3.2.1). Mitt uppdrag är emellertid inte så vidsträckt. Dessutom finns i Sverige en relativt stor marknad för betaltjänstföretag utanför det finansiella systemet. Det bör därför vara möjligt att i detta första skede begränsa lagstiftningsåtgärderna till vad som krävs för just betaltjänsternas del. '

3 . 5 .4 Aktörerna/parterna

Servicebyråer och mellanaktörer

Utmärkande för flertalet betaltjänster och särskilt för betalningsförmedling är att flera olika aktörer deltar i utförandet. Det är naturligt att regler om till- ståndsplikt och tillsyn i första hand gäller för de aktörer som har ett direkt avtalsförhållande med kunden. Man måste emellertid också ta ställning till hur man skall kunna upprätthålla tillsynen över verksamhet som utförs av andra företag, antingeni egenskap av underentreprenör (ofta kallade servicebyråer) eller som ett senare led i betalningskedjan.

Som exempel på aktörer som normalt sett inte har en direkt avtalsrelation med kunden kan nämnas de som utför girobetalningar. Det gäller bankgiro- betalningar där betalarens bank, BGC och mottagarens bank ingår i transak- tionskedjan. Av dessa tre är BGC speciellt, såtillvida att detta företag inte för egen del hanterar likvider. Ett annat exempel är olika korttjänster där flera aktörer kan ingå som mellanled. Exempel på sådana aktörer är Kortbetalning Servo AB, Auriga AB och Centralen för Elektroniska Korttransaktioner (CEK AB). Dessa aktörer, vilka kan kallas mellanaktörer, tillhandahåller inte tjänsten direkt gentemot kunden. Mellanaktörerna har i stället en avtalsrelation med den som ingått avtalet med kunden, den betaltjänstansvarige.

Frågan är om mellanaktörerna bör träffas av näringsrättsliga regler. För att allmänhetens förtroende för betaltjänstema skall upprätthållas är det av vikt att det finns tillförlitliga system, rutiner och funktioner i hela betaltjänstkedjan. I den mån man finner det vara värt att ställa en del av betalsystemet under tillsyn bör man också se till att denna kontroll inte försvagas av att väsentliga

177

178 Behovet av och syftet med reglering

funktioner utförs av andra företag än de som står under tillsyn. Detta kan ske på så sätt att tillsynen över det huvudansvariga företaget "smittar av sig" i avtal varigenom detta företag lägger ut delar av sin verksamhet på andra. An- märkningar mot verksamheten i den del som bedrivs av entreprenören får då formellt sett riktas mot det huvudansvariga företaget och den yttersta kon— sekvensen av att rättelse inte vidtas blir att avtalet med entreprenören måste sägas upp. Denna form av insyn, snarare än tillsyn, kan sägas vara en be- skrivning av hur förhållandet hittills varit mellan Finansinspektionen och BGC. Finansinspektionen har formellt sett inte haft att utöva tillsyn gentemot BGC som företag. Man har inte heller haft några formella befogenheter gentemot BGC. Däremot har det uppfattats som naturligt för båda parter att inspektionens tillsyn gentemot bankerna även innefattar kontakter med BGC. Därvid har BGC:s ägarsamband med bankerna haft betydelse.

Som tidigare framgått är BGC inte den enda aktören som tar en väsentlig befattning med finansiella transaktioner utan att själv formellt stå under tillsyn. Det går inte heller att med säkerhet veta hur marknaden kommer att se ut i framtiden, vilka kontokortsfunktioner som kommer att ligga kvar hos de kortutgivande företagen och i vad mån en " giroliknande" verksamhet kan komma att bedrivas av företag (utländska eller svenska) som är fristående i förhållande till kreditinstituten. Starka skäl talar därför för att man bör formalisera möjligheten till tillsyn över väsentliga underentreprenörer och mellanled.

Fördelarna med att ställa underentreprenörer och mellanled formellt under tillsyn är att man uppnår en väsentligt större effektivitet i tillsynen. Risken för oklarheter i förhållandet mellan tillsynsmyndigheten och en mellanaktör blir mindre. Inte minst när en mellanaktör anlitas av flera betaltjänstföretag torde det förenkla arbetet om hela verksamheten hos mellanaktören står under tillsyn jämfört med en insyn grundad på verksamheten i olika betaltjänstföretag, varav en del kanske inte själva står under tillsyn.

Nackdelarna med tillsyn över mellanaktörer skulle möjligen kunna bestå i svårigheten att precisera vilka ytterligare företag som därmed skulle hänföras till tillsynsområdet. Man bör kunna ställa högre krav på graden av förutsebarhet hos regler som innebär att ett företag ställs under tillsyn, än om reglerna endast medför en möjlighet till insyn i begränsade delar av dess verksamhet utan särskilda befogenheter mot företaget.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

179

Behovet av och syftet med reglering

Utgångspunkten bör vara att tillämpningsområdet för de näringsrättsliga reg— lerna bör omfatta samtliga aktörer i betaltjänstkedjan. Hur detta närmare skall utformas och vad detta medför i fråga om tillståndsplikten kommer att be— handlas vidare i det näringsrättsliga huvudavsnittet, särskilt i avsnitt 4.5.2.

I princip bör, som uttalats i avsnitt 3.5.3, de civilrättsliga reglerna begränsas till avtalsparterna. I senare års konsumenträtt förekommer regler som ger möjlighet för ena parten i ett avtalsförhållande att kräva ansvar på grund av avtalet även av annan än motparten. Sålunda stadgas i 46 & konsument— köplagen (l990:932) en möjlighet för köparen att rikta vissa anspråk gentemot en näringsidkare i ett tidigare säljled. Denna möjlighet avser emellertid det fallet att den egentliga motparten är på obestånd, har upphört med sin näringsverksamhet eller inte kan nås. Något motsvarande behov av att kunna rikta anspråk mot andra än motparten bör inte förekomma när det gäller betaltjänster. Andra företag än de som är avtalsparter bör således inte träffas av de civilrättsliga reglerna.

Konsumenter, näringsidkare eller bådadera?

Det föreligger inte behov av att i näringsrättsligt hänseende göra skillnad mellan vem som är kund i ett betaltjänstavtal, en konsument eller en näringsid— kare. För denna fråga är det snarare av intresse hur betalsystemet förhåller sig till övriga delar av den finansiella marknaden, om verksamheten bedrivs isolerat från kreditinstitutens verksamhet, om den som tillhandahåller be- taltjänsten intar en förmedlande roll, etc. Dessa frågor behandlas närmare i den näringsrättsliga delen (kapitel 4).

När det talats om behovet av civilrättslig reglering för betaltjänster har fokuseringen ofta skett på konsumentens ställning gentemot betalnings- förmedlaren eller det kontoförande institutet. Det finns emellertid skäl som talar för att inte begränsa en civilrättslig reglering till att avse enbart kon- sumentavtalen.

I EG:s rekommendation från 1987 talas om "konsument" (eng. consumer). Därmed avses enligt definitionen i rekommendationen "kontohavare" (i den engelska versionen av originaltexten används "cardholder"). Med begreppet avses här alltså inte detsamma som det konsumentbegrepp som förekommer i svensk lagstiftning. Rekommendationen från 1988, som ovan omnänmts som

180 Behovet av och syftet med reglering

den konsumenträttsligt mest konkreta av de tre rekommendationerna på området, gäller enligt rubriken "särskilt förhållandet mellan kontohavare och kortutgivare". I preambeln till denna rekommendation talas om behovet av konsumentskydd på ett sätt som antyder att det skulle vara fråga om en motsvarighet till det konsumentbegrepp som används i svensk rätt. Generellt gäller emellertid för EG-dokumenten på området att de utformats till skydd för kunder i allmänhet, om än avseende massbetalningar. Endast när det gäller banktjänster i hemmet (eg. "elektronisk betalning... utan att använda ett kort") nämns uttryckligen att det är fråga om när "privatpersoner" (eng. member of the public) utnyttjar tjänsten. Som jämförelse kan nämnas att det i EG— direktivet från 1986 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om konsumentkrediter (87/102/EEG) talas om konsument som "en fysisk person som uppträder med avsikter som kan anses ligga utanför hans näringsverksamhet eller yrkesområde ".

Även tillärnpningsområdena för den danska lagen och det norska lagförslaget omfattar annat än rena konsumentförhållanden. Det norska lagförslaget är ut— format så att det gäller generellt för de olika tjänsterna och att reglerna i huvudsak är dispositiva utanför konsumentförhållanden. För konsumentavtal är reglerna i stället tvingande till konsumentens förmån. Den danska lagens civilrättsliga bestämmelser gäller inte för avtalsförhållanden inom vilka ett betalsystem med enbart kodanvändning endast utnyttjas i näringsverksamhet. Omvänt uttryckt gäller bestämmelserna vid avtal för privatbruk, vilket alltså i stort sett överensstännner med EU:s behandling av dessa tjänster.

Vissa tjänster inom betaltjänstområdet kan vara specialutformade för närings— idkare. Inte minst gäller detta för renodlad betalningsförmedling, som kan utformas särskilt för löneutbetalningar för att passa ett visst bokföringssystem eller på annat sätt med skräddarsydda lösningar. När det gäller mindre företag och när det handlar om kontokortsbetalningar kan skillnaderna i utformningen mellan tjänster för konsumenter och för näringsidkare vara avsevärt mindre. Aktörerna på en betaltjänstmarknad kan också sägas inta en mera överordnad ställning även i förhållande till relativt stora näringsidkare. Dels är tjänsterna i huvudsak generellt utformade och utförs till största delen anonymt i förhållande till kunden, dels har verksamheten i varje fall hittills mestadels byggt på att ett stort antal likadana tjänster utförs av ett stort betaltjänstföretag. Det kan därför på betaltjänstområdet, till skillnad från många andra affärsom- råden, vara lika motiverat med ett "kundskydd" som med ett traditionellt

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

konsumentskydd. Dessutom har samhället, vid sidan av det s.k. stabilitetsin- tresset, också ett visst intresse av att betalningsvägarna åtnjuter ett förtroende bland allmänheten. Det finns därför ett allmänt intresse av att aktörernas behandling av kunderna präglas av ett visst mått av enhetlighet och förutsebar- het inför avbrott, förseningar eller andra avvikelser från den normala verk- samheten.

De civilrättsliga bestämmelserna bör därför gälla oavsett om det är fråga om ett konsumentavtal eller ej. Om kunden är en näringsidkare bör dock möjlig— heter finnas för parterna att avtala om annat än vad som följer av lagen. Detta är också nödvändigt för att inte möjligheten att specialutforma tjänsterna för olika företags behov skall bli alltför snäv.

3 . 5 . 5 Betalningssätt

Avgränsningen i såväl den danska lagen som det norska lagförslaget samt i 1988 års EG—rekommendation utgår från en konkret beskrivning av vilka betalningssituationer, eller betalningsinstrument, som omfattas av reglerna. EG-rekommendationen avser sålunda dels alla korttransaktioner (elektroniska och icke-elektroniska betalningar samt sedeluttag och depositioner av kontanter vid elektroniska automater), dels elektroniska betalningar utan kort som utförs av privatpersoner (däribland s.k. home banking). Den danska lagen tar sikte på samma situationer, om än något annorlunda uttryckt. Där anses home banking-transaktionerna kännetecknas av att man använder en kod eller liknande som legitimationsmedel. Det norska lagförslaget avser i den del som rör betalningsuppdrag avtal med finansinstitution om användning av m- skuddskonto" för betalningstjänst. Med betalningstjänst avses uppdrag om uttag eller överföring av betalningsmedel genom ett betalsystem, kontokorts— system eller liknande. Av dessa regler är, som synes, de norska de mest vittomfattande, genom att de inte tar någon särskild hänsyn till på vilket sätt en transaktion initieras. Detta får ses mot bakgrund av att det norska lagförslaget avses gripa om i stort sett samtliga de tjänster som tillhandahålls av de finansiella institutionerna. Det har därför saknats anledning att i tillämpningsområdet skilja på om initieringen sker elektroniskt eller ej, och i vad mån den sker genom användning av kontokort, kod eller andra instrument.

Det mest vittomfattande regelverket i detta avseende är dock UNCITRAL:s modellag. Där anges endast att det skall vara fråga om en betalningsför-

181

182 Behovet av och syftet med reglering

medling (eng. credit transfer), varmed avses en serie åtgärder i syfte att på grund av avsändarens ovillkorliga betalorder till en bank ställa medel till mottagarens förfogande. Modellagen är dock avsedd endast för betalrtngar över nationsgränserna. Skulle den få genomslag i nationell lagstiftning. och därmed avse inte bara internationella utan också nationella betalningar, skulle detta betyda att man fick en lagstiftning för betaltjänster som vore minst lika ingripande som det norska förslaget. En sådan lagstiftning skulle komma att omfatta samtliga betalningar som allmänheten låter bankerna utföra.

Ett regelverk så som modellagen är utformad avser således alla slags be— talningsförmedlingar. Samtidigt som detta innefattar ett vidsträckt område av olika betahringssituationer utgör det också en begränsning. Med betalningsför— medling torde normalt avses att en tredje part svarar för överföringen av betalningsmedel från gäldenär till borgenär. En del betalningssituationer som inte kan sägas innefatta en typisk förmedling, eller ens någon förmedling över huvud taget, kommer då inte att omfattas av en sådan reglering. Således skulle vad som kan kallas för slutna betalsystem knappast träffas. Ett företag som bedriver handel med varor eller tjänster och som upprättar ett betalsystem för sina kunder i syfte att det skall användas vid försäljningen från denna rörelse kan inte sägas förmedla betalningar. Här är det i stället fråga om mer eller mindre renodlade tvåpartsförhållanden. Ur konsumenträttsligt perspektiv skil— jer sig dessa system dock inte nämnvärt från de öppna systemen. Här kan uppstå samma tvistefrågor som i de öppna systemen, t.ex. med omstridda transaktioner och ränteberäkningar eller obehöriga utnyttjanden. Även be- talsystem utan någon egentlig förmedlande part bör därför omfattas av de civilrättsliga reglerna för betaltjänster.

Reglerna bör således utformas så att de träffar dels sådana betalningar som förmedlas av finansiella institut på uppdrag av betalaren, dels sådana be- talningar som sker med kontokort eller motsvarande inom handeln. Dessutom bör inkluderas användning av uttagsmöjligheter från de finansiella instituten, om uttagen sker med användning av liknande teknik som vid kortbetalningar— na. Denna teknik möjliggör en anonym kontakt mellan kund och bank, och skiljer sig därmed från normala uttag eller transaktioner över disk. Ett avtal som ger möjlighet till användning av uttagskort i bankautomater har stora likheter med andra kortavtal i fråga om de tvister och frågeställningar som avtalet kan ge upphov till. Därtill kommer att en uttagsfunktion ofta är

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering

kombinerad med en möjlighet att använda kortet vid betalningar av köp. Sådana avtal bör därför behandlas tillsammans med kontokortsfrågor i övrigt.

Förbetalda kort som begrepp

De förbetalda korten är en relativt ny företeelse på den svenska marknaden. Kortens funktion har beskrivits i avsnitt 2.11.7. De förbetalda korten svarar än så länge för en begränsad del av betalningstrafiken. Det kan emellertid antas att de kommer att få en ökad användning inom den närmaste framtiden. Dessa kort företer i flera avseenden likheter med de traditionella kontokorten. De skiljer sig emellertid också åt i fråga om väsentliga funktioner.

Man har i tidigare sammanhang knappast haft anledning att närmare penetrera vad som egentligen är de avgörande kriterierna för att ett kort skall betraktas som "förbetalt". Här finns det emellertid skäl att finna en åtminstone för detta sammanhang användbar definition. En väsentlig fråga är därvid om ett för- betalt kort under vissa omständigheter kan betraktas som ett kontokort. I så fall skulle redan dessa omständigheter innebära att utgivningen av förbetalda kort kom att omfattas av samma regler som andra betaltjänster. Innan man går närmare in på en sådan definition bör man notera att begrepp som debetkort, lq'editkort och betalkort egentligen inte är beteckningar för kortet som sådant utan för de funktioner som kortet är anpassat för. Ett kontokort kan således vara både debetkort och kreditkort samtidigt, eller snarare ett kontokort med debet- och kreditfunktion.

De förbetalda korten på den svenska marknaden har hittills varit avsedda för betalningar av små belopp, i princip som ersättning för mynt. Rent tekniskt föreligger dock inget hinder mot att förbetalda kort också skulle kunna utformas som ersättning för dagens kontokort, dvs. för betalning av större belopp. Det finns skäl att ta i beräkning att utvecklingen av de förbetalda korten kommer att gå mot alltmer generella kortsystem. En naturlig utveckling är också att korten kommer att utvecklas från engångskort till uppladdnings- bara kort. Med de uppladdningsbara korten skulle det finnas olika möjligheter, dels att få kortet uppladdat genom kontant betalning eller genom betalning med ett vanligt kontokort över disk, dels att ladda upp kortet direkt mot ett konto på samrm sätt som ett kontantuttag vid en bankautomat.

