Ds 2005:24
Tidsbegränsat uppehållstillstånd för offer för människohandel m.fl.
Sammanfattning
I promemorian behandlas genomförandet i svensk rätt av rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, 6.8.2004, s. 19, Celex 32004L0081, rättelse EUT L 69, 16.3.2005, s. 72).
I promemorian föreslås en tydligare reglering av vilka kriterier som skall gälla för beviljande och återkallelse av tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som medverkar vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Det föreslås också att det tidsbegränsade uppehållstillståndet skall ha en kortaste giltighetstid om sex månader samt att det införs en möjlighet att bevilja ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd under betänketid.
I båda fallen skall uppehållstillståndet både kunna förlängas och återkallas.
Slutligen föreslås i promemorian att det i utlänningslagen föreskrivs att en utlänning som kan beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål inte får avvisas eller utvisas.
Regeringen beslutade den 26 maj 2005 propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170). De lagförslag som läggs fram i denna promemoria är utformade som ändringar i förslaget till ny utlänningslag i den propositionen.
1. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000)
Härigenom föreskrivs
1
i fråga om utlänningslagen (2005:000)
dels att nuvarande 7 kap. 8 och 9 §§ skall betecknas 7 kap. 9 och 10 §§,
dels att 5 kap. 15 och 18 §§, 14 kap. 4 § och 20 kap. 1 § skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas tre nya bestämmelser, 5 kap. 15 a §, 7 kap. 8 § och 12 kap. 3 a §, av följande lydelse.
Lydelse enligt proposition 2004/05:170
Föreslagen lydelse
5 kap.
15 §
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får på ansökan av förundersökningsledaren beviljas en utlänning som vistas här, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras.
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om 30 dagar skall på ansökan av förundersökningsledaren ges till en utlänning som vistas här om
1. det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras,
1 Jfr rådets direktiv 2004/81/EG av den 29 april 2004 om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, 6.8.2004, s. 19, Celex 32004L0081).
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000)Ds 2005:24
2. utlänningen vill ha betänketid för att återhämta sig och för att kunna ta ställning till om han eller hon vill samarbeta med de brottsutredande myndigheterna, och
3. inte allmän ordning eller säkerhet talar emot att tillstånd beviljas.
Uppehållstillståndet får förlängas om förundersökningsledaren begär det och det av särskilda skäl finns behov av en längre betänketid.
15 a §
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om minst sex månader skall på ansökan av förundersökningsledaren ges till en utlänning som vistas här om
1. det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras,
2. det står klart att utlänningen kommer att samarbeta med de brottsutredande myndigheterna,
3. utlänningen brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för brott som förundersökningen avser, och
4. inte allmän ordning eller säkerhet talar emot att tillstånd
beviljas.
Uppehållstillståndet får förlängas om förundersökningsledaren begär det och förutsättningarna för tillstånd enligt första stycket fortfarande är uppfyllda.
18 §
En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige skall ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Detta gäller dock inte om
1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skyddsbehövande i övrigt enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,
2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,
3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknytning med stöd av 3 § första stycket 5 eller 6,
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §, eller
4. utlänningen kan beviljas eller har tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 eller 15 a §, eller
5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–7 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där, eller
6. det annars finns synnerliga skäl.
I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som skall avvisas eller utvisas enligt dom eller beslut som har vunnit laga kraft gäller föreskrifterna i 8 kap. 14 § och 12 kap. 18– 20 §§.
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000)Ds 2005:24
7 kap.
8 §
Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 a § får, utöver vad som anges i 1, 3, 5 och 6 §§ återkallas om förutsättningarna för uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda.
Uppehållstillståndet får inte återkallas innan förundersökningsledaren beretts tillfälle att yttra sig.
12 kap.
3 a §
Avvisning eller utvisning får inte verkställas om utlänningen kan beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 15 eller 15 a §.
14 kap.
4 §
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § får överklagas av förundersökningsledaren till en migrationsdomstol.
Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 a § får överklagas av förundersökningsledaren till en migrationsdomstol.
Migrationverkets beslut om avslag på en sådan ansökan får inte överklagas av utlänningen.
20 kap.
1 §
Till böter döms en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att utlänningen har ansökt om ett sådant tillstånd eller en förundersökningsledare har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd för utlänningen med stöd av 5 kap. 15 §.
Till böter döms en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att utlänningen har ansökt om ett sådant tillstånd eller en förundersökningsledare har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd för utlänningen med stöd av 5 kap. 15 eller 15 a §.
I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.
Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2006.
2. Rådets direktiv 2004/81/EG
2.1. Bakgrund
Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 direktiv 2004/81/EG om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna (EUT L 261, 6.8.2004, s. 19, Celex 32004L0081, rättelse EUT L 69, 16.3.2005, s. 72). Sverige är som medlem i EU bundet av direktivets regler i den meningen att Sveriges lagstiftning måste uppfylla de minimikrav som anges i direktivet. Direktivet skall vara genomfört i nationell lagstiftning före den 6 augusti 2006.
I inledningen till EG-direktivet anges i punktform skälen för antagandet av direktivets bestämmelser. Det konstateras, att utarbetandet av en gemensam invandringspolitik, inbegripet att fastställa villkor för inresa och vistelse för utlänningar samt åtgärder för att bekämpa olaglig invandring är grundläggande för att uppnå EU:s mål att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (punkt 1). Vidare nämns att Europeiska rådet vid ett möte den 15 och 16 oktober 1999 uttalade sin fasta beslutsamhet att hantera den olagliga invandring vid källan, till exempel genom att bekämpa dem som sysslar med människohandel och ekonomiskt utnyttjande av migranter (punkt 2). Det noteras att rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse och
Rådets direktiv 2004/81/EG Ds 2005:24
rådets rambeslut 2002/629/RIF av den 19 juli 2002 om bekämpande av människohandel antagits för att stärka det förebyggande arbetet och kampen mot de brott som direktivet rör (punkt 8).
I direktivets inledning anges även att det genom direktivet införs ett uppehållstillstånd avsett för offer för människohandel eller, om en medlemsstat beslutar att utvidga räckvidden för direktivet, för tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring, för vilka uppehållstillståndet utgör ett tillräckligt incitament för att samarbeta med de behöriga myndigheterna, samtidigt som det är förenat med vissa villkor för att säkerställa att det inte leder till missbruk (punkt 9). Vidare framhålls att det är nödvändigt att fastställa kriterierna för utfärdande av ett uppehållstillstånd, rätten till vistelse och grunderna för att förlänga eller återkalla detta (punkt 10).
I inledningen (punkt 11) anges också att de berörda tredjelandsmedborgarna bör upplysas om möjligheten att erhålla uppehållstillstånd enligt direktivet och få tid att tänka över sin ställning. Det anförs att detta bör göra det möjligt för dem att fatta ett välinformerat beslut om huruvida de vill samarbeta med behöriga myndigheter, vilka kan vara polis, åklagare och rättsliga myndigheter eller inte (med hänsyn till de risker ett sådant samarbete innebär), för att möjliggöra ett fritt och därför mer effektivt samarbete.
Vidare anges i inledningen till direktivet att tredjelandsmedborgare med hänsyn till deras utsatta ställning bör beviljas bistånd i enlighet med direktivet. Biståndet bör, enligt direktivet, ge dem möjlighet att återhämta sig och komma över inflytandet från förövarna av brotten (punkt 12). Därutöver anförs att för att de berörda tredjelandsmedborgarna skall kunna göra sig oberoende och inte behöva återuppta kontakten med brottsorganisationen bör de som har ett uppehållstillstånd ges tillträde enligt villkoren i direktivet till arbetsmarknaden och ha rätt att delta i yrkesutbildning eller annan utbildning (punkt 16).
Enligt inledningen (punkt 18) bör vidare medlemsstaterna om de berörda personerna ansöker om uppehållstillstånd av annat
Ds 2005:24 Rådets direktiv 2004/81/EG
slag ta hänsyn till att de har beviljats uppehållstillstånd i enlighet med direktivet.
Direktivet gäller inte i förhållande till Förenade kungariket, Irland och Danmark.
2.2. Syfte, definitioner och tillämpningsområde
De inledande artiklarna i direktivet innehåller under kapitel I allmänna bestämmelser om direktivets syfte, definitioner och tillämpningsområde.
Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att fastställa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd med begränsad giltighetstid beroende på hur lång tid de relevanta nationella förhållandena tar, för tredjelandsmedborgare som samarbetar i kampen mot människohandel eller mot hjälp till olaglig invandring.
I artikel 2 definieras några begrepp som används i direktivet enligt följande.
Tredjelandsmedborgare: alla personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget. Artikel 17.1 i EG-fördraget säger att varje person som är medborgare i en medlemsstat skall vara unionsmedborgare.
Hjälp till olaglig invandring: sådana fall som avses i artiklarna 1 och 2 i direktiv 2002/90/EG. Artikel 1 i rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse (EGT L 328, 5.12.2002, s. 17) anger att varje medlemsstat skall anta lämpliga påföljder för den som avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att resa in i eller passera genom en medlemsstats territorium i strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars inresa eller transitering och den som i vinstsyfte avsiktligt hjälper en person som inte är medborgare i en medlemsstat att vistas på en medlemsstats territorium i strid mot denna stats lagstiftning om utlänningars vistelse. Enligt artikel 2 i samma direktiv skall påföljderna tillämpas också på den som är anstiftare eller medbrottsling till de beskrivna gärningarna och på den som försöker begå sådan gärning.
Rådets direktiv 2004/81/EG Ds 2005:24
Människohandel: sådana fall som avses i artiklarna 1, 2 och 3 i rambeslut 2002/629/RIF. Rådets rambeslut 2002/629/RIF av den 19 juli 2002 om bekämpande av människohandel (EGT L 203, 1.8.2002, s. 1) anger i artikel 1 handlingar som skall straffbeläggas. De handlingar som omfattas är rekrytering, transport, överföring, hysande, senare mottagande av en person, inbegripet utbyte eller överföring av kontroll över denna person, om a) tvång, våld eller hot, inklusive bortförande, brukas, eller b) svikligt förfarande eller bedrägeri brukas, eller c) maktmissbruk eller utnyttjande av en utsatt belägenhet förekommer, som är av sådan art att personen inte har något annat verkligt eller godtagbart val än att ge efter för det missbruk eller utnyttjande som utövas eller d) betalning eller förmåner ges eller tas emot för att erhålla medgivande från en person som har kontroll över en annan person. Handlingen skall ha skett i syfte att exploatera den personens arbetskraft eller tjänster, inbegripet åtminstone tvångsarbete eller obligatoriska tjänster, slaveri eller sådana förhållanden som kan liknas vid slaveri eller träldom, eller i syfte att exploatera honom eller henne i prostitution eller andra former av sexuell exploatering, inbegripet pornografi. Samtycke av den som är offer för människohandel till den avsedda eller faktiska exploateringen skall sakna betydelse. Vidare sägs att när en sådan handling rör ett barn skall det vara ett straffbart människohandelsbrott även om inte några av de medel som anges ovan har använts. Enligt artikel 2 skall också anstiftan, medhjälp, främjande och försök att begå de brott som anges i artikel 1 straffbeläggas. Artikel 3 i direktivet säger att brotten enligt artikel 1 skall beläggas med minimistraff på minst åtta års fängelse under vissa förutsättningar bland annat om brottet har inneburit att brottsoffrets liv har satts på spel.
Verkställighetsåtgärd för beslut om avvisning eller utvisning: åtgärder som vidtas av en medlemsstat för att verkställa ett av de behöriga myndigheterna fattat beslut om avvisning eller utvisning av en tredjelandsmedborgare.
Ds 2005:24 Rådets direktiv 2004/81/EG
Uppehållstillstånd: tillstånd som utfärdas av en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare som uppfyller villkoren i detta direktiv rätt att lagligen stanna på dess territorium.
Underåriga utan medföljande vuxen: tredjelandsmedborgare som är yngre än 18 år och som anländer till en medlemsstats territorium utan medföljande vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för dem, så länge som de inte faktiskt tas om hand av en sådan vuxen, eller underåriga som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha rest in på medlemsstatens territorium.
Direktivets tillämpningsområde framgår av artikel 3 under tre punkter: 1. Medlemsstaterna skall tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som faller eller har fallit offer för brott som rör människohandel, även om de har rest in illegalt på en medlemsstats territorium. 2. En medlemsstat får tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring. 3. Detta direktiv skall tillämpas på de berörda tredjelandsmedborgare som har uppnått myndig ålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning.
I artikel 3 anges vidare att en medlemsstat undantagsvis får besluta att direktivet skall tillämpas på underåriga enligt villkoren i dess nationella lagstiftning.
Slutligen anges i artikel 4 att direktivet inte hindrar en medlemsstat från att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för personer som omfattas av direktivet.
2.3. Förfarande för utfärdande av uppehållstillstånd
I kapitel II i direktivet finns bestämmelser om förfarandet för utfärdande av uppehållstillstånd samt frågor om tillgång till hälso- och sjukvård m.m. under betänketid.
Enligt artikel 5 skall en tredjelandsmedborgare som de behöriga myndigheterna anser kan omfattas av direktivet informeras om de möjligheter som erbjuds enligt direktivet.
I artikel 6 anges att en medlemsstat skall se till att tredjelandsmedborgaren får betänketid för att kunna fatta ett välgrundat beslut om att samarbeta med myndigheterna. Under
Rådets direktiv 2004/81/EG Ds 2005:24
betänketiden får enligt direktivet inget beslut om avvisning eller utvisning verkställas mot tredjelandsmedborgaren. Betänketidens varaktighet och startpunkt skall fastställas i enlighet med den nationella lagstiftningen. Betänketiden skall inte ge rätt till uppehållstillstånd enligt direktivet och kan när som helst avbrytas om de behöriga myndigheterna har fastställt att den berörda personen aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakten med förövarna av det brott som är aktuellt eller av skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten.
Det anges i artikel 7 att medlemsstaten skall se till att tredjelandsmedborgarna under betänketiden ges en levnadsstandard som garanterar deras uppehälle och att de får tillgång till akutsjukvård. Vidare skall medlemsstaten ta lämplig hänsyn till tredjelandsmedborgarnas behov av säkerhet och skydd och se till att de vid behov får bistånd med översättning och tolkning samt i förekommande fall beviljas kostnadsfritt juridiskt bistånd enligt villkoren i den nationella lagstiftningen.
Artikel 8 behandlar utfärdande av uppehållstillstånd och förlängning av giltighetstiden. Enligt artikel 8.1 skall medlemsstaten sedan betänketiden har löpt ut eller tidigare om tredjelandsmedborgaren klart har visat sin vilja att samarbeta, överväga den möjlighet som uppkommer för utredningen eller de rättsliga förfarandena genom att tredjelandsmedborgarens vistelse på territoriet förlängs och om tredjelandsmedborgaren klart har visat sin vilja att samarbeta samt om denne har brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för gärningar som kan räknas till hjälp till olaglig invandring och människohandel. Enligt artikel 8.2 krävs det att de villkor som anges i artikel 8.1 är uppfyllda för att uppehållstillståndet skall utfärdas. Uppehållstillståndet skall enligt artikel 8.3 ha en giltighetstid på minst sex månader och skall förnyas om villkoren fortfarande är uppfyllda.
Ds 2005:24 Rådets direktiv 2004/81/EG
2.4. Hur personer som har uppehållstillstånd skall behandlas
Direktivets kapitel III innehåller bestämmelser om behandling av innehavare av uppehållstillståndet.
I artikel 9 sägs att innehavare av uppehållstillstånd som inte har tillräckliga medel skall få minst den behandling som anges i artikel 7. Vidare skall medlemsstat tillhandahålla nödvändig medicinsk eller annan vård för berörda tredjelandsmedborgare som inte har tillräckliga medel som har särskilda behov, såsom gravida kvinnor, personer med funktionshinder eller offer för sexuellt våld eller andra former av våld samt för underåriga om medlemsstaten beslutat tillämpa direktivet på dessa.
Artikel 10 handlar om underåriga. I artikeln anges att om en medlemsstat tillämpar direktivet på underåriga skall barnets bästa komma i främsta rummet vid tillämpningen av direktivet. Medlemsstaten skall se till att förfarandet är anpassat till barnets ålder och mognad. Medlemsstaten får i synnerhet förlänga betänketiden om den anser att detta är förenligt med barnets bästa. Vidare skall medlemsstaten se till att underåriga får tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som den statens egna medborgare men tillträdet får begränsas till att gälla det offentliga utbildningsväsendet. För en tredjelandsmedborgare som är underårig utan medföljande vuxen skall medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa den underåriges identitet, nationalitet samt huruvida denne verkligen saknar medföljande vuxen. Medlemsstaten skall göra allt för att snarast möjligt spåra den underåriges familj och ordna så att den underårige omedelbart får en rättslig företrädare, vid behov även i straffrättsliga förfaranden i enlighet med den nationella lagstiftningen.
