Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 1 oktober 1998 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över domstolschefens roll och förfarandet vid utnämningar av högre domare.

Hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt förordnades från och med den 14 december 1998 att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från och med samma dag advokaten Peter Althin, riksdagsledamoten Helena Bargholtz, riksdagsledamoten Anders Berglöv, riksdagsledamoten Ann-Marie Fagerström, läraren Anton Gustafsson (numera Abrahamsson), filosofie doktorn Lotti Ryberg-Welander, hovrättslagmannen Krister Thelin och riksdagsledamoten Gunnel Wallin. Peter Althin entledigades från och med den 15 januari 1999. Från och med samma dag förordnades advokaten Lotta Insulander-Lindh som ledamot. Lotta Insulander-Lindh entledigades från och med den 21 juni 2000, varvid från och med samma dag Peter Althin på nytt förordnades som ledamot av kommittén.

Som sakkunniga förordnades från och med den 14 december 1998 regeringsrådet Marianne Eliason, justitierådet Göran Regner och generaldirektören Stefan Strömberg.

Att som experter biträda kommittén förordnades från och med samma dag hovrättslagmannen Jan Carrick, domstolssekreteraren Meijt Cederdahl, länsrättslagmannen Gunilla Hedesten Nordin, rådmannen Gerd Strömberg, från och med den 14 januari 1999 departementsrådet Thomas Rolén samt från och med den 1 augusti 1999 rådmannen Kavita Bäck Mirchandani.

Till sekreterare förordnades från och med den 11 januari 1999 rådmannen Kavita Bäck Mirchandani samt från och med den 1 mars 1999 hovrättsassessorn Camilla Olsson. Kavita Bäck Mirchandani entledigades från uppdraget som sekreterare från och med den 1 augusti 1999 då hon förordnades som expert i kommittén.

Kommittén har samrått med bisyssleutredningen (Fi 1998:12).

Reservationer har lämnats av Johan Hirschfeldt, Peter Althin, Helena Bargholtz, Anders Berglöv, Ann-Marie Fagerström, och Gunnel Wallin.

Anders Berglöv, Ann-Marie Fagerström, Krister Thelin, Marianne Eliason, Göran Regner, Stefan Strömberg, Kavita Bäck Mirchandani, Meijt Cederdahl, Gunilla Hedesten Nordin och Gerd Strömberg har lämnat särskilda yttranden.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom avslutat.

Stockholm i december 2000

Johan Hirschfeldt

Anton Abrahamsson Peter Althin

Helena Bargholtz Anders Berglöv

Ann-Marie Fagerström Lotti Ryberg-Welander

Krister Thelin Gunnel Wallin

/Camilla Olsson

Sammanfattning

Allmänna utgångspunkter

De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara

att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas,

att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer

samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

Utnämning av högre domare

Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. Det är viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de

två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

Kraven på öppenhet och insyn tillgodoses bäst genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar.

Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Förslaget skall vara motiverat. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta.

Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol samt arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna.

Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar bör till en början verka parallellt med Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN), men på sikt är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras.

Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt framhåller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare.

Domstolschefens roll

Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Domstolsledningen skall vara så utformad och verka på sådant sätt att den bidrar till att bibehålla och stärka dessa värden. Det är naturligt att den principiella diskussionen om domstolsledning och domstolsadministration utgår från de gränsdragningsproblem som är särpräglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstående verksamheter och organ, främst riksdagen, regeringen och Domstolsverket (DV). När det gäller den inre styrningen är det framför allt

de enskilda domarnas självständighet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

Domstolschefens roll kan diskuteras utifrån olika synsätt. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller domstolschefen snarare som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra har mer principiell bäring. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att välja endast det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas.

På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverkets ram leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Domstolarnas funktion även som arbetsplatser bör därför särskilt uppmärksammas. Det är inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar från domstol till domstol och även över tiden. Det är emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

Den externa styrningen av domstolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen ingår inte uttryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring domstolschefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer Danmark och Norge är det viktigt att framhålla att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Den lösning som väljs bör dels stå i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinna legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda domstolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan

ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar.

En utgångspunkt för bedömningen av denna gränsdragning bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för Riksdagens ombudsman (JO) och Justitiekanslern (JK). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst ur ett medborgarperspektiv.

Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. I denna del hänvisas i betänkandet till JO- och JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Vidare redovisar kommittén under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns. När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning

som 1993 års domarutredning, dvs. att principerna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

Av hänsyn till domarnas självständiga ställning bör vissa i författning särskilt angivna administrativa ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domarkollegium i domstolen. I övrigt bör domstolschefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. Utformningen av det domarkollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera beslutsbefogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen tillämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums beslutsbefogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa domstolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I Högsta domstolen och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i samverkan med all personal. Härvid understödjer kommittén det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av medbestämmandelagen och skapa nya samverkansformer.

Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren och dem som utför rättskipningsuppgifter i övrigt att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som de menar kränker deras självständiga ställning i dömandet eller beslutsfattandet. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i ett särskilt mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren eller beslutsfattaren just i dömandet eller beslutsfattandet. Dessa frågor aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplinärenden och arbetsrättsliga tvister. Det är naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. I avvaktan på en sådan lösning föreslår kommittén att TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor.

Kommittén ser alltså en möjlig utveckling mot inrättandet av en intern tillsynsfunktion inom domstolsväsendet. Ett sådant organ skulle kunna ha att ta ställning i dels självständighetsrelaterade frågor, dels personal- och tillsynsfrågor i stort. Det interna tillsynsorganet skulle kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll när det gäller domare och på sikt även ersätta den tillsyn som JK i dag utövar över domstolarna. Frågan om ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet bör utredas ytterligare.

Förutom JO och på det straffrättsliga området även Riksåklagaren (RÅ), finns det inte någon annan än JK som har skyldighet att agera då det uppstår problem med en domstolschef. För övriga domare har domstolschefen en anmälningsskyldighet i förhållande till Statens ansvarsnämnd. Det vore lämpligt om tillsynsansvaret över domstolschefen kunde skötas inom domstolsväsendet. Det är emellertid svårt att i dagsläget finna bra former för detta. Från principiell synpunkt är det inte någon lämplig lösning att domstolscheferna i överrätter ges en tillsynsfunktion avseende domstolschefer i underrätter. Om det skapas ett särskilt internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. Övergångsvis bör dock JK ha kvar denna funktion.

Helt övervägande skäl talar för att domstolschefen bör ha domarbakgrund. Kommittén understödjer den markerade vikt som under senare år lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Det är viktigt att domstolschefen ges tillräckligt och ändamålsenligt stöd i ledningsarbetet och på så sätt även tid att delta i den dömande verksamheten. Det bör inte slås fast hur stor del av tiden en domstolschef bör ägna åt dömande respektive ledningsarbete. Detta måste med nödvändighet variera från domstol till domstol och även över tiden. Arbetet med att föra ut fler administrativa funktioner från DV till domstolarna bör gå vidare. Det skulle innebära en markering av domstolschefens roll om beslutsbefogenheter i de personalfrågor där DV:s personalansvarsnämnd i dag beslutar delegerades från DV till den enskilda domstolen. Kommittén föreslår att så sker.

Även under domstolscheferna bör det finnas väl fungerande ledningsfunktioner i domstolarna. Den personal som fullgör ledningsuppgifter under domstolschefen måste kunna ta på sig sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem. Detta fordrar dock klara avgränsningar vad gäller befogenheter och ansvar samt att gränsdragningen är tydlig för, inte endast domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter, utan även övriga anställda. Det är inte möjligt att, med de olika förutsättningar som gäller i domstolar som är olika stora och skiljer sig åt på annat sätt, lägga fram en generell lösning på hur ansvarsfördelningen skall se ut mellan domstolschefen och övrig

personal med ledningsansvar. Det viktiga är att man inom varje domstol tar ställning till dessa frågor för att undvika ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet. Vidare bör även personer med ledningsuppgifter under domstolschefen ges utbildning och stöd i ledarrollen. Utvecklingen mot en ökad vikt för regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstolschefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Kommittén ser de fördelar som kan finnas med att införa tidsbegränsade chefskap. Enligt kommitténs mening är det emellertid tveksamt om det är väl förenligt med principen om oavhängiga domstolar att domstolschefen av ett externt utnämningsorgan ges ett tidsbegränsat förordnande som chef. Detta gäller även om tidsbegränsningen i chefsförordnandet bygger på överenskommelse med vederbörande domstolschef. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet. Ett sådant system riskerar dock att leda till brist i kontinuitet i ledningen och rekryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för tidigt. I den tid av snabba förändringar vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. En ordning där domstolschefen väljs internt bland domarna i domstolen leder visserligen inte till samma principiella betänkligheter mot en tidsbegränsning av chefsförordnandet. En sådan ordning borgar dock inte för det aktiva ledarskap i domstolarna som är önskvärt och nödvändigt. I stället bör det i första hand skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att på eget initiativ i förtid frivilligt träda tillbaka från sina befattningar. Detta kan ske t.ex. genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan särskild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Sådana lösningar som de nu nämnda kan förutsätta överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén ser gärna att sådana lösningar prövas under en försöksperiod för att därefter utvärderas.

Kommittén stödjer den utveckling som skett mot en starkare beredningsprocess i TFN:s chefstillsättningsärenden. Extern konsulthjälp är värdefull i chefsrekryteringsprocessen och bör, som nu också föreslagits, vara ett obligatoriskt inslag däri. Det ligger ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna söker bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjligheter till bekräftelse och stimulans för en domare i det rent dömande arbetet genom att denne kan skifta arbetsuppgifter, t.ex. växla mellan tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist-

respektive specialistgöromål. Offentligheten i bedömningar av personliga egenskaper o.d. material kan verka avhållande på dem som är intresserade av chefsbefattningar. Det är emellertid inte en framkomlig väg att föreslå sekretessreglering för sådant material. En blivande chef måste vara beredd att utsätta sig för denna form av offentlig granskning. Kommittén diskuterar några olika lösningar; dels att någon ledamot av TFN tillsammans med konsult deltar i intervjuer med sökandena, dels att intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper sker i ett tidigare skede och att den intervjuade/testade personen därefter får ta ställning till huruvida denne vill söka chefsbefattningen. Båda alternativen är intressanta och bör enligt kommittén övervägas i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer.

Rekryteringen av domstolschefer skulle underlättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Den tradition som finns i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa uppgifter är värdefull. Denna ordning bör utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Kommittén stödjer vidare planerna på att införa obligatoriska utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna och menar att det finns anledning att överväga sådana utbildningsinslag för alla domare. På detta sätt markeras ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. För domstolscheferna ligger tyngdpunkten i chefs- och ledarutbildningen i DV:s chefsutvecklingsprogram. Kommittén understödjer den vidareutveckling och förbättring av chefsutvecklingsprogrammet som sker i nära dialog med deltagarna.

Olika former av chefstöd för domstolschefer bör utformas vid sidan av varandra. Kommittén ser positivt på utvecklingen av interna nätverk mellan domstolschefer och menar att det finns skäl att överväga även andra nätverkskonstellationer med domstolschefer och chefer inom andra verksamheter. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas de problem från jävssynpunkt som någon gång kan tänkas uppstå med sådana ”blandade” nätverk. Det är även viktigt att det finns professionell experthjälp tillgänglig för domstolscheferna. DV:s sakkunskap bör i dessa sammanhang utnyttjas och det bör även finnas tillgång till extern konsulthjälp. En annan intressant stödform som bör utvecklas är olika former av mentorskap. Överrättspresidenter kan fylla en stödjande roll i förhållande till underrättslagmännen. Formerna för dessa kontakter bör vara flexibla och utvecklas i dialog mellan respektive överrättspresident och underrättslagman. Kommittén föreslår inte att en ordning med organiserade utvecklingssamtal mellan överrättspresidenter och underrättslagmän införs som en generell lösning.

För att få en tydligare och principiellt mer tilltalande författningsreglering av domstolschefens uppgifter och ansvar föreslår kommittén

att dessa regler på ett bättre sätt anpassas till domstolarnas verksamhet och tas in direkt i domstolarnas instruktioner samt att instruktionernas hänvisning till verksförordningen (1995:1322) tas bort.

Ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Kommitténs uppgift har inte varit att lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta domstolarnas yttre och inre struktur och organisation. Bedömningen av dessa domstolars ledningsfunktion får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden. De förslag och synpunkter som tas upp kan därför i ett mera genomgripande förändringsperspektiv komma i ett annat läge och fordra förnyade överväganden.

Ordföranden i högsta instans bör även fortsättningsvis ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Det är emellertid inte en önskvärd utveckling att ordförandens roll förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som för närvarande är fallet. Ordföranden bör i första hand vara domare. Det bör inte krävas särskild administrativ kompetens av innehavaren av ordförandeposten. Denne bör emellertid ha ett intresse för ledningsfrågor och administration samt vara medveten om att det på ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort.

Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör ligga i kanslichefsbefattningen. Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda domstolens kansli, särskilt beredningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kanslichefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefsbefattningar i de högsta domstolarna är ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. domstols- eller avdelningschefer i underrätt. Det är viktigt att kanslichefen har erforderligt stöd i de arbetsledande och administrativa uppgifterna. För detta behövs i dessa domstolar dels personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens, dels i övrigt personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen. Kommittén diskuterar härvid bl.a. en ordning där kanslichefsfunktionen stärks genom inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande.

Kanslichefen skall, utöver att utöva tillsyn över beredningsorganisationen, besluta i löpande administrativa frågor i domstolen. Viktigare

övergripande administrativa frågor bör ankomma på ordföranden eller plenum.

Ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten bör utses av regeringen inom kretsen av de ledamöter i respektive domstol som är bland de äldre i sina befattningar. Vid valet bör hänsyn tas till bl.a. återstående tjänstgöringstid eller om en viss ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Det är eftersträvansvärt att ordföranden innehar befattningen i minst tre år. Särskild vikt bör även tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt i olika sammanhang. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen. I ett framtidsperspektiv där den nya ordningen för valet av ordförande har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att domstolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning.

Kommittén har inte funnit någon anledning att av språkliga skäl ändra tjänstebenämningen för ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten till president. Det finns inget som hindrar att ”ordförande”, i den mån det blir aktuellt, översätts till president i internationella sammanhang. En allmän strävan till internationalisering utgör enligt kommittén inte tillräckliga skäl att ändra tjänstebenämningen.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 11 kap. 4, 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

4 §

Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrives i lag.

En domstol får besluta om sin arbetsordning.

8 §

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

Ett utskott i riksdagen får i vissa ärenden om domarutnämningar meddela beslut enligt närmare bestämmelser i lag.

9 §

Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer.

Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller, i fråga om annan tjänst än som ordinarie domare, av myndighet som regeringen bestämmer.

Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endst den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag.

2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att tilläggsbestämmelserna i 4.6.4 och 7.1.1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4.6.4 1

Justitieutskottet skall bereda ärenden som rör domstolarna, arrendenämnderna och hyresnämnderna, åklagarväsendet, polisväsendet, utsökningsväsendet, rättsmedicinen och kriminalvården samt ärenden rörande brottsbalken, rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära samband med föreskrifter i dessa balkar.

Ärenden om anslag i utgiftsområde 4. Rättsväsendet tillhör justitieutskottets beredning.

Justitieutskottet får i vissa ärenden om domarutnämningar meddela beslut enligt närmare bestämmelser i lag.

7.1.1 2

Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och riksdagsordningen skall den bland riksdagens ledamöter företaga val av

1 20 ledamöter i Nordiska rådets svenska delegation, 2 6 ledamöter i Europarådets svenska delegation, 3 8 ledamöter i den svenska delegationen till Parlamentariska

församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa. Nordiska rådets svenska delegation väljs för riksmöte. Europarådets svenska delegation väljs för tiden från den 1 januari året efter det att val till riksdagen ägt rum till motsvarande tidpunkt efter nästa val. Den svenska delegationen till Parlamentariska församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa väljs för riksdagens valperiod.

Ledamot eller suppleant av Europarådets svenska delegation som lämnat riksdagen i samband med riksdagsval får kvarstå som ledamot av delegationen under den återstående delen av delegationens mandatperiod.

1 Senaste lydelse 1996:1582 Senaste lydelse 1998:733.

Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1).

Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1) samt två ledamöter och ersättare för dessa i

Förslagsnämnden för högre domarbefattningar i enlighet med 3 § lagen (0000:00) om utnämning av högre domare.

3. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 §, 3 kap. 4 och 8 §§ samt 4 kap. 2 § skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas sex nya paragrafer, 1 kap. 7 och 9 §§, 2 kap. 7 och 8 §§ samt 3 kap. 9 och 10 §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §3

I tingsrätt skola finnas lagman och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de tingsrätter som regeringen bestämmer skola också finnas en eller flera chefsrådmän. Lagman, chefsrådman och rådman skola vara lagfarna.

Tingsrätt må vara delad i avdelningar. Ordförande på avdelning är lagmannen eller en chefsrådman.

I varje tingsrätt skall det finnas en lagman som leder arbetet i tingsrätten och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de tingsrätter som regeringen bestämmer skall det också finnas en eller flera chefsrådmän. Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna.

En tingsrätt får vara delad i avdelningar. Ordförande på avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. Ordföranden på en avdelning leder arbetet på avdelningen.

Vid tingsrätt skall finnas kansli, som hålles öppet för allmänheten å bestämda tider.

7 §

Upphävd g. lag 1990:443.

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som tingsrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för tingsrätten.

3 Senaste lydelse 1979:166.

9 §

Upphävd g. lag 2000:172.

Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen fattas av tingsrättens ordinarie domare i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av lagmannen och minst två av de ordinarie domarna som väljs av plenum. Lagmannen är ordförande i plenum och kollegium.

2 kap.

3 §

4

I varje hovrätt skall det finnas en hovrättspresident, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

En hovrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.

I varje hovrätt skall det finnas en hovrättspresident som leder arbetet i hovrätten, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

En hovrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman. Chefen för avdelningen leder arbetet på avdelningen.

Vid varje hovrätt skall det finnas ett kansli som hålls öppet för allmänheten på bestämda tider.

7 §

Upphävd g. lag 1975:502.

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som hovrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för hovrätten.

4 Senaste lydelse 1998:1800.

8 §

Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen fattas av ett kollegium som består av presidenten och minst fyra av hovrättens ordinarie domare som väljs av samtliga hovrättens ordinarie domare i plenum. Presidenten är ordförande i plenum och kollegium.

3 kap.

4 §

5

Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs. Justitieråden skall vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordförande.

Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordförande. Ordföranden leder arbetet i domstolen.

Högsta domstolen skall vara delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att ta upp mål som Högsta domstolen handlägger.

Högsta domstolens ordförande är även ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förordnar.

Högsta domstolens ordförande är även ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förordnar.

Ordföranden på en avdelning leder arbetet på avdelningen.

Justitieråden indelas till tjänstgöring på avdelningarna för viss tidsperiod enligt de grunder som Högsta domstolen beslutar.

När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta domstolen, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd skall även tillämpas på ersättare.

5 Senaste lydelse 1996:157.

8 §6

För beredning och föredragning av mål i högsta domstolen finns hos domstolen särskilda tjänstemän.

För beredning och föredragning av mål i Högsta domstolen finns hos domstolen särskilda tjänstemän. Dessa ingår i domstolens kansli som leds av en chef.

9 §

Målen och andra domargöromål fördelas på domstolens avdelningar samt mellan sådana tjänstemän som avses i 8 § första meningen. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för domstolen.

10 §

Beslut i fråga som avses i 9 § andra meningen fattas av justitieråden i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av domstolens ordförande och minst två andra justitieråd som väljs av plenum. Domstolens ordförande är ordförande i plenum och kollegium.

4 kap.

2 § 7

Domare, som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § eller 3 kap. 4 § första stycket, utnämns av regeringen.

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Om utnämning av vissa domare finns särskilda bestämmelser i lagen ( 0000:00 ) om utnämning av högre domare. Övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

6 Senaste lydelse 1985:934.7 Senaste lydelse 1991:1819.

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om allmänna förvaltningsdomstolar

dels att 3, 4, 7, 10, 11, 15 och 16 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas sju nya paragrafer, 7 a, 7 b, 13 c, 13 d, 17 c, 17 d och 31 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §8

Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd skall vara lagfarna. Regeringsråden får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringsråd utnämns av regeringen. Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande.

Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande. Ordföranden leder arbetet i domstolen.

När ett regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Regeringsrätten, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som regeringsråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om regeringsråd skall även tillämpas på ersättare.

Om regeringsråds tjänstgöring i Lagrådet är särskilt föreskrivet.

4 §9

Regeringsrätten är delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att upptaga mål som Regeringsrätten handlägger.

Regeringsrättens ordförande är ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som regeringen förordnar.

Regeringsrättens ordförande är ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som regeringen förordnar. Ordföranden

8 Senaste lydelse 1996:156.9 Senaste lydelse 1981:1092.

på en avdelning leder arbetet på avdelningen.

7 §

För beredning och föredragning av mål i regeringsrätten finns hos domstolen särskilda tjänstemän.

För beredning och föredragning av mål i Regeringsrätten finns hos domstolen särskilda tjänstemän. Dessa ingår i domstolens kansli som leds av en chef.

7 a §

Målen och andra domargöromål fördelas på domstolens avdelningar samt mellan sådana tjänstemän som avses i 7 § första meningen. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för domstolen.

7 b §

Beslut i fråga som avses i 7 a § andra meningen fattas av regeringsråden i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av domstolens ordförande och minst två andra regeringsråd som väljs av plenum. Domstolens ordförande är ordförande i plenum och kollegium.

10 §10

I varje kammarrätt skall det finnas en kammarrättspresident, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

Kammarrättspresidenten, kammarrättslagman och

I varje kammarrätt skall det finnas en kammarrättspresident som leder arbetet i kammarrätten, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

10 Senaste lydelse 1998:1801.

kammarrättsråd utnämns av regeringen.

11 §11

En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.

En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman. Chefen för avdelningen leder arbetet på avdelningen.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av vissa mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) finns i 13 a §.

13 c §

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som kammarrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för kammarrätten.

13 d §

Beslut i fråga som avses i 13 c § andra meningen fattas av ett kollegium som består av presidenten och minst fyra av kammarrättens ordinarie domare som väljs av samtliga kammarrättens ordinarie domare i plenum. Presidenten är ordförande i plenum och kollegium.

11 Senaste lydelse 1998:1801.

15 §12

I länsrätt finns lagman och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer finns också en eller flera chefsrådmän.

Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna. De utnämnes av regeringen.

I varje länsrätt finns en lagman som leder arbetet i länsrätten och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer finns också en eller flera chefsrådmän.

Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna.

16 §13

En länsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman.

En länsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. Chefen för avdelningen leder arbetet på avdelningen.

Om särskild sammansättning av länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

17 c §

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som länsrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för länsrätten.

17 d §

Beslut i fråga som avses i 17 c § andra meningen fattas av länsrättens ordinarie domare i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av lagmannen och minst två av de ordinarie domarna som väljs av plenum. Lagmannen är ordförande i plenum och kollegium.

12 Senaste lydelse 1976:562.13 Senaste lydelse 1998:1801.

31 §

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Om utnämning av vissa domare finns särskilda bestämmelser i lagen ( 0000:00 ) om utnämning av högre domare. Övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

5. Förslag till lag (0000:00) om utnämning av högre domare

Härigenom föreskrivs följande:

Lagens tillämpning

1 § Denna lag avser utnämningar av

1. justitieråd och regeringsråd,

2. hovrättspresidenter och kammarrättspresidenter,

3. hovrättslagmän och kammarrättslagmän,

4. lagman i Stockholms, Göteborgs respektive Malmö tingsrätt,

5. lagman i länsrätten i Stockholms län, Skåne län respektive Göteborg,

6. ordförande i arrendenämnden och hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö,

7. ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen,

8. ordförande och vice ordförande i Arbetsdomstolen, och

9. ordförande i Patentbesvärsrätten.

Utnämnande myndighet

2 § Regeringen beslutar om tillsättning av även andra domare som anges i 1 § än de som är ordinarie domare.

Förslagsnämnden för högre domarbefattningar

3 § Tillsättningsärendena skall beredas i en förslagsnämnd som består av ett justitieråd, ett regeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en advokat samt två representanter för allmänheten.

För varje ledamot skall det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas för en tid av högst sex år. Allmänhetens representanter och ersättare för dessa väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen på förslag av

1. Högsta domstolen respektive Regeringsrätten när det gäller ledamöter av domstolarna,

2. hovrättspresidenterna när det gäller hovrättspresidenter,

3. kammarrättspresidenterna när det gäller kammarrättspresidenter, och

4. Sveriges advokatsamfund när det gäller advokater. Nämnden utser inom sig ordförande och vice ordförande.

4 § Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. Vid omröstning gäller 18 § förvaltningslagen (1986:223).

5 § Hos förslagsnämnden finns det ett sekretariat. I sekretariatet skall ordinarie eller f.d. ordinarie domare ingå.

Ärendenas beredning och avgörande

6 § Nämnden skall lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning. Om möjligt skall ett förslag uppta minst tre personer.

Förslaget skall vara motiverat. Om nämnden föreslår färre än tre personer skall detta motiveras särskilt.

7 § En befattning som skall tillsättas skall förklaras ledig av nämnden.

8 § För lediga befattningar skall det finnas möjlighet att anmäla intresse. Det skall även finnas möjlighet att anmäla intresse generellt för de befattningar som anges i 1 §.

Intresseanmälningar görs till nämnden.

9 § Ärendena prövas efter beredning och föredragning av sekretariatet.

Ordföranden får överta beredning och föredragning av ärenden.

10 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och minst så många ledamöter som behövs för beslutförhet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

Även i andra fall får ärenden avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna, om samtliga ledamöter deltar i avgörandet och är ense om utgången.

11 § Ordföranden eller sekretariatet får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden. Ordföranden eller sekretariatet får också pröva frågor om att lämna ut allmänna handlingar.

12 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar dagen för beslutet och beslutets innehåll samt vem som har fattat beslutet, vem

som har varit föredragande och vem som varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

13 § Nämndens förslag i ärenden om utnämning får inte överklagas.

14 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut får nämnden meddela de bestämmelser som behövs om nämndens organisation och formerna för nämndens verksamhet i övrigt.

Särskilt om regeringens handläggning m.m.

15 § Innan regeringen beslutar i ett ärende om utnämning av ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall domstolen höras.

16 § Om regeringen avser att utnämna annan person än den eller dem nämnden fört upp på förslag skall den anmäla detta till justitieutskottet.

Utskottet skall behandla frågan vid utskottssammanträde, som delvis skall vara offentligt, för att höra den kandidat nämnden fört upp som första förslag och den kandidat regeringen förordar. Om utskottet förordar en av dessa kandidater skall denne utnämnas.

Denna lag träder i kraft den

1. Inledning

1.1. Kommitténs uppdrag m.m.

Kommitténs uppdrag har bestått av två huvuddelar, dels en översyn domstolschefens roll, dels en översyn av förfarandet vid utnämning av högre domare.

Domstolschefens roll har på olika sätt uppmärksammats under senare år. De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer även nya krav på domstolscheferna. Det är mot denna bakgrund som kommittén har haft i uppdrag att bl.a. klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. I uppdraget har ingått att behandla domstolarnas ledningsfunktion i hela dess vidd och att även diskutera frågor om rekrytering och stöd för domstolschefer.

En frågeställning som är av särskild vikt i sammanhanget är var gränsen går för domstolschefen i förhållande till de enskilda domarnas självständighet i dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Balansgången kan här vara känslig och det finns en risk för att detta leder till passiva chefer. Kommittén har haft i uppdrag att föra en klarläggande diskussion i dessa frågor.

I Högsta domstolen och Regeringsrätten förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter att vara domstolens ordförande. Trots förarbetsuttalanden om att valet bör grundas på lämplighet för ordförandeuppdraget (se bl.a. prop. 1946:135 s. 18 f., 1 LU 1946:43 s. 12 f. och rskr 1946:333) har valet i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen, dvs. den i anställningen äldste ledamoten har förordnats som ordförande. Med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna har kommittén haft i

uppdrag att se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen.

Uppdraget i utnämningsdelen har avsett att se över förfarandet vid utnämningar av högre domare, dvs. de domare som i dag utnämns efter kallelse. Bakom kommitténs uppdrag i denna del ligger en beställning av riksdagen (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f. och rskr 1997/98:228). I direktiven anges att det finns anledning att se över det s.k. kallelseförfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering. Kommittén har haft i uppdrag att lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering. Även om det i uppdraget, såsom det angetts i direktiven, inte synes ha ingått att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga, har kommittén, med hänsyn till justitieutskottets uttalande i det betänkande som låg till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén, gjort bedömningen att denna fråga bör tas upp som utgångspunkt för uppdraget i denna del (jfr avsnitt 3.8.3).

Kommitténs direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1.

1.2. Kommittéarbetet

Arbetet inleddes i januari 1999. Kommittén har sammanträtt vid 17 tillfällen. Därutöver har sammanträden hållits med de sakkunniga i kommittén.

Huvuddragen av de frågor som kommittén har haft i uppdrag att behandla togs på ett allmänt och principiellt plan upp av 1993 års domarutredning i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99). Domarutredningens överväganden och remissutfallet redovisas i huvudsak under respektive delavsnitt i detta betänkande.

Kommittén har uppfattat sitt uppdrag så att det i den del som avser översyn av utnämningsförfarandet är ett konkret förslag som avses, medan det i den del som avser domstolschefens roll i huvudsak mer är fråga om en – väl så viktig – kartläggning av förhållandena. Beträffande domstolschefens roll bör framhållas att en hel del har hänt under utredningens gång. Bl.a. har en av DV tillsatt arbetsgrupp – huvudsakligen bestående av chefsdomare i underrätt – utarbetat en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter vari frågor om chefskap i och ledning av domstolarna lyfts fram. Ledningspolicyn med tillhörande promemoria om praktiska ledningsfrågor bifogas i bilaga 2.

I betänkandet redovisas de olika frågorna kommittén haft att behandla enligt följande. I 2 kap. redovisas några allmänna utgångspunkter för bedömningen av de frågor som skall behandlas. Förfarandet vid utnämning av högre domare behandlas i 3 kap. Frågor kring domstolschefens roll och ledningen av domstolarna tas upp i 4 kap. Bl.a. behandlas gränsdragningen mot domarnas självständighet i dömandet, beslutsformer i administrativa ärenden samt olika former av tillsyn. Slutligen tas några särskilda frågor kring ledningsfunktionen i högsta instans upp i 5 kap.

Genom kontakter med ambassader, justitiedepartement eller liknande, kommittéer, enskilda domare eller andra ämneskunniga i respektive land har kommittén inhämtat underlag rörande utländska förhållanden. Den inhämtade informationen redovisas under respektive delavsnitt i betänkandet samt i bilaga 3. I bilagan redovisas förhållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska stater. Dessa stater har nyligen sett över sina konstitutioner och därvid särskilt övervägt domstolarnas ställning.

För att förbättra underlaget för kommitténs ställningstaganden har kommittén även låtit genomföra en enkätundersökning bland anställda inom domstolsväsendet med undantag för Högsta domstolen och Regeringsrätten. Det huvudsakliga syftet med enkäten var att ta reda på hur de anställda i domstolarna upplever nuvarande ledningsförhållanden samt att försöka fånga upp tankar och idéer som fanns i dessa frågor. I enkäten ställdes även några frågor avseende utnämning av domare. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 4.

I den del av kommitténs uppdrag som avser ledningsfunktionen i högsta instans har kommittén genom dess ordförande och sekretariat samt de båda sakkunniga som är ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten genomfört intervjuer med nuvarande och vissa förutvarande ordförande samt ett antal nuvarande och f.d. ledamöter av dessa domstolar. Vidare har samtal ägt rum med de båda domstolarnas kanslichefer, en f.d. kanslichef i Högsta domstolen samt fackliga företrädare vid domstolarna. Kommittén har också besökt dessa domstolar.

Vid det 35:e nordiska juristmötet som hölls i Oslo den 18-20 augusti 1999 deltog kommitténs ordförande som referent i en debatt om domstolsadministration. Även sekretariatet var närvarande. Ordförandens debattinlägg, ”Vem skall administrera domstolarna?”, bifogas i bilaga 5.

Kommittén har också genom ordförande och sekretariat deltagit i chefsmöten, temadagar för chefer och chefsseminarier anordnade av DV. Vidare har kommittén haft besök av ett par domstolschefer. Kommittén har även haft besök av bl.a. chefsjustitieombudsmannen, justitiekanslern och företrädare för Sveriges advokatsamfund.

Kommitténs ordförande och sekretariat har sammanträffat med bl.a. riksåklagaren samt företrädare för riksdagens förvaltning och personalpolitiska enheten inom Justitiedepartementet. Sekretariatet har även sammanträffat med representanter för bl.a. DV och TFN .

På kommitténs uppdrag har sekreteraren i Statens ansvarsnämnd sammanställt nämndens praxis i ärenden om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande avseende domare. Denna sammanställning redovisas tillsammans med sammanställningar som kommitténs sekretariat har gjort av vissa avgöranden och beslut av domstolar, JO, JK respektive RÅ avseende domstolar och domare (bilaga 6). Uppgifterna om beslut i frågor om förundersökning och åtal mot domare bygger på material som kommittén inhämtat från RÅ: kansli. Viss statistik avseende domarutnämningar m.m. huvudsakligen inhämtad från DV redovisas i bilaga 7.

Offentligt tryck t.o.m. budgetpropositionen 2000/2001:1 har beaktats.

Kommittén har samrått med Bisyssleutredningen. En översättning till svenska av två internationella dokument, dels Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll, dels Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning med tillhörande kommenterande texter finns i bilaga 8.

Betänkandet är uppdelat i två delar. Själva betänkandet, del A, och en särskild bilagedel, Del B.

2. Allmänna utgångspunkter

2.1. Inledning

I detta kapitel formulerar kommittén några allmänna utgångspunkter som bör bilda grunden när de frågor som kommittén har att behandla bedöms närmare. I de inledande avsnitten av kapitlet redogörs för utvecklingen av vissa internationella dokument om domare och domstolar. Vidare sätts den svenska konstitutionella regleringen av domstolsväsendet in i dagens internationella perspektiv. Dessa avsnitt tjänar som en bakgrundsbeskrivning till de allmänna utgångspunkter som därefter formuleras.

Domstolarnas uppgift är ytterst att upprätthålla rättsordningen. Domstolarna skall garantera medborgarnas möjligheter att få rättigheter och skyldigheter fastställda på ett objektivt och oberoende sätt. Domstolarnas roll för medborgarnas rättsskydd har under senare år kommit alltmer i centrum. Domstolarna i Sverige kan sägas ha fått en mer betydelsefull samhällsroll.

Här skall först erinras om betydelsen av inkorporeringen i svensk lag av Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Genom EU-medlemskapet har vidare den svenska rättsordningen tillförts en ny dimension där domstolarnas roll påtagligt ökat. I den internationella diskussionen betonas att det i de väl utvecklade moderna samhällena finns en utvecklingstendens där domstolarnas betydelse stärks. Man använder här begrepp och uttryck som vi på svenska ännu inte funnit någon god översättning för. Uttryck som i brist på bättre kommer till bruk är ”judikalisering, juridifiering och förrättsligande”.

Genom denna internationalisering har även vissa sedan tidigare i den svenska rätten gällande funktioner för domstolarna fått ökad betydelse. Domstolarna har en viktig roll som kontrollorgan av den offentliga förvaltningens verksamhet i förhållande till medborgarna. Förvaltningsorganens beslut kan överklagas till domstol och genom rättsprövningslagen kan även regeringens förvaltningsbeslut i betydande omfattning bli föremål för en rättslig kontroll i domstol. Principen om lagprövning blev till fullo erkänd genom 1974 års regerings-

form. Den reglering som där finns inrymmer en begränsning av lagprövningens omfång genom det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Denna begränsning har länge varit föremål för olika meningar. Senast har Demokratiutredningen i sitt betänkande Demokrati för alla (SOU 2000:1) föreslagit ett upphävande av detta rekvisit.

I 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99) utvecklas dessa synpunkter närmare. Där finns bl.a. en närmare redogörelse för rättskipningens samhällsfunktion och domstolarnas roll (avsnitt 1.3).

2.2. Folkrättsliga principer om oavhängiga domstolar och domare

Kraven på ett oavhängigt domstolsväsende kommer till uttryck i internationella dokument som Sverige åtagit sig att följa. Ett sådant viktigt internationellt dokument är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), i vars artikel 6 det stadgas om var och ens rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 gällande svensk lag. Vid sidan av denna konvention bör även nämnas artikel 14 i Förenta Nationernas (FN:s) konvention om civila och politiska rättigheter från år 1966 och artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från år 1948, som båda har ett liknande innehåll. Andra viktiga dokument är FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985) och Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll (1994). Dessa två dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda bestämmelserna. Det är emellertid endast Europakonventionen och FN-konventionen som är folkrättsligt bindande. En översättning till svenska av Europarådets rekommendation med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8.

2.2.1. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)

Enligt Europakonventionens artikel 6 (1) skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Med oavhängig domstol förstås i Europakonventionen en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Däremot krävs inte att domarna skall vara tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att de inte kan godtyckligt avsättas eller skiljas från tjänsten utan saklig grund.

Kravet på opartiskhet innebär enligt Europadomstolen inte enbart att domarna skall vara subjektivt opartiska, utan även att det skall föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. Grund för att ifrågasätta den objektiva opartiskheten har enligt Europadomstolens praxis funnits i domstolsförfaranden där domstolens ordförande tidigare varit inblandad i fallet i egenskap av åklagare eller där någon av domarna tidigare varit undersökningsdomare i samma mål. Däremot har det inte ansetts strida mot principen om opartiskhet att en domare i denna sin egenskap har vidtagit vissa förberedande åtgärder i målet, såsom att domaren har beslutat om häktning. Om domaren i ett tidigare skede och i annan egenskap varit inblandad i målet kan domstolens opartiskhet alltså ifrågasättas. Så är även fallet om domstolens ledamöter tidigare i sak har prövat någon fråga i målet som har betydelse för utgången.

Frågan om en domstols opartiskhet har också kommit upp i fall där det i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskilda myndigheter eller intressegrupper. Arbetsdomstolen är ett svenskt exempel på det senare. Europadomstolen har i och för sig inte ställt sig kritisk till ett system med intresseledamöter som sådant, men har i enskilda fall varit tveksam till om domstolen i det särskilda fallet varit att betrakta som opartisk. För Sveriges vidkommande har frågan prövats av domstolen i fallet Holm (Ser. A Vol. 279-A). Frågan var om juryledamöternas politiska tillhörighet i ett tryckfrihetsmål med politisk bakgrund kunde ha rubbat domstolens opartiskhet. Europadomstolen konstaterade att med hänsyn till tryckfrihetsjuryns sammansättning i målet kunde domstolens oberoende och opartiskhet ifrågasättas och att

klagandens farhågor i detta avseende var objektivt berättigade. Artikel 6 (1) hade därför kränkts. Domstolen uttalade sig däremot inte om det svenska systemet för att välja ut juryledamöter i sig innebar en kränkning av artikeln. Frågan om domstolens opartiskhet måste alltså i dessa fall bedömas utifrån de i det särskilda fallet föreliggande omständigheterna.

Förfarandet inför en domstol skall, enligt Europakonventionen, vara korrekt och rättvist mot den enskilde och prövningen skall ske inom skälig tid. Som huvudregel skall förfarandet vara muntligt och domen avkunnas offentligt. När det gäller brottmål stadgas i artikel 6 (3) att den som åtalats skall få tillräckligt med tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, ha rätt att försvara sig personligen eller genom ombud samt ha rätt att förhöra de vittnen som åberopas mot honom och att få vittnen inkallade och förhörda.

2.2.2. FN:s konvention om civila och politiska rättigheter

I artikel 14 i denna FN-konvention från år 1966 stadgas att alla skall vara lika inför domstolarna och att envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans lagliga rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som har inrättats enligt lag. Utformningen av artikeln är således mycket lik artikel 6 i Europakonventionen, som också tillsammans med artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna var en inspirationskälla.

2.2.3. FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary

Principerna antogs vid den sjunde FN-kongressen om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar som hölls i Milano år 1985. Principerna baserar sig bl.a. på artikel 10 i FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna från år 1948 där det ställs krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl en persons rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot någon för brott. Principerna är inte bindande för medlemsstaterna, men dessa rekommenderas att inspireras av principerna och försöka förverkliga dem i den egna staten.

Enligt principerna skall domarnas självständighet garanteras av staten antingen i konstitutionen eller i lag. Staten skall även se till att

det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Domarnas självständighet skall respekteras av alla andra myndigheter. Någon olämplig eller oberättigad inblandning i den dömande verksamheten får inte ske och domstolarnas domar får inte heller vara föremål för annan överprövning än sådan som sker av domstol eller på grund av nåd i brottmål.

En domare skall pröva frågor som kommer inför domstol opartiskt och på grundval av fakta i målet och i enlighet med lag. Begränsningar, påtryckningar, hot eller inblandning från annat håll, vare sig direkt eller indirekt, är inte tillåtna. Domarna skall även ha jurisdiktion i samtliga frågor av rättslig natur och skall ensamma vara behöriga att bestämma om en fråga som lagts fram för avgörande ligger inom domstolens behörighetsområde så som det definierats i lag. Fördelningen av mål mellan domare inom den egna domstolen anses vara en intern domstolsadministrativ fråga.

FN-principerna ställer också upp krav på hur domare skall vara och hur de bör utses. Till domare skall utses skickliga personer med integritet och lämpliga juridiska kvalifikationer eller juridisk träning. Diskriminering mot någon på grund av ras, kön, politiska åsikter m.m. får inte förekomma. Krav på att domare skall vara medborgare i staten anses dock inte som diskriminering. Förfarandet att utse domare skall vara skyddat mot oegentliga domarutnämningar. Befordran av domare skall ske på sakliga grunder, i synnerhet skicklighet, integritet och erfarenhet.

Beträffande domarnas rättsliga ställning bör, enligt principerna, tidslängden på förordnandena, domarnas självständighet, säkerhet, rätt till tillräcklig ekonomisk kompensation, arbetsvillkor, pensioner och pensionsålder på ett tillfredsställande sätt säkras genom lag. Domarna skall ha ett garanterat anställningsskydd fram till pensionsåldern eller, vid tidsbegränsade förordnanden, fram till den tid då förordnandet upphör. Domare skall ha personlig immunitet i fråga om skadeståndskrav på grund av tjänsteutövningen.

I frågor som gäller disciplinansvar, suspension och skiljande från anställningen skall domaren ha rätt till en rättvis rättegång (a fair hearing). Domare får suspenderas eller skiljas från anställningen endast på grund av oförmåga eller beteende som gör dem olämpliga att utöva sina uppgifter. Dessa typer av frågor skall beslutas i enlighet med etablerad standard om hur domare bör uppföra sig. Besluten skall kunna vara föremål för en självständig överprövning. Undantag görs dock för beslut som fattats av statens högsta domstol eller av den lagstiftande församlingen i fråga om riksrättsåtal eller liknande förfaranden.

2.2.4. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll

Den 13 oktober 1994 antog Europarådets ministerråd på grundval av Europakonventionens rättssäkerhetskrav en rekommendation till medlemsstaterna avseende domares oberoende, skicklighet och roll, Recommendation No. R (94)12 on the Independence, Efficiency and Role of Judges. Rekommendationen med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8.

Rekommendationens utgångspunkt är att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av Europarådets mål i fråga om skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av the rule of law liksom när det gäller skyddet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Domarnas oavhängighet anses därvid vara en av hörnstenarna i ett rättvist rättssystem. Det är därför nödvändigt att domarna tilldelas befogenheter som garanterar deras självständighet. Sådana befogenheter tillåter dock inte domarna att agera godtyckligt. Domarna är nämligen också underkastade vissa åligganden. Det judiciella ansvaret är därför bestämt av förhållandet mellan domarnas befogenheter och plikter.

Enligt rekommendationen bör medlemsstaterna ta alla nödvändiga steg för att respektera, försvara och befrämja domarnas självständighet. I synnerhet bör domarnas självständighet i enlighet med Europakonventionen garanteras. Som exempel på detta nämns bl.a. att domares beslut inte får överprövas på annat sätt än genom i lag stadgade regler om överklagande, att inget annat organ än domstolarna själva skall kunna besluta om deras behörighet såsom den definieras i lag och att regeringen – med undantag för beslut om nåd, amnesti och liknande – inte skall kunna fatta beslut som retroaktivt ogiltigförklarar en dom eller annat domstolsbeslut.

De verkställande och lagstiftande makterna bör garantera domarnas självständighet och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra denna självständighet. Alla beslut som rör domarnas yrkesliv skall grundas på objektiva kriterier. Urval av domare och deras karriär skall baseras på sakliga grunder med avseende på kvalifikationer, integritet, förmåga och effektivitet. Den myndighet som bestämmer vilka som skall bli domare och om dessas karriär bör vara fristående från regeringen. För att garantera denna självständighet kan t.ex. myndighetens ledamöter väljas av domarna själva. I de stater där konstitutionella eller rättsliga stadganden och traditioner tillåter att regeringen utnämner domarna skall det finnas garantier för att säkerställa att utnämningsförfarandet i praktiken är öppet och självständigt samt att utnämningsbesluten inte påverkas av andra hänsyn än sådana som kan härledas från de objektiva

grunder som nämns i rekommendationen. Sådana garantier kan t.ex. erhållas genom att utnämningsbeslutet föregås av råd från ett särskilt fristående och kvalificerat organ och att dessa råd i praktiken följs av regeringen eller att det finns möjlighet att till en fristående myndighet överklaga utnämningsbeslutet eller att den myndighet som fattar beslutet skyddar mot opåkallad eller otillbörlig påverkan.

Domare skall i sin dömande verksamhet vara självständiga och kunna agera utan restriktioner, otillbörligt inflytande, lockelser, påtryckningar, hot eller inblandning, vare sig direkt eller indirekt, från något håll eller av någon anledning. Fördelningen av mål får inte vara påverkad av önskemål från parterna i målet eller någon annan person som har intresse av utgången. En domare får inte fråntas ett mål utan giltigt skäl.

Alla personer som är inblandade i ett mål, inberäknat statliga myndigheter och deras ombud, är underställda domarens bestämmanderätt. Domarna skall ges tillräckliga medel och kunna utnyttja dessa för att kunna vidmakthålla sin auktoritet och domstolens värdighet.

Arbetsförhållandena skall vara sådana att domarna kan arbeta effektivt. Detta skall uppnås genom att ett tillräckligt antal domare tillsätts och genom tillhandahållande av lämplig utbildning såväl i tjänsten som, om möjligt, före utnämningen. Utbildningen skall vara kostnadsfri för domarna och i synnerhet avse ny lagstiftning och nya rättsfall. Även studiebesök utomlands hos utländska myndigheter och domstolar innefattas i sådan utbildning.

Domarnas ställning och ersättningen till dem skall garanteras motsvara deras yrkes värdighet och deras ansvar. Det skall sörjas för en förbättrad karriärstruktur i syfte att möjliggöra att man kan rekrytera och behålla duktiga domare. För att säkerställa att domarna kan arbeta effektivt och utan onödiga förseningar skall det tillhandahållas tillräckligt med biträdespersonal och hjälpmedel, inklusive datorer och liknande. Vidare bör icke-juridiska arbetsuppgifter överföras från domarna till annan personal i enlighet med Rekommendationen (86)12 om åtgärder för att förhindra och minska domstolarnas stora arbetsbörda. Alla nödvändiga åtgärder för att garantera domarkårens säkerhet bör också vidtas, t.ex. i form av säkerhetsvakter i domstolarna eller tillhandahållande av polisskydd åt domare som utsätts för allvarliga hot.

Domarna skall ha rätt att bilda föreningar som, antingen på egen hand eller tillsammans med något annat organ, har till uppgift att skydda deras självständighet och bevaka deras intressen.

Beträffande de uppgifter som åligger domarna föreskrivs följande. Domarna skall försvara alla personers rättigheter och friheter. De är skyldiga och skall också ges rätt att utöva sitt judiciella ansvar för att säkerställa att lagarna tillämpas på rätt sätt och att enskilda mål hand-

läggs rättvist, effektivt och snabbt. Domarna är skyldiga att agera självständigt och fritt från utomstående hänsyn i alla mål. De skall handlägga mål på ett opartiskt sätt i enlighet med vad de bedömer vara fakta i målet och hur lagen bör tillämpas. De skall se till att alla parter får en rättvis rättegång och att parternas processuella rättigheter i enlighet med Europakonventionen respekteras. En domare får inte avsäga sig ett mål utan giltigt skäl. Vad som utgör giltiga skäl bör definieras i lag och kan exempelvis avse allvarliga hälsoproblem, jäv eller rättvisans intresse. Domarna skall vid behov på ett opartiskt sätt förklara de processuella reglerna för parterna i målet och, där det kan anses vara lämpligt, uppmuntra parterna att förlikas. Domar bör förses med domskäl. Dessa skall vara begripliga. En domare är skyldig att delta i den utbildning som är nödvändig för att kunna utföra sina åligganden på ett effektivt och riktigt sätt.

Rekommendationen innehåller även regler för de fall en domare underlåter att utföra sina åligganden på ett effektivt och korrekt sätt. I sådana situationer skall alla nödvändiga åtgärder, som inte hotar domarens självständighet, kunna vidtas. Detta gäller även när det är fråga om disciplinära brott. Åtgärder som nämns är att frånta domaren mål, förflytta domaren till att utföra andra juridiska uppgifter inom domstolen, ekonomiska sanktioner i form av tillfälligt lägre lön eller suspension. En ordinarie domare, som inte har ett tidsbegränsat förordnande, får dock inte skiljas från tjänsten utan giltiga skäl förrän domaren nått den obligatoriska pensionsåldern. Vad som anses vara giltigt skäl skall anges i lag. Medlemsstaterna bör även överväga att inrätta ett särskilt organ som har till uppgift att besluta om disciplinära sanktioner i de fall sådana beslut inte skall fattas av domstol. Domaren skall i en process ges åtminstone det skydd som Europakonventionen kräver. Disciplinmål skall således prövas inom skälig tid och domaren skall ha rätt att bemöta alla anklagelser som riktas mot honom eller henne.

2.2.5. Utkastet till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

För närvarande pågår ett arbete inom Europeiska unionen med att utforma en stadga om de grundläggande rättigheterna. I ingressen anges först att de europeiska folken mellan sig har skapat en allt fastare sammanslutning och att de har beslutat dela en fredlig framtid på grundval av gemensamma värden (1.). Vidare stadgas att unionen bygger på de odelbara och allomfattande principerna om kvinnors och mäns värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt på den demokra-

tiska principen och rättsstatsprincipen (2.). Ingressen avslutas med att var och en garanteras de rättigheter och friheter som anges i det följande (7.).

I utkastets kapitel VI Rättvisa finns artikel 45 Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Punkt 2 av denna artikel lyder.

”Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en skall ha möjlighet att rådgivas, försvaras och företrädas.”

2.3. Andra internationella dokument om domares självständighet m.m.

2.3.1. Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning

Inom ramen för det multilaterala samarbetet inom Europarådet har även utarbetats en ”European Charter on the statute for Judges”, som är ett dokument av rekommenderande karaktär. Det är domare i medlemsländerna som har arbetat fram dokumentet. En översättning till svenska av stadgan med förklarande bakgrundspromemoria finns i bilaga 8.

Stadgan innehåller rekommendationer om att det t.ex. skall finnas särskilda klagomöjligheter för den domare som anser sig hotad i sin oavhängiga ställning av åtgärder riktade mot honom Vidare anges att i varje beslut som påverkar urval, rekrytering, utnämning, karriärutveckling eller skiljande från tjänst av domare bör ett från de verkställande och lagstiftande makterna oberoende organ vara inblandat, antingen som rådgivande organ eller som direkt beslutsfattande. Detta organ bör bestå av minst hälften domare utsedda av domare genom regler som garanterar en bred representativitet.

I stadgan anges att domarna genom sina representanter eller yrkesföreningar skall kunna medverka i beslutsfattandet i frågor om domstolsadministration, om budgetfrågor för domstolarna, om hur dessa beslut skall föras ut på nationell och lokal nivå samt i frågor om anställnings- och lönevillkor. När det gäller domares förflyttningsskyldighet anges att det i princip skall vara förbjudet att flytta en domare utan dennes samtycke. Även utan samtycke skall det dock vara möjligt att förflytta en domare som en disciplinär åtgärd eller på grund av en omorganisation eller för tillfällig förstärkning i en närliggande domstol.

Staten skall enligt stadgan ha en skyldighet att se till att domare har tillräckliga medel för att fullfölja sina uppgifter, speciellt att avgöra

mål inom rimlig tid. Domare skall vara garanterade fortbildning på statens bekostnad för att kunna upprätthålla och fördjupa sina kunskaper och därmed upprätthålla den kompetens som är nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Som en generell princip anges att fundamentala regler rörande domarnas kompetens, oberoende och opartiskhet bör ges på högsta normgivningsnivå, dvs. i konstitutionen. I övrigt bör reglerna ges i vart fall i lagform.

Rekommendationerna är inte tänkta att vara obligatoriska utan presenteras som optimala medel för att tillförsäkra domstolarna och domarna den kompetens, det oberoende och den opartiskhet som enskilda individer har berättigade anspråk på. Syftet med rekommendationerna är att förstärka självständigheten i dömandet i medlemsstaterna. De skall således inte kunna åberopas för att sänka nivån för garantier rörande rättskipningens självständighet i något land.

2.3.2. The Universal Charter of the Judge

The Universal Charter of the Judge har arbetats fram inom den internationella domarunionen. Detta dokument anges innehålla en generell minimistandard. Dokumentet innehåller bl.a. regler om domarnas självständighet, varav framgår att domaren i dömandet inte endast skall vara oberoende från staten och stå utanför sociala, ekonomiska och politiska påtryckningar, utan även vara oberoende av andra domare och domstolsadministrationen. Vidare framgår att domstolsadministrationen måste vara organiserad på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet. Domstolsadministrationen skall endast grundas på objektiva och relevanta hänsyn.

Enligt dokumentet skall domarna utföra sina dömande uppgifter opartiskt och utan oskäligt dröjsmål. Staten skall se till att domstolarna har tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifter. I beslut angående medelstilldelning skall domstolarna beredas tillfälle att medverka eller höras.

2.4. Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning enligt regeringsformen

Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § regeringsformen (RF) där det stadgas att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Regeln har ansetts vara ett förtydligande jämfört med den gamla regeln i § 47 i 1809 års regeringsform där det stadgades att rikets hovrätter och alla andra domstolar ''skola efter lag och laga stadgar döma''.

Regeringsformen gör ingen åtskillnad mellan hur domare och andra förvaltningstjänstemän tillsätts. Båda dessa kategorier tillsätts nämligen enligt 11 kap. 9 § RF av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Även om så inte är fallet i dag är det således, enligt regeringsformen, inte något som hindrar att ordinarie domare, även ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten, i framtiden skulle kunna utnämnas av ett domstolsverk eller någon annan förvaltningsmyndighet. 1993 års domarutredning föreslog att denna möjlighet till delegering borde tas bort (SOU 1994:99 Del A s. 222).

Som en särskild rättssäkerhetsgaranti brukar betecknas kravet på att domare när de väl utnämnts bör vara oavsättliga. I 11 kap. 5 § RF stadgas beträffande ordinarie domare att en sådan domare får skiljas från tjänsten om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare endast skiljas från sin tjänst om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att gå i pension.

Till skillnad från vad som gäller i många andra västerländska länder och från vad som stadgades i 1809 års regeringsform innehåller den nuvarande regeringsformen inte någon bestämmelse om att en domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom. Även i de fall där fråga om avsked uppkommer utan att domaren gjort sig skyldig till brott, dvs. när domaren på visst sätt åsidosatt sina tjänsteåligganden, prövas avskedsfrågan – utom när det gäller justitieråd och regeringsråd – av en särskild nämnd, Statens ansvarsnämnd. Domaren har emellertid rätt att påkalla domstols prövning av ett sådant beslut. Detsamma gäller beträffande beslut om avstängning från tjänsteutövningen eller om åläggande att undergå läkarundersökning som meddelats mot ordinarie domare. Rätten till domstolsprövning består i att domaren kan stämma staten inför Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt organiserad, och

i annat fall inför tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen. Eftersom Arbetsdomstolens ledamöter har tidsbegränsade förordnanden innebär det att frågan om en ordinarie domares oavsättlighetsskydd kommer att prövas i en slutinstans bestående av icke ordinarie domare.

Beträffande ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten prövar Högsta domstolen om en ledamot skall skiljas eller avstängas från tjänsten eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. Talan väcks i sådana fall av JO eller JK (12 kap. 8 § andra stycket RF). Högsta domstolen är också förbehållen rätten att pröva åtal för brott i utövningen av tjänsten av dessa domare.

Ordinarie domare har enligt regeringsformen visst skydd mot att förflyttas. Regeln är överflyttad från § 36 i 1809 års regeringsform, där den infördes år 1965. Förflyttning kan, enligt 11 kap. 5 § tredje stycket RF, ske endast om det påkallas av organisatoriska skäl och då till annan jämställd domartjänst. Med jämställd domartjänst menas annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och där domaruppgifterna är väsentligen likartade (prop. 1964:140 s. 100). Någon geografisk begränsning av förflyttningen föreligger inte. Det är även tämligen oklart hur denna regel skall tillämpas om någon egentlig jämställd domartjänst saknas, något som t.ex. framkom när försäkringsdomstolarnas verksamhet övergick till den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen.

Materiella regler som behandlar domstolar och domare är utöver de nu nämnda annars få i regeringsformen. Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning som högsta allmänna domstol respektive högsta förvaltningsdomstol är fastlagd i 11 kap. 1 §. Vidare finns bestämmelser om att i dessa två domstolar endast får tjänstgöra som ledamot den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Däremot finns det i regeringsformen inget krav på att rättskipningen i övrigt skall utövas av ordinarie domare. Anledningen till detta var, enligt departementschefen i propositionen med förslag till ny regeringsform, att det på grund av organisatoriska skäl inte var möjligt att uppställa en sådan regel för övriga domstolars del. Man ville även hålla möjligheten öppen att för vissa specialdomstolar göra undantag från den huvudregel som framgår av 11 kap. 1 § tredje stycket om att det i övriga domstolar skulle finnas åtminstone en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381 f.). I 11 kap. 4 § stadgas vidare att det i lag skall föreskrivas om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången.

Av 11 kap. 1 § andra stycket framgår att annan domstol än Högsta domstolen och Regeringsrätten skall inrättas med stöd av lag. Domstol får dock inte inrättas för redan begången gärning och inte heller för

viss tvist eller i övrigt för visst mål (2 kap. 11 § RF). Den senare bestämmelsen tar främst sikte på orostider och innebär bl.a. ett förbud mot s.k. ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar som är inrättade för att döma över redan begångna gärningar.

I lag skall också föreskrivas eventuella regler om begränsning av rätten att få mål prövat av Högsta domstolen eller Regeringsrätten samt regler om undantag från kravet att det skall finnas ordinarie domare i domstolarna beträffande sådana domstolar som har inrättats för handläggning av vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdomstolen (11 kap. 1 § tredje stycket RF). Även undantag från kravet att rättstvister mellan enskilda skall prövas av domstol och från huvudregeln om offentlighet vid domstolsförhandling samt vidare grundläggande bestämmelser om domarnas och domstolsanställdas rättsställning, regler om resning och återställande av försutten tid genom beslut av annan domstol än Högsta domstolen eller Regeringsrätten och närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid skall meddelas i lag (se närmare 11 kap. 3 §, 2 kap. 11 och 12 §§, 11 kap. 10 och 11 §§ RF). De föreskrifter om domstolsväsendet som måste meddelas i lag faller också, enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF, inom lagrådets granskningsområde om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.

I övrigt gäller för normgivningen av rättskipnings- och domstolsfrågorna de allmänna reglerna i 8 kap. RF. De innebär att i den mån en föreskrift som rör domstolarna inte enligt regeringsformen måste beslutas genom lag eller, oavsett kravet på lagform, ändå reglerats i sådan form kan föreskrifter meddelas av regeringen eller sådan myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. DV:s föreskrifter är sådana normer. Dessutom beslutar domstolarna själva om arbetsordningar. De senare är emellertid inte normer i regeringsformens mening.

Några särregler för domstolsväsendet finns inte i budgethänseende. Där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av riksdagens anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev. Att domstolarna här inte konstitutionellt sett är att likställa med förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen framgår av 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, där det talas om lagens tillämplighet på ”regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.”

Domstolarnas oavhängiga ställning innebär inte att de därmed står över lagar och kontroll. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § RF stadgas att domstolar

samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utöver budgetkontroll från olika håll står domstolarna under rättsligt inriktad kontroll och tillsyn av JO och JK.

I 1 kap. 8 § RF stadgas att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av vad som menas med begreppen rättskipning och förvaltning finns inte i regeringsformen eller dess förarbeten. I propositionen till regeringsformen påpekades dock att domstolarnas verksamhet inte uteslutande utgörs av rättskipning, utan att domstolarna även har vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden (prop. 1973:90 s. 387). 1993 års domarutredning gjorde bedömningen att rättskipning i vart fall innefattade att avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet eller integritet (SOU 1994:99 Del A s. 37 f.). Utredningen anförde dock vidare att en sådan definition är statisk och tillbakablickande och att man i stället borde söka ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället. Avsaknaden av en definition av begreppet rättskipning innebär att domstolarnas huvuduppgift är beroende av vad man vid skilda tillfällen väljer att lägga in i begreppet. Utvecklingen tyder på att domstolarnas roll kommer att öka och att innebörden av rättskipningsbegreppet därmed kommer att vidgas, dvs. innebörden av rättskipningsbegreppet förändras med samhällsutvecklingen (jfr SOU 1998:135 s. 51).

2.5. Domarutnämningar och domstolsledning – allmänna utgångspunkter

Kommitténs överväganden: De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara

att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarnas oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas,

att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer

samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

Utmärkande för en rättsstat är att den dömande makten är självständig i sin rättskipning. Som framgått har såväl i internationella dokument som i den svenska regeringsformen domstolarna getts en särställning jämfört med andra organ i samhället. Principen om en självständig dömande makt – dvs. oavhängiga domstolar och oavhängiga domare – är mycket viktig att upprätthålla. Det gäller att redan under lugna och normala samhällsförhållanden ha sett till att denna ordning är konstitutionellt säkerställd så att domstolarna och domarna även i krislägen kan stå fria och oberoende med oförbrukat förtroendekapital. Av detta följer också som en konsekvens att ordningen för urval och utbildning av domare, domarnas arbetsvillkor m.m., liksom domstolarnas yttre och inre organisation, måste vara närmare reglerad och detta med regleringens utgångspunkt i konstitutionen.

Principen om oavhängiga domstolar och domare har inte som syfte att slå vakt om några egenintressen för domarkåren. I stället rör det sig om en konstitutionellt grundad princip som måste upprätthållas till medborgarnas skydd i en demokratisk rättsstat. Man kan därmed säga att denna princip skall betraktas utifrån ett medborgarperspektiv. Det medborgarperspektiv på domstolsväsendets verksamhet, som numera ofta framhålls, inrymmer sådana krav som rättstrygghet, rättssäkerhet, effektivitet och god service men det har alltså också en konstitutionell dimension.

Att beakta medborgarperspektivet fullt ut innebär således att göra avvägningar mellan de olika aspekter som inryms i detta begrepp. Vid

sådana avvägningar måste såväl formella och konstitutionellt grundade aspekter beaktas som mer praktiska och materiellt inriktade synpunkter. Det går inte att komma i från att ett visst spänningsförhållande kan föreligga mellan t.ex. modernitets- och förändringstänkande när det gäller domstolarna och behovet av en oavhängig dömande makt som präglas av fasthet och stabilitet över tiden. Ur ett medborgarperspektiv måste båda aspekterna beaktas. Uppgiften blir därvid att finna en lämplig avvägning.

Domstolarnas viktiga funktion i samhället handlar om någonting mera än att endast meddela juridiskt riktiga avgöranden. Allmänhetens förtroende för domstolarna, och ytterst domstolarnas legitimitet i samhället, ställer även krav på domstolsverksamheten vad gäller t.ex. ett rättvist förfarande, rimliga handläggningstider samt ett bemötande som inger respekt och förtroende. Just förtroendefrågan är av avgörande betydelse för domstolarnas verksamhet. Om inte domstolarna och den verksamhet som där bedrivs respekteras av medborgarna kan domstolarna inte längre fylla sin samhällsfunktion.

Vid den avvägning som således skall göras menar kommittén att de allmänna utgångspunkterna när frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll övervägs bör vara att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas, att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

3. Utnämning av högre domare

3.1. Utnämning av domare – gällande ordning och behörighetskrav

Ordinarie domare tillsätts och utnämns av regeringen (11 kap. 9 § första stycket RF, 4 kap. 2 § rättegångsbalken [RB] samt 3, 10 och 15 §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). De högsta domarbefattningarna tillsätts direkt efter ett kallelseförfarande. Övriga anställningar som ordinarie domare, hyresråd och som dispaschör tillsätts efter ett ansökningsförfarande sedan anställningarna kungjorts lediga. Ansökan skall i dessa fall ställas till regeringen men ges in till DV. TFN bereder sedan dessa tillsättningsärenden, med undantag för anställningarna som domare i Patentbesvärsrätten som har en egen tjänsteförslagsnämnd, och avger förslag till regeringen på vilken sökande som bör få anställningen. Ofta innehåller TFN:s förslag namn på fler än en sökande. TFN har då inbördes rangordnat dessa personer. Regeringen är emellertid inte bunden av denna rangordning, utan går i från den emellanåt. I sådana sammanhang förekommer ibland att regeringen vidtar ytterligare beredning i ärendet.

För lagfarna domare gäller vissa i författning fastställda behörighetsvillkor. En domare skall vara svensk medborgare och ha avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskapsprov (4 kap. 1 § RB), dvs. ha avlagt svensk juris kandidatexamen eller juristexamen. Med sådan examen jämställs under vissa förutsättningar fullbordad juristutbildning som till övervägande del ägt rum i annat nordiskt land. Några formella krav på genomgången domarutbildning eller notariemeritering uppställs däremot inte för tillträde till de ordinarie domarämbetena. Det finns bland de ordinarie domarna ett mindre antal personer med annan juridisk bakgrund, såsom exempelvis advokater eller åklagare. De flesta ordinarie domarna har dock genomgått domarutbildning i hovrätt eller kammarrätt (en redogörelse för denna utbildning finns dels i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99 Del A s. 109-110, dels i betänkandet Domaren och Beredningsorganisationen, SOU 1998:88 s. 51-53).

För domarna i Högsta domstolen och Regeringsrätten gäller som behörighetskrav för att kunna tjänstgöra som ledamot där att vederbörande måste vara eller ha varit ordinarie domare i domstolen (11 kap. 1 § första stycket RF). Ledamöterna i Högsta domstolen skall vara lagfarna. I Regeringsrätten är lagfarenhetskravet dock inte absolut. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd måste vara lagfarna.

3.2. Vissa principer för statlig anställning

3.2.1. Regeringsformen och lagstiftningen om statlig anställning

I 11 kap. 9 § första stycket RF stadgas att tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får alltså enligt regeringsformen delegera uppgiften att tillsätta tjänster. Så sker också i mycket stor omfattning. Ordet ”tjänst” motsvaras därvid och i lagstiftningen om bl.a. den offentliga arbetsrätten av ordet ”anställning”. I den generellt syftande verksförordningen (1995:1322) finns sålunda i 32 § en erinran om att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen och ett delegationsstadgande om att andra anställningar beslutas av myndigheten. Ytterligare bestämmelser i ämnet kan sedan finnas i de särskilda myndighetsinstruktionerna. Regeringen förbehåller sig själv att tillsätta endast vissa högre befattningar.

I fråga om domare skulle alltså med stöd av regeringsformen tillsättningen av samtliga domarbefattningar kunna delegeras till t.ex. DV eller till en domstol. Riksdagen har emellertid genom bestämmelser i lag begränsat denna delegationsmöjlighet. Så framgår av 4 kap. 2 § RB att ordinarie domare i allmän domstol utnämns av regeringen. För ordinarie domare i de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande bestämmelser i 3, 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I fråga om icke ordinarie domare har dock regeringen genom bestämmelser i instruktionerna för olika domstolar delegerat uppgiften att fatta beslut om anställning till respektive domstol.

I 11 kap. 9 § andra stycket RF stadgas att vid tillsättning av statlig tjänst, alltså även anställning som domare, avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet förstås lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet (prop. 1973:90 s. 405 f.).

Ändamålet med reglerna om sakliga grunder är inte att skydda arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhällets och de enskilda medborgarnas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder (prop. 1975/76:105 bilaga 2, s. 206).

Vid meritvärderingen skall skickligheten prioriteras framför andra sakliga grunder om det inte finns särskilda skäl för annat. Detta framgår uttryckligen av bestämmelsen i 4 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Innebörden av begreppet skicklighet har utvecklats i Hinn-Aspegren, Statlig anställning – En lagkommentar och vägledning, 1994, s. 93 där det anförs:

”All relevant erfarenhet bör värderas inom ramen för skickligheten. Det skall vara en kvalitativ helhetsbedömning. Kunskaperna och erfarenheterna kan ha erhållits såväl från annan offentlig verksamhet som privat anställning eller i egen verksamhet. Också erfarenheter från områden som vård av barn, studier, utlandsvistelse, språkkunskaper, ideellt arbete m.m. bör vägas in vid bedömningen av skickligheten, i den mån de är relevanta för det sökta arbetet. Personliga egenskaper som prestationsförmåga, yrkesskicklighet, ledaregenskaper, samarbetsförmåga m.m. blir här också mätare på de individuella förutsättningarna att fylla de krav som den aktuella anställningen innebär.”

Om flera sökande bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten.

Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, se 4 § anställningsförordningen (1994:373). Till sådana sakliga grunder räknas bl.a. företrädesrätt vid återanställning och omplacering, intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning och strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Beträffande jämställdhetsintresset gäller att detta numera bör kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när kvalifikationerna i stort sett om också inte helt är lika (prop. 1989/90:79 s. 12 och 13).

I fråga om ordinarie domare och andra fullmaktsanställda gäller LOA. För dessa anställda kompletteras emellertid den lagen med särskilda bestämmelser som meddelats i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. I 3 § denna lag stadgas bl.a. att det är regeringen som bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Fullmaktsanställningslagen innehåller inga ytterligare bestämmelser av omedelbart intresse här.