183

184 Behovet av och syftet med reglering

De enklare formerna av förbetalda kort som hittills förekommit i Sverige kan beskrivas så att kunden köper ett engångskort mot kontant betalning. Kortet kan användas i olika etapper, i t.ex. telefonautomater, intill dess att kortets "värde" förbrukats helt. I dessa fall sker alltså en inbetalning till en gemensam kassa hos kortutgivaren. Efter inbetalningen finns ingen möjlighet att genom någon kontoföring hos kortutgivaren ta reda på hur mycket var och en av kunderna betalat in. Givetvis kan man då inte heller ta reda på hur mycket av det ursprungliga beloppet som kvarstår outnyttjat. Kundens fordran manifeste- ras endast genom den kvarvarande laddningen på kortet. Ett sådant kort kan inte betraktas som ett kontokort, eftersom det för sin användning inte är anknutet till ett individualiserat kundkonto. Om det förbetalda kortet i stället går att ladda upp mot t.ex. ett bankkonto genom en bankautomat, kan kortet möjligen betraktas som ett kontokort. Ett sådant förfarande kan emellertid utformas antingen så att det i reell mening sker ett uttag av pengar, dvs. att beloppet slutgiltigt dras från kundens kontobehållning, och att beloppet an— vänds för inbetalning för uppladdningen av det förbetalda värdet, eller så att beloppet reserveras på kontot men får stå kvar där tills något säljställe inför banken gör anspråk på beloppet.

Det är endast i det förra fallet som det kan anses ha skett en egentlig förbe- talning av kortets laddningsvärde. För att det i fråga om en betaltjänstlag skall finnas anledning att överväga en särbehandling av förbetalda kort såsom kategori bör det således krävas att det belopp som kan tas i anspråk vid inlösen inte finns på ett individualiserat konto. I det senare av ovannänmda fall är det nämligen snarast fråga om ett kontokortsförfarande i omvänd ordning. Auktorisationen4 för beloppet sker i förväg, en obestämd tid innan inköpet hos säljföretaget. Informationen om auktorisationen kan då lagras på kortet, och kan förändras efter hand som kortet används, i stället för att säljstället skall

behöva vara uppkopplat on—line med kortutgivaren.

Med auktorisation menas att kortutgivaren lämnar en utfästelse till säljstället att lösa in transaktionen intill det angivna beloppet. Härigenom slipper säljföretaget den kreditrisk som det kan innebära att inlösen av transaktionen sker med viss fördröjning; kontobehållningen kan under mellantiden ha använts av kontohavaren för andra ändamål. A. innebär att ett belopp motsvarande transaktionsbeloppet under en begränsad tid reserveras för den specifika transaktionen, dvs. görs oåtkomlig för andra dispositioner. Beloppet får emellertid stå kvar på kontot. A. sker nomralt sett on-line i omedelbart samband med transaktionen på säljstället men kan också ske per telefon. A. innebär inga eftergifter i fråga om säljföretagets skyldigheter när det gäller legitimationskontroll o.d.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

Förbetalda kort i betaltjänstlagen?

Det kan vara svårt att bedöma om förbetalda kort kan komma att användas för större transaktioner i framtiden. Likaså kan det vara svårt att bedöma om korten kommer att kunna användas i kombinationer med andra ändamål än enbart betalning (t.ex. som ett "elektroniskt ID-kort"). Man kan dock kon- statera att det i olika projekt inom Sverige och utomlands finns tankar på sådana mera utvecklade kortsystem. Tekniken torde redan på dagens nivå tillåta de mest skiftande tillämpningar av IC—korten. Därmed ligger också möjligheterna öppna för ett i det närmaste obegränsat antal varianter på temat förbetalda kort. Vilka varianter som kommer att få en betydelsefull position på marknaden tycks än så länge alltför tidigt att avgöra.

För att förbetalda kort avsedda för små transaktioner skall kunna vara en lönsam hantering, ställs det särskilt höga krav på att hanteringen är rationell. Det torde t.ex. vara svårt att få ett sådant system rationellt med individualise- rade betalningar som ger möjlighet att spåra en specifik transaktion till en viss kortinnehavare eller ett visst konto. Om man å andra sidan skall låta dessa system arbeta med anonyma betalningar, får detta konsekvenser för de civil- rättsliga ansvarsreglerna som finns i förslaget till betaltjänstlag. Med hänsyn till den fortsatta utvecklingen som kan förväntas under de närmaste åren jämte osäkerheten om vad som slutligen kommer att etablera sig på marknaden, bör man än så länge avvakta med en civilrättslig reglering av de förbetalda korten.

Däremot bör man utöva samma tillsyn över verksamheten på detta område som för övriga betaltjänster. Det är också angeläget att tillsynsmyndigheterna så tidigt som möjligt kan bevaka och påverka utvecklingen. De näringsrättsliga reglerna ger också ett tillräckligt stort utrymme för en successiv anpassning av tillsynen för olika slags betalsystem. I fråga om andra regler än de rent civilrättsliga, vilka återfinns i 2 kap. i lagförslaget, bör man således inte göra någon skillnad på system för förbetalda kort och andra betaltjänster.

Särskilt om checkar

Så som beskrivningen av begreppet betaltjänst utformats enligt det föregående utgör en banks tillhandahållande av checkar en betaltjänst. Checken utgör ett sätt för utställaren att beordra sin bank att till checkinnehavaren utbetala an— givet belopp från kontoinnehavarens behållning hos banken. Checkhanteringen

185

Behovet av och syftet med reglering

186 Behovet av och syftet med reglering

utgör därför en betalningsförmedling som utförs med hjälp av checken som anvisning. Samtidigt omges checken, som beskrivits i avsnitt 2.10.1, av tämligen utförliga regler i checklagen (1932: 131). Frågan är om checklagen kan innebära någon regelkollision med en föreslagen lag om betaltjänster.

Avtalet utgörs av ett checkkontoavtal, varigenom banken åtar sig att lösa in checkar mot behållning eller kreditutrymme på checkkontot. När det gäller informationen inför ett kontoavtal och innehållet i ett sådant avtal regleras detta inte alls av checklagen. Däremot innebär lagen vissa begränsningar för avtalsfriheten, t.ex. i fråga om hur checken kan utformas och förutsättningarna för banken att lösa in checkar.

Banken tillhandahåller en betaltjänst som kunden betalar för. Hur skall tjänsten fullgöras för att den skall anses uppfylla vad kunden har rätt att kräva? I kontohavarens intresse ligger att banken skall lösa in checkar som ställts ut av kontohavaren men inte lösa in checkar som på grund av förfalskning utpekar kontohavaren som utställare (eller åtminstone inte debitera hans checkkonto

för beloppet).

För checkar anses, även om detta inte uttryckligen sägs i checklagen, för- falskning utgöra en bestående invändning, dvs. en invändning som aldrig kan läkas genom att den falska checken överlåts till en godtroende person (s.k. negotiabilitet). Om en bank råkat lösa in en förfalskad check, kan således kontohavaren invända mot banken att checken är förfalskad och därigenom förhindra att kontot belastas för beloppet. Detta gäller även om banken gjort vad som varit möjligt i fråga om kontrollåtgärder vid inlösentillfället. 1 de underliggande checkkontoavtalen torde emellertid regelmässigt ingå en klausul om att kontohavaren är ansvarig för sådana belastningar om han varit oaktsam vid hanteringen av checkama eller om han försummat att anmäla en förlust av sina checkblanketter. Någon bestämmelse som reglerar denna situation finns dock inte i checklagen eller i någon annan lag. Någon motsvarighet till be- stämmelsen för kontokorten i 34 & konsumentkreditlagen finns således inte för checkarna. Checklagen stadgar endast att banken, när det rör sig om order— checkar (dvs. flertalet förekommande checkar), är skyldig att kontrollera att det finns en hel och obruten överlåtelsekedja men behöver däremot inte

kontrollera att underskrifterna är äkta.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Behovet av och syftet med reglering 187

En tillämpning av betaltjänstlagens bestämmelser skulle innebära att kon- sumentskyddet höjdes till samma nivå som för andra betaltjänster och att samma riskfördelning mellan betaltjänstansvarig och betaltjänstkund skulle råda för checkar som för andra betalningssätt. Det saknas anledning att just beträffande checkarna göra något undantag i en lag om betaltjänster.

Sammanfattningsvis kan noteras att det i checklagen inte förekommer någon bestämmelse som skulle stå i direkt konflikt med bestämmelserna i den föreslagna betaltjänstlagen. I checklagen finns bestämmelser som påverkar vilka skador som banken respektive kontohavaren kan råka ut för på grund av reglerna om checkansvar m.m. Däremot anger lagen inte hur dessa skador skall regleras mellan parterna i checkkontoavtalet. Som utgångspunkt kan där- för tas att betaltjänstlagen skall gälla för checkar i sannna mån som för andra betalningssätt, att checklagens bestämmelser kan tillämpas utan hänsyn till bestämmelserna i betaltjänstlagen och att tillämpningen av betaltjänstlagens bestämmelser på enskilda checksituationer som regel kan förväntas bli be- roende av innehållet i checklagen. (Situationen kan jämföras med att frågan om ansvaret mellan banken och kunden vid ett fel i utförandet av en betalning blir beroende av vilket ansvar betalningsmottagaren riktar mot kun—

den/betalaren.)

För de näringsrättsliga reglernas vidkommande kan noteras att endast bank får uppträda som trassat, dvs. ingå avtal om checkkonto. Några särskilda över- väganden är därför inte aktuella för företag som endast sysslar med betal- tjänster i form av checkkontoavtal. Särskilt om resecheckar

Så som beskrivningen av begreppet betaltjänst utformats utgör en resecheck som är inlösningsbar hos andra än dem som har ställt ut resechecken en betaltjänst. I sådant fall är resechecken en betalningsanvisning och utgör, på motsvarande sätt som checken, ett sätt för utställaren att beordra någon annan (bank, valutaväxlingskontor, hotell eller annan) att utbetala det belopp som resechecken är utställd på. Resecheckhanteringen utgör därmed en betalnings- förmedling som utförs med hjälp av resechecken som anvisning. Resecheckar har beskrivits utförligare i avsnitt 2.142. Därmed träffas resecheckar av den

föreslagna betaltjänstlagen.

188 Behovet av och syftet med reglering

På motsvarande sätt som gäller för checkar kommer en tillämpning av betaltjänstlagens bestämmelser att innebära att konsumentskyddet höjs till samma nivå som beträffande andra betaltjänster och att det sker samma riskfördelning mellan den som är betaltjänstansvarig och betaltjänstkunden. Det saknas anledning att undanta resecheckar från betaltjänstlagens tillämp— ningsområdet.

Western Unions betaltjänstverksamhet

Western Union Financial Services (Western Union) är ett amerikanskt bolag som bedriver betalningsförmedling genom ett världsomspännande nätverk. Western Unions verksamhet är representerat i Sverige genom att företaget Sweden Tax-free Shopping STS AB (STS) bedriver en agenturverksamhet. Företaget kallas här huvudagent. STS har i sin tur tecknat avtal med ett 50-tal olika företag i Sverige, vilka huvudsakligen utgörs av reseföretag, tobaksaffä- rer och turistbyråer. Dessa företag kallas här för underagenter. Western Unions betaltjänstverksamhet, som beskrivs i avsnitt 2.13, kan närmast ses som ett exempel på hur betaltjänstverksamhet via utländska aktörer kan bedrivas i Sverige. Sådan betaltjänstverksamhet som bedrivs av Western Union kommer att träffas av reglerna i den föreslagna betaltjänstlagen på olika sätt beroende på vilka avtalsförhållanden som råder mellan å ena sidan kunden och å andra sidan de olika företag som deltar i verksamheten.

Western Unions betaltjänstverksamhet tillhandahålls i Sverige i flertalet fall av företag som i övrigt inte bedriver någon finansiell verksamhet. Verk- samheten innebär risker vilka kan jämföras med motsvarande betaltjänstverk- samhet som bedrivs av banker och andra finansiella företag. En tillämpning av betaltjänstlagens bestämmelser skulle, på motsvarande sätt som för övriga betaltjänster, innebära att konsumentskyddet höjs till samma nivå som för andra betaltjänster och att samma riskfördelning mellan betaltjänstansvarig och betaltjänstkund skall råda för checkar som för andra betalningssätt. Starka skäl talar för att Western Unions verksamhet bör omfattas av en lag om betal- tjänster.

För det fall att betaltjänsten tillhandahålls av Western Union och huvudagenten endast uppträder som ombud är Western Union att betrakta som betaltjänstan- svarig. Därmed kommer Western Union att träffas av tillståndskrav enligt 3 kap. 1 & förslaget till betaltjänstlag. I sådant fall kan huvudagenten komma

SOU 1995:69

SOU 1995:69

att betraktas som mellanaktör och träffas av tillståndskrav, dock endast under förutsättning att betaltjänstfunktionen utgör huvudagentens huvudsakliga verksamhet (se 3 kap. 2 & lagförslaget). För det fall att betaltjänsten i stället tillhandahålls av huvudagenten, och denne betraktas som avtalspart, är agenten betaltjänstansvarig och träffas av tillståndsplikt. På motsvarande sätt får den verksamhet som drivs av underagenterna bedömas.

Bedömningen av vilken aktör som skall anses vara tillståndspliktig får göras av tillsynsmyndigheten i varje enskilt fall. Därvid bör man notera att av- talskonstruktionen mellan de olika företagen inte kan vara avgörande för frågan om vem som skall anses tillhandahålla tjänsten gentemot kunden. I stället bör den viktigaste omständigheten vara hur förhållandena framstår för kunden. Även denna del av regleringen är alltså ägnad att främja tydligheten mot kunden.

3 . 5 .6 Nationell avgränsning

Förekomsten av internationella system för betalningar är redan i dag stor. Det internationella inslaget kommer knappast att minska framöver. Den delen av betaltjänstmarknaden som innefattar de stora girosystemen har hittills haft en stark nationell prägel. Funktionen i dessa system har hittills också varit starkt förknippade med tillgången till banksystemet. Om en utländsk aktör fått tillgång till BGC:s tjänster så har den utländska aktören i viss mån berörts av de svenska bankreglerna. Med den fortskridande europeiseringen genom samarbetet i EU samt den tilltagande internationaliseringen över huvud taget på den finansiella marknaden är det svårt att utesluta några möjligheter när det gäller hur giroverksamheten kommer att se ut om några är. Redan den tekniska utvecklingen har medfört att girobetalningarna allt mindre kommer att kunna särskiljas från t.ex. kontokortsbetalningarna.

Man har således anledning att redan nu ta ställning till hur tillsynen skall vara ordnad för internationella systern. Betalsystem är ett begrepp som är svårt att arbeta med som verktyg för att avgränsa en viss verksamhet. Det är näst intill omöjligt att bestämma var ett system slutar och ett annat börjar. I tillsynssam— manhang torde det vara ofrånkomligt att utgå ifrån ett juridiskt rättssubjekt såsom tillsynsobjekt. Frågan är vilken grad av aktivitet som skall föreligga för att den nationella lagstiftningen skall träffa verksamheten. I princip bör varje verksamhet som inte är av tillfällig art falla under den svenska lagstiftningen.

189

Behovet av och syftet med reglering

190 Behovet av och syftet med reglering SOU 1995:69

Så snart det finns någon form av driftställe eller annan aktivitet som är riktad till den svenska allmänheten och som inte är av tillfällig art, bör den svenska betaltjänstlagen gälla. Till detta kommer begränsningen enligt principen om s.k. hernlandsauktorisation. Genom internationella avtal kan Sverige förplikta sig att respektera att ett företag med hemvist i det andra avtalslandet får bedriva viss verksamhet på grund av tillstånd av myndighet i hemlandet. Sådana förpliktelser följer i dag med avtalen inom det europeiska samarbetet.

Således bör den svenska lagen träffa verksamhet som riktas till den svenska allmänheten, vilket följer av den föreslagna bestämmelseni 1 kap. 1 5. För tillsynsbestämmelserna bör undantag göras i överensstämmelse med vad som förekommer i annan finansiell lagstiftning. För de civilrättsliga reglernas del bör tillämpas vad som i allmänhet gäller inom den svenska internationella privaträtten i fråga om val av nationell lag. I princip blir det således här fråga om i vilket land avtalet skall anses ingånget.

En större konformitet mellan olika länders lagstiftning minskar betydelsen av vilket lands lag som tillämpas på avtalet. En sådan utveckling pågår inom EU. För närvarande föreligger ett förslag till direktiv från kommissionen om gränsöverskridande betalningar (se avsnitt 3.2.2). När ett direktiv föreligger kan det finnas anledning att på nytt ta upp frågan om regler i den svenska lagstiftningen för internationella betalningar.

