SOU 2000:99

Domarutnämningar och domstolsledning - frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 1 oktober 1998 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att se över domstolschefens roll och förfarandet vid utnämningar av högre domare.

Hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt förordnades från och med den 14 december 1998 att vara ordförande i kommittén. Som ledamöter förordnades från och med samma dag advokaten Peter Althin, riksdagsledamoten Helena Bargholtz, riksdagsledamoten Anders Berglöv, riksdagsledamoten Ann-Marie Fagerström, läraren Anton Gustafsson (numera Abrahamsson), filosofie doktorn Lotti Ryberg-Welander, hovrättslagmannen Krister Thelin och riksdagsledamoten Gunnel Wallin. Peter Althin entledigades från och med den 15 januari 1999. Från och med samma dag förordnades advokaten Lotta Insulander-Lindh som ledamot. Lotta Insulander-Lindh entledigades från och med den 21 juni 2000, varvid från och med samma dag Peter Althin på nytt förordnades som ledamot av kommittén.

Som sakkunniga förordnades från och med den 14 december 1998 regeringsrådet Marianne Eliason, justitierådet Göran Regner och generaldirektören Stefan Strömberg.

Att som experter biträda kommittén förordnades från och med samma dag hovrättslagmannen Jan Carrick, domstolssekreteraren Meijt Cederdahl, länsrättslagmannen Gunilla Hedesten Nordin, rådmannen Gerd Strömberg, från och med den 14 januari 1999 departementsrådet Thomas Rolén samt från och med den 1 augusti 1999 rådmannen Kavita Bäck Mirchandani.

Till sekreterare förordnades från och med den 11 januari 1999 rådmannen Kavita Bäck Mirchandani samt från och med den 1 mars 1999 hovrättsassessorn Camilla Olsson. Kavita Bäck Mirchandani entledigades från uppdraget som sekreterare från och med den 1 augusti 1999 då hon förordnades som expert i kommittén.

Kommittén har samrått med bisyssleutredningen (Fi 1998:12).

Reservationer har lämnats av Johan Hirschfeldt, Peter Althin, Helena Bargholtz, Anders Berglöv, Ann-Marie Fagerström, och Gunnel Wallin.

Anders Berglöv, Ann-Marie Fagerström, Krister Thelin, Marianne Eliason, Göran Regner, Stefan Strömberg, Kavita Bäck Mirchandani, Meijt Cederdahl, Gunilla Hedesten Nordin och Gerd Strömberg har lämnat särskilda yttranden.

Härmed överlämnas kommitténs betänkande Domarutnämningar och domstolsledning – frågor om utnämning av högre domare och domstolschefens roll (SOU 2000:99). Till betänkandet fogas reservationer och särskilda yttranden. Uppdraget är härigenom avslutat.

Stockholm i december 2000

Johan Hirschfeldt

Anton Abrahamsson Peter Althin

Helena Bargholtz Anders Berglöv

Ann-Marie Fagerström Lotti Ryberg-Welander

Krister Thelin Gunnel Wallin

/Camilla Olsson

Sammanfattning

Allmänna utgångspunkter

De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara

att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas,

att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer

samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

Utnämning av högre domare

Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. Det är viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de

två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

Kraven på öppenhet och insyn tillgodoses bäst genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar.

Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Förslaget skall vara motiverat. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta.

Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol, allmän förvaltningsdomstol samt arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna.

Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar bör till en början verka parallellt med Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet (TFN), men på sikt är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras.

Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt framhåller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare.

Domstolschefens roll

Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Domstolsledningen skall vara så utformad och verka på sådant sätt att den bidrar till att bibehålla och stärka dessa värden. Det är naturligt att den principiella diskussionen om domstolsledning och domstolsadministration utgår från de gränsdragningsproblem som är särpräglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstående verksamheter och organ, främst riksdagen, regeringen och Domstolsverket (DV). När det gäller den inre styrningen är det framför allt

de enskilda domarnas självständighet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

Domstolschefens roll kan diskuteras utifrån olika synsätt. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller domstolschefen snarare som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra har mer principiell bäring. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att välja endast det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas.

På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverkets ram leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Domstolarnas funktion även som arbetsplatser bör därför särskilt uppmärksammas. Det är inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar från domstol till domstol och även över tiden. Det är emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

Den externa styrningen av domstolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen ingår inte uttryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring domstolschefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer Danmark och Norge är det viktigt att framhålla att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Den lösning som väljs bör dels stå i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinna legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda domstolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan

ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar.

En utgångspunkt för bedömningen av denna gränsdragning bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för Riksdagens ombudsman (JO) och Justitiekanslern (JK). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst ur ett medborgarperspektiv.

Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. I denna del hänvisas i betänkandet till JO- och JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Vidare redovisar kommittén under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns. När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning

som 1993 års domarutredning, dvs. att principerna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

Av hänsyn till domarnas självständiga ställning bör vissa i författning särskilt angivna administrativa ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domarkollegium i domstolen. I övrigt bör domstolschefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. Utformningen av det domarkollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera beslutsbefogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen tillämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums beslutsbefogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa domstolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I Högsta domstolen och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i samverkan med all personal. Härvid understödjer kommittén det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av medbestämmandelagen och skapa nya samverkansformer.

Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren och dem som utför rättskipningsuppgifter i övrigt att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som de menar kränker deras självständiga ställning i dömandet eller beslutsfattandet. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i ett särskilt mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren eller beslutsfattaren just i dömandet eller beslutsfattandet. Dessa frågor aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplinärenden och arbetsrättsliga tvister. Det är naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. I avvaktan på en sådan lösning föreslår kommittén att TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor.

Kommittén ser alltså en möjlig utveckling mot inrättandet av en intern tillsynsfunktion inom domstolsväsendet. Ett sådant organ skulle kunna ha att ta ställning i dels självständighetsrelaterade frågor, dels personal- och tillsynsfrågor i stort. Det interna tillsynsorganet skulle kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll när det gäller domare och på sikt även ersätta den tillsyn som JK i dag utövar över domstolarna. Frågan om ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet bör utredas ytterligare.

Förutom JO och på det straffrättsliga området även Riksåklagaren (RÅ), finns det inte någon annan än JK som har skyldighet att agera då det uppstår problem med en domstolschef. För övriga domare har domstolschefen en anmälningsskyldighet i förhållande till Statens ansvarsnämnd. Det vore lämpligt om tillsynsansvaret över domstolschefen kunde skötas inom domstolsväsendet. Det är emellertid svårt att i dagsläget finna bra former för detta. Från principiell synpunkt är det inte någon lämplig lösning att domstolscheferna i överrätter ges en tillsynsfunktion avseende domstolschefer i underrätter. Om det skapas ett särskilt internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. Övergångsvis bör dock JK ha kvar denna funktion.

Helt övervägande skäl talar för att domstolschefen bör ha domarbakgrund. Kommittén understödjer den markerade vikt som under senare år lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Det är viktigt att domstolschefen ges tillräckligt och ändamålsenligt stöd i ledningsarbetet och på så sätt även tid att delta i den dömande verksamheten. Det bör inte slås fast hur stor del av tiden en domstolschef bör ägna åt dömande respektive ledningsarbete. Detta måste med nödvändighet variera från domstol till domstol och även över tiden. Arbetet med att föra ut fler administrativa funktioner från DV till domstolarna bör gå vidare. Det skulle innebära en markering av domstolschefens roll om beslutsbefogenheter i de personalfrågor där DV:s personalansvarsnämnd i dag beslutar delegerades från DV till den enskilda domstolen. Kommittén föreslår att så sker.

Även under domstolscheferna bör det finnas väl fungerande ledningsfunktioner i domstolarna. Den personal som fullgör ledningsuppgifter under domstolschefen måste kunna ta på sig sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem. Detta fordrar dock klara avgränsningar vad gäller befogenheter och ansvar samt att gränsdragningen är tydlig för, inte endast domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter, utan även övriga anställda. Det är inte möjligt att, med de olika förutsättningar som gäller i domstolar som är olika stora och skiljer sig åt på annat sätt, lägga fram en generell lösning på hur ansvarsfördelningen skall se ut mellan domstolschefen och övrig

personal med ledningsansvar. Det viktiga är att man inom varje domstol tar ställning till dessa frågor för att undvika ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet. Vidare bör även personer med ledningsuppgifter under domstolschefen ges utbildning och stöd i ledarrollen. Utvecklingen mot en ökad vikt för regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstolschefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Kommittén ser de fördelar som kan finnas med att införa tidsbegränsade chefskap. Enligt kommitténs mening är det emellertid tveksamt om det är väl förenligt med principen om oavhängiga domstolar att domstolschefen av ett externt utnämningsorgan ges ett tidsbegränsat förordnande som chef. Detta gäller även om tidsbegränsningen i chefsförordnandet bygger på överenskommelse med vederbörande domstolschef. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet. Ett sådant system riskerar dock att leda till brist i kontinuitet i ledningen och rekryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för tidigt. I den tid av snabba förändringar vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. En ordning där domstolschefen väljs internt bland domarna i domstolen leder visserligen inte till samma principiella betänkligheter mot en tidsbegränsning av chefsförordnandet. En sådan ordning borgar dock inte för det aktiva ledarskap i domstolarna som är önskvärt och nödvändigt. I stället bör det i första hand skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att på eget initiativ i förtid frivilligt träda tillbaka från sina befattningar. Detta kan ske t.ex. genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan särskild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Sådana lösningar som de nu nämnda kan förutsätta överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén ser gärna att sådana lösningar prövas under en försöksperiod för att därefter utvärderas.

Kommittén stödjer den utveckling som skett mot en starkare beredningsprocess i TFN:s chefstillsättningsärenden. Extern konsulthjälp är värdefull i chefsrekryteringsprocessen och bör, som nu också föreslagits, vara ett obligatoriskt inslag däri. Det ligger ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna söker bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjligheter till bekräftelse och stimulans för en domare i det rent dömande arbetet genom att denne kan skifta arbetsuppgifter, t.ex. växla mellan tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist-

respektive specialistgöromål. Offentligheten i bedömningar av personliga egenskaper o.d. material kan verka avhållande på dem som är intresserade av chefsbefattningar. Det är emellertid inte en framkomlig väg att föreslå sekretessreglering för sådant material. En blivande chef måste vara beredd att utsätta sig för denna form av offentlig granskning. Kommittén diskuterar några olika lösningar; dels att någon ledamot av TFN tillsammans med konsult deltar i intervjuer med sökandena, dels att intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper sker i ett tidigare skede och att den intervjuade/testade personen därefter får ta ställning till huruvida denne vill söka chefsbefattningen. Båda alternativen är intressanta och bör enligt kommittén övervägas i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer.

Rekryteringen av domstolschefer skulle underlättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Den tradition som finns i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa uppgifter är värdefull. Denna ordning bör utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Kommittén stödjer vidare planerna på att införa obligatoriska utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna och menar att det finns anledning att överväga sådana utbildningsinslag för alla domare. På detta sätt markeras ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. För domstolscheferna ligger tyngdpunkten i chefs- och ledarutbildningen i DV:s chefsutvecklingsprogram. Kommittén understödjer den vidareutveckling och förbättring av chefsutvecklingsprogrammet som sker i nära dialog med deltagarna.

Olika former av chefstöd för domstolschefer bör utformas vid sidan av varandra. Kommittén ser positivt på utvecklingen av interna nätverk mellan domstolschefer och menar att det finns skäl att överväga även andra nätverkskonstellationer med domstolschefer och chefer inom andra verksamheter. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas de problem från jävssynpunkt som någon gång kan tänkas uppstå med sådana ”blandade” nätverk. Det är även viktigt att det finns professionell experthjälp tillgänglig för domstolscheferna. DV:s sakkunskap bör i dessa sammanhang utnyttjas och det bör även finnas tillgång till extern konsulthjälp. En annan intressant stödform som bör utvecklas är olika former av mentorskap. Överrättspresidenter kan fylla en stödjande roll i förhållande till underrättslagmännen. Formerna för dessa kontakter bör vara flexibla och utvecklas i dialog mellan respektive överrättspresident och underrättslagman. Kommittén föreslår inte att en ordning med organiserade utvecklingssamtal mellan överrättspresidenter och underrättslagmän införs som en generell lösning.

För att få en tydligare och principiellt mer tilltalande författningsreglering av domstolschefens uppgifter och ansvar föreslår kommittén

att dessa regler på ett bättre sätt anpassas till domstolarnas verksamhet och tas in direkt i domstolarnas instruktioner samt att instruktionernas hänvisning till verksförordningen (1995:1322) tas bort.

Ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Kommitténs uppgift har inte varit att lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta domstolarnas yttre och inre struktur och organisation. Bedömningen av dessa domstolars ledningsfunktion får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden. De förslag och synpunkter som tas upp kan därför i ett mera genomgripande förändringsperspektiv komma i ett annat läge och fordra förnyade överväganden.

Ordföranden i högsta instans bör även fortsättningsvis ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Det är emellertid inte en önskvärd utveckling att ordförandens roll förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som för närvarande är fallet. Ordföranden bör i första hand vara domare. Det bör inte krävas särskild administrativ kompetens av innehavaren av ordförandeposten. Denne bör emellertid ha ett intresse för ledningsfrågor och administration samt vara medveten om att det på ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort.

Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör ligga i kanslichefsbefattningen. Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda domstolens kansli, särskilt beredningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kanslichefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefsbefattningar i de högsta domstolarna är ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. domstols- eller avdelningschefer i underrätt. Det är viktigt att kanslichefen har erforderligt stöd i de arbetsledande och administrativa uppgifterna. För detta behövs i dessa domstolar dels personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens, dels i övrigt personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen. Kommittén diskuterar härvid bl.a. en ordning där kanslichefsfunktionen stärks genom inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande.

Kanslichefen skall, utöver att utöva tillsyn över beredningsorganisationen, besluta i löpande administrativa frågor i domstolen. Viktigare

övergripande administrativa frågor bör ankomma på ordföranden eller plenum.

Ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten bör utses av regeringen inom kretsen av de ledamöter i respektive domstol som är bland de äldre i sina befattningar. Vid valet bör hänsyn tas till bl.a. återstående tjänstgöringstid eller om en viss ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Det är eftersträvansvärt att ordföranden innehar befattningen i minst tre år. Särskild vikt bör även tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt i olika sammanhang. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen. I ett framtidsperspektiv där den nya ordningen för valet av ordförande har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att domstolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning.

Kommittén har inte funnit någon anledning att av språkliga skäl ändra tjänstebenämningen för ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten till president. Det finns inget som hindrar att ”ordförande”, i den mån det blir aktuellt, översätts till president i internationella sammanhang. En allmän strävan till internationalisering utgör enligt kommittén inte tillräckliga skäl att ändra tjänstebenämningen.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen att 11 kap. 4, 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

4 §

Om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången föreskrives i lag.

En domstol får besluta om sin arbetsordning.

8 §

Rättskipnings- eller förvaltningsuppgift får ej fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av grundlag eller riksdagsordningen.

Ett utskott i riksdagen får i vissa ärenden om domarutnämningar meddela beslut enligt närmare bestämmelser i lag.

9 §

Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer.

Tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsättes av regeringen eller, i fråga om annan tjänst än som ordinarie domare, av myndighet som regeringen bestämmer.

Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Endast den som är svensk medborgare får inneha eller utöva domartjänst, ämbete som lyder omedelbart under regeringen, tjänst eller uppdrag såsom chef för myndighet som lyder omedelbart under riksdagen eller regeringen eller såsom ledamot av sådan myndighet eller dess styrelse, tjänst i regeringskansliet närmast under statsråd eller tjänst såsom svenskt sändebud. Även i annat fall får endst den som är svensk medborgare inneha tjänst eller uppdrag, om tjänsten eller uppdraget tillsättes genom val av riksdagen. I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos staten eller kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som angives i lag.

2. Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att tilläggsbestämmelserna i 4.6.4 och 7.1.1 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4.6.4 1

Justitieutskottet skall bereda ärenden som rör domstolarna, arrendenämnderna och hyresnämnderna, åklagarväsendet, polisväsendet, utsökningsväsendet, rättsmedicinen och kriminalvården samt ärenden rörande brottsbalken, rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära samband med föreskrifter i dessa balkar.

Ärenden om anslag i utgiftsområde 4. Rättsväsendet tillhör justitieutskottets beredning.

Justitieutskottet får i vissa ärenden om domarutnämningar meddela beslut enligt närmare bestämmelser i lag.

7.1.1 2

Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och riksdagsordningen skall den bland riksdagens ledamöter företaga val av

1 20 ledamöter i Nordiska rådets svenska delegation, 2 6 ledamöter i Europarådets svenska delegation, 3 8 ledamöter i den svenska delegationen till Parlamentariska

församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa. Nordiska rådets svenska delegation väljs för riksmöte. Europarådets svenska delegation väljs för tiden från den 1 januari året efter det att val till riksdagen ägt rum till motsvarande tidpunkt efter nästa val. Den svenska delegationen till Parlamentariska församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa väljs för riksdagens valperiod.

Ledamot eller suppleant av Europarådets svenska delegation som lämnat riksdagen i samband med riksdagsval får kvarstå som ledamot av delegationen under den återstående delen av delegationens mandatperiod.

1 Senaste lydelse 1996:1582 Senaste lydelse 1998:733.

Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1).

Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1) samt två ledamöter och ersättare för dessa i

Förslagsnämnden för högre domarbefattningar i enlighet med 3 § lagen (0000:00) om utnämning av högre domare.

3. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken

dels att 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 §, 3 kap. 4 och 8 §§ samt 4 kap. 2 § skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas sex nya paragrafer, 1 kap. 7 och 9 §§, 2 kap. 7 och 8 §§ samt 3 kap. 9 och 10 §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §3

I tingsrätt skola finnas lagman och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de tingsrätter som regeringen bestämmer skola också finnas en eller flera chefsrådmän. Lagman, chefsrådman och rådman skola vara lagfarna.

Tingsrätt må vara delad i avdelningar. Ordförande på avdelning är lagmannen eller en chefsrådman.

I varje tingsrätt skall det finnas en lagman som leder arbetet i tingsrätten och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de tingsrätter som regeringen bestämmer skall det också finnas en eller flera chefsrådmän. Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna.

En tingsrätt får vara delad i avdelningar. Ordförande på avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. Ordföranden på en avdelning leder arbetet på avdelningen.

Vid tingsrätt skall finnas kansli, som hålles öppet för allmänheten å bestämda tider.

7 §

Upphävd g. lag 1990:443.

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som tingsrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för tingsrätten.

3 Senaste lydelse 1979:166.

9 §

Upphävd g. lag 2000:172.

Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen fattas av tingsrättens ordinarie domare i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av lagmannen och minst två av de ordinarie domarna som väljs av plenum. Lagmannen är ordförande i plenum och kollegium.

2 kap.

3 §

4

I varje hovrätt skall det finnas en hovrättspresident, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

En hovrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.

I varje hovrätt skall det finnas en hovrättspresident som leder arbetet i hovrätten, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

En hovrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman. Chefen för avdelningen leder arbetet på avdelningen.

Vid varje hovrätt skall det finnas ett kansli som hålls öppet för allmänheten på bestämda tider.

7 §

Upphävd g. lag 1975:502.

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som hovrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för hovrätten.

4 Senaste lydelse 1998:1800.

8 §

Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen fattas av ett kollegium som består av presidenten och minst fyra av hovrättens ordinarie domare som väljs av samtliga hovrättens ordinarie domare i plenum. Presidenten är ordförande i plenum och kollegium.

3 kap.

4 §

5

Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs. Justitieråden skall vara lagfarna. De får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordförande.

Regeringen förordnar ett av justitieråden att vara domstolens ordförande. Ordföranden leder arbetet i domstolen.

Högsta domstolen skall vara delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att ta upp mål som Högsta domstolen handlägger.

Högsta domstolens ordförande är även ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förordnar.

Högsta domstolens ordförande är även ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det justitieråd som regeringen förordnar.

Ordföranden på en avdelning leder arbetet på avdelningen.

Justitieråden indelas till tjänstgöring på avdelningarna för viss tidsperiod enligt de grunder som Högsta domstolen beslutar.

När ett justitieråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Högsta domstolen, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som justitieråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om justitieråd skall även tillämpas på ersättare.

5 Senaste lydelse 1996:157.

8 §6

För beredning och föredragning av mål i högsta domstolen finns hos domstolen särskilda tjänstemän.

För beredning och föredragning av mål i Högsta domstolen finns hos domstolen särskilda tjänstemän. Dessa ingår i domstolens kansli som leds av en chef.

9 §

Målen och andra domargöromål fördelas på domstolens avdelningar samt mellan sådana tjänstemän som avses i 8 § första meningen. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för domstolen.

10 §

Beslut i fråga som avses i 9 § andra meningen fattas av justitieråden i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av domstolens ordförande och minst två andra justitieråd som väljs av plenum. Domstolens ordförande är ordförande i plenum och kollegium.

4 kap.

2 § 7

Domare, som avses i 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 § eller 3 kap. 4 § första stycket, utnämns av regeringen.

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Om utnämning av vissa domare finns särskilda bestämmelser i lagen ( 0000:00 ) om utnämning av högre domare. Övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

6 Senaste lydelse 1985:934.7 Senaste lydelse 1991:1819.

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om allmänna förvaltningsdomstolar

dels att 3, 4, 7, 10, 11, 15 och 16 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas sju nya paragrafer, 7 a, 7 b, 13 c, 13 d, 17 c, 17 d och 31 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 §8

Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd skall vara lagfarna. Regeringsråden får inte inneha eller utöva något annat ämbete.

Regeringsråd utnämns av regeringen. Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande.

Regeringen förordnar ett av regeringsråden att vara domstolens ordförande. Ordföranden leder arbetet i domstolen.

När ett regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i Regeringsrätten, får den som avgått med ålderspension från sin tjänst som regeringsråd förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare. Vad som i lag eller annan författning föreskrivs om regeringsråd skall även tillämpas på ersättare.

Om regeringsråds tjänstgöring i Lagrådet är särskilt föreskrivet.

4 §9

Regeringsrätten är delad i två eller flera avdelningar. Avdelningarna är lika behöriga att upptaga mål som Regeringsrätten handlägger.

Regeringsrättens ordförande är ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som regeringen förordnar.

Regeringsrättens ordförande är ordförande på en avdelning. Ordförande på annan avdelning är det regeringsråd som regeringen förordnar. Ordföranden

8 Senaste lydelse 1996:156.9 Senaste lydelse 1981:1092.

på en avdelning leder arbetet på avdelningen.

7 §

För beredning och föredragning av mål i regeringsrätten finns hos domstolen särskilda tjänstemän.

För beredning och föredragning av mål i Regeringsrätten finns hos domstolen särskilda tjänstemän. Dessa ingår i domstolens kansli som leds av en chef.

7 a §

Målen och andra domargöromål fördelas på domstolens avdelningar samt mellan sådana tjänstemän som avses i 7 § första meningen. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för domstolen.

7 b §

Beslut i fråga som avses i 7 a § andra meningen fattas av regeringsråden i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av domstolens ordförande och minst två andra regeringsråd som väljs av plenum. Domstolens ordförande är ordförande i plenum och kollegium.

10 §10

I varje kammarrätt skall det finnas en kammarrättspresident, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

Kammarrättspresidenten, kammarrättslagman och

I varje kammarrätt skall det finnas en kammarrättspresident som leder arbetet i kammarrätten, en eller flera kammarrättslagmän samt kammarrättsråd av vilka en eller flera skall vara vice ordförande. De skall vara lagfarna.

10 Senaste lydelse 1998:1801.

kammarrättsråd utnämns av regeringen.

11 §11

En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman.

En kammarrätt får vara indelad i avdelningar. Regeringen får bestämma att en avdelning skall vara förlagd till någon annan ort än den där domstolen har sitt säte. Chef för en avdelning är presidenten eller en lagman. Chefen för avdelningen leder arbetet på avdelningen.

Om särskild sammansättning av kammarrätt vid behandling av vissa mål finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152) och lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram. Bestämmelser om särskild sammansättning vid behandling av mål enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900) och 22 kap. kyrkolagen (1992:300) finns i 13 a §.

13 c §

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som kammarrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för kammarrätten.

13 d §

Beslut i fråga som avses i 13 c § andra meningen fattas av ett kollegium som består av presidenten och minst fyra av kammarrättens ordinarie domare som väljs av samtliga kammarrättens ordinarie domare i plenum. Presidenten är ordförande i plenum och kollegium.

11 Senaste lydelse 1998:1801.

15 §12

I länsrätt finns lagman och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer finns också en eller flera chefsrådmän.

Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna. De utnämnes av regeringen.

I varje länsrätt finns en lagman som leder arbetet i länsrätten och, om regeringen inte bestämmer annat, en eller flera rådmän. I de länsrätter som regeringen bestämmer finns också en eller flera chefsrådmän.

Lagman, chefsrådman och rådman skall vara lagfarna.

16 §13

En länsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman.

En länsrätt får vara indelad i avdelningar. Chef för en avdelning är lagmannen eller en chefsrådman. Chefen för avdelningen leder arbetet på avdelningen.

Om särskild sammansättning av länsrätt vid behandling av mål om fastighetstaxering finns bestämmelser i fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

17 c §

Målen och andra domargöromål fördelas mellan de lagfarna domarna så som länsrätten bestämmer. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning för länsrätten.

17 d §

Beslut i fråga som avses i 17 c § andra meningen fattas av länsrättens ordinarie domare i plenum. Besluten får också, efter beslut om det i plenum, fattas av ett kollegium som består av lagmannen och minst två av de ordinarie domarna som väljs av plenum. Lagmannen är ordförande i plenum och kollegium.

12 Senaste lydelse 1976:562.13 Senaste lydelse 1998:1801.

31 §

Enligt 11 kap. 9 § regeringsformen utnämns ordinarie domare av regeringen. Om utnämning av vissa domare finns särskilda bestämmelser i lagen ( 0000:00 ) om utnämning av högre domare. Övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet.

5. Förslag till lag (0000:00) om utnämning av högre domare

Härigenom föreskrivs följande:

Lagens tillämpning

1 § Denna lag avser utnämningar av

1. justitieråd och regeringsråd,

2. hovrättspresidenter och kammarrättspresidenter,

3. hovrättslagmän och kammarrättslagmän,

4. lagman i Stockholms, Göteborgs respektive Malmö tingsrätt,

5. lagman i länsrätten i Stockholms län, Skåne län respektive Göteborg,

6. ordförande i arrendenämnden och hyresnämnden i Stockholm, Göteborg respektive Malmö,

7. ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen,

8. ordförande och vice ordförande i Arbetsdomstolen, och

9. ordförande i Patentbesvärsrätten.

Utnämnande myndighet

2 § Regeringen beslutar om tillsättning av även andra domare som anges i 1 § än de som är ordinarie domare.

Förslagsnämnden för högre domarbefattningar

3 § Tillsättningsärendena skall beredas i en förslagsnämnd som består av ett justitieråd, ett regeringsråd, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en advokat samt två representanter för allmänheten.

För varje ledamot skall det finnas en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare förordnas för en tid av högst sex år. Allmänhetens representanter och ersättare för dessa väljs av riksdagen. Övriga ledamöter och ersättare förordnas av regeringen på förslag av

1. Högsta domstolen respektive Regeringsrätten när det gäller ledamöter av domstolarna,

2. hovrättspresidenterna när det gäller hovrättspresidenter,

3. kammarrättspresidenterna när det gäller kammarrättspresidenter, och

4. Sveriges advokatsamfund när det gäller advokater. Nämnden utser inom sig ordförande och vice ordförande.

4 § Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. Vid omröstning gäller 18 § förvaltningslagen (1986:223).

5 § Hos förslagsnämnden finns det ett sekretariat. I sekretariatet skall ordinarie eller f.d. ordinarie domare ingå.

Ärendenas beredning och avgörande

6 § Nämnden skall lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning. Om möjligt skall ett förslag uppta minst tre personer.

Förslaget skall vara motiverat. Om nämnden föreslår färre än tre personer skall detta motiveras särskilt.

7 § En befattning som skall tillsättas skall förklaras ledig av nämnden.

8 § För lediga befattningar skall det finnas möjlighet att anmäla intresse. Det skall även finnas möjlighet att anmäla intresse generellt för de befattningar som anges i 1 §.

Intresseanmälningar görs till nämnden.

9 § Ärendena prövas efter beredning och föredragning av sekretariatet.

Ordföranden får överta beredning och föredragning av ärenden.

10 § Om ett ärende är så brådskande att nämnden inte hinner sammanträda för att behandla det, får ärendet avgöras genom meddelanden mellan ordföranden och minst så många ledamöter som behövs för beslutförhet. Ett sådant beslut skall anmälas vid nästa sammanträde med nämnden.

Även i andra fall får ärenden avgöras genom meddelanden mellan ledamöterna, om samtliga ledamöter deltar i avgörandet och är ense om utgången.

11 § Ordföranden eller sekretariatet får begära in förklaringar, upplysningar eller yttranden i ärenden hos nämnden. Ordföranden eller sekretariatet får också pröva frågor om att lämna ut allmänna handlingar.

12 § För varje beslut skall det finnas en handling som visar dagen för beslutet och beslutets innehåll samt vem som har fattat beslutet, vem

som har varit föredragande och vem som varit med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet.

13 § Nämndens förslag i ärenden om utnämning får inte överklagas.

14 § I en arbetsordning eller i särskilda beslut får nämnden meddela de bestämmelser som behövs om nämndens organisation och formerna för nämndens verksamhet i övrigt.

Särskilt om regeringens handläggning m.m.

15 § Innan regeringen beslutar i ett ärende om utnämning av ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall domstolen höras.

16 § Om regeringen avser att utnämna annan person än den eller dem nämnden fört upp på förslag skall den anmäla detta till justitieutskottet.

Utskottet skall behandla frågan vid utskottssammanträde, som delvis skall vara offentligt, för att höra den kandidat nämnden fört upp som första förslag och den kandidat regeringen förordar. Om utskottet förordar en av dessa kandidater skall denne utnämnas.

Denna lag träder i kraft den

1. Inledning

1.1. Kommitténs uppdrag m.m.

Kommitténs uppdrag har bestått av två huvuddelar, dels en översyn domstolschefens roll, dels en översyn av förfarandet vid utnämning av högre domare.

Domstolschefens roll har på olika sätt uppmärksammats under senare år. De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer även nya krav på domstolscheferna. Det är mot denna bakgrund som kommittén har haft i uppdrag att bl.a. klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. I uppdraget har ingått att behandla domstolarnas ledningsfunktion i hela dess vidd och att även diskutera frågor om rekrytering och stöd för domstolschefer.

En frågeställning som är av särskild vikt i sammanhanget är var gränsen går för domstolschefen i förhållande till de enskilda domarnas självständighet i dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Balansgången kan här vara känslig och det finns en risk för att detta leder till passiva chefer. Kommittén har haft i uppdrag att föra en klarläggande diskussion i dessa frågor.

I Högsta domstolen och Regeringsrätten förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter att vara domstolens ordförande. Trots förarbetsuttalanden om att valet bör grundas på lämplighet för ordförandeuppdraget (se bl.a. prop. 1946:135 s. 18 f., 1 LU 1946:43 s. 12 f. och rskr 1946:333) har valet i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen, dvs. den i anställningen äldste ledamoten har förordnats som ordförande. Med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna har kommittén haft i

uppdrag att se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen.

Uppdraget i utnämningsdelen har avsett att se över förfarandet vid utnämningar av högre domare, dvs. de domare som i dag utnämns efter kallelse. Bakom kommitténs uppdrag i denna del ligger en beställning av riksdagen (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f. och rskr 1997/98:228). I direktiven anges att det finns anledning att se över det s.k. kallelseförfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering. Kommittén har haft i uppdrag att lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering. Även om det i uppdraget, såsom det angetts i direktiven, inte synes ha ingått att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga, har kommittén, med hänsyn till justitieutskottets uttalande i det betänkande som låg till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén, gjort bedömningen att denna fråga bör tas upp som utgångspunkt för uppdraget i denna del (jfr avsnitt 3.8.3).

Kommitténs direktiv bifogas i sin helhet som bilaga 1.

1.2. Kommittéarbetet

Arbetet inleddes i januari 1999. Kommittén har sammanträtt vid 17 tillfällen. Därutöver har sammanträden hållits med de sakkunniga i kommittén.

Huvuddragen av de frågor som kommittén har haft i uppdrag att behandla togs på ett allmänt och principiellt plan upp av 1993 års domarutredning i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99). Domarutredningens överväganden och remissutfallet redovisas i huvudsak under respektive delavsnitt i detta betänkande.

Kommittén har uppfattat sitt uppdrag så att det i den del som avser översyn av utnämningsförfarandet är ett konkret förslag som avses, medan det i den del som avser domstolschefens roll i huvudsak mer är fråga om en – väl så viktig – kartläggning av förhållandena. Beträffande domstolschefens roll bör framhållas att en hel del har hänt under utredningens gång. Bl.a. har en av DV tillsatt arbetsgrupp – huvudsakligen bestående av chefsdomare i underrätt – utarbetat en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter vari frågor om chefskap i och ledning av domstolarna lyfts fram. Ledningspolicyn med tillhörande promemoria om praktiska ledningsfrågor bifogas i bilaga 2.

I betänkandet redovisas de olika frågorna kommittén haft att behandla enligt följande. I 2 kap. redovisas några allmänna utgångspunkter för bedömningen av de frågor som skall behandlas. Förfarandet vid utnämning av högre domare behandlas i 3 kap. Frågor kring domstolschefens roll och ledningen av domstolarna tas upp i 4 kap. Bl.a. behandlas gränsdragningen mot domarnas självständighet i dömandet, beslutsformer i administrativa ärenden samt olika former av tillsyn. Slutligen tas några särskilda frågor kring ledningsfunktionen i högsta instans upp i 5 kap.

Genom kontakter med ambassader, justitiedepartement eller liknande, kommittéer, enskilda domare eller andra ämneskunniga i respektive land har kommittén inhämtat underlag rörande utländska förhållanden. Den inhämtade informationen redovisas under respektive delavsnitt i betänkandet samt i bilaga 3. I bilagan redovisas förhållandena i de baltiska staterna och i vissa centraleuropeiska stater. Dessa stater har nyligen sett över sina konstitutioner och därvid särskilt övervägt domstolarnas ställning.

För att förbättra underlaget för kommitténs ställningstaganden har kommittén även låtit genomföra en enkätundersökning bland anställda inom domstolsväsendet med undantag för Högsta domstolen och Regeringsrätten. Det huvudsakliga syftet med enkäten var att ta reda på hur de anställda i domstolarna upplever nuvarande ledningsförhållanden samt att försöka fånga upp tankar och idéer som fanns i dessa frågor. I enkäten ställdes även några frågor avseende utnämning av domare. Enkätundersökningen beskrivs närmare i bilaga 4.

I den del av kommitténs uppdrag som avser ledningsfunktionen i högsta instans har kommittén genom dess ordförande och sekretariat samt de båda sakkunniga som är ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten genomfört intervjuer med nuvarande och vissa förutvarande ordförande samt ett antal nuvarande och f.d. ledamöter av dessa domstolar. Vidare har samtal ägt rum med de båda domstolarnas kanslichefer, en f.d. kanslichef i Högsta domstolen samt fackliga företrädare vid domstolarna. Kommittén har också besökt dessa domstolar.

Vid det 35:e nordiska juristmötet som hölls i Oslo den 18-20 augusti 1999 deltog kommitténs ordförande som referent i en debatt om domstolsadministration. Även sekretariatet var närvarande. Ordförandens debattinlägg, ”Vem skall administrera domstolarna?”, bifogas i bilaga 5.

Kommittén har också genom ordförande och sekretariat deltagit i chefsmöten, temadagar för chefer och chefsseminarier anordnade av DV. Vidare har kommittén haft besök av ett par domstolschefer. Kommittén har även haft besök av bl.a. chefsjustitieombudsmannen, justitiekanslern och företrädare för Sveriges advokatsamfund.

Kommitténs ordförande och sekretariat har sammanträffat med bl.a. riksåklagaren samt företrädare för riksdagens förvaltning och personalpolitiska enheten inom Justitiedepartementet. Sekretariatet har även sammanträffat med representanter för bl.a. DV och TFN .

På kommitténs uppdrag har sekreteraren i Statens ansvarsnämnd sammanställt nämndens praxis i ärenden om disciplinansvar, åtalsanmälan och avskedande avseende domare. Denna sammanställning redovisas tillsammans med sammanställningar som kommitténs sekretariat har gjort av vissa avgöranden och beslut av domstolar, JO, JK respektive RÅ avseende domstolar och domare (bilaga 6). Uppgifterna om beslut i frågor om förundersökning och åtal mot domare bygger på material som kommittén inhämtat från RÅ: kansli. Viss statistik avseende domarutnämningar m.m. huvudsakligen inhämtad från DV redovisas i bilaga 7.

Offentligt tryck t.o.m. budgetpropositionen 2000/2001:1 har beaktats.

Kommittén har samrått med Bisyssleutredningen. En översättning till svenska av två internationella dokument, dels Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll, dels Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning med tillhörande kommenterande texter finns i bilaga 8.

Betänkandet är uppdelat i två delar. Själva betänkandet, del A, och en särskild bilagedel, Del B.

2. Allmänna utgångspunkter

2.1. Inledning

I detta kapitel formulerar kommittén några allmänna utgångspunkter som bör bilda grunden när de frågor som kommittén har att behandla bedöms närmare. I de inledande avsnitten av kapitlet redogörs för utvecklingen av vissa internationella dokument om domare och domstolar. Vidare sätts den svenska konstitutionella regleringen av domstolsväsendet in i dagens internationella perspektiv. Dessa avsnitt tjänar som en bakgrundsbeskrivning till de allmänna utgångspunkter som därefter formuleras.

Domstolarnas uppgift är ytterst att upprätthålla rättsordningen. Domstolarna skall garantera medborgarnas möjligheter att få rättigheter och skyldigheter fastställda på ett objektivt och oberoende sätt. Domstolarnas roll för medborgarnas rättsskydd har under senare år kommit alltmer i centrum. Domstolarna i Sverige kan sägas ha fått en mer betydelsefull samhällsroll.

Här skall först erinras om betydelsen av inkorporeringen i svensk lag av Europakonventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Genom EU-medlemskapet har vidare den svenska rättsordningen tillförts en ny dimension där domstolarnas roll påtagligt ökat. I den internationella diskussionen betonas att det i de väl utvecklade moderna samhällena finns en utvecklingstendens där domstolarnas betydelse stärks. Man använder här begrepp och uttryck som vi på svenska ännu inte funnit någon god översättning för. Uttryck som i brist på bättre kommer till bruk är ”judikalisering, juridifiering och förrättsligande”.

Genom denna internationalisering har även vissa sedan tidigare i den svenska rätten gällande funktioner för domstolarna fått ökad betydelse. Domstolarna har en viktig roll som kontrollorgan av den offentliga förvaltningens verksamhet i förhållande till medborgarna. Förvaltningsorganens beslut kan överklagas till domstol och genom rättsprövningslagen kan även regeringens förvaltningsbeslut i betydande omfattning bli föremål för en rättslig kontroll i domstol. Principen om lagprövning blev till fullo erkänd genom 1974 års regerings-

form. Den reglering som där finns inrymmer en begränsning av lagprövningens omfång genom det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Denna begränsning har länge varit föremål för olika meningar. Senast har Demokratiutredningen i sitt betänkande Demokrati för alla (SOU 2000:1) föreslagit ett upphävande av detta rekvisit.

I 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden – utgångspunkter för fortsatt utredningsarbete (SOU 1994:99) utvecklas dessa synpunkter närmare. Där finns bl.a. en närmare redogörelse för rättskipningens samhällsfunktion och domstolarnas roll (avsnitt 1.3).

2.2. Folkrättsliga principer om oavhängiga domstolar och domare

Kraven på ett oavhängigt domstolsväsende kommer till uttryck i internationella dokument som Sverige åtagit sig att följa. Ett sådant viktigt internationellt dokument är den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), i vars artikel 6 det stadgas om var och ens rätt att få sin sak prövad av en oavhängig och opartisk domstol. Europakonventionen är sedan den 1 januari 1995 gällande svensk lag. Vid sidan av denna konvention bör även nämnas artikel 14 i Förenta Nationernas (FN:s) konvention om civila och politiska rättigheter från år 1966 och artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna från år 1948, som båda har ett liknande innehåll. Andra viktiga dokument är FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985) och Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll (1994). Dessa två dokument kan sägas bygga vidare på de ovan nämnda bestämmelserna. Det är emellertid endast Europakonventionen och FN-konventionen som är folkrättsligt bindande. En översättning till svenska av Europarådets rekommendation med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8.

2.2.1. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen)

Enligt Europakonventionens artikel 6 (1) skall envar, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Med oavhängig domstol förstås i Europakonventionen en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. Däremot krävs inte att domarna skall vara tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att de inte kan godtyckligt avsättas eller skiljas från tjänsten utan saklig grund.

Kravet på opartiskhet innebär enligt Europadomstolen inte enbart att domarna skall vara subjektivt opartiska, utan även att det skall föreligga en objektiv opartiskhet, dvs. att det inte för en objektiv iakttagare finns någon rimlig grund att befara en partisk inställning från domstolens sida. Grund för att ifrågasätta den objektiva opartiskheten har enligt Europadomstolens praxis funnits i domstolsförfaranden där domstolens ordförande tidigare varit inblandad i fallet i egenskap av åklagare eller där någon av domarna tidigare varit undersökningsdomare i samma mål. Däremot har det inte ansetts strida mot principen om opartiskhet att en domare i denna sin egenskap har vidtagit vissa förberedande åtgärder i målet, såsom att domaren har beslutat om häktning. Om domaren i ett tidigare skede och i annan egenskap varit inblandad i målet kan domstolens opartiskhet alltså ifrågasättas. Så är även fallet om domstolens ledamöter tidigare i sak har prövat någon fråga i målet som har betydelse för utgången.

Frågan om en domstols opartiskhet har också kommit upp i fall där det i domstolarna ingått ledamöter som har anknytning till särskilda myndigheter eller intressegrupper. Arbetsdomstolen är ett svenskt exempel på det senare. Europadomstolen har i och för sig inte ställt sig kritisk till ett system med intresseledamöter som sådant, men har i enskilda fall varit tveksam till om domstolen i det särskilda fallet varit att betrakta som opartisk. För Sveriges vidkommande har frågan prövats av domstolen i fallet Holm (Ser. A Vol. 279-A). Frågan var om juryledamöternas politiska tillhörighet i ett tryckfrihetsmål med politisk bakgrund kunde ha rubbat domstolens opartiskhet. Europadomstolen konstaterade att med hänsyn till tryckfrihetsjuryns sammansättning i målet kunde domstolens oberoende och opartiskhet ifrågasättas och att

klagandens farhågor i detta avseende var objektivt berättigade. Artikel 6 (1) hade därför kränkts. Domstolen uttalade sig däremot inte om det svenska systemet för att välja ut juryledamöter i sig innebar en kränkning av artikeln. Frågan om domstolens opartiskhet måste alltså i dessa fall bedömas utifrån de i det särskilda fallet föreliggande omständigheterna.

Förfarandet inför en domstol skall, enligt Europakonventionen, vara korrekt och rättvist mot den enskilde och prövningen skall ske inom skälig tid. Som huvudregel skall förfarandet vara muntligt och domen avkunnas offentligt. När det gäller brottmål stadgas i artikel 6 (3) att den som åtalats skall få tillräckligt med tid och möjlighet att förbereda sitt försvar, ha rätt att försvara sig personligen eller genom ombud samt ha rätt att förhöra de vittnen som åberopas mot honom och att få vittnen inkallade och förhörda.

2.2.2. FN:s konvention om civila och politiska rättigheter

I artikel 14 i denna FN-konvention från år 1966 stadgas att alla skall vara lika inför domstolarna och att envar skall, när det gäller att pröva anklagelse mot honom för brott eller hans lagliga rättigheter och skyldigheter, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inför en behörig, oavhängig och opartisk domstol, som har inrättats enligt lag. Utformningen av artikeln är således mycket lik artikel 6 i Europakonventionen, som också tillsammans med artikel 10 i FN:s deklaration om de mänskliga rättigheterna var en inspirationskälla.

2.2.3. FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary

Principerna antogs vid den sjunde FN-kongressen om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar som hölls i Milano år 1985. Principerna baserar sig bl.a. på artikel 10 i FN:s universella deklaration om de mänskliga rättigheterna från år 1948 där det ställs krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol vid fastställandet av såväl en persons rättigheter och skyldigheter som varje anklagelse mot någon för brott. Principerna är inte bindande för medlemsstaterna, men dessa rekommenderas att inspireras av principerna och försöka förverkliga dem i den egna staten.

Enligt principerna skall domarnas självständighet garanteras av staten antingen i konstitutionen eller i lag. Staten skall även se till att

det finns tillräckliga medel så att domarna på rätt sätt kan utföra sina uppgifter. Domarnas självständighet skall respekteras av alla andra myndigheter. Någon olämplig eller oberättigad inblandning i den dömande verksamheten får inte ske och domstolarnas domar får inte heller vara föremål för annan överprövning än sådan som sker av domstol eller på grund av nåd i brottmål.

En domare skall pröva frågor som kommer inför domstol opartiskt och på grundval av fakta i målet och i enlighet med lag. Begränsningar, påtryckningar, hot eller inblandning från annat håll, vare sig direkt eller indirekt, är inte tillåtna. Domarna skall även ha jurisdiktion i samtliga frågor av rättslig natur och skall ensamma vara behöriga att bestämma om en fråga som lagts fram för avgörande ligger inom domstolens behörighetsområde så som det definierats i lag. Fördelningen av mål mellan domare inom den egna domstolen anses vara en intern domstolsadministrativ fråga.

FN-principerna ställer också upp krav på hur domare skall vara och hur de bör utses. Till domare skall utses skickliga personer med integritet och lämpliga juridiska kvalifikationer eller juridisk träning. Diskriminering mot någon på grund av ras, kön, politiska åsikter m.m. får inte förekomma. Krav på att domare skall vara medborgare i staten anses dock inte som diskriminering. Förfarandet att utse domare skall vara skyddat mot oegentliga domarutnämningar. Befordran av domare skall ske på sakliga grunder, i synnerhet skicklighet, integritet och erfarenhet.

Beträffande domarnas rättsliga ställning bör, enligt principerna, tidslängden på förordnandena, domarnas självständighet, säkerhet, rätt till tillräcklig ekonomisk kompensation, arbetsvillkor, pensioner och pensionsålder på ett tillfredsställande sätt säkras genom lag. Domarna skall ha ett garanterat anställningsskydd fram till pensionsåldern eller, vid tidsbegränsade förordnanden, fram till den tid då förordnandet upphör. Domare skall ha personlig immunitet i fråga om skadeståndskrav på grund av tjänsteutövningen.

I frågor som gäller disciplinansvar, suspension och skiljande från anställningen skall domaren ha rätt till en rättvis rättegång (a fair hearing). Domare får suspenderas eller skiljas från anställningen endast på grund av oförmåga eller beteende som gör dem olämpliga att utöva sina uppgifter. Dessa typer av frågor skall beslutas i enlighet med etablerad standard om hur domare bör uppföra sig. Besluten skall kunna vara föremål för en självständig överprövning. Undantag görs dock för beslut som fattats av statens högsta domstol eller av den lagstiftande församlingen i fråga om riksrättsåtal eller liknande förfaranden.

2.2.4. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll

Den 13 oktober 1994 antog Europarådets ministerråd på grundval av Europakonventionens rättssäkerhetskrav en rekommendation till medlemsstaterna avseende domares oberoende, skicklighet och roll, Recommendation No. R (94)12 on the Independence, Efficiency and Role of Judges. Rekommendationen med tillhörande kommenterande text finns intagen i bilaga 8.

Rekommendationens utgångspunkt är att domarkåren spelar en viktig roll när det gäller genomförandet av Europarådets mål i fråga om skyddet av ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av the rule of law liksom när det gäller skyddet av de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna. Domarnas oavhängighet anses därvid vara en av hörnstenarna i ett rättvist rättssystem. Det är därför nödvändigt att domarna tilldelas befogenheter som garanterar deras självständighet. Sådana befogenheter tillåter dock inte domarna att agera godtyckligt. Domarna är nämligen också underkastade vissa åligganden. Det judiciella ansvaret är därför bestämt av förhållandet mellan domarnas befogenheter och plikter.

Enligt rekommendationen bör medlemsstaterna ta alla nödvändiga steg för att respektera, försvara och befrämja domarnas självständighet. I synnerhet bör domarnas självständighet i enlighet med Europakonventionen garanteras. Som exempel på detta nämns bl.a. att domares beslut inte får överprövas på annat sätt än genom i lag stadgade regler om överklagande, att inget annat organ än domstolarna själva skall kunna besluta om deras behörighet såsom den definieras i lag och att regeringen – med undantag för beslut om nåd, amnesti och liknande – inte skall kunna fatta beslut som retroaktivt ogiltigförklarar en dom eller annat domstolsbeslut.

De verkställande och lagstiftande makterna bör garantera domarnas självständighet och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra denna självständighet. Alla beslut som rör domarnas yrkesliv skall grundas på objektiva kriterier. Urval av domare och deras karriär skall baseras på sakliga grunder med avseende på kvalifikationer, integritet, förmåga och effektivitet. Den myndighet som bestämmer vilka som skall bli domare och om dessas karriär bör vara fristående från regeringen. För att garantera denna självständighet kan t.ex. myndighetens ledamöter väljas av domarna själva. I de stater där konstitutionella eller rättsliga stadganden och traditioner tillåter att regeringen utnämner domarna skall det finnas garantier för att säkerställa att utnämningsförfarandet i praktiken är öppet och självständigt samt att utnämningsbesluten inte påverkas av andra hänsyn än sådana som kan härledas från de objektiva

grunder som nämns i rekommendationen. Sådana garantier kan t.ex. erhållas genom att utnämningsbeslutet föregås av råd från ett särskilt fristående och kvalificerat organ och att dessa råd i praktiken följs av regeringen eller att det finns möjlighet att till en fristående myndighet överklaga utnämningsbeslutet eller att den myndighet som fattar beslutet skyddar mot opåkallad eller otillbörlig påverkan.

Domare skall i sin dömande verksamhet vara självständiga och kunna agera utan restriktioner, otillbörligt inflytande, lockelser, påtryckningar, hot eller inblandning, vare sig direkt eller indirekt, från något håll eller av någon anledning. Fördelningen av mål får inte vara påverkad av önskemål från parterna i målet eller någon annan person som har intresse av utgången. En domare får inte fråntas ett mål utan giltigt skäl.

Alla personer som är inblandade i ett mål, inberäknat statliga myndigheter och deras ombud, är underställda domarens bestämmanderätt. Domarna skall ges tillräckliga medel och kunna utnyttja dessa för att kunna vidmakthålla sin auktoritet och domstolens värdighet.

Arbetsförhållandena skall vara sådana att domarna kan arbeta effektivt. Detta skall uppnås genom att ett tillräckligt antal domare tillsätts och genom tillhandahållande av lämplig utbildning såväl i tjänsten som, om möjligt, före utnämningen. Utbildningen skall vara kostnadsfri för domarna och i synnerhet avse ny lagstiftning och nya rättsfall. Även studiebesök utomlands hos utländska myndigheter och domstolar innefattas i sådan utbildning.

Domarnas ställning och ersättningen till dem skall garanteras motsvara deras yrkes värdighet och deras ansvar. Det skall sörjas för en förbättrad karriärstruktur i syfte att möjliggöra att man kan rekrytera och behålla duktiga domare. För att säkerställa att domarna kan arbeta effektivt och utan onödiga förseningar skall det tillhandahållas tillräckligt med biträdespersonal och hjälpmedel, inklusive datorer och liknande. Vidare bör icke-juridiska arbetsuppgifter överföras från domarna till annan personal i enlighet med Rekommendationen (86)12 om åtgärder för att förhindra och minska domstolarnas stora arbetsbörda. Alla nödvändiga åtgärder för att garantera domarkårens säkerhet bör också vidtas, t.ex. i form av säkerhetsvakter i domstolarna eller tillhandahållande av polisskydd åt domare som utsätts för allvarliga hot.

Domarna skall ha rätt att bilda föreningar som, antingen på egen hand eller tillsammans med något annat organ, har till uppgift att skydda deras självständighet och bevaka deras intressen.

Beträffande de uppgifter som åligger domarna föreskrivs följande. Domarna skall försvara alla personers rättigheter och friheter. De är skyldiga och skall också ges rätt att utöva sitt judiciella ansvar för att säkerställa att lagarna tillämpas på rätt sätt och att enskilda mål hand-

läggs rättvist, effektivt och snabbt. Domarna är skyldiga att agera självständigt och fritt från utomstående hänsyn i alla mål. De skall handlägga mål på ett opartiskt sätt i enlighet med vad de bedömer vara fakta i målet och hur lagen bör tillämpas. De skall se till att alla parter får en rättvis rättegång och att parternas processuella rättigheter i enlighet med Europakonventionen respekteras. En domare får inte avsäga sig ett mål utan giltigt skäl. Vad som utgör giltiga skäl bör definieras i lag och kan exempelvis avse allvarliga hälsoproblem, jäv eller rättvisans intresse. Domarna skall vid behov på ett opartiskt sätt förklara de processuella reglerna för parterna i målet och, där det kan anses vara lämpligt, uppmuntra parterna att förlikas. Domar bör förses med domskäl. Dessa skall vara begripliga. En domare är skyldig att delta i den utbildning som är nödvändig för att kunna utföra sina åligganden på ett effektivt och riktigt sätt.

Rekommendationen innehåller även regler för de fall en domare underlåter att utföra sina åligganden på ett effektivt och korrekt sätt. I sådana situationer skall alla nödvändiga åtgärder, som inte hotar domarens självständighet, kunna vidtas. Detta gäller även när det är fråga om disciplinära brott. Åtgärder som nämns är att frånta domaren mål, förflytta domaren till att utföra andra juridiska uppgifter inom domstolen, ekonomiska sanktioner i form av tillfälligt lägre lön eller suspension. En ordinarie domare, som inte har ett tidsbegränsat förordnande, får dock inte skiljas från tjänsten utan giltiga skäl förrän domaren nått den obligatoriska pensionsåldern. Vad som anses vara giltigt skäl skall anges i lag. Medlemsstaterna bör även överväga att inrätta ett särskilt organ som har till uppgift att besluta om disciplinära sanktioner i de fall sådana beslut inte skall fattas av domstol. Domaren skall i en process ges åtminstone det skydd som Europakonventionen kräver. Disciplinmål skall således prövas inom skälig tid och domaren skall ha rätt att bemöta alla anklagelser som riktas mot honom eller henne.

2.2.5. Utkastet till Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

För närvarande pågår ett arbete inom Europeiska unionen med att utforma en stadga om de grundläggande rättigheterna. I ingressen anges först att de europeiska folken mellan sig har skapat en allt fastare sammanslutning och att de har beslutat dela en fredlig framtid på grundval av gemensamma värden (1.). Vidare stadgas att unionen bygger på de odelbara och allomfattande principerna om kvinnors och mäns värdighet, frihet, jämlikhet och solidaritet samt på den demokra-

tiska principen och rättsstatsprincipen (2.). Ingressen avslutas med att var och en garanteras de rättigheter och friheter som anges i det följande (7.).

I utkastets kapitel VI Rättvisa finns artikel 45 Rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol. Punkt 2 av denna artikel lyder.

”Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Var och en skall ha möjlighet att rådgivas, försvaras och företrädas.”

2.3. Andra internationella dokument om domares självständighet m.m.

2.3.1. Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning

Inom ramen för det multilaterala samarbetet inom Europarådet har även utarbetats en ”European Charter on the statute for Judges”, som är ett dokument av rekommenderande karaktär. Det är domare i medlemsländerna som har arbetat fram dokumentet. En översättning till svenska av stadgan med förklarande bakgrundspromemoria finns i bilaga 8.

Stadgan innehåller rekommendationer om att det t.ex. skall finnas särskilda klagomöjligheter för den domare som anser sig hotad i sin oavhängiga ställning av åtgärder riktade mot honom Vidare anges att i varje beslut som påverkar urval, rekrytering, utnämning, karriärutveckling eller skiljande från tjänst av domare bör ett från de verkställande och lagstiftande makterna oberoende organ vara inblandat, antingen som rådgivande organ eller som direkt beslutsfattande. Detta organ bör bestå av minst hälften domare utsedda av domare genom regler som garanterar en bred representativitet.

I stadgan anges att domarna genom sina representanter eller yrkesföreningar skall kunna medverka i beslutsfattandet i frågor om domstolsadministration, om budgetfrågor för domstolarna, om hur dessa beslut skall föras ut på nationell och lokal nivå samt i frågor om anställnings- och lönevillkor. När det gäller domares förflyttningsskyldighet anges att det i princip skall vara förbjudet att flytta en domare utan dennes samtycke. Även utan samtycke skall det dock vara möjligt att förflytta en domare som en disciplinär åtgärd eller på grund av en omorganisation eller för tillfällig förstärkning i en närliggande domstol.

Staten skall enligt stadgan ha en skyldighet att se till att domare har tillräckliga medel för att fullfölja sina uppgifter, speciellt att avgöra

mål inom rimlig tid. Domare skall vara garanterade fortbildning på statens bekostnad för att kunna upprätthålla och fördjupa sina kunskaper och därmed upprätthålla den kompetens som är nödvändig för att de skall kunna fullgöra sina uppgifter.

Som en generell princip anges att fundamentala regler rörande domarnas kompetens, oberoende och opartiskhet bör ges på högsta normgivningsnivå, dvs. i konstitutionen. I övrigt bör reglerna ges i vart fall i lagform.

Rekommendationerna är inte tänkta att vara obligatoriska utan presenteras som optimala medel för att tillförsäkra domstolarna och domarna den kompetens, det oberoende och den opartiskhet som enskilda individer har berättigade anspråk på. Syftet med rekommendationerna är att förstärka självständigheten i dömandet i medlemsstaterna. De skall således inte kunna åberopas för att sänka nivån för garantier rörande rättskipningens självständighet i något land.

2.3.2. The Universal Charter of the Judge

The Universal Charter of the Judge har arbetats fram inom den internationella domarunionen. Detta dokument anges innehålla en generell minimistandard. Dokumentet innehåller bl.a. regler om domarnas självständighet, varav framgår att domaren i dömandet inte endast skall vara oberoende från staten och stå utanför sociala, ekonomiska och politiska påtryckningar, utan även vara oberoende av andra domare och domstolsadministrationen. Vidare framgår att domstolsadministrationen måste vara organiserad på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet. Domstolsadministrationen skall endast grundas på objektiva och relevanta hänsyn.

Enligt dokumentet skall domarna utföra sina dömande uppgifter opartiskt och utan oskäligt dröjsmål. Staten skall se till att domstolarna har tillräckliga medel för att fullgöra sina uppgifter. I beslut angående medelstilldelning skall domstolarna beredas tillfälle att medverka eller höras.

2.4. Domstolarnas och domarnas konstitutionella ställning enligt regeringsformen

Principen om domstolarnas självständighet i dömandet kommer till uttryck i 11 kap. 2 § regeringsformen (RF) där det stadgas att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Regeln har ansetts vara ett förtydligande jämfört med den gamla regeln i § 47 i 1809 års regeringsform där det stadgades att rikets hovrätter och alla andra domstolar ''skola efter lag och laga stadgar döma''.

Regeringsformen gör ingen åtskillnad mellan hur domare och andra förvaltningstjänstemän tillsätts. Båda dessa kategorier tillsätts nämligen enligt 11 kap. 9 § RF av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Även om så inte är fallet i dag är det således, enligt regeringsformen, inte något som hindrar att ordinarie domare, även ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten, i framtiden skulle kunna utnämnas av ett domstolsverk eller någon annan förvaltningsmyndighet. 1993 års domarutredning föreslog att denna möjlighet till delegering borde tas bort (SOU 1994:99 Del A s. 222).

Som en särskild rättssäkerhetsgaranti brukar betecknas kravet på att domare när de väl utnämnts bör vara oavsättliga. I 11 kap. 5 § RF stadgas beträffande ordinarie domare att en sådan domare får skiljas från tjänsten om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten. I övrigt får en ordinarie domare endast skiljas från sin tjänst om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att gå i pension.

Till skillnad från vad som gäller i många andra västerländska länder och från vad som stadgades i 1809 års regeringsform innehåller den nuvarande regeringsformen inte någon bestämmelse om att en domare endast kan skiljas från sin tjänst genom dom. Även i de fall där fråga om avsked uppkommer utan att domaren gjort sig skyldig till brott, dvs. när domaren på visst sätt åsidosatt sina tjänsteåligganden, prövas avskedsfrågan – utom när det gäller justitieråd och regeringsråd – av en särskild nämnd, Statens ansvarsnämnd. Domaren har emellertid rätt att påkalla domstols prövning av ett sådant beslut. Detsamma gäller beträffande beslut om avstängning från tjänsteutövningen eller om åläggande att undergå läkarundersökning som meddelats mot ordinarie domare. Rätten till domstolsprövning består i att domaren kan stämma staten inför Arbetsdomstolen, om domaren är fackligt organiserad, och

i annat fall inför tingsrätt med möjlighet till överklagande till Arbetsdomstolen. Eftersom Arbetsdomstolens ledamöter har tidsbegränsade förordnanden innebär det att frågan om en ordinarie domares oavsättlighetsskydd kommer att prövas i en slutinstans bestående av icke ordinarie domare.

Beträffande ledamöterna av Högsta domstolen och Regeringsrätten prövar Högsta domstolen om en ledamot skall skiljas eller avstängas från tjänsten eller vara skyldig att genomgå läkarundersökning. Talan väcks i sådana fall av JO eller JK (12 kap. 8 § andra stycket RF). Högsta domstolen är också förbehållen rätten att pröva åtal för brott i utövningen av tjänsten av dessa domare.

Ordinarie domare har enligt regeringsformen visst skydd mot att förflyttas. Regeln är överflyttad från § 36 i 1809 års regeringsform, där den infördes år 1965. Förflyttning kan, enligt 11 kap. 5 § tredje stycket RF, ske endast om det påkallas av organisatoriska skäl och då till annan jämställd domartjänst. Med jämställd domartjänst menas annan ordinarie tjänst med samma eller i huvudsak samma löneställning och där domaruppgifterna är väsentligen likartade (prop. 1964:140 s. 100). Någon geografisk begränsning av förflyttningen föreligger inte. Det är även tämligen oklart hur denna regel skall tillämpas om någon egentlig jämställd domartjänst saknas, något som t.ex. framkom när försäkringsdomstolarnas verksamhet övergick till den allmänna förvaltningsdomstolsorganisationen.

Materiella regler som behandlar domstolar och domare är utöver de nu nämnda annars få i regeringsformen. Högsta domstolens och Regeringsrättens ställning som högsta allmänna domstol respektive högsta förvaltningsdomstol är fastlagd i 11 kap. 1 §. Vidare finns bestämmelser om att i dessa två domstolar endast får tjänstgöra som ledamot den som är eller har varit ordinarie domare i domstolen. Däremot finns det i regeringsformen inget krav på att rättskipningen i övrigt skall utövas av ordinarie domare. Anledningen till detta var, enligt departementschefen i propositionen med förslag till ny regeringsform, att det på grund av organisatoriska skäl inte var möjligt att uppställa en sådan regel för övriga domstolars del. Man ville även hålla möjligheten öppen att för vissa specialdomstolar göra undantag från den huvudregel som framgår av 11 kap. 1 § tredje stycket om att det i övriga domstolar skulle finnas åtminstone en ordinarie domare (prop. 1973:90 s. 381 f.). I 11 kap. 4 § stadgas vidare att det i lag skall föreskrivas om domstolarnas rättskipningsuppgifter, om huvuddragen av deras organisation och om rättegången.

Av 11 kap. 1 § andra stycket framgår att annan domstol än Högsta domstolen och Regeringsrätten skall inrättas med stöd av lag. Domstol får dock inte inrättas för redan begången gärning och inte heller för

viss tvist eller i övrigt för visst mål (2 kap. 11 § RF). Den senare bestämmelsen tar främst sikte på orostider och innebär bl.a. ett förbud mot s.k. ståndrätter och liknande tillfälliga specialdomstolar som är inrättade för att döma över redan begångna gärningar.

I lag skall också föreskrivas eventuella regler om begränsning av rätten att få mål prövat av Högsta domstolen eller Regeringsrätten samt regler om undantag från kravet att det skall finnas ordinarie domare i domstolarna beträffande sådana domstolar som har inrättats för handläggning av vissa bestämda grupper av mål, exempelvis Arbetsdomstolen (11 kap. 1 § tredje stycket RF). Även undantag från kravet att rättstvister mellan enskilda skall prövas av domstol och från huvudregeln om offentlighet vid domstolsförhandling samt vidare grundläggande bestämmelser om domarnas och domstolsanställdas rättsställning, regler om resning och återställande av försutten tid genom beslut av annan domstol än Högsta domstolen eller Regeringsrätten och närmare bestämmelser om resning och återställande av försutten tid skall meddelas i lag (se närmare 11 kap. 3 §, 2 kap. 11 och 12 §§, 11 kap. 10 och 11 §§ RF). De föreskrifter om domstolsväsendet som måste meddelas i lag faller också, enligt 8 kap. 18 § andra stycket RF, inom lagrådets granskningsområde om lagen är viktig för enskilda eller från allmän synpunkt.

I övrigt gäller för normgivningen av rättskipnings- och domstolsfrågorna de allmänna reglerna i 8 kap. RF. De innebär att i den mån en föreskrift som rör domstolarna inte enligt regeringsformen måste beslutas genom lag eller, oavsett kravet på lagform, ändå reglerats i sådan form kan föreskrifter meddelas av regeringen eller sådan myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna befogenhet till (8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andra myndigheter än domstolarna besluta om bindande normer för domstolarnas verksamhet. DV:s föreskrifter är sådana normer. Dessutom beslutar domstolarna själva om arbetsordningar. De senare är emellertid inte normer i regeringsformens mening.

Några särregler för domstolsväsendet finns inte i budgethänseende. Där är domstolarna liksom förvaltningsmyndigheterna beroende av riksdagens anslagsbeslut och regeringens regleringsbrev. Att domstolarna här inte konstitutionellt sett är att likställa med förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen framgår av 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, där det talas om lagens tillämplighet på ”regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.”

Domstolarnas oavhängiga ställning innebär inte att de därmed står över lagar och kontroll. Av 1 kap. 1 § RF framgår att den offentliga makten utövas under lagarna. I 1 kap. 9 § RF stadgas att domstolar

samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Utöver budgetkontroll från olika håll står domstolarna under rättsligt inriktad kontroll och tillsyn av JO och JK.

I 1 kap. 8 § RF stadgas att det för rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. Någon närmare definition av vad som menas med begreppen rättskipning och förvaltning finns inte i regeringsformen eller dess förarbeten. I propositionen till regeringsformen påpekades dock att domstolarnas verksamhet inte uteslutande utgörs av rättskipning, utan att domstolarna även har vissa administrativa uppgifter som hänger samman med den dömande verksamheten. Som exempel nämndes personalärenden (prop. 1973:90 s. 387). 1993 års domarutredning gjorde bedömningen att rättskipning i vart fall innefattade att avgöra rättsliga tvister mellan enskilda intressen eller mellan ett enskilt intresse och ett allmänt intresse samt att döma i brottmål och i mål som rör allvarliga inskränkningar eller eljest ingrepp i den enskildes personliga frihet eller integritet (SOU 1994:99 Del A s. 37 f.). Utredningen anförde dock vidare att en sådan definition är statisk och tillbakablickande och att man i stället borde söka ange vad rättskipning bör vara, dvs. vilken roll domstolarna som rättskipande organ bör spela i samhället. Avsaknaden av en definition av begreppet rättskipning innebär att domstolarnas huvuduppgift är beroende av vad man vid skilda tillfällen väljer att lägga in i begreppet. Utvecklingen tyder på att domstolarnas roll kommer att öka och att innebörden av rättskipningsbegreppet därmed kommer att vidgas, dvs. innebörden av rättskipningsbegreppet förändras med samhällsutvecklingen (jfr SOU 1998:135 s. 51).

2.5. Domarutnämningar och domstolsledning – allmänna utgångspunkter

Kommitténs överväganden: De allmänna utgångspunkterna vid bedömningen av frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll bör vara

att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarnas oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas,

att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer

samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

Utmärkande för en rättsstat är att den dömande makten är självständig i sin rättskipning. Som framgått har såväl i internationella dokument som i den svenska regeringsformen domstolarna getts en särställning jämfört med andra organ i samhället. Principen om en självständig dömande makt – dvs. oavhängiga domstolar och oavhängiga domare – är mycket viktig att upprätthålla. Det gäller att redan under lugna och normala samhällsförhållanden ha sett till att denna ordning är konstitutionellt säkerställd så att domstolarna och domarna även i krislägen kan stå fria och oberoende med oförbrukat förtroendekapital. Av detta följer också som en konsekvens att ordningen för urval och utbildning av domare, domarnas arbetsvillkor m.m., liksom domstolarnas yttre och inre organisation, måste vara närmare reglerad och detta med regleringens utgångspunkt i konstitutionen.

Principen om oavhängiga domstolar och domare har inte som syfte att slå vakt om några egenintressen för domarkåren. I stället rör det sig om en konstitutionellt grundad princip som måste upprätthållas till medborgarnas skydd i en demokratisk rättsstat. Man kan därmed säga att denna princip skall betraktas utifrån ett medborgarperspektiv. Det medborgarperspektiv på domstolsväsendets verksamhet, som numera ofta framhålls, inrymmer sådana krav som rättstrygghet, rättssäkerhet, effektivitet och god service men det har alltså också en konstitutionell dimension.

Att beakta medborgarperspektivet fullt ut innebär således att göra avvägningar mellan de olika aspekter som inryms i detta begrepp. Vid

sådana avvägningar måste såväl formella och konstitutionellt grundade aspekter beaktas som mer praktiska och materiellt inriktade synpunkter. Det går inte att komma i från att ett visst spänningsförhållande kan föreligga mellan t.ex. modernitets- och förändringstänkande när det gäller domstolarna och behovet av en oavhängig dömande makt som präglas av fasthet och stabilitet över tiden. Ur ett medborgarperspektiv måste båda aspekterna beaktas. Uppgiften blir därvid att finna en lämplig avvägning.

Domstolarnas viktiga funktion i samhället handlar om någonting mera än att endast meddela juridiskt riktiga avgöranden. Allmänhetens förtroende för domstolarna, och ytterst domstolarnas legitimitet i samhället, ställer även krav på domstolsverksamheten vad gäller t.ex. ett rättvist förfarande, rimliga handläggningstider samt ett bemötande som inger respekt och förtroende. Just förtroendefrågan är av avgörande betydelse för domstolarnas verksamhet. Om inte domstolarna och den verksamhet som där bedrivs respekteras av medborgarna kan domstolarna inte längre fylla sin samhällsfunktion.

Vid den avvägning som således skall göras menar kommittén att de allmänna utgångspunkterna när frågor om utnämning av högre domare och om domstolschefens roll övervägs bör vara att det är utifrån de konstitutionella principerna om domstolarnas och domarens oavhängighet och med ett medborgarperspektiv på domstolsväsendet som dessa frågor skall bedömas, att formerna för utnämning av högre domare bör ordnas så att förfarandet medverkar till att domstolarnas legitimitet stärks och så att de domare som utnämns har mycket goda kvalifikationer samt att ledningsfunktionen i domstolarna stärks och moderniseras samtidigt som den enskilde domarens oavhängighet i rättskipningen upprätthålls.

3. Utnämning av högre domare

3.1. Utnämning av domare – gällande ordning och behörighetskrav

Ordinarie domare tillsätts och utnämns av regeringen (11 kap. 9 § första stycket RF, 4 kap. 2 § rättegångsbalken [RB] samt 3, 10 och 15 §§ lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). De högsta domarbefattningarna tillsätts direkt efter ett kallelseförfarande. Övriga anställningar som ordinarie domare, hyresråd och som dispaschör tillsätts efter ett ansökningsförfarande sedan anställningarna kungjorts lediga. Ansökan skall i dessa fall ställas till regeringen men ges in till DV. TFN bereder sedan dessa tillsättningsärenden, med undantag för anställningarna som domare i Patentbesvärsrätten som har en egen tjänsteförslagsnämnd, och avger förslag till regeringen på vilken sökande som bör få anställningen. Ofta innehåller TFN:s förslag namn på fler än en sökande. TFN har då inbördes rangordnat dessa personer. Regeringen är emellertid inte bunden av denna rangordning, utan går i från den emellanåt. I sådana sammanhang förekommer ibland att regeringen vidtar ytterligare beredning i ärendet.

För lagfarna domare gäller vissa i författning fastställda behörighetsvillkor. En domare skall vara svensk medborgare och ha avlagt för behörighet till domarämbetet föreskrivna kunskapsprov (4 kap. 1 § RB), dvs. ha avlagt svensk juris kandidatexamen eller juristexamen. Med sådan examen jämställs under vissa förutsättningar fullbordad juristutbildning som till övervägande del ägt rum i annat nordiskt land. Några formella krav på genomgången domarutbildning eller notariemeritering uppställs däremot inte för tillträde till de ordinarie domarämbetena. Det finns bland de ordinarie domarna ett mindre antal personer med annan juridisk bakgrund, såsom exempelvis advokater eller åklagare. De flesta ordinarie domarna har dock genomgått domarutbildning i hovrätt eller kammarrätt (en redogörelse för denna utbildning finns dels i betänkandet Domaren i Sverige inför framtiden, SOU 1994:99 Del A s. 109-110, dels i betänkandet Domaren och Beredningsorganisationen, SOU 1998:88 s. 51-53).

För domarna i Högsta domstolen och Regeringsrätten gäller som behörighetskrav för att kunna tjänstgöra som ledamot där att vederbörande måste vara eller ha varit ordinarie domare i domstolen (11 kap. 1 § första stycket RF). Ledamöterna i Högsta domstolen skall vara lagfarna. I Regeringsrätten är lagfarenhetskravet dock inte absolut. Minst två tredjedelar av antalet regeringsråd måste vara lagfarna.

3.2. Vissa principer för statlig anställning

3.2.1. Regeringsformen och lagstiftningen om statlig anställning

I 11 kap. 9 § första stycket RF stadgas att tjänst vid domstol eller vid förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen tillsätts av regeringen eller av myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen får alltså enligt regeringsformen delegera uppgiften att tillsätta tjänster. Så sker också i mycket stor omfattning. Ordet ”tjänst” motsvaras därvid och i lagstiftningen om bl.a. den offentliga arbetsrätten av ordet ”anställning”. I den generellt syftande verksförordningen (1995:1322) finns sålunda i 32 § en erinran om att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen och ett delegationsstadgande om att andra anställningar beslutas av myndigheten. Ytterligare bestämmelser i ämnet kan sedan finnas i de särskilda myndighetsinstruktionerna. Regeringen förbehåller sig själv att tillsätta endast vissa högre befattningar.

I fråga om domare skulle alltså med stöd av regeringsformen tillsättningen av samtliga domarbefattningar kunna delegeras till t.ex. DV eller till en domstol. Riksdagen har emellertid genom bestämmelser i lag begränsat denna delegationsmöjlighet. Så framgår av 4 kap. 2 § RB att ordinarie domare i allmän domstol utnämns av regeringen. För ordinarie domare i de allmänna förvaltningsdomstolarna finns motsvarande bestämmelser i 3, 10 och 15 §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. I fråga om icke ordinarie domare har dock regeringen genom bestämmelser i instruktionerna för olika domstolar delegerat uppgiften att fatta beslut om anställning till respektive domstol.

I 11 kap. 9 § andra stycket RF stadgas att vid tillsättning av statlig tjänst, alltså även anställning som domare, avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet förstås lämpligheten för en befattning visad främst genom teoretisk och praktisk utbildning samt erfarenhet från tidigare verksamhet (prop. 1973:90 s. 405 f.).

Ändamålet med reglerna om sakliga grunder är inte att skydda arbetstagarintressena utan främst att tillgodose samhällets och de enskilda medborgarnas intresse av att statliga tjänster tillsätts efter objektiva grunder (prop. 1975/76:105 bilaga 2, s. 206).

Vid meritvärderingen skall skickligheten prioriteras framför andra sakliga grunder om det inte finns särskilda skäl för annat. Detta framgår uttryckligen av bestämmelsen i 4 § andra stycket lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Innebörden av begreppet skicklighet har utvecklats i Hinn-Aspegren, Statlig anställning – En lagkommentar och vägledning, 1994, s. 93 där det anförs:

”All relevant erfarenhet bör värderas inom ramen för skickligheten. Det skall vara en kvalitativ helhetsbedömning. Kunskaperna och erfarenheterna kan ha erhållits såväl från annan offentlig verksamhet som privat anställning eller i egen verksamhet. Också erfarenheter från områden som vård av barn, studier, utlandsvistelse, språkkunskaper, ideellt arbete m.m. bör vägas in vid bedömningen av skickligheten, i den mån de är relevanta för det sökta arbetet. Personliga egenskaper som prestationsförmåga, yrkesskicklighet, ledaregenskaper, samarbetsförmåga m.m. blir här också mätare på de individuella förutsättningarna att fylla de krav som den aktuella anställningen innebär.”

Om flera sökande bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten.

Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, se 4 § anställningsförordningen (1994:373). Till sådana sakliga grunder räknas bl.a. företrädesrätt vid återanställning och omplacering, intresset av att bereda arbetshandikappade sysselsättning och strävan att främja ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Beträffande jämställdhetsintresset gäller att detta numera bör kunna väga över den gradskillnad i fråga om förtjänst och skicklighet eller bådadera som föreligger mellan sökande av olika kön när kvalifikationerna i stort sett om också inte helt är lika (prop. 1989/90:79 s. 12 och 13).

I fråga om ordinarie domare och andra fullmaktsanställda gäller LOA. För dessa anställda kompletteras emellertid den lagen med särskilda bestämmelser som meddelats i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning. I 3 § denna lag stadgas bl.a. att det är regeringen som bestämmer vilka domaranställningar som skall vara ordinarie. Fullmaktsanställningslagen innehåller inga ytterligare bestämmelser av omedelbart intresse här.

3.2.2. Förfarandet i tillsättningsärenden

Förfarandet vid tillsättning av statliga anställningar präglas av att vissa principer skall iakttas. Utgångspunkten ges i bestämmelsen i 1 kap. 9 § RF som stadgar att i den offentliga verksamheten skall beaktas allas likhet inför lagen samt iakttagas saklighet och opartiskhet. Detta gäller hela handläggningen, dvs. såväl beredningen av som beslutet i tillsättningsärendet. I detta avsnitt skall vissa frågor om det formella förfarandet tas upp. Den svenska offentliga arbetsrätten präglas som andra offentligrättsliga områden av bl.a. den grundlagsfästa offentlighetsprincipen. Betydelsen här av den principen och sekretessregleringen på området behandlas i det följande avsnittet.

I ett tillsättningsärende hos regeringen där kallelseförfarande tilllämpas är handläggningen inte närmare reglerad. Stadgandena om regeringsarbetet i 7 kap. RF med bestämmelsen om regeringsärendenas beredning i 7 kap. 2 § RF och flera stadganden om regeringens beslutsformer är dock naturligtvis tillämpliga även i tillsättningsärenden i vilka regeringen bereder och beslutar.

I ett tillsättningsärende där det finns möjlighet att söka eller anmäla intresse för en viss anställning blir de som sökt eller anmält intresse att betrakta som parter i ett förvaltningsärende. För ett sådant förfarande gäller förvaltningslagen (1986:223), FL, hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. Det betyder att förvaltningslagens bestämmelser skall tillämpas t.ex. när en myndighet avger yttrande över ansökningar till beslutsmyndigheten men också hos en sådan myndighet som givits den särskilda uppgiften att lämna förslag om vem som skall få anställningen såsom t.ex. TFN. Förslag i tillsättningsärenden är överklagbara endast om det är särskilt föreskrivet, 2 och 21 §§anställningsförordningen. Sådana särskilda föreskrifter finns i 9 § förordningen (1988:318) med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämndens förslag får sålunda överklagas hos regeringen. Det föreligger dock f.n. förslag om att möjligheten att överklaga nämndens förslag i tillsättningsärenden skall tas bort (DV rapport 1999:2 s. 25 och regeringens skrivelse, Skr. 1999/2000:106 s. 31).

Vissa av reglerna i förvaltningslagen gäller endast när fråga är om myndighetsutövning mot någon enskild. Förvaltningslagen gäller formellt sett inte i regeringsärenden men avsikten har varit att lagen så långt möjligt skall följas också hos regeringen.

Förvaltningslagen präglas av vissa förfarandeprinciper som, med två nedan angivna undantag, gäller även i tillsättningsärenden. Tillsättningsärenden anses avse s.k. myndighetsutövning mot enskild (se Hellners-Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kommentarer, 5 uppl. 1999, s. 136). Verksamheten att besluta om förslag hos en tjänste-

förslagsnämnd synes dock inte vara att uppfatta som myndighetsutövning mot enskild, se JK 1994 s. 25 som redovisas i det följande.

I 7 § FL anges ett allmänt krav på handläggningen av ärenden: Myndigheten skall vid handläggningen beakta möjligheten att själv inhämta upplysningar och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs.

I 15 § FL anges dokumentationskravet: Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Till denna kategori av ärenden hör alltså tillsättningsärenden Ansökningar och andra sätt att inleda ett ärende faller utanför tillämpningsområdet för 15 § (a. a. s. 142), men dokumentation torde ändå krävas beträffande ansökningar och intresseanmälningar i tillsättningsärenden, eftersom de inte kan anses initiera ärendet. Dokumentationskravet omfattar t.ex. uppgifter som lämnats av en person som en sökande har refererat till i ett tillsättningsärende och som kan ha betydelse för utgången i ärendet. En annan sak är att myndigheten bör ha rätt att utan anteckningsplikt utnyttja sin allmänna sakkunskap och erfarenhetsfond (a.a. s. 144).

Principen om s.k. partsinsyn i ärenden om myndighetsutövning uttrycks i 16 §, där det anges att parterna har rätt att ta del av det som tillförts ärendet. Principen gäller, till skillnad från kommunikationsprincipen, i tillsättningsärenden.

I 17 § finns ett stadgande om den s.k. kommunikationsprincipen: Ett ärende som rör myndighetsutövning får inte avgöras utan att den som är part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han fått tillfälle att yttra sig över det. Från regelns tillämplighet undantas emellertid ärenden som rör tjänstetillsättning (dock inte i ärende där beslut om tjänstetillsättning överklagats). Bakgrunden till undantaget (se a.a. s. 181) var att kommunikation i tillsättningsärenden inte ansågs fylla något större behov och även skulle medföra stora praktiska olägenheter. Ärendenas avgörande kunde fördröjas avsevärt, och kommunikationen kunde också utsätta den enskilde för onödigt obehag. Tyngdpunkten i rättsskyddet i sådana ärenden borde ligga i klagomöjligheten.

Kravet på motivering av beslut i ärenden om myndighetsutövning anges i 20 § FL: Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. Här görs dock ett uttryckligt undantag för bl.a. beslut som rör tjänstetillsättning. Särskilda problem har ansetts inställa sig i fall då myndighetens beslut grundas väsentligen på värdeomdömen såsom vid beslut om anställning (a.a. s. 208). Det kan också ifrågasättas om det står i överensstämmelse med ett genomsnittligt önskemål från sökandenas sida att

myndigheterna öppet redovisar skälen för sina beslut i dessa undantagsfall. Bl.a. får ordningen att beslutet inte motiveras anses vara ägnat att undanröja den risk för personligt obehag o.d. som ett utsättande av skälen för beslutet skulle föra med sig för sökandena (se a.a. s. 213).

De förfarandeprinciper som här redovisats kan ytterligare belysas genom hänvisningar till ett antal beslut meddelade av JO och JK nämligen:

  • JO 1967 s. 192 Fråga om praxis att inte dokumentera inhämtade uppgifter om sökande i tillsättningsärende var förenlig med offentlighetsprincipen. Även fråga om myndighets skyldighet att till sökande redovisa källan till under hand inhämtad oriktig uppgift.
  • JO 1976/77 s. 268 Fråga om dokumentation av muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärende.
  • JO 1977/78 s. 317 Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet har i visst fall vid bedömande av sökandens lämplighet för lagmanstjänst tagit hänsyn till hans alkoholvanor. JO fann inte anledning att kritisera nämnden för detta.
  • JO 1978/79 s. 366 Dokumentation av muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärende.
  • JO 1980/81 s. 456 Skoldirektörs redovisning inför skolstyrelse av inhämtade upplysningar om sökande i tjänstetillsättningsärende.
  • JK 1994 s. 25 Ifrågasatt tjänstefel m.m. av Tjänsteförslagsnämnden för tillsättandet av professuren i allmän kriminologi vid Stockholms universitet.

Särskilt två beslut, JO 1976/77 s. 268 och JK 1994 s. 25, är belysande. Ur det sistnämnda citeras följande avsnitt.

Tjänsteförslagsnämndens dokumentationsskyldighet Vad gäller frågan om tjänsteförslagsnämnden på ett tillfredsställande sätt dokumenterat vilka uppgifter som legat till grund för den ändrade rangordningen mellan de mest meriterade är följande att beakta. Riksdagens ombudsmän (JO) har uttalat sig i fråga om dokumentation av muntliga upplysningar i tjänstetillsättningsärenden inom domstolsväsendet (JO:s ämbetsberättelse 1976-77 s. 268-277). JO anförde i sitt ärende sammanfattningsvis bl.a. följande. De särskilda bestämmelserna i 14-20 §§ i den då gällande förvaltningslagen (1971:290) för ärenden innefattande myndighetsutövning mot enskild är i och för sig tillämpliga på ärenden om tjänstetillsättning. Tjänsteförslagsnämnd tillsätter emellertid inte tjänster utan den avger endast oförbindande förslag. Bestämmelserna är därför inte direkt tillämpliga på nämndens handläggning. JO uttalade vidare att helt över vägande skäl talar för att utifrån muntligen inhämtade upplysningar i tjänstetillsättningsärende bör nedtecknas och bevaras i akten i den mån de är av betydelse för ärendets avgörande. Detta gäller inte endast upplysningar som inhämtas av den beslutande myndigheten direkt utan även när ärendet bereds av en för ändamålet

tillsatt nämnd och denna låter komplettera ansökningshandlingarna med muntligen inhämtade upplysningar. JO förklarade att han inte kunde finna annat än att tjänsteförslagsnämnd bör dokumentera upplysningar inhämtade från utomstående. Mera svårbedömbar är frågan om också uppgifter som framkommer under den interna överläggningen inom tjänsteförslagsnämnden behöver dokumenteras. Skyldigheten att göra anteckningar kan enligt JO knappast komma ifråga annat än i vad gäller preciserade uppgifter om händelser, karaktärsdrag o. dyl. som påverkar nämndens ställningstagande. Skäl kan anföras för att även sådana uppgifter bör dokumenteras. JO fann det vara av värde om nämnden tecknade ned preciserade uppgifter av angivet innehåll som framkommer under nämndens överläggning. Detta bl.a. för att akten inte skulle ge en snedvriden bild av beslutsunderlaget. Det bör noteras att JO:s synpunkter på dokumentationsskyldigheten här gäller dels uppgifter inhämtade från utomstående, dels preciserade uppgifter som framkom under överläggningen. På den sistnämnda punkten anser JO saken svårbedömbar. Tjänsteförslagsnämnden har rörande dokumentationen av nämndens ändrade ställningstagande hänvisat till protokollsanteckningen av två av de sakkunniga den 20 oktober 1992 samt till ett på grund av W:s överklagande gjort förtydligande i nämndens protokoll den 15 januari 1993. Vidare har nämnden förklarat sig vilja understryka att det väsentliga syftet med intervjuer och provföreläsningar inte är att ”inhämta upplysningar” i egentlig mening. Från och med den 1 januari 1987 gäller en ny förvaltningslag. Begreppet myndighetsutövning har samma innebörd i den nya som i den gamla förvaltningslagen. I 15 § förvaltningslagen (1986:223) anges att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. En förutsättning för att en myndighet skall vara skyldig att dokumentera en uppgift enligt paragrafen är att uppgiften kan ha betydelse för utgången i ärendet. Fråga är om förvaltningslagens regler om dokumentationsskyldighet är direkt tillämpliga på en tjänsteförslagsnämnds handläggning. Frågeställningen synes inte självklar. Ett förslag i ett tjänstetillsättningsärende kan ju ha stor betydelse för det kommande beslutet. Detta trots att nämndens förslag inte är formellt bindande för regeringen vid tillsättning av tjänsten. Justitiekanslern delar JO: s uppfattning, såsom den kommit till uttryck i dess ärende (JO:s ämbetsberättelse 1976/77 s. 268 ff.) att den aktuella bestämmelsen i förvaltningslagen inte är direkt tillämplig på tjänsteförslagsnämndens handläggning, eftersom nämnden endast avger oförbindande förslag. Jag är även av samma uppfattning som JO vad gäller värdet av att iaktta dokumentationsbehovet, nämligen det att viktiga uppgifter och upplysningar som varit bestämmande för ärendets avgörande bör tecknas ned och bevaras bland aktmaterialet. Det finns å andra sidan skäl som talar för att inte kräva en alltför långtgående dokumentation vad gäller av nämnden initierade intervjuer och offentliga provföreläsningar. Om så skulle krävas finns det, som tjänsteförslagsnämnden också uttalat, en risk för att sådana inslag utmönstras ur tillsättningsförfarandet. Fråga är således här om tjänsteförslagsnämndens dokumentation om intervjuerna och föreläsningarna och dessas betydelse för rangordningen mellan de mest meriterade sökandena varit godtagbar. Som nämnts bör viktiga uppgifter och upplysningar som varit bestämmande för ärendets utgång nedtecknas och bevaras i akten. Å andra sidan kan kraven på dokumentation inte drivas för

långt. Vid en samlad bedömning av vad som förevarit i ärendet blir det mitt intryck att tjänsteförslagsnämnden borde ha sökt att något mera dokumentera vad som framkommit, främst vid intervjuerna med S och W, och som varit av betydelse inför tjänsteförslagsnämndens ställningstagande till rangordningen mellan dessa. Jag stannar vid detta konstaterande och avstår från att för egen del lägga några närmare synpunkter på saken. Den här aktuella frågan är, som JO anfört, svårbedömbar och utrymme finns för olika meningar. Jag ser det därmed i första hand som en uppgift för universitets- och högskoleväsendet självt att i lämpligt sammanhang diskutera och om möjligt lägga fast hur man ser på saken.

3.2.3. Offentlighet och sekretess i tillsättningsärenden Offentlighet är huvudregeln

I Sverige gäller sedan år 1766 principen om allmänna handlingars offentlighet. Grundreglerna om denna princip finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Kompletterande bestämmelser finns i sekretesslagen (1980:100) och sekretessförordningen (1980: 657).

I 2 kap. 1 § TF slås fast att varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. Utlänningar är genom 14 kap. 5 § TF jämställda med svenskar, utom så till vida att deras rätt inte är grundlagsskyddad.

Vilka handlingar som offentlighetsprincipen gäller anges i 2 kap. 3-11 §§ TF.

Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § TF dels framställning i skrift eller bild (dvs. framför allt vanliga pappersdokument), dels vad som kan kallas tekniska upptagningar, nämligen upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel (dvs. numera främst upptagningar på datormedium). Sammanfattningsvis kan sägas att all information på någon form av informationsbärare omfattas av handlingsbegreppet.

För att en handling skall anses som allmän krävs att den dels förvaras hos en myndighet, dels är att betrakta som antingen inkommen dit eller upprättad där. Att handlingen skall vara förvarad hos en myndighet betyder inte nödvändigtvis att den också fysiskt befinner sig hos myndigheten. När det gäller datorupptagningar är det tillräckligt att myndigheten har tillgång till den t.ex. via terminalanslutning till en annan myndighet där själva upptagningen fysiskt är lagrad på ett datormedium. Också ett vanligt pappersdokument kan anses förvarat hos en myndighet, trots att det faktiskt finns någon annanstans, t.ex. hemma hos någon tjänsteman vid myndigheten. I rättsfallen RÅ 1989

ref. 29 och 1996 ref. 25 ansågs ansökningar till en kommunal befattning som allmänna handlingar redan när de getts in till ett i ansökningsärendet anlitat konsultföretag; det avgörande synes ha varit att myndigheten förfogade över handlingarna när dessa befann sig hos konsultföretaget. Se också JO 1987/88 s. 190, 1989/90 s. 415, 1992/93 s. 622, 1992/93 s. 628 samt 1999/2000 s. 403.

Ett visst utrymme finns för att brev och andra meddelanden som ställs till en befattningshavare hos en myndighet personligen inte skall anses som allmänna handlingar, trots att de rör ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten. En förutsättning är att de då skall vara avsedda för mottagaren endast som innehavare av en annan ställning, t.ex. i egenskap av politiker eller facklig företrädare (2 kap. 4 § TF).

Inkommen hos en myndighet är en handling när den har anlänt till myndigheten eller har kommit någon behörig befattningshavare där till handa (t.ex. i dennes bostad). Datorupptagningar anses inkomna när de blivit tillgängliga (2 kap. 6 § TF). Vissa undantag finns från dessa regler om inkommande handlingar, bl.a. i fråga om anbudshandlingar och datorupptagningar som bara skall bearbetas eller lagras tekniskt.

”Upprättad” är ett mera komplicerat begrepp än ”inkommen”. I 2 kap. 7 § TF finns det sex olika regler som avser olika typer av situationer. Sammanfattningsvis kan sägas att det grundläggande synsättet är att en handling anses upprättad hos en myndighet när den där har fått sin slutliga utformning. En första regel är att en handling som är ”expedierad” anses upprättad. En handling, som inte har expedierats och som hör till ett ärende, anses upprättad när ärendet har slutbehandlats hos myndigheten. Hör en handling inte till något bestämt ärende, är den upprättad när den justerats av myndigheten eller färdigställts på annat sätt. Till dessa tre nu nämnda regler finns tre undantagsregler som avser diarier o.d., domar och beslut t.ex. hos domstolar samt vissa protokoll o.d.

Vidare finns det specialregler om s.k. minnesanteckningar och delningar (2 kap. 9 § TF), teknisk bearbetning och lagring av handlingar (2 kap. 10 § TF) samt bl.a. bibliotek (2 kap. 11 § TF). Av dessa är det den om minnesanteckningar som kan vara av intresse för tillsättningsärenden. Den innebär att en minnesanteckning, som tillkommit hos en myndighet och som inte har expedierats, inte blir en allmän handling, om den inte tas om hand för arkivering. Med minnesanteckningar förstås promemorior och andra uppteckningar eller upptagningar som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning. Till den del en sådan handling tillfört ett ärende en sak-

uppgift, t.ex. om en muntlig referens angående en ansökan om anställning, är den dock inte undantagen som minnesanteckning.

Offentlighetsprincipen och tillsättningsärenden

Beträffande offentlighetsprincipens konsekvenser i ärenden om tillsättning – såväl i ansöknings- som kallelseförfarande – kan följande sägas.

Ansökningar och intresseanmälningar som görs skriftligen, med t.ex. brev eller e-post, är inkomna handlingar och därmed i princip offentliga. Muntliga ansökningar och anmälningar som dokumenteras av en myndighet blir upprättade handlingar när ärendet slutbehandlats, om handlingen inte dessförinnan expedieras. Huruvida dokumentation skall ske, regleras inte i tryckfrihetsförordningen utan i bl.a. 15 § FL. Som anförts ovan under avsnitt 3.2.2 faller ansökningar och andra sätt att inleda ett ärende utanför tillämpningsområdet för 15 § FL, men dokumentation torde ändå krävas beträffande ansökningar och intresseanmälningar i tillsättningsärenden eftersom de inte initierar ärendet.

Uppgifter, som antecknas om lämpliga kandidater för framtida eventuella tillsättningsärenden, torde falla utanför minnesanteckningsbegreppet. Eftersom de inte hör till något ärende och inte expedieras, skulle de kunna anses bli upprättade när de färdigställts, men utmärkande för denna typ av listor är förmodligen att de aldrig blir färdigställda i den mening som avses i TF. En möjlighet skulle kunna vara att jämställa en lista med ett diarium eftersom det är en förteckning som kan anses vara förd fortlöpande. I så fall anses sådana listor upprättade när de färdigställs för anteckning eller införing, dvs. redan innan någon presumtiv kandidat ens har noterats. Det förefaller dock ganska oklart om man verkligen skall jämställa sådana listor med diarier. Bestämmelsen om när diarier m.m. anses upprättade tillkom i sin nuvarande lydelse år 1976 (prop. 1975/76:160). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att den inte avsågs innebära någon ändring i sak (a. prop. s. 143). I den tidigare lydelsen av 2 kap. 5 § andra stycket TF syftade orden ”sådana förteckningar” på diarier, journaler och register – det skulle alltså vara fråga om förteckningar av liknade slag. Däremot torde inte alla förteckningar som förs fortlöpande ha fallit under denna specialbestämmelse om när handlingar anses upprättade. Även om lagtexten idag talar om ”annan förteckning som föres fortlöpande”, kan det sättas i fråga om den avser andra typer av förteckningar än den tidigare lydelsen. Bohlin skriver i Offentlighetsprincipen, 5 uppl. 1999 s. 75, om att det karaktäristiska är att det rör sig om handlingar som blir föremål för kronologiskt återkommande

noteringar. Någon säkerhet i frågan hur bestämmelsen skall tolkas kan inte vinnas förrän Regeringsrätten tagit ställning till saken.

De regler som nu redovisats har tillämpning också på referenser och andra uppgifter som tillförs ärenden om tillsättning av anställning. Sådana anteckningar följer alltså huvudregeln om att de anses upprättade när ärendet har slutbehandlats.

Sammanfattningsvis kan sägas att offentlighetsprincipen blir tilllämplig i tillsättningsärenden, men att det är ovisst hur man skall se på anteckningar som görs över kandidater till framtida lediga tjänster.

Sekretess i tillsättningsärenden

Undantag från offentlighetsprincipen finns samlade i sekretesslagen (jfr 2 kap. 2 § TF).

I 6 kap.1 och 2 §§sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. I 1 § ges skydd för uppgifter i myndigheters affärsverksamhet, vilka torde sakna intresse för domstolsväsendets del. Enligt 2 § gäller sekretess visserligen för uppgifter som hänför sig till ärenden angående förvärv av tjänster, men med undantag för arbete som för en myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal. Detta undantag tar sikte just på tillsättningsärenden (se Regner-Eliason-Heuman,

Sekretesslagen – En kommentar 6:9).

Med hänsyn främst till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden gäller sekretess enligt 7-9 kap. sekretesslagen. Av bestämmelserna i dessa kapitel är det i första hand 7 kap. 11 § som är av intresse här. Den paragrafen reglerar sekretessen i myndigheters personaladministrativa verksamhet. Möjligheterna enligt denna paragraf till sekretessbeläggning av uppgifter i tillsättningsärenden är dock som framgår i det följande små. Första och andra styckena behandlar personalsocial verksamhet, dvs. inte tillsättningsärenden. Tredje stycket som avser personaladministrativ verksamhet i övrigt är uttryckligen inte tillämpligt på ärenden om anställning. Fjärde stycket ger sekretess i andra fall men förutsättningen är att det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om en uppgift röjs, vilket gör att stycket knappast får någon tillämpning i tillsättningsärenden. Vidare ger det stycket regeringen en möjlighet att föreskriva om sekretess i personaladministrativ verksamhet hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för sådant, dock bara beträffande vissa typer av uppgifter nämligen bostadsadress, hemtelefonnummer och personnummer, vilket medför att uppgift om t.ex. vem som söker en anställning hos en

sådan myndighet inte kan hemlighållas med stöd av den sekretessregleringen. I femte stycket i 7 kap. 11 § finns en bestämmelse om s.k. absolut sekretess för uppgift i tjänstgöringsomdöme inom utrikesförvaltningen. Inte heller den bestämmelsen skyddar uppgift om vem som söker en viss anställning.

Det kan nämnas att det vid sekretesslagens tillkomst uttryckligen sades att offentlighet i princip borde gälla i tillsättningsärenden (prop. 1979/80:2 del A s. 201). Frågan om utökad sekretess i tillsättningsärenden har behandlats senare i lagstiftningssammanhang (se bl.a. prop. 1999/2000:123avsnitt 8.3). I prop. 1986/87:3 gjordes den bedömningen (s. 8) att undantag från offentlighetsprincipen borde förekomma i så liten utsträckning som möjligt i t.ex. tjänstetillsättningsärenden men att en viss utvidgning beträffande myndighetspersonalens enskilda förhållanden var motiverad i de fall där personalen särkskilt kunde riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men. Frågan om sekretess i tjänstetillsättningsärenden, bl.a. mot bakgrund av behov av konfidentiell handläggning, togs upp i promemorian Några frågor om sekretess (Ds 1993:55). Anledningen till att frågan togs upp var att det hade gjorts gällande att det eftersom sådan handläggning inte kunde garanteras förelåg risk att den offentliga sektorn skulle gå miste om många kvalificerade personer. Något tillräckligt starkt behov av sådan sekretess ansågs inte föreligga (a.a. s. 42 f.). I den följande propositionen (1993/94:165) föreslogs en bestämmelse som skulle möjliggöra en ökad sekretessbeläggning av uppgifter om tjänstemäns bostadsadresser, hemtelefonnummer och personnummer (a. prop. s. 32 ff.). Vid riksdagsbehandlingen av de båda propositionerna som ligger till grund för nuvarande utformning av 7 kap. 11 § fjärde och femte styckena sekretesslagen gjordes ingen annan bedömning i saken (KU 1986/87:9 resp. KU 1993/94:38).

Det kan alltså konstateras att statsmakterna visserligen i begränsad utsträckning utvidgat sekretessen i myndigheternas personaladministrativa verksamhet men då för att skydda tjänstemän mot mera allvarliga övergrepp. Samtidigt har vikten av en långtgående offentlighet i tillsättningsärenden framhållits.

3.3. Förfarandet vid tillsättning av domare efter ansökan

3.3.1. Meritvärderingen

Som nämnts ovan i avsnitt 3.2.1 stadgas i 11 kap. 9 § andra stycket RF att vid tillsättning av statlig tjänst, däribland anställning som domare,

avseende endast skall fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Tidigare gällde som grundläggande princip vid tillsättning av ordinarie domare i den s.k. rådsklassen (dvs. hovrätts- och kammarrättsråd samt rådmän i tingsrätt och länsrätt) att förtjänsten skulle vara det avgörande. Detta betydde att sökandena normalt fick dessa anställningar i turordning efter tiden för inträdet på domarbanan räknat från den dag anställningen som aspirant i hovrätt eller kammarrätt började, den s.k. börjedagen. Beträffande övriga anställningar var tillsättningsprincipen den att skickligheten ansågs utslagsgivande. Sedan den 1 juli 1990 skall även tillsättning av anställningar i rådsklassen grundas främst på en bedömning av sökandens skicklighet.

I propositionen (prop. 1989/90:79) om domarbanan och meritvärderingen vid tillsättning av domartjänster förklarade departementschefen att skicklighetsbedömningen skall avse sökandens lämplighet just för den sökta tjänsten. Olika domartjänster kan således ställa olika krav på sina utövare. Det är exempelvis inte säkert att den som är den lämpligaste för en tjänst i överrätt också är den bäste underrättsdomaren. Man kan även i ett tjänstetillsättningsärende ha anledning att tillgodose ett behov av särskilda kunskaper, som t.ex. erfarenhet av dömande i vattenmål vid tillsättning av en tjänst vid en domstol som är vattendomstol (i dag miljödomstol). Värderingen av de sökandes skicklighet skall grundas på en helhetsbedömning av all erfarenhet som är av betydelse i ärendet. Till sådan erfarenhet hör teoretisk och praktisk utbildning, personliga egenskaper samt kunskaper och färdigheter som har förvärvats i offentlig eller privat anställning eller i egen verksamhet (prop. 1989/90:79 s. 8).

Beträffande de krav som bör ställas på en domares personliga egenskaper anslöt sig departementschefen till de uttalanden som 1987 års domarutredning gjort i betänkandet Domarbanan – Utbildning och meritvärdering (SOU 1988:53). En domare måste således vara självständig och objektiv i sitt dömande. Domaren måste också vara yrkesskicklig, dvs. ha goda kunskaper om det rättsliga regelsystemet och kunna tillämpa det väl. En domare måste vidare ha ett gott omdöme och personlig mognad samt kunna uppträda balanserat och förtroendeingivande. Förmåga att kunna samarbeta bör också tillmätas betydelse. Andra egenskaper som bör beaktas vid en skicklighetsbedömning är förmågan att uttrycka sig begripligt samt vara effektiv utan att ge avkall på kvaliteten (prop. 1989/90:79 s. 8 f.).

Tjänstgöring i domstol är, enligt departementschefen, det naturligaste sättet att visa att man har det yrkeskunnande och de egenskaper som krävs för domaryrket (a.a. s. 10). Vid tillsättningen av domartjänster måste genomgången domarutbildning och tjänstgöring i domstol därför tillmätas ett särskilt meritvärde. Domaryrket ställer emellertid stora krav på domarens människokännedom, kunskaper om samhället och förmåga

att föra komplicerade rättsliga resonemang. Erfarenhet av verksamhet utanför domstolarna, främst juridisk sådan, kan vara berikande i dessa hänseenden. Erfarenhet utanför domstolsväsendet anses således vara av mycket stort värde för en domare och den enskilde uppmuntras därför att skaffa sig sådan erfarenhet. Departementschefen menade att det är så värdefullt att vid sidan av domstolstjänstgöring ha även andra erfarenheter att en sökande med sådana erfarenheter normalt får anses ha bättre förutsättningar att utöva domaryrket än en sökande som enbart tjänstgjort i domstol. Det måste emellertid vara fråga om sådana erfarenheter och insikter som har betydelse för domaren i domararbetet. En erkänt skicklig domstolsjurist som saknar sidomeriter skall således, enligt propositionen, inte i alla lägen behöva se sig förbigången av sökande som har sådana meriter. Det avgörande skall vara att varje tjänst skall tillsättas med den som är mest kvalificerad för tjänsten, dvs. den som framstår som skickligast vid en samlad bedömning av alla relevanta faktorer (prop. 1989/90:79 s. 10, 1989/90:JuU25 s. 7). Den som enbart eller huvudsakligen tjänstgör i domstol kan även bredda sin kompetens genom växling mellan de olika domstolsslagen och få detta tillgodoräknat vid meritvärderingen.

Vid sidan av domstolstjänstgöring bör framför allt erfarenhet som avser kvalificerad juridisk verksamhet med anknytning till rättsväsendet räknas som en merit. Dit hör lagstiftningsarbete. En växling mellan dömande verksamhet och lagstiftande arbete anses ha ett stort värde för båda verksamhetsområdena. Ju mer kvalificerat lagstiftningsarbetet är desto större blir meritvärdet.

Som meriterande anses även tjänstgöring som föredragande i Högsta domstolen och Regeringsrätten, tjänstgöring i specialdomstolar – särskilt slutinstanser som t.ex. Arbetsdomstolen – och domstolsliknande nämnder, tjänstgöring hos JO, JK och RÅ samt verksamhet som åklagare, advokat eller biträdande jurist på en advokatbyrå. Även kvalificerad juridisk tjänstgöring vid statliga verk och motsvarande arbete inom exekutionsväsendet, skatteförvaltningen, polisväsendet och kriminalvården bör tillmätas meritvärde, liksom akademiskt arbete inom det rättsvetenskapliga området (prop. 1989/90:79 s. 11). Beträffande sådan yrkeserfarenhet som en sökande förvärvat i annan privat verksamhet än hos advokatbyrå nämns i propositionen särskilt tjänstgöring med kvalificerade juridiska uppgifter i banker, försäkringsbolag eller andra företag eller organisationer samt, beroende på verksamhetens art, omfattning och innehåll, allmänna, samhälleliga förtroendeuppdrag (a.a. s. 12).

Om flera sökande bedöms vara lika eller i huvudsak lika skickliga blir i regel förtjänsten utslagsgivande. All anställning, statlig, privat och egen verksamhet, skall inräknas i förtjänsten (a.a. s. 13).

Det finns emellertid inom det statligt reglerade området utrymme för att utöver förtjänst och skicklighet beakta även andra sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål, se i det föregående, avsnitt 3.2.1.

3.3.2. Tjänsteförslagsnämndens handläggning

TFN inrättades samtidigt med DV år 1975 och är en från verket fristående myndighet. Nämndens huvuduppgift är att avge förslag till regeringen i fråga om sådana anställningar som ordinarie domare som kungörs lediga och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Detta förfarande gäller för det stora flertalet av de ordinarie domarbefattningarna. Anställningar av domare i Patentbesvärsrätten handhas emellertid av en särskild tjänsteförslagsnämnd. Nedanstående redogörelse avser det förfarande som omfattar övriga anställningar som ordinarie domare, hyresråd och som dispaschör.

Verksamheten styrs huvudsakligen av förordningen med instruktion för tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Nämnden består av minst sju ledamöter, varav en av ledamöterna är ordförande och en vice ordförande. För varje ledamot finns en personlig ersättare. Ledamöter och ersättare utses av regeringen för en tid av högst tre år. Även ordförande och vice ordförande utses av regeringen. När det gäller nämndens sammansättning har bl.a. uttalats att det är viktigt att nämnden är allsidigt sammansatt med avseende på olika domstolstypers representation och att både kvinnor och män finns representerade i nämnden. Ledamöterna bör sammantaget ha en mycket god personkännedom inom domstolsväsendet som helhet (prop. 1993/94:17 s. 30). I nämnden ingår för närvarande som ledamöter ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, en hovrättspresident, en kammarrättspresident, en hovrättslagman, en tingsrättslagman, en länsrättslagman, ett hyresråd, två arbetstagarrepresentanter (JUSEK och ST-domstol) och DV:s generaldirektör. För närvarande är Regeringsrättens ordförande ordförande i TFN. Nämnden är beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordföranden, är närvarande. När ärenden av principiell natur eller annars av större vikt handläggs bör samtliga ledamöter vara närvarande. Ärendena avgörs efter föredragning.

Bortsett från formella meriter utgör referenserna det viktigaste urvalsinstrumentet för TFN. För att underlätta en jämförelse mellan olika sökande och i syfte att få ett jämförbart underlag för bedömningen har nämnden utarbetat ett frågeformulär som används vid inhämtandet av referenser. Om en begäran om yttrande omfattar två eller flera sökande anmodas även referenten att rangordna dessa inbördes. Formuläret inne-

håller olika rubriker som anger i vilka hänseenden nämnden önskar att referensgivaren uttalar sig, t.ex. i fråga om sökandens yrkesskicklighet, omdöme, chefsegenskaper, samarbetsförmåga, arbetsförmåga och självständighet. Referenser inhämtas huvudsakligen i skriftlig form av TFN:s kansli. Undantagsvis kan ett yttrande lämnas muntligen. Det nedtecknas då av personal på TFN:s kansli. Avgivna yttranden och sådana nedteckningar får karaktär av allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess, dvs. de blir offentliga handlingar. Under senare år har det även förekommit att nämnden intervjuar sökande till en viss anställning.

Kansliet upprättar en meritsammanställning där det redovisas vilka olika anställningar de sökande innehaft tidigare och de sammanlagda tjänstgöringstiderna. Om sökandena konkurrerat i tidigare tillsättningsärenden görs inom kansliet också en sammanställning av TFN:s förslag i de tidigare ärendena. Sammanställningen utgör sedan arbetsmaterial vid nämndens sammanträde. Nämnden är dock inte bunden av tidigare bedömningar, utan sökandens lämplighet för den aktuella befattningen bedöms vid varje tillfälle och utifrån det material som då finns tillgängligt beträffande sökanden och dennes medsökande. Meritsammanställning, eventuell sammanställning över tidigare sökta anställningar, yttrande från berörd domstolschef och referensmaterial sänds sedan till nämndens ledamöter i god tid före sammanträdet. Nämnden sammanträder åtminstone tio gånger om året. Sammanträden kan även undantagsvis ske telefonledes.

Nämndens förslag i ett tillsättningsärende skall grundas främst på en bedömning av sökandens skicklighet för anställningen, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Innan nämnden avger förslag om tillsättning av en anställning skall chefen för den domstol eller hyresnämnd där domaren skall tjänstgöra få tillfälle att yttra sig (8 a § instruktionen). TFN:s förslag lämnas i form av ett protokoll från det sammanträde där tillsättningsärendet behandlas. Protokollet, som redovisar samtliga sökande, TFN:s förslag i rangordning och nämndens bedömning av de sökande är offentligt. TFN:s förslag får överklagas till regeringen.

Det antal tillsättningsärenden som nämnden avger förslag i varierar naturligtvis från år till år beroende på pensionsavgångar och annat. Under verksamhetsåren 1994/95, 1995/96, 1997, 1998 och 1999 behandlades t.ex. 119, 51, 68, 123 respektive 70 stycken ärenden.

DV har under hösten 1999 till regeringen överlämnat rapporten (1999:2) TFN – en översyn av rutiner och arbetsformer. I rapporten föreslås att rutinerna för inhämtandet av referenser stramas upp. Vidare föreslås följande. Uppgifter från vissa referensgivare skall vara obligatoriska. Föredraganden i TFN avses att ges en mera aktiv roll än i dag. Chefen för den domstol där en anställning som domare är ledig skall kunna initiera ett intervjuförfarande eller begära att TFN:s kansli in-

hämtar kompletterande uppgifter om sökandena. TFN avses i ärenden om anställning av domstolschefer använda konsultmedverkan som ett permanent inslag. Sammansättningen av TFN breddas så att där även skall ingå två advokater. Möjligheten att överklaga TFN:s förslag i tillsättningsärenden skall tas bort. Regeringen har i huvudsak ställt sig bakom förslagen (skr. 1999/2000:106). När det gäller TFN:s sammansättning har regeringen dock ansett det tillräckligt med en advokat (prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 93).

3.3.3. Särskilt om rekryteringen av domstolschefer och andra chefsdomare

Sedan år 1997 anlitar TFN vid behov en utomstående konsult vid beredningen av ärenden avseende tillsättningen av domstolschefer. Förfarandet används endast i de fall där nämnden är tveksam till hur de sökande bör rangordnas i fråga om ledarskapsförmåga och administrativ skicklighet. Den anlitade konsulten besöker först den domstol där den aktuella befattningen finns för att kunna bilda sig en uppfattning om vad för slags chef som behövs vid domstolen. Därefter intervjuar konsulten de sökande som TFN har valt ut. Konsulten redovisar sina ställningstaganden skriftligen till nämndens ledamöter. Konsulten är också närvarande vid det sammanträde där tillsättningsärendet på nytt förs upp och redogör därvid muntligen för resultatet.

Sedan den nu gällande chefsprofilen (se avsnitt 4.7.1) utarbetades år 1997 och fram till nu har förfarandet med konsultstöd använts vid beredningen av ca hälften av de utlysta anställningarna som lagman. I några fall har förfarandet även använts vid tillsättning av chefsrådman respektive hovrättsråd som är vice ordförande på avdelning. Som nämnts i föregående avsnitt har DV i en rapport hösten 1999 föreslagit att förfarandet med konsultmedverkan görs till ett permanent inslag i TFN:s arbete (DV rapport 1999:2 s. 18 f.).

3.3.4. Beredningen i Regeringskansliet

Sedan TFN:s protokoll justerats skickas detta över till regeringen. Anställningsärendena bereds därefter i Justitiedepartementet. Departementet har därvid tillgång till samma material om de sökande som TFN. Handläggande departementstjänsteman gör en noggrann genomgång av detta avseende samtliga de som sökt anställningen. Vanligtvis upprättar tjänstemannen också en promemoria i varje ärende. Denna är mer omfattande om ärendet är svårbedömt. Promemorian innehåller

skälen till varför regeringen bör följa TFN:s förslag eller inte. Regeringen är nämligen varken bunden av den rangordning som nämnden gjort eller begränsad till att utnämna en person som satts upp i förslagsrum. Ärendena föredras därefter för enhetschefen och sedan för expeditionschefen. På måndagen i veckan därpå sker föredragning av ärendet för justitieministern, varefter utnämningen sker vid ett regeringssammanträde på torsdagen. Ibland kan föredragning även äga rum med statssekreteraren innan ärendet föredras för ministern. När det gäller chefsbefattningar sker dessutom facklig information, s.k. MBA-R, innan utnämningsärendet presenteras för regeringen inför dess avgörande. Denna fackliga information äger rum efter det att ärendet föredragits för ministern och yttrande skall avges inom fem dagar. Därefter anmäls ärendet ånyo för ministern på måndagen i samma vecka som regeringen sammanträder.

Om man inom departementet under beredningen anser att den av TFN lämnade rangordningen är tveksam, men det av underlaget inte finns tillräckliga skäl att ändra rangordningen kan ärendet återremitteras till nämnden för yttrande och kompletteringar. Sådana återremitteringar är emellertid sällsynt förekommande.

3.4. Förfarandet vid tillsättning av domare efter kallelse

3.4.1. Inledning

De högsta domarämbetena, dvs. anställning som justitieråd, regeringsråd, president i hovrätt och kammarrätt, hovrättslagman och kammarrättslagman, lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen, lagfarna ledamöter i Marknadsdomstolen, Patentbesvärsrättens ordförande samt lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna tillsätts direkt efter ett s.k. kallelseförfarande. Det gäller även anställningar som chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Anställning som ordförande och vice ordförande på en avdelning i Patentbesvärsrätten förordnas efter anmälan av domstolen. Anställningarna i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade.

De högsta domarbefattningarna kungörs alltså inte lediga och det sker inte heller något ansöknings- eller förslagsförfarande. Någon beredning av dessa tillsättningar sker således inte av TFN. I stället är det departement, under vilket den aktuella domstolen sorterar, ansvarigt för beredningen. Det betyder att det i huvudsak är Justitiedepartementet som ansvarar för dessa ärenden. Domarutnämningar efter kallelse till

Arbetsdomstolen och Patentbesvärsrätten handläggs i Näringsdepartementet och utnämningar till Marknadsdomstolen i Finansdepartementet. Förfarandet är sådant att det i praktiken inte blir någon offentlig insyn i det under beredningsstadiet.

3.4.2. Justitiedepartementets beredning

Tillsättningen av en högre domarbefattning aktualiseras normalt genom att domstolen tar kontakt med departementet. En viss bevakning sker också från departementets sida av när det kan vara aktuellt att ta upp en tillsättningsfråga. Från departementet kontaktar man sedan i turordning de personer som anses vara lämpliga för anställningen i fråga. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Inför regeringens utnämning förekommer naturligtvis också ytterligare beredningsåtgärder inom Regeringskansliet.

Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt. Ledamöter av Högsta domstolen och Regeringsrätten kan exempelvis ha lämnat förslag på lämpliga kandidater. Vidare kan den domstol där anställningen finns ha synpunkter och ha lämnat förslag på namn eller önskemål om vilka särskilda kunskaper domstolen har behov av. Det förekommer även att personer som är intresserade av ett högre domarämbete anmäler detta till departementet eller att någon, t.ex. en universitetsprofessor, föreslår en kollega till en sådan befattning. Slutligen förekommer även aktivitet från departementets sida för att hitta rätt person. En fortlöpande dialog i dessa frågor sker också från expeditionschefens i Justitiedepartementet sida med departementschefen (justitieministern) och dennes statssekreterare.

Oftast är de personer som kan komma i fråga för dessa anställningar väl kända för departementet och någon traditionell referenstagning behöver därför mera sällan ske. Synpunkter inhämtas i stället under hand och någon egentlig dokumentation förekommer inte i ärendena. Däremot är det viktigt att diskutera de olika tänkbara kandidaterna med chefen för den domstol där den lediga anställningen finns eller hos den hovrätts- eller kammarrättspresident som underrätten hör under. Det förekommer också en diskussion inom departementet. Ibland diskuteras tillsättningsärenden med andra departement, där kännedom kan finnas om kandidater med särskilda kvalifikationer och då särskilt med Finansdepartementet om det är fråga om en anställning i allmän förvaltningsdomstol. Om det är aktuellt att rekrytera någon utanför den traditionella domarkarriären kan kontakt tas med företrädare för dennes yrkeskår, t.ex. advokat- eller åklagarväsendet.

Sedan ett startfält med potentiella kandidater tagits fram på detta sätt rangordnas dessa i merithänseende på chefstjänstemannanivå (expeditionschef och rättschefer) i departementet. Expeditionschefen tar därefter kontakt med statssekreteraren och i ett senare skede justitieministern och presenterar de tänkbara kandidaterna.

Beträffande tillsättningen av justitieråd och regeringsråd är traditionen att justitieministern besöker den aktuella domstolen och i plenum redovisar det förslag på kandidat som tagits fram från departementets sida och som förankrats i regeringskretsen. Oftast har förslaget dessförinnan även förankrats under hand hos domstolens ordförande. Möter förslaget inte några invändningar från ledamöterna i domstolen tillfrågas sedan kandidaten formellt om hon eller han vill ta emot utnämningen. Det har dock undantagsvis hänt att domstolen inte fått möjlighet att uttala sig om regeringens förslag på kandidat. Så var fallet med utnämningen av den avgående justitieministern Ove Rainer till justitieråd i Högsta domstolen (se KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Även förslag på personer till anställning som lagman i hovrätt och kammarrätt förankras hos vederbörande domstols president. Främst hovrätts- och kammarrättspresidenter kan tillsättas efter en beredning som något avviker från den som tillämpas i allmänhet. I dessa fall förekommer ingen förankring hos den avgående presidenten eller andra i den aktuella domstolen.

3.4.3. Beredningen av anställningarna i specialdomstolarna

Utnämningar av lagfarna domare efter kallelse i Arbetsdomstolen, dvs. anställningar som ordförande och vice ordförande samt ersättare för dessa, bereds numera inom Näringsdepartementet. Tidigare hade Arbetsmarknadsdepartementet denna uppgift. Beredningen av dessa anställningar skiljer sig i vissa delar från den ordning som redogjorts för ovan. Den största skillnaden är det samråd som enligt praxis äger rum med arbetsmarknadens parter inför utnämningarna. Någon utnämning till domstolen har i skrivande stund inte skett sedan domstolen fördes över till Näringsdepartementets ansvarsområde. Nedanstående redogörelse avser därför förfarandet i Arbetsmarknadsdepartementet. Lämpliga kandidater har tagits fram av Arbetsmarknadsdepartementets rättssekretariat samt av dess expeditionschef och rättschef. En diskussion har också skett på chefstjänstemannanivå med Justitiedepartementet och Statsrådsberedningen. Departementet har även samrått med Arbetsdomstolens ordförande. Sedan statssekreteraren, expeditionschefen och rättschefen enats om ett antal namn har dessa presente-

rats för det ansvariga statsrådet, som i sin tur har indikerat vilka namn man borde gå vidare med till arbetsmarknadens parter. På senare tid kunde det hända att fler än ett namn presenterades för dessa. Sedan synpunkter inhämtats från arbetsmarknadens parter har den tilltänkte kandidaten tillfrågats om han eller hon varit intresserad av att bli utnämnd till domare i domstolen. Därefter har utnämningen ägt rum. Domarna i Arbetsdomstolen är förordnade för tre år i taget. Omförordnanden kan ske. Det finns fyra ordförande och fyra vice ordförande i domstolen. För närvarande är inga av ordförandena i domstolen ordinarie domare. Flera av vice ordförandena har fast anställning inom Regeringskansliet.

Utnämningarna av domare till Patentbesvärsrätten (patenträttsråd) handläggs också i Näringsdepartementet. Anställning som patenträttsråd söks och ärendena bereds först av Tjänsteförslagsnämnden för Patentbesvärsrätten, som lämnar förslag till regeringen i tillsättningsärendena. Patenträttsråd skall antingen vara lagfarna eller tekniskt kunniga. Domstolens ordförande tillsätts efter kallelse och skall vara lagfaren. Övriga ordförande och vice ordförande på en avdelning förordnas av regeringen efter anmälan av domstolen. Något krav på att dessa skall vara lagfarna föreligger inte. Domstolen föreslår vem som bör förordnas på en sådan befattning. Oftast föreslår domstolen därvid ett redan vid domstolen anställt patenträttsråd till befattningen. Det har även hänt att man vid utlysningen av en anställning som patenträttsråd i annonsen upplyst om att det eventuellt är aktuellt att förena anställningen i fråga med en befattning som ordförande eller vice ordförande på avdelning i domstolen. Beredningen i Näringsdepartementet liknar den som redogjorts för i Justitiedepartementet. Patenträttsråd anställs tills vidare. Domstolens ordförande har en ordinarie domaranställning med fullmakt i botten. Av de övriga fem lagfarna ledamöterna i domstolen är i dag två ordinarie domare.

Marknadsdomstolen fördes år 1995 över till Finansdepartementets ansvarsområde och några rutiner i utnämningsärendena har ännu inte hunnit utarbetats. Departementet avser emellertid att samråda med

Justitiedepartementet, Statsrådsberedningen och Näringsdepartementet. Beredningen sker på departementets konsumentenhet som sedan presenterar förslag på lämpliga kandidater för rättschefen, expeditionschefen och statssekreteraren. För att få fram lämpliga namn sker en dialog, förutom med andra departement även med olika myndigheter såsom t.ex. Allmänna reklamationsnämnden. Även personer som är verksamma inom domstolsväsendet rådfrågas om förslag på kandidater till anställningarna som lagfarna ledamöter. Inför ett tillsättningsärende kommer även samråd att äga rum med Marknadsdomstolens ordförande. Anställningarna i domstolen är tidsbegränsade med möjlighet

till omförordnande. Ordföranden, vice ordföranden och en av de fem särskilda ledamöterna skall vara jurister med erfarenhet som domare. Ersättare för vice ordföranden och juristledamoten skall också vara jurister med sådan erfarenhet. Domstolens ordförande förordnas för sex år och vice ordförande, övriga ledamöter och ersättare för tre år. Samtliga ledamöter, med undantag för domstolens ordförande, tjänstgör på deltid och erhåller arvode för de sammanträden i vilka de deltar. Domstolens ordförande har en ordinarie domaranställning i botten. Till vice ordförande förordnas oftast en pensionerad ordinarie domare. Av övriga lagfarna ledamöter är i dag såväl den särskilda ledamoten med domarerfarenhet som två av de fyra ersättarna ordinarie domare.

3.5. Tillsättningar av vissa högre offentliga befattningshavare utanför domarbanan

3.5.1. Riksdagens ombudsmän, Justitiekanslern och Riksåklagaren

Av 12 kap. 6 § RF framgår att det skall finnas en eller flera ombudsmän som väljs av riksdagen och som utövar tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar i offentlig verksamhet. I 8 kap. 10 § riksdagsordningen meddelas närmare bestämmelser om riksdagens ombudsmän. Därav framgår bl.a. att riksdagens ombudsmän skall vara fyra, varav en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. Vidare framgår att riksdagen därutöver får välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Val av ombudsman och ställföreträdande ombudsman bereds av konstitutionsutskottet. Chefsjustitieombudsmannen väljs för sig och övriga ombudsmän samt ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig. Val av ombudsman gäller för tiden från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer till dess nytt val har genomförts under fjärde året därefter. Val av ställföreträdande ombudsman gäller för en tid av två år från valet eller den senare tidpunkt riksdagen bestämmer. På hemställan av konstitutionsutskottet kan riksdagen dock dessförinnan entlediga ombudsman eller ställföreträdande ombudsman som inte åtnjuter riksdagens förtroende. Avgår ombudsman i förtid skall riksdagen snarast välja efterträdare för ny fyraårsperiod.

Enligt instruktioner för JK respektive RÅ (förordningar 1975:1345 respektive 1989:847) anställs dessa med fullmakt genom beslut av regeringen. Tillsättningen sker efter kallelse. Beredningen äger rum i Justitiedepartementet och liknar den som gäller vid utnämningar av högre domare (jfr avsnitt 3.4.2). Regeringen bestämmer vilka arbets-

tagare utöver ordinarie domare som skall anställas med fullmakt. Ordningen att anställa tjänstemän med fullmakt har efter hand brutits med motiveringen att de syften som fullmaktsanställningen skall tillgodose i princip är tillgodosedda genom det allmänna kravet i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) på saklig grund för uppsägning från arbetsgivarens sida. I förarbetena till lagen om fullmaktsanställning anges dock att det finns anställningar där särskilda konstitutionella eller andra starka skäl talar för en utökad anställningstrygghet för den enskilde. Det gäller – förutom ordinarie domare – t.ex. för högre åklagare och justitiekanslern (prop. 1993/94:65 s. 53).

3.5.2. Ambassadörer och specialattachéer

Beskickningar och andra utlandsmyndigheter är i administrativt hänseende direkt underställda Regeringskansliet. Regeringen beslutar om anställning av ambassadörer och andra chefer för utlandsmyndigheter. En ambassadör förordnas på tre år. Förlängning med ett år sker därefter om varken Utrikesdepartementet eller ambassadören tar upp saken. Förlängning med ett femte år sker inte med automatik utan förutsätter ett utvecklingssamtal och att det passar in i den allmänna planeringen.

Det finns inom Utrikesdepartementet ett system med interna intresseanmälningar för olika poster. Intresse anmäls på ett särskilt önskemålsformulär. En förteckning över de olika posterna förs där säkert öppna respektive eventuellt öppna har markerats. En gång om året sker en genomgång då de inlämnade uppgifterna sammanställs och föredras i personalberedningen som består av Utrikesdepartementets statssekreterare. Det läggs ett ”helhetspussel”. Därefter lämnar expeditionschefen ett förslag med minst tre kandidater på varje post, varav minst en kvinna. Personalberedningen föreslår sedan en kandidat. Detta namn förankras hos utrikesministern och saken förs sedan till gemensam beredning med Statsrådsberedningen.

Om Statsrådsberedningen inte har någonting att erinra tar utrikesministern upp utnämningsärendet vid en lunchberedning i regeringen. Därefter söks agremang, dvs. godkännande från den berörda staten. När detta är klart fattar regeringen beslut i ärendet.

Hela denna tillsättningsprocess är sluten. Tidigare avgivna tjänstgöringsomdömen inom utrikesförvaltningen omfattas av sekretess enligt 7 kap. 11 § femte stycket sekretesslagen. I övrigt består materialet av arbetsanteckningar. Det finns inte några allmänna handlingar som uppkommer eller sparas i denna process.

En specialattaché är en tjänsteman som för en begränsad tid är knuten till en eller flera utlandsmyndigheter för bevakning av ett sär-

skilt område, t.ex. kultur- eller pressattachéer. Specialattachéen har Regeringskansliet som huvudman och förordnas av regeringen. Om inga kandidater finns inom Utrikesdepartementet utlyses dessa anställningar externt. Detta händer inte sällan. Listan över dem som sökt är offentlig. Det sker intervjuer och referenser inhämtas. Anteckningar om referenser läggs inte till akten när ärendet avslutats, utan dessa anteckningar gallras omgående enligt en gällande gallringsföreskrift.

3.5.3. Expeditionschefer, rättschefer och departementsråd inom Regeringskansliet

Regeringen beslutar om anställningar av expeditionschefer, rättschefer och departementsråd. Dessa anställs enligt huvudregeln tills vidare. Anställningen får dock i vissa fall begränsas till att gälla till en viss tidpunkt.

Ledig anställning som expeditionschef eller rättschef utannonseras i regel inte och något ansökningsförfarande förekommer oftast inte för dessa anställningar. Ibland finns möjlighet att anmäla intresse. Beredningen av tillsättningsärendena sker inom respektive departement. Avser tillsättningen anställning som expeditionschef eller rättschef skall Justitiedepartementet alltid informeras.

Inte heller beträffande departementsråd finns det någon skyldighet att utannonsera anställningarna lediga för ansökan. Praxis varierar dock. Det förekommer att anställningar som departementsråd utannonseras lediga och tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande.

3.5.4. Högre befattningshavare inom Försvarsmakten

Regeringen beslutar om anställning som överbefälhavare och ställföreträdande överbefälhavare. Vidare beslutar regeringen om anställning av militär tjänsteman som generallöjtnant, viceamiral, generalmajor eller konteramiral med placering på befattning som chef för Högkvarterets enhet för underrättelse- och säkerhetstjänst. Dessa befattningshavare tillsätts genom kallelseförfarande. Beredningen sker internt inom Försvarsdepartementet och förfarandet är informellt och slutet. I de flesta fall skall gemensam beredning ske med Statsrådsberedningen. Såvitt gäller utnämningen av överbefälhavare finns också ett inslag av partiledaröverläggningar.

Anställning av militär tjänsteman som generallöjtnant eller viceamiral och generalmajor eller konteramiral samt av civil tjänsteman

som chefsjurist beslutas av regeringen efter anmälan av Försvarsmakten. Samma gäller för placering på befattning som chef inom Högkvarteret och operativa insatsledningen i vissa fall, chef för militärdistrikt och som försvarsattaché samt på vissa andra befattningar med internationell anknytning. Regeringen frångår sällan det förslag som lämnas av överbefälhavaren.

Övriga anställningar och placeringar på befattningar beslutas av Försvarsmakten. Vid anställning av militär tjänsteman inom Försvarsmakten gäller ett generellt undantag från anställningsförordningens regler om tillkännagivande av ledig anställning.

Före den 1 juli 1992 anställdes yrkesofficerare med fullmakt. Denna ordning upphörde att gälla genom förordningen (1992:538) om inrättande och indragning av vissa tjänster vid myndigheter som hör till Försvarsdepartementet. Överbefälhavaren och ställföreträdande överbefälhavaren har numera tidsbegränsade förordnanden. Övriga chefer har tillsvidareanställningar i botten med tidsbegränsade placeringar på chefsbefattningar. Tidsperioden kan variera bl.a. beroende av hur lång tid vederbörande har kvar till pension. Enligt huvudregeln gäller en period om sex år första gången och tre år vid omförordnande.

3.5.5. Rektorer, professorer och lektorer vid högskolor

En rektor anställs genom beslut av regeringen för högst sex år efter förslag av styrelsen för högskolan. Innan styrelsen avger sitt förslag skall den höra lärarna, övriga anställda och studenterna. Tidigare skulle högskolestyrelsens förslag till regeringen om rektor föregås av förslag från en valförsamling inom lärosätet. Numera får styrelsen mera fritt bestämma hur den skall höra lärare, övrig personal och studenter. Vid de lärosäten där man inte använder sig av valförsamlingar är det vanligt att den eller de kandidater som under beredningsfasen bedömts som mest aktuella presenteras vid stormöte med studenter och personal, innan styrelsen fattar sitt beslut. Det är ytterst sällan som regeringen går emot ett förslag som har lämnats av en enig styrelse.

Samtliga lärarbefattningar – däribland professorer och lektorer – inrättas av respektive högskolestyrelse och tillsätts genom beslut av högskolan, i regel rektor. Talan mot tillsättningsbesluten kan i den utsträckning som anges i 12 kap. 2 § högskoleförordningen (1993:100) föras hos Överklagandenämnden för högskolan, vars beslut inte får överklagas. Lediga befattningar tillsätts efter ett öppet ansökningsförfarande där befattningarna utlyses lediga. Efter ansökningstidens utgång har högskolan möjlighet att inbjuda en person, som inte har sökt

en ledig professur, att göra det. Den inbjudne behandlas då på samma sätt som andra sökande.

Före den 1 juli 1993 tillsattes flertalet befattningar som professorer av regeringen med fullmakt. Med hänsyn till vikten av att ge professorer den anställningstrygghet som kan vara väsentlig för integriteten i forskning och undervisning togs i samband med avskaffandet av fullmaktssystemet i högskolelagen (1992:1434) in en bestämmelse som innebar att en professor som anställdes utan tidsbegränsning fick skiljas från tjänsten endast av sådana skäl som är grund för avskedande. Denna bestämmelse har dock sedermera tagits bort. Allmänt tillämpliga regler i LAS tillämpas nu även på anställningar som professorer. Professorer skall anställas tills vidare. En professor får dock i vissa i högskolelagen särskilt angivna fall anställas för en bestämd tid. För lektorers anställningar gäller inga särregleringar i nu berörda hänseenden.

Tillsättningsärenden avseende anställningar som professorer och lektorer bereds i en fakultetsnämnd eller ett motsvarande organ som avger förslag till rektor. I beredningen ingår bl.a. inhämtande av yttranden från inom anställningens ämnesområde sakkunniga personer. Förslaget från fakultetsnämnden eller motsvarande organ skall ange den sökande som främst bör komma ifråga för anställningen. Om det finns särskilda skäl, får förslaget avse ytterligare sökande som bör komma ifråga och ordningen mellan dem. Fakultetsnämnden eller det motsvarande organet skall i förslaget redovisa sin bedömning av varje föreslagen sökandes skicklighet i förhållande till de bedömningsgrunder som gäller för anställningen. Redovisningen skall omfatta både skickligheten beträffande varje bedömningsgrund för sig och vid en sammanvägning av alla bedömningsgrunderna. Undantag härifrån gäller då det endast finns en sökande.

Högskollärarutredningen föreslog i betänkandet Lärare för högskola i utveckling (SOU 1996:166) att det skulle öppnas för en möjlighet för en fakultetsnämnd eller motsvarande organ att i visst fall föreslå annan än dem som sökt eller inbjudits att söka en ledig professur, dvs. en partiell återgång till en form av kallelseförfarande (s. 95). Detta skulle främst gälla forskare inom näringslivet som kunde befinna sig i en sådan position i förhållande till sin arbetsgivare och sin arbetsmiljö, att de inte kunde förväntas offentligt anmäla sitt intresse. Utredningen ansåg att det för sådana fall behövde etableras en alternativ rekryteringsväg, som inte byggde på vare sig ansökan eller anmälningsförfarande. Remissopinionen var i denna del delad. Flera instanser var negativa till utredningens förslag och underströk vikten av öppenhet vid tillsättningar. Förslaget ledde inte till någon ändring.

3.5.6. Biskopar, domprostar och kyrkoherdar (tidigare ordning)

Av intresse att redovisa här är även den ordning som gällde till och med 1999 års utgång för tillsättning av biskopar, domprostar och kyrkoherdar.

Biskopar tillsattes med fullmakt av regeringen efter val. När en biskopsbefattning blev ledig förrättades val för att upprätta förslag till befattningen. Biskopsval, som inte avsåg tillsättande av ärkebiskop, förrättades av en valkorporation bestående av domkapitlets och stiftsstyrelsens ledamöter, präster som innehaft i stiftet inrättade prästanställningar samt särskilt utsedda elektorer för stiftets lekmän. I valet av ärkebiskop deltog även övriga stift. Förslaget upptog namnen på de tre personer som fått de högsta röstetalen. Vid lika röstetal skedde avgörandet genom lottning, om detta behövdes för att bestämma vilka som skulle föras upp på förslag.

Regeringen valde sedan bland de tre föreslagna. Vid tillsättningen beaktades sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Skickligheten sattes främst om det inte fanns särskilda skäl för någonting annat. Strävan att öka jämställdheten mellan kvinnor och män betraktades som en av flera sakliga grunder som kunde fälla avgörandet när sökandena bedömdes vara jämbördiga eller i det närmaste jämbördiga. Regeringen var inte skyldig att utse den person som fick flest röster, men valresultatet var en faktor som ingick i meritbedömningen. Tillsättningsärendet bereddes inom Kulturdepartementet som även hade att samråda med Statsrådsberedningen.

Övriga prästanställningar och vikariat på sådana anställningar tillsattes med förordnande, tills vidare eller för viss tid. Domprost tillsattes av regeringen efter ett ansökningsförfarande. Beredningen skedde i domkapitlet. Sedan domkapitlet prövat vilka sökande som var behöriga skulle domkapitlet ge kyrkoråden i varje församling i pastoratet tillfälle att yttra sig över dessa. Domkapitlet lämnade sedan över handlingarna avseende behöriga sökande med eget yttrande till regeringen. Även dessa tillsättningsärenden handlades inom Kulturdepartementet. I den mån det ansågs nödvändigt inhämtade departementet yttranden och referensmaterial utöver vad domkapitlet redan låtit inhämta. Det hände även vid något tillfälle att intervjuer hölls i departementet med vissa utvalda sökande. Samtliga handlingar – ansökningshandlingar och annat referensmaterial – sparades och utgör allmänna och offentliga handlingar.

Var tredje gång en befattning som kyrkoherde blev ledig i ett pastorat tillsattes den av domkapitlet. Vid övriga tillfällen tillsattes den i ett enförsamlingspastorat av kyrkorådet och i ett flerförsamlingspasto-

rat av tillsättningsnämnden. Tillsättningen föregicks av ett ansökningsförfarande. Innan befattningen tillsattes, skulle kyrkorådet i varje församling i pastoratet ges tillfälle att yttra sig över de sökande.

3.5.7. Generaldirektörer och vissa andra myndighetschefer

Enligt regeringsformen ankommer det på regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer att tillsätta tjänster vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Redan vid mitten av 1960-talet hade delegeringen gått så långt att regeringen endast tillsatte chefer på byråeller enhetsnivå och uppåt. Under 1980- och 1990-talen har tillsättningsansvaret delegerats ytterligare. Regeringens utnämningar gäller i dag i huvudsak myndighetschefer.

I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef förordnas av regeringen för bestämd tid. I allmänhet sker detta första gången för en tid av sex år. Vid förlängt förordnande kan tiden vara kortare, vanligtvis tre år.

Beslut om tillsättningar fattas av regeringen på föredragning av ansvarigt statsråd. Varje departement svarar för arbetet med rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område. Samråd skall ske med Statsrådsberedningen, det departement vars verksamhetsområde i särskilt hög grad berörs av verksamheten hos den myndighet där den aktuella anställningen skall ske samt det departement från vilket verksamhetsområde den tilltänkte hämtas.

Vid tillsättning av myndighetschefer ligger initiativet helt hos regeringen och något ansöknings- eller anmälningsförfarande tillämpas i regel inte. Förfarandet är informellt och slutet. Intervjuförfarande förekommer och i vissa fall upprättas särskilda kravbeskrivningar. I några få fall anlitas extern konsult vid tillsättningsförfarandet.

Det har undantagsvis förekommit att myndighetschefer på en del mindre myndigheter, bl.a. vissa befattningar som museichefer, tillsatts efter ett öppet ansökningsförfarande som föregåtts av att anställningen utannonserats ledig.

Regeringen har mot bakgrund av utnämningsmaktens ökade betydelse i dagens statsförvaltning sett över sin chefspolicy och utvecklat riktlinjer för beredningsprocessen inom Regeringskansliet. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) utvecklar regeringen sin syn på hur rekryteringen till chefsbefattningar bör gå till enligt följande.

Chefsförsörjningen är, anges det, av vital betydelse för statsförvaltningen och den bör i ökad grad uppmärksammas på alla nivåer i för-

valtningen (s. 49 f.). Stor omsorg bör ägnas åt en kvalificerad beredningsprocess inför utnämningar och åt balans i rekryteringen. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt att bredda rekryteringsbasen och få en bättre balans av kompetens och erfarenheter i kollektivet av myndighetschefer. Arbetet med att öka andelen kvinnliga myndighetschefer skall fortsätta. Ytterligare en grupp som behöver uppmärksammas är personer med utländsk bakgrund. För att skapa en bättre balans i rekryteringsbasen skall också fler chefskandidater aktivt sökas i andra samhällssektorer än den rent statliga. Vidare anges att rekryteringen av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, skall alltid tas fram innan sökandet efter kandidater påbörjas. Särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef. Ett brett sökförfarande anges innebära att regeringen söker kandidater även från näringslivet, kommuner och landsting. Vidare skall det så långt möjligt alltid finnas en kvinnlig kandidat med i det slutliga urvalet. Målet att rekrytera så kvalificerade ledare som möjligt inom statsförvaltningen skall uppnås genom att ta vara på den kompetens som finns bland såväl kvinnor som män.

I två olika utredningar som gjorts på senare tid angående regeringens utnämningsmakt har särskilt framhållits vikten av öppenhet i rekryteringen.

Förvaltningspolitiska kommissionen anförde i betänkandet I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57) att öppenheten skall tjäna två syften. Den skall bidra till att bredda rekryteringsbasen och den skall ge bättre möjligheter att bedöma – också i en offentlig debatt – hur utnämningsmakten utövas (s. 125 f.). Enligt kommissionen kan öppenhet främjas på olika sätt, men ett minimikrav är att Regeringskansliet håller en aktuell lista med chefstjänster, som väntas bli vakanta, offentligt tillgänglig. Det skulle göra det allmänt känt när en tjänst är ledig och ge möjlighet för intresserade personer att anmäla sitt intresse. Enligt kommissionen skall det självklart stå regeringen fritt att välja en person utanför denna krets.

I Statskontorets rapport Det viktiga valet av verkschef – En jämförande studie av verkschefsutnämningar (rapport 1999:21) har en jämförelse gjorts av hur verkschefer rekryteras i Sverige med hur rekryteringen går till i några andra europeiska länder, nämligen Danmark, England och Nederländerna. Vid denna internationella jämförelse visar det sig bl.a. att förfarandet i Sverige är mindre transparent än i de övriga länderna. Statskontoret fann att det fanns skäl att pröva nya vägar för att öka öppenheten i regeringens utnämningspolitik (s. 55 f.). En väg som med goda resultat prövats i de studerade länderna var att

regeringen tar råd inför enskilda utnämningsbeslut av någon form av fristående organ. Uppgiften för ett sådant ”utnämningsråd” skulle vara att bilda sig en uppfattning om och rangordna de mest kvalificerade kandidaterna. Rådet kunde, enligt Statskontoret, utses av regeringen och bestå av fyra-fem personer med hög integritet och ingående erfarenhet av såväl offentlig som ideell och privat verksamhet. I sitt arbete kunde rådet få hjälp av en professionell och för Regeringskansliet gemensam chefsförsörjningsfunktion.

3.6. Utländska förhållanden

3.6.1. Danmark Utnämningsförfarandet

Danska domare utnämns av monarken (statschefen) efter förslag från justitieministern. Den senare har därvid det parlamentariska ansvaret för domarutnämningarna.

Samtliga anställningar som domare, med undantag för befattningen som president i högsta domstolen, tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Lediga anställningar kungörs i Statstidende och ansökningarna skickas till Justitieministeriet. Namnen på dem som söker en tjänst kan under vissa förutsättningar offentliggöras för övriga sökande eller organisationer vars medlemmar anses tillhöra det naturliga rekryteringsunderlaget för domare. En begäran om att få se namnen på de sökande skall vara skriftlig och lämnas in före ansökningstiden för anställningen i fråga har gått ut. En enskild sökande kan emellertid förhindra ett offentliggörande av samtliga namn.

Det danska tillsättningsförfarandet ändrades den 1 juli 1999 då en särskild tjänsteförslagsnämnd, Dommerutnævnelseråd, inrättades. Rådet har till uppgift att avge förslag till justitieministern i utnämningsärenden avseende samtliga ordinarie domarbefattningar. Rådet kan endast lämna förslag på en kandidat per anställning. Avsikten med detta är att Rådet därigenom skall ha ett avgörande inflytande på vem som utnämns till en viss domarbefattning. Rådets förslag på kandidat är emellertid inte helt bindande. Det skall vara möjligt för justitieministern att avvika från förslaget. Om så sker måste emellertid ministern underrätta Folketingets Retsudvalg. Om Rådet inte kan enas om en kandidat fattas beslut efter omröstning, vid vilken ordförandens röst är utslagsgivande. Rådets förslag skall vara motiverat och ange om omröstning har skett i ärendet. Om skiljaktiga meningar förekommit skall dessa redovisas. Förslaget är offentligt.

Rådet består av sex medlemmar, varav en højesteretsdommer (tillika ordförande i Rådet), en landsdommer (hovrättsdomare), en byretsdommer (underrättsdomare), en advokat och två representanter för allmänheten. Ledamöterna utnämns av justitieministern. När det gäller domarna utses de efter förslag från Högsta domstolen, de två landsretterna och den danska domarföreningen. Advokaten utnämns efter förslag från Advokatrådet (advokatsamfundet). Ledamöterna som representerar allmänheten nomineras av Amtrådsforeningen i Danmark, kommunernas Landsforening och Dansk Folkeoplysnings Samråd samt av Köpenhamns och Frederiksbergs kommuner i förening. Ledamöter i Folketinget, amtsråd eller kommunstyrelser kan inte vara medlemmar av Rådet. Ledamöterna utses på fyra år utan möjlighet till omval. För varje ledamot skall finnas en suppleant.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Endast den som har en juridisk kandidatexamen kan utnämnas till domare. För att utnämnas som hovrätts- eller underrättsdomare eller som domare i Sø- og Handelsretten krävs i regel att den sökandes lämplighet för domarämbetet har varit föremål för bedömning i landsretten (hovrätten), dvs. att denna domstol har godkänt den sökandes skicklighet som domare. För den som skall utnämnas till ledamot i högsta instans krävs att denne visat sig vara lämplig att ta säte i denna domstol. Bedömningen sker genom att kandidaten får votera först i minst fyra mål i domstolen (43 § retsplejeloven). Först sedan kandidaten fullföljt detta krav kommer utnämning att kunna ske. Traditionen med att högsta domstolens domare skall ha klarat voteringsprov är över tvåhundra år gammal.

Tillsättning av domartjänster skall ske efter en samlad värdering av de sökandes kvalifikationer för aktuell anställning. Särskild vikt skall läggas på sökandenas juridiska meriter och personliga egenskaper. Även bredden av de juridiska erfarenheterna skall beaktas, liksom det förhållandet att det vid domstolarna bör finnas domare med olika juridisk bakgrund.

Traditionellt rekryteras danska domare bland domarfullmäktige och anställda i Justitiedepartementet.

3.6.2. Finland Utnämningsförfarandet

Ordinarie domare utnämns av Finlands president efter förslag från Statsrådet och enligt ett i lag (lagen om utnämning av domare) bestämt förfarande.

Domaranställningar kungörs lediga och man antingen söker dem eller anmäler sig till dem hos den domstol som kungjort anställningen. Skälet härför är att ett ledigförklarande av domarbefattningarna anses vara det bästa sättet att garantera öppenhet i förfarandet. De flesta ordinarie domartjänster skall tillsättas efter ansökan och är s.k. ansökningstjänster. Anställning som domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen, även befattningen som domstolens president, tillsätts efter anmälan och är s.k. anmälningstjänster. I fråga om offentligheten är tillsättningsförfarandet detsamma oavsett hur anställningen kategoriseras, dvs. offentlighet är huvudregeln.

Vid anställning som ledamot i de två högsta instanserna offentliggör den domstol där tjänsten finns att den är ledig. Anmälan till en sådan tjänst sker skriftligen före utgången av en i kungörelsen utsatt tid hos den aktuella domstolen. Genom ett sådant förfarande möjliggörs en offentlig debatt om dem som anmält sig till tjänsterna. Till anmälan skall fogas behövliga uppgifter, bland annat matrikelutdrag. Domstolen lämnar en skriftlig motiverad framställning till Statsrådet som föredrar utnämningsärendet för republikens president. Framställningen beslutas i domstolens plenum och innehåller en redogörelse för de urvalskriterier som den grundar sig på. Det bör framgå av framställningen varför den föreslagna kandidaten har ansetts vara den mest meriterade för anställningen i fråga. Presidentämbetena i de högsta instanserna tillsätts utan att en sådan framställning skett. Utnämning av domstolscheferna i högsta instans sker i stället på grundval av ett förslag till avgörande som tas fram av Statsrådet.

Vid tillsättning av övriga anställningar som ordinarie domare bereds ärendena av en nyinrättad nämnd, Domarförslagsnämnden, bestående av en majoritet av domare. Nämnden är en myndighet inom Justitieministeriets förvaltningsområde, men är oberoende av ministeriet. Nämnden lämnar skriftligt motiverade framställningar (förslag) i utnämningsärendena som tillställs Statsrådet för föredragning för republikens president. De båda högsta domstolarna har också getts en möjlighet att begära in ett utlåtande från nämnden i fråga om dem som anmält sig till en anställning som justitieråd eller förvaltningsråd. Förslagen är offentliga.

Domarförslagsnämnden består av tolv ledamöter, varav merparten skall vara domare. Det skall även finnas en åklagare, en advokat och en företrädare för den juridiska forskningen och undervisningen bland ledamöterna. Den lagstiftande makten och regeringen är inte representerade i nämnden. Skälet härför anges vara att den parlamentariska tillsynen över domarutnämningarna är ett led i den grundlagsenliga processen när republikens president fattar sina beslut. Nämndens uppgift är dessutom att inom utnämningssystemet se till att sakkunskap som garanterar domstolarnas oberoende är det viktigaste kriteriet vid utnämning av domare. En av Högsta domstolens ledamöter skall vara ordförande i nämnden. Denne väljs av domstolen. En av Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, som väljs av den domstolen, skall vara vice ordförande i nämnden. Av övriga domarledamöter skall en vara hovrättspresident, en överdomare vid en förvaltningsdomstol (länsrätt), en tingsrättslagman, en hovrättslagman eller hovrättsråd, en tingsdomare, en förvaltningsrättsdomare (domare i länsrätt) och slutligen antingen en förvaltningsrättsdomare eller en domare vid specialdomstol. Samtliga ledamöter tillsätts för en period om fem år av Statsrådet. De skall ha en personlig ersättare. De ledamöter som är domare utses på följande sätt. De båda högsta domstolarna utser, som nämnts ovan, sin respektive ledamot i nämnden. Hovrättspresidenterna och överdomarna i förvaltningsdomstolarna utser inom respektive grupp vem som skall representera dem i nämnden. Ersättare för dessa ledamöter utses på samma sätt. Högsta domstolen utser en företrädare för hovrättslagmännen och hovrättsråden, en företrädare för lagmännen vid tingsrätterna och en företrädare för tingsdomarna samt ersättare för dessa. Högsta förvaltningsdomstolen utser en företrädare för förvaltningsdomarna och en företrädare för förvaltningsdomarna eller domarna i specialdomstolarna samt ersättare för dessa. Meningen är att de allmänna urvalskriterierna i lagen om utnämning av domare skall tillämpas vid valet av de ledamöter som inte är domare i högsta instans eller hovrättspresident eller överdomare. De båda högsta domstolarna utser därför dubbelt så många kandidater till ledamöter och ersättare än det antal som kommer att tillsättas. Högsta förvaltningsdomstolen bestämmer om den ställer två förvaltningsdomare eller en sådan och en specialdomstolsdomare på förslag. I förarbetena har det emellertid uttalats att det är viktigt att specialdomstolarna åtminstone får en ersättarplats. Finlands Advokatförbund och riksåklagaren utser vilka som skall vara dessa båda gruppers ledamot och ersättare i nämnden. Vid valet skall vikt läggas vid att åklagaren i fråga har praktisk erfarenhet av sådant arbete och att advokaten skall vara en medlem av advokatförbundet som regelbundet uppträder i domstol. Justitieministeriet väljer, efter att ha hört de behöriga forsknings- och undervisningsinstitutio-

nerna, en ledamot och ersättare som företräder detta område. Eftersom det finns flera sådana institutioner har man valt att låta ministeriet utse denna ledamot utan att ett antal kandidater ställs upp på förslag från institutionernas sida. Även för dessa tre grupper skall ett dubbelt antal kandidater ställas upp. Nämndens sammansättning bör vara så opartisk som möjligt med hänsyn till regionala aspekter, ålder, kön och språk. Nämnden är beslutför när ordföranden eller vice ordföranden och minst åtta ledamöter eller ersättare är närvarande.

Innan nämnden lämnar sin framställning i ett utnämningsärende begär den in utlåtande om de sökande från den domstol som har förklarat anställningen ledig. I fråga om tingsrättsdomare begär nämnden även in utlåtande från den tingsrätt där domaren skall tjänstgöra. Avsikten med detta förfarande är att ge domstolarna en möjlighet att påverka utnämningarna. Domstolsutlåtandena skall därför ha en stor betydelse i urvalsprocessen. Domstolens utlåtande skall ta ställning till vilken av de sökande som är mest kompetent och som därför bör utnämnas. Ställningstagandet skall vara motiverat i detalj och utgå från i lag fastställda behörighetsvillkor och utnämningskriterier. Nämnden kan även hämta in andra utlåtanden och utredningar samt höra de sökande och sakkunniga. Den skall även kunna ta in utredningar om de sökandes lämplighet t.ex. för en chefstjänst vid en större domstol. Innan framställningen lämnas in bereds de sökande tillfälle att yttra sig över de utlåtanden som inhämtats under beredningen. I vilken utsträckning utredningar, utlåtande och andra handlingar skall vara offentliga regleras i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet av den 1 december 1999, varvid huvudregeln är att offentlighet gäller. De sökande lämnar sina yttranden direkt till nämnden. I vilken sammansättning domstolarna, med undantag för de högsta domstolarna, lämnar sina utlåtande över de olika sökande regleras i 10 § lagen om utnämning av domare. Sammansättningen varierar beroende på domstolsslag. Hovrätterna lämnar t.ex. sina yttranden i en sammansättning bestående av presidenten, hovrättslagmännen och två ledamöter som utses av plenum för ett år i sänder. Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen lämnar sina utlåtanden i plenum.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Finland fick en ny grundlag i mars 2000 och samtidigt reformerades förfarandet för utnämningar av ordinarie domare. Domarkarriären har i Finland hittills varit relativt sluten. Ambitionen är att genom det nya utnämningsförfarandet skapa en öppnare domarbana. Domstolserfarenhet skall inte längre vara det enda kriteriet vid utnämningar utan även

andra jurister bör få en reell möjlighet att få en domartjänst. Skicklighetskriteriet betonas.

Behörighetsvillkoren för anställning som domare är att vederbörande är en rättrådig, finsk medborgare som har avlagt juris kandidatexamen och som genom sin tidigare verksamhet visat sig ha de insikter i de uppgifter som hör till tjänsten och de personliga egenskaper som en framgångsrik skötsel av tjänsten förutsätter. Domare vid de högsta domstolarna skall dessutom ha utmärkta lagkunskaper och skall väl uppfylla kraven för behörighet till domarämbete. Presidenten i dessa båda domstolar skall ha ledarskapsförmåga.

3.6.3. Island Utnämningsförfarandet

Utnämningsförfarandet för isländska domare skiljer sig beroende på om det är fråga om en anställning i högsta instans eller i underrätt (Island har ett tvåinstans förfarande). I båda fallen söks anställningarna.

Utnämningarna av domare till Islands högsta domstol sker av republikens president på förslag av justitieministern. Högsta domstolens yttrande över sökandenas kvalifikationer skall alltid inhämtas. Formellt sett är presidenten inte bunden av ministerns förslag, men på grund av regleringen i grundlagen av presidentens ansvarsområde skulle ett avslag från dennes sida vara utan praktisk betydelse.

Underrättsdomarna utnämns av justitieministern efter förslag från en särskilt förslagsnämnd som bereder dessa ärenden. Nämnden består av tre ledamöter som utnämns av justitieministern för en tid av tre år. Förslag på ledamöter lämnas av den högsta domstolen, Islands domarförening samt advokatsamfundet. Detta betyder i praktiken att två av ledamöterna är domare. Den ledamot som föreslås av Högsta domstolen är nämndens ordförande.

När ansökningstiden för en anställning som domare i underrätt har gått ut skickar departementet över ansökningarna till förslagsnämnden. Nämnden begär in uppgifter om den sökande och tar in referenser. Nämnden skickar därefter tillbaka ansökningshandlingarna till departementet tillsammans med ett motiverat utlåtande över de sökande. I detta bedöms varje sökandes kompetens för befattningen i fråga samt ges ett förslag på vem som bör utnämnas. Nämnden kan vid behov rangordna de sökande. Skiljaktiga meningar kan också redovisas. Nämndens förslag skall vara motiverat men är inte formellt bindande för justitieministern.

Domstolscheferna i underrätterna utses av justitieministern för en tid av fem år. Om det i domstolen finns minst tre ordinarie domare väljer dessa en av dem att utöva ämbetet och lämnar förslaget till ministern, som utser denne. Domstolens förslag är dock inte bindande för ministern. I de fall där domstolen bara har två domare och dessa inte kan enas om vem av dem som skall vara domstolschef lämnas förslaget till ministern av Domstolsrådet. Domstolsrådet består av fem ledamöter som utnämns av justitieministern. Två av ledamöterna skall vara underrättsdomare och föreslås av dessa och två skall vara domstolschefer i underrätt och föreslås av domstolscheferna. Den femte ledamoten utnämns utan särskilt förslagsförfarande av ministern och skall inte vara en tjänstgörande domare. Ledamöterna utnämns på fem år. Rådet har bl.a. i uppgift att ansvara för domstolarnas ekonomi, bestämma antalet domare i de enskilda domstolarna, utarbeta riktlinjer om koordinering av domstolarnas arbetssätt och att uppträda inför myndigheter och andra instanser som representant för underrätterna gemensamt. Domstolsrådet väljer själv vem som skall vara dess ordförande.

Det finns två specialdomstolar på Island, Landsdómur och Félagsdómur, som har uppgifter inom avgränsade och konkreta områden och vars domare utnämns på ett annat sätt än det ovan beskrivna. Landsdómur behandlar mål som parlamentet (Altinget) beslutar att föra mot ministrar på grund av deras ämbetsutövning, dvs. domstolen är en form av riksrätt. I domstolen sitter femton domare, bland annat de fem äldsta domarna i Högsta domstolen, chefen för Reykjavíks herredsrett (retspræsidenten) och professorn i förvaltningsrätt vid Islands universitet. Dessa ledamöter har samtliga suppleanter. Suppleanterna för domarna från Högsta domstolen och professorn väljs av Högsta domstolen respektive universitetet. Rättspresidentens suppleant är dock den domare där som har den längsta tjänstgöringstiden. Resterande åtta domare i Landsdómur samt suppleanter för dessa väljs av parlamentet för en tid av sex år. Félagsdómur (Arbetsdomstolen) dömer i arbetsrättsliga mål enligt en särskild lag om arbetskonflikter. Domstolen består av fem ledamöter som utses av arbetsministern och arbetsmarknadens parter. En ledamot föreslås av Arbetsgivarföreningen och en av LO från fackföreningarna. Den tredje ledamoten föreslås av arbetsministern utifrån en grupp på tre personer som har utpekats av Högsta domstolen. De övriga två föreslås av Högsta domstolen, varav den ena särskilt nomineras som ordförande i Arbetsdomstolen. Om en arbetsgivare som är part i målet inte är medlem av Arbetsgivareföreningen skall denna domare i stället utses av parten i fråga. Om denne inte gör detta utnämner domstolens ordförande denna ledamot. Motsvarande

gäller om parten i målet är en arbetstagare som inte är medlem av en fackförening.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Endast den som Islands högsta domstol har uttalat som kvalificerad att vara domare i domstolen kan utnämnas till domare där.

Kvalifikationskraven för en domare i högsta instans är, utöver juris kandidatexamen eller motsvarande universitetsexamen, följande. Vederbörande skall vara minst 35 år och myndig isländsk medborgare som inte är försatt i konkurs. Han eller hon skall ha den fysiska och psykiska hälsa som befattningen kräver och inte ha gjort sig skyldig till straffbar gärning eller ha ett sådant rykte eller sådana personliga egenskaper som kan rubba allmänhetens förtroende för domarkåren. Vidare krävs tre års tjänstgöring som underrättsdomare, advokat, professor i rättsvetenskap, polischef, chefsåklagare eller biträdande sådan eller på vissa andra juridiska befattningar på statlig eller kommunal nivå. Dessutom skall ett blivande justitieråd uppfylla de krav på erfarenhet och yrkeskunskap som kan ställas på en domare i Högsta domstolen. Den som är eller har varit gift med en tidigare utnämnd tjänstgörande domare eller den som är släkt med en sådan antingen direkt eller genom giftermål kan inte utnämnas till domare i högsta instans.

Samma behörighetsvillkor, bortsett från ålder och arbetserfarenhet gäller för domare i underrätt. Dessa skall vid utnämningen ha fyllt minst 30 år och ha minst tre års erfarenhet som altingsmand (parlamentsledamot) eller som fast anställd advokat eller jurist med juridiska arbetsuppgifter i statlig eller kommunal verksamhet.

3.6.4. Norge Utnämningsförfarandet

Norska domare utnämns av kungen i statsrådet, dvs. regeringen, efter förslag från justitieministern. Den senares förslag är offentligt i den del det avser den för utnämning föreslagnes namn, titel, adress, ålder, utbildning och tidigare anställningar. Dessförinnan har ansökningarna behandlats av Justitiedepartementet och, med undantag för anställningar som domare i högsta instans, i ett särskilt rådgivande organ för domarutnämningar (Det Rådgivende Organ vedrørande Dommerudnævnelser), som inrättades på försök år 1990 och som permanentades år 1993. Rådet består av tre medlemmar, varav en representerar den

norska domarföreningen, en det norska advokatsamfundet och en

Norges Juristforbund. Ledamöterna i rådet utnämns av Justitiedepartementet för en tvåårsperiod. Rådet begär in utlåtande om de sökande men företar inte intervjuer. Det lägger inte heller fram något skriftligt motiverat förslag utan avger muntliga omdömen om de sökande. Rådets förslag, som normalt avser endast en kandidat och som enbart är rådgivande, ingår som en del av Justitiedepartementets beslutsunderlag vid utnämningar av domare i byrett (underrätt) och lagmansrett (hovrätt). Rådets förslag är inte offentligt och delges inte heller de sökande.

Samtliga lediga domartjänster, dvs. även dem i Høyesterett, utannonseras och tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Ansökningarna skickas till Justitiedepartementet, som vidarebefordrar dessa till Rådet, om det är fråga om en tjänst i byrett eller lagmansrett. Ansökningarna behandlas därefter parallellt i departementet och hos Rådet under vilken referenstagning äger rum. Intervjuer av sökande förekommer enbart hos departementet. Vid dessa är det vanligt att chefen för den berörda domstolen är närvarande. Domstolschefen har emellertid ingen formell rätt att ange sin inställning även om denne kan tillfrågas om sin åsikt om de sökande. Departementet är inte heller skyldigt att rådfråga Rådet men detta sker i praktiken alltid. Om departementet avser att frångå Rådets förslag på kandidat kontaktas Rådets ordförande. Det slutliga avgörandet ligger dock hos justitieministern eller dennes statssekreterare. Oftast följs departementets förslag, men det har hänt att ministern har frångått detta.

Förfarandet vid tillsättning av en befattning som domare i högsta instans är något annorlunda i så måtto att det rådgivande organet inte deltar i detta. Innan förslag på kandidat lämnas till regeringen inhämtas Høyesteretts inställning. Departementet skickar därvid över samtliga ansökningar till domstolen, som behandlar dessa i plenum. Därefter sker en direkt, men informell, kontakt mellan justitieministern och högsta domstolens ordförande vid vilken den senare muntligen redogör för domstolens uppfattning om vem som bör eller inte bör utnämnas. Stor vikt läggs vid domstolens inställning när det gäller att utnämna dess domare.

Systemet av utnämning av domare i Norge karaktäriseras som ickeoffentligt, utom i de delar det avser vilka som sökt en domarbefattning (s.k. søkerlister) och vem justitieministern föreslår för utnämning. Det föreligger för närvarande förslag att införa möjlighet att begränsa offentligheten när det gäller uppgifter om vilka som sökt en offentlig anställning (Ot. prp. nr 56 [1999-2000]).

Behörighetskrav för högre domarämbeten

För att kunna utnämnas till domare krävs att personen i fråga är norsk medborgare, ekonomiskt vederhäftig (solvent) och har avlagt juridisk examen. Den som utnämns bör även ha bredast möjliga yrkeserfarenhet. För anställning som domare i Høyesterett och som lagman krävs vidare att man har fyllt 30 år och att man har det högsta betyget i sin juridiska examen, nämligen laudabilis. För tjänst som domare i hovrätt, s.k. lagdommer, måste man ha fyllt 25 år och åtminstone ha avlagt juridisk examen med näst bästa betyg; haud illaudabilis. Tillsättningen sker efter en skicklighetsbedömning vid vilken stort avseende fästs vid praktisk arbetslivserfarenhet. God analytisk förmåga och förmåga att uttrycka sig skriftligen och muntligen beaktas också. Goda språkkunskaper (i synnerhet i engelska) anses ge ett försteg.

Jurister från samtliga juridiska yrken är behöriga att söka en domaranställning. Det finns inget krav på att den som utnämns till en högre domartjänst skall ha tjänstgjort som domare tidigare. Detta är dock inte helt ovanligt. Flera av domarna i högsta domstolen har således varit domare i lägre instans innan de blev ledamöter i den högsta instansen.

Den norska Domstolskommisjonens förslag

Våren 1996 tillsattes i Norge en kommitté (Domstolskommisjonen) med uppdrag att bl.a. utreda domstolarnas administrativa ställning, erfarenheterna av reformen av systemet för utnämning av domare samt disciplinära förfaranden mot domare. Kommitténs direktiv utvidgades sedermera till att även omfatta en utredning av systemet med tidsbegränsade domarförordnanden samt om domarnas bisysslor.

Utredningsuppdraget redovisades den 27 maj 1999 och är för närvarande föremål för behandling inom Justitiedepartementet. Kommittén utvärderade i sitt betänkande (Domstolene i samfunnet, NOU 1999:19) bl.a. olika alternativa utnämningsorgan till dagens ordning där regeringen utnämner domarna. Utnämningsmakten skulle t.ex. i stället kunna läggas helt eller delvis hos Stortinget, hos domstolarna själva, hos ett nyinrättat statligt organ som står fritt i förhållande till såväl domstolarna som regeringen och Stortinget eller man skulle kunna låta domartillsättningarna följa det system som gäller för statliga tjänstetillsättningar i övrigt i Norge med ett särskilt tillsättningsråd sammansatt av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter (dvs. ett korporativt system). Kommittén kom emellertid fram till att inget av dessa alternativ skulle tillvarata de allmänna hänsyn och principer som bör ligga till grund vid

utnämningar av domare, inte minst principerna om domstolarnas självständighet i dömandet och en demokratisk utnämningsprocess.

När det gäller alternativet att lägga utnämningsmakten, helt eller delvis, hos parlamentet uttalade kommittén att det som först och främst talade för en sådan ordning var demokratiska hänsyn. Kommittén ansåg emellertid att parlamentet som utnämningsorgan skulle kunna innebära en fara för partipolitiskt grundade domarutnämningar, eller i vart fall att allmänheten skulle uppfatta dem som sådana, eftersom Stortingets val av medlemmar i olika organ oftast sker på partipolitiska grunder. Även om ett sådant förfarande undveks i fråga om domarutnämningarna skulle det likväl i efterhand vara svårt att avgöra om en domarutnämning ändå skett efter sådana urvalsprinciper. Med hänsyn till Stortingets karaktär av ett stort, kollegialt, politiskt organ skulle det inte heller, enligt utredningen, kunna garanteras att domarutnämningarna ägde rum i full enighet. Kommittén menade att det med Stortinget som utnämningsorgan således fanns en risk för att domarna skulle komma att uppfattas, om inte nödvändigtvis som representanter för politiska grupperingar, så i vart fall som personer med nära anknytning till de politiska partier eller grupperingar som stödde deras utnämning. Oavsett riktigheten av en sådan uppfattning skulle det kunna medföra att allmänhetens tillit till domstolarnas opartiskhet påverkades negativt. Detta ansågs i synnerhet vara fallet i fråga om utnämningar till högsta domstolen, som kunde förväntas ådra sig särskild uppmärksamhet. Kommittén ansåg inte heller att det fanns någon anledning att införa en ordning där både den lagstiftande och den verkställande makten hade inflytande över domarutnämningarna. En sådan ordning kunde, enligt kommittén, ha skäl för sig i USA, där presidenten inte är parlamentariskt ansvarig för sina utnämningar, men inte i ett land där statsskicket bygger på parlamentarism. Vidare skulle även ett sådant medinflytande över utnämningarna från parlamentets sida innebära en risk för politiserade utnämningar.

Kommittén var inte heller positivt inställd till ett förfarande där domstolarna fick utnämningsmakten eller där denna lades på ett särskilt från såväl domstolarna som regering och riksdag helt fristående utnämningsorgan. Det senare alternativet bedömdes vara helt främmande för norskt statsskick. När det gäller domstolarna som utnämningsorgan ansåg man att det fanns en risk att dessa, med en sådan självrekrytering, med tiden skulle komma att utvecklas till en stat i staten utan någon form av demokratisk styrning. Ett sådant utnämningssystem skulle också kunna komma att bidra till en minskad bredd i rekryteringen till domartjänsterna.

Kommittén föreslog i stället att domarna även i fortsättningen skulle utnämnas av kungen i statsrådet (dvs. av regeringen). Regeringens

utnämningsmakt skulle emellertid begränsas såväl formellt som reellt genom inrättandet av ett nytt starkt externt förslagsorgan som skulle lämna förslag på kandidater till domartjänsterna. Förslag borde lämnas avseende tillsättning av samtliga domartjänster med undantag för befattningen som ordförande (justitiarius) i Høyesterett. Regeringens valfrihet skulle begränsas såtillvida att den inte får utnämna annan sökande till tjänsten än en av dem som föreslagits av organet, med mindre än att organet på regeringens begäran har gjort en särskild värdering av den aktuelle sökanden. Kommittén menade att en ordning med regeringen som utnämningsorgan kopplat till ett förstärkt förslagsförfarande var den som bäst tillvaratog hänsynen till såväl parlamentariskt ansvar som domstolarnas självständighet samtidigt som man skulle uppnå en professionell och effektiv urvalsprocess.

Förslagsorganet föreslås bestå av sju ledamöter som väljs på fyra år med möjlighet till omval vid ett tillfälle. Två av ledamöterna skall vara representanter för allmänheten, tre vara domare representerande samtliga tre instanser och två vara jurister som är verksamma utanför domstolarna och som har en bred kontaktyta. När det gäller de två sistnämnda ansåg utredningsmajoriteten att båda dessa borde representera dem som använder domstolarna, dvs. vara advokater. En minoritet av kommitténs ledamöter var emellertid av den uppfattningen att en av dem borde vara en offentligt anställd jurist. De ledamöter som skall representera allmänheten föreslås bli utsedda av Stortinget och övriga fem ledamöter av regeringen. Regeringen skall också bestämma vem som skall vara ordförande och viceordförande i förslagsorganet. Med en sådan sammansättning ansåg kommittén att man tillförsäkrade förslagsorganet en domstolsfacklig kompetens samtidigt som användaroch samhällsintressena tillvaratogs. Regeringen skulle vid val av domarrepresentanterna t.ex. kunna ta emot förslag från Høyesteretts plenum, domare i övriga instanser eller den norska domarföreningen. Vid valet av de två juristerna som inte är domare bör de organisationer som organiserar de aktuella yrkesgrupperna kunna lämna förslag på lämpliga kandidater. Någon formell förslagsrätt eller skyldighet för regeringen att samråda föreslås emellertid inte. Det nämns särskilt att representanterna för allmänheten inte samtidigt bör vara ledamöter av Stortinget.

I förslagsorganets uppgifter skall ingå att behandla inkomna ansökningar på ungefär samma sätt som det rådgivande organet gör i dag, med det tillägget att det nya organet även skall kunna intervjua sökande. Förslagsorganets förslag skall innehålla en motivering samt en rangordning av de kandidater som det föreslår skall komma ifråga för anställningen. I normala fall skall tre kandidater sättas upp på förslag till varje anställning. Vid de tillfällen där flera anställningar skall

tillsättas vid en domstol bör så pass många sättas upp på förslag att det även vid tillsättningen av den sista anställningen finns tre personer för regeringen att välja mellan. För det fall färre än tre sökande sätts upp på förslag till en anställning skall detta motiveras. Förslaget skall, tillsammans med redogörelser för vad som framkommit vid eventuella intervjuer med de sökande, referenshandlingar och annat material på vilket beslutet grundats, skickas till departementet. Förslagen, men inte skälen för dessa, föreslås vara offentliga i och med att de överlämnas till departementet.

I dag sker behandlingen av ansökningarna såväl i det rådgivande organet som i departementet. Kommittén lämnade inget förslag om hur utnämningsärendena borde behandlas i departementet i ett framtida system. Anledningen härtill var att frågor om intern organisering av departementen inte ligger inom Stortingets ansvarsområde och en ändring av organisationen föranleder därför inte någon reglering i lag. Kommittén menade emellertid att man i största möjliga mån borde undvika en försenande dubbelbehandling t.ex. genom att det företas intervjuer av sökande m.m. även i departementet. Offentligheten i listan över dem som söker en anställning som domare föreslogs bli något utvidgad så till vida att den, utöver namn, yrkestitel och adress, även bör vara offentlig i fråga om ålder, utbildning och tidigare anställningar (jfr dock Ot. prp. nr 56 [1999-2000]).

Särskilt om utnämningsförfarandet för domare i Høyesterett

För närvarande är inte det rådgivande organet involverat vid tillsättningarna av domare i den högsta instansen, utan samråd sker med domstolen inför utnämning av domare till denna. Domstolskommisjonen diskuterade om man borde ge parlamentet ett inflytande över dessa domarutnämningar i framtiden. Man kom emellertid fram till att en ordning där regeringen inhämtade ett icke-bindande yttrande från Stortinget var främmande för det norska parlamentariska systemet. Om Stortinget å andra sidan skulle godkänna utnämningarna av høyesterettsdomare skulle det innebära att parlamentet faktiskt styrde utnämningarna av dessa. Faran för att dessa domarutnämningar därmed skulle komma att bli politiserade var i så fall lika stor som om Stortinget ensamt utnämnde domarna. Kommittén förutsatte att det inte i Norge fanns någon önskan om att domarna i högsta instans skall ha en partipolitisk profil eller att partipolitiska överväganden skulle ligga till grund för besluten i Høyesterett. Utnämningarna av domarna till denna domstol borde därför även i fortsättningen ske av regeringen.

När det gäller frågan om dessa tillsättningsärenden borde beredas på ett annat sätt än som föreslogs bli fallet med övriga domartjänster anförde kommittén att domstolens konstitutionella särställning (vissa författningsmässiga funktioner) kunde tala för en annan ordning. Invändningar kunde i synnerhet resas mot det förhållandet att förslag på kandidater skulle komma att lämnas av ett organ i vilket det bl.a. ingick domare från de lägre instanserna. Kommittén ansåg emellertid att det är domstolens dömande verksamhet som är dess helt dominerande funktion och att det därför är önskvärt att domstolens domare väljs ut efter samma sorts kriterier som landets övriga domare. Detta talade för att förslagsorganet borde medverka även vid urval av domare till tjänsterna i högsta instans. Det enda andra alternativ som kunde vara aktuellt var att domstolen själv yttrade sig i dessa ärenden till regeringen. Kommittén ansåg emellertid inte att det var lämpligt att undanta tjänsterna i högsta instans från den reform som tillskapandet av det nya förslagsorganet innebar. Ett sådant undantag skulle kunna inverka menligt på allmänhetens tillit till domstolens ledamöter.

Kommittén föreslog därför att även anställningarna som domare i Høyesterett (med undantag för ordförande) skulle omfattas av det nya förslagsförfarandet, men att domstolens ytttranderätt samtidigt skulle bevaras. Ett sådant yttrande borde dock inte avges förrän efter det att förslagsorganet lämnat sitt förslag i tillsättningsärendet. Yttrandet lämnas av domstolens ordförande och kan efter dennes fria skön innehålla såväl en rekommendation av en eller flera av de sökande som ett mer allmänt hållet yttrande om ordförandens kännedom om kandidaterna eller andra förhållanden som bör ha betydelse vid tillsättningen. Detta yttrande skall inte vara offentligt. Hittills har domstolens yttranden i tjänstetillsättningsärenden lämnats muntligen av justitiarius till justitieministern.

3.6.5. England och Wales Utnämningsförfarandet

I England utövas den dömande verksamheten av såväl juristdomare (yrkesdomare) som s.k. fredsdomare för vilka det inte ställs krav på juridisk utbildning. De senare verkar i de domstolar som kallas

Magistrates´ Courts. Nedanstående skildring avser yrkesdomarna.

Juristdomarna kan i sin tur utöva sitt ämbete på heltid eller deltid. Deltidsdomare fortsätter vid sidan av domaruppgifterna att arbeta med sin ordinarie juridiska verksamhet. Anställningarna som domare i

Överhuset (House of Lords), i Court of Appeal och i High Court är att betrakta som högre domartjänster.

Engelska heltidsdomare utnämns, med undantag för District Judges (underrättsdomare), av monarken. Utnämningarna av domarna i Överhuset och i Court of Appeal samt vissa chefsdomartjänster (Heads of

Divisions of the Supreme Court) sker på förslag av premiärministern, som i sin tur rådfrågar Lordkanslern. I övriga fall är det Lordkanslern som lämnar förslag på vem som skall utnämnas. Denne utnämner även District Judges. Engelska domartjänster som innehas på deltid utnämns antingen av monarken eller av Lordkanslern. Lordkanslern har även en lagstadgad rätt att förordna innehavare av vissa lägre domartjänster eller andra lämpliga yrkesverksamma jurister att tillfälligt tjänstgöra på brottmålsavdelningen i Court of Appeal eller i High Court.

Tillsättning av yrkesdomare sker efter ansökan utom såvitt avser anställningarna i de högsta domstolarna, dvs. House of Lords och Court of Appeal, samt tjänsterna som Head of Division. Tidigare omfattades även anställningarna som domare i High Court av ett kallelseförfarande. Sedan början av år 1998 utannonseras emellertid anställningarna som High Court Judge och den som är intresserad av och behörig för en sådan befattning kan söka den. Lordkanslern har emellertid förbehållit sig rätten att även kunna föreslå en icke sökande för utnämning till domare i High Court (dvs. ett slags kombinerat ansöknings- och kallelseförfarande). När det gäller de rena kallelsetjänsterna är det möjligt att lämna en intresseanmälan till Lordkanslerns kansli. Varken namnen på dem som söker en anställning som domare eller på dem som anmäler sitt intresse för en sådan är offentliga.