Enligt artikel 11 skall medlemsstaterna fastställa de regler enligt vilka personer som har uppehållstillstånd skall tillåtas få tillträde till arbetsmarknaden samt till yrkesutbildning och annan utbildning. Detta tillträde skall begränsas till uppehållstillståndets giltighetstid.
Rådets direktiv 2004/81/EG Ds 2005:24
De berörda tredjelandsmedborgarna skall enligt artikel 12 beviljas tillträde till befintliga program eller system som tillhandahålls av medlemsstaterna eller av icke-statliga organisationer eller sammanslutningar som har särskilda avtal med medlemsstaterna i syfte att återge dessa medborgare ett normalt socialt liv, inklusive vid behov, kurser avsedda för att förbättra deras yrkeskunnande eller förberedande program för hjälp att återvända till ursprungslandet. Deltagande i sådant program eller system får göras till ett villkor för att utfärda eller förlänga uppehållstillståndet.
2.5. Vägran att förlänga uppehållstillstånd och återkallelse av tillstånd
Kapitel IV i direktivet handlar om vägran att förlänga uppehållstillstånd och återkallelse.
Enligt artikel 13 skall uppehållstillstånd inte förlängas om villkoren i artikel 8.2 inte längre är uppfyllda eller om ett beslut som har fattats av de behöriga myndigheterna har avslutat de relevanta förfarandena.
Återkallelse av uppehållstillståndet får enligt artikel 14 när som helst ske om villkoren för utfärdandet inte längre är uppfyllda. Det anges att i synnerhet får uppehållstillståndet återkallas a) om innehavaren aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakterna med de personer som är misstänkta för att begå de brott som avses i direktivet, b) om den behöriga myndigheten bedömer att offrets samarbete är svekfullt eller att anmälan är falsk eller felaktig, c) om så krävs av hänsyn till allmän ordning och skyddet av inre säkerhet, d) om offret upphör med samarbetet och e) om de behöriga myndigheterna beslutar att lägga ned målet.
Ds 2005:24 Rådets direktiv 2004/81/EG
2.6. Slutbestämmelser
Kapitel V innehåller slutbestämmelser och inleds med artikel 15 där det sägs att direktivet skall tillämpas utan att särskilda nationella bestämmelser om skydd av offer eller vittnen åsidosätts.
Artikel 16 föreskriver att kommissionen skall rapportera till Europaparlamentet senast den 6 augusti 2008 om medlemsstaterna tillämpning av direktivet och vid behov föreslå ändringar. Vidare skall medlemsstaterna lämna alla uppgifter som behövs för rapporten till kommissionen. Kommissionen skall sedan minst vart tredje år rapportera till Europaparlamentet och rådet om medlemsstaternas tillämpning av direktivet.
Medlemsstaterna skall enligt artikel 17 införliva direktivet före den 6 augusti 2006.
Direktivet träder enligt artikel 18 i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, dvs. den 6 augusti 2004.
3. Europarådets konvention om åtgärder mot människohandel
I detta sammanhang skall nämnas att det även inom Europarådet pågår arbete med åtgärder mot människohandel. Under våren 2004 påbörjade Europarådets ad hoc kommitté rörande åtgärder mot människohandel, CAHTEH, arbetet med att ta fram ett förslag till en europeisk konvention om åtgärder mot människohandel (Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings). Syftet med konventionen är bland annat att förhindra och bekämpa människohandel, att konstruera ett fullständigt regelverk när det gäller skydd och hjälp till brottsoffer, att garantera effektiva brottsutredningar och åtal samt att främja internationellt samarbete.
Konventionen innehåller krav på åtgärder för att förhindra människohandel bland annat genom koordinering av de nationella enheter som skall svara för åtgärder för att förhindra den här typen av brott. Den innehåller vidare krav på åtgärder för att minska den efterfrågan som medför exploatering av människor samt så långt som möjligt förstärka sådan gränskontroll som kan vara nödvändig för att förebygga och upptäcka människohandel. När det gäller åtgärder för att främja offrets rättigheter innehåller konventionen krav på att det finns kompetens inom de myndigheter som skall hantera de här frågorna och att samarbete sker mellan myndigheter samt med andra organisationer i syfte att kunna identifiera och ta hand om dessa offer. Konventionen innehåller vidare krav på åtgärder för att kunna bistå offer i bland annat socialt, ekonomiskt och rättsligt hänseende samt regler om tillträde till arbetsmarknad och utbildning.
Europarådets konvention om åtgärder mot människohandel Ds 2005:24
Enligt konventionen skall offren få betänketid och tid för återhämtning utan att avvisning eller utvisning under sådan tid verkställs. Betänketiden skall löpa under minst 30 dagar. Även under denna tid skall offren enligt konventionen ha rätt till bistånd enligt ovan.
Enligt konventionen skall staterna verka för att det finns möjlighet att utfärda uppehållstillstånd för offren med hänsyn till deras personliga situation eller för att möjliggöra deras medverkan i brottsprocessen. Enligt en förklaranderapport som hör till konventionen har strävan varit att skapa en balans mellan offrens rätt och de krav som ställs för att kunna lagföra förövarna.
Konventionen innehåller också bland annat krav på kriminalisering av de handlingar som konventionen omfattar och skydd för offer, vittnen och andra som samarbetar med de brottsutredande myndigheterna.
Konventionen antogs av Europarådets ministerkommitté den 3 maj 2005. Regeringen beslutade den 12 maj 2005 att Sverige skall underteckna konventionen och konventionen undertecknades den 16 maj 2005.
Även om konventionen ännu inte trätt i kraft finns det anledning att redan nu beakta vissa av konventionens bestämmelser (bland annat om betänketid).
4. Gällande ordning
4.1. Nuvarande regler om uppehållstillstånd m.m.
Inledningsvis lämnas en översiktlig redogörelse för utlänningslagens bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för utlänningar som medverkar vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål samt för bestämmelser om arbetstillstånd.
En redogörelse lämnas vidare för vilka förmåner i form av hälso- och sjukvård och socialt stöd som en utlänning som beviljas sådant uppehållstillstånd har möjlighet att få tillgång till. Reglerna behandlas närmare under avsnitt 5 i samband med att en analys görs av hur de svenska bestämmelserna överensstämmer med direktivets krav.
Uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § utlänningslagen
Riksdagen antog den 24 mars 2004 propositionen Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m. (prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164). I enlighet med propositionens förslag infördes bl.a. en bestämmelse om tidsbegränsat uppehållstillstånd i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (1989:529, UtlL). Bestämmelsen trädde i kraft den 1 oktober 2004.
Gällande ordning Ds 2005:24
Enligt bestämmelsen i 2 kap. 4 a § UtlL kan en utlänning som vistas här, på ansökan av förundersökningsledaren ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det behövs för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Uppehållstillståndet kan återkallas enligt de allmänna regler som gäller för återkallelse av uppehållstillstånd enligt 2 kap. 9 – 13 §§ UtlL.
Tillträde till arbetsmarknaden
För att få arbeta i Sverige krävs arbetstillstånd för utlänningar enligt 1 kap. 5 § UtlL om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. I 4 kap. 1 § utlänningsförordningen (1989:547, UtlF), görs undantag för medborgare i EES eller Schweiz och deras anhöriga. Ytterligare undantag från kravet på arbetstillstånd finns i 4 kap. 1 a - 3 a §§ UtlF. Enligt den sistnämnda bestämmelsen är asylsökande undantagna från skyldigheten att ha arbetstillstånd i vissa fall. Någon motsvarande bestämmelse finns inte när det gäller personer som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL.
Sociala förmåner och hälso- och sjukvård
Av 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453, SoL) framgår att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Vidare framgår av 4 kap. 1 § SoL att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Enligt 5 kap. 11 § SoL har kommunen ett ansvar att verka för att bland annat den som utsatts för brott får stöd och hjälp.
Landstinget skall enligt 4 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) samt 6 § tandvårdslagen (1985:125)
Ds 2005:24 Gällande ordning
erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård för den som vistas inom landstinget utan att vara bosatt där och som är i behov av omedelbar hälso- och sjukvård. Genom en överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting, (tidigare Landstingsförbundet) har landstingen åtagit sig att lämna vård till utlänningar som har tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL på samma villkor som till i Sverige bosatta personer.
Kostnaderna som uppkommer för landstinget för hälso- och sjukvård enligt ovan ersätts av staten enligt förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Även kommunen har rätt till ersättning från staten enligt förordningen för kostnader för bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och vård som lämnats enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall som lämnats till en person som vistas här med stöd av en ansökan eller beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL.
4.2. Pågående lagstiftningsarbete m.m.
Regeringen beslutade den 26 maj 2005 om propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (prop. 2004/05:170), fortsättningsvis kallad NIPU. I propositionen föreslås bland annat att en ny utlänningslag skall ersätta 1989 års utlänningslag och att det införs en ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden. Lagen föreslås träda i kraft den 31 mars 2006.
De frågor som här är aktuella påverkas av NIPU:s förslag. Vid hänvisningar till lagrum kommer NIPU:s bestämmelser att anges inom parantes efter gällande rätt. De lagförslag som läggs fram i denna promemoria skall utformas som ändringar i NIPU:s förslag till ny utlänningslag.
Inom Regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till ny lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. (UD2003/59636/MAP). Det föreslås att även utlänningar
Gällande ordning Ds 2005:24
som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) skall omfattas av denna lag och att samma hälso- och sjukvård skall erbjudas dessa utlänningar som till dem som är bosatta inom ett landsting. Lagen föreslås träda i kraft den 30 april 2006 (se vidare avsnitt 5.7).
Europeiska unionens råd antog den 29 april 2004 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77, Celex 32004L0038). Direktivet skall vara införlivat i nationell rätt senast den 30 april 2006. Enligt direktivet har en unionsmedborgare rätt att vistas i en medlemsstat under tre månader utan andra krav än identitetskort eller pass. Det nuvarande kravet på uppehållstillstånd efter tre månaders vistelse tas bort och ersätts med en möjlighet för medlemsstaterna att införa registrering. För unionmedborgares familjemedlemmar som inte själva är unionsmedborgare beviljas uppehållskort. Direktivet hindrar inte att medlemsstaterna har lagar eller andra författningar som är mer förmånliga för de personer som omfattas av direktivet. Utredningen om den fria rörligheten för unionsmedborgare har i sitt betänkande Unionsmedborgares rörlighet inom EU, SOU 2005:49, lämnat förslag till hur direktivet skall genomföras i Sverige. Utredningen föreslår bland annat att det i stället för uppehållstillstånd införs ett registreringsförfarande som Migrationsverket skall ansvara för. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.
5. Behovet av lagstiftning
5.1. Tillämpningsområde
Bedömning: Den nu gällande bestämmelsen om tidsbegränsat uppehållstillstånd för att en utlänning skall kunna medverka vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål i 2 kap. 4 a § utlänningslagen (5 kap. 15 § NIPU) har ett vidare tillämpningsområde än vad direktivet kräver. Några lagändringar behövs därmed inte för att tillgodose direktivets krav i detta avseende.
Skälen för bedömningen: Enligt direktivets artikel 3.1 skall medlemsstaterna tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som faller eller har fallit offer för brott som rör människohandel, även om de har rest in illegalt på en medlemsstats territorium. I artikel 3.2 anges att medlemsstat får tillämpa direktivet på tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring. Vidare anges i artikel 3.3 att direktivet skall tillämpas på de berörda tredjelandsmedborgare som har uppnått myndig ålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning och att en medlemsstat undantagsvis får besluta att direktivet skall tillämpas på underårig enligt villkoren i dess nationella lagstiftning.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Tredjelandsmedborgare - unionsmedborgare
Direktivets bestämmelser rör tredjelandsmedborgare som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring. Det har dock visat sig att flera av de brott som uppdagats i Sverige, bland annat människohandel, är riktade mot EU-medborgare.
Erfarenheter visar att det inte räcker med de möjligheter som det rättsliga samarbetet inom EU medger i fråga om bland annat bevisupptagning och förhör utomlands. Bevisvärdet har, av dem som arbetar med brottsutredningar, vid sådan bevisupptagning ofta upplevts som lägre jämfört med om personen hade kunnat höras inför domstol i Sverige. Samarbetsviljan har dessutom ofta försvunnit när utlänningen återvänt till hemlandet. En framgångsrik brottsbekämpning förutsätter att också en unionsmedborgare kan vara kvar i Sverige under förundersökning och huvudförhandling i brottmål.
Nu gällande bestämmelse, 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU), kan tillämpas på såväl tredjelandsmedborgare som på unionsmedborgare. Som nämnts i avsnitt 4.2 kommer kravet på uppehållstillstånd för unionsmedborgare att avskaffas. Det hindrar dock inte att en unionsmedborgare som vill ha ett uppehållstillstånd kan beviljas ett sådant med stöd av nationell rätt.
Unionsmedborgare som vistas här utan uppehållstillstånd har bara under särskilda förutsättningar möjlighet till exempelvis samma hälso- och sjukvård som i Sverige bosatta personer, 3 c § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och 5 a § tandvårdslagen (1985:125). Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att också unionsmedborgare även fortsättningsvis kan beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd efter ansökan av en förundersökningsledare.
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
Brottstyp
Nuvarande bestämmelse om tidsbegränsade uppehållstillstånd för bevispersoner (dvs. målsägande och vittnen) är inte begränsad till förundersökningar eller huvudförhandlingar som gäller visst slags brott. Det innebär att det kan bli aktuellt med tidsbegränsade uppehållstillstånd också vid andra brott än människohandel eller människosmuggling.
I prop. 2003/04:35 s. 70 bedömde regeringen att det inte fanns anledning att begränsa tillståndsgivningen till ett visst slags brott. Det finns inget skäl att göra en annan bedömning i dag. I princip bör det dock inte komma ifråga med tidsbegränsade uppehållstillstånd om det är fråga om rena bötesbrott. Detta gäller såväl för brottsbalksbrott som inom specialstraffrätten. Möjligheten att låta någon vistas i Sverige under tiden för brottmålsprocessen bör i första hand inriktas på fall där det kan misstänkas att en mer kvalificerad eller allvarlig brottslighet kan uppdagas. Samtidigt är det angeläget att inte låsa möjligheterna till vissa brott eller till brott med viss straffskala. I det skede när bevispersonen skall beviljas uppehållstillstånd kan det vara så att det inte finns tillräckliga skäl att misstänka något kvalificerat brott. Bevispersonen kanske inte alls uttalar sig innan han eller hon fått möjlighet att återhämta sig. Det kan vara först sedan bevispersonen hörts som det finns grund för att misstänka mer kvalificerat brott.
Om tillämpningsområdet skulle begränsas till vissa brott borde också frågan om misstankegraden är tillräcklig prövas. En sådan prövning påminner om prövningen som görs efter häktningsframställan vid allmänna domstolar. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att en sådan prövning görs inom ramen för den beslutsordning som här är aktuell.
Syftet med bestämmelsen är att underlätta lagföring för brott. Ansökan skall göras av förundersökningsledaren och det är också han eller hon som gör bedömningen av om utlänningens närvaro behövs för förundersökningen eller huvudförhandlingen, vilket är den grundläggande förutsättningen för att bevilja denna form av tidsbegränsat uppehållstillstånd. Uppehållstillståndet
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
skall enligt direktivet också kunna återkallas när förutsättningarna ändras på visst sätt (se avsnitt 5.11). Konstruktionen medför att risken för missbruk är liten.
Ett skäl att begränsa tillämpningsområdet är de nackdelar det kan innebära med tidsbegränsat uppehållstillstånd för den enskilde utlänningen, bland annat genom att han eller hon kommer att leva i osäkerhet om framtiden. I 2 kap. 5 c § UtlL finns angivet att det står utlänningen fritt att även under den tid som det tidsbegränsade uppehållstillståndet som beviljats på ansökan av förundersökningsledaren löper, ansöka om uppehållstillstånd på annan grund. Bestämmelsen har i förslaget till ny utlänningslag tagits bort med motiveringen att det inte behövs någon uttrycklig lagreglering av detta (se författningskommentaren till 5 kap. 15 § i propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170, s. 283). Eftersom det tidsbegränsade uppehållstillståndet som söks av förundersökningsledaren bygger på en vilja från utlänningen att samverka för lagföring och då personen inte går miste om möjligheten att söka uppehållstillstånd på andra grunder framstår nackdelarna för den enskilde som mindre relevanta i det här sammanhanget.