3.2.2. Förfarandet i tillsättningsärenden

Förfarandet vid tillsättning av statliga anställningar präglas av att vissa principer skall iakttas. Utgångspunkten ges i bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF som stadgar att i den offentliga verksamheten skall beaktas allas likhet inför lagen samt iakttagas saklighet och opartiskhet. Detta gäller hela handläggningen, dvs. såväl beredningen av som beslutet i tillsättningsärendet. I detta avsnitt skall vissa frågor om det formella förfarandet tas upp. Den svenska offentliga arbetsrätten präglas som andra offentligrättsliga områden av bl.a. den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Betydelsen här av den principen och sekretessregleringen på området behandlas i det följande avsnittet.

I ett tillsättningsärende hos regeringen där kallelseförfarande tilllämpas är handläggningen inte närmare reglerad. Stadgandena om regeringsarbetet i 7 kap. RF med bestämmelsen om regeringsärendenas beredning i 7 kap. 2 § RF och flera stadganden om regeringens beslutsformer är dock naturligtvis tillämpliga även i tillsättningsärenden i vilka regeringen bereder och beslutar.

I ett tillsättningsärende där det finns möjlighet att söka eller anmäla intresse för en viss anställning blir de som sökt eller anmält intresse att betrakta som parter i ett förvaltningsärende. För ett sådant förfarande gäller förvaltningslagen (1986:223), FL, hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det betyder att förvaltningslagens bestämmelser skall tillämpas t.ex. när en myndighet avger yttrande över ansökningar till beslutsmyndigheten men också hos en sådan myndighet som givits den särskilda uppgiften att lämna förslag om vem som skall få anställningen såsom t.ex. TFN. Förslag i tillsättningsärenden är överklagbara endast om det är särskilt föreskrivet, 2 och 21 §§anställningsförordningen. Sådana särskilda föreskrifter finns i 9 § förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämndens förslag får sålunda överklagas hos regeringen. Det föreligger dock f.n. förslag om att möjligheten att överklaga nämndens förslag i tillsättningsärenden skall tas bort (DV rapport 1999:2 s. 25 och regeringens skrivelse, Skr. 1999/2000:106 s. 31).

Vissa av reglerna i förvaltningslagen gäller endast när fråga är om myndighetsutövning mot någon enskild. Förvaltningslagen gäller formellt sett inte i regeringsärenden men avsikten har varit att lagen så långt möjligt skall följas också hos regeringen.

Förvaltningslagen präglas av vissa förfarandeprinciper som, med två nedan angivna undantag, gäller även i tillsättningsärenden. Tillsättningsärenden anses avse s.k. myndighetsutövning mot enskild (se Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl. 1999, s. 136). Verksamheten att besluta om förslag hos en tjänste-

förslagsnämnd synes dock inte vara att uppfatta som myndighetsutövning mot enskild, se JK 1994 s. 25 som redovisas i det följande.

I 7 § FL anges ett allmänt krav på handläggningen av ärenden: Myndigheten skall vid handläggningen beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs.

I 15 § FL anges dokumentationskravet: Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Till denna kategori av ärenden hör alltså tillsättningsärenden Ansökningar och andra sätt att inleda ett ärende faller utanför tillämpningsområdet för 15 § (a. a. s. 142), men dokumentation torde ändå krävas beträffande ansökningar och intresseanmälningar i tillsättningsärenden, eftersom de inte kan anses initiera ärendet. Dokumentationskravet omfattar t.ex. uppgifter som lämnats av en person som en sökande har refererat till i ett tillsättningsärende och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. En annan sak är att myndigheten bör ha rätt att utan anteckningsplikt utnyttja sin allmänna sakkunskap och erfarenhetsfond (a.a. s. 144).

Principen om s.k. partsinsyn i ärenden om myndighetsutövning uttrycks i 16 §, där det anges att parterna har rätt att ta del av det som tillförts ärendet. Principen gäller, till skillnad från kommunikationsprincipen, i tillsättningsärenden.

I 17 § finns ett stadgande om den s.k. kommunikationsprincipen: Ett ärende som rör myndighetsutövning får inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han fått tillfälle att yttra sig över det. Från regelns tillämplighet undantas emellertid ärenden som rör tjänstetillsättning (dock inte i ärende där beslut om tjänstetillsättning överklagats). Bakgrunden till undantaget (se a.a. s. 181) var att kommunikation i tillsättningsärenden inte ansågs fylla något större behov och även skulle medföra stora praktiska olägenheter. Ärendenas avgörande kunde fördröjas avsevärt, och kommunikationen kunde också utsätta den enskilde för onödigt obehag. Tyngdpunkten i rättsskyddet i sådana ärenden borde ligga i klagomöjligheten.

Kravet på motivering av beslut i ärenden om myndighetsutövning anges i 20 § FL: Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Här görs dock ett uttryckligt undantag för bl.a. beslut som rör tjänstetillsättning. Särskilda problem har ansetts inställa sig i fall då myndighetens beslut grundas väsentligen på värdeomdömen såsom vid beslut om anställning (a.a. s. 208). Det kan också ifrågasättas om det står i överensstämmelse med ett genomsnittligt önskemål från sökandenas sida att

myndigheterna öppet redovisar skälen för sina beslut i dessa undantagsfall. Bl.a. får ordningen att beslutet inte motiveras anses vara ägnat att undanröja den risk för personligt obehag o.d. som ett utsättande av skälen för beslutet skulle föra med sig för sökandena (se a.a. s. 213).

De förfarandeprinciper som här redovisats kan ytterligare belysas genom hänvisningar till ett antal beslut meddelade av JO och JK nämligen:

  • JO 1967 s. 192 Fråga om praxis att inte dokumentera inhämtade uppgifter om sökande i tillsättningsärende var förenlig med offentlighetsprincipen. Även fråga om myndighets skyldighet att till sökande redovisa källan till under hand inhämtad oriktig uppgift.
  • JO 1976/77 s. 268 Fråga om dokumentation av muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärende.
  • JO 1977/78 s. 317 Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet har i visst fall vid bedömande av sökandens lämplighet för lagmanstjänst tagit hänsyn till hans alkoholvanor. JO fann inte anledning att kritisera nämnden för detta.
  • JO 1978/79 s. 366 Dokumentation av muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärende.
  • JO 1980/81 s. 456 Skoldirektörs redovisning inför skolstyrelse av inhämtade upplysningar om sökande i tjänstetillsättningsärende.
  • JK 1994 s. 25 Ifrågasatt tjänstefel m.m. av Tjänsteförslagsnämnden för tillsättandet av professuren i allmän kriminologi vid Stockholms universitet.

Särskilt två beslut, JO 1976/77 s. 268 och JK 1994 s. 25, är belysande. Ur det sistnämnda citeras följande avsnitt.

Tjänsteförslagsnämndens dokumentationsskyldighet Vad gäller frågan om tjänsteförslagsnämnden på ett tillfredsställande sätt dokumenterat vilka uppgifter som legat till grund för den ändrade rangordningen mellan de mest meriterade är följande att beakta. Riksdagens ombudsmän (JO) har uttalat sig i fråga om dokumentation av muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärenden inom domstolsväsendet (JO:s ämbetsberättelse 1976-77 s. 268-277). JO anförde i sitt ärende sammanfattningsvis bl.a. följande. De särskilda bestämmelserna i 14-20 §§ i den då gällande förvaltningslagen (1971:290) för ärenden innefattande myndighetsutövning mot enskild är i och för sig tillämpliga på ärenden om tjänstetillsättning. Tjänsteförslagsnämnd tillsätter emellertid inte tjänster utan den avger endast oförbindande förslag. Bestämmelserna är därför inte direkt tillämpliga på nämndens handläggning. JO uttalade vidare att helt över vägande skäl talar för att utifrån muntligen inhämtade upplysningar i tjänstetillsättningsärende bör nedtecknas och bevaras i akten i den mån de är av betydelse för ärendets avgörande. Detta gäller inte endast upplysningar som inhämtas av den beslutande myndigheten direkt utan även när ärendet bereds av en för ändamålet

tillsatt nämnd och denna låter komplettera ansökningshandlingarna med muntligen inhämtade upplysningar. JO förklarade att han inte kunde finna annat än att tjänsteförslagsnämnd bör dokumentera upplysningar inhämtade från utomstående. Mera svårbedömbar är frågan om också uppgifter som framkommer under den interna överläggningen inom tjänsteförslagsnämnden behöver dokumenteras. Skyldigheten att göra anteckningar kan enligt JO knappast komma ifråga annat än i vad gäller preciserade uppgifter om händelser, karaktärsdrag o. dyl. som påverkar nämndens ställningstagande. Skäl kan anföras för att även sådana uppgifter bör dokumenteras. JO fann det vara av värde om nämnden tecknade ned preciserade uppgifter av angivet innehåll som framkommer under nämndens överläggning. Detta bl.a. för att akten inte skulle ge en snedvriden bild av beslutsunderlaget. Det bör noteras att JO:s synpunkter på dokumentationsskyldigheten här gäller dels uppgifter inhämtade från utomstående, dels preciserade uppgifter som framkom under överläggningen. På den sistnämnda punkten anser JO saken svårbedömbar. Tjänsteförslagsnämnden har rörande dokumentationen av nämndens ändrade ställningstagande hänvisat till protokollsanteckningen av två av de sakkunniga den 20 oktober 1992 samt till ett på grund av W:s överklagande gjort förtydligande i nämndens protokoll den 15 januari 1993. Vidare har nämnden förklarat sig vilja understryka att det väsentliga syftet med intervjuer och provföreläsningar inte är att ”inhämta upplysningar” i egentlig mening. Från och med den 1 januari 1987 gäller en ny förvaltningslag. Begreppet myndighetsutövning har samma innebörd i den nya som i den gamla förvaltningslagen. I 15 § förvaltningslagen (1986:223) anges att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. En förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att dokumentera en uppgift enligt paragrafen är att uppgiften kan ha betydelse för utgången i ärendet. Fråga är om förvaltningslagens regler om dokumentationsskyldighet är direkt tillämpliga på en tjänsteförslagsnämnds handläggning. Frågeställningen synes inte självklar. Ett förslag i ett tjänstetillsättningsärende kan ju ha stor betydelse för det kommande beslutet. Detta trots att nämndens förslag inte är formellt bindande för regeringen vid tillsättning av tjänsten. Justitiekanslern delar JO: s uppfattning, såsom den kommit till uttryck i dess ärende (JO:s ämbetsberättelse 1976/77 s. 268 ff.) att den aktuella bestämmelsen i förvaltningslagen inte är direkt tillämplig på tjänsteförslagsnämndens handläggning, eftersom nämnden endast avger oförbindande förslag. Jag är även av samma uppfattning som JO vad gäller värdet av att iaktta dokumentationsbehovet, nämligen det att viktiga uppgifter och upplysningar som varit bestämmande för ärendets avgörande bör tecknas ned och bevaras bland aktmaterialet. Det finns å andra sidan skäl som talar för att inte kräva en alltför långtgående dokumentation vad gäller av nämnden initierade intervjuer och offentliga provföreläsningar. Om så skulle krävas finns det, som tjänsteförslagsnämnden också uttalat, en risk för att sådana inslag utmönstras ur tillsättningsförfarandet. Fråga är således här om tjänsteförslagsnämndens dokumentation om intervjuerna och föreläsningarna och dessas betydelse för rangordningen mellan de mest meriterade sökandena varit godtagbar. Som nämnts bör viktiga uppgifter och upplysningar som varit bestämmande för ärendets utgång nedtecknas och bevaras i akten. Å andra sidan kan kraven på dokumentation inte drivas för

långt. Vid en samlad bedömning av vad som förevarit i ärendet blir det mitt intryck att tjänsteförslagsnämnden borde ha sökt att något mera dokumentera vad som framkommit, främst vid intervjuerna med S och W, och som varit av betydelse inför tjänsteförslagsnämndens ställningstagande till rangordningen mellan dessa. Jag stannar vid detta konstaterande och avstår från att för egen del lägga några närmare synpunkter på saken. Den här aktuella frågan är, som JO anfört, svårbedömbar och utrymme finns för olika meningar. Jag ser det därmed i första hand som en uppgift för universitets- och högskoleväsendet självt att i lämpligt sammanhang diskutera och om möjligt lägga fast hur man ser på saken.

3.2.3. Offentlighet och sekretess i tillsättningsärenden Offentlighet är huvudregeln

I Sverige gäller sedan år 1766 principen om allmänna handlingars offentlighet. Grundreglerna om denna princip finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kompletterande bestämmelser finns i sekretesslagen (1980:100) och sekretessförordningen (1980: 657).

I 2 kap. 1 § TF slås fast att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utlänningar är genom 14 kap. 5 § TF jämställda med svenskar, utom så till vida att deras rätt inte är grundlagsskyddad.

Vilka handlingar som offentlighetsprincipen gäller anges i 2 kap. 3-11 §§ TF.

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF dels framställning i skrift eller bild (dvs. framför allt vanliga pappersdokument), dels vad som kan kallas tekniska upptagningar, nämligen upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (dvs. numera främst upptagningar på datormedium). Sammanfattningsvis kan sägas att all information på någon form av informationsbärare omfattas av handlingsbegreppet.

För att en handling skall anses som allmän krävs att den dels förvaras hos en myndighet, dels är att betrakta som antingen inkommen dit eller upprättad där. Att handlingen skall vara förvarad hos en myndighet betyder inte nödvändigtvis att den också fysiskt befinner sig hos myndigheten. När det gäller datorupptagningar är det tillräckligt att myndigheten har tillgång till den t.ex. via terminalanslutning till en annan myndighet där själva upptagningen fysiskt är lagrad på ett datormedium. Också ett vanligt pappersdokument kan anses förvarat hos en myndighet, trots att det faktiskt finns någon annanstans, t.ex. hemma hos någon tjänsteman vid myndigheten. I rättsfallen RÅ 1989

ref. 29 och 1996 ref. 25 ansågs ansökningar till en kommunal befattning som allmänna handlingar redan när de getts in till ett i ansökningsärendet anlitat konsultföretag; det avgörande synes ha varit att myndigheten förfogade över handlingarna när dessa befann sig hos konsultföretaget. Se också JO 1987/88 s. 190, 1989/90 s. 415, 1992/93 s. 622, 1992/93 s. 628 samt 1999/2000 s. 403.

Ett visst utrymme finns för att brev och andra meddelanden som ställs till en befattningshavare hos en myndighet personligen inte skall anses som allmänna handlingar, trots att de rör ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten. En förutsättning är att de då skall vara avsedda för mottagaren endast som innehavare av en annan ställning, t.ex. i egenskap av politiker eller facklig företrädare (2 kap. 4 § TF).

Inkommen hos en myndighet är en handling när den har anlänt till myndigheten eller har kommit någon behörig befattningshavare där till handa (t.ex. i dennes bostad). Datorupptagningar anses inkomna när de blivit tillgängliga (2 kap. 6 § TF). Vissa undantag finns från dessa regler om inkommande handlingar, bl.a. i fråga om anbudshandlingar och datorupptagningar som bara skall bearbetas eller lagras tekniskt.

”Upprättad” är ett mera komplicerat begrepp än ”inkommen”. I 2 kap. 7 § TF finns det sex olika regler som avser olika typer av situationer. Sammanfattningsvis kan sägas att det grundläggande synsättet är att en handling anses upprättad hos en myndighet när den där har fått sin slutliga utformning. En första regel är att en handling som är ”expedierad” anses upprättad. En handling, som inte har expedierats och som hör till ett ärende, anses upprättad när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. Hör en handling inte till något bestämt ärende, är den upprättad när den justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Till dessa tre nu nämnda regler finns tre undantagsregler som avser diarier o.d., domar och beslut t.ex. hos domstolar samt vissa protokoll o.d.

Vidare finns det specialregler om s.k. minnesanteckningar och delningar (2 kap. 9 § TF), teknisk bearbetning och lagring av handlingar (2 kap. 10 § TF) samt bl.a. bibliotek (2 kap. 11 § TF). Av dessa är det den om minnesanteckningar som kan vara av intresse för tillsättningsärenden. Den innebär att en minnesanteckning, som tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats, inte blir en allmän handling, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar förstås promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning. Till den del en sådan handling tillfört ett ärende en sak-

uppgift, t.ex. om en muntlig referens angående en ansökan om anställning, är den dock inte undantagen som minnesanteckning.

Offentlighetsprincipen och tillsättningsärenden

Beträffande offentlighetsprincipens konsekvenser i ärenden om tillsättning – såväl i ansöknings- som kallelseförfarande – kan följande sägas.

Ansökningar och intresseanmälningar som görs skriftligen, med t.ex. brev eller e-post, är inkomna handlingar och därmed i princip offentliga. Muntliga ansökningar och anmälningar som dokumenteras av en myndighet blir upprättade handlingar när ärendet slutbehandlats, om handlingen inte dessförinnan expedieras. Huruvida dokumentation skall ske, regleras inte i tryckfrihetsförordningen utan i bl.a. 15 § FL. Som anförts ovan under avsnitt 3.2.2 faller ansökningar och andra sätt att inleda ett ärende utanför tillämpningsområdet för 15 § FL, men dokumentation torde ändå krävas beträffande ansökningar och intresseanmälningar i tillsättningsärenden eftersom de inte initierar ärendet.

Uppgifter, som antecknas om lämpliga kandidater för framtida eventuella tillsättningsärenden, torde falla utanför minnesanteckningsbegreppet. Eftersom de inte hör till något ärende och inte expedieras, skulle de kunna anses bli upprättade när de färdigställts, men utmärkande för denna typ av listor är förmodligen att de aldrig blir färdigställda i den mening som avses i TF. En möjlighet skulle kunna vara att jämställa en lista med ett diarium eftersom det är en förteckning som kan anses vara förd fortlöpande. I så fall anses sådana listor upprättade när de färdigställs för anteckning eller införing, dvs. redan innan någon presumtiv kandidat ens har noterats. Det förefaller dock ganska oklart om man verkligen skall jämställa sådana listor med diarier. Bestämmelsen om när diarier m.m. anses upprättade tillkom i sin nuvarande lydelse år 1976 (prop. 1975/76:160). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den inte avsågs innebära någon ändring i sak (a. prop. s. 143). I den tidigare lydelsen av 2 kap. 5 § andra stycket TF syftade orden ”sådana förteckningar” på diarier, journaler och register – det skulle alltså vara fråga om förteckningar av liknade slag. Däremot torde inte alla förteckningar som förs fortlöpande ha fallit under denna specialbestämmelse om när handlingar anses upprättade. Även om lagtexten idag talar om ”annan förteckning som föres fortlöpande”, kan det sättas i fråga om den avser andra typer av förteckningar än den tidigare lydelsen. Bohlin skriver i Offentlighetsprincipen, 5 uppl. 1999 s. 75, om att det karaktäristiska är att det rör sig om handlingar som blir föremål för kronologiskt återkommande

noteringar. Någon säkerhet i frågan hur bestämmelsen skall tolkas kan inte vinnas förrän Regeringsrätten tagit ställning till saken.

De regler som nu redovisats har tillämpning också på referenser och andra uppgifter som tillförs ärenden om tillsättning av anställning. Sådana anteckningar följer alltså huvudregeln om att de anses upprättade när ärendet har slutbehandlats.

Sammanfattningsvis kan sägas att offentlighetsprincipen blir tilllämplig i tillsättningsärenden, men att det är ovisst hur man skall se på anteckningar som görs över kandidater till framtida lediga tjänster.

Sekretess i tillsättningsärenden

Undantag från offentlighetsprincipen finns samlade i sekretesslagen (jfr 2 kap. 2 § TF).

I 6 kap.1 och 2 §§sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. I 1 § ges skydd för uppgifter i myndigheters affärsverksamhet, vilka torde sakna intresse för domstolsväsendets del. Enligt 2 § gäller sekretess visserligen för uppgifter som hänför sig till ärenden angående förvärv av tjänster, men med undantag för arbete som för en myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Detta undantag tar sikte just på tillsättningsärenden (se Regner-Eliason-Heuman,

Sekretesslagen – En kommentar 6:9).

Med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden gäller sekretess enligt 7-9 kap. sekretesslagen. Av bestämmelserna i dessa kapitel är det i första hand 7 kap. 11 § som är av intresse här. Den paragrafen reglerar sekretessen i myndigheters personaladministrativa verksamhet. Möjligheterna enligt denna paragraf till sekretessbeläggning av uppgifter i tillsättningsärenden är dock som framgår i det följande små. Första och andra styckena behandlar personalsocial verksamhet, dvs. inte tillsättningsärenden. Tredje stycket som avser personaladministrativ verksamhet i övrigt är uttryckligen inte tillämpligt på ärenden om anställning. Fjärde stycket ger sekretess i andra fall men förutsättningen är att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om en uppgift röjs, vilket gör att stycket knappast får någon tillämpning i tillsättningsärenden. Vidare ger det stycket regeringen en möjlighet att föreskriva om sekretess i personaladministrativ verksamhet hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för sådant, dock bara beträffande vissa typer av uppgifter nämligen bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, vilket medför att uppgift om t.ex. vem som söker en anställning hos en

sådan myndighet inte kan hemlighållas med stöd av den sekretessregleringen. I femte stycket i 7 kap. 11 § finns en bestämmelse om s.k. absolut sekretess för uppgift i tjänstgöringsomdöme inom utrikesförvaltningen. Inte heller den bestämmelsen skyddar uppgift om vem som söker en viss anställning.

Det kan nämnas att det vid sekretesslagens tillkomst uttryckligen sades att offentlighet i princip borde gälla i tillsättningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 201). Frågan om utökad sekretess i tillsättningsärenden har behandlats senare i lagstiftningssammanhang (se bl.a. prop. 1999/2000:123avsnitt 8.3). I prop. 1986/87:3 gjordes den bedömningen (s. 8) att undantag från offentlighetsprincipen borde förekomma i så liten utsträckning som möjligt i t.ex. tjänstetillsättningsärenden men att en viss utvidgning beträffande myndighetspersonalens enskilda förhållanden var motiverad i de fall där personalen särkskilt kunde riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men. Frågan om sekretess i tjänstetillsättningsärenden, bl.a. mot bakgrund av behov av konfidentiell handläggning, togs upp i promemorian Några frågor om sekretess (Ds 1993:55). Anledningen till att frågan togs upp var att det hade gjorts gällande att det eftersom sådan handläggning inte kunde garanteras förelåg risk att den offentliga sektorn skulle gå miste om många kvalificerade personer. Något tillräckligt starkt behov av sådan sekretess ansågs inte föreligga (a.a. s. 42 f.). I den följande propositionen (1993/94:165) föreslogs en bestämmelse som skulle möjliggöra en ökad sekretessbeläggning av uppgifter om tjänstemäns bostadsadresser, hemtelefonnummer och personnummer (a. prop. s. 32 ff.). Vid riksdagsbehandlingen av de båda propositionerna som ligger till grund för nuvarande utformning av 7 kap. 11 § fjärde och femte styckena sekretesslagen gjordes ingen annan bedömning i saken (KU 1986/87:9 resp. KU 1993/94:38).

Det kan alltså konstateras att statsmakterna visserligen i begränsad utsträckning utvidgat sekretessen i myndigheternas personaladministrativa verksamhet men då för att skydda tjänstemän mot mera allvarliga övergrepp. Samtidigt har vikten av en långtgående offentlighet i tillsättningsärenden framhållits.

3.3. Förfarandet vid tillsättning av domare efter ansökan

3.3.1. Meritvärderingen

Som nämnts ovan i avsnitt 3.2.1 stadgas i 11 kap. 9 § andra stycket RF att vid tillsättning av statlig tjänst, däribland anställning som domare,

avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Tidigare gällde som grundläggande princip vid tillsättning av ordinarie domare i den s.k. rådsklassen (dvs. hovrätts- och kammarrättsråd samt rådmän i tingsrätt och länsrätt) att förtjänsten skulle vara det avgörande. Detta betydde att sökandena normalt fick dessa anställningar i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan räknat från den dag anställningen som aspirant i hovrätt eller kammarrätt började, den s.k. börjedagen. Beträffande övriga anställningar var tillsättningsprincipen den att skickligheten ansågs utslagsgivande. Sedan den 1 juli 1990 skall även tillsättning av anställningar i rådsklassen grundas främst på en bedömning av sökandens skicklighet.

I propositionen (prop. 1989/90:79) om domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster förklarade departementschefen att skicklighetsbedömningen skall avse sökandens lämplighet just för den sökta tjänsten. Olika domartjänster kan således ställa olika krav på sina utövare. Det är exempelvis inte säkert att den som är den lämpligaste för en tjänst i överrätt också är den bäste underrättsdomaren. Man kan även i ett tjänstetillsättningsärende ha anledning att tillgodose ett behov av särskilda kunskaper, som t.ex. erfarenhet av dömande i vattenmål vid tillsättning av en tjänst vid en domstol som är vattendomstol (i dag miljödomstol). Värderingen av de sökandes skicklighet skall grundas på en helhetsbedömning av all erfarenhet som är av betydelse i ärendet. Till sådan erfarenhet hör teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper samt kunskaper och färdigheter som har förvärvats i offentlig eller privat anställning eller i egen verksamhet (prop. 1989/90:79 s. 8).

Beträffande de krav som bör ställas på en domares personliga egenskaper anslöt sig departementschefen till de uttalanden som 1987 års domarutredning gjort i betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53). En domare måste således vara självständig och objektiv i sitt dömande. Domaren måste också vara yrkesskicklig, dvs. ha goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och kunna tillämpa det väl. En domare måste vidare ha ett gott omdöme och personlig mognad samt kunna uppträda balanserat och förtroendeingivande. Förmåga att kunna samarbeta bör också tillmätas betydelse. Andra egenskaper som bör beaktas vid en skicklighetsbedömning är förmågan att uttrycka sig begripligt samt vara effektiv utan att ge avkall på kvaliteten (prop. 1989/90:79 s. 8 f.).

Tjänstgöring i domstol är, enligt departementschefen, det naturligaste sättet att visa att man har det yrkeskunnande och de egenskaper som krävs för domaryrket (a.a. s. 10). Vid tillsättningen av domartjänster måste genomgången domarutbildning och tjänstgöring i domstol därför tillmätas ett särskilt meritvärde. Domaryrket ställer emellertid stora krav på domarens människokännedom, kunskaper om samhället och förmåga

att föra komplicerade rättsliga resonemang. Erfarenhet av verksamhet utanför domstolarna, främst juridisk sådan, kan vara berikande i dessa hänseenden. Erfarenhet utanför domstolsväsendet anses således vara av mycket stort värde för en domare och den enskilde uppmuntras därför att skaffa sig sådan erfarenhet. Departementschefen menade att det är så värdefullt att vid sidan av domstolstjänstgöring ha även andra erfarenheter att en sökande med sådana erfarenheter normalt får anses ha bättre förutsättningar att utöva domaryrket än en sökande som enbart tjänstgjort i domstol. Det måste emellertid vara fråga om sådana erfarenheter och insikter som har betydelse för domaren i domararbetet. En erkänt skicklig domstolsjurist som saknar sidomeriter skall således, enligt propositionen, inte i alla lägen behöva se sig förbigången av sökande som har sådana meriter. Det avgörande skall vara att varje tjänst skall tillsättas med den som är mest kvalificerad för tjänsten, dvs. den som framstår som skickligast vid en samlad bedömning av alla relevanta faktorer (prop. 1989/90:79 s. 10, 1989/90:JuU25 s. 7). Den som enbart eller huvudsakligen tjänstgör i domstol kan även bredda sin kompetens genom växling mellan de olika domstolsslagen och få detta tillgodoräknat vid meritvärderingen.

Vid sidan av domstolstjänstgöring bör framför allt erfarenhet som avser kvalificerad juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet räknas som en merit. Dit hör lagstiftningsarbete. En växling mellan dömande verksamhet och lagstiftande arbete anses ha ett stort värde för båda verksamhetsområdena. Ju mer kvalificerat lagstiftningsarbetet är desto större blir meritvärdet.

Som meriterande anses även tjänstgöring som föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, tjänstgöring i specialdomstolar – särskilt slutinstanser som t.ex. Arbetsdomstolen – och domstolsliknande nämnder, tjänstgöring hos JO, JK och RÅ samt verksamhet som åklagare, advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå. Även kvalificerad juridisk tjänstgöring vid statliga verk och motsvarande arbete inom exekutionsväsendet, skatteförvaltningen, polisväsendet och kriminalvården bör tillmätas meritvärde, liksom akademiskt arbete inom det rättsvetenskapliga området (prop. 1989/90:79 s. 11). Beträffande sådan yrkeserfarenhet som en sökande förvärvat i annan privat verksamhet än hos advokatbyrå nämns i propositionen särskilt tjänstgöring med kvalificerade juridiska uppgifter i banker, försäkringsbolag eller andra företag eller organisationer samt, beroende på verksamhetens art, omfattning och innehåll, allmänna, samhälleliga förtroendeuppdrag (a.a. s. 12).

Om flera sökande bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten (a.a. s. 13).

Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, se i det föregående, avsnitt 3.2.1.

3.3.2. Tjänsteförslagsnämndens handläggning

TFN inrättades samtidigt med DV år 1975 och är en från verket fristående myndighet. Nämndens huvuduppgift är att avge förslag till regeringen i fråga om sådana anställningar som ordinarie domare som kungörs lediga och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Detta förfarande gäller för det stora flertalet av de ordinarie domarbefattningarna. Anställningar av domare i Patentbesvärsrätten handhas emellertid av en särskild tjänsteförslagsnämnd. Nedanstående redogörelse avser det förfarande som omfattar övriga anställningar som ordinarie domare, hyresråd och som dispaschör.

Verksamheten styrs huvudsakligen av förordningen med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämnden består av minst sju ledamöter, varav en av ledamöterna är ordförande och en vice ordförande. För varje ledamot finns en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen för en tid av högst tre år. Även ordförande och vice ordförande utses av regeringen. När det gäller nämndens sammansättning har bl.a. uttalats att det är viktigt att nämnden är allsidigt sammansatt med avseende på olika domstolstypers representation och att både kvinnor och män finns representerade i nämnden. Ledamöterna bör sammantaget ha en mycket god personkännedom inom domstolsväsendet som helhet (prop. 1993/94:17 s. 30). I nämnden ingår för närvarande som ledamöter ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en hovrättslagman, en tingsrättslagman, en länsrättslagman, ett hyresråd, två arbetstagarrepresentanter (JUSEK och ST-domstol) och DV:s generaldirektör. För närvarande är Regeringsrättens ordförande ordförande i TFN. Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. När ärenden av principiell natur eller annars av större vikt handläggs bör samtliga ledamöter vara närvarande. Ärendena avgörs efter föredragning.

Bortsett från formella meriter utgör referenserna det viktigaste urvalsinstrumentet för TFN. För att underlätta en jämförelse mellan olika sökande och i syfte att få ett jämförbart underlag för bedömningen har nämnden utarbetat ett frågeformulär som används vid inhämtandet av referenser. Om en begäran om yttrande omfattar två eller flera sökande anmodas även referenten att rangordna dessa inbördes. Formuläret inne-

håller olika rubriker som anger i vilka hänseenden nämnden önskar att referensgivaren uttalar sig, t.ex. i fråga om sökandens yrkesskicklighet, omdöme, chefsegenskaper, samarbetsförmåga, arbetsförmåga och självständighet. Referenser inhämtas huvudsakligen i skriftlig form av TFN:s kansli. Undantagsvis kan ett yttrande lämnas muntligen. Det nedtecknas då av personal på TFN:s kansli. Avgivna yttranden och sådana nedteckningar får karaktär av allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, dvs. de blir offentliga handlingar. Under senare år har det även förekommit att nämnden intervjuar sökande till en viss anställning.

Kansliet upprättar en meritsammanställning där det redovisas vilka olika anställningar de sökande innehaft tidigare och de sammanlagda tjänstgöringstiderna. Om sökandena konkurrerat i tidigare tillsättningsärenden görs inom kansliet också en sammanställning av TFN:s förslag i de tidigare ärendena. Sammanställningen utgör sedan arbetsmaterial vid nämndens sammanträde. Nämnden är dock inte bunden av tidigare bedömningar, utan sökandens lämplighet för den aktuella befattningen bedöms vid varje tillfälle och utifrån det material som då finns tillgängligt beträffande sökanden och dennes medsökande. Meritsammanställning, eventuell sammanställning över tidigare sökta anställningar, yttrande från berörd domstolschef och referensmaterial sänds sedan till nämndens ledamöter i god tid före sammanträdet. Nämnden sammanträder åtminstone tio gånger om året. Sammanträden kan även undantagsvis ske telefonledes.

Nämndens förslag i ett tillsättningsärende skall grundas främst på en bedömning av sökandens skicklighet för anställningen, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Innan nämnden avger förslag om tillsättning av en anställning skall chefen för den domstol eller hyresnämnd där domaren skall tjänstgöra få tillfälle att yttra sig (8 a § instruktionen). TFN:s förslag lämnas i form av ett protokoll från det sammanträde där tillsättningsärendet behandlas. Protokollet, som redovisar samtliga sökande, TFN:s förslag i rangordning och nämndens bedömning av de sökande är offentligt. TFN:s förslag får överklagas till regeringen.

Det antal tillsättningsärenden som nämnden avger förslag i varierar naturligtvis från år till år beroende på pensionsavgångar och annat. Under verksamhetsåren 1994/95, 1995/96, 1997, 1998 och 1999 behandlades t.ex. 119, 51, 68, 123 respektive 70 stycken ärenden.

DV har under hösten 1999 till regeringen överlämnat rapporten (1999:2) TFN – en översyn av rutiner och arbetsformer. I rapporten föreslås att rutinerna för inhämtandet av referenser stramas upp. Vidare föreslås följande. Uppgifter från vissa referensgivare skall vara obligatoriska. Föredraganden i TFN avses att ges en mera aktiv roll än i dag. Chefen för den domstol där en anställning som domare är ledig skall kunna initiera ett intervjuförfarande eller begära att TFN:s kansli in-

hämtar kompletterande uppgifter om sökandena. TFN avses i ärenden om anställning av domstolschefer använda konsultmedverkan som ett permanent inslag. Sammansättningen av TFN breddas så att där även skall ingå två advokater. Möjligheten att överklaga TFN:s förslag i tillsättningsärenden skall tas bort. Regeringen har i huvudsak ställt sig bakom förslagen (skr. 1999/2000:106). När det gäller TFN:s sammansättning har regeringen dock ansett det tillräckligt med en advokat (prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 93).

3.3.3. Särskilt om rekryteringen av domstolschefer och andra chefsdomare

Sedan år 1997 anlitar TFN vid behov en utomstående konsult vid beredningen av ärenden avseende tillsättningen av domstolschefer. Förfarandet används endast i de fall där nämnden är tveksam till hur de sökande bör rangordnas i fråga om ledarskapsförmåga och administrativ skicklighet. Den anlitade konsulten besöker först den domstol där den aktuella befattningen finns för att kunna bilda sig en uppfattning om vad för slags chef som behövs vid domstolen. Därefter intervjuar konsulten de sökande som TFN har valt ut. Konsulten redovisar sina ställningstaganden skriftligen till nämndens ledamöter. Konsulten är också närvarande vid det sammanträde där tillsättningsärendet på nytt förs upp och redogör därvid muntligen för resultatet.

Sedan den nu gällande chefsprofilen (se avsnitt 4.7.1) utarbetades år 1997 och fram till nu har förfarandet med konsultstöd använts vid beredningen av ca hälften av de utlysta anställningarna som lagman. I några fall har förfarandet även använts vid tillsättning av chefsrådman respektive hovrättsråd som är vice ordförande på avdelning. Som nämnts i föregående avsnitt har DV i en rapport hösten 1999 föreslagit att förfarandet med konsultmedverkan görs till ett permanent inslag i TFN:s arbete (DV rapport 1999:2 s. 18 f.).

3.3.4. Beredningen i Regeringskansliet

Sedan TFN:s protokoll justerats skickas detta över till regeringen. Anställningsärendena bereds därefter i Justitiedepartementet. Departementet har därvid tillgång till samma material om de sökande som TFN. Handläggande departementstjänsteman gör en noggrann genomgång av detta avseende samtliga de som sökt anställningen. Vanligtvis upprättar tjänstemannen också en promemoria i varje ärende. Denna är mer omfattande om ärendet är svårbedömt. Promemorian innehåller

skälen till varför regeringen bör följa TFN:s förslag eller inte. Regeringen är nämligen varken bunden av den rangordning som nämnden gjort eller begränsad till att utnämna en person som satts upp i förslagsrum. Ärendena föredras därefter för enhetschefen och sedan för expeditionschefen. På måndagen i veckan därpå sker föredragning av ärendet för justitieministern, varefter utnämningen sker vid ett regeringssammanträde på torsdagen. Ibland kan föredragning även äga rum med statssekreteraren innan ärendet föredras för ministern. När det gäller chefsbefattningar sker dessutom facklig information, s.k. MBA-R, innan utnämningsärendet presenteras för regeringen inför dess avgörande. Denna fackliga information äger rum efter det att ärendet föredragits för ministern och yttrande skall avges inom fem dagar. Därefter anmäls ärendet ånyo för ministern på måndagen i samma vecka som regeringen sammanträder.

Om man inom departementet under beredningen anser att den av TFN lämnade rangordningen är tveksam, men det av underlaget inte finns tillräckliga skäl att ändra rangordningen kan ärendet återremitteras till nämnden för yttrande och kompletteringar. Sådana återremitteringar är emellertid sällsynt förekommande.

3.4. Förfarandet vid tillsättning av domare efter kallelse

3.4.1. Inledning

De högsta domarämbetena, dvs. anställning som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, hovrättslagman och kammarrättslagman, lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen, lagfarna ledamöter i Marknadsdomstolen, Patentbesvärsrättens ordförande samt lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna tillsätts direkt efter ett s.k. kallelseförfarande. Det gäller även anställningar som chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Anställning som ordförande och vice ordförande på en avdelning i Patentbesvärsrätten förordnas efter anmälan av domstolen. Anställningarna i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade.

De högsta domarbefattningarna kungörs alltså inte lediga och det sker inte heller något ansöknings- eller förslagsförfarande. Någon beredning av dessa tillsättningar sker således inte av TFN. I stället är det departement, under vilket den aktuella domstolen sorterar, ansvarigt för beredningen. Det betyder att det i huvudsak är Justitiedepartementet som ansvarar för dessa ärenden. Domarutnämningar efter kallelse till

Arbetsdomstolen och Patentbesvärsrätten handläggs i Näringsdepartementet och utnämningar till Marknadsdomstolen i Finansdepartementet. Förfarandet är sådant att det i praktiken inte blir någon offentlig insyn i det under beredningsstadiet.

3.4.2. Justitiedepartementets beredning

Tillsättningen av en högre domarbefattning aktualiseras normalt genom att domstolen tar kontakt med departementet. En viss bevakning sker också från departementets sida av när det kan vara aktuellt att ta upp en tillsättningsfråga. Från departementet kontaktar man sedan i turordning de personer som anses vara lämpliga för anställningen i fråga. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Inför regeringens utnämning förekommer naturligtvis också ytterligare beredningsåtgärder inom Regeringskansliet.

Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt. Ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten kan exempelvis ha lämnat förslag på lämpliga kandidater. Vidare kan den domstol där anställningen finns ha synpunkter och ha lämnat förslag på namn eller önskemål om vilka särskilda kunskaper domstolen har behov av. Det förekommer även att personer som är intresserade av ett högre domarämbete anmäler detta till departementet eller att någon, t.ex. en universitetsprofessor, föreslår en kollega till en sådan befattning. Slutligen förekommer även aktivitet från departementets sida för att hitta rätt person. En fortlöpande dialog i dessa frågor sker också från expeditionschefens i Justitiedepartementet sida med departementschefen (justitieministern) och dennes statssekreterare.

Oftast är de personer som kan komma i fråga för dessa anställningar väl kända för departementet och någon traditionell referenstagning behöver därför mera sällan ske. Synpunkter inhämtas i stället under hand och någon egentlig dokumentation förekommer inte i ärendena. Däremot är det viktigt att diskutera de olika tänkbara kandidaterna med chefen för den domstol där den lediga anställningen finns eller hos den hovrätts- eller kammarrättspresident som underrätten hör under. Det förekommer också en diskussion inom departementet. Ibland diskuteras tillsättningsärenden med andra departement, där kännedom kan finnas om kandidater med särskilda kvalifikationer och då särskilt med Finansdepartementet om det är fråga om en anställning i allmän förvaltningsdomstol. Om det är aktuellt att rekrytera någon utanför den traditionella domarkarriären kan kontakt tas med företrädare för dennes yrkeskår, t.ex. advokat- eller åklagarväsendet.

Sedan ett startfält med potentiella kandidater tagits fram på detta sätt rangordnas dessa i merithänseende på chefstjänstemannanivå (expeditionschef och rättschefer) i departementet. Expeditionschefen tar därefter kontakt med statssekreteraren och i ett senare skede justitieministern och presenterar de tänkbara kandidaterna.

Beträffande tillsättningen av justitieråd och regeringsråd är traditionen att justitieministern besöker den aktuella domstolen och i plenum redovisar det förslag på kandidat som tagits fram från departementets sida och som förankrats i regeringskretsen. Oftast har förslaget dessförinnan även förankrats under hand hos domstolens ordförande. Möter förslaget inte några invändningar från ledamöterna i domstolen tillfrågas sedan kandidaten formellt om hon eller han vill ta emot utnämningen. Det har dock undantagsvis hänt att domstolen inte fått möjlighet att uttala sig om regeringens förslag på kandidat. Så var fallet med utnämningen av den avgående justitieministern Ove Rainer till justitieråd i Högsta domstolen (se KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Även förslag på personer till anställning som lagman i hovrätt och kammarrätt förankras hos vederbörande domstols president. Främst hovrätts- och kammarrättspresidenter kan tillsättas efter en beredning som något avviker från den som tillämpas i allmänhet. I dessa fall förekommer ingen förankring hos den avgående presidenten eller andra i den aktuella domstolen.

3.4.3. Beredningen av anställningarna i specialdomstolarna

Utnämningar av lagfarna domare efter kallelse i Arbetsdomstolen, dvs. anställningar som ordförande och vice ordförande samt ersättare för dessa, bereds numera inom Näringsdepartementet. Tidigare hade Arbetsmarknadsdepartementet denna uppgift. Beredningen av dessa anställningar skiljer sig i vissa delar från den ordning som redogjorts för ovan. Den största skillnaden är det samråd som enligt praxis äger rum med arbetsmarknadens parter inför utnämningarna. Någon utnämning till domstolen har i skrivande stund inte skett sedan domstolen fördes över till Näringsdepartementets ansvarsområde. Nedanstående redogörelse avser därför förfarandet i Arbetsmarknadsdepartementet. Lämpliga kandidater har tagits fram av Arbetsmarknadsdepartementets rättssekretariat samt av dess expeditionschef och rättschef. En diskussion har också skett på chefstjänstemannanivå med Justitiedepartementet och Statsrådsberedningen. Departementet har även samrått med Arbetsdomstolens ordförande. Sedan statssekreteraren, expeditionschefen och rättschefen enats om ett antal namn har dessa presente-

rats för det ansvariga statsrådet, som i sin tur har indikerat vilka namn man borde gå vidare med till arbetsmarknadens parter. På senare tid kunde det hända att fler än ett namn presenterades för dessa. Sedan synpunkter inhämtats från arbetsmarknadens parter har den tilltänkte kandidaten tillfrågats om han eller hon varit intresserad av att bli utnämnd till domare i domstolen. Därefter har utnämningen ägt rum. Domarna i Arbetsdomstolen är förordnade för tre år i taget. Omförordnanden kan ske. Det finns fyra ordförande och fyra vice ordförande i domstolen. För närvarande är inga av ordförandena i domstolen ordinarie domare. Flera av vice ordförandena har fast anställning inom Regeringskansliet.

Utnämningarna av domare till Patentbesvärsrätten (patenträttsråd) handläggs också i Näringsdepartementet. Anställning som patenträttsråd söks och ärendena bereds först av Tjänsteförslagsnämnden för Patentbesvärsrätten, som lämnar förslag till regeringen i tillsättningsärendena. Patenträttsråd skall antingen vara lagfarna eller tekniskt kunniga. Domstolens ordförande tillsätts efter kallelse och skall vara lagfaren. Övriga ordförande och vice ordförande på en avdelning förordnas av regeringen efter anmälan av domstolen. Något krav på att dessa skall vara lagfarna föreligger inte. Domstolen föreslår vem som bör förordnas på en sådan befattning. Oftast föreslår domstolen därvid ett redan vid domstolen anställt patenträttsråd till befattningen. Det har även hänt att man vid utlysningen av en anställning som patenträttsråd i annonsen upplyst om att det eventuellt är aktuellt att förena anställningen i fråga med en befattning som ordförande eller vice ordförande på avdelning i domstolen. Beredningen i Näringsdepartementet liknar den som redogjorts för i Justitiedepartementet. Patenträttsråd anställs tills vidare. Domstolens ordförande har en ordinarie domaranställning med fullmakt i botten. Av de övriga fem lagfarna ledamöterna i domstolen är i dag två ordinarie domare.

Marknadsdomstolen fördes år 1995 över till Finansdepartementets ansvarsområde och några rutiner i utnämningsärendena har ännu inte hunnit utarbetats. Departementet avser emellertid att samråda med

Justitiedepartementet, Statsrådsberedningen och Näringsdepartementet. Beredningen sker på departementets konsumentenhet som sedan presenterar förslag på lämpliga kandidater för rättschefen, expeditionschefen och statssekreteraren. För att få fram lämpliga namn sker en dialog, förutom med andra departement även med olika myndigheter såsom t.ex. Allmänna reklamationsnämnden. Även personer som är verksamma inom domstolsväsendet rådfrågas om förslag på kandidater till anställningarna som lagfarna ledamöter. Inför ett tillsättningsärende kommer även samråd att äga rum med Marknadsdomstolens ordförande. Anställningarna i domstolen är tidsbegränsade med möjlighet

till omförordnande. Ordföranden, vice ordföranden och en av de fem särskilda ledamöterna skall vara jurister med erfarenhet som domare. Ersättare för vice ordföranden och juristledamoten skall också vara jurister med sådan erfarenhet. Domstolens ordförande förordnas för sex år och vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare för tre år. Samtliga ledamöter, med undantag för domstolens ordförande, tjänstgör på deltid och erhåller arvode för de sammanträden i vilka de deltar. Domstolens ordförande har en ordinarie domaranställning i botten. Till vice ordförande förordnas oftast en pensionerad ordinarie domare. Av övriga lagfarna ledamöter är i dag såväl den särskilda ledamoten med domarerfarenhet som två av de fyra ersättarna ordinarie domare.

3.5. Tillsättningar av vissa högre offentliga befattningshavare utanför domarbanan

3.5.1. Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Riksåklagaren

Av 12 kap. 6 § RF framgår att det skall finnas en eller flera ombudsmän som väljs av riksdagen och som utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. I 8 kap. 10 § riksdagsordningen meddelas närmare bestämmelser om riksdagens ombudsmän. Därav framgår bl.a. att riksdagens ombudsmän skall vara fyra, varav en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Vidare framgår att riksdagen därutöver får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Val av ombudsman och ställföreträdande ombudsman bereds av konstitutionsutskottet. Chefsjustitieombudsmannen väljs för sig och övriga ombudsmän samt ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig. Val av ombudsman gäller för tiden från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer till dess nytt val har genomförts under fjärde året därefter. Val av ställföreträdande ombudsman gäller för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer. På hemställan av konstitutionsutskottet kan riksdagen dock dessförinnan entlediga ombudsman eller ställföreträdande ombudsman som inte åtnjuter riksdagens förtroende. Avgår ombudsman i förtid skall riksdagen snarast välja efterträdare för ny fyraårsperiod.

Enligt instruktioner för JK respektive RÅ (förordningar 1975:1345 respektive 1989:847) anställs dessa med fullmakt genom beslut av regeringen. Tillsättningen sker efter kallelse. Beredningen äger rum i Justitiedepartementet och liknar den som gäller vid utnämningar av högre domare (jfr avsnitt 3.4.2). Regeringen bestämmer vilka arbets-

tagare utöver ordinarie domare som skall anställas med fullmakt. Ordningen att anställa tjänstemän med fullmakt har efter hand brutits med motiveringen att de syften som fullmaktsanställningen skall tillgodose i princip är tillgodosedda genom det allmänna kravet i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) på saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. I förarbetena till lagen om fullmaktsanställning anges dock att det finns anställningar där särskilda konstitutionella eller andra starka skäl talar för en utökad anställningstrygghet för den enskilde. Det gäller – förutom ordinarie domare – t.ex. för högre åklagare och justitiekanslern (prop. 1993/94:65 s. 53).

3.5.2. Ambassadörer och specialattachéer

Beskickningar och andra utlandsmyndigheter är i administrativt hänseende direkt underställda Regeringskansliet. Regeringen beslutar om anställning av ambassadörer och andra chefer för utlandsmyndigheter. En ambassadör förordnas på tre år. Förlängning med ett år sker därefter om varken Utrikesdepartementet eller ambassadören tar upp saken. Förlängning med ett femte år sker inte med automatik utan förutsätter ett utvecklingssamtal och att det passar in i den allmänna planeringen.

Det finns inom Utrikesdepartementet ett system med interna intresseanmälningar för olika poster. Intresse anmäls på ett särskilt önskemålsformulär. En förteckning över de olika posterna förs där säkert öppna respektive eventuellt öppna har markerats. En gång om året sker en genomgång då de inlämnade uppgifterna sammanställs och föredras i personalberedningen som består av Utrikesdepartementets statssekreterare. Det läggs ett ”helhetspussel”. Därefter lämnar expeditionschefen ett förslag med minst tre kandidater på varje post, varav minst en kvinna. Personalberedningen föreslår sedan en kandidat. Detta namn förankras hos utrikesministern och saken förs sedan till gemensam beredning med Statsrådsberedningen.

Om Statsrådsberedningen inte har någonting att erinra tar utrikesministern upp utnämningsärendet vid en lunchberedning i regeringen. Därefter söks agremang, dvs. godkännande från den berörda staten. När detta är klart fattar regeringen beslut i ärendet.

Hela denna tillsättningsprocess är sluten. Tidigare avgivna tjänstgöringsomdömen inom utrikesförvaltningen omfattas av sekretess enligt 7 kap. 11 § femte stycket sekretesslagen. I övrigt består materialet av arbetsanteckningar. Det finns inte några allmänna handlingar som uppkommer eller sparas i denna process.

En specialattaché är en tjänsteman som för en begränsad tid är knuten till en eller flera utlandsmyndigheter för bevakning av ett sär-

skilt område, t.ex. kultur- eller pressattachéer. Specialattachéen har Regeringskansliet som huvudman och förordnas av regeringen. Om inga kandidater finns inom Utrikesdepartementet utlyses dessa anställningar externt. Detta händer inte sällan. Listan över dem som sökt är offentlig. Det sker intervjuer och referenser inhämtas. Anteckningar om referenser läggs inte till akten när ärendet avslutats, utan dessa anteckningar gallras omgående enligt en gällande gallringsföreskrift.

3.5.3. Expeditionschefer, rättschefer och departementsråd inom Regeringskansliet

Regeringen beslutar om anställningar av expeditionschefer, rättschefer och departementsråd. Dessa anställs enligt huvudregeln tills vidare. Anställningen får dock i vissa fall begränsas till att gälla till en viss tidpunkt.

Ledig anställning som expeditionschef eller rättschef utannonseras i regel inte och något ansökningsförfarande förekommer oftast inte för dessa anställningar. Ibland finns möjlighet att anmäla intresse. Beredningen av tillsättningsärendena sker inom respektive departement. Avser tillsättningen anställning som expeditionschef eller rättschef skall Justitiedepartementet alltid informeras.

Inte heller beträffande departementsråd finns det någon skyldighet att utannonsera anställningarna lediga för ansökan. Praxis varierar dock. Det förekommer att anställningar som departementsråd utannonseras lediga och tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande.

3.5.4. Högre befattningshavare inom Försvarsmakten

Regeringen beslutar om anställning som överbefälhavare och ställföreträdande överbefälhavare. Vidare beslutar regeringen om anställning av militär tjänsteman som generallöjtnant, viceamiral, generalmajor eller konteramiral med placering på befattning som chef för Högkvarterets enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst. Dessa befattningshavare tillsätts genom kallelseförfarande. Beredningen sker internt inom Försvarsdepartementet och förfarandet är informellt och slutet. I de flesta fall skall gemensam beredning ske med Statsrådsberedningen. Såvitt gäller utnämningen av överbefälhavare finns också ett inslag av partiledaröverläggningar.

Anställning av militär tjänsteman som generallöjtnant eller viceamiral och generalmajor eller konteramiral samt av civil tjänsteman

som chefsjurist beslutas av regeringen efter anmälan av Försvarsmakten. Samma gäller för placering på befattning som chef inom Högkvarteret och operativa insatsledningen i vissa fall, chef för militärdistrikt och som försvarsattaché samt på vissa andra befattningar med internationell anknytning. Regeringen frångår sällan det förslag som lämnas av överbefälhavaren.

Övriga anställningar och placeringar på befattningar beslutas av Försvarsmakten. Vid anställning av militär tjänsteman inom Försvarsmakten gäller ett generellt undantag från anställningsförordningens regler om tillkännagivande av ledig anställning.

Före den 1 juli 1992 anställdes yrkesofficerare med fullmakt. Denna ordning upphörde att gälla genom förordningen (1992:538) om inrättande och indragning av vissa tjänster vid myndigheter som hör till Försvarsdepartementet. Överbefälhavaren och ställföreträdande överbefälhavaren har numera tidsbegränsade förordnanden. Övriga chefer har tillsvidareanställningar i botten med tidsbegränsade placeringar på chefsbefattningar. Tidsperioden kan variera bl.a. beroende av hur lång tid vederbörande har kvar till pension. Enligt huvudregeln gäller en period om sex år första gången och tre år vid omförordnande.

3.5.5. Rektorer, professorer och lektorer vid högskolor

En rektor anställs genom beslut av regeringen för högst sex år efter förslag av styrelsen för högskolan. Innan styrelsen avger sitt förslag skall den höra lärarna, övriga anställda och studenterna. Tidigare skulle högskolestyrelsens förslag till regeringen om rektor föregås av förslag från en valförsamling inom lärosätet. Numera får styrelsen mera fritt bestämma hur den skall höra lärare, övrig personal och studenter. Vid de lärosäten där man inte använder sig av valförsamlingar är det vanligt att den eller de kandidater som under beredningsfasen bedömts som mest aktuella presenteras vid stormöte med studenter och personal, innan styrelsen fattar sitt beslut. Det är ytterst sällan som regeringen går emot ett förslag som har lämnats av en enig styrelse.

Samtliga lärarbefattningar – däribland professorer och lektorer – inrättas av respektive högskolestyrelse och tillsätts genom beslut av högskolan, i regel rektor. Talan mot tillsättningsbesluten kan i den utsträckning som anges i 12 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) föras hos Överklagandenämnden för högskolan, vars beslut inte får överklagas. Lediga befattningar tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande där befattningarna utlyses lediga. Efter ansökningstidens utgång har högskolan möjlighet att inbjuda en person, som inte har sökt

en ledig professur, att göra det. Den inbjudne behandlas då på samma sätt som andra sökande.

Före den 1 juli 1993 tillsattes flertalet befattningar som professorer av regeringen med fullmakt. Med hänsyn till vikten av att ge professorer den anställningstrygghet som kan vara väsentlig för integriteten i forskning och undervisning togs i samband med avskaffandet av fullmaktssystemet i högskolelagen (1992:1434) in en bestämmelse som innebar att en professor som anställdes utan tidsbegränsning fick skiljas från tjänsten endast av sådana skäl som är grund för avskedande. Denna bestämmelse har dock sedermera tagits bort. Allmänt tillämpliga regler i LAS tillämpas nu även på anställningar som professorer. Professorer skall anställas tills vidare. En professor får dock i vissa i högskolelagen särskilt angivna fall anställas för en bestämd tid. För lektorers anställningar gäller inga särregleringar i nu berörda hänseenden.

Tillsättningsärenden avseende anställningar som professorer och lektorer bereds i en fakultetsnämnd eller ett motsvarande organ som avger förslag till rektor. I beredningen ingår bl.a. inhämtande av yttranden från inom anställningens ämnesområde sakkunniga personer. Förslaget från fakultetsnämnden eller motsvarande organ skall ange den sökande som främst bör komma ifråga för anställningen. Om det finns särskilda skäl, får förslaget avse ytterligare sökande som bör komma ifråga och ordningen mellan dem. Fakultetsnämnden eller det motsvarande organet skall i förslaget redovisa sin bedömning av varje föreslagen sökandes skicklighet i förhållande till de bedömningsgrunder som gäller för anställningen. Redovisningen skall omfatta både skickligheten beträffande varje bedömningsgrund för sig och vid en sammanvägning av alla bedömningsgrunderna. Undantag härifrån gäller då det endast finns en sökande.

Högskollärarutredningen föreslog i betänkandet Lärare för högskola i utveckling (SOU 1996:166) att det skulle öppnas för en möjlighet för en fakultetsnämnd eller motsvarande organ att i visst fall föreslå annan än dem som sökt eller inbjudits att söka en ledig professur, dvs. en partiell återgång till en form av kallelseförfarande (s. 95). Detta skulle främst gälla forskare inom näringslivet som kunde befinna sig i en sådan position i förhållande till sin arbetsgivare och sin arbetsmiljö, att de inte kunde förväntas offentligt anmäla sitt intresse. Utredningen ansåg att det för sådana fall behövde etableras en alternativ rekryteringsväg, som inte byggde på vare sig ansökan eller anmälningsförfarande. Remissopinionen var i denna del delad. Flera instanser var negativa till utredningens förslag och underströk vikten av öppenhet vid tillsättningar. Förslaget ledde inte till någon ändring.

3.5.6. Biskopar, domprostar och kyrkoherdar (tidigare ordning)

Av intresse att redovisa här är även den ordning som gällde till och med 1999 års utgång för tillsättning av biskopar, domprostar och kyrkoherdar.

Biskopar tillsattes med fullmakt av regeringen efter val. När en biskopsbefattning blev ledig förrättades val för att upprätta förslag till befattningen. Biskopsval, som inte avsåg tillsättande av ärkebiskop, förrättades av en valkorporation bestående av domkapitlets och stiftsstyrelsens ledamöter, präster som innehaft i stiftet inrättade prästanställningar samt särskilt utsedda elektorer för stiftets lekmän. I valet av ärkebiskop deltog även övriga stift. Förslaget upptog namnen på de tre personer som fått de högsta röstetalen. Vid lika röstetal skedde avgörandet genom lottning, om detta behövdes för att bestämma vilka som skulle föras upp på förslag.

Regeringen valde sedan bland de tre föreslagna. Vid tillsättningen beaktades sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten sattes främst om det inte fanns särskilda skäl för någonting annat. Strävan att öka jämställdheten mellan kvinnor och män betraktades som en av flera sakliga grunder som kunde fälla avgörandet när sökandena bedömdes vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga. Regeringen var inte skyldig att utse den person som fick flest röster, men valresultatet var en faktor som ingick i meritbedömningen. Tillsättningsärendet bereddes inom Kulturdepartementet som även hade att samråda med Statsrådsberedningen.

Övriga prästanställningar och vikariat på sådana anställningar tillsattes med förordnande, tills vidare eller för viss tid. Domprost tillsattes av regeringen efter ett ansökningsförfarande. Beredningen skedde i domkapitlet. Sedan domkapitlet prövat vilka sökande som var behöriga skulle domkapitlet ge kyrkoråden i varje församling i pastoratet tillfälle att yttra sig över dessa. Domkapitlet lämnade sedan över handlingarna avseende behöriga sökande med eget yttrande till regeringen. Även dessa tillsättningsärenden handlades inom Kulturdepartementet. I den mån det ansågs nödvändigt inhämtade departementet yttranden och referensmaterial utöver vad domkapitlet redan låtit inhämta. Det hände även vid något tillfälle att intervjuer hölls i departementet med vissa utvalda sökande. Samtliga handlingar – ansökningshandlingar och annat referensmaterial – sparades och utgör allmänna och offentliga handlingar.

Var tredje gång en befattning som kyrkoherde blev ledig i ett pastorat tillsattes den av domkapitlet. Vid övriga tillfällen tillsattes den i ett enförsamlingspastorat av kyrkorådet och i ett flerförsamlingspasto-

rat av tillsättningsnämnden. Tillsättningen föregicks av ett ansökningsförfarande. Innan befattningen tillsattes, skulle kyrkorådet i varje församling i pastoratet ges tillfälle att yttra sig över de sökande.

3.5.7. Generaldirektörer och vissa andra myndighetschefer

Enligt regeringsformen ankommer det på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att tillsätta tjänster vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Redan vid mitten av 1960-talet hade delegeringen gått så långt att regeringen endast tillsatte chefer på byråeller enhetsnivå och uppåt. Under 1980- och 1990-talen har tillsättningsansvaret delegerats ytterligare. Regeringens utnämningar gäller i dag i huvudsak myndighetschefer.

I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef förordnas av regeringen för bestämd tid. I allmänhet sker detta första gången för en tid av sex år. Vid förlängt förordnande kan tiden vara kortare, vanligtvis tre år.

Beslut om tillsättningar fattas av regeringen på föredragning av ansvarigt statsråd. Varje departement svarar för arbetet med rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område. Samråd skall ske med Statsrådsberedningen, det departement vars verksamhetsområde i särskilt hög grad berörs av verksamheten hos den myndighet där den aktuella anställningen skall ske samt det departement från vilket verksamhetsområde den tilltänkte hämtas.

Vid tillsättning av myndighetschefer ligger initiativet helt hos regeringen och något ansöknings- eller anmälningsförfarande tillämpas i regel inte. Förfarandet är informellt och slutet. Intervjuförfarande förekommer och i vissa fall upprättas särskilda kravbeskrivningar. I några få fall anlitas extern konsult vid tillsättningsförfarandet.

Det har undantagsvis förekommit att myndighetschefer på en del mindre myndigheter, bl.a. vissa befattningar som museichefer, tillsatts efter ett öppet ansökningsförfarande som föregåtts av att anställningen utannonserats ledig.

Regeringen har mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse i dagens statsförvaltning sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer för beredningsprocessen inom Regeringskansliet. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) utvecklar regeringen sin syn på hur rekryteringen till chefsbefattningar bör gå till enligt följande.

Chefsförsörjningen är, anges det, av vital betydelse för statsförvaltningen och den bör i ökad grad uppmärksammas på alla nivåer i för-

valtningen (s. 49 f.). Stor omsorg bör ägnas åt en kvalificerad beredningsprocess inför utnämningar och åt balans i rekryteringen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att bredda rekryteringsbasen och få en bättre balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighetschefer. Arbetet med att öka andelen kvinnliga myndighetschefer skall fortsätta. Ytterligare en grupp som behöver uppmärksammas är personer med utländsk bakgrund. För att skapa en bättre balans i rekryteringsbasen skall också fler chefskandidater aktivt sökas i andra samhällssektorer än den rent statliga. Vidare anges att rekryteringen av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande anges innebära att regeringen söker kandidater även från näringslivet, kommuner och landsting. Vidare skall det så långt möjligt alltid finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga urvalet. Målet att rekrytera så kvalificerade ledare som möjligt inom statsförvaltningen skall uppnås genom att ta vara på den kompetens som finns bland såväl kvinnor som män.

I två olika utredningar som gjorts på senare tid angående regeringens utnämningsmakt har särskilt framhållits vikten av öppenhet i rekryteringen.

Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i betänkandet I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att öppenheten skall tjäna två syften. Den skall bidra till att bredda rekryteringsbasen och den skall ge bättre möjligheter att bedöma – också i en offentlig debatt – hur utnämningsmakten utövas (s. 125 f.). Enligt kommissionen kan öppenhet främjas på olika sätt, men ett minimikrav är att Regeringskansliet håller en aktuell lista med chefstjänster, som väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra det allmänt känt när en tjänst är ledig och ge möjlighet för intresserade personer att anmäla sitt intresse. Enligt kommissionen skall det självklart stå regeringen fritt att välja en person utanför denna krets.

I Statskontorets rapport Det viktiga valet av verkschef – En jämförande studie av verkschefsutnämningar (rapport 1999:21) har en jämförelse gjorts av hur verkschefer rekryteras i Sverige med hur rekryteringen går till i några andra europeiska länder, nämligen Danmark, England och Nederländerna. Vid denna internationella jämförelse visar det sig bl.a. att förfarandet i Sverige är mindre transparent än i de övriga länderna. Statskontoret fann att det fanns skäl att pröva nya vägar för att öka öppenheten i regeringens utnämningspolitik (s. 55 f.). En väg som med goda resultat prövats i de studerade länderna var att

regeringen tar råd inför enskilda utnämningsbeslut av någon form av fristående organ. Uppgiften för ett sådant ”utnämningsråd” skulle vara att bilda sig en uppfattning om och rangordna de mest kvalificerade kandidaterna. Rådet kunde, enligt Statskontoret, utses av regeringen och bestå av fyra-fem personer med hög integritet och ingående erfarenhet av såväl offentlig som ideell och privat verksamhet. I sitt arbete kunde rådet få hjälp av en professionell och för Regeringskansliet gemensam chefsförsörjningsfunktion.

3.6. Utländska förhållanden

3.6.1. Danmark Utnämningsförfarandet

Danska domare utnämns av monarken (statschefen) efter förslag från justitieministern. Den senare har därvid det parlamentariska ansvaret för domarutnämningarna.

Samtliga anställningar som domare, med undantag för befattningen som president i högsta domstolen, tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Lediga anställningar kungörs i Statstidende och ansökningarna skickas till Justitieministeriet. Namnen på dem som söker en tjänst kan under vissa förutsättningar offentliggöras för övriga sökande eller organisationer vars medlemmar anses tillhöra det naturliga rekryteringsunderlaget för domare. En begäran om att få se namnen på de sökande skall vara skriftlig och lämnas in före ansökningstiden för anställningen i fråga har gått ut. En enskild sökande kan emellertid förhindra ett offentliggörande av samtliga namn.

Det danska tillsättningsförfarandet ändrades den 1 juli 1999 då en särskild tjänsteförslagsnämnd, Dommerutnævnelseråd, inrättades. Rådet har till uppgift att avge förslag till justitieministern i utnämningsärenden avseende samtliga ordinarie domarbefattningar. Rådet kan endast lämna förslag på en kandidat per anställning. Avsikten med detta är att Rådet därigenom skall ha ett avgörande inflytande på vem som utnämns till en viss domarbefattning. Rådets förslag på kandidat är emellertid inte helt bindande. Det skall vara möjligt för justitieministern att avvika från förslaget. Om så sker måste emellertid ministern underrätta Folketingets Retsudvalg. Om Rådet inte kan enas om en kandidat fattas beslut efter omröstning, vid vilken ordförandens röst är utslagsgivande. Rådets förslag skall vara motiverat och ange om omröstning har skett i ärendet. Om skiljaktiga meningar förekommit skall dessa redovisas. Förslaget är offentligt.

Rådet består av sex medlemmar, varav en højesteretsdommer (tillika ordförande i Rådet), en landsdommer (hovrättsdomare), en byretsdommer (underrättsdomare), en advokat och två representanter för allmänheten. Ledamöterna utnämns av justitieministern. När det gäller domarna utses de efter förslag från Högsta domstolen, de två landsretterna och den danska domarföreningen. Advokaten utnämns efter förslag från Advokatrådet (advokatsamfundet). Ledamöterna som representerar allmänheten nomineras av Amtrådsforeningen i Danmark, kommunernas Landsforening och Dansk Folkeoplysnings Samråd samt av Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner i förening. Ledamöter i Folketinget, amtsråd eller kommunstyrelser kan inte vara medlemmar av Rådet. Ledamöterna utses på fyra år utan möjlighet till omval. För varje ledamot skall finnas en suppleant.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Endast den som har en juridisk kandidatexamen kan utnämnas till domare. För att utnämnas som hovrätts- eller underrättsdomare eller som domare i Sø- og Handelsretten krävs i regel att den sökandes lämplighet för domarämbetet har varit föremål för bedömning i landsretten (hovrätten), dvs. att denna domstol har godkänt den sökandes skicklighet som domare. För den som skall utnämnas till ledamot i högsta instans krävs att denne visat sig vara lämplig att ta säte i denna domstol. Bedömningen sker genom att kandidaten får votera först i minst fyra mål i domstolen (43 § retsplejeloven). Först sedan kandidaten fullföljt detta krav kommer utnämning att kunna ske. Traditionen med att högsta domstolens domare skall ha klarat voteringsprov är över tvåhundra år gammal.

Tillsättning av domartjänster skall ske efter en samlad värdering av de sökandes kvalifikationer för aktuell anställning. Särskild vikt skall läggas på sökandenas juridiska meriter och personliga egenskaper. Även bredden av de juridiska erfarenheterna skall beaktas, liksom det förhållandet att det vid domstolarna bör finnas domare med olika juridisk bakgrund.

Traditionellt rekryteras danska domare bland domarfullmäktige och anställda i Justitiedepartementet.

3.6.2. Finland Utnämningsförfarandet

Ordinarie domare utnämns av Finlands president efter förslag från Statsrådet och enligt ett i lag (lagen om utnämning av domare) bestämt förfarande.

Domaranställningar kungörs lediga och man antingen söker dem eller anmäler sig till dem hos den domstol som kungjort anställningen. Skälet härför är att ett ledigförklarande av domarbefattningarna anses vara det bästa sättet att garantera öppenhet i förfarandet. De flesta ordinarie domartjänster skall tillsättas efter ansökan och är s.k. ansökningstjänster. Anställning som domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, även befattningen som domstolens president, tillsätts efter anmälan och är s.k. anmälningstjänster. I fråga om offentligheten är tillsättningsförfarandet detsamma oavsett hur anställningen kategoriseras, dvs. offentlighet är huvudregeln.

Vid anställning som ledamot i de två högsta instanserna offentliggör den domstol där tjänsten finns att den är ledig. Anmälan till en sådan tjänst sker skriftligen före utgången av en i kungörelsen utsatt tid hos den aktuella domstolen. Genom ett sådant förfarande möjliggörs en offentlig debatt om dem som anmält sig till tjänsterna. Till anmälan skall fogas behövliga uppgifter, bland annat matrikelutdrag. Domstolen lämnar en skriftlig motiverad framställning till Statsrådet som föredrar utnämningsärendet för republikens president. Framställningen beslutas i domstolens plenum och innehåller en redogörelse för de urvalskriterier som den grundar sig på. Det bör framgå av framställningen varför den föreslagna kandidaten har ansetts vara den mest meriterade för anställningen i fråga. Presidentämbetena i de högsta instanserna tillsätts utan att en sådan framställning skett. Utnämning av domstolscheferna i högsta instans sker i stället på grundval av ett förslag till avgörande som tas fram av Statsrådet.

