Dir. 2007:23
Förbättrade möjligheter för den enskilde att
Kommittédirektiv
Förbättrade möjligheter för den enskilde att
påskynda handläggningen i domstol
Dir.
2007:23
Beslut vid regeringssammanträde den 8 mars 2007
Sammanfattning av uppdraget
För att förtroendet för rättsstaten skall upprätthållas krävs väl
fungerande och oberoende domstolar. Medborgarna skall kunna
utgå från att domstolarna förmår handlägga mål och ärenden
inom skälig tid. Om dessa förväntningar inte infrias finns en
risk för att medborgarnas förtroende för domstolarna minskar.
En utredare skall kartlägga domstolschefens skyldighet
respektive möjlighet att agera vid långsam handläggning.
Utredaren skall analysera behovet av att förbättra den enskildes
möjligheter att påskynda handläggningen, t.ex. genom till-
skapandet av ett särskilt förfarande som inleds genom klagomål
direkt till domstolschefen.
Om utredaren bedömer att det finns behov av att utvidga
domstolschefens befogenheter för att möjliggöra ändamålsen-
liga åtgärder skall utredaren, med beaktande av domarens själv-
ständighet i den dömande verksamheten, lämna förslag till
sådana förändringar.
Uppdraget skall redovisas senast den 29 februari 2008.
2
Kravet på rättssäkerhet och effektivitet i den dömande
verksamheten
Allmänt
För att förtroendet för rättsstaten skall kunna upprätthållas krävs
oberoende och väl fungerande domstolar. Målet för den
dömande verksamheten är att mål och ärenden skall handläggas
på ett rättssäkert och effektivt sätt. I detta ligger bl.a. ett krav på
att mål och ärenden skall avgöras inom rimlig tid. Det
processrättsliga regelverket måste vara utformat så att målet kan
uppnås. Den övergripande målsättningen om rättssäkerhet och
effektivitet präglar också utformningen av domstolsväsendets
organisation.
Europakonventionens krav på domstolsprövning inom skälig tid
och tillgång till effektivt nationellt rättsmedel
Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven-
tionen) är införlivad i svensk rätt. Europakonventionen inne-
håller bl.a. ett krav på att rättegång i mål rörande civila
rättigheter och skyldigheter eller anklagelse för brott skall
hållas inom skälig tid (artikel 6.1). Den vars konventionsrättig-
heter kränkts skall också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel
inför en nationell myndighet (artikel 13). Uttrycket rättsmedel i
Europakonventionens mening har en vidare innebörd än att
enskilda skall ha rätt till en förnyad prövning av beslut eller
domar.
Det totala antalet inkomna klagomål till Europadomstolen
har ökat dramatiskt de senaste åren. En stor andel av
klagomålen rör anklagelser om konventionskränkning rörande
rätten till domstolsprövning inom skälig tid. Mot bakgrund av
den ansträngda situationen i Europadomstolen antog Europa-
rådets ministerkommitté år 2004 ett reformpaket som bl.a.
består av rekommendationen 2004(6) om förbättring av
nationella rättsmedel, enligt vilken konventionsstaterna upp-
manas att säkerställa att enskilda har tillgång till effektiva
nationella rättsmedel beträffande klagomål om konventions-
3
kränkningar, i synnerhet sådana som rör rätten till domstols-
prövning inom skälig tid.
Skydd mot att enskilda drabbas av långsam handläggning i
domstol
Det processrättsliga regelverket
Det processrättsliga regelverket innehåller flera bestämmelser
som anger att domstolens handläggning skall vara effektiv, t.ex.
att rätten skall driva förberedelsen i tvistemål med inriktning på
ett snabbt avgörande av målet (42 kap. 6 § andra stycket rätte-
gångsbalken) och att åklagaren normalt skall väcka åtal mot den
som är häktad inom två veckor från åtalsbeslutet (24 kap. 18 §
rättegångsbalken). För de allmänna förvaltningsdomstolarna
finns det motsvarande bestämmelser om skyndsam handlägg-
ning, t.ex. i mål om tvångsvård av unga (33 och 34 §§ lagen
[1990:52] med särskilda bestämmelser om vård av unga). Det
finns också bestämmelser som ger enskilda parter en viss
möjlighet att påskynda domstolens handläggning, t.ex. har den
som anser att ett beslut av tingsrätten medför att målet försenas
i onödan rätt att överklaga ett sådant beslut särskilt (49 kap. 7 §
Domstolschefens ansvar
När det gäller domstolschefens ansvar för verksamheten skall
han eller hon, i likhet med andra myndighetschefer, se till att
verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.