Beredningen av ansökningsärendena sker av en särskild avdelning i Lordkanslerns kansli (Lord Chancellor´s Office). Den kandidat som Lordkanslern anser vara den bäst kvalificerade utnämns i praktiken. Detta gäller för övrigt även vid tillsättningarna av de högsta domarbefattningarna, eftersom premiärministerns förslag i dessa utnämningsärenden bygger på en rekommendation från Lordkanslern. Lordkanslerns val sker efter referenstagning och konsultationer. Upplysningar om och förslag på presumtiva domarkandidater samlas systematiskt in bl.a. vid årliga besök i landets domkretsar. Yttranden avseende de sökandes lämplighet för domaryrket (både på det yrkesmässiga och personliga planet) inhämtas ex officio såväl från representanter för domarkåren (heltidsdomarna) som från advokatkåren. Dessa yttranden, som ju lämnas av juristkollegor, tillmäts stor betydelse och kan lämnas både i muntlig och skriftlig form. Muntliga yttranden antecknas och bevaras. Yttrandena är konfidentiella, men det finns en möjlighet för den sökande att få en muntlig sammanfattande redogörelse avseende

den allmänna uppfattningen om dennes lämplighet för domaryrket. Intervjuer förekommer också. Under beredningen avseende de högre domarämbetena rådfrågas dessutom domarna i dessa domstolar om kandidatens lämplighet innan denne rekommenderas för utnämning. Möten med domarna i de högsta domstolarna för konsultationer angående lämpliga framtida kandidater sker dessutom regelbundet.

Parlamentet medverkar inte i beslut om enskilda domarutnämningar, men det har hänt att ett av dess utskott (Home Affairs Select

Committee) har ställt frågor om utnämningsförfarandet.

Utnämningsförfarandet avseende såväl domare som s.k. Queen´s

Counsel har varit föremål för en utredning av Sir Leonard Peach vars rapport publicerades i december 1999. I rapporten föreslogs bl.a. att det skulle inrättas en särskild fristående kommission för domarutnämningar (Commission for Judicial Appointments), en kommissionär och flera vicekommissionärer, med uppgift att övervaka utnämningsförfarandet och som skulle kunna agera som ombudsman för besvikna kandidater och organisationer. Däremot föreslog inte att kommissionen skulle fungera som någon form av tjänsteförslagsnämnd. Peach-rapporten har lett till att Lordkanslern har utnämnt en kommissionär som skall övervaka utnämningsförfarandet.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

De flesta engelska domare rekryteras bland barristers, dvs. sådana jurister som har rätt att uppträda i domstol antingen som försvarare eller ombud eller som åklagare, även om domarbanan numera även är öppen för solicitors. Vilka kvalifikationer en sökande måste ha för att komma i fråga för en viss domartjänst regleras närmare i lag. För en heltidstjänst krävs normalt att domarkandidaten tidigare har tjänstgjort som domare på deltid. Kravet på sådan tjänstgöring har som huvudsakligt syfte att man på detta sätt skall kunna iaktta hur personen fungerar som domare, att pröva om denne har de för domaryrket rätta egenskaperna och för att man, vid val mellan flera kandidater, skall kunna bedöma vem av dem som är mest lämplig att utnämnas till ordinarie domare. Rekryteringen till de högsta domarbefattningarna sker oftast bland dem som redan innehar en ordinarie domartjänst.

För att bli domare i High Court, dvs. High Court Judge, krävs tio års erfarenhet av processföring vid denna domstol eller att man har innehaft en tjänst som Circuit Court Judge i minst två år. I praktiken innebär detta att om vederbörande inte befordras från en annan domartjänst (oftast som Circuit Judge) det för utnämning krävs mellan 20 och 30 års yrkeserfarenhet samt att vederbörande innehar titeln

Queen´s Counsel, dvs. är barrister. De flesta av dessa domare har tidigare arbetat som tillförordnad deltidsdomare i domstolen (Deputy

High Court Judge).

Kvalifikationskraven för en Lord Justice of Appeal (domare i Court of Appeal) är att personen tidigare, vilket nästan alltid är fallet, har varit High Court Judge. Även jurister som under tio års tid har haft rätt att framträda inför High Court kan dock komma i fråga för en sådan anställning. Befattningarna som domare i Court of Appeal tillsätts ofta genom befordran av erfarna domare från High Court. För anställning som Lord Chief Justice (chefen för Court of Appeals brottmålsenhet och för Queen´s Bench), Master of Rolls (chefen för domstolens tvistemålsenhet), President of the Family Division eller vicekansler (chefsdomare i High Court) krävs att vederbörande antingen är domare i Court of Appeal eller har kvalifikationer motsvarande dem som krävs för utnämning till domare i denna domstol. I praktiken utnämns alltid antingen en domare från Överhuset eller från Court of Appeal till dessa befattningar.

För att kunna bli utnämnd till domare i Överhuset, dvs. Lord of

Appeal in Ordinary, s.k. Law Lord, måste personen under minst två års tid ha innehaft ett högre juridiskt ämbete. Som sådana räknas bl.a. tjänst som Lordkansler, domare i Court of Appeal eller High Court eller motsvarande domartjänst i Skottland eller på Nordirland. Även jurister som under 15 års tid har haft rätt att föra process inför de högsta domstolarna kan komma i fråga som laglord. En blivande laglord har normalt varit domare i Court of Appeal eller i motsvarande domstol i Skottland respektive Nordirland före utnämningen.

3.6.6. Frankrike Utnämningsförfarandet

Franska domare utnämns av republikens president. Domarbefattningarna är uppdelade i två tjänstegrader, varav den högre är indelade i två undergrupper. Såväl tjänstegraderna som undergrupperna är dessutom indelade i olika nivåer. De allra högsta befattningarna (anställning som domare i högsta instans, hovrättspresident eller president vid vissa större andra domstolar) ingår emellertid inte i den högsta tjänstegraden utan ligger utanför (hors hiérarchie).

De högsta domarna, nämligen domarna i Högsta domstolen (Cour de cassation), hovrättspresidenterna (de s.k. förste presidenterna) och presidenterna i tribuneaux de grande instance (underrätt), tillsätts efter vad som närmast kan betraktas som ett kallelseförfarande. Dessa

domare utnämns av presidenten på hemställan av justitieministern. Denne har i sin tur begärt ett utlåtande från ett särskilt råd, Le Conseil

Supérieur de la Magistrature. Utlåtandet är inte offentligt.

Rådet består i detta sammanhang av tolv ledamöter inberäknat presidenten och justitieministern. Fem av Rådets ledamöter är domare i allmän domstol och en tillhör åklagarkåren. Dessa sex utses av domarrespektive åklagarkåren enligt särskilda regler. Bland de fem domarrepresentanterna skall finnas en ledamot av Högsta domstolen, som utses av den domstolen, en hovrättspresident, som utses av hovrättspresidenterna och en president från en tribunal de grande instance, som utnämns på liknande sätt av sina chefskollegor. En rådsledamot utses av den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État) bland dess ledamöter. Slutligen ingår i rådet tre representanter för allmänheten, varav två utses av talmannen i Nationalförsamlingen respektive Senaten och den tredje av presidenten. De ledamöter som representerar allmänheten får varken vara parlamentsledamöter eller tillhöra domarkåren. Det föreligger för närvarande ett grundlagsförslag som innebär att antalet representanter för allmänheten utökas till sex stycken. Mandatperioden för de valda ledamöterna är fyra år utan möjlighet till omedelbart omval.

När ett tillsättningsärende aktualiseras överlämnar justitieministern en konfidentiell lista till Rådet över de personer som kan komma i fråga för anställningen samt kandidaternas akter. Rådet lämnar sedan ett konfidentiellt förslag på lämplig kandidat. I allmänhet följs förslaget men någon skyldighet för presidenten att göra detta föreligger inte. Vid urvalet till de högsta domarbefattningarna spelar ancienniteten en betydande roll.

Övriga domarbefattningar tillsätts efter ett ansökningsförfarande. Justitieministern överlämnar en lista på de kandidater som ministern anser bör komma i fråga. Listan är även i dessa fall konfidentiell. Rådet går emellertid också genom sitt sekretariat igenom akterna för de sökande som inte har satts upp på departementets lista. Rådets förslag på kandidat är i dessa fall bindande och justitieministern kan inte lägga fram ett förslag för presidenten som avviker från Rådets. Förslaget är emellertid inte offentligt. Utnämning till den första anställningen som domare sker regelmässigt enligt den betygsmässiga rangordning som åsatts de sökande efter studier vid den franska domarskolan l´Ecole

Nationale de la Magistrature. Den som rangordnats som nummer ett i domareexamen får välja först bland de domartjänster som är lediga.

Befordran av domare till den högre tjänstegraden (i vilken ingår domstolschefer) eller från grupp ett till grupp två inom den högre graden sker efter ett urval av en särskild befordringskommitté,

Commission d´avancement. Kommittén består av representanter från

Justitieministeriet samt domar- och åklagarkårerna. Den aktuelle domaren måste därefter utnämnas till en befattning som motsvarar den aktuella graden. Tjänsteåren har en stor betydelse som befordringsgrund. Oftast tar det cirka femton år innan befordran kan äga rum från den lägre tjänstegraden till den högre. Även vitsord och utlåtande spelar en stor roll vid bedömningen.

Som framgår av det ovanstående är befordringsgången, utöver antalet anställningsår, ganska beroende av var man placerats på olika listor. Detta beror på att de franska domarnas skicklighet som domare utvärderas vartannat år. Utvärderingarna föregås av samtal med domstolschefen eller motsvarande överordnade. Utvärderingen kan överklagas till befordringskommittén. Dessutom krävs ibland viss tids tjänstgöring för att komma i fråga till en högre befattning. Allt detta regleras i detalj i lag.

Frankrike har även förvaltningsdomstolar. Ledamöterna i dessa rekryteras huvudsakligen bland personer som utexaminerats från ENA (l´Ecole nationale d´administration). De franska förvaltningsdomarna anses inte tillhöra domarkåren och är inte oavsättliga. Detta gäller även ledamöterna i den högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d´État). Ledamöterna i denna tillsätts av presidenten.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

De flesta franska domare har genomgått utbildning vid den särskilda domarskolan l´Ecole Nationale de la Magistrature. Rekrytering kan även ske av personer som är behöriga att söka till domarskolan och som är verksamma i yrken som anses kvalificerande för domaruppgifter, oftast högre ämbetsmän som utbildats vid ENA.

Ancienniteten i domarvärvet är ofta utslagsgivande för befordran till de höga domarämbetena. Vidare fastslås i lag att ordförande på avdelning och generaladvokater som är indelade i den högsta tjänstegradens andra grupp inte kan komma i fråga för anställning som domare i Högsta domstolen förrän efter två års tjänstgöring på nuvarande anställning.

3.6.7. Nederländerna Utnämningsförfarandet

Nederländska domare utnämns av monarken genom kungligt dekret. Ledamöterna i Högsta domstolen (Hoge Raad) nomineras av parlamentets underhus efter förslag från Högsta domstolen. Domstolens förslag, som är offentligt, upptar sex namn och underhuset kan fritt välja tre bland dessa. Övriga domare utnämns på rekommendation av justitieministern. Domstolarna har emellertid en stark ställning i urvalsprocessen eftersom ingen kan utnämnas till domare i en domstol om den aktuella domstolen inte har funnit vederbörande kvalificerad för befattningen.

Domarbefattningar tillsätts, med undantag för dem i högsta instans, efter ett ansökningsförfarande. Innan justitieministern föreslår någon för utnämning har ministern rådgjort med den domstol där anställningen finns och normalt följs det förslag på kandidat som domstolen lämnar. Om fler än en person sätts upp på förslag från domstolens sida kan det hända att ministern ändrar på den inbördes rangordningen och föreslår att en annan kandidat än den som står i första förslagsrum utnämns till domare. Domstolarnas förslag är inte offentliga.

Vid tillsättande av presidentämbetena i hovrätterna och underrätterna avges förslaget till Justitieministeriet av ett särskilt domarråd. Detta råd har tre ledamöter, varav två är hovrättspresidenter och en är underrättspresident, när det är fråga om en anställning som hovrättspresident, och annars av en hovrättspresident och två underrättspresidenter. Innan förslag lämnas till justitieministern företar rådet intervjuer med de sökande och samlar in rekommendationer såväl från domstolarna som från åklagarmyndigheten. Förslaget skall så vitt möjligt omfatta fler än en kandidat. Fler än tre kandidater per anställning får emellertid inte sättas upp på förslagslistan. Kandidaterna skall rangordnas. Förslaget är inte offentligt. Justitieministern kan frångå rangordningen om det finns skäl till det, men i praktiken utnämns alltid den som står i första förslagsrum. När det gäller anställningarna som president i de tre största underrätterna (Amsterdam, Rotterdam och Haag) krävs också att justitieministerns beslut förankras i ministerrådet.

Anställning som domare i högsta instans kan inte sökas, utan dessa domare kan sägas bli tillsatta genom ett kallelseförfarande. När en befattning ledigförklaras i Högsta domstolen utarbetar domstolen ett förslag på sex kandidater till tjänsten. Förslaget är baserat på ett beslut som fattats av en majoritet av domstolens domare och generaladvokaten (en slags åklagare). Kandidaterna rangordnas. Domstolens

förslag blir offentligt när det läggs fram i Underhuset som sedan föreslår regeringen att utnämna en av tre från listan utvalda kandidater. I de flesta fall föreslår Underhuset de tre som rangordnats överst på domstolens förslagslista och likaledes bestämmer sig regeringen oftast för den som står i första förslagsrum. Underhusets förslag till regeringen är också offentligt.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Nederländska domare rekryteras antingen bland dem som genomgått en särskild sexårig domarutbildning eller bland jurister med minst sex års yrkeserfarenhet samt en ettårig domarutbildning. De sistnämnda, som således inte genomgått hela domarutbildningen kontaktar en särskild domarrekryteringskommitté, som bedömer deras lämplighet för domaryrket. Kommittén består av domare, advokater och personer med en bred yrkeserfarenhet. De senare behöver inte ha någon juridisk erfarenhet. För samtliga sökande gäller krav på nederländskt medborgarskap och nederländsk juridisk examen.

Tidigare gällde anciennitetsprincipen vid tillsättningen av s.k. befordrade tjänster. Numera läggs större vikt vid vad anställningen i fråga kräver av sin innehavare och de sökandes egenskaper. En särskild domstolschefsprofil har t.ex. utarbetats. Dess innehåll varierar beroende på vid vilken domstol befattningen finns. Vid rechtbanken (underrätt) i Assen pågår t.ex. ett försöksprojekt som innebär ett större administrativt ansvar för domstolschefen än det som normalt gäller för domstolschefer i Nederländerna. I den chefsprofil som upprättades i samband med rekryteringen av ny chef för domstolen lades därför, utöver kravet på breda juridiska kunskaper, även vikt vid de sökandes administrativa kompetens och personliga kvaliteter. Chefsprofilen anger bl.a. följande personliga egenskaper som anses vara viktiga för att passa för tjänsten: förmåga att kunna uttrycka sig muntligt på ett begripligt sätt, förmåga att kunna övertyga andra, ledarskapsförmåga, lyhördhet, verklighetsuppfattning, omdömesförmåga, analytisk förmåga, initiativförmåga och beslutsförmåga. Chefen bör också vara mål- och resultatinriktad, vara inställd på förnyelse samt ha förmåga att kunna samarbeta och lösa konflikter.

Ju högre en chefstjänst anses vara desto fler personer är inblandade i själva bedömningsprocessen på det lokala planet. Sökandena bjuds även in till Justitieministeriet (företar audiens). Detta är i och för sig oftast en formalitet eftersom beslut om vem som skall utnämnas i de flesta fall redan har fattats på detta stadium, men nödvändigt eftersom justitieministern ansvarar för utnämningarna. I de fall där tveksamhet

råder om vem av de föreslagna som skall utnämnas fyller emellertid audiensen en konkret funktion och kan sägas utgöra ytterligare en intervju. Särskilda skäl krävs emellertid för att ministern skall kunna frångå rangordningen och utnämna annan än den som satts upp i första förslagsrum.

De flesta domarbefattningar i överrätt innehas av personer som tidigare har varit underrättsdomare. Detta är också fallet med ledamöterna i Högsta domstolen. Några särskilda behörighetskrav för att utnämnas till domare i högsta instans finns emellertid inte. Eftersom arbetet där kan sägas innehålla vissa rättsvetenskapliga element har det emellanåt hänt att professorer utnämnts till domare i denna domstol.

3.6.8. Skottland Utnämningsförfarandet

I Skottland skiljer man mellan domare (judges), som är domare i högsta instans, och sheriffer. De senare är juristdomare som dömer i underrätt. Det finns sammanlagt 27 domare (i skotsk mening) och dessa utnämns av drottningen på rekommendation av det skotska regeringskansliets (the Scottish Cabinet) förste minister. Förslag på vem som bör utnämnas lämnas i sin tur till denne av den skotske Lord Advocate. Förste ministern är inte bunden av Lord Advocates förslag utan kan förkasta ett sådant varpå en ny person får föreslås. När det gäller de två högsta skotska domarämbetena, ordföranden och vice-ordföranden i den högsta domstolen (Lord President och Lord Justice-Clerk), sker dock rekommendationen av den brittiska premiärministern, som i sin tur baserar sin rekommendation på de förslag han får från förste ministern. Förste ministern skall i sin tur rådgöra med den skotska högsta domstolens ordförande innan han eller hon lägger fram sina rekommendationer. Domare i Skottland tillsätts således efter kallelse och förfarandet präglas av icke-offentlighet. Något förfarande med intresseanmälan finns officiellt inte.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Det finns inga lagstadgade behörighetskrav för att komma i fråga som domare i de högsta domstolarna i Skottland. Dessa domare rekryteras emellertid bland erfarna yrkesverksamma jurister som har tjänstgjort som domare (sheriffer) i lägre instans i minst fem års tid, är advokater (advocates) eller andra jurister (solicitors). De sistnämnda måste sedan

minst fem år tillbaka ha tillstånd att föra talan vid såväl Court of

Session som High Court of Justiciary. Normalt har de högsta domarna tidigare erfarenhet som domare på hel- eller deltid. De väljs oftast bland medlemmarna i en institution som betecknas College of Justice med anor från 1500-talet och i vilken krets ingår bl.a. advokatkåren och vissa högre ämbetsmän. Domarna i Court of Session är s.k. senatorer i denna församling.

Två domartjänster i House of Lords är vikta för skotska jurister. Normalt tillsätts dessa tjänster genom befordran av domare från Court of Session. Det är dock möjligt för en medlem av advokatkåren att direkt utnämnas till domare i Överhuset utan att denne har tidigare domarerfarenhet.

För att komma i fråga som domstolschef i en Sheriff Court förutsätts tio års erfarenhet som sheriff eller som advokat eller solicitor. För att utnämnas till sheriff krävs tio års juridisk yrkeserfarenhet.

3.6.9. Tyskland Utnämningsförfarandet

Tyska domare är antingen anställda av Förbundsstaten (domare i högsta instans) eller av en delstat. Utnämningsförfarandet skiljer sig åt i Förbundsstaten och i de enskilda delstaterna. Gemensamt är emellertid att det finns ett råd i den aktuella domstolen, ett s.k. presidiumråd (Präsidialrat), som medverkar vid domarutnämningarna, med undantag för förstagångsanställningar i delstatsdomstolarna. Presidiumrådet avger ett skriftligt motiverat yttrande över sökandena i vilket de enskilda sökandenas lämplighet för tjänsten bedöms. Någon rangordning av sökandena i egentlig mening görs emellertid inte. Yttrandet är inte offentligt. I vissa delstater har rådet även andra uppgifter. I samtliga utnämningsärenden ankommer den förberedande beredningen på det ansvariga departementet.

Federala domare

De federala domarna utnämns av förbundspresidenten efter förslag från justitieministern. Anställning som domare i de högsta domstolarna kan inte sökas.

Hälften av Författningsdomstolens domare väljs av Förbundsrådet och den andra hälften av en kommitté bestående av tolv personer som representerar Förbundsdagen (Wahlmännerausschuss). Presidenten och

vicepresidenten väljs växelvis av Förbundsrådet och Förbundsdagens valmanskommitté. För att en kandidat skall utnämnas krävs tvåtredjedels majoritet. Domarna väljs för en tolvårsperiod (med en ytterligare begränsning eftersom pensionsåldern är 68 år). Domarbefattningarna i denna domstol är inte föremål för omval.

Enligt den tyska grundlagen skall urvalet av domare till de övriga federala domstolarna, bl.a. Högsta domstolen och den Federala administrativa domstolen, ske i samråd mellan den ansvarige ministern (denne kan variera beroende på vilken domstol det är fråga om) och ett särskilt utskott för val av domare (Richterwahlausschuss). I utskottet sitter dels de 16 delstatsministrar och delstatssenatorer som har ansvaret för de delstatsdomstolar som är underinstanser till den domstol där tjänsten finns, dels 16 andra ledamöter som utses av Förbundsdagen enligt reglerna om proportionella val. De senare är som regel medlemmar av Förbundsdagen, men de behöver inte vara detta. Utskottets ordförande är den ansvarige förbundsministern (justitieministern). Denne har dock ingen rösträtt. Beslut fattas med enkel majoritet. Samtliga medlemmar i domarvalutskottet, inbegripet justitieministern, får föreslå domarkandidater. Utskottet prövar även om de för en anställning föreslagna kandidaterna innehar de sakliga och personliga förutsättningarna som krävs för denna. De föreslagna kandidaternas namn läggs därefter fram för den aktuella domstolens presidiumråd, som i sin tur lämnar sitt yttrande. Normalt sker därefter urvalet av domare i valutskottet i enlighet med presidiumrådets förslag. Domarvalutskottet deltar inte i utnämningen av domare till uppgiften att vara domstolens ordförande. Sedan utskottet företagit sitt val förekommer vissa överläggningar inom förbundsregeringen (Bundeskabinett) innan förbundspresidenten utnämner domaren. Ingen del av förfarandet är föremål för offentlig insyn.

Vid de federala överrätterna består presidiumrådet av domare vid domstolen. Ledamöterna i presidiumrådet vid t.ex. Bundesgerichtshof är domstolens president, vicepresidenter och ytterligare fem domare. Medlemmarna i rådet förordnas på fyra år. Innan en blivande domare väljs ut eller utnämns tillfrågas rådet vid den domstol där tjänsten finns om kandidatens yrkesmässiga kompetens och personliga egenskaper. Presidiumrådets yttrande är inte bindande men tillmäts stor vikt. Det är inte offentligt.

Domare i delstaterna

Anställningarna som domare i delstatsdomstolarna förklaras i allmänhet lediga för ansökan. Det är även möjligt för sökande att på eget initiativ anmäla sitt intresse hos det aktuella delstatsministeriet.

Jämlikt grundlagen kan delstaterna besluta att delstatens justitieminister jämte ett särskilt domarvalsutskott skall bestämma om utnämning av delstatsdomare. Medverkan av ett sådant utskott kan avse såväl förstagångsanställningar (oftast då av ordinarie domare och inte domare som visstidsanställts, s.k. Richter auf Probe) som befordring av domare till högre tjänst. I de delstater där sådana utskott finns (Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Schleswig-Holstein, Thüringen, Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz)) varierar deras sammansättning (oftast är parlamentariker i majoritet) och uppgifter. I de övriga sju delstaterna beslutar delstatsregeringen ensam om domarutnämningarna. I Baden-Württemberg och Rheinland-Pfalz har utskottet även en medlarfunktion i de fall där den ansvarige ministern och presidiumrådet inte kan enas om vem som bör utnämnas till domare. I Berlin medverkar delstatsparlamentets andra kammare vid val av överrättspresidenter.

I delstaterna består domstolarnas presidiumråd av domstolens president som ordförande och domare, varvid minst hälften skall vara valda av domarna. Råden lämnar skriftliga motiverade utlåtanden över de sökande med förslag på vem som bör utnämnas till delstatsministern på samma sätt som sker på federal nivå. Utlåtandena har större betydelse för tillsättning av domare i högre löneklasser än för en utnämning av en domare till sin första befattning, eftersom råden i sina utlåtanden utgår från de resultat som de sökande har nått i sitt praktiska arbete. När det gäller utnämning av domare till en befordrad tjänst sker urvalet oftast på tjänstemässiga grundval. Vid bedömning av en sökandes tjänstemeriter spelar domstolschefens yttrande en betydande roll. Utlåtandena och yttrandena är inte offentliga.

Behörighetskrav för högre domarämbeten

Utöver juridisk examen krävs för anställning som domare att vederbörande har genomgått en praktikperiod om två år och efter denna godkänd ämbetsexamen (andra juridiska ämbetsexamen). Praktiken motsvarar ungefär vår notariemeritering men omfattar även tjänstgöring hos andra myndigheter än domstol samt praktik hos advokat. Praktiken är obligatorisk för den som vill utöva juristyrken. De flesta överrättsdomare rekryteras från underrätterna även om det förekommer viss re-

krytering från universitet och förvaltning. Domarna i högsta domstolen (Bundesgerichtshof) har ofta domstolsbakgrund från delstaternas överrätter. De skall vara minst 35 år gamla vid utnämningstillfället.

Behörighetskraven för domare i Författningsdomstolen skiljer sig från dem som gäller för övriga domare. Domstolen skall bestå av sexton domare av vilka sex skall ha varit domare i minst tre års tid vid en av de övriga högsta domstolarna. Samtliga författningsdomare måste vara minst 40 år fyllda och ha behörighet att inneha domartjänst, dvs. ha juridisk utbildning. Det är inte ovanligt att domarna i Författningsdomstolen har en politisk bakgrund som tidigare delstats- eller förbundsminister eller som parlamentsledamot.

3.6.10. Internationella domstolar

Europadomstolen

Domstolen, som har sitt säte i Strasbourg i Frankrike, tillskapades ursprungligen år 1959 genom den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och har till uppgift att trygga uppfyllandet av de förpliktelser som de fördragsslutande staterna åtagit sig genom konventionen. Genom ett tilläggsprotokoll (protokoll nummer 11) till konventionen har domstolen sedan den 1 november 1998 en ny organisation.

Utnämningsförfarande

Antalet domare i domstolen motsvarar antalet medlemmar i Europarådet och är för närvarande 41 stycken. Domarna utses av Europarådets parlamentariska församling för en period av sex år och kan återväljas. Varje medlemsstat föreslår tre kandidater och den som får en majoritet av rösterna väljs till domare i domstolen. Hälften av domarna tillsätts vart tredje år. Om en domare avgår i förtid väljs en ersättare för den kvarvarande tidsperioden. Det finns inga begränsningar avseende hur många domare i domstolen som har samma nationalitet. Domarna representerar nämligen inte den stat som har nominerat dem, utan tjänstgör i sin personliga egenskap. Innan domarna tillträder sina befattningar skall de inför domstolen avge en förklaring att de kommer att utöva domarämbetet hederligt, självständigt och opartiskt. Domarna går i pension vid 70 års ålder.

Domstolen är indelad i fyra avdelningar. Domarnas fördelning på avdelningarna bestäms för tre år i taget, varvid hänsyn tas till en

någorlunda jämn geografisk och könsmässig fördelning. Hänsyn tas också till de olika rättsordningar som finns i medlemsstaterna. Varje avdelning leds av en ordförande (president of section), av vilka två även är vicepresidenter i domstolen. Till sin hjälp har dessa även viceordförande på avdelningarna.

Behörighetskrav

Domarna skall ha hög moralisk standard och måste antingen inneha de kvalifikationer som krävs för utnämning till ett högre juridiskt ämbete eller vara erkänt kompetenta juristkonsulter. Under den tid de är domare i domstolen får de inte engagera sig i någon aktivitet eller inneha något uppdrag som är oförenligt med deras självständighet och opartiskhet som ledamot av domstolen eller som inkräktar på arbete på heltid i domstolen. Frågor om en domare uppfyller dessa krav prövas av domstolen.

EG-domstolen

EG-domstolen, som har sitt säte i Luxemburg, inrättades år 1952. Domstolen har bl.a. till uppgift att övervaka efterlevandet av unionens olika fördrag och säkerställa en enhetlig tolkning av EG-rätten. Domstolen lämnar även förhandsbesked till nationella domstolar om hur EG-rätten skall tolkas samt dömer i tvister mellan EU och medlemsstaterna, mellan medlemsstaterna eller mellan EU och medborgarna.

År 1989 inrättades en underinstans till EG-domstolen, den s.k. Förstainstansrätten. Denna domstol har en allmän behörighet att pröva mål där enskilda väcker talan, till exempel konkurrensärenden och tvister mellan EU-anställda och deras arbetsgivare. Däremot har domstolen inte behörighet att lämna förhandsavgöranden till nationella domstolar.

Utnämningsförfarande

EG-domstolen består av 15 domare (en för varje medlemsstat) och för närvarande åtta generaladvokater. Samtliga utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd för en tid av sex år, vilken kan förlängas. En partiell nytillsättning sker vart tredje år. Det finns inga formella krav på att varje land skall utse en domare, men i praktiken föreslår medlemsstaterna var sin kandidat. Innan en utnämning sker föregås denna av

informella konsultationer mellan regeringarna. Domarna representerar inte sina regeringar utan har till uppgift att opartiskt värna om EGrätten.

Förstainstansrätten består också av 15 domare som utses i samförstånd mellan medlemsstaternas regeringar för en tid av sex år, vilken kan förlängas.

Behörighetskrav

Domare i EG-domstolen utses bland personer vilkas oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för att utöva de högsta domarämbetena i hemlandet eller är jurister med allmänt erkända kvalifikationer. Ledamöterna av Förstainstansrätten utses bland personer vars oavhängighet inte kan ifrågasättas och som uppfyller nödvändiga villkor för utövande av domarämbete. Något krav på att domarna måste vara medborgare i ett EU-land föreligger inte.

Domarrekryteringen till EG-domstolen har varit relativt bred. Till domare har således utnämnts såväl f.d. ministrar som universitetsprofessorer, advokater och personer som varit domare i en nationell domstol.

Internationella domstolen i Haag

Den internationella domstolen i Haag är FN:s främsta rättskipande organ och har till uppgift att lösa tvister mellan stater. Dess jurisdiktion omfattar alla frågor som anges i FN-stadgan, andra gällande avtal och konventioner samt alla andra ärenden som remitteras till domstolen. Domstolen avger även rådgivande yttranden i rättsfrågor.

Utnämningsförfarande

Domstolen består av femton domare som väljs av FN:s generalförsamling och säkerhetsråd vid skilda val för en tid av nio år med viss möjlighet till omval. En partiell nytillsättning av domarna sker vart tredje år.

Domarna utses från en lista över personer som har nominerats av Permanenta skiljedomstolens nationella grupper eller, i de fall där en medlemsstat inte är representerad i skiljedomstolen, av nationella grupper som utnämns särskilt av sina regeringar för detta ändamål och under samma villkor som föreskrivs för medlemsstaterna i skiljedom-

stolen. Vid val av domare skall hänsyn tas till att domarna representerar de viktigaste kulturformerna och rättssystemen i världen. Inte mer än en domare med samma medborgarskap får väljas in i domstolen. I praktiken representeras alltid de fem ständiga medlemmarna av Säkerhetsrådet av varsin domare i domstolen.

Behörighetskrav

Domarna skall utses bland personer med hög moralisk karaktär och som i hemlandet uppfyller villkoren för att utnämnas till de högsta domarämbetena eller som är jurister med erkänd kompetens i internationell rätt. De får inte utöva något politiskt eller administrativt åliggande eller syssla med annan yrkesverksamhet under tiden som de är domare i domstolen. De får inte heller uppträda som ombud, rådgivare eller sakförare i något mål eller delta i beslut i något mål där de tidigare har representerat någon av parterna eller har deltagit i någon annan egenskap.

FN:s Internationella brottmålsdomstol

Den 17 juli 1998 beslutade 160 stater att inrätta en särskild permanent internationell brottmålsdomstol, the International Criminal Court, med säte i Haag för att pröva särskilt allvarliga brott såsom folkmord, krigsförbrytelser och brott mot mänskligheten. Domstolen skall ses som ett komplement till de nationella domstolarna. Domstolens stadgar kommer att träda i kraft när 60 stater har ratifierat denna. Dokumentet (the Rome Statute of the International Criminal Court) är öppet för undertecknande fram till och med den 31 december 2000. Domstolen skall bestå av ett presidentskap, en avdelning som handhar förberedelser i målen, en dömande avdelning, en avdelning som prövar överklaganden från den dömande avdelningen, en åklagarenhet och en administrativ avdelning (registratorkontor).

Utnämningsförfarande

Domstolen skall bestå av 18 domare som väljs av de fördragsslutande staterna med två tredjedels majoritet. Omröstningarna är hemliga. Domarna skall utnämnas som ledamöter på heltid i domstolen, men krav på arbete på heltid direkt efter utnämningen gäller endast för de domare som ingår i presidentskapet. Beroende på domstolens arbets-

börda skall övriga domare arbeta på heltid eller deltid i domstolen. Domarna utses för en period av nio år utan möjligheter till omval. Eftersom vid det första valet en tredjedel av domarna skall väljas för en treårsperiod och en tredjedel för sex år ges dock möjlighet till omval för de domare som valts på tre år. Viss förlängning av mandattiden kan även förekomma om en domare är ledamot av rätten i ett mål som inte har avslutats vid mandatperiodens slut. Om en vakans uppkommer under pågående mandatperiod skall efterträdaren väljas för den återstående mandatperioden. Om denna tid är högst tre år kan efterträdaren återväljas till domstolen. Vid behov kan antalet domare i domstolen komma att utökas.

Samtliga fördragsslutande stater är behöriga att nominera kandidater till domartjänsterna. Nomineringen skall ske antingen på det sätt som kandidater nomineras i den aktuella staten till de högsta juridiska ämbetena eller på det sätt som domare nomineras till Internationella domstolen i Haag. Den av en stat nominerade kandidaten behöver inte vara medborgare i den staten. Domstolens stadgar gör det även möjligt för medlemsstaterna att inrätta en särskilt rådgivande kommitté för nomineringsfrågor.

Domarna skall väljas från två listor. A-listan skall innehålla namnen på de kandidater som har straffrättslig bakgrund och B-listan namnen på dem som har folkrättslig bakgrund (se närmare beträffande behörighetskraven nedan). Om en kandidat har sådana kvalifikationer att han eller hon kan sättas upp på båda listorna får kandidaten välja vilken lista han eller hon skall vara med på. Vid det första valet till domstolen skall åtminstone nio domare väljas från A-listan och minst fem från Blistan. Efterföljande val skall organiseras på ett sådant sätt att motsvarande proportioner bibehålls i framtiden.

Vid val av domare skall de fördragsslutande staterna beakta behovet av att de stora rättssystemen representeras, en geografisk spridning samt en rättvis representation av såväl kvinnliga som manliga domare. Staterna skall också ta hänsyn till behovet av att det i domstolen sitter domare med särskilda kunskaper inom vissa rättsområden, bl.a. beträffande våld mot kvinnor och barn.

Behörighetskrav

Domstolens domare skall väljas bland personer med hög moral, opartiskhet och integritet och som uppfyller de krav som ställs i deras respektive hemländer för utnämning till de högsta juridiska ämbetena. Därutöver skall domarna antingen ha goda kunskaper i straffrätt och straffprocessrätt samt ha nödvändig relevant erfarenhet i egenskap av

domare eller åklagare eller som advokat eller liknande av det straffrättsliga förfarandet (dvs. straffrättslig bakgrund) eller ha goda kunskaper avseende de aktuella rättsområdena, t.ex. i internationell humanrätt eller mänskliga rättigheter (dvs. folkrättslig bakgrund), jämte stor juridisk yrkeserfarenhet inom något av de områden som är relevanta för domstolens arbete. Domarna bör också ha goda kunskaper i åtminstone ett av domstolens arbetsspråk (engelska och franska). Det får inte sitta två domare med samma nationalitet i domstolen. Vid dubbelt medborgarskap räknas medborgarskapet i den stat där vederbörande normalt utövar sina civila och politiska rättigheter. De domare som arbetar på de två avdelningar som förbereder målen respektive dömer i första instans skall ha straffprocessrättslig erfarenhet.

3.7 1993 års domarutrednings förslag och remissinstansernas inställning

3.7.1. Utredningen

Domarutredningen ansåg att själva indelningen i s.k. ansökningsrespektive kallelsetjänster borde ligga fast. Däremot ansåg utredningen att det borde diskuteras om inte förfarandet beträffande de s.k. kallelsetjänsterna borde förstärkas. Utredningen uttalade att det är särskilt viktigt att regeringen inte kan misstänkas för en politisering av domarkåren vid utnämningar till de högre domarämbetena. Beredningen av dessa tillsättningar borde därför göras mer öppen för insyn. De av utredningen diskuterade olika sätten på vilket en sådan förstärkning skulle kunna ske var följande.

Riksdagen får ett medinflytande: En väg att förstärka förfarandet var att ge riksdagen någon form av insyn. Man skulle då kunna tänka sig att konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa båda utskott vald beredningsdelegation var det riksdagsorgan som regeringen hade att informera och samråda med, när det gäller beredningen av dessa domarutnämningar. För att en sådan ordning skulle fylla sitt legitimerande syfte borde den, enligt utredningen, lämpligen vara formaliserad. Utredningen ville emellertid inte helt utesluta att samma syfte i viss utsträckning skulle kunna nås med en informell ordning som skulle kunna ge uttryck för en konstitutionell praxis. Förhållandet mellan riksdag och regering borde dock i så fall uttryckas i form av bestämmelser. Utredningen konstaterade att någon liknande samordningsform inte syntes finnas för närvarande. Möjligen kunde man i sammanhanget peka på ett samrådsorgan som Utrikesnämnden.

Att ge riksdagen ett sådant medinflytande skulle, enligt utredningen, stämma ganska väl med att den dömande makten i den svenska konstitutionella traditionen, med dess nyanserade utgångspunkt i maktfördelningsläran, inte tonar fram som en självständig tredje makt utan som en särskild samhällsfunktion stående under både den lagstiftande och den verkställande maktens sinsemellan balanserande inflytande. Att riksdagen skulle ges ett ökat inflytande i dessa former skulle vidare kunna kombineras med ett ökat ansvar hos riksdagen för utvärdering och uppföljning av domstolsväsendet i enlighet med de allmänna principer som utvecklats inom ramen för den nya budgetprocessen och som Riksdagsutredningen föreslagit en förstärkning av.

Utredningen påpekade emellertid att det i Sverige inte finns någon utvecklad tradition att anlita riksdagen för löpande förvaltningsuppgifter. Förutom i Tyskland och USA är i jämförbara länder ett förfarande där parlamentet i någon form deltar i beredningen av domarutnämningarna inte heller det vanliga. Domarutnämningarna på federal nivå i USA kan inte sägas vara opolitiska till sin karaktär. I Tyskland är direkt representation av parlamentet begränsad till val av hälften av Författningsdomstolens domare. Utredningen var också tveksam till en ordning där riksdagen eller dess utskott skulle ta en aktiv del i beredningen av dessa utnämningar. Samma synpunkter som utredningen anfört beträffande frågan om riksdagen borde utnämna domare kunde här anläggas. I denna del hade utredningen uttalat att ansvaret för domarutnämningarna även fortsättningsvis borde ligga hos den verkställande makten, dvs. regeringen och dess underställda organ. Utredningen hänvisade härvid bl.a. till att i de länder som utredningen studerat närmare utnämningsmakten beträffande domare låg hos den verkställande makten eller statschefen samt att så varit förhållandet även i Sverige sedan mycket lång tid. Vidare påpekade utredningen att, för det fall utnämningsmakten skulle läggas hos riksdagen, någon efterkontroll av utnämningsmakten motsvarande den som sker av regeringen genom konstitutionsutskottets granskningsverksamhet inte skulle kunna anordnas. Man kunde inte heller se att ett förfarande i riksdagen i stället för ett hos regeringen i praktiken skulle utgöra ett bättre skydd för att domarutnämningarna skulle skötas med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Det vore enligt utredningens mening i stället lämpligare om det inom förfarandet skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt än för närvarande. Man borde därför överväga andra metoder för att stärka förfarandet till skydd mot missbruk av den verkställande makten än att involvera riksdagen i utnämningsförfarandet.

Ett system med intresseanmälningar: Utredningen diskuterade även en ordning med intresseanmälningar från enskilda personer som ville

anmäla sin önskan att komma i fråga för ett högre domarämbete. Man konstaterade att informella anmälningar redan förekommer och att, för att markera en skillnad mot dagens förhållanden, det i så fall skulle krävas att de som anmälde sitt intresse fördes upp på en lista som var föremål för insyn. En sådan lista borde vara av generell karaktär och omfatta samtliga kallelsetjänster. Listan skulle inte innehålla uppgifter om vilken befattning anmälaren helst önskade komma i fråga till.

Utredningen konstaterade att ett förfarande med en intresselista både hade för- och nackdelar. Till fördelarna hörde att en sådan lista blev offentlig och att den därför skulle bidra till en större öppenhet i förfarandet. En möjlighet att anmäla sitt intresse kunde eventuellt även innebära att för domartjänst kompetenta personer som inte var närmare kända inom Regeringskansliet på detta sätt kunde komma att uppmärksammas och utnämnas till högre domarbefattningar. Till nackdelarna hörde att just offentligheten kunde innebära att i och för sig väl kvalificerade personer, särskilt inom den privata sektorn, underlät att anmäla sig. För t.ex. en privatpraktiserande jurist kunde det förhållandet att han eller hon anmält sitt intresse för att bli domare innebära att vederbörande inom det egna verksamhetsområdet inte längre ansågs vara värd att satsa på eftersom han eller hon uppenbarligen var inriktad på att söka sig därifrån. Mot det senare argumentet kunde emellertid anföras att det i USA, där domarna rekryteras bland jurister verksamma utanför domstolarna och på delstatsnivå tillsätts efter allmänna val, knappast ses som något negativt att satsa på en framtid som domare och t.o.m. aktivt delta i en valkampanj för att nå målet. Det är möjligt att en attitydförändring hos oss i denna fråga skulle leda till att denna invändning försvann. En lösning på detta problem vore också att även domstolarna, Advokatsamfundet, RÅ och andra juristorganisationer, kanske även allmänheten, skulle ges rätt att föreslå kandidater till listan. Detta skulle medföra att någon aktiv medverkan från den berörde inte skulle krävas och att det skulle vara möjligt att uppnå en ordning där man inte från listan alltid kunde utläsa att de som upptagits på den själva anmält sig som lämpliga kandidater för höga domarämbeten. En nackdel med en lista vore dock om regeringen begränsades till att hålla sig till listan vid val av kandidater till kallelsetjänsterna. Det kunde inte heller helt uteslutas att de för tjänsterna lämpligaste personerna av en eller annan anledning, må det vara blygsamhet eller rädslan för att inte framstå som seriösa, underlät att anmäla sig och att det på listan i stället skulle komma att upptas namn på sådana personer som kanske inte var de mest lämpade för en högre domarbefattning. Ett sätt att råda bot på en sådan snedvridning av systemet vore att regeringen även fortsättningsvis skulle ha en initiativrätt och kunna välja personer som, även om de av ett eller annat skäl inte anmält sitt intresse, var de bäst lämpade.

Utredningen ansåg slutligen att en ordning med intresseanmälningar tålde att utredas närmare.

En särskild tjänsteförslagsnämnd eller ett formaliserat samrådsförfarande: Ett annat sätt att öppna förfarandet vore, enligt utredningen, att komplettera det med en särskild tjänsteförslagsnämnd med företrädare för Högsta domstolen och Regeringsrätten som kunde ha rätt att öppet föra fram kandidater.

Domarutredningen uttalade att det, oavsett om man införde ett förfarande med offentliga intresseanmälningar eller inte, inte nog kunde understrykas att utnämningsförfarandet bäst gagnas av en ambitiös beredning. Den ordning som finns i dag med ett informellt samråd med Högsta domstolen respektive Regeringsrätten i fråga om tillsättning av domare i dessa båda domstolar borde bibehållas men skulle också kunna utvecklas vidare. Man kunde tänka sig att en sådan samrådsordning tillämpades beträffande alla anställningar som var föremål för kallelse eller i vart fall utvidgades till presidentbefattningarna. Samråd avseende andra anställningar än dem som justitieråd och regeringsråd kunde därvid ske med TFN. Beträffande befattningarna som president skulle alternativt respektive högsta instans kunna vara samrådsorgan. Om det ansågs lämpligt att det infördes en formell skyldighet för regeringen att samråda före utnämningarna av kallelsetjänsterna skulle detta kunna regleras i grundlag eller i lag. Därmed skulle regeringen hindras att kringgå denna ordning. Ordningen skulle också kunna skärpas genom att den utformades på det sättet att man införde ett formellt veto för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten eller Tjänsteförslagsnämnden mot föreslagna domarutnämningar. En i regeringsformen angiven sådan vetoregel skulle kunna ha en viktig principiell och symbolisk betydelse som utredningen ansåg var värd att överväga. Regeln borde dock inte utformas på ett sådant sätt att vetorätten i praktiken blev absolut. Det borde nämligen finnas en möjlighet för regeringen att på sitt konstitutionella ansvar frångå en prövning i respektive domstol som kommit till uttryck på detta sätt genom att utnämna någon trots domstolens veto, t.ex. om det från allmän synpunkt ansågs finnas ett behov av kandidaten i domstolen.

Tillsättning enligt ett förslagsförfarande: Enligt direktiven skulle utredningen också behandla frågan om domartjänsterna i högre grad än i dag borde tillsättas efter ett förslagsförfarande. Utredningen ställde sig dock tveksam till detta och ansåg som tidigare nämnts att den nuvarande indelningen i s.k. ansöknings- respektive kallelsetjänster var väl genomtänkt. Ett ansökningsförfarande skulle innebära att endast de som sökte en anställning kunde komma upp i förslagsrum för denna. En ordning där även kallelsetjänsterna obligatoriskt blev föremål för

ansökan eller förslag skulle inte på ett avgörande sätt medverka till ett bättre resultat vid tillsättning av dessa.

Utredningen ansåg att nuvarande förfarande i fråga om kallelsetjänsterna förstärkt med ett förfarande med kandidatanmälningar och intresseanmälningar kopplat till en initiativrätt för regeringen, eller en ordning där de högsta domstolarna äger rätt att föra fram förslag på kandidater, skulle ge mindre begränsningar än ett förslagsförfarande grundat på ansökningar. Ett sådant förfarande skulle ge större urvalsmöjligheter så att rätt personer verkligen kunde utnämnas till dessa viktiga domarämbeten. Om beredningen av de ärenden som omfattar kallelsetjänsterna i framtiden också skulle komma att ge större insyn i förfarandet syntes därför det främsta argumentet för ett förslagsförfarande för dessa tjänster (möjligheterna till insyn) falla bort helt.

3.7.2. Remissinstanserna

Remissinstanserna förordade att en större öppenhet borde gälla i tillsättningsförfarandet för de högre domartjänsterna. Även om de flesta remissinstanser inte ville avskaffa kallelseförfarandet helt ansåg en majoritet att fler befattningar än i dag borde kunna omfattas av ansökningsförfarandet. Däremot ansåg man att anställning som justitieråd, regeringsråd och president i överrätt även fortsättningsvis borde vara föremål för kallelse.

Bland dem som yttrade sig över förslaget om en offentlig lista dit den som är intresserad av en s.k. kallelsetjänst skulle kunna anmäla sig förelåg en liten övervikt för dem som ansåg att en sådan ordning var intressant och borde övervägas i ett fortsatt utredningsarbete. Ett inte ringa antal remissinstanser var emellertid skeptiska till en sådan lista.

Däremot var remissinstanserna positiva till ett utvidgat samrådsförfarande för de anställningar som är föremål för kallelse. Ett samråd med TFN förordades. En remissinstans avstyrkte att samråd med de båda högsta instanserna skulle ske avseende anställningar i de övriga domstolarna. Någon remissinstans menade att samråd borde ske med riksdagen inför utnämning till en s.k. kallelsetjänst.

3.8. Överväganden

3.8.1. Uppdraget

Enligt direktiven skall kommittén se över förfarandet vid utnämning av domare efter kallelse, framför allt i syfte att förbättra beredningsunder-

laget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering. Kommittén skall därvid lämna förslag till hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med diskussionen i 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) som utgångspunkt. Uppdraget innefattar således att bl.a. överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samrådsförfarande. Kommittén skall även överväga om t.ex. TFN kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Särskild hänsyn skall tas till de förhållanden som gäller vid anställning av ordförande i Arbetsdomstolen.

3.8.2. Principiella utgångspunkter

Kommitténs överväganden: Det finns vissa grundläggande värden och intressen som bör beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. För kommittén är det viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringsformen innehåller regler som avser att tillförsäkra såväl domstolarna som de enskilda domarna självständighet i den dömande verksamheten. En allsidig garanti för denna självständighet förutsätter emellertid också ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan ifrågasättas. Domare skall med andra ord inte bara vara självständiga utan även synas vara det. Kravet att domare även skall synas vara självständiga har i Europadomstolens praxis kommit till uttryck genom att det inte endast ställs krav på att domaren subjektivt är opartisk och oavhängig, utan det skall även föreligga en objektiv opartiskhet och oavhängighet. Det senare innebär att det inte för en objektiv iakttagare får föreligga några legitima tvivel om domstolens opartiskhet och oavhängighet (jfr bl.a. fallen De Cubber mot Belgien, dom den 26 oktober 1984, Vol. 86 och Hauschildt mot Danmark, dom den 24 maj 1989, Vol. 154). Domarnas självständiga ställning är därför avhängig av att utnämningsförfarandet håller kvalitet och inrymmer ett skydd mot ovidkommande hänsyn.

I Sverige har från tid till annan en debatt förts angående urvalet till de högsta domarämbetena. Kritiken har i huvudsak riktat in sig på de

högsta instanserna, dvs. Högsta domstolen och Regeringsrätten, varvid domarnas obundenhet i förhållande till regeringen har ifrågasatts. Även om kommittén inte funnit något tecken på att regeringen missbrukat utnämningsmakten genom att tillsätta domare i dessa domstolar som inte stått självständiga i förhållande till regeringen är det ändå olyckligt att ett sådant ifrågasättande av hur utnämningsmakten utövas flammar upp med viss regelbundenhet.

Frågan om domarutnämningar är således i mycket en tillitsfråga. Om medborgarna inte har tillit till domstolarna kan domstolarna få svårigheter att fylla sin funktion i samhället. I detta sammanhang är förfarandet vid utnämningarna av de högre domarna av central betydelse.

Tillsättningsförfarandet måste vara inrättat på ett sådant sätt att det säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering. Det har länge uttalats önskemål om en öppnare domarbana, dvs. att jurister med olika yrkeserfarenheter, såsom advokater och åklagare m.fl., skulle kunna rekryteras till domarbefattningar. Med en sådan öppnare rekrytering skulle urvalet av kandidater kunna bli större och bredare. Uppgiften att göra det kvalitativt bästa urvalet skulle därmed också få nya dimensioner. För att nå framgång med detta fordras det ett förbättrat beredningsförfarande.

Den ökade rörlighet som eftersträvas bör gälla i olika riktningar. Det bör således även understödjas att domare byter juridisk yrkesbana och skaffar erfarenheter från annat håll.

Ett annat centralt värde är att både berednings- och beslutsförfarandet bör vara så ordnat att utnämningsförfarandet präglas av att vara mer genomlysligt. Förfarandet skall kunna överblickas och göras till föremål för granskning. Om utnämningsförfarandet ordnas så att sådana krav kan tillgodoses, kan domstolsväsendet med sina viktiga uppgifter i den demokratiska rättsstaten vinna ett ökat förtroende bland medborgarna.

Det finns således vissa grundläggande värden och intressen som måste beaktas vid en översyn av tillsättningsförfarandet för högre domarbefattningar. De överväganden som härvid görs bör ta sin utgångspunkt i dessa värden. För kommittén är det viktigt att finna en ordning som säkerställer en bred och kvalitativt hög rekrytering samtidigt som den dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

3.8.3. Vem skall utnämna de högre domarna?

Kommitténs förslag: Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna. Regeringen bör inte kunna delegera uppgiften att utnämna ordinarie domare.

I uppdraget synes enligt direktiven inte ingå att utreda var själva utnämningsmakten skall ligga beträffande de högre domarna. Justitieutskottet uttalade emellertid i det betänkande som ligger till grund för regeringens beslut att tillsätta kommittén att även frågan om vem som skall utnämna dessa domare borde vägas in (1997/98:JuU24 s. 4). Kommittén har därför gjort den bedömningen att den lämpligaste utgångspunkten för uppdraget är att diskutera om utnämningsmakten i fråga om utnämningarna till de högsta domarämbetena bör ligga kvar hos regeringen eller om denna skall handhas av något annat organ. En sådan ordning där utnämningsmakten ligger i olika händer beroende på i vilken domstol domaren skall verka är inte otänkbar och tillämpas också i länder som England, Estland, Island och Tyskland.

Det finns flera olika alternativ när det gäller vem som skall utnämna domare. Utnämningsmakten kan ligga hos den verkställande makten (regeringen eller statschefen), hos den lagstiftande makten (folkrepresentationen), hos domstolarna eller hos ett särskilt utnämningsorgan. Det senare alternativet förordas t.ex. i Europarådets rekommendation från år 1994 avseende domares oberoende, skicklighet och roll (nedan Europarådets rekommendation). Ibland förekommer kombinationer av de nämnda alternativen. Vilket alternativ som väljs beror dels på nationella konstitutionella principer och traditioner, dels på hur beredningsförfarandet kan utformas och vilken grad av insyn i detta som anses önskvärd. För Sveriges del är en viktig fråga på vilket sätt utnämningsförfarandet kan ges legitimitet under folkstyret. En annan fråga av särskild betydelse för Sverige är den betydelse i vårt konstitutionella system som offentlighetsprincipen har.

Inte i något av de länder som kommittén har studerat föreligger ett system där domstolarna själva utnämner domarna. Däremot förekommer det att domstolarna eller domarkåren har eller har haft ett mycket starkt inflytande över vilka som skall utnämnas till domare trots att utnämningsmakten ligger hos regeringen eller statschefen. Så har t.ex. varit fallet tills alldeles nyligen i så väl Danmark som Finland, men båda dessa våra grannländer har valt att delvis gå ifrån denna ordning. För att ge domstolarna utnämningsmakten talar att det förmodligen skulle innebära en garanti mot förekomsten av politiskt influerade utnämningar och dessutom att urvalet av blivande domare

skulle göras av ett organ som kan förväntas ha en ingående kännedom om de flesta sökande till domaranställningarna. Mot en sådan ordning talar emellertid vårt lands konstitutionella traditioner och då inte minst utgångspunkten att ansvaret för utnämningar av detta slag bör ligga hos ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat hos folkstyret. Om utnämningsmakten lades hos domstolarna skulle det kunna innebära en risk för att domstolarna kom att bli närmast en slags stat i staten som inte var föremål för någon demokratisk kontroll. En sådan ordning med självrekrytering kan även motverka en bredare rekrytering till domarbefattningarna samt skulle förmodligen i hög grad förhindra insyn även i det framtida utnämningsförfarandet. En annan sak är att domare medverkar i den beredningsprocess som leder fram till en domarutnämning. En sådan ordning är kanske t.o.m. önskvärd och står dessutom i överensstämmelse med de internationella principer om domarutnämningar som arbetats fram under 1980- och 1990-talen (jfr avsnitten 2.2 och 2.3).

Ett annat alternativt utnämningsorgan är folkrepresentationen. I Tyskland medverkar folkrepresentationen bl.a. vid utnämningarna av domare på federal nivå dels genom att förslag på domarkandidater granskas av en nämnd där ledamöter som är valda av Förbundsdagen ingår, dels genom att hälften av Författningsdomstolens domare väljs av en kommitté vars ledamöter representerar Förbundsdagen. Även i Nederländerna medverkar parlamentet vid utnämningarna av domare till högsta instans eftersom parlamentet nominerar tre kandidater till en sådan befattning. Ett annat väl känt exempel är USA där presidentens domarutnämningar måste godkännas av senaten. Ett exempel på ett land där domarna utnämns direkt av parlamentet är Estland (se bilaga 3), där detta förfarande tillämpas för utnämningar av domare till högsta instans. Estlands högsta domstol är dock förbehållen förslagsrätten till dessa ämbeten. För en ordning att riksdagen utnämner domare talar demokratiska hänsyn. Domarutnämningarnas legitimitet skulle hämtas direkt från det organ som representerar landets medborgare. Men även om Sveriges riksdag i och för sig väljer justitieombudsmännen och riksbanksfullmäktige, finns det i Sverige egentligen inte någon utvecklad tradition att anlita riksdagen eller dess olika organ för löpande förvaltningsuppgifter. Att anlita ett stort kollegialt politiskt organ som riksdagen i varje utnämningsärende skulle vara dels tidskrävande, dels förenat med praktiska svårigheter. Praktiska problem föreligger även när det gäller anlitande av riksdagens utskott. Det är inte heller något som talar för att ett förfarande i riksdagen i stället för hos regeringen skulle innebära ett bättre skydd för att domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn. Snarare är det så att erfarenheterna från vissa av de länder där parlamentet har

ett inflytande över domarutnämningarna tyder på att partipolitiska hänsyn och domarkandidaternas politiska hemvist i högre grad spelar in vid urvalet av domare än i de länder där regeringen utnämner domarna. Även om så inte skulle komma att bli fallet i Sverige finns det emellertid en risk för att allmänheten skulle kunna få intrycket av att utnämningarna var politiskt motiverade. En sådan misstanke skulle skada medborgarnas tilltro till domstolarna som självständiga och opartiska organ. Mot riksdagen som utnämningsorgan talar också det förhållandet att någon efterkontroll av utnämningsmakten inte kan ske på det sätt som i dag sker genom konstitutionsutskottets granskning av regeringen.

I flera av de länder som kommittén har studerat utnämns domare av statschefen. I de flesta fall synes emellertid dennes utnämningsmakt snarast vara av formellt slag, eftersom det faktiska urvalet och beredningen av tillsättningsärendena vanligen sker inom landets regering med dess kansli i en viktig roll. Det är ju regeringen eller en medlem av denna (oftast justitieministern eller motsvarande) som lägger fram utnämningsärendet för statschefen. Statschefen har således, med ett par undantag, oftast inte någon reell möjlighet att påverka valet av person. Ett exempel på motsatsen utgör förstås USA där statschefen ju har en helt annan ställning än den nu redovisade. Visserligen krävs senatens godkännande för utnämningarna av domare till de federala domstolarna, men det är presidenten som beslutar vem han vill föra fram för godkännande. Även den franske presidenten har en stark ställning i fråga om domarutnämningarna, eftersom denne inte enbart utnämner domarna utan även i sin egenskap av ordförande i det råd som bereder tillsättningsärendena har direkt inflytande över urvalet till dessa befattningar. I Sverige har statschefen däremot huvudsakligen en protokollär funktion. För att den svenske statschefen skall kunna överta uppgiften att utnämna domare skulle det således fordras en ändring av dennes uppgifter som kan sägas strida mot Sveriges konstitutionella principer avseende statschefens roll i samhället. Inte heller skulle en sådan ordning kunna sägas stå i samklang med principen att ansvaret för domarutnämningarna bör ligga på ett organ som direkt eller indirekt hämtar sitt mandat i folkstyret. Kommittén anser det således inte lämpligt att statschefen utnämner domarna i Sverige.

Ett fjärde alternativ till att låta regeringen utnämna domare är att det inrättas ett särskilt organ för denna uppgift. Ett sådant utnämningsorgan skulle t.ex. kunna bestå av företrädare för såväl domarkåren som för medborgarna, varvid bland de senare kunde ingå representanter för riksdagspartierna. I 11 kap. 9 § RF öppnas i viss mån vägen för en liknande ordning, eftersom vår grundlag tillåter regeringen att delegera utnämningsmakten till den myndighet som regeringen bestämmer. I

vart fall om organet var fristående från regeringen skulle det kunna anföras att ett sådant organ skulle komma att bidra till att domstolarnas självständighet garanteras gentemot regering och riksdag. Samtidigt kan det invändas att det vore ganska främmande att ge ett sådant omfattande, om än indirekt, inflytande på den statliga myndighetsutövningens område som utnämningarna av domare trots allt innebär till ett helt fristående organ, som inte kommer att vara föremål för någon demokratisk kontroll. En sådan lösning – oavsett om det är fråga om ett fristående organ eller en myndighet under regeringen – torde också framstå som ganska främmande i ett medborgarperspektiv. Det är inte heller troligt att det skulle öka tilliten till och respekten för domstolarna och dem som utövar den dömande makten. När det gäller möjligheten för regeringen att delegera utnämningsmakten till ett underordnat organ tillkommer dessutom att en delegering av denna uppgift knappast skulle ge det rätta uttrycket för domarnas konstitutionella särställning i vårt land.

I Sverige, liksom i de flesta västeuropeiska länder, är det den verkställande makten, oftast i form av regeringen, som utnämner domarna. Detta är egentligen även fallet i sådana parlamentariska monarkier som t.ex. Danmark, England och Norge där domarutnämningarna formellt sett beslutas av statschefen. I praktiken är det nämligen regeringen som beslutar vem drottningen respektive kungen skall utnämna till domare i dessa länder.

1993 års domarutredning stannade vid den uppfattningen att det även i fortsättningen borde vara den verkställande makten som ansvarade för domarutnämningarna i Sverige. Majoriteten av remissinstanserna ansåg också att ansvaret för utnämningarna av ordinarie domare borde ligga kvar hos den verkställande makten och utövas av regeringen. Även de utredningar som tillsattes i bl.a. Danmark och Norge under 1990-talet med uppgift att utreda utnämningsförfarandet har stannat vid att utnämningsmakten bör ligga hos den verkställande makten (regeringen med statschefens konfirmation).

En ordning där regeringen utnämner domare står inte i strid med Sveriges internationella förpliktelser, under förutsättning att utnämningarna sker på objektiva och sakliga grunder (jfr Europadomstolens dom den 3 maj 1984 i Campbell and Fell-målet, Serie A Vol. 80 para. 79). Europarådets rekommendation utgår visserligen från att domare skall utnämnas av ett fristående organ och således inte av regeringen. Rekommendationen möjliggör emellertid även att utnämningarna företas av regeringen under förutsättning att detta står i överensstämmelse med medlemsstatens lagstiftning och traditioner. Detta är fallet med Sverige. För att regeringen skall kunna godkännas som utnämningsorgan förutsätts i rekommendationen att utnämningsprocessen är

genomlyslig och fristående samt att utnämningarna sker på objektiva grunder. Garantier för att dessa krav upprätthålls kan vara bl.a. att beredningen sker av ett från regeringen fristående organ som har till uppgift att fungera som rådgivare åt regeringen och vars råd i praktiken också följs av regeringen eller att utnämningsbeslutet kan överklagas till ett fristående organ. När det gäller det svenska kallelseförfarandet där ju beredning och urval sker internt inom Regeringskansliet utan möjligheter till insyn kan man således ifrågasätta om detta uppfyller de förutsättningar om öppenhet i beredningsprocessen som Europarådet uppställt i rekommendationen.

Med regeringen som utnämnande organ undviker man de nackdelar som kan befaras för det fall riksdagen ensam skulle utnämna domare samtidigt som regeringen har sin demokratiska legitimitet hos riksdagen och är föremål för riksdagens kontroll. Att den verkställande makten även i fortsättningen skall utnämna domare stämmer också väl överens med våra konstitutionella traditioner. Kommittén anser inte att det finns skäl att ändra på denna ordning i fråga om utnämning av de högre domarna. Däremot kan beredningen av dessa tillsättningsärenden behöva förstärkas på olika sätt.

Kommittén kommer således fram till slutsatsen, att regeringen också i fortsättningen bör utöva utnämningsmakten i fråga om högre domare.

Med den utgångspunkten vill emellertid kommittén också ta upp till diskussion om regeringen i framtiden skall ha möjligheten att delegera denna uppgift till en annan myndighet. Med synsättet att uppgiften att utnämna högre domare, liksom för övrigt hela gruppen ordinarie domare, är av en särskild, konstitutionell natur och bör tillkomma regeringen följer också att det kan ifrågasättas om konstitutionen bör medge regeringen att lägga över denna uppgift på en annan myndighet. Det ligger enligt kommittén ett konstitutionellt värde i att utnämningsmakten är kvar hos regeringen. Den möjlighet för regeringen att kunna delegera utnämningsmakten till en annan myndighet som regeringsformen öppnar i 11 kap. 9 § första stycket bör tas bort såvitt avser utnämning av ordinarie domare. Kommittén föreslår därför en ändring av regeringsformen i denna del.

3.8.4. I vilken form bör beredningsförfarandet äga rum?

Kommitténs förslag: Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

Med regeringen som det utnämnande organet inställer sig frågan hur man från konstitutionella synpunkter kan skapa garantier för att den verkställande makten kan frigöra sig från varje misstanke att utnämningsmakten missbrukas. I Sverige sker domarutnämningar genom regeringsbeslut under kollektivt statsrådsansvar. Regeringen och dess statsråd har ett konstitutionellt ansvar inför riksdagen för sina beslut. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet är tillämplig när regeringen utövar utnämningsmakten (jfr 1 kap. 9 § och 11 kap. 9 §).

Det finns således en del garantier och kontrollinstrument inbyggda i det nuvarande systemet. Det säger sig emellertid självt att möjligheterna till granskning och kontroll i praktiken inte är särskilt stora om urvals- och beredningsprocessen, som i dagens kallelseförfarande, är helt sluten och sker utan någon dokumentation. I enlighet med vad 1993 års domarutredning uttalade synes de främsta medlen mot ett missbruk av utnämningsmakten ligga i en hög kvalitet i beredningsförfarandet samt möjligheter till insyn och konstitutionell efterkontroll (SOU 1994:99 Del A s. 223). Härvid gäller det att finna en beredningsform som säkrar en bred och kvalitativt hög rekrytering och som vinner legitimitet bland allmänhet, folkrepresentationen och domarkåren samt på ett lämpligt sätt ger uttryck för domarnas självständiga ställning.

Med utgångspunkt i kommitténs uppgift enligt direktiven att genom utnämningsförfarandet förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering behandlar kommittén i det följande olika alternativ för beredningsförfarandet.

En idé som har förts fram och som skulle kunna utvecklas närmare är att stärka beredningen vid utnämningar till de högre domarbefattningarna genom någon form av informellt samrådsförfarande där regeringen för en dialog avseende lämpliga kandidater. Regeringen skulle t.ex. kunna samråda med en grupp personer som representerar de olika juridiska verksamhetsområdena såsom Riksåklagaren, generalsekreteraren eller ordföranden i Advokatsamfundet, generaldirektören i DV samt ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten, den i anställningen äldste presidenten i hovrätterna respektive kammarrätterna och en representant för det rättsvetenskapliga området. För att tillförsäkra medborgerlig insyn i beredningsförfarandet kunde i samrådsgruppen även ingå ett par representanter för allmänheten.

En sådan samrådsgrupp kunde ha en rådgivande funktion där rådgivningen inte var knuten till ett speciellt utnämningsärende utan var av mer generell natur. Gruppens uppgift kunde vara att göra en inventering av och i en kontinuerlig process lämna förslag på lämpliga kandidater för de aktuella domarbefattningarna med tonvikt på att finna lämpliga personer – förutom inom domarkåren – också bland t.ex. rättsvetenskapsmän och åklagare samt bland advokater och andra

privatanställda jurister. Möten mellan regeringen och ledamöterna i samrådsgruppen kunde äga rum med jämna mellanrum, exempelvis en gång per år eller en gång i halvåret.

Ett sådant informellt samrådsorgan skulle inte ha myndighetsstatus. Förfarandet kan jämföras med det som under senare tid ibland har förekommit mellan regeringen och representanter för det privata näringslivet i ekonomiska frågor. Samrådsgruppen skulle därmed organisatoriskt ingå i Regeringskansliet eller närmare bestämt Justitiedepartementet.

Det är emellertid tveksamt om lösningen med en informell samrådsgrupp i ett långsiktigt perspektiv är att betrakta som den optimala. Ett samrådsförfarande som innehåller ett inslag av medborgarrepresentation skulle visserligen kunna motverka risken för en misstro bland allmänheten om att de domare som regeringen utnämner till höga domarämbeten brister i självständighet i förhållande till regeringen. Det skulle också kunna bidra till en breddad rekrytering samt innebära en viss insyn i beredningen av dessa utnämningsärenden. Avsaknaden av insyn i beredningen utgör för närvarande en av kallelseförfarandets stora brister. Ett problem är dock att den skisserade samrådsgruppen med denna uppbyggnad skulle komma att ingå som en del i Justitiedepartementet. Den skulle därmed inte utgöra ett från utnämningsmakten organisatoriskt självständigt organ.

Ett annat alternativ är att utnämningar föregås av partiledaröverläggningar. Det finns emellertid anledning att ställa sig avvisande också till en sådan informell ordning med frånvaro av insyn, inte minst eftersom risken för misstankar om en politisering av domarutnämningarna här skulle kunna bli påtaglig. I stället bör man välja ett förfarande som innebär att sådana misstankar elimineras.

I de internationella dokument som utarbetats under senare år och som innehåller principer för att garantera självständiga domare är ett genomgående moment att det i beredningen av domarutnämningar bör ingå någon form av medverkan av ett från utnämningsmakten oberoende organ. Det finns olika alternativ för formerna för en sådan medverkan.

En väg är att låta riksdagen medverka i beredningen. Detta är exempelvis fallet i Nederländerna i fråga om domarna i högsta instans där parlamentet lägger fram förslag på tre kandidater till regeringen som sedan utnämner en av dessa till domare i domstolen. I USA medverkar senaten vid de federala domarutnämningarna genom att senaten måste godkänna dessa. Demokratiska hänsyn kan sägas tala för att ge riksdagen någon form av medinflytande vid utnämningarna av de högsta domarna. Den kontroll som i dag förekommer från konstitutionsutskottets sida har ju endast verkan på framtida utnämningar. En

ordning liknande den amerikanska där riksdagen först skall godkänna den regeringen ämnar utnämna skulle i praktiken innebära att riksdagen beslutar om vem som utnämns till domare. Samma skäl som tidigare anförts mot riksdagen som utnämningsorgan kan även anföras mot en sådan ordning. Inte heller ett system motsvarande det nederländska, där parlamentet föreslår kandidater, utgör någon garanti mot att partipolitiska hänsyn tas vid urvalet av dem som föreslås för utnämning. Därtill kommer att det vid en eventuell omröstning avseende lämpliga kandidater finns en relativt stor risk för oenighet i riksdagen. Även om domarkandidaterna i fråga inte är politiskt aktiva kan olika domare därmed komma att identifieras med olika partipolitiska grupperingar. Detta skulle knappast främja allmänhetens tilltro till domarnas självständighet och opartiskhet.

En annan variant för riksdagens medverkan än de ovan nämnda vore att riksdagens utskott regelmässigt involverades i regeringens beredningsprocess. 1993 års domarutredning diskuterade bl.a. ett förfarande där regeringen i utnämningsärendena samråder med något riksdagsorgan. Som exempel nämndes konstitutionsutskottets och justitieutskottets presidier eller en av dessa utskott vald beredningsdelegation. En annan möjlighet vore att regeringen samrådde med ordförandena i de båda utskotten samt ordföranden i lagutskottet eller att dessa ingick i ett samrådsorgan där även t.ex. domstolarna var representerade. Genom medverkan av ordförandena i dessa tre riksdagsutskott kan det antas att oppositionen blir representerad i beredningen, vilket skulle medföra en viss politisk balans gentemot utnämningsorganet. 1993 års domarutredning ställde sig emellertid tveksam till en ordning där riksdagen eller dess utskott tar en aktiv del i beredningen av domarutnämningarna och menade att det vore lämpligare om det skapades bättre förutsättningar för konstitutionsutskottet att granska regeringens utnämningsmakt (SOU 1994:99 Del A s. 228 f.). Även kommittén har kommit till den slutsatsen att riksdagen inte som sådan bör representeras i den normala beredningen av utnämningsärendena. Samma synpunkter som talar mot att riksdagen utnämner domare kan anföras mot att regeringen alltid skall samråda med riksdagen innan utnämning sker. En ordning där riksdagsutskotten på ett eller annat sätt regelmässigt medverkar i beredningen innebär också en risk för uppvaktningar av utskotten i utnämningsärenden eller att riksdagsledamöter försöker föra fram egna kandidater till domarämbetena. Det finns en risk att detta leder till misstankar om en politisering av domarkåren. Att riksdagen således normalt inte bör medverka i beredningen, utesluter inte, som anges i det följande, att riksdagen likväl ges ett inflytande i de lägen regeringen avser att avvika från det förslag som ett fristående beredningsorgan kan ha lämnat.

Ett förfarande som inte är förenat med risk för misstankar om politisering är alltså i stället att beredningen i ett första skede sker av ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater. En sådan ordning kan sägas tillämpas i bl.a. Frankrike där le Conséil Supérieur de la Magistrature lämnar förslag på lämplig kandidat till presidenten som är den som utnämner de franska domarna. TFN har i fråga om de anställningar av domare som i dag tillsätts efter ansökan en motsvarande funktion i vårt land. Ett sådant beredningsorgan skulle kunna ha flera olika sammansättningar. Det kunde vara ett renodlat domarkollegium, ha en sammansättning liknande TFN:s, bestå av enbart jurister eller därtill ha representanter för allmänheten eller för parlamentet som ledamöter. Dess yttrande kunde vara bindande eller enbart rådgivande.

Kommittén anser att en beredning i ett sådant särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan är att föredra. Beredningsorganet skall ha till uppgift att till regeringen lämna förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

3.8.5. En förslagsnämnd för högre domarbefattningar

Kommitténs förslag: En beredning av utnämningsärenden avseende högre domare bör äga rum i en särskild förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ.

Lämpligt antal ledamöter föreslås vara sju. Fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Domarna förordnas av regeringen, två av dem efter nominering av ledamöterna av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt de två övriga efter nominering av presidenterna i hovrätterna respektive kammarrätterna. Advokaten nomineras av Sveriges advokatsamfund och förordnas av regeringen. De två representanterna för allmänheten väljs av riksdagen.

Ett beredningsorgan för utnämningsärenden måste uppfylla vissa grundläggande krav för att dess förslag skall få den särskilda tyngd som är önskvärd. Beredningsorganet bör ha en hög kvalitativ sammansättning med stor bredd. Dess ledamöter bör representera en bred erfarenhet och kompetens inom det juridiska området. De bör ha största möjliga överblick över de aktuella kandidaterna och aktivt hålla en bred kontaktyta på området. De bör vidare ha en god och löpande insyn i domstolarna och domstolarnas verksamhet. De bör väl känna dom-

stolarnas funktion och konstitutionella ställning samt förstå de krav som bör ställas på de domare som skall utnämnas. Beredningsorganet bör vara organisatoriskt självständigt inte endast från regeringen utan även från riksdagen.

Kommitténs förslag är således att beredningen av utnämningsärenden för högre domare äger rum i ett särskilt beredningsorgan, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. En sådan nämnd bör vara ett lagreglerat organ. Nämnden bör vara tillräckligt stor för att garantera en så bred kompetens som möjligt. Den bör dock inte vara så stor att den inte kan arbeta effektivt. Lämpligt antal är enligt kommittén sju ledamöter, varav fyra bör vara domare, en advokat och två representanter för allmänheten. Det finns givetvis flera andra yrkes- eller intressegrupper som skulle kunna tänkas ingå i en sådan förslagsnämnd och vilkas erfarenheter och kunskap skulle utgöra värdefulla bidrag i beredningsarbetet. Det gäller t.ex. företrädare för åklagarväsendet eller universiteten. Kommittén anser det emellertid viktigt att nämnden inte är för stor, utan kan arbeta på ett ändamålsenligt och professionellt sätt. Kommittén har därför stannat för nu angiven sammansättning i nämnden. På ledamöterna i nämnden ligger givetvis ett ansvar för att fånga upp och ta tillvara förslag och synpunkter från olika håll.

Av de fyra domarna bör en vara justitieråd, en regeringsråd, en hovrättspresident och en kammarrättspresident. De ledamöter som inte är allmänhetens representanter bör förordnas av regeringen. Representanterna för de båda högsta domstolarna nomineras lämpligen av respektive domstol. Hovrättspresidenter och kammarrättspresidenter bör nomineras av respektive presidentkollegium och advokaten av Sveriges advokatsamfund. Ledamotskapet för dessa bör vara knutet till respektive befattning på sådant sätt att en ledamot som övergår till annan verksamhet före förordnandetidens utgång upphör att vara ledamot i nämnden. Detta bör dock inte gälla vid ålderspensionering.

En särskild fråga är hur de två representanterna för allmänheten bör utses. Två alternativ står närmast till hands att överväga: riksdagen eller regeringen. Det förekommer i olika sammanhang i stor omfattning att regeringen för olika uppgifter såsom bl.a. representanter i olika offentliga organ utser medborgare att företräda ett allmänintresse, t.ex. i en myndighets styrelse, en nämnd eller en kommitté. Ofta föregås förordnandet av en sådan ledamot av ett informellt nomineringsförfarande där regeringen stått i kontakt med och fått förslag från företrädare för olika riksdagspartier. Detta förfarande är väl beprövat och skulle kunna tillämpas även här.

En annan lösning är att riksdagen genom val utser de två företrädarna. Detta är en mer ovanlig lösning på myndighetsområdet utanför riksdagen och den egentliga riksdagsförvaltningen. Lösningen

fordrar en formell valprocedur. Viss ledning kan hämtas från de lösningar som valts i fråga om fullmäktige i Riksbanken och ledamöter av Statsrådsarvodesnämnden respektive Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond. För dessa organ är det inte föreskrivet att ledamot skall vara riksdagsledamot. I fråga om Stiftelsen Riksbankens jubileumsfond skall vissa ledamöter vara företrädare för riksdagen, medan andra skall ha annan bakgrund. Det är enligt kommittén möjligt att tänka sig en ordning där riksdagen väljer två medborgare att vara ledamöter i ett offentligrättsligt organ som också hämtar ledamöter på annat sätt och som skall stå självständigt inte endast från riksdagen utan även från regeringen. En sådan lösning fordrar reglering i riksdagsordningen. Nämnden kan enligt detta alternativ tänkas bestå även av två av riksdagen valda ledamöter. Att på detta sätt vissa av nämndens ledamöter väljs av riksdagen och att regeringen förordnar övriga ledamöter ger balans samt synliggör nämndens fristående och oberoende karaktär. Kommittén förordar lösningen att riksdagen väljer de ledamöter av förslagsnämnden som skall företräda allmänheten.

De personer som skall representera allmänheten och som alltså väljs av riksdagen bör vara betrodda medborgare med goda insikter i samhällsfrågor. De bör åtnjuta ett brett förtroende samt framstå som särskilt omdömesgilla. Om deras partipolitiska uppfattning är allmänt känd är det från förtroendesynpunkt mycket viktigt att valen ger uttryck för en balans mellan de partilinjer som företräds av regeringen och oppositionen. F.d. riksdags- eller regeringsledamöter kan tänkas. Det finns emellertid skäl som talar för att dessa företrädare för allmänheten bör hämtas bland medborgare som åtnjuter förtroende på andra grunder än sitt partipolitiska arbete.

I frågan om det bör vara någon facklig representation i nämnden gör kommittén den bedömningen att så inte bör vara fallet. Det fackliga inflytandet får i stället göra sig gällande senare i förfarandet hos regeringen på samma sätt som i dag sker beträffande dessa anställningar, dvs. genom facklig information enligt det s.k. MBA-R.

Nämnden föreslås välja ordförande och vice ordförande inom sig och vara beslutför när minst hälften av ledamöterna, bland dem ordföranden eller vice ordförande är närvarande. Ledamöterna bör inte förordnas för så kort tid att de inte hinner att sätta sig in i arbetsuppgifterna. En lämplig ordning kan vara att de förordnas för högst sex år. För att hindra att alla ledamöter byts ut samtidigt kan ledamöternas förordnanden avse olika perioder. För varje ledamot bör finnas en personlig ersättare. Jämställdhetsaspekten bör beaktas vid sammansättningen. Det kan exempelvis gå till så att – i den utsträckning det är möjligt – det nominerande organet vid varje tillfälle nominerar en person av vardera kön som ledamot respektive ersättare.

Det är viktigt att beredningen i nämnden blir så professionell som möjligt. För detta krävs att den har en kvalificerad sammansättning och att den inte är alltför stor. Med den sammansättning som har skisserats uppnås detta. I denna sammansättning är flertalet av nämndens ledamöter domare, fyra av dess sju ledamöter. Detta ligger väl i linje med innehållet i de internationella dokument som utarbetats om domares självständighet m.m., bl.a. Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning och The Universal Charter of the judge (se avsnitt 2.3). Däri talas om ett avgörande inflytande för domare eller en sammansättning med minst hälften domare i det oberoende externa organet.

3.8.6. Förslagsnämndens sekretariat

Kommitténs förslag: Nämnden bör ges ett starkt administrativt stöd i sitt arbete genom ett sekretariat för beredning och föredragning av ärendena inför nämnden. I sekretariatet bör ingå ordinarie eller f.d. ordinarie domare.

För att säkra en kvalitativ och professionell beredning krävs även att nämnden får ett starkt administrativt stöd i sitt arbete. Till nämnden bör knytas ett sekretariat som utses av nämnden. Det måste ställas höga krav på kompetensen i sekretariatet. Ett gott förarbete är en förutsättning för en god rekrytering. Sekretariatet får därför en nyckelroll i beredningsarbetet.

Sekretariatet bör vara en professionell grupp som under ordförandens ledning bereder och föredrar ärendena inför nämnden. En uppgift för sekretariatet är till att börja med att på ett allmänt plan hålla sig informerad om lämpliga kandidater. I detta måste ingå en ambition att söka bredda kunskapen om hela den krets personer som kan komma ifråga. Det kan även finnas anledning för nämndens sekretariat att i kontakt med den berörda domstolen och dess chef ta del av hur domstolen ser på sin sammansättning och sina särskilda behov. Sekretariatet bör i detta arbete genom aktiv kontaktverksamhet, diskussioner och studier av domar och andra juridiska dokument söka få denna generella kunskap. Även studier av meritförteckningar och annat material blir av intresse. I de enskilda utnämningsärendena kan det även bli aktuellt att sekretariatet, eventuellt tillsammans med ordföranden och/eller någon eller några ledamöter av nämnden, intervjuar lämpliga kandidater.

Det är viktigt att det finns domstolskompetens i sekretariatet och att de personer som tjänstgör där är högt kvalificerade. Inte minst viktigt

är detta i samband med den referensinhämtning som i vissa fall kan tänkas ske. I sekretariatet bör därför ingå bl.a. ordinarie domare eller f.d. ordinarie domare. För chefsrekryteringen kan det även behövas professionell specialistkunskap. Sådan kunskap kan inhämtas t.ex. genom anlitande av extern konsulthjälp.

3.8.7. Ansökan, intresseanmälan, kallelse?

Kommitténs förslag: Kommittén anser att kraven på öppenhet och insyn bäst tillgodoses genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Intresserade personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan med intresseanmälningar av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse. I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Kandidater till högre domarbefattningar skall också ha möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista med intresseanmälningar av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar.

Tillsättningar av domarbefattningar kan ske efter kallelse, efter ett ansöknings- eller anmälningsförfarande eller efter något slags nomineringsförfarande. I de länder där både ett kallelseförfarande och ett ansökningsförfarande tillämpas brukar endast de högsta domarbefattningarna vara föremål för kallelse. Så är, förutom i Sverige, fallet i t.ex. England och Frankrike.

Ett renodlat ansökningsförfarande där samtliga domarbefattningar utannonseras lediga för ansökan förekommer i Norge. Även i Danmark sker tillsättningarna, utom i fråga om president i Højesteret, efter ett ansökningsförfarande. Detsamma kan sägas gälla i Finland, även om anställningarna där delas in i s.k. ansöknings- respektive anmälningstjänster.

För ett ansökningsförfarande talar öppenhets- och demokratihänsyn. Tillämpningen av den svenska offentlighetsprincipen innebär att uppgifter om de som har sökt en anställning som högre domare skulle komma att bli tillgängliga för allmänheten. Detta ger i sin tur möjlighet till såväl offentlig granskning som debatt. Ett ansökningsförfarande kan även ge uppslag på nya kandidater som det inte finns kännedom om eller som av en eller annan anledning glömts bort. Man får t.ex. för-

moda att ett förfarande där man ansöker om anställning även till de högre domarbefattningarna skulle innebära att kännedomen om lämpliga kandidater som bor utanför Stockholmsområdet skulle öka.

Mot ett sådant förfarande kan emellertid anföras att det kanske inte är rätt personer som känner sig manade att söka och att urvalet begränsas till att omfatta endast dem som söker en viss anställning. Detta skulle emellertid kunna motverkas genom att lämpliga personer uppmanades söka dessa befattningar. Den ovan skisserade förslagsnämnden skulle t.ex. kunna ta initiativ till att en ansökan lämnades in.

Mot ett ansökningsförfarande kan vidare anföras att ett sådant eventuellt kan tänkas motverka en bredare rekrytering eftersom det i vart fall för jurister i privat verksamhet kan vara känsligt att offentligt framträda som sökande till en domarbefattning. Ett antal väl lämpade personer kan på detta sätt kanske aldrig komma i fråga för domarämbeten eftersom de av professionella hänsyn inte kommer att söka ett sådant utan att veta att de är garanterade utnämning.

Å andra sidan bör inte dessa farhågor överdrivas. En förändring kan redan nu skönjas beträffande de s.k. rådstjänsterna, som ju är föremål för ansökan. Det händer numera att även advokater söker sådana anställningar, trots den offentlighet detta innebär. Möjligen är detta därför en attitydfråga som kan förväntas förändras över tiden och med en ny juristgenerations ändrade värderingar. I t.ex. USA är det ju ofta privatpraktiserande jurister som söker sig till domarbanan, ibland t.o.m. efter att ha fört en aktiv valkampanj för att få en sådan befattning. Även i Norge rekryteras domarna från bl.a. advokatkåren efter ett ansökningsförfarande. Detsamma gäller i England, som ju i stor utsträckning hämtar sina domare från advokatkåren.

Ett annat alternativ är en kombination av ansökningsförfarande och kallelseförfarande, dvs. att anställningarna tillkännages lediga och kan sökas, men där även en annan person än de sökande kan bli aktuell för utnämning. Ett liknande förfarande tillämpas bl.a. i England i fråga om vissa högre domarbefattningar. Fördelen med ett sådant system är att möjligheterna till en bred rekrytering ökar genom att anställningarna tillkännages lediga för ansökan, samtidigt som det genom att ansökningsförfarandet inte är obligatoriskt ges en garanti för att den som utnämns håller en viss kvalitet. Det skulle även öppna för möjligheten att utnämna lämpliga personer, t.ex. privatpraktiserande jurister, såsom advokater, samt professorer och andra, för vilka svårigheter kan föreligga att offentligt söka eller anmäla intresse för annan anställning. Deras kandidatur skulle kunna aktualiseras under arbetet i förslagsnämnden och deras namn skulle nå offentligheten först om ett förslag om utnämning fördes fram från nämnden. Mot detta kan anföras att det inte skulle befrämja öppenheten i förfarandet. Det finns även en risk att

ansökningselementet i en sådan ordning, illa skött, skulle komma att framstå mest som en formalitet. Detta skulle inte öka tilltron till utnämningsförfarandet hos allmänheten. En viss garanti ligger emellertid i den efterkontroll som konstitutionsutskottets granskning innebär. Man får förmoda att om det regelmässigt utnämndes personer till dessa domarämbeten, med förbigående av dem som sökt, skulle detta påkalla någon form av reaktion från konstitutionsutskottets och riksdagens sida.

1993 års domarutredning föreslog en lösning som innebar att de som var intresserade av att utnämnas till högre domarbefattningar kunde anmäla sitt intresse och att deras namn därefter fördes upp på en offentlig lista. Listan föreslogs vara av generell karaktär och skulle inte innehålla uppgifter om vilken domarbefattning anmälaren helst önskade komma i fråga för. Intresselistan skulle uppta dels namnen på dem som själva anmält sig till den, dels namn på kandidater som med deras samtycke föreslagits av andra. För en offentlig intresselista talar bl.a. att en sådan skulle ge allmänheten en möjlighet att värdera de på listan upptagna personernas kvalifikationer. Man skulle också kunna bedöma om de bäst kvalificerade sedan utnämndes av regeringen. En sådan lista skulle även kunna ge kännedom om lämpliga kandidater som inte tidigare varit kända. Från remissinstansernas sida fanns emellertid en blandad inställning till en sådan ordning.

Det förhållandet att innehavarna av de allra högsta domarämbetena i ett land kallas till sina ämbeten är inte något som är unikt för Sverige, utan förekommer som nämnts i flera av de länder som kommittén studerat närmare, t.ex. England, Frankrike, Nederländerna och Tyskland. Det är i och för sig inget som talar för att ett sådant förfarande skulle leda till att sämre domare utnämns än om dessa domarbefattningar tillsätts efter ansökan. Det finns dock en risk för att rekryteringen i ett kallelseförfarande blir snävare i och med att systemet bygger på att det finns en kännedom om lämpliga kandidater. Å andra sidan kan det anföras att möjligheterna att hitta rätt person är större när urvalet inte begränsas till dem som sökt anställningen i fråga.

För kommittén är det viktigt att betona kravet på att tillsättningsförfarandet skall borga för en god rekrytering, dvs. en rekrytering av de skickligaste och mest lämpliga personerna, samt att förfarandet vinner allmänhetens förtroende. Ett ökat förtroende behöver i och för sig inte fordra att beredningen måste ske i offentlighetens ljus. Att ett beredningsförfarande är öppet och offentligt är inte alltid det bästa för rekryteringen. Som ovan nämnts kan det vara förenat med svårigheter för vissa personer att offentligt söka eller anmäla intresse för annan anställning. Även en offentlig referensinhämtning tänkas medföra problem. Sådana negativa konsekvenser av öppenheten får enligt

kommittén inte förbises utan måste också vägas in då en modell för tillsättningsförfarande skall tas fram. För medborgarna är det viktigt att det klart framgår att beredningen håller en sådan kvalitet att den garanterar att inte obehöriga hänsyn tas vid domarutnämningarna samt att de bäst lämpade personerna utnämns. Beredningen bör utformas så att rekryteringsunderlaget blir det bästa och bredast möjliga, att den håller hög kvalitet och att den präglas av god genomlyslighet.

Kommittén anser att kraven på öppenhet och insyn bäst tillgodoses genom att alla lediga befattningar offentligt tillkännages och att det införs ett system där intresseanmälningar kan göras till förslagsnämnden. Det är rimligt att kräva att de personer som vill komma ifråga för högre domarbefattningar genom att stå på en offentlig lista förklarar sig intresserade av sådan anställning. Dessa personer kan antingen anmäla sitt intresse själva eller med deras samtycke föras upp på listan av annan. Intresseanmälan kan även föregås av en uppmaning från någon av ledamöterna i förslagsnämnden eller dess sekretariat till vederbörande att anmäla sitt intresse.

I första hand avses anmälningar om intresse för en viss befattning. Det finns dock enligt kommitténs uppfattning – inte minst i en övergångsfas – ett behov av att kandidater till högre domarbefattningar har möjlighet att ge sig till känna på ett mera generellt plan. Därför bör det också finnas en lista av allmän karaktär som omfattar alla högre domarbefattningar. Det bör således finnas utrymme för den intresserade att anmäla sitt intresse utan att därvid ange önskemål om viss särskild befattning. Inte minst när det gäller de allra högsta domarbefattningarna kan det, för att garantera kvalitet i rekryteringen, finnas anledning att beakta att personer kan ha väl grundade skäl för att inte själva uttrycka önskemål om just en sådan anställning på ett tidigt stadium i tillsättningsprocessen.