Vid tillsättning av övriga anställningar som ordinarie domare bereds ärendena av en nyinrättad nämnd, Domarförslagsnämnden, bestående av en majoritet av domare. Nämnden är en myndighet inom Justitieministeriets förvaltningsområde, men är oberoende av ministeriet. Nämnden lämnar skriftligt motiverade framställningar (förslag) i utnämningsärendena som tillställs Statsrådet för föredragning för republikens president. De båda högsta domstolarna har också getts en möjlighet att begära in ett utlåtande från nämnden i fråga om dem som anmält sig till en anställning som justitieråd eller förvaltningsråd. Förslagen är offentliga.

Domarförslagsnämnden består av tolv ledamöter, varav merparten skall vara domare. Det skall även finnas en åklagare, en advokat och en företrädare för den juridiska forskningen och undervisningen bland ledamöterna. Den lagstiftande makten och regeringen är inte representerade i nämnden. Skälet härför anges vara att den parlamentariska tillsynen över domarutnämningarna är ett led i den grundlagsenliga processen när republikens president fattar sina beslut. Nämndens uppgift är dessutom att inom utnämningssystemet se till att sakkunskap som garanterar domstolarnas oberoende är det viktigaste kriteriet vid utnämning av domare. En av Högsta domstolens ledamöter skall vara ordförande i nämnden. Denne väljs av domstolen. En av Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, som väljs av den domstolen, skall vara vice ordförande i nämnden. Av övriga domarledamöter skall en vara hovrättspresident, en överdomare vid en förvaltningsdomstol (länsrätt), en tingsrättslagman, en hovrättslagman eller hovrättsråd, en tingsdomare, en förvaltningsrättsdomare (domare i länsrätt) och slutligen antingen en förvaltningsrättsdomare eller en domare vid specialdomstol. Samtliga ledamöter tillsätts för en period om fem år av Statsrådet. De skall ha en personlig ersättare. De ledamöter som är domare utses på följande sätt. De båda högsta domstolarna utser, som nämnts ovan, sin respektive ledamot i nämnden. Hovrättspresidenterna och överdomarna i förvaltningsdomstolarna utser inom respektive grupp vem som skall representera dem i nämnden. Ersättare för dessa ledamöter utses på samma sätt. Högsta domstolen utser en företrädare för hovrättslagmännen och hovrättsråden, en företrädare för lagmännen vid tingsrätterna och en företrädare för tingsdomarna samt ersättare för dessa. Högsta förvaltningsdomstolen utser en företrädare för förvaltningsdomarna och en företrädare för förvaltningsdomarna eller domarna i specialdomstolarna samt ersättare för dessa. Meningen är att de allmänna urvalskriterierna i lagen om utnämning av domare skall tillämpas vid valet av de ledamöter som inte är domare i högsta instans eller hovrättspresident eller överdomare. De båda högsta domstolarna utser därför dubbelt så många kandidater till ledamöter och ersättare än det antal som kommer att tillsättas. Högsta förvaltningsdomstolen bestämmer om den ställer två förvaltningsdomare eller en sådan och en specialdomstolsdomare på förslag. I förarbetena har det emellertid uttalats att det är viktigt att specialdomstolarna åtminstone får en ersättarplats. Finlands Advokatförbund och riksåklagaren utser vilka som skall vara dessa båda gruppers ledamot och ersättare i nämnden. Vid valet skall vikt läggas vid att åklagaren i fråga har praktisk erfarenhet av sådant arbete och att advokaten skall vara en medlem av advokatförbundet som regelbundet uppträder i domstol. Justitieministeriet väljer, efter att ha hört de behöriga forsknings- och undervisningsinstitutio-

nerna, en ledamot och ersättare som företräder detta område. Eftersom det finns flera sådana institutioner har man valt att låta ministeriet utse denna ledamot utan att ett antal kandidater ställs upp på förslag från institutionernas sida. Även för dessa tre grupper skall ett dubbelt antal kandidater ställas upp. Nämndens sammansättning bör vara så opartisk som möjligt med hänsyn till regionala aspekter, ålder, kön och språk. Nämnden är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst åtta ledamöter eller ersättare är närvarande.

Innan nämnden lämnar sin framställning i ett utnämningsärende begär den in utlåtande om de sökande från den domstol som har förklarat anställningen ledig. I fråga om tingsrättsdomare begär nämnden även in utlåtande från den tingsrätt där domaren skall tjänstgöra. Avsikten med detta förfarande är att ge domstolarna en möjlighet att påverka utnämningarna. Domstolsutlåtandena skall därför ha en stor betydelse i urvalsprocessen. Domstolens utlåtande skall ta ställning till vilken av de sökande som är mest kompetent och som därför bör utnämnas. Ställningstagandet skall vara motiverat i detalj och utgå från i lag fastställda behörighetsvillkor och utnämningskriterier. Nämnden kan även hämta in andra utlåtanden och utredningar samt höra de sökande och sakkunniga. Den skall även kunna ta in utredningar om de sökandes lämplighet t.ex. för en chefstjänst vid en större domstol. Innan framställningen lämnas in bereds de sökande tillfälle att yttra sig över de utlåtanden som inhämtats under beredningen. I vilken utsträckning utredningar, utlåtande och andra handlingar skall vara offentliga regleras i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet av den 1 december 1999, varvid huvudregeln är att offentlighet gäller. De sökande lämnar sina yttranden direkt till nämnden. I vilken sammansättning domstolarna, med undantag för de högsta domstolarna, lämnar sina utlåtande över de olika sökande regleras i 10 § lagen om utnämning av domare. Sammansättningen varierar beroende på domstolsslag. Hovrätterna lämnar t.ex. sina yttranden i en sammansättning bestående av presidenten, hovrättslagmännen och två ledamöter som utses av plenum för ett år i sänder. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen lämnar sina utlåtanden i plenum.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Finland fick en ny grundlag i mars 2000 och samtidigt reformerades förfarandet för utnämningar av ordinarie domare. Domarkarriären har i Finland hittills varit relativt sluten. Ambitionen är att genom det nya utnämningsförfarandet skapa en öppnare domarbana. Domstolserfarenhet skall inte längre vara det enda kriteriet vid utnämningar utan även

andra jurister bör få en reell möjlighet att få en domartjänst. Skicklighetskriteriet betonas.

Behörighetsvillkoren för anställning som domare är att vederbörande är en rättrådig, finsk medborgare som har avlagt juris kandidatexamen och som genom sin tidigare verksamhet visat sig ha de insikter i de uppgifter som hör till tjänsten och de personliga egenskaper som en framgångsrik skötsel av tjänsten förutsätter. Domare vid de högsta domstolarna skall dessutom ha utmärkta lagkunskaper och skall väl uppfylla kraven för behörighet till domarämbete. Presidenten i dessa båda domstolar skall ha ledarskapsförmåga.

3.6.3. Island Utnämningsförfarandet

Utnämningsförfarandet för isländska domare skiljer sig beroende på om det är fråga om en anställning i högsta instans eller i underrätt (Island har ett tvåinstans förfarande). I båda fallen söks anställningarna.

Utnämningarna av domare till Islands högsta domstol sker av republikens president på förslag av justitieministern. Högsta domstolens yttrande över sökandenas kvalifikationer skall alltid inhämtas. Formellt sett är presidenten inte bunden av ministerns förslag, men på grund av regleringen i grundlagen av presidentens ansvarsområde skulle ett avslag från dennes sida vara utan praktisk betydelse.

Underrättsdomarna utnämns av justitieministern efter förslag från en särskilt förslagsnämnd som bereder dessa ärenden. Nämnden består av tre ledamöter som utnämns av justitieministern för en tid av tre år. Förslag på ledamöter lämnas av den högsta domstolen, Islands domarförening samt advokatsamfundet. Detta betyder i praktiken att två av ledamöterna är domare. Den ledamot som föreslås av Högsta domstolen är nämndens ordförande.

När ansökningstiden för en anställning som domare i underrätt har gått ut skickar departementet över ansökningarna till förslagsnämnden. Nämnden begär in uppgifter om den sökande och tar in referenser. Nämnden skickar därefter tillbaka ansökningshandlingarna till departementet tillsammans med ett motiverat utlåtande över de sökande. I detta bedöms varje sökandes kompetens för befattningen i fråga samt ges ett förslag på vem som bör utnämnas. Nämnden kan vid behov rangordna de sökande. Skiljaktiga meningar kan också redovisas. Nämndens förslag skall vara motiverat men är inte formellt bindande för justitieministern.

Domstolscheferna i underrätterna utses av justitieministern för en tid av fem år. Om det i domstolen finns minst tre ordinarie domare väljer dessa en av dem att utöva ämbetet och lämnar förslaget till ministern, som utser denne. Domstolens förslag är dock inte bindande för ministern. I de fall där domstolen bara har två domare och dessa inte kan enas om vem av dem som skall vara domstolschef lämnas förslaget till ministern av Domstolsrådet. Domstolsrådet består av fem ledamöter som utnämns av justitieministern. Två av ledamöterna skall vara underrättsdomare och föreslås av dessa och två skall vara domstolschefer i underrätt och föreslås av domstolscheferna. Den femte ledamoten utnämns utan särskilt förslagsförfarande av ministern och skall inte vara en tjänstgörande domare. Ledamöterna utnämns på fem år. Rådet har bl.a. i uppgift att ansvara för domstolarnas ekonomi, bestämma antalet domare i de enskilda domstolarna, utarbeta riktlinjer om koordinering av domstolarnas arbetssätt och att uppträda inför myndigheter och andra instanser som representant för underrätterna gemensamt. Domstolsrådet väljer själv vem som skall vara dess ordförande.

Det finns två specialdomstolar på Island, Landsdómur och Félagsdómur, som har uppgifter inom avgränsade och konkreta områden och vars domare utnämns på ett annat sätt än det ovan beskrivna. Landsdómur behandlar mål som parlamentet (Altinget) beslutar att föra mot ministrar på grund av deras ämbetsutövning, dvs. domstolen är en form av riksrätt. I domstolen sitter femton domare, bland annat de fem äldsta domarna i Högsta domstolen, chefen för Reykjavíks herredsrett (retspræsidenten) och professorn i förvaltningsrätt vid Islands universitet. Dessa ledamöter har samtliga suppleanter. Suppleanterna för domarna från Högsta domstolen och professorn väljs av Högsta domstolen respektive universitetet. Rättspresidentens suppleant är dock den domare där som har den längsta tjänstgöringstiden. Resterande åtta domare i Landsdómur samt suppleanter för dessa väljs av parlamentet för en tid av sex år. Félagsdómur (Arbetsdomstolen) dömer i arbetsrättsliga mål enligt en särskild lag om arbetskonflikter. Domstolen består av fem ledamöter som utses av arbetsministern och arbetsmarknadens parter. En ledamot föreslås av Arbetsgivarföreningen och en av LO från fackföreningarna. Den tredje ledamoten föreslås av arbetsministern utifrån en grupp på tre personer som har utpekats av Högsta domstolen. De övriga två föreslås av Högsta domstolen, varav den ena särskilt nomineras som ordförande i Arbetsdomstolen. Om en arbetsgivare som är part i målet inte är medlem av Arbetsgivareföreningen skall denna domare i stället utses av parten i fråga. Om denne inte gör detta utnämner domstolens ordförande denna ledamot. Motsvarande

gäller om parten i målet är en arbetstagare som inte är medlem av en fackförening.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Endast den som Islands högsta domstol har uttalat som kvalificerad att vara domare i domstolen kan utnämnas till domare där.

Kvalifikationskraven för en domare i högsta instans är, utöver juris kandidatexamen eller motsvarande universitetsexamen, följande. Vederbörande skall vara minst 35 år och myndig isländsk medborgare som inte är försatt i konkurs. Han eller hon skall ha den fysiska och psykiska hälsa som befattningen kräver och inte ha gjort sig skyldig till straffbar gärning eller ha ett sådant rykte eller sådana personliga egenskaper som kan rubba allmänhetens förtroende för domarkåren. Vidare krävs tre års tjänstgöring som underrättsdomare, advokat, professor i rättsvetenskap, polischef, chefsåklagare eller biträdande sådan eller på vissa andra juridiska befattningar på statlig eller kommunal nivå. Dessutom skall ett blivande justitieråd uppfylla de krav på erfarenhet och yrkeskunskap som kan ställas på en domare i Högsta domstolen. Den som är eller har varit gift med en tidigare utnämnd tjänstgörande domare eller den som är släkt med en sådan antingen direkt eller genom giftermål kan inte utnämnas till domare i högsta instans.

Samma behörighetsvillkor, bortsett från ålder och arbetserfarenhet gäller för domare i underrätt. Dessa skall vid utnämningen ha fyllt minst 30 år och ha minst tre års erfarenhet som altingsmand (parlamentsledamot) eller som fast anställd advokat eller jurist med juridiska arbetsuppgifter i statlig eller kommunal verksamhet.

3.6.4. Norge Utnämningsförfarandet

Norska domare utnämns av kungen i statsrådet, dvs. regeringen, efter förslag från justitieministern. Den senares förslag är offentligt i den del det avser den för utnämning föreslagnes namn, titel, adress, ålder, utbildning och tidigare anställningar. Dessförinnan har ansökningarna behandlats av Justitiedepartementet och, med undantag för anställningar som domare i högsta instans, i ett särskilt rådgivande organ för domarutnämningar (Det Rådgivende Organ vedrørande Dommerudnævnelser), som inrättades på försök år 1990 och som permanentades år 1993. Rådet består av tre medlemmar, varav en representerar den

norska domarföreningen, en det norska advokatsamfundet och en

Norges Juristforbund. Ledamöterna i rådet utnämns av Justitiedepartementet för en tvåårsperiod. Rådet begär in utlåtande om de sökande men företar inte intervjuer. Det lägger inte heller fram något skriftligt motiverat förslag utan avger muntliga omdömen om de sökande. Rådets förslag, som normalt avser endast en kandidat och som enbart är rådgivande, ingår som en del av Justitiedepartementets beslutsunderlag vid utnämningar av domare i byrett (underrätt) och lagmansrett (hovrätt). Rådets förslag är inte offentligt och delges inte heller de sökande.

Samtliga lediga domartjänster, dvs. även dem i Høyesterett, utannonseras och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Ansökningarna skickas till Justitiedepartementet, som vidarebefordrar dessa till Rådet, om det är fråga om en tjänst i byrett eller lagmansrett. Ansökningarna behandlas därefter parallellt i departementet och hos Rådet under vilken referenstagning äger rum. Intervjuer av sökande förekommer enbart hos departementet. Vid dessa är det vanligt att chefen för den berörda domstolen är närvarande. Domstolschefen har emellertid ingen formell rätt att ange sin inställning även om denne kan tillfrågas om sin åsikt om de sökande. Departementet är inte heller skyldigt att rådfråga Rådet men detta sker i praktiken alltid. Om departementet avser att frångå Rådets förslag på kandidat kontaktas Rådets ordförande. Det slutliga avgörandet ligger dock hos justitieministern eller dennes statssekreterare. Oftast följs departementets förslag, men det har hänt att ministern har frångått detta.

Förfarandet vid tillsättning av en befattning som domare i högsta instans är något annorlunda i så måtto att det rådgivande organet inte deltar i detta. Innan förslag på kandidat lämnas till regeringen inhämtas Høyesteretts inställning. Departementet skickar därvid över samtliga ansökningar till domstolen, som behandlar dessa i plenum. Därefter sker en direkt, men informell, kontakt mellan justitieministern och högsta domstolens ordförande vid vilken den senare muntligen redogör för domstolens uppfattning om vem som bör eller inte bör utnämnas. Stor vikt läggs vid domstolens inställning när det gäller att utnämna dess domare.

Systemet av utnämning av domare i Norge karaktäriseras som ickeoffentligt, utom i de delar det avser vilka som sökt en domarbefattning (s.k. søkerlister) och vem justitieministern föreslår för utnämning. Det föreligger för närvarande förslag att införa möjlighet att begränsa offentligheten när det gäller uppgifter om vilka som sökt en offentlig anställning (Ot. prp. nr 56 [1999-2000]).

Behörighetskrav för högre domarämbeten

För att kunna utnämnas till domare krävs att personen i fråga är norsk medborgare, ekonomiskt vederhäftig (solvent) och har avlagt juridisk examen. Den som utnämns bör även ha bredast möjliga yrkeserfarenhet. För anställning som domare i Høyesterett och som lagman krävs vidare att man har fyllt 30 år och att man har det högsta betyget i sin juridiska examen, nämligen laudabilis. För tjänst som domare i hovrätt, s.k. lagdommer, måste man ha fyllt 25 år och åtminstone ha avlagt juridisk examen med näst bästa betyg; haud illaudabilis. Tillsättningen sker efter en skicklighetsbedömning vid vilken stort avseende fästs vid praktisk arbetslivserfarenhet. God analytisk förmåga och förmåga att uttrycka sig skriftligen och muntligen beaktas också. Goda språkkunskaper (i synnerhet i engelska) anses ge ett försteg.

Jurister från samtliga juridiska yrken är behöriga att söka en domaranställning. Det finns inget krav på att den som utnämns till en högre domartjänst skall ha tjänstgjort som domare tidigare. Detta är dock inte helt ovanligt. Flera av domarna i högsta domstolen har således varit domare i lägre instans innan de blev ledamöter i den högsta instansen.

Den norska Domstolskommisjonens förslag

Våren 1996 tillsattes i Norge en kommitté (Domstolskommisjonen) med uppdrag att bl.a. utreda domstolarnas administrativa ställning, erfarenheterna av reformen av systemet för utnämning av domare samt disciplinära förfaranden mot domare. Kommitténs direktiv utvidgades sedermera till att även omfatta en utredning av systemet med tidsbegränsade domarförordnanden samt om domarnas bisysslor.

Utredningsuppdraget redovisades den 27 maj 1999 och är för närvarande föremål för behandling inom Justitiedepartementet. Kommittén utvärderade i sitt betänkande (Domstolene i samfunnet, NOU 1999:19) bl.a. olika alternativa utnämningsorgan till dagens ordning där regeringen utnämner domarna. Utnämningsmakten skulle t.ex. i stället kunna läggas helt eller delvis hos Stortinget, hos domstolarna själva, hos ett nyinrättat statligt organ som står fritt i förhållande till såväl domstolarna som regeringen och Stortinget eller man skulle kunna låta domartillsättningarna följa det system som gäller för statliga tjänstetillsättningar i övrigt i Norge med ett särskilt tillsättningsråd sammansatt av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter (dvs. ett korporativt system). Kommittén kom emellertid fram till att inget av dessa alternativ skulle tillvarata de allmänna hänsyn och principer som bör ligga till grund vid

utnämningar av domare, inte minst principerna om domstolarnas självständighet i dömandet och en demokratisk utnämningsprocess.

När det gäller alternativet att lägga utnämningsmakten, helt eller delvis, hos parlamentet uttalade kommittén att det som först och främst talade för en sådan ordning var demokratiska hänsyn. Kommittén ansåg emellertid att parlamentet som utnämningsorgan skulle kunna innebära en fara för partipolitiskt grundade domarutnämningar, eller i vart fall att allmänheten skulle uppfatta dem som sådana, eftersom Stortingets val av medlemmar i olika organ oftast sker på partipolitiska grunder. Även om ett sådant förfarande undveks i fråga om domarutnämningarna skulle det likväl i efterhand vara svårt att avgöra om en domarutnämning ändå skett efter sådana urvalsprinciper. Med hänsyn till Stortingets karaktär av ett stort, kollegialt, politiskt organ skulle det inte heller, enligt utredningen, kunna garanteras att domarutnämningarna ägde rum i full enighet. Kommittén menade att det med Stortinget som utnämningsorgan således fanns en risk för att domarna skulle komma att uppfattas, om inte nödvändigtvis som representanter för politiska grupperingar, så i vart fall som personer med nära anknytning till de politiska partier eller grupperingar som stödde deras utnämning. Oavsett riktigheten av en sådan uppfattning skulle det kunna medföra att allmänhetens tillit till domstolarnas opartiskhet påverkades negativt. Detta ansågs i synnerhet vara fallet i fråga om utnämningar till högsta domstolen, som kunde förväntas ådra sig särskild uppmärksamhet. Kommittén ansåg inte heller att det fanns någon anledning att införa en ordning där både den lagstiftande och den verkställande makten hade inflytande över domarutnämningarna. En sådan ordning kunde, enligt kommittén, ha skäl för sig i USA, där presidenten inte är parlamentariskt ansvarig för sina utnämningar, men inte i ett land där statsskicket bygger på parlamentarism. Vidare skulle även ett sådant medinflytande över utnämningarna från parlamentets sida innebära en risk för politiserade utnämningar.

Kommittén var inte heller positivt inställd till ett förfarande där domstolarna fick utnämningsmakten eller där denna lades på ett särskilt från såväl domstolarna som regering och riksdag helt fristående utnämningsorgan. Det senare alternativet bedömdes vara helt främmande för norskt statsskick. När det gäller domstolarna som utnämningsorgan ansåg man att det fanns en risk att dessa, med en sådan självrekrytering, med tiden skulle komma att utvecklas till en stat i staten utan någon form av demokratisk styrning. Ett sådant utnämningssystem skulle också kunna komma att bidra till en minskad bredd i rekryteringen till domartjänsterna.

Kommittén föreslog i stället att domarna även i fortsättningen skulle utnämnas av kungen i statsrådet (dvs. av regeringen). Regeringens

utnämningsmakt skulle emellertid begränsas såväl formellt som reellt genom inrättandet av ett nytt starkt externt förslagsorgan som skulle lämna förslag på kandidater till domartjänsterna. Förslag borde lämnas avseende tillsättning av samtliga domartjänster med undantag för befattningen som ordförande (justitiarius) i Høyesterett. Regeringens valfrihet skulle begränsas såtillvida att den inte får utnämna annan sökande till tjänsten än en av dem som föreslagits av organet, med mindre än att organet på regeringens begäran har gjort en särskild värdering av den aktuelle sökanden. Kommittén menade att en ordning med regeringen som utnämningsorgan kopplat till ett förstärkt förslagsförfarande var den som bäst tillvaratog hänsynen till såväl parlamentariskt ansvar som domstolarnas självständighet samtidigt som man skulle uppnå en professionell och effektiv urvalsprocess.

Förslagsorganet föreslås bestå av sju ledamöter som väljs på fyra år med möjlighet till omval vid ett tillfälle. Två av ledamöterna skall vara representanter för allmänheten, tre vara domare representerande samtliga tre instanser och två vara jurister som är verksamma utanför domstolarna och som har en bred kontaktyta. När det gäller de två sistnämnda ansåg utredningsmajoriteten att båda dessa borde representera dem som använder domstolarna, dvs. vara advokater. En minoritet av kommitténs ledamöter var emellertid av den uppfattningen att en av dem borde vara en offentligt anställd jurist. De ledamöter som skall representera allmänheten föreslås bli utsedda av Stortinget och övriga fem ledamöter av regeringen. Regeringen skall också bestämma vem som skall vara ordförande och viceordförande i förslagsorganet. Med en sådan sammansättning ansåg kommittén att man tillförsäkrade förslagsorganet en domstolsfacklig kompetens samtidigt som användaroch samhällsintressena tillvaratogs. Regeringen skulle vid val av domarrepresentanterna t.ex. kunna ta emot förslag från Høyesteretts plenum, domare i övriga instanser eller den norska domarföreningen. Vid valet av de två juristerna som inte är domare bör de organisationer som organiserar de aktuella yrkesgrupperna kunna lämna förslag på lämpliga kandidater. Någon formell förslagsrätt eller skyldighet för regeringen att samråda föreslås emellertid inte. Det nämns särskilt att representanterna för allmänheten inte samtidigt bör vara ledamöter av Stortinget.

I förslagsorganets uppgifter skall ingå att behandla inkomna ansökningar på ungefär samma sätt som det rådgivande organet gör i dag, med det tillägget att det nya organet även skall kunna intervjua sökande. Förslagsorganets förslag skall innehålla en motivering samt en rangordning av de kandidater som det föreslår skall komma ifråga för anställningen. I normala fall skall tre kandidater sättas upp på förslag till varje anställning. Vid de tillfällen där flera anställningar skall

tillsättas vid en domstol bör så pass många sättas upp på förslag att det även vid tillsättningen av den sista anställningen finns tre personer för regeringen att välja mellan. För det fall färre än tre sökande sätts upp på förslag till en anställning skall detta motiveras. Förslaget skall, tillsammans med redogörelser för vad som framkommit vid eventuella intervjuer med de sökande, referenshandlingar och annat material på vilket beslutet grundats, skickas till departementet. Förslagen, men inte skälen för dessa, föreslås vara offentliga i och med att de överlämnas till departementet.

I dag sker behandlingen av ansökningarna såväl i det rådgivande organet som i departementet. Kommittén lämnade inget förslag om hur utnämningsärendena borde behandlas i departementet i ett framtida system. Anledningen härtill var att frågor om intern organisering av departementen inte ligger inom Stortingets ansvarsområde och en ändring av organisationen föranleder därför inte någon reglering i lag. Kommittén menade emellertid att man i största möjliga mån borde undvika en försenande dubbelbehandling t.ex. genom att det företas intervjuer av sökande m.m. även i departementet. Offentligheten i listan över dem som söker en anställning som domare föreslogs bli något utvidgad så till vida att den, utöver namn, yrkestitel och adress, även bör vara offentlig i fråga om ålder, utbildning och tidigare anställningar (jfr dock Ot. prp. nr 56 [1999-2000]).

Särskilt om utnämningsförfarandet för domare i Høyesterett

För närvarande är inte det rådgivande organet involverat vid tillsättningarna av domare i den högsta instansen, utan samråd sker med domstolen inför utnämning av domare till denna. Domstolskommisjonen diskuterade om man borde ge parlamentet ett inflytande över dessa domarutnämningar i framtiden. Man kom emellertid fram till att en ordning där regeringen inhämtade ett icke-bindande yttrande från Stortinget var främmande för det norska parlamentariska systemet. Om Stortinget å andra sidan skulle godkänna utnämningarna av høyesterettsdomare skulle det innebära att parlamentet faktiskt styrde utnämningarna av dessa. Faran för att dessa domarutnämningar därmed skulle komma att bli politiserade var i så fall lika stor som om Stortinget ensamt utnämnde domarna. Kommittén förutsatte att det inte i Norge fanns någon önskan om att domarna i högsta instans skall ha en partipolitisk profil eller att partipolitiska överväganden skulle ligga till grund för besluten i Høyesterett. Utnämningarna av domarna till denna domstol borde därför även i fortsättningen ske av regeringen.

När det gäller frågan om dessa tillsättningsärenden borde beredas på ett annat sätt än som föreslogs bli fallet med övriga domartjänster anförde kommittén att domstolens konstitutionella särställning (vissa författningsmässiga funktioner) kunde tala för en annan ordning. Invändningar kunde i synnerhet resas mot det förhållandet att förslag på kandidater skulle komma att lämnas av ett organ i vilket det bl.a. ingick domare från de lägre instanserna. Kommittén ansåg emellertid att det är domstolens dömande verksamhet som är dess helt dominerande funktion och att det därför är önskvärt att domstolens domare väljs ut efter samma sorts kriterier som landets övriga domare. Detta talade för att förslagsorganet borde medverka även vid urval av domare till tjänsterna i högsta instans. Det enda andra alternativ som kunde vara aktuellt var att domstolen själv yttrade sig i dessa ärenden till regeringen. Kommittén ansåg emellertid inte att det var lämpligt att undanta tjänsterna i högsta instans från den reform som tillskapandet av det nya förslagsorganet innebar. Ett sådant undantag skulle kunna inverka menligt på allmänhetens tillit till domstolens ledamöter.

Kommittén föreslog därför att även anställningarna som domare i Høyesterett (med undantag för ordförande) skulle omfattas av det nya förslagsförfarandet, men att domstolens ytttranderätt samtidigt skulle bevaras. Ett sådant yttrande borde dock inte avges förrän efter det att förslagsorganet lämnat sitt förslag i tillsättningsärendet. Yttrandet lämnas av domstolens ordförande och kan efter dennes fria skön innehålla såväl en rekommendation av en eller flera av de sökande som ett mer allmänt hållet yttrande om ordförandens kännedom om kandidaterna eller andra förhållanden som bör ha betydelse vid tillsättningen. Detta yttrande skall inte vara offentligt. Hittills har domstolens yttranden i tjänstetillsättningsärenden lämnats muntligen av justitiarius till justitieministern.

3.6.5. England och Wales Utnämningsförfarandet

I England utövas den dömande verksamheten av såväl juristdomare (yrkesdomare) som s.k. fredsdomare för vilka det inte ställs krav på juridisk utbildning. De senare verkar i de domstolar som kallas

Magistrates´ Courts. Nedanstående skildring avser yrkesdomarna.

Juristdomarna kan i sin tur utöva sitt ämbete på heltid eller deltid. Deltidsdomare fortsätter vid sidan av domaruppgifterna att arbeta med sin ordinarie juridiska verksamhet. Anställningarna som domare i

Överhuset (House of Lords), i Court of Appeal och i High Court är att betrakta som högre domartjänster.

Engelska heltidsdomare utnämns, med undantag för District Judges (underrättsdomare), av monarken. Utnämningarna av domarna i Överhuset och i Court of Appeal samt vissa chefsdomartjänster (Heads of

Divisions of the Supreme Court) sker på förslag av premiärministern, som i sin tur rådfrågar Lordkanslern. I övriga fall är det Lordkanslern som lämnar förslag på vem som skall utnämnas. Denne utnämner även District Judges. Engelska domartjänster som innehas på deltid utnämns antingen av monarken eller av Lordkanslern. Lordkanslern har även en lagstadgad rätt att förordna innehavare av vissa lägre domartjänster eller andra lämpliga yrkesverksamma jurister att tillfälligt tjänstgöra på brottmålsavdelningen i Court of Appeal eller i High Court.

Tillsättning av yrkesdomare sker efter ansökan utom såvitt avser anställningarna i de högsta domstolarna, dvs. House of Lords och Court of Appeal, samt tjänsterna som Head of Division. Tidigare omfattades även anställningarna som domare i High Court av ett kallelseförfarande. Sedan början av år 1998 utannonseras emellertid anställningarna som High Court Judge och den som är intresserad av och behörig för en sådan befattning kan söka den. Lordkanslern har emellertid förbehållit sig rätten att även kunna föreslå en icke sökande för utnämning till domare i High Court (dvs. ett slags kombinerat ansöknings- och kallelseförfarande). När det gäller de rena kallelsetjänsterna är det möjligt att lämna en intresseanmälan till Lordkanslerns kansli. Varken namnen på dem som söker en anställning som domare eller på dem som anmäler sitt intresse för en sådan är offentliga.

Beredningen av ansökningsärendena sker av en särskild avdelning i Lordkanslerns kansli (Lord Chancellor´s Office). Den kandidat som Lordkanslern anser vara den bäst kvalificerade utnämns i praktiken. Detta gäller för övrigt även vid tillsättningarna av de högsta domarbefattningarna, eftersom premiärministerns förslag i dessa utnämningsärenden bygger på en rekommendation från Lordkanslern. Lordkanslerns val sker efter referenstagning och konsultationer. Upplysningar om och förslag på presumtiva domarkandidater samlas systematiskt in bl.a. vid årliga besök i landets domkretsar. Yttranden avseende de sökandes lämplighet för domaryrket (både på det yrkesmässiga och personliga planet) inhämtas ex officio såväl från representanter för domarkåren (heltidsdomarna) som från advokatkåren. Dessa yttranden, som ju lämnas av juristkollegor, tillmäts stor betydelse och kan lämnas både i muntlig och skriftlig form. Muntliga yttranden antecknas och bevaras. Yttrandena är konfidentiella, men det finns en möjlighet för den sökande att få en muntlig sammanfattande redogörelse avseende

den allmänna uppfattningen om dennes lämplighet för domaryrket. Intervjuer förekommer också. Under beredningen avseende de högre domarämbetena rådfrågas dessutom domarna i dessa domstolar om kandidatens lämplighet innan denne rekommenderas för utnämning. Möten med domarna i de högsta domstolarna för konsultationer angående lämpliga framtida kandidater sker dessutom regelbundet.

Parlamentet medverkar inte i beslut om enskilda domarutnämningar, men det har hänt att ett av dess utskott (Home Affairs Select

Committee) har ställt frågor om utnämningsförfarandet.

Utnämningsförfarandet avseende såväl domare som s.k. Queen´s

Counsel har varit föremål för en utredning av Sir Leonard Peach vars rapport publicerades i december 1999. I rapporten föreslogs bl.a. att det skulle inrättas en särskild fristående kommission för domarutnämningar (Commission for Judicial Appointments), en kommissionär och flera vicekommissionärer, med uppgift att övervaka utnämningsförfarandet och som skulle kunna agera som ombudsman för besvikna kandidater och organisationer. Däremot föreslog inte att kommissionen skulle fungera som någon form av tjänsteförslagsnämnd. Peach-rapporten har lett till att Lordkanslern har utnämnt en kommissionär som skall övervaka utnämningsförfarandet.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

De flesta engelska domare rekryteras bland barristers, dvs. sådana jurister som har rätt att uppträda i domstol antingen som försvarare eller ombud eller som åklagare, även om domarbanan numera även är öppen för solicitors. Vilka kvalifikationer en sökande måste ha för att komma i fråga för en viss domartjänst regleras närmare i lag. För en heltidstjänst krävs normalt att domarkandidaten tidigare har tjänstgjort som domare på deltid. Kravet på sådan tjänstgöring har som huvudsakligt syfte att man på detta sätt skall kunna iaktta hur personen fungerar som domare, att pröva om denne har de för domaryrket rätta egenskaperna och för att man, vid val mellan flera kandidater, skall kunna bedöma vem av dem som är mest lämplig att utnämnas till ordinarie domare. Rekryteringen till de högsta domarbefattningarna sker oftast bland dem som redan innehar en ordinarie domartjänst.

För att bli domare i High Court, dvs. High Court Judge, krävs tio års erfarenhet av processföring vid denna domstol eller att man har innehaft en tjänst som Circuit Court Judge i minst två år. I praktiken innebär detta att om vederbörande inte befordras från en annan domartjänst (oftast som Circuit Judge) det för utnämning krävs mellan 20 och 30 års yrkeserfarenhet samt att vederbörande innehar titeln

Queen´s Counsel, dvs. är barrister. De flesta av dessa domare har tidigare arbetat som tillförordnad deltidsdomare i domstolen (Deputy

High Court Judge).

Kvalifikationskraven för en Lord Justice of Appeal (domare i Court of Appeal) är att personen tidigare, vilket nästan alltid är fallet, har varit High Court Judge. Även jurister som under tio års tid har haft rätt att framträda inför High Court kan dock komma i fråga för en sådan anställning. Befattningarna som domare i Court of Appeal tillsätts ofta genom befordran av erfarna domare från High Court. För anställning som Lord Chief Justice (chefen för Court of Appeals brottmålsenhet och för Queen´s Bench), Master of Rolls (chefen för domstolens tvistemålsenhet), President of the Family Division eller vicekansler (chefsdomare i High Court) krävs att vederbörande antingen är domare i Court of Appeal eller har kvalifikationer motsvarande dem som krävs för utnämning till domare i denna domstol. I praktiken utnämns alltid antingen en domare från Överhuset eller från Court of Appeal till dessa befattningar.

För att kunna bli utnämnd till domare i Överhuset, dvs. Lord of

Appeal in Ordinary, s.k. Law Lord, måste personen under minst två års tid ha innehaft ett högre juridiskt ämbete. Som sådana räknas bl.a. tjänst som Lordkansler, domare i Court of Appeal eller High Court eller motsvarande domartjänst i Skottland eller på Nordirland. Även jurister som under 15 års tid har haft rätt att föra process inför de högsta domstolarna kan komma i fråga som laglord. En blivande laglord har normalt varit domare i Court of Appeal eller i motsvarande domstol i Skottland respektive Nordirland före utnämningen.

3.6.6. Frankrike Utnämningsförfarandet

Franska domare utnämns av republikens president. Domarbefattningarna är uppdelade i två tjänstegrader, varav den högre är indelade i två undergrupper. Såväl tjänstegraderna som undergrupperna är dessutom indelade i olika nivåer. De allra högsta befattningarna (anställning som domare i högsta instans, hovrättspresident eller president vid vissa större andra domstolar) ingår emellertid inte i den högsta tjänstegraden utan ligger utanför (hors hiérarchie).

De högsta domarna, nämligen domarna i Högsta domstolen (Cour de cassation), hovrättspresidenterna (de s.k. förste presidenterna) och presidenterna i tribuneaux de grande instance (underrätt), tillsätts efter vad som närmast kan betraktas som ett kallelseförfarande. Dessa

domare utnämns av presidenten på hemställan av justitieministern. Denne har i sin tur begärt ett utlåtande från ett särskilt råd, Le Conseil

Supérieur de la Magistrature. Utlåtandet är inte offentligt.

Rådet består i detta sammanhang av tolv ledamöter inberäknat presidenten och justitieministern. Fem av Rådets ledamöter är domare i allmän domstol och en tillhör åklagarkåren. Dessa sex utses av domarrespektive åklagarkåren enligt särskilda regler. Bland de fem domarrepresentanterna skall finnas en ledamot av Högsta domstolen, som utses av den domstolen, en hovrättspresident, som utses av hovrättspresidenterna och en president från en tribunal de grande instance, som utnämns på liknande sätt av sina chefskollegor. En rådsledamot utses av den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État) bland dess ledamöter. Slutligen ingår i rådet tre representanter för allmänheten, varav två utses av talmannen i Nationalförsamlingen respektive Senaten och den tredje av presidenten. De ledamöter som representerar allmänheten får varken vara parlamentsledamöter eller tillhöra domarkåren. Det föreligger för närvarande ett grundlagsförslag som innebär att antalet representanter för allmänheten utökas till sex stycken. Mandatperioden för de valda ledamöterna är fyra år utan möjlighet till omedelbart omval.

När ett tillsättningsärende aktualiseras överlämnar justitieministern en konfidentiell lista till Rådet över de personer som kan komma i fråga för anställningen samt kandidaternas akter. Rådet lämnar sedan ett konfidentiellt förslag på lämplig kandidat. I allmänhet följs förslaget men någon skyldighet för presidenten att göra detta föreligger inte. Vid urvalet till de högsta domarbefattningarna spelar ancienniteten en betydande roll.

Övriga domarbefattningar tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Justitieministern överlämnar en lista på de kandidater som ministern anser bör komma i fråga. Listan är även i dessa fall konfidentiell. Rådet går emellertid också genom sitt sekretariat igenom akterna för de sökande som inte har satts upp på departementets lista. Rådets förslag på kandidat är i dessa fall bindande och justitieministern kan inte lägga fram ett förslag för presidenten som avviker från Rådets. Förslaget är emellertid inte offentligt. Utnämning till den första anställningen som domare sker regelmässigt enligt den betygsmässiga rangordning som åsatts de sökande efter studier vid den franska domarskolan l´Ecole

Nationale de la Magistrature. Den som rangordnats som nummer ett i domareexamen får välja först bland de domartjänster som är lediga.

Befordran av domare till den högre tjänstegraden (i vilken ingår domstolschefer) eller från grupp ett till grupp två inom den högre graden sker efter ett urval av en särskild befordringskommitté,

Commission d´avancement. Kommittén består av representanter från

Justitieministeriet samt domar- och åklagarkårerna. Den aktuelle domaren måste därefter utnämnas till en befattning som motsvarar den aktuella graden. Tjänsteåren har en stor betydelse som befordringsgrund. Oftast tar det cirka femton år innan befordran kan äga rum från den lägre tjänstegraden till den högre. Även vitsord och utlåtande spelar en stor roll vid bedömningen.

Som framgår av det ovanstående är befordringsgången, utöver antalet anställningsår, ganska beroende av var man placerats på olika listor. Detta beror på att de franska domarnas skicklighet som domare utvärderas vartannat år. Utvärderingarna föregås av samtal med domstolschefen eller motsvarande överordnade. Utvärderingen kan överklagas till befordringskommittén. Dessutom krävs ibland viss tids tjänstgöring för att komma i fråga till en högre befattning. Allt detta regleras i detalj i lag.

Frankrike har även förvaltningsdomstolar. Ledamöterna i dessa rekryteras huvudsakligen bland personer som utexaminerats från ENA (l´Ecole nationale d´administration). De franska förvaltningsdomarna anses inte tillhöra domarkåren och är inte oavsättliga. Detta gäller även ledamöterna i den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État). Ledamöterna i denna tillsätts av presidenten.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

De flesta franska domare har genomgått utbildning vid den särskilda domarskolan l´Ecole Nationale de la Magistrature. Rekrytering kan även ske av personer som är behöriga att söka till domarskolan och som är verksamma i yrken som anses kvalificerande för domaruppgifter, oftast högre ämbetsmän som utbildats vid ENA.

Ancienniteten i domarvärvet är ofta utslagsgivande för befordran till de höga domarämbetena. Vidare fastslås i lag att ordförande på avdelning och generaladvokater som är indelade i den högsta tjänstegradens andra grupp inte kan komma i fråga för anställning som domare i Högsta domstolen förrän efter två års tjänstgöring på nuvarande anställning.

3.6.7. Nederländerna Utnämningsförfarandet

Nederländska domare utnämns av monarken genom kungligt dekret. Ledamöterna i Högsta domstolen (Hoge Raad) nomineras av parlamentets underhus efter förslag från Högsta domstolen. Domstolens förslag, som är offentligt, upptar sex namn och underhuset kan fritt välja tre bland dessa. Övriga domare utnämns på rekommendation av justitieministern. Domstolarna har emellertid en stark ställning i urvalsprocessen eftersom ingen kan utnämnas till domare i en domstol om den aktuella domstolen inte har funnit vederbörande kvalificerad för befattningen.

Domarbefattningar tillsätts, med undantag för dem i högsta instans, efter ett ansökningsförfarande. Innan justitieministern föreslår någon för utnämning har ministern rådgjort med den domstol där anställningen finns och normalt följs det förslag på kandidat som domstolen lämnar. Om fler än en person sätts upp på förslag från domstolens sida kan det hända att ministern ändrar på den inbördes rangordningen och föreslår att en annan kandidat än den som står i första förslagsrum utnämns till domare. Domstolarnas förslag är inte offentliga.

Vid tillsättande av presidentämbetena i hovrätterna och underrätterna avges förslaget till Justitieministeriet av ett särskilt domarråd. Detta råd har tre ledamöter, varav två är hovrättspresidenter och en är underrättspresident, när det är fråga om en anställning som hovrättspresident, och annars av en hovrättspresident och två underrättspresidenter. Innan förslag lämnas till justitieministern företar rådet intervjuer med de sökande och samlar in rekommendationer såväl från domstolarna som från åklagarmyndigheten. Förslaget skall så vitt möjligt omfatta fler än en kandidat. Fler än tre kandidater per anställning får emellertid inte sättas upp på förslagslistan. Kandidaterna skall rangordnas. Förslaget är inte offentligt. Justitieministern kan frångå rangordningen om det finns skäl till det, men i praktiken utnämns alltid den som står i första förslagsrum. När det gäller anställningarna som president i de tre största underrätterna (Amsterdam, Rotterdam och Haag) krävs också att justitieministerns beslut förankras i ministerrådet.

Anställning som domare i högsta instans kan inte sökas, utan dessa domare kan sägas bli tillsatta genom ett kallelseförfarande. När en befattning ledigförklaras i Högsta domstolen utarbetar domstolen ett förslag på sex kandidater till tjänsten. Förslaget är baserat på ett beslut som fattats av en majoritet av domstolens domare och generaladvokaten (en slags åklagare). Kandidaterna rangordnas. Domstolens

förslag blir offentligt när det läggs fram i Underhuset som sedan föreslår regeringen att utnämna en av tre från listan utvalda kandidater. I de flesta fall föreslår Underhuset de tre som rangordnats överst på domstolens förslagslista och likaledes bestämmer sig regeringen oftast för den som står i första förslagsrum. Underhusets förslag till regeringen är också offentligt.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Nederländska domare rekryteras antingen bland dem som genomgått en särskild sexårig domarutbildning eller bland jurister med minst sex års yrkeserfarenhet samt en ettårig domarutbildning. De sistnämnda, som således inte genomgått hela domarutbildningen kontaktar en särskild domarrekryteringskommitté, som bedömer deras lämplighet för domaryrket. Kommittén består av domare, advokater och personer med en bred yrkeserfarenhet. De senare behöver inte ha någon juridisk erfarenhet. För samtliga sökande gäller krav på nederländskt medborgarskap och nederländsk juridisk examen.

Tidigare gällde anciennitetsprincipen vid tillsättningen av s.k. befordrade tjänster. Numera läggs större vikt vid vad anställningen i fråga kräver av sin innehavare och de sökandes egenskaper. En särskild domstolschefsprofil har t.ex. utarbetats. Dess innehåll varierar beroende på vid vilken domstol befattningen finns. Vid rechtbanken (underrätt) i Assen pågår t.ex. ett försöksprojekt som innebär ett större administrativt ansvar för domstolschefen än det som normalt gäller för domstolschefer i Nederländerna. I den chefsprofil som upprättades i samband med rekryteringen av ny chef för domstolen lades därför, utöver kravet på breda juridiska kunskaper, även vikt vid de sökandes administrativa kompetens och personliga kvaliteter. Chefsprofilen anger bl.a. följande personliga egenskaper som anses vara viktiga för att passa för tjänsten: förmåga att kunna uttrycka sig muntligt på ett begripligt sätt, förmåga att kunna övertyga andra, ledarskapsförmåga, lyhördhet, verklighetsuppfattning, omdömesförmåga, analytisk förmåga, initiativförmåga och beslutsförmåga. Chefen bör också vara mål- och resultatinriktad, vara inställd på förnyelse samt ha förmåga att kunna samarbeta och lösa konflikter.

Ju högre en chefstjänst anses vara desto fler personer är inblandade i själva bedömningsprocessen på det lokala planet. Sökandena bjuds även in till Justitieministeriet (företar audiens). Detta är i och för sig oftast en formalitet eftersom beslut om vem som skall utnämnas i de flesta fall redan har fattats på detta stadium, men nödvändigt eftersom justitieministern ansvarar för utnämningarna. I de fall där tveksamhet

råder om vem av de föreslagna som skall utnämnas fyller emellertid audiensen en konkret funktion och kan sägas utgöra ytterligare en intervju. Särskilda skäl krävs emellertid för att ministern skall kunna frångå rangordningen och utnämna annan än den som satts upp i första förslagsrum.

De flesta domarbefattningar i överrätt innehas av personer som tidigare har varit underrättsdomare. Detta är också fallet med ledamöterna i Högsta domstolen. Några särskilda behörighetskrav för att utnämnas till domare i högsta instans finns emellertid inte. Eftersom arbetet där kan sägas innehålla vissa rättsvetenskapliga element har det emellanåt hänt att professorer utnämnts till domare i denna domstol.

3.6.8. Skottland Utnämningsförfarandet

I Skottland skiljer man mellan domare (judges), som är domare i högsta instans, och sheriffer. De senare är juristdomare som dömer i underrätt. Det finns sammanlagt 27 domare (i skotsk mening) och dessa utnämns av drottningen på rekommendation av det skotska regeringskansliets (the Scottish Cabinet) förste minister. Förslag på vem som bör utnämnas lämnas i sin tur till denne av den skotske Lord Advocate. Förste ministern är inte bunden av Lord Advocates förslag utan kan förkasta ett sådant varpå en ny person får föreslås. När det gäller de två högsta skotska domarämbetena, ordföranden och vice-ordföranden i den högsta domstolen (Lord President och Lord Justice-Clerk), sker dock rekommendationen av den brittiska premiärministern, som i sin tur baserar sin rekommendation på de förslag han får från förste ministern. Förste ministern skall i sin tur rådgöra med den skotska högsta domstolens ordförande innan han eller hon lägger fram sina rekommendationer. Domare i Skottland tillsätts således efter kallelse och förfarandet präglas av icke-offentlighet. Något förfarande med intresseanmälan finns officiellt inte.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Det finns inga lagstadgade behörighetskrav för att komma i fråga som domare i de högsta domstolarna i Skottland. Dessa domare rekryteras emellertid bland erfarna yrkesverksamma jurister som har tjänstgjort som domare (sheriffer) i lägre instans i minst fem års tid, är advokater (advocates) eller andra jurister (solicitors). De sistnämnda måste sedan

minst fem år tillbaka ha tillstånd att föra talan vid såväl Court of

Session som High Court of Justiciary. Normalt har de högsta domarna tidigare erfarenhet som domare på hel- eller deltid. De väljs oftast bland medlemmarna i en institution som betecknas College of Justice med anor från 1500-talet och i vilken krets ingår bl.a. advokatkåren och vissa högre ämbetsmän. Domarna i Court of Session är s.k. senatorer i denna församling.

Två domartjänster i House of Lords är vikta för skotska jurister. Normalt tillsätts dessa tjänster genom befordran av domare från Court of Session. Det är dock möjligt för en medlem av advokatkåren att direkt utnämnas till domare i Överhuset utan att denne har tidigare domarerfarenhet.

För att komma i fråga som domstolschef i en Sheriff Court förutsätts tio års erfarenhet som sheriff eller som advokat eller solicitor. För att utnämnas till sheriff krävs tio års juridisk yrkeserfarenhet.

3.6.9. Tyskland Utnämningsförfarandet

Tyska domare är antingen anställda av Förbundsstaten (domare i högsta instans) eller av en delstat. Utnämningsförfarandet skiljer sig åt i Förbundsstaten och i de enskilda delstaterna. Gemensamt är emellertid att det finns ett råd i den aktuella domstolen, ett s.k. presidiumråd (Präsidialrat), som medverkar vid domarutnämningarna, med undantag för förstagångsanställningar i delstatsdomstolarna. Presidiumrådet avger ett skriftligt motiverat yttrande över sökandena i vilket de enskilda sökandenas lämplighet för tjänsten bedöms. Någon rangordning av sökandena i egentlig mening görs emellertid inte. Yttrandet är inte offentligt. I vissa delstater har rådet även andra uppgifter. I samtliga utnämningsärenden ankommer den förberedande beredningen på det ansvariga departementet.

Federala domare

De federala domarna utnämns av förbundspresidenten efter förslag från justitieministern. Anställning som domare i de högsta domstolarna kan inte sökas.

Hälften av Författningsdomstolens domare väljs av Förbundsrådet och den andra hälften av en kommitté bestående av tolv personer som representerar Förbundsdagen (Wahlmännerausschuss). Presidenten och

vicepresidenten väljs växelvis av Förbundsrådet och Förbundsdagens valmanskommitté. För att en kandidat skall utnämnas krävs tvåtredjedels majoritet. Domarna väljs för en tolvårsperiod (med en ytterligare begränsning eftersom pensionsåldern är 68 år). Domarbefattningarna i denna domstol är inte föremål för omval.

Enligt den tyska grundlagen skall urvalet av domare till de övriga federala domstolarna, bl.a. Högsta domstolen och den Federala administrativa domstolen, ske i samråd mellan den ansvarige ministern (denne kan variera beroende på vilken domstol det är fråga om) och ett särskilt utskott för val av domare (Richterwahlausschuss). I utskottet sitter dels de 16 delstatsministrar och delstatssenatorer som har ansvaret för de delstatsdomstolar som är underinstanser till den domstol där tjänsten finns, dels 16 andra ledamöter som utses av Förbundsdagen enligt reglerna om proportionella val. De senare är som regel medlemmar av Förbundsdagen, men de behöver inte vara detta. Utskottets ordförande är den ansvarige förbundsministern (justitieministern). Denne har dock ingen rösträtt. Beslut fattas med enkel majoritet. Samtliga medlemmar i domarvalutskottet, inbegripet justitieministern, får föreslå domarkandidater. Utskottet prövar även om de för en anställning föreslagna kandidaterna innehar de sakliga och personliga förutsättningarna som krävs för denna. De föreslagna kandidaternas namn läggs därefter fram för den aktuella domstolens presidiumråd, som i sin tur lämnar sitt yttrande. Normalt sker därefter urvalet av domare i valutskottet i enlighet med presidiumrådets förslag. Domarvalutskottet deltar inte i utnämningen av domare till uppgiften att vara domstolens ordförande. Sedan utskottet företagit sitt val förekommer vissa överläggningar inom förbundsregeringen (Bundeskabinett) innan förbundspresidenten utnämner domaren. Ingen del av förfarandet är föremål för offentlig insyn.

Vid de federala överrätterna består presidiumrådet av domare vid domstolen. Ledamöterna i presidiumrådet vid t.ex. Bundesgerichtshof är domstolens president, vicepresidenter och ytterligare fem domare. Medlemmarna i rådet förordnas på fyra år. Innan en blivande domare väljs ut eller utnämns tillfrågas rådet vid den domstol där tjänsten finns om kandidatens yrkesmässiga kompetens och personliga egenskaper. Presidiumrådets yttrande är inte bindande men tillmäts stor vikt. Det är inte offentligt.

Domare i delstaterna

Anställningarna som domare i delstatsdomstolarna förklaras i allmänhet lediga för ansökan. Det är även möjligt för sökande att på eget initiativ anmäla sitt intresse hos det aktuella delstatsministeriet.

Jämlikt grundlagen kan delstaterna besluta att delstatens justitieminister jämte ett särskilt domarvalsutskott skall bestämma om utnämning av delstatsdomare. Medverkan av ett sådant utskott kan avse såväl förstagångsanställningar (oftast då av ordinarie domare och inte domare som visstidsanställts, s.k. Richter auf Probe) som befordring av domare till högre tjänst. I de delstater där sådana utskott finns (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Schleswig-Holstein, Thüringen, Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz)) varierar deras sammansättning (oftast är parlamentariker i majoritet) och uppgifter. I de övriga sju delstaterna beslutar delstatsregeringen ensam om domarutnämningarna. I Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz har utskottet även en medlarfunktion i de fall där den ansvarige ministern och presidiumrådet inte kan enas om vem som bör utnämnas till domare. I Berlin medverkar delstatsparlamentets andra kammare vid val av överrättspresidenter.

I delstaterna består domstolarnas presidiumråd av domstolens president som ordförande och domare, varvid minst hälften skall vara valda av domarna. Råden lämnar skriftliga motiverade utlåtanden över de sökande med förslag på vem som bör utnämnas till delstatsministern på samma sätt som sker på federal nivå. Utlåtandena har större betydelse för tillsättning av domare i högre löneklasser än för en utnämning av en domare till sin första befattning, eftersom råden i sina utlåtanden utgår från de resultat som de sökande har nått i sitt praktiska arbete. När det gäller utnämning av domare till en befordrad tjänst sker urvalet oftast på tjänstemässiga grundval. Vid bedömning av en sökandes tjänstemeriter spelar domstolschefens yttrande en betydande roll. Utlåtandena och yttrandena är inte offentliga.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Utöver juridisk examen krävs för anställning som domare att vederbörande har genomgått en praktikperiod om två år och efter denna godkänd ämbetsexamen (andra juridiska ämbetsexamen). Praktiken motsvarar ungefär vår notariemeritering men omfattar även tjänstgöring hos andra myndigheter än domstol samt praktik hos advokat. Praktiken är obligatorisk för den som vill utöva juristyrken. De flesta överrättsdomare rekryteras från underrätterna även om det förekommer viss re-

krytering från universitet och förvaltning. Domarna i högsta domstolen (Bundesgerichtshof) har ofta domstolsbakgrund från delstaternas överrätter. De skall vara minst 35 år gamla vid utnämningstillfället.

Behörighetskraven för domare i Författningsdomstolen skiljer sig från dem som gäller för övriga domare. Domstolen skall bestå av sexton domare av vilka sex skall ha varit domare i minst tre års tid vid en av de övriga högsta domstolarna. Samtliga författningsdomare måste vara minst 40 år fyllda och ha behörighet att inneha domartjänst, dvs. ha juridisk utbildning. Det är inte ovanligt att domarna i Författningsdomstolen har en politisk bakgrund som tidigare delstats- eller förbundsminister eller som parlamentsledamot.

3.6.10. Internationella domstolar

Europadomstolen

Domstolen, som har sitt säte i Strasbourg i Frankrike, tillskapades ursprungligen år 1959 genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och har till uppgift att trygga uppfyllandet av de förpliktelser som de fördragsslutande staterna åtagit sig genom konventionen. Genom ett tilläggsprotokoll (protokoll nummer 11) till konventionen har domstolen sedan den 1 november 1998 en ny organisation.

Utnämningsförfarande

Antalet domare i domstolen motsvarar antalet medlemmar i Europarådet och är för närvarande 41 stycken. Domarna utses av Europarådets parlamentariska församling för en period av sex år och kan återväljas. Varje medlemsstat föreslår tre kandidater och den som får en majoritet av rösterna väljs till domare i domstolen. Hälften av domarna tillsätts vart tredje år. Om en domare avgår i förtid väljs en ersättare för den kvarvarande tidsperioden. Det finns inga begränsningar avseende hur många domare i domstolen som har samma nationalitet. Domarna representerar nämligen inte den stat som har nominerat dem, utan tjänstgör i sin personliga egenskap. Innan domarna tillträder sina befattningar skall de inför domstolen avge en förklaring att de kommer att utöva domarämbetet hederligt, självständigt och opartiskt. Domarna går i pension vid 70 års ålder.

Domstolen är indelad i fyra avdelningar. Domarnas fördelning på avdelningarna bestäms för tre år i taget, varvid hänsyn tas till en

någorlunda jämn geografisk och könsmässig fördelning. Hänsyn tas också till de olika rättsordningar som finns i medlemsstaterna. Varje avdelning leds av en ordförande (president of section), av vilka två även är vicepresidenter i domstolen. Till sin hjälp har dessa även viceordförande på avdelningarna.

Behörighetskrav

Domarna skall ha hög moralisk standard och måste antingen inneha de kvalifikationer som krävs för utnämning till ett högre juridiskt ämbete eller vara erkänt kompetenta juristkonsulter. Under den tid de är domare i domstolen får de inte engagera sig i någon aktivitet eller inneha något uppdrag som är oförenligt med deras självständighet och opartiskhet som ledamot av domstolen eller som inkräktar på arbete på heltid i domstolen. Frågor om en domare uppfyller dessa krav prövas av domstolen.

EG-domstolen

EG-domstolen, som har sitt säte i Luxemburg, inrättades år 1952. Domstolen har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevandet av unionens olika fördrag och säkerställa en enhetlig tolkning av EG-rätten. Domstolen lämnar även förhandsbesked till nationella domstolar om hur EG-rätten skall tolkas samt dömer i tvister mellan EU och medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna eller mellan EU och medborgarna.

År 1989 inrättades en underinstans till EG-domstolen, den s.k. Förstainstansrätten. Denna domstol har en allmän behörighet att pröva mål där enskilda väcker talan, till exempel konkurrensärenden och tvister mellan EU-anställda och deras arbetsgivare. Däremot har domstolen inte behörighet att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar.

Utnämningsförfarande

EG-domstolen består av 15 domare (en för varje medlemsstat) och för närvarande åtta generaladvokater. Samtliga utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd för en tid av sex år, vilken kan förlängas. En partiell nytillsättning sker vart tredje år. Det finns inga formella krav på att varje land skall utse en domare, men i praktiken föreslår medlemsstaterna var sin kandidat. Innan en utnämning sker föregås denna av

informella konsultationer mellan regeringarna. Domarna representerar inte sina regeringar utan har till uppgift att opartiskt värna om EGrätten.

Förstainstansrätten består också av 15 domare som utses i samförstånd mellan medlemsstaternas regeringar för en tid av sex år, vilken kan förlängas.

Behörighetskrav

Domare i EG-domstolen utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för att utöva de högsta domarämbetena i hemlandet eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Ledamöterna av Förstainstansrätten utses bland personer vars oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av domarämbete. Något krav på att domarna måste vara medborgare i ett EU-land föreligger inte.

Domarrekryteringen till EG-domstolen har varit relativt bred. Till domare har således utnämnts såväl f.d. ministrar som universitetsprofessorer, advokater och personer som varit domare i en nationell domstol.

Internationella domstolen i Haag

Den internationella domstolen i Haag är FN:s främsta rättskipande organ och har till uppgift att lösa tvister mellan stater. Dess jurisdiktion omfattar alla frågor som anges i FN-stadgan, andra gällande avtal och konventioner samt alla andra ärenden som remitteras till domstolen. Domstolen avger även rådgivande yttranden i rättsfrågor.

Utnämningsförfarande

Domstolen består av femton domare som väljs av FN:s generalförsamling och säkerhetsråd vid skilda val för en tid av nio år med viss möjlighet till omval. En partiell nytillsättning av domarna sker vart tredje år.

Domarna utses från en lista över personer som har nominerats av Permanenta skiljedomstolens nationella grupper eller, i de fall där en medlemsstat inte är representerad i skiljedomstolen, av nationella grupper som utnämns särskilt av sina regeringar för detta ändamål och under samma villkor som föreskrivs för medlemsstaterna i skiljedom-

stolen. Vid val av domare skall hänsyn tas till att domarna representerar de viktigaste kulturformerna och rättssystemen i världen. Inte mer än en domare med samma medborgarskap får väljas in i domstolen. I praktiken representeras alltid de fem ständiga medlemmarna av Säkerhetsrådet av varsin domare i domstolen.

Behörighetskrav

Domarna skall utses bland personer med hög moralisk karaktär och som i hemlandet uppfyller villkoren för att utnämnas till de högsta domarämbetena eller som är jurister med erkänd kompetens i internationell rätt. De får inte utöva något politiskt eller administrativt åliggande eller syssla med annan yrkesverksamhet under tiden som de är domare i domstolen. De får inte heller uppträda som ombud, rådgivare eller sakförare i något mål eller delta i beslut i något mål där de tidigare har representerat någon av parterna eller har deltagit i någon annan egenskap.

FN:s Internationella brottmålsdomstol

Den 17 juli 1998 beslutade 160 stater att inrätta en särskild permanent internationell brottmålsdomstol, the International Criminal Court, med säte i Haag för att pröva särskilt allvarliga brott såsom folkmord, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Domstolen skall ses som ett komplement till de nationella domstolarna. Domstolens stadgar kommer att träda i kraft när 60 stater har ratifierat denna. Dokumentet (the Rome Statute of the International Criminal Court) är öppet för undertecknande fram till och med den 31 december 2000. Domstolen skall bestå av ett presidentskap, en avdelning som handhar förberedelser i målen, en dömande avdelning, en avdelning som prövar överklaganden från den dömande avdelningen, en åklagarenhet och en administrativ avdelning (registratorkontor).

Utnämningsförfarande

Domstolen skall bestå av 18 domare som väljs av de fördragsslutande staterna med två tredjedels majoritet. Omröstningarna är hemliga. Domarna skall utnämnas som ledamöter på heltid i domstolen, men krav på arbete på heltid direkt efter utnämningen gäller endast för de domare som ingår i presidentskapet. Beroende på domstolens arbets-

börda skall övriga domare arbeta på heltid eller deltid i domstolen. Domarna utses för en period av nio år utan möjligheter till omval. Eftersom vid det första valet en tredjedel av domarna skall väljas för en treårsperiod och en tredjedel för sex år ges dock möjlighet till omval för de domare som valts på tre år. Viss förlängning av mandattiden kan även förekomma om en domare är ledamot av rätten i ett mål som inte har avslutats vid mandatperiodens slut. Om en vakans uppkommer under pågående mandatperiod skall efterträdaren väljas för den återstående mandatperioden. Om denna tid är högst tre år kan efterträdaren återväljas till domstolen. Vid behov kan antalet domare i domstolen komma att utökas.

Samtliga fördragsslutande stater är behöriga att nominera kandidater till domartjänsterna. Nomineringen skall ske antingen på det sätt som kandidater nomineras i den aktuella staten till de högsta juridiska ämbetena eller på det sätt som domare nomineras till Internationella domstolen i Haag. Den av en stat nominerade kandidaten behöver inte vara medborgare i den staten. Domstolens stadgar gör det även möjligt för medlemsstaterna att inrätta en särskilt rådgivande kommitté för nomineringsfrågor.

Domarna skall väljas från två listor. A-listan skall innehålla namnen på de kandidater som har straffrättslig bakgrund och B-listan namnen på dem som har folkrättslig bakgrund (se närmare beträffande behörighetskraven nedan). Om en kandidat har sådana kvalifikationer att han eller hon kan sättas upp på båda listorna får kandidaten välja vilken lista han eller hon skall vara med på. Vid det första valet till domstolen skall åtminstone nio domare väljas från A-listan och minst fem från Blistan. Efterföljande val skall organiseras på ett sådant sätt att motsvarande proportioner bibehålls i framtiden.

Vid val av domare skall de fördragsslutande staterna beakta behovet av att de stora rättssystemen representeras, en geografisk spridning samt en rättvis representation av såväl kvinnliga som manliga domare. Staterna skall också ta hänsyn till behovet av att det i domstolen sitter domare med särskilda kunskaper inom vissa rättsområden, bl.a. beträffande våld mot kvinnor och barn.

Behörighetskrav

Domstolens domare skall väljas bland personer med hög moral, opartiskhet och integritet och som uppfyller de krav som ställs i deras respektive hemländer för utnämning till de högsta juridiska ämbetena. Därutöver skall domarna antingen ha goda kunskaper i straffrätt och straffprocessrätt samt ha nödvändig relevant erfarenhet i egenskap av

domare eller åklagare eller som advokat eller liknande av det straffrättsliga förfarandet (dvs. straffrättslig bakgrund) eller ha goda kunskaper avseende de aktuella rättsområdena, t.ex. i internationell humanrätt eller mänskliga rättigheter (dvs. folkrättslig bakgrund), jämte stor juridisk yrkeserfarenhet inom något av de områden som är relevanta för domstolens arbete. Domarna bör också ha goda kunskaper i åtminstone ett av domstolens arbetsspråk (engelska och franska). Det får inte sitta två domare med samma nationalitet i domstolen. Vid dubbelt medborgarskap räknas medborgarskapet i den stat där vederbörande normalt utövar sina civila och politiska rättigheter. De domare som arbetar på de två avdelningar som förbereder målen respektive dömer i första instans skall ha straffprocessrättslig erfarenhet.

3.7 1993 års domarutrednings förslag och remissinstansernas inställning

3.7.1. Utredningen

Domarutredningen ansåg att själva indelningen i s.k. ansökningsrespektive kallelsetjänster borde ligga fast. Däremot ansåg utredningen att det borde diskuteras om inte förfarandet beträffande de s.k. kallelsetjänsterna borde förstärkas. Utredningen uttalade att det är särskilt viktigt att regeringen inte kan misstänkas för en politisering av domarkåren vid utnämningar till de högre domarämbetena. Beredningen av dessa tillsättningar borde därför göras mer öppen för insyn. De av utredningen diskuterade olika sätten på vilket en sådan förstärkning skulle kunna ske var följande.

Riksdagen får ett medinflytande: En väg att förstärka förfarandet var att ge riksdagen någon form av insyn. Man skulle då kunna tänka sig att konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa båda utskott vald beredningsdelegation var det riksdagsorgan som regeringen hade att informera och samråda med, när det gäller beredningen av dessa domarutnämningar. För att en sådan ordning skulle fylla sitt legitimerande syfte borde den, enligt utredningen, lämpligen vara formaliserad. Utredningen ville emellertid inte helt utesluta att samma syfte i viss utsträckning skulle kunna nås med en informell ordning som skulle kunna ge uttryck för en konstitutionell praxis. Förhållandet mellan riksdag och regering borde dock i så fall uttryckas i form av bestämmelser. Utredningen konstaterade att någon liknande samordningsform inte syntes finnas för närvarande. Möjligen kunde man i sammanhanget peka på ett samrådsorgan som Utrikesnämnden.

Att ge riksdagen ett sådant medinflytande skulle, enligt utredningen, stämma ganska väl med att den dömande makten i den svenska konstitutionella traditionen, med dess nyanserade utgångspunkt i maktfördelningsläran, inte tonar fram som en självständig tredje makt utan som en särskild samhällsfunktion stående under både den lagstiftande och den verkställande maktens sinsemellan balanserande inflytande. Att riksdagen skulle ges ett ökat inflytande i dessa former skulle vidare kunna kombineras med ett ökat ansvar hos riksdagen för utvärdering och uppföljning av domstolsväsendet i enlighet med de allmänna principer som utvecklats inom ramen för den nya budgetprocessen och som Riksdagsutredningen föreslagit en förstärkning av.

Utredningen påpekade emellertid att det i Sverige inte finns någon utvecklad tradition att anlita riksdagen för löpande förvaltningsuppgifter. Förutom i Tyskland och USA är i jämförbara länder ett förfarande där parlamentet i någon form deltar i beredningen av domarutnämningarna inte heller det vanliga. Domarutnämningarna på federal nivå i USA kan inte sägas vara opolitiska till sin karaktär. I Tyskland är direkt representation av parlamentet begränsad till val av hälften av Författningsdomstolens domare. Utredningen var också tveksam till en ordning där riksdagen eller dess utskott skulle ta en aktiv del i beredningen av dessa utnämningar. Samma synpunkter som utredningen anfört beträffande frågan om riksdagen borde utnämna domare kunde här anläggas. I denna del hade utredningen uttalat att ansvaret för domarutnämningarna även fortsättningsvis borde ligga hos den verkställande makten, dvs. regeringen och dess underställda organ. Utredningen hänvisade härvid bl.a. till att i de länder som utredningen studerat närmare utnämningsmakten beträffande domare låg hos den verkställande makten eller statschefen samt att så varit förhållandet även i Sverige sedan mycket lång tid. Vidare påpekade utredningen att, för det fall utnämningsmakten skulle läggas hos riksdagen, någon efterkontroll av utnämningsmakten motsvarande den som sker av regeringen genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet inte skulle kunna anordnas. Man kunde inte heller se att ett förfarande i riksdagen i stället för ett hos regeringen i praktiken skulle utgöra ett bättre skydd för att domarutnämningarna skulle skötas med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Det vore enligt utredningens mening i stället lämpligare om det inom förfarandet skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt än för närvarande. Man borde därför överväga andra metoder för att stärka förfarandet till skydd mot missbruk av den verkställande makten än att involvera riksdagen i utnämningsförfarandet.

Ett system med intresseanmälningar: Utredningen diskuterade även en ordning med intresseanmälningar från enskilda personer som ville

anmäla sin önskan att komma i fråga för ett högre domarämbete. Man konstaterade att informella anmälningar redan förekommer och att, för att markera en skillnad mot dagens förhållanden, det i så fall skulle krävas att de som anmälde sitt intresse fördes upp på en lista som var föremål för insyn. En sådan lista borde vara av generell karaktär och omfatta samtliga kallelsetjänster. Listan skulle inte innehålla uppgifter om vilken befattning anmälaren helst önskade komma i fråga till.