Sammantaget har gällande lagstiftning en vidare räckvidd än direktivet när det gäller vilka brott som kan utgöra grund för att bevilja en utlänning tidsbegränsat uppehållstillstånd för hans eller hennes medverkan vid förundersökning och huvudförhandling i brottmål. Det finns därför inte skäl att med anledning av direktivet göra några förändringar i gällande lag.
Brottsoffer - vittnen
I svensk straffprocessrätt är de vanligast förekommande bevispersonerna målsägande och vittnen. Målsäganden är den mot vilken brott blivit begånget eller som därav blivit förnärmad eller lidit skada, under förutsättning att brottet i fråga anses rikta sig mot enskild (20 kap. 8 § rättegångsbalken, RB). Målsäganden
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
kan föra talan om ansvar för brottet och om enskilt anspråk (skadestånd).
I princip är var och en skyldig att, på begäran av en part eller av rätten, vittna om de iakttagelser han eller hon har gjort (den s.k. vittnesplikten). Det finns dock ett förbud för bland annat parterna att vittna. Med part likställs målsäganden även om målsäganden inte för talan i målet.
Målsäganden hörs i brottmålet utan att avlägga ed. Vissa sanktioner kan tillgripas mot ett vittne som uteblir från en förhandling eller vägrar att avlägga ed eller yttra sig. För att få vittnet att fullgöra sina åligganden bör rätten i första hand ge vittnet ett vitesföreläggande. Om det är fråga om att vittnet t.ex. vägrar att avlägga ed eller avgiva vittnesmål får vittnet – om inte vitesföreläggandet efterföljs - föreläggas att fullgöra sina skyldigheter vid påföljd av häktning. Hjälper inte heller detta får vittnet häktas. Ett vittne som uteblir kan hämtas till förhandlingen.
Under förundersökningen finns det inte möjlighet att vidta motsvarande tvångsåtgärder. Endast när skäl av särskild vikt föreligger kan den som skall höras som vittne hämtas till förhör. Mot ett vittne som vägrar yttra sig under förundersökningen kan inte tillgripas några tvångsåtgärder.
Personer som i direktivet benämns offer för brott som rör människohandel ryms i princip inom målsägandebegreppet. Nuvarande bestämmelse om tidsbegränsade uppehållstillstånd är inte utformad så att den endast tar sikte på personer som betraktas som målsägande eller vittnen. Någon ändring bör inte göras till följd av direktivet.
När det gäller dem som har fått hjälp till olaglig invandring blir bilden mer komplicerad. Som anfördes i prop. 2003/04:35 s. 64 kan vissa mycket allvarliga fall av människosmuggling innebära att enskilda lidit skada eller till och med omkommit. I sådana fall kan t.ex. straffbestämmelserna om grov misshandel, grovt vållande till kroppsskada eller sjukdom, eller grovt vållande till annans död bli tillämpliga vid sidan av straffbestämmelserna om människosmuggling. Personer som har fått hjälp till olaglig
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
invandring kan i vissa fall inte höras som vittnen utan får betraktas som någon form av part, t.ex. målsägande.
Nuvarande lagstiftning är som nämnts inte begränsad till någon viss bevisperson utan avser alla bevispersoner som behövs för förundersökningen eller huvudförhandlingen i brottmålet. Genom den allmänt hållna formuleringen kommer även t.ex. den som har fått hjälp till olaglig invandring att omfattas av bestämmelserna. Det innebär alltså att den svenska lagstiftningen väl täcker direktivets krav även i detta avseende.
Underåriga
Enligt artikel 3.3 får en medlemsstat undantagsvis besluta att direktivet skall tillämpas även på underåriga enligt villkoren i dess nationella lagstiftning. Nuvarande lagstiftning om tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning och huvudförhandling i brottmål kan tillämpas även på underåriga bevispersoner. Det finns inte skäl att med anledning av direktivet införa någon annan ordning.
5.2. Information till berörda utlänningar
Bedömning: Direktivets krav om att utlänningen skall informeras om möjligheten att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan regleras i förordning.
Skälen för bedömningen: I direktivets artikel 5 anges att om en medlemsstats behöriga myndigheter anser att en tredjelandsmedborgare kan omfattas av direktivet skall denne informeras om den möjlighet som erbjuds enligt direktivet. Vidare anges att en medlemsstat får besluta att denna information även får lämnas av en icke-statlig organisation eller en förening som särskilt utnämns av den berörda medlemsstaten.
Gällande reglering innehåller inte några regler om att sådan information skall lämnas.
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
Information om möjligheten att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling skall enligt direktivet ges utlänningen så snart behöriga myndigheter anser att utlänningen kan omfattas av bestämmelserna. Oavsett vilken myndighet som först kommer i kontakt med utlänningen är det först sedan förundersökningsledaren gjort sin bedömning som det går att ta ställning till om utlänningen kan komma ifråga för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan. Det är därför lämpligt att informationen lämnas av förundersökningsledaren eller förhörsledaren vid polismyndigheten. Frågan bör regleras genom att en särskild bestämmelse införs i förundersökningskungörelsen (1947:948). I samband med att utlänningen informeras om möjligheten att få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottsprocessen bör han eller hon också informeras om möjligheten att själv söka uppehållstillstånd på annan grund.
5.3. Betänketid
Förslag: För att uppfylla direktivets krav om betänketid skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna ges en utlänning inför hans eller hennes beslut att medverka vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål. Betänketidens längd skall vara begränsad till 30 dagar. Tillståndstiden skall om det finns särskilda skäl kunna förlängas.
Skälen för förslaget: Enligt artikel 6.1 i EG-direktivet skall en medlemsstat se till att de berörda tredjelandsmedborgarna tillförsäkras en betänketid som ger dem möjlighet att återhämta sig och komma över inflytandet från förövarna av brotten så att de kan fatta ett välgrundat beslut om att samarbeta med de behöriga myndigheterna. Betänketidens varaktighet och startpunkt skall fastställas i enlighet med den nationella lagstiftningen. Betänketiden skall, enligt artikel 6.2 och 6.3, inte ge rätt till uppehållstillstånd enligt direktivet men avvisnings-
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
eller utvisningsbeslut skall inte kunna verkställas mot de berörda under denna tid. Vidare skall - enligt artikel 6.2 och 7.1 – medlemsstaten se till att de berörda tredjelandsmedborgarna som saknar tillräckliga tillgångar tillförsäkras en levnadsstandard som garanterar deras uppehälle och att de får tillgång till akutsjukvård. Medlemsstaterna åläggs att värna om de mest utsatta personernas speciella behov. Enligt artikel 7.2 skall medlemsstaten vid tillämpningen av direktivet ta lämplig hänsyn till de berörda tredjelandsmedborgarnas behov av säkerhet och skydd. Vidare skall tredjelandsmedborgarna enligt artikel 7.3 vid behov få bistånd med översättning och tolkning. Slutligen anges i artikel 7.4 att tredjelandsmedborgarna i förekommande fall får beviljas kostnadsfritt juridiskt bistånd enligt villkoren i den nationella lagstiftningen.
I inledningen till direktivet (punkt 14) anges att direktivet bör tillämpas utan att det påverkar de åtgärder som vidtas av de behöriga myndigheterna under alla etapper av de relevanta nationella förfarandena och i synnerhet när de aktuella brotten utreds. Vid förhandlingarna av direktivet poängterades att införandet av en betänketid på intet sätt skall hindra polisens och åklagares brottsutredande verksamhet. Förhör med berörda personer och övriga utredningsåtgärder skall även kunna äga rum under betänketiden.
En bestämmelse om betänketid återfinns även i Europarådets konvention om åtgärder mot människohandel. Till skillnad från direktivet framgår det uttryckligen av konventionens artikel om betänketid att bestämmelsen inte skall påverka de åtgärder som de behöriga myndigheterna vidtar under alla etapper av de relevanta nationella förfarandena och i synnerhet när de aktuella brotten utreds.
Frågan om betänketid är i dag inte särskilt reglerad. Den utformning som 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) har medger att uppehållstillstånd kan meddelas för en kortare tid för att bereda bevispersonen betänketid.
Som regeringen anförde i prop. 2003/04:35 s. 71 är det viktigt att bevispersoner ges tid att tänka över om de är beredda att
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
medverka i utredningen. Oftast är det fråga om brottsoffer som kan ha varit utsatta för allvarliga övergrepp. De kan - i olika utsträckning - vara i behov av rekreation för att vårda fysiska eller psykiska skador innan de kan ta ställning till hur de skall förhålla sig till brottsprocessen. Att betänketid ges gynnar inte bara dessa personer utan kan också ha stor betydelse för att förundersökningen skall kunna genomföras på bästa sätt. En person som efter betänketid ställs inför möjligheten att kunna få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kanske i större utsträckning väljer att medverka i processen sedan han eller hon under betänketiden erfarit vad det tidsbegränsade uppehållstillståndet kommer att innebära bland annat i form av boende, adekvat skydd samt socialt bistånd och engagemang.
Som nämnts ovan är frågan om betänketid nu inte särskilt reglerad i 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU). Genom att bestämmelsen inte innehåller några begränsningar i fråga om för hur kort tid som uppehållstillståndet skall gälla har ett kortvarigt uppehållstillstånd kunnat meddelas för att bereda utlänningen betänketid. Med den utformning som motsvarande regel om tidsbegränsat uppehållstillstånd nu föreslås få på grund av direktivets krav på en kortaste giltighetstid om sex månader finns inte längre utrymme att bevilja sådana kortare tillstånd (se avsnitt 5.5). En särskild bestämmelse som reglerar rätten för bevispersoner att visats här under betänketiden behövs därför.
Rätten till vistelse här under betänketiden
Enligt 1 kap. 4 § UtlL (2 kap. 5 § NIPU) kan en utlänning vistas tre månader i Sverige utan uppehållstillstånd. I den tiden skall enligt 3 kap. 1 § utlänningsförordningen (1989:547, UtlF), inräknas tid som utlänningen uppehållit sig i Sverige eller i annan Schengenstat under de senaste sex månaderna före inresan i Sverige. Det skulle i ett enskilt fall kunna innebära att den uppehållstillståndsfria tiden redan har utnyttjats när en person som berörs av direktivet kommer till Sverige. Redan av den anledningen krävs någon form av reglering av vistelsen i Sverige
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
även under betänketiden. Rätten att vistas här under tre månader förutsätter också att det varit fråga om en legal inresa. För en tredjelandsmedborgare innebär det som huvudregel ett krav på visering för inresa.
En möjlighet är att införa en ny bestämmelse inom ramen för vad som gäller för visering. Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid. Visering kan ges för turistbesök, för besök hos släktingar, för affärsbesök i Sverige eller för resa genom Sverige till annat land. En utlänning med permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd är liksom medborgare i de nordiska länderna enligt utlänningslagen undantagna från viseringskravet. Beslut om visering meddelas av Migrationsverket eller Utrikesdepartementet. Migrationsverket kan ge svensk beskickning eller ett svenskt konsulat rätt att besluta i ärenden om viseringar. Viseringsreglerna är tänkta för helt andra situationer än de som här är aktuella. Att ändra de reglerna för att uppfylla direktivets krav är ingen framkomlig väg.
En annan möjlighet är att utnyttja det förhållandet att redan ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd utlöser de rättigheter som direktivet föreskriver eller uttryckt med andra ord att helt enkelt låta ansökan vara vilande till dess att bevispersonen bestämt sig för om han eller hon vill samarbeta med myndigheterna i de här frågorna eller inte. I 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL (8 kap. 1 och 2 §§ NIPU) regleras när en utlänning får avvisas. Bland de grunder som anges där upptas under 4 kap. 1 § 2 UtlL (8 kap. 1 § 2 NIPU) det förhållandet att utlänningen saknar visering, uppehållstillstånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. Regeln är fakultativ, det vill säga det finns ingen absolut skyldighet att avvisa när förutsättningarna är uppfyllda. Enligt 2 kap. 5 § UtlL (5 kap. 18 § NIPU) är huvudregeln att ett uppehållstillstånd skall ha utverkats före inresan till Sverige och ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan. Av andra stycket i samma paragraf framgår att detta inte gäller för en utlänning som kan beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
kap. 15 § NIPU). Det innebär att en utlänning som kommer till Sverige utan några handlingar som medger rätt till inresa och har varit utsatt för till exempel människohandel i och för sig kan få bifall till en ansökan om uppehållstillstånd men också uppfyller kriterierna för att kunna avvisas. Enligt praxis har en utlänning som omfattas av undantagen ifrån kravet på att uppehållstillstånd skall ha sökts före inresa normalt rätt att stanna kvar medan ansökan prövas. Det kan dock ifrågasättas om denna reglering uppfyller direktivets krav på att avvisnings- eller utvisningsbeslut inte får verkställas under betänketiden. Vid en jämförelse med dem som omfattas av bestämmelserna om asyl kan noteras att en asylsökande har ett eget intresse att ansöka om uppehållstillstånd medan det beträffande bevispersonen är staten som har intresset av att personen stannar i landet. Det går med andra ord inte att utgå ifrån att en utlänning som omfattas av direktivets bestämmelser själv åberopar några skäl för att få stanna. Dessutom är det först genom förundersökningsledarens bedömning att det är fråga om en sådan bevisperson som omfattas av 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) som det finns skäl att låta utlänningen få uppehållstillstånd. (se vidare avsnitt 5.6).
Redan vistelsen här innebär en rätt till stöd enligt socialtjänstlagen (2001:53, SoL). Vistelsen medför också en rätt till omedelbar hälso- och sjukvård samt tandvård enligt 4 § första stycket hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL), och 6 § tandvårdslagen (1985:125, TvL). För att få tillgång till fullständig vård enligt hälso- och sjukvårdslagen respektive tandvårdslagen krävs dock att personen är bosatt inom landstinget (3 § HSL respektive 5 § TvL). För dem som vistas här med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) finns ett särskilt avtal mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Landstingsförbundet) där utlänningen tillförsäkras samma rättigheter som de som är bosatta i landstinget. Avtalet reglerar inte tiden före uppehållstillståndet har beviljats.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
I gällande rätt finns inga möjligheter att vilandeförklara en ansökan om uppehållstillstånd. Att fastställa regler för vilandeförklaring med bland annat verkan att avvisning inte får ske under den tid ansökan är vilande innebär att ytterligare ett rättsligt institut som berättigar till vistelse i Sverige uppkommer. Detta skulle komplicera uppehållstillståndsprocessen och denna möjlighet bör därför inte väljas.
Slutligen finns möjligheten att låta även betänketiden löpa under ett särskilt reglerat tidsbegränsat uppehållstillstånd. På så sätt undviker man att införa en ny grund för vistelse här samtidigt som det blir tydligt att utlänningen har rätt att vistas här i landet. Den möjligheten har uppenbara fördelar framför de alternativ som avhandlats ovan. Ett särskilt tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketiden är därmed den metod som bör väljas för att införliva direktivet i denna del.
Betänketidens längd
Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bevispersonen skall få tid att tänka över om han eller hon är villig att samarbeta med myndigheterna måste vara tillräckligt långt för att personen utifrån sina förutsättningar skall kunna fatta ett välgrundat beslut. Det kan vara en rad olika faktorer som har betydelse för hur lång tid en enskild individ behöver. Behovet av att återhämta sig efter vad som hänt är naturligtvis en viktig faktor. Relationen till förövarna är en annan. Det kan även finnas en hotbild mot offren. Hur lång tid som behövs kan vara olika från fall till fall. Tiden måste också begränsas på något sätt med hänsyn till syftet med bestämmelsen. Ett skäl till en begränsning är att det kan vara fråga om en pågående förundersökning där någon är frihetsberövad såsom misstänkt för brott. Det kan vara avgörande för förundersökningsledaren att bevispersonen medverkar i utredningen fullt ut för att förundersökningen skall kunna slutföras och lagföring skall kunna ske. Direktivets bestämmelser om betänketid bör inte tolkas så att de hindrar att förhör hålls med bevispersoner i enlighet med bestämmelserna i
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
23 kap. RB, jfr. punkt 14 i inledningen till direktivet. Under betänketiden kan dock antas att förundersökningsledaren – och naturligtvis alla andra inblandade – kan komma att sväva i ovisshet om misstankarna kommer att leda fram till något åtal eller ens om förundersökningen kommer att kunna slutföras. Förutsättningarna för att framgångsrikt kunna driva en förundersökning kan även förändras radikalt på några månader. Det kan exempelvis förekomma att den person som misstänks ha begått gärningen lämnar landet eller att utredningsresurserna förändras. Det är därför rimligt att betänketiden begränsas på något sätt. Som anförts i avsnitt 3 har det i den nyligen antagna Europarådskonventionen om åtgärder mot människohandel beslutats att införa en minsta tid på 30 dagar för betänketid för offer för människohandel. Genom att begränsa betänketiden till 30 dagar uppnås en rimlig avvägning mellan förundersökningens krav och hänsynen till brottsoffren samtidigt som eventuella tillkommande konventionsbestämmelser tillgodoses. Det måste dock finnas en möjlighet att förlänga även betänketiden i särskilda fall t.ex. om bevispersonen behöver längre tid för att återhämta sig.
