Beslutsformer och förfarande vid indelningsändringar

Dir. 2004:34

Beslut vid regeringssammanträde den 18 mars 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till riksdagen. Utredaren skall också lämna förslag till lagreglering. Utredaren skall vidare överväga en lagreglering rörande förfarandet vid ändringar i länsindelningen. Utgångspunkten skall vara att det är riksdagen som skall fatta beslut om sådana ändringar.

Ändring av läns- och landstingsgräns kan komma att ske genom att en kommungräns ändras. I sammanhanget bör därför övervägas om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av riksdagen.

Det står utredaren fritt att även lämna förslag till övriga författningsändringar, med undantag för grundlagsändringar, som kan behövas.

Gällande bestämmelser om indelningsändringar m.m.

Ändringar i länsindelningen

Den nuvarande länsindelningen har, bortsett från några mindre justeringar av gränserna, bestått sedan år 1810. I 1634, 1719 och 1720 års regeringsformer var länen uppräknade. I 1809 års regeringsform angavs att landet skulle vara indelat i hövdingedömen. Regeringsformen i sin nuvarande lydelse innehåller inte några bestämmelser om länen eller länsindelningen. Regeringsformen anger dock att det skall finnas länsstyrelser och därmed att Sverige är indelat i län.

Länsstyrelsen lyder under regeringen (11 kap. 6 § regeringsformen). Av 1 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) följer vidare att varje landsting omfattar ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet. Inte heller ger förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion några anvisningar om landets indelning i län. I förordningen anges endast (1 §) att det i varje län finns en länsstyrelse. Indelningen får i stället anses vila på sedvanerättslig grund. Den kan härledas ur den liggare över rikets indelning som förs av Kammarkollegiet (jfr SOU 1967:23 s. 59 och 60, SOU 1995:27 s. 486 och 487 och prop. 1995/96:38 s.7).

Hur länsindelningen ser ut i Sverige framgår indirekt av regeringens tillkännagivanden om länens indelning i kommuner. Regeringen utfärdade senast ett sådant tillkännagivande den 14 november 2002 (SFS 2002:808). Tillkännagivandena upplyser endast om hur Sveriges indelning i län och kommuner ser ut vid en viss tidpunkt och är således inte normgivande.

Det finns inte heller några författningsbestämmelser om förfarandet vid ändring i länsindelningen. Regeringen anses dock ha rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen. När det är fråga om mera omfattande ändringar har det ansetts att sådana bör underställas riksdagen (jfr prop. 1978/79:157 s. 85 och prop. 1995/96:38 s. 7 och 8).

Ändringar i landstingsindelningen

I regeringsformen anges att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner (primärkommuner och landstingskommuner) bestäms i lag (8 kap. 5 §). Enligt 1 kap. 2 § kommunallagen omfattar varje landsting ett län, om inte något annat är särskilt föreskrivet (Gotlands kommun står utanför landstingsindelningen). Om två eller flera län läggs samman, skall en sammanläggning därför ske också av landstingen.

I 2 kap. lagen (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting, den s.k. indelningslagen, regleras bl.a. förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om landstingen samt befogenheterna att besluta om sådan indelningsändring. Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen besluta om ändring i landstingsindelningen om hinder inte möter mot en ändring i länsindelningen. Landstingsindelningen får dock ändras endast om det kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller del av ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Regeringen får meddela de föreskrifter som behövs för ändringens genomförande. När det är fråga om mindre ändringar enligt 1 kap. 3 § indelningslagen får en indelningsändring beslutas av Kammarkollegiet.

En ansökan om ändring i landstingsindelningen skall enligt 2 kap. 10 § indelningslagen ges in till Kammarkollegiet. Ansökan kan göras av ett landsting eller en medlem av ett landsting som skulle beröras av ändringen. Regeringen och Kammarkollegiet kan också på eget initiativ ta upp frågan om en indelningsändring. Det är Kammarkollegiet som har till uppgift att göra den utredning som behövs. Kammarkollegiet har möjlighet att uppdra åt en särskild utredare att göra utredningen. Utredningen skall omfatta alla omständigheter som inverkar på frågan. Vid utredningen skall samråd ske med de landsting som har intresse av frågan. Om den aktuella indelningsändringen bör föranleda en ändring också i någon annan indelning, skall utredningen omfatta även denna ändring.