Domstolschefen skall fortlöpande följa upp och pröva den egna
verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter
och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de
åtgärder som behövs. Domstolschefens skyldighet i dessa
avseenden följer av domstolsinstruktionerna och tillämpliga
bestämmelser i verksförordningen (1995:1322). Domstols-
chefens möjligheter att utöva tillsyn över och påverka verksam-
heten är dock begränsade i jämförelse med andra myndighets-
chefers. En viktig begränsning ligger i det att verksamheten är
4
författningsreglerad. En annan begränsning följer av principen
om domarens självständighet. Gränsen för domarens själv-
ständighet har diskuterats i olika sammanhang, bl.a. av
Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre
domare (SOU 2000:99). Utifrån dessa diskussioner kan det bl.a.
konstateras att enskilda domare är underkastade lydnadsplikt i
förhållande till domstolschefen i frågor som inte rör dömandet.
Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern
Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern utövar tillsyn över
tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författ-
ningar. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål från
allmänheten samt genom inspektioner och andra undersök-
ningar som dessa organ finner påkallade. Den externa tillsynen
över domstolarna och de enskilda domarna vilar på den grund-
läggande principen att de är självständiga under lagarna men
inte självhärskande över dem. Normalt utreds inte klagomål mot
en domstol som rör handläggningen av ett pågående mål efter-
som det skulle kunna betraktas som en otillbörlig inblandning i
domstolens verksamhet. I vissa fall görs dock undantag för
klagomål som rör långsam handläggning.
Kompensation för långsam handläggning
Vid straffmätning och påföljdsval i brottmål skall domstolen
beakta om en i förhållande till brottets art ovanligt lång tid för-
flutit sedan brottet begicks (29 kap. 5 § första stycket 7 och 30
kap. 4 § första stycket brottsbalken). Den som varit tilltalad i ett
brottmål som handlagts under ovanligt lång tid kan således
kompenseras för den långsamma handläggningen genom att han
eller hon döms till ett lindrigare straff. En liknande ordning
gäller vid handläggning i domstol av mål om särskilda avgifter
(jfr. bl.a. 5 kap. 14 § tredje stycket 2 taxeringslagen
[1990:324]).
En enskild kan också föra en skadeståndstalan mot staten vid
svensk domstol eller klaga till Europadomstolen och göra
gällande att målet inte prövats inom skälig tid. Europa-
5
domstolen skall, om den finner att ett brott mot konventionen
har ägt rum och om det anses nödvändigt, tillerkänna den
förfördelade parten gottgörelse i den utsträckning sådan inte
kan erhållas av nationell myndighet (artikel 41 i Europakonven-
tionen). Högsta domstolen har prövat frågan om enskilds rätt till
skadestånd av staten för att brottsmisstankar mot honom inte
prövats i rättegång inom skälig tid (NJA 2005 s. 462). Högsta
domstolen fann i målet visat att kärandens rätt enligt artikel 6.1
i Europakonventionen att få anklagelser om brott prövade i en
rättegång inom skälig tid hade kränkts. I domen uttalade Högsta
domstolen att käranden hade rätt till ersättning för ekonomisk
skada med stöd av 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207).
Högsta domstolen slog också fast att ideellt skadestånd kan
dömas ut av svensk domstol vid kränkningar av rätten till
domstolsprövning inom skälig tid.
Reformarbetet i andra nordiska länder
Vid en nordisk jämförelse kan det konstateras att enskilda i
andra nordiska länder vid långsam handläggning kompenseras
på liknande sätt som i Sverige. När det gäller åtgärder som
syftar till att påskynda handläggningen har det dock skett en
utveckling i andra nordiska länder som det inte finns någon
motsvarighet till i svensk rätt.