Utredningen konstaterade att ett förfarande med en intresselista både hade för- och nackdelar. Till fördelarna hörde att en sådan lista blev offentlig och att den därför skulle bidra till en större öppenhet i förfarandet. En möjlighet att anmäla sitt intresse kunde eventuellt även innebära att för domartjänst kompetenta personer som inte var närmare kända inom Regeringskansliet på detta sätt kunde komma att uppmärksammas och utnämnas till högre domarbefattningar. Till nackdelarna hörde att just offentligheten kunde innebära att i och för sig väl kvalificerade personer, särskilt inom den privata sektorn, underlät att anmäla sig. För t.ex. en privatpraktiserande jurist kunde det förhållandet att han eller hon anmält sitt intresse för att bli domare innebära att vederbörande inom det egna verksamhetsområdet inte längre ansågs vara värd att satsa på eftersom han eller hon uppenbarligen var inriktad på att söka sig därifrån. Mot det senare argumentet kunde emellertid anföras att det i USA, där domarna rekryteras bland jurister verksamma utanför domstolarna och på delstatsnivå tillsätts efter allmänna val, knappast ses som något negativt att satsa på en framtid som domare och t.o.m. aktivt delta i en valkampanj för att nå målet. Det är möjligt att en attitydförändring hos oss i denna fråga skulle leda till att denna invändning försvann. En lösning på detta problem vore också att även domstolarna, Advokatsamfundet, RÅ och andra juristorganisationer, kanske även allmänheten, skulle ges rätt att föreslå kandidater till listan. Detta skulle medföra att någon aktiv medverkan från den berörde inte skulle krävas och att det skulle vara möjligt att uppnå en ordning där man inte från listan alltid kunde utläsa att de som upptagits på den själva anmält sig som lämpliga kandidater för höga domarämbeten. En nackdel med en lista vore dock om regeringen begränsades till att hålla sig till listan vid val av kandidater till kallelsetjänsterna. Det kunde inte heller helt uteslutas att de för tjänsterna lämpligaste personerna av en eller annan anledning, må det vara blygsamhet eller rädslan för att inte framstå som seriösa, underlät att anmäla sig och att det på listan i stället skulle komma att upptas namn på sådana personer som kanske inte var de mest lämpade för en högre domarbefattning. Ett sätt att råda bot på en sådan snedvridning av systemet vore att regeringen även fortsättningsvis skulle ha en initiativrätt och kunna välja personer som, även om de av ett eller annat skäl inte anmält sitt intresse, var de bäst lämpade.

Utredningen ansåg slutligen att en ordning med intresseanmälningar tålde att utredas närmare.

En särskild tjänsteförslagsnämnd eller ett formaliserat samrådsförfarande: Ett annat sätt att öppna förfarandet vore, enligt utredningen, att komplettera det med en särskild tjänsteförslagsnämnd med företrädare för Högsta domstolen och Regeringsrätten som kunde ha rätt att öppet föra fram kandidater.

Domarutredningen uttalade att det, oavsett om man införde ett förfarande med offentliga intresseanmälningar eller inte, inte nog kunde understrykas att utnämningsförfarandet bäst gagnas av en ambitiös beredning. Den ordning som finns i dag med ett informellt samråd med Högsta domstolen respektive Regeringsrätten i fråga om tillsättning av domare i dessa båda domstolar borde bibehållas men skulle också kunna utvecklas vidare. Man kunde tänka sig att en sådan samrådsordning tillämpades beträffande alla anställningar som var föremål för kallelse eller i vart fall utvidgades till presidentbefattningarna. Samråd avseende andra anställningar än dem som justitieråd och regeringsråd kunde därvid ske med TFN. Beträffande befattningarna som president skulle alternativt respektive högsta instans kunna vara samrådsorgan. Om det ansågs lämpligt att det infördes en formell skyldighet för regeringen att samråda före utnämningarna av kallelsetjänsterna skulle detta kunna regleras i grundlag eller i lag. Därmed skulle regeringen hindras att kringgå denna ordning. Ordningen skulle också kunna skärpas genom att den utformades på det sättet att man införde ett formellt veto för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten eller Tjänsteförslagsnämnden mot föreslagna domarutnämningar. En i regeringsformen angiven sådan vetoregel skulle kunna ha en viktig principiell och symbolisk betydelse som utredningen ansåg var värd att överväga. Regeln borde dock inte utformas på ett sådant sätt att vetorätten i praktiken blev absolut. Det borde nämligen finnas en möjlighet för regeringen att på sitt konstitutionella ansvar frångå en prövning i respektive domstol som kommit till uttryck på detta sätt genom att utnämna någon trots domstolens veto, t.ex. om det från allmän synpunkt ansågs finnas ett behov av kandidaten i domstolen.

Tillsättning enligt ett förslagsförfarande: Enligt direktiven skulle utredningen också behandla frågan om domartjänsterna i högre grad än i dag borde tillsättas efter ett förslagsförfarande. Utredningen ställde sig dock tveksam till detta och ansåg som tidigare nämnts att den nuvarande indelningen i s.k. ansöknings- respektive kallelsetjänster var väl genomtänkt. Ett ansökningsförfarande skulle innebära att endast de som sökte en anställning kunde komma upp i förslagsrum för denna. En ordning där även kallelsetjänsterna obligatoriskt blev föremål för

ansökan eller förslag skulle inte på ett avgörande sätt medverka till ett bättre resultat vid tillsättning av dessa.

Utredningen ansåg att nuvarande förfarande i fråga om kallelsetjänsterna förstärkt med ett förfarande med kandidatanmälningar och intresseanmälningar kopplat till en initiativrätt för regeringen, eller en ordning där de högsta domstolarna äger rätt att föra fram förslag på kandidater, skulle ge mindre begränsningar än ett förslagsförfarande grundat på ansökningar. Ett sådant förfarande skulle ge större urvalsmöjligheter så att rätt personer verkligen kunde utnämnas till dessa viktiga domarämbeten. Om beredningen av de ärenden som omfattar kallelsetjänsterna i framtiden också skulle komma att ge större insyn i förfarandet syntes därför det främsta argumentet för ett förslagsförfarande för dessa tjänster (möjligheterna till insyn) falla bort helt.

3.7.2. Remissinstanserna

Remissinstanserna förordade att en större öppenhet borde gälla i tillsättningsförfarandet för de högre domartjänsterna. Även om de flesta remissinstanser inte ville avskaffa kallelseförfarandet helt ansåg en majoritet att fler befattningar än i dag borde kunna omfattas av ansökningsförfarandet. Däremot ansåg man att anställning som justitieråd, regeringsråd och president i överrätt även fortsättningsvis borde vara föremål för kallelse.

Bland dem som yttrade sig över förslaget om en offentlig lista dit den som är intresserad av en s.k. kallelsetjänst skulle kunna anmäla sig förelåg en liten övervikt för dem som ansåg att en sådan ordning var intressant och borde övervägas i ett fortsatt utredningsarbete. Ett inte ringa antal remissinstanser var emellertid skeptiska till en sådan lista.

Däremot var remissinstanserna positiva till ett utvidgat samrådsförfarande för de anställningar som är föremål för kallelse. Ett samråd med TFN förordades. En remissinstans avstyrkte att samråd med de båda högsta instanserna skulle ske avseende anställningar i de övriga domstolarna. Någon remissinstans menade att samråd borde ske med riksdagen inför utnämning till en s.k. kallelsetjänst.

3.8. Överväganden

3.8.1. Uppdraget

Enligt direktiven skall kommittén se över förfarandet vid utnämning av domare efter kallelse, framför allt i syfte att förbättra beredningsunder-

laget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering. Kommittén skall därvid lämna förslag till hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med diskussionen i 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) som utgångspunkt. Uppdraget innefattar således att bl.a. överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samrådsförfarande. Kommittén skall även överväga om t.ex. TFN kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Särskild hänsyn skall tas till de förhållanden som gäller vid anställning av ordförande i Arbetsdomstolen.

3.8.2. Principiella utgångspunkter

Kommitténs överväganden: Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. För kommittén är det viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringsformen innehåller regler som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. En allsidig garanti för denna självständighet förutsätter emellertid också ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan ifrågasättas. Domare skall med andra ord inte bara vara självständiga utan även synas vara det. Kravet att domare även skall synas vara självständiga har i Europadomstolens praxis kommit till uttryck genom att det inte endast ställs krav på att domaren subjektivt är opartisk och oavhängig, utan det skall även föreligga en objektiv opartiskhet och oavhängighet. Det senare innebär att det inte för en objektiv iakttagare får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet och oavhängighet (jfr bl.a. fallen De Cubber mot Belgien, dom den 26 oktober 1984, Vol. 86 och Hauschildt mot Danmark, dom den 24 maj 1989, Vol. 154). Domarnas självständiga ställning är därför avhängig av att utnämningsförfarandet håller kvalitet och inrymmer ett skydd mot ovidkommande hänsyn.

I Sverige har från tid till annan en debatt förts angående urvalet till de högsta domarämbetena. Kritiken har i huvudsak riktat in sig på de

högsta instanserna, dvs. Högsta domstolen och Regeringsrätten, varvid domarnas obundenhet i förhållande till regeringen har ifrågasatts. Även om kommittén inte funnit något tecken på att regeringen missbrukat utnämningsmakten genom att tillsätta domare i dessa domstolar som inte stått självständiga i förhållande till regeringen är det ändå olyckligt att ett sådant ifrågasättande av hur utnämningsmakten utövas flammar upp med viss regelbundenhet.

Frågan om domarutnämningar är således i mycket en tillitsfråga. Om medborgarna inte har tillit till domstolarna kan domstolarna få svårigheter att fylla sin funktion i samhället. I detta sammanhang är förfarandet vid utnämningarna av de högre domarna av central betydelse.

Tillsättningsförfarandet måste vara inrättat på ett sådant sätt att det säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering. Det har länge uttalats önskemål om en öppnare domarbana, dvs. att jurister med olika yrkeserfarenheter, såsom advokater och åklagare m.fl., skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Med en sådan öppnare rekrytering skulle urvalet av kandidater kunna bli större och bredare. Uppgiften att göra det kvalitativt bästa urvalet skulle därmed också få nya dimensioner. För att nå framgång med detta fordras det ett förbättrat beredningsförfarande.

Den ökade rörlighet som eftersträvas bör gälla i olika riktningar. Det bör således även understödjas att domare byter juridisk yrkesbana och skaffar erfarenheter från annat håll.

Ett annat centralt värde är att både berednings- och beslutsförfarandet bör vara så ordnat att utnämningsförfarandet präglas av att vara mer genomlysligt. Förfarandet skall kunna överblickas och göras till föremål för granskning. Om utnämningsförfarandet ordnas så att sådana krav kan tillgodoses, kan domstolsväsendet med sina viktiga uppgifter i den demokratiska rättsstaten vinna ett ökat förtroende bland medborgarna.

Det finns således vissa grundläggande värden och intressen som måste beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. De överväganden som härvid görs bör ta sin utgångspunkt i dessa värden. För kommittén är det viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

3.8.3. Vem skall utnämna de högre domarna?

Kommitténs förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

I uppdraget synes enligt direktiven inte ingå att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga beträffande de högre domarna. Justitieutskottet uttalade emellertid i det betänkande som ligger till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén att även frågan om vem som skall utnämna dessa domare borde vägas in (1997/98:JuU24 s. 4). Kommittén har därför gjort den bedömningen att den lämpligaste utgångspunkten för uppdraget är att diskutera om utnämningsmakten i fråga om utnämningarna till de högsta domarämbetena bör ligga kvar hos regeringen eller om denna skall handhas av något annat organ. En sådan ordning där utnämningsmakten ligger i olika händer beroende på i vilken domstol domaren skall verka är inte otänkbar och tillämpas också i länder som England, Estland, Island och Tyskland.

Det finns flera olika alternativ när det gäller vem som skall utnämna domare. Utnämningsmakten kan ligga hos den verkställande makten (regeringen eller statschefen), hos den lagstiftande makten (folkrepresentationen), hos domstolarna eller hos ett särskilt utnämningsorgan. Det senare alternativet förordas t.ex. i Europarådets rekommendation från år 1994 avseende domares oberoende, skicklighet och roll (nedan Europarådets rekommendation). Ibland förekommer kombinationer av de nämnda alternativen. Vilket alternativ som väljs beror dels på nationella konstitutionella principer och traditioner, dels på hur beredningsförfarandet kan utformas och vilken grad av insyn i detta som anses önskvärd. För Sveriges del är en viktig fråga på vilket sätt utnämningsförfarandet kan ges legitimitet under folkstyret. En annan fråga av särskild betydelse för Sverige är den betydelse i vårt konstitutionella system som offentlighetsprincipen har.

Inte i något av de länder som kommittén har studerat föreligger ett system där domstolarna själva utnämner domarna. Däremot förekommer det att domstolarna eller domarkåren har eller har haft ett mycket starkt inflytande över vilka som skall utnämnas till domare trots att utnämningsmakten ligger hos regeringen eller statschefen. Så har t.ex. varit fallet tills alldeles nyligen i så väl Danmark som Finland, men båda dessa våra grannländer har valt att delvis gå ifrån denna ordning. För att ge domstolarna utnämningsmakten talar att det förmodligen skulle innebära en garanti mot förekomsten av politiskt influerade utnämningar och dessutom att urvalet av blivande domare

skulle göras av ett organ som kan förväntas ha en ingående kännedom om de flesta sökande till domaranställningarna. Mot en sådan ordning talar emellertid vårt lands konstitutionella traditioner och då inte minst utgångspunkten att ansvaret för utnämningar av detta slag bör ligga hos ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat hos folkstyret. Om utnämningsmakten lades hos domstolarna skulle det kunna innebära en risk för att domstolarna kom att bli närmast en slags stat i staten som inte var föremål för någon demokratisk kontroll. En sådan ordning med självrekrytering kan även motverka en bredare rekrytering till domarbefattningarna samt skulle förmodligen i hög grad förhindra insyn även i det framtida utnämningsförfarandet. En annan sak är att domare medverkar i den beredningsprocess som leder fram till en domarutnämning. En sådan ordning är kanske t.o.m. önskvärd och står dessutom i överensstämmelse med de internationella principer om domarutnämningar som arbetats fram under 1980- och 1990-talen (jfr avsnitten 2.2 och 2.3).

Ett annat alternativt utnämningsorgan är folkrepresentationen. I Tyskland medverkar folkrepresentationen bl.a. vid utnämningarna av domare på federal nivå dels genom att förslag på domarkandidater granskas av en nämnd där ledamöter som är valda av Förbundsdagen ingår, dels genom att hälften av Författningsdomstolens domare väljs av en kommitté vars ledamöter representerar Förbundsdagen. Även i Nederländerna medverkar parlamentet vid utnämningarna av domare till högsta instans eftersom parlamentet nominerar tre kandidater till en sådan befattning. Ett annat väl känt exempel är USA där presidentens domarutnämningar måste godkännas av senaten. Ett exempel på ett land där domarna utnämns direkt av parlamentet är Estland (se bilaga 3), där detta förfarande tillämpas för utnämningar av domare till högsta instans. Estlands högsta domstol är dock förbehållen förslagsrätten till dessa ämbeten. För en ordning att riksdagen utnämner domare talar demokratiska hänsyn. Domarutnämningarnas legitimitet skulle hämtas direkt från det organ som representerar landets medborgare. Men även om Sveriges riksdag i och för sig väljer justitieombudsmännen och riksbanksfullmäktige, finns det i Sverige egentligen inte någon utvecklad tradition att anlita riksdagen eller dess olika organ för löpande förvaltningsuppgifter. Att anlita ett stort kollegialt politiskt organ som riksdagen i varje utnämningsärende skulle vara dels tidskrävande, dels förenat med praktiska svårigheter. Praktiska problem föreligger även när det gäller anlitande av riksdagens utskott. Det är inte heller något som talar för att ett förfarande i riksdagen i stället för hos regeringen skulle innebära ett bättre skydd för att domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Snarare är det så att erfarenheterna från vissa av de länder där parlamentet har

ett inflytande över domarutnämningarna tyder på att partipolitiska hänsyn och domarkandidaternas politiska hemvist i högre grad spelar in vid urvalet av domare än i de länder där regeringen utnämner domarna. Även om så inte skulle komma att bli fallet i Sverige finns det emellertid en risk för att allmänheten skulle kunna få intrycket av att utnämningarna var politiskt motiverade. En sådan misstanke skulle skada medborgarnas tilltro till domstolarna som självständiga och opartiska organ. Mot riksdagen som utnämningsorgan talar också det förhållandet att någon efterkontroll av utnämningsmakten inte kan ske på det sätt som i dag sker genom konstitutionsutskottets granskning av regeringen.

I flera av de länder som kommittén har studerat utnämns domare av statschefen. I de flesta fall synes emellertid dennes utnämningsmakt snarast vara av formellt slag, eftersom det faktiska urvalet och beredningen av tillsättningsärendena vanligen sker inom landets regering med dess kansli i en viktig roll. Det är ju regeringen eller en medlem av denna (oftast justitieministern eller motsvarande) som lägger fram utnämningsärendet för statschefen. Statschefen har således, med ett par undantag, oftast inte någon reell möjlighet att påverka valet av person. Ett exempel på motsatsen utgör förstås USA där statschefen ju har en helt annan ställning än den nu redovisade. Visserligen krävs senatens godkännande för utnämningarna av domare till de federala domstolarna, men det är presidenten som beslutar vem han vill föra fram för godkännande. Även den franske presidenten har en stark ställning i fråga om domarutnämningarna, eftersom denne inte enbart utnämner domarna utan även i sin egenskap av ordförande i det råd som bereder tillsättningsärendena har direkt inflytande över urvalet till dessa befattningar. I Sverige har statschefen däremot huvudsakligen en protokollär funktion. För att den svenske statschefen skall kunna överta uppgiften att utnämna domare skulle det således fordras en ändring av dennes uppgifter som kan sägas strida mot Sveriges konstitutionella principer avseende statschefens roll i samhället. Inte heller skulle en sådan ordning kunna sägas stå i samklang med principen att ansvaret för domarutnämningarna bör ligga på ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat i folkstyret. Kommittén anser det således inte lämpligt att statschefen utnämner domarna i Sverige.

Ett fjärde alternativ till att låta regeringen utnämna domare är att det inrättas ett särskilt organ för denna uppgift. Ett sådant utnämningsorgan skulle t.ex. kunna bestå av företrädare för såväl domarkåren som för medborgarna, varvid bland de senare kunde ingå representanter för riksdagspartierna. I 11 kap. 9 § RF öppnas i viss mån vägen för en liknande ordning, eftersom vår grundlag tillåter regeringen att delegera utnämningsmakten till den myndighet som regeringen bestämmer. I

vart fall om organet var fristående från regeringen skulle det kunna anföras att ett sådant organ skulle komma att bidra till att domstolarnas självständighet garanteras gentemot regering och riksdag. Samtidigt kan det invändas att det vore ganska främmande att ge ett sådant omfattande, om än indirekt, inflytande på den statliga myndighetsutövningens område som utnämningarna av domare trots allt innebär till ett helt fristående organ, som inte kommer att vara föremål för någon demokratisk kontroll. En sådan lösning – oavsett om det är fråga om ett fristående organ eller en myndighet under regeringen – torde också framstå som ganska främmande i ett medborgarperspektiv. Det är inte heller troligt att det skulle öka tilliten till och respekten för domstolarna och dem som utövar den dömande makten. När det gäller möjligheten för regeringen att delegera utnämningsmakten till ett underordnat organ tillkommer dessutom att en delegering av denna uppgift knappast skulle ge det rätta uttrycket för domarnas konstitutionella särställning i vårt land.

I Sverige, liksom i de flesta västeuropeiska länder, är det den verkställande makten, oftast i form av regeringen, som utnämner domarna. Detta är egentligen även fallet i sådana parlamentariska monarkier som t.ex. Danmark, England och Norge där domarutnämningarna formellt sett beslutas av statschefen. I praktiken är det nämligen regeringen som beslutar vem drottningen respektive kungen skall utnämna till domare i dessa länder.

1993 års domarutredning stannade vid den uppfattningen att det även i fortsättningen borde vara den verkställande makten som ansvarade för domarutnämningarna i Sverige. Majoriteten av remissinstanserna ansåg också att ansvaret för utnämningarna av ordinarie domare borde ligga kvar hos den verkställande makten och utövas av regeringen. Även de utredningar som tillsattes i bl.a. Danmark och Norge under 1990-talet med uppgift att utreda utnämningsförfarandet har stannat vid att utnämningsmakten bör ligga hos den verkställande makten (regeringen med statschefens konfirmation).

En ordning där regeringen utnämner domare står inte i strid med Sveriges internationella förpliktelser, under förutsättning att utnämningarna sker på objektiva och sakliga grunder (jfr Europadomstolens dom den 3 maj 1984 i Campbell and Fell-målet, Serie A Vol. 80 para. 79). Europarådets rekommendation utgår visserligen från att domare skall utnämnas av ett fristående organ och således inte av regeringen. Rekommendationen möjliggör emellertid även att utnämningarna företas av regeringen under förutsättning att detta står i överensstämmelse med medlemsstatens lagstiftning och traditioner. Detta är fallet med Sverige. För att regeringen skall kunna godkännas som utnämningsorgan förutsätts i rekommendationen att utnämningsprocessen är

genomlyslig och fristående samt att utnämningarna sker på objektiva grunder. Garantier för att dessa krav upprätthålls kan vara bl.a. att beredningen sker av ett från regeringen fristående organ som har till uppgift att fungera som rådgivare åt regeringen och vars råd i praktiken också följs av regeringen eller att utnämningsbeslutet kan överklagas till ett fristående organ. När det gäller det svenska kallelseförfarandet där ju beredning och urval sker internt inom Regeringskansliet utan möjligheter till insyn kan man således ifrågasätta om detta uppfyller de förutsättningar om öppenhet i beredningsprocessen som Europarådet uppställt i rekommendationen.

Med regeringen som utnämnande organ undviker man de nackdelar som kan befaras för det fall riksdagen ensam skulle utnämna domare samtidigt som regeringen har sin demokratiska legitimitet hos riksdagen och är föremål för riksdagens kontroll. Att den verkställande makten även i fortsättningen skall utnämna domare stämmer också väl överens med våra konstitutionella traditioner. Kommittén anser inte att det finns skäl att ändra på denna ordning i fråga om utnämning av de högre domarna. Däremot kan beredningen av dessa tillsättningsärenden behöva förstärkas på olika sätt.

Kommittén kommer således fram till slutsatsen, att regeringen också i fortsättningen bör utöva utnämningsmakten i fråga om högre domare.

Med den utgångspunkten vill emellertid kommittén också ta upp till diskussion om regeringen i framtiden skall ha möjligheten att delegera denna uppgift till en annan myndighet. Med synsättet att uppgiften att utnämna högre domare, liksom för övrigt hela gruppen ordinarie domare, är av en särskild, konstitutionell natur och bör tillkomma regeringen följer också att det kan ifrågasättas om konstitutionen bör medge regeringen att lägga över denna uppgift på en annan myndighet. Det ligger enligt kommittén ett konstitutionellt värde i att utnämningsmakten är kvar hos regeringen. Den möjlighet för regeringen att kunna delegera utnämningsmakten till en annan myndighet som regeringsformen öppnar i 11 kap. 9 § första stycket bör tas bort såvitt avser utnämning av ordinarie domare. Kommittén föreslår därför en ändring av regeringsformen i denna del.

3.8.4. I vilken form bör beredningsförfarandet äga rum?

Kommitténs förslag: Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

Med regeringen som det utnämnande organet inställer sig frågan hur man från konstitutionella synpunkter kan skapa garantier för att den verkställande makten kan frigöra sig från varje misstanke att utnämningsmakten missbrukas. I Sverige sker domarutnämningar genom regeringsbeslut under kollektivt statsrådsansvar. Regeringen och dess statsråd har ett konstitutionellt ansvar inför riksdagen för sina beslut. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet är tillämplig när regeringen utövar utnämningsmakten (jfr 1 kap. 9 § och 11 kap. 9 §).

Det finns således en del garantier och kontrollinstrument inbyggda i det nuvarande systemet. Det säger sig emellertid självt att möjligheterna till granskning och kontroll i praktiken inte är särskilt stora om urvals- och beredningsprocessen, som i dagens kallelseförfarande, är helt sluten och sker utan någon dokumentation. I enlighet med vad 1993 års domarutredning uttalade synes de främsta medlen mot ett missbruk av utnämningsmakten ligga i en hög kvalitet i beredningsförfarandet samt möjligheter till insyn och konstitutionell efterkontroll (SOU 1994:99 Del A s. 223). Härvid gäller det att finna en beredningsform som säkrar en bred och kvalitativt hög rekrytering och som vinner legitimitet bland allmänhet, folkrepresentationen och domarkåren samt på ett lämpligt sätt ger uttryck för domarnas självständiga ställning.

Med utgångspunkt i kommitténs uppgift enligt direktiven att genom utnämningsförfarandet förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering behandlar kommittén i det följande olika alternativ för beredningsförfarandet.

En idé som har förts fram och som skulle kunna utvecklas närmare är att stärka beredningen vid utnämningar till de högre domarbefattningarna genom någon form av informellt samrådsförfarande där regeringen för en dialog avseende lämpliga kandidater. Regeringen skulle t.ex. kunna samråda med en grupp personer som representerar de olika juridiska verksamhetsområdena såsom Riksåklagaren, generalsekreteraren eller ordföranden i Advokatsamfundet, generaldirektören i DV samt ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, den i anställningen äldste presidenten i hovrätterna respektive kammarrätterna och en representant för det rättsvetenskapliga området. För att tillförsäkra medborgerlig insyn i beredningsförfarandet kunde i samrådsgruppen även ingå ett par representanter för allmänheten.

En sådan samrådsgrupp kunde ha en rådgivande funktion där rådgivningen inte var knuten till ett speciellt utnämningsärende utan var av mer generell natur. Gruppens uppgift kunde vara att göra en inventering av och i en kontinuerlig process lämna förslag på lämpliga kandidater för de aktuella domarbefattningarna med tonvikt på att finna lämpliga personer – förutom inom domarkåren – också bland t.ex. rättsvetenskapsmän och åklagare samt bland advokater och andra

privatanställda jurister. Möten mellan regeringen och ledamöterna i samrådsgruppen kunde äga rum med jämna mellanrum, exempelvis en gång per år eller en gång i halvåret.

Ett sådant informellt samrådsorgan skulle inte ha myndighetsstatus. Förfarandet kan jämföras med det som under senare tid ibland har förekommit mellan regeringen och representanter för det privata näringslivet i ekonomiska frågor. Samrådsgruppen skulle därmed organisatoriskt ingå i Regeringskansliet eller närmare bestämt Justitiedepartementet.

Det är emellertid tveksamt om lösningen med en informell samrådsgrupp i ett långsiktigt perspektiv är att betrakta som den optimala. Ett samrådsförfarande som innehåller ett inslag av medborgarrepresentation skulle visserligen kunna motverka risken för en misstro bland allmänheten om att de domare som regeringen utnämner till höga domarämbeten brister i självständighet i förhållande till regeringen. Det skulle också kunna bidra till en breddad rekrytering samt innebära en viss insyn i beredningen av dessa utnämningsärenden. Avsaknaden av insyn i beredningen utgör för närvarande en av kallelseförfarandets stora brister. Ett problem är dock att den skisserade samrådsgruppen med denna uppbyggnad skulle komma att ingå som en del i Justitiedepartementet. Den skulle därmed inte utgöra ett från utnämningsmakten organisatoriskt självständigt organ.

Ett annat alternativ är att utnämningar föregås av partiledaröverläggningar. Det finns emellertid anledning att ställa sig avvisande också till en sådan informell ordning med frånvaro av insyn, inte minst eftersom risken för misstankar om en politisering av domarutnämningarna här skulle kunna bli påtaglig. I stället bör man välja ett förfarande som innebär att sådana misstankar elimineras.

I de internationella dokument som utarbetats under senare år och som innehåller principer för att garantera självständiga domare är ett genomgående moment att det i beredningen av domarutnämningar bör ingå någon form av medverkan av ett från utnämningsmakten oberoende organ. Det finns olika alternativ för formerna för en sådan medverkan.

En väg är att låta riksdagen medverka i beredningen. Detta är exempelvis fallet i Nederländerna i fråga om domarna i högsta instans där parlamentet lägger fram förslag på tre kandidater till regeringen som sedan utnämner en av dessa till domare i domstolen. I USA medverkar senaten vid de federala domarutnämningarna genom att senaten måste godkänna dessa. Demokratiska hänsyn kan sägas tala för att ge riksdagen någon form av medinflytande vid utnämningarna av de högsta domarna. Den kontroll som i dag förekommer från konstitutionsutskottets sida har ju endast verkan på framtida utnämningar. En

ordning liknande den amerikanska där riksdagen först skall godkänna den regeringen ämnar utnämna skulle i praktiken innebära att riksdagen beslutar om vem som utnämns till domare. Samma skäl som tidigare anförts mot riksdagen som utnämningsorgan kan även anföras mot en sådan ordning. Inte heller ett system motsvarande det nederländska, där parlamentet föreslår kandidater, utgör någon garanti mot att partipolitiska hänsyn tas vid urvalet av dem som föreslås för utnämning. Därtill kommer att det vid en eventuell omröstning avseende lämpliga kandidater finns en relativt stor risk för oenighet i riksdagen. Även om domarkandidaterna i fråga inte är politiskt aktiva kan olika domare därmed komma att identifieras med olika partipolitiska grupperingar. Detta skulle knappast främja allmänhetens tilltro till domarnas självständighet och opartiskhet.

En annan variant för riksdagens medverkan än de ovan nämnda vore att riksdagens utskott regelmässigt involverades i regeringens beredningsprocess. 1993 års domarutredning diskuterade bl.a. ett förfarande där regeringen i utnämningsärendena samråder med något riksdagsorgan. Som exempel nämndes konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa utskott vald beredningsdelegation. En annan möjlighet vore att regeringen samrådde med ordförandena i de båda utskotten samt ordföranden i lagutskottet eller att dessa ingick i ett samrådsorgan där även t.ex. domstolarna var representerade. Genom medverkan av ordförandena i dessa tre riksdagsutskott kan det antas att oppositionen blir representerad i beredningen, vilket skulle medföra en viss politisk balans gentemot utnämningsorganet. 1993 års domarutredning ställde sig emellertid tveksam till en ordning där riksdagen eller dess utskott tar en aktiv del i beredningen av domarutnämningarna och menade att det vore lämpligare om det skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt (SOU 1994:99 Del A s. 228 f.). Även kommittén har kommit till den slutsatsen att riksdagen inte som sådan bör representeras i den normala beredningen av utnämningsärendena. Samma synpunkter som talar mot att riksdagen utnämner domare kan anföras mot att regeringen alltid skall samråda med riksdagen innan utnämning sker. En ordning där riksdagsutskotten på ett eller annat sätt regelmässigt medverkar i beredningen innebär också en risk för uppvaktningar av utskotten i utnämningsärenden eller att riksdagsledamöter försöker föra fram egna kandidater till domarämbetena. Det finns en risk att detta leder till misstankar om en politisering av domarkåren. Att riksdagen således normalt inte bör medverka i beredningen, utesluter inte, som anges i det följande, att riksdagen likväl ges ett inflytande i de lägen regeringen avser att avvika från det förslag som ett fristående beredningsorgan kan ha lämnat.

Ett förfarande som inte är förenat med risk för misstankar om politisering är alltså i stället att beredningen i ett första skede sker av ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater. En sådan ordning kan sägas tillämpas i bl.a. Frankrike där le Conséil Supérieur de la Magistrature lämnar förslag på lämplig kandidat till presidenten som är den som utnämner de franska domarna. TFN har i fråga om de anställningar av domare som i dag tillsätts efter ansökan en motsvarande funktion i vårt land. Ett sådant beredningsorgan skulle kunna ha flera olika sammansättningar. Det kunde vara ett renodlat domarkollegium, ha en sammansättning liknande TFN:s, bestå av enbart jurister eller därtill ha representanter för allmänheten eller för parlamentet som ledamöter. Dess yttrande kunde vara bindande eller enbart rådgivande.

Kommittén anser att en beredning i ett sådant särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan är att föredra. Beredningsorganet skall ha till uppgift att till regeringen lämna förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

3.8.5. En förslagsnämnd för högre domarbefattningar

Kommitténs förslag: En beredning av utnämningsärenden avseende högre domare bör äga rum i en särskild förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ.

Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Ett beredningsorgan för utnämningsärenden måste uppfylla vissa grundläggande krav för att dess förslag skall få den särskilda tyngd som är önskvärd. Beredningsorganet bör ha en hög kvalitativ sammansättning med stor bredd. Dess ledamöter bör representera en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området. De bör ha största möjliga överblick över de aktuella kandidaterna och aktivt hålla en bred kontaktyta på området. De bör vidare ha en god och löpande insyn i domstolarna och domstolarnas verksamhet. De bör väl känna dom-

stolarnas funktion och konstitutionella ställning samt förstå de krav som bör ställas på de domare som skall utnämnas. Beredningsorganet bör vara organisatoriskt självständigt inte endast från regeringen utan även från riksdagen.

Kommitténs förslag är således att beredningen av utnämningsärenden för högre domare äger rum i ett särskilt beredningsorgan, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Nämnden bör vara tillräckligt stor för att garantera en så bred kompetens som möjligt. Den bör dock inte vara så stor att den inte kan arbeta effektivt. Lämpligt antal är enligt kommittén sju ledamöter, varav fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Det finns givetvis flera andra yrkes- eller intressegrupper som skulle kunna tänkas ingå i en sådan förslagsnämnd och vilkas erfarenheter och kunskap skulle utgöra värdefulla bidrag i beredningsarbetet. Det gäller t.ex. företrädare för åklagarväsendet eller universiteten. Kommittén anser det emellertid viktigt att nämnden inte är för stor, utan kan arbeta på ett ändamålsenligt och professionellt sätt. Kommittén har därför stannat för nu angiven sammansättning i nämnden. På ledamöterna i nämnden ligger givetvis ett ansvar för att fånga upp och ta tillvara förslag och synpunkter från olika håll.

Av de fyra domarna bör en vara justitieråd, en regeringsråd, en hovrättspresident och en kammarrättspresident. De ledamöter som inte är allmänhetens representanter bör förordnas av regeringen. Representanterna för de båda högsta domstolarna nomineras lämpligen av respektive domstol. Hovrättspresidenter och kammarrättspresidenter bör nomineras av respektive presidentkollegium och advokaten av Sveriges advokatsamfund. Ledamotskapet för dessa bör vara knutet till respektive befattning på sådant sätt att en ledamot som övergår till annan verksamhet före förordnandetidens utgång upphör att vara ledamot i nämnden. Detta bör dock inte gälla vid ålderspensionering.

En särskild fråga är hur de två representanterna för allmänheten bör utses. Två alternativ står närmast till hands att överväga: riksdagen eller regeringen. Det förekommer i olika sammanhang i stor omfattning att regeringen för olika uppgifter såsom bl.a. representanter i olika offentliga organ utser medborgare att företräda ett allmänintresse, t.ex. i en myndighets styrelse, en nämnd eller en kommitté. Ofta föregås förordnandet av en sådan ledamot av ett informellt nomineringsförfarande där regeringen stått i kontakt med och fått förslag från företrädare för olika riksdagspartier. Detta förfarande är väl beprövat och skulle kunna tillämpas även här.

En annan lösning är att riksdagen genom val utser de två företrädarna. Detta är en mer ovanlig lösning på myndighetsområdet utanför riksdagen och den egentliga riksdagsförvaltningen. Lösningen

fordrar en formell valprocedur. Viss ledning kan hämtas från de lösningar som valts i fråga om fullmäktige i Riksbanken och ledamöter av Statsrådsarvodesnämnden respektive Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. För dessa organ är det inte föreskrivet att ledamot skall vara riksdagsledamot. I fråga om Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond skall vissa ledamöter vara företrädare för riksdagen, medan andra skall ha annan bakgrund. Det är enligt kommittén möjligt att tänka sig en ordning där riksdagen väljer två medborgare att vara ledamöter i ett offentligrättsligt organ som också hämtar ledamöter på annat sätt och som skall stå självständigt inte endast från riksdagen utan även från regeringen. En sådan lösning fordrar reglering i riksdagsordningen. Nämnden kan enligt detta alternativ tänkas bestå även av två av riksdagen valda ledamöter. Att på detta sätt vissa av nämndens ledamöter väljs av riksdagen och att regeringen förordnar övriga ledamöter ger balans samt synliggör nämndens fristående och oberoende karaktär. Kommittén förordar lösningen att riksdagen väljer de ledamöter av förslagsnämnden som skall företräda allmänheten.

De personer som skall representera allmänheten och som alltså väljs av riksdagen bör vara betrodda medborgare med goda insikter i samhällsfrågor. De bör åtnjuta ett brett förtroende samt framstå som särskilt omdömesgilla. Om deras partipolitiska uppfattning är allmänt känd är det från förtroendesynpunkt mycket viktigt att valen ger uttryck för en balans mellan de partilinjer som företräds av regeringen och oppositionen. F.d. riksdags- eller regeringsledamöter kan tänkas. Det finns emellertid skäl som talar för att dessa företrädare för allmänheten bör hämtas bland medborgare som åtnjuter förtroende på andra grunder än sitt partipolitiska arbete.

I frågan om det bör vara någon facklig representation i nämnden gör kommittén den bedömningen att så inte bör vara fallet. Det fackliga inflytandet får i stället göra sig gällande senare i förfarandet hos regeringen på samma sätt som i dag sker beträffande dessa anställningar, dvs. genom facklig information enligt det s.k. MBA-R.

Nämnden föreslås välja ordförande och vice ordförande inom sig och vara beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordförande är närvarande. Ledamöterna bör inte förordnas för så kort tid att de inte hinner att sätta sig in i arbetsuppgifterna. En lämplig ordning kan vara att de förordnas för högst sex år. För att hindra att alla ledamöter byts ut samtidigt kan ledamöternas förordnanden avse olika perioder. För varje ledamot bör finnas en personlig ersättare. Jämställdhetsaspekten bör beaktas vid sammansättningen. Det kan exempelvis gå till så att – i den utsträckning det är möjligt – det nominerande organet vid varje tillfälle nominerar en person av vardera kön som ledamot respektive ersättare.

Det är viktigt att beredningen i nämnden blir så professionell som möjligt. För detta krävs att den har en kvalificerad sammansättning och att den inte är alltför stor. Med den sammansättning som har skisserats uppnås detta. I denna sammansättning är flertalet av nämndens ledamöter domare, fyra av dess sju ledamöter. Detta ligger väl i linje med innehållet i de internationella dokument som utarbetats om domares självständighet m.m., bl.a. Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning och The Universal Charter of the judge (se avsnitt 2.3). Däri talas om ett avgörande inflytande för domare eller en sammansättning med minst hälften domare i det oberoende externa organet.

3.8.6. Förslagsnämndens sekretariat

Kommitténs förslag: Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

För att säkra en kvalitativ och professionell beredning krävs även att nämnden får ett starkt administrativt stöd i sitt arbete. Till nämnden bör knytas ett sekretariat som utses av nämnden. Det måste ställas höga krav på kompetensen i sekretariatet. Ett gott förarbete är en förutsättning för en god rekrytering. Sekretariatet får därför en nyckelroll i beredningsarbetet.

Sekretariatet bör vara en professionell grupp som under ordförandens ledning bereder och föredrar ärendena inför nämnden. En uppgift för sekretariatet är till att börja med att på ett allmänt plan hålla sig informerad om lämpliga kandidater. I detta måste ingå en ambition att söka bredda kunskapen om hela den krets personer som kan komma ifråga. Det kan även finnas anledning för nämndens sekretariat att i kontakt med den berörda domstolen och dess chef ta del av hur domstolen ser på sin sammansättning och sina särskilda behov. Sekretariatet bör i detta arbete genom aktiv kontaktverksamhet, diskussioner och studier av domar och andra juridiska dokument söka få denna generella kunskap. Även studier av meritförteckningar och annat material blir av intresse. I de enskilda utnämningsärendena kan det även bli aktuellt att sekretariatet, eventuellt tillsammans med ordföranden och/eller någon eller några ledamöter av nämnden, intervjuar lämpliga kandidater.

Det är viktigt att det finns domstolskompetens i sekretariatet och att de personer som tjänstgör där är högt kvalificerade. Inte minst viktigt

är detta i samband med den referensinhämtning som i vissa fall kan tänkas ske. I sekretariatet bör därför ingå bl.a. ordinarie domare eller f.d. ordinarie domare. För chefsrekryteringen kan det även behövas professionell specialistkunskap. Sådan kunskap kan inhämtas t.ex. genom anlitande av extern konsulthjälp.

3.8.7. Ansökan, intresseanmälan, kallelse?

Kommitténs förslag: Kommittén anser att kraven på öppenhet och insyn bäst tillgodoses genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar.

Tillsättningar av domarbefattningar kan ske efter kallelse, efter ett ansöknings- eller anmälningsförfarande eller efter något slags nomineringsförfarande. I de länder där både ett kallelseförfarande och ett ansökningsförfarande tillämpas brukar endast de högsta domarbefattningarna vara föremål för kallelse. Så är, förutom i Sverige, fallet i t.ex. England och Frankrike.

Ett renodlat ansökningsförfarande där samtliga domarbefattningar utannonseras lediga för ansökan förekommer i Norge. Även i Danmark sker tillsättningarna, utom i fråga om president i Højesteret, efter ett ansökningsförfarande. Detsamma kan sägas gälla i Finland, även om anställningarna där delas in i s.k. ansöknings- respektive anmälningstjänster.

För ett ansökningsförfarande talar öppenhets- och demokratihänsyn. Tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen innebär att uppgifter om de som har sökt en anställning som högre domare skulle komma att bli tillgängliga för allmänheten. Detta ger i sin tur möjlighet till såväl offentlig granskning som debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge uppslag på nya kandidater som det inte finns kännedom om eller som av en eller annan anledning glömts bort. Man får t.ex. för-

moda att ett förfarande där man ansöker om anställning även till de högre domarbefattningarna skulle innebära att kännedomen om lämpliga kandidater som bor utanför Stockholmsområdet skulle öka.

Mot ett sådant förfarande kan emellertid anföras att det kanske inte är rätt personer som känner sig manade att söka och att urvalet begränsas till att omfatta endast dem som söker en viss anställning. Detta skulle emellertid kunna motverkas genom att lämpliga personer uppmanades söka dessa befattningar. Den ovan skisserade förslagsnämnden skulle t.ex. kunna ta initiativ till att en ansökan lämnades in.

Mot ett ansökningsförfarande kan vidare anföras att ett sådant eventuellt kan tänkas motverka en bredare rekrytering eftersom det i vart fall för jurister i privat verksamhet kan vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer kan på detta sätt kanske aldrig komma i fråga för domarämbeten eftersom de av professionella hänsyn inte kommer att söka ett sådant utan att veta att de är garanterade utnämning.

Å andra sidan bör inte dessa farhågor överdrivas. En förändring kan redan nu skönjas beträffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ansökan. Det händer numera att även advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet detta innebär. Möjligen är detta därför en attitydfråga som kan förväntas förändras över tiden och med en ny juristgenerations ändrade värderingar. I t.ex. USA är det ju ofta privatpraktiserande jurister som söker sig till domarbanan, ibland t.o.m. efter att ha fört en aktiv valkampanj för att få en sådan befattning. Även i Norge rekryteras domarna från bl.a. advokatkåren efter ett ansökningsförfarande. Detsamma gäller i England, som ju i stor utsträckning hämtar sina domare från advokatkåren.

Ett annat alternativ är en kombination av ansökningsförfarande och kallelseförfarande, dvs. att anställningarna tillkännages lediga och kan sökas, men där även en annan person än de sökande kan bli aktuell för utnämning. Ett liknande förfarande tillämpas bl.a. i England i fråga om vissa högre domarbefattningar. Fördelen med ett sådant system är att möjligheterna till en bred rekrytering ökar genom att anställningarna tillkännages lediga för ansökan, samtidigt som det genom att ansökningsförfarandet inte är obligatoriskt ges en garanti för att den som utnämns håller en viss kvalitet. Det skulle även öppna för möjligheten att utnämna lämpliga personer, t.ex. privatpraktiserande jurister, såsom advokater, samt professorer och andra, för vilka svårigheter kan föreligga att offentligt söka eller anmäla intresse för annan anställning. Deras kandidatur skulle kunna aktualiseras under arbetet i förslagsnämnden och deras namn skulle nå offentligheten först om ett förslag om utnämning fördes fram från nämnden. Mot detta kan anföras att det inte skulle befrämja öppenheten i förfarandet. Det finns även en risk att

ansökningselementet i en sådan ordning, illa skött, skulle komma att framstå mest som en formalitet. Detta skulle inte öka tilltron till utnämningsförfarandet hos allmänheten. En viss garanti ligger emellertid i den efterkontroll som konstitutionsutskottets granskning innebär. Man får förmoda att om det regelmässigt utnämndes personer till dessa domarämbeten, med förbigående av dem som sökt, skulle detta påkalla någon form av reaktion från konstitutionsutskottets och riksdagens sida.

1993 års domarutredning föreslog en lösning som innebar att de som var intresserade av att utnämnas till högre domarbefattningar kunde anmäla sitt intresse och att deras namn därefter fördes upp på en offentlig lista. Listan föreslogs vara av generell karaktär och skulle inte innehålla uppgifter om vilken domarbefattning anmälaren helst önskade komma i fråga för. Intresselistan skulle uppta dels namnen på dem som själva anmält sig till den, dels namn på kandidater som med deras samtycke föreslagits av andra. För en offentlig intresselista talar bl.a. att en sådan skulle ge allmänheten en möjlighet att värdera de på listan upptagna personernas kvalifikationer. Man skulle också kunna bedöma om de bäst kvalificerade sedan utnämndes av regeringen. En sådan lista skulle även kunna ge kännedom om lämpliga kandidater som inte tidigare varit kända. Från remissinstansernas sida fanns emellertid en blandad inställning till en sådan ordning.

Det förhållandet att innehavarna av de allra högsta domarämbetena i ett land kallas till sina ämbeten är inte något som är unikt för Sverige, utan förekommer som nämnts i flera av de länder som kommittén studerat närmare, t.ex. England, Frankrike, Nederländerna och Tyskland. Det är i och för sig inget som talar för att ett sådant förfarande skulle leda till att sämre domare utnämns än om dessa domarbefattningar tillsätts efter ansökan. Det finns dock en risk för att rekryteringen i ett kallelseförfarande blir snävare i och med att systemet bygger på att det finns en kännedom om lämpliga kandidater. Å andra sidan kan det anföras att möjligheterna att hitta rätt person är större när urvalet inte begränsas till dem som sökt anställningen i fråga.

För kommittén är det viktigt att betona kravet på att tillsättningsförfarandet skall borga för en god rekrytering, dvs. en rekrytering av de skickligaste och mest lämpliga personerna, samt att förfarandet vinner allmänhetens förtroende. Ett ökat förtroende behöver i och för sig inte fordra att beredningen måste ske i offentlighetens ljus. Att ett beredningsförfarande är öppet och offentligt är inte alltid det bästa för rekryteringen. Som ovan nämnts kan det vara förenat med svårigheter för vissa personer att offentligt söka eller anmäla intresse för annan anställning. Även en offentlig referensinhämtning tänkas medföra problem. Sådana negativa konsekvenser av öppenheten får enligt

kommittén inte förbises utan måste också vägas in då en modell för tillsättningsförfarande skall tas fram. För medborgarna är det viktigt att det klart framgår att beredningen håller en sådan kvalitet att den garanterar att inte obehöriga hänsyn tas vid domarutnämningarna samt att de bäst lämpade personerna utnämns. Beredningen bör utformas så att rekryteringsunderlaget blir det bästa och bredast möjliga, att den håller hög kvalitet och att den präglas av god genomlyslighet.

Kommittén anser att kraven på öppenhet och insyn bäst tillgodoses genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Det är rimligt att kräva att de personer som vill komma ifråga för högre domarbefattningar genom att stå på en offentlig lista förklarar sig intresserade av sådan anställning. Dessa personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse.

I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Det finns dock enligt kommitténs uppfattning – inte minst i en övergångsfas – ett behov av att kandidater till högre domarbefattningar har möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar. Det bör således finnas utrymme för den intresserade att anmäla sitt intresse utan att därvid ange önskemål om viss särskild befattning. Inte minst när det gäller de allra högsta domarbefattningarna kan det, för att garantera kvalitet i rekryteringen, finnas anledning att beakta att personer kan ha väl grundade skäl för att inte själva uttrycka önskemål om just en sådan anställning på ett tidigt stadium i tillsättningsprocessen.

Kommittén har övervägt om undantag från kravet på intresseanmälan bör göras för vissa kategorier, exempelvis professorer, advokater och andra privat verksamma jurister, där den nuvarande ordningen med mera diskreta sonderingar skulle kunna påstås vara mera lämplig också framgent. Kommittén har dock stannat för att den åsyftade öppenheten i förfarandet inte bör medge något undantag.

3.8.8. Förslagsnämndens kandidatförslag

Kommitténs förslag: Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Nämnden skall motivera sitt förslag. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

Nämndens uppgift är att lämna förslag på lämpliga kandidater till regeringen. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt. Förslagen skall vara motiverade.

Dokumentation i tillsättningsärenden består i regel huvudsakligen av inhämtat referensmaterial beträffande den eller de aktuella kandidaterna. Referensmaterial som har haft betydelse för ärendet skall dokumenteras och är enligt den svenska offentlighetsprincipen offentligt. Att referensmaterial är offentligt är emellertid inte helt problemfritt. Erfarenheterna från bl.a. TFN visar att referenserna i ett öppet och offentligt system tenderar att hållas i allmänna eller övervägande positiva ordalag. Det kan antas att den omständigheten att referenserna är offentliga är en av orsakerna till detta. Kommittén anser det emellertid inte tänkbart att föreslå att sådant material skall undandras offentligheten genom införande av särskilda sekretessbestämmelser på just detta område. Som tidigare har anförts har vid upprepade tillfällen i lagstiftningssammanhang framhållits vikten av en långtgående offentlighet i tillsättningsärenden (jfr avsnitt 3.2.3). Det får enligt kommittén ankomma på nämnden att själv närmare utveckla sina arbetsformer i enlighet med de grundläggande principer som gäller i rekryterings- och förslagsförfarande i fråga om offentliga anställningar.

Kommittén vill här avslutningsvis peka på det förhållandet att närmare jämförelser mellan utnämningsförfarandet i Sverige och andra länder än Finland försvåras genom den i Sverige och Finland gällande offentlighetsprincipen. Offentlighetsaspekten får med vårt förslag ökad betydelse, medan de väl utvecklade beredningsformer som finns i många andra länder inte präglas av någon större öppenhet. Namnförslagen är där ofta offentliga, medan motivering och referensmaterial däremot som regel inte presenteras öppet.

3.8.9. Regeringens handläggning av ärenden om utnämning av högre domare

Kommitténs förslag: Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta.

Nämnden bör överlämna allt material tillsammans med ett protokoll med ett motiverat förslag till regeringen. Regeringen bör nämligen för att kunna göra ett eget val ha tillgång till det material som nämnden haft. Härmed ges också en god utgångspunkt för konstitutionsutskottets arbete med att granska hur regeringen skött utnämningsmakten.

Kommitténs förslag bygger alltså på att regeringen och behöriga tjänstemän inom Regeringskansliet gör en egen bedömning av aktuella kandidater. Ett sådant förfarande skiljer sig inte från vad som i dag gäller för de domarbefattningar som är föremål för ansökan. Nämndens förslag skall dock tillmätas mycket stor vikt. Det kräver att regeringen respekterar domstolarnas oavhängighet och att detta avspeglas i regeringens hållning till det fristående förslagsgivande organet.

Det finns olika förhållningssätt till frågan om vilket utrymme regeringen skall ha i sin utnämningsmakt. Regeringen kan vara helt bunden av beredningsorganets bedömning, vilket i praktiken skulle reducera regeringens utnämningsmakt till en formell sådan. Den reella utnämningsmakten skulle då ligga hos det fristående beredningsorganet. Regeringen kan ha ett helt fritt utrymme att välja lämplig person och inte på något sätt vara bunden av beredningsorganets prövning. Vidare kan lagfästa begränsningar i regeringens utnämningsmakt gå ut på t.ex. att regeringen endast skall kunna välja någon som beredningsorganet fört upp på förslag eller att regeringen skall kunna välja en icke föreslagen kandidat endast om denne varit föremål för beredningsorganets bedömning.

Kommittén anser till en början att regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden föreslagit om nämnden fört upp flera

personer på förslag. Regeringen har ju ett konstitutionellt ansvar för utnämningarna och bör därför inte bindas helt av ett utomstående förslagsorgan. Om regeringen utnämner en person som förts upp i andra eller tredje förslagsrummet bör regeringen vid kontroll kunna motivera detta. Sådana avsteg kan naturligtvis bli föremål för granskning av konstitutionsutskottet. Förmodligen blir dessa avsteg inte särskilt vanliga. Det händer t.ex. sällan idag att regeringen frångår den bedömning TFN gjort i ett tillsättningsärende.

Nästa fråga gäller situationen där regeringen vid en preliminär bedömning ser någon annan än den eller dem som kommit upp på förslag som lämplig. Även här kan erinras om erfarenheterna från TFN. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har tidigare dokumentation eller nytillkomna uppgifter som utgör skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. I det fall personen placeras i förslagsrum får regeringen besluta i ärendet enligt vad som anförts ovan.

En situation som kan uppkomma är att nämnden trots regeringens återremittering inte finner anledning att föra upp den aktuella kandidaten på förslag. Frågan är då om regeringen ändå skall kunna utnämna denne. Frågan hänger samman med om regeringen här bör ha en mer reell eller en mer formell utnämningsmakt. En uppfattning är att regeringen skall vara bunden att utnämna någon som av nämnden tagits upp i förslagsrum. En annan uppfattning är att regeringen inte bör bindas på detta sätt utan det bör i stället även här vara så att regeringen utövar sin utnämningsmakt under konstitutionellt ansvar.

Även om det senare synsättet kan ses som bäst förenligt med våra nuvarande konstitutionella principer, bör i de säkerligen få fall regeringen avser att helt frångå nämndens förslag öppenheten i beredningen och också riksdagens roll stärkas. Nämndens sammansättning, oberoende ställning och omsorgsfulla beredning motiverar att dess kandidat och den kandidat regeringen, med avvikande från nämndens förslag, avser att utnämna underkastas en vidare offentlighet och granskning. Riksdagen bör i dessa fall ges möjlighet till ett bestämmande inflytande. Härigenom skulle tilltron till beredningsförfarandet och den demokratiska legitimiteten i beslutsfattandet stärkas.

En tanke som har förts fram är att regeringen skall inhämta konstitutionsutskottets godkännande om den avser att utnämna annan än den eller dem som nämnden fört upp på förslag. Mot att låta konstitutionsutskottet på detta sätt medverka i själva beslutsförfarandet talar det förhållandet att konstitutionsutskottet är ett konstitutionellt kontrollorgan med uppgift att granska regeringen. Om konstitutionsutskottet ges en

roll i själva beslutsfattandet bör utskottet inte också syssla med att i efterhand granska förfarandet.

De invändningar som kan anföras mot att ge konstitutionsutskottet en roll i beredningsförfarandet gäller emellertid inte mot något annat av riksdagens utskott, såsom justitieutskottet. I de fall regeringen avser att frångå nämndens förslag, bör den enligt kommittén vara skyldig att anmäla saken för justitieutskottet och därvid också överlämna det material som föreligger i ärendet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av de båda kandidaterna. Justitieutskottet kan välja att efter utfrågning och granskning av den dokumentation som tagits fram i beredningen också avge ett yttrande i saken. I de fall utskottet väljer att yttra sig, bör regeringen vara bunden av utskottets yttrande. Om utskottet avstår från att yttra sig, bör regeringen ha kvar sin valfrihet mellan de båda kandidaterna.

Den nu föreslagna ordningen, där justitieutskottet alltså ges möjlighet att i undantagsfall få ett inflytande över utnämningen av de högsta domarna, innebär inte endast att öppenheten och den demokratiska legitimiteten i förfarandet ytterligare stärks, utan också att den konstitutionella särställning som domarna bör ha blir mer markerad.

Förfarandet innebär inte heller större risker för en politisering, än där regeringen utan ytterligare offentlighet ges rätt att frångå vad en kvalificerad och fristående nämnd, med bl.a. av riksdagen utsedda ledamöter, ansett vara det bästa valet.

3.8.10. Befattningar i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt arrendenämnderna och hyresnämnderna som omfattas av förslaget samt förslagets förhållande till TFN

Kommitténs förslag: Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol samt anställningar som chefer i de största arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar bör till en början verka parallellt med TFN, men på sikt

är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Under remissbehandlingen av 1993 års domarutrednings betänkande var det flera remissinstanser som framförde synpunkter om att anställningarna som överrättslagmän kunde överföras till det ordinära ansökningsförfarandet med behandling i TFN. Kommittén har inte till uppgift att se över den nuvarande TFN:s verksamhet. TFN är föremål för överväganden och översyn i annan ordning (se under avsnitt 3.3.2). Kommittén anser emellertid att det på sikt är naturligt att beredningen inför utnämningar av domare sköts av ett organ. Det är möjligt att utvecklingen kan leda till att den funktion som dagens TFN har kan smältas samman med den funktion som den av kommittén skisserade förslagsnämnden får. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Till en början bör förslagsnämndens och TFN:s sekretariat kunna ha ett nära samarbete. Kommittén har i sina överväganden i dessa delar och med det framlagda förslaget inte funnit några skäl att nu särskilja befattningarna som lagmän i överrätt från övriga högre domarbefattningar.

3.8.11. Särskilt om utnämning av justitieråd och regeringsråd

Kommitténs förslag: Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och

Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras.

I dag förekommer en informell dialog mellan justitieministern och de båda högsta instanserna i samband med att anställningar i dessa domstolar aktualiseras. Denna dialog har under senare år fördjupats och synes i huvudsak vara inriktad på en för domstolen önskad profil snarare än på önskemål om att en särskild namngiven person skall ut-

nämnas, även om det förekommer att sådana förslag också framförs från domstolarnas sida. I och med att en särskild förslagsnämnd inrättas och Högsta domstolen och Regeringsrätten kommer att vara representerade i nämnden kommer det att finnas garantier för att frågor om för domstolarna lämpliga profiler och namnförslag förs fram i nämndens arbete.

Det är dock även med en sådan lösning angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag iakttas inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Detta system har för det mesta fungerat bra, men det finns exempel på fall där regeringen frångått denna ordning. Samrådet kan i dag sägas grunda sig på ett löfte om ett fortsatt iakttagande av denna konstitutionella praxis (KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén föreslår också att detta förfarande formaliseras.

3.8.12. Särskilt om utnämning av domare i Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten

Kommitténs förslag: Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Diskussionen ovan har gällt anställningarna som justitieråd, regeringsråd, presidenter och lagmän i hovrätter respektive kammarrätter, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Kommittén är emellertid av den uppfattningen att förfarandet även skulle kunna tilllämpas vid tillsättningar av ordförande och vice ordförande i Arbetsdomstolen, ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen samt Patentbesvärsrättens ord-

förande. Dessa anställningar bereds i andra departement än Justitiedepartementet och förfarandena skiljer sig därför något. Särskilt gäller det förfarandet vid utnämningar av de lagfarna ledamöterna i Arbetsdomstolen genom att dessa utnämningar föregås av ett informellt samråd med arbetsmarknadens parter. Kommittén anser att det vore önskvärt att beredningen av dessa utnämningsärenden närmade sig den ordning som föreslås komma att gälla för Justitiedepartementets del. Den föreslagna förslagsnämnden bör således kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Kommitténs uppfattning är att förslagsnämnden inte bör ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen med arbetsmarknadens parter kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Patentprocessen är för närvarande föremål för särskild utredning, se Dir 1999:28 Patentprocessen m.m. Kommittén har därför ansett sig kunna stanna vid att ge uttryck för den uppfattning som ovan anges och avstå från att lägga fram något förslag om särskilt berednings- och förslagsförfarande vid tillsättning av ordförande och vice ordförande på avdelning i Patentbesvärsrätten. Kommittén anmärker dock att det kan vara naturligt att tillsättningen av dessa befattningar bereds i Tjänsteförslagsnämnden för Patentbesvärsrätten.

3.8.13. Särskilt om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen

Kommitténs överväganden: Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i

Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt framhåller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare.

Det stora flertalet av de anställningar som domare som i dag är föremål för tillsättning genom ett s.k. kallelseförfarande avser anställningar som ordinarie domare med fullmakt. Detta är emellertid inte fallet i fråga om vissa av specialdomstolarna. I såväl Arbetsdomstolen som Marknadsdomstolen är anställningarna tidsbegränsade. I dessa domstolar

tjänstgör också domare i vissa fall på deltid och de har andra arbetsuppgifter vid sidan av domaruppgiften.

En ordning med tidsbegränsade domarförordnanden strider i och för sig inte mot de internationella principer som arbetats fram angående vilka krav som bör ställas för att garantera domarnas självständighet (jfr t.ex. princip nr I paragraf 3 i Europarådets rekommendation). Tidsbegränsade domarförordnanden, låt vara för längre tidsperioder, är också vanliga i de internationella domstolarna. Däremot kan det ifrågasättas om domare som samtidigt har sina huvudsakliga arbetsuppgifter i egenskap av anställda hos den verkställande eller den lagstiftande makten vid en objektiv och principiell bedömning verkligen framstår som självständiga gentemot dessa.

Det är vanligt förekommande att högre tjänstemän inom Regeringskansliet med bakgrund på domarbanan förordnas att på deltid även vara vice ordförande i Arbetsdomstolen. För närvarande tjänstgör en expeditionschef och ett departementsråd som vice ordförande där.

Kommittén ifrågasätter om denna ordning fortsättningsvis är en lämplig lösning. I stället borde man här mera konsekvent försöka gå den väg som valts beträffande Marknadsdomstolen. När det gäller anställningarna som vice ordförande och ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen, vilka anställningar också är på deltid, samt ersättarna för dessa båda ledamöter, har från departementets sida ansträngningar gjorts för att i största möjliga mån förordna ordinarie domare på dessa befattningar. Självständighetsaspekten har anförts som motiv för detta urvalsförfarande. Till skillnad från vad som är fallet i Arbetsdomstolen har denna inriktning den fördelen att de domare som arbetar i Marknadsdomstolen utåt framstår som självständiga på ett annat sätt än domare som även är anställda inom Regeringskansliet. Marknadsdomstolens sammansättning har inte heller ifrågasatts i den offentliga debatten på samma sätt som Arbetsdomstolens.

Även Marknadsdomstolens heltidsanställde ordförande är för närvarande en ordinarie domare och har en fullmaktsanställning som hovrättslagman från vilken han är tjänstledig. Däremot är ingen av de nuvarande fyra heltidsanställda ordförandena i Arbetsdomstolen ordinarie domare. Tidigare har emellertid Arbetsdomstolens ordförande varit ordinarie domare eller en tidigare eller pensionerad sådan. Fram till år 1973 var det t.ex. tradition att ordförandeposten, som på den tiden var en enda, alltid innehades av ett f.d. justitieråd. Sedan domstolen fått fler ordförande har man emellertid numera gått ifrån den principen.

Arbetsdomstolen har till uppgift att bl.a. överpröva beslut om skiljande från tjänsten av ordinarie domare. Med den sammansättning som domstolen har i dag innebär detta att frågan om en ordinarie domare skall få ha kvar sin anställning bedöms av jurister som inte är

ordinarie domare. Principiellt och i ett internationellt perspektiv synes detta vara en avvikande ordning. En ur allmänhetens synvinkel kanske viktigare invändning är emellertid självständighetsaspekten.

En domare som är anställd tills vidare eller har ett tidsbegränsat förordnande som domare betraktas inte som ordinarie domare i grundlagens mening (prop. 1973:90 s. 391). Ordinarie domare förutsätts nämligen inte kunna skiljas från sin anställning i andra fall än om hon eller han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller om hon eller han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension (11 kap. 5 § RF). Att skapa ordinarie domaranställningar i specialdomstolarna skulle således innebära att dessa domarbefattningar inte längre kunde vara tidsbegränsade. Något krav på att domare för att betraktas som självständiga skall inneha en fast anställning från vilken de normalt endast kan skiljas i samband med uppnådd pensionsålder eller liknande finns som ovan nämnts inte i de internationella principerna om domares självständighet. För vissa domstolar kan det till och med vara önskvärt att domarförordnandena begränsas till viss tid. Så har bedömts vara fallet med de svenska specialdomstolarna (jfr 11 kap. 1 § tredje stycket andra meningen RF).

Från kommitténs utgångspunkter synes det angeläget att det i främst Arbetsdomstolen, men också i andra specialdomstolar, på heltid tjänstgör åtminstone någon ordinarie domare. Ett sätt att åstadkomma detta, om man inte vill slå in på den väg som valts i fråga om Marknadsdomstolen, är att regeringen i samband med en domarutnämning till Arbetsdomstolen samtidigt utnämner personen till en ordinarie domarbefattning i en annan domstol. Det som talar mot denna ordning är emellertid att förordnandena i de båda specialdomstolarna är begränsade till en relativt kort tid (med något undantag tre år). Även om omförordnanden är vanliga kan det inte förutsättas att sådana alltid sker. Man kan således riskera att få ett antal ordinarie domare som det senare kan vara svårt att placera in för tjänstgöring i den domstol där den ordinarie befattningen är placerad.

I stället för att tillskapa särskilda ordinarie domarbefattningar för personer som kommer att tjänstgöra i specialdomstolarna under kortare perioder och i flertalet fall även på deltid synes en medveten utnämningspolitik där det eftersträvas att åtminstone någon ledamot är ordinarie domare vara lämpligare. Ett annat alternativ är att respektive domstols ordförande och chef utnämns med fullmakt. Detta förutsätter att anställningen som domstolschef inte längre tidsbegränsas. Om detta inte anses vara en önskvärd utveckling kunde, beträffande innehavare av befattning som domstolens ordförande, krav ställas på att denne inte

enbart som i dag skall vara en jurist med domarerfarenhet utan även skall vara ordinarie domare. Detta innebär att denne vid utnämningen antingen redan innehar eller samtidigt – efter det reguljära beredningsförfarandet – kommer att utnämnas till en ordinarie domarbefattning från vilken tjänstledighet beviljas för tjänstgöring i den aktuella specialdomstolen. Det framtida systemet för utnämning av högre domare bör utformas så att en sådan lösning är möjlig.

stolsväsendet och låta domstolarna ta ett större verksamhetsansvar. Den centrala verksamheten borde koncentreras till i första hand utvecklingsfrågor och frågor av ekonomisk natur samt vissa stödfunktioner. Departementschefen anförde vidare att hon tagit intryck av vad många remissinstanser anfört, nämligen att en decentralisering av administrationen kan ske inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Detta innebar, enligt departementschefen, att verkets karaktär av centralt ämbetsverk av mer traditionell typ ändras och att organisationen därmed krymps.

Därefter angav regeringen i prop. 1993/94:17 Förvaltningen inom domstolsväsendet, principer som skall vara vägledande vid en förändring av den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet och arbetsfördelningen mellan denna och domstolarna. Riksdagen ställde sig positiv till propositionen i den delen (bet. 1993/94:JuU10 och rskr 1993/94:98).

Gemensamt för det nämnda utredningsarbetet var bl.a. att det i alla delar förespråkade en långt driven decentralisering av såväl beslutsbefogenheter som andra uppgifter från DV till de enskilda domstolarna. Det saknades emellertid en mer detaljerad uppräkning av hur arbetsfördelningen mellan DV och domstolarna borde se ut. Mot bakgrund härav lämnade regeringen i februari 1994 DV i uppdrag att utarbeta förslag till en ny arbetsfördelning mellan verket och domstolarna. DV lade i en delrapport i maj 1994 (DV Rapport 1994:1) fram ett antal förslag som gick ut på fortsatt delegering av beslutsfunktioner och decentralisering av förvaltningsuppgifter från DV till domstolarna. Rapporten innefattade även förslag till avgiftsfinansiering av vissa tjänster som verket tillhandahåller domstolarna.

I princip samtliga förvaltningsuppgifter lades enligt förslaget ut på domstolarna. De arbetsuppgifter som även i framtiden bedömdes vara sådana att de i huvudsak borde handhas av DV var

nödvändigt, t.ex. reseavtalet, samt beslut om ersättning vid flyttning och dubbel bosättning) samt

När det gäller den personaladministrativa sidan undantogs i huvudsak endast beslut som gäller lagmannen själv.

I en promemoria fogad till regeringens beslut räknas de beslutsbefogenheter som även i framtiden borde ligga kvar på central nivå upp, såsom utarbetande och ingivning av gemensam anslagsframställning för domstolsväsendet, upprättande av bokslut och årsredovisning, budgetuppföljning, dimensionering och tilldelning av resurser till domstolarna, fastställande av taxor samt tillsättande av notarietjänster. Vidare angavs att löneförhandlingar samt viss säkerhets- och beredskapsplanering även fortsättningsvis i viss utsträckning skulle komma att behöva bedrivas centralt. Sådan skadereglering som rör domstolarna och som inte ankommer på justitiekanslern borde också skötas centralt enligt promemorian. Av principiella skäl borde nämligen inte de enskilda domstolarna handlägga sina egna skadeärenden. Även utvecklings- och utbildningsfrågor borde ligga på central nivå när det gäller övergripande ansvar för hela domstolsväsendet som helhet.

I proposition 1994/95:100 bil. 3 godkände regeringen den inriktning mot fortsatt delegering av arbetsuppgifter från DV till domstolarna som verket föreslagit. Denna utveckling har därefter fortsatt.

I dagsläget är det inte i alla delar helt klart hur ansvarsfördelningen mellan DV och domstolarna ser ut. Som har framgått varierar detta över tiden och förändringsprocessen pågår fortfarande. Vidare varierar DV:s roll i förhållande till de olika domstolarna, bl.a. beroende på domstolarnas olika storlek.

4.2.5 Särskilt om resursfördelning

En viktig fråga för domstolarna är resurstilldelningen. Det kan därför vara av värde att nämna något särskilt om DV:s roll i budgetsammanhang. DV är central anslagsberedande, medelsfördelande, ekonomiförvaltande och internkontrollerande myndighet för domstolsväsendet. Verket fördelar i dialog med respektive domstol det av riksdagen beslutade domstolsanslaget på de enskilda domstolarna. De nedan beskrivna budgeteringsmodellerna är utgångspunkten för bestämmandet av budgetnivåerna. Därutöver beaktar DV också speciella omständigheter som råder vid respektive domstol. Under de senaste två åren har en förändring skett från i huvudsaklig skriftlig budgetdialog till alltmer muntliga budgetdialoger mellan DV och domstolarna.