SOU 1995:69

4 Näringsrättsliga frågor

4.1 Allmänna utgångspunkter

För närvarande finns i Sverige, med undantag av växellagen (1932: 130) och checklagen (1932:l31), ingen reglering av betalningsförmedling eller andra betaltjänster. Detsamma gälleri flertalet andra länder. Inom EU har emellertid frågor kring betalningar kommit att diskuteras alltmer under senare år. De aktuella frågeställningarna avser i allt väsentligt civilrättsliga förhållanden kring betalningar.

Aktörer som tillhandahåller betaltjänster driver vanligtvis samtidigt annan därmed sammankopplad verksamhet som är tillståndspliktig (inlåning eller finansieringsverksamhet). Detta medför att samhället indirekt har viss kontroll över flertalet betaltjänster på marknaden. Härtill kommer att Riksbanken enligt 9 kap. 12 & regeringsformen har ålagts att främja ett säkert och effektivt be- talningsväsende. Detta åläggande kommer till uttryck även i riksbankslagen (1988: 1385). För verksamhet som enbart består av betalningsförmedling har dock inte ställts krav på särskilt tillstånd.

Betaltjänsterna kan sägas ingå i samhällets ekonomiska transportnät. Från samhällsekonomisk synpunkt är det därför angeläget att betaltjänster som etableras på marknaden är stabila och effektiva. Även från konsumentskydds- synpunkt är det angeläget att riskerna i systemen minimeras och att därmed fel i hanteringen förhindras. En eventuell kontroll från samhällets sida är motiverad främst i de fall där man kan förutse systemrisker, dvs. risker för att en störning av något slag fortplantar sig mer eller mindre okontrollerat genom systemet och slår ut detsamma för kortare eller längre tid. En kontroll kan motiveras även utifrån konsumenternas behov av ett tillfredsställande skydd. Ett sådant skydd kan ges genom civilrättsliga regler, men även genom kontroll av de tjänster som etableras. Genom kontrollen kan samhället påverka säker- heteni tjänsterna. Begreppet konsumentskydd används i detta sammanhang i en vid bemärkelse och avser skyddet för såväl företag som hushåll.

192

Näringsrättsliga frågor

Tekniken inom elektroniska betalningar gör kontinuerliga framsteg. Nya tekniska lösningar ger möjlighet att ställa högre krav på säkerheten. Samhället i stort har ett berättigat intresse av att upprätthålla den säkerhet som utveck— lingen ger möjlighet till. Marknaden kan, mot bakgrund av det företagsekono- miska effektivitetsintresset, tänkas ha en annan uppfattning. Man måste emellertid betrakta en fungerande marknad som en del av samhällets infrastruktur. Förbättrade tekniska lösningar med ökad säkerhet skall inte hindras av att lagstiftningen ställer krav som motverkar utvecklingen. Den danska kontokortslagen har kritiserats bl.a. för att den bundit upp marknadens möjligheter till utveckling. Utgångspunkten för en näringsrättslig reglering bör således vara att marknadsaktörerna alltjämt skall ha stor handlingsfrihet.

Frågan om reglering av betalningsförmedling och andra betaltjänster bör i första hand bedömas utifrån behovet av att de betaltjänster som etableras på marknaden uppfyller vissa säkerhetskrav. Denna bedömning bör även beakta de problem och risker som finns vid olika typer av betaltjänster. Detta kan t.ex. leda till krav på etableringskontroll eller att möjligheten att tillhandahålla betaltjänster begränsas till vissa aktörer.

4.2 Problem och risker

Vid användning av andra betalningsmedel än kontanter ingår ofta en tredje part, betalningsförmedlaren, i processen. Så är förhållandet vid användandet av t.ex. check, kontokort och betalningsorder vid girering. Vidare tar det viss tid från köp/avslut till dess att säljaren erhåller slutlig likvid. Likvidöver- föringen sker i huvudsak genom överföringar mellan bankkonton, där konto- behållningen — till skillnad från kontanter — medför en viss kreditrisk i förhållande till den kontohållande banken. I dessa hanteringskedjor uppstår risker för deltagarna och för systemet som helhet. Riskerna är såväl tekniska som relaterade till de inblandade parternas vilja eller förmåga att uppfylla sina

åtaganden.

När det gäller finansiella risker kan man peka ut två huvudtyper. Likviditets- risken är risken för att en aktör av något skäl tillfälligt saknar förmåga att fullgöra en betalningsförpliktelse. Kreditrisken är risken för att en betalning uteblir till följd av betalningsinställelse eller konkurs. Utöver de finansiella

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Näringsrättsligafrågor 193

riskerna finns olika administrativa risker, exempelvis tekniska problem i datasystemet, administrativ felhantering, brand, strömavbrott, etc., liksom effekterna av olika förmer av brottsliga beteenden, exempelvis stöld, dataintrång och sabotage. Vidare finns vissa legala risker. Vid gräns- överskridande betalningar kan kunskapen om de legala skillnader som föreligger mellan olika länders system skapa risker, som närmast kan betraktas som kommersiella risker. Samtliga berörda risker kan antingen var för sig eller i kombination i ogynnsamma fall innebära systemrisker, dvs. risker för att en icke fullgjord betalningsförpliktelse påverkar flera än dem som primärt berörs och i en sådan omfattning att systemets funktionsförmåga påtagligt skadas. Sådana risker kan utlösas om exempelvis en större aktör går i konkurs, om ett större tekniskt haveri inträffar eller om allmänhetens förtroende för någon väsentlig del av systemet av något skäl allvarligt skulle rubbas.

Det är huvudsakligen två skyddsintressen som aktualiseras i samband med betalningsverksamhet; dels intresset av att det finansiella systemet är stabilt, dels konsumentskyddsintresset. Ambitionen att skydda det finansiella systemets stabilitet handlar om att förhindra att effekterna av en störning i systemet sprids och förstärks på ett sätt som hotar den finansiella in— frastrukturens funktionsförmåga vad gäller betalningsförmedling. Den funktion som normalt drabbas först och tydligast är betalningsförmedling. En för- utsättning för att sådana störningar skall kunna uppstå och fortplantas är att det finns starka finansiella och tekniska länkar mellan det system eller det företag där störningen uppstår och andra delar av betalningsväsendet.

Det finns en karaktärsskillnad bl.a. i riskhänseende mellan å ena sidan be- taltjänster där betalningen sker direkt mellan köpare och säljare och å andra sidan tjänster där betalningen genomförs i form av kontoöverföringar genom en eller flera förmedlare. En annan skillnad mellan tjänsterna är också om de tillhandahålls i öppna/generella eller slutna/selektiva system. Man bör dock notera att det finns gradskillnader mellan generella och selektiva system, vilket innebär att en betaltjänst kan vara mer eller mindre öppen.

7 15-0800

194 Näringsrättsliga frågor SOU 1995 :69

ÖPPET/GENERELLT SLUTET/SELEKTIVT

DIREKT/ Sedlar & mynt ex: kontokort hos BILATERALT bensinbolag

FÖRMEDLING/ Bankkonto ex: kontokort för grupp MULTILATERALT av näringsföretag

Utifrån denna fyrdelning kan man urskilja följande risker och skyddsintressen. I alla betaltjänster finns motiv för olika slag av konsumentskydd, även om de risker som finns skiftar i omfattning och karaktär. Risker för det finansiella systemets stabilitet föreligger, åtminstone i princip, i samtliga fall utom i de slutna bilaterala systemen. Vad gäller sedlar och mynt ligger riskerna inte i i den egentliga betalningsfunktionen, dvs. i transfereringen mellan köpare och | säljare. Riskerna finns i stället dels, och mest påtagligt, i den omgivande miljön för hanteringen, dvs. i risken för rån och liknande, dels i förtroendet för betalningsmedlet som sådant. Det senare omfattar förfalskningsriskerna och förtroendet för sedelutgivaren. Samhället kan sedan lång tid sägas ha tagit konsekvenserna av risken för bristande förtroende för sedelutgivaren och monopoliserat sedelutgivningen till Riksbanken. Vid betalningsförmedling dvs. den nedre halvan av tablån finns dels administrativa risker, dels i l l finansiella risker genom de hanteringskedjor och ledtider som uppstår. De generella förmedlingssystemen utgör betalningsväsendets kärna och bärs upp av Riksbanken och bankerna. Bankernas inlåningskonton utgör systemets "adresser" och de gemensamma nätverk som bankerna har byggt upp för att kanalisera betalningsmedel mellan inlåningskontona utgör det samman- bindande "vägnätet". Det gemensamma nätverket och de starka finansiella banden mellan bankerna kan ge upphov till snabba och omfattande störningsef— fekter i ett av instituten eller i de administrativa systemen. Här finns således ett tydligt samhälleligt skyddsintresse.

De bilaterala betaltjänstema, med eller utan inlåningsfunktion, som till— handahålls av bensinbolag, livsmedelskedjor och andra icke-finansiella företag

SOU 1995 :69 Näringsrättsliga frågor 195

saknar den fmansiella exponeringen gentemot andra betalningsförmedlare och saknar också direkt tillträde till det nationella, finansiella ”vägnätet" för betalningsförmedling. Sannolikheten för att en störning i de bilaterala systemen skulle kunna fortplanta sig på sådant sätt att en bank eller annan central aktör i detta "vägnät" slås ut, torde vara så gott som obefintlig. Något finansiellt skyddsintresse finns därför inte i sluten, bilateral betaltjänstverk— samhet. Däremot kan man inte bortse från att det kan uppstå vissa "smittoef- fekter" när det gäller allmänhetens förtroende för betalsystem över lag om det skulle inträffa ett sammanbrott eller en allvarlig störning i ett omfattande bilateralt betalsystem.

Betaltjänster som inte kan beskrivas som generella, men som heller inte begränsar sig till en rent bilateral kund—företag—relation, innehåller risker för systemstörningar och effekter för tredje man. Även om Störningarna i dessa fall rimligen inte kan fortplanta sig in i det samlade finansiella systemet på ett sätt som hotar dess funktionsförmåga, kan det inte uteslutas att de sociala och samhällsekonomiska effekterna ändå kan bli betydande om systemet omfattar många företag och hushåll - särskilt om det även innehåller kreditgivning eller en inlåningsfunktion.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det finns konsumentskyddsintressen att tillvarata inom all betaltjänstverksamhet samt att omsorgen om det finan- siella systemets stabilitet aktualiserar behovet av att skydda betalningsför- medling i öppna/generella system. Frågan om det är motiverat att införa till- stånds— och tillsynskrav för de olika betaltjänstema behandlas i avsnitt 4.5.

4.3 Kvalitetskrav

Mitt förslag: Betaltjänster skall utföras säkert och snabbt samt tillhanda- hållas på ett överskådligt och i övrigt användarvänligt sätt.

4 . 3. 1 Allmänt

I syfte att upprätthålla förtroendet för de finansiella marknaderna och därmed bidra till nödvändig stabilitet ställer den finansiella lagstiftningen krav på att

196 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69

bl.a. bankernas och kreditmarknadsbolagensl verksamhet skall uppfylla ett grundläggande sundhetskrav. Kravet på en sund verksamhet innebär för bankernas och kreditmarknadsbolagens del att de skall se till att organisatio- nen, arbetsmetoderna och besluten baseras på noggranna och långsiktiga bedömningar. Vidare skall de se till att exponeringen för olika typer av risker ligger inom rimliga gränser, vilket innebär att de risker som instituten utsätter sig för skall kunna bäras utan att det egna kapitalet äventyras eller på annat sätt skadar dem som är beroende av institutens verksamhet. I kravet på sund verksamhet ligger också ett krav på att skälig hänsyn skall tas till kundernas, och då främst konsumenternas, intressen. Instituten måste i sin verksamhet beakta konsumentkreditlagens bestämmelser om information etc. Det ställs emellertid inte något särskilt krav på att eventuella risker i samband med betalningsförmedling skall beaktas.

Som inledningsvis nämnts finns det ett samhällsekonomiskt intresse av att betaltjänster, som ersätter eller kompletterar kontanttrafiken, bedrivs i säkra och seriösa former. Betalningstrafiken ingår som ett nödvändigt element för handeln med varor och tjänster, vilken kan sägas utgöra grunden för sam- hällsekonomin. Det finns därför ett starkt intresse av att upprätthålla allmänhetens förtroende för de betaltjänster som etableras på marknaden. Sviktande förtroende för dessa tjänster skulle kunna få till följd att i sig effektiva och säkra betalsystem överges till förmån för mindre säkra och ineffektiva system. En sådan utveckling skulle kunna få konsekvenser för hela samhällsekonomin. Betaltjänster bör sålunda tillhandahållas på sådant sätt att alhnänhetens förtroende för verksamheten upprätthålls. Vid bedömningen av vilka specifika krav som bör ställas på betaltjänster, finns anledning att jämföra med krav som ställs i annan lagstiftning.

I den danska kontokortslagen2 ställs krav på att betalsystem skall utformas så att användarna tillförsäkras överskådlighet, frivillighet och skydd mot miss- bruk. Användaren skall få inblick i de för— och nackdelar som systemen är förenade med, han skall inte påtvingas ett visst betalsystem för att få del av andra förmåner och han skall få korrekt information om systemen. Kraven innebär även att systemen skall vara säkra i tekniskt hänseende så att det finns

' Med kreditmarknadsbolag avses här även företag som alltjämt driver verksamhet enligt lagen (1988:606) om finansbolag.

! Lagen behandlas utförligare i avsnitt 3.2.1.

SOU 1995:69 Näringsrättsliga frågor 197

etablerade säkerhetsrutiner och att systemen ger ett tillfredssrällande skydd mot obehörig användning. Vidare skall systemen erbjuda möjlighet att granska och kontrollera samt säkerställa bevisning rörande felaktiga transaktioner.

Clearingutredningen har föreslagit att clearingorganisationer, som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (19921543) om börs— och clearingverksamhet, skall kunna tillgodose vissa säkerhetskrav som bör vara förenade med verksamheten (Konto, clearing och avveckling, SOU 1993: 1 14, s. 246 f.). Detta motiveras med att det måste ställas stora krav på en clearingorganisations data- och komrnunikationssystem. Datasystemet måste enligt förslaget ha kapacitet att klara en kraftig, oväntad ökning av antalet transaktioner. Om datasystemet » skulle bli utslaget, skall ett reservsystem snabbt kunna tas i bruk. Vidare i måste, enligt utredningen, stora krav ställas beträffande fysisk säkerhet i form av skalskydd och tillträdeskontroll samt beträffande faciliteter för dataskydd och kvalitetssäkerhet. Erforderliga back up-funktioner bör också finnas. I lagtexten preciseras inte de tekniska kraven närmare. Lagstadgade krav skulle enligt utredningen snabbt kunna bli inaktuella med hänsyn till den snabba i tekniska utvecklingen. I stället föreslås att tillsynsmyndigheten skall pröva om [1 de tekniska systemen är utformade så att de uppfyller de krav som man tid

efter annan bör ställa.

På motsvarande sätt som gäller beträffande betalsystem i Danmark och som . föreslagits för clearingorganisationer i Sverige bör krav ställas på att be- l taltjänster tillhandahålls i tekniskt säkra system. Betaltjänster bör vidare utföras utan onödig tidsutdräkt. Tjänsterna bör vara överskådliga och i övrigt användarvänliga. Dessa krav behandlas utförligare nedan.

1 4.3.2 Säkerhet

Kravet på säkerhet bör tillgodoses i vid mening. Utöver de rent tekniska aspekterna bör säkerhetskravet omfatta företagets organisation och att verksamheten vilar på en stabil juridisk grund. Den juridiska säkerheten bör avse att principerna för och verkställandet av registreringar på konton utformas så att rättsverkningarna inte behöver ifrågasättas och att riskerna för fel i möjligaste mån elimineras. Funktioner som t.ex. behörighetskontroll skall vara tillfredsställande lösta. Frågan är på vilket sätt man bör styra verksam- heten så att system för betaltjänster kommer att uppfylla angivna säker- hetskrav.

198 Näringsrättsligafrågor SOU 1995:69

Lagreglerade krav ?

Ett sätt att försäkra sig om att betalsystemen uppfyller säkerhetskraven är att direkt i lag precisera de tekniska kraven och att i samband med tillståndspröv- ningen granska att företagen uppfyller i lagen angivna krav. En nackdel med ett sådant förfarande är att kraven med hänsyn till den snabba tekniska ut— vecklingen inom kort tid kan bli inaktuella. Lagstadgade krav kan också komma att hämma den tekniska utvecklingen. Det kan även vara svårt att utforma så generella bestämmelser i lag att de kan tillämpas på samtliga betaltjänster som skall omfattas av den föreslagna betaltjänstlagen. Nya be— taltjänster utvecklas ständigt. Säkerhetsfunktionerna för dessa kan lösas på olika sätt bl.a. beroende på i vilken miljö tjänsten tillhandahålls. Det kan även vara svårt att förutse vilka tekniska möjligheter och begränsningar som finns

i olika koncept. Lagsanktionerad standard?