För att tydliggöra parternas möjligheter att vidta åtgärder för
det fall rätten inte avgör ett mål inom skälig tid har det i dansk
rätt införts en bestämmelse enligt vilken en part kan ansöka om
att rätten slår fast ett datum för huvudförhandling om det är
nödvändigt på grund av Europakonventionens krav på dom-
stolsprövning inom skälig tid. Bestämmelsen trädde i kraft den
1 januari 2007 och gäller för både tvistemål och brottmål
(retsplejeloven § 152 a).
För att korta ned handläggningstiderna har det i norsk rätt in-
förts en generell plikt för enskilda domare att tillämpa s.k.
”aktiv saksstyring” som syftar till att hålla handläggningen
koncentrerad i tid och omfattning. Domstolschefen ansvarar för
att följa upp den enskilde domarens skyldighet. Om domaren
åsidosätter sin plikt på ett väsentligt sätt skall domstolschefen
6
överföra målet till en annan domare eller själv överta hand-
läggningen. Bestämmelsen förväntas träda i kraft den 1 januari
2008 och skall endast gälla för tvistemål (tvisteloven §§ 11-6
och 11-7).
År 2004 slog Europadomstolen fast att det i finländsk rätt
saknades effektiva nationella rättsmedel för en enskild som
påstod att han drabbats av konventionsbrott avseende rätten till
domstolsprövning inom skälig tid (Kangasluoma mot Finland,
dom den 20 januari 2004, 48339/99). Justitieministeriet i
Finland tillsatte därför en arbetsgrupp med uppgift att bereda ett
förslag till lagstiftning som säkerställer rätten till ett effektivt
rättsmedel i dessa situationer. I ett nyligen presenterat
betänkande föreslog arbetsgruppen att det skall införas ett
system genom vilket en part kan kompenseras för oskäligt
dröjsmål vid rättegång med en ersättning som betalas av statliga
medel. Som ett förebyggande medel skall en part också kunna
påskynda behandlingen av sitt ärende genom att klaga hos en
högre domstol. Betänkandet Rättsmedel mot dröjsmål vid
rättegång (2006:21) bereds för närvarande i justitieministeriet.
Domstolarnas handläggning av mål och ärenden
I de allra flesta fall lever domstolarnas handläggning upp till
kraven på rättssäkerhet och effektivitet. Vid bedömningen av
om handläggningstiden i det enskilda fallet kan anses rimlig bör
ett flertal faktorer beaktas, bl.a. vilken typ av mål det är fråga
om, målets svårighetsgrad och parternas agerande under
processen. Domstolsverkets årsredovisningar och tillgänglig
statistik, som bl.a. visar olika måltypers genomsnittliga hand-
läggningstid, indikerar dock att vissa mål och ärenden inte
avgörs inom rimlig tid.
Det förekommer allt oftare att enskilda för skadeståndstalan
mot staten eller klagar till Europadomstolen och gör gällande att
de inte fått sina mål och ärenden prövade inom skälig tid. På
senare tid har de domar som Europadomstolen meddelat mot
Sverige och de mål där Sverige ingått förlikning med klaganden
ofta gällt kränkningar av rätten till domstolsprövning inom
skälig tid. Högsta domstolens ovannämnda dom innebär att
7
svenska domstolar kan döma ut ersättning för kränkning till
enskilda som utsatts för konventionsbrott. Domen kan förväntas
leda till att fler enskilda som anser sig ha drabbats av långsam
handläggning i domstol kommer att framställa anspråk på
ersättning av staten.
Även Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslerns externa
tillsyn av domstolarnas verksamhet uppvisar exempel på mål
och ärenden som inte avgjorts inom rimlig tid. De klagomål
från allmänheten som riktas mot domstolarna gäller ofta lång-
sam handläggning och den vanligaste kritiken som Riksdagens
ombudsmän uttalar mot domstolarna avser långsam hand-
läggning.
Behovet av åtgärder
Medborgarna skall kunna utgå från att domstolarna förmår
handlägga mål och ärenden inom skälig tid. Om dessa förvänt-
ningar inte infrias finns en risk för att medborgarnas förtroende
för domstolarna minskar.