Regeln om betänketid är en rättighet för utlänningen i den meningen att det står honom eller henne fritt att avstå från betänketid eller välja en kortare tid. För vissa mål kan en betänketid innebära att förundersökningsledaren redan från början ser att behovet av utlänningens medverkan inte längre kommer att föreligga när tiden löpt ut. Det bör då inte bli aktuellt med uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål och således inte heller för betänketid. Det hindrar inte att det kan finnas andra skäl att från myndighetshåll med stöd av andra regler bistå utlänningen, inte minst om det är fråga om brottsoffer. Det tidsbegränsade uppehållstillståndet för medverkan eller betänketid får aldrig tillämpas så att det används som påtryckningsmedel i förhållande till utlänningen.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Betänketidens tillämpning på vittnen
Direktivets ålägganden omfattar endast offer för människohandel och får tillämpas på tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring. Det innebär att bland andra vittnen faller utanför tillämpningsområdet för direktivet. Skälen för betänketid gör sig naturligtvis starkare gällande ju närmare brottet man kommer. Den som utsätts för ett brott har generellt sett större behov av att återhämta sig och tänka över situationen än ett vittne. Även vittnen kan emellertid ha sådana upplevelser från ett brott att betänketid är motiverad. Vittnets relationer till brottsoffer eller förövare kan spela in. Det kan också ha varit fråga om händelser som varit uppskakande för vittnet. Det finns därför inte skäl att utesluta några bevispersoner från betänketidsregleringen.
Det skall i sammanhanget erinras om vittnesplikten (se om vittnesplikten under avsnitt 5.1 under rubriken Brottsoffervittnen). Reglerna om betänketid är inte avsedda att inskränka den skyldighet var och en har att vittna om sina iakttagelser.
Sammanfattning och förslag
Direktivet kräver att berörda tredjelandsmedborgare tillförsäkras en betänketid. På grund av vad som angetts ovan finns behov av en särskild reglering när det gäller vistelsen här under betänketiden. Det föreslås därför att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen som gör det möjligt att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid. Bestämmelsen skall precis som det längre tidsbegränsade uppehållstillståndet för medverkan vid förundersökning och huvudförhandling i brottmål tillämpas inte bara på tredjelandsmedborgare utan på alla utlänningar. Betänketidens längd skall bestämmas till 30 dagar. Tillståndet som ges för betänketid skall kunna förlängas under vissa förutsättningar och det skall också kunna återkallas. Ansökan och handläggning av betänketidsfrågan skall ske på samma sätt som när det gäller det tidsbegränsade
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
uppehållstillståndet för förundersökning eller huvudförhandling i brottmål.
5.4. Kriterierna för beviljande av tidsbegränsat uppehållstillstånd
Förslag: Om det inte strider mot allmän ordning eller säkerhet skall ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges en utlänning som vistas här om förundersökningsledaren bedömer att det finns ett behov av utlänningens medverkan i brottmålsprocessen och utlänningen visat sin vilja att samarbeta med brottsutredande myndigheter samt brutit kontakterna med förövarna.
Skälen för förslaget: I inledningen till direktivet framhålls vikten av att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för de personer som direktivet omfattar är förenat med vissa villkor för att säkerställa att det inte leder till missbruk. Det anförs att det därför är nödvändigt att fastställa kriterier för utfärdande av uppehållstillstånd, rätten till vistelse och grunderna för att förlänga eller återkalla uppehållstillståndet. Direktivet tar i artikel 8.1 upp tre förutsättningar för att uppehållstillstånd skall utfärdas. Där anges att medlemsstaten, efter det att betänketiden har löpt ut eller tidigare om de behöriga myndigheterna anser att den berörde tredjelandsmedborgaren redan visat sin vilja att samarbeta, skall överväga
a) den möjlighet som uppkommer för utredningen eller de rättliga förfarandena genom att tredjelandsmedborgarens vistelse på territoriet förlängs, och
b) om tredjelandsmedborgaren klart har visat sin vilja att samarbeta, och
c) om tredjelandsmedborgaren har brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för gärningar som kan räknas till de brott som avses i artikel 2 b och 2 c. Brotten i artikel 2 b och 2 c är hjälp till olaglig invandring respektive människohandel.
I artikel 8.2 anges att det för att uppehållstillståndet skall utfärdas och utan att det påverkar de skäl som rör allmän
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
ordning och skyddet av den inre säkerheten krävs att de villkor som anges i artikel 8.1 är uppfyllda.
Nuvarande bestämmelse upptar bara det kriteriet att det skall finnas ett behov av uppehållstillstånd för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras.
Kraven på att tredjelandsmedborgaren klart visat sin vilja att samarbeta och att denne brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för de aktuella gärningarna har alltså inte någon motsvarighet i gällande lagstiftning. Till bestämmelsen i 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) finns i dag inte heller kopplat någon särskild bestämmelse om möjligheterna att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I avsnitt 5.11 i denna promemoria föreslås att det införs en särskild bestämmelse som anger när en återkallelse kan ske. För att uppfylla direktivets krav för när ett uppehållstillstånd skall utfärdas samt med hänsyn till rättssäkerhetskraven vid återkallelse av uppehållstillståndet bör villkoren för innehav av tidsbegränsat uppehållstillstånd närmare bestämmas. Gällande bestämmelse i utlänningslagens 2 kap. 4 a § (5 kap. 15 § NIPU) skall därför ändras så att det av lagtexten framgår villkoren för när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skall beviljas. Genom den föreslagna lagändringen blir det också tydligare för den som beviljas eller som kan komma ifråga för sådant tillstånd vilka förutsättningar som gäller för att man skall få ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.
5.4.1. Närmare om kriterierna
Behovet för brottmålsprocessen
Liksom fallet är i dag måste ett grundläggande krav vara att det finns ett behov av att bevispersonen stannar kvar i landet för att förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna genomföras. Som anförs i prop. 2003/04:35 s. 71 är det förundersökningsledaren som bäst kan bedöma vilken betydelse bevispersonen kan komma att få för utredningen. Det är svårt att se hur någon annan skulle kunna skaffa sig den överblick som en
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
sådan bedömning bör grundas på. Förundersökningsledarens bedömning måste vara helt avgörande för om det föreligger något behov eller inte. Någon prövning, annat än rent formell, av att detta villkor är uppfyllt bör inte behöva göras av beslutande instans.
Vilja att samarbeta och bruten kontakt med förövare
Att det finns en vilja från utlänningens sida att samarbeta med myndigheterna i brottmålsprocessen är en förutsättning för att uppehållstillstånd skall beviljas. Enligt direktivet är villkoret att tredjelandsmedborgaren klart har visat sin vilja. Vad som avses med detta har inte närmare berörts. Det finns inget krav på att samarbetsviljan kommer till uttryck på något visst sätt. Man skulle kunna tänka sig att det i samband med ansökan om uppehållstillstånd skulle krävas ett skriftligt godkännande av villkoren härför av utlänningen. Utlänningen skulle där intyga dels att han eller hon är villig att samarbeta med myndigheterna för brottmålsprocessen, dels att alla förbindelser med förövaren är brutna. Det kan å andra sidan ifrågasättas om det är någon mening med att tillföra ytterligare formalia kring ansökan. Det är ändå förundersökningsledaren som måste avgöra om bevispersonen har den nyttan för utredningen att det är motiverat med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om viljan kommer till skriftligt uttryck eller ej är kanske av underordnad betydelse. Det bör vara förundersökningsledarens bedömning av om bevispersonen kommer att samarbeta och tillföra utredningen något som är det väsentliga. Uppgiften i ansökan om utlänningens vilja att samarbeta bör därför komma från förundersökningsledaren. Naturligtvis måste förundersökningsledarens uppgift om detta grundas på vad bevispersonen uttryckt i frågan. Men också på vad som i övrigt kan ha framkommit.
Enligt direktivets artikel 8.1 c) skall ett villkor för att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd vara att tredjelandsmedborgaren brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för gärningar som kan vara aktuella i målet.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Även detta krav är ställt utifrån statens intresse av att kunna utreda brottsligheten. Genom att kontakterna brutits garanteras i viss mån att det inte finns något beroendeförhållande till förövarna som skulle kunna påverka utlänningen att inte fullfölja samarbetet med myndigheterna. Att kontakterna verkligen brutits kan vara svårt att kontrollera. Precis som när det gäller utlänningens vilja att samarbeta med myndigheterna bör det vara förundersökningsledarens uppfattning om kriteriet är uppfyllt som är avgörande.
Skydd för allmän ordning och säkerhet
Enligt direktivets artikel 8.2 krävs att villkoren enligt artikel 8.1 är uppfyllda för att uppehållstillstånd skall utfärdas. Detta skall enligt artikeln ske utan att det påverkar de skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten. Eftersom bestämmelsen kommer att utformas som en tvingande regel bör det införas ett undantag för när skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten talar emot att uppehållstillstånd beviljas. Sådana skäl kan t.ex. vara att utlänningen kan misstänkas vara inblandad i terroristverksamhet eller annars gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
5.4.2. Prövningen
Som anförts ovan är det förundersökningsledaren som skall bedöma om kriterierna - åtminstone såvitt avser behovet, viljan att samarbeta och kontakten med förövarna - är uppfyllda. Beslutande myndighets prövning blir i den delen närmast formell.
Om beslutande myndighet överväger att avslå en ansökan bör samråd först ske med förundersökningsledaren. Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om tidsbegränsat uppehållstillstånd får överklagas av förundersökningsledaren enligt 7 kap. 3 a § UtlL (14 kap. 4 § NIPU), se avsnitt 5.12.
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
5.5. Giltighetstid
Förslag: För att möta direktivets krav skall bestämmelserna ändras så att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål får en kortaste giltighetstid om sex månader. Giltighetstiden för uppehållstillståndet skall kunna förlängas. Någon minimitid skall inte gälla vid förlängning av ett tidigare beviljat tillstånd.
Skälen för förslagen: Enligt artikel 8.3 i direktivet skall uppehållstillståndet, utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd enligt artikel 14, ha en giltighetstid på minst sex månader. Vidare sägs att uppehållstillståndet skall förnyas om villkoren i artikel 8.2 fortfarande är uppfyllda.
Artikel 14 stadgar att uppehållstillståndet när som helst får återkallas om villkoren för utfärdandet inte längre är uppfyllda. Det anges att i synnerhet får uppehållstillståndet återkallas i följande fall: a) om innehavaren aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakterna med de personer som är misstänkta för att begå människohandelsbrott eller brott i samband med hjälp till olaglig invandring, b) om den behöriga myndigheten bedömer att offrets samarbete är svekfullt eller att anmälan är falsk eller felaktig, c) om så krävs av hänsyn till allmän ordning och skyddet av inre säkerhet, d) om offret upphör med samarbetet och e) om de behöriga myndigheterna beslutar att lägga ned målet.
Det nuvarande uppehållstillståndet enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) är inte begränsat till en viss kortaste eller längsta tid. Vid tillkomsten av bestämmelsen diskuterades om det skulle begränsas till att gälla en viss längsta tid för att undvika folkbokföring av de personer som ansökan avser. Regeringen gjorde bedömningen att den föreslagna tidsbegränsningen med hänsyn till utredningstiderna för vissa av de aktuella brotten kunde leda till att syftet med tillståndsinstitutet inte skulle uppnås fullt ut. Det angavs också att tillståndet inledningsvis kunde ges för en kortare tid på någon
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
eller några månader för att sedan – beroende på hur omfattande brottutredningen är och om målet kan komma att drivas i flera instanser – förlängas en eller flera gånger (se prop. 2003/04:35 s. 72).
Direktivets minimigräns för uppehållstillståndets giltighetstid har inte någon motsvarighet i nuvarande lagstiftning. Vid en jämförelse mellan minimigränsen och återkallelsereglerna i direktivet förefaller giltighetstiden få liten betydelse eftersom återkallelse får ske när som helt om villkoren för utfärdandet inte längre är uppfyllda. I kommissionens ursprungliga förslag var återkallelse en påföljd om offret inte iakttog något av de grundläggande villkoren för uppehållstillstånd (EGT C 126 E, 28.5.2002, s. 393). Det förhållandet att det inte längre finns ett behov av offrets medverkan för brottsprocessen var inte upptaget som ett skäl för återkallelse. Med en sådan tillämpning skulle minimitiden ge offret en viss trygghet genom att han eller hon kunde förlita sig på att få stanna här tiden ut oavsett hur det gick med brottmålsprocessen. Genom att det numera i återkallelsebestämmelsen i direktivet hänvisas till villkoren för utfärdandet utan någon begränsning och att det dessutom särskilt är angivet att återkallelse får ske om de behöriga myndigheterna beslutar att lägga ned målet finns ett betydande utrymme för att den faktiska tiden för uppehållstillståndet blir kortare än sex månader. Minimigränsen kan ändå ses som en markering av att det måste finnas en förutsebarhet när det gäller vistelsetiden här från offrets perspektiv. Återkallelsereglerna är också fakultativa vilket innebär att det får göras en bedömning i varje enskilt fall om återkallelse skall ske.
Direktivet är när det gäller giltighetstiden tvingande. Det innebär att nuvarande regler måste ändras. Det föreslås därför att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen om en minsta giltighetstid om sex månader för de tidsbegränsade uppehållstillstånden för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål.
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
Förlängning av uppehållstillstånd
Det tidsbegränsade uppehållstillståndet bör på samma sätt som hittills kunna förlängas i den omfattning som det straffrättsliga förfarandet kräver. Någon kortaste giltighetstid bör inte gälla när uppehållstillståndet förlängs. En förlängning får bara ske under förutsättning att villkoren för utfärdande alltjämt är uppfyllda.
5.6. Rätten att vistas här innan uppehållstillstånd har beviljats
Förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning får inte verkställas om utlänningen kan beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid eller för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling.
Skälen för förslaget: Som anförts ovan har en utlänning som omfattas av undantagen från kravet på att uppehållstillstånd skall ha sökts före inresa (2 kap. 5 § andra stycket UtlL, 5 kap. 18 § NIPU) enligt praxis normalt rätt att stanna kvar i Sverige medan ansökan prövas. Direktivet kräver att beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas mot tredjelandsmedborgare under betänketiden. Europarådskonventionen om åtgärder mot människohandel kräver därutöver att en utlänning som kan misstänkas vara offer för människohandel inte skall kunna avvisas under den tid det tar att fastställa om så är fallet.
Den reglering som föreslås ovan med uppehållstillstånd även för betänketiden innebär att bevispersonerna inte kan avvisas sedan uppehållstillståndet beviljats. Den fördröjning som kan ske innan beslut fattas vid Migrationsverket gör att det finns behov av en reglering för tiden innan dess ett uppehållstillstånd beviljats. Även tiden från det att utlänningen rest in i landet till dess ansökan ges in behöver regleras. För att tillgodose både direktivets och Europarådskonventionens krav bör det alltså framgå av lagtexten att en utlänning som kan beviljas
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål inte får avvisas eller utvisas. Bestämmelsen bör utformas som ett verkställighetshinder.
5.7. Hälso- och sjukvård, socialt bistånd m.m.
Bedömning: Tredjelandsmedborgare som avses i direktivet har enligt gällande ordning tillgång till hälso- och sjukvård samt övriga sociala förmåner i minst den utsträckning som direktivet föreskriver. Av en överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Landstingsförbundet) framgår att ett landsting skall erbjuda utlänningar med uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) samma hälso- och sjukvård som i landstinget bosatta personer. I övrigt är endast skyldigheten för landstinget att erbjuda omedelbar (akut) vård reglerad i lag. Ett genomförande av det förslag om lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m. fl., som för närvarande bereds inom Regeringskansliet, medför att lagstiftningen tillgodoser direktivets bestämmelser fullt ut i denna del.