Ett annat sätt att försäkra sig om att betalsystemen uppfyller säkerhetskraven är att i lag föreskriva att system skall uppfylla de standarder och bransch— mässiga krav på säkerhet som kan anses allmänt vedertagna. Arbetet för standardisering bedrivs såväl nationellt som internationellt. En standard består som regel av en teknisk beskrivning eller av ett annat för allmänheten till— gängligt dokument. Detta dokument är utformat i samarbete med alla berörda intressenteri samstämmighet eller med allmänt godkännande. Det är grundat på det samlade resultatet av vetenskap, teknik och erfarenhet samt inriktat på att uppnå de bästa fördelarna för samhället. Vidare är dokumentet fastställt av ett standardiseringsorgan. En standard utgörs av en frivillig överenskommelse som kan bli tvingande genom att det i författningstext anges att standarden gäller. Inom EU ses standardisering som ett medel att förverkliga en gemensam marknad. Det internationella standardiseringsarbetet bedrivs för olika teknikområden i ett komplicerat mönster av samverkan mellan olika organ. SIS Standardiseringskommissionen är centralorgan för standardise- ringen i Sverige. SIS har inom Sverige lagt ut representationen i de internatio- nella organen. En av dessa är Inforrnationstekniska standardiseringen, ITS, en förening med ansvar för standardiseringsarbetet inom telekommunikation och annan informationsteknologi. Sedan ITS arbetat fram en standard kan den oftast antas som svensk standard av SIS. Detta innebär att standarden är klar

för tillämpning i Sverige.

SOU 1995:69

Näringsrättsliga frågor

De företag som så önskar kan erhålla ett bevis om att företagets produkt uppfyller en viss standard, vilket kallas att produkten certifieras. För att certifieringen skall accepteras av omgivningen krävs att det certifierande företaget har en förtroendeposition på marknaden. Internationellt har sedan några år pågått ett arbete med att standardisera certifieringen. Detta sker genom att ett nationellt organ tillmäts position som ackrediteringsorgan. Detta organ har till uppgift att godkänna (ackreditera) och övervaka företag som ut- färdar bevis om certifiering. Det svenska ackrediteringsorganet är SWEDAC.

Standardiseringsarbetet bör ligga till grund för de säkerhetskrav som bör ställas på betaltjänster. Man bör dock inte i lag uttryckligen hänvisa till accepterad standard. I stället bör det ankomma på tillsynsmyndigheten att i tillsynsarbetet beakta såväl internationell som i Sverige antagen standard. En framtida utveckling kan möjligen ge anledning att på nytt överväga om lagstiftningen bör knytas hårdare till antagna standarder.

Säkerhetsrevision ?

Ett tredje alternativ till åtgärder för att försäkra sig om att betalsystemen uppfyller säkerhetskraven är att i lagen ålägga företagen en form av själv- kontroll genom rutiner som styrelsen i företaget har att utarbeta och kontrolle- ra efterlevnaden av. Denna självkontroll kan följas upp med att av bolags- eller föreningsstänunan valda revisorer åläggs att granska säkerhetsfunk- tionerna för betaltjänstema. Detta alternativ, i förening med en effektiv offentlig tillsyn, anser jag vara den bästa lösningen för att uppfylla säkerhets— kravet för betaltjänster. Frågan behandlas utförligare i avsnitt 4.4.3.

4.3.3 Snabbhet

Inom EU har kommissionen engagerat sig speciellt i konsumentfrågor vid be- talningsförmedling. Frågan om hur lång tid en betalningstransaktion skall få ta behandlas i en rekommendation om genomsynliga bankvillkor för finansiella transaktioner över gränserna (90/109/EEG). I rekommendationen behandlas sex olika principer. Enligt den fjärde principen stipuleras en fast tidsram för varje institut som utgör ett mellanled i transaktionskedjan, dvs. ett annat institut än den överförande partens eller den mottagande partens institut. Varje mellanled skall verkställa en överföringsorder inom två arbetsdagar från det att medlen mottagits från föregående led. Om detta inte kan genomföras skall

199

200

Näringsrättsliga frågor

överförande och mottagande institut underrättas. I en femte princip i rekommendationen anges tidsramen för den mottagande partens institut att fullgöra sina skyldigheter. Detta skall ske senast första arbetsdagen efter det att institutet mottagit medlen. Om så inte kan ske, skall den överförande partens institut underrättas.

Under åren 1993 och 1994 genomförde kommissionen studier som gällde effektivitet, information och prissättning av betaltjänster bland med— lemsstatema. Undersökningarna utvisade att betalningar över landsgränserna ofta tar lång tid, är kostsamma och att informationen till betalaren ofta är bristfällig. Mot bakgrund av dessa undersökningar har kommissionen till ministerrådet överlämnat ett förslag till direktiv rörande gränsöverskridande

kredittransfereringar.

I artikel 5 i direktivförslaget behandlas skyldigheten att utföra betalningsför- medling inom viss tid och vad som händer om man bryter mot dessa tids- gränser. Bestämmelsen är dispositiv och gäller endast om annat inte har avtalats med kunden eller om banken har några allmänna bestämmelser (t.ex. branschavtal) om fullgörandeskyldighet. Betalningen skall enligt artikel 5 punkt 1 vara mottagarens bank tillhanda senast den femte arbetsdagen från det att uppdraget att utföra betalningsöverföringen godkändes av den avsändande banken. Senast dagen efter det att betalningen är den mottagande banken tillhanda skall den vara tillgänglig för betalningsmottagaren. Enligt artikel 5 punkt 2 skall — om betalningsöverföringsuppdraget överskrider de stipulerade tidsgränserna beställarens bank kompensera beställaren med ränta på beloppet för den tid den är försenad. Ränta skall således utgå från den sjätte dagen till den dag då betalningen mottagits. Enligt artikel 5 punkt 3 skall även mottagaren kompenseras med ränta på beloppet för den tid som den mottagan- de banken överskridit tidsgränsen om en dag för att beloppet skall bli tillgängligt för mottagaren. Ansvaret för beställarens bank inskränker sig dock enligt artikel 5 punkt 2 till ränta på beloppet under den tid som maximitiden om fem dagar överskrids. Eventuella förluster som uppkommer på grund av att beloppet inte varit mottagaren tillhanda i rätt tid, t.ex. dröjsmålsavgifter, är beställarens bank inte ansvarig för enligt dessa bestämmelser. Detta innebär dock inte någon inskränkning i de eventuella nationella skadeståndsbe—

stämmelser som kan föreligga.

SOU 1995 :69

SOU 1995:69

Tidsåtgången för en betalningstransaktion har samband dels med den kostnads— besparing som betalningsförmedlaren gör genom att inte betala ränta på transaktionsbeloppet vare sig till betalaren eller till betalningsmottagaren under själva överföringstiden, dels med möjligheten för förmedlaren att via dagslånemarknaden erhålla ränteintäkter, s.k. float-intäkter.

Betalningsförmedlarnas float—intäkter har sjunkit under senare år, vilket kan förklaras med de stora kundernas ökade medvetenhet och deras förhand- lingsstyrka gentemot bankerna. De float-intäkter som finns kvar rör därför huvudsakligen hushållens och de mindre och medelstora företagens betal- ningar. Detta kan betraktas som ett marknadsmisslyckande det kan knappast anses vara varken effektivt eller säkert att det enda sättet att kunna göra en betalning under en och samma dag till en person eller ett företag med konto i en annan bank, är att gå till sin egen bank, ta ut beloppet i kontanter för att därefter gå till den andra banken och sätta in pengarna. Vid en jämförelse mellan pappersbaserade och elektroniska betaltjänster kan man konstatera att float—tiden är betydligt längre vid pappersbaserade tjänster än vid elektroniska. En fortsatt utveckling i riktning mot att allt fler tjänster blir elektroniska borde sålunda automatiskt komma att reducera de totala float-intäkterna. Vissa undersökningar visar att den genomsnittliga float-tiden för blankettbaserade gireringar är 24 dagar, medan den för elektroniska gireringar endast utgör en dag. Vissa beräkningar tyder på att en eliminering av float—intäkterna för postgirots del endast skulle motsvara en transaktionsavgift om 50 öre per transaktiOn för att hålla postgirot "skadeslöst". Vid sådant förhållande borde intäkterna i stället kunna uppbäras genom transaktionsavgifter.

Samhällsekonomiska motiv kan tala för att man bör verka för att float- intäkterna reduceras. Betalningsförmedlaren bör motiveras att utföra betal- ningstransaktioner så snabbt som möjligt. Detta kan ske genom att regler införs om beräkning av ränta i enlighet med bestämmelserna i det föreslagna direktivet. Liknande ränteberäkningsregler har föreslagits av den norska bank— lagskomrrrissionen i betänkandet Finansavtaler og finansoppdrag (NOU l994:19). Ränteberäkrringen i det norska förslaget gäller vid gottskrivning och belastning av konto och är inte begränsat till endast betaltjänster. Förslaget innebär bl.a. följande. Vid insättning av kontanter på konto skall ränta gottskrivas på beloppet senast från och med första kalenderdagen efter den dag insättningen gjordes. Vid annan gottskrivning av konto skall ränta gottskrivas från och med uppgörelsedagen. Vid uttag av kontanter skall ränta gottskrivas

Näringsrättsliga frågor 201

202 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69

till och med sista kalenderdagen före dagen för uttaget. Vid annan belastning av konto skall ränta gottskrivas till och med kalenderdagen för uppgörelseda— gen. När uttag sker på helgdag finns en särskild beräkningsregel. Genom föreslagna ränteberäkningsregler minskar betalningsförmedlarens möjligheter att tillgodogöra sig float—intäkter.

Det är angeläget att det sker en tydlig prissättning av betaltjänster. Om möjligheten att tillgodogöra sig float-intäkter begränsas, är det troligt att betalningsförmedlarna kommer att ta betalt för sina tjänster på annat sätt, sannolikt genom avgifter. En sådan förändring skulle innebära att prissätt- ningen blir tydligare för kunderna. Den skulle kunna kompletteras med ränteberäkningsregler. För varje enskild kund skulle detta innebära en förhållandevis ringa avgift. Med den ovan redovisade beräkningen som ut— gångspunkt skulle det innebära en kostnad om 50 öre per betalnings- transaktion. Räntegottgörelsen skulle, om reglerna utformas med de norska reglerna som förebild, bli förhållandevis liten med anledning av dels låga räntesatser, dels den förhållandevis korta tid under vilken kunden skulle tillgodogöras ränta. Införandet av dylika ränteberäkningsregler skulle kunna medföra visst administrativt merarbete för företagen. Indirekt skulle det även kunna medföra vissa merkostnader för kunderna om avgifterna blir högre än räntekompensationen. Ett annat förhållande som kan ha betydelse vid be- dömningen är att eventuella ränteberäkningsregler borde, på motsvarande sätt som i det norska lagförslaget, gälla generellt för kontoförhållanden och inte begränsas enbart till situationer när en betaltjänst är kopplad till kontot. Över- vägande skäl talar därför enligt min mening för att inte införa särskilda ränteberäkningsregler i detta sammanhang.

Regleringen om tidsåtgången för betalningstransaktioner i direktivförslaget rörande gränsöverskridande betalningar talar för att man i nationell lagstiftning bör införa regler som rör tidsåtgången för betalningstransaktioner. Genom ett preciserat tidskrav kan betalningsströmmarna komma att effektiviseras. En effektivisering förutsätter dock att maxirnitiden blir relativt kort och att den blir kortare än den tid som det för närvarande tar att utföra ett betalnings- uppdrag. För det bakomliggande avtalsförhållandet är det av betydelse att kunden kan förlita sig på att en betalning kommer fram i tid. Detta är i för— längningen också av betydelse för allmänhetens förtroende för betaltjänstema. Det är därför angeläget att kunden får information om tidsåtgången före ett betalningsuppdrag. Kunden bör även kunna ställa krav på att ett betalningsupp—

SOU 1995:69 Näringsrättsligafrågar 203

drag skall utföras inom en viss maximitid. Även från konsumentskyddssyn- punkt finns sålunda skäl att införa ett tidskrav i lag. Ett sådant tidskrav skulle förhindra möjligheten att i avtalsvillkor och annan information använda formuleringar som innebär att ett betalningsuppdrag "normalt kommer att utföras inom x dagar" eller liknande. En svårighet med att införa ett i lag preciserat tidskrav är att bestämma en relevant maximitid som kan tillämpas på olika typer av betaltjänster. Transaktioner som sker inom Sverige bör av naturliga skäl i normala fall inte ta så lång tid som gränsöverskridande betalningar. En i lag angiven maxirrritid kan, om den blir för lång i förhållande till tidsåtgången för betalningsuppdrag i dag, befaras minska incitamenten för företagen att effektivisera betalningsströmmarna och detta trots att den tekniska utvecklingen innebär ökade möjligheter att utföra betalningsuppdrag on-line och därmed möjligheter att minska tidsåtgången. Dessa farhågor gör att det är tveksamt om det är lämpligt att införa ett specifikt tidskrav i lag. Till detta kommer att det alltjämt bör vara möjligt för kunden att själv välja betalningssätt efter överväganden av relationen mellan pris och snabbhet.

Det saknas anledning att ställa strängare krav på betalningar som utförs över landets gränser än de krav som kan komma att framgå av ett kommande direktiv om gränsöverskridande betalningar. Reglering rörande tidsåtgången för gränsöverskridande betalningar bör dock anstå till dess att direktivet har fått sin slutliga utformning. Regler om tidsåtgång för nationella och internatio- nella betalningar bör övervägas i ett sammanhang. Av denna anledning finns det skäl att avvakta med en eventuell reglering avseende tidsåtgången för nationella betalningar.

Även om det inte finns skäl att i lag införa en maximitid för utförande av betalningsuppdrag finns det anledning att kräva att uppdragen skall utföras snabbt. I snabbhetskravet ligger att betalningsuppdrag bör utföras utan tidsut- dräkt. Det är, som tidigare sagts, också angeläget att betalningsförmedlaren lämnar tydlig information om den tid inom vilken uppdraget kommer att utföras. Genom de föreslagna reglerna i 2 kap. betaltjänstlagen skall den be— taltjänstansvarige åläggas att fullgöra en sådan informationsskyldighet. Frågan om informationsskyldighet behandlas utförligare i avsnitt 5.2.

204 Näringsrättsliga frågor

4. 3 .4 Användarvänlighet

I kravet på användarvänlighet ligger att betaltjänstema skall utformas så att de på ett enkelt sätt kan användas av kunderna. Utrustning och instruktioner skall vara lätta att använda respektive förstå. Med komplicerade instruktioner och alltför höga krav har kunderna svårigheter att utföra tjänsterna. Därmed finns risk för att säkerheten i systemen äventyras. Kunderna klarar då kanske inte av att utföra sin del av kontrollen av att systemet fungerar. På detta sätt har kravet på användarvänlighet samband med säkerhetskravet.

En fråga i detta sammanhang är om krav bör ställas på att betaltjänstema skall vara tillgängliga för alla. Ett berättigat krav kan vara att uttagsautomater är utformade så att de kan användas av personer med olika handikapp, såsom synskador och rörelsehinder. Placeringen och utformningen av vissa automater försvårar i dag för en rörelsehindrad person att själv utföra korttransaktioner som förutsätter användning av en personlig kod. Det skulle emellertid enligt min mening föra för långt att i lag uppställa ett allmänt krav på att betaltjänster skall utformas på sådant sätt att dessa skall kunna användas av alla. Frågan är emellertid angelägen och från myndighetshåll bör man försöka främja en utveckling som gör det möjligt för flertalet att nyttja samtliga betaltjänster. Detta kan ske genom ett utvecklat samarbete med olika intressegrupperingar, exempelvis handikappinstitutet, och företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster.

4.3.5 överskådlighet

Marknaden erbjuder kunderna ett stort antal betaltjänster av olika slag. För tjänstema gäller olika avtalsvillkor. Det kan vara svårt för enskilda kunder att jämföra olika tjänster och bedöma deras för— och nackdelar, vad gäller t.ex. användningsmöjligheter och kostnader. Om kunderna själva kan göra relevanta jämförelser mellan olika betaltjänster främjas en effektiv konkurrens. För att kunderna skall få ett fullgott underlag och kunna välja den betaltjänst de helst vill ha, är det nödvändigt att företagen lämnar tydlig, korrekt och jämförbar information om sina tjänster. En sådan skyldighet kommer att åvila företagen enligt de föreslagna reglerna om informationsskyldighet (2 kap. 4—5 åå be- taltjänstlagen).

