Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall se över frågor som rör lagstiftningen om värdepappersprospekt.

Utredarens huvuduppgift är att analysera vilka lagändringar som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/71/EG om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv 2001/34/EG (prospektdirektivet) och att lämna förslag till hur sådana bestämmelser bör utformas. Direktivet är ett led i arbetet med att skapa en integrerad marknad för finansiella tjänster och för riskkapital inom EU. Det syftar till att underlätta för företag att anskaffa kapital samt till att säkerställa ett gott investerarskydd.

Prospektdirektivets tillämpningsområde omfattar inte alla de situationer i vilka det kan bli aktuellt att upprätta och offentliggöra prospekt. För de fall som ligger utanför direktivets tillämpningsområde skall utredaren föreslå de lagändringar som han eller hon bedömer lämpliga.

Utredaren skall dessutom göra en allmän översyn av den svenska lagstiftningen om prospekt. I detta ligger särskilt att se över om regleringen bör sammanföras i en enda lag samt att överväga om bestämmelserna om ansvar för fel och brister i prospekt bör ändras. Utredaren skall lämna förslag till de lagändringar som han eller hon anser behövas.

Bakgrund

Gällande svensk reglering

Ett prospekt innehåller den information som lämnas när värdepapper på olika sätt erbjuds till allmänheten eller börjar handlas i organiserade former, t.ex. på en börs.

Bestämmelser om prospekt finns i dag i ett flertal författningar. Inom den näringsrättsliga lagstiftningen finns regler om prospekt dels i 2 kap. lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, dels i 5 kap. lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet.

Bestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument innebär att prospekt skall upprättas vid emissioner av fondpapper som inte är inregistrerade eller föremål för ansökan om inregistrering vid fondbörs samt vid erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument. Prospektet skall innehålla de upplysningar som, med hänsyn till de finansiella instrument som avses, behövs för en välgrundad bedömning av emissionen eller erbjudandet och skall lämnas till Finansinspektionen med ansökan om registrering. Prospekt som avser emissioner skall godkännas av Finansinspektionen innan de registreras. I vissa fall där en emission har anknytning till ett annat land inom EES behöver prospektet inte godkännas av Finansinspektionen. Skyldigheten att upprätta prospekt gäller dock endast om emissionen eller erbjudandet är riktat till en öppen krets och om summan av de belopp som kan komma att betalas uppgår till minst 300 000 kr. I lagen görs även vissa andra undantag från skyldigheten att upprätta prospekt.

I lagen om börs- och clearingverksamhet föreskrivs att ett börsprospekt skall fogas till en ansökan om inregistrering av fondpapper vid en börs. Prospektet skall innehålla de upplysningar som behövs för att en investerare skall kunna göra en välgrundad bedömning av utgivarens verksamhet och ekonomiska ställning samt av de rättigheter som är förenade med fondpapperen. Vissa undantag från skyldigheten att upprätta prospekt görs, bl.a. för andelar i värdepappersfonder. Ett börsprospekt skall godkännas av börsen. Undantag från detta görs dock för vissa fall där ansökan om inregistrering också görs i ett annat land inom EES.

Lagarna innehåller endast vissa grundläggande bestämmelser. Finansinspektionen har efter bemyndiganden i förordningen (1991:1007) om handel och tjänster på värdepappersmarknaden respektive förordningen (1992:561) om börs- och clearingverksamhet meddelat föreskrifter på området, Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 1995:21) om prospekt. Dessa föreskrifter innehåller bestämmelser om vad prospekt skall innehålla och hur de skall offentliggöras samt kompletterande bestämmelser om undantag från skyldigheten att upprätta prospekt.

Regler om prospekt finns även i 4, 5 och 7 kap.aktiebolagslagen (1975:1385) och i 4, 5 och 6 a kap.försäkringsrörelselagen (1982:713). Av dessa bestämmelser följer att emissionsprospekt måste upprättas av styrelsen i ett publikt aktiebolag respektive ett publikt försäkringsaktiebolag om bolaget, eller någon av dess aktieägare, offentliggör eller på annat sätt till en vidare krets riktar inbjudan att förvärva aktier eller teckningsrätter i bolaget. Begreppet "vidare krets" skiljer sig från det begrepp - "öppen krets" - som används i lagen om handel med finansiella instrument. Regler som motsvarar dem för aktier gäller vid inbjudan att förvärva utgivna konvertibla skuldebrev, skuldebrev förenade med optionsrätt till nyteckning, optionsbevis eller vinstandelsbevis som bolaget har gett ut. Dessutom skall prospekt upprättas om ett publikt aktiebolag eller publikt försäkringsaktiebolag överlåter egna aktier på annat sätt än på börs eller annan reglerad marknad.

Reglerna om prospekt är delvis harmoniserade inom EU genom två äldre direktiv på området. Det första direktivet reglerade kraven på prospekt vid upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs, rådets direktiv 80/390/EEG av den 17 mars 1980 om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras vid upptagande av värdepapper till officiell notering vid fondbörs. Bestämmelserna i direktivet har senare förts över till Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/34/EG av den 28 maj 2001 om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper. Det andra direktivet reglerade kraven på prospekt vid erbjudanden av värdepapper till allmänheten, rådets direktiv 89/298/EEG av den 17 april 1989 om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten.