Skälen för bedömningen:
Hälso- och sjukvård - gällande ordning
Skyldighet för landsting att erbjuda hälso- och sjukvård regleras genom hälso- och sjukvårdslagen (1982:763, HSL) samt tandvårdslagen (1985:125, TvL).
I 3 § HSL respektive 5 § TvL anges att varje landsting skall erbjuda en god hälso- och sjukvård samt tandvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Enligt förarbetena till hälso- och sjukvårdslagen skall frågan om bosättning avgöras med ledning av bestämmelserna om folkbokföring. Enligt 4 § HSL och 6 § TvL skall landstinget, om någon som vistas inom landstinget
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
utan att vara bosatt där behöver omedelbar hälso- och sjukvård inklusive tandvård, erbjuda sådan vård. Mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Landstingsförbundet) har träffats en överenskommelse om hälso- och sjukvård till utlänningar som har tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU). Överenskommelsen innebär bland annat att Landstingsförbundet åtar sig att rekommendera landstingen att lämna vård till personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd som avses i 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) på samma villkor som till i Sverige bosatta personer. Överenskommelsen har sin grund i att riksdagen tagit ställning till av regeringen framlagt förslag att utlänningar med uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) skall erbjudas samma hälso- och sjukvård som i Sverige bosatta personer (prop. 2003/04:35, bet. 2003/04:SfU6, rskr. 2003/04:164).
Genom reglering i 9 b § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har ett landsting rätt till ersättning för kostnader för den hälso- och sjukvård som det lämnat till personer som vistas här med stöd av en ansökan eller beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU).
Reglering om betänketid
Enligt nu gällande lagstiftning är inte vistelsen här under betänketiden särskilt reglerad i utlänningslagen. Det anges dock i förarbetena (prop. 2003/04:35 sid. 71) att ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd kan meddelas för att ge brottsoffren tid att överväga sin situation. Ett sådant tillstånd skulle då beviljas med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU). Det innebär således att bevispersonerna redan enligt den reglering som i dag finns kan erbjudas hälso- och sjukvård i samma utsträckning under betänketiden som under den tid de är här för medverkan vid brottutredningen.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Hälso- och sjukvård - direktivets bestämmelser
Enligt direktivets bestämmelser görs en viss åtskillnad vad gäller den hälso- och sjukvård som medlemsstaterna skall kunna erbjuda berörda tredjelandsmedborgarna innan respektive efter det att uppehållstillstånd har utfärdats.
Artikel 7 Behandling innan uppehållstillstånd utfärdas
1. Medlemsstaten skall se till att de berörda tredjelandsmedborgare som saknar tillräckliga tillgångar ges en levnadsstandard som garanterar deras uppehälle och att de får tillgång till akutsjukvård. Medlemsstaten skall värna om de mest utsatta personernas speciella behov, inklusive, vid behov och om detta föreskrivs i den nationella lagstiftningen, psykologisk vård. -----
Artikel 9 Behandling som ges efter utfärdande av uppehållstillstånd
1. En medlemsstat skall se till att de innehavare av uppehållstillstånd som inte har tillräckliga medel får minst den behandling som anges i artikel 7.
2. En medlemsstat skall tillhandahålla nödvändig medicinsk eller annan vård för berörda tredjelandsmedborgare som inte har tillräckliga medel och som har särskilda behov, såsom gravida kvinnor, personer med funktionshinder eller offer för sexuellt våld eller andra former av våld samt för underåriga, om medlemsstaten använder sig av möjligheten i artikel 3.3. (anm. att tillämpa direktivet på underåriga).
Direktivets bestämmelse om behandling innan uppehållstillstånd ges motsvaras av regleringen om omedelbar vård i 4 § första stycket HSL och 6 § TvL och bestämmelsen i förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för bland annat sådan vård (se ovan). Bestämmelserna i direktivet som gäller efter det att uppehållstillstånd har utfärdats går dock längre än den nämnda regleringen om omedelbar vård. I detta avseende saknas i dag
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
reglering utöver överenskommelsen mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Landstingsförbundet) och bestämmelserna i ersättningsförordningen.
Förslag till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl.
Inom Regeringskansliet bereds för närvarande ett förslag till ny lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. (UD2003/59636/MAP). Förslaget omfattar även utlänningar som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av bestämmelserna i 2 kap 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU). Det föreslås att det i lagen skall anges att landstinget skall erbjuda utlänningar med sådana uppehållstillstånd samma hälso- och sjukvård samt tandvård som de skall erbjuda dem som är bosatta inom ett landsting. Eftersom det i denna promemoria föreslås en ny särskild reglering att uppehållstillstånd även skall ges under betänketiden (se avsnitt 5.3) bör även de utlänningar som kan beviljas sådant uppehållstillstånd omfattas av den föreslagna vårdlagens bestämmelser. Lagen föreslås träda i kraft den 30 april 2006. Den ovan nämnda överenskommelsen mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Landstingsförbundet) om hälso- och sjukvård till utlänningar som har tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) föreslås upphöra att gälla då den nya lagen träder i kraft.
Socialt bistånd - gällande ordning
Skyldighet för kommuner att erbjuda social omsorg regleras genom socialtjänstlagen (2001:453, SoL).
Av 2 kap. 2 § SoL framgår att kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Det innebär ett ansvar för alla som vistas inom kommunens gränser oavsett skälet till vistelsen. Däremot
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
kan vistelsens art ha betydelse för det bistånd som ges. Det har även betydelse om det behov av stöd och hjälp som finns kan tillgodoses på annat sätt än genom den kommunala socialtjänsten. Enligt 4 kap. 1 § SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och för sin livsföring i övrigt. Vidare anges i 5 kap. 11 § samma lag att socialnämnden bör verka för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och hjälp samt att socialnämnden härvid särskilt bör beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation.
I samband med att bestämmelsen i 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) trädde i kraft den 1 oktober 2004 har Socialstyrelsen inom ramen för sin tillsynsverksamhet informerat kommunerna om att en utlänning som stannar i Sverige för att närvara vid genomförandet av förundersökning eller huvudförhandling i brottmål - i avvaktan på att de kan få tidsbegränsat uppehållstillstånd - vid bedömning av biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen skall få del av de behandlingsinsatser som personer som är bosatta i vistelsekommunen kan få. Det innebär att när det gäller insatser från kommunens sida behandlas dessa personer likadant under hela tiden de vistas här oavsett om det är fråga om ansökningstid eller under den tid uppehållstillståndet löper. Genom reglering i 9 a § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. har en kommun rätt till ersättning för kostnader för bistånd och viss vård som lämnats till en person som vistas här med stöd av en ansökan eller beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU).
Socialt bistånd - direktivets bestämmelser
Direktivets krav när det gäller socialt bistånd innan och efter det att uppehållstillstånd har beviljats innebär att medlemsstaten
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
skall se till att en tredjelandsmedborgare som saknar tillräckliga tillgångar ges en levnadsstandard som garanterar deras uppehälle.
Som framgår av bestämmelserna i 2 kap. 2 §, 4 kap. 1 § samt 5 kap. 11 § SoL har bevispersonerna redan i dag möjlighet att få tillgång till såväl ekonomiskt bistånd som annat socialt bistånd i den omfattning som direktivet kräver.
Övrigt bistånd enligt direktivet
Enligt artikel 7.2 skall en medlemsstat i enlighet med sin nationella lagstiftning ta lämplig hänsyn till berörda tredjelandsmedborgares behov av säkerhet och skydd. Dessa skall vid behov även kunna få bistånd med översättning och tolkning enligt artikel 7.3. Vidare anges i artikel 7.4 att medlemsstaten i förekommande fall får bevilja berörda tredjelandsmedborgarna kostnadsfritt juridiskt bistånd enligt villkoren i den nationella lagstiftningen.
Utöver det stöd som ges enligt socialtjänstlagens regler har polisen som en av sina uppgifter att ge skydd åt hotade och förföljda personer. Flera ideella organisationer har också en brottsofferinriktad verksamhet.
I den mån det är fråga om brott där det finns målsägande omfattas brottsoffret av lagen (1988:609) om målsägandebiträde och har då rätt till ett eget juridiskt biträde vid förundersökning och rättegång när det är fråga om vissa typer av brott, bland annat människohandel.
För vittnen finns ideellt anordnad vittnesstödsverksamhet bland annat genom kvinnojourerna och Brottsofferjourernas Riksförbund.
Sammanfattning
Enligt gällande ordning har de utlänningar som kan beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd för att medverka vid förundersökning och huvudförhandling i brottmål redan tillgång till den hälso- och sjukvård, socialt och övrigt bistånd som
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
direktivet föreskriver. Att landstinget skall tillhandahålla dessa personer - innan tillstånd beviljats – omedelbar vård framgår av 4 § första stycket HSL och 6 § TvL. När det gäller den hälso- och sjukvård som landstinget skall erbjuda de utlänningar som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) regleras detta, utöver omedelbar vård, i dag delvis endast av en särskild överenskommelse mellan staten och Sveriges Kommuner och Landsting (tidigare Landstingsförbundet). För att det inte skall råda någon tvekan om att direktivets krav i fråga om tillgång till hälso- och sjukvård fullt ut är uppfyllt bör landstingets skyldighet att erbjuda vård författningsregleras på sätt som föreslagits i promemorian om förslag till lag om hälso- och sjukvård samt tandvård för asylsökande m.fl. (UD2003/59636/MAP). Eftersom uppehållstillstånd under betänketid nu föreslås regleras genom en särskild bestämmelse så bör det nämnda förslaget om vårdlag emellertid justeras så att det framgår att såväl personer med uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § NIPU som 5 kap. 15 a § NIPU omfattas.
5.8. Underåriga
Bedömning: Direktivets bestämmelser om vilka hänsyn som skall tas och hur förfarandet skall gå till när bestämmelserna om tidsbegränsat uppehållstillstånd för brottsoffer tillämpas på underåriga har redan sin motsvarighet i gällande regler. Det krävs därför inte några lagändringar för att tillgodose direktivets krav.
Skälen för bedömningen: I artikel 10 förskrivs följande. Om en medlemsstat använder sig av möjligheten i artikel 3.3 att tillämpa direktivet på underåriga skall följande bestämmelser gälla. a) Medlemsstaten skall låta barnets bästa komma i främsta rummet vid tillämpningen av direktivet. Medlemsstaten skall se till att förfarandet är anpassat till barnets ålder och mognad. Medlemsstaten får i synnerhet förlänga betänketiden, om den anser att detta är förenligt med barnets bästa. b) Medlemsstaten
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
skall se till att underåriga får tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som den statens egna medborgare. Medlemsstaten får begränsa tillträdet till att gälla det offentliga utbildningsväsendet. c) När det gäller en tredjelandsmedborgare som är en underårig utan medföljande vuxen, skall medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa den underåriges identitet, nationalitet samt huruvida denne verkligen saknar medföljande vuxen. Medlemsstaten skall göra allt för att snarast möjligt spåra den underåriges familj och ordna så att den underårige omedelbart får en rättslig företrädare, vid behov även i straffrättsliga förfaranden i enlighet med den nationella lagstiftningen. Som nämnts i avsnitt 5.1 görs bedömningen att direktivets bestämmelser även skall tillämpas på underåriga bevispersoner.
I 1 kap. 1 § UtlL (1 kap. 10 § NIPU) finns föreskrivet att i fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Stadgandet har sin förebild i artikel 3 i FN:s barnkonvention. I motiven till bestämmelsen (prop. 1996/97:25 Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv s. 246) anfördes bland annat följande.
”Den väl etablerade principen i svensk rätt om barnets bästa, som också är central i barnkonventionen, bör komma till klart uttryck i utlänningslagen. Den inledande bestämmelsen i 1 kap. 1 § UtlL bör kompletteras med en föreskrift att vad hänsynen till barnets hälsa, utveckling och bästa i övrigt kräver särskilt skall beaktas. I likhet med bl.a. Barnkommittén anser regeringen att alla ärendetyper i utlänningslagen bör omfattas av föreskriften.”
I prop. 2003/04:35 s. 74 anförde regeringen att när det gäller barn som utsatts för brott får frågan om permanent uppehållstillstånd övervägas utifrån de hänsyn som angetts ovan och i enlighet med 1 kap. 1 § UtlL. Ytterligare bestämmelser om barn finns i 11 kap. 1 a och 1 b §§ UtlL (1 kap. 11 § och 18 kap. 3 § NIPU). Enligt 1 a § skall det vid bedömningen av frågor om tillstånd enligt utlänningslagen klarläggas vad barn som berörs av ett beslut i ärendet har att anföra och det skall tas den hänsyn till
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
det anförda som barnets ålder och mognad motiverar. Enligt 1 b § skall den som är förordnad som offentligt biträde för en utlänning under 18 år som saknar vårdnadshavare här i landet utan särskilt förordnade vara barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser. Offentligt biträde skall enligt 11 kap. 8 § UtlL (18 kap. 1 § NIPU) förordnas i ärende om avvisning med visst undantag, utvisning enligt 4 kap. 3 §, uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § i visst fall, verkställighet om utlänningen hållits i förvar på visst sätt eller hemsändande om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Offentligt biträde skall enligt andra stycket i samma paragraf alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar enligt 6 kap. 3 § om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.
Även utan att det är fråga om ärende enligt utlänningslagen kan en underårig som vistas här behöva ha någon som är förordnad att företräda honom. I det syftet kan god man förordnas enligt lag (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap. Gode mannens uppgifter blir de som följer av förordnandet och föräldrabalkens regler (se 11 och 12 kap. föräldrabalken). Enligt 12 kap. 2 § föräldrabalken åligger det den gode mannen, i den mån det följer av deras förordnande, att bevaka rätten för de personer som de företräder, förvalta deras tillgångar och sörja för deras person. Den gode mannen agerar i barnets förmyndares ställe. Ansökan om såväl offentligt biträde som god man ges i regel in av Migrationsverket.
Riksdagen har den 2 juni 2005 beslutat om propositionen Stärkt skydd för ensamkommande barn (prop. 2004/05:136). I propositionen förslås bland annat en ny lag om god man för ensamkommande barn. Enligt den nya lagen skall den som förordnas att vara god man träda i både vårdnadshavarens och förmyndarens ställe. Den gode mannen blir då behörig att fatta beslut också i frågor som rör barnets personliga förhållanden som boende och skolgång samt hälso- och sjukvård. I propositionen föreslås vidare att en ny paragraf införs i utlänningslagen (11 kap. 1 c § UtlL, 18 kap. 4 § NIPU) enligt
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
vilken den som är förordnad som god man för ett barn enligt den föreslagna nya lagen om god man för ensamkommande barn skall ansöka om uppehållstillstånd för barnet, om detta inte är uppenbart obehövligt. Vidare anges i paragrafen att om en sådan god man inte är förordnad är det den som är förordnad som offentligt biträde för barnet som skall göra ansökan. Med anledning av den nya lagen om god man för ensamkommande barn föreslås också en ändring i tidigare nämnda 11 kap. 1 b § UtlL (18 kap. 3 § NIPU) med innebörden att ett offentligt biträde inte utan särskilt förordnande blir ställföreträdare för ett barn om en god man enligt den nya lagen har förordnats för barnet. De lagförslag som föreslås i propositionen träder i kraft den 1 juli 2005.
Enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL) har kommunerna ett övergripande ansvar för att barn och unga ska kunna växa upp under goda förhållanden samt ett särskilt ansvar för barn som av olika skäl kan behöva insatser från socialnämndens sida. Ansvaret är detsamma för alla barn som vistas i kommunen oavsett om de har uppehållstillstånd eller inte. Socialtjänstens ansvar för barn kommer till särskilt uttryck i 1 kap. 2 § SoL där det framgår att det särskilt skall beaktas vad hänsynen till barnets bästa kräver. Enligt 5 kap. 1 § SoL skall socialnämnden verka för att barn och ungdom växer upp under trygga och goda förhållanden. I 11 kap. 2 § SoL finns bestämmelser som bland annat säger att en utredning vid socialnämnden om behovet att ingripa till ett barns skydd eller stöd skall bedrivas skyndsamt och vara slutförd senast inom fyra månader.
