Beslut vid regeringssammanträde den 20 december 2005

Sammanfattning

En särskild utredare skall göra en översyn av straffbestämmelsen om människohandel och särskilt överväga om det för straffansvar inte längre skall krävas att otillbörliga medel använts. Inom ramen för översynen skall utredaren utvärdera tillämpningen av bestämmelsen om människohandelsbrott. Utredaren skall överväga om och i så fall hur förändringar av brottsbeskrivningen eller straffskalorna bör göras. Vid ett annorlunda utformat straffansvar skall utredaren samtidigt ta ställning till om det finns behov av förändringar i andra straffbestämmelser. Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för utredningsuppdraget i denna del.

Utredaren skall vidare överväga skälen för och emot att slopa eller begränsa kravet på dubbel straffbarhet för människohandelsbrott.

Vidare skall utredaren analysera frågan om Sveriges tillträde till Europarådets människohandelskonvention och vilka lagändringar som i så fall kan krävas samt i förekommande fall ge förslag på sådana lagändringar.

Utredaren skall analysera om den gällande lagstiftningen - i straffrättsligt hänseende - erbjuder ett tillfredsställande skydd mot barn- och tvångsäktenskap. Utredaren skall inom ramen för sitt uppdrag lägga fram fullständiga författningsförslag.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2007.

Bakgrund och nuvarande bestämmelser

Människohandelsbrottet

Handel med människor är en komplex företeelse som innebär ett hänsynslöst och cyniskt utnyttjande av andra människor. Människohandel består av flera olika led eller moment. I regel innefattar brottsligheten att människor, ofta kvinnor och barn, rekryteras eller transporteras med syftet att de senare skall utnyttjas på olika sätt, som t.ex. för sexuella ändamål eller genom arbetskraftsexploatering. Människohandel är ofta gränsöverskridande, men det kan också förekomma fall av människohandel inom ett land. Dessutom kan s.k. vidarehandel inom ett land utgöra en mer eller mindre integrerad del av handelskedjan. Den gränsöverskridande människohandeln är ett stort problem. I de s.k. ursprungsländerna råder ofta fattigdom, arbetslöshet och olika former av allvarlig ojämlikhet, såsom förtryck av kvinnor och förtryck baserat på etnisk tillhörighet. Härigenom och på grund av den efterfrågan som existerar finns förutsättningar för en cynisk och lukrativ handel.

Sverige har varit mycket aktivt i kampen för att förebygga och bekämpa människohandel på både det nationella och det internationella planet. Exempelvis förhandlades EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel (EGT L 203, 1.8.2002 s. 1-4) fram under Sveriges ordförandeskap i EU år 2001. Åtgärder som syftar till att minska efterfrågan har också vidtagits. I det sammanhanget bör kriminaliseringen av sexköp nämnas. I Sverige betraktas prostitution som en form av mäns våld mot kvinnor.

Den 1 juli 2002 infördes ett nytt brott i 4 kap. 1 a § brottsbalken rubricerat människohandel för sexuella ändamål (prop. 2001/02:124, bet. 2001/02:JuU27, rskr. 2001/02:270). Brottet tog sikte på sådan gränsöverskridande handel med människor som syftade till att dessa skulle utsättas för vissa sexualbrott eller utnyttjas för tillfälliga sexuella förbindelser eller på annat sätt utnyttjas för sexuella ändamål. En förutsättning för straffansvar var att olaga tvång, vilseledande eller något annat sådant otillbörligt medel använts för att genomföra handeln. Detta gällde dock inte om brottet riktade sig mot en person under 18 år. Straffet var fängelse i lägst två och högst tio år eller, om brottet var mindre grovt, fängelse i högst fyra år. Vidare straffbelades försök, förberedelse och stämpling till brottet liksom underlåtenhet att avslöja sådant brott. Införandet av straffbestämmelsen utgjorde ett första steg i riktning mot att åstadkomma en kriminalisering av alla former av människohandel och byggde på förslag i 1998 års Sexualbrottskommittés betänkande Sexualbrotten Ett ökat skydd för den sexuella integriteten och angränsande frågor (SOU 2001:14).