Visar Kammarkollegiets utredning att landstingsindelningen bör ändras, skall ett förslag upprättas till ändringen samt till den ekonomiska reglering och de övriga föreskrifter som ändringen kan ge anledning till. Behöver någon annan indelning ändras, skall Kammarkollegiet också upprätta förslag till en sådan ändring. Därefter skall Kammarkollegiet överlämna ärendet till regeringen med ett eget yttrande. Kollegiet får avslå en ansökan om indelningsändring, om kollegiet finner att ändringen inte bör göras. Ett sådant beslut får överklagas till regeringen.

Beslutar regeringen om ändring i landstingsindelningen skall enligt 2 kap. 4 § och 1 kap. 6 § indelningslagen de inbördes ekonomiska förhållandena mellan landstingen regleras. Regleringen fastställs av regeringen, när beslutet om indelningsändring meddelas.

Regeringen kan alltså ta upp en fråga om indelningsändring på eget initiativ. Principen om överensstämmelse mellan indelningen i landsting och län innebär dock att regeringen inte bör genomföra större förändringar av landsting utan riksdagens medverkan.

Ändringar i kommunindelningen

I 1 kap. indelningslagen regleras förutsättningarna för och förfarandet vid indelningsändringar i fråga om kommuner. Denna reglering skiljer sig i vissa avseenden från den reglering som gäller förändringar av landstingsindelningen. Lagen innehåller en särskild bestämmelse om att det vid prövningen av frågan om indelningsändring skall tas särskild hänsyn till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om en sådan kommun motsätter sig en indelningsändring får beslut om ändringen meddelas endast om det finns synnerliga skäl. I lagen anges att särskild hänsyn också skall tas till befolkningens önskemål och synpunkter.

En ansökan om ändringar i den kommunala indelningen kan göras av en kommun eller medlem av en kommun som skulle beröras av ändringen. Ansökan skall ges in till Kammarkollegiet.

Kammarkollegiets utredning och yttrande i indelningsärenden som rör kommuner och landsting

Kammarkollegiet har huvudansvaret för att lämplig utredning kommer till stånd i alla typer av indelningsärenden. Normalt bör någon form av utredning göras i varje indelningsärende. Utredningen behöver dock inte ges större omfattning än vad som krävs i det enskilda fallet och den kan alltid avbrytas om det framkommer att någon ändring inte bör komma till stånd.

När det gäller ändringar i indelningen av kommuner föreskrivs att en särskild undersökning skall göras i fråga om befolkningens inställning, när det finns skäl till det. Kammarkollegiet beslutar om en sådan undersökning skall göras. Om kommuner som berörs av en mindre indelningsändring är ense om denna och ändringen avser kommuner i samma län, har länsstyrelsen rätt att besluta om ändringen. Undersökningen av befolkningens inställning skall i sådant fall göras av länsstyrelsen. Den kan ske genom omröstning, opinionsundersökning eller liknande förfarande.

Kommunala folkomröstningar

Enligt 5 kap. 34 § kommunallagen får fullmäktige, som ett led i beredningen av ett ärende som fullmäktige skall handlägga, inhämta synpunkter från medlemmar i kommunen eller landstinget. Detta kan ske genom folkomröstning, opinionsundersökning eller något liknande förfarande. I lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar finns bestämmelser om förfarandet vid sådana folkomröstningar. Det finns inte någon lagreglerad möjlighet att hålla folkomröstningar inom ett län. Med stöd av bestämmelserna i kommunallagen kan dock en folkomröstning hållas i ett landsting. En folkomröstning kan omfatta hela eller delar av en kommun eller ett landsting eller ett urval av dess medlemmar (prop. 1993/94:188 s.50).

Förarbetena till lagen (prop. 1978/79:157 s. 45, 46 och 118) klargör att ortsbefolkningen aldrig kan anses tala för kommunen i ett indelningsärende. Det kan bara kommunfullmäktige göra. Vidare understryks att det vid bedömningen av resultatet av en folkomröstning måste tas hänsyn inte bara till hur de deltagande röstat utan också till hur många av de röstberättigade som deltagit.