För tingsrätter och länsrätter, med undantag för de tre största domstolarna inom respektive domstolskategori, använder DV sedan åtskilliga år tillbaka en budgeteringsmodell som utgår från inkomna mål och ärenden vid respektive domstol under de senaste två åren. Detta mål- och ärendeunderlag ges ett poängvärde baserat på den genomsnittliga arbetsinsats som krävs för att avgöra mål och ärenden av varje huvudtyp. Därefter åsätts varje poäng ett värde i kronor som är beroende av den totala budgetsumma som finns att fördela mellan domstolarna. Detta grundbelopp som beräknats för var och en av domstolarna justeras sedan med olika slag av tillägg som tar hänsyn till varje domstols speciella förhållanden, såsom specialmålshantering, delgivningssvårigheter etc. För övriga domstolar har budgeteringsmodeller använts där domstolarna föreslagit DV vilka resurser som skall utgå med utgångspunkt i bl.a. föregående budgetårs anslag. Dessa domstolar har redovisat sina yrkanden utan att verket dessförinnan lämnat ett budgetförslag. På grundval av vad domstolarna anfört och de uppgifter verket självt förfogar över har verket prövat förslagen och beslutat om fördelning.

De olika budgeteringsmodellerna är för närvarande föremål för översyn, bl.a. ses möjligheter att på ett bättre sätt ta hänsyn till olika måls svårighetsgrad och effektiviteten i domstolarna över. Vidare övervägs att även för hovrätterna, kammarrätterna och de tre största tingsrätterna och länsrätterna använda beräkningsmodeller som i högre grad än tidigare anknyter till de beräkningsmodeller som används för flertalet tingsrätter och länsrätter. Andra nyheter är införandet av treårsbudgetar och användning av nyckeltal för verksamhetsuppföljning och verksamhetsanalys.

Samtliga domstolar är numera egna budgetmyndigheter, dvs. de har budgetansvar för sina totala kostnader. Undantaget från domstolens budgetansvar är dock lokalfrågor, vissa utrustningsfrågor, vissa utbildningskostnader samt vissa beslut avseende domstolarnas ADB-stöd, vilka fortfarande omfattas av DV:s centrala medel. I dessa delar pågår dock en diskussion om eventuell ytterligare decentralisering.

Domstolarna disponerar utöver den budget som tilldelas årligen även en anslagskredit uppgående till tre procent av budgeten. Domstolen disponerar även eventuella budgetöverskott som uppstår vid årets slut. Detta får föras med till kommande år, dock högst motsvarande tre procent av budgeten. Om en domstol misslyckas med att hålla sin budget kan DV som yttersta åtgärd återta delegeringen.

4.2.6 Domstolsverkets förändrade roll

Då DV inrättades i mitten av 70-talet gällde det att avlasta såväl Regeringskansliet som domstolarna från administrativa uppgifter som de hade och som kunde förutses bli alltmer komplicerade och omfattande. Under 1980- och 1990-talen har utvecklingen gått i en annan riktning där administrativa uppgifter börjat decentraliseras och beslutsbefogenheter delegerats till den domstol som berörs. Strävan är att lägga ansvaret för sakverksamheten i samma hand som det ekonomiska och administrativa ansvaret i övrigt. Omfördelningen innebär att de enskilda domstolarna får större befogenheter och ansvar när det gäller resursanvändningen. Att domstolarna i största möjliga utsträckning själva beslutar och förfogar över administrativa resurser och övriga styrmedel har ansetts nödvändigt för att de skall kunna ta det fullständiga verksamhetsansvaret.

DV:s roll har således förändrats och verket kan i dag sägas mer ha gått in i en konsultroll i förhållande till domstolarna. I 1999 års budgetproposition (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4 s. 76) gavs DV en delvis ny roll i det pågående reformarbetet i domstolarna. Bl.a. angavs att DV skulle ha en drivande och stödjande roll i reformarbetet och att det kommer att krävas att verket i hög grad tar egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder. Vidare angavs att det blir en uppgift för verket att fånga upp och bearbeta de idéer och önskemål om reformer som finns inom domstolsväsendet. I denna del angavs även att det kommer att bli nödvändigt för verket att finna nya former och utveckla nya forum för diskussion med domstolspersonalen. Då det är viktigt att utvecklingen av organisation och arbetsformer så långt möjligt sker så att en samverkan med andra verksamheter underlättas ställs det även krav på DV att i större utsträckning än tidigare samarbeta med andra myndigheter.

Utvecklingen mot ökad självförvaltning för domstolarna innebär emellertid inte endast att DV:s roll förändrats, utan medför även att det ställs högre krav på administrativ kompetens ute i domstolarna. Ett ökat verksamhetsansvar ställer ökade krav på bl.a. verksamhetsplanering, löpande ekonomisk redovisning och årlig resultatredovisning m.m. Det talas ofta om att det måste finnas en administrativ bärkraft i domstolarna och det ifrågasätts från sina håll om en sådan finns i t.ex. de minsta tingsrätterna. Riksrevisionsverket (RRV), som på uppdrag av regeringen granskat domstolsväsendet, kom i sin rapport Domstolsväsendet – Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV Rapport 1997:48) fram till att domstolar på samma nivåer inte samarbetar tillräckligt i administrativt hänseende. RRV föreslog en modell med fördelningskretsar bestående av ett hanterbart

antal underrätter. Inom fördelningskretsarna skulle bl.a. en gemensam resurstilldelning ske och administrativa funktioner samordnas. En del av dessa tankar återkommer i handlingsplanen för reformering av domstolsväsendet (skr. 1999/2000:106 s. 47 f.).

4.3 Den inre styrningen av domstolarna

4.3.1 Allmänt

Den inre styrningen av domstolarna avser huvudsakligen den interna ledningsfunktionen och dess roll när det gäller domstolens organisation och arbetsformer samt i fråga om intern tillsyn och resultatuppföljning. Inre domstolsadministration avser t.ex. att besluta arbetsordning, indela domare till tjänstgöring, lotta mål, fördela arbete, göra internbudget, följa kostnadsutvecklingen, äska medel, göra verksamhetsplan, sköta lokaler och inredning, syssla med kompetensutveckling och personalfrågor, svara för servicefrågor gentemot allmänheten samt handha stödfunktioner för den dömande verksamheten i övrigt, såsom ADB-stöd m.m. Av särskilt intresse när det gäller den inre domstolsadministrationen är beslutsformerna inom domstolen.

4.3.2 Ledningsformer och personalrepresentation – historik Ledningsformer i domstolarna

När Svea hovrätt inrättades år 1614 var den uppbyggd som en permanent institution med därtill knutna fasta ämbeten. Ett annat kännetecken var att den var organiserad som ett kollegium. Som sådant var hovrätten det första i sitt slag i Sverige. Ämbetsverk av denna typ hade vuxit fram i det kontinentala Europa, men i Sverige var de dittills okända. Med kollegiekaraktären följde bl.a. att beslut skulle fattas gemensamt efter omröstning i fastställd ordning.

Den kollegiala organisationen var den ursprungliga organisationsformen inte endast för hovrätten utan för alla ämbetsmannamyndigheter – kollegier – som inrättades under 1600talet. Kollegialiteten kom till uttryck genom att det i myndigheternas instruktioner angavs att myndighetschefen och en viss angiven kategori av tjänstemän utgjorde myndigheten eller att de var ledamöter i myndigheten.

Såväl hovrätten som kammarrätten har således en lång tradition med domarkollegialt beslutsfattande inte endast i dömandet utan även i administrativa ärenden. Underrätterna har inte på samma sätt denna tradition. För tingsrätternas del skiljer sig den historiska tillbakablicken åt mellan häradsrätterna, som i huvudsak skötte rättskipningen på landet, och rådhusrätterna, som skötte rättskipningen i städerna. Olikheterna mellan häradsrätternas och rådhusrätternas organisation sammanhänger med att rådhusrätterna bekostades av städerna, medan staten stod för upprättandet av domstolsorganisationen i övrigt.

Häradshövdingens ämbetsområde var domsagan. Administrationen av domsagorna skedde i stor utsträckning från den hovrätt under vilken häradsrätten lydde. I den mån det inte var hovrätterna som fattade administrativa beslut ålåg detta häradshövdingen. För övriga tingsdomare fanns en skyldighet att närmast under häradshövdingen utöva tillsyn över personalen och arbetet i domsagan. Där tingsdomare inte fanns var det i stället tingssekreteraren som hade denna skyldighet.

Den tillsyn hovrätterna hade över de domstolar som hörde under hovrätten hade betydligt mindre omfattning och innehåll, särskilt i fråga om administrationen, vad beträffar rådhusrätterna. Rådhusrätternas organisation präglades i högre grad av självstyrelse. Det styrande organet i rådhusrätten var magistraten. Magistraten hade sina rötter i det medeltida råd som utgjorde stadens styrelse och domstol. Under 1600-talet utvecklades detta råd till en ämbetsmyndighet, magistrat, vilken inte längre på samma sätt som det gamla rådet representerade staden och borgerskapet. I ökad omfattning tog yrkesmän plats i magistraten och Kronan tillskansade sig inflytande vid tillsättning av magistratsledamöterna. Som regel bestod magistraten av borgmästaren och rådmännen. I några av de städer vilkas rådhusrätt hade assessorer var även de medlemmar av magistraten. Magistratens beslutanderätt utövades i allmänhet av hela magistraten under borgmästarens ordförandeskap. Överståthållaren var ordförande i de samfällda magistraten i Stockholm. I de största magistraten var beslutanderätten i mindre viktiga ärenden delegerad till en särskild avdelning inom magistraten. Borgmästaren i Stockholm var ensam beslutande i vissa sådana ärenden. Såsom lokal statlig förvaltningsmyndighet hade magistraten att handha en mängd uppgifter enligt stadganden i ett mycket stort antal författningar. Dessa uppgifter avsåg allt från befattning med allmän ordning och säkerhet, handel och näring, fastighetsväsende m.m. till frågor rörande allmänna val, såväl statliga som kommunala.

Ledningsformen i de allmänna underrätterna ser således historiskt olika ut. I häradsrätterna var häradshövdingarna i princip enväldiga. Å andra sidan var deras administrativa beslutanderätt begränsad genom att mycket av administrationen av häradsrätten sköttes av den hovrätt

under vilken häradsrätten lydde. I rådhusrätterna styrde magistraten. Här fanns således ett domarkollegialt beslutandeorgan för administrativa ärenden, men denna ordning hade huvudsakligen sin grund i magistratsinstitutionen. Efter förstatligandet av rådhusrätterna levde emellertid denna kollegiala beslutsform vidare. I 1964 års rådhusrättsstadga infördes i praktiken de administrativa beslutsorganen plenum respektive kollegium på underrättsnivå, även om de vid denna tid inte benämndes så. Efter tingsrättsreformen år 1971 vidgades ordningen med kollegialt beslutsfattande i administrativa ärenden till att gälla samtliga allmänna underrätter, tingsrätter. Parallellt därmed minskades betydelsen av hovrätternas administrativa tillsyn över underlydande tingsrätter samt planerades inrättandet av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet, ett domstolsverk.

På förvaltningsdomstolssidan inrättades fristående underrätter, länsrätter, i slutet av 1970-talet. I princip följde beslutsformerna för administrativa ärenden i länsrätterna vad som gällde i tingsrätterna vid denna tid. Någon motsvarighet till hovrätternas administrativa tillsyn över underlydande domstolar har inte funnits för kammarrätterna gentemot länsrätterna.

Under 1900-talet har utvecklingen gått mot en minskad roll för kollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden. Beslutsbefogenheter har överförts från de kollegiala beslutsorganen till domstolschefen. En annan ändring som har skett gäller inrättandet av kollegium och kollegiets sammansättning. I de största domstolarna förelåg praktiska hinder mot att samla alla domare för beslutsfattande i plenum. I början av 1970-talet inrättades därför vid dessa domstolar kollegium. Kollegium – som övertog plenums roll – var sammansatt som ett mindre plenum, en representation av plenum som också valdes av plenum. Fram till år 1979 deltog således såväl befordrade som icke befordrade samt såväl ordinarie som icke ordinarie domare i både plenum och kollegium. År 1979 ändrades kollegiernas sammansättning på så sätt att kollegium därefter består av – utöver domstolschefen och chefen för den administrativa enheten – chefsdomare, huvudsakligen lagmän i hovrätter och kammarrätter samt chefsrådmän i tingsrätter och länsrätter. Genom den ändrade sammansättningen har kollegierna i dessa domstolar fått en tydligare arbetsgivarroll.

Ledningsformer i förvaltningsmyndigheterna

Medan den ämbetsmannakollegiala ledningsformen levde vidare inom domstolarna, fick den under den senare hälften av förra seklet vika som dominerande ledningsform inom förvaltningsmyndigheterna. Denna

ledningsform ansågs inte vara effektiv och rationell. Enrådighet blev i stället den dominerande ledningsformen under första hälften av 1900talet. Från 1900-talets början och framåt växte formen med lekmannastyrelser fram. I första hand gällde detta de statliga affärsverken som skulle arbeta under företagsliknande förhållanden varför det bedömdes lämpligt med styrelseledamöter som hade erfarenhet från näringslivet. Från slutet av 1950-talet och framåt fick nya myndigheter regelmässigt en lekmannastyrelse. Under senare tid har enrådighetsverk åter börjat bli den dominerande ledningsformen, men lekmannastyrelser är fortfarande tämligen vanliga. Inte sällan förses enrådighetsverken med något slags rådgivande organ, såsom insynsråd eller liknande.

Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan mitten av 1980-talet behandlats av tre större utredningar: Verksledningskommittén (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga utredningar har i stort gjort likartade bedömningar och kommit till samma slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör väljas. Trots detta har huvudmodellen med en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter fått vara kvar, framförallt av hänsyn till värden som demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen har uttalat att den anser att flexibilitet är viktig vid val av ledningsform för de statliga myndigheterna och att den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen bör väljas (prop. 1997/98:136 s. 49, bet. 1997/98:KU31, rskr 1997/98:103).

Personalrepresentation

År 1972 tillsattes en utredning med uppdrag att utreda frågor angående representation för de anställda i statliga myndigheters styrelser m.m. Utredningen, som antog namnet styrelserepresentationsutredningen redovisade sina överväganden i betänkandet Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter (SOU 1973:28). Utredningen redovisade olika typer av styrelser, varvid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna med sina plenum hänfördes till gruppen myndigheter som styrs genom ämbetsmannastyrelser.

I sitt betänkande lade utredningen fram ett principförslag om styrelserepresentation i statliga myndigheters styrelser. Det väsentligaste motivet för sådan representation ansåg utredningen vara värdet för de anställda att genom sina fackliga organisationer från sina utgångspunkter kunna påverka verksamheten inom myndigheten. Några

principiella skäl mot styrelserepresentation för de anställda i statliga myndigheter förelåg inte enligt utredningen.

Utredningens förslag ledde till 1974 års kungörelse (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. I myndigheter med ämbetsmannastyrelse hade personalföreträdare, enligt kungörelsen, rätt att närvara och yttra sig vid handläggning i styrelsen av viktigare frågor om bl.a. planläggning och genomförande av åtgärder inom myndighetens verksamhetsområde, viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om organisation, arbetsordning och tjänsteföreskrifter, frågor om anslagsframställning m.m. De hade därtill beslutanderätt i alla frågor utom sådana som rörde det slag av verksamhet som myndigheten skulle bedriva eller sådana där de kunde anses jäviga på grund av sin partsställning.

1974 års personalföreträdarreform genomfördes för att åstadkomma överensstämmelse mellan de rättigheter som tillkom anställda i näringslivet och de som tillkom statligt anställda. Anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar fick år 1972 genom en särskild lag (1972:829) rätt till styrelserepresentation. Verksledningskommittén anförde emellertid i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:40 s. 161 f.) att det fanns avgörande skillnader mellan ett bolags verksamhet och en statlig myndighets verksamhet. En grundläggande skillnad var enligt kommittén att myndigheterna lyder under regeringen och att alla medborgare i princip skall kunna påverka arten av myndigheternas verksamhet lika mycket. De statsanställda skulle inte i denna sin egenskap, dvs. som part, kunna påverka arten av den verksamhet staten tillhandahåller medborgarna mer än andra medborgare. Det var också detta förhållande som återspeglades i inskränkningarna i personalföreträdarnas rätt att delta i en styrelses beslut i vissa frågor. Kommittén hade i egna undersökningar kunnat konstatera att det i de flesta myndigheter inte skildes på beslut som personalföreträdare hade rätt att delta i och beslut som de var förbjudna att delta i. Detta ingav enligt kommittén betänkligheter. Kommittén pekade också på att kungörelsen om personalföreträdare i statliga styrelser låg vid sidan av det regelsystem som tillkommit med lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL, som grund för de anställdas medinflytande och att detta kunde skapa oklarheter. Personalinflytande och medbestämmande skulle enligt MBL i första hand åstadkommas genom information och förhandling samt genom medbestämmandeavtal, inte genom ledamotskap i beslutsorgan. Om man såg till hur personalföreträdarinstitutet hade utvecklat sig i praktiken, och om man såg hur det förhöll sig med medbestämmandelagstiftningen, fanns det enligt kommittén mycket som talade för att personalföreträdarinstitutet i dess dåvarande form borde avvecklas. En klar majoritet av styrelseledamöter och verkschefer hade

emellertid i kommitténs undersökningar ansett att fördelarna med att ha personalrepresentation i styrelsen övervägde nackdelarna. Fördelarna hade nästan uteslutande beskrivits i termer av information och kontakt. Kommittén drog därför slutsatsen att fördelarna med personalföreträdare i styrelserna i första hand uppstod genom att de var närvarande vid styrelsens sammanträden och inte genom att de deltog i besluten. Med hänsyn härtill föreslog kommittén att personalrepresentanterna i myndighetens styrelse skulle ha närvaro- och yttranderätt, men inte beslutanderätt.

Verksledningskommitténs synpunkter ledde till att 1974 års kungörelse om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. år 1987 ersattes med en ny personalföreträdarförordning (1987:1101). Personalföreträdarförordningen skall, om regeringen bestämmer det, tillämpas på sådana myndigheter under regeringen som har självständiga verksfunktioner och där sammanlagt minst halva antalet anställda tillhör någon arbetstagarorganisation. I myndigheter med tjänstemannastyrelse har personalföreträdarna enligt 1987 års personalföreträdarförordning rätt att närvara och yttra sig när styrelsen handlägger de frågor som ankommer på den enligt myndighetens instruktion. Liksom tidigare utses för varje myndighet två eller, om det finns särskilda skäl till det, tre personalföreträdare. Personalföreträdare i affärsverkens styrelse utses av regeringen efter förslag av de arbetstagarorganisationer som företräder de anställda vid verket. Personalföreträdare i övrigt utses direkt av arbetstagarorganisationerna. Personalföreträdare får bara den vara som är anställd hos myndigheten, om det inte finns särskilda skäl till annat. Liksom tidigare finns särskilda jävsbestämmelser för personalföreträdare som innebär att de på grund av sin partsställning inte får delta i eller närvara vid handläggningen av frågor som rör förhandlingar med en arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikter eller rättstvister mellan myndigheten och en arbetstagarorganisation. Det ankommer på myndighetens chef att avgöra om personalföreträdarna har rätt att närvara vid handläggningen eller inte.

Genom beslut den 15 december 1988 förordnade regeringen att 1987 års personalföreträdarförordning skulle tillämpas på kollegierna vid Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna, kammarrätterna, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt och Malmö tingsrätt samt Länsrätten i Stockholms län. Tidigare hade regeringen genom skilda beslut förordnat att 1974 års kungörelse skulle tillämpas på dessa domstolar och att kollegiet därvid skulle anses som sådan ämbetsmannastyrelse som avsågs i kungörelsen. Som framgår nedan (avsnitt 4.3.7) avskaffades kollegium vid Stockholms tingsrätt år 1991.

4.3.3 Domstolsledning – olika former för beslutsfattande enligt nuvarande reglering

Handläggningen av administrativa ärenden i domstolarna regleras i huvudsak av bestämmelser intagna i förordningar med instruktioner för domstolarna. Därutöver kan kompletterande bestämmelser tas in i domstolens arbetsordning.

Av instruktionernas reglering följer att administrativa ärenden i vissa fall skall avgöras av interna kollegiala beslutsorgan inom respektive domstol, s.k. plenum eller kollegium. Plenum består då huvudsakligen av – utöver domstolschefen – i domstolen tjänstgörande domare och chefen för den administrativa avdelningen. Kollegium består av en mindre grupp av plenum valda domare, domstolschefen och chefen för den administrativa avdelningen. Utöver ledamöterna av kollegium har företrädare för personalen i regel rätt att vara närvarande när kollegiet sammanträder. Dessa företrädare har rätt att yttra sig, men ingen rätt att delta i beslutsfattandet.

I de fall det inte är plenum eller kollegium som skall avgöra ett administrativt ärende ankommer det på domstolschefen eller chefen för den administrativa avdelningen eller den eller dem beslutsbefogenheten delegerats till att besluta i frågan. I vissa fall kan administrativa beslut fattas på avdelning.

4.3.4 Administrativt beslutsfattande i tingsrätter och länsrätter

Administrativa ärenden avgörs av tingsrätten eller länsrätten i plenum eller kollegium, av lagmannen eller på avdelning. Plenum skall finnas i samtliga domstolar utom i Stockholms tingsrätt. Kollegium skall finnas i Göteborgs och Malmö tingsrätter samt i länsrätterna i Stockholms och Skåne län.

Plenum består av lagmannen som ordförande samt alla som är eller har tidsbegränsad anställning som rådman, fastighetsråd (fastighetsdomstolarna), miljöråd (miljödomstolarna), assessor (länsrätten), tingseller länsrättsfiskal. Kollegium består av lagmannen som ordförande, i tingsrätt två eller tre chefsrådmän och i länsrätt en eller två chefsrådmän samt chefen för domstolens administrativa enhet. De ledamöter som är chefsrådmän skall ha en personlig ersättare som träder in vid förfall för ledamoten. Även ersättaren skall vara chefsrådman. Ledamöterna och ersättare utses av plenum och skall vara anställda hos och tjänstgöra i domstolen. De utses för högst ett år i sänder.

I plenum avgörs viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer, arbetsordningen, yttranden i lagstiftningsfrågor, förslag till DV i fråga om anslagsframställningar och de frågor som lagmannen hänskjuter till plenum. I de domstolar där det finns kollegium avgörs dessa frågor i stället av kollegiet. Lagmannen kan även hänskjuta frågor till kollegiet. Om domstolen är indelad i avdelningar får lagmannen besluta att ärenden som avser yttranden i lagstiftningsfrågor i stället skall avgöras på en avdelning eller i den sammansättning som lagmannen bestämmer.

I ärenden som handläggs i plenum eller i kollegium är domstolen beslutför när minst hälften av de ledamöter som skall delta är närvarande. Om ärendet är av större vikt bör om möjligt samtliga ledamöter närvara. I lagmannens frånvaro får ett ärende avgöras endast i de fall ärendet inte tål uppskov.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller på avdelning avgörs av lagmannen. Lagmannen har härvid vissa möjligheter att delegera beslutsbefogenheten. Lagmannen kan även hänskjuta sådana ärenden till kollegium eller, vid en domstol som har plenum men inte kollegium, till plenum.

Ledningsstrukturen vid Stockholms tingsrätt skiljer sig åt från övriga underrätter (se avsnitt 4.3.7).

4.3.5 Administrativt beslutsfattande i hovrätter och kammarrätter

Administrativa ärenden avgörs även i dessa domstolar i plenum eller i kollegium, av domstolschefen (presidenten) eller på avdelning.

Plenum består av presidenten som ordförande, lagmännen, råden, assessorerna och de adjungerade ledamöter som har förordnats för minst sex månader samt chefen för den administrativa enheten. I plenum ingår också alla av regeringen för viss tid anställda lagmän eller råd tillika vice ordförande. Vidare ingår vid hovrätterna fastighetsråden och miljöråden (Miljööverdomstolen) i plenum. Fastighetsråden ingår dock endast i plenum i den hovrätt där deras tjänstgöring företrädesvis är förlagd.

Kollegium består av presidenten som ordförande, en eller flera lagmän – i hovrätt högst fyra och i kammarrätt högst tre – samt chefen för den administrativa enheten. För varje annan ledamot än presidenten och chefen för den administrativa enheten skall, liksom i tingsrätterna och länsrätterna, finnas en personlig ersättare. Denne skall vara en lagman eller, om en sådan inte finns att tillgå, ett råd som är vice ordförande på avdelning. Ledamöter och ersättare skall vara anställda

hos och tjänstgöra i domstolen. De utses för högst ett år i sänder av plenum.

En avdelnings sammansättning vid avgörande av ett administrativt ärende bestäms av domstolen.

Ärenden som hänskjutits dit av kollegiet, liksom vilka som skall vara ledamöter i kollegiet, avgörs i plenum. I kollegium avgörs ärenden som avser viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer, frågor om ändringar av större vikt i den judiciella indelningen (hovrätterna), andra organisationsfrågor som är av större vikt för rättsvården, förslag till DV i fråga om anslagsframställningar, frågor om godkännande för anställning av assessorer eller fiskaler samt andra anställningsfrågor av större betydelse, förordnande som ledamot i domstolen för någon som inte har haft ett sådant förordnande förut och som inte är hovrättsfiskal respektive kammarrättsfiskal, annat skiljande från anställningar och uppdrag än avskedande samt frågor som presidenten hänskjuter till kollegiet. Kollegiet får till plenum hänskjuta frågor om domstolens organisation eller arbetsformer, förslag avseende anslagsframställningar och frågor om annat skiljande från anställning eller uppdrag än avskedande.

Ärenden som avser yttranden i lagstiftningsfrågor eller liknande handläggs i den sammansättning domstolen bestämmer. Om möjligt bör presidenten delta i avgörandena av sådana ärenden.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller på avdelning avgörs av presidenten. Denne har dock vissa delgeringsmöjligheter och kan även besluta att hänskjuta ett ärende till kollegiet eller till en avdelning. Reglerna om beslutförhet m.m. i plenum och i kollegium motsvarar de som gäller för tingsrätt och länsrätt.

4.3.6 Administrativt beslutsfattande i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Även i de högsta domstolarna avgörs administrativa ärenden av domstolen i plenum eller i kollegium. Vidare avgörs dessa ärenden av domstolens ordförande eller av kanslichefen. I Regeringsrätten finns även möjlighet att avgöra sådana ärenden på en avdelning.

Plenum kan i de högsta domstolarna ha olika betydelser. Domstolen kan nämligen även avgöra mål i plenum. Plenum när det gäller handläggningen av de administrativa ärendena består av justitieråden respektive regeringsråden samt domstolens kanslichef.

Kollegium består av domstolens ordförande, tre andra justitieråd respektive regeringsråd som utses särskilt och kanslichefen. Högsta domstolens respektive Regeringsrättens ordförande är ordförande i

kollegiet. För varje annan ledamot än denne och kanslichefen skall finnas en personlig ersättare, som träder in när ledamoten har förhinder. De ledamöter som skall utses särskilt och deras ersättare utses för högst ett år i sänder. De utses av domstolens ledamöter i plenum.

I plenum beslutas vidare om riktlinjer för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggning av målen. Där avgörs även ärenden som hänskjutits dit av kollegiet eller domstolens ordförande.

I kollegium avgörs ärenden som avser viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer som inte avgörs i plenum, riktlinjer för beredningen av mål och fördelningen av dessa på rotlarna samt för revisionssekreterarnas respektive regeringsrättssekreterarnas tjänstgöring, förslag till DV i fråga om anslagsframställningar, anställningar som revisionssekreterare för längre tid än sex månader i de fall kollegiet inte tidigare beslutat om anställningen eller den sammanlagda tiden överstiger sex år (Högsta domstolen), anställning av regeringsrättssekreterare (Regeringsrätten), annat skiljande från anställningar och uppdrag än avskedande samt frågor som domstolens ordförande hänskjuter till kollegiet. Kollegiet har möjlighet att hänskjuta ärendena till plenum.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller, för Regeringsrättens vidkommande, på avdelning avgörs av domstolens ordförande, om de är av sådan vikt att ordföranden bör avgöra dem eller ordföranden av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten.

Domstolens ordförande får hänskjuta ärenden till kollegiet. Ärenden som avser yttranden i lagstiftningsfrågor och som inte är sådana att de bör handläggas i kollegium får hänskjutas till plenum. Övriga ärenden avgörs av kanslichefen. Även i dessa två domstolar finns möjligheter till delegering av beslutanderätten från kanslichefen till annan anställd.

Beslutförhetsreglerna motsvarar de som gäller tingsrätterna och länsrätterna. När ärendena är av större vikt bör samtliga ledamöter vara närvarande. När ordföranden i Högsta domstolen eller i Regeringsrätten är frånvarande får det varken fattas beslut som är av större vikt och som kan anstå utan olägenhet eller utan ordförandens medgivande vidtas åtgärder som rubbar eller ändrar föreskrifter som domstolen har meddelat eller riktlinjer som domstolen har beslutat.

4.3.7 Särskilt om Stockholms tingsrätt Stockholms tingsrätt och dess organisation

Stockholms tingsrätt är med sina ca 450 anställda, varav ca 100 domare, den i särklass största domstolen i Sverige. Domkretsen (för ordinära brott- och tvistemål) omfattar bl.a. landets huvudstad och tingsrätten har det största befolkningsunderlaget bland landets tingsrätter. Tingsrättens verksamhet bedrivs i två byggnader, dels i Rådhuset, dels i tingshuset i kvarteret Klamparen. Enligt den nya organisationsplanen skall tingsrätten vara indelad i tio dömande avdelningar. Ledningsstrukturen vid Stockholms tingsrätt skiljer sig från den som förekommer vid landets övriga tingsrätter.

1991 års organisationsreform

I april 1990 uppdrog regeringen åt Statskontoret att utreda vissa organisatoriska frågor m.m. rörande Stockholms tingsrätt. I den promemoria som låg till grund för uppdraget påpekades att effektiviteten vid Stockholms tingsrätt satts i fråga bl.a. därför att tingsrätten genomsnittligt sett avgjorde färre mål per domare än andra tingsrätter. Andra problem som angavs var att ledningen var alltför involverad i operativa frågor och gavs för lite tid till mer långsiktigt arbete samt att beslutstrukturen med kollegium försvårade genomförandet av förändringar som ansågs krävas. En del av uppdraget avsåg avdelningsorganisationen på brottmålssidan. Den andra huvuddelen i regeringsuppdraget var ledningsfrågan.

Uppdraget som utfördes i samarbete med Stockholms tingsrätt och i samråd med DV redovisades i Statskontorets rapport (1990:33) Stockholms tingsrätt – en organisationsöversyn.

Mot bakgrund av de överväganden som gjorts i Statskontorets rapport och de ändringar som däri föreslogs beslutade regeringen den 30 maj 1991 om vissa organisatoriska förändringar vid Stockholms tingsrätt. Beslutet innebar att antalet avdelningar minskades från 18 till 14, att det förutom en chefsrådman vid var och en av avdelningarna får finnas två chefsrådmän för samordnande uppgifter samt att plenum och kollegium avskaffades vid tingsrätten. Avskaffandet av plenum och kollegium medförde att befogenheten att fatta de beslut som tidigare fattats av de kollegiala beslutsorganen överfördes till lagmannen.

Överförandet av befogenheter från plenum respektive kollegium till domstolschefen motiverades med att man ville ha en ordning där myndighetschefens ledningsansvar motsvarades av korresponderande

beslutsbefogenheter. För att kunna ta tillvara de samlade resurserna vid tingsrätten och se till att de samverkade på ett fruktbart sätt sågs det som nödvändigt att den centrala ledningen fick vittgående beslutsbefogenheter och en uppbyggnad som främjade ett snabbt beslutsfattande.

I anslutning till regeringens beslut införde tingsrätten genom egna beslut vissa administrativa förändringar. Tingsrätten inrättade en ledningsgrupp som beredningsorgan för lagmannen. Ledningsgruppen bestod av – förutom lagmannen – de båda samordnande chefsrådmännen (en samordnare för brottmålsavdelningarna och en samordnare för tvistemålsavdelningarna), chefsrådmannen för ärendeavdelningen samt kanslichefen. Som stöd för de båda samordnande chefsrådmännens verksamhet inrättades för var och en av dem ett samordningskansli. Ärendeavdelningen utgjorde ett särskilt samordningsområde med biträde av samordningskansliet på tvistemålssidan. Efter organisationsförändringen delegerades visst budgetansvar till de samordnande chefsrådmännen och chefsrådmannen för ärendeavdelningen.

Domstolsverkets utvärdering

Vid en utvärdering av organisationsförändringarna som gjordes i DV:s regi år 1995 (DV Rapport 1995:4) visade det sig att tingsrättens ledning, den dåvarande lagmannen och kanslichefen, var positiva till organisationsförändringen som de ansåg hade bidragit till en positiv produktivitetsutveckling i tingsrätten. De samordnande chefsrådmännen bedömdes ha säkerställt att resurserna inom och mellan avdelningarna kunnat utnyttjas bättre. Lagmannen ansåg att den nya ledningsorganisationen medfört att verksamheten blivit mera förutsägbar och planeringsbar. De samordnande chefsrådmännen avlastade lagmannen, vilket bidrog till att tingsrättens ledning kunde arbeta mera långsiktigt än tidigare.

Bland chefsrådmännen och delar av domarkåren i övrigt var däremot reaktionerna inte lika positiva. Det var främst inrättandet av de samordnande chefsrådmansposterna som mötte motstånd. Kritiken gick ut på bl.a. att man uppfattade de samordnande chefsrådmännens tillkomst som en ny organisatorisk nivå, vilket ansågs betungande. Andra menade att samordningsfunktionen i och för sig var bra, men att den formella positionen för de samordnande chefsrådmännen blev för svag, flera av den administrativa enhetens funktioner borde ha förts över till samordningskanslierna för att ge dessa tillräcklig tyngd. Viss kritik riktades även mot avskaffandet av plenum och kollegium som beslutsorgan. Kritiken i sistnämnda avseende bestod i bl.a. att domarnas inflytande över och kännedom om tingsrättens gemensamma lednings-

frågor minskat. De som hävdade detta ansåg att kollegiet var en demokratisk instans som möjliggjorde samverkan och förankring av förändringar hos domarna. Det fanns emellertid andra som menade att kollegiet fungerade dåligt, att chefsrådmännen inte hade grepp om tingsrättens totala verksamhet och därför inte var skickade att fatta beslut.

Bland kanslipersonalen var inställningen till organisationsförändringarna som helhet mer positiv. Över lag uttrycktes härifrån en positiv inställning till vad man tolkade som en decentralisering genom vilken ansvar och befogenheter fördes närmare avdelningarna. Uppdelningen av samordningen mellan brottmål och tvistemål upplevdes emellertid ha blivit så strikt att den ansågs ha medfört svårigheter att flytta personal och kommunicera mellan de båda verksamhetsområdena.

Vid DV:s utvärdering kunde konstateras att tingsrätten ökat sin produktivitet betydligt under åren 1992-1994. Med i huvudsak oförändrade resurser och med en relativt sett liten förändring av den genomsnittliga svårighetsgraden av målen, hade antalet avgjorda tviste- och brottmål ökat väsentligt, i vart fall med 35 procent. Verkets slutsats blev att 1991 års organisationsförändringar sannolikt i väsentlig grad bidragit till den positiva produktivitetsutvecklingen. Slutsatsen var inte oomstridd. Den accepterades inte av t.ex. JUSEK.

Trots den kritik som riktats mot delar av den nya organisationen fanns det, enligt DV:s uppfattning, inte tillräckliga skäl att överväga en övergång till en ny ledningsorganisation eller en återgång till den gamla. Verket påpekade dock att det inom den organisatoriska ram som regeringen lagt fast fanns en betydande frihet för tingsrätten att utforma sin inre organisation. Enligt verkets uppfattning borde tingsrätten mot bakgrund av den kritik som framkommit bl.a. undersöka hur chefsrådmännens inflytande över de övergripande ledningsfrågorna kunde öka. Vidare borde de samordnande chefsrådmännens arbetsuppgifter kontinuerligt ses över samt formerna för de avdelningsindelade chefsrådmännens inflytande inom respektive samordningsområde särskilt uppmärksammas. Verket pekade också på att de samordnande chefsrådmännen i större utsträckning kunde behöva ta ansvar för att få till stånd en diskussion mellan chefsrådmännen om rutin- och praxisfrågor inom respektive samordningsområde. Eventuella tendenser till att två ledningsnivåer uppstod i tingsrättens ledning borde, enligt DV, motverkas. Enligt verket fanns det även synpunkter som lämnats som tydde på att ökad samverkan och kontakt mellan de båda samordningsområdena borde uppmuntras.

1995 års Domstolskommittés undersökning

I en ny enkät som utfördes av 1995 års Domstolskommitté (SOU 1998:135 s. l5l f. samt bilaga 5) framkom att flertalet av de avdelningsindelade chefsrådmännen fortfarande ansåg att den centrala ledningsfunktionen inte var lämpligt utformad. Bland övriga personalgrupper var meningarna mer delade. Den kritik som framfördes gick i huvudsak ut på att ledningen syntes för lite ute på avdelningarna och att den inte höll tillräckligt god kontakt med den dömande verksamheten. Opinionen för en återgång till mer kollektiva ledningsformer tycktes däremot inte vara särskilt stark. Ett par av chefsrådmännen gav dock uttryck för att det inte var särskilt lämpligt att en domstol leds som ett ”enrådighetsverk”. Synen på systemet med samordnande chefsrådmän tycktes ha blivit positivare sedan DV:s utvärdering. En majoritet av de anställda ansåg att systemet fungerade bra eller i vart fall tillfredsställande. Flertalet av de avdelningsindelade chefsrådmännen var emellertid fortfarande negativa till organisationsreformen. Även om en mindre grupp ansåg att de samordnande chefsrådmännen utgjorde en onödig mellannivå mellan chefsrådmännen och lagmannen avsåg kritiken inte främst systemet som sådant utan mer det sätt det fungerade på. Bl.a. framhölls att beslutsvägarna var oklara och att samordningsfunktionen inte utnyttjades eller fungerade dåligt då det gällde fördelningen av resurser och arbetsuppgifter mellan avdelningarna. Personalen var över lag positiv till hur ledningsfunktionen utformats på avdelningsnivå. Den kritik som ändå framfördes gick ut på bl.a. att chefsrådmännen borde ha större beslutanderätt i vissa ekonomiska frågor. Enstaka röster höjdes även för inrättandet av en befattning som vice chefsrådman på varje avdelning. En majoritet ansåg att informationsutbytet mellan den centrala ledningen och avdelningarna fungerade i vart fall tillfredsställande, medan man menade att det fungerade mindre bra mellan avdelningarna. Man ansåg att de samordnande chefsrådmännen borde vidta åtgärder för att förbättra kommunikationen mellan avdelningarna.

Produktivitetsundersökningen som gjordes av 1995 års Domstolskommitté visade att Stockholms tingsrätt när det gäller antalet avgjorda mål per domare låg väl till i förhållande till övriga tingsrätter, sedan hänsyn tagits till att tingsrätten har att handlägga fler omfattande och komplicerade mål än andra tingsrätter. När det gäller produktiviteten mätt som kostnad per avgjort mål visade emellertid statistiken att tingsrätten sedan år 1996 fått ökade kostnader. Det framhölls dock att statistiken i den delen inte tog hänsyn till målens svårighetsgrad, vilket försvårade en jämförelse med övriga tingsrätter. Beträffande produktivitetsutvecklingen under åren 1989-1996 var det mest slående hur nära

förändringarna i antalet avgjorda mål per domare följde förändringarna i antalet inkomna mål per domare. Detta var i och för sig inget som var unikt för Stockholms tingsrätt, men det förhållandet att siffrorna för inkomna respektive avgjorda mål låg så nära varandra trots de stora organisatoriska förändringarna som skett vid tingsrätten gjorde att det framstod som något mera tveksamt om 1991 års omorganisation haft den direkta påverkan på produktiviteten som tidigare antagits. Det behöver emellertid inte innebära att organisationsförändringen inte haft en positiv betydelse för produktiviteten vid tingsrätten. Införandet av en samordningsfunktion har enligt tingsrättens ledning inneburit att möjligheterna att omdisponera resurser inom domstolen förbättrats. God resurshushållning förutsätter emellertid inte enbart att arbetsuppgifterna är jämnt fördelade utan också att medarbetarna arbetar med rätt uppgifter och på rätt sätt. Den förstärkta ledningsfunktionen som reformen innebar har medfört att den centrala ledningen fått tid att gripa sig an ett ambitiöst metodutvecklingsarbete – det s.k. STURE-projektet – vilket syftar till att effektivisera arbetet vid tingsrätten genom bl.a. utökad delegering.

Den delegation som i dag gäller i administrativa frågor kan beskrivas enligt följande. De samordnande chefsrådmännen utövar inom sitt respektive verksamhetsområde och i samråd med chefsrådmännen på avdelningarna de funktioner som enligt verksförordningen annars åvilar lagmannen i egenskap av myndighetens chef. De samordnande chefsrådmännen ansvarar för lönebudgeten liksom de flesta frågor som rör förflyttningen av personal mellan avdelningar. Medlen för övriga förvaltningskostnader hanteras i huvudsak centralt. De samordnande chefsrådmännen får besluta i personal- och ekonomiadministrativa ärenden i den utsträckning som lagmannen bestämmer. Vidare svarar de samordnande chefsrådmännen tillsammans med lagmannen för övergripande informations- och utbildningsfrågor. De avdelningsindelade chefsrådmännen har att efter samråd med kansliföreståndare och annan berörd personal planlägga avdelningens arbete.

Utvecklingen mot en ordning där strategiska beslut fattas centralt men de flesta operativa besluten tas på lägre nivåer har gått vidare inom tingsrätten. Inom STURE-projektets ram ser tingsrätten för närvarande över om ytterligare beslutsbefogenheter kan delegeras till avdelningarna.

4.4 Domstolschefskap

4.4.1 Några utgångspunkter

Av domstolarnas instruktioner följer att ordförande i Högsta domstolen eller Regeringsrätten, president i hovrätt eller kammarrätt samt lagman i tingsrätt eller länsrätt är administrativ chef för respektive domstol. Vidare framgår av instruktionerna att vissa delar av verksförordningen, bl.a. 6-8 §§, gäller för domstolarna. Domstolscheferna likställs då med myndighetschefer. I dessa paragrafer föreskrivs följande.

6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.

7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.

Chefen skall

1. hushålla väl med statens medel,

2. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och

på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet,

3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och kon-

sekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs,

4. beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret,

regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken,

5. se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten under-

lättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut,

6. se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen,

medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt.

8 § Myndighetens chef ansvar för myndighetens arbetsgivarpolitik.

Chefen skall

1. företräda myndigheten som arbetsgivare,

2. i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den

statliga arbetsgivarpolitiken,

3. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten,

4. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas

kompetens och erfarenhet.

Det finns även särskilda krav på domstolschefen när det gäller dömande verksamhet. Lagman i tingsrätt eller länsrätt skall enligt domstolsinstruktionerna ha en egen rotel såvida inte särskilda skäl föreligger mot detta. Vidare framgår av instruktionerna att lagman eller chefsrådman i tingsrätt eller länsrätt samt president i hovrätt eller kammarrätt bör delta i avgörandet av mål eller ärende om det finns sär-

skilda skäl till det med hänsyn till målets eller ärendets art. En hovrättspresident bör även delta i avgörandet av mål som tas upp av hovrätten som första domstol.

4.4.2 Olika chef- och ledarskap i domstol

Det finns totalt ca 130 domstolschefer i Sverige.

För lagmän i tingsrätt eller länsrätt ser chefsrollen mycket olika ut beroende på bl.a. domstolens storlek, geografiska läge etc. Störst är kanske skillnaderna mellan de olika tingsrätterna. Dessa varierar i storlek, allt i från domstolar med underlag för endast en domare och färre än tio anställda till den största, Stockholms tingsrätt, med ca 100 domare och ca 450 anställda.

Även hovrätternas och kammarrätternas storlek varierar och därmed även chefskapet för dem. Störst är Svea hovrätt med ca 250 anställda, varav ca 120 domare. Minst är de båda norrlandshovrätterna – Hovrätten för Nedre Norrland och Hovrätten för Övre Norrland. Dessa har ca 40 anställda vardera, varav ungefär hälften är domare.

Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs, f.n. är det arton justitieråd. Ett av justitieråden är domstolens ordförande och därmed även administrativ chef för domstolen. Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs, f.n. är det sexton regeringsråd. Precis som i Högsta domstolen är ett av regeringsråden domstolens ordförande och administrativ chef för domstolen. I var och en av de högsta instanserna finns ett hundratal anställda.

En viktig del i domstolarnas ledningsfunktion utgör övriga personer med ledningsuppgifter under domstolschefen. I de tre största tingsrätterna och de tre största länsrätterna, hovrätterna, kammarrätterna, Högsta domstolen och Regeringsrätten skall det finnas administrativa enheter som leds av särskilda chefer. Dessa befattningar utgör nyckelfunktioner vad gäller administrationen i domstolarna. Därutöver finns även andra befattningar med chefs- och ledningsansvar på olika nivåer.

Domstolarna bestämmer numera själva det antal avdelningar de skall vara indelade i. I en avdelningsindelad tingsrätt eller länsrätt leds arbetet på avdelningen av antingen lagmannen eller en chefsrådman. Den del av en tingsrätt som utgör fastighetsdomstol leds av ordföranden i fastighetsdomstolen. Chef för och ordförande på en avdelning i hovrätt eller kammarrätt är presidenten (hovrättspresidenten eller kammarrättspresidenten) eller en lagman (hovrättslagman eller kammarrättslagman). Chefen för en avdelning i hovrätt eller kammarrätt skall ha en ställföreträdare som biträder honom eller henne i arbetet.

Ställföreträdare är en lagman eller en vice ordförande. Det finns ca 50 chefsrådmän i tingsrätter och länsrätter samt ungefär lika många lagmän respektive vice ordförande i hovrätterna och kammarrätterna. Totalt rör det sig således om ca 150 domare med chefsuppgifter på denna mellannivå. Att vara chef för en avdelning innebär ett ansvar att leda arbetet på avdelningen samt att fördela tjänstgöringen i rätten bland domarna. Chefskapet för en avdelning omfattar normalt ca 10-20 anställda. Även Högsta domstolen och Regeringsrätten är avdelningsindelade. Dessa domstolar består av två avdelningar vardera. För båda domstolarna gäller att domstolens ordförande är ordförande på en av avdelningarna och att det därefter i tjänst äldsta justitierådet respektive regeringsrådet är ordförande på den andra avdelningen. Den som är ordförande på en avdelning i Högsta domstolen eller Regeringsrätten leder arbetet på denna.

Andra exempel på befattningar med chefs- och ledningsansvar i domstolarna är rotelinnehavare som har arbetsledningsansvar i förhållande till sekreterare, notarier eller annan personal indelad på roteln, kansliföreståndare med arbetsledningsansvar i förhållande till övriga sekreterare på ett kansli, registratorer med arbetsledningsansvar i förhållande till registratorsbiträden, expeditionsförmän med arbetsledningsansvar i förhållande till expeditionsvaktmästare o.s.v.

4.4.3 Administration och ledarskap Allmänt

För att få ett framtidsperspektiv på hur en modern domstolschefsroll bör se ut är det av intresse att också skaffa ett mera allmänt perspektiv på administration och ledarskap. Det finns idag en omfattande litteratur om organisatoriskt ledningsarbete. I det följande redogörs för några aspekter av ämnet som kan vara av intresse för domstolarnas del.

Begreppet administration kan ges en varierande innebörd och inrymma en mängd olika uppgifter. Inom organisationsteorin skiljer man på sakinnehållet i en verksamhet – huvudverksamheten – och administrationen av densamma. Det organisationsteoretiska administrationsbegreppet innefattar enligt en vid definition alla metoder, tekniker och annat som används för att leda, förvalta och ge service till huvudverksamheten. Det kan röra frågor om yttre organisatoriska, finansiella eller personalpolitiska system. Det kan också handla om inre organisation och styrsystem, ledningsfunktion och ledarskap.

Ledningsarbete är att skapa struktur åt andra. Paradoxalt nog kännetecknas dock ofta ledningsarbetet i sig av ett ostrukturerat arbetssätt.

Genom att absorbera osäkerhet och mångtydighet i organisationen möjliggör ledningen de andra att arbeta på ett välordnat sätt. (jfr Mintzberg, Managerial Work: Forty years Later i Carlsson; Executive

Behaviour, 1991).

I ett historiskt perspektiv sträcker sig teorierna om ledarskap långt tillbaka. Så länge som det har funnits stora organisationer torde det också ha framförts uppfattningar om ledning och ledarskap. Krigsmakten och kyrkan brukar anges vara de organisationer där principer för ledning och ledarskap först utvecklades och prövades. Det är också därifrån som förebilder hämtats då andra organisationer vuxit fram. Medan beredskap för kriser och behov av kollektiv styrka styrde den militära organisationen, präglades kyrkan av en mera långsiktigt verkande ideologi, fasta ritualer och det mänskliga livets lokala och dagliga problem. Inom försvaret och de organisationer som haft försvarsmakten som bas ägnas stor uppmärksamhet åt ledarförsörjningsfrågor. Så har det däremot sällan varit inom kyrkan och de organisationer som haft kyrkan som organisationsförebild. Där har i stället den professionellt och individuellt präglade arbetsinsatsen utgjort grunden för verksamheten. För statsförvaltningen och industrin har det framför allt varit försvaret som utgjort normkälla, medan kyrkan stått fadder för en rad andra organisationer med centrala och samhällsviktiga funktioner, såsom t.ex. skolan och sjukvården.

I anslutning till frågor om ledning och styrning av organisationer diskuteras ofta om och i så fall på vilket sätt det föreligger skillnader mellan ledning av privata företag och ledning av offentlig verksamhet. Även om det kan vara riskabelt att generalisera utifrån så komplexa och varierande kategorier, finns det vissa faktorer som särskilt brukar framhållas.

Det framhålls ofta att ledningsfunktionen i den offentliga verksamheten vid en jämförelse är mer bunden och omgärdad av restriktioner och att möjligheten för en ledare inom den offentliga sektorn att sätta sin prägel på verksamheten generellt sett är mindre än för en ledare i näringslivet. Verksamhetsinriktningen i den offentliga sektorn är i regel också given och den offentlige ledarens möjligheter att göra strategiska val, att fritt välja närmaste medarbetare, att använda belöningssystem och tilldela resurser är små. En annan skillnad som framhålls är att målen i den offentliga sektorn ofta är knutna till verksamhetens specifika innehåll och att lönsamhetskriterier inte är tillgängliga eller gångbara på samma sätt som i privat verksamhet. För ledningen inom den offentliga sektorn är det inte som för företagsledningen självklart att det enda eller mest dominerande värdet den har att beakta är ekonomisk effektivitet. Andra, minst lika viktiga hänsyn, måste tas till normer om demokratiska beslutsprocesser, rättssäkerhet m.m. Eftersom möjlighe-

ten att utnyttja ekonomiska incitament är begränsad inom det offentliga får man söka skapa engagemang hos personalen genom att hänvisa till arbetsuppgifternas innehåll, till att det är en samhällsnyttig verksamhet som utförs. Ett annat sätt att uttrycka detta på är att inom företag är ekonomin målet, medan ekonomin inom den offentliga verksamheten utgör medel för att nå verksamhetens mål, dvs. den samhällsuppgift som skall fullgöras. Företagens kunder ingår som regel frivilliga avtal och betalar för utförda prestationer. Så är det inte alltid i den offentliga verksamheten där en stor del av verksamheten utgör myndighetsutövning. Inom den offentliga verksamheten kommer dessutom allmänintresset in. Offentlig verksamhet ägs och finansieras offentligt. Den bedrivs också under offentlig insyn. Dessa förhållanden ställer i sin tur särskilda krav på bl.a. rättssäkerhet, integritet och kompetens hos personalen.

Förutom indelningen i privat och offentligt och de skillnader det kan innebära för ledningsfunktionen är även andra förhållanden av betydelse för ledningen av en organisation. Inom såväl den privata som offentliga sektorn finns vad som brukar kallas kunskapsföretag eller kunskapsorganisationer. Utmärkande för arbetet i en kunskapsorganisation är att det bygger på kvalificerad kunskap i stället för standardiserade problemlösningar. Ofta är forskning och kunskapsutveckling själva kärnan i verksamheten. I andra fall är det främst fråga om tilllämpning av kvalificerat kunnande på nya problem. Den del av tjänstesektorn som kunskapsorganisationerna utgör har snabbt blivit en vanlig typ av organisationer både i Sverige och i många andra industriländer. Att leda medarbetare i kunskapsorganisationer ställer krav som är mycket annorlunda än de krav som ställs t.ex. på ledningen i industrioch tjänsteföretag med standardiserade massmarknadsprodukter.

En särskild typ av kunskapsorganisationer utgör de s.k. professionella organisationerna. Sådana organisationer svarar för – liksom kunskapsorganisationerna i övrigt – en kvalificerad och kunskapsintensiv tjänsteproduktion. Det speciella med dessa organisationer är att de präglas av en särskild yrkesetik och professionellt förankrade normer och förhållningssätt som i hög grad styr arbetet. Medarbetarna i dessa organisationer har ofta ett personligt professionellt ansvar mot avnämarna, ett ansvar som dessutom uppfattas som viktigare än ansvaret uppåt i organisationen. Ett annat utmärkande drag i professionella organisationer är självständigheten i yrkesutövningen. De för den professionella organisationen utmärkande dragen gör ledningsfrågorna mer komplexa. Läkare, präster, lärare och domare är exempel på yrkesgrupper inom den offentliga sektorn som har sådan hävdvunnen status och för samhället i stort centrala uppgifter. Inom den privata sektorn

återfinns motsvarigheter i kunskapsföretag som revsionsbyråer, tidningsföretag och advokatbyråer.

Chef - ledare

Inom de ledarskapsstudier som inriktar sig på ledarskapets kulturella aspekter görs det ofta en distinktion mellan begreppen chef och ledare. Med chefskap menas då en formell funktion med oftast väl definierade ansvars- och befogenhetsområden. Att vara chef innebär inte automatiskt att också vara ledare. För detta krävs att medarbetarna uppfattar chefen som ledare. Ledare blir den som andra vill följa. Man kan uttrycka det på det sättet att den som besitter en chefsposition får sin utnämning till chef från överordnade, men sin legitimering som ledare från underordnade.

Enligt detta resonemang växer ledarskapet fram underifrån i relation till dem man är satt att leda. Till skillnad från chefskapet som är en formell position är ledarskapet en relation som växer fram under informella former. Ledarskapet är egentligen en relation mellan personer, där någon eller några individer är eller blir ledare genom att utöva inflytande över andra individer som är eller blir följare. Ledare är den som utövar ett avgörande inflytande över andra, oavsett om hon eller han formellt innehar en ledningsposition eller inte.

Det är inte möjligt att uppifrån utnämna en ledare på samma sätt som man förordnar en chef. I de flesta fall förväntas dock den som är chef fungera som ledare. I betänkandet Statlig personalutbildning – utbildning för administration och ledning uttalas t.o.m. att själva syftet med chefsbefattningar är att chefen skall utöva ledarskap (SOU 1978:41 s. 65). I en bilaga till regeringens proposition om ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99) framhålls betydelsen av att chefen fyller ledarfunktionen på följande sätt:

”För att goda resultat skall kunna uppnås förutsätts medverkan och engagemang från samtliga anställda. En av chefernas viktigaste uppgifter är därför att vara personalledare.” (s. 156)

Att leda en lärande organisation

Lärande inom organisationer är i sig inget nytt. Sedan mitten av 1970talet har detta lärande ägnats en allt större uppmärksamhet i organisationslitteraturen. Framväxten av kunskapssamhället med alltmer kunskapsintensiva verksamheter inom såväl offentlig som privat sektor har inneburit att kunskapsbehovet ökat. Det har i sig lett till ett växande

intresse för skapandet av vad som brukar kallas ”lärande organisationer”. Även om det finns olika infallsvinklar och definitioner, så är grundperspektivet detsamma. En lärande organisation har ett grundläggande synsätt att lärande är en prioriterad del i allt arbete och i allt beslutsfattande. Ett exempel på en sammanfattande definition av en lärande organisation återfinns i den av Arbetsgivarverket utgivna skriften, Ledarskap i en lärande organisation – lärdomar och idéer:

”En lärande organisation är en organisation där förutsättningarna för att starta lärprocesser är goda, där lärandet kan utvecklas i ett gynnsamt klimat, där lärandet kan omsättas i praktisk handling och där nyvunna kunskaper och erfarenheter kan spridas vidare.” (Södergren-Fredriksson: Ledarskap i en lärande organisation – lärdomar och idéer, Arbetsgivarverket, 1998, s. 17)

En lärande organisation förutsätter en delvis annorlunda inställning till ledarskap, ett lärandets ledarskap. I det innefattas lyhördhet för medarbetarnas kunnande och utvecklingsbehov. Det handlar om att skapa goda förutsättningar för lärande, att understödja lärandeprocesser och att se till att resultaten av lärande kontinuerligt tas till vara i verksamheten. Andra viktiga uppgifter för ledningen är att själv fungera som en lärande förebild och att skapa en kompetensstrategi för organisationen.

Det går inte att beskriva hur ledningen eller arbetet i en lärande organisation skall se ut. En lärande organisation är inte en viss organisationsstruktur, utan en process. Däremot är det möjligt att skapa en struktur där förutsättningarna för en lärandeprocess är goda.

Ledning av domstol

Många av de allmänna aspekter på administration och ledarskap som kommer fram inom organisations- och ledarskapsstudier ger viktiga perspektiv även på domstolsadministration och domstolschefsrollen. Att leda en domstol handlar till en början om att leda en verksamhet som är offentlig och kunskapsintensiv och som till en väsentlig del utförs av, och förutsätter, en professionell yrkesgrupp, domarna. Samtidigt har domstolschefen ledningsansvar för en stor grupp andra personalkategorier med berättigade krav på domstolen som en väl fungerande och modern arbetsplats. Domarna skall i den dömande verksamheten åtnjuta ett särskilt oberoende och skydd mot otillbörlig yttre påverkan. I detta avseende kan en jämförelse göras med mer eller mindre autonoma institutioner, såsom t.ex. Riksbanken och universitets- och högskoleväsendet.

Domstolschefen är satt att leda en i stor utsträckning författningsreglerad verksamhet. Möjligheten för domstolschefen att påverka verk-

samheten är därigenom begränsad. Domstolsverksamheten är inte – och kan aldrig bli – lönsamhetsstyrd. Domstolarnas verksamhet måste i stället vara verksamhetsinriktad. Domstolschefen har en uppgift att se till att domstolen uppfyller sin samhällsfunktion i en demokratisk rättsstat. Det innebär emellertid inte att de ekonomiska kriterierna är utan betydelse i domstolschefens arbete. Som för annan offentlig verksamhet är ekonomin för domstolarna medlet för att nå verksamhetens mål. Medborgarna har rätt att kräva att all offentlig verksamhet bedrivs effektivt och att de offentliga resurserna används på bästa sätt. Detta gäller även för domstolarnas verksamhet.

Domare utför sina dömande uppgifter självständigt och under personligt ansvar. Som de flesta professioner präglas domarens arbete av stor individuell frihet förenad med lojalitet mot normer och regler samt en särskild yrkesetik. Dessa särskilda förhållanden ger upphov till särskilda ledningsfrågor. Två aspekter brukar framhållas då det gäller ledningen av professionella organisationer, dels vikten av att på alla sätt stödja professionens inneboende drivkrafter och normer, så länge inte dessa står i strid med verksamhetens inriktning i stort, dels vikten av att lämna så stort handlingsutrymme som möjligt i den löpande verksamheten. Ledning och ledarskap i en professionell organisation bör i första hand fokusera på målfrågor, övergripande prioriteringar och att, inte minst i dialogform, främja och understödja de professionella drivkrafter som är förenliga med verksamheten.

En viktig uppgift för domstolschefen är att understödja och bidra till en gemensam kunskapsutveckling inom domstolen. Lärandet bör vara en naturlig och prioriterad del av domstolsarbetet. Domstolschefen har härvid ett särskilt ansvar för handledning och återkoppling, inte minst viktigt är detta i förhållande till de yngre medarbetarna.

4.4.4 Kvinnor och chefskap Allmänt

I Sverige framhåller vi ofta att vi har kommit långt med jämställdheten på många sätt. Det är delvis sant och också någonting som vi har all anledning att känna oss stolta över. Det innebär emellertid inte att allt är bra. Fortfarande är det så att kvinnor och kvinnors kompetens inte tas tillvara fullt ut i arbetslivet. I dag förvärsarbetar kvinnor i nästan lika hög grad som män i vårt land. Det är dock långt kvar till jämställdhet när det gäller könsfördelning inom yrken, sektorer och på olika beslutsnivåer.

Det är ett faktum att representationen av kvinnor på chefsbefattningar är låg. Trots att nästan varannan person på arbetsmarknaden i Sverige är kvinna, är det endast 26 procent av chefsposterna som innehas av kvinnor. Inom den privata sektorn innehar kvinnorna 20 procent av chefsposterna, medan motsvarande siffra inom den offentliga sektorn är 43 procent. Andelen kvinnor på chefsposter inom den offentliga sektorn varierar dock stort mellan landsting och kommuner, där kvinnorna innehar ungefär hälften av chefsposterna, respektive staten där kvinnorna innehar 23 procent av chefsposterna. (Källa: Kvinnor och män på toppen, SCB, 1995)

Det är viktigt att beslut i rekryterings- och befordringsfrågor baserar sig på sakliga bedömningar av de aktuella personerna och inte på stereotypa föreställningar om män och kvinnor. Underrepresentationen av kvinnor på chefsjobb kan dock förmodligen inte uteslutande, eller ens i avgörande omfattning, förklaras av att kompetenta kvinnliga sökande eller intresserade förbigås av mindre kompetenta manliga kandidater. I denna del finns många aspekter och faktorer att beakta. Här kan endast nämnas några.

En förklaring som brukar föras fram är att det föreligger komplexa mönster och strukturer i vilka flera män än kvinnor får uppmuntran och hjälp med att ta sig till befordrade positioner. Ett annat förhållande som brukar framhållas är avsaknaden av kvinnor i högre positioner vilket påverkar självbilden hos andra kvinnor och genererar reaktioner och mönster som verkar i negativ riktning, t.ex. sämre självförtroende och könsstereotypt handlande.

Åtskillig forskning har ägnats åt att kartlägga eventuella skillnader och likheter mellan kvinnor och män ifråga om ledarskap. Forskningen kan delas in i två grupper, de som menar att några påtagliga könsbetingade skillnader inte förekommer och de som menar att det existerar sådana skillnader. Det mesta antyder att skillnaderna är små eller icke existerande. Många forskare menar att det föreligger obetydliga skillnader mellan kvinnor och män i chefsarbeten. I sina chefsroller har kvinnor och män likartade ambitioner, värderingar och andra personlighetsdrag. Det finns emellertid även de som hävdar att det finns klara skillnader mellan kvinnors och mäns chefsstil.

Att kvinnor och män uppvisar likheter i chefsstilar förklaras ibland vara en konsekvens av självselektion eller selektivitet från högre chefers sida. Chefsarbetets krav, den egna uppfattningen om vad arbetet går ut på och omgivningens förväntningar på chefen kan också göra att könsskillnader reduceras eller upphör. Det handlar således om urval och socialisation som bidrar till att eventuella könsskillnader tonas ned. Om det finns ett mindre antal kvinnliga chefer är dessa kanske mer benägna att anamma sådant arbetssätt som karaktäriserar de män som

dominerat och dominerar. Ökas antalet kvinnor kan benägenheten att anamma en stil som inte imiterar manliga chefer komma att öka.

Ofta talas om att chefsrollen och ledarskapet i stora drag konstruerats i manlighetstermer. Men vad menas egentligen med manlighet och kvinnlighet? Manlighet och kvinnlighet är inte någonting som är för alltid fastställt, utan dessa begrepp är under ständig förändring beroende av de betydelser vi tillskriver dem. En typisk definition av manlighet betonar sådant som rationell, objektiv, opersonlig, handlingsbenägen, analytisk och materialistisk. Kvinnlighet definieras ofta i komplementära och motsvarande termer. Kvinnliga värden karaktäriseras av ömsesidigt beroende, samarbete, receptivitet, tolerans, emotionell ton och personorienterad hållning. För den kvinnliga ledarstilen framhålls drag som lyssnande och vårdande, värdet av samarbete betonas. Beskriven enligt ovan är vad som karaktäriseras som kvinnlig ledarstil en mer demokratisk och relationsorienterad ledarstil. Det finns emellertid de som anser att man i stället för att förbinda begreppen kvinnlighet och manlighet med kvinnor och män bör behandla dem som drag eller tanke- och värderingsmässig orientering, som potentiellt finns hos alla personer, kvinnor såväl som män, låt vara i olika grad.

Kvinno- och jämställdhetsforskningen har under senare år bidragit till att öka kunskapen om orsaker och mekanismer bakom den segregering som anses råda i samhället, med män i överordnad och kvinnor i underordnad ställning. Detta har tillsammans med erfarenheterna på jämställdhetspolitikens område lett till en starkare prioritering av jämställdhetsarbetet inriktat på förändring av de samhällsstrukturer som bidrar till eller förstärker en negativ könsuppdelning och en ojämn maktfördelning. I propositionen Delad makt – delat ansvar (prop. 1993/94:147) gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att jämställdhetsarbetet borde kompletteras och breddas med utgångspunkt i ett synsätt som i ökad utsträckning beaktar det ojämna maktförhållandet mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor på olika samhällsområden. Sedan år 1994 uttalar regeringen varje år i regeringsförklaringen sin politiska vilja att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla delar av regeringens politik. Från att tidigare ha varit koncentrerat på särskilda åtgärder för att undanröja könsdiskriminering och motverka olika villkor för kvinnor och män genom lagstiftning och aktiva åtgärder skall jämställdhetsarbetet vara en del av det ordinarie politiska och verkställande arbetet. Internationellt används begreppet ”gender mainstreaming” för detta nya arbetssätt.

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är ett samhälle där kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga delar av livet.

Kvinnor i domstolarna

I de allmänna domstolarna såväl som i de allmänna förvaltningsdomstolarna är flertalet av cheferna män, 91 procent vid de allmänna domstolarna och 80 procent vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även flertalet av de ordinarie domarna är män, 80 procent respektive 75 procent. Bland de yngre, icke ordinarie domare och notarier, börjar förhållandet att bli det motsatta, ca 60 procent av dessa är kvinnor. Bland den icke dömande personalen är kvinnodominansen stor, där representerar kvinnorna ca 90 procent.

Regeringen gav i 1998 års regleringsbrev DV i uppdrag att ”vidta åtgärder för att uppmuntra kvinnliga domare att söka chefsanställningar”. Under våren 1998 lät DV genomföra en enkätundersökning som riktade sig till samtliga inom verksamhetsområdet tjänstgörande kvinnliga domare. Syftet med undersökningen var att söka svar på frågor rörande det förhållandet att så få kvinnor söker chefsanställningar och vad som skulle kunna öka attraktiviteten för denna typ av anställningar. Ungefär hälften av de tillfrågade besvarade enkäten. Av svaren framkom bl.a. att ett skäl till att det idag finns så få kvinnliga chefer kan vara svårigheten att kombinera arbete och familj under den period som är viktig för att kvalificera sig för chefsanställningar. Andra skäl som framkom var att domstolsvärlden är en värld med manliga värderingar, liksom att kvinnor är mycket självkritiska. Vidare angavs det i enkätsvaren att det i dag knappast finns några kvinnliga förebilder.

DV har därutöver låtit intervjua ett antal kvinnliga domstolschefer om deras syn på och erfarenhet av chefskapet. Det har också hållits ett seminarium där frågeställningarna kring kvinnor och chefskap fördjupats. Tillsammans med företrädare för olika domstolsslag och personalkategorier avser DV att inleda ett omfattande jämställdhetsprojekt. Syftet är att ta fram en strategi för förändring av värderingar och förhållningssätt. Inom ramen för projektet kommer bl.a. frågor som mentorskap, nätverk, coaching och former för rekrytering att behandlas.

Av en sammanställning som DV har låtit ta fram framgår att det är få kvinnliga sökande till de chefsanställningar i domstolarna som utlyses lediga för ansökan. För anställningar på domstolschefsnivå var det under perioden 1995-1998 endast drygt 9 procent av de sökande som var kvinnor. Motsvarande siffra såvitt avser anställningar som chefsrådman i tingsrätt eller länsrätt och vice ordförande på avdelning i hovrätt eller kammarrätt var ca 32 procent.

Vid en jämförelse som kommittén har gjort mellan utnämningar till de högre domarbefattningar som tillsätts efter kallelseförfarande och de chefsdomarbefattningar som tillsätts efter ansökan, kan konstateras att

kallelseförfarandet lett till att en högre andel kvinnor utnämnts. Under perioden 1993-1998 avsåg 36 procent av domarutnämningarna efter kallelseförfarande kvinnor, medan motsvarande siffra för chefsdomarutnämningar efter ansökningsförfarande var 19 procent (se bilaga 7).

4.4.5 Arbetsgivarrollen

Den statliga arbetsgivarfunktionen utövas på olika nivåer; lokalt inom varje myndighet, i vissa fall även på regional nivå samt centralt. Att ge en fullständig uppräkning över vad som innefattas i arbetsgivarfunktionen är inte helt lätt. Ledning kan till viss del hämtas i det arbetsrättsliga nyckelbegreppet ”förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare”.

Av förarbetena till MBL framgår att till det området hör alla frågor som rör anställningsvillkoren för enskilda arbetstagare, såväl när det gäller bestämmandet av det arbete som skall utföras och andra åtaganden av arbetstagare som i fråga om lön och annan ersättning för arbetet. Även frågor inom området för arbetets ledning och fördelning samt i övrigt om de förhållanden under vilka arbetet utförs hör dit. Därutöver framgår att lagens innebörd är att också frågor som rör ledningsförhållanden i stort faller inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det framhålls t.ex. att frågor som gäller utvidgning eller inskränkning eller eljest omfattningen av en verksamhet har betydelse för arbetstagarna redan därigenom att besluten återverkar på ekonomi och budget och därmed på arbetstagarnas utsikter att behålla sin sysselsättning och trygga sin försörjning. Beslut som ligger inom dessa ramar anges också ofta få återverkningar på innehållet i arbetstagarnas arbete och de förhållanden under vilka arbetet utförs. Lagen bygger därför på att även frågor som rör bedrivandet av verksamheten i stort skall anses höra till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. (prop. 1975/76:105 bilaga 1 s. 326 f.)

Som framgått har begreppet getts en ganska vidsträckt innebörd. Följaktligen är det också en vidsträckt ram inom vilken den statliga arbetsgivarfunktionen kan komma att verka.

Den statliga arbetsgivarfunktionen fullföljs ytterst av regering och riksdag. För centrala statliga arbetsgivarfrågor finns en särskild förvaltningsmyndighet, Arbetsgivarverket. Arbetsgivarverket skall som central arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken (2 § förordning [1994:272] med instruktion för Arbetsgivarverket). Till verkets uppgifter hör att utföra förhandlingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister. Arbetsgivarverket svarar vidare för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området

behöver. Arbetsgivarverkets verksamhet är avgiftsfinansierad och verket leds av ett arbetsgivarkollegium bestående av 80 ledamöter, som representerar de olika myndigheterna (2, 4 och 7 §§ instruktionen).