När det gäller förundersökningen finns det särskilda regler i förundersökningskungörelsen (1947:948) för hur förundersökningen skall bedrivas när underårig är målsägande, vittne eller brottsoffer. I 2 a § förundersökningskungörelsen föreskrivs att förundersökning där målsäganden vid tiden för anmälan inte fyllt 18 år skall bedrivas särskilt skyndsamt, om brottet riktats mot målsägandens liv, hälsa, frihet eller frid och det för brottet är föreskrivet fängelse i mer än sex månader. Det föreskrivs vidare att förundersökningen skall vara avslutad och beslut fattat i
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
åtalsfrågan så snart det kan ske och inom tre månader efter den tidpunkt då det finns någon som är skäligen misstänkt för brottet. Tidsfristen får, enligt bestämmelsen, överskridas endast om det är motiverat med hänsyn till utredningens beskaffenhet eller andra särskilda omständigheter. I 15 och 16 §§ finns bestämmelser om förhör med barn som misstänks för att före 15 års ålder ha begått brott. I 17 § föreskrivs att förhör med någon som är under 18 år och som är misstänkt för brott, målsägande eller vittne, skall planeras och verkställas så att det inte uppkommer fara för att den som förhörs tar skada. Vidare sägs att särskild varsamhet bör iakttas om förhöret rör sexuallivet. Bestämmelserna anger också att det bör noga tillses att uppseende inte väcks kring förhöret och att detta inte får göras mer ingående än omständigheterna kräver. Förhör får enligt bestämmelsen inte äga rum fler gånger än som är nödvändigt med hänsyn till utredningens art och barnets bästa. Enligt 18 § bör förhör med någon som är under 18 år hållas av en person med särskild kompetens för uppgiften. Slutligen stadgas i 19 § att om en utsaga av barn är av avgörande betydelse för utredningen, bör, om det finnes vara av vikt med hänsyn till barnets ålder och utveckling samt brottets beskaffenhet, någon som äger särskild sakkunskap i barn- eller förhörspsykologi biträda vid förhöret eller yttra sig angående värdet av barnets utsaga.
I 36 kap. 4 § RB finns bestämmelser som anger att om den som åberopas som vittne är under femton år prövar rätten med hänsyn till omständigheterna om han eller hon får höras som vittne. Rätten har enligt förarbetena till bestämmelsen (se NJA II 1943 s. 465) att ta hänsyn även till betydelsen av den omständighet om vilken det åberopade vittnet skall yttra sig och till det antagliga värdet av vittnets utsaga. Av vikt är enligt förarbetena huruvida den som har vårdnaden om vittnet anser att förhör skulle inverka skadligt på eller i övrigt medföra olägenhet för denne.
Genom förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för asylsökande barn m.fl.
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
tillerkänns barn och ungdomar som inte är folkbokförda här i landet och som vistas här enligt ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap, 15 § NIPU) rätt till plats i förskoleklass och utbildning i grundskola, särskola, specialskola och sameskola på samma villkor som barn som är bosatta i Sverige. Förordningen avser utbildning inom det offentliga skolväsendet.
Bestämmelsen om tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål (och för betänketid) skall även fortsättningsvis omfatta underåriga. Nu gällande lagstiftning och övrig reglering tillgodoser barnets bästa i de avseenden som direktivet kräver.
5.9. Arbete, yrkesutbildning och annan utbildning
Bedömning: En utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål bör undantas från kravet på arbetstillstånd. Den författningsreglering som behövs i detta avseende kan göras i förordning.
Skälen för bedömningen: Artikel 11.1 i direktivet säger att medlemsstaterna skall fastställa de regler enligt vilka personer som har uppehållstillstånd skall tillåtas få tillträde till arbetsmarknaden samt till yrkesutbildning och annan utbildning. Vidare anges att tillträdet skall begränsas till uppehållstillståndets giltighetstid. Enligt artikel 11.2 skall villkoren och förfarandena för att tillåta tillträde till arbetsmarknaden, till yrkesutbildning och till annan utbildning fastställas av de behöriga myndigheterna enligt nationell lagstiftning.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Arbete
För att få tillträde till arbetsmarknaden i Sverige krävs enligt 1 kap. 5 § UtlL (2 kap. 7-8 §§ NIPU) arbetstillstånd om inte utlänningen har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Medborgare i EES-land (dvs. medborgare i EU-länderna samt Island, Norge och Liechtenstein) eller i Schweiz är enligt 4 kap. 1 § UtlF också undantagna från kravet på arbetstillstånd. I utlänningsförordningen har föreskrivits ytterligare en rad undantag från kravet på arbetstillstånd. Bland annat behöver en utlänning som har sökt uppehållstillstånd enligt 3 kap. 2 eller 3 § UtlL, dvs. den som åberopar att han är flykting eller skyddsbehövande, inte arbetstillstånd i de fall Migrationsverket bedömer att dess beslut i ärendet inte kommer att kunna fattas inom fyra månader från ansökan.
Arbetstillstånd skall enligt 2 kap. 6 § UtlL ges för viss tid. Tillståndet får avse ett visst slag eller vissa slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs. I praktiken används möjligheten att förena tillståndet med villkor så att det i beslutet anges vilket yrke tillståndet gäller samt vilken arbetsgivare sökanden skall arbeta hos. Varken i utlänningslagen eller i utlänningsförordningen anges några kriterier för att arbetstillstånd skall kunna beviljas. Förutsättningar för tillstånd återfinns i stället i praxis och i de riktlinjer som AMS utfärdar med stöd av 4 kap. 6 § UtlF.
I förslaget till ny utlänningslag (se avsnitt 4.2) föreslås bestämmelserna om arbetstillstånd få en mer detaljerad utformning som återspeglar den praxis som gäller i dag. I 6 kap. 1 § NIPU finns en bestämmelse med innebörden att arbetstillstånd skall ges för viss tid. Enligt 6 kap. 2 § NIPU skall arbetstillstånd få ges till en utlänning som erbjudits anställning inom ett yrke där det råder tillfällig brist på arbetskraft eller som deltar i internationellt utbyte. Vidare skall enligt samma bestämmelse tillstånd få ges om det följer av internationellt avtal eller bilateralt avtal med annat land. Slutligen skall enligt 6 kap. 3 § NIPU den som har tidsbegränsat uppehållstillstånd få
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
beviljas arbetstillstånd om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. I prop. 2004/05:170 s. 212 anförs följande om denna bestämmelse:
”Redan nu gäller i praxis att den som får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ofta också får ett arbetstillstånd. Detta framgår dock inte av lagtexten. Regeringen anser att en särskild paragraf bör införas för dessa fall. Det skall således framgå av lagtexten att den som redan har fått ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, vilket kan vara fallet t.ex. vid uppskjuten invandringsprövning, skall kunna beviljas arbetstillstånd. Enligt Utlänningsnämnden bör det vid utformningen av bestämmelsen tas hänsyn till att det finns flera former av tidsbegränsade uppehållstillstånd då arbetstillstånd inte beviljas, t.ex. vid besök och studier. Enligt nämndens mening bör bestämmelsen förtydligas så att det framgår att de som i dag inte beviljas arbetstillstånd när de beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd inte heller i framtiden skall beviljas arbetstillstånd. Enligt regeringens uppfattning bör det i förtydligande syfte införas en bestämmelse enligt vilken det framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd skall dock inte ges om skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Två exempel på fall då detta skulle tala emot att bevilja arbetstillstånd är då ett uppehållstillstånd för tillfälligt besök av släktingar eller för studier meddelas.”
För personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) är frågan om arbetstillstånd inte särskilt reglerad. Det innebär att de i den mån de inte av annat skäl hör till någon av undantagsgrupperna måste ha arbetstillstånd för att kunna arbeta här. Detsamma gäller enligt förslaget till ny utlänningslag, NIPU. Enligt praxis beviljas inte arbetstillstånd.
Den typ av brottsutredningar där det kan vara aktuellt att åberopa bevispersoner som kan få tidsbegränsat uppehållstillstånd är ofta komplexa. Det gör att utredningstiden kan bli relativt lång. Ofta överklagas också tingsrättens dom, vilket kan medföra att behovet av bevispersonens medverkan kvarstår
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
under ytterligare en tid. Det innebär att bevispersonen kan behöva stanna här under en längre tid.
De flesta människor behöver någon form av sysselsättning för att må bra. Det gäller kanske i än högre grad för dem som varit utsatta för de brott som direktivet skall tillämpas på. Särskilt som det är fråga om personer som befinner sig i ett främmande land utan anhöriga eller vänner och med få sociala kontakter. Sysselsättningen kan naturligtvis lösas på annat sätt än genom arbete på den öppna arbetsmarknaden. Migrationsverket har enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ett ansvar för att sysselsätta bland andra asylsökande. Den sysselsättning som då kan vara aktuell är – förutom undervisning - i regel arbete på de förläggningar där asylsökande vistas. De personer som kan få uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) omfattas inte av den lagstiftningen. Ansvaret för att bevispersonerna skall få drägliga levnadsförhållanden åvilar i stället socialtjänsten enligt 4 kap. 1 § SoL. Med tanke på de mycket speciella omständigheter som motiverar uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) är det inte någon lämplig lösning att låta lagen om mottagande av asylsökande m.fl. omfatta också bevispersoner. Dessa kan i likhet med ett flertal asylsökande ha varit med om traumatiska händelser, men i motsats till de asylsökande har bevispersonerna i regel inte kommit hit av fri vilja, åtminstone inte så länge det handlar om offer för människohandel. Det kan därför finnas behov av en annan form av bemötande av dessa personer. Med tanke på hotbilder och risk för påverkan inför vittnesmålet kan det vara direkt olämpligt med den typ av vistelse som är aktuell för asylsökande.
När det gäller människohandel och liknande brottlighet visar erfarenheterna hittills att det ofta är fråga om unga kvinnor som kommer från – åtminstone ur svenskt perspektiv – socialt torftiga miljöer. Det förekommer att de lockats hit med förespeglingar om möjligheter att tjäna mycket pengar. Ibland har de också en försörjningsbörda i hemlandet som drivit dem hit. För dessa kvinnor kan möjligheten att få arbeta här och tjäna
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
egna pengar vara ett incitament till att stanna och samverka med myndigheterna. Ett arbete kan också underlätta vägen till ett normalt socialt liv för de här personerna.
Samtidigt kan ett arbete innebära problem om utlänningen är i behov av skydd från förövarna. Det kan vara svårt att åstadkomma ett effektivt skydd för utlänningen om denne skall röra sig till och från och vistas på en arbetsplats. De problemen bör ändå kunna lösas i samförstånd med utlänningen.
EES-medborgare och medborgare i Schweiz omfattas inte av kravet på arbetstillstånd. Av de personer som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) sedan bestämmelsen trädde i kraft den 1 oktober 2004 har, enligt uppgift från Migrationsverket, fyra av fem varit EESmedborgare.
Det föreslås alltså att de personer som beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål helt undantas från kravet på arbetstillstånd. Ett sådant undantag kan föras in i utlänningsförordningen. Genom en sådan reglering ges samtliga bevispersoner möjligheter att få tillträde till arbetsmarknaden oavsett medborgarskap.
Utbildning
I samband med att bestämmelsen om tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan i brottmålsprocessen infördes i utlänningslagen genomfördes som nämnts i avsnitt 5.8 också ändringar i förordningen (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande barn m.fl. Förordningen omfattar numera också personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU). Det innebär att barn och ungdomar som vistas här med tidsbegränsat uppehållstillstånd har rätt till utbildning i grundskola och gymnasieskola på samma villkor som barn och ungdomar som är bosatta i Sverige om de har påbörjat utbildningen före 18 års ålder.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Yrkesutbildning enligt lagen (2001:239) om kvalificerad yrkesutbildning liksom högskoleutbildning enligt högskolelagen (1992:1434) är i princip öppen för utlänningar under motsvarande förutsättningar som gäller för svenska medborgare.
Direktivet påkallar inte några lagändringar i denna del.
5.10. Program eller system för berörda tredjelandsmedborgare
Bedömning: Det bör inte införas något krav på att en utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall följa ett återanpassningsprogram.
Skälen för bedömningen: I direktivets artikel 12.1 anges att de berörda tredjelandsmedborgarna skall beviljas tillträde till befintliga program eller system som tillhandahålls av medlemsstaterna eller av icke-statliga organisationer eller sammanslutningar som har särskilda avtal med medlemsstaterna i syfte att återge dessa medborgare ett normalt socialt liv inklusive, vid behov, kurser avsedda att förbättra deras yrkeskunnande eller förberedande program för hjälp att återvända till ursprungslandet. Det sägs vidare att medlemsstaterna får tillhandahålla särskilda program eller system för de berörda tredjelandsmedborgarna. I artikel 12.2 anges att om en medlemsstat beslutar att införa och genomföra de program eller system som avses i punkt 1 får den göra deltagande i programmen eller systemen till ett villkor för att utfärda eller förlänga uppehållstillståndet.
Under år 2002 slöt de nordiska och baltiska länderna sig samman i en kampanj mot kvinnohandel. De länder som deltog i kampanjen var Estland, Lettland, Litauen, Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Länderna såg kampanjen som inledningen på ett organiserat och långsiktigt samarbete mot kvinnohandel. Samtidigt genomfördes nationella kampanjer och
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
aktiviteter i alla länderna med siktet inställt på lokala behov och problem.
Inom ramen för kampanjen har länderna påbörjat ett samarbete i ett pilotprojekt där icke-statliga organisationer eller sammanslutningar i de olika länderna tillsammans skall vidta åtgärder för att stödja offer för människohandel. Projektet går ut på att ge rättslig, social, ekonomisk, medicinsk och psykologisk hjälp samt säkerhet och skydd i det land offren befinner sig. Samarbetet syftar också till att ge offren en säker och planerad återkomst till ursprungslandet.
Gällande regler innehåller inte något krav på att utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) skall följa ett återanpassningsprogram. Även om det tidsbegränsade uppehållstillståndet medför vissa förmåner för offren är det primära syftet ändå statens intresse av att kunna lagföra förövarna. Utifrån det perspektivet skulle det kunna få märkliga konsekvenser om rätten att vistas här dessutom var avhängig att utlänningen samtyckte till att följa ett program för återanpassning. Program med inriktning att underlätta för offren att återvända till ursprungslandet bör för att vara funktionella utarbetas och genomföras gemensamt med ursprungslandet. Det innebär att det delvis ligger utanför behöriga myndigheters kontroll om programmet kan fortleva och fullföljas av offren. Även av det skälet kan det vara vanskligt att uppställa ett krav på deltagande i ett sådant program. Deltagande i återanpassnings- eller liknande program bör därför inte göras till ett villkor för att utfärda eller förlänga uppehållstillståndet.
5.11. Återkallelse av uppehållstillstånd
Förslag: Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid och för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål skall kunna återkallas om villkoren för att utfärda ett sådant tillstånd inte längre är uppfyllda.
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Skälen för förslaget: I inledningen till direktivet anges (punkt 10) att det är nödvändigt att fastställa grunderna för att återkalla ett uppehållstillstånd. Det framhålls att rätten till vistelse enligt direktivet är underkastad villkor och av tillfällig natur. I artikel 14 anges att ett uppehållstillstånd när som helst får återkallas om villkoren för utfärdandet inte längre är uppfyllda. Återkallelse får bland annat ske a) om innehavaren aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakterna med de personer som är misstänkta för att begått brott som avses med direktivet, b) om den behöriga myndigheten bedömer att offrets samarbete är svekfullt eller att anmälan är falsk eller felaktig, c) om så krävs av hänsyn till allmän ordning och skyddet av inre säkerhet, d) om offret upphör med samarbetet och e) om de behöriga myndigheterna beslutar att lägga ned målet.