Kommundemokratikommittén

Kommundemokratikommittén hade enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1999:98) bl.a. i uppdrag att se över bestämmelserna i indelningslagen och föreslå de ändringar som var motiverade med inriktning på behovet och formerna för en lagreglerad möjlighet att besluta om extra val med anledning av en indelningsändring. I sitt huvudbetänkande Att vara med på riktigt - demokratiutveckling i kommuner och landsting (SOU 2001:48) gjorde kommittén bedömningen att någon förändring av själva proceduren från ansökan till eventuellt beslut om indelningsändring inte var påkallad. Kommittén ansåg vidare att det vore önskvärt att det tillskapas en möjlighet till extra val, så att en begränsad indelningsändring kan genomföras inom kortare tid än vad som nu är möjligt. Kommittén ansåg att de författningsändringar som behövs för att möjliggöra ett sådant extra val borde bedömas ytterligare.

Den 12 juni 2001 biföll riksdagen vad bostadsutskottet hemställt i sitt betänkande Ändring i läns- och landstingsindelningen (bet. 2000/01:BoU13, rskr. 2000/01:267). I betänkandet föreslogs att riksdagen skulle som sin mening tillkännage för regeringen att en utredning skall göras med syfte att öka medborgarnas inflytande över sådana förändringar i läns- och landstingsindelningen som gäller deras kommun. Enligt utskottets mening tillgodosåg inte lagstiftningen rimliga krav på inflytande för den befolkning som närmast skulle beröras av ett beslut om ändrad läns- och landstingstillhörighet, dvs. medborgarna i den kommun indelningsändringen gäller.

Genom tilläggsdirektiv (dir. 2001:75) fick Kommundemokratikommittén i uppdrag att göra en översyn av förutsättningarna för och förfarandet vid ändringar i landstings- och kommunindelningen samt att vid behov lämna förslag till lagändringar. En annan fråga som skulle utredas var om förfarandet vid ändringar i länsindelningen borde lagregleras. I uppdraget ingick också att utreda om det borde vara möjligt med folkomröstning i sådana områden som indirekt berördes av en ansökan om indelningsändring. Vilken tyngd befolkningens inställning i en indelningsfråga bör ha skulle också övervägas i detta sammanhang.

Kommittén lämnade i betänkandet Ändrad indelning (SOU 2002:33) förslag till ändringar. I sina allmänna överväganden framhöll kommittén att indelningen i kommuner och landsting bör präglas av en viss stabilitet men att det knappast är troligt att den nu gällande indelningen är den för alltid bästa. Kommittén ansåg att reglerna för indelningsändringar för kommuner och landsting borde harmoniseras genom att de så långt det är möjligt görs enhetliga. Bestämmelsen om hänsynstagande till befolkningens inställning bör enligt kommittén utsträckas till ändringar i landstingsindelningen. Medlemmarnas möjligheter till inflytande på ett tidigt stadium i berednings- och beslutsprocessen vid indelningsändringar borde enligt kommittén ytterligare öka, såväl när det gäller kommuner som när det gäller landsting. Kommittén lämnade också förslag till ändringar i indelningslagen.

I betänkandet anförde kommittén vidare att det är en brist att förfarandet vid ändringar i länsindelningen inte är lagreglerat och att det inte heller är tillfredsställande att ändringar i läns- och landstingsindelningen beslutas på helt olika sätt. Eftersom varje landsting som huvudregel skall omfatta ett län, ansåg kommittén att ändringar i läns- och landstingsindelningen bör beslutas i ett sammanhang och av samma instans. Vidare anförde kommittén att om bestämmelserna om länsindelningen samordnas med bestämmelserna om landstingsindelningen kan konflikter undvikas vid tillämpningen.

Kommittén påpekade att en harmonisering av bestämmelserna för ändring i läns-, landstings- och kommunindelningen kan utformas på flera olika sätt, men tog inte ställning till alternativen, utan ansåg att frågan bör utredas i ett vidare sammanhang och hänvisade till den översyn av uppgifts- och ansvarsfördelningen mellan staten, kommunerna och landstingen som regeringen aviserat.