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Näringsrättsliga frågar

4.4 Krav på betalningsberedskap m.m.

205

Mitt förslag: Ett företag som tillhandahåller betaltjänster samt ett företag som utför väsentliga uppgifter åt ett sådant företag skall ha

1. en tillfredsställande beredskap för det betalningsansvar som kan

uppkomma till följd av verksamheten, och

2. en riskhanteringsplan som beskriver de huvudsakliga risker verksam— heten är förenad med och som anger hur dessa risker skall hanteras.

Vid revision i företag som tillhandahåller betaltjänster samt i företag som utför väsentliga uppgifter är sådant företag skall ingå att granska be— taltjänsternas funktion och säkerhet. Revisionsberättelsen skall innehålla uttalande om denna granskning. Om företaget står under Finansinspektio— nens tillsyn enligt betaltjänstlagen eller annan lagstiftning skall revisorerna

arbetet när det finns särskild anledning till det.

4.4. l Betalningsberedskap

utan att avvakta revisionsberättelsen informera inspektionen om gransknings—

De föreslagna civilrättsliga reglerna angående den betaltjänstansvariges ansvar

innebär att han kan åläggas att utge skadestånd; en skadeståndsskyldighet som kan vara svår att omedelbart effektuera, om företaget inte har tillräckligt med likvida medel för att kunna betala skadeståndet. Det finns anledning att

överväga om man, på motsvarande sätt som gäller för andra aktörer på de

finansiella marknaderna, bör ställa krav på en viss betalningsberedskap för att

larnna möta eventuella skadeståndsanspråk. Man bör då jämföra med de krav som ställs i aktiekontolagen (19891827) på Värdepapperscentralen VPC AB och med de krav som enligt lagen om börs— och clearingverksamhet ställs på

clearingorganisationer.

l VPC

Genom aktiekontolagen infördes ett kontobaserat system för registrering av

aktier och överlåtelse av aktier. De rättsverkningar som tidigare var förbundna

med aktiebreven knöts i stället till en registrering på konto hos VPC. VPC är

främst ansvarigt för det kontobaserade systemets funktion men tar inte något

eget ansvar för att aktieaffärerna fullgörs av motparten.

206 Näringsrättsliga frågor

Ersättningsregler

I händelse av funktionsbrister och felhandlingar i VP—systemet kan stora skadeståndsanspråk korrrma att riktas mot VPC till följd av ersättningsreglerna i 7 kap. aktiekontolagen. Ersättningsreglema omfattar följande situationer. Om ett förvärv kommer att gälla mot den tidigare ägaren till följd av reglerna i 6 kap. om godtrosförvärv och pantsättning har denne rätt till ersättning av VPC för sin skada till följd av förvärvet (1 å). VPC har vidare s.k. kontrollan- svar för felaktigheter i avstämningsregister eller fel i samband med upplägg- ning eller förande av ett sådant register. I sistnämnda fall är VPC skade- ståndsskyldigt gentemot en skadelidande om det inte visas att felaktigheterna beror på en omständighet utanför VPC:s och de kontoförande institutens3 kontroll (2 å). Ersättningen till de skadelidande kan sättas ned eller helt falla bort om vållande på den skadelidandes sida har medverkat till skadan (4 5). VPC har rätt att kräva tillbaka betald ersättning av ett kontoförande institut eller annat företag som genom vållande medverkat till skada (5 ©).

Clearingutredningen har ifrågasatt om inte VPC:s ansvar är alltför långtgåen- de. Utredningen föreslår bl.a. att om en skada som avses i aktiekontolagen beror på ett kontoförande institut eller någon som har anlitats av ett sådant institut, skall VPC vara fri från skadeståndsskyldighet om VPC visar att skadan har vållats av det kontoförande institutet eller av någon som institutet har anlitat (a.a. s. 233). Clearingrtredningens förslag bereds för närvarande

inom regeringskansliet.

Ersättningsreglema gäller endast i fråga om fel som har samband med själva kontoföringen och alltså inte med exempelvis de clearing- och betalnings— funktioner som utförs genom VPC:s försorg. På sistnämnda område gäller allmänna skadestånds— och kontraktsrättsliga principer i fråga om rätten till ersättning för fel.

Krav på betalningsberedskap

I förarbetena till aktiekontolagen diskuterades vilka möjligheter VPC skulle ha att infria eventuella skadeståndsanspråk till följd av ersättningsreglerna och

3 Enligt 3 kap. 1 & aktiekontolagen är Riksbanken och Riksgäldskontoret kontoförande institut. Även annan kan efter särskilt tillstånd av Finansinspektionen bli kontoförande institut.

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Näringsrättsliga frågor 207

behovet av en särskild säkerhetsfond (prop. 1987/88:108 om ett kontobaserat system för registrering av aktier m.m. (princippropositionen), 1988/89zNU3, prop. 1988/89:152 och l989/90zLU5). I princippropositionen anförde före— dragande statsrådet bl.a. följande (s. 40 f.).

"En konsekvens av de här föreslagna ansvarsreglerna kan bli att VPC får bära det slutliga ansvaret för de skador som inte kan hänföras till fel eller försummelse hos det kontoförande institutet. I det föreslagna VP-systemet skall registreras mycket stora finansiella tillgångar. Därmed kan också mycket stora skadeståndsanspråk teoretiskt komma att resas mot VPC. För att möta dessa eventuella anspråk på ersättning och för att inge förtroende för det kontobaserade systemet hos allmänheten och systemets användare måste enligt min mening full förvissning föreligga om att VPC blir i stånd att fullgöra sina uppkommande förpliktelser. Hur detta skall åstadkommas anser jag inte vara tillräckligt utrett. Frågan är av så avgörande betydelse att den måste få sin lösning innan en övergång till kontobaserat system genomförs.

Uppenbart år att VPC:s aktiekapital måste höjas. Denna åtgärd anser jag emellertid inte vara tillräcklig. För att täcka det skadeståndskrav som kan komma att ställas på VPC, anser jag att ytterligare medel bör finnas tillgängliga. För detta syfte bör i VPC bildas en säkerhetsfond. Denna skulle kunna byggas upp genom årliga avsättningar av disponibla vinstmedel. Ett annat alternativ är att medel till fonden tillskjuts i form av årliga avgifter. Även om staten har ett naturligt intresse av en rationell och säker värdepap— pershantering och därutöver är delägare i VPC, anser jag inte att staten utöver ställda garantiförbindelser bör ansvara för eventuella skadeersätt- ningar i ett kontobaserat system. Kostnaderna för säkerheten i det nya systemet bör i stället bäras av användarna av detta, dvs. de kontoförande instituten samt de bolag/emittenter som är anslutna till systemet och på vilkas uppdrag VPC handlar. — — — Säkerhetsfonden bör efter hand ersätta garantiför— bindelserna och byggas upp till ett ur säkerhetssynpunkt lämpligt belopp.

Utöver vad som ovan nämnts anser jag att det bör utredas om ett yttersta betalningsansvar skall åligga användarna. Detta skulle kunna konstrueras på olika sätt, t.ex. i form av ett solidariskt ansvar eller ett pro rata parte ansvar.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör formerna för en uppbyggnad av en säkerhetsfond samt ytterligare ansvar för systemets användare närmare övervägas. Detta kommer att ske inom finansdepartementet efter hörande av berörda parter. Därvid bör naturligtvis också storleken av aktiekapital, garantiförbindelser och säkerhetsfond bestämmas till tillräckligt belopp. Genom dessa föreslagna åtgärder anser jag att de skadeståndskrav som kan komma att ställas p.g.a. VPC:s strikta ansvar bör kunna ersättas. "

I prop. 1988/89:152 (s. 165) föreslogs att det skall finnas en beredskap att ersätta skador i VP-systemet som uppgår till minst 500 miljoner kronor och att skador som uppgår till 300 miljoner kronor skall ersättas av emittenterna genom ianspråktagande av deras garantiåtaganden i den mån ersättning inte

208 Näringsrättsligafrågor SOU 1995:69

utgår enligt försäkringsavtal som VPC slutit. Beträffande ersättningsfrågan anförde föredragande statsrådet att VPC skulle kunna ådra sig skadeståndsan- svar till följd av bl.a. strömavbrott, otillräckliga säkerhetsåtgärder eller manipulationer med datorsystemet. t.ex. genom att någon obehörigen överför all utdelning från ett bolag vid ett utbetalningstillfälle till sitt eget konto. Vidare anfördes att det är mycket svårt att göra en teoretisk beräkning av det skadeståndsbelopp som VPC kan komma att tvingas utge till följd av ansvarsbestämmelserna. Föredragande statsrådet ansåg dock att det vore rimligt om det inom VPC fanns en beredskap för att täcka skador uppgående till minst 500 miljoner kronor. Kostnaderna för säkerheten i systemet borde bäras av användarna. Vidare anfördes att VPC har möjlighet att teckna försäkring så att medel finns att täcka uppkomna skador. I de fall försäkringen inte omfattar den inträffade skadan, skall skadan ersättas av emittenterna. Ytterligare ett sätt att täcka uppkommen skada kunde vara att höja de avgifter som emittenterna betalar för VPC:s tjänster. Genom dessa åtgärder ansåg föredragande statsrådet att det skulle finnas en god beredskap för VPC att ersätta rimliga förutsebara skador utan att det skulle byggas upp en särskild säkerhetsfond inom VPC.

Clearingorganisationer

En clearingorganisation är ett företag som har fått tillstånd enligt lagen om börs- och clearingverksamhet att driva clearingverksamhet. Enligt samma lag består clearingverksamhet i att yrkesmässigt i options- eller terminsavtal träda in som part eller på annat sätt garantera att avtalet fullgörs. Clearing- utredningen (SOU 1993:114 5. 33 och 239) har föreslagit en vidare definition av clearingverksamhet till att även innefatta avvecldingsverksamhet. Enligt utredningen bör lagen omfatta finansiella instrument i allmänhet, dvs. såväl avistainstrument som andra derivatprodukter än optioner och terminer, under förutsättning att det är fråga om finansiella instrument. Definitionen bör enligt utredningen också omfatta clearing av betalningsförpliktelser och om det är fråga om betalning av finansiella instrument eller inte. Utredningens förslag

bereds för närvarande inom regeringskansliet. ; Ersättningsregler

En clearingorganisation förutsätts träda in som part i avtalen eller på annat sätt garantera att dessa fullgörs. Härigenom ikläder sig organisationen risker som

SOU 1995:69 Näringsrättsligafrågor 209

kan göra att organisationen blir ersättningsskyldig. Organisationen kan även bli ersättningsskyldig till följd av att olika fel uppstår i verksamheten. Det kan vara fel som begås av anställda eller tekniska fel för vilka clearing- organisationen inte kompenseras av någon utomstående. Någon uttrycklig

ersättningsregel finns dock inte. Krav på betalningsberedskap

Enligt 8 kap. 5 & lagen om börs- och clearingverksamhet skall en clearing- organisation ha kapital, försäkring eller liknande skydd mot förluster i form av skadeståndsanspråk eller dylikt som kan drabba organisationen till följd av clearingverksamheten. I förarbetena (prop. 1991/92:113) uttalades att säker- hetssystemet hos en clearingorganisation skall vara så betryggande utformat att risken för att organisationen skall behöva infria sitt garantiåtagande gentemot kunderna minimeras. Det går dock inte att helt utesluta att sådana situationer ändå uppstår. I sådana fall utgör clearingorganisationens eget kapital den yttersta säkerheten för att dess garantiåtaganden kan uppfyllas.

I förarbetena behandlas även den situationen att clearingorganisationer ådrar sig ersättningsskyldighet för olika fel som uppstår i verksamheten. Detta kan , vara fel som begås av anställda eller tekniska fel för vilka clearingorganisa-

tionen inte kompenseras av någon utomstående.

Ett förslag till allmänt kapitalkrav på en clearingorganisation lades fram av Värdepappersmarknadskommittén. Något sådant krav togs emellertid inte in i lagstiftningen. Kravet på kapitalstyrka borde, enligt föredragande statsrådet (prop. 1991/92:113 s. 126) ställas med utgångspunkt från de risker som verksamheten faktiskt belastas av. Såväl de risker som uppkommer till följd av att clearingorganisationen står som garant för avtalen som sådana risker som är förenade med själva verksamheten skall beaktas. Omfattningen av dessa risker är inte bara beroende av omfattningen av verksamheten, utan också verksamhetens art. Vidare bör man beakta olika säkerhetsarrangemang, försäkringar och andra avtal som bidrar till att begränsa clearingorganisatio- nens risktagande. Det är därför nödvändigt att anpassa kapitalkraven till verksamhetsförhållandena i varje enskilt fall. Efter en sammanvägning av alla typer av risker är det möjligt att göra en bedömning av vilken kapitalstyrka som krävs i det enskilda fallet. Det är inte tillräckligt att göra en sådan be- dömning endast i samband med tillståndsprövningen, utan kapitalkravet måste

i—

210

Näringsrättsliga frågor

bli föremål för en återkommande granskning allteftersom verksamheten ökar eller minskar i volym eller förhållandena ändras i övrigt. Eftersom kraven som ställs skall baseras på en individuell prövning ansågs det olämpligt att i lagen försöka ange hur kraven skulle utformas. I stället borde det överlåtas till regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen att meddela närmare föreskrifter om vilka krav på aktiekapital respektive medlems- och förlagsinsatser som skulle tillämpas för företag som driver clearingverksamhet i optioner eller terminer.

Clearingutredningen behandlar frågan om clearingorganisationers finansiella resurser (SOU 1993le4 5. 241 f.). För att kunna anpassa kraven på finansiella resurser föreslår utredningen att bestämmelsen i 8 kap. 5 & skall kompletteras så att man ställer krav på att en clearingorganisation genom eget kapital, garanti eller försäkring eller på annat liknande sätt skall ha en till- fredsställande beredskap för sådant betalningsansvar som kan uppkomma för organisationen till följd av clearingverksamheten. Vad som kan utgöra

"liknande sätt" anges dock inte.

Internationellt är det relativt vanligt att en clearingorganisation, utöver det egna kapitalet, förfogar över en s.k. clearingfond. Uppbyggnaden av en sådan fond brukar ske genom årliga avgifter eller tillskott från medlemmarna.

Betalningsberedskap för betaltjänster

I händelse av funktionsbrister och felbehandlingar i system för betaltjänster kan skadeståndsanspråk komma att riktas mot företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster och är betaltjänstansvariga. Ansvarsreglerna be- handlas i avsnitt 5.4. Ersättningsskyldighet kan uppstå till följd av att olika fel uppkommer i verksamheten. Det kan vara fel som beror på mänskliga eller på tekniska faktorer. Det finns anledning att ställa krav på god finansiell styrka hos företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster. Verksamheten bör ha en tillräcklig långsiktighet och stabilitet, så att man säkerställer allmänhe—

tens förtroende för verksamheten.

Ett krav på finansiell styrka bör ställas på samtliga företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster, dvs. på såväl banker som icke-finansiella företag. Det kan finnas skäl att ställa sådana krav även på företag, som inte själva till- handahåller allmänheten betaltjänster men väl åtar sig väsentliga uppgifter vid

SOU 1995:69

SOU 1995:69

utförandet av sådana tjänster. Dessa företag, vilka omfattas av tillståndsplikt enligt 3 kap. 2 & förslaget till lag om betaltjänster, brukar ibland kallas servicebyråer.

Risken för att en servicebyrå skall ådra sig skadeståndsansvar är emellertid beroende av vad som avtalats mellan detta företag och det betaltjänstansvariga företaget. Riskerna för att ådra sig skadeståndsskyldighet torde även variera väsentligt mellan olika företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster. Anledningen till detta år att verksamhetens art och omfattning kan variera betydligt. Ett krav på betalningsberedskap bör därför anpassas till den verksamhet som det i varje särskilt fall är fråga om.

Kravet på betalningsberedskap kan tillgodoses på olika sätt. Det ankommer på företagsledrtingen i varje enskilt företag att utforma beredskapen på sådant sätt att den ger en tillfredsställande beredskap för det aktuella företaget. Syftet med betalningsberedskapen är att det skall finnas likvida medel tillgängliga för eventuella skadeståndskrav som kan komma att riktas mot företaget. Medlen skall i princip vara "öronmärkta" för detta ändamål. Eftersom betaltjänstföre- tagens verksamhet varierar väsentligt och därmed även riskerna i verk- samheten bör beredskapen kunna tillgodoses på olika sätt.