Kommittén har övervägt om undantag från kravet på intresseanmälan bör göras för vissa kategorier, exempelvis professorer, advokater och andra privat verksamma jurister, där den nuvarande ordningen med mera diskreta sonderingar skulle kunna påstås vara mera lämplig också framgent. Kommittén har dock stannat för att den åsyftade öppenheten i förfarandet inte bör medge något undantag.

3.8.8. Förslagsnämndens kandidatförslag

Kommitténs förslag: Nämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar.

Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Nämnden skall motivera sitt förslag. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

Nämndens uppgift är att lämna förslag på lämpliga kandidater till regeringen. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt. Förslagen skall vara motiverade.

Dokumentation i tillsättningsärenden består i regel huvudsakligen av inhämtat referensmaterial beträffande den eller de aktuella kandidaterna. Referensmaterial som har haft betydelse för ärendet skall dokumenteras och är enligt den svenska offentlighetsprincipen offentligt. Att referensmaterial är offentligt är emellertid inte helt problemfritt. Erfarenheterna från bl.a. TFN visar att referenserna i ett öppet och offentligt system tenderar att hållas i allmänna eller övervägande positiva ordalag. Det kan antas att den omständigheten att referenserna är offentliga är en av orsakerna till detta. Kommittén anser det emellertid inte tänkbart att föreslå att sådant material skall undandras offentligheten genom införande av särskilda sekretessbestämmelser på just detta område. Som tidigare har anförts har vid upprepade tillfällen i lagstiftningssammanhang framhållits vikten av en långtgående offentlighet i tillsättningsärenden (jfr avsnitt 3.2.3). Det får enligt kommittén ankomma på nämnden att själv närmare utveckla sina arbetsformer i enlighet med de grundläggande principer som gäller i rekryterings- och förslagsförfarande i fråga om offentliga anställningar.

Kommittén vill här avslutningsvis peka på det förhållandet att närmare jämförelser mellan utnämningsförfarandet i Sverige och andra länder än Finland försvåras genom den i Sverige och Finland gällande offentlighetsprincipen. Offentlighetsaspekten får med vårt förslag ökad betydelse, medan de väl utvecklade beredningsformer som finns i många andra länder inte präglas av någon större öppenhet. Namnförslagen är där ofta offentliga, medan motivering och referensmaterial däremot som regel inte presenteras öppet.

3.8.9. Regeringens handläggning av ärenden om utnämning av högre domare

Kommitténs förslag: Regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. Avser regeringen att gå utanför nämndens förslag skall den vara skyldig att anmäla förhållandet för justitieutskottet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av såväl den kandidat regeringen förordar som den kandidat nämnden fört upp som sitt första förslag. Justitieutskottet kan därefter välja att yttra sig, och regeringen skall i de fall utskottet yttrar sig vara bunden av detta.

Nämnden bör överlämna allt material tillsammans med ett protokoll med ett motiverat förslag till regeringen. Regeringen bör nämligen för att kunna göra ett eget val ha tillgång till det material som nämnden haft. Härmed ges också en god utgångspunkt för konstitutionsutskottets arbete med att granska hur regeringen skött utnämningsmakten.

Kommitténs förslag bygger alltså på att regeringen och behöriga tjänstemän inom Regeringskansliet gör en egen bedömning av aktuella kandidater. Ett sådant förfarande skiljer sig inte från vad som i dag gäller för de domarbefattningar som är föremål för ansökan. Nämndens förslag skall dock tillmätas mycket stor vikt. Det kräver att regeringen respekterar domstolarnas oavhängighet och att detta avspeglas i regeringens hållning till det fristående förslagsgivande organet.

Det finns olika förhållningssätt till frågan om vilket utrymme regeringen skall ha i sin utnämningsmakt. Regeringen kan vara helt bunden av beredningsorganets bedömning, vilket i praktiken skulle reducera regeringens utnämningsmakt till en formell sådan. Den reella utnämningsmakten skulle då ligga hos det fristående beredningsorganet. Regeringen kan ha ett helt fritt utrymme att välja lämplig person och inte på något sätt vara bunden av beredningsorganets prövning. Vidare kan lagfästa begränsningar i regeringens utnämningsmakt gå ut på t.ex. att regeringen endast skall kunna välja någon som beredningsorganet fört upp på förslag eller att regeringen skall kunna välja en icke föreslagen kandidat endast om denne varit föremål för beredningsorganets bedömning.

Kommittén anser till en början att regeringen bör kunna välja fritt bland de personer som nämnden föreslagit om nämnden fört upp flera

personer på förslag. Regeringen har ju ett konstitutionellt ansvar för utnämningarna och bör därför inte bindas helt av ett utomstående förslagsorgan. Om regeringen utnämner en person som förts upp i andra eller tredje förslagsrummet bör regeringen vid kontroll kunna motivera detta. Sådana avsteg kan naturligtvis bli föremål för granskning av konstitutionsutskottet. Förmodligen blir dessa avsteg inte särskilt vanliga. Det händer t.ex. sällan idag att regeringen frångår den bedömning TFN gjort i ett tillsättningsärende.

Nästa fråga gäller situationen där regeringen vid en preliminär bedömning ser någon annan än den eller dem som kommit upp på förslag som lämplig. Även här kan erinras om erfarenheterna från TFN. Det kan emellertid inte uteslutas att regeringen i något fall har tidigare dokumentation eller nytillkomna uppgifter som utgör skäl till förmån för annan än den eller dem som kommit på förslag. I ett sådant läge bör det krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden med begäran om yttrande över om denne kandidat bör föras upp på förslag. I det fall personen placeras i förslagsrum får regeringen besluta i ärendet enligt vad som anförts ovan.

En situation som kan uppkomma är att nämnden trots regeringens återremittering inte finner anledning att föra upp den aktuella kandidaten på förslag. Frågan är då om regeringen ändå skall kunna utnämna denne. Frågan hänger samman med om regeringen här bör ha en mer reell eller en mer formell utnämningsmakt. En uppfattning är att regeringen skall vara bunden att utnämna någon som av nämnden tagits upp i förslagsrum. En annan uppfattning är att regeringen inte bör bindas på detta sätt utan det bör i stället även här vara så att regeringen utövar sin utnämningsmakt under konstitutionellt ansvar.

Även om det senare synsättet kan ses som bäst förenligt med våra nuvarande konstitutionella principer, bör i de säkerligen få fall regeringen avser att helt frångå nämndens förslag öppenheten i beredningen och också riksdagens roll stärkas. Nämndens sammansättning, oberoende ställning och omsorgsfulla beredning motiverar att dess kandidat och den kandidat regeringen, med avvikande från nämndens förslag, avser att utnämna underkastas en vidare offentlighet och granskning. Riksdagen bör i dessa fall ges möjlighet till ett bestämmande inflytande. Härigenom skulle tilltron till beredningsförfarandet och den demokratiska legitimiteten i beslutsfattandet stärkas.

En tanke som har förts fram är att regeringen skall inhämta konstitutionsutskottets godkännande om den avser att utnämna annan än den eller dem som nämnden fört upp på förslag. Mot att låta konstitutionsutskottet på detta sätt medverka i själva beslutsförfarandet talar det förhållandet att konstitutionsutskottet är ett konstitutionellt kontrollorgan med uppgift att granska regeringen. Om konstitutionsutskottet ges en

roll i själva beslutsfattandet bör utskottet inte också syssla med att i efterhand granska förfarandet.

De invändningar som kan anföras mot att ge konstitutionsutskottet en roll i beredningsförfarandet gäller emellertid inte mot något annat av riksdagens utskott, såsom justitieutskottet. I de fall regeringen avser att frångå nämndens förslag, bör den enligt kommittén vara skyldig att anmäla saken för justitieutskottet och därvid också överlämna det material som föreligger i ärendet. Utskottet skall i sådana fall hålla offentlig utfrågning av de båda kandidaterna. Justitieutskottet kan välja att efter utfrågning och granskning av den dokumentation som tagits fram i beredningen också avge ett yttrande i saken. I de fall utskottet väljer att yttra sig, bör regeringen vara bunden av utskottets yttrande. Om utskottet avstår från att yttra sig, bör regeringen ha kvar sin valfrihet mellan de båda kandidaterna.

Den nu föreslagna ordningen, där justitieutskottet alltså ges möjlighet att i undantagsfall få ett inflytande över utnämningen av de högsta domarna, innebär inte endast att öppenheten och den demokratiska legitimiteten i förfarandet ytterligare stärks, utan också att den konstitutionella särställning som domarna bör ha blir mer markerad.

Förfarandet innebär inte heller större risker för en politisering, än där regeringen utan ytterligare offentlighet ges rätt att frångå vad en kvalificerad och fristående nämnd, med bl.a. av riksdagen utsedda ledamöter, ansett vara det bästa valet.

3.8.10. Befattningar i de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna samt arrendenämnderna och hyresnämnderna som omfattas av förslaget samt förslagets förhållande till TFN

Kommitténs förslag: Det föreslagna utnämningsförfarandet med beredning i en särskild förslagsnämnd skall gälla alla högre domarbefattningar i allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol samt anställningar som chefer i de största arrendenämnderna och hyresnämnderna. De befattningar som omfattas är justitieråd, regeringsråd, hovrättspresidenter, kammarrättspresidenter, hovrättslagmän, kammarrättslagmän, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Den särskilda förslagsnämnden för högre domarbefattningar bör till en början verka parallellt med TFN, men på sikt

är det naturligt att beredningen av utnämningen av domare sköts av ett organ. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar.

Under remissbehandlingen av 1993 års domarutrednings betänkande var det flera remissinstanser som framförde synpunkter om att anställningarna som överrättslagmän kunde överföras till det ordinära ansökningsförfarandet med behandling i TFN. Kommittén har inte till uppgift att se över den nuvarande TFN:s verksamhet. TFN är föremål för överväganden och översyn i annan ordning (se under avsnitt 3.3.2). Kommittén anser emellertid att det på sikt är naturligt att beredningen inför utnämningar av domare sköts av ett organ. Det är möjligt att utvecklingen kan leda till att den funktion som dagens TFN har kan smältas samman med den funktion som den av kommittén skisserade förslagsnämnden får. Ett sådant organ skulle kunna uppträda i olika sammansättningar. Till en början bör förslagsnämndens och TFN:s sekretariat kunna ha ett nära samarbete. Kommittén har i sina överväganden i dessa delar och med det framlagda förslaget inte funnit några skäl att nu särskilja befattningarna som lagmän i överrätt från övriga högre domarbefattningar.

3.8.11. Särskilt om utnämning av justitieråd och regeringsråd

Kommitténs förslag: Även med lösningen med en förslagsnämnd är det angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag förekommer inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och

Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Samrådet kan sägas grunda sig på konstitutionell praxis. Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén vill därför att denna ordning skall bestå och formaliseras.

I dag förekommer en informell dialog mellan justitieministern och de båda högsta instanserna i samband med att anställningar i dessa domstolar aktualiseras. Denna dialog har under senare år fördjupats och synes i huvudsak vara inriktad på en för domstolen önskad profil snarare än på önskemål om att en särskild namngiven person skall ut-

nämnas, även om det förekommer att sådana förslag också framförs från domstolarnas sida. I och med att en särskild förslagsnämnd inrättas och Högsta domstolen och Regeringsrätten kommer att vara representerade i nämnden kommer det att finnas garantier för att frågor om för domstolarna lämpliga profiler och namnförslag förs fram i nämndens arbete.

Det är dock även med en sådan lösning angeläget att slå vakt om det särskilda förfarande som i dag iakttas inför utnämningarna av ledamöter i Högsta domstolen och Regeringsrätten och som innebär att regeringen före utnämningen presenterar den tilltänkte kandidatens namn inför domstolens plenum. Detta system har för det mesta fungerat bra, men det finns exempel på fall där regeringen frångått denna ordning. Samrådet kan i dag sägas grunda sig på ett löfte om ett fortsatt iakttagande av denna konstitutionella praxis (KU 1983/84:30 s. 34 f., RD prot. 1983/84 nr 44). Kommittén menar att det ligger ett starkt symboliskt värde i den tillämpade ordningen varigenom de högsta domstolarnas ställning och betydelse markeras. Kommittén föreslår också att detta förfarande formaliseras.

3.8.12. Särskilt om utnämning av domare i Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten

Kommitténs förslag: Den föreslagna förslagsnämnden bör kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Nämnden bör inte ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer med arbetsmarknadens parter inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Diskussionen ovan har gällt anställningarna som justitieråd, regeringsråd, presidenter och lagmän i hovrätter respektive kammarrätter, lagmän i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna samt chefer för de tre största arrendenämnderna och hyresnämnderna. Kommittén är emellertid av den uppfattningen att förfarandet även skulle kunna tilllämpas vid tillsättningar av ordförande och vice ordförande i Arbetsdomstolen, ordförande, vice ordförande och särskild ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen samt Patentbesvärsrättens ord-

förande. Dessa anställningar bereds i andra departement än Justitiedepartementet och förfarandena skiljer sig därför något. Särskilt gäller det förfarandet vid utnämningar av de lagfarna ledamöterna i Arbetsdomstolen genom att dessa utnämningar föregås av ett informellt samråd med arbetsmarknadens parter. Kommittén anser att det vore önskvärt att beredningen av dessa utnämningsärenden närmade sig den ordning som föreslås komma att gälla för Justitiedepartementets del. Den föreslagna förslagsnämnden bör således kunna ges en roll också då det gäller utnämningar av domare i specialdomstolarna. Kommitténs uppfattning är att förslagsnämnden inte bör ges särskild sammansättning när det gäller dessa utnämningar. Däremot bör sekretariatet tillföras särskild sakkunskap inför arbetet med dessa ärenden. Det samråd som i dag förekommer inför utnämningar av lagfarna ledamöter i Arbetsdomstolen med arbetsmarknadens parter kan fortsättningsvis utföras av förslagsnämndens sekretariat.

Patentprocessen är för närvarande föremål för särskild utredning, se Dir 1999:28 Patentprocessen m.m. Kommittén har därför ansett sig kunna stanna vid att ge uttryck för den uppfattning som ovan anges och avstå från att lägga fram något förslag om särskilt berednings- och förslagsförfarande vid tillsättning av ordförande och vice ordförande på avdelning i Patentbesvärsrätten. Kommittén anmärker dock att det kan vara naturligt att tillsättningen av dessa befattningar bereds i Tjänsteförslagsnämnden för Patentbesvärsrätten.

3.8.13. Särskilt om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen

Kommitténs överväganden: Kommittén diskuterar några frågor om anställningsformen för vissa domare i Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen och ifrågasätter deltidsförordnanden som vice ordförande i

Arbetsdomstolen för jurister anställda i Regeringskansliet samt framhåller behovet av att ordföranden och chefen för specialdomstol skall vara ordinarie domare.

Det stora flertalet av de anställningar som domare som i dag är föremål för tillsättning genom ett s.k. kallelseförfarande avser anställningar som ordinarie domare med fullmakt. Detta är emellertid inte fallet i fråga om vissa av specialdomstolarna. I såväl Arbetsdomstolen som Marknadsdomstolen är anställningarna tidsbegränsade. I dessa domstolar

tjänstgör också domare i vissa fall på deltid och de har andra arbetsuppgifter vid sidan av domaruppgiften.

En ordning med tidsbegränsade domarförordnanden strider i och för sig inte mot de internationella principer som arbetats fram angående vilka krav som bör ställas för att garantera domarnas självständighet (jfr t.ex. princip nr I paragraf 3 i Europarådets rekommendation). Tidsbegränsade domarförordnanden, låt vara för längre tidsperioder, är också vanliga i de internationella domstolarna. Däremot kan det ifrågasättas om domare som samtidigt har sina huvudsakliga arbetsuppgifter i egenskap av anställda hos den verkställande eller den lagstiftande makten vid en objektiv och principiell bedömning verkligen framstår som självständiga gentemot dessa.

Det är vanligt förekommande att högre tjänstemän inom Regeringskansliet med bakgrund på domarbanan förordnas att på deltid även vara vice ordförande i Arbetsdomstolen. För närvarande tjänstgör en expeditionschef och ett departementsråd som vice ordförande där.

Kommittén ifrågasätter om denna ordning fortsättningsvis är en lämplig lösning. I stället borde man här mera konsekvent försöka gå den väg som valts beträffande Marknadsdomstolen. När det gäller anställningarna som vice ordförande och ledamot med domarerfarenhet i Marknadsdomstolen, vilka anställningar också är på deltid, samt ersättarna för dessa båda ledamöter, har från departementets sida ansträngningar gjorts för att i största möjliga mån förordna ordinarie domare på dessa befattningar. Självständighetsaspekten har anförts som motiv för detta urvalsförfarande. Till skillnad från vad som är fallet i Arbetsdomstolen har denna inriktning den fördelen att de domare som arbetar i Marknadsdomstolen utåt framstår som självständiga på ett annat sätt än domare som även är anställda inom Regeringskansliet. Marknadsdomstolens sammansättning har inte heller ifrågasatts i den offentliga debatten på samma sätt som Arbetsdomstolens.

Även Marknadsdomstolens heltidsanställde ordförande är för närvarande en ordinarie domare och har en fullmaktsanställning som hovrättslagman från vilken han är tjänstledig. Däremot är ingen av de nuvarande fyra heltidsanställda ordförandena i Arbetsdomstolen ordinarie domare. Tidigare har emellertid Arbetsdomstolens ordförande varit ordinarie domare eller en tidigare eller pensionerad sådan. Fram till år 1973 var det t.ex. tradition att ordförandeposten, som på den tiden var en enda, alltid innehades av ett f.d. justitieråd. Sedan domstolen fått fler ordförande har man emellertid numera gått ifrån den principen.

Arbetsdomstolen har till uppgift att bl.a. överpröva beslut om skiljande från tjänsten av ordinarie domare. Med den sammansättning som domstolen har i dag innebär detta att frågan om en ordinarie domare skall få ha kvar sin anställning bedöms av jurister som inte är

ordinarie domare. Principiellt och i ett internationellt perspektiv synes detta vara en avvikande ordning. En ur allmänhetens synvinkel kanske viktigare invändning är emellertid självständighetsaspekten.

En domare som är anställd tills vidare eller har ett tidsbegränsat förordnande som domare betraktas inte som ordinarie domare i grundlagens mening (prop. 1973:90 s. 391). Ordinarie domare förutsätts nämligen inte kunna skiljas från sin anställning i andra fall än om hon eller han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbart olämplig att inneha tjänsten eller om hon eller han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension (11 kap. 5 § RF). Att skapa ordinarie domaranställningar i specialdomstolarna skulle således innebära att dessa domarbefattningar inte längre kunde vara tidsbegränsade. Något krav på att domare för att betraktas som självständiga skall inneha en fast anställning från vilken de normalt endast kan skiljas i samband med uppnådd pensionsålder eller liknande finns som ovan nämnts inte i de internationella principerna om domares självständighet. För vissa domstolar kan det till och med vara önskvärt att domarförordnandena begränsas till viss tid. Så har bedömts vara fallet med de svenska specialdomstolarna (jfr 11 kap. 1 § tredje stycket andra meningen RF).

Från kommitténs utgångspunkter synes det angeläget att det i främst Arbetsdomstolen, men också i andra specialdomstolar, på heltid tjänstgör åtminstone någon ordinarie domare. Ett sätt att åstadkomma detta, om man inte vill slå in på den väg som valts i fråga om Marknadsdomstolen, är att regeringen i samband med en domarutnämning till Arbetsdomstolen samtidigt utnämner personen till en ordinarie domarbefattning i en annan domstol. Det som talar mot denna ordning är emellertid att förordnandena i de båda specialdomstolarna är begränsade till en relativt kort tid (med något undantag tre år). Även om omförordnanden är vanliga kan det inte förutsättas att sådana alltid sker. Man kan således riskera att få ett antal ordinarie domare som det senare kan vara svårt att placera in för tjänstgöring i den domstol där den ordinarie befattningen är placerad.

I stället för att tillskapa särskilda ordinarie domarbefattningar för personer som kommer att tjänstgöra i specialdomstolarna under kortare perioder och i flertalet fall även på deltid synes en medveten utnämningspolitik där det eftersträvas att åtminstone någon ledamot är ordinarie domare vara lämpligare. Ett annat alternativ är att respektive domstols ordförande och chef utnämns med fullmakt. Detta förutsätter att anställningen som domstolschef inte längre tidsbegränsas. Om detta inte anses vara en önskvärd utveckling kunde, beträffande innehavare av befattning som domstolens ordförande, krav ställas på att denne inte

enbart som i dag skall vara en jurist med domarerfarenhet utan även skall vara ordinarie domare. Detta innebär att denne vid utnämningen antingen redan innehar eller samtidigt – efter det reguljära beredningsförfarandet – kommer att utnämnas till en ordinarie domarbefattning från vilken tjänstledighet beviljas för tjänstgöring i den aktuella specialdomstolen. Det framtida systemet för utnämning av högre domare bör utformas så att en sådan lösning är möjlig.

stolsväsendet och låta domstolarna ta ett större verksamhetsansvar. Den centrala verksamheten borde koncentreras till i första hand utvecklingsfrågor och frågor av ekonomisk natur samt vissa stödfunktioner. Departementschefen anförde vidare att hon tagit intryck av vad många remissinstanser anfört, nämligen att en decentralisering av administrationen kan ske inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen. Detta innebar, enligt departementschefen, att verkets karaktär av centralt ämbetsverk av mer traditionell typ ändras och att organisationen därmed krymps.

Därefter angav regeringen i prop. 1993/94:17 Förvaltningen inom domstolsväsendet, principer som skall vara vägledande vid en förändring av den administrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet och arbetsfördelningen mellan denna och domstolarna. Riksdagen ställde sig positiv till propositionen i den delen (bet. 1993/94:JuU10 och rskr 1993/94:98).

Gemensamt för det nämnda utredningsarbetet var bl.a. att det i alla delar förespråkade en långt driven decentralisering av såväl beslutsbefogenheter som andra uppgifter från DV till de enskilda domstolarna. Det saknades emellertid en mer detaljerad uppräkning av hur arbetsfördelningen mellan DV och domstolarna borde se ut. Mot bakgrund härav lämnade regeringen i februari 1994 DV i uppdrag att utarbeta förslag till en ny arbetsfördelning mellan verket och domstolarna. DV lade i en delrapport i maj 1994 (DV Rapport 1994:1) fram ett antal förslag som gick ut på fortsatt delegering av beslutsfunktioner och decentralisering av förvaltningsuppgifter från DV till domstolarna. Rapporten innefattade även förslag till avgiftsfinansiering av vissa tjänster som verket tillhandahåller domstolarna.

I princip samtliga förvaltningsuppgifter lades enligt förslaget ut på domstolarna. De arbetsuppgifter som även i framtiden bedömdes vara sådana att de i huvudsak borde handhas av DV var

nödvändigt, t.ex. reseavtalet, samt beslut om ersättning vid flyttning och dubbel bosättning) samt

När det gäller den personaladministrativa sidan undantogs i huvudsak endast beslut som gäller lagmannen själv.

I en promemoria fogad till regeringens beslut räknas de beslutsbefogenheter som även i framtiden borde ligga kvar på central nivå upp, såsom utarbetande och ingivning av gemensam anslagsframställning för domstolsväsendet, upprättande av bokslut och årsredovisning, budgetuppföljning, dimensionering och tilldelning av resurser till domstolarna, fastställande av taxor samt tillsättande av notarietjänster. Vidare angavs att löneförhandlingar samt viss säkerhets- och beredskapsplanering även fortsättningsvis i viss utsträckning skulle komma att behöva bedrivas centralt. Sådan skadereglering som rör domstolarna och som inte ankommer på justitiekanslern borde också skötas centralt enligt promemorian. Av principiella skäl borde nämligen inte de enskilda domstolarna handlägga sina egna skadeärenden. Även utvecklings- och utbildningsfrågor borde ligga på central nivå när det gäller övergripande ansvar för hela domstolsväsendet som helhet.

I proposition 1994/95:100 bil. 3 godkände regeringen den inriktning mot fortsatt delegering av arbetsuppgifter från DV till domstolarna som verket föreslagit. Denna utveckling har därefter fortsatt.

I dagsläget är det inte i alla delar helt klart hur ansvarsfördelningen mellan DV och domstolarna ser ut. Som har framgått varierar detta över tiden och förändringsprocessen pågår fortfarande. Vidare varierar DV:s roll i förhållande till de olika domstolarna, bl.a. beroende på domstolarnas olika storlek.

4.2.5 Särskilt om resursfördelning

En viktig fråga för domstolarna är resurstilldelningen. Det kan därför vara av värde att nämna något särskilt om DV:s roll i budgetsammanhang. DV är central anslagsberedande, medelsfördelande, ekonomiförvaltande och internkontrollerande myndighet för domstolsväsendet. Verket fördelar i dialog med respektive domstol det av riksdagen beslutade domstolsanslaget på de enskilda domstolarna. De nedan beskrivna budgeteringsmodellerna är utgångspunkten för bestämmandet av budgetnivåerna. Därutöver beaktar DV också speciella omständigheter som råder vid respektive domstol. Under de senaste två åren har en förändring skett från i huvudsaklig skriftlig budgetdialog till alltmer muntliga budgetdialoger mellan DV och domstolarna.

För tingsrätter och länsrätter, med undantag för de tre största domstolarna inom respektive domstolskategori, använder DV sedan åtskilliga år tillbaka en budgeteringsmodell som utgår från inkomna mål och ärenden vid respektive domstol under de senaste två åren. Detta mål- och ärendeunderlag ges ett poängvärde baserat på den genomsnittliga arbetsinsats som krävs för att avgöra mål och ärenden av varje huvudtyp. Därefter åsätts varje poäng ett värde i kronor som är beroende av den totala budgetsumma som finns att fördela mellan domstolarna. Detta grundbelopp som beräknats för var och en av domstolarna justeras sedan med olika slag av tillägg som tar hänsyn till varje domstols speciella förhållanden, såsom specialmålshantering, delgivningssvårigheter etc. För övriga domstolar har budgeteringsmodeller använts där domstolarna föreslagit DV vilka resurser som skall utgå med utgångspunkt i bl.a. föregående budgetårs anslag. Dessa domstolar har redovisat sina yrkanden utan att verket dessförinnan lämnat ett budgetförslag. På grundval av vad domstolarna anfört och de uppgifter verket självt förfogar över har verket prövat förslagen och beslutat om fördelning.

De olika budgeteringsmodellerna är för närvarande föremål för översyn, bl.a. ses möjligheter att på ett bättre sätt ta hänsyn till olika måls svårighetsgrad och effektiviteten i domstolarna över. Vidare övervägs att även för hovrätterna, kammarrätterna och de tre största tingsrätterna och länsrätterna använda beräkningsmodeller som i högre grad än tidigare anknyter till de beräkningsmodeller som används för flertalet tingsrätter och länsrätter. Andra nyheter är införandet av treårsbudgetar och användning av nyckeltal för verksamhetsuppföljning och verksamhetsanalys.

Samtliga domstolar är numera egna budgetmyndigheter, dvs. de har budgetansvar för sina totala kostnader. Undantaget från domstolens budgetansvar är dock lokalfrågor, vissa utrustningsfrågor, vissa utbildningskostnader samt vissa beslut avseende domstolarnas ADB-stöd, vilka fortfarande omfattas av DV:s centrala medel. I dessa delar pågår dock en diskussion om eventuell ytterligare decentralisering.

Domstolarna disponerar utöver den budget som tilldelas årligen även en anslagskredit uppgående till tre procent av budgeten. Domstolen disponerar även eventuella budgetöverskott som uppstår vid årets slut. Detta får föras med till kommande år, dock högst motsvarande tre procent av budgeten. Om en domstol misslyckas med att hålla sin budget kan DV som yttersta åtgärd återta delegeringen.

4.2.6 Domstolsverkets förändrade roll

Då DV inrättades i mitten av 70-talet gällde det att avlasta såväl Regeringskansliet som domstolarna från administrativa uppgifter som de hade och som kunde förutses bli alltmer komplicerade och omfattande. Under 1980- och 1990-talen har utvecklingen gått i en annan riktning där administrativa uppgifter börjat decentraliseras och beslutsbefogenheter delegerats till den domstol som berörs. Strävan är att lägga ansvaret för sakverksamheten i samma hand som det ekonomiska och administrativa ansvaret i övrigt. Omfördelningen innebär att de enskilda domstolarna får större befogenheter och ansvar när det gäller resursanvändningen. Att domstolarna i största möjliga utsträckning själva beslutar och förfogar över administrativa resurser och övriga styrmedel har ansetts nödvändigt för att de skall kunna ta det fullständiga verksamhetsansvaret.

DV:s roll har således förändrats och verket kan i dag sägas mer ha gått in i en konsultroll i förhållande till domstolarna. I 1999 års budgetproposition (prop. 1998/99:1 utgiftsområde 4 s. 76) gavs DV en delvis ny roll i det pågående reformarbetet i domstolarna. Bl.a. angavs att DV skulle ha en drivande och stödjande roll i reformarbetet och att det kommer att krävas att verket i hög grad tar egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder. Vidare angavs att det blir en uppgift för verket att fånga upp och bearbeta de idéer och önskemål om reformer som finns inom domstolsväsendet. I denna del angavs även att det kommer att bli nödvändigt för verket att finna nya former och utveckla nya forum för diskussion med domstolspersonalen. Då det är viktigt att utvecklingen av organisation och arbetsformer så långt möjligt sker så att en samverkan med andra verksamheter underlättas ställs det även krav på DV att i större utsträckning än tidigare samarbeta med andra myndigheter.

Utvecklingen mot ökad självförvaltning för domstolarna innebär emellertid inte endast att DV:s roll förändrats, utan medför även att det ställs högre krav på administrativ kompetens ute i domstolarna. Ett ökat verksamhetsansvar ställer ökade krav på bl.a. verksamhetsplanering, löpande ekonomisk redovisning och årlig resultatredovisning m.m. Det talas ofta om att det måste finnas en administrativ bärkraft i domstolarna och det ifrågasätts från sina håll om en sådan finns i t.ex. de minsta tingsrätterna. Riksrevisionsverket (RRV), som på uppdrag av regeringen granskat domstolsväsendet, kom i sin rapport Domstolsväsendet – Resursfördelningssystem och hinder för ett effektivt resursutnyttjande (RRV Rapport 1997:48) fram till att domstolar på samma nivåer inte samarbetar tillräckligt i administrativt hänseende. RRV föreslog en modell med fördelningskretsar bestående av ett hanterbart

antal underrätter. Inom fördelningskretsarna skulle bl.a. en gemensam resurstilldelning ske och administrativa funktioner samordnas. En del av dessa tankar återkommer i handlingsplanen för reformering av domstolsväsendet (skr. 1999/2000:106 s. 47 f.).

4.3 Den inre styrningen av domstolarna

4.3.1 Allmänt

Den inre styrningen av domstolarna avser huvudsakligen den interna ledningsfunktionen och dess roll när det gäller domstolens organisation och arbetsformer samt i fråga om intern tillsyn och resultatuppföljning. Inre domstolsadministration avser t.ex. att besluta arbetsordning, indela domare till tjänstgöring, lotta mål, fördela arbete, göra internbudget, följa kostnadsutvecklingen, äska medel, göra verksamhetsplan, sköta lokaler och inredning, syssla med kompetensutveckling och personalfrågor, svara för servicefrågor gentemot allmänheten samt handha stödfunktioner för den dömande verksamheten i övrigt, såsom ADB-stöd m.m. Av särskilt intresse när det gäller den inre domstolsadministrationen är beslutsformerna inom domstolen.

4.3.2 Ledningsformer och personalrepresentation – historik Ledningsformer i domstolarna

När Svea hovrätt inrättades år 1614 var den uppbyggd som en permanent institution med därtill knutna fasta ämbeten. Ett annat kännetecken var att den var organiserad som ett kollegium. Som sådant var hovrätten det första i sitt slag i Sverige. Ämbetsverk av denna typ hade vuxit fram i det kontinentala Europa, men i Sverige var de dittills okända. Med kollegiekaraktären följde bl.a. att beslut skulle fattas gemensamt efter omröstning i fastställd ordning.

Den kollegiala organisationen var den ursprungliga organisationsformen inte endast för hovrätten utan för alla ämbetsmannamyndigheter – kollegier – som inrättades under 1600talet. Kollegialiteten kom till uttryck genom att det i myndigheternas instruktioner angavs att myndighetschefen och en viss angiven kategori av tjänstemän utgjorde myndigheten eller att de var ledamöter i myndigheten.

Såväl hovrätten som kammarrätten har således en lång tradition med domarkollegialt beslutsfattande inte endast i dömandet utan även i administrativa ärenden. Underrätterna har inte på samma sätt denna tradition. För tingsrätternas del skiljer sig den historiska tillbakablicken åt mellan häradsrätterna, som i huvudsak skötte rättskipningen på landet, och rådhusrätterna, som skötte rättskipningen i städerna. Olikheterna mellan häradsrätternas och rådhusrätternas organisation sammanhänger med att rådhusrätterna bekostades av städerna, medan staten stod för upprättandet av domstolsorganisationen i övrigt.

Häradshövdingens ämbetsområde var domsagan. Administrationen av domsagorna skedde i stor utsträckning från den hovrätt under vilken häradsrätten lydde. I den mån det inte var hovrätterna som fattade administrativa beslut ålåg detta häradshövdingen. För övriga tingsdomare fanns en skyldighet att närmast under häradshövdingen utöva tillsyn över personalen och arbetet i domsagan. Där tingsdomare inte fanns var det i stället tingssekreteraren som hade denna skyldighet.

Den tillsyn hovrätterna hade över de domstolar som hörde under hovrätten hade betydligt mindre omfattning och innehåll, särskilt i fråga om administrationen, vad beträffar rådhusrätterna. Rådhusrätternas organisation präglades i högre grad av självstyrelse. Det styrande organet i rådhusrätten var magistraten. Magistraten hade sina rötter i det medeltida råd som utgjorde stadens styrelse och domstol. Under 1600-talet utvecklades detta råd till en ämbetsmyndighet, magistrat, vilken inte längre på samma sätt som det gamla rådet representerade staden och borgerskapet. I ökad omfattning tog yrkesmän plats i magistraten och Kronan tillskansade sig inflytande vid tillsättning av magistratsledamöterna. Som regel bestod magistraten av borgmästaren och rådmännen. I några av de städer vilkas rådhusrätt hade assessorer var även de medlemmar av magistraten. Magistratens beslutanderätt utövades i allmänhet av hela magistraten under borgmästarens ordförandeskap. Överståthållaren var ordförande i de samfällda magistraten i Stockholm. I de största magistraten var beslutanderätten i mindre viktiga ärenden delegerad till en särskild avdelning inom magistraten. Borgmästaren i Stockholm var ensam beslutande i vissa sådana ärenden. Såsom lokal statlig förvaltningsmyndighet hade magistraten att handha en mängd uppgifter enligt stadganden i ett mycket stort antal författningar. Dessa uppgifter avsåg allt från befattning med allmän ordning och säkerhet, handel och näring, fastighetsväsende m.m. till frågor rörande allmänna val, såväl statliga som kommunala.

Ledningsformen i de allmänna underrätterna ser således historiskt olika ut. I häradsrätterna var häradshövdingarna i princip enväldiga. Å andra sidan var deras administrativa beslutanderätt begränsad genom att mycket av administrationen av häradsrätten sköttes av den hovrätt

under vilken häradsrätten lydde. I rådhusrätterna styrde magistraten. Här fanns således ett domarkollegialt beslutandeorgan för administrativa ärenden, men denna ordning hade huvudsakligen sin grund i magistratsinstitutionen. Efter förstatligandet av rådhusrätterna levde emellertid denna kollegiala beslutsform vidare. I 1964 års rådhusrättsstadga infördes i praktiken de administrativa beslutsorganen plenum respektive kollegium på underrättsnivå, även om de vid denna tid inte benämndes så. Efter tingsrättsreformen år 1971 vidgades ordningen med kollegialt beslutsfattande i administrativa ärenden till att gälla samtliga allmänna underrätter, tingsrätter. Parallellt därmed minskades betydelsen av hovrätternas administrativa tillsyn över underlydande tingsrätter samt planerades inrättandet av en central förvaltningsmyndighet för domstolsväsendet, ett domstolsverk.

På förvaltningsdomstolssidan inrättades fristående underrätter, länsrätter, i slutet av 1970-talet. I princip följde beslutsformerna för administrativa ärenden i länsrätterna vad som gällde i tingsrätterna vid denna tid. Någon motsvarighet till hovrätternas administrativa tillsyn över underlydande domstolar har inte funnits för kammarrätterna gentemot länsrätterna.

Under 1900-talet har utvecklingen gått mot en minskad roll för kollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden. Beslutsbefogenheter har överförts från de kollegiala beslutsorganen till domstolschefen. En annan ändring som har skett gäller inrättandet av kollegium och kollegiets sammansättning. I de största domstolarna förelåg praktiska hinder mot att samla alla domare för beslutsfattande i plenum. I början av 1970-talet inrättades därför vid dessa domstolar kollegium. Kollegium – som övertog plenums roll – var sammansatt som ett mindre plenum, en representation av plenum som också valdes av plenum. Fram till år 1979 deltog således såväl befordrade som icke befordrade samt såväl ordinarie som icke ordinarie domare i både plenum och kollegium. År 1979 ändrades kollegiernas sammansättning på så sätt att kollegium därefter består av – utöver domstolschefen och chefen för den administrativa enheten – chefsdomare, huvudsakligen lagmän i hovrätter och kammarrätter samt chefsrådmän i tingsrätter och länsrätter. Genom den ändrade sammansättningen har kollegierna i dessa domstolar fått en tydligare arbetsgivarroll.

Ledningsformer i förvaltningsmyndigheterna

Medan den ämbetsmannakollegiala ledningsformen levde vidare inom domstolarna, fick den under den senare hälften av förra seklet vika som dominerande ledningsform inom förvaltningsmyndigheterna. Denna

ledningsform ansågs inte vara effektiv och rationell. Enrådighet blev i stället den dominerande ledningsformen under första hälften av 1900talet. Från 1900-talets början och framåt växte formen med lekmannastyrelser fram. I första hand gällde detta de statliga affärsverken som skulle arbeta under företagsliknande förhållanden varför det bedömdes lämpligt med styrelseledamöter som hade erfarenhet från näringslivet. Från slutet av 1950-talet och framåt fick nya myndigheter regelmässigt en lekmannastyrelse. Under senare tid har enrådighetsverk åter börjat bli den dominerande ledningsformen, men lekmannastyrelser är fortfarande tämligen vanliga. Inte sällan förses enrådighetsverken med något slags rådgivande organ, såsom insynsråd eller liknande.

Frågan om myndigheternas ledningsformer har sedan mitten av 1980-talet behandlats av tre större utredningar: Verksledningskommittén (SOU 1985:40), Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (SOU 1993:58) och Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Samtliga utredningar har i stort gjort likartade bedömningar och kommit till samma slutsats, nämligen att ansvarsbilden bör vara tydlig och att ledningsformerna enrådighetsverk eller styrelse med fullt ansvar därför bör väljas. Trots detta har huvudmodellen med en myndighetschef som biträds av en lekmannastyrelse med begränsade beslutsbefogenheter fått vara kvar, framförallt av hänsyn till värden som demokratisk insyn och medborgerligt inflytande. Regeringen har uttalat att den anser att flexibilitet är viktig vid val av ledningsform för de statliga myndigheterna och att den ledningsform som bäst bedöms gagna verksamheten och de uppställda målen bör väljas (prop. 1997/98:136 s. 49, bet. 1997/98:KU31, rskr 1997/98:103).

Personalrepresentation

År 1972 tillsattes en utredning med uppdrag att utreda frågor angående representation för de anställda i statliga myndigheters styrelser m.m. Utredningen, som antog namnet styrelserepresentationsutredningen redovisade sina överväganden i betänkandet Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter (SOU 1973:28). Utredningen redovisade olika typer av styrelser, varvid de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna med sina plenum hänfördes till gruppen myndigheter som styrs genom ämbetsmannastyrelser.

I sitt betänkande lade utredningen fram ett principförslag om styrelserepresentation i statliga myndigheters styrelser. Det väsentligaste motivet för sådan representation ansåg utredningen vara värdet för de anställda att genom sina fackliga organisationer från sina utgångspunkter kunna påverka verksamheten inom myndigheten. Några

principiella skäl mot styrelserepresentation för de anställda i statliga myndigheter förelåg inte enligt utredningen.

Utredningens förslag ledde till 1974 års kungörelse (1974:224) om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. I myndigheter med ämbetsmannastyrelse hade personalföreträdare, enligt kungörelsen, rätt att närvara och yttra sig vid handläggning i styrelsen av viktigare frågor om bl.a. planläggning och genomförande av åtgärder inom myndighetens verksamhetsområde, viktigare författningsfrågor, viktigare frågor om organisation, arbetsordning och tjänsteföreskrifter, frågor om anslagsframställning m.m. De hade därtill beslutanderätt i alla frågor utom sådana som rörde det slag av verksamhet som myndigheten skulle bedriva eller sådana där de kunde anses jäviga på grund av sin partsställning.

1974 års personalföreträdarreform genomfördes för att åstadkomma överensstämmelse mellan de rättigheter som tillkom anställda i näringslivet och de som tillkom statligt anställda. Anställda i aktiebolag och ekonomiska föreningar fick år 1972 genom en särskild lag (1972:829) rätt till styrelserepresentation. Verksledningskommittén anförde emellertid i sitt huvudbetänkande (SOU 1985:40 s. 161 f.) att det fanns avgörande skillnader mellan ett bolags verksamhet och en statlig myndighets verksamhet. En grundläggande skillnad var enligt kommittén att myndigheterna lyder under regeringen och att alla medborgare i princip skall kunna påverka arten av myndigheternas verksamhet lika mycket. De statsanställda skulle inte i denna sin egenskap, dvs. som part, kunna påverka arten av den verksamhet staten tillhandahåller medborgarna mer än andra medborgare. Det var också detta förhållande som återspeglades i inskränkningarna i personalföreträdarnas rätt att delta i en styrelses beslut i vissa frågor. Kommittén hade i egna undersökningar kunnat konstatera att det i de flesta myndigheter inte skildes på beslut som personalföreträdare hade rätt att delta i och beslut som de var förbjudna att delta i. Detta ingav enligt kommittén betänkligheter. Kommittén pekade också på att kungörelsen om personalföreträdare i statliga styrelser låg vid sidan av det regelsystem som tillkommit med lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, MBL, som grund för de anställdas medinflytande och att detta kunde skapa oklarheter. Personalinflytande och medbestämmande skulle enligt MBL i första hand åstadkommas genom information och förhandling samt genom medbestämmandeavtal, inte genom ledamotskap i beslutsorgan. Om man såg till hur personalföreträdarinstitutet hade utvecklat sig i praktiken, och om man såg hur det förhöll sig med medbestämmandelagstiftningen, fanns det enligt kommittén mycket som talade för att personalföreträdarinstitutet i dess dåvarande form borde avvecklas. En klar majoritet av styrelseledamöter och verkschefer hade

emellertid i kommitténs undersökningar ansett att fördelarna med att ha personalrepresentation i styrelsen övervägde nackdelarna. Fördelarna hade nästan uteslutande beskrivits i termer av information och kontakt. Kommittén drog därför slutsatsen att fördelarna med personalföreträdare i styrelserna i första hand uppstod genom att de var närvarande vid styrelsens sammanträden och inte genom att de deltog i besluten. Med hänsyn härtill föreslog kommittén att personalrepresentanterna i myndighetens styrelse skulle ha närvaro- och yttranderätt, men inte beslutanderätt.

Verksledningskommitténs synpunkter ledde till att 1974 års kungörelse om personalföreträdare i statlig myndighets styrelse m.m. år 1987 ersattes med en ny personalföreträdarförordning (1987:1101). Personalföreträdarförordningen skall, om regeringen bestämmer det, tillämpas på sådana myndigheter under regeringen som har självständiga verksfunktioner och där sammanlagt minst halva antalet anställda tillhör någon arbetstagarorganisation. I myndigheter med tjänstemannastyrelse har personalföreträdarna enligt 1987 års personalföreträdarförordning rätt att närvara och yttra sig när styrelsen handlägger de frågor som ankommer på den enligt myndighetens instruktion. Liksom tidigare utses för varje myndighet två eller, om det finns särskilda skäl till det, tre personalföreträdare. Personalföreträdare i affärsverkens styrelse utses av regeringen efter förslag av de arbetstagarorganisationer som företräder de anställda vid verket. Personalföreträdare i övrigt utses direkt av arbetstagarorganisationerna. Personalföreträdare får bara den vara som är anställd hos myndigheten, om det inte finns särskilda skäl till annat. Liksom tidigare finns särskilda jävsbestämmelser för personalföreträdare som innebär att de på grund av sin partsställning inte får delta i eller närvara vid handläggningen av frågor som rör förhandlingar med en arbetstagarorganisation, uppsägning av kollektivavtal, arbetskonflikter eller rättstvister mellan myndigheten och en arbetstagarorganisation. Det ankommer på myndighetens chef att avgöra om personalföreträdarna har rätt att närvara vid handläggningen eller inte.

Genom beslut den 15 december 1988 förordnade regeringen att 1987 års personalföreträdarförordning skulle tillämpas på kollegierna vid Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna, kammarrätterna, Stockholms tingsrätt, Göteborgs tingsrätt och Malmö tingsrätt samt Länsrätten i Stockholms län. Tidigare hade regeringen genom skilda beslut förordnat att 1974 års kungörelse skulle tillämpas på dessa domstolar och att kollegiet därvid skulle anses som sådan ämbetsmannastyrelse som avsågs i kungörelsen. Som framgår nedan (avsnitt 4.3.7) avskaffades kollegium vid Stockholms tingsrätt år 1991.

4.3.3 Domstolsledning – olika former för beslutsfattande enligt nuvarande reglering

Handläggningen av administrativa ärenden i domstolarna regleras i huvudsak av bestämmelser intagna i förordningar med instruktioner för domstolarna. Därutöver kan kompletterande bestämmelser tas in i domstolens arbetsordning.

Av instruktionernas reglering följer att administrativa ärenden i vissa fall skall avgöras av interna kollegiala beslutsorgan inom respektive domstol, s.k. plenum eller kollegium. Plenum består då huvudsakligen av – utöver domstolschefen – i domstolen tjänstgörande domare och chefen för den administrativa avdelningen. Kollegium består av en mindre grupp av plenum valda domare, domstolschefen och chefen för den administrativa avdelningen. Utöver ledamöterna av kollegium har företrädare för personalen i regel rätt att vara närvarande när kollegiet sammanträder. Dessa företrädare har rätt att yttra sig, men ingen rätt att delta i beslutsfattandet.

I de fall det inte är plenum eller kollegium som skall avgöra ett administrativt ärende ankommer det på domstolschefen eller chefen för den administrativa avdelningen eller den eller dem beslutsbefogenheten delegerats till att besluta i frågan. I vissa fall kan administrativa beslut fattas på avdelning.

4.3.4 Administrativt beslutsfattande i tingsrätter och länsrätter

Administrativa ärenden avgörs av tingsrätten eller länsrätten i plenum eller kollegium, av lagmannen eller på avdelning. Plenum skall finnas i samtliga domstolar utom i Stockholms tingsrätt. Kollegium skall finnas i Göteborgs och Malmö tingsrätter samt i länsrätterna i Stockholms och Skåne län.

Plenum består av lagmannen som ordförande samt alla som är eller har tidsbegränsad anställning som rådman, fastighetsråd (fastighetsdomstolarna), miljöråd (miljödomstolarna), assessor (länsrätten), tingseller länsrättsfiskal. Kollegium består av lagmannen som ordförande, i tingsrätt två eller tre chefsrådmän och i länsrätt en eller två chefsrådmän samt chefen för domstolens administrativa enhet. De ledamöter som är chefsrådmän skall ha en personlig ersättare som träder in vid förfall för ledamoten. Även ersättaren skall vara chefsrådman. Ledamöterna och ersättare utses av plenum och skall vara anställda hos och tjänstgöra i domstolen. De utses för högst ett år i sänder.

I plenum avgörs viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer, arbetsordningen, yttranden i lagstiftningsfrågor, förslag till DV i fråga om anslagsframställningar och de frågor som lagmannen hänskjuter till plenum. I de domstolar där det finns kollegium avgörs dessa frågor i stället av kollegiet. Lagmannen kan även hänskjuta frågor till kollegiet. Om domstolen är indelad i avdelningar får lagmannen besluta att ärenden som avser yttranden i lagstiftningsfrågor i stället skall avgöras på en avdelning eller i den sammansättning som lagmannen bestämmer.

I ärenden som handläggs i plenum eller i kollegium är domstolen beslutför när minst hälften av de ledamöter som skall delta är närvarande. Om ärendet är av större vikt bör om möjligt samtliga ledamöter närvara. I lagmannens frånvaro får ett ärende avgöras endast i de fall ärendet inte tål uppskov.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller på avdelning avgörs av lagmannen. Lagmannen har härvid vissa möjligheter att delegera beslutsbefogenheten. Lagmannen kan även hänskjuta sådana ärenden till kollegium eller, vid en domstol som har plenum men inte kollegium, till plenum.

Ledningsstrukturen vid Stockholms tingsrätt skiljer sig åt från övriga underrätter (se avsnitt 4.3.7).

4.3.5 Administrativt beslutsfattande i hovrätter och kammarrätter

Administrativa ärenden avgörs även i dessa domstolar i plenum eller i kollegium, av domstolschefen (presidenten) eller på avdelning.

Plenum består av presidenten som ordförande, lagmännen, råden, assessorerna och de adjungerade ledamöter som har förordnats för minst sex månader samt chefen för den administrativa enheten. I plenum ingår också alla av regeringen för viss tid anställda lagmän eller råd tillika vice ordförande. Vidare ingår vid hovrätterna fastighetsråden och miljöråden (Miljööverdomstolen) i plenum. Fastighetsråden ingår dock endast i plenum i den hovrätt där deras tjänstgöring företrädesvis är förlagd.

Kollegium består av presidenten som ordförande, en eller flera lagmän – i hovrätt högst fyra och i kammarrätt högst tre – samt chefen för den administrativa enheten. För varje annan ledamot än presidenten och chefen för den administrativa enheten skall, liksom i tingsrätterna och länsrätterna, finnas en personlig ersättare. Denne skall vara en lagman eller, om en sådan inte finns att tillgå, ett råd som är vice ordförande på avdelning. Ledamöter och ersättare skall vara anställda

hos och tjänstgöra i domstolen. De utses för högst ett år i sänder av plenum.

En avdelnings sammansättning vid avgörande av ett administrativt ärende bestäms av domstolen.

Ärenden som hänskjutits dit av kollegiet, liksom vilka som skall vara ledamöter i kollegiet, avgörs i plenum. I kollegium avgörs ärenden som avser viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer, frågor om ändringar av större vikt i den judiciella indelningen (hovrätterna), andra organisationsfrågor som är av större vikt för rättsvården, förslag till DV i fråga om anslagsframställningar, frågor om godkännande för anställning av assessorer eller fiskaler samt andra anställningsfrågor av större betydelse, förordnande som ledamot i domstolen för någon som inte har haft ett sådant förordnande förut och som inte är hovrättsfiskal respektive kammarrättsfiskal, annat skiljande från anställningar och uppdrag än avskedande samt frågor som presidenten hänskjuter till kollegiet. Kollegiet får till plenum hänskjuta frågor om domstolens organisation eller arbetsformer, förslag avseende anslagsframställningar och frågor om annat skiljande från anställning eller uppdrag än avskedande.

Ärenden som avser yttranden i lagstiftningsfrågor eller liknande handläggs i den sammansättning domstolen bestämmer. Om möjligt bör presidenten delta i avgörandena av sådana ärenden.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller på avdelning avgörs av presidenten. Denne har dock vissa delgeringsmöjligheter och kan även besluta att hänskjuta ett ärende till kollegiet eller till en avdelning. Reglerna om beslutförhet m.m. i plenum och i kollegium motsvarar de som gäller för tingsrätt och länsrätt.

4.3.6 Administrativt beslutsfattande i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Även i de högsta domstolarna avgörs administrativa ärenden av domstolen i plenum eller i kollegium. Vidare avgörs dessa ärenden av domstolens ordförande eller av kanslichefen. I Regeringsrätten finns även möjlighet att avgöra sådana ärenden på en avdelning.

Plenum kan i de högsta domstolarna ha olika betydelser. Domstolen kan nämligen även avgöra mål i plenum. Plenum när det gäller handläggningen av de administrativa ärendena består av justitieråden respektive regeringsråden samt domstolens kanslichef.

Kollegium består av domstolens ordförande, tre andra justitieråd respektive regeringsråd som utses särskilt och kanslichefen. Högsta domstolens respektive Regeringsrättens ordförande är ordförande i

kollegiet. För varje annan ledamot än denne och kanslichefen skall finnas en personlig ersättare, som träder in när ledamoten har förhinder. De ledamöter som skall utses särskilt och deras ersättare utses för högst ett år i sänder. De utses av domstolens ledamöter i plenum.

I plenum beslutas vidare om riktlinjer för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggning av målen. Där avgörs även ärenden som hänskjutits dit av kollegiet eller domstolens ordförande.

I kollegium avgörs ärenden som avser viktigare frågor om domstolens organisation eller arbetsformer som inte avgörs i plenum, riktlinjer för beredningen av mål och fördelningen av dessa på rotlarna samt för revisionssekreterarnas respektive regeringsrättssekreterarnas tjänstgöring, förslag till DV i fråga om anslagsframställningar, anställningar som revisionssekreterare för längre tid än sex månader i de fall kollegiet inte tidigare beslutat om anställningen eller den sammanlagda tiden överstiger sex år (Högsta domstolen), anställning av regeringsrättssekreterare (Regeringsrätten), annat skiljande från anställningar och uppdrag än avskedande samt frågor som domstolens ordförande hänskjuter till kollegiet. Kollegiet har möjlighet att hänskjuta ärendena till plenum.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller, för Regeringsrättens vidkommande, på avdelning avgörs av domstolens ordförande, om de är av sådan vikt att ordföranden bör avgöra dem eller ordföranden av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten.

Domstolens ordförande får hänskjuta ärenden till kollegiet. Ärenden som avser yttranden i lagstiftningsfrågor och som inte är sådana att de bör handläggas i kollegium får hänskjutas till plenum. Övriga ärenden avgörs av kanslichefen. Även i dessa två domstolar finns möjligheter till delegering av beslutanderätten från kanslichefen till annan anställd.

Beslutförhetsreglerna motsvarar de som gäller tingsrätterna och länsrätterna. När ärendena är av större vikt bör samtliga ledamöter vara närvarande. När ordföranden i Högsta domstolen eller i Regeringsrätten är frånvarande får det varken fattas beslut som är av större vikt och som kan anstå utan olägenhet eller utan ordförandens medgivande vidtas åtgärder som rubbar eller ändrar föreskrifter som domstolen har meddelat eller riktlinjer som domstolen har beslutat.

4.3.7 Särskilt om Stockholms tingsrätt Stockholms tingsrätt och dess organisation

Stockholms tingsrätt är med sina ca 450 anställda, varav ca 100 domare, den i särklass största domstolen i Sverige. Domkretsen (för ordinära brott- och tvistemål) omfattar bl.a. landets huvudstad och tingsrätten har det största befolkningsunderlaget bland landets tingsrätter. Tingsrättens verksamhet bedrivs i två byggnader, dels i Rådhuset, dels i tingshuset i kvarteret Klamparen. Enligt den nya organisationsplanen skall tingsrätten vara indelad i tio dömande avdelningar. Ledningsstrukturen vid Stockholms tingsrätt skiljer sig från den som förekommer vid landets övriga tingsrätter.

1991 års organisationsreform

I april 1990 uppdrog regeringen åt Statskontoret att utreda vissa organisatoriska frågor m.m. rörande Stockholms tingsrätt. I den promemoria som låg till grund för uppdraget påpekades att effektiviteten vid Stockholms tingsrätt satts i fråga bl.a. därför att tingsrätten genomsnittligt sett avgjorde färre mål per domare än andra tingsrätter. Andra problem som angavs var att ledningen var alltför involverad i operativa frågor och gavs för lite tid till mer långsiktigt arbete samt att beslutstrukturen med kollegium försvårade genomförandet av förändringar som ansågs krävas. En del av uppdraget avsåg avdelningsorganisationen på brottmålssidan. Den andra huvuddelen i regeringsuppdraget var ledningsfrågan.

Uppdraget som utfördes i samarbete med Stockholms tingsrätt och i samråd med DV redovisades i Statskontorets rapport (1990:33) Stockholms tingsrätt – en organisationsöversyn.

Mot bakgrund av de överväganden som gjorts i Statskontorets rapport och de ändringar som däri föreslogs beslutade regeringen den 30 maj 1991 om vissa organisatoriska förändringar vid Stockholms tingsrätt. Beslutet innebar att antalet avdelningar minskades från 18 till 14, att det förutom en chefsrådman vid var och en av avdelningarna får finnas två chefsrådmän för samordnande uppgifter samt att plenum och kollegium avskaffades vid tingsrätten. Avskaffandet av plenum och kollegium medförde att befogenheten att fatta de beslut som tidigare fattats av de kollegiala beslutsorganen överfördes till lagmannen.

Överförandet av befogenheter från plenum respektive kollegium till domstolschefen motiverades med att man ville ha en ordning där myndighetschefens ledningsansvar motsvarades av korresponderande

beslutsbefogenheter. För att kunna ta tillvara de samlade resurserna vid tingsrätten och se till att de samverkade på ett fruktbart sätt sågs det som nödvändigt att den centrala ledningen fick vittgående beslutsbefogenheter och en uppbyggnad som främjade ett snabbt beslutsfattande.

I anslutning till regeringens beslut införde tingsrätten genom egna beslut vissa administrativa förändringar. Tingsrätten inrättade en ledningsgrupp som beredningsorgan för lagmannen. Ledningsgruppen bestod av – förutom lagmannen – de båda samordnande chefsrådmännen (en samordnare för brottmålsavdelningarna och en samordnare för tvistemålsavdelningarna), chefsrådmannen för ärendeavdelningen samt kanslichefen. Som stöd för de båda samordnande chefsrådmännens verksamhet inrättades för var och en av dem ett samordningskansli. Ärendeavdelningen utgjorde ett särskilt samordningsområde med biträde av samordningskansliet på tvistemålssidan. Efter organisationsförändringen delegerades visst budgetansvar till de samordnande chefsrådmännen och chefsrådmannen för ärendeavdelningen.

Domstolsverkets utvärdering

Vid en utvärdering av organisationsförändringarna som gjordes i DV:s regi år 1995 (DV Rapport 1995:4) visade det sig att tingsrättens ledning, den dåvarande lagmannen och kanslichefen, var positiva till organisationsförändringen som de ansåg hade bidragit till en positiv produktivitetsutveckling i tingsrätten. De samordnande chefsrådmännen bedömdes ha säkerställt att resurserna inom och mellan avdelningarna kunnat utnyttjas bättre. Lagmannen ansåg att den nya ledningsorganisationen medfört att verksamheten blivit mera förutsägbar och planeringsbar. De samordnande chefsrådmännen avlastade lagmannen, vilket bidrog till att tingsrättens ledning kunde arbeta mera långsiktigt än tidigare.

Bland chefsrådmännen och delar av domarkåren i övrigt var däremot reaktionerna inte lika positiva. Det var främst inrättandet av de samordnande chefsrådmansposterna som mötte motstånd. Kritiken gick ut på bl.a. att man uppfattade de samordnande chefsrådmännens tillkomst som en ny organisatorisk nivå, vilket ansågs betungande. Andra menade att samordningsfunktionen i och för sig var bra, men att den formella positionen för de samordnande chefsrådmännen blev för svag, flera av den administrativa enhetens funktioner borde ha förts över till samordningskanslierna för att ge dessa tillräcklig tyngd. Viss kritik riktades även mot avskaffandet av plenum och kollegium som beslutsorgan. Kritiken i sistnämnda avseende bestod i bl.a. att domarnas inflytande över och kännedom om tingsrättens gemensamma lednings-

frågor minskat. De som hävdade detta ansåg att kollegiet var en demokratisk instans som möjliggjorde samverkan och förankring av förändringar hos domarna. Det fanns emellertid andra som menade att kollegiet fungerade dåligt, att chefsrådmännen inte hade grepp om tingsrättens totala verksamhet och därför inte var skickade att fatta beslut.

Bland kanslipersonalen var inställningen till organisationsförändringarna som helhet mer positiv. Över lag uttrycktes härifrån en positiv inställning till vad man tolkade som en decentralisering genom vilken ansvar och befogenheter fördes närmare avdelningarna. Uppdelningen av samordningen mellan brottmål och tvistemål upplevdes emellertid ha blivit så strikt att den ansågs ha medfört svårigheter att flytta personal och kommunicera mellan de båda verksamhetsområdena.

Vid DV:s utvärdering kunde konstateras att tingsrätten ökat sin produktivitet betydligt under åren 1992-1994. Med i huvudsak oförändrade resurser och med en relativt sett liten förändring av den genomsnittliga svårighetsgraden av målen, hade antalet avgjorda tviste- och brottmål ökat väsentligt, i vart fall med 35 procent. Verkets slutsats blev att 1991 års organisationsförändringar sannolikt i väsentlig grad bidragit till den positiva produktivitetsutvecklingen. Slutsatsen var inte oomstridd. Den accepterades inte av t.ex. JUSEK.

Trots den kritik som riktats mot delar av den nya organisationen fanns det, enligt DV:s uppfattning, inte tillräckliga skäl att överväga en övergång till en ny ledningsorganisation eller en återgång till den gamla. Verket påpekade dock att det inom den organisatoriska ram som regeringen lagt fast fanns en betydande frihet för tingsrätten att utforma sin inre organisation. Enligt verkets uppfattning borde tingsrätten mot bakgrund av den kritik som framkommit bl.a. undersöka hur chefsrådmännens inflytande över de övergripande ledningsfrågorna kunde öka. Vidare borde de samordnande chefsrådmännens arbetsuppgifter kontinuerligt ses över samt formerna för de avdelningsindelade chefsrådmännens inflytande inom respektive samordningsområde särskilt uppmärksammas. Verket pekade också på att de samordnande chefsrådmännen i större utsträckning kunde behöva ta ansvar för att få till stånd en diskussion mellan chefsrådmännen om rutin- och praxisfrågor inom respektive samordningsområde. Eventuella tendenser till att två ledningsnivåer uppstod i tingsrättens ledning borde, enligt DV, motverkas. Enligt verket fanns det även synpunkter som lämnats som tydde på att ökad samverkan och kontakt mellan de båda samordningsområdena borde uppmuntras.

1995 års Domstolskommittés undersökning

I en ny enkät som utfördes av 1995 års Domstolskommitté (SOU 1998:135 s. l5l f. samt bilaga 5) framkom att flertalet av de avdelningsindelade chefsrådmännen fortfarande ansåg att den centrala ledningsfunktionen inte var lämpligt utformad. Bland övriga personalgrupper var meningarna mer delade. Den kritik som framfördes gick i huvudsak ut på att ledningen syntes för lite ute på avdelningarna och att den inte höll tillräckligt god kontakt med den dömande verksamheten. Opinionen för en återgång till mer kollektiva ledningsformer tycktes däremot inte vara särskilt stark. Ett par av chefsrådmännen gav dock uttryck för att det inte var särskilt lämpligt att en domstol leds som ett ”enrådighetsverk”. Synen på systemet med samordnande chefsrådmän tycktes ha blivit positivare sedan DV:s utvärdering. En majoritet av de anställda ansåg att systemet fungerade bra eller i vart fall tillfredsställande. Flertalet av de avdelningsindelade chefsrådmännen var emellertid fortfarande negativa till organisationsreformen. Även om en mindre grupp ansåg att de samordnande chefsrådmännen utgjorde en onödig mellannivå mellan chefsrådmännen och lagmannen avsåg kritiken inte främst systemet som sådant utan mer det sätt det fungerade på. Bl.a. framhölls att beslutsvägarna var oklara och att samordningsfunktionen inte utnyttjades eller fungerade dåligt då det gällde fördelningen av resurser och arbetsuppgifter mellan avdelningarna. Personalen var över lag positiv till hur ledningsfunktionen utformats på avdelningsnivå. Den kritik som ändå framfördes gick ut på bl.a. att chefsrådmännen borde ha större beslutanderätt i vissa ekonomiska frågor. Enstaka röster höjdes även för inrättandet av en befattning som vice chefsrådman på varje avdelning. En majoritet ansåg att informationsutbytet mellan den centrala ledningen och avdelningarna fungerade i vart fall tillfredsställande, medan man menade att det fungerade mindre bra mellan avdelningarna. Man ansåg att de samordnande chefsrådmännen borde vidta åtgärder för att förbättra kommunikationen mellan avdelningarna.

Produktivitetsundersökningen som gjordes av 1995 års Domstolskommitté visade att Stockholms tingsrätt när det gäller antalet avgjorda mål per domare låg väl till i förhållande till övriga tingsrätter, sedan hänsyn tagits till att tingsrätten har att handlägga fler omfattande och komplicerade mål än andra tingsrätter. När det gäller produktiviteten mätt som kostnad per avgjort mål visade emellertid statistiken att tingsrätten sedan år 1996 fått ökade kostnader. Det framhölls dock att statistiken i den delen inte tog hänsyn till målens svårighetsgrad, vilket försvårade en jämförelse med övriga tingsrätter. Beträffande produktivitetsutvecklingen under åren 1989-1996 var det mest slående hur nära

förändringarna i antalet avgjorda mål per domare följde förändringarna i antalet inkomna mål per domare. Detta var i och för sig inget som var unikt för Stockholms tingsrätt, men det förhållandet att siffrorna för inkomna respektive avgjorda mål låg så nära varandra trots de stora organisatoriska förändringarna som skett vid tingsrätten gjorde att det framstod som något mera tveksamt om 1991 års omorganisation haft den direkta påverkan på produktiviteten som tidigare antagits. Det behöver emellertid inte innebära att organisationsförändringen inte haft en positiv betydelse för produktiviteten vid tingsrätten. Införandet av en samordningsfunktion har enligt tingsrättens ledning inneburit att möjligheterna att omdisponera resurser inom domstolen förbättrats. God resurshushållning förutsätter emellertid inte enbart att arbetsuppgifterna är jämnt fördelade utan också att medarbetarna arbetar med rätt uppgifter och på rätt sätt. Den förstärkta ledningsfunktionen som reformen innebar har medfört att den centrala ledningen fått tid att gripa sig an ett ambitiöst metodutvecklingsarbete – det s.k. STURE-projektet – vilket syftar till att effektivisera arbetet vid tingsrätten genom bl.a. utökad delegering.

Den delegation som i dag gäller i administrativa frågor kan beskrivas enligt följande. De samordnande chefsrådmännen utövar inom sitt respektive verksamhetsområde och i samråd med chefsrådmännen på avdelningarna de funktioner som enligt verksförordningen annars åvilar lagmannen i egenskap av myndighetens chef. De samordnande chefsrådmännen ansvarar för lönebudgeten liksom de flesta frågor som rör förflyttningen av personal mellan avdelningar. Medlen för övriga förvaltningskostnader hanteras i huvudsak centralt. De samordnande chefsrådmännen får besluta i personal- och ekonomiadministrativa ärenden i den utsträckning som lagmannen bestämmer. Vidare svarar de samordnande chefsrådmännen tillsammans med lagmannen för övergripande informations- och utbildningsfrågor. De avdelningsindelade chefsrådmännen har att efter samråd med kansliföreståndare och annan berörd personal planlägga avdelningens arbete.

Utvecklingen mot en ordning där strategiska beslut fattas centralt men de flesta operativa besluten tas på lägre nivåer har gått vidare inom tingsrätten. Inom STURE-projektets ram ser tingsrätten för närvarande över om ytterligare beslutsbefogenheter kan delegeras till avdelningarna.

4.4 Domstolschefskap

4.4.1 Några utgångspunkter

Av domstolarnas instruktioner följer att ordförande i Högsta domstolen eller Regeringsrätten, president i hovrätt eller kammarrätt samt lagman i tingsrätt eller länsrätt är administrativ chef för respektive domstol. Vidare framgår av instruktionerna att vissa delar av verksförordningen, bl.a. 6-8 §§, gäller för domstolarna. Domstolscheferna likställs då med myndighetschefer. I dessa paragrafer föreskrivs följande.

6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.

7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt.

Chefen skall

1. hushålla väl med statens medel,

2. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och

på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet,

3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och kon-

sekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs,

4. beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret,

regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken,

5. se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten under-

lättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut,

6. se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen,

medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt.

8 § Myndighetens chef ansvar för myndighetens arbetsgivarpolitik.

Chefen skall

1. företräda myndigheten som arbetsgivare,

2. i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna den

statliga arbetsgivarpolitiken,

3. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten,

4. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas

kompetens och erfarenhet.

Det finns även särskilda krav på domstolschefen när det gäller dömande verksamhet. Lagman i tingsrätt eller länsrätt skall enligt domstolsinstruktionerna ha en egen rotel såvida inte särskilda skäl föreligger mot detta. Vidare framgår av instruktionerna att lagman eller chefsrådman i tingsrätt eller länsrätt samt president i hovrätt eller kammarrätt bör delta i avgörandet av mål eller ärende om det finns sär-

skilda skäl till det med hänsyn till målets eller ärendets art. En hovrättspresident bör även delta i avgörandet av mål som tas upp av hovrätten som första domstol.

4.4.2 Olika chef- och ledarskap i domstol

Det finns totalt ca 130 domstolschefer i Sverige.

För lagmän i tingsrätt eller länsrätt ser chefsrollen mycket olika ut beroende på bl.a. domstolens storlek, geografiska läge etc. Störst är kanske skillnaderna mellan de olika tingsrätterna. Dessa varierar i storlek, allt i från domstolar med underlag för endast en domare och färre än tio anställda till den största, Stockholms tingsrätt, med ca 100 domare och ca 450 anställda.

Även hovrätternas och kammarrätternas storlek varierar och därmed även chefskapet för dem. Störst är Svea hovrätt med ca 250 anställda, varav ca 120 domare. Minst är de båda norrlandshovrätterna – Hovrätten för Nedre Norrland och Hovrätten för Övre Norrland. Dessa har ca 40 anställda vardera, varav ungefär hälften är domare.

Högsta domstolen består av sexton justitieråd eller det högre antal som behövs, f.n. är det arton justitieråd. Ett av justitieråden är domstolens ordförande och därmed även administrativ chef för domstolen. Regeringsrätten består av fjorton regeringsråd eller det högre antal som behövs, f.n. är det sexton regeringsråd. Precis som i Högsta domstolen är ett av regeringsråden domstolens ordförande och administrativ chef för domstolen. I var och en av de högsta instanserna finns ett hundratal anställda.

En viktig del i domstolarnas ledningsfunktion utgör övriga personer med ledningsuppgifter under domstolschefen. I de tre största tingsrätterna och de tre största länsrätterna, hovrätterna, kammarrätterna, Högsta domstolen och Regeringsrätten skall det finnas administrativa enheter som leds av särskilda chefer. Dessa befattningar utgör nyckelfunktioner vad gäller administrationen i domstolarna. Därutöver finns även andra befattningar med chefs- och ledningsansvar på olika nivåer.

Domstolarna bestämmer numera själva det antal avdelningar de skall vara indelade i. I en avdelningsindelad tingsrätt eller länsrätt leds arbetet på avdelningen av antingen lagmannen eller en chefsrådman. Den del av en tingsrätt som utgör fastighetsdomstol leds av ordföranden i fastighetsdomstolen. Chef för och ordförande på en avdelning i hovrätt eller kammarrätt är presidenten (hovrättspresidenten eller kammarrättspresidenten) eller en lagman (hovrättslagman eller kammarrättslagman). Chefen för en avdelning i hovrätt eller kammarrätt skall ha en ställföreträdare som biträder honom eller henne i arbetet.

Ställföreträdare är en lagman eller en vice ordförande. Det finns ca 50 chefsrådmän i tingsrätter och länsrätter samt ungefär lika många lagmän respektive vice ordförande i hovrätterna och kammarrätterna. Totalt rör det sig således om ca 150 domare med chefsuppgifter på denna mellannivå. Att vara chef för en avdelning innebär ett ansvar att leda arbetet på avdelningen samt att fördela tjänstgöringen i rätten bland domarna. Chefskapet för en avdelning omfattar normalt ca 10-20 anställda. Även Högsta domstolen och Regeringsrätten är avdelningsindelade. Dessa domstolar består av två avdelningar vardera. För båda domstolarna gäller att domstolens ordförande är ordförande på en av avdelningarna och att det därefter i tjänst äldsta justitierådet respektive regeringsrådet är ordförande på den andra avdelningen. Den som är ordförande på en avdelning i Högsta domstolen eller Regeringsrätten leder arbetet på denna.

Andra exempel på befattningar med chefs- och ledningsansvar i domstolarna är rotelinnehavare som har arbetsledningsansvar i förhållande till sekreterare, notarier eller annan personal indelad på roteln, kansliföreståndare med arbetsledningsansvar i förhållande till övriga sekreterare på ett kansli, registratorer med arbetsledningsansvar i förhållande till registratorsbiträden, expeditionsförmän med arbetsledningsansvar i förhållande till expeditionsvaktmästare o.s.v.

4.4.3 Administration och ledarskap Allmänt

För att få ett framtidsperspektiv på hur en modern domstolschefsroll bör se ut är det av intresse att också skaffa ett mera allmänt perspektiv på administration och ledarskap. Det finns idag en omfattande litteratur om organisatoriskt ledningsarbete. I det följande redogörs för några aspekter av ämnet som kan vara av intresse för domstolarnas del.

Begreppet administration kan ges en varierande innebörd och inrymma en mängd olika uppgifter. Inom organisationsteorin skiljer man på sakinnehållet i en verksamhet – huvudverksamheten – och administrationen av densamma. Det organisationsteoretiska administrationsbegreppet innefattar enligt en vid definition alla metoder, tekniker och annat som används för att leda, förvalta och ge service till huvudverksamheten. Det kan röra frågor om yttre organisatoriska, finansiella eller personalpolitiska system. Det kan också handla om inre organisation och styrsystem, ledningsfunktion och ledarskap.

Ledningsarbete är att skapa struktur åt andra. Paradoxalt nog kännetecknas dock ofta ledningsarbetet i sig av ett ostrukturerat arbetssätt.

Genom att absorbera osäkerhet och mångtydighet i organisationen möjliggör ledningen de andra att arbeta på ett välordnat sätt. (jfr Mintzberg, Managerial Work: Forty years Later i Carlsson; Executive

Behaviour, 1991).

I ett historiskt perspektiv sträcker sig teorierna om ledarskap långt tillbaka. Så länge som det har funnits stora organisationer torde det också ha framförts uppfattningar om ledning och ledarskap. Krigsmakten och kyrkan brukar anges vara de organisationer där principer för ledning och ledarskap först utvecklades och prövades. Det är också därifrån som förebilder hämtats då andra organisationer vuxit fram. Medan beredskap för kriser och behov av kollektiv styrka styrde den militära organisationen, präglades kyrkan av en mera långsiktigt verkande ideologi, fasta ritualer och det mänskliga livets lokala och dagliga problem. Inom försvaret och de organisationer som haft försvarsmakten som bas ägnas stor uppmärksamhet åt ledarförsörjningsfrågor. Så har det däremot sällan varit inom kyrkan och de organisationer som haft kyrkan som organisationsförebild. Där har i stället den professionellt och individuellt präglade arbetsinsatsen utgjort grunden för verksamheten. För statsförvaltningen och industrin har det framför allt varit försvaret som utgjort normkälla, medan kyrkan stått fadder för en rad andra organisationer med centrala och samhällsviktiga funktioner, såsom t.ex. skolan och sjukvården.

I anslutning till frågor om ledning och styrning av organisationer diskuteras ofta om och i så fall på vilket sätt det föreligger skillnader mellan ledning av privata företag och ledning av offentlig verksamhet. Även om det kan vara riskabelt att generalisera utifrån så komplexa och varierande kategorier, finns det vissa faktorer som särskilt brukar framhållas.

Det framhålls ofta att ledningsfunktionen i den offentliga verksamheten vid en jämförelse är mer bunden och omgärdad av restriktioner och att möjligheten för en ledare inom den offentliga sektorn att sätta sin prägel på verksamheten generellt sett är mindre än för en ledare i näringslivet. Verksamhetsinriktningen i den offentliga sektorn är i regel också given och den offentlige ledarens möjligheter att göra strategiska val, att fritt välja närmaste medarbetare, att använda belöningssystem och tilldela resurser är små. En annan skillnad som framhålls är att målen i den offentliga sektorn ofta är knutna till verksamhetens specifika innehåll och att lönsamhetskriterier inte är tillgängliga eller gångbara på samma sätt som i privat verksamhet. För ledningen inom den offentliga sektorn är det inte som för företagsledningen självklart att det enda eller mest dominerande värdet den har att beakta är ekonomisk effektivitet. Andra, minst lika viktiga hänsyn, måste tas till normer om demokratiska beslutsprocesser, rättssäkerhet m.m. Eftersom möjlighe-

ten att utnyttja ekonomiska incitament är begränsad inom det offentliga får man söka skapa engagemang hos personalen genom att hänvisa till arbetsuppgifternas innehåll, till att det är en samhällsnyttig verksamhet som utförs. Ett annat sätt att uttrycka detta på är att inom företag är ekonomin målet, medan ekonomin inom den offentliga verksamheten utgör medel för att nå verksamhetens mål, dvs. den samhällsuppgift som skall fullgöras. Företagens kunder ingår som regel frivilliga avtal och betalar för utförda prestationer. Så är det inte alltid i den offentliga verksamheten där en stor del av verksamheten utgör myndighetsutövning. Inom den offentliga verksamheten kommer dessutom allmänintresset in. Offentlig verksamhet ägs och finansieras offentligt. Den bedrivs också under offentlig insyn. Dessa förhållanden ställer i sin tur särskilda krav på bl.a. rättssäkerhet, integritet och kompetens hos personalen.

Förutom indelningen i privat och offentligt och de skillnader det kan innebära för ledningsfunktionen är även andra förhållanden av betydelse för ledningen av en organisation. Inom såväl den privata som offentliga sektorn finns vad som brukar kallas kunskapsföretag eller kunskapsorganisationer. Utmärkande för arbetet i en kunskapsorganisation är att det bygger på kvalificerad kunskap i stället för standardiserade problemlösningar. Ofta är forskning och kunskapsutveckling själva kärnan i verksamheten. I andra fall är det främst fråga om tilllämpning av kvalificerat kunnande på nya problem. Den del av tjänstesektorn som kunskapsorganisationerna utgör har snabbt blivit en vanlig typ av organisationer både i Sverige och i många andra industriländer. Att leda medarbetare i kunskapsorganisationer ställer krav som är mycket annorlunda än de krav som ställs t.ex. på ledningen i industrioch tjänsteföretag med standardiserade massmarknadsprodukter.

En särskild typ av kunskapsorganisationer utgör de s.k. professionella organisationerna. Sådana organisationer svarar för – liksom kunskapsorganisationerna i övrigt – en kvalificerad och kunskapsintensiv tjänsteproduktion. Det speciella med dessa organisationer är att de präglas av en särskild yrkesetik och professionellt förankrade normer och förhållningssätt som i hög grad styr arbetet. Medarbetarna i dessa organisationer har ofta ett personligt professionellt ansvar mot avnämarna, ett ansvar som dessutom uppfattas som viktigare än ansvaret uppåt i organisationen. Ett annat utmärkande drag i professionella organisationer är självständigheten i yrkesutövningen. De för den professionella organisationen utmärkande dragen gör ledningsfrågorna mer komplexa. Läkare, präster, lärare och domare är exempel på yrkesgrupper inom den offentliga sektorn som har sådan hävdvunnen status och för samhället i stort centrala uppgifter. Inom den privata sektorn

återfinns motsvarigheter i kunskapsföretag som revsionsbyråer, tidningsföretag och advokatbyråer.

Chef - ledare

Inom de ledarskapsstudier som inriktar sig på ledarskapets kulturella aspekter görs det ofta en distinktion mellan begreppen chef och ledare. Med chefskap menas då en formell funktion med oftast väl definierade ansvars- och befogenhetsområden. Att vara chef innebär inte automatiskt att också vara ledare. För detta krävs att medarbetarna uppfattar chefen som ledare. Ledare blir den som andra vill följa. Man kan uttrycka det på det sättet att den som besitter en chefsposition får sin utnämning till chef från överordnade, men sin legitimering som ledare från underordnade.

Enligt detta resonemang växer ledarskapet fram underifrån i relation till dem man är satt att leda. Till skillnad från chefskapet som är en formell position är ledarskapet en relation som växer fram under informella former. Ledarskapet är egentligen en relation mellan personer, där någon eller några individer är eller blir ledare genom att utöva inflytande över andra individer som är eller blir följare. Ledare är den som utövar ett avgörande inflytande över andra, oavsett om hon eller han formellt innehar en ledningsposition eller inte.

Det är inte möjligt att uppifrån utnämna en ledare på samma sätt som man förordnar en chef. I de flesta fall förväntas dock den som är chef fungera som ledare. I betänkandet Statlig personalutbildning – utbildning för administration och ledning uttalas t.o.m. att själva syftet med chefsbefattningar är att chefen skall utöva ledarskap (SOU 1978:41 s. 65). I en bilaga till regeringens proposition om ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99) framhålls betydelsen av att chefen fyller ledarfunktionen på följande sätt:

”För att goda resultat skall kunna uppnås förutsätts medverkan och engagemang från samtliga anställda. En av chefernas viktigaste uppgifter är därför att vara personalledare.” (s. 156)

Att leda en lärande organisation

Lärande inom organisationer är i sig inget nytt. Sedan mitten av 1970talet har detta lärande ägnats en allt större uppmärksamhet i organisationslitteraturen. Framväxten av kunskapssamhället med alltmer kunskapsintensiva verksamheter inom såväl offentlig som privat sektor har inneburit att kunskapsbehovet ökat. Det har i sig lett till ett växande

intresse för skapandet av vad som brukar kallas ”lärande organisationer”. Även om det finns olika infallsvinklar och definitioner, så är grundperspektivet detsamma. En lärande organisation har ett grundläggande synsätt att lärande är en prioriterad del i allt arbete och i allt beslutsfattande. Ett exempel på en sammanfattande definition av en lärande organisation återfinns i den av Arbetsgivarverket utgivna skriften, Ledarskap i en lärande organisation – lärdomar och idéer:

”En lärande organisation är en organisation där förutsättningarna för att starta lärprocesser är goda, där lärandet kan utvecklas i ett gynnsamt klimat, där lärandet kan omsättas i praktisk handling och där nyvunna kunskaper och erfarenheter kan spridas vidare.” (Södergren-Fredriksson: Ledarskap i en lärande organisation – lärdomar och idéer, Arbetsgivarverket, 1998, s. 17)

En lärande organisation förutsätter en delvis annorlunda inställning till ledarskap, ett lärandets ledarskap. I det innefattas lyhördhet för medarbetarnas kunnande och utvecklingsbehov. Det handlar om att skapa goda förutsättningar för lärande, att understödja lärandeprocesser och att se till att resultaten av lärande kontinuerligt tas till vara i verksamheten. Andra viktiga uppgifter för ledningen är att själv fungera som en lärande förebild och att skapa en kompetensstrategi för organisationen.

Det går inte att beskriva hur ledningen eller arbetet i en lärande organisation skall se ut. En lärande organisation är inte en viss organisationsstruktur, utan en process. Däremot är det möjligt att skapa en struktur där förutsättningarna för en lärandeprocess är goda.

Ledning av domstol

Många av de allmänna aspekter på administration och ledarskap som kommer fram inom organisations- och ledarskapsstudier ger viktiga perspektiv även på domstolsadministration och domstolschefsrollen. Att leda en domstol handlar till en början om att leda en verksamhet som är offentlig och kunskapsintensiv och som till en väsentlig del utförs av, och förutsätter, en professionell yrkesgrupp, domarna. Samtidigt har domstolschefen ledningsansvar för en stor grupp andra personalkategorier med berättigade krav på domstolen som en väl fungerande och modern arbetsplats. Domarna skall i den dömande verksamheten åtnjuta ett särskilt oberoende och skydd mot otillbörlig yttre påverkan. I detta avseende kan en jämförelse göras med mer eller mindre autonoma institutioner, såsom t.ex. Riksbanken och universitets- och högskoleväsendet.

Domstolschefen är satt att leda en i stor utsträckning författningsreglerad verksamhet. Möjligheten för domstolschefen att påverka verk-

samheten är därigenom begränsad. Domstolsverksamheten är inte – och kan aldrig bli – lönsamhetsstyrd. Domstolarnas verksamhet måste i stället vara verksamhetsinriktad. Domstolschefen har en uppgift att se till att domstolen uppfyller sin samhällsfunktion i en demokratisk rättsstat. Det innebär emellertid inte att de ekonomiska kriterierna är utan betydelse i domstolschefens arbete. Som för annan offentlig verksamhet är ekonomin för domstolarna medlet för att nå verksamhetens mål. Medborgarna har rätt att kräva att all offentlig verksamhet bedrivs effektivt och att de offentliga resurserna används på bästa sätt. Detta gäller även för domstolarnas verksamhet.

Domare utför sina dömande uppgifter självständigt och under personligt ansvar. Som de flesta professioner präglas domarens arbete av stor individuell frihet förenad med lojalitet mot normer och regler samt en särskild yrkesetik. Dessa särskilda förhållanden ger upphov till särskilda ledningsfrågor. Två aspekter brukar framhållas då det gäller ledningen av professionella organisationer, dels vikten av att på alla sätt stödja professionens inneboende drivkrafter och normer, så länge inte dessa står i strid med verksamhetens inriktning i stort, dels vikten av att lämna så stort handlingsutrymme som möjligt i den löpande verksamheten. Ledning och ledarskap i en professionell organisation bör i första hand fokusera på målfrågor, övergripande prioriteringar och att, inte minst i dialogform, främja och understödja de professionella drivkrafter som är förenliga med verksamheten.

En viktig uppgift för domstolschefen är att understödja och bidra till en gemensam kunskapsutveckling inom domstolen. Lärandet bör vara en naturlig och prioriterad del av domstolsarbetet. Domstolschefen har härvid ett särskilt ansvar för handledning och återkoppling, inte minst viktigt är detta i förhållande till de yngre medarbetarna.

4.4.4 Kvinnor och chefskap Allmänt

I Sverige framhåller vi ofta att vi har kommit långt med jämställdheten på många sätt. Det är delvis sant och också någonting som vi har all anledning att känna oss stolta över. Det innebär emellertid inte att allt är bra. Fortfarande är det så att kvinnor och kvinnors kompetens inte tas tillvara fullt ut i arbetslivet. I dag förvärsarbetar kvinnor i nästan lika hög grad som män i vårt land. Det är dock långt kvar till jämställdhet när det gäller könsfördelning inom yrken, sektorer och på olika beslutsnivåer.

Det är ett faktum att representationen av kvinnor på chefsbefattningar är låg. Trots att nästan varannan person på arbetsmarknaden i Sverige är kvinna, är det endast 26 procent av chefsposterna som innehas av kvinnor. Inom den privata sektorn innehar kvinnorna 20 procent av chefsposterna, medan motsvarande siffra inom den offentliga sektorn är 43 procent. Andelen kvinnor på chefsposter inom den offentliga sektorn varierar dock stort mellan landsting och kommuner, där kvinnorna innehar ungefär hälften av chefsposterna, respektive staten där kvinnorna innehar 23 procent av chefsposterna. (Källa: Kvinnor och män på toppen, SCB, 1995)

Det är viktigt att beslut i rekryterings- och befordringsfrågor baserar sig på sakliga bedömningar av de aktuella personerna och inte på stereotypa föreställningar om män och kvinnor. Underrepresentationen av kvinnor på chefsjobb kan dock förmodligen inte uteslutande, eller ens i avgörande omfattning, förklaras av att kompetenta kvinnliga sökande eller intresserade förbigås av mindre kompetenta manliga kandidater. I denna del finns många aspekter och faktorer att beakta. Här kan endast nämnas några.

En förklaring som brukar föras fram är att det föreligger komplexa mönster och strukturer i vilka flera män än kvinnor får uppmuntran och hjälp med att ta sig till befordrade positioner. Ett annat förhållande som brukar framhållas är avsaknaden av kvinnor i högre positioner vilket påverkar självbilden hos andra kvinnor och genererar reaktioner och mönster som verkar i negativ riktning, t.ex. sämre självförtroende och könsstereotypt handlande.

Åtskillig forskning har ägnats åt att kartlägga eventuella skillnader och likheter mellan kvinnor och män ifråga om ledarskap. Forskningen kan delas in i två grupper, de som menar att några påtagliga könsbetingade skillnader inte förekommer och de som menar att det existerar sådana skillnader. Det mesta antyder att skillnaderna är små eller icke existerande. Många forskare menar att det föreligger obetydliga skillnader mellan kvinnor och män i chefsarbeten. I sina chefsroller har kvinnor och män likartade ambitioner, värderingar och andra personlighetsdrag. Det finns emellertid även de som hävdar att det finns klara skillnader mellan kvinnors och mäns chefsstil.

Att kvinnor och män uppvisar likheter i chefsstilar förklaras ibland vara en konsekvens av självselektion eller selektivitet från högre chefers sida. Chefsarbetets krav, den egna uppfattningen om vad arbetet går ut på och omgivningens förväntningar på chefen kan också göra att könsskillnader reduceras eller upphör. Det handlar således om urval och socialisation som bidrar till att eventuella könsskillnader tonas ned. Om det finns ett mindre antal kvinnliga chefer är dessa kanske mer benägna att anamma sådant arbetssätt som karaktäriserar de män som

dominerat och dominerar. Ökas antalet kvinnor kan benägenheten att anamma en stil som inte imiterar manliga chefer komma att öka.

Ofta talas om att chefsrollen och ledarskapet i stora drag konstruerats i manlighetstermer. Men vad menas egentligen med manlighet och kvinnlighet? Manlighet och kvinnlighet är inte någonting som är för alltid fastställt, utan dessa begrepp är under ständig förändring beroende av de betydelser vi tillskriver dem. En typisk definition av manlighet betonar sådant som rationell, objektiv, opersonlig, handlingsbenägen, analytisk och materialistisk. Kvinnlighet definieras ofta i komplementära och motsvarande termer. Kvinnliga värden karaktäriseras av ömsesidigt beroende, samarbete, receptivitet, tolerans, emotionell ton och personorienterad hållning. För den kvinnliga ledarstilen framhålls drag som lyssnande och vårdande, värdet av samarbete betonas. Beskriven enligt ovan är vad som karaktäriseras som kvinnlig ledarstil en mer demokratisk och relationsorienterad ledarstil. Det finns emellertid de som anser att man i stället för att förbinda begreppen kvinnlighet och manlighet med kvinnor och män bör behandla dem som drag eller tanke- och värderingsmässig orientering, som potentiellt finns hos alla personer, kvinnor såväl som män, låt vara i olika grad.