Ansvarskommittén

I januari 2003 beslutade regeringen om direktiv för en översyn av strukturen och uppgiftsfördelningen inom samhällsorganisationen (dir. 2003:10).

Den parlamentariskt sammansatta kommittén skall bedriva sitt arbete i två etapper. I den första etappen skall kommittén bl.a. identifiera, belysa och övergripande analysera de samhällsförändringar som inverkar på och skulle kunna föranleda förändringar av strukturen och uppgiftsfördelningen i relationen mellan staten, landstingen och kommunerna. För den första etappen har kommittén redovisat ett delbetänkande den 18 december 2003. I delbetänkandet angav kommittén att en central fråga i kommitténs fortsatta arbete rör ansvarsfördelningen mellan staten och den kommunala nivån som helhet samt den statliga styrningen av de uppgifter som de kommunala organen står för. Kommittén angav vidare att den närmare utformningen av den kommunala nivån är en sekundär fråga i den meningen att den är avhängig av hur det samlade kommunala uppdraget kan komma att se ut. I detta sammanhang uppmärksammade kommittén frågan om det kommunala uppdraget kräver några förändringar i den kommunala nivåns geografiska indelning. Kommittén angav också att en fördjupad kommunal samverkan kan vara ett alternativ till sammanslagningar eller andra indelningsförändringar.

I den andra etappen skall kommittén göra en fördjupad analys och bedömning av strukturen och uppgiftsfördelningen. Kommittén skall också i de delar där den finner det motiverat föreslå förändringar. Regeringen avser att återkomma med tilläggsdirektiv för denna del av uppdraget.

Tidigare riksdagsutskotts förslag om ändringar i indelningen

Bostadsutskottet föreslog i en lagrådsremiss i november 2001 att en särskild lag skulle skapas för landets indelning i län. Genom lagen skulle det framgå att Heby kommun skulle vara en del av Uppsala län. Lagrådet avstyrkte i yttrande den 21 november 2001 förslaget och pekade bl.a. på den föreslagna lagens förhållande till indelningslagen. Någon ändring i indelningslagen föreslogs inte i samband med det remitterade lagförslaget och meningen var alltså att de två lagarna skulle gälla vid sidan av varandra. Lagrådet anförde att det hade uppfattat syftet med den föreslagna lagen så att den dels skall registrera de beslut om ändringar i kommunindelningen som fattas av regeringen, dels skall ge riksdagen möjlighet att själv ingripa och besluta om ändringar som inte beslutats av regeringen. Den avsedda registreringsfunktionen stämde enligt Lagrådet dåligt med hierarkin mellan normerna. Regeringens beslut skall principiellt vara förenliga med tidigare antagen lag, och det skall inte vara lagen som måste anpassas till regeringens beslut. I den utsträckning lagen syftar till att ge riksdagen nya handlingsmöjligheter ansåg Lagrådet att resultatet snarast skulle bli att det kommer att råda oklarhet om fördelningen av uppgifter mellan riksdagen och regeringen.

I mars 2002 upprättades inom konstitutionsutskottets kansli en promemoria där det föreslogs en lag som skulle reglera Sveriges indelning i län och landsting. I förslaget till lagen reglerades vilket län respektive vilket landsting en kommun tillhör. Vidare föreslogs att den ekonomiska reglering som skall göras vid en indelningsändring även fortsättningsvis skall göras av regeringen. Lagförslaget remitterades. Flera av remissinstanserna var kritiska och avstyrkte förslagen. JO ansåg bl.a. att lagen i och för sig stod i överensstämmelse med RF 8 kap. 5 § men att den lämnade oklart under vilka omständigheter en ändring i indelningen skulle kunna ske och vilken hänsyn som skall tas till exempelvis folkomröstningar. JO anförde vidare att lagen ledde till oklarheter i förhållandet mellan riksdag och regering. Vidare påpekades att riksdagen skulle bli bunden av lagstiftning på samma konstitutionella nivå. Justitiekanslern (JK) fann det märkligt att riksdagen skulle anta lagregler för att binda den egna tillämpningen. Vidare var JK tveksam till att slopa alla materiella kriterier för indelningsändringar. Kammarkollegiet anförde bl.a. att ändringen i indelningen typiskt sett är en förvaltningsuppgift som inte bör åvila riksdagen. Vidare menade Kammarkollegiet att avsaknaden av materiella kriterier skulle leda till problem i tillämpningssituationen. Valmyndigheten påpekade vissa administrativa problem och Kammarrätten i Stockholm ansåg att frågan krävde ytterligare överväganden utöver vad som kunde rymmas inom ramen för ett remissförfarande.