Ett alternativ är att företagen avsätter medel till en särskild fond, en slags säkerhetsfond. En sådan fond kan, på motsvarande sätt som föreslogs för VPC:s del, byggas upp genom årliga avsättningar av disponibla vinstmedel. Vid avsättning av medel till en särskild fond uppkommer frågan om avsätt- ningarna är avdragsgilla som en kostnad för betaltjänstföretaget. Enligt nuvarande regler skulle sådana avsättningar inte vara avdragsgilla. I skattelagstiftningen finns numera endast ett fåtal bestämmelser som reglerar rätten att göra avdrag vid avsättning av medel till särskilda fonder. I lagen (19901663) om ersättningsfonder finns möjlighet att göra avdrag för fondav— sättningar om skattepliktig ersättning har erhållits för inventarier, byggnader och markanläggningar eller för mark i samband med att en fastighet har avyttrats, t.ex. på grund av tvång (expropriation och inlösen). Det högsta belopp som kan sättas av till en ersättningsfond är vid tvångsavyttringsfallen den skattepliktiga vinsten.

För att det skall vara intressant för berörda företag att ordna betalningsbe- redskapen genom fondavsättning torde det vara en förutsättning att företagen

Näringsrättsliga frågor

211

212 Näringsrättsligafrågör SOU 1995:69

medges avdrag för gjorda avsättningar. En avdragsrätt för avsättning till en särskild fond innebär en avdragsrätt för en ännu icke uppkommen skada. Med hänsyn bl.a. till den restriktiva inställning inom skatterätten till att företag medges avdrag för avsättningar till särskilda fonder, är det inte sannolikt att ett lagförslag som skulle medge sådant avdrag skulle vinna gehör. Vid sådant förhållande är det inte sannolikt att företagen anser fondavsättning vara ett lämpligt sätt att ordna betalningsberedskapen. Andra alternativ är att företagen köper en bankgaranti eller tecknar en försäkring. Eftersom behovet av be- talningsberedskap kan komma att variera i olika företag bör det sätt på vilket sätt betalningsberedskapen skall tillgodoses inte preciseras i lag.

För företag som skall omfattas av tillståndsplikt och offentlig tillsyn enligt lagen om betaltjänster eller enligt annan lag kommer behovet av finansiella resurser att prövas i samband med att företaget medges auktorisation. Därutöver skall behovet av sådana resurser vara föremål för återkommande granskning, allteftersom verksamheten ökar eller minskar i volym eller förhållandena ändras i övrigt. I den löpande granskningen kommer även revisorerna att kunna se till att betalningsberedskapen är tillfredsställande så att stabiliteten i företaget bevaras.

För näringsföretag med slutna betalsystem vilka enligt 3 kap. 3 & förslaget till lagen om betaltjänster är undantagna från tillståndsplikt bör det ankomma på styrelsen i respektive företag att se till att företaget har en tillfredsställande betalningsberedskap för dylika skyldigheter. På motsvarande sätt som för till- ståndspliktiga företag får det åvila revisorerna att särskilt granska att denna beredskap är tillfyllest.

4.4.2 Riskhanteringsplan

För att kunna bedöma vilka risker som betaltjänstverksamhet i varje enskilt företag är förenad med, bör företag som driver sådan verksamhet vara skyldiga att göra en noggrann och ingående riskanalys av den planerade verksamheten. Analysen bör inte vara begränsad till de risker som företaget ikläder sig utan avse även de risker som är förenade med systemet som sådant för parterna och därmed för marknaden och för betalningsväsendet.

En sådan riskanalys utgör i sin tur grunden för beskrivningen av hur dessa

risker bör hanteras. Beskrivningen riskhanteringsplanen bör upprättas av

SOU 1995:69

Näringsrättsliga frågor

företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster samt av företag som deltar vid utförandet av en betaltjänst så som avses i 3 kap. 2 & betaltjänst- lagen. Av denna plan bör framgå vilka huvudsakliga risker som verksamheten är förenad med och hur dessa risker skall hanteras.

4.4. 3 Säkerhetsrevision

Till följd av datoriseringen finns det i dag många experter som ägnar sig åt att granska och kontrollera inforrnationssystemens säkerhet. Många större företag har tillgång till särskild personal för sådan granskning både i dataenheten och som samordnare av IT—säkerhetenf Revisorer, såväl externa som interna, arbetar med att granska lT-säkerhet. Sådan granskning kallas ibland för IT- revision.

Regler som innebär krav på ökad IT-säkerhet har diskuterats av tidigare utredningar. Datastraffrättsutredningen, som hade i uppdrag bl.a. att göra en översyn av straff- och processrättsliga frågor med anknytning till data— och teleteknikens utveckling, lämnade ett lagförslag om ansvaret för styrelserna i aktiebolag beträffande informationsteknologi. Förslaget lämnades i ut- redningens slutbetänkande Information och den nya InformationsTeknologin straff- och processrättsliga frågor m.m. (SOU 1992:110). Förslaget som ännu inte lett till lagstiftning har tillstyrkts av Samrådsgruppen för samhällets säkerhet inom dataområdet (SAMS). I lagförslaget föreslås ett förtydligande av 8 kap. 6 & aktiebolagslagen (1975: 1385) så att även organisationen av den automatiska informationsbehandlingen uttryckligen nämns som ett ansvars- område för styrelsen och den verkställande direktören. På samma sätt som styrelsen ansvarar för att organisationen av bokföringen och medelsförvalt- ningen innefattar en tillfredsställande kontroll föreslås att styrelsen skall svara för organisationen beträffande IT-säkerheten. Vidare föreslås att den verkstäl- lande direktören inte endast skall svara för medelsförvaltningen utan även för att den automatiska informationsbehandlingen sköts på ett betryggande sätt. Genom den föreslagna ändringen förtydligas också skyldigheten enligt 10 kap. 10 & aktiebolagslagen för revisorerna att i revisionsberättelsen anmärka på brister i IT-säkerheten. Föreningen Auktoriserade Revisorer (FAR) anförde i sitt remissvar över utredningens förslag att preciseringar avseende styrelsens och verkställande direktörens ansvarsområde kan påverka revisorernas gransk-

4 IT är en förkortning av informationsteknologi.

%

213

214

Näringsrättsliga frågor

nings- och rapporteringsplikt. Förtydliganden av ansvarsfördelningen mellan styrelse, verkställande direktör och revisorer är positiva för revisorskåren och för allmänhetens förståelse för organens olika uppgifter och roller. FAR ansåg dock att styrelsens och verkställande direktörens ansvar borde bli föremål för en djupare analys och att den borde behandlas av Aktiebolagskommittén (Ju 1990:O8). Enligt den information som utredningen inhämtat från kommittén

ämnar kommittén inte att behandla frågan om IT-säkerhet närmare.

IT—revision i Danmark

I Danmark finns särskilda regler om IT—revision, eller systemrevision, i finansiella företag. Den danska tillsynsmyndigheten, Finanstilsynet, har utfärdat särskilda regler om genomförande av systemrevision (bekendtgarelse av den 12 december 1991), varmed avses allmän ADB-kontroll av datasäker- heten, såväl i system hos pengeinstitut som i andra system som anslutits till sådant system. Det åligger bolagsstämman att utse en auktoriserad revisor eller en revisionskommitté som bl.a. skall godkänna instruktioner för systemrevisionsavdelningen och varje år upprätta ett revisionsprotokoll som skall ges in till Finanstilsynet. Av protokollet skall bl.a. framgå om systemre- visionen har utförts i enlighet med god revisionssed, om revisionen uppfyller föreskrifterna angående utformningen av systemrevision, om revisorn erhållit begärda upplysningar och om datasäkerheten i systemet är betryggande.

Den danska föreningen Foreningen af Statsauktoriserade Revisorer (FSR) anser att det bör finnas en norm för god IT-sed i analogi med normerna god bokföringssed och god redovisningssed. FSR har därför tillsammans med Foreningen af Interna Revisorer i Danmark och Foreningen for Informations- kvalitet framställt en skrift kallad Godt EDB—skikk (1992). I skriften sägs att "God IT—sed är som norm de branschmässiga sedvänjor och den praxis, som vid varje tidpunkt efterlevs av kunnigt och ansvarsmedvetet fackfolk, med avseende på att IT-verksamheten skall utformas och genomföras på ett klart, överskådligt och verifierbart sätt. Säkerhetsåtgärder skall vidare genomföras för att säkerställa en tillräcklig system-, data- och driftsäkerhet i linje med relevant lagstiftning. " God IT-sed förutsätter att företaget har kännedom om IT-beroendet, nödvändigheten av IT, riskerna med IT-användrtingen och ansvaret för bruket av IT. I skriften utpekas vilka roller och uppgifter som gäller för ledningsgruppen och användarna med avseende på systemdriften, systemutvecklingen och säkerhetsfunktionen.

SOU 1995:69

SOU 1995:69

F inansinspektz'onens allmänna råd

Finansinspektionen har den 24 november 1994 antagit allmänna råd (FFFS 199435) avseende styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut. Råden syftar till att säkerställa att instituten har god kontroll över riskerna i verksamheten och att ansvaret för detta ytterst ligger på institutens styrelser. Råden syftar sålunda till att klargöra styrelsens ansvar för den interna riskkontrollen. Enligt de allmänna råden bör styrelsen försäkra sig om att det finns en från den operativa verksamheten oberoende, intem granskningsfunktion som organisatoriskt är direkt underställd styrelsen eller den verkställande direktören. Granskningsfunktionen bör granska och utvärdera institutets organisation, rutiner och interna kontroll. Denna granskning kan lämpligen utföras av internrevisionen. En oberoende ADB- revisionsfunktion bör, enligt de allmänna råden, även granska och utvärdera utveckling, drift och förvaltning av ADB-systemen.

Säkerhetsrevision för betaltjänster

Det finns för närvarande ingen uttrycklig lagstadgad skyldighet för revisorer att särskilt granska och kontrollera informationssystemens säkerhet. Flertalet företag som driver betaltjänstverksamhet av någon omfattning torde dock se till att revisionen av företaget även omfattar granskning av de system som används för betaltjänster. Någon garanti för eller kontroll av att så sker finns dock inte. Det är angeläget, inte minst för att upprätthålla säkerheten i de system som används för betaltjänster, att det vid revision av företag som hanterar system för betaltjänster sker en granskning i detta avseende.

Om man uttryckligen i lag skulle föreskriva en skyldighet för revisorer att särskilt granska IT—säkerheten såvitt avser betaltjänster, finns anledning att ifrågasätta om en sådan granskning enbart bör avse betaltjänster eller om frågan bör diskuteras i ett större sammanhang. Behovet av IT-säkerhet kan naturligtvis finnas även för annan verksamhet än som rör just betaltjänster. Det skulle även kunna göras gällande att det är en överloppsgärning att reglera IT—revision just för dessa tjänster. Enligt min mening finns dock skäl att i detta sammanhang fästa lagstiftarens uppmärksamhet på behovet av IT-revision av betaltjänster. Genom att i lag uppställa ett generellt krav på sådan revision torde man på ett effektivt sätt uppnå en tillfredsställande säkerhetsnivå för samtliga betaltjänster som omfattas av föreslagen lag om betaltjänster.

Näringsrättsliga frågor

215

216 Näringsrättsligafrågor

Därigenom tillgodoses även konsumentskyddsintresset. Övervägande skål talar därför för att i denna lag införa ett särskilt krav på IT-revision. Frågan är emellertid på vilket sätt en sådan skyldighet bör utformas.

För företag som driver betaltjänstverksamhet gäller bestämmelserna om revision i aktiebolagslagen, lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, bankrörelselagen (1987:617), lagen (1980:1103) om årsredovisning m.m. i vissa företag och lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. En möjlighet är att införa ett uttryckligt krav på IT-revision i dessa lagar. Främst tydlig- hetsskäl talar dock för att en sådan bestämmelse bör införas i betaltjänstlagen.

Skyldighet att särskilt granska betaltjänsternas funktion och säkerhet bör åläggas de av bolags— eller föreningsstämman valda revisorerna. I revisions- arbetet skall ingå att bl.a. granska att betaltjänstverksamheten har fungerande kontrollsystem och behörighetsruu'ner samt i övrigt uppfyller de krav som kan anses vara förenliga med god intern kontroll. I revisionsarbetet skall också ingå att genomföra en kritisk granskning av IT-användningen för att bedöma om ledningen uppfyllt sina plikter vad gäller säkerheten och den interna kontrollen. Vidare bör revisorerna värdera riskerna i verksamheten som en följd av att IT-användningen kan ge upphov till fel och brister i räkenskaper och årsredovisning samt värdera riskerna med ekonomiska förluster som kan följa av brister i IT-användningen. Revisionsarbetet bör också omfatta insamling av uppgifter för att övertyga sig om att de generella kontrollerna och säkerhetsåtgärderna på IT-området är tillräckliga med hänsyn till verksam- hetens förutsättningar och att verksamheten efterlever relevanta lagar. Eventuella svagheter eller brister som framkommer i granskningsarbetet bör revisorn rapportera till företagsledningen. Syftet därmed är främst att ledningen skall vidta åtgärder.

Uttalande i revisionsberättelsen

Revisorerna skall för varje räkenskapsår avge en revisionsberättelse till bolagsstämman. I 10 kap. 10 & aktiebolagslagen, 8 kap. 13 5 lagen om ekonomiska föreningar, 4 kap. 10 & lagen om årsredovisning m.m. i vissa företag och 3 kap. 11 & bankrörelselagen anges att revisionsberättelsen skall innehålla uttalande om årsredovisningen gjorts upp i enlighet med be- stämmelserna i respektive lag. Vidare finns bestämmelser om revisorernas granskningsskyldighet och uppgiftsskyldighet i revisionsberättelsen såvitt

SOU 1995:69

SOU 1995:69 Näringsrättsliga frågor 217

gäller skatter och avgifter. Det åvilar också revisorerna att genast skicka in en avskrift av revisionsberättelsen till skattemyndigheten för det fall att företaget åsidosatt sina skyldigheter avseende skatter och avgifter. Revisionsberättelsen bör även innehålla uttalande om granskningen såvitt avser betaltjänsternas funktion och säkerhet.

Kraven på Säkerhetsrevision och skyldigheten att göra uttalande i revisions- berättelsen såvitt avser granskningsarbetet bör gälla för samtliga företag som yrkesmässigt tillhandahåller allmänheten betaltjänster och företag som utför väsentliga uppgifter åt sådana företag (se 3 kap. 2 & lagförslaget). Om denna bestämmelse i stället bör införas i föregående stycke angivna lagar eller om det bör ske en hänvisning till dessa lagar från betaltjänstlagen bör övervägas i ett vidare sanunanhang. Frågan skulle lämpligen kunna behandlas av Aktiebolagskommittén eller Redovisningskommittén (Ju 1991 :07).

Rapponeringsskyldighet till Finansinspektionen

Utöver skyldigheten för revisorer att göra uttalanden i revisionsberättelsen åligger det revisorerna att på begäran lämna uppgifter i vissa avseenden. I vilka avseenden detta kan ske anges i bestämmelsen som reglerar revisorers tystnadsplikt. Enligt gällande ordning har revisorer en mycket långtgående tystnadsplikt. Om det skulle lända till förfång för företaget får en revisor inte lämna ut upplysningar om sådana företagets angelägenheter som han fått vetskap om vid utförandet av sin granskning till utomstående, enskilda aktieägare eller enskilda styrelseledamöter. Tystnadsplikten omfattar således inte upplysningar som inte kan skada bolaget. Tystnadsplikten gäller i princip inte gentemot bolags- och föreningsstämman och inte heller gentemot Finansinspektionen.

Det är angeläget att företagsledningen får del av brister avseende betaltjänster- nas funktion och säkerhet som upptäcks under revisionsarbetet så att erforderliga åtgärder kan vidtas. För det fall att företagsledningen underlåter att vidta åtgärder är det angeläget att revisorerna uppmärksammar tillsynsmyn- digheten på fel och brister. För tillsynsarbetet är det av stort värde att revisorerna håller tillsynsmyndigheten underrättad om granskningsarbetet. Det bör således inte anses tillräckligt att svagheter och brister anmärks enbart i revisionsberättelsen. I stället bör revisorerna, när det finns särskild anledning därtill, informera tillsynsmyndigheten om vad som framkommit vid revisionen

li 218 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69 !

av betaltjänsternas funktion och säkerhet. Företag som står under Finansin— spektionens tillsyn enligt annan lagstiftning eller som skall stå under sådan tillsyn enligt förslaget till lagen om betaltjänster skall sålunda vara skyldiga att lämna tillsynsmyndigheten sådan information.

4.5 Auktorisation och tillsyn

4 . 5. 1 Allmänt

Auktorisationslagstiftning används i sammahang där viktiga samhällsintressen anses motivera en begränsning av principen om näringsfrihet. Sett från företagarsynpunkt innebär sådan lagstiftning en begränsning i den fria konkurrensen företagarna emellan, genom att endast de som erhållit särskilt tillstånd (auktorisation) får utöva verksamheten.