Kvinno- och jämställdhetsforskningen har under senare år bidragit till att öka kunskapen om orsaker och mekanismer bakom den segregering som anses råda i samhället, med män i överordnad och kvinnor i underordnad ställning. Detta har tillsammans med erfarenheterna på jämställdhetspolitikens område lett till en starkare prioritering av jämställdhetsarbetet inriktat på förändring av de samhällsstrukturer som bidrar till eller förstärker en negativ könsuppdelning och en ojämn maktfördelning. I propositionen Delad makt – delat ansvar (prop. 1993/94:147) gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att jämställdhetsarbetet borde kompletteras och breddas med utgångspunkt i ett synsätt som i ökad utsträckning beaktar det ojämna maktförhållandet mellan könen och kvinnors och mäns skilda villkor på olika samhällsområden. Sedan år 1994 uttalar regeringen varje år i regeringsförklaringen sin politiska vilja att ett jämställdhetsperspektiv skall genomsyra alla delar av regeringens politik. Från att tidigare ha varit koncentrerat på särskilda åtgärder för att undanröja könsdiskriminering och motverka olika villkor för kvinnor och män genom lagstiftning och aktiva åtgärder skall jämställdhetsarbetet vara en del av det ordinarie politiska och verkställande arbetet. Internationellt används begreppet ”gender mainstreaming” för detta nya arbetssätt.

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är ett samhälle där kvinnor och män har samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom alla väsentliga delar av livet.

Kvinnor i domstolarna

I de allmänna domstolarna såväl som i de allmänna förvaltningsdomstolarna är flertalet av cheferna män, 91 procent vid de allmänna domstolarna och 80 procent vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även flertalet av de ordinarie domarna är män, 80 procent respektive 75 procent. Bland de yngre, icke ordinarie domare och notarier, börjar förhållandet att bli det motsatta, ca 60 procent av dessa är kvinnor. Bland den icke dömande personalen är kvinnodominansen stor, där representerar kvinnorna ca 90 procent.

Regeringen gav i 1998 års regleringsbrev DV i uppdrag att ”vidta åtgärder för att uppmuntra kvinnliga domare att söka chefsanställningar”. Under våren 1998 lät DV genomföra en enkätundersökning som riktade sig till samtliga inom verksamhetsområdet tjänstgörande kvinnliga domare. Syftet med undersökningen var att söka svar på frågor rörande det förhållandet att så få kvinnor söker chefsanställningar och vad som skulle kunna öka attraktiviteten för denna typ av anställningar. Ungefär hälften av de tillfrågade besvarade enkäten. Av svaren framkom bl.a. att ett skäl till att det idag finns så få kvinnliga chefer kan vara svårigheten att kombinera arbete och familj under den period som är viktig för att kvalificera sig för chefsanställningar. Andra skäl som framkom var att domstolsvärlden är en värld med manliga värderingar, liksom att kvinnor är mycket självkritiska. Vidare angavs det i enkätsvaren att det i dag knappast finns några kvinnliga förebilder.

DV har därutöver låtit intervjua ett antal kvinnliga domstolschefer om deras syn på och erfarenhet av chefskapet. Det har också hållits ett seminarium där frågeställningarna kring kvinnor och chefskap fördjupats. Tillsammans med företrädare för olika domstolsslag och personalkategorier avser DV att inleda ett omfattande jämställdhetsprojekt. Syftet är att ta fram en strategi för förändring av värderingar och förhållningssätt. Inom ramen för projektet kommer bl.a. frågor som mentorskap, nätverk, coaching och former för rekrytering att behandlas.

Av en sammanställning som DV har låtit ta fram framgår att det är få kvinnliga sökande till de chefsanställningar i domstolarna som utlyses lediga för ansökan. För anställningar på domstolschefsnivå var det under perioden 1995-1998 endast drygt 9 procent av de sökande som var kvinnor. Motsvarande siffra såvitt avser anställningar som chefsrådman i tingsrätt eller länsrätt och vice ordförande på avdelning i hovrätt eller kammarrätt var ca 32 procent.

Vid en jämförelse som kommittén har gjort mellan utnämningar till de högre domarbefattningar som tillsätts efter kallelseförfarande och de chefsdomarbefattningar som tillsätts efter ansökan, kan konstateras att

kallelseförfarandet lett till att en högre andel kvinnor utnämnts. Under perioden 1993-1998 avsåg 36 procent av domarutnämningarna efter kallelseförfarande kvinnor, medan motsvarande siffra för chefsdomarutnämningar efter ansökningsförfarande var 19 procent (se bilaga 7).

4.4.5 Arbetsgivarrollen

Den statliga arbetsgivarfunktionen utövas på olika nivåer; lokalt inom varje myndighet, i vissa fall även på regional nivå samt centralt. Att ge en fullständig uppräkning över vad som innefattas i arbetsgivarfunktionen är inte helt lätt. Ledning kan till viss del hämtas i det arbetsrättsliga nyckelbegreppet ”förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare”.

Av förarbetena till MBL framgår att till det området hör alla frågor som rör anställningsvillkoren för enskilda arbetstagare, såväl när det gäller bestämmandet av det arbete som skall utföras och andra åtaganden av arbetstagare som i fråga om lön och annan ersättning för arbetet. Även frågor inom området för arbetets ledning och fördelning samt i övrigt om de förhållanden under vilka arbetet utförs hör dit. Därutöver framgår att lagens innebörd är att också frågor som rör ledningsförhållanden i stort faller inom ramen för förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det framhålls t.ex. att frågor som gäller utvidgning eller inskränkning eller eljest omfattningen av en verksamhet har betydelse för arbetstagarna redan därigenom att besluten återverkar på ekonomi och budget och därmed på arbetstagarnas utsikter att behålla sin sysselsättning och trygga sin försörjning. Beslut som ligger inom dessa ramar anges också ofta få återverkningar på innehållet i arbetstagarnas arbete och de förhållanden under vilka arbetet utförs. Lagen bygger därför på att även frågor som rör bedrivandet av verksamheten i stort skall anses höra till förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. (prop. 1975/76:105 bilaga 1 s. 326 f.)

Som framgått har begreppet getts en ganska vidsträckt innebörd. Följaktligen är det också en vidsträckt ram inom vilken den statliga arbetsgivarfunktionen kan komma att verka.

Den statliga arbetsgivarfunktionen fullföljs ytterst av regering och riksdag. För centrala statliga arbetsgivarfrågor finns en särskild förvaltningsmyndighet, Arbetsgivarverket. Arbetsgivarverket skall som central arbetsgivarorganisation utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken (2 § förordning [1994:272] med instruktion för Arbetsgivarverket). Till verkets uppgifter hör att utföra förhandlingsarbete för statliga myndigheter samt företräda dem i arbetstvister. Arbetsgivarverket svarar vidare för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området

behöver. Arbetsgivarverkets verksamhet är avgiftsfinansierad och verket leds av ett arbetsgivarkollegium bestående av 80 ledamöter, som representerar de olika myndigheterna (2, 4 och 7 §§ instruktionen).

Kollektivavtal sluts på statens vägnar av Arbetsgivarverket (2 § förordning [1976:1021] om statliga kollektivavtal, m.m.). Arbetsgivarverket får dock lämna över dessa uppgifter till andra myndigheter under regeringen (3 §). Även om Arbetsgivarverket har lämnat över till annan myndighet att föra förhandling om kollektivavtal får verket medverka i förhandlingen (4 §). Samråd skall också ske med Arbetsgivarverket före uppsägning av ett kollektivavtal (6 §).

Arbetsgivarverket träffar med sina motparter det återkommande ramavtalet om anställningsvillkor och löner för statligt anställda (RALS). Det centrala avtalet följs sedan av lokala fördelningsförhandlingar. Arbetsgivarverket sluter också centrala avtal om t.ex. pensioner, medbestämmande, anställningstrygghet och arbetsmiljö.

Enligt det särskilda chefsavtalet (bilaga 3 till RALS) ingår anställningar som ordförande i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten samt president i Svea hovrätt i regeringens s.k. frikrets. Det innebär att MBL:s regler om förhandlingsrätt inte gäller fullt ut beträffande dessa. Av samma avtal följer att till domstolarnas chefskrets hör justitieråd och regeringsråd som inte är ordförande i domstolen, andra hovrättspresidenter än presidenten i Svea hovrätt, kammarrättspresidenter, chefer för hyresnämnderna i Stockholm, Göteborg och Malmö samt domstolarnas tekniska ledamöter.

För domstolsväsendets del fyller DV den lokala arbetsgivarfunktionen. Det är DV som förhandlar och träffar avtal om exempelvis ordinarie domares löner. Utvecklingen mot en ökad självförvaltning för de enskilda domstolarna har medfört ett större ansvar för domstolscheferna att fullgöra uppgiften som arbetsgivare. En stor del av de lokala kollektivavtalsförhandlingarna sköts idag av domstolscheferna. I de flesta fall tecknar domstolschefen för arbetsgivarens räkning lokala kollektivavtal om löner för den icke dömande personalen inom den egna domstolen. Domstolschefen fullgör också i övrigt arbetsgivarfunktionen på domstolen.

MBL:s regler om förhandlings- och informationsskyldigheter för arbetsgivaren skall numera ses i ljuset av det centrala avtalet Samverkan för utveckling som slöts i september 1997, det s.k. samverkansavtalet. I samverkansavtalet framhålls behovet av de anställdas aktiva medverkan i processerna före och efter beslut. Samverkan genom informella processer mellan chefer och personal, mellan arbetsgivare och fack och mellan olika anställda är tänkt att ersätta det traditionella arbetssättet med förhandlingar mellan arbetsgivare och arbetstagare i samband med formella beslut. God information, öppen stämning,

konstruktiva diskussioner, praktisk problemlösning och en vilja att sätta verksamheten i centrum skall känneteckna samverkansprocessen. För domstolschefen i egenskap av arbetsgivare innebär detta en delvis förändrad roll där förmågan till dialog, samverkan och kommunikation med medarbetarna är viktigare än förmågan att ge order och formulera regler.

Det arbetsrättsliga kontraktet i offentlig anställning

Synen på det offentliga anställningsförhållandet har under senare år genomgått en gradvis förskjutning. Ett civilrättsligt avtalsgrundat synsätt på anställningen har vunnit insteg. Anställningsmyndigheten har därtill fått en mer uttalad roll som arbetsgivare. I propositionen med förslag till 1994 års lag om offentlig anställning framhålls att det inte är ”staten som sådan”, utan myndigheten som är arbetsgivare (prop. 1993/94:65 s. 120). I lagtexten talas inte längre om ”arbetstagare hos staten” , vilket var fallet i 1976 års lag om offentlig anställning. I 1 § av den nu gällande lagen används i stället uttryck som framhåller att det är fråga om en anställning hos den särskilda myndigheten.

Av det arbetsrättsliga kontraktet mellan arbetsgivare och arbetstagare följer en arbetsskyldighet för arbetstagaren samt krav på samarbete och lojalitet från arbetstagarens sida. Arbetstagaren är också skyldig att följa de ordnings- och säkerhetsföreskrifter som arbetsgivaren meddelat. Det är arbetsgivarens uppgift att se till att arbetstagaren uppfyller sin del av avtalet. Arbetsgivarens skyldigheter består därutöver i att – utöver betala lön – ansvara för arbetsledning, organisation och ekonomi samt uppfylla de åtaganden som närmare regleras i författningar och avtal.

Parallellen med det privaträttsliga anställningsavtalet gäller dock inte fullt ut. Det finns vissa särdrag för den offentligrättsliga anställningen som kräver särskild reglering, och då avses inte endast den särskilda reglering som principen om domstolarnas och domarnas självständighet föranleder för domares anställningsvillkor (se mera härom i avsnitt 4.5). Myndigheternas självständiga ställning, skyddandet av demokratiska beslutsprocesser, rättssäkerhet och andra allmänintressen fordrar i vissa avseenden en särskild reglering för den offentligrättsliga anställningen. Till skillnad från den privaträttsliga anställningen gäller således exempelvis regler om allmänna handlingars offentlighet (offentlighetsprincipen), kravet på sakliga grunder (förtjänst och skicklighet) vid anställningsbeslut samt rätten att överklaga ett anställningsbeslut. I regeringsformen finns vidare krav på lagstiftning när det gäller grundläggande bestämmelser om statstjänstemännens

rättsställning (11 kap. 10 §). LOA innehåller bl.a. regler om bisysslor och disciplinansvar. Offentligt anställda har även ett straffrättsligt tjänsteansvar enligt brottsbalken. Denna särreglering ger uttryck för de grundläggande krav och etiska värderingar som skall vara vägledande för offentliganställda i deras yrkesroll.

För en diskussion om offentliganställdas roll och ansvar se även prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr 1997/98:294. Den nyligen genomförda översynen av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn är också ett led i denna diskussion (se betänkandet Offentligt anställdas bisysslor SOU 2000:80).

4.4.6 Mål- och resultatansvar

I 1 och 2 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten ges några utgångspunkter för budgetprocessen inom den statliga verksamheten. Enligt 1 § skall i statens verksamhet eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning. Med statens verksamhet avses i lagen sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt 2 § skall regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.

Under senare år har mål- och resultatstyrning fått en ökad betydelse inom den offentliga förvaltningen och även på domstolsområdet. Det innebär att riksdagen, på förslag av regeringen, fastställer en generell budgetram och de övergripande målen för verksamheten. Dessa mål, de s.k. effektmålen, formuleras i allmänna ordalag. Effektmålet för rättsväsendet år 2000 är att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. Domstolsväsendets del av effektmålet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Verksamheten skall präglas av ett medborgarperspektiv.

De senaste åren har regeringen också bestämt vilka verksamhetsmål som skall gälla för domstolarna, dock inte för Högsta domstolen och Regeringsrätten. I regleringsbrevet har regeringen sålunda föreskrivit att den långsiktiga inriktningen för domstolarna skall vara att genomströmningstiderna skall minska för samtliga mål- och ärendekategorier samt att mål- och ärendebalansernas åldersstruktur skall förbättras. Därutöver har regeringen för ett antal enskilda målgrupper lagt fast verksamhetsmål i fråga om högsta medianålder för avslutade mål och högsta volymer av oavgjorda äldre mål.

Med den ökade betoningen av målfrågor följer ett ökat resultatansvar och ett vidgat handlingsutrymme för verksamheten. Ett problem med mål- och resultatstyrning inom domstolsväsendet är emellertid att

resultatet av domstolens arbete inte alltid är lätt att mäta. Delvis hänger det samman med den generella svårigheten att styra och värdera tjänstekvalitet. De kvantitativa måtten ger inga absoluta sanningar, utan måste tolkas och användas med omdöme. I detta sammanhang kan nämnas att kvalitetsutveckling och kvalitetsmätning inom den offentliga sektorn har ägnats en ökad uppmärksamhet på senare tid. Den 1 januari 1999 inrättades en särskild myndighet, Statens kvalitets- och kompetensråd, med uppgift att bl.a. stödja ett systematiskt kvalitetsarbete i statsförvaltningen (prop. 1997/98:136 s. 20 f.). Även inom domstolsväsendet har kvalitetsfrågor varit föremål för diskussioner (se bl.a. regeringens uppdrag till DV ”Kvalitet i domstolsverksamhet” 1997-05-27 och DV:s rapport 1998-09-04). Att definiera kvalitet i domstolsarbete är en särskilt svår och känslig uppgift.

Domstolschefen har i enlighet med verksförordningens regler i egenskap av myndighetschef ett ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. I ansvaret ingår bl.a. att ”hushålla väl med statens medel” samt att fortlöpande följa upp och pröva verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs. Domstolschefen har ett ansvar för att uppfylla de mål för verksamheten som regering och riksdag fastställt och att hålla sig inom de givna budgetramarna.

För domstolschefernas del gäller emellertid att de inte själva kan kontrollera kostnaderna i verksamheten. De kan inte påverka antalet inkomna mål och ärenden och handläggningen av dessa är ingående normstyrt genom förfaranderegler. Domstolscheferna har även i övrigt begränsade möjligheter att påverka verksamhetsresultatet; en del begränsningar hänger samman med budgetstyrningen för offentlig verksamhet, andra hänger samman med principen om domares självständighet vilken medför bl.a. att domstolschefen inte genom uppsägning fullt ut kan påverka personalresurserna. För domstolschefen kan det lokala resultatansvaret i förening med ökade krav på kvalitet och begränsade ekonomiska resurser upplevas som ytterst besvärligt. Domstolschefen har givetvis här att efter bästa förmåga söka uppfylla de uppställda målen för verksamheten. I domstolschefens uppgifter ingår även att i budgetskrivelser eller på annat lämpligt sätt redogöra för situationen och framföra synpunkter.

4.4.7 Förändringsarbete

Att leda förändringsarbete beskrivs ofta som en av de största ledarutmaningarna. Chefen har i förändringsprocessen många viktiga roller att fylla. Chefen skall vägleda, entusiasmera, engagera, uppmuntra och ge råd och stöd till medarbetarna. Medarbetarnas engagemang är av avgörande betydelse för resultatet av reformarbetet. Inte sällan leder förändringar till motstånd som chefen måste vara beredd att möta och att söka övervinna. Förändringsprocesser leder ofta till rädsla och känslor av osäkerhet inför framtiden. Information och kommunikation är härvid omistliga inslag i förändringsarbetet. Chefen måste informera, men bör även vara beredd att lyssna på och ta till sig de synpunkter som kommer från medarbetarna. Häri ligger till viss del en motstridighet i chefsrollen. Chefen skall vara lyssnande och lyhörd, men samtidigt bestämd och beslutfast. Det är sällan det i förändringssammanhang är möjligt att handla så att alla blir nöjda samtidigt. Prioriteringar och avvägningar måste göras som oundvikligen går ut över vissa önskemål. Det krävs uthållighet och mod för att genomföra större och mer genomgripande förändringar i en verksamhet.

För domstolscheferna är ledning av förändringsarbete någonting som är i hög grad aktuellt. Verksamheten i domstolarna är ständigt under översyn och förändring genom att de förfaranderegler och materiella regler som gäller för målens och ärendenas hantering och avgörande ändras. Därutöver pågår för närvarande ett omfattande utvecklingsarbete avseende domstolarnas organisation – såväl inre som yttre – och arbetsformer. En del av detta arbete bedrivs i domstolarnas egen regi och en annan del bedrivs av domstolen i samarbete med DV:s utvecklingsgrupp. För en närmare redogörelse för detta arbete se bl.a. regeringens skrivelse, skr. 1999/2000:106.

I flera domstolar pågår försöksverksamheter för att pröva olika former av beredningsorganisation. I vissa fall prövas en uppluckring av rotelgränserna genom att arbetet sker i grupper eller arbetslag, t.ex. samverkan i olika rotelgrupper, inrättande av storrotlar. Avsikten är att målhanteringen skall effektiviseras och arbetsfördelningen genomsyras av renodling. Den ordinarie domaren skall i så stor utsträckning som möjligt ägna sig åt rent dömande uppgifter.

Det pågår även olika samverkansprojekt mellan olika domstolar. Dessa varierar såväl till innehåll som till hur långt gående samverkan det är fråga om. Ett exempel på en sådan samverkan är att flera domstolar anställt en gemensam administratör. Några domstolar har kommit överens om att ha en gemensam rådman. Samlokalisering och administrativ samverkan är andra alternativ som prövas. Det förekommer även samverkan i vissa frågor, exempelvis vid prövning av häktningar.

För vissa domstolar pågår en diskussion om en längre gående samverkan i form av en gemensam domkrets med dömande på flera orter. I några fall har en sammanläggning av domstolar skett och ytterligare sammanläggningar är under utredning. Under år 1998 påbörjades ett antal försöksverksamheter med en gemensam chef för flera domstolar (se vidare avsnitt 4.6.4).

Det pågår även reformarbete som går ut på att öka samverkan mellan domstolarna och andra myndigheter inom rättsväsendet. Ett exempel på detta är projektet Snabbare lagföring som bedrivs mellan Handens tingsrätt, 6:e åklagarkammaren i Stockholm, Södertörns polismästardistrikt och Frivården Nacka/Haninge. Syftet är att minska handläggningstiderna från anmälan till dom i brottmål. Liknande projekt pågår i bl.a. Jönköping.

4.4.8 Domstolens ansikte utåt

I det föregående har redogjorts för några av de krav som ställs på en domstolschef. Det är inte fråga om en fullständig uppräkning eller en beskrivning av en ny chefsprofil. Avsikten är i stället att särskilt framhålla vissa viktiga delar av domstolsledarskapet för att med bl.a. dessa som utgångspunkt senare övergå i överväganden kring frågor om vilka krav som bör ställas på en domstolschef och hur domstolarnas ledningsfunktion bör vara utformad.

En viktig funktion för domstolschefen är att företräda domstolen i olika sammanhang, att vara domstolens ”ansikte utåt”. Det kan gälla i förhållande till advokatkåren, åklagarväsendet eller andra myndigheter, i kontakter med allmänhet och massmedia eller i internationella sammanhang.

Domstolarnas och domstolschefernas informations- och serviceansvar är författningsreglerat. Domstolarna omfattas av de allmänna regler om information, service och samverkan som gäller för myndigheter. Domstolarna har således enligt förvaltningslagen en skyldighet att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör domstolarnas verksamhet (4 §). Domstolarna skall ta emot besök och telefonsamtal från enskilda (5 §). Vidare skall domstolarna lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten (6 §). Förvaltningslagen gäller domstolens handläggning av förvaltningsärenden och inte den dömande verksamheten. Enligt förordningen (1980:900) om statliga myndigheters serviceskyldighet, m.m. skall domstolar i lämplig utsträckning också i sin övriga verksamhet lämna upplysningar till enskilda i frågor som rör den verksamheten. Det finns givetvis en gräns för hur långt denna upplysningsplikt

sträcker sig. Domstolarna är inte skyldiga att tillhandahålla ingående och omfattande juridisk rådgivning.

Domstolschefen har det yttersta ansvaret för att kraven på service, information och samverkan uppfylls. Enligt verksförordningen åligger det myndighetens chef att se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service, tillgänglighet och information (7 §). I förordningsmotiven anges bl.a. att bestämmelsen innebär att myndighetens chef har ett ansvar för att sprida information om myndighetens verksamhet. Informationsverksamheten skall ”ses som en integrerad del av verksamheten och utformas på grundval av medborgarnas och olika intressenters behov av kunskap och information” (regeringens förordningsmotiv 1987:5 s. 8).

Vi lever idag i ett samhälle där medborgarna är kritiska och ifrågasättande på ett helt annat sätt än tidigare. Det finns inte längre någon blind tro på auktoriteter. I grunden är detta något positivt och eftersträvansvärt i ett demokratiskt samhälle. För domstolarnas del innebär det att deras verksamhet sätts i fokus och utsätts för kritisk granskning på ett sätt som man kanske inte är van vid. Liksom de flesta samhällsinstitutioner i övrigt har domstolarna fått vidkännas ett allt mer sjunkande förtroende från allmänhetens sida. Det är möjligt att detta till viss del hänger ihop med att medborgarna blivit mer upplysta och kritiska. Det gör det emellertid särskilt viktigt att det som sker i domstolarna återges i samhället på ett sakligt och korrekt sätt.

Allmänhetens uppfattning om domstolarna grundas på erfarenheter från direkta kontakter med domstolarna, men också i betydande utsträckning på den bild medierna ger av domstolarna och deras verksamhet. Frågan om lämpligheten i att domare kommenterar domar i vilka de själva varit med om att besluta är omdebatterad. Den frågan skall inte närmare beröras här. Det som här är aktuellt är domstolschefens ansvar. För domstolschefen blir det i första hand fråga om att ge allmän information om domstolen och dess arbete. I detta avseende har domstolschefen en viktig och betydelsefull roll att fylla.

Ökad samverkan mellan myndigheter och ett ökat intresse från allmänhetens och massmedias sida för domstolarnas verksamhet har lett till, och kommer sannolikt också att fortsätta leda till, att domstolschefens uppgift att företräda domstolen utåt tar större tid i anspråk. Därtill kommer den ökade internationaliseringen och den europeiska integreringen som även för domstolarnas del lett till ökade internationella kontakter.

4.5 Den dömande verksamheten

4.5.1 Domarnas oavhängighet

Den grundläggande regeln om domstolarnas oavhängighet finns i 11 kap. 2 § RF och lyder ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall”. Regeln är utformad så att den garanterar domstolens självständighet i förhållande till utomstående. Bestämmelsen får även ses som uttryck för en princip om den enskilde domarens självständighet i dömandet och detta även internt, dvs. i förhållande till andra domare och övriga anställda i domstolen, inklusive domstolens chef.

4.5.2 Anställningstrygghet

Den enskilde domarens oberoende ställning garanteras även genom den särskilda anställningstrygghet som ordinarie domare har. Den grundläggande bestämmelsen härom finns i 11 kap. 5 § RF. Utöver bestämmelsen i regeringsformen regleras ordinarie domares anställningsförhållanden i huvudsak i lagen om fullmaktsanställning, LOA och anställningsförordningen. Enligt lagen om fullmaktsanställning skall ordinarie domare anställas med fullmakt. Det är enligt 11 kap. 9 § RF regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som tillsätter domare. Det finns således en möjlighet – om än hittills outnyttjad – för regeringen att delegera utnämningsmakten när det gäller ordinarie domare till ett domstolsverk eller annan förvaltningsmyndighet.

Enligt 11 kap. 5 § RF kan en ordinarie domare skiljas från sin tjänst endast om denne genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten, eller uppnått gällande pensionsålder, eller annars enligt lag är skyldig att avgå med pension. Reglerna innebär att ordinarie domare inte kan sägas upp från sin anställning med åberopande av sådana sakliga grunder som normalt är tillräckliga för att skilja en anställd från anställningen, t.ex. arbetsbrist.

Grundlagsskyddet gäller endast de domare som räknas som ordinarie. En domare som är anställd fram till viss tidpunkt räknas inte i grundlagens mening som ordinarie domare. Den grundlagsskyddade anställningen omfattar inte heller fiskaler och assessorer. Dessa har ett anställningsskydd som motsvarar vad som gäller på den övriga arbetsmarknaden. 1995 års Domstolskommitté föreslog i betänkandet Domaren och Beredningsorganisationen – utbildning och arbetsfördel-

ning (SOU 1998:88 s. 137 f.), att anställningsskyddet för icke ordinarie domare skall stärkas och att de inte skall kunna sägas upp p.g.a. arbetsbrist.

Av lagen om fullmaktsanställning följer att en ordinarie domare kan entledigas om domaren på grund av förlust av eller nedsättning i arbetsförmågan för framtiden är oförmögen att fullgöra sina arbetsuppgifter tillfredsställande eller om domaren på grund av nedsatt arbetsförmåga under två år i följd inte har tjänstgjort annat än försöksvis under kortare tid och det är sannolikt att han eller hon inte kan återinträda i arbete inom ytterligare ett år och det är ovisst hur arbetsförmågan därefter kommer att utveckla sig (6 §). Om det är sannolikt att domaren inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande p.g.a. sjukdom eller något jämförligt förhållande kan denne vara tvungen att genomgå en läkarundersökning (11 §). Vidare kan domaren avstängas från arbetet (10 §). Ytterligare anledningar till avstängning föreligger om det inleds ett förfarande som syftar till avskedande eller en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot domaren och detta kan antas medföra avskedande eller om domaren inte följer ett beslut om läkarundersökning.

För andra domare än justitieråd och regeringsråd är Statens ansvarsnämnd beslutande myndighet i ärenden om avskedande och avstängning. Statens ansvarsnämnd beslutar även om tvångsmässigt genomförda läkarundersökningar beträffande ordinarie domare. En ordinarie domare har en ovillkorlig rätt att få dessa frågor prövade av domstol. Domaren har då att väcka talan enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. Detta innebär att en fackligt ansluten domare får väcka talan direkt i Arbetsdomstolen och att en oorganiserad domare får väcka talan vid tingsrätt. Den ordning som gäller för domare skiljer sig från vad som gäller för t.ex. advokater. Advokater har rätt att överklaga uteslutning ur Sveriges advokatsamfund till Högsta domstolen. Domaren har som nämnts inte en rätt att överklaga ansvarsnämndens beslut, utan en rätt att väcka talan.

Om det uppkommer en fråga som skall prövas av Statens ansvarsnämnd, skall detta enligt 15 § anställningsförordningen genast anmälas till nämnden. En sådan anmälan görs enligt domstolarnas instruktioner av domstolen när det gäller andra domare än domstolschefen. För domstolschefen görs anmälan av JO eller JK. Ett utförligt resonemang kring domstolschefens skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd finns i JO:s beslut JO 1998/99 s. 37.

För justitieråd och regeringsråd finns en särskild reglering i 12 kap. 8 § RF som innebär att frågor om skiljande från anställningen, avstängning eller skyldighet att undergå läkarundersökning prövas av Högsta domstolen på talan av JO eller JK.

4.5.3 Statens ansvarsnämnd

Statens ansvarsnämnd är en självständig myndighet som endast tar upp ett ärende efter anmälan. Nämnden beslutar i disciplinära frågor också beträffande vissa andra högre statliga tjänstemän än domare, såsom t.ex. åklagare, polischefer, högre befattningshavare inom försvaret samt professorer. Nämnden har fem ledamöter, varav två – ordföranden och vice ordföranden – är domare. Ordförande har sedan nämndens tillkomst år 1976 varit presidenten i Svea hovrätt. F.n. är två av de övriga tre ledamöterna riksdagsledamöter och den tredje ordförande i JUSEK. För var och en av de tre sistnämnda ledamöterna skall det finnas en personlig ersättare. Samtliga ledamöter förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Handläggningen i nämnden är skriftlig, men nämnden har möjlighet att ge dem som kan lämna upplysningar i ett ärende tillfälle att närvara vid ett sammanträde. Förvaltningslagen är tillämplig på nämndens verksamhet. Den myndighet där arbetstagaren är eller senast har varit anställd skall i ärendet anses som dennes motpart, om inte särskilda skäl talar för någonting annat. Detta gäller dock inte ärenden som har tagits upp på anmälningar av JO, JK eller allmän åklagare. Nämnden är beslutför när ordföranden och minst tre andra ledamöter är närvarande.

Statens ansvarsnämnd har i sin praxis ansett att enstaka bötesbrott inte utgör tillräcklig grund för att avskeda en domare. När påföljden är strängare än böter har det emellertid ofta ansetts stötande om domaren fått behålla tjänsten. Undantag har dock gjorts om gärningen varit att betrakta som en engångshändelse förorsakad av ett tillfälligt svaghetseller sjukdomstillstånd eller då brottet på annat sätt av särskilda skäl framstått som ursäktligt. Enligt nämndens praxis har således inte ett enstaka rattfylleribrott ansetts utgöra grund för avsked. Återfall i brott har dock ansetts avskedsgrundande. En redovisning av viss av nämndens praxis finns i bilaga 6.

4.5.4 Förflyttningsskydd

Av bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF följer även att förflyttning av en ordinarie domare endast får ske till annan jämställd domartjänst och om det är påkallat av organisatoriska skäl. Som ett komplement till denna bestämmelse finns i lagen om fullmaktsanställning regler om ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet. Enligt dessa regler är en ordinarie domare skyldig att utföra arbetsuppgifter i en motsvarande eller högre anställning som domare vid den egna domstolen. En ordinarie domare är vidare skyldig att tillfälligt tjänstgöra i annan

domstol vid kollegial handläggning i följande fall. En rådman i tingsrätt är skyldig att tjänstgöra som ledamot i en annan tingsrätt inom samma hovrättsområde. En rådman i länsrätt är tjänstgöringsskyldig i samtliga tingsrätter och hovrätter. Ett kammarrättsråd är skyldigt att tjänstgöra i hovrätt. Regleringen om förflyttningsförbud och tjänstgöringsskyldighet får återverkningar på möjligheten att omplacera en domare. Beslut om förordnande för ordinarie domare att tjänstgöra i annan domstol än den domaren tillhör meddelas som regel av hovrätten respektive kammarrätten, se t.ex. 51 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Ett sådant beslut överklagas hos DV (59 §).

För icke ordinarie domare gäller inte det grundlagsreglerade förflyttningsförbudet. Dessa har en långt gående tjänstgöringsskyldighet som bl.a. täcker tingsrätter respektive länsrätter över hela landet samt innebär en skyldighet att avbryta pågående tjänstgöring i tingsrätt eller länsrätt för att ta emot ett förordnande i respektive hovrätt eller kammarrätt eller på annan domstol. För assessorer och fiskaler i hovrätt gäller tjänstgöringsskyldigheten även hyresnämnd under hovrätten. Även här fattas beslutet av hovrätten respektive kammarrätten, men möjlighet till överklagande torde endast finnas i vissa fall. 1995 års Domstolskommitté behandlade även frågan om icke ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet. Kommittén kom fram till att icke ordinarie domares skyldighet att tjänstgöra i andra domstolar borde behållas dels av utbildningsskäl, dels med hänsyn till behovet av extra domararbetskraft för att förstärka domstolarna vid arbetstoppar m.m. Icke ordinarie domares tjänstgöringsskyldighet borde dock, enligt kommittén, begränsas till att endast gälla i andra domstolar och närmare definieras på så sätt att den inte gäller skyldighet att tjänstgöra vid domstolar utanför det egna hovrätts- respektive kammarrättsområdet (SOU 1998:88 s. 153).

4.5.5 Disciplinärt, straffrättsligt och skadeståndsrättsligt ansvar

Med undantag för justitieråden och regeringsråden står samtliga domare under det disciplinansvar som gäller för övriga offentligt anställda. Disciplinpåföljd – varning eller löneavdrag – får meddelas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen. Löneavdrag får göras för högst 30 dagar och uppgå till 25 procent av daglönen som utgör 1/30 av månadslönen. Även i frågor om disciplinansvar för domare är Statens ansvarsnämnd beslutande organ och den som vill söka ändring i nämndens beslut har att väcka talan enligt lagen om rättegången i arbetstvister.

Det straffrättsliga ansvaret gäller alla domare, dvs. även justitieråd och regeringsråd. I första hand är det ansvar för tjänstefel som avses. Enligt 20 kap. 1 § brottsbalken skall den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften dömas för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, skall inte dömas till ansvar. Är ett uppsåtligt brott att anse som grovt rubriceras det som grovt tjänstefel och påföljden är då fängelse lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Som exempel på ett allvarligt missbruk av tjänsteställningen nämns i specialmotiveringen till lagtexten att en domare avsiktligt meddelar en felaktig dom (prop. 1988/89:113 s. 25). I 20 kap. 2 § brottsbalken finns regler om mutbrott och i 3 § brott mot tystnadsplikt.

Att en förseelse prövats i disciplinär ordning utgör inget hinder mot en straffrättslig prövning enligt 20 kap. brottsbalken. En straffrättslig prövning utgör dock hinder mot en disciplinär prövning. En förutsättning för tjänstefelsansvar är att gärningen begås vid myndighetsutövning. Den förutsättningen gäller inte för disciplinansvar. I såväl det disciplinära som det straffrättsliga ansvaret är endast fel som inte är ringa ansvarsgrundande.

För domare i allmän underrätt prövas mål om ansvar p.g.a. brott som begåtts i utövningen av tjänsten av hovrätt som första domstol (2 kap. 1 § RB). För bl.a. justitieråd, regeringsråd, hovrättsdomare och revisionssekreterare sker prövningen i Högsta domstolen som första domstol (3 kap. 3 § RB). Rör åtalet ansvar för justitieråd eller regeringsråd skall talan väckas av JK eller JO (12 kap. 8 § RF). Brott som har begåtts i tjänsten av justitieråd eller regeringsråd kan således inte bli föremål för enskilt åtal.

Reglerna om åtalsanmälan är för domare – med undantag för justitieråden och regeringsråden – desamma som beträffande övriga offentligt anställda (se 22 § LOA). De innebär att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott enligt 20 kap. 1 och 2 §§ samt 3 § första stycket brottsbalken eller annat brott som kan tänkas föranleda annan påföljd än böter skall anmälas till åtal. Frågan om anmälan till åtal skall göras bedöms av Statens ansvarsnämnd (34 § LOA). Liksom vid frågor om avstängning, avskedande eller läkarundersökning skall frågor om disciplinansvar eller åtalsanmälan som skall prövas av Statens ansvarsnämnd genast anmälas till nämnden. Anmälan

görs av domstolen om den avser annan domare än domstolschefen och av JO eller JK beträffande domstolschefen.

Med tillämpning av 20 kap. 1 § brottsbalken har t.ex. domare som i dom förordnat att villkorligt medgiven frihet helt eller delvis skulle förverkas, trots att laglig grund för sådana förordnanden inte förelegat, dömts för tjänstefel till dagsböter. Vidare har dömts för tjänstefel i fall där domare beslutat om förtida omhändertagande av en person som skulle hämtas till huvudförhandling utan att det funnits någon särskild anledning att förordna om ett sådant omhändertagande. Tjänstefelsansvaret har även aktualiserats vid felaktig avräkning av anhållningsoch häktningstid samt vid tillämpning av regler om häktning. Högsta domstolen har i flera fall i domar angående tjänstefelsansvar betonat att det är mycket viktigt att frågor om frihetsberövanden handläggs så att inte misstag begås och att det vid tillämpning av sådana lagregler som har stor betydelse för enskilda måste vara fråga om speciella omständigheter för att oaktsamheten skall anses som ringa. I något fall har Högsta domstolen beaktat en hög arbetsbelastning som en av de speciella omständigheter som gjort att oaktsamheten ansetts som ringa (en redovisning av avgöranden om bl.a. tjänstefelsansvaret för domare finns i bilaga 6).

Även när det är fråga om skadestånd på grund av brott i utövningen av tjänst eller med anledning av dom eller beslut prövas målet i hovrätt som första domstol om brottet begåtts av eller domen eller beslutet meddelats av domare i allmän underrätt samt i Högsta domstolen om brottet begåtts av eller domen eller beslutet meddelats av justitieråd, regeringsråd, hovrättsdomare eller revisionssekreterare. Enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen (1972:207) skall staten ersätta personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten svarar, det s.k. principalansvaret. Sådan talan om ersättning får inte föras med anledning av beslut av Högsta domstolen eller Regeringsrätten, om inte beslutet upphävts eller ändrats. Inte heller får talan föras med anledning av lägre domstols beslut som efter överklagande prövats av regeringen, Högsta domstolen eller Regeringsrätten utan att beslutet upphävts eller ändrats. Den enskilde domarens skadeståndsansvar för skada som vållats genom fel eller försummelse i tjänsten är, som för arbetstagare i allmänhet, begränsat till då synnerliga skäl föreligger med hänsyn till handlingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter (4 kap. 1 § skadeståndslagen). Den praxis som har utvecklats beträffande denna reglering innebär att synnerliga skäl ytterst sällan anses föreligga. Det är JK som handlägger skadeståndsanspråk som grundar sig på ett påstående om felaktigt beslut eller underlåtenhet att meddela beslut samt

om anspråket rör högre belopp än 250 000 kr. I övriga fall handläggs skadeståndsanspråk med anledning av domstolarnas verksamhet som regel av DV i dess egenskap av central förvaltningsmyndighet för domstolarna.

4.5.6 Justitieombudsmannens och Justitiekanslerns tillsyn

JO är riksdagens kontrollorgan. Enligt 12 kap. 6 § RF skall JO utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar. Under JO:s tillsyn står bl.a. domstolarna. JO skall särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. JO skall vidare verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO:s tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som JO finner påkallade. JO:s rätt att närvara vid domstols överläggning och få tillgång till domstols protokoll och handlingar finns inskriven i regeringsformen (12 kap. 6 § andra stycket). Enligt samma lagrum är domstolarna även skyldiga att tillhandagå JO med de upplysningar och yttranden som JO begär. JO avgör ärenden genom beslut, vari JO får uttala sig i frågor om åtgärd av myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller olämplig. JO får även göra sådana uttalanden som avser att främja enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning. JO är, liksom JK, enligt 12 kap. 8 § RF åklagare i åtal för brott i tjänsteutövningen begånget av justitieråd eller regeringsråd. JO har, enligt 6 § lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsman, rätt att som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare för annat brott än tryckfrihets- eller yttrandefrihetsbrott som denne begått genom åsidosättande av tjänsteåliggande. JO får även göra anmälan om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänst eller föra talan mot beslut i sådana frågor.

JK är regeringens kontrollorgan. JK skall enligt lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn utöva tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Samtliga domstolar är underkastade JK:s tillsyn. Tillsynen bedrivs genom prövning av klagomål och anmälningar från enskilda och myndigheter, genom inspektioner eller genom att JK på eget initiativ tar upp frågor. Även JK har rätt att närvara vid domstols överläggning och få tillgång till domstolens protokoll och handlingar. Domstolarna är även skyldiga att tillhandagå JK med de

upplysningar och yttranden som JK begär. Som framgår ovan får JK väcka åtal mot den som begått brott i tjänsten, däribland justitieråd och regeringsråd. Även JK får göra anmälan om disciplinpåföljd, skiljande eller avstängning från tjänst eller föra talan mot beslut i sådana frågor. Utöver tillsynsuppgiften har JK att under regeringen bevaka statens rätt. I mål som rör statens rätt skall JK, om det inte ankommer på någon annan myndighet, föra eller låta föra statens talan. JK för t.ex. talan som exklusiv åklagare på tryckfrihetens och yttrandefrihetens områden. Denna ordning kan inrymma vissa risker för intressekonflikter i de delar av JK:s verksamhet som rör domstolarna.

JO:s och JK:s tillsynsområden överlappar varandra i stor utsträckning. I instruktionen för JO anges att JO särskilt skall se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga verksamheten. Tillsynen över domstolarna och domarna kan sägas vila på den grundläggande principen att de är självständiga under lagarna, men inte självhärskande över dem. JO:s och JK:s tillsyn är begränsad på så sätt att den inte får inkräkta på domstolarnas och domarnas självständighet i dömandet. Av praxis följer att större återhållsamhet i tillsynen har iakttagits när det gäller domstolens materiella bedömningar än i dess tillämpning av processuella regler. Inte heller materiella prövningar är emellertid formellt undantagna från JO:s och JK:s tillsyn. I praxis har den principiella immuniteten fått vika, om det rört sig om klara felbedömningar från domstolens sida, det kan vara situationer där fråga om åtal mot domare aktualiserats. I frågor där det finns utrymme för olika bedömningar, såsom vid bevisvärdering och i viss mån lagtolkning, avhåller sig i regel JO och JK från att göra uttalanden, i vart fall så länge den bedömning som har gjorts ligger inom ramen för vad som kan anses vara acceptabelt. Åtgärder kan emellertid vidtas om ett beslut uppenbarligen står i strid med lag, t.ex. om straffminimum för ett brott har underskridits. Vanligtvis utreds inte ett klagomål mot en domstol angående handläggningen av ett mål så länge målet fortfarande är anhängigt, dvs. inte ännu avgjort, eftersom detta kan betraktas som en otillbörlig inblandning i domstolens verksamhet. Ett självklart undantag är emellertid klagomål som rör långsam handläggning.

I JO 1987/88 s. 19 har JO gjort vissa uttalanden angående begränsningar i tillsynen över domstolarna. I ärendet hade klagomål framförts beträffande en hovrätts sätt att i dom i brottmål redovisa i målet framlagd utredning samt beträffande hovrättens bedömning i sak. JO anförde att förhållandena inte är sådana att det saknas utrymme för JO att företa utredning i dessa frågor, men att vissa begränsningar finns när det gäller JO:s möjligheter att behandla innehållet i en dom. Be-

träffande begränsningarna i möjligheten att pröva rättsliga frågor anförde JO:

”Den viktigaste begränsningen ligger här i att rättsskipning i allmänhet rymmer ett starkt normativt inslag. I fråga om detta är respekterandet av domstolarnas oavhängighet naturligtvis särskilt viktigt. Rättsskipning får emellertid inte utövas godtyckligt. Misstag om innebörden av gällande rätt och sådana uppenbara felbedömningar som fått avgörande betydelse för utgången av ett mål måste därför kunna påtalas av JO utan att detta ses som något intrång i domstolarnas självständiga ställning.” (s. 30)

En annan begränsning ligger, enligt JO, i att JO har att grunda sin bedömning på ett skriftligt underlag, främst på domstolens aktmaterial, medan domstolen vid sin prövning enligt principerna om muntlighet, koncentration och omedelbarhet skall lägga det som kommit fram vid en förhandling till grund för bedömningen. JO anförde att utrymmet för kritiska uttalanden av JO i bevisbedömningsfrågor därför är mycket ringa. Med hänvisning till dessa uttalanden om begränsningarna i JO:s tillsyn tog JO inte till utredning upp hovrättens värdering av hörda personers utsagor eller straffmätning såvitt avsåg frågan om vilka till gärningsmannens person hänförliga omständigheter som skall kunna inverka i skärpande riktning på straffet. Däremot uttalade JO viss kritik mot att ett i domen intaget referat av målsägandens utsaga var felaktigt och att hovrätten i samband med hänvisning till vittnesuppgifter i bevisvärderingen använt ord med högre precision än de som vittnet lämnat. För en redovisning av viss övrig JO- respektive JK-praxis såvitt avser domare och domstolar, se bilaga 6.

4.5.7 Fördelningen av mål

Fördelningen av mål och arbetsuppgifter bland domare är inte endast av central betydelse från effektivitetssynpunkt. Hur målen fördelas och metoderna härför har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. En ordning där det fattas godtyckliga administrativa beslut om att en viss domare skall döma i ett visst mål är knappast förenlig med den för en rättsstat utmärkande principen om domstolarnas och domarnas oavhängighet. För den enskilde medborgaren är det väsentligt med ett system som inte ger anledning till misstanke om att obehöriga hänsyn tas i beslut om fördelningen av mål. Inte minst med hänsyn till förtroendet för rättskipningen är det viktigt att ha regler för fördelning av mål som skapar garantier för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning. En första utgångspunkt bör därför ligga i de formella regler som styr målfördelningen.

Formell reglering m.m.

Varken regeringsformen, rättegångsbalken eller någon annan lag reglerar domstolarnas interna administration med avseende på målens placering på de enskilda domarna, eller domarnas placering på arbetsuppgifter. Frågorna behandlas i stället i domstolarnas instruktioner och arbetsordningar. Hittills har den vanligaste ordningen inneburit att inkomna mål fördelats på rotlar. I tingsrätter och länsrätter innehas varje rotel av en domare, ordinarie eller icke ordinarie. I de två högsta domstolarna vilar rotelansvaret på föredragandena i beredningsorganisationen, revisionssekreterarna i Högsta domstolen och regeringsrättssekreterarna i Regeringsrätten.

Instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter föreskriver att målen fördelas på rotlar i turordning. Mål av särskild art (specialmål) eller mål från en viss del av domkretsen (lokalt knutna mål) kan emellertid tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Grunderna för fördelning av arbetsuppgifter skall anges i en arbetsordning för domstolen, vilken i regel beslutas av domstolen i plenum eller kollegium. Tillämpningsbeslut fattas av domstolschefen. För tingsrättens del gäller att den innan den beslutar om arbetsordning skall samråda med den eller de åklagarmyndigheter som berörs. Särskild lottning av specialmål är vanlig i de större domstolarna. I de allmänna domstolarna förekommer särlottning av t.ex. patentmål, tryck- och yttrandefrihetsmål, ungdomsmål m.m. I de allmänna förvaltningsdomstolarna kan det röra sig om särlottning av exempelvis mål om fastighetsskatt, miljö- och hälsoskyddsmål, tullmål m.m. Det är även vanligt att det i arbetsordningen finns regler om vilka rotlar som skall ha reducerad lottning, exempelvis fiskalsrotlar, samt hur olika mål skall viktas mot varandra. Domstolen fördelar rotlarna mellan domarna. I hovrätter och kammarrätter skall varje lagfaren ledamot på en avdelning, med undantag för chefen på avdelningen och lagman som inte är chef för avdelning, tilldelas en rotel. I tingsrätter och länsrätter skall varje domare – ordinarie som icke ordinarie – ha en rotel. Om det finns särskilda skäl får domstolarna besluta att en viss domare under en bestämd tid inte skall ha en rotel. Vid fördelningen av målen skall det iakttas att arbetsbördan, såvitt möjligt, blir lika stor för alla domare och att ett mål som har samband med ett annat mål tilldelas samma rotel som detta.

Lagmännen i tingsrätterna och länsrätterna delar in domarna till tjänstgöring inom domstolarna. Vid indelningen skall det tillses att domarna vinner erfarenhet av olika slags mål. Indelningen skall ske för en bestämd tid. Vid avdelningsindelade tingsrätter eller länsrätter delar chefen för avdelningen, chefsrådmannen, in ledamöterna till tjänstgöring i rätten i de fall fler än en domare deltar. Vid fördelningen av

domargöromålen i dessa domstolar anges särskilt att hänsyn skall tas till att fiskaler är mindre erfarna. I hovrätter och kammarrätter delar domstolen, i regel hovrättspresidenten respektive kammarrättspresidenten, in domarna till tjänstgöring på avdelning för en viss tidsperiod. Chefen för en avdelning, hovrättslagmannen eller kammarrättslagmannen, delar in ledamöterna till tjänstgöring i rätten. I de högsta domstolarna delar domstolens ordförande in ledamöterna till tjänstgöring på avdelning för viss tidsperiod. Indelningen av ledamöter till tjänstgöring i rätten beslutas av respektive avdelnings ordförande. Kanslichefen fördelar målen på föredragningsdagar och avdelningsordföranden beslutar vilken ledamot som skall vara referent eller – i Regeringsrätten – kontrollant.

Vanligast är att målen fördelas i turordning med beaktande av specialmålslottning och lottning med anledning av lokal anknytning. Det förekommer vid de större domstolarna, t.ex. vid Stockholms tingsrätt, att målen lottas på avdelningar och att chefsrådmannen fördelar målen bland domarna på avdelningen. I tingsrätter är det även vanligt att till viss domare, rotel eller avdelning hänförs sådana brottmål som instämts av viss åklagare, s.k. åklagarstyrd lottning. En fördel med ett sådant system är att det skapar förutsättningar att praktiskt samordna arbetet för åklagare och domare så att den åklagare som har väckt åtal och som är insatt i målet normalt också är den som för talan vid huvudförhandlingen. Ordningen kan dock inge betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt genom att ett mål kan komma att styras till en viss domare genom ett administrativt beslut fattat av chefen för en åklagarmyndighet (ang. diskussonen kring åklagarstyrd lottning och rättssäkerhet se bl.a. JO 1988/89 s. 19, Riksdagens prot. 1990/91:69 3 § och SOU 1994:99 Del A s. 299 f.).

Som tidigare redogjorts för (se avsnitt 4.4.7) pågår f.n. olika försöksverksamheter och förändringsarbeten i domstolarna. I vissa tingsrätter och länsrätter tillämpas olika modeller med ”storrotlar” med – utöver notarier och domstolsbiträden – flera domare. I t.ex. Hovrätten för Västra Sverige påbörjades nyligen ett s.k. förnyelseprojekt. Projektet innebär att arbetet på två av hovrättens avdelningar sker gemensamt och med en ny ordning för arbetsfördelning och beredningsorganisation. Arbetet skall inte, som tidigare, styras av att mål lottas på en viss rotel som innehas av en viss ledamot och att denna inledande fördelning sedan styr vem som gör vad. Tanken är att de enskilda ledamöterna inte skall vara knutna till vissa rotlar och att de så sent som möjligt skall kopplas in i handläggningskedjan. En förstärkt beredningsorganisation har skapats för att ta över arbetet under beredningsfasen. Två ordinarie ledamöter skall vara s.k. beredningschefer. Övriga ledamöter avses kunna koncentrera sig på att huvudsakligen avgöra

mål. Fördelningen av arbetet skall även präglas av en differentierad organisation beroende på målens karaktär, bl.a. skall det undersökas om det är möjligt att bortse från klassificieringen av mål i lottningsgrupper och i stället fördela arbetet efter vilka handläggningsåtgärder ett visst mål fordrar.

Internationella dokument

I vissa av de internationella dokument som tidigare nämnts finns särskilda regler om fördelningen av mål. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll innehåller regler om att mål bör fördelas slumpvis bland domare, såsom genom lottning. Vidare föreskrivs att ett mål inte får flyttas från en domare utan godtagbara skäl som t.ex. sjukdom eller intressekonflikt. Sådana skäl och förfarandet vid sådan omfördelning skall regleras genom lag. Beslutet skall fattas av en person eller ett organ som åtnjuter samma judiciella självständighet som domare. I FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary betonas domstolarnas oberoende av andra samhällsorgan. I principerna nämns att fördelning av mål mellan domare är en intern domstolsadministrativ fråga.

Några JO- och JK-ärenden

Problemställningen kan närmare belysas av ett antal JO- och JKärenden. I JO 1988/89 s. 19 fann JO anledning att rikta viss kritik mot en chefsrådman som beslutat att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare. Vid tingsrätten tillämpades s.k. åklagarstyrd lottning av brottmålen. Sedan det uppstått meningsskiljaktigheter mellan en rådman och den åklagare som stämde in brottmål på den rotel där rådmannen vid tillfället vikarierade, beslutade chefsrådmannen på avdelningen i samråd med den aktuelle rådmannen, åklagaren och chefsåklagaren i det åklagardistrikt inom vilket åklagaren tjänstgjorde, att flytta rådmannen till en annan rotel inom tingsrätten. JO hänvisade i sitt beslut bl.a. till bestämmelserna i 11 kap. 2 och 7 §§ RF samt anförde att dessa bestämmelser tillkommit i syfte att skydda domstolarna och myndigheterna i övrigt från otillbörlig påverkan utifrån och för att markera den vikt man i ett rättssamhälle fäster vid att myndigheterna intar en självständig ställning i sina avgöranden. Vidare anförde JO att av minst lika stor vikt är det att domstolar och andra myndigheter kan besluta i mål och ärenden utan att behöva riskera att avgörandena leder till personliga

följder för den beslutande i andra fall än som föreskrivs i lag, exempelvis då myndighetsutövningen innefattar brott. I denna del hänvisade JO till bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF om skiljande av domare från tjänst. Enligt JO var chefsrådmannens beslut att flytta rådmannen till en annan rotel av det skälet att rådmannen och en part haft delade meningar i ett par fall ”inte så litet anmärkningsvärt”. JO konstaterade att chefsrådmannen inte varit behörig att fatta beslutet eftersom regleringen i tingsrättsinstruktionen vid denna tid innebar att hovrätten skulle besluta om förändringar i arbetsordningen och i domarnas indelning på rotlar. Därutöver anförde JO angående samrådet med åklagarmyndigheten att bestämmelsen i tingsrättsinstruktionen handlar om samråd med åklagarmyndigheten i arbetsordningsfrågor vad gäller fördelningen av brottmål. Enligt JO torde den föreskriften ta sikte på grunderna för fördelningen av mål mellan rotlarna och inte indelningen av domarna på rotlarna. Den senare frågan var enligt JO inte något som skall anges i arbetsordningen. JO poängterade att indelningen av domare på rotlar inte skall kunna påverkas av några ovidkommande hänsyn. Enligt JO:s mening måste av reglerna följa ”att en domare, som vikarierar på en rotel, inte skall kunna placeras på en annan rotel, innan den bestämda tiden för den ordinarie rotelinnehavaren (sic!) gått ut”.

Även i JK 1996 s. 59 var fråga om förflyttning av en domare från en rotel föremål för granskning. Ärendet gällde en hovrätts åtgärd att flytta ett hovrättsråd från en rotel på en viss avdelning till en s.k. pool utan innehav av egen rotel. Den grund hovrätten redovisade för sin åtgärd var att hovrättsrådet inte på ett godtagbart sätt kunde fullgöra sina uppgifter som rotelinnehavare. JK uppehöll sig i sitt beslut inledningsvis vid systemet med att placera vissa ledamöter i en s.k. pool. Enligt JK innebär hovrättsinstruktionens regler att hovrätten skall dela in ledamöterna till tjänstgöring på avdelning och att ledamöterna skall ha en rotel. Bestämmelserna synes, enligt JK, inte ge något utrymme för att tillämpa en ordning med att placera vissa ledamöter i en pool utan eget rotelinnehav. Den möjlighet som i vissa fall finns att för viss tid befria en ledamot från att inneha rotel torde, enligt JK, inte vara tänkt att tillämpas i ett sådant här fall. När det gäller hovrättens åtgärd att tvångsvis genom ett administrativt beslut omplacera hovrättsrådet från att vara indelad till tjänstgöring på en avdelning med ansvar för en rotel till att tjänstgöra i en pool utan eget rotelansvar anförde JK att detta inte synes stå i överensstämmelse med bestämmelsen i 11 kap. 5 § RF. I den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste, enligt JK:s mening, inrymmas mer än den formella behörigheten att tjänstgöra som domare och komma i åtnjutande av de därmed

förenade ekonomiska förmånerna. Däri måste rimligen även innefattas en rätt att – utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag – få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten.

Frågan om ”handplockning” av domare till ett särskilt mål var uppe till prövning i JK 1989 s. 70. Ärendet rörde en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål, Palme-målet, skulle tilldelas viss rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande. JK anförde i sitt beslut att det inte rådde något tvivel om att hovrättspresidenten har befogenhet att fatta beslut i frågor som rör fördelningen av mål. Även om dessa frågor enligt JK normalt handläggs av hovrättens aktuarie med hjälp av det dataprogram som utarbetats på grundval av arbetsordningens bestämmelser om fördelning av mål kan presidenten, som i egenskap av myndighetschef har ansvaret för handläggningsfrågor i hovrätten och för att effektiviteten i dömandet kan upprätthållas, träda in och avgöra dessa administrativa frågor. Så länge besluten i fördelningsfrågorna vilar på objektiva grunder i syfte att tillvarata domstolens samlade resurser på ett effektivt sätt kan inte, enligt JK:s mening, kritik riktas mot att också faktorer som inte särskilt framhållits i hovrättsinstruktion eller arbetsordning tillmäts betydelse. Presidentens beslut hade inte stått i strid med hovrättens arbetsordning. JK:s utredning gav vid handen att det förelegat skäl av objektiv natur att tilldela den speciella roteln målet. Till grund för presidentens beslut i detta avseendet hade legat överväganden angående avdelningarnas tjänstgöringsförhållanden, arbetssituation och målbelastning. Således kunde konstateras att några ovidkommande hänsyn inte tagits när målet tilldelades viss rotel och att inte heller någonting framkommit som kunde tyda på att syftet med att tilldela den aktuella roteln på angiven avdelning målet varit att öppna möjlighet för att utse någon viss ledamot att tjänstgöra i målet. Att presidenten beslutat att själv delta i avgörandet av målet fann JK vara en självklar sak mot bakgrund av reglerna i hovrättsinstruktionen om att presidenten bör delta i avgörandet i mål om det finns särskilda skäl därtill med hänsyn till målets art. Enligt JK var presidentens beslut även angående vilka övriga ledamöter som skulle delta i målets avgörande välgrundat. Bland dessa ingick ordföranden och vice ordföranden på den aktuella avdelningen samt, som fjärde ledamot och referent i målet, en av hovrättens adjungerande ledamöter. När det gäller den sist nämnde fanns det vid tillfället inte någon adjungerad ledamot på den aktuella avdelningen, utan denne valdes ut bland hovrättens adjungerande ledamöter på skicklighetskriterier. Sammanfattningsvis ansåg JK inte att någon ”handplockning” grundad på ovidkommande hänsyn ägt rum och någon kritik riktades således inte mot presidenten.

4.5.8 Målens beredning och avgörande

Det är den domare som fått sig målet tilldelat som har ansvaret för beredningen och avgörandet av det. Vissa arbetsuppgifter kan delegeras till annan personal i domstolarna, som då utför arbetsuppgifterna under eget ansvar. Att arbetsuppgifterna är delegerade innebär emellertid inte att rotelinnehavarens ansvar upphör helt. När frågan om ansvaret för delegerade uppgifter behandlades i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.) anförde departementschefen att den som förordnar, vilket normalt är domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet att klara arbetsuppgiften. Vidare anförde departementschefen att för rotelinnehavarens del gäller att denne har att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig omfattning följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande (jfr även JO 1990/91 s. 24 och regeringens skrivelse skr. 1999/2000:106 s. 21 f.).

Kanslicheferna i de två högsta instanserna har ett övergripande ansvar för att målen i dessa domstolar bereds enligt de riktlinjer som domstolen har beslutat. I hovrätter och kammarrätter där kollegialt beslutsfattande gäller skall den domare som fått målet tilldelat sig i egenskap av referent delta i beslut under beredningen samt i avgörandet, om inte särskilda skäl motiverar annat. Den eller de domare som deltar i avgörandet av ett mål ansvarar givetvis för avgörandet.

Domstolschefen och annan chefsdomare har ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Det innebär att även de har ett ansvar för målens beredning och avgörande. Vid en närmare belysning av frågan om chefsdomares ansvar i förhållande till de enskilda domarna kan ett antal JO- och JK-ärenden tjäna till ledning. De frågor som härvid aktualiseras rör framförallt handläggningstider och rättstillämpning.

Handläggningstid

En generell regel är att ett mål skall avgöras så snart det kan ske. Europakonventionen ställer i artikel 6 upp ett krav på att förhandling skall hållas ”inom skälig tid”. Det finns en omfattande praxis från Europadomstolen om hur detta begrepp skall tolkas (för en praxissammanställning m.m. se Danelius: Mänskliga rättigheter i europeisk praxis – En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 1997 s. 194 f.). I förhållande till bestämmelsen i artikel 5 i Europakonventionen, vilken avser anhållna eller häktade personer och deras rätt till rättegång inom skälig tid, bör begreppet ”inom skälig tid”

i artikel 6 tolkas mindre restriktivt. Frihetsberövandet innebär betydligt större olägenheter för den anklagade än enbart existensen av ett brottmålsförfarande mot honom. Vid avgörande av om handläggningen fortgått oskäligt länge har Europadomstolen tillmätt vikt vid bl.a. målets komplexitet och parternas agerande. Allmänt sett har domstolen ansett att varje stat har skyldighet att organisera rättskipningen så att domstolarna kan uppfylla kraven i artikel 6. En stat kan alltså inte försvara en alltför lång handläggningstid med att hänvisa till höga målbalanser i domstolarna. Sverige har nyligen fällts i Europadomstolen för långsam handläggning av ett mål (Paulsen – Medalen mot Sverige, Europadomstolens dom den 19 februari 1998, Ser. A Vol. 63).

För vissa mål gäller särskilda i lagar eller förordningar stadgade tidsfrister, såsom t.ex. i brottmål där den tilltalade är under 21 år. Ett mål eller en fråga som har uppkommit i ett mål som av någon anledning bör avgöras skyndsamt skall handläggas med förtur. Vilka mål som skall behandlas med förtur fastställs i regel i domstolarnas arbetsordningar. Vissa generella tidsramar i form av avverkningstakt och målbalansernas ålder anges även i domstolarnas verksamhetsmål

JO har i några fall behandlat chefsdomares ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid. I JO 1991/92 s. 35 hade ett brottmål blivit liggande under lång tid (ca 5 år) utan att några åtgärder vidtagits. JO underströk vikten av att domstolen har fungerande rutiner för kontroll av de mål som är under handläggning samt anförde att chefsrådmannen, som är den som har det övergripande ansvaret för verksamheten på avdelningen, självmant bör undersöka förhållandena om han inte får en tillfredsställande förklaring till att ett äldre mål inte har avgjorts. Även i JO 1992/93 s. 48 riktades kritik mot chefsdomares – i detta fall en lagmans – tillsyn över målhanteringen. I detta ärende hade uppmärksammats ett mål om enskilt åtal som blivit liggande på en fiskalsrotel under lång tid (ca 3 år) utan att ändamålsenliga åtgärder vidtagits för dess avgörande. JO hänvisade till sina tidigare uttalanden om chefsdomares skyldighet att självmant undersöka förhållandena om en tillfredsställande förklaring till varför ett äldre mål inte är avgjort inte kunnat lämnas. En sådan tillsyn borde enligt JO kunna medföra att mål som handläggs av en fiskal och vars handläggning erbjuder speciella problem, uppmärksammas och att en diskussion inleds mellan fiskalen och chefsdomaren om en eventuell omfördelning till en mer erfaren domare.

Brottsbalkens regler om ansvar för tjänstefel och det disciplinära ansvaret för domare omfattar såväl felaktiga beslut som underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av långsam handläggning. Eftersom

ansvaret åvilar såväl den ansvarige domaren som chefsdomaren kan båda träffas av straffrättsliga och/eller disciplinära sanktioner.

Rättstillämpning

Frågan om en chefsdomares ansvar att anmäla en underställd domares upprepade felaktiga rättstillämpning till Statens ansvarsnämnd har belysts i JO 1998/99 s. 37. En rådman vid en tingsrätt stod under åtal omfattande 21 åtalspunkter. I sex fall hade domar som meddelats av rådmannen kommit under hovrättens prövning och därvid i samtliga fall undanröjts på grund av grova rättegångsfel och målen återförvisats till tingsrätten. De grova rättegångsfelen hade i huvudsak bestått i åsidosättande av processuella bestämmelser vid hanteringen av från kronofogdemyndigheten överlämnade fordringsmål. Felen hade medfört att målen kommit att avgöras utan att vara i tillräcklig mån utredda genom muntlig eller skriftlig förberedelse. I JO-ärendet aktualiserades lagmannens skyldighet att vidta åtgärder i form av anmälningar till Statens ansvarsnämnd avseende åtalsanmälan eller disciplinansvar.

JO anförde inledningsvis att reglerna om anmälningsskyldighet utgör ett viktigt inslag i det särskilda ansvarssystemet för de personer som är verksamma vid myndigheterna och att det grundläggande motivet för både straffrättsliga och utomstraffrättsliga sanktioner inom det offentliga området är samhällsmedlemmarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt. JO poängterade att domarens disciplinansvar inte endast omfattar arbetsplatsinterna förseelser, utan även är till för att bereda ett skydd för den enskilde i statens myndighetsutövning.

När det gäller bestämmelsen i 11 kap. 2 § RF om domarnas självständighet i dömandet anförde JO att den bestämmelsen inte utesluter en i efterhand utövad kontroll av hur domstolen och den enskilde domaren fullgör sina uppgifter, även om den sätter vissa gränser för kontrollorganens verksamhet. Enligt JO är det sådana åtgärder från en domares sida som innebär att denne inte håller sig inom lagens ram som kan föranleda ingripanden. I första hand avses då klara fall av överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Däremot är, enligt JO, domarens överväganden i frågor som rör värdering av bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod i princip fredade för annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut.

JO anförde vidare att regeln i anställningsförordningen om att anmälan skall göras till Statens ansvarsnämnd innebär att anmälan skall (understruket här) göras och att det således inte finns något utrymme

för en bedömning av om det är lämpligt med en sådan anmälan eller inte. Enligt JO är det viktigt att myndighetschefen inte sätter sig i ansvarsnämndens ställe genom att pröva t.ex. åtalsanmälningsfrågan på ett sätt som ankommer på nämnden. Om det råder den minsta osäkerhet bör myndighetschefen i stället överlåta åt nämnden att ta ställning i frågan. Det får enligt JO vara tillräckligt för myndighetschefens anmälningsskyldighet att de föreliggande omständigheterna är sådana att det med fog kan antas att det finns grund för misstanke om exempelvis tjänstefel. I denna del pekade JO särskilt på vikten av att myndighetschefen undviker att inhämta sådana upplysningar från den felande domaren som kan komma att användas mot denne i ett eventuellt straffprocessuellt förfarande.

JO konstaterade att det såväl vid anmälan avseende åtalsanmälan som för disciplinansvar finns ett visst utrymme för olika bedömningar av om anmälan skall göras eller inte. Omständigheter som enligt JO i det aktuella fallet talar för att en anmälan till Statens ansvarsnämnd borde ha gjorts var att det var fråga om upprepade fel av samma slag och att det rörde sig om åsidosättande av regler av grundläggande betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Mot bakgrund av utrymmet för skilda bedömningar i frågorna om anmälan, kunde det enligt JO inte anses stå helt klart att det förelegat en anmälningsskyldighet. Situationen hade däremot under alla förhållanden varit av den arten att myndighetschefen bort överväga om det fanns skäl att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd och överväganden som lett till ett avstående från att göra en anmälan borde ha dokumenterats på lämpligt sätt. Lagmannens underlåtenhet att i det aktuella fallet över huvud taget överväga frågan om anmälan till ansvarsnämnden innebar, enligt JO, att denne inte fullgjort sin uppgift som myndighetschef på det sätt som krävts av honom. Kritik riktades därför mot lagmannen.

4.5.9 Övrigt Kompetensutveckling

Flera av de internationella dokument som rör domstolarnas och domarnas ställning innehåller bestämmelser om domares fortbildning. I Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll finns regler om såväl statens skyldighet att tillhandahålla domare nödvändig fortbildning som domarens skyldighet att genomgå sådan utbildning för att kunna fullgöra sina åtaganden på ett effektivt och korrekt sätt. Även i andra internationella dokument finns liknande regler.

Domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. En viktig uppgift för domstolschefen är att skapa utrymme för kompetensutveckling, såväl i form av självstudier som mer organiserad fortbildning. Domstolschefen bör i lämplig omfattning planera och budgetera för och genomföra informations- och utbildningsinsatser.

I regleringsbrevet för år 1998 gav regeringen DV i uppdrag att senast den 1 juli 1999 i samråd med representanter för domstolarna ta fram en utbildningsplan som syftar till en utvidgad och breddad kompetensutveckling för domstolsanställda. I uppdraget angavs att planen bör innehålla ett utökat inslag av obligatorisk kompetensutveckling för flertalet personalkategorier.

Den av DV fastställda utbildningsplanen innebär en fastare struktur på kompetensutvecklingen och en utökad samverkan med universitet och andra utbildningsanordnare. Den största förändringen inledningsvis gäller nyanställda av alla kategorier, som under de första åren i domstolsväsendet kommer att få en grundläggande utbildning av helt annan omfattning än vad som tidigare varit fallet. För samtliga personalkategorier gäller att denna utbildning skall uppfattas som obligatorisk. Även för redan anställda kommer utbildningsplanen att innebära förändringar. Fr.o.m. år 2000 kallas både domare och domstolssekreterare regelbundet till återkommande utbildning enligt en särskild plan, i huvudsak en veckas återkommande obligatorisk utbildning vart tredje år. Därutöver innehåller utbildningsplanen frivilliga påbyggnads- och specialkurser.

Enligt DV får kompetensfrågorna allt större betydelse och kompetensutveckling av all personal inom domstolsväsendet skall därför ges en ökad prioritet. Särskilt framhålls vikten av chefens ansvar för dessa frågor. Kompetensutveckling är en del av verksamheten och den har enligt DV sin plats i verksamhetsplanen. Varje domstol skall i sin verksamhetsplanering i större omfattning än tidigare väga in kompetensutveckling som en resurskrävande faktor. En ökad satsning på kompetensutveckling förutsätter en samsyn mellan DV och domstolscheferna om hur verksamheten skall bedrivas. För att uppnå detta har ett råd tillsatts med generaldirektören som ordförande och med ledamöter som är domstolschefer, fackliga företrädare, företrädare för Sveriges domareförbund och representanter från annan verksamhet, t.ex. universiteten. Rådets uppgift är att ge DV stöd inför beslut i frågor om kompetensutveckling.

Uppträdande mot parter och andra

JO och JK har i ett antal ärenden haft att bedöma lämpligheten av domares uppträdande i olika sammanhang. I JO:s och JK:s beslut framhålls ofta att en domare måste vinnlägga sig om att alltid uppträda behärskat och korrekt i sina tjänstemässiga kontakter med allmänhet och massmedier (se bl.a. JO 1986/87 s. 19). En domare har naturligtvis samma rätt som andra personer att delta i en offentlig debatt med det förbehållet att en domare, enligt allmän vedertagen uppfattning, under pågående rättegång bör vara återhållsam med att delta i en offentlig diskussion som gäller den sak som det skall dömas över i målet (jfr JK 1986 s. 57). I förhållande till parter och ombud bör domaren också iaktta särskild återhållsamhet och balans så att domarens opartiskhet inte sätts i fråga (se bl.a. JO 1994/95 s. 43, JK 1994 s. 71 och JK 1997 A.2).

Domstolschefens ansvar i dessa frågor har också särskilt uppmärksammats. I ett ärende som gällde anmälan mot en hovrättsdomare med anledning av bl.a. uttalanden i massmedia om en advokat erinrar JK om att det i en sådan situation kan finnas anledning för chefen för domstolen att överväga om saken kan få sådana konsekvenser för domstolsarbetet att hon eller han på något sätt bör agera (JK 1994 s. 76). JK anförde att domstolschefens agerande givetvis måste ske i former som inte kommer i konflikt med tryckfrihetsförordningens bestämmelser och att uppgiften är svår och grannlaga. JK hänvisade i sammanhanget till ett JO-uttalande, JO 1988/89 s. 213 (se även JK 1999-11-04 Dnr 254-99-30).

4.6 Tidsbegränsat domstolschefskap

Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som domstolschef betraktas i allmänhet som en slutpost. Detta kan sannolikt förklaras av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning ofta är förenat med byte av bosättningsort. En bidragande faktor till den begränsade rörligheten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga domare utnämns med fullmakt. I kommitténs direktiv anges som en tänkbar lösning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef. Här finns dock flera frågor att diskutera. En viktig sådan är den grundläggande principiella

frågan om tidsbegränsade domstolschefsförordnanden är väl förenliga med principen om oavhängiga domstolar och oavhängiga domare.

4.6.1 Allmänt om tidsbegränsade domaranställningar

Med domstolarnas självständiga ställning rimmar bäst att de dömande befattningshavarna i största möjliga utsträckning utgörs av befattningshavare som åtnjuter ett sådant anställningsskydd som tillkommer ordinarie domare. I 11 kap 1 § RF föreskrivs således att det i de högsta instanserna endast får finnas ordinarie domare och att det i övriga domstolar skall finnas ordinarie domare, dock osagt hur många. I förarbetena till regeringsformen uttalade departementschefen följande:

”För högsta domstolens och regeringsrättens del har jag i det föregående förordat en regel av innehåll att endast den får tjänstgöra såsom ledamot som har utnämnts till ordinarie domare i domstolen. Av organisatoriska skäl är det inte möjligt att uppställa en motsvarande regel för övriga domstolars del. Med hänsyn till de skiftande förhållandena vid dessa andra domstolar är det inte möjligt att för dessa domstolars del uppställa en längre gående regel än att vid sådan domstol skall finnas ordinarie domare, vilket innebär att vid den organisatoriska enhet som ifrågavarande domstol utgör måste finnas minst en befattningshavare som har ställningen av ordinarie domare. --------- I detta sammanhang vill jag slutligen understryka att även om man nu grundlagsfäster principen att det räcker med en ordinarie domare per domstol såsom organisatorisk enhet, avsikten är att domstolarna i all den utsträckning som är organisatoriskt möjlig skall utrustas med ordinarie domare” (prop. 1973:90 s. 381 f.)

Av regeringsformens förarbeten framgår att en domare som innehar anställning fram till viss tidpunkt eller tills vidare inte räknas som ordinarie domare i grundlagens mening. För att räknas som ordinarie domare krävs att domaren åtnjuter det särskilda anställningsskydd som ordinarie domare har enligt regeringsformen (prop. 1973:90 s. 391).

En domare med tidsbegränsat vikariatsförordnande är således inte ordinarie domare. I domstolsinstruktionerna finns bestämmelser om bl.a. förutsättningarna och formerna för domarvikariat. Av instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter respektive kammarrätter framgår att en ledig domare i första hand skall ersättas genom att arbetsuppgifterna omfördelas. I den mån det inte är möjligt innebär bestämmelserna i huvudsak att domstolarna själva anställer vikarier för ordinarie domare vid ledigheter som varar högst ett år i följd. Längre vikariatsförordnanden beslutas av regeringen efter förslag av TFN. Detsamma gäller tidsbegränsade domaranställningar för annat än vikariatsändamål. Vid tillfällig arbetsanhopning får en tingsrätt eller länsrätt anställa domare att för enstaka kortvariga perioder utföra

domaruppgifter i domstolen. Sådana förordnanden liksom förordnande som vikarie eller ersättare för ordinarie domare förutsätter i regel att den som förordnas är eller har varit ordinarie domare eller har tjänstgjort som assessor eller fiskal i överrätt. Hovrätter och kammarrätter har möjlighet att adjungera ledamöter. Till adjungerad ledamot får förordnas den som är eller har varit ordinarie domare eller den som är eller har varit av regeringen för viss tid anställd lagman eller rådman, fiskal i överrätt, en åklagare, en lagfaren professor eller docent i ett rättsvetenskapligt ämne, en ledamot av Sveriges advokatsamfund eller den som förut varit adjungerad.

I högsta instans är regleringen mer strikt. Om ett justitieråd eller regeringsråd på grund av sjukdom eller därmed jämförlig omständighet inte kan tjänstgöra i domstolen, får endast den som avgått med ålderspension från en tjänst som ledamot i domstolen förordnas att tillfälligt tjänstgöra som ersättare (3 kap. 4 § sjätte stycket RB och 3 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Ersättare förordnas av respektive domstol.

En stor del av domargöromålen i domstolarna – med undantag för Högsta domstolen och Regeringsrätten – utförs av assessorer, fiskaler eller notarier. Notarier anställs genom s.k. längsttidsförordnanden, eller tidsbestämda förordnanden. För godkända fiskaler och assessorer gäller att de i och för sig har anställningar som gäller tills vidare, men de åtnjuter inte samma anställningsskydd som ordinarie domare. De kan t.ex. sägas upp på grund av arbetsbrist. 1995 års Domstolskommitté har mot bakgrund av kravet på oavhängiga domare föreslagit ett förstärkt anställningsskydd för icke ordinarie domare, notarier och beredningsjurister samt uttryckliga regler om dessa kategoriers dömande (se SOU 1998:88 s. 137 f.).

4.6.2 Särskilt om specialdomstolar

För vissa typer av domstolar som arbetar under speciella förhållanden har det ansetts motiverat att ledamöterna förordnas på viss tid. Det gäller domstolar som har inrättats för en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål, t.ex. Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen.

Enligt 3 kap. 1 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister består Arbetsdomstolen av högst fyra ordförande, högst fyra vice ordförande samt sjutton andra ledamöter. Ordförande och vice ordförande skall ”vara lagkunniga och erfarna i domarvärv”. Vice ordförandena är anställda på deltid. Samtliga ledamöter i Arbetsdomstolen förordnas av regeringen för en tid av tre år med möjlighet till omförordnande. Att

förordnandetiden begränsats även för juristdomarna har sin grund i kravet att de i sin tjänstgöring i Arbetsdomstolen måste ha arbetsmarknadsorganisationernas förtroende (SOU 1974:8 s. 112). För att kontinuiteten i dömandet skall tryggas har förordnandetiden satts till tre år (prop. 1974:77 s. 157). F.n. tjänstgör inga ordinarie domare i domstolen. En av de fyra vice ordförandena är pensionerad från anställning som ordinarie domare.

Marknadsdomstolen består enligt lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m. av en ordförande, en vice ordförande samt fem särskilda ledamöter. Ordföranden, vice ordföranden och en av de särskilda ledamöterna skall vara jurister och ha erfarenhet som domare. Ledamöterna utses av regeringen för viss tid, ordföranden för sex år och övriga för tre år. Med undantag för ordföranden tjänstgör samtliga ledamöter deltid. F.n. är samtliga domstolens lagfarna ledamöter ordinarie domare eller pensionerade från sådan anställning.

Utvecklingen kan nu sägas gå mot en minskning av användningen av specialdomstolar. Under senare år har flera specialdomstolar såsom Bostadsdomstolen, Försäkringsöverdomstolen m.fl. upphört och deras verksamheter överförts till de allmänna domstolarna respektive de allmänna förvaltningsdomstolarna.

4.6.3 Internationella dokument

De internationella dokument som behandlar frågor om domstolars och domares oavhängighet innehåller inga generella krav på att domare skall vara tillsatta på obegränsad tid. Oavhängigheten förutsätter dock att det finns vissa garantier när det gäller domarnas anställningsförhållanden till skydd för deras oberoende.

Med oavhängig domstol förstås i Europakonventionen en domstol som är oberoende av såväl den verkställande makten som parterna i målet. I fallet Langborger mot Sverige (Europadomstolens dom den 22 juni 1989, Ser. A Vol. 155 para. 15) uttalade Europadomstolen att för att fastställa huruvida en domstol är oavhängig eller inte i konventionens mening hänsyn måste tas till bl.a. förhållanden om hur domarna utnämns och deras tjänstgöringstid, garantier mot påtryckningar utifrån samt också till frågan om domstolen framstår som oavhängig. De olika oavhängighetskriterierna kan delas in i tre kategorier. För det första måste domstolen fungera oberoende av den verkställande makten och grunda sina beslut på ett fritt ställningstagande till föreliggande fakta och lag. För det andra måste det finnas garantier för att tillförsäkra att domstolen kan fungera oberoende. Därvid krävs inte att domarna är tillsatta på livstid under förutsättning att det finns tillräckliga garantier

för att de inte godtyckligt kan avsättas eller skiljas från anställningen utan saklig grund. För det tredje måste det undvikas att det föreligger omständigheter som gör att det framstår som om domstolen är funktionellt beroende av något annat organ.

The Universal Charter of the judge anger likaledes att domare skall tillsättas på livstid eller för sådan period eller under sådana villkor att domarens oberoende inte är i fara. Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll föreskriver att längden på domarnas förordnanden skall garanteras i lag. Ett sådant krav innehåller även FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary, vari anges att om längden på domares förordnanden och domares anställningsförhållanden i övrigt skall föreskrivas i lag. Principerna anger även att domare skall vara garanterade att sitta kvar i ämbetet till obligatorisk pensionsålder eller utgången av förordnande där det finns ett tidsbegränsat förordnande.

4.6.4 Försöksverksamhet med en gemensam chef för flera domstolar

Sedan år 1998 pågår försöksverksamhet med en gemensam chef för flera domstolar, i regel för två tingsrätter eller för en tingsrätt och en länsrätt. Syftet är att skapa förutsättningar för en bättre samverkan mellan domstolarna. Försöksverksamheten har genomförts genom att man vid vakans på en domstolschefsanställning givit en domstolschef i en närliggande domstol ett tidsbegränsat förordnande som chef för den domstolen. På så sätt har det administrativa lednings- och samordningsansvaret för båda domstolarna kommit att vila på en domstolschef. På den vakanta domstolschefsposten har i regel förordnats en tf chefsrådman. Eftersom det i den domstol där domstolschefen inte har fullmaktsförordnande finns annan eller andra ordinarie domare har regeringsformens krav på att det skall finnas ordinarie domare i domstolarna ansetts uppfyllt.

I en rapport till regeringen den 18 januari 2000 har DV analyserat och utvärderat de hittills gjorda erfarenheterna av försöksverksamheten med gemensam lagman och samverkan mellan Karlskrona tingsrätt och Länsrätten i Blekinge län. Slutsatsen av utvärderingen var att erfarenheterna av försöksverksamheten var mycket positiva. Regeringen konstaterade att lösningen med en chef och en administration kan vara en lämplig lösning vid vissa orter (skr. 1999/2000:106 s. 56 f.).

Försöksverksamheten med en gemensam chef för flera domstolar har emellertid föranlett invändningar från flera håll, bl.a. från Domareförbundet. Invändningarna har huvudsakligen varit av principiell natur.

I en skrivelse till Justitiedepartementet anför förbundet bl.a. att det enligt förbundets mening är svårt att tänka sig att lagstiftaren avsett annat än att chefen för en domstol skall vara en lagman eller en president som erhållit fullmakt för just den domstolen eller i vart fall upprätthåller vikariat och faktiskt utövar den tjänsten fullt ut. Förbundet anför att värnet om domstolarnas oberoende och den enskilde domarens självständighet annars lätt skulle kunna sättas ur spel. I förlängningen skulle teoretiskt i annat fall, enligt förbundet, en chefsdomare kunna upprätthålla vikariat i samtliga andra domstolar i riket.

4.7 Rekrytering av och utbildning och stöd för domstolschefer

4.7.1 Rekrytering av domstolschefer

Befattningarna som domstolschef är föremål för olika rekryteringsförfaranden. De högsta domstolschefsbefattningarna, dvs. befattningarna som ordförande i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten, president i hovrätt respektive kammarrätt, lagman i de tre största tingsrätterna respektive länsrätterna, ordförande i Arbetsdomstolen, ordförande i Marknadsdomstolen samt ordförande i Patentbesvärsrätten tillsätts efter ett s.k. kallelseförfarande. Dessa anställningar kungörs inte lediga och det sker inte heller något ansöknings- eller förslagsförfarande. Det departement under vilket den aktuella domstolen sorterar är ansvarigt för beredningen. En närmare redogörelse för detta tillsättningsförfarande finns i avsnitt 3.4.

För övriga domstolschefsanställningar sker tillsättning efter ett ansökningsförfarande sedan anställningarna kungjorts lediga. Dessa tillsättningsärenden bereds i TFN som sedan avger förslag till regeringen på vilken sökande som bör få anställningen. För en närmare redogörelse av detta tillsättningsförfarande, se avsnitt 3.3. Sedan år 1997 anlitar TFN vid behov utomstående konsulthjälp vid beredningen av tillsättningar av domstolschefer. Detta förfarande används då nämnden bedömer att tveksamhet råder om hur de sökande bör rangordnas inbördes i fråga om ledarskapsförmåga och administrativ skicklighet. Som underlag för konsultens arbete har en chefsprofil arbetats fram. Förutom dokumenterad yrkesskicklighet anges i chefsprofilen bl.a. följande egenskaper som viktiga för att ha goda förutsättningar att klara en chefspost väl: samarbetsförmåga, förmåga att engagera och vinna gehör, målmedvetenhet, flexibilitet, inlevelseförmåga, stresstålighet, delegerings- och organisationsförmåga, beslutsförmåga samt förmåga till självkritik.

Förfarandet med konsultmedverkan är mer kostsamt, för närvarande (våren 2000) ca 30 000 kr per sökande. Sedan den nu gällande chefsprofilen utarbetades år 1997 och fram till i dag har förfarandet med konsultstöd använts vid beredningen av ca hälften av de utlysta anställningarna som lagman. I några fall har förfarandet även använts vid tillsättning av chefsrådman respektive hovrättsråd som är vice ordförande på avdelning.

I en rapport hösten 1999 har DV föreslagit att förfarandet med konsultmedverkan görs till ett permanent inslag i TFN:s arbete samt att sådan medverkan förekommer i fler ärenden, såsom beträffande anställningar som chefsrådmän och vice ordförande på avdelning (DV rapport 1999:2). Regeringen har ställt sig bakom förslagen (se skr. 1999/2000:106 s. 31 f.).

4.7.2 Domstolsverkets chefsutvecklingsprogram

Domstolschefens roll och chefskapets betydelse i domstolarna har fått ökad uppmärksamhet under senare år. Utvecklingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna har lett till att chefsutbildning blivit ett återkommande inslag i DV:s utbildningsprogram. Under år 1996 startade inom verket ett arbete med att utforma och genomföra ett nytt chefsutvecklingsprogram.

Inför upphandlingen av programmet pekades särskilt på vissa utvecklingstendenser som i olika avseenden påverkar kraven på domstolscheferna. Den höga förändringstakten när det gäller organisation och arbetsformer i domstolarna var ett exempel. Ett annat var utvecklingen mot ett delegerat budgetansvar i hela dess vidd till domstolarna, varav även följer att personaladministrativa och andra administrativa frågor läggs ut på domstolarna fullt ut. Inte minst i tider av knappa resurser ställer detta höga krav på domstolscheferna. Övergången till s.k. resultatstyrning, vilket medför att resurser inte längre ställs till domstolarnas förfogande i termer av personalplaner eller liknande utan endast i form av ett i kronor angivet anslag, framfördes också som en utveckling som påverkar kraven på styrning av domstolarna. Eftersom det vid resultatstyrning inte närmare anges hur anslaget är avsett att täcka olika kostnader i verksamheten ankommer det på domstolen själv att planera hur anslaget skall utnyttjas med avseende på den verksamhet som skall bedrivas. Resultatstyrningen kräver att domstolarna sätter upp precisa mål för sin verksamhet samt följer upp och vid behov korrigerar dessa mål. Vidare skall resultatet av domstolarnas verksamhet gentemot uppsatta mål och i övrigt redovisas regelbundet till regeringen. Behovet av utbildning och

personalutvecklingsåtgärder i samband med reformer inom domstolarna samt en alltmer aktiv personalpolitik över huvud taget i domstolarna angavs som ytterligare faktorer som påverkade kraven på domstolschefen.

I samråd med ett antal domstolschefer utarbetades en ledarprofil som skulle ligga till grund för utformningen av utbildningen. Ledarprofilen räknar upp de krav som bör ställas på domstolschefen under sju olika rubriker; mål och resultat, information och kommunikation, utveckling och förändring, engagemang och motivation, beslutsfattande och konflikthantering, lärande och kompetens samt etik och moral. Av kravspecifikationen framgår bl.a. att chefen skall sätta upp mål för verksamheten och kontrollera att uppställda mål nås, att chefen regelbundet skall informera personalen om sådant som är av betydelse för verksamheten och skapa goda förutsättningar för kommunikation på arbetsplatsen samt att chefen skall kunna skapa en kreativ arbetsmiljö och utveckla sina medarbetare efter vars och ens förutsättningar. Vidare framhålls chefsegenskaper som att ha en positiv människosyn, att ha förmåga att inspirera och entusiasmera, att kunna lyssna och förstå människor, att leda och stötta, att skapa tillit och förtroende, men även förmåga att våga handla och att snabbt kunna fatta beslut samt att kunna hantera konflikter. Chefens ansvar för de anställdas kompetensutveckling anges på så sätt att chefen skall skapa förutsättningar för lärande som leder till ökade kunskaper och erfarenheter samt uppmuntra framsteg och stimulera medarbetarna till att dela med sig av sina kunskaper till sina arbetskamrater. Slutligen anges att chefen i frågor om etik och moral skall utveckla gemensamma värderingar, attityder och normer avseende t.ex. hur man behandlar medarbetare, att chefen skall vara medveten om hur människor beter sig i olika situationer samt att chefen skall föregå med gott exempel.

Det nya chefsutvecklingsprogrammet genomfördes för första gången under hösten 1997. Tanken är att domstolschefer som är 60 år och yngre skall få tillfälle att genomgå utbildningen. De domstolschefer som omfattas är lagmän vid tingsrätter och länsrätter. Vidare omfattas även ordförande i arrendenämnder och hyresnämnder. Det finns för närvarande inga planer på att utvidga denna krets. Under år 2000 beräknas samtliga nuvarande chefer som omfattas av programmet ha genomgått utbildningen.

Varje utbildningsomgång omfattar fyra tillfällen med två eller tre utbildningsdagar vid varje tillfälle. Vid varje tillfälle bereds 12-17 deltagare plats. Önskemålet är att få ett brett och blandat deltagande. De inbjudna deltagarna väljs därför ut så att olika typer av domstolar är representerade, dvs. en blandning mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar, mellan stora och små domstolar samt mellan dom-

stolar i större städer och på mindre orter. Vidare försöker man att blanda domstolschefer som är äldre i tjänst och mer erfarna med nytillträdda chefer. Utbildningen är densamma för alla. Det görs således ingen skillnad beroende på vilken typ av domstol man tjänstgör i.