Den 1 juli 2004 utvidgades straffansvaret och brottet benämns nu människohandel (prop. 2003/04:111, bet. 2003/04:JuU20, rskr. 2003/04:232). Straffbestämmelsen i 4 kap. 1 a § brottsbalken omfattar numera även människohandel som inte är gränsöverskridande samt människohandel som syftar till andra former av utnyttjande än sexuellt utnyttjande, t.ex. tvångsarbete. Vidare utvidgades straffansvaret till att avse ytterligare handelsåtgärder och omfattar nu den som rekryterar, transporterar, inhyser, tar emot eller vidtar någon annan sådan åtgärd med en person, och därigenom tar kontroll över personen. Kravet på användande av otillbörliga medel finns kvar men har i ett visst hänseende förtydligats. Till rekvisitet har också lagts "med utnyttjande av någons utsatta belägenhet" för att tydliggöra vad som tidigare avsetts kunna vara ett "annat sådant otillbörligt medel". Straffansvaret omfattar därutöver den som i ett angivet utnyttjandesyfte till någon annan för över eller från någon annan tar emot kontrollen över en person. Liksom tidigare krävs det inte att något otillbörligt medel använts, om brottet riktats mot en person under 18 år. Offrets eventuella samtycke till det åsyftade utnyttjandet saknar betydelse för straffansvar för människohandel. Straffskalan liksom kriminaliseringen av de osjälvständiga brottsformerna och underlåtenhet att avslöja brott är oförändrade (4 kap. 10 § och 23 kap.1, 2 och 6 §§brottsbalken). Att medverkan är straffbart följer av 23 kap. 4 § brottsbalken. Människohandelsbrott är liksom tidigare subsidiärt till brottet människorov.

Som en följd av den reformerade sexualbrottslagstiftning som trädde i kraft den 1 april 2005 anpassades bestämmelsen i den del den avser sexuellt utnyttjandesyfte till de ändringar som gjordes i 6 kap.brottsbalken. Bestämmelsen i denna del motsvarar i huvudsak vad som i sak gällde tidigare (prop. 2004/05:45 s. 130 f., bet. 2004/05:JuU16, rskr. 2004/05:164).

Den svenska lagstiftningen mot människohandel bygger till stor del på bestämmelser i FN:s tilläggsprotokoll från år 2000 (FN:s tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särskilt kvinnor och barn till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, SÖ 2004:22) och EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel. I protokollet finns en definition av människohandel.

Dubbel straffbarhet

I 2 kap.brottsbalken finns regler om svenska domstolars behörighet att döma över brott. Svenska domstolar har alltid domsrätt över brott som är begångna i Sverige. Brott skall anses begånget där den brottsliga gärningen företogs, där brottet fullbordades eller, vid försök, där det avsedda brottet skulle ha fullbordats.

Därutöver har svenska domstolar en formellt sett vidsträckt behörighet att döma också över brott som är begångna utomlands. Svensk domsrätt omfattar alla brott som är begångna av svenska medborgare. Med svenska medborgare jämställs utlänningar med hemvist i Sverige. Den svenska behörigheten kan även sträcka sig till brott som begåtts utomlands av andra utlänningar, exempelvis en utlänning som efter brottet har blivit svensk medborgare eller en utlänning som vistas i Sverige. I sistnämnda fall krävs att fängelse i mer än sex månader kan följa på brottet. För att behörighet skall föreligga förutsätts emellertid som huvudregel, att gärningen är straffbar även i det land den begicks. I vissa särskilt angivna fall, t.ex. för vissa sexualbrott mot barn, uppställs inte något krav på dubbel straffbarhet (jfr 2 kap. 2 § fjärde stycket och 3 §brottsbalken).