Kollektivavtal sluts på statens vägnar av Arbetsgivarverket (2 § förordning [1976:1021] om statliga kollektivavtal, m.m.). Arbetsgivarverket får dock lämna över dessa uppgifter till andra myndigheter under regeringen (3 §). Även om Arbetsgivarverket har lämnat över till annan myndighet att föra förhandling om kollektivavtal får verket medverka i förhandlingen (4 §). Samråd skall också ske med Arbetsgivarverket före uppsägning av ett kollektivavtal (6 §).

Arbetsgivarverket träffar med sina motparter det återkommande ramavtalet om anställningsvillkor och löner för statligt anställda (RALS). Det centrala avtalet följs sedan av lokala fördelningsförhandlingar. Arbetsgivarverket sluter också centrala avtal om t.ex. pensioner, medbestämmande, anställningstrygghet och arbetsmiljö.

Enligt det särskilda chefsavtalet (bilaga 3 till RALS) ingår anställningar som ordförande i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt president i Svea hovrätt i regeringens s.k. frikrets. Det innebär att MBL:s regler om förhandlingsrätt inte gäller fullt ut beträffande dessa. Av samma avtal följer att till domstolarnas chefskrets hör justitieråd och regeringsråd som inte är ordförande i domstolen, andra hovrättspresidenter än presidenten i Svea hovrätt, kammarrättspresidenter, chefer för hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt domstolarnas tekniska ledamöter.

För domstolsväsendets del fyller DV den lokala arbetsgivarfunktionen. Det är DV som förhandlar och träffar avtal om exempelvis ordinarie domares löner. Utvecklingen mot en ökad självförvaltning för de enskilda domstolarna har medfört ett större ansvar för domstolscheferna att fullgöra uppgiften som arbetsgivare. En stor del av de lokala kollektivavtalsförhandlingarna sköts idag av domstolscheferna. I de flesta fall tecknar domstolschefen för arbetsgivarens räkning lokala kollektivavtal om löner för den icke dömande personalen inom den egna domstolen. Domstolschefen fullgör också i övrigt arbetsgivarfunktionen på domstolen.

MBL:s regler om förhandlings- och informationsskyldigheter för arbetsgivaren skall numera ses i ljuset av det centrala avtalet Samverkan för utveckling som slöts i september 1997, det s.k. samverkansavtalet. I samverkansavtalet framhålls behovet av de anställdas aktiva medverkan i processerna före och efter beslut. Samverkan genom informella processer mellan chefer och personal, mellan arbetsgivare och fack och mellan olika anställda är tänkt att ersätta det traditionella arbetssättet med förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagare i samband med formella beslut. God information, öppen stämning,

konstruktiva diskussioner, praktisk problemlösning och en vilja att sätta verksamheten i centrum skall känneteckna samverkansprocessen. För domstolschefen i egenskap av arbetsgivare innebär detta en delvis förändrad roll där förmågan till dialog, samverkan och kommunikation med medarbetarna är viktigare än förmågan att ge order och formulera regler.

Det arbetsrättsliga kontraktet i offentlig anställning

Synen på det offentliga anställningsförhållandet har under senare år genomgått en gradvis förskjutning. Ett civilrättsligt avtalsgrundat synsätt på anställningen har vunnit insteg. Anställningsmyndigheten har därtill fått en mer uttalad roll som arbetsgivare. I propositionen med förslag till 1994 års lag om offentlig anställning framhålls att det inte är ”staten som sådan”, utan myndigheten som är arbetsgivare (prop. 1993/94:65 s. 120). I lagtexten talas inte längre om ”arbetstagare hos staten” , vilket var fallet i 1976 års lag om offentlig anställning. I 1 § av den nu gällande lagen används i stället uttryck som framhåller att det är fråga om en anställning hos den särskilda myndigheten.

Av det arbetsrättsliga kontraktet mellan arbetsgivare och arbetstagare följer en arbetsskyldighet för arbetstagaren samt krav på samarbete och lojalitet från arbetstagarens sida. Arbetstagaren är också skyldig att följa de ordnings- och säkerhetsföreskrifter som arbetsgivaren meddelat. Det är arbetsgivarens uppgift att se till att arbetstagaren uppfyller sin del av avtalet. Arbetsgivarens skyldigheter består därutöver i att – utöver betala lön – ansvara för arbetsledning, organisation och ekonomi samt uppfylla de åtaganden som närmare regleras i författningar och avtal.

Parallellen med det privaträttsliga anställningsavtalet gäller dock inte fullt ut. Det finns vissa särdrag för den offentligrättsliga anställningen som kräver särskild reglering, och då avses inte endast den särskilda reglering som principen om domstolarnas och domarnas självständighet föranleder för domares anställningsvillkor (se mera härom i avsnitt 4.5). Myndigheternas självständiga ställning, skyddandet av demokratiska beslutsprocesser, rättssäkerhet och andra allmänintressen fordrar i vissa avseenden en särskild reglering för den offentligrättsliga anställningen. Till skillnad från den privaträttsliga anställningen gäller således exempelvis regler om allmänna handlingars offentlighet (offentlighetsprincipen), kravet på sakliga grunder (förtjänst och skicklighet) vid anställningsbeslut samt rätten att överklaga ett anställningsbeslut. I regeringsformen finns vidare krav på lagstiftning när det gäller grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens

rättsställning (11 kap. 10 §). LOA innehåller bl.a. regler om bisysslor och disciplinansvar. Offentligt anställda har även ett straffrättsligt tjänsteansvar enligt brottsbalken. Denna särreglering ger uttryck för de grundläggande krav och etiska värderingar som skall vara vägledande för offentliganställda i deras yrkesroll.

För en diskussion om offentliganställdas roll och ansvar se även prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr 1997/98:294. Den nyligen genomförda översynen av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn är också ett led i denna diskussion (se betänkandet Offentligt anställdas bisysslor SOU 2000:80).

4.4.6 Mål- och resultatansvar

I 1 och 2 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten ges några utgångspunkter för budgetprocessen inom den statliga verksamheten. Enligt 1 § skall i statens verksamhet eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning. Med statens verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt 2 § skall regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

Under senare år har mål- och resultatstyrning fått en ökad betydelse inom den offentliga förvaltningen och även på domstolsområdet. Det innebär att riksdagen, på förslag av regeringen, fastställer en generell budgetram och de övergripande målen för verksamheten. Dessa mål, de s.k. effektmålen, formuleras i allmänna ordalag. Effektmålet för rättsväsendet år 2000 är att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. Domstolsväsendets del av effektmålet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Verksamheten skall präglas av ett medborgarperspektiv.

De senaste åren har regeringen också bestämt vilka verksamhetsmål som skall gälla för domstolarna, dock inte för Högsta domstolen och Regeringsrätten. I regleringsbrevet har regeringen sålunda föreskrivit att den långsiktiga inriktningen för domstolarna skall vara att genomströmningstiderna skall minska för samtliga mål- och ärendekategorier samt att mål- och ärendebalansernas åldersstruktur skall förbättras. Därutöver har regeringen för ett antal enskilda målgrupper lagt fast verksamhetsmål i fråga om högsta medianålder för avslutade mål och högsta volymer av oavgjorda äldre mål.

Med den ökade betoningen av målfrågor följer ett ökat resultatansvar och ett vidgat handlingsutrymme för verksamheten. Ett problem med mål- och resultatstyrning inom domstolsväsendet är emellertid att

resultatet av domstolens arbete inte alltid är lätt att mäta. Delvis hänger det samman med den generella svårigheten att styra och värdera tjänstekvalitet. De kvantitativa måtten ger inga absoluta sanningar, utan måste tolkas och användas med omdöme. I detta sammanhang kan nämnas att kvalitetsutveckling och kvalitetsmätning inom den offentliga sektorn har ägnats en ökad uppmärksamhet på senare tid. Den 1 januari 1999 inrättades en särskild myndighet, Statens kvalitets- och kompetensråd, med uppgift att bl.a. stödja ett systematiskt kvalitetsarbete i statsförvaltningen (prop. 1997/98:136 s. 20 f.). Även inom domstolsväsendet har kvalitetsfrågor varit föremål för diskussioner (se bl.a. regeringens uppdrag till DV ”Kvalitet i domstolsverksamhet” 1997-05-27 och DV:s rapport 1998-09-04). Att definiera kvalitet i domstolsarbete är en särskilt svår och känslig uppgift.

Domstolschefen har i enlighet med verksförordningens regler i egenskap av myndighetschef ett ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I ansvaret ingår bl.a. att ”hushålla väl med statens medel” samt att fortlöpande följa upp och pröva verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Domstolschefen har ett ansvar för att uppfylla de mål för verksamheten som regering och riksdag fastställt och att hålla sig inom de givna budgetramarna.

För domstolschefernas del gäller emellertid att de inte själva kan kontrollera kostnaderna i verksamheten. De kan inte påverka antalet inkomna mål och ärenden och handläggningen av dessa är ingående normstyrt genom förfaranderegler. Domstolscheferna har även i övrigt begränsade möjligheter att påverka verksamhetsresultatet; en del begränsningar hänger samman med budgetstyrningen för offentlig verksamhet, andra hänger samman med principen om domares självständighet vilken medför bl.a. att domstolschefen inte genom uppsägning fullt ut kan påverka personalresurserna. För domstolschefen kan det lokala resultatansvaret i förening med ökade krav på kvalitet och begränsade ekonomiska resurser upplevas som ytterst besvärligt. Domstolschefen har givetvis här att efter bästa förmåga söka uppfylla de uppställda målen för verksamheten. I domstolschefens uppgifter ingår även att i budgetskrivelser eller på annat lämpligt sätt redogöra för situationen och framföra synpunkter.

4.4.7 Förändringsarbete

Att leda förändringsarbete beskrivs ofta som en av de största ledarutmaningarna. Chefen har i förändringsprocessen många viktiga roller att fylla. Chefen skall vägleda, entusiasmera, engagera, uppmuntra och ge råd och stöd till medarbetarna. Medarbetarnas engagemang är av avgörande betydelse för resultatet av reformarbetet. Inte sällan leder förändringar till motstånd som chefen måste vara beredd att möta och att söka övervinna. Förändringsprocesser leder ofta till rädsla och känslor av osäkerhet inför framtiden. Information och kommunikation är härvid omistliga inslag i förändringsarbetet. Chefen måste informera, men bör även vara beredd att lyssna på och ta till sig de synpunkter som kommer från medarbetarna. Häri ligger till viss del en motstridighet i chefsrollen. Chefen skall vara lyssnande och lyhörd, men samtidigt bestämd och beslutfast. Det är sällan det i förändringssammanhang är möjligt att handla så att alla blir nöjda samtidigt. Prioriteringar och avvägningar måste göras som oundvikligen går ut över vissa önskemål. Det krävs uthållighet och mod för att genomföra större och mer genomgripande förändringar i en verksamhet.

För domstolscheferna är ledning av förändringsarbete någonting som är i hög grad aktuellt. Verksamheten i domstolarna är ständigt under översyn och förändring genom att de förfaranderegler och materiella regler som gäller för målens och ärendenas hantering och avgörande ändras. Därutöver pågår för närvarande ett omfattande utvecklingsarbete avseende domstolarnas organisation – såväl inre som yttre – och arbetsformer. En del av detta arbete bedrivs i domstolarnas egen regi och en annan del bedrivs av domstolen i samarbete med DV:s utvecklingsgrupp. För en närmare redogörelse för detta arbete se bl.a. regeringens skrivelse, skr. 1999/2000:106.

I flera domstolar pågår försöksverksamheter för att pröva olika former av beredningsorganisation. I vissa fall prövas en uppluckring av rotelgränserna genom att arbetet sker i grupper eller arbetslag, t.ex. samverkan i olika rotelgrupper, inrättande av storrotlar. Avsikten är att målhanteringen skall effektiviseras och arbetsfördelningen genomsyras av renodling. Den ordinarie domaren skall i så stor utsträckning som möjligt ägna sig åt rent dömande uppgifter.

Det pågår även olika samverkansprojekt mellan olika domstolar. Dessa varierar såväl till innehåll som till hur långt gående samverkan det är fråga om. Ett exempel på en sådan samverkan är att flera domstolar anställt en gemensam administratör. Några domstolar har kommit överens om att ha en gemensam rådman. Samlokalisering och administrativ samverkan är andra alternativ som prövas. Det förekommer även samverkan i vissa frågor, exempelvis vid prövning av häktningar.

För vissa domstolar pågår en diskussion om en längre gående samverkan i form av en gemensam domkrets med dömande på flera orter. I några fall har en sammanläggning av domstolar skett och ytterligare sammanläggningar är under utredning. Under år 1998 påbörjades ett antal försöksverksamheter med en gemensam chef för flera domstolar (se vidare avsnitt 4.6.4).

Det pågår även reformarbete som går ut på att öka samverkan mellan domstolarna och andra myndigheter inom rättsväsendet. Ett exempel på detta är projektet Snabbare lagföring som bedrivs mellan Handens tingsrätt, 6:e åklagarkammaren i Stockholm, Södertörns polismästardistrikt och Frivården Nacka/Haninge. Syftet är att minska handläggningstiderna från anmälan till dom i brottmål. Liknande projekt pågår i bl.a. Jönköping.

4.4.8 Domstolens ansikte utåt

I det föregående har redogjorts för några av de krav som ställs på en domstolschef. Det är inte fråga om en fullständig uppräkning eller en beskrivning av en ny chefsprofil. Avsikten är i stället att särskilt framhålla vissa viktiga delar av domstolsledarskapet för att med bl.a. dessa som utgångspunkt senare övergå i överväganden kring frågor om vilka krav som bör ställas på en domstolschef och hur domstolarnas ledningsfunktion bör vara utformad.

En viktig funktion för domstolschefen är att företräda domstolen i olika sammanhang, att vara domstolens ”ansikte utåt”. Det kan gälla i förhållande till advokatkåren, åklagarväsendet eller andra myndigheter, i kontakter med allmänhet och massmedia eller i internationella sammanhang.

Domstolarnas och domstolschefernas informations- och serviceansvar är författningsreglerat. Domstolarna omfattas av de allmänna regler om information, service och samverkan som gäller för myndigheter. Domstolarna har således enligt förvaltningslagen en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör domstolarnas verksamhet (4 §). Domstolarna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (5 §). Vidare skall domstolarna lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 §). Förvaltningslagen gäller domstolens handläggning av förvaltningsärenden och inte den dömande verksamheten. Enligt förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. skall domstolar i lämplig utsträckning också i sin övriga verksamhet lämna upplysningar till enskilda i frågor som rör den verksamheten. Det finns givetvis en gräns för hur långt denna upplysningsplikt

sträcker sig. Domstolarna är inte skyldiga att tillhandahålla ingående och omfattande juridisk rådgivning.

Domstolschefen har det yttersta ansvaret för att kraven på service, information och samverkan uppfylls. Enligt verksförordningen åligger det myndighetens chef att se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service, tillgänglighet och information (7 §). I förordningsmotiven anges bl.a. att bestämmelsen innebär att myndighetens chef har ett ansvar för att sprida information om myndighetens verksamhet. Informationsverksamheten skall ”ses som en integrerad del av verksamheten och utformas på grundval av medborgarnas och olika intressenters behov av kunskap och information” (regeringens förordningsmotiv 1987:5 s. 8).

Vi lever idag i ett samhälle där medborgarna är kritiska och ifrågasättande på ett helt annat sätt än tidigare. Det finns inte längre någon blind tro på auktoriteter. I grunden är detta något positivt och eftersträvansvärt i ett demokratiskt samhälle. För domstolarnas del innebär det att deras verksamhet sätts i fokus och utsätts för kritisk granskning på ett sätt som man kanske inte är van vid. Liksom de flesta samhällsinstitutioner i övrigt har domstolarna fått vidkännas ett allt mer sjunkande förtroende från allmänhetens sida. Det är möjligt att detta till viss del hänger ihop med att medborgarna blivit mer upplysta och kritiska. Det gör det emellertid särskilt viktigt att det som sker i domstolarna återges i samhället på ett sakligt och korrekt sätt.

Allmänhetens uppfattning om domstolarna grundas på erfarenheter från direkta kontakter med domstolarna, men också i betydande utsträckning på den bild medierna ger av domstolarna och deras verksamhet. Frågan om lämpligheten i att domare kommenterar domar i vilka de själva varit med om att besluta är omdebatterad. Den frågan skall inte närmare beröras här. Det som här är aktuellt är domstolschefens ansvar. För domstolschefen blir det i första hand fråga om att ge allmän information om domstolen och dess arbete. I detta avseende har domstolschefen en viktig och betydelsefull roll att fylla.

Ökad samverkan mellan myndigheter och ett ökat intresse från allmänhetens och massmedias sida för domstolarnas verksamhet har lett till, och kommer sannolikt också att fortsätta leda till, att domstolschefens uppgift att företräda domstolen utåt tar större tid i anspråk. Därtill kommer den ökade internationaliseringen och den europeiska integreringen som även för domstolarnas del lett till ökade internationella kontakter.

4.5 Den dömande verksamheten

4.5.1 Domarnas oavhängighet

Den grundläggande regeln om domstolarnas oavhängighet finns i 11 kap. 2 § RF och lyder ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall”. Regeln är utformad så att den garanterar domstolens självständighet i förhållande till utomstående. Bestämmelsen får även ses som uttryck för en princip om den enskilde domarens självständighet i dömandet och detta även internt, dvs. i förhållande till andra domare och övriga anställda i domstolen, inklusive domstolens chef.

4.5.2 Anställningstrygghet

Den enskilde domarens oberoende ställning garanteras även genom den särskilda anställningstrygghet som ordinarie domare har. Den grundläggande bestämmelsen härom finns i 11 kap. 5 § RF. Utöver bestämmelsen i regeringsformen regleras ordinarie domares anställningsförhållanden i huvudsak i lagen om fullmaktsanställning, LOA och anställningsförordningen. Enligt lagen om fullmaktsanställning skall ordinarie domare anställas med fullmakt. Det är enligt 11 kap. 9 § RF regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som tillsätter domare. Det finns således en möjlighet – om än hittills outnyttjad – för regeringen att delegera utnämningsmakten när det gäller ordinarie domare till ett domstolsverk eller annan förvaltningsmyndighet.

Enligt 11 kap. 5 § RF kan en ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om denne genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, eller uppnått gällande pensionsålder, eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Reglerna innebär att ordinarie domare inte kan sägas upp från sin anställning med åberopande av sådana sakliga grunder som normalt är tillräckliga för att skilja en anställd från anställningen, t.ex. arbetsbrist.

Grundlagsskyddet gäller endast de domare som räknas som ordinarie. En domare som är anställd fram till viss tidpunkt räknas inte i grundlagens mening som ordinarie domare. Den grundlagsskyddade anställningen omfattar inte heller fiskaler och assessorer. Dessa har ett anställningsskydd som motsvarar vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. 1995 års Domstolskommitté föreslog i betänkandet Domaren och Beredningsorganisationen – utbildning och arbetsfördel-

ning (SOU 1998:88 s. 137 f.), att anställningsskyddet för icke ordinarie domare skall stärkas och att de inte skall kunna sägas upp p.g.a. arbetsbrist.

Av lagen om fullmaktsanställning följer att en ordinarie domare kan entledigas om domaren på grund av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan för framtiden är oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller om domaren på grund av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det är sannolikt att han eller hon inte kan återinträda i arbete inom ytterligare ett år och det är ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig (6 §). Om det är sannolikt att domaren inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande p.g.a. sjukdom eller något jämförligt förhållande kan denne vara tvungen att genomgå en läkarundersökning (11 §). Vidare kan domaren avstängas från arbetet (10 §). Ytterligare anledningar till avstängning föreligger om det inleds ett förfarande som syftar till avskedande eller en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot domaren och detta kan antas medföra avskedande eller om domaren inte följer ett beslut om läkarundersökning.

För andra domare än justitieråd och regeringsråd är Statens ansvarsnämnd beslutande myndighet i ärenden om avskedande och avstängning. Statens ansvarsnämnd beslutar även om tvångsmässigt genomförda läkarundersökningar beträffande ordinarie domare. En ordinarie domare har en ovillkorlig rätt att få dessa frågor prövade av domstol. Domaren har då att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Detta innebär att en fackligt ansluten domare får väcka talan direkt i Arbetsdomstolen och att en oorganiserad domare får väcka talan vid tingsrätt. Den ordning som gäller för domare skiljer sig från vad som gäller för t.ex. advokater. Advokater har rätt att överklaga uteslutning ur Sveriges advokatsamfund till Högsta domstolen. Domaren har som nämnts inte en rätt att överklaga ansvarsnämndens beslut, utan en rätt att väcka talan.

Om det uppkommer en fråga som skall prövas av Statens ansvarsnämnd, skall detta enligt 15 § anställningsförordningen genast anmälas till nämnden. En sådan anmälan görs enligt domstolarnas instruktioner av domstolen när det gäller andra domare än domstolschefen. För domstolschefen görs anmälan av JO eller JK. Ett utförligt resonemang kring domstolschefens skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd finns i JO:s beslut JO 1998/99 s. 37.

För justitieråd och regeringsråd finns en särskild reglering i 12 kap. 8 § RF som innebär att frågor om skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning prövas av Högsta domstolen på talan av JO eller JK.

4.5.3 Statens ansvarsnämnd

Statens ansvarsnämnd är en självständig myndighet som endast tar upp ett ärende efter anmälan. Nämnden beslutar i disciplinära frågor också beträffande vissa andra högre statliga tjänstemän än domare, såsom t.ex. åklagare, polischefer, högre befattningshavare inom försvaret samt professorer. Nämnden har fem ledamöter, varav två – ordföranden och vice ordföranden – är domare. Ordförande har sedan nämndens tillkomst år 1976 varit presidenten i Svea hovrätt. F.n. är två av de övriga tre ledamöterna riksdagsledamöter och den tredje ordförande i JUSEK. För var och en av de tre sistnämnda ledamöterna skall det finnas en personlig ersättare. Samtliga ledamöter förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Handläggningen i nämnden är skriftlig, men nämnden har möjlighet att ge dem som kan lämna upplysningar i ett ärende tillfälle att närvara vid ett sammanträde. Förvaltningslagen är tillämplig på nämndens verksamhet. Den myndighet där arbetstagaren är eller senast har varit anställd skall i ärendet anses som dennes motpart, om inte särskilda skäl talar för någonting annat. Detta gäller dock inte ärenden som har tagits upp på anmälningar av JO, JK eller allmän åklagare. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst tre andra ledamöter är närvarande.

Statens ansvarsnämnd har i sin praxis ansett att enstaka bötesbrott inte utgör tillräcklig grund för att avskeda en domare. När påföljden är strängare än böter har det emellertid ofta ansetts stötande om domaren fått behålla tjänsten. Undantag har dock gjorts om gärningen varit att betrakta som en engångshändelse förorsakad av ett tillfälligt svaghetseller sjukdomstillstånd eller då brottet på annat sätt av särskilda skäl framstått som ursäktligt. Enligt nämndens praxis har således inte ett enstaka rattfylleribrott ansetts utgöra grund för avsked. Återfall i brott har dock ansetts avskedsgrundande. En redovisning av viss av nämndens praxis finns i bilaga 6.

4.5.4 Förflyttningsskydd

Av bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF följer även att förflyttning av en ordinarie domare endast får ske till annan jämställd domartjänst och om det är påkallat av organisatoriska skäl. Som ett komplement till denna bestämmelse finns i lagen om fullmaktsanställning regler om ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet. Enligt dessa regler är en ordinarie domare skyldig att utföra arbetsuppgifter i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den egna domstolen. En ordinarie domare är vidare skyldig att tillfälligt tjänstgöra i annan

domstol vid kollegial handläggning i följande fall. En rådman i tingsrätt är skyldig att tjänstgöra som ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde. En rådman i länsrätt är tjänstgöringsskyldig i samtliga tingsrätter och hovrätter. Ett kammarrättsråd är skyldigt att tjänstgöra i hovrätt. Regleringen om förflyttningsförbud och tjänstgöringsskyldighet får återverkningar på möjligheten att omplacera en domare. Beslut om förordnande för ordinarie domare att tjänstgöra i annan domstol än den domaren tillhör meddelas som regel av hovrätten respektive kammarrätten, se t.ex. 51 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Ett sådant beslut överklagas hos DV (59 §).

För icke ordinarie domare gäller inte det grundlagsreglerade förflyttningsförbudet. Dessa har en långt gående tjänstgöringsskyldighet som bl.a. täcker tingsrätter respektive länsrätter över hela landet samt innebär en skyldighet att avbryta pågående tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt för att ta emot ett förordnande i respektive hovrätt eller kammarrätt eller på annan domstol. För assessorer och fiskaler i hovrätt gäller tjänstgöringsskyldigheten även hyresnämnd under hovrätten. Även här fattas beslutet av hovrätten respektive kammarrätten, men möjlighet till överklagande torde endast finnas i vissa fall. 1995 års Domstolskommitté behandlade även frågan om icke ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet. Kommittén kom fram till att icke ordinarie domares skyldighet att tjänstgöra i andra domstolar borde behållas dels av utbildningsskäl, dels med hänsyn till behovet av extra domararbetskraft för att förstärka domstolarna vid arbetstoppar m.m. Icke ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet borde dock, enligt kommittén, begränsas till att endast gälla i andra domstolar och närmare definieras på så sätt att den inte gäller skyldighet att tjänstgöra vid domstolar utanför det egna hovrätts- respektive kammarrättsområdet (SOU 1998:88 s. 153).

4.5.5 Disciplinärt, straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar

Med undantag för justitieråden och regeringsråden står samtliga domare under det disciplinansvar som gäller för övriga offentligt anställda. Disciplinpåföljd – varning eller löneavdrag – får meddelas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Löneavdrag får göras för högst 30 dagar och uppgå till 25 procent av daglönen som utgör 1/30 av månadslönen. Även i frågor om disciplinansvar för domare är Statens ansvarsnämnd beslutande organ och den som vill söka ändring i nämndens beslut har att väcka talan enligt lagen om rättegången i arbetstvister.

Det straffrättsliga ansvaret gäller alla domare, dvs. även justitieråd och regeringsråd. I första hand är det ansvar för tjänstefel som avses. Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Är ett uppsåtligt brott att anse som grovt rubriceras det som grovt tjänstefel och påföljden är då fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Som exempel på ett allvarligt missbruk av tjänsteställningen nämns i specialmotiveringen till lagtexten att en domare avsiktligt meddelar en felaktig dom (prop. 1988/89:113 s. 25). I 20 kap. 2 § brottsbalken finns regler om mutbrott och i 3 § brott mot tystnadsplikt.

Att en förseelse prövats i disciplinär ordning utgör inget hinder mot en straffrättslig prövning enligt 20 kap. brottsbalken. En straffrättslig prövning utgör dock hinder mot en disciplinär prövning. En förutsättning för tjänstefelsansvar är att gärningen begås vid myndighetsutövning. Den förutsättningen gäller inte för disciplinansvar. I såväl det disciplinära som det straffrättsliga ansvaret är endast fel som inte är ringa ansvarsgrundande.

För domare i allmän underrätt prövas mål om ansvar p.g.a. brott som begåtts i utövningen av tjänsten av hovrätt som första domstol (2 kap. 1 § RB). För bl.a. justitieråd, regeringsråd, hovrättsdomare och revisionssekreterare sker prövningen i Högsta domstolen som första domstol (3 kap. 3 § RB). Rör åtalet ansvar för justitieråd eller regeringsråd skall talan väckas av JK eller JO (12 kap. 8 § RF). Brott som har begåtts i tjänsten av justitieråd eller regeringsråd kan således inte bli föremål för enskilt åtal.

Reglerna om åtalsanmälan är för domare – med undantag för justitieråden och regeringsråden – desamma som beträffande övriga offentligt anställda (se 22 § LOA). De innebär att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket brottsbalken eller annat brott som kan tänkas föranleda annan påföljd än böter skall anmälas till åtal. Frågan om anmälan till åtal skall göras bedöms av Statens ansvarsnämnd (34 § LOA). Liksom vid frågor om avstängning, avskedande eller läkarundersökning skall frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan som skall prövas av Statens ansvarsnämnd genast anmälas till nämnden. Anmälan

görs av domstolen om den avser annan domare än domstolschefen och av JO eller JK beträffande domstolschefen.

Med tillämpning av 20 kap. 1 § brottsbalken har t.ex. domare som i dom förordnat att villkorligt medgiven frihet helt eller delvis skulle förverkas, trots att laglig grund för sådana förordnanden inte förelegat, dömts för tjänstefel till dagsböter. Vidare har dömts för tjänstefel i fall där domare beslutat om förtida omhändertagande av en person som skulle hämtas till huvudförhandling utan att det funnits någon särskild anledning att förordna om ett sådant omhändertagande. Tjänstefelsansvaret har även aktualiserats vid felaktig avräkning av anhållningsoch häktningstid samt vid tillämpning av regler om häktning. Högsta domstolen har i flera fall i domar angående tjänstefelsansvar betonat att det är mycket viktigt att frågor om frihetsberövanden handläggs så att inte misstag begås och att det vid tillämpning av sådana lagregler som har stor betydelse för enskilda måste vara fråga om speciella omständigheter för att oaktsamheten skall anses som ringa. I något fall har Högsta domstolen beaktat en hög arbetsbelastning som en av de speciella omständigheter som gjort att oaktsamheten ansetts som ringa (en redovisning av avgöranden om bl.a. tjänstefelsansvaret för domare finns i bilaga 6).

Även när det är fråga om skadestånd på grund av brott i utövningen av tjänst eller med anledning av dom eller beslut prövas målet i hovrätt som första domstol om brottet begåtts av eller domen eller beslutet meddelats av domare i allmän underrätt samt i Högsta domstolen om brottet begåtts av eller domen eller beslutet meddelats av justitieråd, regeringsråd, hovrättsdomare eller revisionssekreterare. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar, det s.k. principalansvaret. Sådan talan om ersättning får inte föras med anledning av beslut av Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Inte heller får talan föras med anledning av lägre domstols beslut som efter överklagande prövats av regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten utan att beslutet upphävts eller ändrats. Den enskilde domarens skadeståndsansvar för skada som vållats genom fel eller försummelse i tjänsten är, som för arbetstagare i allmänhet, begränsat till då synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 § skadeståndslagen). Den praxis som har utvecklats beträffande denna reglering innebär att synnerliga skäl ytterst sällan anses föreligga. Det är JK som handlägger skadeståndsanspråk som grundar sig på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut samt

om anspråket rör högre belopp än 250 000 kr. I övriga fall handläggs skadeståndsanspråk med anledning av domstolarnas verksamhet som regel av DV i dess egenskap av central förvaltningsmyndighet för domstolarna.

4.5.6 Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns tillsyn

JO är riksdagens kontrollorgan. Enligt 12 kap. 6 § RF skall JO utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Under JO:s tillsyn står bl.a. domstolarna. JO skall särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som JO finner påkallade. JO:s rätt att närvara vid domstols överläggning och få tillgång till domstols protokoll och handlingar finns inskriven i regeringsformen (12 kap. 6 § andra stycket). Enligt samma lagrum är domstolarna även skyldiga att tillhandagå JO med de upplysningar och yttranden som JO begär. JO avgör ärenden genom beslut, vari JO får uttala sig i frågor om åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. JO är, liksom JK, enligt 12 kap. 8 § RF åklagare i åtal för brott i tjänsteutövningen begånget av justitieråd eller regeringsråd. JO har, enligt 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsman, rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare för annat brott än tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott som denne begått genom åsidosättande av tjänsteåliggande. JO får även göra anmälan om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänst eller föra talan mot beslut i sådana frågor.

JK är regeringens kontrollorgan. JK skall enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Samtliga domstolar är underkastade JK:s tillsyn. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål och anmälningar från enskilda och myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget initiativ tar upp frågor. Även JK har rätt att närvara vid domstols överläggning och få tillgång till domstolens protokoll och handlingar. Domstolarna är även skyldiga att tillhandagå JK med de

upplysningar och yttranden som JK begär. Som framgår ovan får JK väcka åtal mot den som begått brott i tjänsten, däribland justitieråd och regeringsråd. Även JK får göra anmälan om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänst eller föra talan mot beslut i sådana frågor. Utöver tillsynsuppgiften har JK att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall JK, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. JK för t.ex. talan som exklusiv åklagare på tryckfrihetens och yttrandefrihetens områden. Denna ordning kan inrymma vissa risker för intressekonflikter i de delar av JK:s verksamhet som rör domstolarna.

JO:s och JK:s tillsynsområden överlappar varandra i stor utsträckning. I instruktionen för JO anges att JO särskilt skall se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Tillsynen över domstolarna och domarna kan sägas vila på den grundläggande principen att de är självständiga under lagarna, men inte självhärskande över dem. JO:s och JK:s tillsyn är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. Av praxis följer att större återhållsamhet i tillsynen har iakttagits när det gäller domstolens materiella bedömningar än i dess tillämpning av processuella regler. Inte heller materiella prövningar är emellertid formellt undantagna från JO:s och JK:s tillsyn. I praxis har den principiella immuniteten fått vika, om det rört sig om klara felbedömningar från domstolens sida, det kan vara situationer där fråga om åtal mot domare aktualiserats. I frågor där det finns utrymme för olika bedömningar, såsom vid bevisvärdering och i viss mån lagtolkning, avhåller sig i regel JO och JK från att göra uttalanden, i vart fall så länge den bedömning som har gjorts ligger inom ramen för vad som kan anses vara acceptabelt. Åtgärder kan emellertid vidtas om ett beslut uppenbarligen står i strid med lag, t.ex. om straffminimum för ett brott har underskridits. Vanligtvis utreds inte ett klagomål mot en domstol angående handläggningen av ett mål så länge målet fortfarande är anhängigt, dvs. inte ännu avgjort, eftersom detta kan betraktas som en otillbörlig inblandning i domstolens verksamhet. Ett självklart undantag är emellertid klagomål som rör långsam handläggning.

I JO 1987/88 s. 19 har JO gjort vissa uttalanden angående begränsningar i tillsynen över domstolarna. I ärendet hade klagomål framförts beträffande en hovrätts sätt att i dom i brottmål redovisa i målet framlagd utredning samt beträffande hovrättens bedömning i sak. JO anförde att förhållandena inte är sådana att det saknas utrymme för JO att företa utredning i dessa frågor, men att vissa begränsningar finns när det gäller JO:s möjligheter att behandla innehållet i en dom. Be-

träffande begränsningarna i möjligheten att pröva rättsliga frågor anförde JO:

”Den viktigaste begränsningen ligger här i att rättsskipning i allmänhet rymmer ett starkt normativt inslag. I fråga om detta är respekterandet av domstolarnas oavhängighet naturligtvis särskilt viktigt. Rättsskipning får emellertid inte utövas godtyckligt. Misstag om innebörden av gällande rätt och sådana uppenbara felbedömningar som fått avgörande betydelse för utgången av ett mål måste därför kunna påtalas av JO utan att detta ses som något intrång i domstolarnas självständiga ställning.” (s. 30)

En annan begränsning ligger, enligt JO, i att JO har att grunda sin bedömning på ett skriftligt underlag, främst på domstolens aktmaterial, medan domstolen vid sin prövning enligt principerna om muntlighet, koncentration och omedelbarhet skall lägga det som kommit fram vid en förhandling till grund för bedömningen. JO anförde att utrymmet för kritiska uttalanden av JO i bevisbedömningsfrågor därför är mycket ringa. Med hänvisning till dessa uttalanden om begränsningarna i JO:s tillsyn tog JO inte till utredning upp hovrättens värdering av hörda personers utsagor eller straffmätning såvitt avsåg frågan om vilka till gärningsmannens person hänförliga omständigheter som skall kunna inverka i skärpande riktning på straffet. Däremot uttalade JO viss kritik mot att ett i domen intaget referat av målsägandens utsaga var felaktigt och att hovrätten i samband med hänvisning till vittnesuppgifter i bevisvärderingen använt ord med högre precision än de som vittnet lämnat. För en redovisning av viss övrig JO- respektive JK-praxis såvitt avser domare och domstolar, se bilaga 6.

4.5.7 Fördelningen av mål

Fördelningen av mål och arbetsuppgifter bland domare är inte endast av central betydelse från effektivitetssynpunkt. Hur målen fördelas och metoderna härför har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. En ordning där det fattas godtyckliga administrativa beslut om att en viss domare skall döma i ett visst mål är knappast förenlig med den för en rättsstat utmärkande principen om domstolarnas och domarnas oavhängighet. För den enskilde medborgaren är det väsentligt med ett system som inte ger anledning till misstanke om att obehöriga hänsyn tas i beslut om fördelningen av mål. Inte minst med hänsyn till förtroendet för rättskipningen är det viktigt att ha regler för fördelning av mål som skapar garantier för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning. En första utgångspunkt bör därför ligga i de formella regler som styr målfördelningen.

Formell reglering m.m.

Varken regeringsformen, rättegångsbalken eller någon annan lag reglerar domstolarnas interna administration med avseende på målens placering på de enskilda domarna, eller domarnas placering på arbetsuppgifter. Frågorna behandlas i stället i domstolarnas instruktioner och arbetsordningar. Hittills har den vanligaste ordningen inneburit att inkomna mål fördelats på rotlar. I tingsrätter och länsrätter innehas varje rotel av en domare, ordinarie eller icke ordinarie. I de två högsta domstolarna vilar rotelansvaret på föredragandena i beredningsorganisationen, revisionssekreterarna i Högsta domstolen och regeringsrättssekreterarna i Regeringsrätten.

Instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter föreskriver att målen fördelas på rotlar i turordning. Mål av särskild art (specialmål) eller mål från en viss del av domkretsen (lokalt knutna mål) kan emellertid tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Grunderna för fördelning av arbetsuppgifter skall anges i en arbetsordning för domstolen, vilken i regel beslutas av domstolen i plenum eller kollegium. Tillämpningsbeslut fattas av domstolschefen. För tingsrättens del gäller att den innan den beslutar om arbetsordning skall samråda med den eller de åklagarmyndigheter som berörs. Särskild lottning av specialmål är vanlig i de större domstolarna. I de allmänna domstolarna förekommer särlottning av t.ex. patentmål, tryck- och yttrandefrihetsmål, ungdomsmål m.m. I de allmänna förvaltningsdomstolarna kan det röra sig om särlottning av exempelvis mål om fastighetsskatt, miljö- och hälsoskyddsmål, tullmål m.m. Det är även vanligt att det i arbetsordningen finns regler om vilka rotlar som skall ha reducerad lottning, exempelvis fiskalsrotlar, samt hur olika mål skall viktas mot varandra. Domstolen fördelar rotlarna mellan domarna. I hovrätter och kammarrätter skall varje lagfaren ledamot på en avdelning, med undantag för chefen på avdelningen och lagman som inte är chef för avdelning, tilldelas en rotel. I tingsrätter och länsrätter skall varje domare – ordinarie som icke ordinarie – ha en rotel. Om det finns särskilda skäl får domstolarna besluta att en viss domare under en bestämd tid inte skall ha en rotel. Vid fördelningen av målen skall det iakttas att arbetsbördan, såvitt möjligt, blir lika stor för alla domare och att ett mål som har samband med ett annat mål tilldelas samma rotel som detta.

Lagmännen i tingsrätterna och länsrätterna delar in domarna till tjänstgöring inom domstolarna. Vid indelningen skall det tillses att domarna vinner erfarenhet av olika slags mål. Indelningen skall ske för en bestämd tid. Vid avdelningsindelade tingsrätter eller länsrätter delar chefen för avdelningen, chefsrådmannen, in ledamöterna till tjänstgöring i rätten i de fall fler än en domare deltar. Vid fördelningen av

domargöromålen i dessa domstolar anges särskilt att hänsyn skall tas till att fiskaler är mindre erfarna. I hovrätter och kammarrätter delar domstolen, i regel hovrättspresidenten respektive kammarrättspresidenten, in domarna till tjänstgöring på avdelning för en viss tidsperiod. Chefen för en avdelning, hovrättslagmannen eller kammarrättslagmannen, delar in ledamöterna till tjänstgöring i rätten. I de högsta domstolarna delar domstolens ordförande in ledamöterna till tjänstgöring på avdelning för viss tidsperiod. Indelningen av ledamöter till tjänstgöring i rätten beslutas av respektive avdelnings ordförande. Kanslichefen fördelar målen på föredragningsdagar och avdelningsordföranden beslutar vilken ledamot som skall vara referent eller – i Regeringsrätten – kontrollant.

Vanligast är att målen fördelas i turordning med beaktande av specialmålslottning och lottning med anledning av lokal anknytning. Det förekommer vid de större domstolarna, t.ex. vid Stockholms tingsrätt, att målen lottas på avdelningar och att chefsrådmannen fördelar målen bland domarna på avdelningen. I tingsrätter är det även vanligt att till viss domare, rotel eller avdelning hänförs sådana brottmål som instämts av viss åklagare, s.k. åklagarstyrd lottning. En fördel med ett sådant system är att det skapar förutsättningar att praktiskt samordna arbetet för åklagare och domare så att den åklagare som har väckt åtal och som är insatt i målet normalt också är den som för talan vid huvudförhandlingen. Ordningen kan dock inge betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt genom att ett mål kan komma att styras till en viss domare genom ett administrativt beslut fattat av chefen för en åklagarmyndighet (ang. diskussonen kring åklagarstyrd lottning och rättssäkerhet se bl.a. JO 1988/89 s. 19, Riksdagens prot. 1990/91:69 3 § och SOU 1994:99 Del A s. 299 f.).

Som tidigare redogjorts för (se avsnitt 4.4.7) pågår f.n. olika försöksverksamheter och förändringsarbeten i domstolarna. I vissa tingsrätter och länsrätter tillämpas olika modeller med ”storrotlar” med – utöver notarier och domstolsbiträden – flera domare. I t.ex. Hovrätten för Västra Sverige påbörjades nyligen ett s.k. förnyelseprojekt. Projektet innebär att arbetet på två av hovrättens avdelningar sker gemensamt och med en ny ordning för arbetsfördelning och beredningsorganisation. Arbetet skall inte, som tidigare, styras av att mål lottas på en viss rotel som innehas av en viss ledamot och att denna inledande fördelning sedan styr vem som gör vad. Tanken är att de enskilda ledamöterna inte skall vara knutna till vissa rotlar och att de så sent som möjligt skall kopplas in i handläggningskedjan. En förstärkt beredningsorganisation har skapats för att ta över arbetet under beredningsfasen. Två ordinarie ledamöter skall vara s.k. beredningschefer. Övriga ledamöter avses kunna koncentrera sig på att huvudsakligen avgöra

mål. Fördelningen av arbetet skall även präglas av en differentierad organisation beroende på målens karaktär, bl.a. skall det undersökas om det är möjligt att bortse från klassificieringen av mål i lottningsgrupper och i stället fördela arbetet efter vilka handläggningsåtgärder ett visst mål fordrar.

Internationella dokument

I vissa av de internationella dokument som tidigare nämnts finns särskilda regler om fördelningen av mål. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll innehåller regler om att mål bör fördelas slumpvis bland domare, såsom genom lottning. Vidare föreskrivs att ett mål inte får flyttas från en domare utan godtagbara skäl som t.ex. sjukdom eller intressekonflikt. Sådana skäl och förfarandet vid sådan omfördelning skall regleras genom lag. Beslutet skall fattas av en person eller ett organ som åtnjuter samma judiciella självständighet som domare. I FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary betonas domstolarnas oberoende av andra samhällsorgan. I principerna nämns att fördelning av mål mellan domare är en intern domstolsadministrativ fråga.

Några JO- och JK-ärenden

Problemställningen kan närmare belysas av ett antal JO- och JKärenden. I JO 1988/89 s. 19 fann JO anledning att rikta viss kritik mot en chefsrådman som beslutat att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare. Vid tingsrätten tillämpades s.k. åklagarstyrd lottning av brottmålen. Sedan det uppstått meningsskiljaktigheter mellan en rådman och den åklagare som stämde in brottmål på den rotel där rådmannen vid tillfället vikarierade, beslutade chefsrådmannen på avdelningen i samråd med den aktuelle rådmannen, åklagaren och chefsåklagaren i det åklagardistrikt inom vilket åklagaren tjänstgjorde, att flytta rådmannen till en annan rotel inom tingsrätten. JO hänvisade i sitt beslut bl.a. till bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7 §§ RF samt anförde att dessa bestämmelser tillkommit i syfte att skydda domstolarna och myndigheterna i övrigt från otillbörlig påverkan utifrån och för att markera den vikt man i ett rättssamhälle fäster vid att myndigheterna intar en självständig ställning i sina avgöranden. Vidare anförde JO att av minst lika stor vikt är det att domstolar och andra myndigheter kan besluta i mål och ärenden utan att behöva riskera att avgörandena leder till personliga

följder för den beslutande i andra fall än som föreskrivs i lag, exempelvis då myndighetsutövningen innefattar brott. I denna del hänvisade JO till bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF om skiljande av domare från tjänst. Enligt JO var chefsrådmannens beslut att flytta rådmannen till en annan rotel av det skälet att rådmannen och en part haft delade meningar i ett par fall ”inte så litet anmärkningsvärt”. JO konstaterade att chefsrådmannen inte varit behörig att fatta beslutet eftersom regleringen i tingsrättsinstruktionen vid denna tid innebar att hovrätten skulle besluta om förändringar i arbetsordningen och i domarnas indelning på rotlar. Därutöver anförde JO angående samrådet med åklagarmyndigheten att bestämmelsen i tingsrättsinstruktionen handlar om samråd med åklagarmyndigheten i arbetsordningsfrågor vad gäller fördelningen av brottmål. Enligt JO torde den föreskriften ta sikte på grunderna för fördelningen av mål mellan rotlarna och inte indelningen av domarna på rotlarna. Den senare frågan var enligt JO inte något som skall anges i arbetsordningen. JO poängterade att indelningen av domare på rotlar inte skall kunna påverkas av några ovidkommande hänsyn. Enligt JO:s mening måste av reglerna följa ”att en domare, som vikarierar på en rotel, inte skall kunna placeras på en annan rotel, innan den bestämda tiden för den ordinarie rotelinnehavaren (sic!) gått ut”.

Även i JK 1996 s. 59 var fråga om förflyttning av en domare från en rotel föremål för granskning. Ärendet gällde en hovrätts åtgärd att flytta ett hovrättsråd från en rotel på en viss avdelning till en s.k. pool utan innehav av egen rotel. Den grund hovrätten redovisade för sin åtgärd var att hovrättsrådet inte på ett godtagbart sätt kunde fullgöra sina uppgifter som rotelinnehavare. JK uppehöll sig i sitt beslut inledningsvis vid systemet med att placera vissa ledamöter i en s.k. pool. Enligt JK innebär hovrättsinstruktionens regler att hovrätten skall dela in ledamöterna till tjänstgöring på avdelning och att ledamöterna skall ha en rotel. Bestämmelserna synes, enligt JK, inte ge något utrymme för att tillämpa en ordning med att placera vissa ledamöter i en pool utan eget rotelinnehav. Den möjlighet som i vissa fall finns att för viss tid befria en ledamot från att inneha rotel torde, enligt JK, inte vara tänkt att tillämpas i ett sådant här fall. När det gäller hovrättens åtgärd att tvångsvis genom ett administrativt beslut omplacera hovrättsrådet från att vara indelad till tjänstgöring på en avdelning med ansvar för en rotel till att tjänstgöra i en pool utan eget rotelansvar anförde JK att detta inte synes stå i överensstämmelse med bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF. I den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste, enligt JK:s mening, inrymmas mer än den formella behörigheten att tjänstgöra som domare och komma i åtnjutande av de därmed

förenade ekonomiska förmånerna. Däri måste rimligen även innefattas en rätt att – utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag – få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten.

Frågan om ”handplockning” av domare till ett särskilt mål var uppe till prövning i JK 1989 s. 70. Ärendet rörde en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål, Palme-målet, skulle tilldelas viss rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande. JK anförde i sitt beslut att det inte rådde något tvivel om att hovrättspresidenten har befogenhet att fatta beslut i frågor som rör fördelningen av mål. Även om dessa frågor enligt JK normalt handläggs av hovrättens aktuarie med hjälp av det dataprogram som utarbetats på grundval av arbetsordningens bestämmelser om fördelning av mål kan presidenten, som i egenskap av myndighetschef har ansvaret för handläggningsfrågor i hovrätten och för att effektiviteten i dömandet kan upprätthållas, träda in och avgöra dessa administrativa frågor. Så länge besluten i fördelningsfrågorna vilar på objektiva grunder i syfte att tillvarata domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt kan inte, enligt JK:s mening, kritik riktas mot att också faktorer som inte särskilt framhållits i hovrättsinstruktion eller arbetsordning tillmäts betydelse. Presidentens beslut hade inte stått i strid med hovrättens arbetsordning. JK:s utredning gav vid handen att det förelegat skäl av objektiv natur att tilldela den speciella roteln målet. Till grund för presidentens beslut i detta avseendet hade legat överväganden angående avdelningarnas tjänstgöringsförhållanden, arbetssituation och målbelastning. Således kunde konstateras att några ovidkommande hänsyn inte tagits när målet tilldelades viss rotel och att inte heller någonting framkommit som kunde tyda på att syftet med att tilldela den aktuella roteln på angiven avdelning målet varit att öppna möjlighet för att utse någon viss ledamot att tjänstgöra i målet. Att presidenten beslutat att själv delta i avgörandet av målet fann JK vara en självklar sak mot bakgrund av reglerna i hovrättsinstruktionen om att presidenten bör delta i avgörandet i mål om det finns särskilda skäl därtill med hänsyn till målets art. Enligt JK var presidentens beslut även angående vilka övriga ledamöter som skulle delta i målets avgörande välgrundat. Bland dessa ingick ordföranden och vice ordföranden på den aktuella avdelningen samt, som fjärde ledamot och referent i målet, en av hovrättens adjungerande ledamöter. När det gäller den sist nämnde fanns det vid tillfället inte någon adjungerad ledamot på den aktuella avdelningen, utan denne valdes ut bland hovrättens adjungerande ledamöter på skicklighetskriterier. Sammanfattningsvis ansåg JK inte att någon ”handplockning” grundad på ovidkommande hänsyn ägt rum och någon kritik riktades således inte mot presidenten.

4.5.8 Målens beredning och avgörande

Det är den domare som fått sig målet tilldelat som har ansvaret för beredningen och avgörandet av det. Vissa arbetsuppgifter kan delegeras till annan personal i domstolarna, som då utför arbetsuppgifterna under eget ansvar. Att arbetsuppgifterna är delegerade innebär emellertid inte att rotelinnehavarens ansvar upphör helt. När frågan om ansvaret för delegerade uppgifter behandlades i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.) anförde departementschefen att den som förordnar, vilket normalt är domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet att klara arbetsuppgiften. Vidare anförde departementschefen att för rotelinnehavarens del gäller att denne har att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig omfattning följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande (jfr även JO 1990/91 s. 24 och regeringens skrivelse skr. 1999/2000:106 s. 21 f.).

Kanslicheferna i de två högsta instanserna har ett övergripande ansvar för att målen i dessa domstolar bereds enligt de riktlinjer som domstolen har beslutat. I hovrätter och kammarrätter där kollegialt beslutsfattande gäller skall den domare som fått målet tilldelat sig i egenskap av referent delta i beslut under beredningen samt i avgörandet, om inte särskilda skäl motiverar annat. Den eller de domare som deltar i avgörandet av ett mål ansvarar givetvis för avgörandet.

Domstolschefen och annan chefsdomare har ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Det innebär att även de har ett ansvar för målens beredning och avgörande. Vid en närmare belysning av frågan om chefsdomares ansvar i förhållande till de enskilda domarna kan ett antal JO- och JK-ärenden tjäna till ledning. De frågor som härvid aktualiseras rör framförallt handläggningstider och rättstillämpning.

Handläggningstid

En generell regel är att ett mål skall avgöras så snart det kan ske. Europakonventionen ställer i artikel 6 upp ett krav på att förhandling skall hållas ”inom skälig tid”. Det finns en omfattande praxis från Europadomstolen om hur detta begrepp skall tolkas (för en praxissammanställning m.m. se Danelius: Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 1997 s. 194 f.). I förhållande till bestämmelsen i artikel 5 i Europakonventionen, vilken avser anhållna eller häktade personer och deras rätt till rättegång inom skälig tid, bör begreppet ”inom skälig tid”

i artikel 6 tolkas mindre restriktivt. Frihetsberövandet innebär betydligt större olägenheter för den anklagade än enbart existensen av ett brottmålsförfarande mot honom. Vid avgörande av om handläggningen fortgått oskäligt länge har Europadomstolen tillmätt vikt vid bl.a. målets komplexitet och parternas agerande. Allmänt sett har domstolen ansett att varje stat har skyldighet att organisera rättskipningen så att domstolarna kan uppfylla kraven i artikel 6. En stat kan alltså inte försvara en alltför lång handläggningstid med att hänvisa till höga målbalanser i domstolarna. Sverige har nyligen fällts i Europadomstolen för långsam handläggning av ett mål (Paulsen – Medalen mot Sverige, Europadomstolens dom den 19 februari 1998, Ser. A Vol. 63).

För vissa mål gäller särskilda i lagar eller förordningar stadgade tidsfrister, såsom t.ex. i brottmål där den tilltalade är under 21 år. Ett mål eller en fråga som har uppkommit i ett mål som av någon anledning bör avgöras skyndsamt skall handläggas med förtur. Vilka mål som skall behandlas med förtur fastställs i regel i domstolarnas arbetsordningar. Vissa generella tidsramar i form av avverkningstakt och målbalansernas ålder anges även i domstolarnas verksamhetsmål

JO har i några fall behandlat chefsdomares ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid. I JO 1991/92 s. 35 hade ett brottmål blivit liggande under lång tid (ca 5 år) utan att några åtgärder vidtagits. JO underströk vikten av att domstolen har fungerande rutiner för kontroll av de mål som är under handläggning samt anförde att chefsrådmannen, som är den som har det övergripande ansvaret för verksamheten på avdelningen, självmant bör undersöka förhållandena om han inte får en tillfredsställande förklaring till att ett äldre mål inte har avgjorts. Även i JO 1992/93 s. 48 riktades kritik mot chefsdomares – i detta fall en lagmans – tillsyn över målhanteringen. I detta ärende hade uppmärksammats ett mål om enskilt åtal som blivit liggande på en fiskalsrotel under lång tid (ca 3 år) utan att ändamålsenliga åtgärder vidtagits för dess avgörande. JO hänvisade till sina tidigare uttalanden om chefsdomares skyldighet att självmant undersöka förhållandena om en tillfredsställande förklaring till varför ett äldre mål inte är avgjort inte kunnat lämnas. En sådan tillsyn borde enligt JO kunna medföra att mål som handläggs av en fiskal och vars handläggning erbjuder speciella problem, uppmärksammas och att en diskussion inleds mellan fiskalen och chefsdomaren om en eventuell omfördelning till en mer erfaren domare.

Brottsbalkens regler om ansvar för tjänstefel och det disciplinära ansvaret för domare omfattar såväl felaktiga beslut som underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av långsam handläggning. Eftersom

ansvaret åvilar såväl den ansvarige domaren som chefsdomaren kan båda träffas av straffrättsliga och/eller disciplinära sanktioner.

Rättstillämpning

Frågan om en chefsdomares ansvar att anmäla en underställd domares upprepade felaktiga rättstillämpning till Statens ansvarsnämnd har belysts i JO 1998/99 s. 37. En rådman vid en tingsrätt stod under åtal omfattande 21 åtalspunkter. I sex fall hade domar som meddelats av rådmannen kommit under hovrättens prövning och därvid i samtliga fall undanröjts på grund av grova rättegångsfel och målen återförvisats till tingsrätten. De grova rättegångsfelen hade i huvudsak bestått i åsidosättande av processuella bestämmelser vid hanteringen av från kronofogdemyndigheten överlämnade fordringsmål. Felen hade medfört att målen kommit att avgöras utan att vara i tillräcklig mån utredda genom muntlig eller skriftlig förberedelse. I JO-ärendet aktualiserades lagmannens skyldighet att vidta åtgärder i form av anmälningar till Statens ansvarsnämnd avseende åtalsanmälan eller disciplinansvar.

JO anförde inledningsvis att reglerna om anmälningsskyldighet utgör ett viktigt inslag i det särskilda ansvarssystemet för de personer som är verksamma vid myndigheterna och att det grundläggande motivet för både straffrättsliga och utomstraffrättsliga sanktioner inom det offentliga området är samhällsmedlemmarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. JO poängterade att domarens disciplinansvar inte endast omfattar arbetsplatsinterna förseelser, utan även är till för att bereda ett skydd för den enskilde i statens myndighetsutövning.

När det gäller bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om domarnas självständighet i dömandet anförde JO att den bestämmelsen inte utesluter en i efterhand utövad kontroll av hur domstolen och den enskilde domaren fullgör sina uppgifter, även om den sätter vissa gränser för kontrollorganens verksamhet. Enligt JO är det sådana åtgärder från en domares sida som innebär att denne inte håller sig inom lagens ram som kan föranleda ingripanden. I första hand avses då klara fall av överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Däremot är, enligt JO, domarens överväganden i frågor som rör värdering av bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod i princip fredade för annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut.

JO anförde vidare att regeln i anställningsförordningen om att anmälan skall göras till Statens ansvarsnämnd innebär att anmälan skall (understruket här) göras och att det således inte finns något utrymme

för en bedömning av om det är lämpligt med en sådan anmälan eller inte. Enligt JO är det viktigt att myndighetschefen inte sätter sig i ansvarsnämndens ställe genom att pröva t.ex. åtalsanmälningsfrågan på ett sätt som ankommer på nämnden. Om det råder den minsta osäkerhet bör myndighetschefen i stället överlåta åt nämnden att ta ställning i frågan. Det får enligt JO vara tillräckligt för myndighetschefens anmälningsskyldighet att de föreliggande omständigheterna är sådana att det med fog kan antas att det finns grund för misstanke om exempelvis tjänstefel. I denna del pekade JO särskilt på vikten av att myndighetschefen undviker att inhämta sådana upplysningar från den felande domaren som kan komma att användas mot denne i ett eventuellt straffprocessuellt förfarande.

JO konstaterade att det såväl vid anmälan avseende åtalsanmälan som för disciplinansvar finns ett visst utrymme för olika bedömningar av om anmälan skall göras eller inte. Omständigheter som enligt JO i det aktuella fallet talar för att en anmälan till Statens ansvarsnämnd borde ha gjorts var att det var fråga om upprepade fel av samma slag och att det rörde sig om åsidosättande av regler av grundläggande betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Mot bakgrund av utrymmet för skilda bedömningar i frågorna om anmälan, kunde det enligt JO inte anses stå helt klart att det förelegat en anmälningsskyldighet. Situationen hade däremot under alla förhållanden varit av den arten att myndighetschefen bort överväga om det fanns skäl att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd och överväganden som lett till ett avstående från att göra en anmälan borde ha dokumenterats på lämpligt sätt. Lagmannens underlåtenhet att i det aktuella fallet över huvud taget överväga frågan om anmälan till ansvarsnämnden innebar, enligt JO, att denne inte fullgjort sin uppgift som myndighetschef på det sätt som krävts av honom. Kritik riktades därför mot lagmannen.

4.5.9 Övrigt Kompetensutveckling

Flera av de internationella dokument som rör domstolarnas och domarnas ställning innehåller bestämmelser om domares fortbildning. I Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll finns regler om såväl statens skyldighet att tillhandahålla domare nödvändig fortbildning som domarens skyldighet att genomgå sådan utbildning för att kunna fullgöra sina åtaganden på ett effektivt och korrekt sätt. Även i andra internationella dokument finns liknande regler.

Domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. En viktig uppgift för domstolschefen är att skapa utrymme för kompetensutveckling, såväl i form av självstudier som mer organiserad fortbildning. Domstolschefen bör i lämplig omfattning planera och budgetera för och genomföra informations- och utbildningsinsatser.

I regleringsbrevet för år 1998 gav regeringen DV i uppdrag att senast den 1 juli 1999 i samråd med representanter för domstolarna ta fram en utbildningsplan som syftar till en utvidgad och breddad kompetensutveckling för domstolsanställda. I uppdraget angavs att planen bör innehålla ett utökat inslag av obligatorisk kompetensutveckling för flertalet personalkategorier.

Den av DV fastställda utbildningsplanen innebär en fastare struktur på kompetensutvecklingen och en utökad samverkan med universitet och andra utbildningsanordnare. Den största förändringen inledningsvis gäller nyanställda av alla kategorier, som under de första åren i domstolsväsendet kommer att få en grundläggande utbildning av helt annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. För samtliga personalkategorier gäller att denna utbildning skall uppfattas som obligatorisk. Även för redan anställda kommer utbildningsplanen att innebära förändringar. Fr.o.m. år 2000 kallas både domare och domstolssekreterare regelbundet till återkommande utbildning enligt en särskild plan, i huvudsak en veckas återkommande obligatorisk utbildning vart tredje år. Därutöver innehåller utbildningsplanen frivilliga påbyggnads- och specialkurser.

Enligt DV får kompetensfrågorna allt större betydelse och kompetensutveckling av all personal inom domstolsväsendet skall därför ges en ökad prioritet. Särskilt framhålls vikten av chefens ansvar för dessa frågor. Kompetensutveckling är en del av verksamheten och den har enligt DV sin plats i verksamhetsplanen. Varje domstol skall i sin verksamhetsplanering i större omfattning än tidigare väga in kompetensutveckling som en resurskrävande faktor. En ökad satsning på kompetensutveckling förutsätter en samsyn mellan DV och domstolscheferna om hur verksamheten skall bedrivas. För att uppnå detta har ett råd tillsatts med generaldirektören som ordförande och med ledamöter som är domstolschefer, fackliga företrädare, företrädare för Sveriges domareförbund och representanter från annan verksamhet, t.ex. universiteten. Rådets uppgift är att ge DV stöd inför beslut i frågor om kompetensutveckling.

Uppträdande mot parter och andra

JO och JK har i ett antal ärenden haft att bedöma lämpligheten av domares uppträdande i olika sammanhang. I JO:s och JK:s beslut framhålls ofta att en domare måste vinnlägga sig om att alltid uppträda behärskat och korrekt i sina tjänstemässiga kontakter med allmänhet och massmedier (se bl.a. JO 1986/87 s. 19). En domare har naturligtvis samma rätt som andra personer att delta i en offentlig debatt med det förbehållet att en domare, enligt allmän vedertagen uppfattning, under pågående rättegång bör vara återhållsam med att delta i en offentlig diskussion som gäller den sak som det skall dömas över i målet (jfr JK 1986 s. 57). I förhållande till parter och ombud bör domaren också iaktta särskild återhållsamhet och balans så att domarens opartiskhet inte sätts i fråga (se bl.a. JO 1994/95 s. 43, JK 1994 s. 71 och JK 1997 A.2).

Domstolschefens ansvar i dessa frågor har också särskilt uppmärksammats. I ett ärende som gällde anmälan mot en hovrättsdomare med anledning av bl.a. uttalanden i massmedia om en advokat erinrar JK om att det i en sådan situation kan finnas anledning för chefen för domstolen att överväga om saken kan få sådana konsekvenser för domstolsarbetet att hon eller han på något sätt bör agera (JK 1994 s. 76). JK anförde att domstolschefens agerande givetvis måste ske i former som inte kommer i konflikt med tryckfrihetsförordningens bestämmelser och att uppgiften är svår och grannlaga. JK hänvisade i sammanhanget till ett JO-uttalande, JO 1988/89 s. 213 (se även JK 1999-11-04 Dnr 254-99-30).

4.6 Tidsbegränsat domstolschefskap

Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som domstolschef betraktas i allmänhet som en slutpost. Detta kan sannolikt förklaras av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning ofta är förenat med byte av bosättningsort. En bidragande faktor till den begränsade rörligheten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga domare utnämns med fullmakt. I kommitténs direktiv anges som en tänkbar lösning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef. Här finns dock flera frågor att diskutera. En viktig sådan är den grundläggande principiella

frågan om tidsbegränsade domstolschefsförordnanden är väl förenliga med principen om oavhängiga domstolar och oavhängiga domare.

4.6.1 Allmänt om tidsbegränsade domaranställningar

Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att de dömande befattningshavarna i största möjliga utsträckning utgörs av befattningshavare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som tillkommer ordinarie domare. I 11 kap 1 § RF föreskrivs således att det i de högsta instanserna endast får finnas ordinarie domare och att det i övriga domstolar skall finnas ordinarie domare, dock osagt hur många. I förarbetena till regeringsformen uttalade departementschefen följande:

”För högsta domstolens och regeringsrättens del har jag i det föregående förordat en regel av innehåll att endast den får tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Av organisatoriska skäl är det inte möjligt att uppställa en motsvarande regel för övriga domstolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra domstolar är det inte möjligt att för dessa domstolars del uppställa en längre gående regel än att vid sådan domstol skall finnas ordinarie domare, vilket innebär att vid den organisatoriska enhet som ifrågavarande domstol utgör måste finnas minst en befattningshavare som har ställningen av ordinarie domare. --------- I detta sammanhang vill jag slutligen understryka att även om man nu grundlagsfäster principen att det räcker med en ordinarie domare per domstol såsom organisatorisk enhet, avsikten är att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare” (prop. 1973:90 s. 381 f.)

Av regeringsformens förarbeten framgår att en domare som innehar anställning fram till viss tidpunkt eller tills vidare inte räknas som ordinarie domare i grundlagens mening. För att räknas som ordinarie domare krävs att domaren åtnjuter det särskilda anställningsskydd som ordinarie domare har enligt regeringsformen (prop. 1973:90 s. 391).

En domare med tidsbegränsat vikariatsförordnande är således inte ordinarie domare. I domstolsinstruktionerna finns bestämmelser om bl.a. förutsättningarna och formerna för domarvikariat. Av instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter respektive kammarrätter framgår att en ledig domare i första hand skall ersättas genom att arbetsuppgifterna omfördelas. I den mån det inte är möjligt innebär bestämmelserna i huvudsak att domstolarna själva anställer vikarier för ordinarie domare vid ledigheter som varar högst ett år i följd. Längre vikariatsförordnanden beslutas av regeringen efter förslag av TFN. Detsamma gäller tidsbegränsade domaranställningar för annat än vikariatsändamål. Vid tillfällig arbetsanhopning får en tingsrätt eller länsrätt anställa domare att för enstaka kortvariga perioder utföra

domaruppgifter i domstolen. Sådana förordnanden liksom förordnande som vikarie eller ersättare för ordinarie domare förutsätter i regel att den som förordnas är eller har varit ordinarie domare eller har tjänstgjort som assessor eller fiskal i överrätt. Hovrätter och kammarrätter har möjlighet att adjungera ledamöter. Till adjungerad ledamot får förordnas den som är eller har varit ordinarie domare eller den som är eller har varit av regeringen för viss tid anställd lagman eller rådman, fiskal i överrätt, en åklagare, en lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne, en ledamot av Sveriges advokatsamfund eller den som förut varit adjungerad.

I högsta instans är regleringen mer strikt. Om ett justitieråd eller regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i domstolen, får endast den som avgått med ålderspension från en tjänst som ledamot i domstolen förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare (3 kap. 4 § sjätte stycket RB och 3 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Ersättare förordnas av respektive domstol.

En stor del av domargöromålen i domstolarna – med undantag för Högsta domstolen och Regeringsrätten – utförs av assessorer, fiskaler eller notarier. Notarier anställs genom s.k. längsttidsförordnanden, eller tidsbestämda förordnanden. För godkända fiskaler och assessorer gäller att de i och för sig har anställningar som gäller tills vidare, men de åtnjuter inte samma anställningsskydd som ordinarie domare. De kan t.ex. sägas upp på grund av arbetsbrist. 1995 års Domstolskommitté har mot bakgrund av kravet på oavhängiga domare föreslagit ett förstärkt anställningsskydd för icke ordinarie domare, notarier och beredningsjurister samt uttryckliga regler om dessa kategoriers dömande (se SOU 1998:88 s. 137 f.).

4.6.2 Särskilt om specialdomstolar

För vissa typer av domstolar som arbetar under speciella förhållanden har det ansetts motiverat att ledamöterna förordnas på viss tid. Det gäller domstolar som har inrättats för en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, t.ex. Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen.

Enligt 3 kap. 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister består Arbetsdomstolen av högst fyra ordförande, högst fyra vice ordförande samt sjutton andra ledamöter. Ordförande och vice ordförande skall ”vara lagkunniga och erfarna i domarvärv”. Vice ordförandena är anställda på deltid. Samtliga ledamöter i Arbetsdomstolen förordnas av regeringen för en tid av tre år med möjlighet till omförordnande. Att

förordnandetiden begränsats även för juristdomarna har sin grund i kravet att de i sin tjänstgöring i Arbetsdomstolen måste ha arbetsmarknadsorganisationernas förtroende (SOU 1974:8 s. 112). För att kontinuiteten i dömandet skall tryggas har förordnandetiden satts till tre år (prop. 1974:77 s. 157). F.n. tjänstgör inga ordinarie domare i domstolen. En av de fyra vice ordförandena är pensionerad från anställning som ordinarie domare.

Marknadsdomstolen består enligt lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. av en ordförande, en vice ordförande samt fem särskilda ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och en av de särskilda ledamöterna skall vara jurister och ha erfarenhet som domare. Ledamöterna utses av regeringen för viss tid, ordföranden för sex år och övriga för tre år. Med undantag för ordföranden tjänstgör samtliga ledamöter deltid. F.n. är samtliga domstolens lagfarna ledamöter ordinarie domare eller pensionerade från sådan anställning.

Utvecklingen kan nu sägas gå mot en minskning av användningen av specialdomstolar. Under senare år har flera specialdomstolar såsom Bostadsdomstolen, Försäkringsöverdomstolen m.fl. upphört och deras verksamheter överförts till de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna.

4.6.3 Internationella dokument

De internationella dokument som behandlar frågor om domstolars och domares oavhängighet innehåller inga generella krav på att domare skall vara tillsatta på obegränsad tid. Oavhängigheten förutsätter dock att det finns vissa garantier när det gäller domarnas anställningsförhållanden till skydd för deras oberoende.