Allt fler enskilda parter visar på olika sätt sitt missnöje över
domstolarnas handläggningstider. Regeringens satsning på
rättsväsendet kan förväntas förbättra domstolarnas möjligheter
att arbeta ned målbalanser och i övrigt effektivisera verksam-
heten. Från regeringens sida och inom domstolsväsendet vidtas
också olika åtgärder i syfte att säkerställa att domstolarnas
verksamhet bedrivs på ett ändamålsenligt sätt. Det finns dock
anledning att överväga ytterligare åtgärder för att kunna
påskynda handläggningen i enskilda fall.
För den enskilde som befinner sig mitt uppe i ett rättsligt
förfarande är det i regel av mindre betydelse att han eller hon i
efterhand kan bli kompenserad för långsam handläggning. I den
situationen kan det för den enskilde vara mer intressant att
kunna vidta någon åtgärd för att avhjälpa ett pågående dröjsmål
i handläggningen. Den externa tillsyn som bedrivs av
Riksdagens ombudsmän och Justitiekanslern kan normalt inte
påskynda handläggningen på ett effektivt sätt. Dessa organ är i
regel restriktiva med att uttala sig om pågående mål och i den
utsträckningen så ändå sker är domstolen ofta redan i dröjsmål.
8
Det finns därför skäl att överväga om den enskildes skydd mot
långsam handläggning i domstol behöver förstärkas.
Utifrån europarättsliga utgångspunkter finns det också skäl
att säkerställa att vår rättsordning lever upp till Europakonven-
tionens krav på effektiva nationella rättsmedel för den som
påstår sig ha drabbats av en kränkning av rätten till domstols-
prövning inom skälig tid.
Mot denna bakgrund anser regeringen att en särskild utred-
are bör ges i uppdrag att överväga åtgärder som skall syfta till
att påskynda handläggningen av ett mål i det enskilda fallet. Vid
dessa överväganden är det naturligt att särskilt beakta domstols-
chefens ansvar för att arbetet på domstolen bedrivs rättssäkert
och effektivt.
Till skillnad från den externa tillsynen bedrivs domstols-
chefens ledningsfunktion sällan genom en prövning av
klagomål från enskilda. I de allra flesta fall torde det dock vara
ändamålsenligt att enskilda vänder sig direkt till domstols-
ledningen för att påtala att handläggningen av ett mål eller
ärende går för långsamt. För den enskilde kan det ha ett egen-
värde att få ett tydligt besked från den ansvarige domstols-
chefen om anledningen till att hans eller hennes mål ännu inte
kunnat tas till avgörande.
Förbättrade möjligheter för enskilda att påskynda handlägg-
ningen av mål eller ärenden skulle tydliggöra domstolschefens
ansvar för att utöva tillsyn över verksamheten.
Uppdraget
Utredaren skall kartlägga domstolschefens skyldighet respek-
tive möjlighet att inom ramen för gällande lagstiftning agera vid
långsam handläggning. Utredaren skall analysera behovet av att
förbättra den enskildes möjligheter att påskynda handlägg-
ningen, t.ex. genom tillskapandet av ett särskilt förfarande som
inleds genom klagomål direkt till domstolschefen. Om
utredaren bedömer att det finns ett behov av att utvidga
domstolschefens befogenheter för att möjliggöra ändamåls-
enliga åtgärder skall utredaren lämna förslag till sådana
9
förändringar. Utredaren skall därvid beakta principen om
domarens självständighet.
Utredaren får även lämna förslag på andra typer av åtgärder
som syftar till att förhindra eller avhjälpa oskäliga dröjsmål i
domstolarnas handläggning. Vid dessa överväganden bör utred-
aren studera den rättsutveckling som ägt rum i andra nordiska
länder.
Utredaren skall lägga fram de författningsförslag som han
eller hon finner motiverade och även lämna förslag till föränd-
ringar i andra avseenden som uppdraget kan ge anledning till.
Utredaren skall även bedöma de kostnader och konsekvenser i
övrigt som förslagen kan komma att medföra. Om förslagen kan
förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna skall
utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.
Uppdraget skall redovisas senast den 29 februari 2008.
(Justitiedepartementet)