Europarådets människohandelskonvention

Inom Europarådet har det under år 2004 utarbetats en konvention om åtgärder mot människohandel (Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, ETS nr 197, anm. svensk översättning finns ännu inte). Syftet med konventionen är att förhindra och bekämpa människohandel, att konstruera ett fullständigt regelverk när det gäller skydd och hjälp till offer för människohandel, att garantera effektiva brottsutredningar och åtal samt att främja internationellt samarbete. Konventionen innehåller ett stort antal bestämmelser om brottsoffer, bl.a. om uppehållstillstånd, om olika typer av hjälp och stöd samt om skydd av brottsoffer. Vidare finns bestämmelser om att förebygga och beivra människohandelsbrott, bl.a. genom åtgärder för att minska efterfrågan och öka samarbetet mellan myndigheter i de berörda länderna. Konventionen innehåller också straffrättsliga bestämmelser, däribland ett straffstadgande om människohandel, och processrättsliga bestämmelser. Definitionen av människohandel motsvarar i allt väsentligt definitionen i FN:s människohandelsprotokoll. För att säkerställa ett effektivt genomförande av konventionen i staterna finns också bestämmelser om inrättande av en övervakningsmekanism.

Lagstiftning mot barn- och tvångsäktenskap

Någon särskild straffbestämmelse som avser äktenskap som ingås under tvång eller med personer under 18 år, s.k. barnäktenskap, finns inte i gällande svensk rätt. Före den 1 januari 1974 var det däremot kriminaliserat som olaga giftermål att tvinga någon annan till äktenskap (dåvarande 7 kap. 2 § brottsbalken, upphävd genom lag 1973:648, prop. 1973:32, LU 1973:20, rskr. 1973:256). Som skäl för upphävandet angavs att fall där ansvar för olaga giftermål kan komma i fråga torde vara mycket sällsynta och att den som tvingar annan till äktenskap kan dömas för olaga tvång (prop. 1973:32 s. 165). Förutom ansvar för olaga tvång (4 kap. 4 § brottsbalken) kan vid fall av barn- eller tvångsäktenskap straffansvar även komma i fråga enligt andra bestämmelser. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om olaga hot (4 kap. 5 § brottsbalken) och människohandel. Även bestämmelserna om sexualbrott kan aktualiseras (6 kap.brottsbalken).

På det civilrättsliga området trädde vissa lagändringar i kraft i maj 2004 som syftar till att förbättra skyddet för enskilda mot påtvingade och för tidiga äktenskap (prop. 2003/04:48, bet. 2003/04:LU19, rskr. 2003/04:180). Reformen innebar att ingen längre kan ingå äktenskap inför en svensk myndighet före 18 års ålder utan särskilt tillstånd. Möjligheterna att vägra erkänna ett utländskt tvångsäktenskap eller barnäktenskap har förtydligats och förstärkts.

Behovet av en översyn

Människohandelsbrottet

Människohandelsbrottet har för närvarande varit i kraft i drygt tre år. Under år 2003 polisanmäldes 21 människohandelsbrott i Sverige; två personer dömdes för människohandel för sexuella ändamål och elva dömdes för närliggande brott, t.ex. grovt koppleri. Under år 2004 polisanmäldes 29 människohandelsbrott. Två personer åtalades för människohandel men frikändes. Däremot dömdes 20 personer för närliggande brott, bl.a. koppleri och olaga frihetsberövande. Under första halvåret 2005 har 21 polisanmälningar om människohandelsbrott gjorts.

Den praxis som finns samt uppgifter från polis och åklagare tyder på att det, särskilt i de fall där Sverige är destinationsland, kan vara svårt att klarlägga om otillbörliga medel har använts vid rekrytering och transport av personer i syfte att de skall utnyttjas för framför allt prostitution.

Frågan om huruvida straffansvaret för människohandel skulle kunna gälla utan krav på otillbörliga medel diskuterades såväl i förarbetena till kriminaliseringen av människohandel för sexuella ändamål som i förarbetena till det utvidgade straffansvaret för människohandel. I det senaste lagstiftningsärendet aviserade regeringen att den hade för avsikt att tillsätta en särskild utredare som skall följa upp tillämpningen av bestämmelsen och bl.a. analysera och överväga möjligheten att slopa kravet på otillbörliga medel. Justitieutskottet föreslog att regeringen snarast bör låta utreda hur en ny bestämmelse utan ett sådant krav skulle kunna vara utformad. Riksdagen biföll utskottets förslag (bet. 2003/04:JuU20, rskr. 2003/04:232).