Med oavhängig domstol förstås i Europakonventionen en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. I fallet Langborger mot Sverige (Europadomstolens dom den 22 juni 1989, Ser. A Vol. 155 para. 15) uttalade Europadomstolen att för att fastställa huruvida en domstol är oavhängig eller inte i konventionens mening hänsyn måste tas till bl.a. förhållanden om hur domarna utnämns och deras tjänstgöringstid, garantier mot påtryckningar utifrån samt också till frågan om domstolen framstår som oavhängig. De olika oavhängighetskriterierna kan delas in i tre kategorier. För det första måste domstolen fungera oberoende av den verkställande makten och grunda sina beslut på ett fritt ställningstagande till föreliggande fakta och lag. För det andra måste det finnas garantier för att tillförsäkra att domstolen kan fungera oberoende. Därvid krävs inte att domarna är tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier

för att de inte godtyckligt kan avsättas eller skiljas från anställningen utan saklig grund. För det tredje måste det undvikas att det föreligger omständigheter som gör att det framstår som om domstolen är funktionellt beroende av något annat organ.

The Universal Charter of the judge anger likaledes att domare skall tillsättas på livstid eller för sådan period eller under sådana villkor att domarens oberoende inte är i fara. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll föreskriver att längden på domarnas förordnanden skall garanteras i lag. Ett sådant krav innehåller även FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary, vari anges att om längden på domares förordnanden och domares anställningsförhållanden i övrigt skall föreskrivas i lag. Principerna anger även att domare skall vara garanterade att sitta kvar i ämbetet till obligatorisk pensionsålder eller utgången av förordnande där det finns ett tidsbegränsat förordnande.

4.6.4 Försöksverksamhet med en gemensam chef för flera domstolar

Sedan år 1998 pågår försöksverksamhet med en gemensam chef för flera domstolar, i regel för två tingsrätter eller för en tingsrätt och en länsrätt. Syftet är att skapa förutsättningar för en bättre samverkan mellan domstolarna. Försöksverksamheten har genomförts genom att man vid vakans på en domstolschefsanställning givit en domstolschef i en närliggande domstol ett tidsbegränsat förordnande som chef för den domstolen. På så sätt har det administrativa lednings- och samordningsansvaret för båda domstolarna kommit att vila på en domstolschef. På den vakanta domstolschefsposten har i regel förordnats en tf chefsrådman. Eftersom det i den domstol där domstolschefen inte har fullmaktsförordnande finns annan eller andra ordinarie domare har regeringsformens krav på att det skall finnas ordinarie domare i domstolarna ansetts uppfyllt.

I en rapport till regeringen den 18 januari 2000 har DV analyserat och utvärderat de hittills gjorda erfarenheterna av försöksverksamheten med gemensam lagman och samverkan mellan Karlskrona tingsrätt och Länsrätten i Blekinge län. Slutsatsen av utvärderingen var att erfarenheterna av försöksverksamheten var mycket positiva. Regeringen konstaterade att lösningen med en chef och en administration kan vara en lämplig lösning vid vissa orter (skr. 1999/2000:106 s. 56 f.).

Försöksverksamheten med en gemensam chef för flera domstolar har emellertid föranlett invändningar från flera håll, bl.a. från Domareförbundet. Invändningarna har huvudsakligen varit av principiell natur.

I en skrivelse till Justitiedepartementet anför förbundet bl.a. att det enligt förbundets mening är svårt att tänka sig att lagstiftaren avsett annat än att chefen för en domstol skall vara en lagman eller en president som erhållit fullmakt för just den domstolen eller i vart fall upprätthåller vikariat och faktiskt utövar den tjänsten fullt ut. Förbundet anför att värnet om domstolarnas oberoende och den enskilde domarens självständighet annars lätt skulle kunna sättas ur spel. I förlängningen skulle teoretiskt i annat fall, enligt förbundet, en chefsdomare kunna upprätthålla vikariat i samtliga andra domstolar i riket.

4.7 Rekrytering av och utbildning och stöd för domstolschefer

4.7.1 Rekrytering av domstolschefer

Befattningarna som domstolschef är föremål för olika rekryteringsförfaranden. De högsta domstolschefsbefattningarna, dvs. befattningarna som ordförande i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten, president i hovrätt respektive kammarrätt, lagman i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna, ordförande i Arbetsdomstolen, ordförande i Marknadsdomstolen samt ordförande i Patentbesvärsrätten tillsätts efter ett s.k. kallelseförfarande. Dessa anställningar kungörs inte lediga och det sker inte heller något ansöknings- eller förslagsförfarande. Det departement under vilket den aktuella domstolen sorterar är ansvarigt för beredningen. En närmare redogörelse för detta tillsättningsförfarande finns i avsnitt 3.4.

För övriga domstolschefsanställningar sker tillsättning efter ett ansökningsförfarande sedan anställningarna kungjorts lediga. Dessa tillsättningsärenden bereds i TFN som sedan avger förslag till regeringen på vilken sökande som bör få anställningen. För en närmare redogörelse av detta tillsättningsförfarande, se avsnitt 3.3. Sedan år 1997 anlitar TFN vid behov utomstående konsulthjälp vid beredningen av tillsättningar av domstolschefer. Detta förfarande används då nämnden bedömer att tveksamhet råder om hur de sökande bör rangordnas inbördes i fråga om ledarskapsförmåga och administrativ skicklighet. Som underlag för konsultens arbete har en chefsprofil arbetats fram. Förutom dokumenterad yrkesskicklighet anges i chefsprofilen bl.a. följande egenskaper som viktiga för att ha goda förutsättningar att klara en chefspost väl: samarbetsförmåga, förmåga att engagera och vinna gehör, målmedvetenhet, flexibilitet, inlevelseförmåga, stresstålighet, delegerings- och organisationsförmåga, beslutsförmåga samt förmåga till självkritik.

Förfarandet med konsultmedverkan är mer kostsamt, för närvarande (våren 2000) ca 30 000 kr per sökande. Sedan den nu gällande chefsprofilen utarbetades år 1997 och fram till i dag har förfarandet med konsultstöd använts vid beredningen av ca hälften av de utlysta anställningarna som lagman. I några fall har förfarandet även använts vid tillsättning av chefsrådman respektive hovrättsråd som är vice ordförande på avdelning.

I en rapport hösten 1999 har DV föreslagit att förfarandet med konsultmedverkan görs till ett permanent inslag i TFN:s arbete samt att sådan medverkan förekommer i fler ärenden, såsom beträffande anställningar som chefsrådmän och vice ordförande på avdelning (DV rapport 1999:2). Regeringen har ställt sig bakom förslagen (se skr. 1999/2000:106 s. 31 f.).

4.7.2 Domstolsverkets chefsutvecklingsprogram

Domstolschefens roll och chefskapets betydelse i domstolarna har fått ökad uppmärksamhet under senare år. Utvecklingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna har lett till att chefsutbildning blivit ett återkommande inslag i DV:s utbildningsprogram. Under år 1996 startade inom verket ett arbete med att utforma och genomföra ett nytt chefsutvecklingsprogram.

Inför upphandlingen av programmet pekades särskilt på vissa utvecklingstendenser som i olika avseenden påverkar kraven på domstolscheferna. Den höga förändringstakten när det gäller organisation och arbetsformer i domstolarna var ett exempel. Ett annat var utvecklingen mot ett delegerat budgetansvar i hela dess vidd till domstolarna, varav även följer att personaladministrativa och andra administrativa frågor läggs ut på domstolarna fullt ut. Inte minst i tider av knappa resurser ställer detta höga krav på domstolscheferna. Övergången till s.k. resultatstyrning, vilket medför att resurser inte längre ställs till domstolarnas förfogande i termer av personalplaner eller liknande utan endast i form av ett i kronor angivet anslag, framfördes också som en utveckling som påverkar kraven på styrning av domstolarna. Eftersom det vid resultatstyrning inte närmare anges hur anslaget är avsett att täcka olika kostnader i verksamheten ankommer det på domstolen själv att planera hur anslaget skall utnyttjas med avseende på den verksamhet som skall bedrivas. Resultatstyrningen kräver att domstolarna sätter upp precisa mål för sin verksamhet samt följer upp och vid behov korrigerar dessa mål. Vidare skall resultatet av domstolarnas verksamhet gentemot uppsatta mål och i övrigt redovisas regelbundet till regeringen. Behovet av utbildning och

personalutvecklingsåtgärder i samband med reformer inom domstolarna samt en alltmer aktiv personalpolitik över huvud taget i domstolarna angavs som ytterligare faktorer som påverkade kraven på domstolschefen.

I samråd med ett antal domstolschefer utarbetades en ledarprofil som skulle ligga till grund för utformningen av utbildningen. Ledarprofilen räknar upp de krav som bör ställas på domstolschefen under sju olika rubriker; mål och resultat, information och kommunikation, utveckling och förändring, engagemang och motivation, beslutsfattande och konflikthantering, lärande och kompetens samt etik och moral. Av kravspecifikationen framgår bl.a. att chefen skall sätta upp mål för verksamheten och kontrollera att uppställda mål nås, att chefen regelbundet skall informera personalen om sådant som är av betydelse för verksamheten och skapa goda förutsättningar för kommunikation på arbetsplatsen samt att chefen skall kunna skapa en kreativ arbetsmiljö och utveckla sina medarbetare efter vars och ens förutsättningar. Vidare framhålls chefsegenskaper som att ha en positiv människosyn, att ha förmåga att inspirera och entusiasmera, att kunna lyssna och förstå människor, att leda och stötta, att skapa tillit och förtroende, men även förmåga att våga handla och att snabbt kunna fatta beslut samt att kunna hantera konflikter. Chefens ansvar för de anställdas kompetensutveckling anges på så sätt att chefen skall skapa förutsättningar för lärande som leder till ökade kunskaper och erfarenheter samt uppmuntra framsteg och stimulera medarbetarna till att dela med sig av sina kunskaper till sina arbetskamrater. Slutligen anges att chefen i frågor om etik och moral skall utveckla gemensamma värderingar, attityder och normer avseende t.ex. hur man behandlar medarbetare, att chefen skall vara medveten om hur människor beter sig i olika situationer samt att chefen skall föregå med gott exempel.

Det nya chefsutvecklingsprogrammet genomfördes för första gången under hösten 1997. Tanken är att domstolschefer som är 60 år och yngre skall få tillfälle att genomgå utbildningen. De domstolschefer som omfattas är lagmän vid tingsrätter och länsrätter. Vidare omfattas även ordförande i arrendenämnder och hyresnämnder. Det finns för närvarande inga planer på att utvidga denna krets. Under år 2000 beräknas samtliga nuvarande chefer som omfattas av programmet ha genomgått utbildningen.

Varje utbildningsomgång omfattar fyra tillfällen med två eller tre utbildningsdagar vid varje tillfälle. Vid varje tillfälle bereds 12-17 deltagare plats. Önskemålet är att få ett brett och blandat deltagande. De inbjudna deltagarna väljs därför ut så att olika typer av domstolar är representerade, dvs. en blandning mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, mellan stora och små domstolar samt mellan dom-

stolar i större städer och på mindre orter. Vidare försöker man att blanda domstolschefer som är äldre i tjänst och mer erfarna med nytillträdda chefer. Utbildningen är densamma för alla. Det görs således ingen skillnad beroende på vilken typ av domstol man tjänstgör i.

I den första etappen av utbildningen går man igenom de krav som ställs på domstolarna och domstolscheferna. Häri ingår bl.a. en genomgång av domstolschefens ekonomiska ansvar och den ekonomiska styrningen av domstolarna. Vidare diskuteras i seminarieform hur ett framgångsrikt ledarskap kan se ut. I utbildningens andra etapp ingår bl.a. frågor om personalpolitik och verksamhetsplanering. Den tredje etappen ägnas åt jämställdhet, personalutveckling, personalrekrytering, ledarskap i förändring och s.k. svåra samtal. I denna etapp ägnas även särskild uppmärksamhet åt IT-utvecklingen inom domstolsväsendet. I den fjärde och sista etappen diskuteras bl.a. konflikthantering och socialpsykologi. En avslutande del av utbildningen avser hur man kan gå vidare i chefsutvecklingen, t.ex. genom regelbundna kontakter mellan domstolscheferna, skapande av nätverk etc. Deltagarna används själva i stor utsträckning som resurspersoner och bidrar med egna erfarenheter och frågor. I vissa delar medverkar fackliga representanter, dvs. centrala företrädare för JUSEK och ST-domstol, i diskussionen. Vid något tillfälle har även en chef från något annat verksamhetsområde bjudits in.

4.7.3 Stöd för domstolschefer

Som framgått av föregående avsnitt ägnas den avslutande delen av DV:s chefsutvecklingsprogram åt en diskussion kring hur man kan gå vidare i chefsutvecklingen. Olika former av chefsstöd diskuteras. I kommitténs direktiv anges som exempel på tänkbart stöd för domstolschefer, att lagmännen i underrätterna har utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrättspresident. Vidare anges att det i fråga om tingsrätterna finns ett visst stöd för en sådan lösning genom 2 kap. 1 § RB. Eftersom innebörden av denna bestämmelse idag inte torde framstå som helt klar kan det finnas anledning att något närmare beröra bestämmelsens bakgrund och den diskussion som förevarit därefter framför allt i samband med inrättandet av DV.

I 2 kap. 1 § RB föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. I processlagberedningens förslag till rättegångsbalk del II (SOU 1938:44 s. 89 f.) sägs i kommentaren till nämnda lagrum:

”Hovrätternas främsta uppgift är att utgöra fullföljdsinstans. Bland hovrätts åligganden ingår även att utöva tillsyn över underliggande domstolar och

deras verksamhet. Vad angår rättsskipningen i lägre rätt äger väl hovrätten icke att ingripa i denna annat än enligt de regler, som gälla för fullföljd av talan. Hovrätten har dock alltjämt att utöva allmän uppsikt över att underrätternas rättsskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgöra sina åligganden. Denna hovrättens tillsyn är ej begränsad till behandlingen av fullföljda mål; tillsynen kan utövas genom inspektioner eller på annat sätt. Som tillsynsmyndighet har ock hovrätten att hos Kungl. Maj:t göra de framställningar, som påkallas av rättsskipningens behov. Enligt särskilda författningar, såsom domsagostadgan, har hovrätten att förordna innehavare av vissa tjänster vid underrätt samt att utse vikarie för ordinarie befattningshavare i vissa fall.”

I samband med inrättandet av DV övervägdes huruvida hovrätterna fortfarande borde ha en tillsynsplikt över tingsrätterna och i så fall vilken omfattning denna tillsynsplikt borde ha. Hovrätterna och tingsrätterna skulle i princip ha samma ställning gentemot centralmyndigheten i administrativt hänseende. Med hänsyn till bl.a. hovrätternas kännedom om verksamheten vid tingsrätterna ansågs att hovrätten borde ha kvar vissa uppgifter när det gäller tingsrättsadministrationen, såsom exempelvis att bistå tingsrätterna med fiskaler eller annan förstärkningspersonal på domarsidan samt meddela vissa förordnanden. En särskild fråga utgjorde emellertid hovrätternas tillsynsskyldighet över tingsrätterna enligt 2 kap. 1 § RB.

Domstolsverksutredningen kom fram till att det även i fortsättningen torde föreligga ett behov av någon form av inspektionsverksamhet över den judiciella verksamheten vid tingsrätterna utöver den uppsikt som sker genom JO och JK (SOU 1971:41 s. 74 f.). Utredningen fann det uteslutet att DV skulle ha att övervaka den judiciella verksamheten i tingsrätterna. I stället ansåg utredningen att hovrätterna borde utöva en allmän kontroll i stort av att tjänstemännen vid tingsrätterna fullgör de judiciella uppgifterna i enlighet med vad som åligger dem. Utredningen anförde att det knappast kunde förväntas att JO och JK skulle kunna utöva denna kontroll i tillräcklig omfattning. Med hänsyn till att hovrätterna enligt utredningens mening även i fortsättningen skulle äga viss tillsyn över tingsrätterna, fann utredningen inte att behov förelåg att ändra stadgandet i 2 kap. 1 § RB. Även Domstolsstyrelseutredningens majoritet anslöt sig till Domstolsverksutredningens förslag, men ansåg att det i lagtexten borde klargöras att hovrätternas tillsyn enligt rättegångsbalken var begränsad till den dömande verksamheten (Ds Ju 1974:5 s. 38 f.). Utredningens ordförande, Gullnäs, menade att någon särskild föreskrift om tillsyn inte behövdes (Ds Ju 1974:5 s. 118 f.).

I proposition 1974:149 s. 30 f. anförde departementschefen till en början att bestämmelsen i 2 kap. 1 § RB måste ses mot bakgrund av de allmänna underrätternas organisation och ställning vid tiden för till-

komsten av nya rättegångsbalken och att bestämmelsen i rättegångsbalken med hänsyn till sin placering inte torde avse annat än tillsyn över den dömande verksamheten vid tingsrätterna. Därutöver anförde departementschefen att hovrätts möjlighet att utöva tillsyn över tingsrätt måste vara inskränkt så till vida att hovrätten inte har att ingripa i avgörandet av enskilda mål och inte heller med stöd av bestämmelsen kan lämna bindande anvisningar till tingsrätt för dess rättstillämpning. Den tillsyn över den dömande verksamheten som sålunda var möjlig med hänsyn till tingsrätternas självständighet var enligt departementschefens mening av begränsad betydelse. Däremot var enligt departementschefen den tillsyn över den administrativa verksamheten som både hovrätt och centralmyndighet hade att utöva på grund av de olika uppgifterna rörande tingsrätternas administration av stor betydelse. För att fullgöra sina uppgifter i sammanhanget behövde emellertid hovrätterna inte, enligt departementschefen, söka stöd i lag varför stadgandet i 2 kap. 1 § RB borde upphävas. Justitieutskottet var dock av en annan uppfattning. Utskottet ansåg inte att det fanns anledning att upphäva lagstadgandet om hovrätternas tillsynsskyldighet över tingsrätterna. Utskottet hänvisade till att tillsyn från hovrätternas sida gentemot tingsrätterna i framtiden avsågs förekomma i väsentligen samma omfattning som tidigare (JuU 1975:1 s. 18 f.). Bestämmelsen lämnades således kvar oförändrad i rättegångsbalken (rskr 1975:1).

Det råder delade meningar om vad tillsynsplikten enligt 2 kap. 1 § RB har för konkret innebörd i dag. Det finns de som ser den som en historisk rest från den tid då administrativa och judiciella funktioner inte var skilda utan båda innefattades i den kungliga domsmakten. Den innebörden av bestämmelsen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att tingsrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Enligt tingsrättsinstruktionen har dock hovrätterna kvar uppgifter bl.a. när det gäller att i vissa fall utse ordförande i tingsrätten, förordna ersättare för lagman samt när det gäller att förordna tingsfiskaler och hovrättsassessorer att tjänstgöra i tingsrätt. För de flesta tingsrätter bestämmer hovrätterna också antalet nämndemän.

Bestämmelsen i rättegångsbalken har ingen motsvarighet i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Även kammarrätterna har dock haft och har fortfarande en del särskilt angivna befogenheter som rör länsrätterna i administrativa frågor.

4.8 1993 års domarutrednings förslag och remissinstansernas inställning

4.8.1 Den administrativa ledningen i domstolarna

1993 års domarutredning diskuterade i sitt betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) bl.a. frågan om domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen av domstolen. Domarutredningen ansåg att en väl fungerande verksamhet förutsatte intern administrativ styrning och att domstolarna inte utgjorde något undantag i detta hänseende. Utredningen ansåg det emellertid också vara av vikt att en sådan styrning inte kom att inkräkta på den enskilde domarens självständighet i behandlingen av det enskilda målet.

Utredningen betonade att en modern domstol måste präglas av en effektiv och professionell administration av verksamheten i stort samt i fråga om personal, ekonomi, utbildning och utrustning m.m. om den skall kunna fylla sin rättskipningsuppgift. Ett kraftfullt administrativt ledarskap vid domstolarna kunde därför inte undvaras och det yttersta ansvaret för dessa kvalificerade ledningsuppgifter borde, enligt utredningen, ligga på en främsta företrädare för domstolen, nämligen chefen för domstolen. Chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner borde därför tydliggöras så att verksamheten i dessa delar kunde skötas med en hög grad av effektivitet. Utredningen pekade också på det angelägna i att det administrativa chefskapet förstärktes även på andra sätt. Detta borde, enligt utredningen, ske i form av att det vid domstolarna anställdes kompetenta administratörer som inte var domare. Med ett starkt administrativt stöd skulle chefsdomarna kunna koncentrera sig på övergripande eller eljest kvalificerade administrativa frågor, vilket skulle kunna medföra att chefsdomarna i högre grad kunde ägna sig åt det som de i egenskap av domare utnämnts för, nämligen dömande verksamhet. Utredningen kunde också tänka sig en samverkan kring administrativa stödfunktioner mellan flera domstolar. (SOU 1994:99 Del A s. 298 f.)

När det gäller frågan om ledningsansvarets omfattning ansåg domarutredningen att i detta ansvar främst borde ligga att målen, väl beredda, snabbt skulle komma fram till prövning och avgörande i domstolen. I detta måste, enligt utredningen, även ingå det yttersta ansvaret för beredningsorganisationens funktion till stöd för domstolen.

En ordning med roterande chefskap, som föreslagits från vissa håll, ansåg utredningen inte vara ändamålsenlig. Chefskapet borde vara långsiktigt. I situationer där det av rekryteringsskäl eller eljest framstår som särskilt lämpligt att tidsbegränsa ett chefskap med visst lönetillägg borde man dock enligt utredningen ha möjlighet att göra det.

Vissa centrala frågor om domarens dömande arbete borde dock, enligt utredningen, behandlas kollegialt. De frågor som rör den enskilde domarens självständighet i behandlingen av de enskilda målen borde, enligt utredningen, kunna handläggas i en från rättssäkerhetssynpunkt betryggande ordning. Utredningen ansåg att chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner utanför detta område borde tydliggöras så att verksamheten i de delarna kan skötas med en hög grad av effektivitet. Vidare framhöll utredningen att det genom utnämningsförfarandet borde säkerställas att skickliga domstolschefer kan rekryteras samt att särskilda satsningar görs vad gäller chefsutbildning. (s. 268 f.)

Utredningen diskuterade även chefsdomarens roll i sådana fall där en domare mer tillfälligt inte ”fungerar”, t.ex. om domaren utan att vara sjuk drabbas av tillfällig svaghet eller beslutsångest vilket gör att han eller hon i praktiken inte kan fungera som domare. Utredningen betonade vikten av att här finna balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Utredningen framhöll att de regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Det finns enligt utredningen ett behov av att kunna behandla vissa problem i domarens tjänstgöring i andra former än i ett disciplinförfarande, t.ex. i arbetsledningsbeslut. Utredningen ansåg att det här fanns en viktig och mycket känslig uppgift för domstolscheferna, men också övriga domare och arbetstagarorganisationerna på domstolsområdet, där utgångspunkten måste vara att det i vart fall finns vissa möjligheter att med beaktande av rättssäkerhetens krav på frivillighetens väg söka lösa problem av detta slag. Domstolarna bör, enligt utredningen, vara så organiserade att där finns vissa möjligheter att förebygga eller vid behov behandla problem i en domares tjänstgöring. Utredningens uppfattning var att lösningen låg i att det inom domstolen fanns ett kollegialt forum som stod till förfogande för bl.a. dessa frågor. (s. 252)

Expertgrupp I:s förslag till administrativ ordning

Till 1993 års domarutredning var knutet ett mycket stort antal experter, vilka delades in i arbetsgrupper. Var och en av dessa arbetsgrupper ansvarade för en viss deluppgift. Arbetsgrupp I hade deluppgiften Utnämning av domare och därmed sammanhängande frågor. Inom ramen för denna arbetsuppgift diskuterade arbetsgruppen bl.a. det administrativa beslutsförfarandet i domstolarna. (se SOU 1994:99 Del A s. 327 f.)

Gruppens grundläggande utgångspunkt var att i varje instans skulle alla domare ha samma tjänsteställning. Man ansåg att sådan lika rang,

givetvis med lika lön, bidrog till anställningarnas attraktionskraft. För domares och domstolars verksamhet borde instruktionerna ha lagform. Generellt giltiga administrativa beslut, såsom i fråga om arbetsordning, rotelindelning och andra fundamentala angelägenheter borde domarna inom varje domstol fatta i plenum eller i annan form som bestämdes i plenum. Löpande personal- och ekonomiadministration borde emellertid handhas av den domare som plenum för viss tid utsåg att vara administrativ chef. Den administrative chefen borde, enligt gruppen, möjligen ha visst lönetillägg och beredas viss lättnad i dömandet. Gruppen pekade dock på att förslaget förutsatte en viss storlek hos domstolen.

Expertgruppen ansåg således att förordnande som administrativ chef skulle vara tidsbegränsat och inte vara föremål för automatisk förlängning. Normalt skulle innehavaren av denna anställning återgå till dömande verksamhet. Ett eventuellt lönetillägg som administrativ chef borde därför enligt gruppen inte vara så stort att posten uppfattades som en befordringstjänst.

Remissinstanserna

De flesta av de remissinstanser som yttrade sig i fråga om chefsrollen ansåg att domstolarna behöver chefsdomare som har ansvaret för administrationen. Det påpekades dock från några håll att den administrativa styrningen av en domstol är annorlunda än den som gäller i andra organisationer på grund av domarnas självständighet. Sollentuna tingsrätt anförde t.ex. följande.

”En viktig regel för domstolarnas verksamhet återfinns i 11 kap. 4 § (sic!) regeringsformen: ingen utomstående får bestämma hur en domstol skall döma i ett enskilt fall. Detta förbud gäller självfallet även för domstolschefen han kan exempelvis inte i ett vällovligt syfte att bekämpa viss sorts brottslighet beordra domarna att handlägga mål angående sådana brott med förtur eller att bestraffa brottslingarna särskilt strängt. Sådana frågor skall suveränt avgöras av den domare som fått ett mål på sin lott. Men detta innebär bara att en del redskap som vanliga chefer har till sitt förfogande inte står domstolschefen till buds. Det innebär inte att domstolen inte behöver en administrativ chef. Enligt vår mening är det en självklarhet att domstolen har en chef som ansvarar för att kansliet fungerar och som utövar arbetsledning gentemot domarna.” (Ds 1995:17 Del B s. 820)

Ett par av remissinstanserna ansåg emellertid att ett kraftfullt administrativt ledarskap av det slag utredningen hade beskrivit skulle kunna utgöra ett hot mot domarnas självständighet. Som exempel kan nämnas Varbergs tingsrätt som hänvisade till det som vid denna tidpunkt var Europarådets förslag till rekommendation om domares oberoende m.m. och som ansåg det vara svårt att förstå hur utredningen kunde finna att

det med en chefsdomare som leder och övervakar arbetet i domstolen inte skulle inrymmas något hot mot den enskilde domarens självständighet. Enligt denna tingsrätt förhöll det sig tvärtom på detta sätt, såvida inte ledningen och övervakningen begränsades till det administrativa området. Dit hörde dock domstolschefens övergripande ledning av verksamheten ”i så måtto att han måste ingripa om verksamheten på någon rotel inte flyter som den skall eller vid ledighet eller annat förfall.” Tingsrätten ansåg dock att dessa ingripanden måste ske under i förväg fastlagda former. (Ds 1995:17 Del B s. 828)

Behovet av kompetenta administratörer som inte är domare poängterades av flera remissinstanser. Hovrätten för Övre Norrland anförde exempelvis att det när det gäller den interna administrativa styrningen först och främst var viktigt att det i domstolen fanns tillgång till kompetenta administratörer som inte var domare. Om så blev fallet och om de viktigaste besluten av administrativ natur fattades i kollegiet var hovrätten inte övertygad om att domstolen skulle behöva någon chefsdomare som utövade ett kraftfullt administrativt ledarskap. (s. 818)

En majoritet av dem som yttrade sig om huruvida viktiga frågor bör avgöras i kollegium eller inte ansåg att så bör vara fallet. De som ansåg att så inte bör ske anförde bl.a. att effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Även i frågan om det borde finnas ett kollegialt forum som stod till förfogande för behandlande av vissa problem i en domares tjänstgöring var meningarna delade. Stockholms tingsrätt anförde t.ex. följande.

”Det är av stor vikt för förtroendet av domstolsväsendet att den enskilde domaren uppfyller högt ställda krav. Den domare som, oavsett orsak, brister i tjänstduglighet skall inte utöva domarsysslan. Mot detta står domarens självständighet. Här uppkommer därför en svår avvägning, åtminstone då fråga inte är om sjukdom. Det vore därför värdefullt att få frågan om omplacering av domare ytterligare belyst. Utredningen utgår för sin del från att en domstol bör vara så organiserad att där finns möjlighet att förebygga eller behandla vissa problem. Tingsrätten delar den uppfattningen men tar bestämt avstånd från att en domares personliga problem skall behandlas i ett kollegialt forum i domstolen. Enligt tingsrättens mening bör alla anställda åtnjuta personlig integritet. Till detta kommer att de uppgifter som ligger till grund för frågan om tjänstduglighet ofta har lämnats i förtroende. ”(Ds 1995:17 Del A s. 487)

När det gäller frågan om roterande chefskap var remissinstanserna i likhet med utredningen negativa till en sådan ordning. Sollentuna tingsrätt anförde i denna del att domstolschefen skall utses som andra domare med utgångspunkt från sina kvalifikationer och att det inte är en bra ordning att låta den äldste av domarna axla chefskapet eller låta detta rotera mellan domarna. (Ds 1995:17 Del B s. 821) Länsrätten i Göteborgs och Bohus län tvivlade på att man kunde bygga på någon

annan modell än ett permanent administrativt ledarskap. Länsrätten menade att det fanns ett uppenbart behov av en effektiv och professionell administration, eftersom förändringstrycket var stort och förmodligen inte skulle komma att minska: ”Ledningsfrågor kräver både överblick och kontinuitet. Om ledarskapet skulle rotera är det risk att det inte kan utövas med den långsiktighet som är nödvändigt. Däremot kan det finnas anledning att överväga någon form av begränsning av chefskapet i tiden”. (s. 832) Länsrätten i Skaraborgs län anförde att domstolarna är, förutom en i huvudsak tvistelösande institution, även en arbetsplats med olika kategorier anställda. Vidare anförde länsrätten att varje modern arbetsplats behöver ett modernt och långsiktigt ledarskap och att detta inte torde kunna uppfyllas av ett roterande chefskap mellan domarna på en domstol. Enligt länsrätten saknas helt säkert såväl intresse som fallenhet för ledarskap hos åtskilliga av landets domare. (s. 837)

Beträffande en tidsbegränsning av chefskapet ifrågasattes hur en sådan ordning kunde förenas med domstolarnas och domarnas självständighet. Om självständighetsfrågan kunde lösas på ett tillfredsställande sätt var emellertid en majoritet av de remissinstanser som tagit upp denna frågeställning positiva till en sådan lösning.

Hovrätten över Skåne och Blekinge var tveksam till om ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden var förenligt med självständiga domstolar och yttrade följande:

”Tanken att chefsuppgiften skulle kunna tidsbegränsas går enligt hovrättens mening inte väl ihop med kravet på självständiga domstolschefer och självständiga domstolar. Det kan rentav ifrågasättas om en klyvning av chefsfunktionen och den dömande funktionen hos en domare är förutsatt som möjlig i reglerna om ordinarie domare i regeringsformen. Chefsskapet i nuvarande och tänkt tappning ger hur som helst sådana möjligheter att gripa in i domstolens inre liv att dess innehavare bör ha en ställning som tillåter dem att stå starka gentemot överordnade administrativa organ, främst regeringen. Någon tidsbegränsning av chefsskapet bör därför inte komma i fråga. En annan sak är att arbetsgivaren bör ställa sig välvillig till önskemål från en domstolschef om att efter ett antal år i befattningen få övergå till en likvärd domaranställning utan administrativa inslag”. (s. 817 f.)

Även Länsrätten i Stockholm var tveksam och anförde att ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden passar mindre väl i en ordning där domstolschefen är självständighetens yttersta bevakare inom domstolen och skall handlägga ”de värsta målen”. Enligt länsrätten förefaller det passa än mindre väl med en osjälvständig chef, både i förhållande till extern administrativ styrning och till självständiga underordnade domare, i all synnerhet med de beslutsbefogenheter som f.n. är förlagda till plenum och kollegium. (s. 830)

Länsrätten i Gävleborgs län hade en något annorlunda inställning till frågan om självständighet kunde förenas med tidsbegränsade chefsförordnanden. Domstolen hänvisade i denna fråga till att chefskapet i övrig offentlig verksamhet i stor utsträckning var tidsbegränsat och att med tanke på att de administrativa färdigheterna hos en blivande domstolschef normalt inte kunnat prövas före utnämningen, det inte helt kunde uteslutas att fel person utsågs. Detta kunde vara förödande för verksamheten. Länsrätten anförde vidare att statsmakterna och medborgarna skall kunna kräva av domstolarna att de fullgör sina uppgifter effektivt och med god hushållning av allmänna medel. Ett sådant krav kunde vara svårt att förena med icke tidsbegränsade chefskap. Med tanke på att chefen för en domstol i likhet med övriga ordinarie domare vid domstolen har en grundlagsskyddad ställning borde tidsbegränsade förordnanden kunna förenas med principen om domarens självständighet mot statsmakterna. Även för chefen kunde ett tidsbegränsat förordnande vara fördelaktigt. Efter en tid kan denne vilja återgå till enbart domarrollen. Länsrätten noterade dock att en sådan ordning i vissa fall kan medföra praktiska problem, t.ex. om lagmannen vid en mindre domstol återgår till sin tidigare rådmansanställning vid domstolen, som måste lösas. (s. 833 f.)

Länsrätten i Göteborgs och Bohus län pekade särskilt på att till frågan om tidsbegränsat chefskap måste även kopplas frågan om ekonomisk kompensation om det skall framstå som en reell möjlighet att lämna ett chefskap och ägna sig åt dömande verksamhet (s. 832).

4.8.2 Fördelningen av mål

1993 års domarutredning ansåg att principerna för fördelningen av mål borde läggas fast, ytterst i lag. Huvudregeln borde, enligt utredningen, som nu vara ett slumpsystem (lottning) kombinerat med ett utrymme för specialdestinering, möjlighet att omfördela mål, införa lottningsstopp m.m. enligt vissa angivna sakliga förutsättningar. Enligt utredningen borde sådana principer och övergripande tillämpningsbeslut behandlas kollegialt i domstolen, medan mindre ingripande beslut borde ses som arbetsledningsbeslut där domstolens chef eller annan chefsdomare har beslutanderätten. Med en sådan reglering, anförde utredningen, synes frågan om domstolens administrativa ledning kunna lösas så att det inte uppkommer någon principiell konflikt med principen om domarens självständighet. Utredningen uppmärksammade även frågan om rutinerna kring s.k. åklagarstyrd lottning av brottmål i tingsrätt och den möjligheten att ett visst mål kan styras till en viss domare inte genom domstolens lottningsförfarande utan genom beslut fattat av

chefen för en åklagarmyndighet. Utredningen föreslog att en närmare granskning görs av hur denna känsliga fråga löses hos olika domstolar. (SOU 1994:99 Del A s. 299 f.)

Remissinstanserna

Större delen av remissinstanserna som yttrade sig i frågan instämde i utredningens överväganden beträffande fördelningen av mål samt att rutinerna kring instämningen av brottmål till tingsrätt borde utredas vidare. Högsta domstolen anförde:

”Fördelningen av målen bland domarna vid en domstol kan ses som en väsentligen administrativ uppgift men har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. I andra länder, där man till följd av historiska erfarenheter ansett sig böra skapa särskilda garantier för domstolarnas oavhängighet och opartiskhet, fäster man ofta stor vikt vid att mål fördelas bland domarna enligt fasta, i förväg fastslagna principer och vid att diskretionära in casubeslut undviks. En ordning, enligt vilken det är möjligt att fatta ett administrativt beslut om att en viss domare skall döma i ett visst redan anhängigt mål, anser man i dessa länder skapa risker för en styrning av den dömande verksamheten som är oförenlig med rättsstatliga principer. I Sverige har risker av här angivet slag tillmätts mindre vikt, låt vara att kritik ibland har framförts mot det sätt på vilket domare utsetts att döma i vissa uppmärksammade mål. Emellertid finns även hos oss anledning – inte minst för att stärka förtroendet för rättskipningen – att ha så fasta regler som möjligt för fördelning av målen och att undvika att ett redan anhängigt mål genom administrativt beslut överlämnas till en viss domare, eftersom misstankar kan uppkomma om att ovidkommande hänsyn ligger bakom beslutet.” (Ds 1995:17 Del B s. 842)

Varbergs tingsrätt framhöll särskilt frågan om lagmannen skall ha rätt att frånta en domare ett denne tilldelat mål. Enligt tingsrätten är denna fråga omedelbart förbunden med grunderna för att på något annat sätt skilja de mål från domaren som han eller hon tilldelats, t.ex. genom förflyttning, avstängning eller skiljande från anställningen på annat sätt. Frågans vikt framgår enligt tingsrätten av Europarådets förslag till rekommendation (se numera Europarådets rekommendation R(94)12 om domares oberoende, skicklighet och roll) och bör regleras i lag när så får ske. Tingsrätten anförde vidare att det är en helt annan fråga att erbjuda en domare lättnad i arbetsbördan genom vikariatsförstärkning eller t.ex. genom lottningsstopp, något som enligt tingsrätten ligger inom ramen för den administrativa ledningen. (s. 848) Även Sollentuna tingsrätt tog upp frågan om domstolschefens möjligheter att omfördela mål. Tingsrätten anförde:

”Ett målfördelningssystem måste som utredningen anger förses med möjligheter för domstolschefen att omfördela mål inom ramen för sin befogenhet att leda och fördela arbetet i domstolen. Normalfallet är att chefen

tillfälligt stoppar tilldelningen av mål till en särskilt hårt belastad domare. Chefen måste också kunna stoppa tilldelningen av mål till en domare som tillfälligt inte fungerar väl, även i strid mot denne domares vilja. En svårare fråga är om chefen på grund av klagomål eller liknande kan ta ifrån en domare ett mål som han redan tilldelats. Frågan måste i princip besvaras nekande.” (s. 844)

Länsrätten i Norrbottens län påpekade att det kan uppkomma besvärliga gränsfrågor när det gäller vilka beslut som är övergripande tillämpningsbeslut som bör behandlas kollegialt i domstolen och vilka beslut som kan anses som mindre ingripande och därför kan fattas av domstolschefen eller annan chefsdomare. Med tanke på domarens integritet vore det, enligt länsrätten, lämpligast att alla beslut om omfördelning av mål togs av plenum. Undantag skulle dock kunna göras för lottningsstopp på grund av sjukdom eller längre frånvaro. (s. 850)

4.9 Utländska förhållanden

4.9.1 Danmark Domstolsorganisationen

Det finns i Danmark (undantaget Grönland och Färöarna) i dag 82 byretter (underrätter), två landsretter (hovrätter) och en högsta domstol (Højesteret). Därtill kommer Sø- og Handelsretten, som är en specialdomstol. Hela 48 stycken av byretterna är s.k. endomardomstolar. Vid de flesta andra byretter finns det två eller tre ordinarie domare. En domstol har fyra domare. De fem största byretterna, domstolarna i Köpenhamn, Århus, Odense, Ålborg och Roskilde, har mellan 8 och 43 ordinarie domare. När det gäller övrig personal har 30 av underrätterna färre än tio anställda.

De små domstolarna är givetvis sårbara t.ex. vid en större tillströmning av mål eller vid domarens frånvaro på grund av sjukdom eller ledighet. Sedan år 1994 finns det därför ett system med resande domare som avlastar särskilt arbetstyngda domstolar. Det infördes även vid samma tid en möjlighet att på resursmässiga grunder flytta brottmål från en domstol till en annan. För att täcka jävssituationer har dessutom fem extra byrettsdomare utnämnts som huvudsakligen har till uppgift att tjänstgöra i enmansdomstolar när den ordinarie domaren är jävig i ett mål. Vidare finns en s.k. rejsedommerordning som omfattar fyra domare och sex kanslister som kan användas av underrätterna när de belastas av stora mål med många förhandlingsdagar m.m.

Domstolarnas ledning

De danska domstolarna är således av varierande storlek, vilket i sin tur innebär att det är tämligen stora skillnader på omfattningen och karaktären av de ledningsmässiga och andra administrativa uppgifterna i de olika domstolarna.

Højesteret, de två landsretterna och Sø- og Handelsretten samt de fem största byretterna leds av en president, som också har det administrativa ansvaret för domstolen. I de mellanstora byretterna där det finns två till fyra domare anställda har det införts en administrativ ordning, som innebär att en av domarna i domstolen har utnämnts till administrerande domare. Denne är domstolens administrativa chef. Vid de flesta danska domstolar finns det bara en domare, som då också leder domstolen i administrativt hänseende.

I domstolschefernas administrativa uppgifter ingår bland annat budget- och personaladministration. I överrätterna och i de största byretterna bistås domstolschefen härvid av en s.k. juridisk justitssekreterare eller juridisk sekreterare. Det finns vid danska domstolar ingen tradition att anställa personal med särskild administrativ eller ekonomisk utbildning. Det förväntas emellertid ske en ändring i detta avseende i framtiden.

Det är i och för sig Domstolsstyrelsen som råder över anslagstilldelningen, men domstolarna har viss självförvaltning över vissa budgetposter. Hur dessa medel skall fördelas beslutas efter diskussioner i ett forum i domstolen. Vid de större byretterna sker detta oftast i ett särskilt budgetutskott där de olika personalkategorierna finns representerade.

Domstolschefen har i egenskap av administrativ chef för domstolen att i samråd med personalen fördela arbetsuppgifterna mellan de anställda. Chefen ansvarar även för att arbetet försiggår på ett sådant sätt att resurserna utnyttjas på bästa sätt samtidigt som domstolen upprätthåller en hög grad av service gentemot allmänheten.

Enligt lag fördelas målen i Højesteret av domstolens president. För landsretternas vidkommande fördelas målen mellan domarna av presidenten efter samråd med domstolens ledamöter. Detsamma gäller i Søog Handelsretten.

De byretter som leds av president eller av en administrerande domare skall enligt lag vara indelade på avdelningar, som var och en består av en domare. Beslut om vilka typer av mål som skall lottas på en avdelning och liknande frågor fattas av domstolschefen (dvs. presidenten eller den administrerande domaren). Denne beslutar också, efter samråd med rättens övriga ledamöter, hur de enskilda målen skall fördelas mellan de olika domarna.

I sin egenskap av chef kan domstolschefen lägga fast generella riktlinjer för den administrativa gången i alla typer av ärenden. Undantaget från detta är dock sådana beslut som är att betrakta som rättsliga avgöranden. Domstolscheferna har nämligen inte befogenhet att ingripa i den enskilde domarens befattning med ett mål i sak. Däremot kan domstolscheferna i de kollegiala domstolar som har en president varna kollegor som gör sig skyldiga till försummelser i ämbetsutövningen. Detsamma gäller om en domare visar otillbörlig hänsyn. De administrerande domarna har dock inte dessa disciplinära befogenheter gentemot sina kollegor. En domstolschef kan inte heller beordra en annan domare vid domstolen att genomgå fortbildning om denne skulle motsätta sig detta. Domstolschefen har emellertid ett ansvar för att all personal, även domarna, får den utbildning som domstolens behov av kvalificerad arbetskraft kräver.

Domstolsstyrelsen

Budgetmässigt och administrativt sett har de danska domstolarna sedan mitten av 1800-talet sorterat under Justitieministeriet. Även personal-, lokal- och löneadministrationen har skötts genom departementet. Genom en lagändring den 1 juli 1999 inrättades en särskild självständig myndighet, Domstolsstyrelsen, som ansvarar för administrationen av domstolsväsendet. Domstolsstyrelsen handhar således bl.a. budgeten och anslagstilldelningen till domstolarna och beslutar om antalet anställda (domarna undantaget) m.m. vid domstolarna. Domstolsstyrelsen tillhandahåller även Domarutnämnelserådet med sekretariatshjälp. Tillsättning av icke ordinarie domare (retsassessorer och dommerfuldmægtige) beslutas av Domstolsstyrelsen. Domstolsstyrelsen leds av en styrelse som består av en domare från Højesteret, två landsrettsdomare, två byrettsdomare, en representant för övrig juristpersonal anställd vid domstolarna, två representanter för domstolarnas kanslipersonal, en advokat samt två ledamöter med särskilda insikter i ledarskap och samhällsförhållanden. Domstolarna har ett stort inflytande på hur dessa ledamöter tillsätts eftersom representanterna för de högre instanserna föreslås av respektive domstol och genom att de övriga ledamöter som representerar domstolssidan utses efter förhandling med den danska domarföreningen, den danska dommerfullmægtigföreningen och för domstolspersonalen relevanta fackföreningar. Advokaten nomineras av det danska advokatsamfundet. De två ledamöter som skall äga särskilda kunskaper i ledarskap m.m. utses efter förslag från Landsarbejdsrådet (ett organ under arbetsmarknadsministern som består av representanter

från löntagar- och arbetsgivarorganisationer samt kommuner och län) och Rektorkollegiet (ett samarbetsorgan för rektorerna vid universitet och andra högskolor, som även har vissa rådgivande funktioner gentemot Folketinget och Regeringskansliet).

Styrelsen har bl.a. i uppgift att sörja för att domstolarna drivs på ett ändamålsenligt sätt samt kan ta initiativ till ändringar i administrationen i syfte att tillförsäkra att domstolarna drivs på ett såväl rättssäkert som effektivt sätt. Under styrelsen finns en direktör som ansvarar för den dagliga ledningen av Domstolsstyrelsen. Denne anställs och avskedas av styrelsen för Domstolsstyrelsen. Anställning sker för en fyraårsperiod. Anställningsvillkoren bestäms närmare av styrelsen för Domstolsstyrelsen.

Utredning om domstolarnas organisation

Det har tillsatts en utredning (Domstolenes strukturkommission) som har till huvuduppgift att lägga fram förslag om domstolarnas yttre organisation (huvudsakligen byretternas). I utredningsuppdraget ligger emellertid även att överväga hur domstolarnas administrativa uppgifter lämpligast bör organiseras. Kommissionen skall därvid mot bakgrund av domarnas grundlagsfästa självständighet överväga behovet av särskilda författningsbestämmelser om det administrativa ledningsansvaret i domstolarna och om ledningens administrativa kompetens gentemot de enskilda domarna vid domstolen. Kommissionens uppdrag skall redovisas före utgången av år 2000.

4.9.2 Finland Domstolsorganisationen

Domstolsstrukturen i Finland påminner om den svenska. Där finns nämligen allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. De allmänna domstolarna är 68 tingsrätter, sex hovrätter och Finlands högsta domstol. Förvaltningsdomstols-organisationen består av elva stycken länsrätter och Högsta förvaltningsdomstolen.

Domstolarnas ledning

Domstolschefernas uppgifter framgår av lag och förordning. De domstolschefer som också är att betrakta som chefer för ett ämbetsverk, nämligen hovrättspresidenterna, överdomarna vid länsrätterna och lag-

männen vid tingsrätterna, utövar den administrativa ledningen av dessa domstolar.

En hovrättspresident leder hovrätten och svarar för att dess verksamhet är resultatrik. Presidenten fastställer domstolens arbetsordning efter att ha hört samtliga personalgrupper vid domstolen. Vid ledningen av domstolens verksamhet skall presidenten bl.a. dra försorg om och utveckla domstolens funktionsduglighet och se till att resultatmålen uppnås samt ställa upp sådana mål för såväl domstolen i dess helhet som dess olika avdelningar. Presidenten avgör sådana förvaltningsärenden som inte skall avgöras i plenum eller av annan tjänsteman i hovrätten. I plenum deltar presidenten, hovrättslagmännen samt de ordinarie och extraordinarie hovrättsråden. Hovrätternas plenum avgör ärenden som gäller utnämningar av assessorer, fiskaler och ledamöter av domstolen för viss tid som överstiger två månader, framställningar om utnämningar av domare, vissa frågor om skiljande från anställningar, vissa lagstiftningsärenden samt övriga ärenden som presidenten bestämmer. Presidenten fastställer grunderna för hur mål och ärenden skall fördelas på avdelningarna samt indelar domarna på avdelning i allmänhet för ett kalenderår åt gången. Arbetet på en hovrättsavdelning leds av en hovrättslagman som också svarar för den allmänna planeringen på avdelningen och att dess resultatmål uppnås. I hovrättslagmännens arbete ingår också att fastställa sammanträdes- och föredragningsturerna och att se till att arbetet fördelas jämt på avdelningen. Hovrätterna har även en kanslichef som sköter domstolens förvaltning och som, om inte annat bestäms i arbetsordningen, gör budgetförslag, följer upp hur den antagna budgeten följs samt hur domstolens resultatmål uppnås. Kanslichefen sköter även planeringen och organiseringen av utbildning i domstolen samt bereder och föredrar de ärenden som skall avgöras antingen av plenum eller av presidenten. Vid hovrätterna finns vidare en ledningsgrupp som bistår presidenten i ledningen och utvecklandet av domstolens verksamhet. Ledningsgruppen består av presidenten, lagmännen och kanslichefen. I ledningsgruppen behandlas bl.a. förslag till arbetsordning, resultatmål och budget samt övervakning av hur resultatmålen uppnås.

Lagmannen vid en underrätt är domstolens administrative chef och avgör de administrativa och ekonomiska frågorna i den mån dessa enligt arbetsordningen inte har delegerats till annan personal. Tingsrätterna kan även ha en ledningsgrupp som bereder administrativa och ekonomiska frågor. Såväl domarnas som övrig personals uppgifter fastställs i domstolens arbetsordning. Lagmannen anställer, med undantag för domare och tingsfiskaler, personalen vid domstolen samt beslutar om tjänstledighet för domare. I lagmannens uppgifter ingår även att se till att målen och ärendena behandlas noggrant och snabbt samt att

övervaka att lagen tillämpas enhetligt i domstolen. Lagmannen fastställer också grunderna för rättens sammansättning vid prövning av mål.

Enligt tingsrättsförordningen skall målen vid en tingsrätt fördelas på de lagfarna medlemmarna av domstolen eller andra som har rätt att avgöra mål eller ärenden på det sätt som bestäms i domstolens arbetsordning. Mål som skall behandlas tillsammans bör tilldelas samma person. Lagmannen kan på grundad anledning besluta om avvikelse från den fastställda fördelningsordningen. Om en domares arbetsmängd avviker från de övrigas eller om det finns ”andra välgrundade vägande skäl” kan lagmannen överföra ett mål eller ärende som tilldelats en domare till någon annan domare för behandling.

4.9.3 Island Domstolsorganisationen

Island har ett tvåinstanssystem. Det finns åtta herredsretter (underrätter) i landet och en Högsta domstol.

Domstolarnas ledning

Domstolschefen vid de isländska underrätterna benämns retspræsident. Denne har ansvaret för domstolens ledning och drift och fördelar arbetsuppgifterna mellan domarna och övriga anställda. Presidenten kan dela in domare på avdelningar och fördela målen mellan avdelningarna eller på domarna. Domstolschefen anställer domstolens personal, med undantag för ordinarie domare, och beslutar även om en sådan anställning skall upphöra. Antalet anställda vid den enskilda domstolen bestäms emellertid av Domstolsrådet (se avsnitt 3.6.3). Domstolschefen förutsätts utöva tillsyn över domarnas arbete och har vissa disciplinära befogenheter. Domstolschefen kan även mot en domares vilja ta ifrån denne ett mål som denne tidigare fått sig tilldelat om domaren inte efterkommer domstolschefens begäran om att avgöra målet inom viss bestämd tid eller om domaren är sjuk. Ett sådant beslut kan överklagas till Domstolsrådet. Domstolschefen har även kontakt med Domstolsrådet angående sådana frågor som ankommer på rådet, t.ex. fastläggande av riktlinjer för driften av underrätterna, samt utför i övrigt de uppgifter som rådet särskilt överlämnar. Domstolschefen är även domstolens ansikte utåt.

De isländska domarna är självständiga i sin domargärning och utför sitt arbete på eget ansvar. De skall i sitt arbete följa lagen och inte ta emot instruktioner från andra håll. Domarna är skyldiga att se till att de mål som de har fått sig tilldelade avgörs inom rimlig tid. Domarna bör efterkomma domstolschefens begäran i fråga om andra uppgifter än behandlingen av och avgörande av mål och andra rättsliga ärenden. Vidare bör domarna rätta sig efter Domstolsrådets beslut. Domarna har ett ansvar för att hålla sig à jour med ny lagstiftning och bör ges möjlighet till ledighet och annat bistånd för att kunna delta i vidareutbildning. Om chefen för en domstol upptäcker att en domare gör sig skyldig till tjänsteförseelse eller liknande kan chefen muntligen eller skriftligen begära att domaren bättrar sig. Sker inte detta skall domstolschefen anmäla domaren till en särskild nämnd, udvalget for dommerbeskæftigelse.

4.9.4 Norge Domstolsorganisationen

Det finns i Norge 93 by- och herredsretter (underrätter) och sex lagmansretter (hovrätter). Høyesterett är högsta instans.

Domstolarnas ledning

Chefsdomaren i en by- eller herredsret (tingsrätt) benämns. sorenskriver eller justitiarius. Denne är även administrativ chef för domstolen. De största domstolarna är indelade på avdelningar, som leds av avdelningschefer. Dessa är underställda domstolschefen. I vissa domstolar finns det dessutom kontorschefer eller administrativa chefer som har det administrativa ansvaret. Det kan även finnas andra tjänster med en arbetsledande funktion.

Lagmansretterna (hovrätterna) leds av en s.k. førstelagman. Vissa administrativa uppgifter kan dock delegeras till lagmännen (hovrättsråden). I den hovrätt som är indelad i avdelningar är en av domarna på avdelningen också avdelningens chefsdomare. Det administrativa ansvaret är lagt på administrativa chefer.

Norges högsta domstol leds av dess ordförande, justitiarius, som är dess administrativa chef och representerar domstolen utåt. Ansvaret för de administrativa uppgifterna är emellertid delegerat till en kanslichef (direktör).

Den norske domstolschefen har en vanlig arbetsgivarfunktion gentemot domstolens anställda inbegripet övriga domare. Detta innebär bl.a. att chefen kan fastställa arbetstider och rutiner för kontorspersonalens arbete inklusive i vilken mån de skall bistå domarna m.m. samt att chefen också kan påtala om sådana bestämmelser överträds.

När det gäller den enskilde domaren är denne självständig såvitt gäller den dömande verksamheten och domstolschefen kan således inte ingripa i den enskilde domarens dömande. Gränsen mellan administration och dömande verksamhet anses emellertid vara oklar. Förmodligen kan en domstolschef ge råd till en domare om hur man bör uppträda i rätten och i frågor om domskrivning i allmänhet, men inte i fråga om konkreta avgöranden som fattas i ett enskilt mål.

Domstolschefen har ansvaret för att målen fördelas mellan domarna. Det normala är att målen lottas slumpmässigt, men det är möjligt att i ett särskilt fall ta ifrån en domare ett mål t.ex. om domaren inte avser att sätta ut målet till förhandling. Domstolschefen har även rätt att påtala att antalet gamla mål avseende fordran är högre än vad som kan godtas och kan förelägga en domare att påskynda utfärdande av dom om det har gått lång tid sedan huvudförhandling hållits i målet och det inte föreligger något giltigt skäl varför dom ännu inte meddelats. Domstolschefen kan även beordra en domare att genomgå utbildning, t.ex. kursen för nya domare.

4.9.5 England och Wales Domstolsorganisationen

Den brittiska domstolsorganisationen, som har sina rötter i medeltiden, är svår att beskriva på ett enkelt sätt. Domstolssystemet skiljer sig också i England och Wales (som har en gemensam domstolsorganisation) jämfört med Skottland och Nordirland. För att ytterligare förvirra bilden sorteras samtliga engelska domstolar, med undantag för lekmannadomstolarna och den högsta instansen, in under samlingsbegreppet the Supreme Court. Detta begrepp är i England och Wales således inte alltid synonymt med landets högsta domstol.

På brottmålssidan finns som första instans dels magistrates´ courts, där huvudsakligen fredsdomare (lekmän) dömer i bötesmål, s.k. summary offences, dels Crown court, som dömer i övriga brottmål samt prövar överklaganden från magistrates´ courts. Domarna i Crown court är antingen domare från Queen´s Bench i High Court, från en County court (se nedan) eller icke ordinarie domare (recorders). Crown court håller rättegångar på 93 orter i England och Wales.

Överklagande från Crown court sker huvudsakligen till Court of

Appeals brottmålsenhet (Criminal Division), men i vissa fall kan prövningen av domar från Crown court även ske i High Court, t.ex. genom judicial review (lagprövning) eller s.k. case stated (som närmast kan ses som en form av överprövning av rent juridiska frågor i en underinstans dom eller beslut).

Tvistemålen avgörs i första instans antingen av en County court eller av High Court. Vissa familjerättsmål prövas dock även i magistrates´ courts. Det finns ca 240 county courts i England och Wales. I dessa domstolar avgörs mål som avser fordran samt konkursmål och vissa familjemål. Domstolens behörighet i fordringsmål beror på tvisteföremålets värde. County court-domar överklagas antingen till High Court eller till Court of Appeal (Civil Division). En överklagad dom från en magistrates´ court prövas av High Court.

High Court avgör i första instans omfattande och svårare tvistemål. Domstolen är indelad i tre avdelningar: Chancery Division, som prövar bl.a. skattemål, konkursmål, immaterialrättsliga mål, frågor om truster och bevakning av testamenten samt bolagsrättsliga tvister, Family

Division, som prövar familjerättsliga mål (inklusive äktenskapsskillnadsmål), samt slutligen Queen´s Bench Division, som prövar avtalsrättsliga och skadeståndsrättliga frågor inbegripet sjörätt och kommersiell rätt samt administrativa beslut som överklagats från specialdomstolar och s.k. tribunaler inom den offentliga sektorn. Det är även

Queen´s Bench som prövar mål om judicial review, överklagade brottmål och överklaganden av beslut om frihetsberövanden. Tvistemålsdomar från High Court överklagas antingen till Court of Appeal Civil Division eller i vissa lagstadgade fall direkt till House of Lords.

High Court består av 96 domare, varav de flesta tjänstgör i Queen´s Bench. Chef för denna avdelning är the Lord Chief Justice, som har det högsta domarämbetet i England och Wales och som även är chef för en av avdelningarna i Court of Appeal. Chefen för Chancery Division kallas Vice-Chancellor, medan den domare som är chef över den familjerättsliga enheten betecknas President of the Family Division.

Court of Appeal består av 37 domare (Lords Justices). Lord Chief

Justice är chef för brottmålsenheten. Tvistemålsenheten leds av Master of the Rolls, som har näst högsta rang bland landets domare. Vid prövning av mål består domstolen av två eller tre domare. Domstolens sammansättning i brottmål kan även innefatta domare från High Court.

Court of Appeal, High Court, Crown Court och county courts kallas tillsammans the Supreme Court of England and Wales.

Domar från Court of Appeal överklagas till House of Lords (parlamentets överhus i särskild sammansättning), som är högsta instans i landet, dvs. även i förhållande till domstolarna i Skottland

(med undantag för brottmål) och Nordirland. I sin egenskap av domstol består House of Lords av högst tolv domare, s.k. Lords of Appeal in

Ordinary eller Law Lords. Även Lordkanslern, förutvarande lordkanslar och andra höga domare som sitter i Överhuset kan ingå i domstolen. Ingen, Lordkanslern undantagen, som fyllt 75 år får dock tjänstgöra i domstolen. Pensionsåldern för domare är för övrigt 70 år. House of Lords dömer oftast i en sammansättning om fem domare.

Domstolarnas ledning

Engelska domstolar (med undantag för House of Lords) administreras direkt av Lordkanslerns kansli genom the Court Service, som är ett organ under Lordkanslern. Detta organ tillhandahåller domstolarna domstolslokaler, personal och utrustning samt har ansvaret för att domstolarna fungerar på ett rättssäkert och effektivt sätt. Court Service samarbetar med domarkåren, vars synpunkter inhämtas såväl i fråga om fördelning av resurser som i andra administrativa hänseenden.

Court Service är indelad i nio operativa enheter (commands). Sex av dessa, som kallas regionenheter, handhar administrationen av Crown Court och county courts. De leds av varsin s.k. Circuit Administrator, som har ansvaret för de övergripande administrativa besluten. Regionenheterna är i sin tur uppdelade i domstolsgrupper (Court Groups), som var och en administrerar ett antal domstolar. Eftersom personalfrågor handhas centralt av en särskild avdelning kan cheferna för domstolsgrupperna koncentrera sig på vad Court Service betecknar som ”the core business of running the courts”.

Någon domstolschef i svensk mening existerar således inte i England. I varje domstol finns det emellertid en domare som har ett övergripande ansvar för domstolsadministrationen. Dennes uppgifter varierar från domstol till domstol. Vid ett Crown Court-centra handhas dessa uppgifter av en s.k. Senior Circuit Judge eller Resident Circuit

Judge (nedan kallad chefsdomare). För närvarande finns det elva sådana chefsdomare. De skall bl.a. ge råd och stöd till övriga domare i domstolen, fungera som sambandsmän mellan domstolens administrativa enhet och domarna samt som kontaktmän med advokatkåren, åklagarmyndigheten, frivården, kriminalvården och övriga myndigheter. Chefsdomaren har vidare ansvaret för att målen sätts ut till förhandling inom rimlig tid. Bland uppgifterna ingår också att pröva de svåraste målen vid domstolen (om dessa inte skall prövas av en domare från High Court), mål av omfattande karaktär eller sådana som är av mer allmänt intresse.

Chefsdomaren har även ett ansvar för lottningen av målen vid domstolen. Vilken domare som skall pröva ett visst mål anses visserligen vara en administrativ funktion som handhas av en särskild administrativ tjänsteman (s.k. Listing Officer), men beslutet fattas under direkt eller indirekt påverkan av domarna vid domstolen.

Crown Court och county courts indelas, som ovan antytts, i administrativt hänseende i sex regioner (circuits). I varje region finns två s.k. Presiding Judges, vilka är domare i High Court, och som utses av Lord Chief Justice. Dessa domare har ansvaret för brottmålen och tvistemålen i regionen och för att fördela domare på regionens domstolar. I deras uppgifter ingår också att ingripa för att förhindra att mål försenas. Presiding Judges är också regiondomstolarnas kontaktmän gentemot de högre domarna och då i synnerhet Lord Chief Justice. Chefsdomaren i ett Crown Court-centra är att betrakta som representant för Presiding Judges på lokal nivå.

I High Court och i Court of Appeal har de fyra Heads of Division (nedan betecknade enhetschefer) en roll motsvarande chefsdomaren i ett Crown Court-centra. Enhetscheferna har bl.a. ansvaret för att fördela arbetet mellan domarna på enheten. Lord Chief Justice är enhetschef både för brottmålsenheten i Court of Appeal och för Queen´s Bench Division i High Court. I administrativt hänseende har denne därför hjälp av vice-ordförandena på dessa enheter. Master of the Rolls har, i sin egenskap av enhetschef för Court of Appeals tvistemålsenhet, ansvaret för arbetsfördelningen mellan domarna där och övervakar administrationen på denna enhet. Motsvarande funktion innehas av ordförandena i High Courts Family Division och Chancery Division på respektive enhet.

När det gäller Överhuset i dess egenskap av domstol har Lordkanslern formellt ansvaret för att indela rättens ledamöter i målen. Denna uppgift har sedan ett antal år tillbaka delegerats till den äldste domaren i domstolen (Senior Law Lord). Det händer emellertid att Lordkanslern fortfarande agerar på detta område. I samband med att det blev aktuellt att återuppta Pinochet-målet till prövning påpekade t.ex. Lordkanslern vikten av att Senior Law Lord, eller annan domare som skulle vara ordförande i målet, tillsammans med de övriga domare som utsetts att pröva målet beaktade eventuella jävsfrågor.

Den konstitutionella principen om domarnas självständighet förutsätter att domarna fattar sina beslut grundade på egna bedömningar och att de står fria från påverkan utifrån. Ingen domare kan med andra ord säga till en annan domare hur denne skall döma. Detta innebär i sin tur att ingen domare, inte ens Lordkanslern, kan kommentera eller intervenera i domar eller beslut eller lägga sig i hur en annan domare handlägger sina mål. Inte heller kan en domare beordras att genomgå ytter-

ligare utbildning, även om det förutsätts att domare självmant fortbildar sig.

Lordkanslern har en lagstadgad rätt att avsätta underrättsdomare om domaren i fråga inte kan fullgöra sitt arbete som domare eller om denne missköter sig, t.ex. begår en brottslig gärning. Motsvarande befogenhet tillkommer drottningen (på begäran av parlamentets båda hus) i fråga om de högre domarna. Någon annan form av disciplinär påföljd föreligger inte. Lordkanslern kan dock rikta kritik mot en domare för det fall situationen skulle påkalla det.

4.9.6 Frankrike Domstolsorganisationen

Det franska domstolsväsendet består av allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Därtill kommer Författningsrådet, som har rätt att – på talan av en begränsad skara taleberättigade – pröva ännu ej promulgerad av parlamentet beslutad lags förenlighet med grundlagen.

De allmänna domstolarna är i första instans indelade i skilda domstolar som dömer i civilmål respektive brottmål, nämligen s.k. Tribunal d´instance och polisdomstolar (Tribunal de police). Domar och beslut från dessa domstolar överklagas till en domstol som kallas Tribunal de grande instance i fråga om tvistemål och Tribunal correctionnel om det är fråga om brottmål. Även dessa kan dock anses vara förstainstansdomstolar. Överklagande därifrån sker till Cour d´Appel (hovrätt), till vilken domstol även specialdomstolarnas beslut överklagas. Det finns sammanlagt 35 hovrätter. Högsta allmänna domstol är Cour de cassation.

De allmänna förvaltningsdomstolarna är Tribunal administratif,

Cour administratif d´Appel (kammarrätt) och Conseil d´État. Till

Conseil d´État överklagas även mål från Cour des comptes, som granskar myndigheternas och ministeriernas handhavande av tilldelade medel.

Domstolarnas ledning

Principen om de franska domarnas självständighet och oavhängighet innebär att domstolscheferna (förste presidenten och den allmänna åklagaren vid en appelationsdomstol och presidenten och chefsåklagaren vid en tribunal de grande instance) inte kan ingripa i den dömande verksamheten i fråga om innehållet i domar och beslut. De

kan inte heller förflytta en domare utan dennes medgivande. Förflyttning kan dock ske efter ett disciplinförfarande i Conseil supérieur de la magistrature ( se avsnitt 3.6.6).

I lagen om domstolsorganisationen finns fastlagt vad domstolscheferna har för befogenheter i fråga om ledningen av domstolen. Dessa befogenheter utövas i nära samarbete med chefen för den administrativa enheten vid domstolen (greffier en chef). Den senare har ansvaret för administrationen av domstolen, bl.a. personaladministration och lokalfrågor, domstolens arkiv och för att domstolen fungerar i största allmänhet. Chefsadministratören har emellertid en skyldighet att rapportera till domstolschefen. Förutom ett övergripande ansvar för domstolens organisation och hur domstolen fungerar har domstolscheferna en inspektionsrätt. Domstolscheferna i en tribunal de grande instance utövar denna rätt gentemot underordnade domstolar. Domstolscheferna övervakar att domstolens verksamhet fungerar på ett bra sätt och sammanställer årligen en rapport till justitieministern. Rapporten får dock inte innehålla något om den juridiska verksamheten vid domstolen eller om hur domarna dömer.

Inför början av varje domstolsår beslutar chefsdomaren i respektive domstol (förste presidenten i kassationsdomstolen eller apellationsdomstolarna och presidenten i övriga domstolar), enligt vissa regler fastlagda av Författningsrådet, hur domarna skall fördelas på de olika funktionerna i domstolen. Fördelningen ligger fast under domstolsåret och kan endast ändras i särskilda fall.

Lika litet som domstolscheferna får lägga sig i hur en domare dömer får de beordra domare som tjänstgör i domstolen att genomgå fortbildning. Däremot har domarna rätt att ta i anspråk minst fem dagar årligen för sådana ändamål.

4.9.7 Nederländerna Domstolsorganisationen

Domstolsorganisationen i Nederländerna består av fyra nivåer. 62 lokala domstolar, s.k. kantongerechten, som dömer i bötesmål, tvistemål avseende mindre värden samt i arbets-, hyres- och arrendetvister, 19 arrondissementsrechtbanken eller distriktsdomstolar, vilka närmast motsvarar tingsrätterna men som även dömer i förvaltningsrättsliga mål, fem gerechthoven (hovrätter) samt högsta instans bestående dels av högsta domstolen (Hoge Raad), dels av två högsta förvaltningsdomstolar till vilka de förvaltningsrättsliga målen från distriktsdomstolarna

överklagas, nämligen Centrale Raad van Beroep och Raad van State. I den sistnämnda är monarken ordförande.

En kantongerecht är oftast liten med en eller två domare anställda.

Domstolarnas ledning

Domstolscheferna i Holland har för närvarande inte något formellt ansvar för hur domstolen administreras. Den administrativa ledningen av en domstol tillkommer i stället en särskild chefsadministratör, som i sin tur är ansvarig gentemot det holländska justitieministeriet. I dennes uppgifter ingår att se till att domstolen fungerar effektivt, utan att detta inkräktar på domarnas självständighet. Justitieministeriet har även ansvaret för domstolarnas beredningsorganisation. På det lokala planet sköts ledningen av denna av chefsadministratören. I praktiken förekommer ett visst samarbete mellan chefsadministratören och domstolschefen.

Domstolschefen har en viss övervakningsrätt gentemot de övriga domarna i domstolen. Domstolschefen håller således schemalagda samtal med dessa och kan t.ex. påtala om en domares uppträdande är mindre lämpligt. Däremot har han eller hon inte rätt att lägga sig i hur domaren dömer i de enskilda målen. Domstolschefen har även vissa disciplinära befogenheter och kan tilldela en domare i samma domstol en varning. När det gäller chefen för en underrätt tillkommer denna befogenhet hovrättens president. Högsta domstolen har ytterligare befogenheter. Det är t.ex. högsta instans som beslutar om en domare skall skiljas från tjänsten. Domstolscheferna kan inte beordra andra domare att genomgå fortbildning.

Distriktsdomstolarna är indelade i tre enheter (tvistemål, brottmål och förvaltningsmål) som leds av varsin enhetschef (vicepresident). Denne erhåller datautdrag över målens status och om handläggningen av något mål pågår under en längre period kan vicepresidenten fråga den aktuelle domaren om anledningen till detta. I särskilda fall har vicepresidenten även rätt att ta ifrån domaren målet och lotta det på en annan domare. En domare som inte sköter sitt arbete tillfredsställande kan överflyttas till en av de andra enheterna.