Den gällande regleringen av tidsbegränsade uppehållstillstånd innebär att dessa kan återkallas enligt de allmänna regler som gäller för återkallelse i 2 kap. 9 – 11 §§ UtlL (7 kap. 1-6 §§ NIPU). Enligt 9 § (7 kap. 1 § NIPU) får uppehållstillstånd återkallas bland annat om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter som varit av betydelse för att få tillståndet eller medvetet förtigit omständigheter av sådan betydelse. Om en utlänning har registrerats på spärrlista som avses i 3 § 2 lagen (2000:344) om Schengens informationssystem får uppehållstillstånd återkallas enligt 10 § (7 kap. 5 § NIPU) om det finns tillräckliga skäl för en återkallelse. Enligt 10 a § (7 kap. 6 § NIPU) får uppehållstillstånd för den som inte är medborgare i en stat tillhörande EU återkallas om beslut om avvisning eller utvisning av utlänningen har meddelats i en stat tillhörande EU eller i Norge eller Island och beslutet är grundat på att det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket är föreskrivet fängelse i minst ett år eller att utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller att det finns starka skäl som tyder på att han avser att begå ett sådant brott. Enligt 11 § (7 kap. 3 § NIPU) får uppehållstillstånd återkallas om utlänningen har rest in i landet
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
om han bedriver sådan verksamhet som kräver arbetstillstånd utan att ha sådant tillstånd, om han handlat på ett sådant sätt att det finns allvarlig anmärkning mot hans levnadssätt eller om det med hänsyn till hans tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att han kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i någon annat nordiskt land. Möjligheten att återkalla ett uppehållstillstånd om utlänningen handlat på ett sådant sätt att det finns allvarliga anmärkningar mot hans eller hennes levnadssätt föreslås i förslaget till ny utlänningslag tas bort (prop. 2004/05:170 s. 203).
Återkallelsereglerna täcker bara delvis de grunder som direktivet anger. Inte minst eftersom syftet med reglerna om tidsbegränsade uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål är så speciellt genom att reglerna – i första hand – avser att tillgodose statens intressen och inte utlänningens, bör det finnas en särskild reglering av när uppehållstillståndet får återkallas. Precis som i de befintliga reglerna om återkallelse bör det vara fråga om fakultativa bestämmelser. Att en viss omständighet som beskrivs i återkallelsereglerna är för handen måste inte leda till en återkallelse av uppehållstillståndet. Vid tillämpningen av bestämmelserna om återkallelse bör hänsyn tas till offrets belägenhet. Om återkallelse övervägs för att rättegången är avslutad och behovet av utlänningens medverkan inte längre finns kvar kan det ändå finnas skäl att låta utlänningen stanna under uppehållstillståndets giltighetstid. Det kan vara så att det återstår en kortare tid av uppehållstillståndet och utlänningen har planerat för sin vistelse eller återvändandet så det skulle medföra olägenheter att avkorta rätten att vistas här.
Liksom hittills bör de tidsbegränsade uppehållstillstånden kunna återkallas av samma skäl som gäller för uppehållstillstånd i övrigt. Därutöver bör i bestämmelserna särskilt anges att tidsbegränsade uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling i brottmål liksom
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
uppehållstillstånd för betänketid kan återkallas på de grunder som direktivet anger.
När beslutsfattande myndighet överväger att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för medverkan vid förundersökning eller huvudförhandling måste förundersökningsledaren - i de fall inte denne initierat frågan om återkallelse - få tillfälle att yttra sig. En sammanvägning får sedan göras av statens intressen i brottmålsprocessen och skälen för återkallelse.
5.12. Överklagande av beslut
Förslag: Migrationsverkets beslut att inte bevilja en utlänning tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid skall kunna överklagas av förundersökningsledaren men inte av utlänningen.
Skälen för förslaget: Direktivet innehåller inga regler för överklagande.
Enligt gällande lagstiftning kan ett beslut om att inte bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) överklagas av förundersökningsledaren, 7 kap. 3 § UtlL (14 kap. 4 § NIPU). Det är förundersökningsledaren som ansöker om tillstånd och som är part i målet.
Eftersom det nu föreslås att det införs en särskild bestämmelse om tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid skall även ett avslag på en sådan ansökan kunna överklagas av förundersökningsledaren. Utlänningen själv bör, liksom när det gäller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU), inte kunna överklaga ett sådant avslagsbeslut.
Ds 2005:24 Behovet av lagstiftning
5.13. Uppehållstillstånd av andra skäl
Bedömning: Gällande grunder för uppehållstillstånd enligt utlänningslagen är tillräckliga för att tillgodose behovet av prövning om frågan om permanenta uppehållstillstånd för offer för människohandel.
Skälen för bedömningen: Direktivet tar i inledningen (punkten 18) upp frågor om uppehållstillstånd av andra skäl än brottsutredande för de personer som berörs av direktivet. I punkten 15 sägs att medlemsstaterna bör överväga att av andra skäl och i enlighet med sin nationella lagstiftning bevilja uppehållstillstånd till de tredjelandsmedborgare som kan omfattas av direktivet men som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren i direktivet samt till familjemedlemmar eller till personer som behandlas som familjemedlemmar. Vidare anges i punkten 18 att om de berörda personerna ansöker om uppehållstillstånd av annat slag bör medlemsstaterna inom ramen för prövningen av en sådan ansökan ta hänsyn till att de berörda personerna har beviljats uppehållstillstånd i enlighet med direktivet.
Enligt gällande reglering har en utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för brottsutredning möjlighet att under tiden som uppehållstillståndet löper ansöka om uppehållstillstånd på annan grund. Förslaget till ny utlänningslag avser inte att ändra på det förhållandet.
I prop. 2003/04:35 s. 73 f behandlande regeringen den här frågan och angav då följande.
”Regeringen bedömer att de regler som i dag finns i utlänningslagen är fullt tillräckliga för att omfatta de situationer som kan komma att uppstå vid en prövning av frågan om permanent uppehållstillstånd av bland annat humanitära skäl för t.ex. offer för människohandel. Några ytterligare föreskrifter som tar sikte på denna situation behövs därför inte. När det gäller barn som utsatts för brott får frågan om permanent uppehållstillstånd övervägas utifrån hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt vad barnets bästa i övrigt kräver i enlighet med 1 kap. 1 § UtlL. Inte heller i detta fall behövs således någon ytterligare bestämmelse.”
Behovet av lagstiftning Ds 2005:24
Det finns inte skäl att nu göra annan bedömning av den här frågan.
I propositionen Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (NIPU) föreslås att begreppet humanitära skäl skall mönstras ut ur utlänningslagen. För de situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd skall i stället begreppet synnerligen ömmande omständigheter användas (prop. 2004/05:170 s. 185).
6. Övriga frågor
6.1. Nationell handlingsplan för att bekämpa människohandel
Regeringen skall under åren 2004 - 2006 utarbeta ett nationellt handlingsprogram för arbetet med att bekämpa människohandel. Detta handlingsprogram kommer att bestå av två delar:
1. En nationell handlingsplan för det fortsatta arbetet med att bekämpa prostitution och handel med människor för sexuella ändamål, särskilt kvinnor och barn. 2. En nationell handlingsplan för arbetet mot människohandel för arbetskraftsexploatering, handel med organ samt andra former av utnyttjande. Regeringen har beslutat att inom Regeringskansliet tillsätta en interdepartemental arbetsgrupp med uppdrag att utarbeta förslag till den nationella handlingsplanen för det fortsatta arbetet med att bekämpa prostitution och handel med människor för sexuella ändamål, särskilt kvinnor och barn. Arbetet innebär att förstärka, systematisera och konkretisera olika åtgärder mot prostitution och handel med människor för sexuella ändamål, särskilt kvinnor och barn, inom Sverige såväl som i Sveriges regionala och internationella arbete. Jämställdhetsenheten inom Näringsdepartementet samordnar utarbetandet, genomförandet och uppföljningen av handlingsplanen. Arbetet skall avslutas och redovisas under hösten 2005.
Övriga frågor Ds 2005:24
Den nationella handlingsplanen för arbetet med att bekämpa prostitution och handel med människor för sexuella ändamål, särskilt kvinnor och barn, kommer att omfatta insatser inom en rad områden. Det handlar om förebyggande av prostitution och handel med människor, insatser för skydd och stöd till offren samt en genomgång av straffrättsliga åtgärder och åtgärder inom rättsväsendet och polisen. Dessutom kommer särskilda åtgärder för att förebygga den efterfrågan som främjar alla former av sexuellt utnyttjande av människor, särskilt kvinnor och barn, att utarbetas och genomföras.
7. Konsekvensbeskrivning
7.1. Konsekvenser för brottsutredande myndigheter
Förslaget att utlänningen skall ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketid kommer att innebära att förundersökningsledaren får göra ytterligare en ansökan till den myndighet som beslutar i dessa frågor. Förutsatt att det utarbetas lämpliga rutiner för ändamålet kan det inte innebära mer än marginellt merarbete.
Betänketiden inte är avsedd att hindra brottsutredning och lagföring. Mot den bakgrunden finns det inte anledning att anta att ordningen med betänketid kommer att fördröja brottsutredande myndigheters arbete. Det har funnits möjligheten att få betänketid redan tidigare. I de fall en utlänning behövt betänketid har det endast rört sig om en kortare tid och oftast bara några dagar. Sannolikt kommer behovet inte att vara större sedan den nya bestämmelsen trätt i kraft.
7.2. Konsekvenser för Migrationsverket
Prövningen av ansökan – oavsett om den gäller betänketiden eller det huvudsakliga uppehållstillståndet – kommer inte att förändras mycket i förhållande till vad som gäller för närvarande. Minimigränsen för giltighetstiden kan medföra att antalet återkallelser ökar. Det kan också behöva utvecklas en praxis i frågan om återkallelse skall ske i förtid när kortare tid återstår
Konsekvensbeskrivning Ds 2005:24
sedan behovet av att ha personen här upphört. Sannolikt är det fråga om marginella förändringar.
7.3. Ekonomiska konsekvenser
Av de förändringar som föreslås är det främst två delar som kan orsaka ökade kostnader. Dels är det betänketiden som kan medföra längre förundersökningstider och längre vistelsetid här för utlänningen. Som tidigare anförts är det ytterst osäkert om betänketiderna i praktiken kommer att bli längre med den nya bestämmelsen än de är idag. Dels är det minimitiden om sex månader som skulle kunna förlänga vistelsetiden här och öka de därmed sammanhängande kostnaderna. I april 2005 hade fem personer beviljats uppehållstillstånd enligt den nya bestämmelsen i 2 kap. 4 a § UtlL (5 kap. 15 § NIPU) som trädde i kraft den 1 oktober 2004. För tre av dessa hade det tidsbegränsade uppehållstillståndet bestämts till sex månader. För övriga rör det sig om kortare tid. Eftersom bestämmelsen varit i kraft så kort tid är det svårt att säga hur lång vistelsetiden här i genomsnitt blir och om bestämmelsen om en kortaste giltighetstid om sex månader i praktiken kan förväntas göra någon skillnad för den totala vistelsetidens längd. Möjligheterna att återkalla uppehållstillståndet gör att vistelsetiden i praktiken sannolikt inte kommer att bli längre än vad den är i dag.
De kostnader som de tidsbegränsade uppehållstillstånden orsakar som helhet måste också sättas i relation till de besparingar som görs genom att brottsutredande personal m.fl. inte behöver resa utomlands för bevisupptagning.
Sammantaget görs bedömningen att de förändringar som nu föreslås inte ger upphov till ökade kostnader för staten.
8. Författningskommentar
Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:000)
5 kap.
15 §
Paragrafen har getts nytt innehåll. I första stycket införs en särskild reglering av betänketid för en utlänning som vistas här för att medverka vid brottsutredning eller rättegång i brottmål. Betänketiden skall ge personen tillfälle att återhämta sig och fatta ett välgrundat beslut om denne vill samarbeta med myndigheterna. Utlänningen skall på ansökan av förundersökningsledaren beviljas ett särskilt tidsbegränsat uppehållstillstånd för betänketiden. Betänketiden innebär inte hinder för de brottsutredande myndigheterna att vidta utredningsåtgärder. Paragrafen har utformats så att den tillgodoser kraven på betänketid enligt direktiv 2004/81/EG.
Betänketiden skall meddelas för en period om 30 dagar. Med brottsutredande myndigheter avses främst polis- eller åklagarmyndighet.
Av andra stycket framgår att betänketiden kan förlängas efter ansökan av förundersökningsledaren. Särskilda skäl kan vara att bevispersonen behöver mer tid för återhämtning. I avsnitt 5.3 redogörs närmare för bestämmelsen.
15 a §
Paragrafen är ny. Bestämmelsen motsvarar till stor del tidigare 5 kap. 15 §. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.4 och 5.5 och är
Författningskommentar Ds 2005:24
föranledda av direktiv 2004/81/EG. Ändringarna består i att det i första stycket har införts en bestämmelse om en kortaste giltighetstid för uppehållstillståndet om sex månader. I bestämmelsen anges de kriterier som skall vara uppfyllda för att uppehållstillstånd skall få ges. Samtliga kriterier måste vara uppfyllda för att tillstånd skall kunna ges. Kriterierna motsvarar de kriterier om finns i artikel 8 i direktivet.
Enligt andra stycket kan uppehållstillståndet för medverkan efter ansökan av förundersökningsledaren förlängas om förutsättningarna för tillståndet fortfarande är uppfyllda.
18 §
En hänvisning ändras som en konsekvens av att 15 och 15 a §§ numera reglerar det förfarande som tidigare reglerades i 15 §.
7 kap.
8 §
Paragrafen är ny. Av den framgår att återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 5 kap. 15 eller 15 a § får återkallas enligt de grunder som anges i 7 kap. 1, 3, 5 och 6 §§ men också om förutsättningarna för uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda. De förutsättningar som avses är de som framgår av 5 kap. 15 och 15 a §§.
Frågorna kring återkallelse har behandlats i avsnitt 5.11. Det är fråga om fakultativa regler.
12 kap.
3 a §
Paragrafen är ny. Frågorna har behandlats i avsnitt 5.6. Bestämmelsen utgör till största delen en kodifiering av gällande praxis som innebär att en utlänning har rätt att stanna kvar i landet i avvaktan på beslut i frågan om uppehållstillstånd. Avsikten är att bestämmelsen skall täcka inte bara tiden från det ansökan görs utan också tiden före ansökan ges in. Regleringen är föranledd av direktiv 2004/81/EG.
Ds 2005:24 Författningskommentar
14 kap.
4 §
En hänvisning i första stycket ändras som en konsekvens av att 5 kap. 15 och 15 a §§ numera reglerar det förfarande som tidigare reglerades i 5 kap. 15 §. Dessutom införs en överklagelsemöjlighet mot avslagsbeslut om betänketid. I båda fallen gäller att besluten endast kan överklagas av förundersökningsledaren.
20 kap.
1 §
En hänvisning i första stycket ändras som en konsekvens av att 5 kap. 15 och 15 a §§ numera reglerar det förfarande som tidigare reglerades i 5 kap. 15 §.
Bilaga - Rådets direktiv 2004/81/EG
Rådets direktiv 2004/81/EG
av den 29 april 2004
om uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som har fallit offer för människohandel eller som har fått hjälp till olaglig invandring och vilka samarbetar med de behöriga myndigheterna
EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3. i detta, med beaktande av kommissionens förslag
1
med beaktande av Europaparlamentets yttrande
2
med beaktande av Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs yttrande
3
efter att ha hört Regionkommittén, och av följande skäl:
1. Utarbetandet av en gemensam invandringspolitik, inbegripet att fastställa villkor för inresa och vistelse för utlänningar samt åtgärder för att bekämpa olaglig invandring, är grundläggande för att uppnå Europeiska unionens mål att upprätta ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.
11
EGT C 126 E, 28.5.2002, s. 393
2
yttrandet avgivet den 5 december 2002 (ännu ej offentligtgjort i EUT)
3
EGT C 221, 17.92002, s.80.
Bilaga Ds 2005:24
(2) Europeiska rådet uttalade vid sitt särskilda möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 sin fasta beslutsamhet att hantera den olagliga invandringen vid källan, till exempel genom att bekämpa dem som sysslar med människohandel och ekonomiskt utnyttjande av migranter. Europeiska rådet rekommenderade medlemsstaterna att inrikta sina ansträngningar på att upptäcka och upplösa de kriminella nätverk som berörs, samtidigt som rättigheterna för offren för sådan verksamhet skyddas.
(3) Ett tecken på att detta växande problem väcker oro även på det internationella planet är att Förenta nationernas generalförsamling har antagit en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, ett tilläggsprotokoll om förebyggande, bekämpande och bestraffande av handel med människor, särkilt kvinnor och barn, samt ett tilläggsprotokoll om smuggling av migranter land-, luft- och sjövägen. Gemenskapen och de 15 medlemsstaterna undertecknade konventionen och protokollen i december 2000.
(4) Detta direktiv påverkar inte det skydd som flyktingar, personer med subsidiärt skydd och personer som ansökt om internationellt skydd åtnjuter enligt flyktingrätten och inte heller tillämpningen av andra instrument om de mänskliga rättigheterna.
(5) Detta direktiv påverkar inte tillämpningen av andra bestämmelser om skydd av brottsoffer, vittnen eller särskilt utsatt personer. Direktivet påverkar inte heller medlemsstaternas rätt att utfärda uppehållstillstånd på humanitära eller andra grunder.