I maj 2005 undertecknade Sverige Europarådets nya människohandelskonvention, som bl.a. innehåller en straffbestämmelse om människohandel.

En annan fråga som övervägts tidigare gäller kravet på dubbel straffbarhet för människohandelsbrott. Sexualbrottskommittén föreslog att det inte skall gälla något sådant krav vid människohandel för sexuella ändamål liksom försök till sådana brott. Frågan behandlades också i Internationella straffrättsutredningens betänkande Internationella brott och svensk jurisdiktion (SOU 2002:98). I regeringens proposition om en ny sexualbrottslagstiftning uttalade regeringen att frågan om avskaffande av kravet kan komma att övervägas i samband med översynen av människohandelsbrottet (prop. 2004/05:45 s. 130).

Mot denna bakgrund finns det skäl att utvärdera tillämpningen av såväl de tidigare som de nu gällande straffbestämmelserna om människohandel och överväga om strafflagstiftningen bör förändras för att skyddet mot människohandel skall förstärkas.

Europarådets människohandelskonvention

Utöver en straffbestämmelse om människohandel innehåller Europarådets människohandelskonvention ett flertal olika bestämmelser. Sverige undertecknade konventionen i maj 2005. Förebyggandet och bekämpandet av människohandel är en prioriterad fråga för Sverige både nationellt och internationellt. Inom Utrikesdepartementet har en departementspromemoria med titeln Tidsbegränsat uppehållstillstånd för offer för människohandel m.fl. (Ds 2005:24) utarbetats. Den innehåller förslag till lagändringar på utlänningslagstiftningens område för att i svensk rätt genomföra rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna. I detta sammanhang har vissa av Europarådskonventionens bestämmelser beaktats vid förslag till lagändringar, men någon närmare genomgång av konventionens bestämmelser har inte gjorts. Promemorian har remissbehandlats och bereds för närvarande inom Regeringskansliet. En analys av frågan om Sveriges tillträde till konventionen och vilka lagändringar som i så fall kan behövas bör göras.

Barn- och tvångsäktenskap

I Sverige har frågan om åtgärder mot barn- och tvångsäktenskap varit aktuell under en längre tid. Under de senaste åren har allt större uppmärksamhet riktats mot situationen för ungdomar som lever i en vardag av ofrihet, tvång, hot eller våld. Det är känt att vissa flickor och pojkar utsätts för extrem kontroll från sina anhöriga. En del lovas bort i arrangerade äktenskap redan som barn eller tvingas att gifta sig, andra utsätts för hot och tvång när de försöker leva som andra ungdomar. För att förbättra förhållandena för dessa ungdomar genomfördes år 2004 förändringar i den civilrättsliga lagstiftningen om äktenskap. Lagstiftningen ger nu tydligare uttryck för att tvångsäktenskap inte accepteras i det svenska samhället. Barnäktenskap godtas endast i de rena undantagsfall ett särskilt tillstånd meddelas.

I förarbetena till lagändringarna uttalade regeringen att frågan om huruvida gällande straffbestämmelser erbjuder ett tillfredsställande skydd mot sådana äktenskap kommer att övervägas i ett annat sammanhang (prop. 2003/04:48 s. 12). Vid behandlingen av lagändringarna i riksdagen uttalade lagutskottet att det var angeläget att regeringen snarast tar initiativ till att ett sådant arbete kommer till stånd (bet. 2003/04:LU19 s. 18, rskr. 2003/04:180).

Mot denna bakgrund finns det skäl att utreda om gällande straffbestämmelser erbjuder ett tillfredsställande skydd mot barn- och tvångsäktenskap.