Kritik har riktats mot de båda äldre direktiven, bl.a. på grund av att de inte ansetts innebära den grad av harmonisering som skulle behövas för att underlätta för företag att på ett effektivt sätt anskaffa kapital över gränserna inom EU. Bland annat mot den bakgrunden har ett nytt EG-direktiv utarbetats, Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/71/EG av den 4 november 2003 om de prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel och om ändring av direktiv 2001/34/EG (prospektdirektivet).

Prospektdirektivet trädde i kraft den 31 december 2003 och skall vara genomfört i medlemsstaterna senast den 1 juli 2005. Direktivet syftar bl.a. till att säkerställa ett gott investerarskydd och till att underlätta kapitalanskaffning över gränserna inom EU. Direktivet ersätter direktiv 89/298/EEG och de delar av direktiv 2001/34/EG som avser prospekt.

Genom prospektdirektivet införs ett system genom vilket ett prospekt som har godkänts i en medlemsstat inom EU skall kunna användas för erbjudanden och upptaganden till handel på reglerade marknader i hela unionen. För detta krävs en långtgående harmonisering av bl.a. kraven på att upprätta prospekt, innehållet i och utformningen av prospekt, samt i fråga om på vilket språk ett prospekt skall upprättas och hur prospektet skall offentliggöras. Direktivet innehåller också bestämmelser om prospekt som avser värdepapper utgivna av emittenter med säte utanför EU.

Varje medlemsstat skall utse en central behörig administrativ myndighet som skall vara ansvarig för att de uppgifter som anges i direktivet utförs och för att se till att de bestämmelser som antas i enlighet med direktivet tillämpas. För vissa uppgifter får medlemsstaterna emellertid utse andra administrativa myndigheter om detta krävs enligt nationell lag. Det är möjligt för myndigheterna att delegera uppgifter till t.ex. andra myndigheter eller till marknadsplatser så länge den behöriga myndigheten behåller det yttersta ansvaret. Förutom när det gäller delegation av offentliggörande på Internet av godkända prospekt och registrering av prospekt skall all delegering upphöra åtta år efter det att direktivet trädde i kraft, dvs. senast den 31 december 2011. Kommissionen skall dock se över hur systemet med delegering fungerar och senast den 31 december 2008 lämna en rapport om detta till Europaparlamentet och rådet.

I direktivet finns en minimikatalog med befogenheter som den behöriga myndigheten skall ha. Bland dessa kan nämnas befogenhet att kräva ytterligare upplysningar av den som är skyldig att upprätta ett prospekt och att förbjuda ett erbjudande till allmänheten, om myndigheten finner att bestämmelserna i direktivet har överträtts. Av direktivet följer vidare att medlemsstaterna, utan att det påverkar deras system för civilrättsligt ansvar eller deras rätt att utdöma straffrättsliga påföljder, skall se till att administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa sanktioner kan beslutas mot de ansvariga, när bestämmelser som antagits enligt direktivet inte har följts.

Vidare har ett kommittéförfarande införts i enlighet med den resolution om en effektivare reglering av värdepappersmarknaden i EU som Europeiska rådet antog vid toppmötet i Stockholm i mars 2001 och Europaparlamentets resolution om genomförande av lagstiftningen om finansiella tjänster i februari 2002. Den nya lagstiftningsmodellen, "Lamfalussymodellen", bygger på de rekommendationer som visemannakommittén om regleringen av de europeiska värdepappersmarknaderna gav i sin slutrapport i februari 2001.

Lagstiftningsmodellen innebär kortfattat att proceduren indelas i fyra olika nivåer. På nivå 1 antas direktiv eller förordningar i form av övergripande principer. Dessa rambestämmelser skall därefter kompletteras på nivå 2 med genomförandeåtgärder som kommissionen antar i enlighet med direktivets bestämmelser. Genomförandeåtgärderna kan syfta till att beakta utvecklingen på de finansiella marknaderna eller åstadkomma en enhetlig tillämpning av den grundläggande rättsakten. På nivå 3 skall ett utökat samarbete mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter komma till stånd. Slutligen skall kommissionen på nivå 4 ta ett ökat ansvar för efterlevnaden av bestämmelserna.

I prospektdirektivet ges kommissionen i elva artiklar behörighet att anta genomförandeåtgärder. Bland annat gäller detta frågor om det mer precisa innehållet i prospekt. Kommissionen lämnade i januari 2004 ett förslag till förordning med genomförandeåtgärder till prospektdirektivet. Förslaget har diskuterats i Europeiska värdepapperskommittén och omröstning i kommittén planeras äga rum den 19 april 2004. Av prospektdirektivet framgår att kommissionen måste anta vissa av genomförandeåtgärderna senast den 1 juli 2004.