(6) Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns såsom allmänna gemenskapsrättsliga principer, bland annat i Europeiska unionens stadga om grundläggande rättigheter.
(7) Medlemsstaterna bör ge verkan åt bestämmelserna i detta direktiv utan diskriminering på grund av kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, språk, religion, eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till
nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.
(8) På Europanivå antogs rådets direktiv 2002/90/EG av den 28 november 2002 om definition av hjälp till olaglig inresa, transitering och vistelse
4
och rådets rambeslut 2002/629/RIF av
den 19 juli 2002 om bekämpande av människohandel
5
för att
stärka det förebyggande arbetet och kampen mot de ovannämnda brotten.
(9) Genom detta direktiv införs ett uppehållstillstånd avsett för offer för människohandel eller, om en medlemsstat beslutar att utvidga räckvidden för detta direktiv, för tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring, för vilka uppehållstillståndet utgör ett tillräckligt incitament för att samarbeta med de behöriga myndigheterna, samtidigt som det är förenat med vissa villkor för att säkerställa att det inte leder till missbruk.
(10) Det är därför nödvändigt att fastställa kriterierna för utfärdande av ett uppehållstillstånd, rätten till vistelse och grunderna för att förlänga eller återkalla detta. Rätten till vistelse enligt detta direktiv är underkastade villkor och är av tillfällig natur.
(11) De berörda tredjelandsmedborgarna bör upplysas om möjligheten att erhålla uppehållstillstånd av detta slag och få tid att tänka över sin ställning. Detta bör göra det möjlig för dem att fatta ett välinformerat beslut om huruvida de vill samarbeta med behöriga myndigheter, vilka kan vara polis, åklagare och rättsliga myndigheter eller inte (med hänsyn till de risker ett sådant samarbete innebär), för att möjliggöra ett fritt och därför mer effektivt samarbete.
(12) Med hänsyn till deras utsatta ställning bör tredjelandsmedborgare beviljas bistånd i enlighet med detta direktiv. Detta bistånd bör ger dem möjlighet att återhämta sig och komma över inflytandet från förövarna av brotten. Den medicinska behandling som skall ges till tredjelandsmedborgare
4
EGT L 328, 5.12.2202, s. 17.
5
EGT L 203, 1.8.2002, s. 1.
Bilaga Ds 2005:24
som omfattas av det här direktivet omfattar även vid behov psykoterapeutisk vård.
(13) Beslut om att utfärda ett uppehållstillstånd på minst sex månader eller en förlängning av detta måste fattas av de behöriga myndigheterna, som bör ta ställning till om de relevanta villkoren är uppfyllda.
(14) Detta direktiv bör tillämpas utan att det påverkar de åtgärder som vidtas av de behöriga myndigheterna under alla etapper av de relevanta nationella förfarandena och i synnerhet när de aktuella brotten utreds.
(15) Medlemsstaterna bör överväga att av andra skäl och i enlighet med sin nationella lagstiftning bevilja uppehållstillstånd till de tredjelandsmedborgare som kan omfattas av detta direktiv, men som inte uppfyller eller inte längre uppfyller villkoren i detta, samt till familjemedlemmar eller till personer som behandlas som familjemedlemmar.
(16) För att de berörda tredjelandsmedborgarna skall kunna göra sig oberoende och inte behöva återuppta kontakten med brottsorganisationen bör de som har ett uppehållstillstånd ges tillträde enligt villkoren i detta direktiv till arbetsmarknaden och ha rätt att delta i yrkesutbildning eller annan utbildning. När medlemsstaterna tillåter personer som innehar uppehållstillstånd att få tillträde till yrkesutbildning eller annan utbildning, bör de i synnerhet beakta vistelsens sannolika varaktighet.
(17) De berörda tredjelandsmedborgarnas tillträde till befintliga eller framtida program och system bör bidra till deras återinträde i ett normalt socialt liv.
(18) Om de berörda tredjelandsmedborgarna ansöker om uppehållstillstånd av annat slag fattar medlemsstaterna beslut på grundval av den allmänna nationella utlänningslagstiftningen. Inom ramen för prövningen av sådan ansökan bör medlemsstaterna ta hänsyn till att de berörda tredjelandsmedborgarna har beviljats uppehållstillstånd i enlighet med detta direktiv.
(19) Medlemsstaterna bör, när det gäller genomförandet av detta direktiv, förse kommissionen med de uppgifter som har
fastställts inom ramen för verksamheten med avseende på insamling och behandling av statistiska uppgifter på området för rättsliga och inrikes frågor.
(20) Eftersom målet för detta direktiv, nämligen att införa ett uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare som samarbetar i kampen mot människohandel, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och de därför på grund av åtgärdens omfattning bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med proportionalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
(21) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll om Förenade kungarikets och Irlands ställning som fogas till Fördraget om Europeiska unionen och Föredraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i dessa protokoll, deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta direktiv, som därför inte är bindande för eller tillämpligt i Förenade kungariket och Irland.
(22) I enlighet med artiklarna 1 och 2 i protokollet om Danmarks ställning, som fogas till Fördraget om Europeiska unionen och Föredraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, som därför inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark.
HÄRIGENIOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Kapitel I Allmänna bestämmelser
Artikel 1 Syfte
Syftet med detta direktiv är att fastställa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd med begränsad giltighetstid, beroende på hur lång tid de relevanta nationella förfarandena tar, för
Bilaga Ds 2005:24
tredjelandsmedborgare som samarbetar i kampen mot människohandel eller mot hjälp till olaglig invandring.
Artikel 2 Definitioner
I detta direktiv avses med
a) tredjelandsmedborgare: alla personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget,
b) hjälp till olaglig invandring: sådana fall avses i artiklarna 1 och 2 i direktiv 2002/90/EG,
c) människohandel: sådana fall som avses i artiklarna 1, 2 och 3 i rambeslut 2002/629/RIF,
d) verkställighetsåtgärd för beslut om avvisning eller utvisning: ätgärder som vidtas av en medlemsstat för att verkställa ett av de behöriga myndigheterna fattat beslut om avvisning eller utvisning av en tredjelandsmedborgare,
e) uppehållstillstånd: tillstånd som utfärdas av en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare som uppfyller villkoren i detta direktiv rätt att lagligen stanna på dess territorium,
f) underåriga utan medföljande vuxen: tredjelandsmedborgare som är yngre än 18 år och som anländer till en medlemsstats territorium utan medföljande vuxen som enligt lag eller sedvana ansvarar för dem, så länge som de inte faktiskt tas om hand av en sådan vuxen, eller underåriga som lämnas utan medföljande vuxen efter att ha rest in på medlemsstatens territorium.
Artikel 3 Tillämpningsområde
1. Medlemsstaterna skall tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som faller eller har fallit offer för brott som rör människohandel, även om de har rest in illegalt på en medlemsstats territorium.
2. En medlemsstat får tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som har fått hjälp till olaglig invandring.
3. Detta direktiv skall tillämpas på de berörda tredjelandsmedborgare som har uppnått myndig ålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning.
En medlemsstat får undantagsvis besluta att detta direktiv skall tillämpas på underåriga enligt villkoren i dess nationella lagstiftning.
Artikel 4 Förmånligare bestämmelser
Detta direktiv hindar inte en medlemsstat från att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för personer som omfattas av direktivet.
KAPITEL II Förfarande för utfärdande av uppehållstillstånd
Artikel 5 Information till berörda tredjelandsmedborgare
Om en medlemsstats behöriga myndigheter anser att en tredjelandsmedborgare kan omfattas av detta direktiv skall denne informeras om de möjligheter som erbjuds enligt direktivet.
En medlemsstat får besluta att denna information även får lämnas av en icke-statlig organisation eller en förening som särskilt utnämns av den berörda medlemsstaten.
Artikel 6 Betänketid
1. En medlemsstat skall se till att de berörda tredjelandsmedborgarna får en betänketid som ger dem möjlighet att återhämta sig och komma över inflytandet från förövarna av brotten så att de kan fatta ett välgrundat beslut om att samarbeta med de behöriga myndigheterna.
Bilaga Ds 2005:24
Den i första stycket beskrivna betänketidens varaktighet och startpunkt skall fastställas i enlighet med den nationella lagstiftningen.
2. Under betänketiden, i väntan på beslut från de behöriga myndigheterna, skall de berörda tredjelandsmedborgarna ha tillgång till den behandling som anges i artikel 7, och inget beslut om avvisning eller utvisning får verkställas mot dem.
3. Betänketiden skall inte ge rätt till uppehållstillstånd enligt detta direktiv.
4. En medlemsstat får när som helst avbryta betänketiden, om de behöriga myndigheterna har fastställt att den berörda personen aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakten med förövarna av de brott som avses i artikel 2 b och 2 c, eller av skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten.
Artikel 7 Behandling innan uppehållstillstånd utfärdas
1. Medlemsstaten skall se till att de berörda tredjelandsmedborgare som saknar tillräckliga tillgångar ges en levnadsstandard som garanterar deras uppehälle och att de får tillgång till akutsjukvård. Medlemsstaten skall värna om de mest utsatta personernas speciella behov, inklusive, vid behov och om detta föreskrivs i den nationella lagstiftningen, psykologisk vård.
2. Medlemsstaten skall vid tillämpningen av detta direktiv och i enlighet med den nationella lagstiftningen ta lämplig hänsyn till de berörda tredjelandsmedborgarnas behov av säkerhet och skydd.
3. Medlemsstaten skall se till att de berörda tredjelandsmedborgarna vid behov får bistånd med översättning och tolkning.
4. Medlemsstaten får i förekommande fall bevilja de berörda tredjelandsmedborgarna kostnadsfritt juridiskt bistånd enligt villkoren i den nationella lagstiftningen.
Artikel 8 Utfärdande av uppehållstillstånd och förlängning av giltighetstiden
1. Efter det att betänketiden har löpt ut eller tidigare, om de behöriga myndigheterna anser att den berörde tredjelandsmedborgaren redan uppfyller kriteriet i stycket b, skall medlemsstaten överväga
a) den möjlighet som uppkommer för utredningen eller de rättsliga förfarandena genom att tredjelandsmedborgarens vistelse på territoriet förlängs, och
b) om tredjelandsmedborgaren klart har visat sin vilja att samarbeta, och
c) om tredjelandsmedborgaren har brutit alla förbindelser med de personer som är misstänkta för gärningar som kan räknas till de brott som avses i artikel 2 b och 2 c.
2. För att uppehållstillståndet skall utfärdas och utan att det påverkar de skäl som rör allmän ordning och skyddet av den inre säkerheten krävs det att de villkor som anges i punkt 1 är uppfyllda.
3. Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om återkallelse av uppehållstillstånd enligt artikel 14 skall uppehållstillståndet ha en giltighetstid på minst sex månader. Det skall förnyas om villkoren i punkt 2 i denna artikel fortfarande är uppfyllda.
KAPITEL III Behandling av innehavare av uppehållstillstånd
Artikel 9 Behandling som ges efter utfärdande av uppehållstillstånd
1. En medlemsstat skall se till att de innehavare av uppehållstillstånd som inte har tillräckliga medel får minst den behandling som anges i artikel 7.
2. En medlemsstat skall tillhandahålla nödvändig medicinsk eller annan vård för berörda tredjelandsmedborgare som inte har tillräckliga medel och som har särskilda behov, såsom gravida
Bilaga Ds 2005:24
kvinnor, personer med funktionshinder eller offer för sexuellt våld eller andra former av våld samt för underåriga, om medlemsstaten använder sig av möjligheten i artikel 3.3.
Artikel 10 Underåriga
Om en medlemsstat använder sig av möjligheten i artikel 3.3, skall följande bestämmelser gälla:
a) Medlemsstaten skall låta barnets bästa komma i främsta rummet vid tillämpningen av detta direktiv. Medlemsstaten skall se till att förfarandet är anpassat till barnets ålder och mognad. Medlemsstaten får i synnerhet förlänga betänketiden, om den anser att detta är förenligt med barnets bästa.
b) Medlemsstaten skall se till att underåriga får tillträde till utbildningsväsendet på samma villkor som den statens egna medborgare. Medlemsstaten får begränsa tillträdet till att gälla det offentliga utbildningsväsendet.
c) När det gäller en tredjelandsmedborgare som är en underårig utan medföljande vuxen, skall medlemsstaten vidta nödvändiga åtgärder för att fastställa den underåriges identitet, nationalitet samt huruvida denne verkligen saknar medföljande vuxen. Medlemsstaten skall göra allt för att snarast möjligt spåra den underåriges familj och ordna så att den underårige omedelbart får en rättslig företrädare, vid behov även i straffrättsliga förfaranden i enlighet med den nationella lagstiftningen.
Artikel 11 Arbete, yrkesutbildning och annan utbildning
1. Medlemsstaterna skall fastställa de regler enligt vilka personer som har uppehållstillstånd skall tillåtas få tillträde till arbetsmarknaden samt till yrkesutbildning och annan utbildning. Detta tillträde skall begränsas till uppehållstillståndets giltighetstid.
2. Vilkorna och förfarandena för att tillåta tillträde till arbetsmarknaden, till yrkesutbildning och till annan utbildning
skall fastställas av de behöriga myndigheterna enligt nationell lagstiftning.
Artikel 12 Program eller system för berörda tredjelandsmedborgare
1. De berörda tredjelandsmedborgarna skall beviljas tillträde till befintliga program eller system som tillhandahållas av medlemsstaterna eller av icke-statliga organisationer eller sammanslutningar som har särskilda avtal med medlemsstaterna i syfte att återge dessa medborgare ett normalt socialt liv, inklusive, vid behov, kurser avsedda att förbättra deras yrkeskunnande eller förberedande program för hjälp att återvända till ursprungslandet. Medlemsstaterna får tillhandahålla särskilda program eller system för de berörda tredjelandsmedborgarna.
2. Om en medlemsstat beslutar att införa och genomföra de program eller system som avses i punkt 1 får den göra deltagande i programmen eller systemen till ett villkor för att utfärda eller förlänga uppehållstillståndet.
KAPITL IV Vägran att förlänga uppehållstillstånd och återkallelse
Artikel 13 Vägran att förlänga uppehållstillstånd
1. Ett uppehållstillstånd som har utfärdats på grundval av detta direktiv skall inte förlängas om villkoren i artikel 8.2. inte längre är uppfyllda eller om ett beslut som har fattas av de behöriga myndigheterna har avslutat de relevanta förfarandena.
2. När ett uppehållstillstånd som har utfärdats på grundval av detta direktiv upphör att gälla, skall den allmänna utlänningsstiftningen tillämpas.
Bilaga Ds 2005:24
Artikel 14 Återkallelse av uppehållstillstånd
Uppehållstillståndet får när som helst återkallas om villkoren för utfärdandet inte längre är uppfyllda. I synnerhet får uppehållstillståndet återkallas i följande fall:
a) Om innehavaren aktivt, frivilligt och på eget initiativ har återupptagit kontakterna med de personer som är misstänka för att begå de brott som avses i artikel 2 b och 2 c.
b) Om den behöriga myndigheten bedömer att offrets samarbete är svekfullt eller att anmälan är falsk eller felaktig.
c) Om så krävs av hänsyn till allmän ordning och skyddet av inre säkerhet.
d) Om offret upphör med samarbetet.
e) Om de behöriga myndigheterna beslutar att lägga ned målet.
Kapitel V Slutbestämmelser
Artikel 15 Skyddsklausul
Detta direktiv skall tillämpas utan att särskilda nationella bestämmelser om skydd av offer eller vittnen åsidosätts.
Artikel 16 Rapport
1. Senast den 6 augusti 2008 skall kommissionen rapportera till Europaparlamentet och rådet om medlemsstaternas tillämpning av detta direktiv och vid behov föreslå ändringar. Medlemsstaterna skall lämna alla uppgifter som behövs för rapporten till kommissionen.
2. Efter att ha lagt fram den rapport som avses i punkt 1 skall kommissionen minst vart tredje år rapportera till Europaparlamentet och rådet om medlemsstaternas tillämpning av detta direktiv.
Artikel 17 Införlivande
Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv före den 6 augusti 2006. De skall genast underlätta kommissionen om detta.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggöras. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.
Artikel 18 Ikraftträdande
Detta direktiv träder i kraft samma dag som det offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.
Artikel 19 Adressater
Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Utfärdat i Luxemburg den 29 april 2004.
På rådets vägnar M. McDOWELL Ordförande