Uppdraget

Människohandelsbrottets utformning och straffskalor

Människohandelsbrottet kan i dag sägas bestå i huvudsak av tre moment, åtgärder för genomförandet av själva handeln, medel med vilka de som utsätts för handeln hanteras och syftet med handeln. När det gäller medlen förutsätts för straffansvar att olaga tvång eller vilseledande använts, någons utsatta belägenhet utnyttjats eller något annat otillbörligt medel använts. För brott mot personer under 18 år gäller dock inte detta. Frågan är om straffansvaret skulle kunna gälla helt utan krav på otillbörliga medel.

De skäl som talar för ett krav på otillbörliga medel är främst legalitetsaspekter och behovet av tydliga gränsdragningar mot andra brott. Vidare bör det särskilt beaktas att brottet även kan omfatta förfaranden som syftar till att brottsoffret skall delta i aktiviteter som i sig inte är straffbara.

Ett skäl för att avskaffa kravet på otillbörliga medel är bl.a. intresset av en mer effektiv straffbestämmelse om människohandel. Praxis antyder att det kan vara svårt att bedöma vad som krävs för att rekvisitet skall anses uppfyllt. Vidare kan det vara svårt att klarlägga att otillbörliga medel har använts. Kravet på otillbörliga medel kan också leda till att fokus vid utredning och lagföring på ett oönskat sätt läggs på offrens bakgrund och situation, särskilt i vilken utsträckning de varit medvetna om vad det avsedda utnyttjandet skulle innefatta.

Frågan om hur ett straffansvar för människohandel utan krav på otillbörliga medel skulle utformas är komplicerad. Det speciella med konstruktionen av brottet är att brottet är fullbordat redan då någon genom användande av otillbörliga medel tagit kontroll över en annan person även om det åsyftade utnyttjandet inte realiseras. En viktig utgångspunkt ligger därför i användningen av de otillbörliga medlen. Utan ett krav på otillbörliga medel skulle människohandelsbrottet i de fall syftet är att utnyttja någon för tillfälliga sexuella förbindelser snarast vara att jämföra med förberedelse eller försök till t.ex. koppleri. Gränsdragningen i förhållande till detta och andra brott, t.ex. människosmuggling, måste också vara tydlig. Det är också just kravet på otillbörliga medel i förening med kontrollrekvisitet som i stor utsträckning motiverar människohandelsbrottets stränga straffskala, fängelse i lägst två och högst tio år, eller om brottet är mindre grovt, fängelse i högst fyra år. Brottet, som placerats i 4 kap.brottsbalken, är subsidiärt till brottet människorov. Att det är kravet på otillbörliga medel och kontrollrekvisitet som till stor del motiverar brottets stränga straffskala blir särskilt tydligt om man beaktar att gärningen är straffbelagd även om utnyttjandesyftet är t.ex. framställning av pornografiska alster, något som i sig inte är straffbart. När det gäller utnyttjande som syftar till att framställa material som omfattas av tryckfrihetsförordningen (TF) eller yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) måste dessutom kriminaliseringen avgränsas på ett sätt som inte kommer i konflikt med principerna om t.ex. etableringsfrihet och förbudet mot hindrande åtgärder i TF och YGL. Kriminaliseringen måste vidare präglas av tydlighet och förutsebarhet.

Utredaren skall mot denna bakgrund och med beaktande av de principer som ligger till grund för lagstiftningen, däribland kriminaliseringen i 6 kap. 11 § brottsbalken, göra en översyn av straffbestämmelsen om människohandel och särskilt överväga möjligheten att avskaffa kravet på otillbörliga medel.

Inom ramen för översynen skall utredaren utvärdera tillämpningen av bestämmelsen om människohandelsbrott. Strafflagstiftningen mot människohandel i några med Sverige jämförbara länder bör också studeras. Om det behövs förändringar av brottsbeskrivningen eller straffskalorna skall utredaren lägga fram förslag på hur sådana bör utformas.

Om straffansvar för människohandel ges en annan utformning skall utredaren samtidigt ta ställning till om det finns behov av förändringar i andra straffbestämmelser.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor inom ramen för utredningsuppdraget i denna del.