Som tidigare nämnts är betalningsförmedling och andra betaltjänster för närvarande inte underkastade någon tillsyn från samhällets sida, trots dessa tjänsters betydelse för hela samhällsekonomin. Eftersom betalningsväsendet domineras av bankerna och eftersom ett av bankernas mest betydelsefulla verksamhetsområden består i betalningsförmedling, står naturligtvis en stor del av verksamheten i praktiken under offentlig tillsyn. Något krav att särskilt beakta riskerna vid betalningsförmedling i samband med oktrojprövningen finns emellertid inte. Ej heller finns några specifika rörelseregler i bank- lagstiftningen som tar sikte särskilt på betalningsförmedling.

Med undantag för banker och kreditmarknadsbolag står företag som till- handahåller allmänheten betaltjänster inte under tillsyn. Den verksamhet som dessa företag driver står dock i vissa avseenden under Konsumentverkets tillsyn med stöd av konsumentkreditlagen (1992:830), marknadsföringslagen (1975zl418) och lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. De företag som här åsyftas är företag inom detaljhandeln och bensin- branschen, men även företag som BGC och Kortbetalning Servo AB. Med hänsyn till de problem och risker (se avsnitt 4.2) som betalningsförmedling och andra betaltjänster är förenade med, talar starka skäl för att samhället bör

ha insyn i denna verksamhet.

SOU 1995:69 Näringsrättsligafrågor 219

Bör betaltjänstverksamhet endast få drivas av vzssa företag ?

Den första frågan som bör besvaras I detta sammanhang är om betalnings- förmedling och andra betaltjänster som tillhandahålls allmänheten skall få bedrivas endast av vissa institut. För närvarande finns inte några sådana uttalade begränsningar i den svenska lagstiftningen. Betalningsförmedling och ett flertal betaltjänster förutsätter dock ofta en möjlighet att ta emot inlåning från allmänheten eller en möjlighet att bevilja krediter. Därmed träffas banker och andra företag som tillhandahåller betaltjänster av tillstånds- och tillsyns- krav enligt bankrörelselagen eller lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag. I andra länder är situationen densamma. EMI (European Monetary Institute), ett samarbetsorgan för centralbankerna i EU-länderna, har dock uttalat att förbetalda kort som kan laddas med köpkraft och användas på olika för- säljningsställen (och därmed bli mer eller mindre generellt gångbara) skall få tillhandahållas endast av kreditinstitut. Motivet till detta är att betalningen för ett sådant förbetalt kort anses jämförbart med inlåning av medel från allmänheten. Eftersom inlåning från allmänheten i princip är begränsad till kreditinstitut bör, enligt EMI, samma princip tillämpas för dessa kort.

Frågan om vilka företag som skall få driva betalningsförmedling och tillhandahålla allmänheten andra betaltjänster har samband med den finansiella lagstiftningens uppbyggnad. Denna fråga har behandlats i inledningskapitlet (avsnitt 1.4). Enligt min mening kan det sålunda finnas skäl att ytterligare ompröva vilka faktorer som skall ingå i bankrörelsedefinitionen. Vidare kan det finnas skäl att utvidga bankernas rätt att ta emot inlåning från allmänheten till att också omfatta vissa andra kreditinstitut. Det finns dock inte skäl att förbehålla vissa institut ensamrätten till betalningsförmedling eller andra

betaltjänster. Hur kan behovet av offentlig insyn i betaltjänstverksamhet tillgodoses ?

Främst med hänsyn till de risker som verksamheten är förenad med bör samhället ha insyn i betalningsförmedling och andra betaltjänster som till- handahålls allmänheten. Eftersom riskerna varierar beroende på vilken verk- samhet företaget i övrigt bedriver, bör insynen utformas på olika sätt. Sam- hällelig insyn kan uppnås främst genom krav på auktorisation i förening med att verksamheten ställs under offentlig tillsyn. Tillsynen kan utformas på olika sätt beroende på vilken myndighet som är tillsynsmyndighet. Ett alternativ till

220 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69

tillståndsplikt är att företag som tillhandahåller allmänheten betaltjänster skall amnäla sin verksamhet för registrering. Ett sådant förfarande tillämpas i Danmark.

Den danska kontokortslagen föreskriver en skyldighet för kortutgivare att anmäla sig till Forbrugerombudsmanden (FO). I anmälan skall företaget beskriva organisationen, betalsystemet (bl.a. betalningsrutiner och andra procedurer), den information som i enlighet med lagens föreskrifter skall tillhandahållas kunderna samt övriga villkor för verksamheten. Ett betalsystem får inte tas i drift innan det har anmälts. Anmälningarna granskas av FO. Något godkännande av systemet eller av kortutgivaren sker emellertid inte. FO skall övervaka att kortutgivarna ordnar sina betalsystem på sådant sätt att de uppfyller i lagen ställda krav på överskådlighet, frivillighet och skydd mot missbruk.

Enligt den information som utredningen fått från den norska Banklagskom- missionen diskuterar kommissionen att föreslå krav på tillstånd att bedriva betalningssystem och kontokortssystem. Den principiella skillnaden mellan dessa system är att ett betalningssystem är ett öppet system för kanalisering av en penningström, medan ett kontokortssystem är ett slutet system som reglerar bilaterala förhållanden mellan kortutgivare och kortinnehavare. Betalningssystem för allmänheten skall enligt diskussionerna fordra särskilt tillstånd. I ansökan om tillstånd, som skall upprättas av en ansvarig operatör, skall anges vilka kontoförande institutioner samt vilka avräknings- och datacentraler som skall ingå i systemet. Vidare skall framgå hur systemet skall vara organiserat och hur det skall verka. Tillsynsmyndigheten, som troligtvis blir Norges Bank, skall godkänna vissa organisations- och driftsplaner samt avtal mellan ingående företag. Beträffande kontokortssystem diskuteras att bankerna och postgirot fritt skall få etablera sådana system och vara kortutgivare. Detsamma skall gälla för finansieringsföretag under förutsättning att det ingår i deras tillstånd. Vidare diskuteras att andra företag skall få driva kontokortssystem eller liknande system (t.ex. home banking) som riktas till en obestämd krets endast efter tillstånd. Om det är fråga om ett system för förbetalda kort som år laddningsbara upp till 500 kronor (eller något högre belopp) och kortet avser betalning för kortutgivarens egna varor och tjänster, skall dock inte fordras tillstånd. Banklagskommissionens uppdrag i denna del beräknas avslutas vid årsskiftet 1995/96.

SOU 1995:69

l__

Näringsrättsliga frågor

4.5.2 Tillståndsplikt

Mitt förslag: Verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla allmänheten betaltjänster skall enligt huvudregeln få bedrivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.

Tillstånd skall krävas även för verksamhet som består i att yrkesmässigt utföra väsentliga uppgifter åt den som är betaltjänstansvarig, t.ex. insamling, sortering och bearbetning av betalningstransaktioner. Tillstånd skall dock krävas endast om denna verksamhet utgör företagets huvudsakliga verksam- het och inte riktas endast till näringsföretag med slutna betalsystem (se avsnitt 4.5.5).

Betalningsförmedling förutsätter att någon uppträder som förmedlare av en betalning mellan en betalare och en betalningsmottagare. Betalningsmottagaren kan i och för sig vara samma person som betalaren om uppdraget avser en inbetalning på betalarens konto hos en bank eller annat institut än det förmedlande institutet. Kontot kan vara ett inlåningskonto eller ett konto avseende en avbetalningskredit eller annan form av kredit. Betalningsförmed- ling förutsätter således en tredje part. Betalningsförmedling kan förekomma såväl helt utanför som helt eller delvis inom en företagskoncern. I det fall förmedlingen sköts av ett företag som ingår i samma koncern som betalaren eller betalningsmottagaren uppstår inte samma risker som då de tre parterna inte ingår i samma koncern. Betalningsförmedlaren i det sistnämnda fallet kan äta sig att för envars räkning utföra ett uppdrag att betala till vem som helst eller inlösa en betalningsanvisning som en kontohavare hos förmedlaren ställer ut åt någon som betalning. Som exempel på sådan betalningsförmedling kan nämnas post— och bankgirot samt annan förmedling i uppdrags- och anvis— ningssystem som erbjuds av banker. Sådan betalningsförmedling sker i vad söm kan kallas öppna system.

I de fall betalningsfönnedlingen sker inom en företagsgrupp som utgör en kon- cern eller liknande ekonomisk intressegemenskap'l kan tjänsten normalt användas endast för att utföra betalningar från allmänheten till ett säljföretag inom den företagsgrupp som den betaltjänstansvarige tillhör. Så är förhållan- dena inom detaljhandeln och bensinbranschen. Betalningsförmedlingen sker i dessa fall normalt genom användning av kontokort i vad som kan kallas

slutna system.

5 Vad som avses med ekonomisk intressegemenskap behandlas utförligare i avsnitt 4.5.5

221

222 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69

Vissa företag inom detaljhandeln och bensinbranschen som ger ut kontokort har valt att ingå avtal med företag utanför företagsgruppen om att lösa in betalningsanvisningar som utställs med kontokort. Dessa avtal innebär normalt en vidgad möjlighet för kunden att använda kontokortet för betalning av varor och tjänster. Ju fler företag som det kortutgivande företaget ingår avtal med och ju större användningsområdet för kontokortet blir, desto mer får be- talsystemet karaktären av ett öppet betalsystem. Därmed ökar också riskerna i verksamheten. Så länge betaltjänstema kan användas endast av kortinneha- varna för att betala för varor och tjänster är dock riskerna i verksamheten för— hållandevis begränsade vid en jämförelse med sådana öppna system som post-

och bankgirot.

Vid betalningsförmedling som inte begränsar sig till slutna system eller som inte rör en rent bilateral kund—företag—relation, finns vissa risker för system- störningar och effekter för tredje man. Även om störningar i nyssnämnda system hos näringsföretag rimligen inte kan fortplanta sig i det samlade finansiella systemet på ett sätt som hotar dess funktionsförmåga, kan det inte uteslutas att de sociala och samhällsekonomiska effekterna ändå kan bli betydande, särskilt om systemen involverar kreditgivning eller en inlånings— funktion. En viss etableringskontroll bör därför f1nnas för dessa system.

Vid sidan av betalningsförmedling i öppna och slutna system har etablerats kontobaserade betaltjänster i rena tvåpartsförhållanden som innebär att transaktioner kan initieras med hjälp av kontokort, PIN-kod eller andra legitimationsmedel som hör till kontot. Som exempel på sådana tjänster kan nämnas överföring av medel mellan egna inlåningskonton hos en bank via bankautomat eller s.k. telefonbank. Ett annat exempel är uttag från eget konto av kontanter i det kontoförande institutets bankautomat. Även dessa betaltjäns— ter är förenade med risker, främst från konsumentskyddssynpunkt. Den allvarligaste risken torde ligga i ett sviktande förtroende för dessa betaltjänster hos allmänheten. Nu nämnda betaltjänster omfattas av 1 kap. 1 & förslaget till betaltjänstlag. En etableringskontroll bör införas även för dessa tjänster. Frågan om etableringskontroll vid tillhandahållande av betalningsförmedling och andra betaltjänster i slutna system behandlas i avsnitt 4.5.5.

Huvudregeln bör således vara att företag som yrkesmässigt tillhandahåller allmänheten betaltjänster bör fordra tillstånd. Företaget som tillhandahåller tjänsten är det företag som är kundens avtalspart och som har åtagit sig att

SOU 1995:69 Näringsrättsligafi'ågor 223

utföra en betaltjänst. Ett företag som rent faktiskt upprätthåller den omedelba- ra kontakten med betaltjänstkunden men som enbart gör detta i egenskap av ombud för den betaltjåmstansvarige kan inte anses tillhandahålla betaltjänsten. Betaltjänster som tillhandahålls av ombud med stöd av 2 kap. 3 a & bankrörel- selagen kommer sålunda inte att träffas av tillståndsplikt enligt denna lag. Ett sådant ombud förutsätts bedriva betaltjänstverksamheten avskilt inom butiken från annan verksamhet i huvudmannens namn. Om en butik eller annat företag däremot i eget namn och under eget ansvar yrkesmässigt och åt allmänheten förmedlar insättningar och inbetalningar till konton i en bank eller annat kontoförande institut, kommer butiken att betraktas som betaltjänstansvarig och anses bedriva tillståndspliktig betalningsförmedling enligt 3 kap. 1 & förslaget till betaltjänstlag.

Mellanaktörer

Såväl vid betalningsförmedling som vid andra betaltjänster är det vanligt förekommande att den som kunden ingår ett betaltjänstavtal med inte utför hela betaltjänsten själv. Ofta anlitar den betaltjänstansvarige andra företag för utförande av olika funktioner. Sådana funktioner kan vara insamling och sortering av köpnotor från kontokortstransaktioner eller annan bearbetning av betalningstransaktioner. Som exempel på företag som utför dylika tjänster kan nämnas BGC, Kortbetalning Servo AB och Auriga AB. Dessa aktörer har således inte en direkt avtalsrelation med kunden. Dessa aktörer kallas i detta sammanhang för mellanaktörer. Till följd av den föreslagna bestämmelsen (2 kap. 1 & betaltjänstlagen) om den betaltjänstansvariges ansvar kommer dessa aktörer inte att svara gentemot kunden för eventuella fel som uppstår i deras verksamhet. Eventuella skadeståndskrav skall kunden rikta mot den be- taltjänstansvarige, dvs. den part som kunden ingått avtal med. Den betal- tjänstansvarige kan i sin tur ha anledning att regressvis kräva ersättning från en aktör som anlitats för utförande av vissa funktioner. Från konsument- skyddssynpunkt torde det emellertid vara tillräckligt att fordra tillstånd av dem som är betaltjänstansvariga.

Den verksamhet som bedrivs av aktörer som t.ex. BGC kan dock vara förenad med väl så omfattande risker som de risker som finns hos en betaltjänst- ansvarig, i vart fall om aktören anlitas av ett eller flera företag som tillhanda— håller ett öppet betalsystem. Det är därför angeläget att ha en viss samhällelig kontroll även av dessa aktörer. De bör därför ställas under tillsyn och

224 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69

verksamheten bör få bedrivas endast efter lämnat tillstånd. Tillståndskrav bär gälla endast för de mellanaktörer vars verksamhet är särskilt inriktad på be- taltjänstverksamhet. Det saknas skäl att underkasta sådana företag krav på tillstånd som tillhandahåller datordrift eller kommunikationsnät, men vars verksamhet inte huvudsakligen är inriktad på betaltjänstområdet. I vissa fall kan gränsen mellan tillståndspliktig och icke tillståndspliktig verksamhet vara svår att dra. Det avgörande vid bedömningen av om tillstånd är erforderligt bör dock vara om den huvudsakliga verksamheten i företaget typiskt sett är avsedd att hantera betalningstransaktioner. Företag som tillhandahåller allmänna telekommunikationsnät eller anlitas som ombud för betaltjänster enligt 2 kap. 3 ä & bankrörelselagen kommer sålunda inte att träffas av tillståndskrav. Betaltjänstverksamheten utgör inte dessa företags huvudsakliga verksamhet. Det anförda innebär att aktörer som har särskild betydelse för betalningstrafiken kommer att träffas av tillståndskrav.

Mellanaktörer anlitas av olika företag, av vilka flertalet är banker eller andra företag med öppna betalsystem. En mellanaktör kan naturligtvis även anlitas endast av företag med slutna betalsystem. Som utvecklas närmare i avsnitt 4.5.5 torde man inte kunna förutse några systemrisker eller andra risker som skulle kunna äventyra stabiliteten i betalningsväsendet när betaltjänster tillhandahålls i betalsystem som är mer eller mindre slutna. Det finns därför heller inte skäl att fordra tillstånd av mellanaktörer som anlitas enbart av

företag med slutna system.

4.5.3 Undantag för finansiella företag

Mitt förslag: Verksamhet som drivs av ett svenskt företag som står under Finansinspektionens tillsyn enligt annan lagstiftning skall inte fordra tillstånd eller ställas under tillsyn enligt den föreslagna lagen om betaltjänster.

Betaltjänstverksarnhet som drivs av svenska banker, kreditmarknadsbolag och andra företag som är underkastade tillståndsplikt och offentlig tillsyn enligt annan lagstiftning skall inte fordra tillstånd eller ställas under tillsyn enligt den föreslagna lagen om betaltjänster. Utgångspunkten är således att företag inte skall drabbas av " dubbel" tillståndsplikt. Däremot bör reglerna i annan lagstiftning stå i samklang med den föreslagna betaltjänstlagen. Om så inte blir

SOU 1995:69

fallet kan kraven på finansiella företag som driver betaltjänstverksamhet bli strängare än dem som gäller för de finansiella företagen.