Den 28 april 2003 beslutade konstitutionsutskottet att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslagen i den tidigare framtagna promemorian. Lagrådet konstaterade att den föreslagna ordningen fick anses vara förenlig med bestämmelserna i 8 kap. 5 § regeringsformen som anger att grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner bestäms i lag. Lagrådet angav bl.a. att utformningen av bestämmelserna i regeringsformen närmast tyder på att beslut rörande rikets indelning i kommuner och landsting förutsätts ske i annan form än genom lagstiftning men att lagstiftaren velat försäkra sig om att det beslutande organet - dvs. regeringen - fattar sina beslut i enlighet med vissa i lag uttryckta principer. Enligt Lagrådets bedömning innebär inte bestämmelsen ett förbud för riksdagen att genom lag besluta om indelningen.

Lagrådet anförde vidare att om riksdagen fastställer rikets indelning i kommuner och landsting i lag, kan det synas överflödigt att också grunderna för ändringar i denna indelning anges särskilt i en lag som kan ändras i samma ordning som den lag i vilken indelningen fastställs. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen skall dock grunderna för ändringar i indelningen anges i lag. Mot bakgrund härav ansåg Lagrådet att det därför också bör krävas att grunderna för en ändring av indelningen preciseras i lag.

Lagrådet konstaterade att de föreslagna lagbestämmelserna krävde ytterligare beredning och kunde därför inte tillstyrka förslagen i föreliggande skick.

Konstitutionsutskottets betänkande 2003/04:KU3

Den 13 november 2003 biföll riksdagen en reservation till vad utskottets hemställt i sitt betänkande Frågor om kommunal demokrati (bet. 2003/04:KU3, rskr. 2003/04:34) rörande indelningsfrågor. I tillkännagivandet till regeringen angavs att regeringen - med utgångspunkt i det lagförslag som utskottet remitterat till Lagrådet och i Lagrådets yttrande - bör bereda frågan om beslutsformer och förfarande vid ändringar i Sveriges indelning i län och landsting samt överlämna erforderliga lagförslag till riksdagen. Eftersom ändring av läns- och landstingsgränser enligt indelningslagen kan komma att ske genom att en kommungräns ändras, bör i sammanhanget övervägas om också denna typ av indelningsändringar bör prövas av riksdagen.

Utredarens uppdrag

En särskild utredare skall tillkallas för att undersöka förutsättningarna för att beslutanderätten rörande landstingsindelningen skall kunna föras över från regeringen till riksdagen. Utredaren skall också lämna förslag på lagreglering. Utredaren skall vidare överväga en lagreglering rörande förfarandet vid ändringar i länsindelningen. Utgångspunkten skall vara att det är riksdagen som skall fatta beslut om sådana ändringar. Utredaren skall också överväga en lagreglering rörande förfarandet vid namnändring av län och landsting.

Utredaren skall i sammanhanget överväga och lämna förslag om

materiella kriterier för att en indelningsändring skall få ske,
vem som skall kunna väcka en fråga om indelningsändring,
vem som skall ha huvudansvaret för att lämplig utredning kommer till stånd i alla typer av indelningsärenden för det fall riksdagen skall besluta om indelningsändringar,
vilken hänsyn som skall tas till den lokala opinionen.

I uppdraget ingår också att utreda hur förfarandet vid den ekonomiska regleringen skall gå till. I detta sammanhang skall särskilt analyseras vem som skall ansvara för att en ekonomisk reglering görs och vilken instans som skall fastställa regleringen.

Det står utredaren fritt att även lämna förslag till övriga författningsändringar som kan behövas. Det ingår dock inte i uppdraget att lämna förslag till ändring av grundlag eller andra författningar som rör konstitutionella ämnen.

Utredaren skall samråda med Ansvarskommittén (Fi 2003:02).

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 16 december 2004.

(Finansdepartementet)