Kravet på dubbel straffbarhet vid människohandelsbrott

För att kunna lagföra ett människohandelsbrott i Sverige som har begåtts utomlands av t.ex. en svensk medborgare krävs att gärningen är straffbar även där den begicks, dvs. dubbel straffbarhet krävs.

Det finns inte i något internationellt instrument någon absolut förpliktelse att slopa kravet på dubbel straffbarhet när det gäller människohandel.

De principer som kravet på dubbel straffbarhet bygger på innebär att det krävs starka skäl för att kravet skall slopas eller begränsas.

Människohandel är till sin natur ett slags kedjebrottslighet där ofta någon del av gärningen begås i Sverige. Om någon del av gärningen begåtts i Sverige föreligger inget krav på dubbel straffbarhet.

Utredaren skall mot denna bakgrund överväga skälen för och emot att slopa eller begränsa kravet på dubbel straffbarhet för människohandelsbrott. Om utredaren anser att det finns ett behov av att avskaffa eller begränsa kravet skall förslag till lagändringar lämnas.

Europarådets människohandelskonvention

Europarådets människohandelskonvention fokuserar till stor del på brottsoffrens situation samt på olika förebyggande åtgärder såsom att motverka efterfrågan. Den innehåller också straffrättsliga bestämmelser utöver de om själva straffansvaret för människohandel och processrättsliga bestämmelser. Utredaren skall analysera frågan om Sveriges tillträde till konventionen och vilka lagändringar som i så fall kan krävas samt i förekommande fall ge förslag på sådana lagändringar.

Barn- och tvångsäktenskap

Den svenska rättsordningen godtar inte tvångsäktenskap. Detta kommer redan i dag till uttryck genom olika bestämmelser såväl på det civilrättsliga som på det straffrättsliga området. Äktenskap före 18 års ålder godtas bara i de rena undantagsfall ett särskilt tillstånd meddelas. Någon särskild straffbestämmelse som avser barn- eller tvångsäktenskap finns dock inte.

Utredaren skall analysera om den gällande lagstiftningen - i straffrättsligt hänseende - erbjuder ett tillfredsställande skydd mot barn- och tvångsäktenskap. Frågan om ett eventuellt utvidgat straffansvar rymmer ett flertal avvägningar, t.ex. om straffrättsliga åtgärder är en lämplig metod att förstärka skyddet, var gränsen för straffbar påverkan skall gå och vem som bör omfattas av ett straffansvar. Även särskilda begränsningar av straffansvaret, t.ex. för det fall det är liten skillnad i ålder och utveckling mellan den som har ingått äktenskap med ett barn och barnet, kan behöva övervägas. Utredaren bör studera lagstiftningen mot barn- och tvångsäktenskap i några andra länder som är jämförbara med Sverige.

Om den straffrättsliga lagstiftningen bedöms vara otillräcklig, skall utredaren föreslå nödvändiga lagändringar.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren bör vid behov samråda med berörda myndigheter, forskningsinstitutioner, frivilligorganisationer som verkar inom ramen för det område som uppdraget avser samt arbetsmarknadens parter.

Utredaren bör följa utvecklingen inom EU, FN och andra internationella forum och särskilt uppmärksamma eventuella nya initiativ på området. Utredaren bör också följa det arbete som pågår inom Regeringskansliet för att i svensk rätt genomföra rådets direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd för tredje-landsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna.

Förslagets konsekvenser skall redovisas enligt vad som anges i 14 och 15 §§kommittéförordningen (1998:1474). Särskild vikt skall läggas bl.a. vid att redovisa förslag till finansiering i de delar utredningens förslag innebär ökade kostnader eller minskade intäkter för det allmänna och vid att redovisa förslagens betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt för jämställdhet mellan kvinnor och män.

Överväganden och förslag som rör barn skall ta sin utgångspunkt i konventionen om barnets rättigheter. Där det är relevant skall utredaren göra en analys av vilka konsekvenser förslagen får för barn.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni 2007. Om utredaren anser det lämpligt kan någon eller några delar av uppdraget redovisas i ett eller flera delbetänkanden.

(Justitiedepartementet)