I den första etappen av utbildningen går man igenom de krav som ställs på domstolarna och domstolscheferna. Häri ingår bl.a. en genomgång av domstolschefens ekonomiska ansvar och den ekonomiska styrningen av domstolarna. Vidare diskuteras i seminarieform hur ett framgångsrikt ledarskap kan se ut. I utbildningens andra etapp ingår bl.a. frågor om personalpolitik och verksamhetsplanering. Den tredje etappen ägnas åt jämställdhet, personalutveckling, personalrekrytering, ledarskap i förändring och s.k. svåra samtal. I denna etapp ägnas även särskild uppmärksamhet åt IT-utvecklingen inom domstolsväsendet. I den fjärde och sista etappen diskuteras bl.a. konflikthantering och socialpsykologi. En avslutande del av utbildningen avser hur man kan gå vidare i chefsutvecklingen, t.ex. genom regelbundna kontakter mellan domstolscheferna, skapande av nätverk etc. Deltagarna används själva i stor utsträckning som resurspersoner och bidrar med egna erfarenheter och frågor. I vissa delar medverkar fackliga representanter, dvs. centrala företrädare för JUSEK och ST-domstol, i diskussionen. Vid något tillfälle har även en chef från något annat verksamhetsområde bjudits in.

4.7.3 Stöd för domstolschefer

Som framgått av föregående avsnitt ägnas den avslutande delen av DV:s chefsutvecklingsprogram åt en diskussion kring hur man kan gå vidare i chefsutvecklingen. Olika former av chefsstöd diskuteras. I kommitténs direktiv anges som exempel på tänkbart stöd för domstolschefer, att lagmännen i underrätterna har utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrättspresident. Vidare anges att det i fråga om tingsrätterna finns ett visst stöd för en sådan lösning genom 2 kap. 1 § RB. Eftersom innebörden av denna bestämmelse idag inte torde framstå som helt klar kan det finnas anledning att något närmare beröra bestämmelsens bakgrund och den diskussion som förevarit därefter framför allt i samband med inrättandet av DV.

I 2 kap. 1 § RB föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. I processlagberedningens förslag till rättegångsbalk del II (SOU 1938:44 s. 89 f.) sägs i kommentaren till nämnda lagrum:

”Hovrätternas främsta uppgift är att utgöra fullföljdsinstans. Bland hovrätts åligganden ingår även att utöva tillsyn över underliggande domstolar och

deras verksamhet. Vad angår rättsskipningen i lägre rätt äger väl hovrätten icke att ingripa i denna annat än enligt de regler, som gälla för fullföljd av talan. Hovrätten har dock alltjämt att utöva allmän uppsikt över att underrätternas rättsskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgöra sina åligganden. Denna hovrättens tillsyn är ej begränsad till behandlingen av fullföljda mål; tillsynen kan utövas genom inspektioner eller på annat sätt. Som tillsynsmyndighet har ock hovrätten att hos Kungl. Maj:t göra de framställningar, som påkallas av rättsskipningens behov. Enligt särskilda författningar, såsom domsagostadgan, har hovrätten att förordna innehavare av vissa tjänster vid underrätt samt att utse vikarie för ordinarie befattningshavare i vissa fall.”

I samband med inrättandet av DV övervägdes huruvida hovrätterna fortfarande borde ha en tillsynsplikt över tingsrätterna och i så fall vilken omfattning denna tillsynsplikt borde ha. Hovrätterna och tingsrätterna skulle i princip ha samma ställning gentemot centralmyndigheten i administrativt hänseende. Med hänsyn till bl.a. hovrätternas kännedom om verksamheten vid tingsrätterna ansågs att hovrätten borde ha kvar vissa uppgifter när det gäller tingsrättsadministrationen, såsom exempelvis att bistå tingsrätterna med fiskaler eller annan förstärkningspersonal på domarsidan samt meddela vissa förordnanden. En särskild fråga utgjorde emellertid hovrätternas tillsynsskyldighet över tingsrätterna enligt 2 kap. 1 § RB.

Domstolsverksutredningen kom fram till att det även i fortsättningen torde föreligga ett behov av någon form av inspektionsverksamhet över den judiciella verksamheten vid tingsrätterna utöver den uppsikt som sker genom JO och JK (SOU 1971:41 s. 74 f.). Utredningen fann det uteslutet att DV skulle ha att övervaka den judiciella verksamheten i tingsrätterna. I stället ansåg utredningen att hovrätterna borde utöva en allmän kontroll i stort av att tjänstemännen vid tingsrätterna fullgör de judiciella uppgifterna i enlighet med vad som åligger dem. Utredningen anförde att det knappast kunde förväntas att JO och JK skulle kunna utöva denna kontroll i tillräcklig omfattning. Med hänsyn till att hovrätterna enligt utredningens mening även i fortsättningen skulle äga viss tillsyn över tingsrätterna, fann utredningen inte att behov förelåg att ändra stadgandet i 2 kap. 1 § RB. Även Domstolsstyrelseutredningens majoritet anslöt sig till Domstolsverksutredningens förslag, men ansåg att det i lagtexten borde klargöras att hovrätternas tillsyn enligt rättegångsbalken var begränsad till den dömande verksamheten (Ds Ju 1974:5 s. 38 f.). Utredningens ordförande, Gullnäs, menade att någon särskild föreskrift om tillsyn inte behövdes (Ds Ju 1974:5 s. 118 f.).

I proposition 1974:149 s. 30 f. anförde departementschefen till en början att bestämmelsen i 2 kap. 1 § RB måste ses mot bakgrund av de allmänna underrätternas organisation och ställning vid tiden för till-

komsten av nya rättegångsbalken och att bestämmelsen i rättegångsbalken med hänsyn till sin placering inte torde avse annat än tillsyn över den dömande verksamheten vid tingsrätterna. Därutöver anförde departementschefen att hovrätts möjlighet att utöva tillsyn över tingsrätt måste vara inskränkt så till vida att hovrätten inte har att ingripa i avgörandet av enskilda mål och inte heller med stöd av bestämmelsen kan lämna bindande anvisningar till tingsrätt för dess rättstillämpning. Den tillsyn över den dömande verksamheten som sålunda var möjlig med hänsyn till tingsrätternas självständighet var enligt departementschefens mening av begränsad betydelse. Däremot var enligt departementschefen den tillsyn över den administrativa verksamheten som både hovrätt och centralmyndighet hade att utöva på grund av de olika uppgifterna rörande tingsrätternas administration av stor betydelse. För att fullgöra sina uppgifter i sammanhanget behövde emellertid hovrätterna inte, enligt departementschefen, söka stöd i lag varför stadgandet i 2 kap. 1 § RB borde upphävas. Justitieutskottet var dock av en annan uppfattning. Utskottet ansåg inte att det fanns anledning att upphäva lagstadgandet om hovrätternas tillsynsskyldighet över tingsrätterna. Utskottet hänvisade till att tillsyn från hovrätternas sida gentemot tingsrätterna i framtiden avsågs förekomma i väsentligen samma omfattning som tidigare (JuU 1975:1 s. 18 f.). Bestämmelsen lämnades således kvar oförändrad i rättegångsbalken (rskr 1975:1).

Det råder delade meningar om vad tillsynsplikten enligt 2 kap. 1 § RB har för konkret innebörd i dag. Det finns de som ser den som en historisk rest från den tid då administrativa och judiciella funktioner inte var skilda utan båda innefattades i den kungliga domsmakten. Den innebörden av bestämmelsen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att tingsrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Enligt tingsrättsinstruktionen har dock hovrätterna kvar uppgifter bl.a. när det gäller att i vissa fall utse ordförande i tingsrätten, förordna ersättare för lagman samt när det gäller att förordna tingsfiskaler och hovrättsassessorer att tjänstgöra i tingsrätt. För de flesta tingsrätter bestämmer hovrätterna också antalet nämndemän.

Bestämmelsen i rättegångsbalken har ingen motsvarighet i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Även kammarrätterna har dock haft och har fortfarande en del särskilt angivna befogenheter som rör länsrätterna i administrativa frågor.

4.8 1993 års domarutrednings förslag och remissinstansernas inställning

4.8.1 Den administrativa ledningen i domstolarna

1993 års domarutredning diskuterade i sitt betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99) bl.a. frågan om domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen av domstolen. Domarutredningen ansåg att en väl fungerande verksamhet förutsatte intern administrativ styrning och att domstolarna inte utgjorde något undantag i detta hänseende. Utredningen ansåg det emellertid också vara av vikt att en sådan styrning inte kom att inkräkta på den enskilde domarens självständighet i behandlingen av det enskilda målet.

Utredningen betonade att en modern domstol måste präglas av en effektiv och professionell administration av verksamheten i stort samt i fråga om personal, ekonomi, utbildning och utrustning m.m. om den skall kunna fylla sin rättskipningsuppgift. Ett kraftfullt administrativt ledarskap vid domstolarna kunde därför inte undvaras och det yttersta ansvaret för dessa kvalificerade ledningsuppgifter borde, enligt utredningen, ligga på en främsta företrädare för domstolen, nämligen chefen för domstolen. Chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner borde därför tydliggöras så att verksamheten i dessa delar kunde skötas med en hög grad av effektivitet. Utredningen pekade också på det angelägna i att det administrativa chefskapet förstärktes även på andra sätt. Detta borde, enligt utredningen, ske i form av att det vid domstolarna anställdes kompetenta administratörer som inte var domare. Med ett starkt administrativt stöd skulle chefsdomarna kunna koncentrera sig på övergripande eller eljest kvalificerade administrativa frågor, vilket skulle kunna medföra att chefsdomarna i högre grad kunde ägna sig åt det som de i egenskap av domare utnämnts för, nämligen dömande verksamhet. Utredningen kunde också tänka sig en samverkan kring administrativa stödfunktioner mellan flera domstolar. (SOU 1994:99 Del A s. 298 f.)

När det gäller frågan om ledningsansvarets omfattning ansåg domarutredningen att i detta ansvar främst borde ligga att målen, väl beredda, snabbt skulle komma fram till prövning och avgörande i domstolen. I detta måste, enligt utredningen, även ingå det yttersta ansvaret för beredningsorganisationens funktion till stöd för domstolen.

En ordning med roterande chefskap, som föreslagits från vissa håll, ansåg utredningen inte vara ändamålsenlig. Chefskapet borde vara långsiktigt. I situationer där det av rekryteringsskäl eller eljest framstår som särskilt lämpligt att tidsbegränsa ett chefskap med visst lönetillägg borde man dock enligt utredningen ha möjlighet att göra det.

Vissa centrala frågor om domarens dömande arbete borde dock, enligt utredningen, behandlas kollegialt. De frågor som rör den enskilde domarens självständighet i behandlingen av de enskilda målen borde, enligt utredningen, kunna handläggas i en från rättssäkerhetssynpunkt betryggande ordning. Utredningen ansåg att chefsdomarens ansvar och arbetsledningsfunktioner utanför detta område borde tydliggöras så att verksamheten i de delarna kan skötas med en hög grad av effektivitet. Vidare framhöll utredningen att det genom utnämningsförfarandet borde säkerställas att skickliga domstolschefer kan rekryteras samt att särskilda satsningar görs vad gäller chefsutbildning. (s. 268 f.)

Utredningen diskuterade även chefsdomarens roll i sådana fall där en domare mer tillfälligt inte ”fungerar”, t.ex. om domaren utan att vara sjuk drabbas av tillfällig svaghet eller beslutsångest vilket gör att han eller hon i praktiken inte kan fungera som domare. Utredningen betonade vikten av att här finna balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet. Utredningen framhöll att de regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Det finns enligt utredningen ett behov av att kunna behandla vissa problem i domarens tjänstgöring i andra former än i ett disciplinförfarande, t.ex. i arbetsledningsbeslut. Utredningen ansåg att det här fanns en viktig och mycket känslig uppgift för domstolscheferna, men också övriga domare och arbetstagarorganisationerna på domstolsområdet, där utgångspunkten måste vara att det i vart fall finns vissa möjligheter att med beaktande av rättssäkerhetens krav på frivillighetens väg söka lösa problem av detta slag. Domstolarna bör, enligt utredningen, vara så organiserade att där finns vissa möjligheter att förebygga eller vid behov behandla problem i en domares tjänstgöring. Utredningens uppfattning var att lösningen låg i att det inom domstolen fanns ett kollegialt forum som stod till förfogande för bl.a. dessa frågor. (s. 252)

Expertgrupp I:s förslag till administrativ ordning

Till 1993 års domarutredning var knutet ett mycket stort antal experter, vilka delades in i arbetsgrupper. Var och en av dessa arbetsgrupper ansvarade för en viss deluppgift. Arbetsgrupp I hade deluppgiften Utnämning av domare och därmed sammanhängande frågor. Inom ramen för denna arbetsuppgift diskuterade arbetsgruppen bl.a. det administrativa beslutsförfarandet i domstolarna. (se SOU 1994:99 Del A s. 327 f.)

Gruppens grundläggande utgångspunkt var att i varje instans skulle alla domare ha samma tjänsteställning. Man ansåg att sådan lika rang,

givetvis med lika lön, bidrog till anställningarnas attraktionskraft. För domares och domstolars verksamhet borde instruktionerna ha lagform. Generellt giltiga administrativa beslut, såsom i fråga om arbetsordning, rotelindelning och andra fundamentala angelägenheter borde domarna inom varje domstol fatta i plenum eller i annan form som bestämdes i plenum. Löpande personal- och ekonomiadministration borde emellertid handhas av den domare som plenum för viss tid utsåg att vara administrativ chef. Den administrative chefen borde, enligt gruppen, möjligen ha visst lönetillägg och beredas viss lättnad i dömandet. Gruppen pekade dock på att förslaget förutsatte en viss storlek hos domstolen.

Expertgruppen ansåg således att förordnande som administrativ chef skulle vara tidsbegränsat och inte vara föremål för automatisk förlängning. Normalt skulle innehavaren av denna anställning återgå till dömande verksamhet. Ett eventuellt lönetillägg som administrativ chef borde därför enligt gruppen inte vara så stort att posten uppfattades som en befordringstjänst.

Remissinstanserna

De flesta av de remissinstanser som yttrade sig i fråga om chefsrollen ansåg att domstolarna behöver chefsdomare som har ansvaret för administrationen. Det påpekades dock från några håll att den administrativa styrningen av en domstol är annorlunda än den som gäller i andra organisationer på grund av domarnas självständighet. Sollentuna tingsrätt anförde t.ex. följande.

”En viktig regel för domstolarnas verksamhet återfinns i 11 kap. 4 § (sic!) regeringsformen: ingen utomstående får bestämma hur en domstol skall döma i ett enskilt fall. Detta förbud gäller självfallet även för domstolschefen han kan exempelvis inte i ett vällovligt syfte att bekämpa viss sorts brottslighet beordra domarna att handlägga mål angående sådana brott med förtur eller att bestraffa brottslingarna särskilt strängt. Sådana frågor skall suveränt avgöras av den domare som fått ett mål på sin lott. Men detta innebär bara att en del redskap som vanliga chefer har till sitt förfogande inte står domstolschefen till buds. Det innebär inte att domstolen inte behöver en administrativ chef. Enligt vår mening är det en självklarhet att domstolen har en chef som ansvarar för att kansliet fungerar och som utövar arbetsledning gentemot domarna.” (Ds 1995:17 Del B s. 820)

Ett par av remissinstanserna ansåg emellertid att ett kraftfullt administrativt ledarskap av det slag utredningen hade beskrivit skulle kunna utgöra ett hot mot domarnas självständighet. Som exempel kan nämnas Varbergs tingsrätt som hänvisade till det som vid denna tidpunkt var Europarådets förslag till rekommendation om domares oberoende m.m. och som ansåg det vara svårt att förstå hur utredningen kunde finna att

det med en chefsdomare som leder och övervakar arbetet i domstolen inte skulle inrymmas något hot mot den enskilde domarens självständighet. Enligt denna tingsrätt förhöll det sig tvärtom på detta sätt, såvida inte ledningen och övervakningen begränsades till det administrativa området. Dit hörde dock domstolschefens övergripande ledning av verksamheten ”i så måtto att han måste ingripa om verksamheten på någon rotel inte flyter som den skall eller vid ledighet eller annat förfall.” Tingsrätten ansåg dock att dessa ingripanden måste ske under i förväg fastlagda former. (Ds 1995:17 Del B s. 828)

Behovet av kompetenta administratörer som inte är domare poängterades av flera remissinstanser. Hovrätten för Övre Norrland anförde exempelvis att det när det gäller den interna administrativa styrningen först och främst var viktigt att det i domstolen fanns tillgång till kompetenta administratörer som inte var domare. Om så blev fallet och om de viktigaste besluten av administrativ natur fattades i kollegiet var hovrätten inte övertygad om att domstolen skulle behöva någon chefsdomare som utövade ett kraftfullt administrativt ledarskap. (s. 818)

En majoritet av dem som yttrade sig om huruvida viktiga frågor bör avgöras i kollegium eller inte ansåg att så bör vara fallet. De som ansåg att så inte bör ske anförde bl.a. att effektivitetsskäl talar mot en sådan ordning. Även i frågan om det borde finnas ett kollegialt forum som stod till förfogande för behandlande av vissa problem i en domares tjänstgöring var meningarna delade. Stockholms tingsrätt anförde t.ex. följande.

”Det är av stor vikt för förtroendet av domstolsväsendet att den enskilde domaren uppfyller högt ställda krav. Den domare som, oavsett orsak, brister i tjänstduglighet skall inte utöva domarsysslan. Mot detta står domarens självständighet. Här uppkommer därför en svår avvägning, åtminstone då fråga inte är om sjukdom. Det vore därför värdefullt att få frågan om omplacering av domare ytterligare belyst. Utredningen utgår för sin del från att en domstol bör vara så organiserad att där finns möjlighet att förebygga eller behandla vissa problem. Tingsrätten delar den uppfattningen men tar bestämt avstånd från att en domares personliga problem skall behandlas i ett kollegialt forum i domstolen. Enligt tingsrättens mening bör alla anställda åtnjuta personlig integritet. Till detta kommer att de uppgifter som ligger till grund för frågan om tjänstduglighet ofta har lämnats i förtroende. ”(Ds 1995:17 Del A s. 487)

När det gäller frågan om roterande chefskap var remissinstanserna i likhet med utredningen negativa till en sådan ordning. Sollentuna tingsrätt anförde i denna del att domstolschefen skall utses som andra domare med utgångspunkt från sina kvalifikationer och att det inte är en bra ordning att låta den äldste av domarna axla chefskapet eller låta detta rotera mellan domarna. (Ds 1995:17 Del B s. 821) Länsrätten i Göteborgs och Bohus län tvivlade på att man kunde bygga på någon

annan modell än ett permanent administrativt ledarskap. Länsrätten menade att det fanns ett uppenbart behov av en effektiv och professionell administration, eftersom förändringstrycket var stort och förmodligen inte skulle komma att minska: ”Ledningsfrågor kräver både överblick och kontinuitet. Om ledarskapet skulle rotera är det risk att det inte kan utövas med den långsiktighet som är nödvändigt. Däremot kan det finnas anledning att överväga någon form av begränsning av chefskapet i tiden”. (s. 832) Länsrätten i Skaraborgs län anförde att domstolarna är, förutom en i huvudsak tvistelösande institution, även en arbetsplats med olika kategorier anställda. Vidare anförde länsrätten att varje modern arbetsplats behöver ett modernt och långsiktigt ledarskap och att detta inte torde kunna uppfyllas av ett roterande chefskap mellan domarna på en domstol. Enligt länsrätten saknas helt säkert såväl intresse som fallenhet för ledarskap hos åtskilliga av landets domare. (s. 837)

Beträffande en tidsbegränsning av chefskapet ifrågasattes hur en sådan ordning kunde förenas med domstolarnas och domarnas självständighet. Om självständighetsfrågan kunde lösas på ett tillfredsställande sätt var emellertid en majoritet av de remissinstanser som tagit upp denna frågeställning positiva till en sådan lösning.

Hovrätten över Skåne och Blekinge var tveksam till om ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden var förenligt med självständiga domstolar och yttrade följande:

”Tanken att chefsuppgiften skulle kunna tidsbegränsas går enligt hovrättens mening inte väl ihop med kravet på självständiga domstolschefer och självständiga domstolar. Det kan rentav ifrågasättas om en klyvning av chefsfunktionen och den dömande funktionen hos en domare är förutsatt som möjlig i reglerna om ordinarie domare i regeringsformen. Chefsskapet i nuvarande och tänkt tappning ger hur som helst sådana möjligheter att gripa in i domstolens inre liv att dess innehavare bör ha en ställning som tillåter dem att stå starka gentemot överordnade administrativa organ, främst regeringen. Någon tidsbegränsning av chefsskapet bör därför inte komma i fråga. En annan sak är att arbetsgivaren bör ställa sig välvillig till önskemål från en domstolschef om att efter ett antal år i befattningen få övergå till en likvärd domaranställning utan administrativa inslag”. (s. 817 f.)

Även Länsrätten i Stockholm var tveksam och anförde att ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden passar mindre väl i en ordning där domstolschefen är självständighetens yttersta bevakare inom domstolen och skall handlägga ”de värsta målen”. Enligt länsrätten förefaller det passa än mindre väl med en osjälvständig chef, både i förhållande till extern administrativ styrning och till självständiga underordnade domare, i all synnerhet med de beslutsbefogenheter som f.n. är förlagda till plenum och kollegium. (s. 830)

Länsrätten i Gävleborgs län hade en något annorlunda inställning till frågan om självständighet kunde förenas med tidsbegränsade chefsförordnanden. Domstolen hänvisade i denna fråga till att chefskapet i övrig offentlig verksamhet i stor utsträckning var tidsbegränsat och att med tanke på att de administrativa färdigheterna hos en blivande domstolschef normalt inte kunnat prövas före utnämningen, det inte helt kunde uteslutas att fel person utsågs. Detta kunde vara förödande för verksamheten. Länsrätten anförde vidare att statsmakterna och medborgarna skall kunna kräva av domstolarna att de fullgör sina uppgifter effektivt och med god hushållning av allmänna medel. Ett sådant krav kunde vara svårt att förena med icke tidsbegränsade chefskap. Med tanke på att chefen för en domstol i likhet med övriga ordinarie domare vid domstolen har en grundlagsskyddad ställning borde tidsbegränsade förordnanden kunna förenas med principen om domarens självständighet mot statsmakterna. Även för chefen kunde ett tidsbegränsat förordnande vara fördelaktigt. Efter en tid kan denne vilja återgå till enbart domarrollen. Länsrätten noterade dock att en sådan ordning i vissa fall kan medföra praktiska problem, t.ex. om lagmannen vid en mindre domstol återgår till sin tidigare rådmansanställning vid domstolen, som måste lösas. (s. 833 f.)

Länsrätten i Göteborgs och Bohus län pekade särskilt på att till frågan om tidsbegränsat chefskap måste även kopplas frågan om ekonomisk kompensation om det skall framstå som en reell möjlighet att lämna ett chefskap och ägna sig åt dömande verksamhet (s. 832).

4.8.2 Fördelningen av mål

1993 års domarutredning ansåg att principerna för fördelningen av mål borde läggas fast, ytterst i lag. Huvudregeln borde, enligt utredningen, som nu vara ett slumpsystem (lottning) kombinerat med ett utrymme för specialdestinering, möjlighet att omfördela mål, införa lottningsstopp m.m. enligt vissa angivna sakliga förutsättningar. Enligt utredningen borde sådana principer och övergripande tillämpningsbeslut behandlas kollegialt i domstolen, medan mindre ingripande beslut borde ses som arbetsledningsbeslut där domstolens chef eller annan chefsdomare har beslutanderätten. Med en sådan reglering, anförde utredningen, synes frågan om domstolens administrativa ledning kunna lösas så att det inte uppkommer någon principiell konflikt med principen om domarens självständighet. Utredningen uppmärksammade även frågan om rutinerna kring s.k. åklagarstyrd lottning av brottmål i tingsrätt och den möjligheten att ett visst mål kan styras till en viss domare inte genom domstolens lottningsförfarande utan genom beslut fattat av

chefen för en åklagarmyndighet. Utredningen föreslog att en närmare granskning görs av hur denna känsliga fråga löses hos olika domstolar. (SOU 1994:99 Del A s. 299 f.)

Remissinstanserna

Större delen av remissinstanserna som yttrade sig i frågan instämde i utredningens överväganden beträffande fördelningen av mål samt att rutinerna kring instämningen av brottmål till tingsrätt borde utredas vidare. Högsta domstolen anförde:

”Fördelningen av målen bland domarna vid en domstol kan ses som en väsentligen administrativ uppgift men har också viktiga rättssäkerhetsaspekter. I andra länder, där man till följd av historiska erfarenheter ansett sig böra skapa särskilda garantier för domstolarnas oavhängighet och opartiskhet, fäster man ofta stor vikt vid att mål fördelas bland domarna enligt fasta, i förväg fastslagna principer och vid att diskretionära in casubeslut undviks. En ordning, enligt vilken det är möjligt att fatta ett administrativt beslut om att en viss domare skall döma i ett visst redan anhängigt mål, anser man i dessa länder skapa risker för en styrning av den dömande verksamheten som är oförenlig med rättsstatliga principer. I Sverige har risker av här angivet slag tillmätts mindre vikt, låt vara att kritik ibland har framförts mot det sätt på vilket domare utsetts att döma i vissa uppmärksammade mål. Emellertid finns även hos oss anledning – inte minst för att stärka förtroendet för rättskipningen – att ha så fasta regler som möjligt för fördelning av målen och att undvika att ett redan anhängigt mål genom administrativt beslut överlämnas till en viss domare, eftersom misstankar kan uppkomma om att ovidkommande hänsyn ligger bakom beslutet.” (Ds 1995:17 Del B s. 842)

Varbergs tingsrätt framhöll särskilt frågan om lagmannen skall ha rätt att frånta en domare ett denne tilldelat mål. Enligt tingsrätten är denna fråga omedelbart förbunden med grunderna för att på något annat sätt skilja de mål från domaren som han eller hon tilldelats, t.ex. genom förflyttning, avstängning eller skiljande från anställningen på annat sätt. Frågans vikt framgår enligt tingsrätten av Europarådets förslag till rekommendation (se numera Europarådets rekommendation R(94)12 om domares oberoende, skicklighet och roll) och bör regleras i lag när så får ske. Tingsrätten anförde vidare att det är en helt annan fråga att erbjuda en domare lättnad i arbetsbördan genom vikariatsförstärkning eller t.ex. genom lottningsstopp, något som enligt tingsrätten ligger inom ramen för den administrativa ledningen. (s. 848) Även Sollentuna tingsrätt tog upp frågan om domstolschefens möjligheter att omfördela mål. Tingsrätten anförde:

”Ett målfördelningssystem måste som utredningen anger förses med möjligheter för domstolschefen att omfördela mål inom ramen för sin befogenhet att leda och fördela arbetet i domstolen. Normalfallet är att chefen

tillfälligt stoppar tilldelningen av mål till en särskilt hårt belastad domare. Chefen måste också kunna stoppa tilldelningen av mål till en domare som tillfälligt inte fungerar väl, även i strid mot denne domares vilja. En svårare fråga är om chefen på grund av klagomål eller liknande kan ta ifrån en domare ett mål som han redan tilldelats. Frågan måste i princip besvaras nekande.” (s. 844)

Länsrätten i Norrbottens län påpekade att det kan uppkomma besvärliga gränsfrågor när det gäller vilka beslut som är övergripande tillämpningsbeslut som bör behandlas kollegialt i domstolen och vilka beslut som kan anses som mindre ingripande och därför kan fattas av domstolschefen eller annan chefsdomare. Med tanke på domarens integritet vore det, enligt länsrätten, lämpligast att alla beslut om omfördelning av mål togs av plenum. Undantag skulle dock kunna göras för lottningsstopp på grund av sjukdom eller längre frånvaro. (s. 850)

4.9 Utländska förhållanden

4.9.1 Danmark Domstolsorganisationen

Det finns i Danmark (undantaget Grönland och Färöarna) i dag 82 byretter (underrätter), två landsretter (hovrätter) och en högsta domstol (Højesteret). Därtill kommer Sø- og Handelsretten, som är en specialdomstol. Hela 48 stycken av byretterna är s.k. endomardomstolar. Vid de flesta andra byretter finns det två eller tre ordinarie domare. En domstol har fyra domare. De fem största byretterna, domstolarna i Köpenhamn, Århus, Odense, Ålborg och Roskilde, har mellan 8 och 43 ordinarie domare. När det gäller övrig personal har 30 av underrätterna färre än tio anställda.

De små domstolarna är givetvis sårbara t.ex. vid en större tillströmning av mål eller vid domarens frånvaro på grund av sjukdom eller ledighet. Sedan år 1994 finns det därför ett system med resande domare som avlastar särskilt arbetstyngda domstolar. Det infördes även vid samma tid en möjlighet att på resursmässiga grunder flytta brottmål från en domstol till en annan. För att täcka jävssituationer har dessutom fem extra byrettsdomare utnämnts som huvudsakligen har till uppgift att tjänstgöra i enmansdomstolar när den ordinarie domaren är jävig i ett mål. Vidare finns en s.k. rejsedommerordning som omfattar fyra domare och sex kanslister som kan användas av underrätterna när de belastas av stora mål med många förhandlingsdagar m.m.

Domstolarnas ledning

De danska domstolarna är således av varierande storlek, vilket i sin tur innebär att det är tämligen stora skillnader på omfattningen och karaktären av de ledningsmässiga och andra administrativa uppgifterna i de olika domstolarna.

Højesteret, de två landsretterna och Sø- og Handelsretten samt de fem största byretterna leds av en president, som också har det administrativa ansvaret för domstolen. I de mellanstora byretterna där det finns två till fyra domare anställda har det införts en administrativ ordning, som innebär att en av domarna i domstolen har utnämnts till administrerande domare. Denne är domstolens administrativa chef. Vid de flesta danska domstolar finns det bara en domare, som då också leder domstolen i administrativt hänseende.

I domstolschefernas administrativa uppgifter ingår bland annat budget- och personaladministration. I överrätterna och i de största byretterna bistås domstolschefen härvid av en s.k. juridisk justitssekreterare eller juridisk sekreterare. Det finns vid danska domstolar ingen tradition att anställa personal med särskild administrativ eller ekonomisk utbildning. Det förväntas emellertid ske en ändring i detta avseende i framtiden.

Det är i och för sig Domstolsstyrelsen som råder över anslagstilldelningen, men domstolarna har viss självförvaltning över vissa budgetposter. Hur dessa medel skall fördelas beslutas efter diskussioner i ett forum i domstolen. Vid de större byretterna sker detta oftast i ett särskilt budgetutskott där de olika personalkategorierna finns representerade.

Domstolschefen har i egenskap av administrativ chef för domstolen att i samråd med personalen fördela arbetsuppgifterna mellan de anställda. Chefen ansvarar även för att arbetet försiggår på ett sådant sätt att resurserna utnyttjas på bästa sätt samtidigt som domstolen upprätthåller en hög grad av service gentemot allmänheten.

Enligt lag fördelas målen i Højesteret av domstolens president. För landsretternas vidkommande fördelas målen mellan domarna av presidenten efter samråd med domstolens ledamöter. Detsamma gäller i Søog Handelsretten.

De byretter som leds av president eller av en administrerande domare skall enligt lag vara indelade på avdelningar, som var och en består av en domare. Beslut om vilka typer av mål som skall lottas på en avdelning och liknande frågor fattas av domstolschefen (dvs. presidenten eller den administrerande domaren). Denne beslutar också, efter samråd med rättens övriga ledamöter, hur de enskilda målen skall fördelas mellan de olika domarna.

I sin egenskap av chef kan domstolschefen lägga fast generella riktlinjer för den administrativa gången i alla typer av ärenden. Undantaget från detta är dock sådana beslut som är att betrakta som rättsliga avgöranden. Domstolscheferna har nämligen inte befogenhet att ingripa i den enskilde domarens befattning med ett mål i sak. Däremot kan domstolscheferna i de kollegiala domstolar som har en president varna kollegor som gör sig skyldiga till försummelser i ämbetsutövningen. Detsamma gäller om en domare visar otillbörlig hänsyn. De administrerande domarna har dock inte dessa disciplinära befogenheter gentemot sina kollegor. En domstolschef kan inte heller beordra en annan domare vid domstolen att genomgå fortbildning om denne skulle motsätta sig detta. Domstolschefen har emellertid ett ansvar för att all personal, även domarna, får den utbildning som domstolens behov av kvalificerad arbetskraft kräver.

Domstolsstyrelsen

Budgetmässigt och administrativt sett har de danska domstolarna sedan mitten av 1800-talet sorterat under Justitieministeriet. Även personal-, lokal- och löneadministrationen har skötts genom departementet. Genom en lagändring den 1 juli 1999 inrättades en särskild självständig myndighet, Domstolsstyrelsen, som ansvarar för administrationen av domstolsväsendet. Domstolsstyrelsen handhar således bl.a. budgeten och anslagstilldelningen till domstolarna och beslutar om antalet anställda (domarna undantaget) m.m. vid domstolarna. Domstolsstyrelsen tillhandahåller även Domarutnämnelserådet med sekretariatshjälp. Tillsättning av icke ordinarie domare (retsassessorer och dommerfuldmægtige) beslutas av Domstolsstyrelsen. Domstolsstyrelsen leds av en styrelse som består av en domare från Højesteret, två landsrettsdomare, två byrettsdomare, en representant för övrig juristpersonal anställd vid domstolarna, två representanter för domstolarnas kanslipersonal, en advokat samt två ledamöter med särskilda insikter i ledarskap och samhällsförhållanden. Domstolarna har ett stort inflytande på hur dessa ledamöter tillsätts eftersom representanterna för de högre instanserna föreslås av respektive domstol och genom att de övriga ledamöter som representerar domstolssidan utses efter förhandling med den danska domarföreningen, den danska dommerfullmægtigföreningen och för domstolspersonalen relevanta fackföreningar. Advokaten nomineras av det danska advokatsamfundet. De två ledamöter som skall äga särskilda kunskaper i ledarskap m.m. utses efter förslag från Landsarbejdsrådet (ett organ under arbetsmarknadsministern som består av representanter

från löntagar- och arbetsgivarorganisationer samt kommuner och län) och Rektorkollegiet (ett samarbetsorgan för rektorerna vid universitet och andra högskolor, som även har vissa rådgivande funktioner gentemot Folketinget och Regeringskansliet).

Styrelsen har bl.a. i uppgift att sörja för att domstolarna drivs på ett ändamålsenligt sätt samt kan ta initiativ till ändringar i administrationen i syfte att tillförsäkra att domstolarna drivs på ett såväl rättssäkert som effektivt sätt. Under styrelsen finns en direktör som ansvarar för den dagliga ledningen av Domstolsstyrelsen. Denne anställs och avskedas av styrelsen för Domstolsstyrelsen. Anställning sker för en fyraårsperiod. Anställningsvillkoren bestäms närmare av styrelsen för Domstolsstyrelsen.

Utredning om domstolarnas organisation

Det har tillsatts en utredning (Domstolenes strukturkommission) som har till huvuduppgift att lägga fram förslag om domstolarnas yttre organisation (huvudsakligen byretternas). I utredningsuppdraget ligger emellertid även att överväga hur domstolarnas administrativa uppgifter lämpligast bör organiseras. Kommissionen skall därvid mot bakgrund av domarnas grundlagsfästa självständighet överväga behovet av särskilda författningsbestämmelser om det administrativa ledningsansvaret i domstolarna och om ledningens administrativa kompetens gentemot de enskilda domarna vid domstolen. Kommissionens uppdrag skall redovisas före utgången av år 2000.

4.9.2 Finland Domstolsorganisationen

Domstolsstrukturen i Finland påminner om den svenska. Där finns nämligen allmänna domstolar, allmänna förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. De allmänna domstolarna är 68 tingsrätter, sex hovrätter och Finlands högsta domstol. Förvaltningsdomstols-organisationen består av elva stycken länsrätter och Högsta förvaltningsdomstolen.

Domstolarnas ledning

Domstolschefernas uppgifter framgår av lag och förordning. De domstolschefer som också är att betrakta som chefer för ett ämbetsverk, nämligen hovrättspresidenterna, överdomarna vid länsrätterna och lag-

männen vid tingsrätterna, utövar den administrativa ledningen av dessa domstolar.

En hovrättspresident leder hovrätten och svarar för att dess verksamhet är resultatrik. Presidenten fastställer domstolens arbetsordning efter att ha hört samtliga personalgrupper vid domstolen. Vid ledningen av domstolens verksamhet skall presidenten bl.a. dra försorg om och utveckla domstolens funktionsduglighet och se till att resultatmålen uppnås samt ställa upp sådana mål för såväl domstolen i dess helhet som dess olika avdelningar. Presidenten avgör sådana förvaltningsärenden som inte skall avgöras i plenum eller av annan tjänsteman i hovrätten. I plenum deltar presidenten, hovrättslagmännen samt de ordinarie och extraordinarie hovrättsråden. Hovrätternas plenum avgör ärenden som gäller utnämningar av assessorer, fiskaler och ledamöter av domstolen för viss tid som överstiger två månader, framställningar om utnämningar av domare, vissa frågor om skiljande från anställningar, vissa lagstiftningsärenden samt övriga ärenden som presidenten bestämmer. Presidenten fastställer grunderna för hur mål och ärenden skall fördelas på avdelningarna samt indelar domarna på avdelning i allmänhet för ett kalenderår åt gången. Arbetet på en hovrättsavdelning leds av en hovrättslagman som också svarar för den allmänna planeringen på avdelningen och att dess resultatmål uppnås. I hovrättslagmännens arbete ingår också att fastställa sammanträdes- och föredragningsturerna och att se till att arbetet fördelas jämt på avdelningen. Hovrätterna har även en kanslichef som sköter domstolens förvaltning och som, om inte annat bestäms i arbetsordningen, gör budgetförslag, följer upp hur den antagna budgeten följs samt hur domstolens resultatmål uppnås. Kanslichefen sköter även planeringen och organiseringen av utbildning i domstolen samt bereder och föredrar de ärenden som skall avgöras antingen av plenum eller av presidenten. Vid hovrätterna finns vidare en ledningsgrupp som bistår presidenten i ledningen och utvecklandet av domstolens verksamhet. Ledningsgruppen består av presidenten, lagmännen och kanslichefen. I ledningsgruppen behandlas bl.a. förslag till arbetsordning, resultatmål och budget samt övervakning av hur resultatmålen uppnås.

Lagmannen vid en underrätt är domstolens administrative chef och avgör de administrativa och ekonomiska frågorna i den mån dessa enligt arbetsordningen inte har delegerats till annan personal. Tingsrätterna kan även ha en ledningsgrupp som bereder administrativa och ekonomiska frågor. Såväl domarnas som övrig personals uppgifter fastställs i domstolens arbetsordning. Lagmannen anställer, med undantag för domare och tingsfiskaler, personalen vid domstolen samt beslutar om tjänstledighet för domare. I lagmannens uppgifter ingår även att se till att målen och ärendena behandlas noggrant och snabbt samt att

övervaka att lagen tillämpas enhetligt i domstolen. Lagmannen fastställer också grunderna för rättens sammansättning vid prövning av mål.

Enligt tingsrättsförordningen skall målen vid en tingsrätt fördelas på de lagfarna medlemmarna av domstolen eller andra som har rätt att avgöra mål eller ärenden på det sätt som bestäms i domstolens arbetsordning. Mål som skall behandlas tillsammans bör tilldelas samma person. Lagmannen kan på grundad anledning besluta om avvikelse från den fastställda fördelningsordningen. Om en domares arbetsmängd avviker från de övrigas eller om det finns ”andra välgrundade vägande skäl” kan lagmannen överföra ett mål eller ärende som tilldelats en domare till någon annan domare för behandling.

4.9.3 Island Domstolsorganisationen

Island har ett tvåinstanssystem. Det finns åtta herredsretter (underrätter) i landet och en Högsta domstol.

Domstolarnas ledning

Domstolschefen vid de isländska underrätterna benämns retspræsident. Denne har ansvaret för domstolens ledning och drift och fördelar arbetsuppgifterna mellan domarna och övriga anställda. Presidenten kan dela in domare på avdelningar och fördela målen mellan avdelningarna eller på domarna. Domstolschefen anställer domstolens personal, med undantag för ordinarie domare, och beslutar även om en sådan anställning skall upphöra. Antalet anställda vid den enskilda domstolen bestäms emellertid av Domstolsrådet (se avsnitt 3.6.3). Domstolschefen förutsätts utöva tillsyn över domarnas arbete och har vissa disciplinära befogenheter. Domstolschefen kan även mot en domares vilja ta ifrån denne ett mål som denne tidigare fått sig tilldelat om domaren inte efterkommer domstolschefens begäran om att avgöra målet inom viss bestämd tid eller om domaren är sjuk. Ett sådant beslut kan överklagas till Domstolsrådet. Domstolschefen har även kontakt med Domstolsrådet angående sådana frågor som ankommer på rådet, t.ex. fastläggande av riktlinjer för driften av underrätterna, samt utför i övrigt de uppgifter som rådet särskilt överlämnar. Domstolschefen är även domstolens ansikte utåt.

De isländska domarna är självständiga i sin domargärning och utför sitt arbete på eget ansvar. De skall i sitt arbete följa lagen och inte ta emot instruktioner från andra håll. Domarna är skyldiga att se till att de mål som de har fått sig tilldelade avgörs inom rimlig tid. Domarna bör efterkomma domstolschefens begäran i fråga om andra uppgifter än behandlingen av och avgörande av mål och andra rättsliga ärenden. Vidare bör domarna rätta sig efter Domstolsrådets beslut. Domarna har ett ansvar för att hålla sig à jour med ny lagstiftning och bör ges möjlighet till ledighet och annat bistånd för att kunna delta i vidareutbildning. Om chefen för en domstol upptäcker att en domare gör sig skyldig till tjänsteförseelse eller liknande kan chefen muntligen eller skriftligen begära att domaren bättrar sig. Sker inte detta skall domstolschefen anmäla domaren till en särskild nämnd, udvalget for dommerbeskæftigelse.

4.9.4 Norge Domstolsorganisationen

Det finns i Norge 93 by- och herredsretter (underrätter) och sex lagmansretter (hovrätter). Høyesterett är högsta instans.

Domstolarnas ledning

Chefsdomaren i en by- eller herredsret (tingsrätt) benämns. sorenskriver eller justitiarius. Denne är även administrativ chef för domstolen. De största domstolarna är indelade på avdelningar, som leds av avdelningschefer. Dessa är underställda domstolschefen. I vissa domstolar finns det dessutom kontorschefer eller administrativa chefer som har det administrativa ansvaret. Det kan även finnas andra tjänster med en arbetsledande funktion.

Lagmansretterna (hovrätterna) leds av en s.k. førstelagman. Vissa administrativa uppgifter kan dock delegeras till lagmännen (hovrättsråden). I den hovrätt som är indelad i avdelningar är en av domarna på avdelningen också avdelningens chefsdomare. Det administrativa ansvaret är lagt på administrativa chefer.

Norges högsta domstol leds av dess ordförande, justitiarius, som är dess administrativa chef och representerar domstolen utåt. Ansvaret för de administrativa uppgifterna är emellertid delegerat till en kanslichef (direktör).

Den norske domstolschefen har en vanlig arbetsgivarfunktion gentemot domstolens anställda inbegripet övriga domare. Detta innebär bl.a. att chefen kan fastställa arbetstider och rutiner för kontorspersonalens arbete inklusive i vilken mån de skall bistå domarna m.m. samt att chefen också kan påtala om sådana bestämmelser överträds.

När det gäller den enskilde domaren är denne självständig såvitt gäller den dömande verksamheten och domstolschefen kan således inte ingripa i den enskilde domarens dömande. Gränsen mellan administration och dömande verksamhet anses emellertid vara oklar. Förmodligen kan en domstolschef ge råd till en domare om hur man bör uppträda i rätten och i frågor om domskrivning i allmänhet, men inte i fråga om konkreta avgöranden som fattas i ett enskilt mål.

Domstolschefen har ansvaret för att målen fördelas mellan domarna. Det normala är att målen lottas slumpmässigt, men det är möjligt att i ett särskilt fall ta ifrån en domare ett mål t.ex. om domaren inte avser att sätta ut målet till förhandling. Domstolschefen har även rätt att påtala att antalet gamla mål avseende fordran är högre än vad som kan godtas och kan förelägga en domare att påskynda utfärdande av dom om det har gått lång tid sedan huvudförhandling hållits i målet och det inte föreligger något giltigt skäl varför dom ännu inte meddelats. Domstolschefen kan även beordra en domare att genomgå utbildning, t.ex. kursen för nya domare.

4.9.5 England och Wales Domstolsorganisationen

Den brittiska domstolsorganisationen, som har sina rötter i medeltiden, är svår att beskriva på ett enkelt sätt. Domstolssystemet skiljer sig också i England och Wales (som har en gemensam domstolsorganisation) jämfört med Skottland och Nordirland. För att ytterligare förvirra bilden sorteras samtliga engelska domstolar, med undantag för lekmannadomstolarna och den högsta instansen, in under samlingsbegreppet the Supreme Court. Detta begrepp är i England och Wales således inte alltid synonymt med landets högsta domstol.

På brottmålssidan finns som första instans dels magistrates´ courts, där huvudsakligen fredsdomare (lekmän) dömer i bötesmål, s.k. summary offences, dels Crown court, som dömer i övriga brottmål samt prövar överklaganden från magistrates´ courts. Domarna i Crown court är antingen domare från Queen´s Bench i High Court, från en County court (se nedan) eller icke ordinarie domare (recorders). Crown court håller rättegångar på 93 orter i England och Wales.

Överklagande från Crown court sker huvudsakligen till Court of

Appeals brottmålsenhet (Criminal Division), men i vissa fall kan prövningen av domar från Crown court även ske i High Court, t.ex. genom judicial review (lagprövning) eller s.k. case stated (som närmast kan ses som en form av överprövning av rent juridiska frågor i en underinstans dom eller beslut).

Tvistemålen avgörs i första instans antingen av en County court eller av High Court. Vissa familjerättsmål prövas dock även i magistrates´ courts. Det finns ca 240 county courts i England och Wales. I dessa domstolar avgörs mål som avser fordran samt konkursmål och vissa familjemål. Domstolens behörighet i fordringsmål beror på tvisteföremålets värde. County court-domar överklagas antingen till High Court eller till Court of Appeal (Civil Division). En överklagad dom från en magistrates´ court prövas av High Court.

High Court avgör i första instans omfattande och svårare tvistemål. Domstolen är indelad i tre avdelningar: Chancery Division, som prövar bl.a. skattemål, konkursmål, immaterialrättsliga mål, frågor om truster och bevakning av testamenten samt bolagsrättsliga tvister, Family

Division, som prövar familjerättsliga mål (inklusive äktenskapsskillnadsmål), samt slutligen Queen´s Bench Division, som prövar avtalsrättsliga och skadeståndsrättliga frågor inbegripet sjörätt och kommersiell rätt samt administrativa beslut som överklagats från specialdomstolar och s.k. tribunaler inom den offentliga sektorn. Det är även

Queen´s Bench som prövar mål om judicial review, överklagade brottmål och överklaganden av beslut om frihetsberövanden. Tvistemålsdomar från High Court överklagas antingen till Court of Appeal Civil Division eller i vissa lagstadgade fall direkt till House of Lords.

High Court består av 96 domare, varav de flesta tjänstgör i Queen´s Bench. Chef för denna avdelning är the Lord Chief Justice, som har det högsta domarämbetet i England och Wales och som även är chef för en av avdelningarna i Court of Appeal. Chefen för Chancery Division kallas Vice-Chancellor, medan den domare som är chef över den familjerättsliga enheten betecknas President of the Family Division.

Court of Appeal består av 37 domare (Lords Justices). Lord Chief

Justice är chef för brottmålsenheten. Tvistemålsenheten leds av Master of the Rolls, som har näst högsta rang bland landets domare. Vid prövning av mål består domstolen av två eller tre domare. Domstolens sammansättning i brottmål kan även innefatta domare från High Court.

Court of Appeal, High Court, Crown Court och county courts kallas tillsammans the Supreme Court of England and Wales.

Domar från Court of Appeal överklagas till House of Lords (parlamentets överhus i särskild sammansättning), som är högsta instans i landet, dvs. även i förhållande till domstolarna i Skottland

(med undantag för brottmål) och Nordirland. I sin egenskap av domstol består House of Lords av högst tolv domare, s.k. Lords of Appeal in

Ordinary eller Law Lords. Även Lordkanslern, förutvarande lordkanslar och andra höga domare som sitter i Överhuset kan ingå i domstolen. Ingen, Lordkanslern undantagen, som fyllt 75 år får dock tjänstgöra i domstolen. Pensionsåldern för domare är för övrigt 70 år. House of Lords dömer oftast i en sammansättning om fem domare.

Domstolarnas ledning

Engelska domstolar (med undantag för House of Lords) administreras direkt av Lordkanslerns kansli genom the Court Service, som är ett organ under Lordkanslern. Detta organ tillhandahåller domstolarna domstolslokaler, personal och utrustning samt har ansvaret för att domstolarna fungerar på ett rättssäkert och effektivt sätt. Court Service samarbetar med domarkåren, vars synpunkter inhämtas såväl i fråga om fördelning av resurser som i andra administrativa hänseenden.

Court Service är indelad i nio operativa enheter (commands). Sex av dessa, som kallas regionenheter, handhar administrationen av Crown Court och county courts. De leds av varsin s.k. Circuit Administrator, som har ansvaret för de övergripande administrativa besluten. Regionenheterna är i sin tur uppdelade i domstolsgrupper (Court Groups), som var och en administrerar ett antal domstolar. Eftersom personalfrågor handhas centralt av en särskild avdelning kan cheferna för domstolsgrupperna koncentrera sig på vad Court Service betecknar som ”the core business of running the courts”.

Någon domstolschef i svensk mening existerar således inte i England. I varje domstol finns det emellertid en domare som har ett övergripande ansvar för domstolsadministrationen. Dennes uppgifter varierar från domstol till domstol. Vid ett Crown Court-centra handhas dessa uppgifter av en s.k. Senior Circuit Judge eller Resident Circuit

Judge (nedan kallad chefsdomare). För närvarande finns det elva sådana chefsdomare. De skall bl.a. ge råd och stöd till övriga domare i domstolen, fungera som sambandsmän mellan domstolens administrativa enhet och domarna samt som kontaktmän med advokatkåren, åklagarmyndigheten, frivården, kriminalvården och övriga myndigheter. Chefsdomaren har vidare ansvaret för att målen sätts ut till förhandling inom rimlig tid. Bland uppgifterna ingår också att pröva de svåraste målen vid domstolen (om dessa inte skall prövas av en domare från High Court), mål av omfattande karaktär eller sådana som är av mer allmänt intresse.

Chefsdomaren har även ett ansvar för lottningen av målen vid domstolen. Vilken domare som skall pröva ett visst mål anses visserligen vara en administrativ funktion som handhas av en särskild administrativ tjänsteman (s.k. Listing Officer), men beslutet fattas under direkt eller indirekt påverkan av domarna vid domstolen.

Crown Court och county courts indelas, som ovan antytts, i administrativt hänseende i sex regioner (circuits). I varje region finns två s.k. Presiding Judges, vilka är domare i High Court, och som utses av Lord Chief Justice. Dessa domare har ansvaret för brottmålen och tvistemålen i regionen och för att fördela domare på regionens domstolar. I deras uppgifter ingår också att ingripa för att förhindra att mål försenas. Presiding Judges är också regiondomstolarnas kontaktmän gentemot de högre domarna och då i synnerhet Lord Chief Justice. Chefsdomaren i ett Crown Court-centra är att betrakta som representant för Presiding Judges på lokal nivå.

I High Court och i Court of Appeal har de fyra Heads of Division (nedan betecknade enhetschefer) en roll motsvarande chefsdomaren i ett Crown Court-centra. Enhetscheferna har bl.a. ansvaret för att fördela arbetet mellan domarna på enheten. Lord Chief Justice är enhetschef både för brottmålsenheten i Court of Appeal och för Queen´s Bench Division i High Court. I administrativt hänseende har denne därför hjälp av vice-ordförandena på dessa enheter. Master of the Rolls har, i sin egenskap av enhetschef för Court of Appeals tvistemålsenhet, ansvaret för arbetsfördelningen mellan domarna där och övervakar administrationen på denna enhet. Motsvarande funktion innehas av ordförandena i High Courts Family Division och Chancery Division på respektive enhet.

När det gäller Överhuset i dess egenskap av domstol har Lordkanslern formellt ansvaret för att indela rättens ledamöter i målen. Denna uppgift har sedan ett antal år tillbaka delegerats till den äldste domaren i domstolen (Senior Law Lord). Det händer emellertid att Lordkanslern fortfarande agerar på detta område. I samband med att det blev aktuellt att återuppta Pinochet-målet till prövning påpekade t.ex. Lordkanslern vikten av att Senior Law Lord, eller annan domare som skulle vara ordförande i målet, tillsammans med de övriga domare som utsetts att pröva målet beaktade eventuella jävsfrågor.

Den konstitutionella principen om domarnas självständighet förutsätter att domarna fattar sina beslut grundade på egna bedömningar och att de står fria från påverkan utifrån. Ingen domare kan med andra ord säga till en annan domare hur denne skall döma. Detta innebär i sin tur att ingen domare, inte ens Lordkanslern, kan kommentera eller intervenera i domar eller beslut eller lägga sig i hur en annan domare handlägger sina mål. Inte heller kan en domare beordras att genomgå ytter-

ligare utbildning, även om det förutsätts att domare självmant fortbildar sig.

Lordkanslern har en lagstadgad rätt att avsätta underrättsdomare om domaren i fråga inte kan fullgöra sitt arbete som domare eller om denne missköter sig, t.ex. begår en brottslig gärning. Motsvarande befogenhet tillkommer drottningen (på begäran av parlamentets båda hus) i fråga om de högre domarna. Någon annan form av disciplinär påföljd föreligger inte. Lordkanslern kan dock rikta kritik mot en domare för det fall situationen skulle påkalla det.

4.9.6 Frankrike Domstolsorganisationen

Det franska domstolsväsendet består av allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och specialdomstolar. Därtill kommer Författningsrådet, som har rätt att – på talan av en begränsad skara taleberättigade – pröva ännu ej promulgerad av parlamentet beslutad lags förenlighet med grundlagen.

De allmänna domstolarna är i första instans indelade i skilda domstolar som dömer i civilmål respektive brottmål, nämligen s.k. Tribunal d´instance och polisdomstolar (Tribunal de police). Domar och beslut från dessa domstolar överklagas till en domstol som kallas Tribunal de grande instance i fråga om tvistemål och Tribunal correctionnel om det är fråga om brottmål. Även dessa kan dock anses vara förstainstansdomstolar. Överklagande därifrån sker till Cour d´Appel (hovrätt), till vilken domstol även specialdomstolarnas beslut överklagas. Det finns sammanlagt 35 hovrätter. Högsta allmänna domstol är Cour de cassation.

De allmänna förvaltningsdomstolarna är Tribunal administratif,

Cour administratif d´Appel (kammarrätt) och Conseil d´État. Till

Conseil d´État överklagas även mål från Cour des comptes, som granskar myndigheternas och ministeriernas handhavande av tilldelade medel.

Domstolarnas ledning

Principen om de franska domarnas självständighet och oavhängighet innebär att domstolscheferna (förste presidenten och den allmänna åklagaren vid en appelationsdomstol och presidenten och chefsåklagaren vid en tribunal de grande instance) inte kan ingripa i den dömande verksamheten i fråga om innehållet i domar och beslut. De

kan inte heller förflytta en domare utan dennes medgivande. Förflyttning kan dock ske efter ett disciplinförfarande i Conseil supérieur de la magistrature ( se avsnitt 3.6.6).

I lagen om domstolsorganisationen finns fastlagt vad domstolscheferna har för befogenheter i fråga om ledningen av domstolen. Dessa befogenheter utövas i nära samarbete med chefen för den administrativa enheten vid domstolen (greffier en chef). Den senare har ansvaret för administrationen av domstolen, bl.a. personaladministration och lokalfrågor, domstolens arkiv och för att domstolen fungerar i största allmänhet. Chefsadministratören har emellertid en skyldighet att rapportera till domstolschefen. Förutom ett övergripande ansvar för domstolens organisation och hur domstolen fungerar har domstolscheferna en inspektionsrätt. Domstolscheferna i en tribunal de grande instance utövar denna rätt gentemot underordnade domstolar. Domstolscheferna övervakar att domstolens verksamhet fungerar på ett bra sätt och sammanställer årligen en rapport till justitieministern. Rapporten får dock inte innehålla något om den juridiska verksamheten vid domstolen eller om hur domarna dömer.

Inför början av varje domstolsår beslutar chefsdomaren i respektive domstol (förste presidenten i kassationsdomstolen eller apellationsdomstolarna och presidenten i övriga domstolar), enligt vissa regler fastlagda av Författningsrådet, hur domarna skall fördelas på de olika funktionerna i domstolen. Fördelningen ligger fast under domstolsåret och kan endast ändras i särskilda fall.

Lika litet som domstolscheferna får lägga sig i hur en domare dömer får de beordra domare som tjänstgör i domstolen att genomgå fortbildning. Däremot har domarna rätt att ta i anspråk minst fem dagar årligen för sådana ändamål.

4.9.7 Nederländerna Domstolsorganisationen

Domstolsorganisationen i Nederländerna består av fyra nivåer. 62 lokala domstolar, s.k. kantongerechten, som dömer i bötesmål, tvistemål avseende mindre värden samt i arbets-, hyres- och arrendetvister, 19 arrondissementsrechtbanken eller distriktsdomstolar, vilka närmast motsvarar tingsrätterna men som även dömer i förvaltningsrättsliga mål, fem gerechthoven (hovrätter) samt högsta instans bestående dels av högsta domstolen (Hoge Raad), dels av två högsta förvaltningsdomstolar till vilka de förvaltningsrättsliga målen från distriktsdomstolarna

överklagas, nämligen Centrale Raad van Beroep och Raad van State. I den sistnämnda är monarken ordförande.

En kantongerecht är oftast liten med en eller två domare anställda.

Domstolarnas ledning

Domstolscheferna i Holland har för närvarande inte något formellt ansvar för hur domstolen administreras. Den administrativa ledningen av en domstol tillkommer i stället en särskild chefsadministratör, som i sin tur är ansvarig gentemot det holländska justitieministeriet. I dennes uppgifter ingår att se till att domstolen fungerar effektivt, utan att detta inkräktar på domarnas självständighet. Justitieministeriet har även ansvaret för domstolarnas beredningsorganisation. På det lokala planet sköts ledningen av denna av chefsadministratören. I praktiken förekommer ett visst samarbete mellan chefsadministratören och domstolschefen.

Domstolschefen har en viss övervakningsrätt gentemot de övriga domarna i domstolen. Domstolschefen håller således schemalagda samtal med dessa och kan t.ex. påtala om en domares uppträdande är mindre lämpligt. Däremot har han eller hon inte rätt att lägga sig i hur domaren dömer i de enskilda målen. Domstolschefen har även vissa disciplinära befogenheter och kan tilldela en domare i samma domstol en varning. När det gäller chefen för en underrätt tillkommer denna befogenhet hovrättens president. Högsta domstolen har ytterligare befogenheter. Det är t.ex. högsta instans som beslutar om en domare skall skiljas från tjänsten. Domstolscheferna kan inte beordra andra domare att genomgå fortbildning.

Distriktsdomstolarna är indelade i tre enheter (tvistemål, brottmål och förvaltningsmål) som leds av varsin enhetschef (vicepresident). Denne erhåller datautdrag över målens status och om handläggningen av något mål pågår under en längre period kan vicepresidenten fråga den aktuelle domaren om anledningen till detta. I särskilda fall har vicepresidenten även rätt att ta ifrån domaren målet och lotta det på en annan domare. En domare som inte sköter sitt arbete tillfredsställande kan överflyttas till en av de andra enheterna.

Det pågår för närvarande ett förändringsarbete i fråga om hur de nederländska domstolarna skall administreras i framtiden. I detta samarbetar departementet och domarna. Bl.a. föreslås ett särskilt råd för administrationen av domstolarna. Lagstiftning på området planeras kunna träda i kraft under början av år 2002. I fråga om ledningsfunktionen i distriktsdomstolarna skall domstolarna ledas av ett kollegium bestående av domstolens president, vicepresidenter och administrativa

chef. Den senare skall ha budgetansvaret för domstolen. Domstolspresidenten skall få begränsade beslutsbefogenheter. Viss försöksverksamhet i denna riktning pågår därför vid vissa domstolar, bl.a. distriktsdomstolen i Assen, som vid rekryteringen av ny domstolschef utarbetade en chefsprofil med inriktning på att domstolschefen skulle ha ett större ansvar än normalt för domstolens administration. Enligt denna profil skall domstolschefen, utöver att vara domare, bl.a. leda den dagliga verksamheten samt övervaka och befordra domstolens juridiska, ledningsmässiga, driftsmässiga och personella kvaliteter. Större krav ställs därför på domstolschefens administrativa färdigheter samt dennes förmåga att samarbeta med, delegera till, entusiasmera och motivera andra anställda.

Mål fördelas genom lottning. Vissa mer kvalificerade mål tilldelas dock särskilda domare. En eller ett par gånger om året beslutar domstolens domarförsamling hur fördelningen av målen skall ske och även hur domarna skall tjänstgöra på domstolens olika avdelningar/enheter.

4.9.8 Skottland Domstolsorganisationen

Det skotska domstolsväsendet skiljer sig från det övriga brittiska. Det är dock i likhet med de andra domstolarna i Storbritannien uppdelat i domstolar som dömer i tvistemål och domstolar som dömer i brottmål. Högsta skotska domstol i tvistemål är Court of Session. Underrätterna benämns Sheriff Court. Domar från Court of Session kan överklagas till House of Lords, som således kan betraktas som högsta allmänna domstol i tvistemål även för Skottlands del.

The High Court of Justiciary (ej att blanda ihop med den engelska

High Court) är Skottlands högsta brottmålsdomstol, men denna domstol dömer även i första instans i fråga om allvarlig brottslighet, som t.ex. mord och våldtäkt. Under denna domstol finns dels, så som på tvistemålssidan, Sheriff Courts, som avgör det stora flertalet brottmål i första instans, dels District Courts, som avgör mål där påföljden antingen är böter upp till £ 2 500 eller fängelse i högst sextio dagar. I de senare dömer huvudsakligen fredsdomare. High Court of Justiciary är högsta instans i brottmål och dess domar går inte att överklaga till House of Lords.

Domarna i Court of Session benämns Senators of the College of

Justice eller Lords of Council and Session. Ordförande i domstolen är Lord President, som innehar det högsta domarämbetet i Skottland.

Även innehavaren av det näst högsta domarämbetet, Lord Justice-

Clerk, är domare i denna domstol. Domstolen är uppdelad i Inner House och Outer House. I Outer House dömer domstolen som första instans i bland annat skadeståndsmål, immaterialrättsliga mål och kommersiella mål. Rätten består i dessa fall av en domare, i vissa fall tillsammans med en civilmålsjury. Inner House är huvudsakligen en appellationsdomstol och är i sin tur indelad i två avdelningar. Lord

President är ordförande på den ena avdelningen och Lord Justice-Clerk på den andra. Varje avdelning består av fyra domare, men avdelningen är domför med tre. Om ett mål är särskilt viktigt eller svårt eller det är fråga om att ändra gällande praxis prövas målet av fem eller flera domare. Domarna utnämns till tjänstgöring på en viss avdelning. Inner House överprövar mål från Outer House och Sheriff Court.

High Court of Justiciary består av samma domare som Court of Session. Man kan alltså säga att dessa båda domstolar egentligen är en domstol. I rollen som brottmålsdomare benämns domarna dock Lords

Commissioners of Justiciary. Lordpresidentens titel som brottmålsdomstolens ordförande är Lord Justice General. När domstolen dömer i första instans sitter en domare med jury i rätten. I överklagade mål (även de mål som prövats av domstolen som första instans) består rätten av minst tre domare om överklagandet avser skuldfrågan. Två domare prövar överklagande av påföljd.

Sheriff Court är underrätt i såväl brottmål som tvistemål. Domstolens domar kan överklagas till Court of Session respektive High Court of Justiciary. I tvistemål finns även en möjlighet att överklaga till the Sheriff Principal, dvs. den domare som är chef för domsagan (sheriffdom). I den enskilda domstolen är en s.k. sheriff domstolschef.

Domstolarnas ledning

Lordpresidenten (Högsta domstolens ordförande) är tillsammans med de sex domare som benämns Sheriff Principal enligt lag ansvarig för att domstolarna fungerar. Härutöver finns precis som i England en särskild myndighet, Scottish Court Service, som har till uppgift att tillhandahålla byggnader, material och den personal som sköter domstolarnas administration och som fungerar som stödfunktion för domarna i deras arbete. Myndigheten ansvarar för rekrytering och utbildning av domstolspersonal. På denna myndighet ligger också ansvaret för att domstolarna administreras på ett kostnadseffektivt sätt.

Ordföranden i Högsta domstolen har en lagstadgad roll när det gäller administrationen av den högsta domstolen och ett övergripande ansvar för domstolarnas arbete. Han har bl.a. en tillsynsfunktion gentemot övriga domare och kan t.ex. föreslå att en domare skiljs från

tjänsten om denne inte anses kunna sköta sitt arbete på ett tillfredsställande sätt. Han har även rätt att besluta att ett nytt mål skall lottas på en viss domare, men i praktiken sköts lottning av mål i högsta instans av annan personal. Någon möjlighet för Lordpresidenten att skilja en domare från ett mål som väl lottats på honom eller henne föreligger inte.

Sheriff Principal har en motsvarande roll i fråga om underrätterna och ansvarar enligt lag för att administrationen av domstolarna i domsagan sker på ett effektivt sätt. I denne regionale domstolschefs uppgifter ingår att fördela de enskilda målen på domarna (sherifferna) eller, som det uttrycks, ”fördela domare på målen”. Domstolschefen har även en skyldighet att undersöka eventuella klagomål som riktas mot en sheriff, men kan inte skilja en sådan domare från tjänsten. Sheriff Principal fungerar även som överklagandeinstans i tvistemål.

När det gäller ekonomi-, lokal- och personaladministration m.m. sköts denna av särskilda tjänstemän (clerks) som är anställda av Scottish Court Service. I den högsta domstolen sköts dessa uppgifter av the Principal Clerk of Session and Justiciary och i regionerna av en

Regional Sheriff Clerk.

Det finns ingen särskild domarutbildning i Skottland, även om viss utbildning för domare i särskilda frågor förekommer, t.ex. utbildning med anledning av Europakonventionens införlivande med brittisk rätt. Domstolschefen kan i och för sig inte tvinga övriga domare att genomgå sådan utbildning, men försöker i möjligaste mån se till att de enskilda domarna deltar i fortbildning som är relevant för dennes arbetsuppgifter.

4.9.9 Tyskland Domstolsorganisationen

De tyska domstolarna är organiserade dels på federal nivå (de allra högsta instanserna), dels på delstatsnivå (underinstanserna). Den tyska grundlagen föreskriver att det skall finnas sex högsta förbundsdomstolar, nämligen Författningsdomstolen, Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, Finansdomstolen, Arbetsdomstolen och Socialdomstolen. De delstatliga domstolarna är oftast uppdelade i två instanser. De allmänna domstolarna är emellertid organiserade i tre instanser på delstatsnivå.

De allmänna domstolarna är de delstatliga Amtsgericht,

Landesgericht och Oberlandesgericht (hovrätt) samt den federala

Högsta domstolen (Bundesgerichtshof). I vilken omfattning målen

börjar i Amtsgericht eller Landesgericht beror dels på regler om tvisteföremålets värde, dels på särskilda behörighetsregler. Mål från Amtsgericht kan oftast överklagas till Landesgericht. På den förvaltningsrättsliga sidan finns, förutom den federala Högsta förvaltningsdomstolen (Bundesverwaltungsgericht), på delstatsnivån

Verwaltungsgericht (länsrätt) och Oberverwaltungsgericht (kammarrätt). Arbetsrättsliga mål prövas i första instans av en Arbeitsgericht vars mål kan överklagas till en Landesarbeitsgericht och vidare till federala Bundesarbeitsgericht. Författningsdomstolen har ingen underinstans. De flesta delstater har emellertid en egen delstatlig författningsdomstol, som prövar frågor om lagarnas förenlighet med den egna delstatsförfattningen.

Domstolarnas ledning

Tyska domstolar leds antingen av en president eller en direktör som ansvarar för den administrativa ledningen av domstolen. I de fall domstolen inte leds av en president utan av en direktör har emellertid även presidenten för den överrätt domstolen hör under ett visst administrativt ansvar. Domstolschefen bistås av en vicepresident och andra domare som för viss tid har uppdrag som s.k. präsidialrichter. Domstolens budget fastställs i lag.

Domstolschefen utövar tillsyn över domarnas arbete, s.k.

Dienstaufsicht (ungefär tjänstetillsyn). Domstolscheferna själva står under tillsyn av presidenten i den överrätt till vilken deras domstol hör.

Domstolscheferna i överrätt står under den ansvarige ministerns tillsyn (i delstaterna vanligen en justitieminister eller justitiesenator och i fråga om t.ex. Bundesgerichtshof den federala justitieministern). Författningsdomstolens domare står dock inte under någon tjänstetillsyn. Samtliga domare är emellertid självständiga i sitt dömande och domstolschefens tillsyn får inte inkräkta på denna självständighet. Denne får alltså inte lägga sig i hur en domare dömer i ett enskilt mål. Domstolschefen har emellertid rätt att kritisera om en domare utför sina arbetsuppgifter på ett sätt som strider mot god ordning (s.k. Vorhalt) eller uppmana denne att utföra sina arbetsuppgifter på ett snabbt och korrekt sätt (s.k. Ermahnung). I fall av allvarligare åsidosättanden från domarens sida, t.ex. rättstridig tillämpning av lag, kan disciplinära åtgärder vidtas. För att en domare skall kunna avstängas från arbete krävs ett beslut av en särskild tjänstedomstol (Dienstgericht). Om en domare anser att domstolschefens tillsyn över hans arbete inkräktar på domarens

självständighet kan även denna fråga prövas i tjänstedomstolen. Detsamma gäller frågan om vidtagen åtgärd varit nödvändig.

En domstolschef kan inte beordra en ordinarie domare att genomgå vidareutbildning eftersom detta anses kunna inverka på dennes dömande verksamhet. Däremot är det möjligt att göra detta i fråga om domare som är visstidsanställda.

Målen fördelas genom lottning. Lottningsordningen fastställs särskilt för varje år av domstolens presidium, som består av domare. Själva tilldelningen sker slumpmässigt exempelvis kan den baseras på begynnelsebokstaven i kärandens namn eller själva saken. När ett mål väl har lottats på en domare kan denne endast tas ifrån målet på grund av överbelastning eller otillfredsställande belastning på en domare, när det sker cirkulation eller då det föreligger ett längre varande förhinder för en domare att avgöra målen.

4.10 Överväganden

4.10.1 Kommitténs uppdrag

Kommittén har fått i uppdrag att se över domstolschefens roll. Enligt direktiven skall kommittén därvid klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. Diskussionen bör innefatta gränsdragningen mot det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning och den inskränkning i chefskapet det innebär när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Det bör även övervägas om domstolschefen skall ha möjlighet att beordra en domare att genomgå fortbildning. Kommittén skall enligt direktiven lämna förslag om hur chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. Särskilt bör beaktas att den administrativa organisationen utformas så att domstolschefen ges tillräckligt utrymme för att ägna sig åt dömande verksamhet.

Kommitténs uppdrag innefattar att behandla ledningsfunktionen i hela dess vidd. Kommittén skall därvid överväga om plenum och kollegium bör finnas kvar och hur arbetsfördelningen i så fall bör vara mellan de organen och domstolschefen. Kommittén skall även behandla ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och de övriga chefsdomare (chefsrådmän och överrättslagmän) som kan finnas vid domstolen.

I kommitténs uppdrag ingår vidare att lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas och att överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer. Kommittén skall också överväga om det finns anledning att införa någon form av organiserat stöd för domstolschefer och hur det stödet i så fall bör utformas.

4.10.2 Allmänna utgångspunkter

Kommitténs överväganden: Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Domstolsledningen skall vara så utformad och verka på sådant sätt att den bidrar till att bibehålla och stärka dessa värden. Det är naturligt att den principiella diskussionen om domstolsledning och domstolsadministration utgår från de gränsdragningsproblem som är särpräglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstående verksamheter och organ, främst riksdagen, regeringen och DV. När det gäller den inre styrningen är det framför allt de enskilda domarnas självständighet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

Domstolschefens roll kan diskuteras utifrån olika synsätt. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller domstolschefen snarare som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra har mer principiell bäring. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att välja endast det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas.

På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverkets ram leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Domstolarnas funktion även som arbetsplatser bör därför särskilt uppmärksammas. Det är

inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar från domstol till domstol och även över tiden. Enligt kommittén är det emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

Diskussionen om domstolschefens roll och domstolsledningens utformning bör ta sin utgångspunkt i de grundläggande värden som bär upp domstolarnas verksamhet. Det är administrationens syfte och ledningens uppgift att bidra till att bibehålla och stärka dessa värden. Domstolsledningen skall således borga för oavhängighet, opartiskhet, kvalitet, rättvisa och likabehandling i rättskipningen samtidigt som kraven på demokratisk insyn och kontroll tillgodoses. Den skall också främja effektivitet och samordning såväl som förnyelse och utveckling i domstolarna samt se till att domstolarna lever upp till de berättigade krav på service, bemötande och tillgänglighet som samhällsmedborgarna har. Uttryckt i andra ord, såsom det formuleras i de allmänna verksamhetsmålen för domstolarna, skall domstolarna avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt i en verksamhet som präglas av ett medborgarperspektiv. Domstolsledningens uppgift är att skapa bästa möjliga förutsättningar för detta.

Det är i sammanhanget viktigt att framhålla att principerna om rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv inte står i motsatsförhållande. Snarare är det så att de på olika sätt griper in i och är invävda i varandra. I kravet på rättssäkerhet ligger t.ex. även krav på att mål och ärenden blir avgjorda inom rimlig tid. Vidare blir effektivitetskravet tämligen meningslöst om inte däri även innefattas ett krav på kvalitet i arbetet. Ett medborgarperspektiv omfattar såväl krav på rättssäkerhet som effektivitet. Medborgarperspektivet tydliggör vems intresse principerna om rättssäkerhet och effektivitet tjänar, nämligen den enskilde samhällsmedborgaren. Denne berörs på olika sätt av domstolarnas arbete; det kan vara i egenskap av part, vittne, åhörare eller som allmänhet i övrigt. Medborgarperspektivet är således differentierat. Det omfattar också mer än att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Medborgarperspektivet innefattar även att domstolarna skall leva upp till moderna servicekrav vad gäller bemötande, tillgänglighet o.s.v.

Styrningen av domstolarna kan delas in i yttre respektive inre styrning. Den yttre styrningen rör domstolarnas förhållande till utanförstå-

ende verksamheter och organ. Viss yttre styrning av domstolarna, t.ex. anslagstilldelning, insyn och kontroll, kan inte undvaras. Det är dock viktigt att den yttre styrningen av domstolarna sker med respekt för domstolarnas oavhängiga ställning i den dömande verksamheten. När det gäller den inre styrningen är det framförallt de enskilda domarnas självständighet i dömandet i förhållande till domstolschefen och övriga ledningsfunktioner som sätts i fokus.

För att förmå fullgöra sin samhällsuppgift måste domstolarna kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna inom domstolsväsendet. Det är därför viktigt att även framhålla domstolarnas funktion som arbetsplatser. De som är anställda inom domstolsväsendet har rätt att kräva att domstolarna är moderna och väl fungerande arbetsplatser. För domstolarna är detta en avgörande fråga om de även i framtiden skall kunna behålla och rekrytera kompetent personal.

Det finns i vart fall två olika synsätt som kan anläggas i diskussionen kring domstolschefens roll. Ett är att markera domstolschefens roll som chef och utvecklingsledare. Detta förefaller vara det synsätt som anlagts i kommitténs direktiv. Ett annat framhåller snarare domstolschefen som ”den främste bland likar”, primus inter pares, än som chef och utvecklingsledare. Den senare hållningen betonar domstolschefens begränsade handlingsutrymme genom den regelstyrning som gäller för domstolsverksamhet. Ur ett medborgarperspektiv kan båda synsätten försvaras, det ena på ett praktiskt plan, det andra på ett mer principiellt plan. Kommittén anser sig inte kunna lösa sin uppgift genom att endast välja det ena av de två synsätten, utan menar att båda måste beaktas. Kommittén menar att en spänning bör råda mellan de olika perspektiven för att en fruktbar utveckling skall kunna nås.

Det är kommitténs uppfattning att en väl fungerande domstolsverksamhet förutsätter en professionell och effektiv intern administrativ styrning. Samtidigt som det är viktigt att framhålla betydelsen av en intern administrativ styrning, bör det även påpekas att administrationen eller ledningen inte får bli något självändamål. Administrationen är till för att stödja verksamheten så att rättskipningen skall fungera på ett bra sätt och domstolarna leva upp till de berättigade krav som ställs på dem i en demokratisk rättsstat. Som den främste företrädaren för domstolen har domstolschefen det yttersta ansvaret för verksamheten. På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera”, i meningen förvalta domstolen, utan också att inom regelverket leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten.

Resultatet av den enkätundersökning som kommittén har låtit genomföra visar att de domstolsanställda i stort är nöjda med dom-

stolarnas ledning även om vissa problem förekommer. I de delar där de anställda uttalat sig genom att ange ett värde på en tiogradig skala har värdena i huvudsak legat mellan sex och sju, dock med lägre värden när det gäller framförallt sådana ledarskapsrelaterade frågor som har med t.ex. uppmuntran, uppföljning och konflikthantering att göra.

Den allmänna utvecklingen som kännetecknas av domstolarnas ökade betydelse i samhället, den europeiska integreringen och internationaliseringen i stort samt den snabba samhällsutvecklingen, inte minst den tekniska utvecklingen, ställer höga krav på domstolarna och domstolarnas ledning. Under hela 1990-talet har domstolarnas arbetssätt och organisation utretts. Arbetet med att renodla domstolsverksamheten till att koncentreras på de dömande uppgifterna har fortsatt. I detta syfte har bl.a. den summariska processen förts över till kronofogdemyndigheterna och förmynderskapsärenden till överförmyndarna. Ytterligare led i denna utveckling är beslutet att koncentrera inskrivningsverksamheten till sju inskrivningsmyndigheter och att föra över bouppteckningsverksamheten till skattemyndigheterna (se prop. 1999/2000:1 utg. omr. 4, bet. 1999/2000:JuU1, rskr 1999/2000:78). Det finns också planer på att föra bort registreringen av företagshypotek och Sjöfartsregistret från domstolsväsendet (prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 93). Såvitt avser domstolarnas inre organisation och arbetssätt pågår en omfattande försöksverksamhet med bl.a. förstärkt beredningsorganisation och utökad delegering. Det har även genomförts och pågår fortfarande en översyn av det processuella regelverket i syfte att bl.a. effektivisera domstolsförfarandet. Den yttre domstolsorganisationen ger en mångfasetterad bild som i sin tur innebär varierande krav på domstolarnas ledning och på domstolscheferna.

Det är mot angiven bakgrund inte möjligt att komma fram till en enhetlig utformning av ledningsfunktionen som gäller för alla domstolar i alla deras verksamhetsfaser. Förhållandena är väldigt olika framför allt mellan små och stora domstolar. De krav som bör ställas på domstolschefen varierar därför från domstol till domstol och även över tiden. Enligt kommittén är det emellertid viktigt att generellt framhålla ledarskapets betydelse för den interna styrningen av domstolarna. Domstolarnas ledning bör präglas av en insiktsfull inställning till domstolarnas roll i vårt samhälle samt ett gott och aktivt ledarskap.

4.10.3 Den yttre styrningen av domstolarna

Kommitténs överväganden: Den externa styrningen av domstolarna bör präglas av långsiktighet och fasta principer samt i största möjliga utsträckning vara lagbunden. Frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen ingår inte uttryckligen i kommitténs uppdrag. Diskussionen kring domstolschefens roll och den interna domstolsledningen på lokal nivå kan dock inte föras isolerad från denna fråga. Kommittén framhåller – mot bakgrund av den diskussion som förts och förs i vårt land och i andra länder, framför allt inom Europarådskretsen och särskilt i våra nordiska grannländer Danmark och Norge – att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Det är viktigt att den lösning som väljs dels står i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinner legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. En ökad grad av lokal administration och självförvaltning för de enskilda domstolarna ställer höga krav på bl.a. kompetenta domstolschefer som kan ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

I kravet på rättssäkerhet ligger bl.a. rätten till förhandling inför en opartisk och oavhängig domstol. Att domstolarna är oavhängiga är ett omistligt krav i en rättsstat. Organisationen av domstolarna och de betingelser under vilka de verkar skall vara sådana att de garanterar att domstolarna i rättskipningen står fria från otillbörlig påverkan från olika håll. Som 1993 års domarutredning konstaterade (SOU 1994:99 Del A s 296 f.) kan viss styrning av domstolarna emellertid inte undvaras. Redan genom tilldelningen av anslagsmedel blir domstolsväsendet föremål för en styrning. Domstolarna måste också tåla kontroll och insyn, såväl kontroll av revisionell art som rättsligt inriktad sådan. Den närmare utformningen av denna kontroll kan givetvis vara föremål för diskussion. Kommittén instämmer i den syn som 1993 års domarutredning gav uttryck för, nämligen att det med hänsyn till de rättsstatliga principerna är viktigt att den externa styrningen av domstolarna präglas av långsiktighet och fasta principer samt att den i största möjliga utsträckning bör vara lagbunden.

Diskussionen om extern styrning av domstolarna berör även frågan om hur den centrala domstolsadministrationen bör utformas. Kom-

mittén har i uppdrag att se över domstolschefens roll och domstolarnas interna ledningsfunktion på lokal nivå. Enligt kommitténs mening kan emellertid inte denna fråga diskuteras helt isolerad från frågan om utformningen av den centrala domstolsadministrationen. Det fanns vid inrättandet av DV farhågor om att domstolarnas oavhängiga ställning skulle komma att hotas av den nyinrättade centrala förvaltningsmyndigheten. De flesta torde numera anse att DV under de år som gått fyllt en viktig funktion vad gäller framför allt den samordnade administrationen av domstolarna. Utvecklingen under den senaste tioårsperioden har gått mot en ökad självförvaltning för domstolarna. DV:s roll i förhållande till domstolarna har förändrats. I det pågående reformarbetet i domstolarna har DV givits en drivande och stödjande roll. DV skall vidare i hög grad ta egna initiativ i frågor om förändringar avseende domstolarnas organisation och arbetsmetoder.

Utformningen av den centrala domstolsadministrationen har under senare tid varit föremål för diskussion såväl i vårt land som i andra länder, inte minst i våra nordiska grannländer. I Danmark inrättades den 1 juli 1999 en särskild självständig myndighet, Domstolsstyrelsen, som ansvarar för administrationen av domstolsväsendet. En liknande ordning finns också bl.a. på Island. Den danska Domstolsstyrelsen har en långt gående självständighet från den verkställande makten. Även i Norge har frågan om den centrala domstolsadministrationen varit föremål för utredning. Den s.k. Domstolskommisjonen nådde i valet mellan självförvaltning och administrationen ledd från departementet inte enighet. Domstolskommisjonens majoritet förespråkar den lösning som valts i Danmark med en hög grad av självförvaltning, medan minoriteten anser att administrationen av domstolarna även fortsättningsvis bör skötas av departementet (se NOU 1999:19 Domstolene i samfunnet). Frågan är f.n. föremål för fortsatt beredning i Norge.

De olika internationella dokument som tidigare nämnts ger ingen större vägledning när det gäller utformningen av den centrala domstolsadministrationen. Däremot slås där fast en del centrala principer för förhållandet mellan den dömande och den verkställande respektive lagstiftande makten. I Europarådets rekommendation från år 1994 om domares oberoende, skicklighet och roll anges att de verkställande och lagstiftande makterna skall säkerställa att domarna är oberoende och att åtgärder inte vidtas som kan äventyra domarnas självständighet. Vidare framgår vilka förpliktelser som detta medför då det gäller bl.a. tillfredsställande arbetsförhållanden för domarna. I den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning från år 1998 anges att domarna genom sina representanter och organisationer bör delta i administrationen av domstolarna, såväl i utformningen av budgeten som vid fördelningen av budgetmedel. Av den mer utförliga kommentaren

framgår att det inte fordras att domarna skall vara ansvariga för domstolsadministrationen, utan vad som slås fast är att domarna inte skall ställas utanför de administrativa besluten. Närmast i diskussionen kommer The Universal Charter of the Judge från år 1999 där det till en början slås fast att administrationen av domstolarna bör organiseras på sådant sätt att den inte inkräktar på domarnas självständighet och att hänsyn endast tas till objektiva och relevanta förhållanden. Vidare anges att, såvida detta inte garanteras på annat sätt genom en fast och tydlig tradition, administrationen av domstolarna bör handhas av självständiga organ med reellt domarinflytande.

Debatten kring den centrala domstolsadministrationen i vårt land har under senare tid gällt DV:s roll bl.a. i domstolarnas pågående förändringsarbete samt i budgetdialogen med domstolarna. Från vissa håll har åter uttryckts farhågor om att domstolarnas självständighet är i fara (se bl.a. debatt i riksdagen i prot. 1999/2000:9 4 §, 1999/2000:39 8 § och 1999/2000:101 7 §, motioner 1999/2000:JuU907 och 1999/2000:JuU911, bet. 1999/2000:JuU1 s. 52 f. och 1999/2000:JuU22 s. 12 f. samt prot. 1999/2000:41 Mom. 21 och 1999/2000:126 Mom. 8). I debatten står ett verksamhetsutvecklingsperspektiv mot ett mer principiellt perspektiv som handlar om domstolarnas konstitutionella ställning.

I anslutning till det anförda vill kommittén framhålla att olika nationella traditioner, konstitutionella principer och organisatoriska strukturer kan medföra att det inte är självklart att samma lösning bör gälla överallt. Kommittén anser det vara av stor vikt att den lösning som väljs dels står i överensstämmelse med principen om ett oavhängigt domstolsväsende och oavhängiga domare, dels vinner legitimitet såväl under folkstyret som inom domstolarna. I det fall den centrala domstolsadministrationen, som i vårt land, sköts av en central förvaltningsmyndighet under regeringen är det givetvis viktigt att myndigheten i sin verksamhet respekterar domstolarnas självständiga ställning. Det finns konstitutionella skäl som talar för en självförvaltningsmodell. Det måste emellertid även finnas en struktur och ordning som rent faktiskt kan leva upp till de krav som detta innebär. En lämplig grad av självförvaltning inom domstolsväsendet är beroende av bl.a. hur stark den organisatoriska strukturen är i domstolarna. Kommittén har emellertid inget mandat att utreda denna fråga vidare och stannar därför vid detta uttalande.

När det gäller domstolschefens roll i förhållande till graden av självförvaltning i den enskilda domstolen kan det dock finnas anledning till en särskild kommentar. Det går i dag att skönja utvecklingslinjer mot en ökad vikt vid regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet. Inriktningen att på olika sätt skapa större domkretsar ut-

gör ett sådant exempel. Planerna på att utöka det delegerade budgetansvaret till domstolarna ett annat. En hög grad av självförvaltning ställer höga krav på domstolarnas organisation och på bl.a. domstolscheferna. Domstolschefen måste vara kompetent och kunna ta sig an uppgiften med ansvar inte endast för den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället. Kommittén menar att denna utveckling förstärker behovet av kompetenta chefer och understryker vikten av att det fastställs kompetensprofiler på de olika domstolschefsbefattningarna.

4.10.4 Den inre styrningen av domstolarna Gränsdragning mot domarens självständighet i dömandet

Kommitténs överväganden: Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Det är således ett viktigt medborgarintresse att principen om domarnas självständighet i dömandet upprätthålls. Häri ligger i själva verket grunden till varför denna princip måste hävdas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning. Denna gräns är dock inte alltigenom klar.

En utgångspunkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att området för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JO och JK. Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Det är emellertid mycket viktigt att domstolschefen är medveten om gränsdragningsproblemet. En domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten i dömandet utgör ytterst

en fara för den enskildes rättssäkerhet. Men även en passiv domstolschef som av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare utgör en sådan fara. Båda förhållningssätten är oacceptabla, inte minst i ett medborgarperspektiv.

Av avgörande betydelse är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén i huvudsak är ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. Kommittén hänvisar i denna del till JOoch JK-uttalanden och till den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen utarbetats av en av DV tillsatt arbetsgrupp. Kommittén redovisar också under ett antal rubriker hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera i olika konkreta fall och vilka begränsningar som därvid finns.

När det gäller fördelning av arbetsuppgifter har kommittén samma uppfattning som 1993 års domarutredning, dvs. att principerna för tilldelning och omfördelning av mål bör ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag samt att huvudregeln här bör vara ett system som bygger på slumpmässighet kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt objektiva kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

En diskussion om domstolschefens roll och ledningen av domstolarna bör beröra innebörden av principen om domarnas självständighet i dömandet, var gränserna går för den enskilde domarens självständighet och vad självständigheten mer konkret innebär för ledarskapet i domstolarna. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning är till för att säkra medborgarnas rättigheter i en rättsstat. Diskussionen bör således föras med den utgångspunkten att det är för medborgarnas skull som principen om domarnas självständighet i dömandet bör skyddas och upprätthållas. Självständigheten medför en inskränkning i chefskapet när domaren befattar sig med ett enskilt mål eller ärende. Över den rättsliga handläggningen och i avgörandet råder domaren självständigt. Intill gränsen för självständigheten i dömandet är emellertid domaren – liksom övriga anställda – underkastad lydnadsplikt i förhållande till domstolschefen och domstolens ledning.

Självständigheten i dömandet kommer tydligast till uttryck i rena konfliktsituationer. Ett resonemang kring gränsdragningsfrågor vad gäller självständigheten i dömandet kommer därför att i stora delar kretsa kring ytterlighetsfall, såsom problem och olika repressiva former

av åtgärder. Kommittén menar att den för att fullgöra sitt uppdrag i denna del måste uppehålla sig vid dessa situationer tämligen utförligt. Samtidigt menar kommittén att det är viktigt att betona att detta på intet sätt är problem som fyller domstolarnas vardag. Ytterlighetsfall tas upp och beskrivs för att kunna finna ramarna för och belysa gränsen mot självständigheten. I ett helhetsperspektiv i diskussionen kring domstolsverksamhet och domstolsledning bör givetvis dessa frågor ges ett begränsat utrymme.

Större makt och beslutsbefogenheter för domstolschefen ökar behovet av avgränsningar mot den enskilde domarens självständighet i dömandet. Å andra sidan kan det inte anses vara lika betänkligt från självständighetssynpunkt med ingripanden av en domstolschef – som åtnjuter samma självständighet som ordinarie domare – som med ingripanden av t.ex. en administrativ myndighet eller representanter från den verkställande makten.