Vid oktrojprövningen för banker enligt 2 kap. 3 & bankaktiebolagslagen (1987:618) och tillståndsprövningen för kreditmarknadsbolag enligt 2 kap. l 5 lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag skall beaktas bl.a. om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksam- het. I denna prövning ingår att bedöma bl.a. bankens organisation, verksamhet enligt bolagsordningen samt inre kontroll- och säkerhetsuppbyggnad (se prop. 1989/90:116 s. 60 och 1992/93:89 s. 106). Vid den framtida tillståndspröv- ningen för banker och kreditmarknadsbolag bör även ingå att beakta om verksamheten uppfyller de krav som ställs på betaltjänstverksamhet i den föreslagna betaltjänstlagen. Denna prövning får anses inrymmas i sund- hetskriteriet. Någon lagändring är sålunda inte påkallad.

4.5.4 Undantag för utländska företag

Mitt förslag: Betaltjänstverksamhet som drivs av vissa utländska företag skall undantas från kravet på tillståndsplikt. Undantagsbestämmelserna, som hänvisar till bestämmelser i bankrörelselagen och kreditmarknadsbolagsla— gen, innebär bl.a. följande.

Filialer till kreditinstitut och vissa finansiella institut som är hemmahörande i ett annat EES-land och som där har auktorisation och står under tillsyn av hemlandsmyndigheten får yrkesmässigt tillhandahålla allmänheten betaltjänster i Sverige utan tillstånd av Finansinspektionen, när hemlandsauktorisationen omfattar sådan verksamhet.

Betaltjänstverksamhet som drivs av andra EES-företag som verkar utan stöd av en hemlandsauktorisation undantas från tillståndsplikt om verk- samheten endast är temporär och bedrivs utan fast driftställe i Sverige. Företag som däremot driver verksamhet på permanent basis måste etablera en filial enligt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. Verksamhet som drivs från sådan filial skall inte undantas från tillståndsplikt.

Betaltjänstverksamhet som drivs av företag utanför EES-området omfattas av kravet på tillstånd. Förutsättningarna för att en utländsk filial skall beviljas tillstånd behandlas i avsnitt 4.5.6.

EG—regler

EG:s regelverk på det finansiella området kan i korthet beskrivas utifrån föreskrifterna i direktiven om samordning av lagar och andra författningar om

8 IS-OBOO

Näringsrättsliga frågor

225

226 Näringsrättsligafrågor SOU 1995:69

rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (första och andra bank- samordningsdirektiven, 77/780/EEG och 89/646/EEG). En auktorisation som ett kreditinstitut fått i det medlemsland där företaget har sitt säte skall ha giltighet inom hela EU. Företaget har rätt att med stöd av denna enda auktorisation erbjuda sina tjänster till kunder i andra medlemsländer utan att det där ställs krav på särskilt tillstånd. Verksamheten i värdlandet kan bedrivas antingen genom filialetablering eller genom direkt tillhandahållande av tjänster. Verksamheten skall, var den än bedrivs inom EU, i princip stå under hemlandstillsyn, dvs. hemlandets myndigheter skall ha huvudansvaret för övervakning av filialer som etableras i andra medlemsländer. Genom EES— avtalet har dessa principer utsträckts till hela EES-området.

För att medlemsstaterna skall acceptera varandras auktorisationer och till— synsnormer har EU antagit en rad direktiv som syftar till att harmonisera de nationella lagstiftningarna. Exempel på sådana direktiv är direktivet om kapi- taltäckningsgrad för kreditinstitut (89/647/EEG) och direktivet om övervak— ning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar (92/121/EEG). Dessa direktiv innehåller vanligtvis minimiregler vilket medför att varje EES—stat gentemot sina egna företag har möjlighet att tillämpa en strängare nationell lagstiftning. Men beträffande EES—företag som verkar med stöd av en hemlandsauktorisation måste värdlandet acceptera hemlandets lagstiftning som till sitt innehåll minst skall motsvara den lägsta godtagbara nivå som EG— direktiven tillåter. I många fall väljer emellertid de företag som vill bedriva verksamhet i ett annat EES—land att inrätta ett särskilt dotterbolag som registreras i värdlandet enligt där gällande associationsrättsliga regler. I ett sådant fall tillämpas inte principerna om hemlandsauktorisation och hemlands- tillsyn. Dotterföretaget kommer i stället att regleras uteslutande av värdlandets

lagstiftning.

De finansiella företag som omfattas av banksamordningsdirektiven är huvud- sakligen s.k. kreditinstitut. Med kreditinstitut avses ett företag vars verksam- het består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Ett kreditinstitut har rätt att med stöd av sin hemlandsauktorisation bedriva de finansiella verksamheter som räknas upp i bilagan till andra banksamordningsdirektivet i den mån verk- samheten omfattas av auktorisationen. Dit hör förutom in- och utlånings— verksamhet bl.a. finansiell leasing, handel med valuta och finansiella instrument samt, såvitt här är av särskilt intresse, betalningsförmedling och

SOU 1995:69 Näringsrättsliga frågor 227

utställande och administration av betalningsmedel (t.ex. kreditkort, resecheck— ar och bankväxlar). De företag som, utan att vara kreditinstitut, har som huvudverksamhet att förvärva aktier eller andelar eller att utföra en eller flera av de verksamheter som räknas upp i bilagan till andra banksamordningsdirek— tivet (utom inlåning, kreditupplysnings- och bankfackstjänster), benämns finansiella institut. Även sådana företag, och deras dotterföretag, kan driva gränsöverskridande verksamhet med stöd av hemlandsauktorisation. En förut- sättning härför är att det finansiella institutet uppfyller direktivets krav på än- knytning till ett eller flera auktoriserade kreditinstitut i hemlandet (art. 18.2).

EG—lagstiftningen ålägger alltså medlemsstaterna att i princip tillåta filialer till kreditinstitut och vissa finansiella institut att enligt hemlandets rörelseregler fritt bedriva verksamhet under tillsyn och auktorisation av hemlands- myndigheten. Enligt artikel 14.2 skall värdlandsmyndigheten, i samarbete med hemlandsmyndigheten, svara för tillsynen beträffande filialens likviditet. Ett värdland har också rätt att vidta penningpolitiskt betingade åtgärder. Sådana åtgärder får dock inte utformas så att filialerna diskrimineras i förhållande till inhemska institut. Andra banksamordningsdirektivet föreskriver vidare att medlemsländernas tillsynsmyndigheter skall verka i nära samarbete främst genom informationsutbyte såvitt gäller tillsynen av kreditinstitut som bedriver gränsöverskridande bankverksamhet. Slutligen föreskriver andra banksamordningsdirektivet att rätten att bedriva gränsöverskridande verksam— het förutsätter att verksamheten inte står i strid med värdlandets föreskrifter till skydd för det allmännas bästa, varom mer i nästa avsnitt.

Principen om regler till skydd för det allmännas bästa

Enligt vad som framgått i föregående avsnitt är utgångspunkten för EG:s banklagstiftning att verksamhet som är föremål för ömsesidigt erkännnande enligt andra banksamordningsdirektivet skall kunna bedrivas i värdlandet på samma sätt som i hemlandet, förutsatt att sådan verksamhet inte står i strid med det allmännas bästa (the general good). I art 21.5 föreskrivs sålunda att ett värdland " . . .[får] vidta erforderliga åtgärder för att hindra eller bestraffa överträdelser inom sitt territorium av föreskrifter som utfärdats i det allmännas intresse. Sådana åtgärder skall kunna innefatta hinder för institut att göra nya åtaganden inorn värdlandets territorium". Begreppet det allmännas bästa eller det allmännas intresse har direktivförfattarna hämtat från vissa av EG- domstolens avgöranden som rör den i Romfördraget fastslagna etableringsfri-

228 Näringsrättsliga frågor SOU 1995:69

heten saint friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen. Dessa avgöranden ger vid handen att undantag från principen om tjänsters fria rörlighet anses berättigade med hänvisning till det allmännas bästa om de 1) inte avser rättsområden som blivit föremål för Euharmonisering, 2) inte avser rättsområ— den som har motsvarande reglering i hemlandet, 3) är tillämpliga på samtliga i värdlandet verkande företag utan diskriminering, 4) är nödvändiga för att skydda det aktuella intresset samt 5) är proportionella i så måtto att den avsedda effekten inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt.

Företag som inte är kreditinstitut eller närstående finansiella institut

Betaltjänstverksamhet som andra företag än kreditinstiut och närstående finansiella institut vill bedriva över gränserna får värdlandet reglera så länge dess föreskrifter står i överensstämmelse med gemenskapsrätten, däribland reglerna om det allmännas bästa . . och de ifrågavarande instituten eller verksamheterna inte är underkastade likvärdiga bestämmelser i hemlandet." (jfr 15:e stycket i preambeln till andra banksamordningsdirektivet).

Lagen om utländska filialer

Såsom nämnts ovan kan gränsöverskridande verksamhet bedrivas i värdlandet antingen genom filialetablering eller genom fritt tillhandahållande av tjänster. För kreditinstitutens del har detta kommit till uttryck i såväl 1 kap. 4 & bankrörelselagen som 2 kap. 9 & kreditmarlmadsbolagslagen. Enligt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. (filiallagen) skall utländska företag bedriva sin verksamhet i Sverige genom ett avdelningskontor med självständig förvaltning (filial). Filialen skall ha en egen verkställande direktör och en egen bokföring som är skild från det utländska företaget i övrigt och som skall granskas av auktoriserad eller godkänd revisor. Vidare innehåller filiallagen bl.a. föreskrifter om registrering och vad filialens firma skall innehålla. Anmälan om filialen skall ske till Patent- och registreringsverket, som för ett särskilt register över utländska filialer. När sådan anmälan har skett får

näringsverksamheten påbörjas.

För vissa utländska företags rätt att bedriva verksamhet i Sverige finns enligt 3 & filiallagen särskilda bestämmelser, bl.a. nyss nämnda lagrum i bankrörel— selagen och lagen om kreditmarknadsbolag. Dessa hänvisningar får förstås så

SOU 1995:69

Näringsrättsliga frågor

att de EES-företag som bedriver verksamhet i Sverige genom fritt tillhandahål- lande av tjänster inte omfattas av filiallagens bestämmelser.

Lagens förhållande till EG-rätten

För andra EES-företag än de kreditinstitut och finansiella institut som verkar med stöd av hemlandsauktorisation enligt andra banksamordningsdirektivet bör följande gälla. De företag som bedriver betaltjänstverksamhet med stöd av Romfördragets regler om fritt tillhandahållande av tjänster (art. 60), dvs. en temporär verksamhet, bör inte omfattas av lagens tillsyns- och auktorisa- tionskrav. Eftersom verksamheten endast är temporär och bedrivs utan fast driftställe i Sverige skulle ett auktorisationsförfarande sakna mening. De företag som på en mera permanent basis väljer att driva betaltjänströrelse i Sverige måste etablera en filial enligt filiallagens bestämmelser. Dessa företag bör omfattas av betaltjänstlagens regler om auktorisation och tillsyn. Detta gäller emellertid inte om företagen är underkastade en motsvarande reglering i hemlandet (se 15:e stycket i preambeln till andra banksamordningsdirektivet samt EGdomstolens praxis, t.ex. C—76/9O Säger v Dennemeyer [1991] ECR 1-4221).

Det kan vara svårt att fastställa gränsen mellan å ena sidan temporär verksamhet enligt Romfördragets artikel 60 och å andra sidan verksamhet som kräver filialetablering. t.ex. om företaget bedriver betaltjänstverksamhet ge— nom en agentur. Gränsdragningen måste ske enligt EG-rättsliga principer och bör därför överlämnas till rättstillämpningen (jfr prop. 1994/95: 19 s. 528 f.). Samma sak gäller frågan huruvida ett företag skall anses vara underkastat med betaltjänstlagen likvärdiga bestämmelser i hemlandet.

Betaltjänstverksamhet bedriven av företag med säte utanför EES-området

Rätten för företag utanför EES—området att genom filial bedriva betaltjänst- verksamhet i Sverige bör regleras på motsvarande sätt som för utländska kreditinstitut att här bedriva bankverksamhet och tillståndspliktig finansi- eringsverksamhet. EES—externa företag bör sålunda kunna söka tillstånd här för att få bedriva betaltjänstverksamhet. Förutsättningarna för att en utländsk filial skall få ett sådant tillstånd bör vara att institutet bedriver betaltjänst- verksamhet i hemlandet och där står under tillsyn av behörig myndighet samt att verksamheten här i landet kan antas komma att uppfylla de krav på bl.a.

229

230 Näringsrättsliga frågor

säkerhet och betalningsberedskap som följer av lagförslaget. Kreditinstitut med säte utanför EES-området får alltså till skillnad från vad som gäller för EES- företag bedriva gränsöverskridande betahiingsrörelse endast genom filial enligt filiallagens bestämmelser, se föregående avsnitt.

4.5.5 Undantag för näringsföretag

Mitt förslag: Tillstånd skall inte krävas när verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla allmänheten betaltjänster bedrivs av näringsföre- tag eller företag som ingår i samma koncern som ett näringsföretag, om be- taltjänsten kan användas endast för betalning av varor och tjänster som framställs eller säljs av näringsföretaget. Med koncern i första stycket jämställs en likartad ekonomisk intressege- menskap om gemenskapens huvudsakliga syfte är att tillgodose andra behov än betaltjänster.

Betaltjänster som tillhandahålls inom detaljhandeln och bensinbranschen innebär att kunderna, såväl privatpersoner som företag, erbjuds att betala för varor och tjänster mot avräkning på konto med användning av ett av detalj— handelsföretaget eller bensinbolaget utgivet kontokort. Dessa tjänster kan vara mer eller mindre slutna beroende på i vilken omfattning företaget ingår avtal med andra företag om att kontokortet skall vara gångbart även i dessa företag. I ett helt slutet system ges kortet ut av det kontoförande säljföretaget och är användbart endast för betalning av företagets varor och tjänster. I flertalet fall är inte säljföretaget och det kontoförande företaget samma företag, vilket innebär att det sistnämnda företaget har rollen som betalningsförmedlare. Ofta ingår dock dessa företag i samma koncern. Om det aktuella kontokortet är än- vändbart endast för betalning av varor och tjänster som säljs av företag inom koncernen kan detta system för betalningsförmedling betraktas som ett slutet system. Vissa företagsgrupper är uppbyggda så att en egentlig koncerngemen— skap inte föreligger mellan näringsföretaget och det kontoförande företaget, trots att företagen ändå har en mycket nära samhörighet. Denna samhörighet består i att flera olika näringsföretag i samma handelsled tillsammans direkt eller via andra mellanliggande företag — äger och har inflytande över det kontoförande företaget. En sådan företagsstruktur finns bl.a. i ICA-gruppen och konsumentkooperationen. Även ett kontokort vars användning är utsträckt till en sådan företagsstruktur är ett förhållandevis slutet system.

SOU 1995:69

___—__l

SOU l995:69

Näringsrättsliga frågor

Betalningsförmedlingen kan få en allt större prägel av att ske i ett öppet system genom avtal om utvidgad användning av ett företags kort. Ett sådant exempel är bensinkorten som i flera fall är möjliga att använda vid telefone- ring och parkering. Genom ett alltmer utvidgat användningsområde för ett visst företags kort kan kortet göras mer och mer generellt gångbart. Därmed blir ett sådant kort mer likt bankkorten.

Vissa s.k. profilerade kort som är kopplade till konto med kredit i en eller annan form ges ut av bankernas kreditmarknadsbolag eller fristående kredit— marknadsbolag. Sådana kort är oftast gångbara endast hos ett visst företag vars namn kortet bär. Som exempel på sådana kort kan nämnas Hennes & Mauritz och KappAhl. Det förekommer även att profilerade kort förses med Visa-funktion. Som exempel på sådana kort kan nämnas Haléns Familjekort och ett utav Vivo—korten. I dessa fall träffas det kontoförande institutet av tillståndskrav enligt kreditmarknadsbolagslagen.

För mindre aktörer är det kostsamt att tillhandahålla egna betalsystem på det sätt som ICA Kort AB och konsumentkooperationen gör. Det är därför sannolikt att mindre näringsföretag väljer att gå samman om ett gemensamt betalsystem. Dessa företags kontokort kommer därmed att bli gångbara i ett flertal olika företag som varken ingår i samma koncern eller i någon annan liknande företagsstruktur. Ett sådant kontokort blir mer likt ett allmänt betalningsmedel. En återhållande faktor för en sådan utveckling kan dock vara att det finns en viss naturlig begränsning i denna verksamhet. Det främsta syftet med kontokortsverksamheten torde nämligen vara att företagen vill öka sin försäljningsvolym genom att få en köptrögen kundkrets. Företagen är därför angelägna om att profilera just sitt kontokort.

För betaltjänster som bedrivs i mer eller mindre slutna systern torde man inte kunna förutse några systemrisker eller risker som skulle kunna äventyra stabiliteten i betalningsväsendet. Detta torde gälla även om näringsföretag vidgar användningen av sitt eget kort genom att ingå avtal med ett begränsat antal företag utanför den egna koncernen. Om det inträffar ett sammanbrott eller större fel i ett större bilateralt eller koncernbasera