Aktiebolagskommittén behandlade i sitt delbetänkande Aktiebolagets kapital (SOU 1997:22) frågan om prospektreglernas lagtekniska utformning med avseende på uppdelning i näringsrättslig och associationsrättslig lagstiftning. Kommittén ansåg det önskvärt att samla bestämmelserna om prospekt för alla typer av utgivare och föreslog att prospektbestämmelserna i aktiebolagslagen och i försäkringsrörelselagen därför skulle överföras till lagen om handel med finansiella instrument och lagen om börs- och clearingverksamhet. Betänkandet har remissbehandlats.

En särskild fråga är den om det skadeståndsrättsliga ansvaret för fel och brister i prospekt. Av prospektdirektivet följer endast att medlemsstaterna skall säkerställa att ansvaret för den information som ges i ett prospekt åtminstone åvilar emittenten eller dess förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan, erbjudaren, den person som ansöker om upptagande till handel på en reglerad marknad eller garanten, beroende på omständigheterna, samt att medlemsstaternas lagar och andra författningar om civilrättsligt ansvar är tillämpliga på de personer som är ansvariga för informationen.

I delbetänkandet Aktiebolagets kapital föreslog Aktiebolagskommittén att en särskild hänvisning till prospektbestämmelserna i lagen om handel med finansiella instrument och lagen om börs- och clearingverksamhet skulle föras in i aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar för stiftare, styrelseledamot och verkställande direktör. Bakgrunden till detta var det förut nämnda förslaget att föra över prospektreglerna i den associationsrättliga lagstiftningen till de två andra lagarna och att utformningen av aktiebolagslagens regler om skadeståndsansvar för bl.a. styrelseledamöter kräver att en hänvisning görs till andra lagar som kan grunda skadeståndsansvar om de överträds.

I svensk lagstiftning saknas det regler om ett bolags eget ansvar för fel och brister i ett prospekt. I olika sammanhang har det dock ansetts att ett aktiebolag inte på kontraktsrättslig grund kan bli skadeståndsskyldigt mot sina aktieägare när deras anspråk hänför sig till teckning eller förvärv av aktier eller andra fondpapper som getts ut av bolaget. I sitt slutbetänkande Ny aktiebolagslag (SOU 2001:1) föreslog Aktiebolagskommittén att en särskild regel beträffande ett bolags skadeståndsansvar för fel eller brist i prospekt skulle införas i lagen om handel med finansiella instrument.

Det finns behov av att analysera och överväga ett antal frågor som gäller prospektlagstiftningen, framför allt med anledning av att prospektdirektivet genomförs. Utredaren skall lämna förslag till de författningsändringar som han eller hon finner motiverade.

Ett genomförande av prospektdirektivet innebär att ändringar måste göras i prospektlagstiftningen. Bland annat behöver det övervägas hur tillsynen över prospekt skall vara organiserad i framtiden. I detta sammanhang skall utredaren bedöma om regeringsformen tillåter att tillsynen delegeras och, om så är fallet, överväga i vilken utsträckning Sverige skall använda sig av de möjligheter att delegera tillsynen som direktivet ger. I dessa avseenden skall de förslag som utredningen om Finansinspektionens roll och resurser presenterade i sitt betänkande Framtida finansiell tillsyn (SOU 2003:22) övervägas. Utredaren skall också överväga om tillsynsmyndigheten bör ges ytterligare sanktionsmöjligheter utöver de som anges i prospektdirektivet.

I utredarens huvuduppgift - att överväga hur prospektdirektivet lämpligen skall genomföras i svensk rätt - skall ingå att så långt som möjligt beakta de genomförandeåtgärder som kommissionen har föreslagit eller antagit.

Prospektdirektivets tillämpningsområde omfattar inte alla de situationer i vilka det kan bli aktuellt att upprätta och offentliggöra prospekt. Utredaren skall därför även överväga omfattningen och utformningen av andra regler om prospekt och lämna förslag i dessa frågor. I detta avseende skall behovet av att underlätta bolagens kapitalanskaffning vägas mot behovet av ett gott investerarskydd.

Utredaren skall vidare ta ställning till Aktiebolagskommitténs förslag att överföra de associationsrättsliga prospektreglerna till den näringsrättsliga lagstiftningen. Utredaren skall även i övrigt föreslå hur prospektregleringen närmare skall utformas i svensk rätt. I detta avseende skall utredaren överväga vad Aktiebolagskommittén i sitt delbetänkande Aktiebolagets kapital har uttalat beträffande frågeställningen om huruvida prospektreglerna är av offentligrättslig eller privaträttslig natur.

Utredaren skall även föreslå hur regler om ansvar för fel och brister i prospekt skall utformas. Även i detta avseende skall Aktiebolagskommitténs förslag i delbetänkandet Aktiebolagets kapital och i slutbetänkandet Ny aktiebolagslag övervägas.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer som har relevans för detta utredningsuppdrag. De myndigheter som främst berörs är Finansinspektionen och Konsumentverket. Samråd bör även ske med Utredningen om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (Fi 2003:04).

Uppdraget skall redovisas senast den 1 oktober 2004, utom när det gäller den del av uppdraget som rör ansvaret för fel och brister i prospekt. Uppdraget skall i den delen redovisas senast den 31 december 2004.

(Finansdepartementet)