En utgångspunkt för bedömningen av dessa gränsdragningsfrågor bör vara att utrymmet för domstolschefens möjligheter att agera och ingripa med hänsyn till domarnas självständighet i dömandet i vart fall inte är mindre än motsvarande utrymme för JO och JK (för en redogörelse av viss JO- och JK-praxis, se bilaga 6). Vid jämförelser med JO:s och JK:s tillsyn är det emellertid viktigt att framhålla flera aspekter. Medan JO:s och JK:s tillsynsuppgifter är extraordinära har domstolschefen att löpande leda domstolens arbete, förvalta domstolen och utöva tillsyn i dess verksamhet. JO:s och JK:s kontroll utövas vidare i efterhand, medan domstolschefens ledningsuppgifter främst bör utövas så att repressiva tillsynsåtgärder blir obehövliga. Genom en proaktiv hållning i ledningsarbetet kan problem förebyggas. Domstolschefen har en viktig personalvårdande funktion. I första hand bör domstolschefen således lösa problem genom s.k. mjuka metoder i form av diskussioner, vägledning, råd och stöd m.m. Genom att tidigt gå in och diskutera problem i dialog med vederbörande domare och genom att i första hand använda informella metoder som inte innebär oetiskt tvång under ytan kan många problem lösas på ett odramatiskt sätt och i ett tidigt skede. Sådana lösningar är givetvis alltid att föredra. De kräver dock att domstolschefen håller sig underrättad om hur förhållandena är och att det råder ett sådant samtals- och samarbetsklimat i domstolen som gör det möjligt att ta upp och diskutera problem av olika slag. Så småningom kan det dock uppstå en situation där dessa ”mjuka” metoder inte längre räcker. Det kan krävas särskilda ingripanden. I dag hamnar dessa fall i regel hos JO eller JK och då inte sällan i ett mycket sent skede.

Kravet på en oavhängig rättskipning innebär att domaren skall vara självständig i den dömande verksamheten. Det innebär inte att domaren

står över eller är immun mot administrativ styrning. Denna gräns är viktig men samtidigt väldigt svår att dra. Hävdandet av självständigheten får inte utvidgas på sådant sätt att det omöjliggör domstolschefens arbetsledning och administrativa styrning. Det får inte heller vara så att domstolschefen i sin ledningsfunktion agerar utan hänsyn till den enskilde domarens självständighet i dömandet. Den domstolschef som inte har känsla för och respekterar självständigheten utan ständigt gör sig skyldig till övertramp utgör ytterst ett hot mot den enskildes rättssäkerhet.

Det måste emellertid finnas möjligheter att med ledning och administrativ styrning kunna påverka den som inte arbetar optimalt. Även detta ligger i den enskilde samhällsmedborgarens intresse. Det är inte acceptabelt att domstolschefen av rädsla för övertramp i oavhängighetsfrågan undviker att ta tag i problem med en domare. Det är också viktigt – inte minst för den rättssökande allmänhetens skull – att ingripanden sker i ett tidigt skede. Inte endast domstolschefen, utan alla i domstolen, har en skyldighet att ta ansvar för om en kollega inte håller måttet. Domstolschefen har även en viktig uppgift i att representera domstolen utåt på ett lyhört sätt i förhållande till omgivningen. Det bör på detta sätt finnas möjligheter att ta tillvara synpunkter från bl.a. parter och ombud.

Chefskapet över domare skiljer sig i huvudsak i två olika avseenden från annat chefskap. Det ena hänger samman med att en chef i domstol inte kan diktera eller ge order om lösningar eller fritt överta handläggningen eller beslutanderätten i ett visst mål. Den enskilde domaren står i rättstillämpningen helt fri och obunden även i förhållande till sin chef. Det andra gäller ordinarie domare vars särskilda anställningsskydd medför begränsningar vad gäller uppsägning och avskedande. En ordinarie domare kan t.ex. inte sägas upp på grund av arbetsbrist. Domstolschefen beslutar visserligen inte om tillsättningen av ordinarie domare. Utvecklingen går emellertid mot ett större inflytande för domstolschefen över domarrekryteringar. Det är inte heller domstolschefen som beslutar i frågor om disciplinansvar eller skiljande från anställning m.m. beträffande domare. Domstolschefen har dock även här en viktig funktion att fylla, bl.a. genom sin skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd då fråga uppkommer om domares tjänstgöringsförhållanden som skall prövas av nämnden. På sina håll har det efterfrågats att domstolschefen skall ha möjlighet att förfoga över lönesättningen för domare. I detta ligger då en tanke om att det skulle vara möjligt med individuell prestationsgrundad lönesättning för ordinarie domare. Införandet av individuell lönesättning för ordinarie domare är emellertid en kontroversiell fråga med flera viktiga principiella aspekter. Denna fråga ligger utanför kommitténs uppdrag.

Kommittén menar att av avgörande betydelse i sammanhanget är att det rekryteras bra chefer i domstolarna. De möjligheter en domstolschef har att agera anser kommittén vara i huvudsak ändamålsenliga och tillräckliga i den i dag gällande ordningen. Det är dock viktigt att denna ordning också förs ut och tydliggörs. Kommittén ser som en viktig uppgift för kommittén att göra detta. Sedan kommitténs direktiv skrevs har större kunskap nåtts om de medel och instrument en domstolschef har i den administrativa tillsynen och tillsynen över den dömande verksamheten i domstolen genom bl.a. den ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter som nyligen har arbetats fram i en av DV tillsatt arbetsgrupp huvudsakligen bestående av chefsdomare (se bilaga 2). Ledningspolicyn har ett stort värde i att den är konkret, praktisk och verklighetsnära. Det finns även ett antal JOoch JK-uttalanden som kan vara vägledande, bl.a. JO 1998/99 s. 37 om lagmans ansvar att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när det uppkommer en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en vid tingsrätten anställd rådman (se vidare redogörelse för viss rättstillämpning hos bl.a. JO och JK, bilaga 6). Tanken är att även detta betänkande till viss del skall komma att tjäna detta syfte.

Ett resonemang kring domstolsledningsfrågor och gränsdragningen mot den enskilde domarens självständighet bör för att vara givande föras på en så konkret nivå som möjligt. Kommittén avser därför att i det följande under ett antal rubriker redovisa hur den ser på domstolschefens möjligheter att agera och ingripa i olika situationer och vilka begränsningar som därvid finns. En sådan uppräkning kan naturligtvis inte vara uttömmande, men förhoppningsvis kan den täcka en del av de frågor där det finns ett behov av klargörande.

Arbetstid

Domarna har enligt avtal mellan arbetsmarknadens parter s.k. oreglerad arbetstid. Även om det saknas ett fixerat mått på omfattningen av domarnas arbetstid är den enligt vedertagen uppfattning varken större eller mindre än den som gäller för andra tjänstemän i domstolarna (se gemensamt partsuttalande från MBL-förhandling den 16 januari 1980 mellan DV och personalorganisationerna JUSEK och ST-DÅT). Den oreglerade arbetstiden för domare innebär vidare att de har en skyldighet att vara på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter i den utsträckning som krävs för arbetets behöriga gång.

I domstolarnas servicefunktion ligger ett krav på tillgänglighet för allmänheten. I första hand sköts dessa kontakter med domstolarnas

kanslier. Det är sällan allmänheten har rätt att ställa frågor direkt till domarna. Det kan emellertid hända att allmänhetens kontakter föranleder behov att rådgöra med domare. Domarens närvaro i dessa fall får anses vara ett led i arbetets behöriga gång och i grunden en ledningsfråga. De allra flesta domare torde nuförtiden anse det naturligt att verka för ett arbetstidsmått om normalt 40 timmar per vecka. De undersökningar som gjorts visar att domarnas veckoarbetstid inte sällan överstiger 40 timmar. Inställningen att den fria arbetstiden innebär att man kan komma och gå hur man vill torde därför inte vara särskilt vanlig. I den mån den över huvud taget existerar bör den bringas att upphöra omgående. Om en domare inte befinner sig på arbetsplatsen i den utsträckning som är nödvändig för arbetets behöriga gång har domstolschefen – liksom vid andra anställdas underlåtenhet att följa regler om arbetstid – såväl befogenhet som skyldighet att agera. Ytterst kan detta bli en disciplinär fråga, en fråga om arbetsvägran.

I vissa fall kan verksamheten i domstolen göra att begärda semesterledigheter och andra ledigheter inte kan beviljas. Domstolschefen har genom sitt övergripande lednings- och verksamhetsansvar en skyldighet att se till att domstolen har den bemanning som vid olika tider krävs och att förutsättningar finns för en ändamålsenlig och lämplig handläggning av inkomna mål och ärenden. Inte heller i detta avseende föranleder, enligt kommitténs mening, domarnas position och självständighet anledning till särbehandling.

Ordningsfrågor m.m.

Domstolschefen ansvarar i egenskap av arbetsgivare för arbetsmiljö, ordning och säkerhet i domstolen. Varje anställd har att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Det kan t.ex. handla om regler som föreskriver rökförbud eller skyddsföreskrifter som påbjuder eller förbjuder visst beteende. Enligt kommitténs mening har sådana frågor inte med domarnas självständighet i dömandet att göra. Det är självklart att domarna liksom övriga anställda skall följa givna regler om t.ex. rökförbud. Ordningsfrågor kan även avse t.ex. klädsel, uppträdande m.m.

Domarens uppträdande mot parter och andra i pågående mål t.ex. i samband med förhandlingar är en mer känslig fråga. Det finns några JO- och JK-fall som behandlar detta (se redogörelse i bilaga 6). Dessa frågor behandlas även i den grundläggande domarutbildningen. Enligt kommitténs mening är det viktigt att man inte avskär domstolschefen alla möjligheter att ingripa även då det gäller pågående mål. Olika intressen bör här vägas mot varandra. I grunden finns medborgarperspektivet. Kommittén menar att det inte är uteslutet att det finns situatio-

ner där domstolschefen har såväl befogenhet som skyldighet att direkt ingripa i förhållanden som rör handläggningen av pågående mål. Det gäller vid vad som kan betecknas som extremfall då uppenbart bristande ordning råder. Ett exempel kan vara om en domare uppträder berusad i samband med en förhandling. Sådana situationer som de nu berörda är dock ytterst sällsynta. I mindre extrema fall där domstolschefen får kännedom om att en domare uppträder olämpligt t.ex. i bemötandet mot parter och då det inte är fråga om en så allvarlig händelse som de nyss beskrivna, torde det inte vara befogat med direkta ingripanden i handläggningen. Det kan dock vara lämpligt att domstolschefen vid ett senare tillfälle tar upp det inträffade till diskussion med vederbörande domare.

Om en anställd på grund av sjukdom inte kan fullgöra sina arbetsuppgifter, t.ex. på grund av psykiska problem, alkoholism eller annat har chefen ett särskilt ansvar och en skyldighet att agera. Sådana frågor är alltid svåra och känsliga att hantera för en chef. Att förhållandena rör en domare medför inte att domstolschefen i större utsträckning än beträffande övriga anställda bör förhålla sig passiv. Tvärtom kan domarens särskilt ansvarsfulla ställning göra det än viktigare att agera i ett tidigt skede.

Förtroendet för rättskipningen kräver att domare i olika sammanhang uppträder på ett sådant sätt att tilltron till deras opartiskhet, objektivitet och vederhäftighet inte sätts i fråga. Detta gäller främst domarens uppträdande i domarbefattningen, men även i vissa fall när domaren agerar i egenskap av privatperson. En domare får inte agera på ett sätt som skadar det anseende som innehavaren av en domarbefattning bör ha. Om det kommer till en domstolschefs kännedom att en domare i domstolen har gjort sig skyldig till allvarlig misskötsamhet i privatlivet som kan påverka dennes ställning som domare, t.ex. allvarlig eller upprepad brottslighet, har domstolschefen en skyldighet att agera, under särskilda förutsättningar ytterst genom anmälan till Statens ansvarsnämnd.

Domarens uppträdande i förhållande till andra anställda inom domstolen är i första hand en arbetsplatsintern ordningsfråga som påverkar arbetsmiljö och arbetsklimat inom domstolen. I förlängningen har det emellertid effekter också på parters och allmänhetens uppfattning om och tilltro till domstolen och den verksamhet som bedrivs där. Det är viktigt att domstolschefen inte avstår från att på lämpligt sätt reagera mot felbeteenden, oavsett om det avser en domares eller någon annan anställds uppträdande.

Resursfrågor

En domares egentliga dömande uppgifter består i att i mål och ärenden identifiera, tolka och tillämpa rättsregler. Administrativa beslut angående resursanvändning i domstolen utgör inga direkta ingrepp i den enskilde domarens dömande verksamhet. Däremot kan sådana beslut påverka de yttre ramarna för domaruppgiften. Det kan förefalla vara liten mening med att utnämna väl kvalificerade domare och tillförsäkra dem oberoende och självständighet om de villkor under vilka de arbetar medför oacceptabla begränsningar i deras förmåga att fullgöra sina uppgifter på ett effektivt och rättssäkert sätt. Domaren måste förses med lokaler, sekreterarstöd, materiel m.m. Tillgängliga resurser bör fördelas på ett sådant sätt att varje domare kan utöva sitt arbete så rationellt och effektivt som möjligt utan att ge avkall på kvalitetskravet.

Å andra sidan är begränsade resurser en realitet. Ytterst är det domstolschefen som har det övergripande ansvaret för verksamheten i domstolen. Domstolschefen råder över fördelningen av domstolens resurser; personal, lokaler, möbler, materiel etc. Alla anställda måste arbeta utifrån de förutsättningar som finns och så rationellt som möjligt. Häri ligger ett krav på att utnyttja de hjälpmedel som erbjuds när detta befrämjar effektiviteten. Det kan t.ex. gälla användande av dator eller andra tekniska hjälpmedel. En domare har emellertid inte i kraft av sin domarposition en obegränsad tillgång till dessa resurser. Med hänsyn till domstolschefens övergripande ansvar för verksamheten är det naturligt att denne har befogenhet att bestämma om fördelningen av personal och andra resurser. Domarna har givetvis rätt att ställa krav på resurser för att kunna utöva sina domarfunktioner. Dessa krav framställs naturligen, liksom från övriga anställda, i första hand i de interna fora som finns för sådana frågor inom domstolen. I den mån det är en generell anslagsfråga kan synpunkter föras vidare till anslagsförmedlande organ, i huvudsak inom ramen för budgetdialogen mellan domstolen och DV. Ytterst finns givetvis också den medborgerliga yttrandefriheten för domare såväl som för andra.

Fördelning av arbetsuppgifter

En ordning där målen fördelas bland domarna helt slumpmässigt genom fri lottning kan sägas på bästa sätt tillgodose kravet på så lite styrning som möjligt av den dömande verksamheten. En viss i förväg fastlagd arbetsfördelning är emellertid nödvändig, inte minst för att underlätta det praktiska arbetet i domstolen och åstadkomma en rättvis arbetsfördelning mellan domarna. Ett skäl att fördela mål enligt en i förväg fastlagd arbetsfördelning kan t.ex. vara att det är effektivitetsfrämjande att samma domare handlägger mål med gemensam geogra-

fisk anknytning. Ett annat skäl för tilldelning av mål enligt en i förväg fastlagd arbetsfördelning kan vara att vissa mål kräver särskilda fördjupade kunskaper och därför bör fördelas mellan domare och andra medarbetare med sådan specialisering. Så länge den fastlagda arbetsfördelningen vilar på sakliga grunder torde den inte vålla problem från principiell synpunkt. En reglering som täcker alla situationer kan emellertid vara svår att åstadkomma. Öppningar kan behöva göras för tillfälliga avvikelser när det finns särskilda skäl. Det är framförallt i dessa frågor som ledningsansvarets avgränsning mot den enskilde domarens självständighet aktualiseras.

Principerna för fördelning av mål skiljer sig från domstol till domstol och är beroende av bl.a. domstolens organisation. Oavsett hur principerna i detalj ser ut är det viktigt att fördelningen av mål i grunden sker slumpmässigt med möjlighet till justering i efterhand på sakliga och på förhand bestämda grunder. Ur ett medborgarperspektiv får det inte finnas minsta misstanke om att fördelningen inte sker på sakliga grunder. Ordningen för fördelning av mål skall vara förutsebar och det skall i förväg kunna gå att se vilka principer för fördelning av mål som gäller. Kravet på sakliga grunder medför att en domare inte utan godtagbara skäl kan bli fråntagen eller på eget initiativ bli av med mål som denne fått sig tilldelat.

Fördelningen av mål innefattar två viktiga och känsliga moment, dels att i förväg lägga fast bestämda principer för fördelningen, dels att vid behov efter sakliga kriterier kunna omfördela redan lottade mål. Det är framförallt i det senare momentet, dvs. vid omfördelning, som det finns risk för godtycke. Det bör dock finnas möjlighet att genom omfördelning av mål beakta t.ex. att en domare genom sjukdom blivit oförmögen att handlägga ett visst mål eller att det uppstått en arbetsanhopning för viss domare. Det finns även i domstolarnas instruktioner särskilda regler om att domstolschefen eller annan chefsdomare bör delta i avgörandet av mål om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets art. Ett ingripande från domstolschefen eller annan chefsdomare i dessa fall blir känsligt först när den domare som annars skulle ha handlagt och avgjort målet motsätter sig annan tilldelning eller omfördelning. Viktigt att poängtera i sammanhanget är att behovet av skydd mot godtycklighet och ovidkommande hänsyn vid fördelningen av mål inte har att göra med domarens personliga intressen och det eventuella obehag som det kan innebära för domaren att mot sin vilja bli fråntagen ett visst mål. Vad det handlar om är att skapa garantier för en oavhängig rättskipning.

Den pågående förändringsprocessen i domstolarna med bl.a. tillskapandet av särskilda beredningsorganisationer ställer nya krav på domstolscheferna när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter och

därmed sammanhängande frågor. Uppluckrade rotelgränser gör det t.ex. viktigt för domstolschefen att särskilt se över ansvarsfördelningen. Traditionellt sett har det varit samma domare som har haft ansvar för målet i alla faser under handläggningen. Detta är i och för sig inte nödvändigt, men det är viktigt att man hela tiden kan besvara frågan om vem som är ansvarig för ett mål. Som anförts i regeringens skrivelse (skr. 1999/2000:106 s. 19 f.) är det – oavsett vilka organisatoriska storheter som väljs – viktigt att man inte avlägsnar sig från de principer som ligger bakom valet av former för fördelningen av mål i domstol. Denna ordning motiveras inte endast av domstolsinterna skäl, utan väl så viktigt är att systemet för målens fördelning – grundade på slumpvis fördelning eller på tydliga och objektiva kriterier eller detta i förening – utåt sett, ur ett medborgarperspektiv, kan försvaras som en sakligt grundad och från effektivitetssynpunkt motiverad ordning för arbetets fördelning i domstolen. Fördelningen av mål är också, anförs det, ett sätt att ange vilken domare som bär ansvaret för målet som sådant eller i dess olika handläggningsfaser samt att en tydlig ansvarsfördelning även möjliggör för domstolschefen att disponera domstolens resurser så att mål och ärenden avgörs inom rimlig tid.

1993 års domarutredning föreslog att principerna för tilldelning och omfördelning av mål skulle ha sin utgångspunkt i bestämmelser i lag (SOU 1994:99 Del A s. 299 f.). Kommittén instämmer i detta. I likhet med 1993 års domarutredning menar även kommittén att huvudregeln bör vara ett system som bygger på slumpmässighet (lottning) kombinerat med ett utrymme för specialdestinering enligt vissa sakliga kriterier. Grunderna för fördelningen av målen bör framgå av en arbetsordning för domstolen.

Beredning och avgörande av mål

Domstolschefen och andra chefsdomare har ett övergripande ansvar för att mål och ärenden blir avgjorda i tid. Detta har också slagits fast i uttalanden av JO och JK i tillsynsärenden. Det är viktigt att det inom domstolen finns väl fungerande rutiner för kontroll av de mål som är under handläggning. Domstolschefen och andra chefsdomare är skyldiga att skaffa sig information om arbetsläget och självmant undersöka förhållandena om en tillfredsställande förklaring inte ges till att ett äldre mål inte har avgjorts. På domstolschefen åvilar ett ansvar att se till att domstolen är så organiserad att resurserna tas till vara på bästa sätt. Det kan leda till att mål behöver omfördelas eller att nya mål inte bör tilldelas en viss domare under en bestämd period. Sådana åtgärder

och ingripanden har domstolschefen, enligt kommitténs mening, inte endast befogenhet utan även i vissa fall skyldighet att göra.

En domstolschef som har objektivt godtagbara skäl bör således ha möjlighet att omfördela mål även mot en domares vilja. Det är emellertid en känslig fråga och domstolschefen bör ha mycket goda skäl för ett sådant beslut som givetvis också bör ha föregåtts av förutsättningslösa och öppna diskussioner med vederbörande domare om hur problemen kan lösas. Det synes emellertid inte lämpligt att domstolschefen griper in i handläggningen i mål som en annan domare ansvarar för genom att t.ex. sätta ut målet till förhandling och sedan ”tvinga” domaren att hålla förhandlingen och avgöra målet. En domare får givetvis aldrig avgöra mål som denne inte anser vara tillräckligt förberett för avgörande. Dessutom kan domaren ha andra uppfattningar om prioriteringar än vad domstolschefen har. Lämpligare är då att målet omfördelas till annan domare för fortsatt handläggning och avgörande. Allvarliga fall av långsam handläggning kan aktualisera disciplin- eller tjänstefelsansvar för ansvarig domare. I de fallen har även domstolschefen en skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd.

Själva kärnan i 11 kap. 2 § RF om domstolens oavhängighet kan sägas inbegripa en princip om den enskilde domarens obundenhet gentemot utomstående, däribland domstolschefen och andra chefsdomare, när det gäller att identifiera, tolka och tillämpa rättsregler. Det är därför en mycket känslig fråga om och i så fall på vilket sätt en domstolschef kan ingripa mot en domare som gör felaktiga rättstillämpningar. Domstolschefen har i viss utsträckning ett ansvar för att det råder likformighet i dömandet och en enhetlig praxis inom domstolen. Enligt regeringsformen skall domstolarna i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. Domstolschefen ansvarar som bekant bl.a. för att verksamheten bedrivs författningsenligt.

Av domstolschefens chefs-, ledar- och verksamhetsansvar följer att denne har att vägleda och tillrättavisa medarbetare. Det som är särskiljande för domarna är att domstolschefen inte får instruera och tillrättavisa dem i behandlingen av mål och ärenden, dvs. i själva behandlingen i sak. Distinktionen mellan domstolen och rätten kan här vara av intresse. Domstolschefen har inte rätt att styra domaren som ledamot av rätten. I övrigt är emellertid domstolschefens befogenheter stora.

Domstolschefen kan ge vägledning och råd under målens beredning och även när det gäller själva avgörandet av saken. Det är naturligt och även önskvärt att det på detta sätt pågår en diskussion domarkollegor emellan i olika juridiska spörsmål. Inte minst viktigt är det att det finns möjligheter för de yngre domarna att rådfråga äldre och mer erfarna kollegor. Domstolschefen och övriga mer erfarna domare måste kunna ta på sig uppgiften att till den yngre domargenerationen som goda före-

bilder förmedla och lära ut det självständiga förhållningssätt och den yrkesetik som bör prägla domararbetet. I detta ligger att diskussionen bör innefatta en öppen dialog med utbyte av kunskap och erfarenhet. När det gäller direkt rådgivning bör domstolschefen dock tänka på att det kan vara mer känsligt om denne opåkallat uttalar sig i frågor kring avgörandet av mål som handläggs av annan domare än om det sker sedan domstolschefen av vederbörande domare blivit tillfrågad om råd. Vem som initierar rådgivningen kan således vara av betydelse. Det kan också vara lämpligt att domstolschefen uttalar sig på ett mer generellt plan och inte om ett visst mål. Rådgivningen får självklart aldrig framstå som något förtäckt hot eller dylikt. Praxisdiskussioner och utbildning är andra lämpliga åtgärder.

Om de s.k. mjuka metoderna är uttömda och en domare fortsätter att döma i strid med vad som allmänt anses vara gällande rätt kan någon form av allvarligare ingripande bli nödvändigt. Ytterst kan det bli aktuellt med disciplinärt eller straffrättsligt ansvar, vilket i sin tur aktualiserar skyldighet för domstolschefen att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd. I första hand avses då fall av klara överträdelser av sådana lagregler som har betydelse för den enskildes rättssäkerhet. Överväganden som rör bevisning eller tolkning av gällande rätt enligt vedertagen metod är däremot i princip fredade från annan kontroll än den som följer av reglerna om överklagande av domar och beslut. Det är heller inte självklart att ett avgörande i strid med ett prejudikat från Högsta domstolen utgör ansvarsgrundande fel eller försummelse.

Frågan om prejudikatbundenhet för lägre instanser, eller mer exakt om åtal mot en domare som dömt i strid med ett prejudikat från Högsta domstolen var föremål för övervägande i ett JO-ärende år 1947 (JO 1947 s. 113). JO uttalade att ett av Högsta domstolen i plenum med stor majoritet träffat avgörande utan vidare borde följas av underdomstolarna beträffande förhållanden av så utpräglad ordningsnatur som åtalspreskription, vilket var aktuellt i det särskilda ärendet. Riksdagens första lagutskott opponerade sig mot JO:s uttalande och anförde att ”endast tyngden av de skäl som av Högsta domstolen åberopas till motivering för domsluten bör vara avgörande för Högsta domstolens inflytande på rättstillämpningen i de lägre instanserna” (Bihang till RD prot. 1947, 1 avd. s. 3-4).

I ett skadeståndsmål år 1994 hade Högsta domstolen anledning att komma in på frågan om lägre instansers prejudikatbundenhet (NJA 1994 s. 194). Hovrätten hade i ett fall avvikit från ett prejudikat av Högsta domstolen. Högsta domstolen anförde:

”Även om underdomstolar inte är bundna av HD:s prejudikat är dessa av stor betydelse vid bedömningen av om en domstol i sin rättstillämpning gjort sig skyldig till fel eller försummelse. Samtidigt måste utrymme lämnas

för domstolarnas rättsskapande verksamhet. En domstol bör sålunda ha vissa möjligheter att avvika från tidigare rättspraxis, och om den anför rimliga skäl för att tillämpa lagen på ett annat sätt än HD gjort kan en sådan rättstillämpning i vart fall inte föranleda skadeståndsskyldighet för staten.”

Skadeståndstalan ogillades i det fallet eftersom hovrätten utförligt hade motiverat sitt avsteg från praxis.

Det torde inte finnas någon principiell skillnad mellan beslut under beredningen av ett mål och själva avgörandet av målet. Enligt kommitténs mening föreligger i princip samma krav på självständighet i allt rättstillämpande beslutsfattande. Det kan visserligen förefalla mindre bra om det inom samma domstol utvecklas olika tillämpningar i frågor som rör t.ex. inhämtande av personutredningar, förordnande av offentliga försvarare m.m. Om inte praxisdiskussioner och dylikt leder till enhetlighet kan dock inte domstolschefen – lika litet som vid olika rättstillämpning beträffande slutliga avgöranden – diktera eller ge order om lösningar.

I detta sammanhang bör också något nämnas om delegerade arbetsuppgifter och ansvaret för dem. Kommittén menar att utgångspunkten bör vara att den som fått uppgifter delegerade till sig har att utföra uppgiften på egen hand under iakttagande av de allmänna kraven på likabehandling, saklighet och opartiskhet. Den som fått en arbetsuppgift delegerad till sig utför den alltså på eget ansvar i stället för den domare som skulle utfört arbetsuppgiften om den inte delegerats. Detta innebär emellertid inte att det ansvar som kan åvila andra för att arbetsuppgiften fullgörs på rätt sätt upphör helt. Som departementschefen uttalade i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.) måste den som förordnar, vilket normalt är domstolschefen, förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften. Vidare krävs tydliga instruktioner, uppföljning av givna förordnanden samt ingripande om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande. Det nu pågående förändringsarbetet i domstolarna innefattar en utvidgning av möjligheterna att delegera arbetsuppgifter till annan personal som beredningsjurister, domstolssekreterare eller notarier (se skr. 1999/2000:106 s. 21 f.). Utvidgade delegeringsmöjligheter ställer givetvis än större krav på domstolschefen i dessa avseenden. Förhållandena kan i vissa fall vara sådana att domstolschefen bör ta tillbaka delegationen.

Utbildning

Domstolschefen har ett ansvar för att han eller hon själv och medarbetarna har den kompetens som krävs för att verksamheten skall

kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. I domstolschefens ansvar ligger att se till att det skapas utrymme för kompetensutveckling, såväl i form av självstudier som mer organiserad fortbildning i annan form. Möjlighet till kompetensutveckling är inte endast en rättighet och förmån för domare och övriga anställda. Alla anställda, inte minst domarna, har en skyldighet att genomgå nödvändig vidareutbildning för att bibehålla och utveckla sin kompetens.

Som representant för arbetsgivaren är det domstolschefen som kan besluta om erforderlig utbildning. Kommittén anser inte att domarna i detta avseende intar någon särställning i förhållande till övriga anställda. Enligt kommitténs mening har således domstolschefen ytterst möjlighet att beordra även en domare att genomgå nödvändig fortbildning. Det är dock självklart att samförståndslösningar bör försöka nås i första hand och att den enskildes önskemål i fråga om tidpunkter och annat i största möjliga utsträckning bör tillgodoses. Värdet av beordrade fortbildningar som genomgås trots den enskildes uttryckliga motstånd kan givetvis ifrågasättas.

Den vanligaste förklaringen till att domare inte deltar i erbjuden utbildning torde vara att arbetsbelastningen är för hög och att det därför inte finns utrymme för att vara frånvarande från arbetet under utbildningstiden. Detta bekräftas av bl.a. svaren i den enkätundersökning som kommittén har låtit utföra. Arbetsbelastningen är i viss utsträckning en resursfråga, men kommittén menar att detta även är en fråga om planering. Framförhållning och möjlighet till planering är viktigt i sammanhanget. DV:s nya utbildningsprogram utgör enligt kommittén ett steg i rätt riktning. Härigenom har kompetensutvecklingen i domstolarna getts ökad prioritet och fått en fastare struktur. Genom att utbildningen är generell och riktar sig till alla domare blir det inte lika känsligt från självständighetssynpunkt för domstolschefen att uppmana någon att delta.

Obligatoriska utbildningsinslag för domare kan emellertid bli känsliga från självständighetssynpunkt när det gäller frågor som rör t.ex. vad utbildningen innehåller och vem som beslutar om den. Man bör inte blunda för att det här finns en risk för att en domare kan anse sig utsatt för otillbörlig påverkan. Redan misstanken härom bör undvikas. Kommittén menar att det är av stor vikt att domarna kan föra fram synpunkter på utbildningen och att dessa tas till vara och respekteras. Genom det nybildade utbildningsrådet, i vilket ingår bl.a. chefsdomare samt företrädare för Sveriges domareförbund och de fackliga organisationerna, har domarnas möjlighet att påverka utbildningsutbudet stärkts. Detta är enligt kommitténs mening en angelägen och viktig förändring.

En annan situation som kan uppstå när det gäller utbildning för domare och som kan vara känslig från självständighetssynpunkt gäller det förhållandet att domstolschefen genom att sända en domare på utbildning i praktiken skiljer domaren från handläggningen av ett mål. Det får givetvis aldrig förekomma sådana förtäckta överväganden från domstolschefens sida. All tilldelning och omfördelning av mål skall, som tidigare anförts, ske på sakliga grunder. En domare som misstänker att dylika överväganden förelegat från domstolschefens sida har inte endast en rätt utan även en skyldighet att reagera.

Beslutsformer i administrativa ledningsfrågor

Kommitténs förslag: Av hänsyn till domarnas självständiga ställning bör vissa i författning särskilt angivna administrativa ledningsbeslut som är av särskild vikt för den dömande verksamheten fattas av ett internt domarkollegium i domstolen. I övrigt bör domstolschefen eller den eller dem denne delegerat beslutsbefogenheten till besluta i administrativa ledningsfrågor. Utformningen av det domarkollegiala organet kan inte göras helt enhetlig. Domstolarnas olika storlek och funktion kan motivera olika lösningar. Det interna domarkollegiet bör i tingsrätter och länsrätter bestå av domstolens ordinarie domare i plenum, med rätt för plenum att delegera beslutsbefogenheten till ett mindre kollegium där så anses lämpligt. I de största tingsrätterna och länsrätterna bör dock kollegieformen tilllämpas. Även i hovrätter och kammarrätter bör plenums beslutsbefogenheter utövas av kollegium. Plenums uppgift i dessa domstolar blir endast att välja vissa ledamöter till kollegiet. I Högsta domstolen och Regeringsrätten behålls plenum och dess roll enligt nuvarande ordning. De båda högsta domstolarna ges möjlighet att om så önskas utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén framhåller särskilt vikten av att beslutsfattandet – oavsett beslutsform – sker under goda interna beredningsformer och i samverkan med all personal. Kommittén understödjer härvid det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av

MBL och skapa nya samverkansformer.

Ledningsfunktionen i domstolarna kan utformas på olika sätt. Det finns i princip två renodlade ledningsformer när det gäller kollegialitet eller vad som brukar benämnas ”enrådighet”; antingen ges det kollegiala beslutsorganet reella befogenheter och reellt ansvar fullt ut eller läggs

befogenheter och ansvar hos chefen. Det finns också mellanformer med olika uppdelning av befogenheter och ansvar. Från ledningssynpunkt brukar anges att det är bra om ansvar och befogenheter korresponderar och att splittrade ansvarsbilder bör undvikas.

Benämningen enrådighet för lätt tanken till en despotisk ledare som ensam fattar beslut utan att dessförinnan ta råd ifrån eller förankra besluten hos övriga berörda. Att den formella beslutsbefogenheten ligger hos chefen behöver emellertid inte betyda att denne inte inför beslut samråder med och förankrar dessa bland medarbetarna. När begreppet enrådighet används i det följande avses således inte en viss beredningsform eller frånvaron av beredningsform, utan endast att det formella beslutsfattandet inte sker i kollegial form.

Kommittén vill i detta sammanhang allmänt framhålla vikten av samverkan och goda beredningsformer i ledningsrelaterade frågor. Detta är en viktig del av det goda ledarskapet. Ju mer delaktighet som på detta sätt skapas, desto mindre viktiga blir formfrågorna kring det formella beslutsfattandet. En större grad av enrådighet fordrar med andra ord ett stort engagemang från domstolschefens sida att skapa goda beredningsformer och strukturer för diskussion med såväl domare som annan personal. Samverkansformerna bör vara flexibla och knyta an till de förutsättningar som finns i respektive domstol. Kommittén understödjer härvid det arbete som f.n. pågår i domstolarna med att utveckla tillämpningen av MBL och skapa nya samverkansformer.

Sedan länge används i svensk domstolsorganisation ett beslutsorgan med en domarkollegial sammansättning. Man kan dock tänka sig att även företrädare för den icke dömande personalen i domstolen ingår i ett kollegialt beslutsorgan. En sådan ordning liknar den som tidigare gällde då personalföreträdare hade viss beslutanderätt i domstolarnas kollegium. Denna ordning frångicks med hänvisning till bl.a. medbestämmandereformen och de anställdas medinflytande enligt MBL. Kommittén anser att övervägande skäl talar för att dessa personalkategoriers delaktighet i beslutsfattandet även fortsättningsvis bör ske genom medbestämmande och/eller personalrepresentation och inte genom ledamotskap i beslutsorgan. I detta sammanhang bör framhållas att det tidigare mer förhandlingsinriktade medbestämmandet, som nämnts, idag är på väg att utvecklas mot samverkan och informell delaktighet. Enligt samverkansavtalet är det tänkt att det ensidiga beslutsfattandet efter traditionella förhandlingar skall ge vika för en mer flexibel samverkansprocess där god information, öppen stämning och konstruktiva diskussioner leder till de anställdas aktiva medverkan både före förslag och efter beslut.

En kollegial ledning kan också tillföras olika former av externt inflytande. Det kan handla om sakkunskap i form av yrkesmässig expert-

kunskap, särskild intresserepresentation eller medborgerligt omdöme. Lekmannastyrelse med medborgarrepresentation vid sidan av myndighetschefen är en vanlig ledningsform inom den statliga förvaltningen. En sådan ordning präglas av tanken att de som berörs av verksamheten direkt bör medverka i styrprocesserna. Värden som demokratisk insyn och medborgerlig förankring framhålls. Behovet av denna form av medborgarinflytande är särskilt starkt inom verksamheter som är demokratiskt känsliga, dvs. där myndigheternas verksamhet och åtgärder innebär ingrepp i den enskilde medborgarens frihet eller ekonomiska situation (se bl.a. Verksledningskommittén i SOU 1985:40 s. 128). Ett externt inflytande grundat på allmänt medborgerligt omdöme inom sådana verksamheter brukar ses som en styrka; det bidrar till en bättre verksamhet och framför allt skapar det förtroende hos allmänheten för de statliga verksamheter som är av tvingande natur.

Domstolarnas verksamhet intar genom det konstitutionella kravet på oavhängighet en särställning i förhållande till övrig statlig verksamhet. Även för domstolarnas verksamhet kan det emellertid anföras skäl som talar för någon form av medborgerligt inflytande i ledningsorganet. Medborgarinflytande är också på detta sätt tillgodosett i DV:s ledning. I domstolarnas rättskipande verksamhet utgör nämndemannainstitutet en garanti för medborgarinflytande och medborgerlig insyn. Att nämndemän deltar i domstolarnas avgöranden har ansetts viktigt för att tillförsäkra att avgörandena ligger i linje med den allmänna rättsuppfattningen i samhället och för att bidra till att medborgarnas förtroende för rättskipningen upprätthålls. Kommittén anser inte att det är befogat att ha medborgarinflytande eller annat externt inflytande utöver det nyss nämnda i varje enskild domstol.

Genom 1991 års organisationsreform vid Stockholms tingsrätt avskaffades de kollegiala beslutsorganen och beslutsbefogenheterna fördes över till lagmannen. En av anledningarna till reformen var problem i domstolens ledningsfunktion. Beslutsstrukturen med kollegium ansågs försvåra genomförandet av förändringar som behövdes. För att kunna ta tillvara de samlade resurserna vid tingsrätten och se till att de samverkade på ett fruktbart sätt sågs det som nödvändigt att den centrala ledningen fick vittgående beslutsbefogenheter och en uppbyggnad som främjade ett snabbt beslutsfattande. Ytterligare ett skäl till överförandet av befogenheter från plenum respektive kollegium var att man ville skapa en ordning där domstolschefens ledningsansvar korresponderade med dennes beslutsbefogenheter.

Det kan hävdas att regeringen genom beslutet om Stockholms tingsrätts organisationsreform får anses ha tagit ställning i frågan om det finns några konstitutionella eller i övrigt principiella hinder mot enrådighet som styrelseform i domstolarna samt därvid besvarat denna

fråga nekande. Kommittén har emellertid inte tolkat beslutet avseende Stockholms tingsrätt på detta sätt. Något uttryckligt ställningstagande i frågan har i vart fall inte redovisats. Kommittén anser att denna fråga bör vara föremål för särskilda överväganden i kommitténs arbete.

I de internationella dokument som behandlar domstolarnas och domarnas ställning finns inte mycket nämnt om den interna domstolsledningen och domstolschefens förhållande till de enskilda domarna. Dokumenten förefaller inte i första hand ta sikte på dessa förhållanden, utan mer på domstolarnas förhållande till en extern administration, företrädesvis representerad av den verkställande makten.

Europarådets rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll innehåller vissa bestämmelser som avser fördelningen av mål eller ärenden och därmed i viss mån den interna administrativa ordningen i domstolarna. Det anges i rekommendationen att fördelningen bör ske slumpvis efter lottdragning eller i ett liknande system. Av den utförligare kommentaren framgår att det inte handlar så mycket om vilket system för fördelning av mål som används, utan det viktiga är att fördelningen inte styrs av obehöriga hänsyn eller parters intressen. Det anges att det i vissa länder är accepterat att t.ex. domstolschefen beslutar om målens eller ärendenas fördelning. När det gäller omfördelning av mål eller ärenden anges i rekommendationen att det endast får ske om godtagbara skäl föreligger och att sådana skäl skall anges i lag. Vidare anger rekommendationen att ett omfördelningsbeslut skall fattas av en myndighet som åtnjuter samma självständighet som domarna. I FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary slås fast att fördelningen av mål är en intern domstolsadministrativ fråga.

Den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning ger varje domare som anser sin självständighet hotad rätt att överklaga till ett oberoende organ med makt att vidta sanktioner. I kommentaren anges att rätten att överklaga är en nödvändig säkerhetsåtgärd eftersom det är otillräckligt att fastställa principer för att skydda domarna om det inte därtill även inrättas mekanismer som garanterar dessa principers tillämpning i praktiken. Vidare anges att ingripande av ett oberoende organ före varje beslut om domarnas ställning inte täcker alla möjliga situationer där domarens självständighet berörs och att det är väsentligt att möjliggöra för domarna att de på eget initiativ kan få till stånd en överprövning av det oberoende organet. I samma dokument anges att domare har rätt att genom sina representanter och professionella organisationer delta i beslutsprocesser som rör administration och resurser i domstolarna. Det krävs inte att domarna är ansvariga för domstolsadministrationen, men de får inte ställas utanför möjlighet att påverka de administrativa besluten.

The Universal Charter of the Judge slår fast att domarens självständighet även innefattar ett krav på självständighet från andra domare och administrationen i domstolarna. Vidare anges att administrationen av domstolarna måste organiseras på ett sådant sätt att den inte inkräktar på domarens självständighet och att endast objektiva och relevanta hänsyn tas. Detta skall säkras genom att domstolsadministrationen sköts av ett oberoende organ med reellt domarinflytande, såvida det inte genom fast och tydlig tradition garanteras på annat sätt.

1993 års domarutredning hade i uppdrag att bl.a. belysa frågan om och i vilken utsträckning en administrativ styrning av verksamheten inom domstolsväsendet påverkar domarnas självständighet. I sina överväganden kom utredningen fram till att domstolarna, liksom all annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning. Enligt utredningen borde de viktigaste frågorna avgöras i kollegiala former, medan det i övrigt borde vara chefsdomaren i domstolen som ansvarar för styrningen. Viktigare frågor som borde behandlas kollegialt var enligt utredningen principer och övergripande tillämpningsbeslut avseende tilldelning och omfördelning av mål. De flesta remissinstanser som yttrade sig i frågan instämde i utredningens överväganden i denna del.

Kommittén ansluter sig i stort till de överväganden som 1993 års utredning gjorde. Som kommittén ser det utgör huvudargumentet för domarkollegialt beslutsfattande i domstolarnas administrativa ärenden det konstitutionellt grundade skyddet för domarnas självständiga ställning. Ur ett medborgarperspektiv är det av stor vikt att den enskilde domaren står fri från otillbörlig påverkan i den dömande verksamheten, såväl i förhållande till övriga statsmakter, parter och andra utomstående, som internt inom domstolen i förhållande till domstolschefen och annan personal. Domarkollegialt beslutsfattande ger ett visst skydd för den enskilde domaren mot självsvåldiga och godtyckliga beslut av en domstolschef.

I likhet med 1993 års utredning anser inte heller kommittén att principen om domarnas självständighet kräver att allt administrativt beslutsfattande i domstolarna sker i ett domarkollegium. Det finns emellertid vissa administrativa ledningsbeslut som på ett särskilt sätt griper in i rättskipningen och som, självsvåldigt utnyttjade från domstolschefens sida, skulle kunna leda till en otillbörlig och rättsstridig påverkan på domarens dömande verksamhet. Riktlinjer och principer för tilldelning och omfördelning av mål samt för indelningen av domare faller under denna kategori av ledningsbeslut. Däremot självfallet inte enskilda tillämpningsfrågor såsom t.ex. omfördelning av ett mål. Även konstitutiva beslut såsom vikariatsförordnanden på ordinarie domaranställningar som domstolen själv beslutar om liksom

anställning av fiskal eller assessor i överrätt är beslut där enrådighet inte bör gälla. I stället talar övervägande skäl för en domarkollegial beslutsform i dessa frågor.

Kravet på självständighet talar således enligt kommitténs mening för att övergripande beslut avseende målens fördelning och indelningen av domare samt vissa förordnanden bör fattas av ett domarkollegialt beslutsorgan. I övrigt menar kommittén att beslutsbefogenheterna bör ligga hos domstolschefen. Det betyder att det är domstolschefen som bör vara beslutsfattare i bl.a. frågor som rör den ekonomiska förvaltningen såsom beslut och framställningar rörande domstolens budget, lokalfrågor och andra administrativa frågor. Det kan inte uteslutas att vissa av dessa frågor hamnar i en gråzon mellan de båda beslutsformerna. T.ex. kan en budgetfråga komma i beröring med indelningsfrågor i domstolen. Om ett beslut i en sådan fråga på detta sätt påverkar en fråga som skall vara föremål för kollegialt beslutsfattande gör domstolschefen givetvis klokt i att innan han eller hon fattar beslutet förankra detta hos de kollegor som senare skall delta i det kollegiala beslutet. Domstolschefen bör därutöver alltid ha möjlighet att hänskjuta frågor för avgörande i det domarkollegiala beslutsorganet.

I detta sammanhang bör framhållas domarnas uppgift som ledamöter av det kollegiala beslutsorganet. Det domarkollegiala beslutsfattandet som nu skisserats har sin grund i principen om en oavhängig rättskipning. Det är således inte fråga om något arbetsrättsligt grundat inflytande från domarnas sida. Det är viktigt att domarna som ledamöter av det domarkollegiala beslutsorganet ser sin roll att värna oavhängigheten inte ur ett domarperspektiv, utan snarare ur ett medborgarperspektiv. Det är inte domarnas egenintressen som skall vara styrande i det kollegiala beslutsfattandet, utan insikten om vikten av en oavhängig rättskipning och domstolarnas roll i samhället.

En sådan ”blandform” mellan enrådighet och kollegialitet som nu föreslås är inte helt problemfri. Det framhålls ofta i diskussioner kring myndigheternas ledningsformer att renodlade ledningsformer med tydliga ansvarsbilder där beslutsbefogenheter och ansvar ligger i samma hand, är att föredra (se bl.a. Verksledningskommittén i SOU 1985:40, Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer i SOU 1993:58 och Förvaltningspolitiska kommissionen i SOU 1997:57). Å andra sidan måste diskussionen om domstolarnas ledningsfunktion, enligt kommitténs mening, ha sin utgångspunkt i domstolarnas verksamhet och de särskilda förhållanden som gäller för denna. Det handlar här om att göra en intresseavvägning för att säkerställa både oavhängighets- och effektivitetsaspekter genom en lämpligt avvägd beslutsordning just för domstolarna.

I förhållande till den ordning som gäller i dag syftar kommitténs förslag till att dels tydliggöra oavhängighetsaspekten, dels skapa ett effektivt beslutsfattande där färre administrativa ärenden i domstolarna är föremål för kollegialt beslutsfattande. En sådan ökad grad av enrådighet för domstolschefen bidrar till att tydliggöra dennes roll och ansvar. Ett naturligt sätt att stärka ledningen är även att, som i dag sker i vissa domstolar, inrätta en ledningsgrupp till stöd för domstolschefen. Kommittén understryker också vikten av att beslutsfattandet sker efter en bred beredningsprocess och med så stor förankring bland de anställda som möjligt. Det kan härvid vara naturligt för domstolschefen att använda de kollegiala organ som för närvarande finns. Det kan också finnas skäl att finna nya former för samverkan. Som nämnts pågår ett arbete i domstolarna med att skapa nya och moderna former för aktiv samverkan mellan ledningen och de anställda.

I de flesta av de domstolar som i dag har kollegium har personalföreträdare närvaro- och yttranderätt vid kollegiesammanträden. Kommittén menar att det finns principiella skäl som talar mot denna ordning då det gäller de beslutsformer som nu skisserats. Det är regeringen som beslutar om personalföreträdarförordningens tillämplighet. Kommittén förordar att den här föreslagna kollegialiteten i beslutsfattandet inte utvidgar personalrepresentationen till de domstolar vid vilka den i dag inte förekommer. Snarare förordas att steg tas i motsatt riktning, dvs. bort från denna ordning. Som framgått understryker kommittén vikten av att beslutsfattandet i administrativa ledningsfrågor sker efter en bred beredningsprocess och med så stor förankring bland de anställda som möjligt. De nya samverkansformer som nu utvecklas i domstolarna utgör en vidareutveckling av denna delaktighet.

När det gäller det domarkollegiala beslutsorganens sammansättning finns det skäl som talar för att alla ordinarie domare bör delta. I större domstolar är detta emellertid förenat med avgörande praktiska svårigheter. Risken är att ett sådant beslutsorgan i dessa domstolar reduceras till en symbolfunktion och att syftet med det kollegiala beslutsfattandet förfelas. I dessa domstolar bör i stället en representation av de ordinarie domarna ingå i det kollegiala beslutsorganet. Det bör således finnas viss flexibilitet i fråga om det domarkollegiala beslutsorganets storlek och sammansättning beroende på domstolarnas varierande förhållanden. I de fall det blir fråga om att utse en representation ser kommittén inte anledning att, som i dagens kollegier, helt begränsa representationen till domare i särskild chefsposition. Även andra ordinarie domare bör kunna delta. Övervägande skäl föreligger dock, enligt kommittén, för att det i kollegiet finns en majoritet av chefsdomare. Det praktiska förfarandet då de ordinarie domarna i plenum skall välja ledamöter till ett representativt kollegialt beslutsorgan kan följa den ordning som

gällt i nuvarande system i domstolar med plenum och kollegium. Det torde vara vanligt med någon form av valberedning, exempelvis ledd av den eller de domare som är äldst i anställningen. På en valberedning bör åligga att se till att urvalet blir så representativt som möjligt.

Enligt kommitténs uppfattning bör det domarkollegiala beslutsorganets ställning ges sin utgångspunkt i en lagbestämmelse. Närmare bestämmelser kan sedan ges i instruktioner för domstolarna (se avsnitt 7.6).

Stockholms tingsrätt har sedan 1991 års organisationsreform inga domarkollegiala beslutsorgan, utan domstolen styrs helt genom enrådighet. Kommittén har inte funnit några bärande skäl för att särbehandla Stockholms tingsrätt i nu anförda hänseenden. Kommittén anser således att det som anförts ovan bör vara tillämpligt även på Stockholms tingsrätt.

Särskilt om Högsta domstolen och Regeringsrätten

I Högsta domstolen och Regeringsrätten har plenum och kollegium verkat vid sidan av varandra på ett sätt som inte har varit fallet i övriga domstolar. Plenum i högsta instans beslutar enligt nuvarande regler om riktlinjerna för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggning av målen. Kommittén menar att dessa beslut även fortsättningsvis bör fattas i dessa domstolars plenum. För högsta instans kan det anföras att det ligger ett särskilt symboliskt värde i att samtliga ledamöter och inte endast en representation deltar i kollegiala beslut. Härigenom markeras på ett bättre sätt ledamöternas lika ställning. Plenum i administrativa ärenden i högsta instans har också sedan tidigare en särskild roll i jämförelse med plenum i andra domstolar. Med hänsyn till det anförda förordar kommittén ingen ändring i den nuvarande regleringen vad gäller plenums ställning i Högsta domstolen och Regeringsrätten.

De beslut som i dag avgörs i kollegium i högsta instans bör enligt kommitténs mening i stället i flertalet fall avgöras av ordföranden eller den eller dem denne delegerar beslutsbefogenheten till. Det bör vidare vara möjligt för respektive domstol att utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor.

Det kan vara lämpligt att ordföranden till stöd för sitt beslutsfattande inrättar någon form av ledningsgrupp, förslagsvis bestående av ordföranden själv, den andra avdelningsordföranden och kanslichefen. En fortsatt diskussion kring frågorna om ledningsfunktionen i högsta instans finns i 5 kap.

4.10.5 Tillsynsfrågor Klagorätt i självständighetsrelaterade frågor

Kommitténs förslag: Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren och dem som utför rättskipningsuppgifter i övrigt att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som de menar kränker deras självständiga ställning i dömandet eller beslutsfattandet. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren eller beslutsfattaren just i dömandet eller beslutsfattandet. Dessa frågor aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplinärenden och arbetsrättsliga tvister. För kommittén är det naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. I avvaktan på en sådan lösning föreslår kommittén att TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor.

Det kan vara svårt, för att inte säga omöjligt, att på förhand peka ut alla de administrativa beslut som kan komma att ingripa i den enskilde domarens självständighet i den dömande verksamheten. Även om grunderna för fördelningen av mål är beslutade kollegialt utgör inte det någon garanti för att inte ett enskilt tillämpningsbeslut fattat av domstolschefen angående t.ex. omfördelning av mål kränker domarens oavhängiga ställning och därmed parternas och medborgarnas rätt till en oavhängig rättskipning.

Som ett moment vid sidan av ordningen med domarkollegialt beslutsfattande bör det införas en möjlighet för den enskilde domaren att överklaga ett administrativt ledningsbeslut som domaren menar kränker dennes självständiga ställning som domare. Det kan t.ex. röra beslut om omfördelning av mål i enskilda fall, indelning av rättens ledamöter i mål eller andra beslut som på ett särskilt sätt påverkar domaren just i ställningen som domare. Införandet av klagorätt skulle bidra till att skapa bättre förutsättningar för att dessa frågor uppmärksammas och lyfts fram. Möjligheten att överklaga administrativa beslut bör finnas för alla som utför rättskipningsuppgifter i domstolen, såväl de ordinarie som de icke ordinarie domarna samt även notarier och andra anställda med sådana beslutsbefogenheter.

Förebilder till en ordning där den enskilde domaren har möjlighet att få en särskild prövning av administrativa beslut som domaren menar kränker dennes självständighet i dömandet kan hämtas bl.a. i Tyskland och på Island samt i den europeiska stadgan om regler för domarnas rättsställning.

Frågan är då hur en överprövning skulle kunna ske? De frågor som avses, dvs. administrativa självständighetsrelaterade ledningsfrågor, aktualiseras i regel i olika tillsynssammanhang och har anknytning till andra frågor som avser domares rättsliga ställning, såsom disciplinärenden och arbetsrättsliga tvister. Kommittén menar att det är naturligt att alla dessa frågor prövas i ett organ, ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet. Det interna tillsynsorganet skulle således kunna ha till uppgift att handlägga disciplinära frågor, frågor om skiljande från anställning samt övriga frågor om domares ställning m.m.

Kommittén vill sätta in denna fråga i ett större och mer långsiktigt sammanhang, nämligen det om tillsynen över domstolarna i stort. I avvaktan på detta gäller det emellertid att finna en övergångslösning. Med de uppgifter TFN har i dag skulle den kunna vara det organ till vilket de enskilda domarna och övriga personer med rättskipningsuppgifter kan vända sig. Kommittén ser inget behov av att inledningsvis utforma detta som ett regelrätt rättsmedel. TFN bör kunna utreda frågan och lämna ett auktoritativt uttalande som får karaktären av rekommendation. Även domstolschefen kan ha behov av att få ett sådant uttalande i en ledningsfråga som berör självständigheten i rättskipningen.

En intern tillsyn inom domstolsväsendet

Kommitténs överväganden: Kommittén ser en möjlig utveckling mot inrättandet av en intern tillsynsfunktion inom domstolsväsendet.

Ett sådant organ skulle kunna ha att ta ställning i dels självständighetsrelaterade frågor, dels personal- och tillsynsfrågor i stort. Det interna tillsynsorganet skulle kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll avseende domare och på sikt även ersätta den tillsyn som JK i dag utövar över domstolarna. Kommittén menar att frågan om ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet bör utredas ytterligare.

1993 års domarutredning diskuterade i sitt betänkande tillsynen över domare och domstolar (SOU 1994:99 Del A s. 255 f.). Utredningen kom fram till att JO:s och JK:s tillsyn borde finnas kvar. JK:s tillsynsverksamhet borde dock enligt utredningen förändras i två avseenden. JK borde enligt utredningen inte äga rätt att närvara vid domstols överläggningar och inte heller ha till uppgift att pröva allmänhetens klagomål mot domstolar. Förslaget föranledde i sistnämnda avseende den förändringen att JK inte längre har en skyldighet att pröva klagomål som väcks av enskilda, om inte JK själv finner anledning ta initiativ till vidare åtgärder. Utöver JO och JK har även RÅ befogenhet att väcka åtal mot domare för brott i samband med utövningen av tjänsten. I fråga om justitieråd och regeringsråd ligger dock denna uppgift enbart på JO och JK.

JK:s tillsyn över domstolarna har varit mera omdiskuterad än JO:s (se SOU 1994:99 Del A s. 255 f., Ds 1995:17 s. 497 f., prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 14 f.). JK är ju regeringens, dvs. den verkställande maktens, företrädare. Av principiella skäl kan det tyckas mer äventyrligt att domstolarna står under denna tillsyn än att tillsynen ligger på ett organ under folkrepresentationen, JO. JK har dessutom flera andra uppgifter som kan ge upphov till speciella konflikter mellan tillsynskompetensen och domstolarnas självständiga ställning då JK uppträder som t.ex. statens företrädare i skadeståndsmål där staten är svarandepart, som åklagare i tryck- eller yttrandefrihetsmål eller som representant i övrigt för något allmänt intresse. Även RÅ:s roll i tillsynssystemet över domare kan te sig tveksam från principiella utgångspunkter (jfr Regner, Domstolarna och kontrollmakten i Festskrift till Fredrik Sterzel, 1999, s. 260 f.).

1993 års domarutredning förde även en diskussion beträffande alternativ för prövningen av frågor som rör domarnas rättsliga ställning (se SOU 1994:99 Del A s. 243 f.). Frågor om statstjänstemännens ställning och ansvar har därefter utretts av Förvaltningspolitiska kommissionen (se SOU 1997:57 s. 145 f.). Kommissionen ansåg bl.a. att de speciella förhållanden som kan anses knutna till de offentligrättsliga uppgifterna bör vara utgångspunkt för en särreglering, som markerar vikten av dessa uppgifter. I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst framhålls också att en anställning inom statsförvaltningen är mer än det rent privaträttsliga anställningsförhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren samt att statstjänstemannens roll och det ansvar som följer därav måste lyftas fram på ett tydligare sätt (jfr prop. 1997/98:136 s. 25 f.).

Kommittén menar att det just när det gäller domare kan vara särskilt viktigt att lägga en ny syn på ansvarsfrågan där inte endast det arbetsrättsliga, utan framförallt det offentligrättsliga förhållandet understryks.

Tanken på ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet framstår, enligt kommittén, som tilltalande. En lösning vore att anlita den befintliga domstolsorganisationen med vanliga sammansättningsregler för prövningen, ett annat att låta prövningen ske i särskild sammansättning i en specialdomstol bestående av ett antal ordinarie domare utsedda enligt lag. Man kan också tänka sig en prövning i en domstolsliknande nämnd med särskild sammansättning. Att lägga prövningen i respektive överrätt har bl.a. de fördelarna att befintlig organisation används och att det borgar för en kvalificerad och god prövning. Å andra sidan kan det från principiell synpunkt med hänsyn till självständigheten i dömandet ses som en mindre lyckad lösning att samma instans som har till uppgift att överpröva en underrätts avgörande också skall pröva interna självständighetsrelaterade frågor som uppkommer i underrätten. Ur denna aspekt kan prövning i en specialdomstol eller en domstolsliknande nämnd vara att föredra. I dag har TFN en liknande roll när det gäller att lämna besked vad gäller bisysslor. Förebild för en specialdomstol som prövar tillsyns- och självständighetsrelaterade frågor beträffande domare finns bl.a. i den tyska Richterdienstgericht.

Som tidigare anförts skulle ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet kunna ha att behandla inte bara självständighetsrelaterade frågor i domstolarna, utan även personalfrågor och tillsynsfrågor i stort, bl.a. frågor om domares disciplinära ansvar och skiljande från tjänsten m.m. vilka i dag prövas av Statens ansvarsnämnd. Ett internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet skulle således kunna tänkas ta över Statens ansvarsnämnds roll avseende domare.

Om ett tillsynsorgan byggs upp inom domstolsväsendet skulle domstolarna ha utvecklat sin interna tillsyn på ett sådant sätt att den externa, extraordinära, tillsyn som JO och JK har att utöva över domstolarna får en annan roll eller kommer i ett nytt ljus. Internationellt sett är det ovanligt med en extern rättslig tillsyn över domstolar och domare. Utöver Sverige har Finland en liknande ordning. Denna tillsyn har emellertid en lång tradition i vårt land. Det är inte säkert att en tillsyn över domstolarna enbart genom ett internt tillsynsorgan skulle få förtroende och vinna legitimitet hos allmänheten på samma sätt som JO:s och JK:s tillsyn. Ur den aspekten kan det vara befogat även med en extern tillsyn. Mer omdiskuterad än JO:s tillsyn över domstolarna är som nämnts JK:s tillsyn. Det domstolsinterna tillsynsorganet som kommittén ser framför sig skulle på sikt också kunna ersätta den tillsyn som JK i dag utövar över domstolarna.

Även om det saknas anledning att kritisera hur det nuvarande tillsynssystemet i praktiken har fungerat med avseende på domstolarna, menar kommittén att den diskussion som 1993 års domarutredning tog

upp bör fortsätta och att frågan bör vara föremål för fortsatt utredningsarbete och övervägande.

Tillsyn över domstolschefen

Kommitténs överväganden: Förutom JO och på det straffrättsliga området även RÅ, finns inte någon annan än JK som har skyldighet att agera då det uppstår problem med en domstolschef. För övriga domare har domstolschefen en anmälningsskyldighet i förhållande till Statens ansvarsnämnd. Det vore lämpligt om tillsynsansvaret över domstolschefen kunde skötas inom domstolsväsendet. I dagsläget är det emellertid svårt att finna bra former för detta.

Kommittén diskuterar en ordning där domstolscheferna i överrätter ges en tillsynsfunktion avseende domstolschefer i underrätter. Kommittén menar emellertid att detta från principiell synpunkt inte är någon lämplig lösning. Om det skapas ett sådant internt tillsynsorgan inom domstolsväsendet som kommittén har diskuterat i föregående avsnitt skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. Övergångsvis anser dock kommittén att JK bör ha kvar denna funktion.

Tillsynen över domstolschefer rör en hel skala av frågor som i ena änden handlar om att stödja och utveckla goda chefskap och i andra änden om att avveckla dåliga chefskap. Det ligger i sakens natur att det utöver utbildning skall finnas utrymme för mer indirekta åtgärder i form av stöd, samtal o.d. Inom den ramen är det värdefullt med utvecklingsstöd av det slag som DV har engagerat sig i vad gäller utbildningsverksamheten. DV är berett att stå för förebyggande och tidigt ingripande stödåtgärder för domstolschefer. Kommittén ser också ett behov av detta och understödjer DV:s roll i ett sådant sammanhang. Detta kan innehålla känsliga moment, men kommittén menar att om de sköts på rätt sätt skall DV:s roll inte behöva misstänkliggöras. Det handlar om åtgärder som i första hand är förebyggande och som leder till att mer skarpa åtgärder inte behöver komma till användning.

När det gäller de mer formella och skarpa åtgärderna finns det förutom JO och RÅ ingen annan än JK som skall agera om det uppstår problem med en domstolschef. Det finns således ingen inom domstolsväsendet som har skyldighet att t.ex. göra anmälan till Statens ansvarsnämnd beträffande domstolschefer. Kommittén menar att det

vore lämpligare om det fanns någon inom domstolsväsendet som hade formell skyldighet att agera i dessa fall.

Det är svårt att i dagsläget finna bra former för en sådan domstolsintern tillsyn över domstolschefer. Det enda som finns att falla tillbaka på är idén bakom bestämmelsen i 2 kap. 1 § RB. En sådan form för intern tillsyn kunde innebära att presidenter i hovrätter och kammarrätter hade tillsynsansvar gentemot respektive lagmän i tingsrätter och länsrätter och att på motsvarande sätt ordförandena i högsta instans hade tillsynsansvar beträffande respektive presidenter i hovrätter och kammarrätter. Tillsynsansvaret kunde innefatta bl.a. en skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd då fråga om disciplinansvar, åtalsanmälan eller skiljande från tjänsten uppkommit beträffande domstolschefen i underrätten.

Innehållet i 2 kap 1 § RB har emellertid kommit att uttunnas och bestämmelsen framstår i dag närmast som obsolet. Om man skulle skapa sådana tillsynsuppgifter för överrätterna i förhållande till underrätterna fordrar det lagstiftning eftersom dels regeln i 2 kap. 1 § RB därmed skulle ges en ny innebörd, dels det behövs motsvarande reglering även för förvaltningsdomstolarna samt beträffande domstolschefer i överrätt. Enligt kommitténs mening hör emellertid sådana bestämmelser snarare hemma inom den arbetsrättsliga regleringen än inom processlagstiftningen.

En fördel med ett system där domstolschefer i överrätt utövar tillsyn över domstolschefer i underrätt är att det i överrätterna kan finnas goda förutsättningar att uppmärksamma sådana problem, bl.a. genom att underrätternas domar kommer under överrätternas bedömning. Ett problem med överrätten som tillsynsinstans är emellertid att det uppstår en jävssituation om tillsynen leder till åtal som skall handläggas i domstolen. Det är inte heller säkert att domstolscheferna i överrätterna i praktiken har så god kännedom om förhållandena i respektive underrätter. Förr var denna kännedom förmodligen bättre, i vart fall mellan hovrätter och tingsrätter. Inrättandet av DV år 1975 torde i viss utsträckning ha inneburit en vändpunkt i detta hänseende. Det förekommer kontakter mellan överrätterna och de lägre instanserna, framför allt mellan hovrätter och kammarrätter i förhållande till de underrätter som hör till dessa domstolar genom t.ex. lagmansmöten samt vid förstärkningsbehov och förordnanden för icke ordinarie domare. Att detta ger presidenterna i hovrätter och kammarrätter den information som behövs i nu berört avseende är emellertid inte säkert.

Även principiella skäl talar mot att ge överrätterna en överordnad roll i förhållande till underrätterna i annat än den dömande verksamheten. Med hänsyn till principen om domstolarnas oavhängighet kan det framstå som en mindre lyckad lösning att domstolschefen i samma

instans som har till uppgift att överpröva en underrätts avgöranden också skall utöva tillsyn över domstolschefen i underrätten. Kommittén anser därför inte att det är rätt väg att beträda att låta överrättstillsynen över underrätterna leva upp igen. Kommittén framhåller dock att överrätterna, liksom DV, kan ha en viktig stödjande funktion i förhållande till domstolscheferna.

Om det skapas ett sådant domstolsinternt tillsynsorgan som diskuterats i föregående avsnitt skulle tillsynen över domstolscheferna kunna skötas av detta organ. En utredning om detta bör också belysa vem som skall anmäla domstolschefen till det beslutande organet. Övergångsvis anser kommittén att JK bör ha kvar denna funktion. I dagens situation utan något domstolsinternt tillsynsorgan kan det vara naturligt att t.ex. en domstolschef i en överrätt reagerar på missförhållanden som kommer till hans eller hennes kännedom. Missförhållanden i en underrätt kan ju påverka också överrätten på olika sätt, genom t.ex. ovanligt hög ändringsfrekvens, dåliga förhållanden för ”utstationerad” personal m.m.

4.10.6 Allmänt om chefskap i domstolarna Domstolschefens bakgrund och ledarskapsfunktion

Kommitténs förslag: Helt övervägande skäl talar för att domstolschefen bör ha domarbakgrund. Kommittén understödjer den markerade vikt som under senare år lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Vidare framhåller kommittén vikten av att domstolschefen ges tillräckligt och ändamålsenligt stöd i ledningsarbetet och på så sätt även ges tid att delta i den dömande verksamheten. Det bör inte slås fast hur stor del av tiden en domstolschef bör ägna åt dömande respektive ledningsarbete. Detta måste med nödvändighet variera från domstol till domstol och även över tiden. Arbetet med att föra ut fler administrativa funktioner från DV till domstolarna bör gå vidare. Kommittén menar att det skulle innebära en markering av domstolschefens roll om beslutsbefogenheten i de personalfrågor där DV:s personalansvarsnämnd i dag beslutar delegerades från DV till den enskilda domstolen. Kommittén föreslår att så sker.

En fråga som tagits upp bland framförallt den personal som inte är domare i svaren på enkätundersökningen som kommittén har låtit

genomföra är huruvida domstolschefen bör vara domare eller ha annan – kanske särskild personaladministrativ eller ekonomiskt inriktad – bakgrund. Det kan hävdas att en professionell administratör har bättre förutsättningar att klara den administrativa styrningen än en person som har sin bakgrund som domare. Diskussionen känns igen från den som förts angående bl.a. chefer inom sjukvården och rekryteringen av verkschefer. Den s.k. meritutredningen i början av 1980-talet var kritisk mot att man inom den offentliga sektorn lade alltför stor vikt vid att rekrytera chefer på grundval av deras fackmeriter. I stället borde chefsuppgiften enligt utredningen börja betraktas som en profession i sig och rekryteringen av chefer borde ske utifrån detta synsätt. (Ds C 1983:16 s. 200). Även Verksledningskommittén rekommenderade att insatser skulle göras för att bredda basen för verkschefsbefattningar (SOU 1985:40 s. 166 f.). I propositionen – Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136 s. 51) anförs att rekrytering av myndighetschefer skall ske utifrån preciserade krav, ett brett sökförfarande och ett omsorgsfullt urvalsförfarande. Det anges att särskild vikt bör läggas vid ledaregenskaper och tidigare erfarenheter som chef.

Det finns enligt kommittén starka skäl som talar för att den främste företrädaren för en domstol bör ha domarbakgrund. En domstolschef som inte är domare riskerar att få svårt att vinna legitimitet såväl internt bland de anställda som utåt. Att chefen är väl bekant med verksamheten främjar i sig också effektiviteten i ledningen. Goda kunskaper om sakområdet är en förutsättning för att den som är chef skall kunna ta initiativ till och driva förändringar. I domstolschefens uppgifter ingår även att denne skall kunna ta initiativ till nödvändiga lagändringar. Domstolschefen har därtill en roll i det disciplinära systemet och ett ansvar att utöva viss tillsyn över den dömande verksamheten. För att kunna fullgöra dessa uppgifter fordras, enligt kommitténs mening, domarbakgrund och att domstolschefen har ställning av ordinarie domare. Det avgörande skälet för att domstolschefen bör vara ordinarie domare ligger i kravet på oavhängiga domstolar. Domstolarnas oavhängighet skyddas enligt kommittén bäst om det i ledningen av domstolen finns en chef som åtnjuter det särskilda skydd i anställningen som ordinarie domare har. Att domstolschefen är en ordinarie domare är också en förutsättning för att den administrativa styrningen och beslutsfattandet i de flesta administrativa ledningsfrågorna skall ligga på denne.

Vid en internationell utblick kan konstateras att det i andra länder inte är särskilt vanligt med domstolschefer som inte är domare. Man kan dock finna ordningar där det vid sidan av den domare som är domstolschef finns en annan administrativ chef eller där chefsdomaren är uppbackad av ett starkt centralt administrativt stöd.

Idealet är naturligtvis en domstolschef som kombinerar domarerfarenhet och ledaregenskaper. Kommittén understödjer härvid den markerade vikt som under senare år har lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Kommittén anser att utgångspunkten bör vara att domstolschefen är domare med god ledarskapsförmåga och att domstolschefen deltar i dömandet i så stor utsträckning som möjligt utan att ledarfunktionen i domstolen blir lidande.

Kommittén vill i detta sammanhang särskilt framhålla vikten av att domstolschefen ges tillräckligt och ändamålsenligt stöd i ledningsarbetet. Domstolschefen skall kunna koncentrera sig på övergripande eller i övrigt kvalificerade ledningsuppgifter. I dag finns kanske den mest utpräglade administrativa stödfunktionen i de högsta domstolarna. Även länsrätterna, de stora tingsrätterna och hovrätterna och kammarrätterna har i regel bra administrativa stödfunktioner. I övrigt varierar förhållandena. Bra administrativa stödfunktioner ställer krav på den organisatoriska strukturen i domstolarna.

Särskilt bör, enligt kommittén, chefsadministratörernas roll och vikten av att det i domstolarna finns kompetenta chefsadministratörer vid sidan av domstolscheferna uppmärksammas. Chefsadministratörerna bör utgöra nyckelfunktionerna i domstolarnas administrativa ledning.

Omfattningen av domstolschefens ledningsuppgifter varierar bl.a. beroende på domstolens storlek och förutsättningar i övrigt. Kommittén anser inte att det är möjligt, eller ens önskvärt, att slå fast hur stor andel dömande uppgifter respektive ledningsuppgifter en domstolschef bör ha. Detta måste variera från domstol till domstol och även över tiden. Under en viss period kan t.ex. en reformering av domstolens verksamhet, renovering och underhåll av lokaler eller dylikt kräva större administrativa och ledningsbetingade insatser från chefens sida, medan det i andra perioder då administration och ledning inte är lika krävande kan finnas större utrymme för domstolschefen att delta i den dömande verksamheten.

Kommittén kan å ena sidan konstatera en utveckling mot att markera domstolschefens roll och ledarskapsfunktionens betydelse i domstolarna. Å andra sidan ser kommittén vissa förhållanden som kan motverka denna utveckling. Det gäller bl.a. beslutsbefogenheter i vissa personalfrågor. För annan domstolspersonal än domare prövas frågor om disciplinansvar, skiljande från anställningen på grund av personliga förhållanden, åtalsanmälan och avstängning av Personalansvarsnämnden vid DV. Kommittén menar att domstolschefen bör ha ett inflytande över dessa frågor. Detta kan ske antingen genom att domstolschefen deltar i nämnden i beslut som rör personal i den egna dom-

stolen eller genom att beslutsbefogenheterna delegeras till den enskilda domstolen. En ordning där domstolschefen deltar i Personalansvarsnämnden när det gäller ärenden angående den egna personalen skulle innebära att han eller hon både är anmälare och beslutsfattare i dessa ärenden, vilket kan förefalla vara en märklig ordning. Kommittén menar att en bättre lösning är att beslutsbefogenheterna delegeras från DV till de enskilda domstolarna. Kommittén föreslår en ändring i denna del.

Ett annat förhållande som enligt kommitténs mening kan leda till en försvagning av domstolschefens roll hänger samman med det under senare år bristande fackliga intresset lokalt på domstolarna. På grund av att det saknas lokala fackföreningar har vid flera av landets domstolar förhandlingar som tidigare förts lokalt i den enskilda domstolen förts upp på högre nivå med DV i stället för domstolschefen som representant för arbetsgivaren. Detta är en utveckling som kommittén menar bör uppmärksammas.

Övriga ledningsfunktioner

Kommitténs överväganden: Kommittén framhåller vikten av att det även under domstolscheferna finns väl fungerande ledningsfunktioner i domstolarna. Den personal som fullgör ledningsuppgifter under domstolschefen måste kunna ta på sig sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem. Detta fordrar dock klara avgränsningar vad gäller befogenheter och ansvar samt att gränsdragningen är tydlig för, inte endast domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter, utan även övriga anställda. Det är inte möjligt att, med de olika förutsättningar som gäller i domstolar som är olika stora och skiljer sig åt på annat sätt, lägga fram en generell lösning på hur ansvarsfördelningen skall se ut mellan domstolschefen och övrig personal med ledningsansvar. Det viktiga är att man inom varje domstol tar ställning till dessa frågor för att undvika ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet. Vidare bör även personer med ledningsuppgifter under domstolschefen ges utbildning och stöd i ledarrollen. Utvecklingen mot en ökad vikt för regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstolschefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

Domstolschefen är administrativ chef och ansvarar ytterst för verksamheten i domstolen. Vid sidan av domstolscheferna finns andra ledningsfunktioner på skilda nivåer. Det handlar om avdelningschefer, administrativa chefer, rotelchefer/beredningschefer, kansliföreståndare och andra personer med arbetsledande uppgifter. Gemensamt för dessa är att de huvudsakligen härleder befogenheter och ansvar i ledningsfrågor från domstolschefen.

Det finns flera skäl till att betona vikten av att det i domstolarna finns väl fungerande ledningsfunktioner även under domstolschefen. I domstolar av viss storlek är det inte praktiskt möjligt för domstolschefen att för alla anställda fylla ledaruppgiften i vardagsarbetet. Det vardagliga ledarskapet kräver en ledare som finns nära medarbetarna. Om inte domstolschefen har möjlighet att delegera vissa uppgifter blir ledningsansvaret tungt. En avlastning i ledningsarbetet för domstolschefen är också en förutsättning för att denne skall kunna få tid över till dömande uppgifter. Som kommittén tidigare har anmärkt ligger det ett stort värde i att domstolschefen deltar i den dömande verksamheten. Detta är värdefullt inte endast för domstolschefen själv, utan även för verksamheten i stort.

Liksom för allt chef- och ledarskap förväntas det av de personer som fullgör ledningsuppgifter under domstolschefen att de tar på sig sina ledarroller och lever upp till de krav som ställs på dem. Kännetecknande för dessa s.k. mellanchefer är att det ställs krav på dem både uppifrån och nerifrån. Domstolschefen måste kunna ställa krav på mellanchefen vad gäller lojalitet, ansvarstagande och samarbete. Inte minst viktigt är det med ömsesidig information mellan domstolschefen och mellancheferna. En väl fungerande ledningsfunktion kräver att det samlade ledarskapet drar åt samma håll. Från medarbetarnas sida ställs krav på mellancheferna att de fullgör ett gott ledarskap i det dagliga arbetet. Medarbetarna förväntar sig att den närmaste arbetsledaren är lyssnande, ansvarstagande samt beredd att avsätta tid och ge besked. Mellanchefens insats är av stor betydelse när det gäller att skapa trivsel och samhörighet i den mindre gruppen samt vad gäller uppföljning och återkoppling i det vardagliga arbetet.

Mellanchefernas möjligheter att fungera som chefer och axla ledningsansvar är beroende av omfattningen och avgränsningen av deras befogenheter och ansvar. Domstolschefen måste ta ställning till hur omfattande delegeringen av ledningsansvaret skall vara och var gränserna skall sättas. Det är viktigt att gränserna är tydliga inte endast för domstolschefen och berörda mellanchefer, utan även för övriga anställda. Det är också viktigt att domstolschefen i sitt förhållningssätt i praktiken understödjer och respekterar det delegerade ansvaret och

mellanchefernas befogenheter. Domstolschefen måste inse att om hon eller han överskrider den angivna gränsen och ”kliver in på” mellanchefens ansvarsområde riskerar mellanchefens ställning och legitimitet som chef och ledare att undermineras.

Kommittén anser inte att det är möjligt att med de olika förutsättningar som gäller i domstolarna ge en generell lösning på hur ansvarsfördelningen skall se ut mellan domstolschefen och övriga personer med ledningsuppgifter. En långt gående delegering med tydliga gränser till mellanchefer med vilja och kompetens att fullgöra det delegerade ansvaret kan dock generellt ses som positivt. Domstolschefen ges då bättre möjligheter att ägna sin tid åt övergripande eller principiellt viktiga ledningsfrågor samt i önskvärd omfattning delta i de dömande uppgifterna. Oavsett hur dessa förhållanden ser ut är det emellertid viktigt att man inom varje domstol tar ställning till frågan om delegering av ledningsuppgifter; hur omfattande delegeringen skall vara och var gränserna bör gå. Om inte gränserna dras och tydliggörs riskerar det att leda till ett flytande och oklart ansvar och bristande legitimitet, vilket påverkar ledningsfunktionen negativt.

Det är viktigt att ledarrollen tillmäts betydelse vid rekryteringen även av personer med ledningsansvar under domstolschefen. En förändring pågår f.n. när det gäller tillsättningar av befattningar som chefsrådmän och vice ordförande på avdelning i hovrätt och kammarrätt. I stort sett samma krav kommer att ställas på beredningen av dessa tillsättningsärenden som vid anställning av domstolschefer. Kommittén anser att detta är ett steg i rätt riktning.

För att mellancheferna skall kunna ta sitt ledningsansvar krävs vidare att de får utbildning och stöd i sina ledarroller. Detta är en fråga som, enligt kommitténs mening, bör ägnas större uppmärksamhet i framtiden. Kommittén understödjer den inriktning som chefsutbildningarna i DV:s regi tagit mot att i större utsträckning erbjuda även chefsdomare under domstolschefen tillfälle att delta samt framhåller vikten av att även övriga ledningsfunktioner i domstolarna uppmärksammas. Utvecklingen mot en ökad vikt vid regionala eller lokala förvaltningsformer inom domstolsväsendet ställer krav inte endast på domstolscheferna, utan även på övriga personer med ledningsuppgifter i domstolarna. Liksom domstolschefen bör även dessa personer kunna ta sig an uppgiften att ansvara för inte endast den egna domstolen, utan även för domstolsväsendet i stort och domstolarnas roll i samhället.

4.10.7 Särskilda frågor om chefskap i domstolarna Tidsbegränsat domstolschefskap

Kommitténs förslag: Kommittén ser de fördelar som kan finnas med att införa tidsbegränsade chefskap. Enligt kommitténs mening är det emellertid tveksamt om det är väl förenligt med principen om oavhängiga domstolar att domstolschefen av ett externt utnämningsorgan ges ett tidsbegränsat förordnande som chef. Detta gäller även om det bygger på överenskommelse med vederbörande domstolschef. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet.

Ett sådant system riskerar dock att leda till brist i kontinuitet i ledningen och rekryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för tidigt. I den tid av snabba förändringar vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. En ordning där domstolschefen väljs internt bland domarna i domstolen leder visserligen inte till samma principiella betänkligheter mot en tidsbegränsning av chefsförordnandet. En sådan ordning borgar dock inte för det aktiva ledarskap i domstolarna som är önskvärt och nödvändigt. I stället anser kommittén att det i första hand bör skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att på eget initiativ i förtid frivilligt träda tillbaka från sina befattningar. Detta kan ske t.ex. genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan särskild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Sådana lösningar som de nu nämnda kan förutsätta överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter. Kommittén ser gärna att sådana lösningar prövas under en försöksperiod för att därefter utvärderas.

En av tankarna bakom tidsbegränsade chefsfunktioner är att rörlighet av chefer allmänt anses gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Ett system med tidsbegränsade chefsförordnanden skapar även förutsättningar att vid behov på ett naturligt sätt avveckla chefer. Tidsbegränsade chefsförordnanden är vanligt såväl inom den privata sektorn som inom statsförvaltningen.

I den s.k. Verksledningspropositionen togs frågan om rörlighet bland verkschefer upp (prop. 1986/87:99 s. 64 f.). Det slogs fast att större flexibilitet och kortare perioder borde tillämpas vid bestämmande av förordnandetider för verkschefer. Som skäl för detta angavs att forskning och erfarenheter visade dels att chefers egen utveckling och benägenhet för förnyelse avtar efter många år i samma

befattning, dels att rörlighet och cirkulation i chefsbefattningar verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamhet som individ. Erfarenheter pekade också på, angavs det, att det kan krävas olika kvalifikationer hos cheferna i de olika utvecklingsskeden som en verksamhet undergår. Sammantaget ansågs att detta borde leda fram till en delvis förändrad syn på verkschefskarriären. Den borde i normalfallet kunna inrymma perioder av chefskap för olika verksamheter åtföljda eller avbrutna av kvalificerade uppdrag eller tjänstgöring på andra krävande poster i förvaltningen.

Av den senaste propositionen om statsförvaltningen och dess ledning framgår att det väsentliga syftet med ökad rörlighet bör vara att få rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse i verksamheten (prop. 1997/98:136 s. 51). I chefspolicyn för myndighetschefer anges att tidsbegränsade förordnanden medvetet bör användas som ett instrument både för att främja rörligheten mellan olika uppgifter och uppdrag och för att vid behov avveckla myndighetschefer. Det anges vidare att rörlighet på chefsposten främjar såväl myndighetens effektivitet som chefernas egen utveckling. En ökad rörlighet leder också till, anges det, att chefsbyten och chefsavveckling avdramatiseras och att växlingen mellan chefsuppgifter och andra uppgifter ses som något naturligt. Av chefspolicyn framgår att statsrådet eller statssekreteraren bör – om det inte redan skett i samband med en mål- och resultatdialog – hålla planeringssamtal med berörd myndighetschef senast ett halvår före förordnandetidens utgång.

Vid en jämförelse är det inledningsvis viktigt att beakta att det finns vissa grundläggande och avgörande skillnader mellan chefskap i domstol och chefskap inom statsförvaltningen. Inom statsförvaltningen är chefskapet mer uppdragsrelaterat. Den utnämnde myndighetschefen inom statsförvaltningen ges ett uppdrag av regeringen. Relationen mellan uppdragsgivaren och myndighetschefen är relaterad till detta uppdrag, vilket skall följas upp i regelbundet återkommande mål- och resultatdialoger mellan departementsledningen och myndighetschefen. Denna uppföljning ligger sedan till grund för bl.a. ställningstaganden i frågor om omförordnanden och ansvar. Tidsbegränsningen i chefskapet knyter an till det uppdrag som statsförvaltningens myndighetschef får.

Domstolschefernas chefskap är annorlunda genom att det inte på samma sätt är utformat som ett specifikt och preciserat uppdrag. Domstolschefens chefskap utgör inte något chefskap över själva handläggningen och avgörandet av mål och ärenden. En annan viktig skillnad ligger i att domstolsverksamheten i större utsträckning än annan verksamhet är normstyrd snarare än styrd genom mål- och resultatansvar. Inom domstolsväsendet finns en administrativ förvaltningsmyndighet, DV, vars ställning mer liknar statsförvaltningens övriga myndigheter.

Inom domstolsväsendet förekommer visserligen tidsbegränsade chefskap i specialdomstolarna. I dessa domstolar är emellertid inte endast chefskapet tidsbegränsat, utan även domarförordnandena i sig. Denna ordning utgör en särreglering som ansetts befogad med hänsyn till de speciella förhållanden under vilka dessa domstolar arbetar.

Vid en internationell utblick kan man finna exempel på ordningar med tidsbegränsade förordnanden för domstolschefer. Så är t.ex. fallet på Island där domstolschefer i underrätter utses för en tid av fem år. I de olika internationella domstolarna är det vanligt att domstolschefen, presidenten, väljs internt bland domarna i domstolen för en tidsbegränsad period. I regel finns även möjlighet att bli omvald.

De olika internationella dokument som behandlar kravet på oavhängig rättskipning och domstolarnas ställning berör inte uttryckligen frågan om tidsbegränsade domstolschefskap. Tidsbegränsade anställningar som domare anses i regel inte stå i strid med principen om en oavhängig rättskipning under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att domarna inte godtyckligt kan avsättas eller skiljas från anställningen utan saklig grund.

Utöver ökad rörlighet och möjlighet att avveckla mindre lyckade chefskap, kan det till stöd för tidsbegränsade domstolschefsförordnanden anföras att det skulle ge flera av de ordinarie domare som så önskar möjlighet att tjänstgöra som administrativ chef för en domstol. Den som önskar få en domstolschefsbefattning skulle därvid även i större utsträckning än för närvarande slippa att flytta till annan ort. Därmed breddas rekryteringsunderlaget och förutsättningarna att rekrytera kompetenta chefer ökar. Dessa ökade befordringsutsikter kan även göra domaranställningarna i sig mera attraktiva.

Det finns emellertid problem – av såväl praktisk som principiell natur – med tidsbegränsade chefsförordnanden i domstolarna. Enligt kommittén kan det ifrågasättas om tidsbegränsade chefsförordnanden och en ökad rörlighet av chefer genomgående alltigenom är bra från effektivitetssynpunkt. Det finns en risk att ett system med tidsbegränsade chefskap i vissa lägen verkar i motsatt riktning och försvårar en långsiktig planering och utveckling av verksamheten. För domstolarnas del gäller att det i regel tar tid innan förändrings- och utvecklingsarbeten slår igenom och ger resultat. Domstolsorganisationen måste i större utsträckning än andra myndighetsorganisationer präglas av fasthet och stabilitet över tiden. Detta är nödvändigt genom den särskilda ställning och roll i samhället som domstolarna har. Dessa förhållanden kan emellertid leda till viss tröghet när det gäller utveckling och förändringar, vilket kan göra det svårt för en domstolschef att fullfölja planerade utvecklingsarbeten och avsätta spår i verksamheten om denne har ett förordnande för chefskapet som endast omfattar fem-sex år.

Om de angivna syftena med tidsbegränsade chefskap skall uppnås torde krävas att förordnandetiderna inte är alltför långa och att det sker en viss rörlighet på posterna som annars inte skulle ägt rum. Kommittén har tidigare redogjort för de höga krav på kompetenta domstolschefer som bör ställas nu och som kommer att ställas i morgondagens domstolar. Kommittén menar att det är tveksamt om det finns tillräckligt många lämpliga chefskandidater som uppfyller dessa höga kompetenskrav inom domstolsväsendet som ett sådant system med tidsbegränsade chefskap skulle fordra.

Ett särskilt problem som kommittén ser med tidsbegränsade chefskap ligger i hur man skall ta om hand de f.d. cheferna som inte drar sig helt tillbaka från domstolsverksamheten. Det finns i domstolarna i dag inget bra system för en sådan avveckling av chefskap. I domstolarna finns inte några särskilda specialistbefattningar eller andra särskilda befattningar att gå över till, vilket är vanligt inom andra verksamheter, såsom t.ex. sjukvården. Att en f.d. chef som fått lämna sitt uppdrag efter förordnandetidens utgång går över till en icke befordrad domaranställning i samma domstol kan vara problematiskt och svårt för såväl den f.d. chefen som dennes efterträdare.

För kommittén är diskussionen om tidsbegränsade chefskap i domstolarna tätt förknippad med vem som utser och förordnar domstolschefer. Det är, enligt kommitténs mening, oundvikligt att tidsbegränsningen leder till en beroendeställning i förhållande till det organ som beslutar. Särskilt gäller förstås detta om det finns möjligheter till omförordnande. I ett system där omförordnande inte är möjligt uppstår visserligen inte samma beroendeförhållande till utnämningsorganet. Ett sådant system kan dock leda till brist i kontinuitet i ledningen och rekryteringssvårigheter samt att goda chefskap avvecklas för tidigt. I den tid av snabba förändringar som vi nu är inne i skulle sådana effekter vara särskilt olyckliga. Därtill kommer att även med en ordning där möjligheter till omförordnande saknas domstolschefens position blir mera utsatt än om chefskapet inte var tidsbegränsat. Det ligger i sakens natur att om man tillskapar möjligheter att göra sig av med en icke önskvärd domstolschef så leder det till en mer osjälvständig ställning för denne.

Det kan hävdas att det i vissa situationer av rekryteringsskäl eller då det i övrigt framstår som särskilt lämpligt bör finnas en möjlighet att tidsbegränsa domstolschefskapet efter överenskommelse med den tillträdande chefen. Enligt kommitténs mening ligger det emellertid ingen avgörande skillnad i om det tidsbegränsade chefsförordnandet föregåtts av en överenskommelse mellan utnämningsorganet och den blivande domstolschefen eller inte. Förhållandena kan ändras under mandattiden. Domstolschefen kanske vill ha kvar sin befattning, under förut-

sättning att omförordnande är möjligt, eller komma ifråga för annan chefsbefattning. Enligt kommitténs mening får det inte ens föreligga misstankar om att en domstolschef agerar på det ena eller andra sättet just med tanke på sina egna karriärönskemål efter mandattidens utgång.