Det pågår för närvarande ett förändringsarbete i fråga om hur de nederländska domstolarna skall administreras i framtiden. I detta samarbetar departementet och domarna. Bl.a. föreslås ett särskilt råd för administrationen av domstolarna. Lagstiftning på området planeras kunna träda i kraft under början av år 2002. I fråga om ledningsfunktionen i distriktsdomstolarna skall domstolarna ledas av ett kollegium bestående av domstolens president, vicepresidenter och administrativa

chef. Den senare skall ha budgetansvaret för domstolen. Domstolspresidenten skall få begränsade beslutsbefogenheter. Viss försöksverksamhet i denna riktning pågår därför vid vissa domstolar, bl.a. distriktsdomstolen i Assen, som vid rekryteringen av ny domstolschef utarbetade en chefsprofil med inriktning på att domstolschefen skulle ha ett större ansvar än normalt för domstolens administration. Enligt denna profil skall domstolschefen, utöver att vara domare, bl.a. leda den dagliga verksamheten samt övervaka och befordra domstolens juridiska, ledningsmässiga, driftsmässiga och personella kvaliteter. Större krav ställs därför på domstolschefens administrativa färdigheter samt dennes förmåga att samarbeta med, delegera till, entusiasmera och motivera andra anställda.

Mål fördelas genom lottning. Vissa mer kvalificerade mål tilldelas dock särskilda domare. En eller ett par gånger om året beslutar domstolens domarförsamling hur fördelningen av målen skall ske och även hur domarna skall tjänstgöra på domstolens olika avdelningar/enheter.

4.9.8 Skottland Domstolsorganisationen

Det skotska domstolsväsendet skiljer sig från det övriga brittiska. Det är dock i likhet med de andra domstolarna i Storbritannien uppdelat i domstolar som dömer i tvistemål och domstolar som dömer i brottmål. Högsta skotska domstol i tvistemål är Court of Session. Underrätterna benämns Sheriff Court. Domar från Court of Session kan överklagas till House of Lords, som således kan betraktas som högsta allmänna domstol i tvistemål även för Skottlands del.

The High Court of Justiciary (ej att blanda ihop med den engelska

High Court) är Skottlands högsta brottmålsdomstol, men denna domstol dömer även i första instans i fråga om allvarlig brottslighet, som t.ex. mord och våldtäkt. Under denna domstol finns dels, så som på tvistemålssidan, Sheriff Courts, som avgör det stora flertalet brottmål i första instans, dels District Courts, som avgör mål där påföljden antingen är böter upp till £ 2 500 eller fängelse i högst sextio dagar. I de senare dömer huvudsakligen fredsdomare. High Court of Justiciary är högsta instans i brottmål och dess domar går inte att överklaga till House of Lords.

Domarna i Court of Session benämns Senators of the College of

Justice eller Lords of Council and Session. Ordförande i domstolen är Lord President, som innehar det högsta domarämbetet i Skottland.

Även innehavaren av det näst högsta domarämbetet, Lord Justice-

Clerk, är domare i denna domstol. Domstolen är uppdelad i Inner House och Outer House. I Outer House dömer domstolen som första instans i bland annat skadeståndsmål, immaterialrättsliga mål och kommersiella mål. Rätten består i dessa fall av en domare, i vissa fall tillsammans med en civilmålsjury. Inner House är huvudsakligen en appellationsdomstol och är i sin tur indelad i två avdelningar. Lord

President är ordförande på den ena avdelningen och Lord Justice-Clerk på den andra. Varje avdelning består av fyra domare, men avdelningen är domför med tre. Om ett mål är särskilt viktigt eller svårt eller det är fråga om att ändra gällande praxis prövas målet av fem eller flera domare. Domarna utnämns till tjänstgöring på en viss avdelning. Inner House överprövar mål från Outer House och Sheriff Court.

High Court of Justiciary består av samma domare som Court of Session. Man kan alltså säga att dessa båda domstolar egentligen är en domstol. I rollen som brottmålsdomare benämns domarna dock Lords

Commissioners of Justiciary. Lordpresidentens titel som brottmålsdomstolens ordförande är Lord Justice General. När domstolen dömer i första instans sitter en domare med jury i rätten. I överklagade mål (även de mål som prövats av domstolen som första instans) består rätten av minst tre domare om överklagandet avser skuldfrågan. Två domare prövar överklagande av påföljd.

Sheriff Court är underrätt i såväl brottmål som tvistemål. Domstolens domar kan överklagas till Court of Session respektive High Court of Justiciary. I tvistemål finns även en möjlighet att överklaga till the Sheriff Principal, dvs. den domare som är chef för domsagan (sheriffdom). I den enskilda domstolen är en s.k. sheriff domstolschef.

Domstolarnas ledning

Lordpresidenten (Högsta domstolens ordförande) är tillsammans med de sex domare som benämns Sheriff Principal enligt lag ansvarig för att domstolarna fungerar. Härutöver finns precis som i England en särskild myndighet, Scottish Court Service, som har till uppgift att tillhandahålla byggnader, material och den personal som sköter domstolarnas administration och som fungerar som stödfunktion för domarna i deras arbete. Myndigheten ansvarar för rekrytering och utbildning av domstolspersonal. På denna myndighet ligger också ansvaret för att domstolarna administreras på ett kostnadseffektivt sätt.

Ordföranden i Högsta domstolen har en lagstadgad roll när det gäller administrationen av den högsta domstolen och ett övergripande ansvar för domstolarnas arbete. Han har bl.a. en tillsynsfunktion gentemot övriga domare och kan t.ex. föreslå att en domare skiljs från

tjänsten om denne inte anses kunna sköta sitt arbete på ett tillfredsställande sätt. Han har även rätt att besluta att ett nytt mål skall lottas på en viss domare, men i praktiken sköts lottning av mål i högsta instans av annan personal. Någon möjlighet för Lordpresidenten att skilja en domare från ett mål som väl lottats på honom eller henne föreligger inte.

Sheriff Principal har en motsvarande roll i fråga om underrätterna och ansvarar enligt lag för att administrationen av domstolarna i domsagan sker på ett effektivt sätt. I denne regionale domstolschefs uppgifter ingår att fördela de enskilda målen på domarna (sherifferna) eller, som det uttrycks, ”fördela domare på målen”. Domstolschefen har även en skyldighet att undersöka eventuella klagomål som riktas mot en sheriff, men kan inte skilja en sådan domare från tjänsten. Sheriff Principal fungerar även som överklagandeinstans i tvistemål.

När det gäller ekonomi-, lokal- och personaladministration m.m. sköts denna av särskilda tjänstemän (clerks) som är anställda av Scottish Court Service. I den högsta domstolen sköts dessa uppgifter av the Principal Clerk of Session and Justiciary och i regionerna av en

Regional Sheriff Clerk.

Det finns ingen särskild domarutbildning i Skottland, även om viss utbildning för domare i särskilda frågor förekommer, t.ex. utbildning med anledning av Europakonventionens införlivande med brittisk rätt. Domstolschefen kan i och för sig inte tvinga övriga domare att genomgå sådan utbildning, men försöker i möjligaste mån se till att de enskilda domarna deltar i fortbildning som är relevant för dennes arbetsuppgifter.

4.9.9 Tyskland Domstolsorganisationen

De tyska domstolarna är organiserade dels på federal nivå (de allra högsta instanserna), dels på delstatsnivå (underinstanserna). Den tyska grundlagen föreskriver att det skall finnas sex högsta förbundsdomstolar, nämligen Författningsdomstolen, Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, Finansdomstolen, Arbetsdomstolen och Socialdomstolen. De delstatliga domstolarna är oftast uppdelade i två instanser. De allmänna domstolarna är emellertid organiserade i tre instanser på delstatsnivå.

De allmänna domstolarna är de delstatliga Amtsgericht,

Landesgericht och Oberlandesgericht (hovrätt) samt den federala

Högsta domstolen (Bundesgerichtshof). I vilken omfattning målen

börjar i Amtsgericht eller Landesgericht beror dels på regler om tvisteföremålets värde, dels på särskilda behörighetsregler. Mål från Amtsgericht kan oftast överklagas till Landesgericht. På den förvaltningsrättsliga sidan finns, förutom den federala Högsta förvaltningsdomstolen (Bundesverwaltungsgericht), på delstatsnivån

Verwaltungsgericht (länsrätt) och Oberverwaltungsgericht (kammarrätt). Arbetsrättsliga mål prövas i första instans av en Arbeitsgericht vars mål kan överklagas till en Landesarbeitsgericht och vidare till federala Bundesarbeitsgericht. Författningsdomstolen har ingen underinstans. De flesta delstater har emellertid en egen delstatlig författningsdomstol, som prövar frågor om lagarnas förenlighet med den egna delstatsförfattningen.

Domstolarnas ledning

Tyska domstolar leds antingen av en president eller en direktör som ansvarar för den administrativa ledningen av domstolen. I de fall domstolen inte leds av en president utan av en direktör har emellertid även presidenten för den överrätt domstolen hör under ett visst administrativt ansvar. Domstolschefen bistås av en vicepresident och andra domare som för viss tid har uppdrag som s.k. präsidialrichter. Domstolens budget fastställs i lag.

Domstolschefen utövar tillsyn över domarnas arbete, s.k.

Dienstaufsicht (ungefär tjänstetillsyn). Domstolscheferna själva står under tillsyn av presidenten i den överrätt till vilken deras domstol hör.

Domstolscheferna i överrätt står under den ansvarige ministerns tillsyn (i delstaterna vanligen en justitieminister eller justitiesenator och i fråga om t.ex. Bundesgerichtshof den federala justitieministern). Författningsdomstolens domare står dock inte under någon tjänstetillsyn. Samtliga domare är emellertid självständiga i sitt dömande och domstolschefens tillsyn får inte inkräkta på denna självständighet. Denne får alltså inte lägga sig i hur en domare dömer i ett enskilt mål. Domstolschefen har emellertid rätt att kritisera om en domare utför sina arbetsuppgifter på ett sätt som strider mot god ordning (s.k. Vorhalt) eller uppmana denne att utföra sina arbetsuppgifter på ett snabbt och korrekt sätt (s.k. Ermahnung). I fall av allvarligare åsidosättanden från domarens sida, t.ex. rättstridig tillämpning av lag, kan disciplinära åtgärder vidtas. För att en domare skall kunna avstängas från arbete krävs ett beslut av en särskild tjänstedomstol (Dienstgericht). Om en domare anser att domstolschefens tillsyn över hans arbete inkräktar på domarens

självständighet kan även denna fråga prövas i tjänstedomstolen. Detsamma gäller frågan om vidtagen åtgärd varit nödvändig.

En domstolschef kan inte beordra en ordinarie domare att genomgå vidareutbildning eftersom detta anses kunna inverka på dennes dömande verksamhet. Däremot är det möjligt att göra detta i fråga om domare som är visstidsanställda.

Målen fördelas genom lottning. Lottningsordningen fastställs särskilt för varje år av domstolens presidium, som består av domare. Själva tilldelningen sker slumpmässigt exempelvis kan den baseras på begynnelsebokstaven i kärandens namn eller själva saken. När ett mål väl har lottats på en domare kan denne endast tas ifrån målet på grund av överbelastning eller otillfredsställande belastning på en domare, när det sker cirkulation eller då det föreligger ett längre varande förhinder för en domare att avgöra målen.

4.10 Överväganden

4.10.1 Kommitténs uppdrag

Kommittén har fått i uppdrag att se över domstolschefens roll. Enligt direktiven skall kommittén därvid klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. Diskussionen bör innefatta gränsdragningen mot det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning och den inskränkning i chefskapet det innebär när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Det bör även övervägas om domstolschefen skall ha möjlighet att beordra en domare att genomgå fortbildning. Kommittén skall enligt direktiven lämna förslag om hur chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. Särskilt bör beaktas att den administrativa organisationen utformas så att domstolschefen ges tillräckligt utrymme för att ägna sig åt dömande verksamhet.

Kommitténs uppdrag innefattar att behandla ledningsfunktionen i hela dess vidd. Kommittén skall därvid överväga om plenum och kollegium bör finnas kvar och hur arbetsfördelningen i så fall bör vara mellan de organen och domstolschefen. Kommittén skall även behandla ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och de övriga chefsdomare (chefsrådmän och överrättslagmän) som kan finnas vid domstolen.

I kommitténs uppdrag ingår vidare att lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas och att överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer. Kommittén skall också överväga om det finns anledning att införa någon form av organiserat stöd för domstolschefer och hur det stödet i så fall bör utformas.

4.10.2 Allmänna utgångspunkter

Kommitténs överväganden: Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Domstolsledningen skall vara så utformad och verka på sådant sätt att den bidrar till att bibehålla och stärka dessa värden. Det är naturligt att den principiella diskussionen om domstolsledning och domstolsadministration utgår från de gränsdragningsproblem som är särpräglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstående verksamheter och organ, främst riksdagen, regeringen och DV. När det gäller den inre styrningen är det framför allt de enskilda domarnas självständighet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

Domstolschefens roll kan diskuteras utifrån olika synsätt. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller domstolschefen snarare som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra har mer principiell bäring. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att välja endast det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas.

På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverkets ram leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Domstolarnas funktion även som arbetsplatser bör därför särskilt uppmärksammas. Det är

inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar från domstol till domstol och även över tiden. Enligt kommittén är det emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Det är administrationens syfte och ledningens uppgift att bidra till att bibehålla och stärka dessa värden. Domstolsledningen skall således borga för oavhängighet, opartiskhet, kvalitet, rättvisa och likabehandling i rättskipningen samtidigt som kraven på demokratisk insyn och kontroll tillgodoses. Den skall också främja effektivitet och samordning såväl som förnyelse och utveckling i domstolarna samt se till att domstolarna lever upp till de berättigade krav på service, bemötande och tillgänglighet som samhällsmedborgarna har. Uttryckt i andra ord, såsom det formuleras i de allmänna verksamhetsmålen för domstolarna, skall domstolarna avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt i en verksamhet som präglas av ett medborgarperspektiv. Domstolsledningens uppgift är att skapa bästa möjliga förutsättningar för detta.

Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att principerna om rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv inte står i motsatsförhållande. Snarare är det så att de på olika sätt griper in i och är invävda i varandra. I kravet på rättssäkerhet ligger t.ex. även krav på att mål och ärenden blir avgjorda inom rimlig tid. Vidare blir effektivitetskravet tämligen meningslöst om inte däri även innefattas ett krav på kvalitet i arbetet. Ett medborgarperspektiv omfattar såväl krav på rättssäkerhet som effektivitet. Medborgarperspektivet tydliggör vems intresse principerna om rättssäkerhet och effektivitet tjänar, nämligen den enskilde samhällsmedborgaren. Denne berörs på olika sätt av domstolarnas arbete; det kan vara i egenskap av part, vittne, åhörare eller som allmänhet i övrigt. Medborgarperspektivet är således differentierat. Det omfattar också mer än att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Medborgarperspektivet innefattar även att domstolarna skall leva upp till moderna servicekrav vad gäller bemötande, tillgänglighet o.s.v.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstå-

ende verksamheter och organ. Viss yttre styrning av domstolarna, t.ex. anslagstilldelning, insyn och kontroll, kan inte undvaras. Det är dock viktigt att den yttre styrningen av domstolarna sker med respekt för domstolarnas oavhängiga ställning i den dömande verksamheten. När det gäller den inre styrningen är det framförallt de enskilda domarnas självständighet i dömandet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Det är därför viktigt att även framhålla domstolarnas funktion som arbetsplatser. De som är anställda inom domstolsväsendet har rätt att kräva att domstolarna är moderna och väl fungerande arbetsplatser. För domstolarna är detta en avgörande fråga om de även i framtiden skall kunna behålla och rekrytera kompetent personal.

Det finns i vart fall två olika synsätt som kan anläggas i diskussionen kring domstolschefens roll. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller snarare domstolschefen som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Den senare hållningen betonar domstolschefens begränsade handlingsutrymme genom den regelstyrning som gäller för domstolsverksamhet. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra på ett mer principiellt plan. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att endast välja det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas. Kommittén menar att en spänning bör råda mellan de olika perspektiven för att en fruktbar utveckling skall kunna nås.

Det är kommitténs uppfattning att en väl fungerande domstolsverksamhet förutsätter en professionell och effektiv intern administrativ styrning. Samtidigt som det är viktigt att framhålla betydelsen av en intern administrativ styrning, bör det även påpekas att administrationen eller ledningen inte får bli något självändamål. Administrationen är till för att stödja verksamheten så att rättskipningen skall fungera på ett bra sätt och domstolarna leva upp till de berättigade krav som ställs på dem i en demokratisk rättsstat. Som den främste företrädaren för domstolen har domstolschefen det yttersta ansvaret för verksamheten. På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverket leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten.

Resultatet av den enkätundersökning som kommittén har låtit genomföra visar att de domstolsanställda i stort är nöjda med dom-

stolarnas ledning även om vissa problem förekommer. I de delar där de anställda uttalat sig genom att ange ett värde på en tiogradig skala har värdena i huvudsak legat mellan sex och sju, dock med lägre värden när det gäller framförallt sådana ledarskapsrelaterade frågor som har med t.ex. uppmuntran, uppföljning och konflikthantering att göra.

Den allmänna utvecklingen som kännetecknas av domstolarnas ökade betydelse i samhället, den europeiska integreringen och internationaliseringen i stort samt den snabba samhällsutvecklingen, inte minst den tekniska utvecklingen, ställer höga krav på domstolarna och domstolarnas ledning. Under hela 1990-talet har domstolarnas arbetssätt och organisation utretts. Arbetet med att renodla domstolsverksamheten till att koncentreras på de dömande uppgifterna har fortsatt. I detta syfte har bl.a. den summariska processen förts över till kronofogdemyndigheterna och förmynderskapsärenden till överförmyndarna. Ytterligare led i denna utveckling är beslutet att koncentrera inskrivningsverksamheten till sju inskrivningsmyndigheter och att föra över bouppteckningsverksamheten till skattemyndigheterna (se prop. 1999/2000:1 utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr 1999/2000:78). Det finns också planer på att föra bort registreringen av företagshypotek och Sjöfartsregistret från domstolsväsendet (prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 93). Såvitt avser domstolarnas inre organisation och arbetssätt pågår en omfattande försöksverksamhet med bl.a. förstärkt beredningsorganisation och utökad delegering. Det har även genomförts och pågår fortfarande en översyn av det processuella regelverket i syfte att bl.a. effektivisera domstolsförfarandet. Den yttre domstolsorganisationen ger en mångfasetterad bild som i sin tur innebär varierande krav på domstolarnas ledning och på domstolscheferna.

Det är mot angiven bakgrund inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen som gäller för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. Förhållandena är väldigt olika framför allt mellan små och stora domstolar. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar därför från domstol till domstol och även över tiden. Enligt kommittén är det emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

4.10.3 Den yttre styrningen av domstolarna

Kommitténs överväganden: Den externa styrningen av domstolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen ingår inte uttryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring domstolschefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Kommittén framhåller – mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer Danmark och Norge – att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Det är viktigt att den lösning som väljs dels står i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinner legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda domstolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

I kravet på rättssäkerhet ligger bl.a. rätten till förhandling inför en opartisk och oavhängig domstol. Att domstolarna är oavhängiga är ett omistligt krav i en rättsstat. Organisationen av domstolarna och de betingelser under vilka de verkar skall vara sådana att de garanterar att domstolarna i rättskipningen står fria från otillbörlig påverkan från olika håll. Som 1993 års domarutredning konstaterade (SOU 1994:99 Del A s 296 f.) kan viss styrning av domstolarna emellertid inte undvaras. Redan genom tilldelningen av anslagsmedel blir domstolsväsendet föremål för en styrning. Domstolarna måste också tåla kontroll och insyn, såväl kontroll av revisionell art som rättsligt inriktad sådan. Den närmare utformningen av denna kontroll kan givetvis vara föremål för diskussion. Kommittén instämmer i den syn som 1993 års domarutredning gav uttryck för, nämligen att det med hänsyn till de rättsstatliga principerna är viktigt att den externa styrningen av domstolarna präglas av långsiktighet och fasta principer samt att den i största möjliga utsträckning bör vara lagbunden.

Diskussionen om extern styrning av domstolarna berör även frågan om hur den centrala domstolsadministrationen bör utformas. Kom-

mittén har i uppdrag att se över domstolschefens roll och domstolarnas interna ledningsfunktion på lokal nivå. Enligt kommitténs mening kan emellertid inte denna fråga diskuteras helt isolerad från frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen. Det fanns vid inrättandet av DV farhågor om att domstolarnas oavhängiga ställning skulle komma att hotas av den nyinrättade centrala förvaltningsmyndigheten. De flesta torde numera anse att DV under de år som gått fyllt en viktig funktion vad gäller framför allt den samordnade administrationen av domstolarna. Utvecklingen under den senaste tioårsperioden har gått mot en ökad självförvaltning för domstolarna. DV:s roll i förhållande till domstolarna har förändrats. I det pågående reformarbetet i domstolarna har DV givits en drivande och stödjande roll. DV skall vidare i hög grad ta egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder.

Utformningen av den centrala domstolsadministrationen har under senare tid varit föremål för diskussion såväl i vårt land som i andra länder, inte minst i våra nordiska grannländer. I Danmark inrättades den 1 juli 1999 en särskild självständig myndighet, Domstolsstyrelsen, som ansvarar för administrationen av domstolsväsendet. En liknande ordning finns också bl.a. på Island. Den danska Domstolsstyrelsen har en långt gående självständighet från den verkställande makten. Även i Norge har frågan om den centrala domstolsadministrationen varit föremål för utredning. Den s.k. Domstolskommisjonen nådde i valet mellan självförvaltning och administrationen ledd från departementet inte enighet. Domstolskommisjonens majoritet förespråkar den lösning som valts i Danmark med en hög grad av självförvaltning, medan minoriteten anser att administrationen av domstolarna även fortsättningsvis bör skötas av departementet (se NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet). Frågan är f.n. föremål för fortsatt beredning i Norge.

De olika internationella dokument som tidigare nämnts ger ingen större vägledning när det gäller utformningen av den centrala domstolsadministrationen. Däremot slås där fast en del centrala principer för förhållandet mellan den dömande och den verkställande respektive lagstiftande makten. I Europarådets rekommendation från år 1994 om domares oberoende, skicklighet och roll anges att de verkställande och lagstiftande makterna skall säkerställa att domarna är oberoende och att åtgärder inte vidtas som kan äventyra domarnas självständighet. Vidare framgår vilka förpliktelser som detta medför då det gäller bl.a. tillfredsställande arbetsförhållanden för domarna. I den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning från år 1998 anges att domarna genom sina representanter och organisationer bör delta i administrationen av domstolarna, såväl i utformningen av budgeten som vid fördelningen av budgetmedel. Av den mer utförliga kommentaren

framgår att det inte fordras att domarna skall vara ansvariga för domstolsadministrationen, utan vad som slås fast är att domarna inte skall ställas utanför de administrativa besluten. Närmast i diskussionen kommer The Universal Charter of the Judge från år 1999 där det till en början slås fast att administrationen av domstolarna bör organiseras på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet och att hänsyn endast tas till objektiva och relevanta förhållanden. Vidare anges att, såvida detta inte garanteras på annat sätt genom en fast och tydlig tradition, administrationen av domstolarna bör handhas av självständiga organ med reellt domarinflytande.

Debatten kring den centrala domstolsadministrationen i vårt land har under senare tid gällt DV:s roll bl.a. i domstolarnas pågående förändringsarbete samt i budgetdialogen med domstolarna. Från vissa håll har åter uttryckts farhågor om att domstolarnas självständighet är i fara (se bl.a. debatt i riksdagen i prot. 1999/2000:9 4 §, 1999/2000:39 8 § och 1999/2000:101 7 §, motioner 1999/2000:JuU907 och 1999/2000:JuU911, bet. 1999/2000:JuU1 s. 52 f. och 1999/2000:JuU22 s. 12 f. samt prot. 1999/2000:41 Mom. 21 och 1999/2000:126 Mom. 8). I debatten står ett verksamhetsutvecklingsperspektiv mot ett mer principiellt perspektiv som handlar om domstolarnas konstitutionella ställning.

I anslutning till det anförda vill kommittén framhålla att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Kommittén anser det vara av stor vikt att den lösning som väljs dels står i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinner legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. I det fall den centrala domstolsadministrationen, som i vårt land, sköts av en central förvaltningsmyndighet under regeringen är det givetvis viktigt att myndigheten i sin verksamhet respekterar domstolarnas självständiga ställning. Det finns konstitutionella skäl som talar för en självförvaltningsmodell. Det måste emellertid även finnas en struktur och ordning som rent faktiskt kan leva upp till de krav som detta innebär. En lämplig grad av självförvaltning inom domstolsväsendet är beroende av bl.a. hur stark den organisatoriska strukturen är i domstolarna. Kommittén har emellertid inget mandat att utreda denna fråga vidare och stannar därför vid detta uttalande.

När det gäller domstolschefens roll i förhållande till graden av självförvaltning i den enskilda domstolen kan det dock finnas anledning till en särskild kommentar. Det går i dag att skönja utvecklingslinjer mot en ökad vikt vid regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet. Inriktningen att på olika sätt skapa större domkretsar ut-

gör ett sådant exempel. Planerna på att utöka det delegerade budgetansvaret till domstolarna ett annat. En hög grad av självförvaltning ställer höga krav på domstolarnas organisation och på bl.a. domstolscheferna. Domstolschefen måste vara kompetent och kunna ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. Kommittén menar att denna utveckling förstärker behovet av kompetenta chefer och understryker vikten av att det fastställs kompetensprofiler på de olika domstolschefsbefattningarna.

4.10.4 Den inre styrningen av domstolarna Gränsdragning mot domarens självständighet i dömandet

Kommitténs överväganden: Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar.

En utgångspunkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JO och JK. Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst

en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst i ett medborgarperspektiv.

Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. Kommittén hänvisar i denna del till JOoch JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Kommittén redovisar också under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns.

När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning som 1993 års domarutredning, dvs. att principerna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln här bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

En diskussion om domstolschefens roll och ledningen av domstolarna bör beröra innebörden av principen om domarnas självständighet i dömandet, var gränserna går för den enskilde domarens självständighet och vad självständigheten mer konkret innebär för ledarskapet i domstolarna. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Diskussionen bör således föras med den utgångspunkten att det är för medborgarnas skull som principen om domarnas självständighet i dömandet bör skyddas och upprätthållas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål eller ärende. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning.

Självständigheten i dömandet kommer tydligast till uttryck i rena konfliktsituationer. Ett resonemang kring gränsdragningsfrågor vad gäller självständigheten i dömandet kommer därför att i stora delar kretsa kring ytterlighetsfall, såsom problem och olika repressiva former

av åtgärder. Kommittén menar att den för att fullgöra sitt uppdrag i denna del måste uppehålla sig vid dessa situationer tämligen utförligt. Samtidigt menar kommittén att det är viktigt att betona att detta på intet sätt är problem som fyller domstolarnas vardag. Ytterlighetsfall tas upp och beskrivs för att kunna finna ramarna för och belysa gränsen mot självständigheten. I ett helhetsperspektiv i diskussionen kring domstolsverksamhet och domstolsledning bör givetvis dessa frågor ges ett begränsat utrymme.

Större makt och beslutsbefogenheter för domstolschefen ökar behovet av avgränsningar mot den enskilde domarens självständighet i dömandet. Å andra sidan kan det inte anses vara lika betänkligt från självständighetssynpunkt med ingripanden av en domstolschef – som åtnjuter samma självständighet som ordinarie domare – som med ingripanden av t.ex. en administrativ myndighet eller representanter från den verkställande makten.

En utgångspunkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att utrymmet för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i dömandet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JO och JK (för en redogörelse av viss JO- och JK-praxis, se bilaga 6). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Domstolschefen har en viktig personalvårdande funktion. I första hand bör domstolschefen således lösa problem genom s.k. mjuka metoder i form av diskussioner, vägledning, råd och stöd m.m. Genom att tidigt gå in och diskutera problem i dialog med vederbörande domare och genom att i första hand använda informella metoder som inte innebär oetiskt tvång under ytan kan många problem lösas på ett odramatiskt sätt och i ett tidigt skede. Sådana lösningar är givetvis alltid att föredra. De kräver dock att domstolschefen håller sig underrättad om hur förhållandena är och att det råder ett sådant samtals- och samarbetsklimat i domstolen som gör det möjligt att ta upp och diskutera problem av olika slag. Så småningom kan det dock uppstå en situation där dessa ”mjuka” metoder inte längre räcker. Det kan krävas särskilda ingripanden. I dag hamnar dessa fall i regel hos JO eller JK och då inte sällan i ett mycket sent skede.

Kravet på en oavhängig rättskipning innebär att domaren skall vara självständig i den dömande verksamheten. Det innebär inte att domaren

står över eller är immun mot administrativ styrning. Denna gräns är viktig men samtidigt väldigt svår att dra. Hävdandet av självständigheten får inte utvidgas på sådant sätt att det omöjliggör domstolschefens arbetsledning och administrativa styrning. Det får inte heller vara så att domstolschefen i sin ledningsfunktion agerar utan hänsyn till den enskilde domarens självständighet i dömandet. Den domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten utan ständigt gör sig skyldig till övertramp utgör ytterst ett hot mot den enskildes rättssäkerhet.

Det måste emellertid finnas möjligheter att med ledning och administrativ styrning kunna påverka den som inte arbetar optimalt. Även detta ligger i den enskilde samhällsmedborgarens intresse. Det är inte acceptabelt att domstolschefen av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare. Det är också viktigt – inte minst för den rättssökande allmänhetens skull – att ingripanden sker i ett tidigt skede. Inte endast domstolschefen, utan alla i domstolen, har en skyldighet att ta ansvar för om en kollega inte håller måttet. Domstolschefen har även en viktig uppgift i att representera domstolen utåt på ett lyhört sätt i förhållande till omgivningen. Det bör på detta sätt finnas möjligheter att ta tillvara synpunkter från bl.a. parter och ombud.

Chefskapet över domare skiljer sig i huvudsak i två olika avseenden från annat chefskap. Det ena hänger samman med att en chef i domstol inte kan diktera eller ge order om lösningar eller fritt överta handläggningen eller beslutanderätten i ett visst mål. Den enskilde domaren står i rättstillämpningen helt fri och obunden även i förhållande till sin chef. Det andra gäller ordinarie domare vars särskilda anställningsskydd medför begränsningar vad gäller uppsägning och avskedande. En ordinarie domare kan t.ex. inte sägas upp på grund av arbetsbrist. Domstolschefen beslutar visserligen inte om tillsättningen av ordinarie domare. Utvecklingen går emellertid mot ett större inflytande för domstolschefen över domarrekryteringar. Det är inte heller domstolschefen som beslutar i frågor om disciplinansvar eller skiljande från anställning m.m. beträffande domare. Domstolschefen har dock även här en viktig funktion att fylla, bl.a. genom sin skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd då fråga uppkommer om domares tjänstgöringsförhållanden som skall prövas av nämnden. På sina håll har det efterfrågats att domstolschefen skall ha möjlighet att förfoga över lönesättningen för domare. I detta ligger då en tanke om att det skulle vara möjligt med individuell prestationsgrundad lönesättning för ordinarie domare. Införandet av individuell lönesättning för ordinarie domare är emellertid en kontroversiell fråga med flera viktiga principiella aspekter. Denna fråga ligger utanför kommitténs uppdrag.

Kommittén menar att av avgörande betydelse i sammanhanget är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén vara i huvudsak ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. Sedan kommitténs direktiv skrevs har större kunskap nåtts om de medel och instrument en domstolschef har i den administrativa tillsynen och tillsynen över den dömande verksamheten i domstolen genom bl.a. den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen har arbetats fram i en av DV tillsatt arbetsgrupp huvudsakligen bestående av chefsdomare (se bilaga 2). Ledningspolicyn har ett stort värde i att den är konkret, praktisk och verklighetsnära. Det finns även ett antal JOoch JK-uttalanden som kan vara vägledande, bl.a. JO 1998/99 s. 37 om lagmans ansvar att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när det uppkommer en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en vid tingsrätten anställd rådman (se vidare redogörelse för viss rättstillämpning hos bl.a. JO och JK, bilaga 6). Tanken är att även detta betänkande till viss del skall komma att tjäna detta syfte.

Ett resonemang kring domstolsledningsfrågor och gränsdragningen mot den enskilde domarens självständighet bör för att vara givande föras på en så konkret nivå som möjligt. Kommittén avser därför att i det följande under ett antal rubriker redovisa hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera och ingripa i olika situationer och vilka begränsningar som därvid finns. En sådan uppräkning kan naturligtvis inte vara uttömmande, men förhoppningsvis kan den täcka en del av de frågor där det finns ett behov av klargörande.

Arbetstid

Domarna har enligt avtal mellan arbetsmarknadens parter s.k. oreglerad arbetstid. Även om det saknas ett fixerat mått på omfattningen av domarnas arbetstid är den enligt vedertagen uppfattning varken större eller mindre än den som gäller för andra tjänstemän i domstolarna (se gemensamt partsuttalande från MBL-förhandling den 16 januari 1980 mellan DV och personalorganisationerna JUSEK och ST-DÅT). Den oreglerade arbetstiden för domare innebär vidare att de har en skyldighet att vara på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter i den utsträckning som krävs för arbetets behöriga gång.

I domstolarnas servicefunktion ligger ett krav på tillgänglighet för allmänheten. I första hand sköts dessa kontakter med domstolarnas

kanslier. Det är sällan allmänheten har rätt att ställa frågor direkt till domarna. Det kan emellertid hända att allmänhetens kontakter föranleder behov att rådgöra med domare. Domarens närvaro i dessa fall får anses vara ett led i arbetets behöriga gång och i grunden en ledningsfråga. De allra flesta domare torde nuförtiden anse det naturligt att verka för ett arbetstidsmått om normalt 40 timmar per vecka. De undersökningar som gjorts visar att domarnas veckoarbetstid inte sällan överstiger 40 timmar. Inställningen att den fria arbetstiden innebär att man kan komma och gå hur man vill torde därför inte vara särskilt vanlig. I den mån den över huvud taget existerar bör den bringas att upphöra omgående. Om en domare inte befinner sig på arbetsplatsen i den utsträckning som är nödvändig för arbetets behöriga gång har domstolschefen – liksom vid andra anställdas underlåtenhet att följa regler om arbetstid – såväl befogenhet som skyldighet att agera. Ytterst kan detta bli en disciplinär fråga, en fråga om arbetsvägran.

I vissa fall kan verksamheten i domstolen göra att begärda semesterledigheter och andra ledigheter inte kan beviljas. Domstolschefen har genom sitt övergripande lednings- och verksamhetsansvar en skyldighet att se till att domstolen har den bemanning som vid olika tider krävs och att förutsättningar finns för en ändamålsenlig och lämplig handläggning av inkomna mål och ärenden. Inte heller i detta avseende föranleder, enligt kommitténs mening, domarnas position och självständighet anledning till särbehandling.

Ordningsfrågor m.m.

Domstolschefen ansvarar i egenskap av arbetsgivare för arbetsmiljö, ordning och säkerhet i domstolen. Varje anställd har att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Det kan t.ex. handla om regler som föreskriver rökförbud eller skyddsföreskrifter som påbjuder eller förbjuder visst beteende. Enligt kommitténs mening har sådana frågor inte med domarnas självständighet i dömandet att göra. Det är självklart att domarna liksom övriga anställda skall följa givna regler om t.ex. rökförbud. Ordningsfrågor kan även avse t.ex. klädsel, uppträdande m.m.

Domarens uppträdande mot parter och andra i pågående mål t.ex. i samband med förhandlingar är en mer känslig fråga. Det finns några JO- och JK-fall som behandlar detta (se redogörelse i bilaga 6). Dessa frågor behandlas även i den grundläggande domarutbildningen. Enligt kommitténs mening är det viktigt att man inte avskär domstolschefen alla möjligheter att ingripa även då det gäller pågående mål. Olika intressen bör här vägas mot varandra. I grunden finns medborgarperspektivet. Kommittén menar att det inte är uteslutet att det finns situatio-

ner där domstolschefen har såväl befogenhet som skyldighet att direkt ingripa i förhållanden som rör handläggningen av pågående mål. Det gäller vid vad som kan betecknas som extremfall då uppenbart bristande ordning råder. Ett exempel kan vara om en domare uppträder berusad i samband med en förhandling. Sådana situationer som de nu berörda är dock ytterst sällsynta. I mindre extrema fall där domstolschefen får kännedom om att en domare uppträder olämpligt t.ex. i bemötandet mot parter och då det inte är fråga om en så allvarlig händelse som de nyss beskrivna, torde det inte vara befogat med direkta ingripanden i handläggningen. Det kan dock vara lämpligt att domstolschefen vid ett senare tillfälle tar upp det inträffade till diskussion med vederbörande domare.

Om en anställd på grund av sjukdom inte kan fullgöra sina arbetsuppgifter, t.ex. på grund av psykiska problem, alkoholism eller annat har chefen ett särskilt ansvar och en skyldighet att agera. Sådana frågor är alltid svåra och känsliga att hantera för en chef. Att förhållandena rör en domare medför inte att domstolschefen i större utsträckning än beträffande övriga anställda bör förhålla sig passiv. Tvärtom kan domarens särskilt ansvarsfulla ställning göra det än viktigare att agera i ett tidigt skede.

Förtroendet för rättskipningen kräver att domare i olika sammanhang uppträder på ett sådant sätt att tilltron till deras opartiskhet, objektivitet och vederhäftighet inte sätts i fråga. Detta gäller främst domarens uppträdande i domarbefattningen, men även i vissa fall när domaren agerar i egenskap av privatperson. En domare får inte agera på ett sätt som skadar det anseende som innehavaren av en domarbefattning bör ha. Om det kommer till en domstolschefs kännedom att en domare i domstolen har gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet i privatlivet som kan påverka dennes ställning som domare, t.ex. allvarlig eller upprepad brottslighet, har domstolschefen en skyldighet att agera, under särskilda förutsättningar ytterst genom anmälan till Statens ansvarsnämnd.

Domarens uppträdande i förhållande till andra anställda inom domstolen är i första hand en arbetsplatsintern ordningsfråga som påverkar arbetsmiljö och arbetsklimat inom domstolen. I förlängningen har det emellertid effekter också på parters och allmänhetens uppfattning om och tilltro till domstolen och den verksamhet som bedrivs där. Det är viktigt att domstolschefen inte avstår från att på lämpligt sätt reagera mot felbeteenden, oavsett om det avser en domares eller någon annan anställds uppträdande.

Resursfrågor

En domares egentliga dömande uppgifter består i att i mål och ärenden identifiera, tolka och tillämpa rättsregler. Administrativa beslut angående resursanvändning i domstolen utgör inga direkta ingrepp i den enskilde domarens dömande verksamhet. Däremot kan sådana beslut påverka de yttre ramarna för domaruppgiften. Det kan förefalla vara liten mening med att utnämna väl kvalificerade domare och tillförsäkra dem oberoende och självständighet om de villkor under vilka de arbetar medför oacceptabla begränsningar i deras förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt och rättssäkert sätt. Domaren måste förses med lokaler, sekreterarstöd, materiel m.m. Tillgängliga resurser bör fördelas på ett sådant sätt att varje domare kan utöva sitt arbete så rationellt och effektivt som möjligt utan att ge avkall på kvalitetskravet.

Å andra sidan är begränsade resurser en realitet. Ytterst är det domstolschefen som har det övergripande ansvaret för verksamheten i domstolen. Domstolschefen råder över fördelningen av domstolens resurser; personal, lokaler, möbler, materiel etc. Alla anställda måste arbeta utifrån de förutsättningar som finns och så rationellt som möjligt. Häri ligger ett krav på att utnyttja de hjälpmedel som erbjuds när detta befrämjar effektiviteten. Det kan t.ex. gälla användande av dator eller andra tekniska hjälpmedel. En domare har emellertid inte i kraft av sin domarposition en obegränsad tillgång till dessa resurser. Med hänsyn till domstolschefens övergripande ansvar för verksamheten är det naturligt att denne har befogenhet att bestämma om fördelningen av personal och andra resurser. Domarna har givetvis rätt att ställa krav på resurser för att kunna utöva sina domarfunktioner. Dessa krav framställs naturligen, liksom från övriga anställda, i första hand i de interna fora som finns för sådana frågor inom domstolen. I den mån det är en generell anslagsfråga kan synpunkter föras vidare till anslagsförmedlande organ, i huvudsak inom ramen för budgetdialogen mellan domstolen och DV. Ytterst finns givetvis också den medborgerliga yttrandefriheten för domare såväl som för andra.

Fördelning av arbetsuppgifter

En ordning där målen fördelas bland domarna helt slumpmässigt genom fri lottning kan sägas på bästa sätt tillgodose kravet på så lite styrning som möjligt av den dömande verksamheten. En viss i förväg fastlagd arbetsfördelning är emellertid nödvändig, inte minst för att underlätta det praktiska arbetet i domstolen och åstadkomma en rättvis arbetsfördelning mellan domarna. Ett skäl att fördela mål enligt en i förväg fastlagd arbetsfördelning kan t.ex. vara att det är effektivitetsfrämjande att samma domare handlägger mål med gemensam geogra-

fisk anknytning. Ett annat skäl för tilldelning av mål enligt en i förväg fastlagd arbetsfördelning kan vara att vissa mål kräver särskilda fördjupade kunskaper och därför bör fördelas mellan domare och andra medarbetare med sådan specialisering. Så länge den fastlagda arbetsfördelningen vilar på sakliga grunder torde den inte vålla problem från principiell synpunkt. En reglering som täcker alla situationer kan emellertid vara svår att åstadkomma. Öppningar kan behöva göras för tillfälliga avvikelser när det finns särskilda skäl. Det är framförallt i dessa frågor som ledningsansvarets avgränsning mot den enskilde domarens självständighet aktualiseras.

Principerna för fördelning av mål skiljer sig från domstol till domstol och är beroende av bl.a. domstolens organisation. Oavsett hur principerna i detalj ser ut är det viktigt att fördelningen av mål i grunden sker slumpmässigt med möjlighet till justering i efterhand på sakliga och på förhand bestämda grunder. Ur ett medborgarperspektiv får det inte finnas minsta misstanke om att fördelningen inte sker på sakliga grunder. Ordningen för fördelning av mål skall vara förutsebar och det skall i förväg kunna gå att se vilka principer för fördelning av mål som gäller. Kravet på sakliga grunder medför att en domare inte utan godtagbara skäl kan bli fråntagen eller på eget initiativ bli av med mål som denne fått sig tilldelat.

Fördelningen av mål innefattar två viktiga och känsliga moment, dels att i förväg lägga fast bestämda principer för fördelningen, dels att vid behov efter sakliga kriterier kunna omfördela redan lottade mål. Det är framförallt i det senare momentet, dvs. vid omfördelning, som det finns risk för godtycke. Det bör dock finnas möjlighet att genom omfördelning av mål beakta t.ex. att en domare genom sjukdom blivit oförmögen att handlägga ett visst mål eller att det uppstått en arbetsanhopning för viss domare. Det finns även i domstolarnas instruktioner särskilda regler om att domstolschefen eller annan chefsdomare bör delta i avgörandet av mål om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets art. Ett ingripande från domstolschefen eller annan chefsdomare i dessa fall blir känsligt först när den domare som annars skulle ha handlagt och avgjort målet motsätter sig annan tilldelning eller omfördelning. Viktigt att poängtera i sammanhanget är att behovet av skydd mot godtycklighet och ovidkommande hänsyn vid fördelningen av mål inte har att göra med domarens personliga intressen och det eventuella obehag som det kan innebära för domaren att mot sin vilja bli fråntagen ett visst mål. Vad det handlar om är att skapa garantier för en oavhängig rättskipning.

Den pågående förändringsprocessen i domstolarna med bl.a. tillskapandet av särskilda beredningsorganisationer ställer nya krav på domstolscheferna när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter och

därmed sammanhängande frågor. Uppluckrade rotelgränser gör det t.ex. viktigt för domstolschefen att särskilt se över ansvarsfördelningen. Traditionellt sett har det varit samma domare som har haft ansvar för målet i alla faser under handläggningen. Detta är i och för sig inte nödvändigt, men det är viktigt att man hela tiden kan besvara frågan om vem som är ansvarig för ett mål. Som anförts i regeringens skrivelse (skr. 1999/2000:106 s. 19 f.) är det – oavsett vilka organisatoriska storheter som väljs – viktigt att man inte avlägsnar sig från de principer som ligger bakom valet av former för fördelningen av mål i domstol. Denna ordning motiveras inte endast av domstolsinterna skäl, utan väl så viktigt är att systemet för målens fördelning – grundade på slumpvis fördelning eller på tydliga och objektiva kriterier eller detta i förening – utåt sett, ur ett medborgarperspektiv, kan försvaras som en sakligt grundad och från effektivitetssynpunkt motiverad ordning för arbetets fördelning i domstolen. Fördelningen av mål är också, anförs det, ett sätt att ange vilken domare som bär ansvaret för målet som sådant eller i dess olika handläggningsfaser samt att en tydlig ansvarsfördelning även möjliggör för domstolschefen att disponera domstolens resurser så att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid.

1993 års domarutredning föreslog att principerna för tilldelning och omfördelning av mål skulle ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (SOU 1994:99 Del A s. 299 f.). Kommittén instämmer i detta. I likhet med 1993 års domarutredning menar även kommittén att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet (lottning) kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt vissa sakliga kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

Beredning och avgörande av mål

Domstolschefen och andra chefsdomare har ett övergripande ansvar för att mål och ärenden blir avgjorda i tid. Detta har också slagits fast i uttalanden av JO och JK i tillsynsärenden. Det är viktigt att det inom domstolen finns väl fungerande rutiner för kontroll av de mål som är under handläggning. Domstolschefen och andra chefsdomare är skyldiga att skaffa sig information om arbetsläget och självmant undersöka förhållandena om en tillfredsställande förklaring inte ges till att ett äldre mål inte har avgjorts. På domstolschefen åvilar ett ansvar att se till att domstolen är så organiserad att resurserna tas till vara på bästa sätt. Det kan leda till att mål behöver omfördelas eller att nya mål inte bör tilldelas en viss domare under en bestämd period. Sådana åtgärder

och ingripanden har domstolschefen, enligt kommitténs mening, inte endast befogenhet utan även i vissa fall skyldighet att göra.

En domstolschef som har objektivt godtagbara skäl bör således ha möjlighet att omfördela mål även mot en domares vilja. Det är emellertid en känslig fråga och domstolschefen bör ha mycket goda skäl för ett sådant beslut som givetvis också bör ha föregåtts av förutsättningslösa och öppna diskussioner med vederbörande domare om hur problemen kan lösas. Det synes emellertid inte lämpligt att domstolschefen griper in i handläggningen i mål som en annan domare ansvarar för genom att t.ex. sätta ut målet till förhandling och sedan ”tvinga” domaren att hålla förhandlingen och avgöra målet. En domare får givetvis aldrig avgöra mål som denne inte anser vara tillräckligt förberett för avgörande. Dessutom kan domaren ha andra uppfattningar om prioriteringar än vad domstolschefen har. Lämpligare är då att målet omfördelas till annan domare för fortsatt handläggning och avgörande. Allvarliga fall av långsam handläggning kan aktualisera disciplin- eller tjänstefelsansvar för ansvarig domare. I de fallen har även domstolschefen en skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd.

Själva kärnan i 11 kap. 2 § RF om domstolens oavhängighet kan sägas inbegripa en princip om den enskilde domarens obundenhet gentemot utomstående, däribland domstolschefen och andra chefsdomare, när det gäller att identifiera, tolka och tillämpa rättsregler. Det är därför en mycket känslig fråga om och i så fall på vilket sätt en domstolschef kan ingripa mot en domare som gör felaktiga rättstillämpningar. Domstolschefen har i viss utsträckning ett ansvar för att det råder likformighet i dömandet och en enhetlig praxis inom domstolen. Enligt regeringsformen skall domstolarna i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. Domstolschefen ansvarar som bekant bl.a. för att verksamheten bedrivs författningsenligt.

Av domstolschefens chefs-, ledar- och verksamhetsansvar följer att denne har att vägleda och tillrättavisa medarbetare. Det som är särskiljande för domarna är att domstolschefen inte får instruera och tillrättavisa dem i behandlingen av mål och ärenden, dvs. i själva behandlingen i sak. Distinktionen mellan domstolen och rätten kan här vara av intresse. Domstolschefen har inte rätt att styra domaren som ledamot av rätten. I övrigt är emellertid domstolschefens befogenheter stora.

Domstolschefen kan ge vägledning och råd under målens beredning och även när det gäller själva avgörandet av saken. Det är naturligt och även önskvärt att det på detta sätt pågår en diskussion domarkollegor emellan i olika juridiska spörsmål. Inte minst viktigt är det att det finns möjligheter för de yngre domarna att rådfråga äldre och mer erfarna kollegor. Domstolschefen och övriga mer erfarna domare måste kunna ta på sig uppgiften att till den yngre domargenerationen som goda före-

bilder förmedla och lära ut det självständiga förhållningssätt och den yrkesetik som bör prägla domararbetet. I detta ligger att diskussionen bör innefatta en öppen dialog med utbyte av kunskap och erfarenhet. När det gäller direkt rådgivning bör domstolschefen dock tänka på att det kan vara mer känsligt om denne opåkallat uttalar sig i frågor kring avgörandet av mål som handläggs av annan domare än om det sker sedan domstolschefen av vederbörande domare blivit tillfrågad om råd. Vem som initierar rådgivningen kan således vara av betydelse. Det kan också vara lämpligt att domstolschefen uttalar sig på ett mer generellt plan och inte om ett visst mål. Rådgivningen får självklart aldrig framstå som något förtäckt hot eller dylikt. Praxisdiskussioner och utbildning är andra lämpliga åtgärder.

Om de s.k. mjuka metoderna är uttömda och en domare fortsätter att döma i strid med vad som allmänt anses vara gällande rätt kan någon form av allvarligare ingripande bli nödvändigt. Ytterst kan det bli aktuellt med disciplinärt eller straffrättsligt ansvar, vilket i sin tur aktualiserar skyldighet för domstolschefen att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd. I första hand avses då fall av klara överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Överväganden som rör bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod är däremot i princip fredade från annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut. Det är heller inte självklart att ett avgörande i strid med ett prejudikat från Högsta domstolen utgör ansvarsgrundande fel eller försummelse.

Frågan om prejudikatbundenhet för lägre instanser, eller mer exakt om åtal mot en domare som dömt i strid med ett prejudikat från Högsta domstolen var föremål för övervägande i ett JO-ärende år 1947 (JO 1947 s. 113). JO uttalade att ett av Högsta domstolen i plenum med stor majoritet träffat avgörande utan vidare borde följas av underdomstolarna beträffande förhållanden av så utpräglad ordningsnatur som åtalspreskription, vilket var aktuellt i det särskilda ärendet. Riksdagens första lagutskott opponerade sig mot JO:s uttalande och anförde att ”endast tyngden av de skäl som av Högsta domstolen åberopas till motivering för domsluten bör vara avgörande för Högsta domstolens inflytande på rättstillämpningen i de lägre instanserna” (Bihang till RD prot. 1947, 1 avd. s. 3-4).

I ett skadeståndsmål år 1994 hade Högsta domstolen anledning att komma in på frågan om lägre instansers prejudikatbundenhet (NJA 1994 s. 194). Hovrätten hade i ett fall avvikit från ett prejudikat av Högsta domstolen. Högsta domstolen anförde:

”Även om underdomstolar inte är bundna av HD:s prejudikat är dessa av stor betydelse vid bedömningen av om en domstol i sin rättstillämpning gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Samtidigt måste utrymme lämnas

för domstolarnas rättsskapande verksamhet. En domstol bör sålunda ha vissa möjligheter att avvika från tidigare rättspraxis, och om den anför rimliga skäl för att tillämpa lagen på ett annat sätt än HD gjort kan en sådan rättstillämpning i vart fall inte föranleda skadeståndsskyldighet för staten.”

Skadeståndstalan ogillades i det fallet eftersom hovrätten utförligt hade motiverat sitt avsteg från praxis.

Det torde inte finnas någon principiell skillnad mellan beslut under beredningen av ett mål och själva avgörandet av målet. Enligt kommitténs mening föreligger i princip samma krav på självständighet i allt rättstillämpande beslutsfattande. Det kan visserligen förefalla mindre bra om det inom samma domstol utvecklas olika tillämpningar i frågor som rör t.ex. inhämtande av personutredningar, förordnande av offentliga försvarare m.m. Om inte praxisdiskussioner och dylikt leder till enhetlighet kan dock inte domstolschefen – lika litet som vid olika rättstillämpning beträffande slutliga avgöranden – diktera eller ge order om lösningar.

I detta sammanhang bör också något nämnas om delegerade arbetsuppgifter och ansvaret för dem. Kommittén menar att utgångspunkten bör vara att den som fått uppgifter delegerade till sig har att utföra uppgiften på egen hand under iakttagande av de allmänna kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet. Den som fått en arbetsuppgift delegerad till sig utför den alltså på eget ansvar i stället för den domare som skulle utfört arbetsuppgiften om den inte delegerats. Detta innebär emellertid inte att det ansvar som kan åvila andra för att arbetsuppgiften fullgörs på rätt sätt upphör helt. Som departementschefen uttalade i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.) måste den som förordnar, vilket normalt är domstolschefen, förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften. Vidare krävs tydliga instruktioner, uppföljning av givna förordnanden samt ingripande om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande. Det nu pågående förändringsarbetet i domstolarna innefattar en utvidgning av möjligheterna att delegera arbetsuppgifter till annan personal som beredningsjurister, domstolssekreterare eller notarier (se skr. 1999/2000:106 s. 21 f.). Utvidgade delegeringsmöjligheter ställer givetvis än större krav på domstolschefen i dessa avseenden. Förhållandena kan i vissa fall vara sådana att domstolschefen bör ta tillbaka delegationen.

Utbildning

Domstolschefen har ett ansvar för att han eller hon själv och medarbetarna har den kompetens som krävs för att verksamheten skall

kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. I domstolschefens ansvar ligger att se till att det skapas utrymme för kompetensutveckling, såväl i form av självstudier som mer organiserad fortbildning i annan form. Möjlighet till kompetensutveckling är inte endast en rättighet och förmån för domare och övriga anställda. Alla anställda, inte minst domarna, har en skyldighet att genomgå nödvändig vidareutbildning för att bibehålla och utveckla sin kompetens.

Som representant för arbetsgivaren är det domstolschefen som kan besluta om erforderlig utbildning. Kommittén anser inte att domarna i detta avseende intar någon särställning i förhållande till övriga anställda. Enligt kommitténs mening har således domstolschefen ytterst möjlighet att beordra även en domare att genomgå nödvändig fortbildning. Det är dock självklart att samförståndslösningar bör försöka nås i första hand och att den enskildes önskemål i fråga om tidpunkter och annat i största möjliga utsträckning bör tillgodoses. Värdet av beordrade fortbildningar som genomgås trots den enskildes uttryckliga motstånd kan givetvis ifrågasättas.

Den vanligaste förklaringen till att domare inte deltar i erbjuden utbildning torde vara att arbetsbelastningen är för hög och att det därför inte finns utrymme för att vara frånvarande från arbetet under utbildningstiden. Detta bekräftas av bl.a. svaren i den enkätundersökning som kommittén har låtit utföra. Arbetsbelastningen är i viss utsträckning en resursfråga, men kommittén menar att detta även är en fråga om planering. Framförhållning och möjlighet till planering är viktigt i sammanhanget. DV:s nya utbildningsprogram utgör enligt kommittén ett steg i rätt riktning. Härigenom har kompetensutvecklingen i domstolarna getts ökad prioritet och fått en fastare struktur. Genom att utbildningen är generell och riktar sig till alla domare blir det inte lika känsligt från självständighetssynpunkt för domstolschefen att uppmana någon att delta.

Obligatoriska utbildningsinslag för domare kan emellertid bli känsliga från självständighetssynpunkt när det gäller frågor som rör t.ex. vad utbildningen innehåller och vem som beslutar om den. Man bör inte blunda för att det här finns en risk för att en domare kan anse sig utsatt för otillbörlig påverkan. Redan misstanken härom bör undvikas. Kommittén menar att det är av stor vikt att domarna kan föra fram synpunkter på utbildningen och att dessa tas till vara och respekteras. Genom det nybildade utbildningsrådet, i vilket ingår bl.a. chefsdomare samt företrädare för Sveriges domareförbund och de fackliga organisationerna, har domarnas möjlighet att påverka utbildningsutbudet stärkts. Detta är enligt kommitténs mening en angelägen och viktig förändring.

En annan situation som kan uppstå när det gäller utbildning för domare och som kan vara känslig från självständighetssynpunkt gäller det förhållandet att domstolschefen genom att sända en domare på utbildning i praktiken skiljer domaren från handläggningen av ett mål. Det får givetvis aldrig förekomma sådana förtäckta överväganden från domstolschefens sida. All tilldelning och omfördelning av mål skall, som tidigare anförts, ske på sakliga grunder. En domare som misstänker att dylika överväganden förelegat från domstolschefens sida har inte endast en rätt utan även en skyldighet att reagera.

Beslutsformer i administrativa ledningsfrågor

Kommitténs förslag: Av hänsyn till domarnas självständiga ställning bör vissa i författning särskilt angivna administrativa ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domarkollegium i domstolen. I övrigt bör domstolschefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. Utformningen av det domarkollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera beslutsbefogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen tilllämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums beslutsbefogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa domstolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I Högsta domstolen och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i samverkan med all personal. Kommittén understödjer härvid det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av

MBL och skapa nya samverkansformer.

Ledningsfunktionen i domstolarna kan utformas på olika sätt. Det finns i princip två renodlade ledningsformer när det gäller kollegialitet eller vad som brukar benämnas ”enrådighet”; antingen ges det kollegiala beslutsorganet reella befogenheter och reellt ansvar fullt ut eller läggs

befogenheter och ansvar hos chefen. Det finns också mellanformer med olika uppdelning av befogenheter och ansvar. Från ledningssynpunkt brukar anges att det är bra om ansvar och befogenheter korresponderar och att splittrade ansvarsbilder bör undvikas.

Benämningen enrådighet för lätt tanken till en despotisk ledare som ensam fattar beslut utan att dessförinnan ta råd ifrån eller förankra besluten hos övriga berörda. Att den formella beslutsbefogenheten ligger hos chefen behöver emellertid inte betyda att denne inte inför beslut samråder med och förankrar dessa bland medarbetarna. När begreppet enrådighet används i det följande avses således inte en viss beredningsform eller frånvaron av beredningsform, utan endast att det formella beslutsfattandet inte sker i kollegial form.

Kommittén vill i detta sammanhang allmänt framhålla vikten av samverkan och goda beredningsformer i ledningsrelaterade frågor. Detta är en viktig del av det goda ledarskapet. Ju mer delaktighet som på detta sätt skapas, desto mindre viktiga blir formfrågorna kring det formella beslutsfattandet. En större grad av enrådighet fordrar med andra ord ett stort engagemang från domstolschefens sida att skapa goda beredningsformer och strukturer för diskussion med såväl domare som annan personal. Samverkansformerna bör vara flexibla och knyta an till de förutsättningar som finns i respektive domstol. Kommittén understödjer härvid det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av MBL och skapa nya samverkansformer.

Sedan länge används i svensk domstolsorganisation ett beslutsorgan med en domarkollegial sammansättning. Man kan dock tänka sig att även företrädare för den icke dömande personalen i domstolen ingår i ett kollegialt beslutsorgan. En sådan ordning liknar den som tidigare gällde då personalföreträdare hade viss beslutanderätt i domstolarnas kollegium. Denna ordning frångicks med hänvisning till bl.a. medbestämmandereformen och de anställdas medinflytande enligt MBL. Kommittén anser att övervägande skäl talar för att dessa personalkategoriers delaktighet i beslutsfattandet även fortsättningsvis bör ske genom medbestämmande och/eller personalrepresentation och inte genom ledamotskap i beslutsorgan. I detta sammanhang bör framhållas att det tidigare mer förhandlingsinriktade medbestämmandet, som nämnts, idag är på väg att utvecklas mot samverkan och informell delaktighet. Enligt samverkansavtalet är det tänkt att det ensidiga beslutsfattandet efter traditionella förhandlingar skall ge vika för en mer flexibel samverkansprocess där god information, öppen stämning och konstruktiva diskussioner leder till de anställdas aktiva medverkan både före förslag och efter beslut.

En kollegial ledning kan också tillföras olika former av externt inflytande. Det kan handla om sakkunskap i form av yrkesmässig expert-

kunskap, särskild intresserepresentation eller medborgerligt omdöme. Lekmannastyrelse med medborgarrepresentation vid sidan av myndighetschefen är en vanlig ledningsform inom den statliga förvaltningen. En sådan ordning präglas av tanken att de som berörs av verksamheten direkt bör medverka i styrprocesserna. Värden som demokratisk insyn och medborgerlig förankring framhålls. Behovet av denna form av medborgarinflytande är särskilt starkt inom verksamheter som är demokratiskt känsliga, dvs. där myndigheternas verksamhet och åtgärder innebär ingrepp i den enskilde medborgarens frihet eller ekonomiska situation (se bl.a. Verksledningskommittén i SOU 1985:40 s. 128). Ett externt inflytande grundat på allmänt medborgerligt omdöme inom sådana verksamheter brukar ses som en styrka; det bidrar till en bättre verksamhet och framför allt skapar det förtroende hos allmänheten för de statliga verksamheter som är av tvingande natur.

Domstolarnas verksamhet intar genom det konstitutionella kravet på oavhängighet en särställning i förhållande till övrig statlig verksamhet. Även för domstolarnas verksamhet kan det emellertid anföras skäl som talar för någon form av medborgerligt inflytande i ledningsorganet. Medborgarinflytande är också på detta sätt tillgodosett i DV:s ledning. I domstolarnas rättskipande verksamhet utgör nämndemannainstitutet en garanti för medborgarinflytande och medborgerlig insyn. Att nämndemän deltar i domstolarnas avgöranden har ansetts viktigt för att tillförsäkra att avgörandena ligger i linje med den allmänna rättsuppfattningen i samhället och för att bidra till att medborgarnas förtroende för rättskipningen upprätthålls. Kommittén anser inte att det är befogat att ha medborgarinflytande eller annat externt inflytande utöver det nyss nämnda i varje enskild domstol.

Genom 1991 års organisationsreform vid Stockholms tingsrätt avskaffades de kollegiala beslutsorganen och beslutsbefogenheterna fördes över till lagmannen. En av anledningarna till reformen var problem i domstolens ledningsfunktion. Beslutsstrukturen med kollegium ansågs försvåra genomförandet av förändringar som behövdes. För att kunna ta tillvara de samlade resurserna vid tingsrätten och se till att de samverkade på ett fruktbart sätt sågs det som nödvändigt att den centrala ledningen fick vittgående beslutsbefogenheter och en uppbyggnad som främjade ett snabbt beslutsfattande. Ytterligare ett skäl till överförandet av befogenheter från plenum respektive kollegium var att man ville skapa en ordning där domstolschefens ledningsansvar korresponderade med dennes beslutsbefogenheter.

Det kan hävdas att regeringen genom beslutet om Stockholms tingsrätts organisationsreform får anses ha tagit ställning i frågan om det finns några konstitutionella eller i övrigt principiella hinder mot enrådighet som styrelseform i domstolarna samt därvid besvarat denna

fråga nekande. Kommittén har emellertid inte tolkat beslutet avseende Stockholms tingsrätt på detta sätt. Något uttryckligt ställningstagande i frågan har i vart fall inte redovisats. Kommittén anser att denna fråga bör vara föremål för särskilda överväganden i kommitténs arbete.

I de internationella dokument som behandlar domstolarnas och domarnas ställning finns inte mycket nämnt om den interna domstolsledningen och domstolschefens förhållande till de enskilda domarna. Dokumenten förefaller inte i första hand ta sikte på dessa förhållanden, utan mer på domstolarnas förhållande till en extern administration, företrädesvis representerad av den verkställande makten.

Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll innehåller vissa bestämmelser som avser fördelningen av mål eller ärenden och därmed i viss mån den interna administrativa ordningen i domstolarna. Det anges i rekommendationen att fördelningen bör ske slumpvis efter lottdragning eller i ett liknande system. Av den utförligare kommentaren framgår att det inte handlar så mycket om vilket system för fördelning av mål som används, utan det viktiga är att fördelningen inte styrs av obehöriga hänsyn eller parters intressen. Det anges att det i vissa länder är accepterat att t.ex. domstolschefen beslutar om målens eller ärendenas fördelning. När det gäller omfördelning av mål eller ärenden anges i rekommendationen att det endast får ske om godtagbara skäl föreligger och att sådana skäl skall anges i lag. Vidare anger rekommendationen att ett omfördelningsbeslut skall fattas av en myndighet som åtnjuter samma självständighet som domarna. I FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary slås fast att fördelningen av mål är en intern domstolsadministrativ fråga.

Den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning ger varje domare som anser sin självständighet hotad rätt att överklaga till ett oberoende organ med makt att vidta sanktioner. I kommentaren anges att rätten att överklaga är en nödvändig säkerhetsåtgärd eftersom det är otillräckligt att fastställa principer för att skydda domarna om det inte därtill även inrättas mekanismer som garanterar dessa principers tillämpning i praktiken. Vidare anges att ingripande av ett oberoende organ före varje beslut om domarnas ställning inte täcker alla möjliga situationer där domarens självständighet berörs och att det är väsentligt att möjliggöra för domarna att de på eget initiativ kan få till stånd en överprövning av det oberoende organet. I samma dokument anges att domare har rätt att genom sina representanter och professionella organisationer delta i beslutsprocesser som rör administration och resurser i domstolarna. Det krävs inte att domarna är ansvariga för domstolsadministrationen, men de får inte ställas utanför möjlighet att påverka de administrativa besluten.

The Universal Charter of the Judge slår fast att domarens självständighet även innefattar ett krav på självständighet från andra domare och administrationen i domstolarna. Vidare anges att administrationen av domstolarna måste organiseras på ett sådant sätt att den inte inkräktar på domarens självständighet och att endast objektiva och relevanta hänsyn tas. Detta skall säkras genom att domstolsadministrationen sköts av ett oberoende organ med reellt domarinflytande, såvida det inte genom fast och tydlig tradition garanteras på annat sätt.

1993 års domarutredning hade i uppdrag att bl.a. belysa frågan om och i vilken utsträckning en administrativ styrning av verksamheten inom domstolsväsendet påverkar domarnas självständighet. I sina överväganden kom utredningen fram till att domstolarna, liksom all annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning. Enligt utredningen borde de viktigaste frågorna avgöras i kollegiala former, medan det i övrigt borde vara chefsdomaren i domstolen som ansvarar för styrningen. Viktigare frågor som borde behandlas kollegialt var enligt utredningen principer och övergripande tillämpningsbeslut avseende tilldelning och omfördelning av mål. De flesta remissinstanser som yttrade sig i frågan instämde i utredningens överväganden i denna del.

Kommittén ansluter sig i stort till de överväganden som 1993 års utredning gjorde. Som kommittén ser det utgör huvudargumentet för domarkollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden det konstitutionellt grundade skyddet för domarnas självständiga ställning. Ur ett medborgarperspektiv är det av stor vikt att den enskilde domaren står fri från otillbörlig påverkan i den dömande verksamheten, såväl i förhållande till övriga statsmakter, parter och andra utomstående, som internt inom domstolen i förhållande till domstolschefen och annan personal. Domarkollegialt beslutsfattande ger ett visst skydd för den enskilde domaren mot självsvåldiga och godtyckliga beslut av en domstolschef.

I likhet med 1993 års utredning anser inte heller kommittén att principen om domarnas självständighet kräver att allt administrativt beslutsfattande i domstolarna sker i ett domarkollegium. Det finns emellertid vissa administrativa ledningsbeslut som på ett särskilt sätt griper in i rättskipningen och som, självsvåldigt utnyttjade från domstolschefens sida, skulle kunna leda till en otillbörlig och rättsstridig påverkan på domarens dömande verksamhet. Riktlinjer och principer för tilldelning och omfördelning av mål samt för indelningen av domare faller under denna kategori av ledningsbeslut. Däremot självfallet inte enskilda tillämpningsfrågor såsom t.ex. omfördelning av ett mål. Även konstitutiva beslut såsom vikariatsförordnanden på ordinarie domaranställningar som domstolen själv beslutar om liksom

anställning av fiskal eller assessor i överrätt är beslut där enrådighet inte bör gälla. I stället talar övervägande skäl för en domarkollegial beslutsform i dessa frågor.

Kravet på självständighet talar således enligt kommitténs mening för att övergripande beslut avseende målens fördelning och indelningen av domare samt vissa förordnanden bör fattas av ett domarkollegialt beslutsorgan. I övrigt menar kommittén att beslutsbefogenheterna bör ligga hos domstolschefen. Det betyder att det är domstolschefen som bör vara beslutsfattare i bl.a. frågor som rör den ekonomiska förvaltningen såsom beslut och framställningar rörande domstolens budget, lokalfrågor och andra administrativa frågor. Det kan inte uteslutas att vissa av dessa frågor hamnar i en gråzon mellan de båda beslutsformerna. T.ex. kan en budgetfråga komma i beröring med indelningsfrågor i domstolen. Om ett beslut i en sådan fråga på detta sätt påverkar en fråga som skall vara föremål för kollegialt beslutsfattande gör domstolschefen givetvis klokt i att innan han eller hon fattar beslutet förankra detta hos de kollegor som senare skall delta i det kollegiala beslutet. Domstolschefen bör därutöver alltid ha möjlighet att hänskjuta frågor för avgörande i det domarkollegiala beslutsorganet.

I detta sammanhang bör framhållas domarnas uppgift som ledamöter av det kollegiala beslutsorganet. Det domarkollegiala beslutsfattandet som nu skisserats har sin grund i principen om en oavhängig rättskipning. Det är således inte fråga om något arbetsrättsligt grundat inflytande från domarnas sida. Det är viktigt att domarna som ledamöter av det domarkollegiala beslutsorganet ser sin roll att värna oavhängigheten inte ur ett domarperspektiv, utan snarare ur ett medborgarperspektiv. Det är inte domarnas egenintressen som skall vara styrande i det kollegiala beslutsfattandet, utan insikten om vikten av en oavhängig rättskipning och domstolarnas roll i samhället.

En sådan ”blandform” mellan enrådighet och kollegialitet som nu föreslås är inte helt problemfri. Det framhålls ofta i diskussioner kring myndigheternas ledningsformer att renodlade ledningsformer med tydliga ansvarsbilder där beslutsbefogenheter och ansvar ligger i samma hand, är att föredra (se bl.a. Verksledningskommittén i SOU 1985:40, Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer i SOU 1993:58 och Förvaltningspolitiska kommissionen i SOU 1997:57). Å andra sidan måste diskussionen om domstolarnas ledningsfunktion, enligt kommitténs mening, ha sin utgångspunkt i domstolarnas verksamhet och de särskilda förhållanden som gäller för denna. Det handlar här om att göra en intresseavvägning för att säkerställa både oavhängighets- och effektivitetsaspekter genom en lämpligt avvägd beslutsordning just för domstolarna.