Till utvecklande av frågan kan följande sägas. Tanken bakom idén med tidsbegränsade förordnanden för domstolschefer är att denne har två roller, en som domare i vilken oavsättlighet i princip är garanterad, och en som chef under tidsbegränsning. Det är inte självklart att denna rollklyvning är hållbar. Domstolschefen har nämligen en viktig roll att fylla även från oavhängighetssynpunkt. Just i egenskap av chef har domstolschefen viktiga uppgifter som nära berör själva den dömande verksamheten i domstolen. Det kan gälla sådant som målens fördelning mellan domarna, rekrytering och utbildning av domare o.s.v. Inte minst kan domstolschefen påverka avvägningen i arbetet mellan kvantitet och kvalitet. Domstolschefen har även det övergripande ansvaret för den rättsliga kvaliteten i domstolen. Detta är skälet till att JO och JK remitterar tillsynsärenden till domstolen som sådan, dvs. till domstolschefen. Därtill kommer det särskilda ansvar som domstolschefen har i det disciplinära systemet. Domstolschefen skall utöva tillsyn över den dömande verksamheten och vidta de åtgärder som detta föranleder, bl.a. har domstolschefen en skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd om fråga uppkommer om disciplinansvar, åtalsanmälan eller skiljande från anställningen avseende en domare.

Kommittén anser att domstolschefens ansvar för hur domstolen fungerar och hur den uppfattas utifrån rör så viktiga och känsliga frågor att de motiverar att denne har ett fullgott skydd även i sin chefsroll. Domstolschefens fullmakt bör därför omfatta även det administrativa chefskapet. En tidsbegränsning i chefsförordnandet skulle kunna underminera domstolens motståndskraft mot påverkningar utifrån. Det är, enligt kommitténs mening, av yttersta vikt att skapa en ordning som så långt som möjligt förhindrar detta. Som kommittén har redovisat kan det anföras invändningar mot tidsbegränsade chefskap i domstolarna även från praktisk synpunkt. Avgörande är dock enligt kommitténs uppfattning de principiella invändningar som en ordning med tidsbegränsade domstolschefskap medför. Kommittén menar att det är tveksamt om en ordning med tidsbegränsade domstolschefskap där ett externt organ utser och förordnar domstolscheferna är väl förenlig med principen om oavhängiga domstolar.

Denna principiella invändning skulle emellertid inte gälla om domstolschefen utsågs internt inom domstolen eller enligt ett fast rullande schema, dvs. en form av roterande chefskap. Kommittén anser dock inte att interna val eller roterande chefskap bland domarna är ägnat att stärka domstolschefens roll och ett aktivt ledarskap i våra domstolar.

Sådana ordningar synes inte ändamålsenliga inom ett domstolsväsende där det ställs allt högre krav på domstolschefen och domstolarnas ledning. Det krävs att domstolschefen är lämplig att ta på sig ledningsuppgifter samt har mod att fatta även obekväma beslut om så skulle bli nödvändigt och verksamheten kräver det. Det kan ifrågasättas om interna val skulle leda till att den för domstolschefskapet mest lämpade skulle väljas. Det kan vidare ifrågasättas om den som har ett förordnande som chef endast under begränsad tid har tillräckliga incitament att inleda förändringar och utvecklingsarbete samt ta tag i de svåra frågor som en chef i domstol stundtals kan komma att konfronteras med.

Kommittén menar att man så långt som möjligt bör söka skydda sig mot problem med en domstolschefs ledning genom en noggrann rekrytering samt bra utbildning och stöd i ledarskapet. Det kan dock alltid hända saker som inte gått att förutse och förebygga. Chefskapet kan vara en tung börda att axla för den som inte längre har motivation därtill. Domstolschefen har visserligen alltid en möjlighet att lämna sin befattning och söka annan domaranställning. Att på detta sätt avträda kan emellertid under rådande förhållanden upplevas som en dramatisk åtgärd. Det finns olika sätt att befrämja en ökad rörlighet t.ex. genom vägar för befordran, såsom för underrättsdomstolschef till överrättsdomare eller från chefskap till specialistroll. Kommittén anser även att system med ökade möjligheter för domstolscheferna att på eget initiativ frivilligt träda tillbaka från chefskapet kan vara intressanta i dessa sammanhang. Några betänkligheter från konstitutionell synpunkt inger inte detta, enligt kommitténs mening.

I samtal i chefsdomarkretsar har framgått att det finns visst gehör för idén att underlätta möjligheterna till frivilliga tillbakaträdanden för domstolschefer. Detta ställer krav på resurser och instrument för en sådan ordning. Det kan handla om möjligheter för domstolschefen att övergå till annan icke befordrad domaranställning eller att lämna dömandet helt. Av betydelse är hur ersättningsfrågan löses. Här finns olika lösningar att välja mellan, t.ex. särskild lönesättning, avgångsvederlag eller pensioner. Sådana frågor faller i de flesta fall inom ramen för kollektivavtalsreglering och förutsätter således överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter.

Kommittén anser att det bör skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att frivilligt i förtid träda tillbaka från sina befattningar. Det är viktigt att sådana frivilliga förtida tillbakaträdanden underlättas och avdramatiseras. Att träda tillbaka som chef bör inte ses som ett misslyckande, utan som ett naturligt och odramatiskt skede i tjänstgöringen. Underlättandet av tillbakaträdande kan ske t.ex. genom att

domstolschefen ges rätt att avgå från chefskapet med bibehållen lön eller rätt till pension eller annan särskild ersättning.

En domstolschef som på detta sätt avgått från chefskapet kan antingen träda helt tillbaka eller övergå till annan domarbefattning. Normalt sker en övergång till annan domarbefattning efter ansökningsförfarande. Den pågående reformeringen av domstolarnas yttre organisation och planerna på att tillskapa större domkretsar genom bl.a. domstolar med dömande verksamhet på flera orter, har aktualiserat frågor om domares förflyttningsskydd och tjänstgöringsskyldighet samt omfattningen därav. Regeringen har förklarat att den avser att närmare utreda dessa frågor (se Skr 1999/2000:106 s. 48). Frågan om en domstolschef skall kunna övergå till annan domarbefattning i annan ordning än efter ett ansökningsförfarande bör, enligt kommittén, lämpligen vara en fråga som ses över i samband med denna utredning.

En risk i sammanhanget är att möjligheten att frivilligt tillbakaträda endast kommer att utnyttjas av de aktiva och pigga chefer som domstolsväsendet behöver ha kvar. Liknande erfarenheter har redovisats inom andra verksamheter. Det är inte helt lätt att se hur åtgärder för att underlätta frivilliga tillbakaträdanden för domstolschefer kommer att falla ut i praktiken. Kommittén föreslår därför att det till en början öppnas för denna möjlighet under en försöksperiod om ca fem år. Efter försöksperiodens slut bör en utvärdering ske.

Rekrytering av domstolschefer

Kommitténs överväganden: Kommittén stödjer den utveckling som skett mot en starkare beredningsprocess i TFN:s chefstillsättningsärenden. Extern konsulthjälp är värdefull i chefsrekryteringsprocessen och bör, som nu också föreslagits, vara ett obligatoriskt inslag däri. Det ligger ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna söker bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjligheter till bekräftelse och stimulans för en domare i det rent dömande arbetet genom att denne kan skifta arbetsuppgifter, t.ex. växla mellan tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist- respektive specialistgöromål. Kommittén uppmärksammar problemet med att offentligheten i bedömningar av personliga egenskaper o.d. material kan verka avhållande på dem som är intresserade av chefsbefattningar. Kommittén ser det emellertid inte som en framkomlig väg att föreslå sekretessreglering för sådant material. En blivande chef måste vara beredd att utsätta sig för denna form av offentlig gransk-

ning. Kommittén diskuterar några olika lösningar; dels att någon ledamot av TFN tillsammans med konsult deltar i intervjuer med sökandena, dels att intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper sker i ett tidigare skede och att den intervjuade/testade personen därefter får ta ställning till huruvida denne vill söka chefsbefattningen. Kommittén menar att båda alternativen är intressanta och bör övervägas i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer.

I 3 kap. redovisade kommittén hur utnämning av högre domare – dvs. de befattningar som idag tillsätts efter s.k. kallelseförfarande – enligt kommitténs mening bör gå till. Utnämning av övriga domare omfattas inte av kommitténs uppdrag. I detta avsnitt behandlas rekryterings- och tillsättningsfrågor endast med utgångspunkt i de särskilda förhållanden som tillsättning av chefer innebär. Diskussionen utgår i huvudsak från det nuvarande ansökningsförfarandet. I tillämpliga delar bör det dock även gälla chefsbefattningar som i dag tillsätts genom kallelseförfarande.

Kommittén har tidigare uttryckt sitt stöd för den markerade vikt som under senare år lagts vid ledarskapsfunktionen i samband med tillsättningar av domstolschefer. Kommittén understödjer även den förstärkning som skett av TFN:s beredningsprocess i chefstillsättningsärenden och som efter den senast gjorda utvärderingen i DV:s regi planeras fortsätta. Det är viktigt att framhålla att en extern konsultmedverkan skall stödja beredningsprocessen i tillsättningsärendena och inte försvåra eller försvaga den. Konsultmedverkan kan sägas ha två syften, dels att ge underlag till utnämningsorganet, dels att ge vägledning till den sökande. Båda dessa funktioner är viktiga att framhålla. Medverkan av extern konsult kan även ha ett särskilt värde då det gäller att åstadkomma en breddad rekrytering. Ett viktigt inslag i konsultens arbete är att denne besöker den aktuella domstolen och får klart för sig domstolens behov. Huruvida analysen av den sökande skall basera sig på ingående intervjuer, personlighetstester eller annat eller olika kombinationer härav har kommittén ingen uttalad uppfattning om. Detta är frågor som lämpligen avgörs i dialog mellan TFN och anlitad konsult. Kommittén vill i detta sammanhang framhålla att det kan vara en fördel med medverkan av flera konsulter. Konsultmedverkan förutsätter nämligen att konsultens arbete kan bedömas kritiskt. Annars leder det lätt till ett beroendeförhållande till denne. Kommittén anser att omsorgsfullt utvalda konsulter kan vara till stor hjälp i rekryteringsprocessen om det samtidigt finns möjligheter och förmåga till kritisk bedömning av konsulternas arbete.

Kommittén betonar vikten av att ta reda på sökandens idéer och tankar kring uppdraget att leda domstolens verksamhet. Detta är ett sätt att särskilt markera domstolschefens ledningsfunktion och det åtagande domstolschefsbefattningen innefattar. Enligt kommitténs mening ligger det ett problem i den traditionella karriärvägen inom domaryrket där domarna söker bekräftelse i sina roller som domare genom att bli chefer. Det borde finnas möjlighet till stimulans och bekräftelse för domare i det rent dömande arbetet på annat sätt. Man kan t.ex. tänka sig domarkarriärer med växelvis tjänstgöring i under- respektive överrätt eller mellan generalist- och specialistgöromål.

Resultatet av konsultarbetet i form av bedömningar av sökandens personliga egenskaper o.d. kan gå nära in på personen och bli integritetskänsligt. Offentligheten i detta material kan verka avhållande på dem som är intresserade av chefsbefattningar. Kommittén anser inte att införandet av sekretess är någon framkomlig väg för att lösa detta problem. Öppenheten i tillsättningsförfarandet är viktig och ofrånkomlig om man skall ha en ökad insyn. Enligt kommitténs mening måste också en blivande chef vara beredd att utsätta sig för offentlig granskning. Kommittén erinrar om att frågan om hur materialet utformas och därmed behovet av sekretess till viss del även är en konsultetisk fråga. Det är viktigt att konsulten vid avfattandet av rapporten noga överväger dessa synpunkter.

Om TFN vore företrädd vid intervjun skulle möjligen behovet av en lika utförlig konsultrapport inte vara så stort. Att flera är närvarande vid intervjuerna skulle också vara bra ur den aspekten att det ger flera erfarenhetsgrunder att bedöma sökandena på. Frågan har enligt uppgift varit uppe till diskussion i TFN. Kommittén menar att den bör bli föremål för övervägande på nytt. Det kan förefalla som ett något otidsenligt sätt att rekrytera när varken förslags- eller utnämningsorganet träffar den som skall tillsättas. Att ledamöterna i TFN skall träffa dem som föreslås ställer emellertid krav på den tid som ledamöterna får sätta av för arbetet i TFN. En tänkbar lösning är att ha ett system med rullande referentskap i tillsättningsärendena för ledamöterna i nämnden där referenten har till uppgift att bl.a. delta vid intervjun tillsammans med konsult.

Ett annat sätt att lösa frågan om offentlighetsprincipens eventuella negativa inverkan på rekryteringen vore att låta intervjuer och bedömningar av personliga egenskaper m.m. ske i ett tidigare skede av beredningsprocessen och inte som nu i slutskedet. Idag sker intervjuerna av konsulten sedan TFN tagit ställning till vilka som skall intervjuas. Ett tänkbart alternativ är en ordning där alla som är intresserade av att söka en chefsbefattning genomgår intervjuer, eventuella tester etc. Resultatet kunde stanna mellan konsulten och den person som intervjuats/testats.

Det skulle sedan vara upp till den person som intervjuats/testats att välja om denne vill söka den aktuella befattningen eller inte. Genomgången intervju och bedömning av de personliga egenskaperna kunde gälla som ett slags behörighetskrav för att söka chefsbefattning. Kommittén anser att även detta är en intressant lösning som bör vara föremål för överväganden i den fortsatta översynen av TFN:s rutiner och arbetsformer.

De höga krav som ställs på dagens och morgondagens domstolschefer nödvändiggör villkor som gör det attraktivt för de mest lämpade personerna att söka dessa befattningar. Löneförhållandena är givetvis av betydelse från rekryteringssynpunkt, men även anställningsförhållandena i övrigt spelar roll. En särskild fråga utgör i sammanhanget rekryteringen av domstolschefer i glesbygden. Kommittén framhåller vikten av att det också i framtiden går att rekrytera kompetenta chefer även i de domstolar som ligger utanför Stockholms- och övriga storstadsområden.

En annan fråga utgör jämställdhetsaspekten och den omständigheten att det finns så få kvinnliga domstolschefer idag. DV har på regeringens uppdrag inlett ett arbete som syftar till att vidta åtgärder för att ge kvinnor och män lika möjligheter till utveckling och befordran, bl.a. tar man fram en strategi för en förändring av värderingar genom utbildningsinslag, mentorskap, nätverk m.m. Kommittén understödjer detta arbete. Enligt kommittén är det en nödvändig förutsättning att såväl manliga som kvinnliga ledarförmågor tas om hand för att den framtida chefsförsörjningen i domstolarna skall lyckas och domstolsväsendet skall kunna få de mycket kompetenta domstolschefer som behövs.

Utbildning av domstolschefer

Kommitténs överväganden: Rekryteringen av domstolschefer skulle underlättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Den tradition som finns i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa uppgifter är värdefull och bör utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Kommittén stödjer vidare planerna på att införa obligatoriska utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna. Det finns även anledning att överväga sådana ut-

bildningsinslag för alla domare. På detta sätt markeras ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. För domstolscheferna ligger tyngdpunkten i chefs- och ledarutbildningen i DV:s chefsutvecklingsprogram. Kommittén understödjer den vidareutveckling och förbättring av chefsutvecklingsprogrammet som sker i nära dialog med deltagarna.

Rekryteringen av domstolschefer skulle, enligt kommitténs uppfattning, underlättas om det inom domstolsväsendet fanns ett system för att tidigt fånga upp och utbilda potentiella ledare. Resultatet av den enkätundersökning kommittén har låtit genomföra visar att det hos en klar majoritet av domarna finns ett stöd för detta. I dag finns en tradition i vissa domstolar att låta yngre domare pröva på administrativa uppgifter. En nackdel med ett sådant system är att det leder till brist på kontinuitet och professionalism i administrationen. Å andra sidan finns det även fördelar för domstolsledningen med att ha yngre domare representerade i ledningsfunktionen. Inte minst kan dessa bidra när det gäller kontakter mellan ledningen och de yngre domarna i domstolen. Systemet ger också en bra möjlighet för den unge domaren att på ett tidigt stadium få inblick i och pröva på ledningsuppgifter. Kommittén menar att detta är värdefullt och anser att dessa befattningar bör bevaras. Kommittén ser därtill gärna att systemet utvidgas till fler sådana befattningar vid fler domstolar. Detta fordrar en viss attraktivitet i befattningarna, vilket kan skapas inte endast genom lönesättning, utan även genom t.ex. att tjänstgöringen tillerkänns högt meritvärde samt tillåts tillgodoräknas som en del av den ordinarie domarutbildningen.

F.n. finns planer på att i DV:s regi utbilda yngre domare i ledarskap. Avsikten är att i den grundläggande domarutbildningen lägga in utbildningsinslag avseende arbetsledande ansvar och uppgifter. Därutöver finns även planer på att införa möjligheter till särskild utbildning för yngre domare som är intresserade av och lämpade för framtida ledningsuppgifter. Kommittén stödjer planerna på att införa sådana obligatoriska respektive särskilda utbildningsinslag i ledningsfrågor för de yngre domarna. På detta sätt markeras ledarskapets betydelse och alla domares ledaransvar. Kommittén menar att det finns anledning att överväga sådana obligatoriska utbildningsinslag för alla domare. Det vinner även stöd av svaren i den av kommittén genomförda enkätundersökningen, där en stor del av såväl de ordinarie som de icke ordinarie domarna som besvarat enkäten efterfrågar ledarskapsutbildning.

DV:s nya chefsutvecklingsprogram genomfördes för första gången under hösten 1997 och våren 1998. Programmet utvecklas stegvis med

bl.a. deltagarnas synpunkter som underlag. Den av kommittén genomförda enkätundersökningen visar att de flesta chefsdomare som deltagit i chefsutvecklingsprogrammet är nöjda med utbildningen. De särskilda kommentarer som lämnats har i huvudsak gällt att utbildningen varit för allmän och generell samt att den borde varit mer anpassad till domstolsverksamhet. Vidare efterfrågas mer utbildning. DV:s egna undersökningar visar en efterfrågan på mer utbildning i de s.k. mjuka ledarskapsfrågorna och mindre av administrativ chefsutbildning.

Det är givetvis angeläget att den som håller i chefs- och ledarskapsutbildningen känner till domstolsförhållanden väl. Kommittén menar att det även är viktigt att den som håller i utbildningen har inblick i förhållanden inom andra verksamheter utanför domstolsvärlden. Ett sådant möte mellan domstolschefskulturen och andra ledarskapskulturer kan vara mycket fruktbart. Chefsutvecklingsprogrammets kontinuerliga utvecklingsprocess i nära dialog med deltagarna är, enligt kommittén, en nödvändig och ändamålsenlig form för att åstadkomma förbättringar och vidareutveckling av utbildningen. Kommittén framhåller vikten av att frågorna kring domstolschefens roll och ledarskapet i domstolarna på detta sätt även fortsättningsvis ges erforderlig uppmärksamhet.

Stöd för domstolschefer

Kommitténs överväganden: Olika former av chefstöd för domstolschefer bör utformas vid sidan av varandra. Kommittén ser positivt på utvecklingen av interna nätverk mellan domstolschefer och menar att det finns skäl att överväga även andra nätverkskonstellationer med domstolschefer och chefer inom andra verksamheter. I detta sammanhang bör dock uppmärksammas de problem från jävssynpunkt som någon gång kan tänkas uppstå med sådana ”blandade” nätverk. Kommittén framhåller även vikten av att det finns professionell experthjälp tillgänglig för domstolscheferna. DV:s sakkunskap bör i dessa sammanhang utnyttjas och det bör även finnas tillgång till extern konsulthjälp. En annan intressant stödform som bör utvecklas är olika former av mentorskap. Överrättspresidenter kan fylla en stödjande roll i förhållande till underrättslagmän. Formerna för dessa kontakter bör vara flexibla och utvecklas i dialog mellan respektive överrättspresident och underrättslagman. Kommittén föreslår inte att en ordning med organiserade utvecklingssamtal mellan överrättspresidenter och underrättslagmän införs som en generell lösning.

En domstolschef kan vara mycket ensam i sin chefsroll. Vissa situationer kan vara svåra att hantera och svåra beslut kan behöva fattas. Det är viktigt att det finns möjligheter för domstolschefen till råd och stöd i det praktiska utövandet av chefsrollen. De flesta av de domstolschefer som besvarat den enkätundersökning som kommittén låtit genomföra har också anfört att de känt behov av detta.

Tanken är att chefsutvecklingsprogrammet skall avsätta nätverk bland de deltagande domstolscheferna. Deltagarna bjuds med jämna mellanrum in till nya möten. Utöver interna nätverkskonstellationer kan man även tänka sig ”blandade” nätverk med såväl domstolschefer som externa medlemmar, t.ex. chefer från statsförvaltningen och chefer från det privata. Man kan även tänka sig nätverk bestående av chefer inom de olika juristyrkena, dvs. chefer bland domare, advokater och åklagare. Sådana ”blandade” nätverk kan någon gång tänkas leda till problem från jävssynpunkt. Det är därför viktigt att man är medveten om att ordningen framstår som försvarbar om den skulle bli föremål för offentlig granskning. Problematiken liknar till viss del den som har diskuterats då det gäller domares medlemskap i Rotaryföreningar och liknande sammanslutningar (jfr JK beslut 1998-05-07, Dnr 2769-97-21).

I vissa fall kan det finnas behov av mera professionell hjälp. Domstolschefen kan stå inför frågor där denne känner ett behov av att rådfråga någon med expertkunskaper. Den kunskap som finns inom DV bör i dessa sammanhang tas tillvara. Därutöver bör det även finnas möjlighet till exempelvis professionell hjälp av konsulter med särskild expertis i ledarskapsfrågor.

En annan intressant stödform utgör, enligt kommittén, olika former av mentorskap. Detta är någonting som för närvarande håller på att utvecklas i DV:s regi. Kommittén understödjer detta arbete.

En tanke som förs fram i direktiven är att skapa en ordning där underrättslagmän har utvecklingssamtal med respektive överrättspresident. I fråga om tingsrätterna anförs det att det finns visst stöd för en sådan lösning i 2 kap. 1 § RB där det föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten.

Överrättspresidenterna kan fylla en stödjande roll i förhållande till underrättslagmännen. En viktig funktion för överrättspresidenterna är bl.a. att överföra information genom t.ex. lagmansmöten och liknande. Överrättspresidenten kan också fungera som rådgivare och diskussionspartner för underrättslagmännen. Kommittén framhåller vikten av en bra kontakt och individuell kommunikation mellan överrrättspresidenten och respektive underrättslagmän. Kommittén är emellertid inte övertygad om att organiserade utvecklingssamtal alltid är den bästa formen för denna kommunikation. Enligt kommittén bör i stället

formerna för dessa kontakter vara flexibla och utvecklas i dialog mellan överrättspresidenten och underrättslagmännen. Den stödjande roll som överrättspresidenterna har i förhållande till underrättslagmännen bör, enligt kommitténs mening, inte bygga på tillsynsbestämmelsen i 2 kap. 1 § RB. Som tidigare har konstaterats (se avsnitt 4.10.5 under Tillsyn över domstolschefen) härrör denna bestämmelse från en annan tid och framstår i dag närmast som obsolet.

4.10.8 Författningsreglering

Kommitténs förslag: Reglerna om domstolschefens uppgifter och ansvar bör på ett bättre sätt anpassas till domstolarnas verksamhet och tas in direkt i domstolarnas instruktioner samt instruktionernas hänvisning till verksförordningen tas bort.

Den författningstekniska beskrivningen av domstolschefens funktion finns i dag i verksförordningen genom en hänvisning dit från domstolsinstruktionerna. Enligt kommitténs mening är verksförordningen inte ett regelverk som är naturligt att tillämpa på verksamheten i domstolarna. En del av verksförordningens bestämmelser om myndighetschefens ansvar passar inte heller särskilt bra på verksamheten i domstol och domstolschefen.

Kommittén anser att bestämmelserna om domstolschefens uppgifter och ansvar på ett bättre sätt bör anpassas till domstolarnas verksamhet. Kommittén förordar därför en ny författningsreglering där dessa bestämmelser tas in direkt i domstolarnas instruktioner och instruktionernas hänvisning till verksförordningen tas bort. Detta ger, enligt kommitténs mening, en ökad tydlighet och även en principiellt mer tilltalande lösning.

5. Ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

Högsta domstolen och Regeringsrätten saknar motsvarighet till domstolscheferna i underinstanserna (lagmän och presidenter). I stället förordnar regeringen en av domstolens ledamöter att vara domstolens ordförande. I praktiken har detta uppdrag regelmässigt getts till den i tjänsten äldste ledamoten. Domstolens ordförande är, enligt den för respektive domstol gällande instruktionen, även administrativ chef för domstolen. Den administrativa enheten leds dock av en särskild kanslichef, som också utövar en stor del av domstolens chefskap, t.ex. i fråga om ledningen av beredningsorganisationen.

5.1. Historik

5.1.1. Högsta domstolen

Processkommissionen framförde redan år 1926 i sitt betänkande Rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31) att det för arbetets gång otvivelaktigt skulle vara fördelaktigt om det i spetsen för Högsta domstolen sattes en president, som i likhet med presidenterna i hovrätterna skulle leda arbetet inom domstolen. En starkare arbetsledning ansågs också bli nödvändig om muntliga och därmed offentliga rättegångar skulle kunna äga rum även i den högsta instansen. Muntliga förhandlingar ansågs också ställa högre krav på den som skulle leda dessa än vad som var fallet med den då gällande ordningen. Kommissionen menade även att de skäl som talade för tillsättandet av en president för domstolen i dess helhet även borde leda till att posten som avdelningsordförande på avdelning där presidenten inte tjänstgjorde inte ovillkorligen borde tillfalla den äldste. I stället borde Kungl. Maj:t förordna den ledamot som var mest lämplig därtill till avdelningsordförande (SOU 1926:31 Första delen s. 129). Processkommissionens förslag i dessa frågor ledde emellertid inte till några ändringar.

Frågan om Högsta domstolens ledningsfunktion togs därefter upp av Processlagberedningen i dess betänkande med förslag till ny rättegångsbalk II Motiv m.m. (SOU 1938:44). Beredningen anförde därvid att starka skäl talade för att även Högsta domstolens arbete ställdes under ledningen av en president. Som skäl för detta anfördes att, såsom Processkommissionen framhållit, muntliga förhandlingar i domstolen skulle komma att medföra vissa arbetsuppgifter i fråga om målens fördelning och justitierådens tjänstgöring som lämpligen borde anförtros åt en president. Å andra sidan förelåg, enligt Processlagberedningens mening, den olikheten mellan hovrätterna och Högsta domstolen att hovrätterna hade vissa allmänna förvaltningsuppgifter i fråga om underställda domstolar och att befattningen med dessa uppgifter i första hand tillkom hovrättspresidenten. Någon motsvarighet till detta fanns inte beträffande Högsta domstolen. Beredningen lade därför inte i betänkandet fram något förslag om inrättande av ett presidentämbete i Högsta domstolen (a.a. s. 15 f.).

I ett av Processlagberedningen något år senare upprättat betänkande med förslag till lag om införande av nya rättegångsbalken m.m. II Motiv m.m. (SOU 1944:10) anförde emellertid beredningen att – på grund av arbetsförhållandena i Högsta domstolen, där en väsentligt tid nu upptogs av huvudförhandlingar i fullföljda mål – frågor som angick ett lämpligt och effektivt tillvaratagande av tillgängliga arbetskrafter i domstolen kommit att träda i förgrunden i långt högre utsträckning än tidigare. Det bästa resultatet skulle, enligt beredningen, uppnås genom att domstolens olika avdelningar (vid denna tid tre stycken) tillades en ganska vidsträckt frihet att själva ordna arbetet på avdelningarna. Uppgifterna borde handhas av avdelningsordförandena gemensamt (dvs. i form av ett kollegium) eller, såvitt avsåg arbetet inom varje avdelning, av respektive avdelnings ordförande. Med hänsyn till de särskilda egenskaper som borde krävas för utövande av ordförandeskap vid huvudförhandling och det ansvar för arbetets jämna gång som skulle komma att vila på avdelningsordförandena föreslog beredningen också att dessa skulle utses av Kungl. Maj:t. (a.a. s. 149 f.). Kungl. Maj:t skulle härvid vara obunden av hänsynen till ancienniteten.

Processlagberedningens förslag grundade sig på det förhållandet att organisationen av Högsta domstolens avdelningar i och med rättegångsbalkens ikraftträdande kom att vara betydligt fastare än den varit tidigare samt på att ledamöterna med jämna mellanrum bytte avdelning (cirkulation). Det vid denna tid gällande systemet innebar att den som vid varje tillfälle var den i tjänsten äldste ledamoten vid sammanträden i plenum eller på en avdelning också var ordförande. Detta ledde till en viss brist på kontinuitet i ordförandeskapet.

Vid behandlingen av lagstiftningsärendet i lagrådet framställde tre ledamöter av lagrådet erinringar mot beredningens förslag. Dessa förordade i stället att Kungl. Maj:t skulle förordna en ordförande för Högsta domstolen i dess helhet, som tillika skulle vara ordförande på en av avdelningarna. Anledningen till detta förslag var bl.a. att den nya rättegångsordningen innebar en närmare kontakt mellan domstolen och allmänheten. Det var därför önskvärt att det i spetsen för domstolen ställdes en ledande person som utåt kunde företräda hela domstolen. Detta skulle även vara till stor fördel för lösandet av domstolens administrativa uppgifter, som också kunde förväntas komma att öka i framtiden. Även om varje avdelning i viss utsträckning skötte sin administration fanns det ändå kvar viktiga uppgifter som skulle få en bättre lösning om de lades i en hand i stället för att vara hänvisade till avgörande i ett kollegium. Med hänsyn till de särskilda egenskaper som krävdes för utövande av ett ordförandeskap för hela domstolen ansåg de tre ledamöterna i lagrådet att det var uppenbart att denne borde utses av Kungl. Maj:t. De båda andra avdelningsordförandena borde dock utses av Högsta domstolen samfällt.

I propositionen 1946:135 med förslag till lag om Högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring m.m. föreslogs slutligen att ordförande på avdelning skulle utses bland domstolens ledamöter av Konungen och att den i tjänsten äldste bland ordförandena tillika skulle vara ordförande i Högsta domstolen (lagförslagets 5 §). I propositionen uttalades att § 17 i 1809 års regeringsform borde tjäna som utgångspunkt för bedömningen av frågan. Detta stadgande utgick från att domstolens ledamöter som domare intog en jämbördig ställning. Bland annat av den anledningen kunde det inte komma i fråga att inrätta ett särskilt presidentämbete i domstolen. Det ansågs också vara av värde att ledamöterna i den högsta instansen var likställda som domare. Denna princip kunde å andra sidan inte anses lägga hinder i vägen för att ett visst ansvar för domstolen i dess helhet och då särskilt i administrativt hänseende kom att läggas på en ledamot eller, såsom Processlagberedningen föreslagit, på ett kollegium bestående av tre personer. Inte heller torde stadgandet om att ledamöterna var likställda kunna hindra att en ledamot gjordes till ordförande inom envar av avdelningarna med ansvar för arbetets behöriga gång. I propositionen föreslogs också att samtliga ordförande borde utses av Kungl. Maj:t (prop. 1946:135 s. 18).

När det gäller frågan om anciennitetsprincipen skall gälla eller inte vid utseende av ordföranden anförde departementschefen att det var tydligt att den nya processordningen ställde andra krav på domstolens arbetsledning än det hittills gällande skriftliga förfarandet. Detta gällde framför allt i fråga om utövandet av ordförandeskapet vid huvudför-

handlingar och beträffande ledandet av arbetet på avdelningarna så att detta kunde bedrivas ändamålsenligt. En fullgod arbetsledning kunde knappast uppnås om, såsom vid denna tid var fallet, ordförandeskapet på avdelningarna växlade ofta. Ordförandena borde därför bli mer stadigvarande. De borde även besitta de särskilda egenskaper som krävdes för att kunna fylla uppgiften som ordförande. Departementschefen ansåg det därför, i likhet med Processlagberedningen, vara nödvändigt att ordförandena kunde utses utan att hänsyn togs till tjänsteåren. Departementschefen betonade härvid att det förhållandet att till ordförande valts annan än den till tjänsteåren äldste inte innebar att den senare inte skulle vara att betrakta som en lika framstående jurist och domare. Sådana egenskaper som skarpsinne och kunskapsrikedom skulle nämligen inte i första hand vara avgörande vid val av ordförande, utan i stället de företräden en viss ledamot kunde tänkas ha i fråga om handhavandet av praktiska och organisatoriska uppgifter (prop. 1946:135 s. 18 f.). Anciennitetsprincipen slog dock igenom i fråga om vem av avdelningsordförandena som skulle övervaka arbetet i domstolen i stort. Departementschefen fann det här naturligt att den i tjänsten äldste avdelningsordföranden också skulle vara ordförande i Högsta domstolen.

Vid behandlingen av propositionen uttalade första lagutskottet att starka skäl i och för sig talade för att inrätta ett presidentämbete i Högsta domstolen. I det stora flertalet främmande länder stod nämligen den högsta instansen under ledning av en president (1 LU 1946:43 s. 12). Utskottet avstod dock från att föreslå detta eftersom det skulle strida mot § 17 i den dåvarande regeringsformen, som innebar att Högsta domstolens ledamöter som domare skulle inta en jämbördig ställning. Första lagutskottet menade emellertid, i likhet med departementschefen, att stadgandet i regeringsformen inte hindrade att en av domstolens ledamöter gavs en ledande ställning i administrativt hänseende. Utskottet anslöt sig i denna del till vad lagrådsmajoriteten hade anfört och underströk därvid vikten av att Högsta domstolens arbete kom att erhålla en fast ledning. En av domstolens ledamöter borde således utses till ordförande för domstolen i dess helhet. Att denne ordförande skulle utses av Kungl. Maj:t ansågs uppenbart. Utskottet betonade även att det, med hänsyn till de särskilda egenskaper som fordrades av en sådan ordförande, var angeläget att valet inte kom att ske efter anciennitesprincipen. I stället borde avgörande betydelse tillmätas kandidatens förmåga att utöva en fast ledning av domstolens arbete och dennes förmåga att bemästra de frågor av administrativ natur som kunde uppkomma. Detsamma gällde vederbörandes chefsegenskaper i övrigt. Utskottet ansåg även att det var av vikt att ordföranden i Högsta domstolen intog en ledande och självständig ställ-

ning såväl inåt som utåt. Med hänsyn härtill borde ordföranden utses för sin tjänstetid som ledamot av domstolen. På detta sätt skulle ordförandens ställning inom domstolen bli mer markerad och det skulle också understryka att valet av ordförande måste ske med största omsorg (a.a. s. 13). Utskottet föreslog därför, med ändring av propositionens förslag, att Konungen (dvs. Kungl. Maj:t), utan beaktande av anciennitetsprincipen, skulle utse en av Högsta domstolens ledamöter att för återstoden av sin tjänstgöringstid vara domstolens ordförande.

5.1.2. Regeringsrätten

Regeringsrätten i dess nuvarande utformning tillkom i och med förvaltningsdomstolsreformen i början av 1970-talet. Dessförinnan fanns det inte några särskilda bestämmelser om ordförandeskap eller sammanträdesledning i denna domstol. I praktiken tillämpades emellertid den ordningen att den i tjänsten äldste ledamoten förde ordet i domstolens plenum. Denne var också ordförande på en av domstolens avdelningar. De i tjänsten därnäst äldsta ledamöterna var ordförande på de andra avdelningarna. Förhållandena skilde sig alltså delvis från den ordning som kommit att gälla i Högsta domstolen sedan år 1946. Förvaltningsdomstolskommittén ansåg att samma skäl som motiverat Högsta domstolens ordning med en särskilt utnämnd ordförande för domstolen – låt vara att muntliga förhandlingar inte kunde förväntas förekomma i samma utsträckning i Regeringsrätten som i Högsta domstolen – kunde åberopas även när det gällde Regeringsrättens ledningsfunktion. Kommittén föreslog därför i sitt betänkande Förvaltningsrättskipning (SOU 1966:70) att Kungl. Maj:t skulle få befogenhet att förordna ordförande också i Regeringsrätten och på dess avdelningar. Att enbart tjänsteåldern skulle vara bestämmande i fråga om ansvaret för arbetsledningen fann kommittén vara lika litet lämpligt i Regeringsrätten som i annan offentlig verksamhet. Kommittén menade i stället att vid valet av ordförande skulle bl.a. dennes fallenhet för praktiska och organisatoriska uppgifter tillmätas vikt (a.a. s. 335).

I propositionen 1971:30 med förslag till lag om allmänna förvaltningsdomstolar m.m. uttalade departementschefen att systemet med att Kungl. Maj:t utser ordförande i Högsta domstolen hade fungerat väl. Ordförandesystemet hade, enligt departementschefen, framför allt betydelse i två hänseenden nämligen för ledningen av muntliga förhandlingar och för den administrativa samordningen av domstolens respektive avdelningens arbete. I det förstnämnda hänseendet var behovet inte lika stort för Regeringsrättens del, eftersom muntliga förhandlingar kunde förväntas bli förhållandevis sällsynta där. Däremot

skulle behovet av administrativ samordning komma att öka kraftigt i och med att domstolen föreslogs få ett eget kansli med en därtill knuten föredragandeorganisation. Departementschefen ansåg därför att det vore lämpligt att för sådana samordnande funktioner kunna utse ledamöter som också hade särskild fallenhet för administrativa göromål. I propositionen föreslogs därför att Kungl. Maj:t skulle utse ordförande på avdelning i Regeringsrätten och att den ena av avdelningsordförandena även skulle utses till domstolens ordförande (prop. 1971:30 Del 2 [motiv] s. 84).

5.1.3. Behandlingen av frågan under senare år

Frågan om ledningsfunktionen i de högsta domstolarna har därefter aktualiserats i Justitiedepartementet i samband med arbetet på tilläggsdirektiv till 1995 års Domstolskommitté. I ett förslag till kommittédirektiv avseende tillkallandet av en särskild utredare för att se över Högsta domstolens och Regeringsrättens beredningsorganisationer m.m. föreslogs således att utredaren även skulle se över ledningsfunktionen i de båda domstolarna och överväga om det borde inrättas en särskild anställning som president i respektive domstol. I förslaget anfördes bl.a. följande. Domstolschefens roll har under de senaste åren förändrats bl.a. på grund av att ett flertal administrativa uppgifter delegerats från DV till domstolarna. Domstolschefens uppgifter borde därför i flera avseenden kunna jämställas med vad som gäller i andra verksamheter där chefen leder och utvecklar verksamheten på arbetsplatsen. Med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en starkare styrning av beredningsorganisationerna i de högsta domstolarna kunde det därför ifrågasättas om ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten skulle tillsättas på nuvarande grunder och om fördelningen av arbetsuppgifter mellan domstolschefen och kanslichefen borde vara som den är i dag. Den särskilde utredaren skulle därför överväga om det, som i hovrätterna och kammarrätterna, borde tillsättas presidenter att leda arbetet i de högsta domstolarna. Förslaget utmynnade emellertid inte i något beslut om en sådan utredning.

I dag stadgas i 3 kap. 4 § RB respektive 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar att regeringen förordnar en av ledamöterna i domstolen att vara dess ordförande. Som nämnts ovan har i praktiken, trots ovannämnda uttalanden om att tjänsteåldern inte skulle vara vägledande, valet av ordförande med några undantag ändå kommit att ske efter anciennitetsprincipen.

5.2. Den administrativa ledningen av domstolarna i dag

5.2.1. Högsta domstolen

Enligt förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen fattas beslut i administrativa ärenden i plenum, i kollegium, av domstolens ordförande eller av dess kanslichef.

I plenum fattas beslut om vilka av domstolens ledamöter som skall vara medlemmar av kollegiet samt om stora genomgripande förändringar i arbetsformerna, såsom riktlinjerna för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggningen av mål. I plenum beslutas även remisser. När det gäller dessa är det dock inte domstolen som yttrar sig i remissärendet utan ledamöterna som avger yttrande. Frågor kan även hänskjutas till plenum från kollegiet eller av Högsta domstolens ordförande. Exempel på hänskjutna frågor under senare år är principer vid förlängning av förordnande för revisionssekreterare efter sex års tjänstgöring, godkännande av planer på ombyggnad av sessionssal, principer för redovisning av bisysslor m.m.

Kollegium består av domstolens ordförande, tre andra justitieråd samt kanslichefen. Vilka frågor som skall avgöras i kollegium regleras i 19 § instruktionen. Dit hör t.ex. riktlinjer för beredningen av mål och fördelningen av dessa på rotlar, beslut om anställning som revisionssekreterare (föredragande i domstolen) för längre tid än sex månader i de fall kollegiet inte tidigare beslutat om anställningen eller i de fall den sammanlagda tiden för denna överstiger sex år samt förslag till DV i fråga om anslagsframställningar. Andra exempel på frågor som avgjorts i kollegium under senare år är beslut om individuell lönesättning för revisionssekreterarna, förordnanden på specialrotlar samt frågan om bygglov i samband med ombyggnad av Högsta domstolens lokaler.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium avgörs huvudsakligen av kanslichefen med undantag för sådana frågor som är av sådan vikt att de bör avgöras av ordföranden eller om denne av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten i en fråga (21 § jämfört med 20 § instruktionen). För närvarande föreligger inte några sådana förbehåll.

Till sådana frågor som bör avgöras av domstolens ordförande hör indelning av ledamöter till tjänstgöring under sessionerna, förordnande av revisionssekreterare till provtjänstgöring under sex månader respektive från fyra till sex års tjänst samt betygsättning av revisionssekreterare. När det gäller betygsättningen finns dessutom en särskild betygsgrupp i vilken, förutom ordföranden och kanslichefen även de

fem efter ordföranden i anställningen äldsta justitieråden ingår. I vilken omfattning domstolens ordförande i övrigt deltar i det löpande administrativa arbetet beror helt på den enskilde ordförandens intresse för uppgiften. I praktiken är det också kanslichefen som avgör vilka frågor som i enlighet med 20 § instruktionen bör anmälas till ordföranden för avgörande. Kanslichefen kan också, om ordföranden har intresse för dessa frågor, anmäla frågor som denne formellt inte skall avgöra. Rekrytering av annan personal än revisionssekreterare, löneförhandlingar och andra personalfrågor är dock exempel på ärenden som ordföranden aldrig behöver befatta sig med utan som helt ankommer på kanslichefen. Så är i praktiken även fallet med budgetfrågor. Anslagsframställningen beslutas som nämnts i kollegium. När budgetmedlen väl tillställts domstolen ankommer det på kanslichefen att fördela dessa.

I Högsta domstolens arbetsordning regleras bl.a. organisationen av domstolens dömande verksamhet. Högsta domstolen är i dag delad i två avdelningar. Högsta domstolens ordförande är också ordförande på en av avdelningarna. Denne delar i samråd med ordföranden på den andra avdelningen, som normalt är det i anställningen näst äldsta justitierådet, in domstolens ledamöter till tjänstgöring på avdelning för varje session. Avdelningsordföranden bestämmer bl.a. vilka dagar avdelningen skall sammanträda och vilka ledamöter som därvid skall tjänstgöra samt utser referenter för de olika målen. Högsta domstolens ordförande beslutar om förordnande för pensionerade justitieråd att tjänstgöra som ersättare för domstolens ledamöter. Kanslichefen har att samråda med domstolens ordförande avseende revisionssekreterarnas tilldelning av rotlar.

Högsta domstolen arbetar under minst 40 veckor om året. Verksamhetsåret är fördelat på tre sessioner, nämligen vår-, sommar- och höstsessionen. Inför varje session överlämnar kanslichefen ett schema med en kravspecifikation över vilka sammansättningar i rätten (tre eller fem ledamöter) som behövs under sessionen. Justitieråden på respektive avdelning indelar sig därefter, under ledning av avdelningens ordförande, formlöst på de dagar då förhandlingar och föredragningar skall äga rum. Något rotelansvar föreligger inte för justitieråden, utan referent utses i varje enskilt mål. Mål som kommer in till domstolen lottas i stället slumpvis på revisionssekreterarnas rotlar. När ett mål är klart för föredragning om prövningstillstånd anmäls detta till kanslichefen, som beslutar vilken dag föredragningen skall äga rum. I samband med att målet föredras beslutas också om referent skall utses. Det ankommer på ordföranden för den avdelning på vilken målet föredragits att besluta om vem som skall vara referent i målet.

Av det föregående framgår att huvudansvaret för de administrativa frågorna vilar på kanslichefen. Kanslichefen har som huvuduppgift att

närmast under Högsta domstolens ordförande leda och fördela arbetet inom kansliet. Denne har således ansvaret för arbetets behöriga gång beträffande såväl föredragande som annan personal. I betänkandet Högsta domstolens kansli (SOU 1971:59) uttalades att med tanke på de krävande uppgifter som åvilar kanslichefen innehavaren av denna befattning borde vara en framstående kraft med organisatorisk fallenhet. Allmänt sett borde det också vara en fördel om kanslichefen hade erfarenhet av föredragning inför Högsta domstolen, även om något uttryckligt krav inte borde uppställas i detta hänseende (a.a. s. 57).

5.2.2. Regeringsrätten

Enligt förordningen (1996:378) med instruktion för Regeringsrätten avgörs administrativa ärenden i plenum, i kollegium, av Regeringsrättens ordförande, av kanslichefen eller på avdelning.

I plenum utses ledamöterna i kollegiet och deras ersättare. I plenum beslutas vidare om riktlinjerna för avdelningarnas sammansättning, ledamöternas tjänstgöring och ordningen för handläggningen av målen. Frågor kan även hänskjutas dit av kollegiet eller Regeringsrättens ordförande. Som andra exempel på frågor som avgörs i plenum kan nämnas utseende av handledare för regeringsrättssekreterarna (föredragandena i domstolen) och hur promemorior bör utformas. I plenum beslutas även remisser. När det gäller dessa är det dock inte domstolen som yttrar sig i remissärendet utan ledamöterna som avger yttrande. I Regeringsrätten tillämpas dessutom en ordning med s.k. lunchplenum vid vilka det brukar diskuteras frågor som t.ex. hur domstolens beslut bör utformas. Målsättningen var från början att lunchplenum skulle äga rum en gång i månaden, men i praktiken sker sådana numera när ordföranden finner det lämpligt.

Kollegium består av domstolens ordförande, tre andra regeringsråd samt kanslichefen. Vilka frågor som skall avgöras i kollegium regleras i 18 § instruktionen. Dit hör bl.a. riktlinjer för beredningen av målen och fördelningen av dessa på rotlar, beslut om anställning och godkännande av regeringsrättssekreterare, beslut om domstolens verksamhetsplan samt förslag till DV i fråga om anslagsframställningar.

Administrativa ärenden kan också avgöras på avdelning. Detta förekommer ytterst sällan. Så kan dock ske i de fall där kanslichefen vid prövningen av en fråga om utlämnande av allmän handling i ett avgjort mål känner ett behov av att hänskjuta prövningen till domstolen. Frågan föredras då på ordinarie avdelning.

Ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium eller på avdelning avgörs huvudsakligen av kanslichefen, med undantag för

sådana frågor som är av sådan vikt att de bör avgöras av domstolens ordförande eller om denne av annat skäl förbehållit sig beslutanderätten i en fråga (20 § jämfört med 19 § instruktionen). För närvarande föreligger inte några sådana förbehåll.

Till sådana frågor som bör avgöras av domstolens ordförande hör ändringar i förordnanden angående redovisningsverksamheten, vem som skall vikariera för kanslichefen under längre tids bortovaro, entledigande av regeringsrättssekreterare som på egen begäran ber att få bli entledigande, förordnande av extra föredragande i de patentmål som prövas av Regeringsrätten samt beslut om att tillåta juristpersonal inneha bisysslor. Frågor om betygsättning av regeringsrättssekreterarna handhas av ett särskilt betygskollegium som består av domstolens ordförande, ordföranden på den andra avdelningen, vice ordförandena på båda avdelningarna samt kanslichefen. I vilken mån domstolens ordförande i övrigt deltar i det löpande administrativa arbetet beror på den enskilde ordförandens intresse. En intresserad ordförande kan ofta fungera som bollplank åt kanslichefen även i sådana frågor som inte skall avgöras av ordföranden.

Rekrytering av personal, tillsättande och entledigande av icke lagfaren personal, löneförhandlingar och andra personaladministrativa frågor är uppgifter som ordföranden inte behöver befatta sig med utan som helt ankommer på kanslichefen. Den senare svarar också för utbildningsfrågorna. Anslagsframställningen beslutas som nämnts i kollegium. Det ankommer sedan på kanslichefen att fördela budgetmedlen.

I Regeringsrättens arbetsordning regleras bl.a. organisationen av domstolens dömande verksamhet. Regeringsrätten består av två avdelningar. Regeringsrättens ordförande är ordförande på en av avdelningarna. Det ankommer på denne att dela in ledamöterna till tjänstgöring enligt de grunder som domstolen beslutar i plenum. Ordföranden delar således in ledamöterna för tjänstgöring på avdelning för en period av fyra månader tre gånger om året. Indelningen av ledamöterna i rätten i samband med föredragningar och huvudförhandlingar beslutas däremot av ordföranden på respektive avdelning. Regeringsrättens ordförande beslutar om förordnande för pensionerade regeringsråd att tillfälligt tjänstgöra som ersättare för domstolens ledamöter. Kanslichefen skall samråda med domstolens ordförande avseende beslut om vilka typer av mål som de olika rotlarna skall tilldelas och fördelning av föredragningsdagarna på rotlarna.

Regeringsrätten arbetar under minst 40 veckor om året indelat på tre sessioner (vår, sommar och höst). Arbetet sker enligt ett fast schema. Varannan vecka avgörs fullsuttna mål (fem domare) under tre dagar och varannan vecka mål som prövas av tre domare, dispensprövningar

m.m. under två dagar. Eventuella avvikelser i form av extra föredragnings- eller förhandlingsdagar förutsätter en särskild överenskommelse mellan ordföranden och övriga ledamöter. Kanslichefen gör upp ett schema för rotlarna inför varje fjortondagarsperiod. Något rotelansvar föreligger inte för regeringsråden, utan referent, som i Regeringsrätten kallas kontrollant, utses i varje enskilt mål. Mål som kommer in till domstolen lottas i stället slumpvis på regeringsrättssekreterarnas rotlar. När ett mål är färdigt för föredragning anmäls detta till kanslichefen, som beslutar vilken dag och på vilken avdelning föredragningen skall äga rum. Kontrollant i målet utses, till skillnad från i Högsta domstolen, först i samband med att målet föredras i sak. Kontrollantskapet går i turordning på avdelningen.

Liksom i Högsta domstolen ligger huvudansvaret för domstolens administration på kanslichefen. Denne har nämligen att närmast under domstolens ordförande leda och fördela arbetet inom kansliet. Kanslichefen har således ansvaret för arbetets behöriga gång beträffande såväl föredragandena som övrig personal. I departementspromemorian Utredning om Regeringsrättens kansliorganisation m.m. (Ds Ju 1970:31) uttalades beträffande kanslichefens kvalifikationer att denna tjänst borde tillsättas med en kvalificerad jurist som förvärvat administrativ erfarenhet. Kanslichefen borde ha kännedom om dömande verksamhet i allmänhet och om de särskilda problem som gäller föredragning i Regeringsrätten (a.a. s. 55)

5.3. Utländska förhållanden

5.3.1. Danmark

Ordförandeposten i Højesteret har sedan år 1861 alltid tillsatts med en av domstolens ledamöter. Det är domstolens domare som beslutar vem som skall vara dess ordförande (president). Befattningen utannonseras inte.

Højesterets president har det överordnade administrativa ansvaret för domstolen. Den dagliga administrativa ledningen handhas emellertid av domstolens kanslichef, justitssekretæren. Denne har även ansvaret för den löpande driften av domstolen i övrigt liksom säkerhetsfrågorna samt ansvarar för och disponerar över domstolens budget och budgetmedel. När det gäller större beställningar eller utgifter sker emellertid ett samråd mellan presidenten och kanslichefen, eventuellt efter medverkan av domstolens budgetutskott (budgetudvalg). Detta består av representanter från samtliga personalgrupper samt presidenten, kanslichefen och domstolens kassör.

Det ankommer på presidenten att besluta om antalet anställda, medan ansvaret för anställning och uppsägning av icke-jurister liksom andra personalfrågor ligger hos kanslichefen. Den juridiskt utbildade personalen, åtta stycken fuldmægtige (revisionssekreterare), utnämns f.n. direkt av departementet. Den domare som är ordförande i domstolens anke- og kæremålsudvalg ansvarar för planeringen av revisionssekreterarnas arbete. Denne fördelar även målen mellan domstolens två avdelningar medan presidenten indelar domarna på avdelning.

5.3.2. Finland Högsta domstolen

Republikens president utnämner presidenten i Finlands högsta domstol efter förslag från statsrådet. Befattningen kungörs ledig på samma sätt som beträffande övriga s.k. anmälningstjänster (se ovan avsnitt 3.6.2) och anmälan skall göras skriftligen. Domstolen lämnar emellertid inte någon framställning i dessa ärenden till den finländske presidenten.

Verksamheten i Högsta domstolen leds av dess president, som biträds av en kanslichef. Presidenten svarar, enligt domstolens arbetsordning, för att domstolens verksamhet ”leder till goda resultat”. De viktigaste frågorna avgörs av domstolen i plenum. Till sådana frågor hör bl.a. framställningar med förslag inför utnämning av ledamot och utnämningar av föredragande i domstolen, beslut om domstolens arbetsordning, resultatmål och budget samt inrättande och indragning av tjänster. Presidenten beslutar om indelning av justitieråden på avdelning och föredragandena på rotlar samt beslutar vilka mål en föredragande skall föredra. Även kanslichefen kan anvisa mål till en föredragande och har i övrigt ansvaret för organiseringen av arbetet i kansliet. Kanslichefen skall, som presidentens närmaste biträde, se till att domstolens verksamhet sker i vederbörlig ordning samt föredra förvaltnings- och ekonomiärenden för plenum eller för presidenten. Kanslichefen har även ansvaret för domstolens ekonomiförvaltning och för verkställande av dess budget.

Högsta Förvaltningsdomstolen

Presidenten i Högsta förvaltningsdomstolen utnämns på samma sätt som presidenten i Högsta domstolen.

Chefen för Högsta förvaltningsdomstolen, presidenten, har en allmän befogenhet att avgöra förvaltningsärenden. Domstolen har även ett kansli till sitt förfogande som leds av en kanslichef. Dennes beslutsbefogenheter avser närmast rutinmässiga förvaltnings- och ekonomifrågor. De viktigaste frågorna avgörs av domstolen i plenum eller vid ett kanslisammanträde (motsvarar kollegium), där förutom presidenten sex andra ledamöter (förvaltningsråd) deltar i beslutsfattandet. I plenum avgörs t.ex. frågor angående framställningar med förslag om utnämnande av ledamöter och utnämningar av föredragande i domstolen, förordnande av ledamot till kanslisammanträde, domstolens arbetsordning, verksamhetsplan och ekonomiplan samt budgetförslag. Vid kanslisammanträde avgörs ärenden som avser bl.a. utnämningar till vissa kanslitjänster, föredragningsförordnanden, frågor om tjänstledigheter och vikariatsförordnanden, uppsägning av personal samt ärenden beträffande handlingars offentlighet.

Till kanslichefens uppgifter hör bl.a. att till presidenten göra framställningar om utvecklande av Högsta förvaltningsdomstolens verksamhet och arbetsmetoder, handha ekonomiförvaltningen, övervaka föredragandenas och övrig personals arbete, ansvara för utbildning av personal samt föredra lagstiftningsärenden samt utföra övriga för kanslichefen stadgade uppgifter. Kanslichefen bereder och föredrar i allmänhet de ärenden som avgörs i plenum, vid kanslisammanträde eller av presidenten ensam. Presidenten har även möjlighet att avgöra vissa ärenden utan föregående föredragning.

5.3.3. Island

Befattningen som chef för Islands högsta domstol kan sägas rotera mellan domstolens ledamöter. Domarna väljer i plenum vem av dem som skall vara president i domstolen. Presidenten väljs för en tid av två år. Samma förfarande gäller för vicepresidenten.

5.3.4. Norge

Ordförandeposten i Norges högsta domstol, justitiarius, kungörs ledig på samma sätt som övriga domarbefattningar i landet. Det finns således inte något krav på att den blivande ordföranden redan skall vara utnämnd till domare i domstolen. Domstolens nuvarande ordförande var t.ex. professor vid Oslo universitet vid tiden för utnämningen. Det finns varken några formella eller informella rutiner för inhämtande av externa värderingar vid beredningen av tillsättningen av detta ämbete. Diskussioner om vem som skall tillsättas sker vid regeringssammanträde, eventuellt efter konsultationer med partigrupper i Stortinget.

Den norska Domstolskommisjonens förslag

Domstolskommisjonen ansåg inte att förslaget om ett nytt utnämningsförfarande skulle omfatta utnämningen av ordförande i högsta instans.

När det gäller denna befattning ansåg kommittén att det fanns utrymme för att ta hänsyn till befattningens speciella karaktär och att låta den verkställande makten stå något friare i fråga om val av person än som var fallet med övriga domarbefattningar. I dagens system är det även vanligt att det sker konsultationer i Stortinget innan regeringen tillsätter en ordförande. Regeringen föreslås således få utnämna justitiarius utan någon formell samrådsskyldighet med andra organ i fråga om urval. Anställningen som justitiarius föreslås även fortsättningsvis vara föremål för ansökan.

5.3.5. England och Wales

Lordkanslern är dels Överhusets talman, dels ordförande (presiding chairman) i Överhuset i dess egenskap av landets högsta domstol (Appellate Committee of the House of Lords) och i the Judicial

Committee of the Privy Council. Såsom ordförande i de två sistnämnda organen agerar Lordkanslern inte som en medlem av regeringen utan under eget personligt ansvar och under domareden. Enligt lag är Lordkanslern också chef (president) för det som i England kallas the Supreme Court of England and Wales, ett samlingsbegrepp för Court of Appeal, High Court och Crown Court (dvs. domstolar till vilka överklagande kan ske). Lordkanslern är även ledamot av regeringen.

Även om Lordkanslern formellt sett är ordförande i den högsta domstolen handhas ledningsfunktionen i praktiken av en annan av domstolens domare. Denne s.k. Senior Law Lord har bl.a. till uppgift

att indela domarna i rätten. Lordkanslern övervakar emellertid detta förfarande.

5.3.6. Frankrike

Chef för Frankrikes högsta domstol, Cour de Cassation, är domstolens förste president. Denne är även den högsta domaren i Frankrike. Förste presidenten är domstolens administrativa chef och har ansvaret för domstolens budget.

Domstolens förste president utses enligt samma förfarande som gäller för övriga högre domare (jfr avsnitt 3.6.6). Conseil Supérieur de la Magistrature väljer kandidat antingen bland dem som anmält sitt intresse för tjänsten eller, om det inte finns någon sådan lämplig kandidat, genom att söka efter sådana bland domarkårens medlemmar. Rådet tar vid urvalet hänsyn till att den blivande förste presidenten varken bör vara för gammal eller för ung. Rådet hör därefter de aktuella kandidaterna och beslutar sedan att till republikens president, som ju också är ordförande i rådet, föra fram förslag på en kandidat till befattningen. Presidenten kan i och för sig avvisa detta namn, men så har i praktiken aldrig skett. Utnämningen sker därefter via en förordning som undertecknas av presidenten och kontrasigneras av premiärministern och justitieministern.

5.3.7. Nederländerna

Ordförande och vice ordförande i högsta domstolen (Hoge Raad) tillsätts efter beslut av regeringen på förslag av domstolen. I praktiken sker utnämningarna efter anciennitet, men det kan hända att den domare som är äldst i tjänst tackar nej på grund av personliga skäl.

5.3.8. Skottland

Skottlands högsta civila domstol (i de fall Överhuset inte anses vara detta) är the Court of Session. Ordförande i denna domstol är the Lord

President. Denne är också ordförande för den högsta brottmålsdomstolen, the High Court of Justiciary, i denna sin egenskap bär han eller hon dock titeln the Lord Justice General. Ordföranden utnämns av drottningen på förslag av premiärministern, som i sin tur inhämtar rekommendationer från förste ministern. Den näst högste domaren i

Skottland, Lord Justice Clerk, utnämns på samma sätt. Endast i sällsynt

förekommande fall utnämns en av högsta domstolens domare till ett av dessa ämbeten.

5.3.9. Tyskland

Förbundsdagen och Förbundsrådet utser växelvis president och vicepresident i Författningsdomstolen. Till vicepresident skall väljas en domare ur den senat som presidenten inte tillhör. Båda måste dessförinnan ha valts av domstolen och vara domare i denna. Förbundsdagens val sker indirekt genom dess valutskott som består av tolv ledamöter av Förbundsdagen och det krävs åtta röster för att kandidaten skall kunna utses. I Förbundsrådet krävs tvåtredjedelar av samtliga ledamöters röster.

Presidenterna i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen utses av förbundspresidenten på förslag av justitieministern. Även när dessa båda poster besätts är presidiumrådet (jfr avsnitt 3.6.9) involverat. Om kandidaten inte redan är domare i domstolen måste vederbörande först väljas av domarvalutskottet.

5.3.10. Internationella domstolar Europadomstolen

Domstolens ledamöter utser själva i plenum president, två vicepresidenter och två andra avdelningsordförande för en treårsperiod. Omval till dessa ämbeten är tillåtet. Ledamöterna på avdelningarna utser för en period om tre år en vice ordförande på varje avdelning. Om presidenten, vicepresidenterna eller avdelningsordförandena under innevarande period upphör att vara domare i domstolen väljer domstolen i plenum en efterträdare för kvarvarande mandatperiod. Efterträdare för vice ordförande på avdelning väljs av avdelningen.

Omröstningarna är hemliga. Om ingen domare erhåller en absolut majoritet av rösterna sker en ny omröstning avseende de två domare som erhållit de flesta rösterna. Om röstetalet i ett sådant fall blir lika utses den i tjänsten äldste av dessa.

Presidenten representerar domstolen utåt och i synnerhet gentemot Europarådets organ. Presidenten är också domstolens administrativa chef som leder domstolens arbete och administration.

EG-domstolen

Domarna i respektive domstol utser bland sig ordförande i domstolen för en tid av tre år, med möjlighet till omval.

Ordföranden i EG-domstolen (presidenten) leder domstolens arbete samt är ordförande vid förhandlingar och överläggningar.

Internationella domstolen i Haag

Domstolens ledamöter väljer själva president och vicepresident för en tid av tre år med möjlighet till omval. Om den tidigare presidenten fortfarande är ledamot av domstolen leder han eller hon omröstningen. Omröstningen är hemlig och den ledamot som får de flesta rösterna utses till posten. Presidenten skall leda samtliga förhandlingar vid domstolen och övervaka domstolens administration.

FN:s Internationella brottmålsdomstol

Presidentskapet i den internationella brottmålsdomstolen består av en president och två vicepresidenter. Dessa väljs av domstolens ledamöter för en tid av tre år eller, om deras mandatperiod går ut tidigare, till slutet av sin mandatperiod. Omval är tillåtet vid ett tillfälle.

Presidenten har det administrativa ansvaret för domstolen, åklagarenheten undantagen. Presidenten är också ordförande på den av domstolens avdelningar som prövar överklaganden.

5.4. Överväganden

5.4.1. Kommitténs uppdrag

Enligt direktiven skall kommittén, med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna, se över kriterierna vid tillsättning av ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Vidare bör kommittén överväga om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

5.4.2. Utgångspunkter

Kommitténs överväganden: Kommittén ser inte som sin uppgift att lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta domstolarnas yttre och inre struktur och organisation. Bedömningen av ledningsfunktionen får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden.

De förslag och synpunkter som tas upp kan därför i ett mera genomgripande förändringsperspektiv komma i ett annat läge och fordra förnyade överväganden.

Kommittén har tidigare

föreslagit att den nuvarande regleringen vad

gäller plenums ställning i Högsta domstolen och Regeringsrätten bör bestå (jfr avsnitt 4.10.4). De beslut som i dag avgörs i dessa domstolars kollegium bör enligt kommittén i stället i flertalet fall avgöras av ordföranden eller den eller dem beslutsbefogenheten delegeras till. Det bör vidare vara möjligt för respektive domstol att utse ett kollegium för beslut i särskilda frågor. Kommittén förordar alltså härvid en flexibel lösning som lämnar utrymme för respektive domstol att utforma lämpliga beslutsformer. Valet av beslutsform påverkar ledningsfunktionen och därmed kraven på domstolens chef. Ett minskat kollegialt beslutsfattande i administrativa frågor ställer större krav på ordföranden. Även ett ökat kollegialt beslutsfattande ställer emellertid krav på ordföranden som ledare av det kollegiala beslutsorganet. Som kommittén tidigare har anfört kan det vara lämpligt att ordföranden till stöd för sitt beslutsfattande inrättar någon form av ledningsgrupp.

I handlingsplanen för reformering av domstolsväsendet förutskickas en översyn av bl.a. de högsta domstolarnas organisation (skr. 1999/2000:106 s. 57 f.). Kommittén ser därför inte som sin uppgift att i denna del lämna närmare synpunkter på eller förslag vad avser de högsta domstolarnas yttre och inre struktur och organisation. Vår bedömning av ledningsfunktionen får i stället ske mot bakgrund av dagens förhållanden. Härtill väger kommittén även in tendenser och tänkbara utvecklingslinjer som kan komma att påverka domstolarnas ledningsfunktion.

Under utredningens gång har kommittén genom dess ordförande, sekretariat och de båda sakkunniga som är ledamöter av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten intervjuat de nuvarande och vissa förutvarande ordförande i samt ett antal nuvarande och f.d. ledamöter av dessa domstolar. Vidare har samtal ägt rum med de båda domstolarnas kanslichefer, en f.d. kanslichef i Högsta domstolen samt fackliga företrädare vid domstolarna. I dessa intervjuer har i något fall tankegångar framförts om en delning av domstol och kansli liknande

den ordning som tidigare gällde för Högsta domstolen under Nedre justitierevisionens tid samt för Regeringsrätten under den tid föredragandeassistensen sköttes från Regeringsrättsbyråerna i departementen. Från flera håll har emellertid å andra sidan framförts att en uppdelning bör undvikas och att mer bör göras för att föra domarna och beredningsorganisationen samman.

Strävandena synes för närvarande vara såväl i Högsta domstolen som i Regeringsrätten att knyta beredningsorganisationen närmare ledamöterna. I Högsta domstolen går utvecklingen mot ett ökat antal s.k. fasta referentskap där beredningen av mål leds av en ledamot som även deltar som referent i avgörandet. Det finns även planer på att lokalmässigt sammanföra personalen i Högsta domstolen till en byggnad. I Regeringsrätten finns för vissa större målkategorier särskilda målgruppsansvariga föredragande och till målgruppen särskilt knutna ledamöter. Ett led i försöket att komma till rätta med målbalanserna i Regeringsrätten är även bl.a. att ledamöterna gör s.k. rotelbesök hos föredragandena, varvid målens handläggning diskuteras.

Ett särskilt problem för de högsta domstolarna är förknippat med målvolymen och den utgallringsprocess som måste ske, dvs. frågan om hur dispensprövningen bör lösas. En stor del av arbetet i domstolarna i dag går åt till mål som i sak inte kommer under domstolarnas prövning. En annan fråga som har diskuterats är den om en sammanslagning av de högsta domstolarna. Det har framförts tankar om att den högsta domsmakten i vårt land skulle kunna ordnas i en enda domstol, eventuellt verksam på två kamrar. Till viss del kan denna fråga sägas hänga samman med dispensprövningsfrågan och med frågan om hur beredningsorganisationen skall ordnas.

Dessa frågor är av stor och genomgripande natur. Ändringar i dessa avseenden skulle naturligtvis vara ytterst viktiga att väga in då det gäller utformningen av ledningsfunktionen. Kommittén vill därför framhålla att de förslag och synpunkter som tas upp i det följande i ett sådant mera genomgripande förändringsperspektiv kan komma i ett annat läge och fordra förnyade överväganden.

5.4.3. Ordförandens uppgifter och ansvar

Kommitténs överväganden: Ordföranden i högsta instans bör även fortsättningsvis ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Det är inte en önskvärd utveckling att ordförandens roll förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som för närvarande är fallet.

Ordföranden bör i första hand vara domare. Det bör inte krävas särskild

administrativ kompetens av innehavaren av ordförandeposten. Denne bör emellertid ha ett intresse för administration och ledningsfrågor samt vara medveten om vikten av att det på ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort.

Ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten har, liksom domstolschefer i övriga instanser, tre huvuduppgifter, nämligen att vara domare, att vara ledare och högste administrative chef inom domstolen samt att vara den främste företrädaren utåt för domstolen. I varje domstol – även de högsta domstolarna – måste det finnas någon som har det övergripande ledningsansvaret. Det måste även finnas någon som kan företräda domstolen utåt i olika sammanhang. Kommittén menar att det är naturligt att detta ansvar ligger på en särskilt utpekad ordförande. Utpekandet av ordföranden som främste ledare avser endast administration och därmed sammanhängande ledningsfrågor och berör inte ledamöternas jämbördiga ställning som domare.

Direktiven synes antyda att ordförandens roll borde förändras mot en mer aktiv administrativ funktion än vad som för närvarande är fallet. Ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten skulle i så fall inneha befattningar som kom att mer likna dem som innehas av många andra domstolschefer. Bland de personer som kommittén intervjuat råder en ganska stor samstämmighet om att ordföranden inte bör tillläggas fler administrativa uppgifter än denne för närvarande har, eftersom detta dels skulle gå ut över ordförandens möjligheter att delta i den dömande verksamheten, dels skulle innebära att administrativa uppgifter som i dag handhas av kanslichefen skulle överföras till ordföranden. Det senare har inte ansetts vara vare sig lämpligt eller meningsfullt. Domstolens dagliga administration bör i stället, enligt de tillfrågade, även i framtiden ankomma på en särskild administratör (kanslichefen) och inte på domstolens ordförande. Med en sådan fortsatt ordning menar flera att det inte behöver ställas några särskilda krav på administrativ fallenhet hos ordföranden, även om det är en fördel om denne har intresse för administration och ledningsfrågor. De intervjuade har däremot betonat vikten av att kanslichefen är administrativt skicklig eftersom detta är avgörande för att den löpande administrationen av domstolen skall kunna fungera.

Även kommittén är tveksam till en sådan utveckling som direktiven synes antyda. Högsta domstolen och Regeringsrätten är i dag de två domstolar där den såväl ofta omtalade som önskvärda renodlingen av domarrollen nått längst. Ordförandena i dessa domstolar kan på ett helt annat sätt än t.ex. överrättspresidenter och lagmän vid stora underrätter ägna sig åt det som trots allt är en domares viktigaste funktion,

nämligen att döma. Domstolens ordförande är alltså först och främst domare. Ordförandens administrativa uppgifter upptar i dag ungefär 25 procent av arbetstiden. Av intervjuerna framgår att det, sedan de båda nuvarande ordförandena tillträdde år 1996 respektive år 1998, har skett en i vart fall tidsmässig ökning av ordförandenas befattning med administrativa och andra ledningsrelaterade frågor under senare år. Under en relativt lång följd av år dessförinnan hade det administrativa arbetet för ordförandens del uppgått till ungefär tio procent av arbetstiden. En inte obetydlig del av denna ökning får förmodas bero på domstolarnas ökade internationella kontakter. Att ytterligare öka den administrativa bördan på bekostnad av dömandet för dessa våra högsta domstolschefer förefaller olämpligt.

När det gäller domstolschefens roll i de två högsta instanserna talar även andra hänsyn än renodlingen av domaruppgifterna mot att förändra ordföranderollen till mer av en administratörsroll. Domarna i dessa båda domstolar förutsätts vara landets högsta jurister. Detta ställer särskilda krav på deras juridiska kompetens. Eventuella krav på särskild administrativ kompetens hos ordföranden, vilket en utökad administrativ roll får antas förutsätta, får inte överskugga kravet på att ordföranden måste hålla minst samma juridiska kvalitet som övriga domare i domstolen. Detta är en fråga om förtroende och legitimitet bland såväl de övriga domarna och andra anställda i domstolen som allmänheten. Som framgått anser kommittén inte att ordförandens administrativa funktion bör utökas. Några krav på särskild administrativ kompetens behöver då inte ställas på innehavaren av ordförandeposten, även om denne givetvis ändå bör ha intresse för administrativa och ledningsrelaterade uppgifter. Däremot bör administrativ kompetens även i fortsättningen krävas vid tillsättningen av kanslicheferna i dessa båda domstolar. Kanslichefen föreslås således även fortsättningsvis vara den som har det största ansvaret för administrationen och att domstolens kanslifunktion, inte minst beredningsorganisationen, fungerar på ett tillfredsställande sätt.

Domstolens ordförande bör i stället – förutom att vara domare – främst ses som domstolens ansikte utåt. På ordförandena i de högsta domstolarna ligger inte endast att företräda den egna domstolen, utan även att i viss utsträckning företräda domstolsväsendet i stort. Erfarenheten visar att det får stor genomslagskraft om någon av ordförandena i de högsta domstolarna uttalar sig i olika medier. En sådan roll för ordföranden är givetvis krävande. De under senare år alltmer utökade internationella kontakterna innebär att det är angeläget att ordföranden väl behärskar åtminstone något främmande språk. Ordföranden bör också kunna hantera kontakterna med massmedia på ett bra sätt.

Sammanfattningsvis anser kommittén att ordföranden i högsta instans även fortsättningsvis skall ha det övergripande ledningsansvaret i domstolen. Detta förutsätter ett intresse för administrativa och ledningsrelaterade uppgifter. Ordföranden måste också kunna företräda domstolen och i viss utsträckning även domstolsväsendet i stort, inte minst i internationella sammanhang. Det är av vikt att ordföranden aktivt utövar sin domarfunktion och att dömandet är ordförandens huvuduppgift. Hur mycket tid ordföranden bör lägga ned på ledningsuppgifter varierar givetvis över tiden. Det är önskvärt att det inte åtgår mer tid till dessa uppgifter för ordföranden än vad som i dag är fallet. En förutsättning för att ordföranden skall kunna ägna en så stor del som möjligt av sin tid till dömande är att det finns en kraftfull administrativ stödfunktion i domstolen.

5.4.4. Kanslichefen

Kommitténs överväganden: Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör ligga i kanslichefsbefattningen.

Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda domstolens kansli, särskilt beredningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kanslichefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefsbefattningar i de högsta domstolarna är ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. domstols- eller avdelningschefer i underrätt. Det är viktigt att kanslichefen har erforderligt stöd i de arbetsledande och administrativa uppgifterna. För detta behövs i dessa domstolar dels personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens, dels i övrigt personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen. Kommittén diskuterar härvid bl.a. en ordning där kanslichefsfunktionen stärks genom inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande.

Nyckelfunktionen då det gäller de högsta domstolarnas administration bör enligt kommitténs mening ligga i kanslichefsbefattningen. Kanslichefens uppgift är att närmast under ordföranden leda och fördela arbetet inom kansliet. Kanslichefen ansvarar således för arbetets behöriga gång beträffande såväl föredragandena som övrig personal.

En särskild fråga är om kanslichefsfunktionen i dess nuvarande form är tillräckligt och riktigt avvägd. I båda domstolarna har man hittills valt en ordning med kanslichefer som har bakgrund som domare samt erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. Tjänst-

göringen som kanslichef har, i vart fall då det gäller kanslichefen i Högsta domstolen, så småningom lett till en chefsdomarbefattning.

Kanslichefens viktigaste uppgift är att leda kansliet, särskilt beredningsorganisationen. Mycket talar för att detta kräver att kanslichefen har domarbakgrund och gärna också erfarenhet av arbete som föredragande i domstolen. En naturlig rekryteringsbas för kanslichefsbefattningar i de högsta domstolarna är, enligt kommitténs mening, ordinarie domare med visad fallenhet för ledningsuppgifter, t.ex. som domstols- eller avdelningschef i underrätt. Arbetet som kanslichef bör vara meriterande för en framtida högre chefsdomarbefattning.

Det är viktigt att kanslichefen i sin roll har det stöd som krävs. För detta krävs bl.a. personer med god personal- och ekonomiadministrativ kompetens vid sidan av kanslichefen. Det kan även behövas personer med arbetsledande uppgifter under kanslichefen, dvs. på mellannivå i organisationen. När det gäller föredragandeorganisationen kan man t.ex. tänka sig att strukturera om och stärka denna genom inrättandet av befattningar som chefsföredragande. I dag fungerar kanslicheferna i båda domstolarna som närmaste chef för ett 30-40-tal föredragande. Detta framstår inte som en särskilt lämplig ordning, i vart fall inte om chefs- och ledarskapsfunktionen skall kunna fungera i praktiken. Med en ordning där det under kanslichefsbefattningen inrättas ett antal befattningar som chefsföredragande med arbetsledande uppgifter över övriga föredragande skulle kanslichefen avlastas. Det har enligt uppgift funnits ett visst motstånd mot detta inom föredragandekårerna i båda domstolarna. Det är givetvis av stor vikt att inte attraktionskraften i föredragandebefattningarna minskar. Kommittén anser emellertid att inrättandet av befattningar som chefsföredragande är en intressant lösning som bör övervägas, om inte förr så i samband med översynen av de båda högsta domstolarnas organisation. Med en sådan ordning skulle fler föredragande få möjlighet att pröva arbetsledande uppgifter. Dessa kunde sedan utgöra en naturlig bas för t.ex. rekrytering av framtida kanslichefer eller rekrytering till andra befattningar med arbetsledande uppgifter inom domstolsväsendet. Att införa chefsbefattningar under kanslichefen kan även bidra till att öka attraktiviteten i kanslichefsbefattningen. Det skulle därmed även bli naturligt att lönesätta kanslichefsbefattningen högre. I de fall en föredragande befordras till chefsföredragande kan det bli nödvändigt med förlängning av den längsta tid som gäller för förordnande som föredragande i domstolen.

Om man på detta sätt stärker ledningsfunktionen i föredragandeorganisationen kan man också tänka sig att kanslichefen i kombination med det administrativa chefskapet, liksom chefsföredragandena, kan ges vissa särskilt kvalificerade föredragandeuppgifter. Med en sådan ordning skulle vi också närma oss det system med generaladvokater

som i dag finns i t.ex. EG-domstolen. Det finns en risk för att renodlade administrativa befattningar blir återvändsgränder. Att förena kanslichefsfunktionen med kvalificerade juridiska uppgifter kan bidra till att göra befattningen mer attraktiv.

5.4.5. Arbetsfördelning ordförande - kanslichef

Kommitténs överväganden: Kanslichefen skall, utöver att utöva tillsyn över beredningsorganisationen, besluta i löpande administrativa frågor i domstolen. Viktigare övergripande administrativa frågor bör ankomma på ordföranden eller plenum.

Enligt nuvarande reglering i de högsta domstolarnas instruktioner skall ärenden som inte skall avgöras i plenum eller i kollegium avgöras av domstolens ordförande, om de är av sådan vikt att ordföranden bör avgöra dem eller ordföranden av annat skäl har förbehållit sig beslutanderätten. Övriga ärenden avgörs av kanslichefen.

När det gäller arbetsfördelningen mellan ordföranden och kanslichefen gör sig olika synpunkter gällande. Å ena sidan kan det hävdas att ordföranden i egenskap av domstolens högste administrative chef bör kunna fatta beslut i alla frågor som inte skall behandlas i plenum. Å andra sidan är det viktigt att begränsa ordförandens administrativa uppgifter i största möjliga utsträckning så att ordföranden kan ägna sig åt dömande verksamhet. Den nuvarande instruktionsregleringen har den fördelen att ärenden som inte är av sådan vikt att ordföranden bör svara för prövningen eller ordföranden av annat skäl har förbehållit sig beslutanderätten kan handläggas av kanslichefen även utan delegation (jfr SOU 1971:59 s. 61). Detta möjliggör också flexibilitet och utrymme för olika lösningar beroende på vilka personer som innehar ordföranderespektive kanslichefsbefattningarna. Kommittén menar att instruktionernas reglering, vari kanslichefen ges en vid och generell beslutanderätt i administrativa frågor, markerar såväl ordförandens ställning som kanslifunktionens betydelse. Det finns emellertid risk för att det kan uppstå en form av dubbelkommando om gränsdragningen inte görs tydlig eller inte respekteras.

Kanslichefens uppgifter skall enligt kommittén vara att, utöver utöva tillsyn över beredningsorganisationen, besluta i löpande administrativa frågor i domstolen. Viktigare övergripande administrativa beslut bör ankomma på ordföranden eller plenum.

Ett sätt att tydliggöra gränsdragningen mellan ordförandens och kanslichefens uppgifter är att i en arbetsordning eller ett särskilt beslut

uttryckligen ange i vilka frågor kanslichefen har självständig beslutanderätt. Sådana uppräkningar av frågor som åligger kanslichefen förekommer i dag i de båda domstolarnas arbetsordningar. Visserligen anges i arbetsordningarna att uppräkningarna gäller ”utöver” vad som enligt instruktionerna ankommer på kanslichefen. Även om uppräkningarna således inte torde vara avsedda att vara inskränkande i förhållande till instruktionernas vida och generella delegation, kan de ändå ge intryck av att innebära en inskränkning. Heltäckande uppräkningar är svåra, om inte omöjliga, att åstadkomma. Kanslichefens ställning skulle på ett bättre sätt markeras i domstolarnas arbetsordningar om däri angavs att kanslichefen svarar för tillsynen över beredningsorganisationen och löpande administrativa frågor i domstolen. De exemplifierande uppräkningar som arbetsordningarna innehåller i dag skulle i reviderad form kunna föras över i befattningsbeskrivningar för kanslichefen.

5.4.6. Tillsättning av ordförande

Kommitténs överväganden: Ordförandena i Högsta domstolen och

Regeringsrätten bör utses av regeringen inom kretsen av de ledamöter i respektive domstol som är bland de äldre i sina befattningar. Vid valet bör hänsyn tas till bl.a. återstående tjänstgöringstid eller om en viss ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Det är eftersträvansvärt att ordföranden innehar befattningen i minst tre år. Särskild vikt bör även tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen. I ett framtidsperspektiv där den nya ordningen för valet av ordförande har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att domstolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning.

Olika former för tillsättning

Frågan om vilka kriterier som skall gälla vid tillsättning av ordförande i de högsta domstolarna hänger samman med hur ordföranden skall utses. Enligt dagens förhållanden utser regeringen en av domstolens ledamöter att vara domstolens ordförande. Detta kan sägas markera ordförandens ställning och ge ordföranden en demokratisk legitimitet. En annan tänkbar ordning vore att ledamöterna utser ordförande inom

sig. Tillsättningen skulle kunna föregås av ett offentligt kungörande av befattningen med möjlighet att anmäla intresse. Rekryteringen kan ske internt bland ledamöterna i domstolen eller externt med en utomstående person.

En särskild variant av intern rekrytering är att ordförandeskapet roterar mellan ledamöterna, så är t.ex. fallet i den isländska högsta domstolen. För ett sådant system kan anföras att det främjar domarnas självständighet inom den egna domstolen. Det innebär också en självständighet utåt för domstolen genom att regeringen inte direkt kan påverka valet av domstolschef. Mot ett roterande ordförandeskap talar bl.a. det förhållandet att det kan finnas ledamöter som varken har fallenhet eller intresse för ledningsfrågor eller andra med ordförandeskapet sammanhängande frågor och som på grund av en sådan ordning ändå tvingas utföra sådana uppgifter under en viss period. Detta kan ha en negativ inverkan på domstolens arbete. Konflikter kan även uppkomma mellan dem som nyligen innehaft ordförandeskapet och den nuvarande innehavaren vid skilda uppfattningar om hur ordförandeskapet skall utövas. Inte heller synes kontinuiteten i verksamheten gynnas av att domarna roterar på chefsposten. Chefstiden måste bli tämligen begränsad. En ordning med roterande ordförandeskap förefaller mest lämplig för en domstol med få ledamöter där alla kan bli ordförande. I större domstolar där så inte kan bli fallet framstår denna ordning som mindre lämplig.

Vid intern rekrytering är det internationellt ganska vanligt att domstolens domare själva beslutar vem av dem som skall vara ordförande. Ett sådant förfarande tillämpas i t.ex. Danmark, Tyskland på federal nivå och de internationella domstolarna. Systemet skulle här kunna innebära att regeringens roll vid tillsättningen blir av mer formellt slag utan möjlighet att i praktiken påverka valet av ordförande. Detta kan sägas särskilt markera domstolens självständighet utåt. En enhälligt vald ordförande skulle få en stark ställning såväl inom domstolen som utåt. Om ledamöterna däremot är oeniga riskerar den nyvalde ordförandens ställning att bli svag och splittringstendenser kan uppstå i domstolen. Ett förfarande med val av ordförande kan även innebära att en olämplig konkurrens uppstår mellan ledamöterna och att det därigenom skapas en dålig stämning i domstolen. Sådana farhågor har också framförts i de intervjuer som kommittén har hållit. Om ordföranden inte väljs för resten av sin tjänstgöringstid utan för en kortare period finns det risk att särskilda svårigheter uppstår när vederbörande återgår till att tjänstgöra som ledamot utan ordförandeuppgifter.

Ett system där i praktiken den äldste ledamoten förordnas till domstolens ordförande tillämpas förutom i Sverige också i t.ex. Nederländerna. Fördelen med ett sådant system är bl.a. att det skapar goda

förutsättningar för legitimitet för ordföranden. Ordningen är också förutsebar, ledamöterna vet vem det är som står på tur för ordförandeskapet. Ett urvalsförfarande enligt anciennitetsprincipen medför också att det inte förekommer någon konkurrens mellan ledamöterna om att få uppdraget. Eftersom ordförandeskapet på detta sätt blir en slutbefattning fram till dess att vederbörande går i pension eller av annan anledning avgår från ledamotskapet i domstolen sker dessutom en viss naturlig rörlighet på ordförandeposten. Mot anciennitetsprincipen som urvalsmetod talar att ordförandena riskerar att tjänstgöra som ordförande under relativt korta perioder, vilket inte är bra för kontinuitetens skull. Det kan även innebära att en för ledarskap och därmed sammanhängande uppgifter mindre lämplig eller ointresserad person utses till ordförande. Vidare kan den äldste ledamoten känna sig förpliktad att acceptera att ta på sig ordförandeskapet eller i vart fall ha svårt att avböja vid förfrågan, trots att vederbörande egentligen helst skulle vilja slippa denna uppgift. Till detta kan läggas att det i andra sammanhang i dag är ovanligt att tillträde till befattningar sker efter anciennitet.

Domstolschefen i högsta instans kan också rekryteras externt genom att befattningen tillsätts med en utomstående person. I de länder som kommittén studerat närmare förekommer extern rekrytering i sin mest renodlade form endast i Norge, där ju även anställningen som ordförande i högsta domstolen tillsätts efter ett ansökningsförfarande vari såväl ledamöter av domstolen som andra kan delta. Extern rekrytering av president sker också till den franska kassationsdomstolen. Det svenska systemet för tillsättning av ordförande innefattar visserligen inget ansökningsmoment, men det finns formellt inget som hindrar att regeringen förordnar en ordförande utifrån och samtidigt utnämner denne till ledamot av domstolen, även om systemet inte har tillämpats så annat än beträffande tidigare ledamöter. En av fördelarna med att vidga rekryteringsbasen vid tillsättning av ordförande till att omfatta även andra än domstolens ledamöter är att man på detta sätt kan markera ordförandens särskilda ställning. Vidare kan en person väljas som dels kan inneha befattningen en något längre tid som ordförande, dels är lämplig och har intresse för de uppgifter som följer med ordförandeskapet. Mot extern rekrytering av ordförande – oavsett om den sker genom ett ansökningsförfarande eller genom kallelse e.d. – kan anföras att en utifrån kommande person inte kommer att ha någon tidigare erfarenhet av arbetet i den domstol han eller hon blir satt att leda.

Närmare överväganden

Frågan om hur ordföranden bör tillsättas bör också bedömas mot bakgrund av vilka uppgifter denne bör ha. Om ordföranden – bortsett från domarrollen – mera skall ha en roll att vara domstolens ansikte utåt är valmöjligheterna förmodligen större än om det är en i huvudsak administrativ chef som skall tillsättas på posten. I det senare fallet torde möjligheten att vid behov även kunna rekrytera någon utanför domstolen vara en förutsättning för att i ett enskilt fall få fram den lämpligaste chefen. Däremot synes en ordning med ett roterande ordförandeskap knappast vara rätt metod att rekrytera en sådan chef.

Såsom anförts ovan anser kommittén att uppgiften för ordföranden i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten, utöver dömande, huvudsakligen skall vara att företräda domstolen utåt. Ordföranden skall även ha det övergripande ledningsansvaret. Detta betyder att ordföranden huvudsakligen bör fortsätta att ha de uppgifter som ordföranden har i dag. Eftersom ordförandeuppgiften således förutsätter både social kompetens och intresse för ledarskap och administration hos innehavaren är ett system där ordförandeskapet roterar mellan ledamöterna inte lämpligt. Kommittén ställer sig även tveksam till att införa en ordning där respektive domstols ledamöter själva väljer ordförande. Detta synes visserligen fungera bra i de domstolar där det tillämpas, men i Sverige finns ingen egentlig tradition med ett sådant förfarande och det kan i värsta fall leda till motsättningar inom domstolen.

Om man väljer att avstå från såväl ett system med roterande ordförandeskap som att man inom domstolen själv väljer ordförande återstår den ordningen att utnämningsmakten, dvs. regeringen, tillsätter de båda domstolarnas ordförande. I och för sig finns även de alternativ som har diskuterats ovan i avsnittet om utnämning av högre domare i fråga om vem som bör utnämna högre domare (jfr avsnitt 3.8.3) när det gäller tillsättande av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten. Kommittén finner emellertid ingen anledning att när det gäller just dessa befattningar frångå den bedömning som gjorts beträffande utnämningsmakten i allmänhet. Ordförandena i de båda högsta domstolarna bör således utses av regeringen. Frågan är då om regeringen bör tillsätta ordförandena genom att rekrytera lämpliga personer endast internt eller om det även bör finnas möjligheter till extern rekrytering.

En förutsättning för en extern rekrytering av ordförande måste vara att den som utnämns håller minst samma nivå i juridiskt hänseende som domstolens ledamöter i övrigt. Detta innebär att endast någon som man kan tänka sig att utnämna till domare i Högsta domstolen eller Regeringsrätten bör få komma i fråga. Det avgörande argumentet mot att rekrytera ordförande externt utgör enligt kommitténs mening legitimi-

tetsskäl. Det finns risk att en ordförande som rekryteras utifrån har svårt att vinna för ordföranderollen nödvändigt förtroende bland domstolens övriga ledamöter och anställda samt allmänheten. Sådana farhågor har även majoriteten av de personer kommittén intervjuat gett uttryck för. Kommittén anser därför att det lämpligaste är att ordföranden rekryteras internt, dvs. att ordförandeposten tillsätts med en ledamot eller f.d. ledamot av domstolen. Då inräknas även sådana personer som tidigare varit justitieråd respektive regeringsråd, men som av en eller annan anledning övergått till annan tjänstgöring, t.ex. som justitieombudsman, justitiekansler, ordförande i specialdomstol, domare i internationell domstol, advokat eller liknande. Ett system med intern rekrytering av domstolens ordförande är också vanligast förekommande i de länder som kommittén har studerat.

Hur bör då denna interna rekrytering ske? Anciennitetsprincipen som i huvudsak har tillämpats hittills är väl förankrad i de båda domstolarna. Den har emellertid sina svagheter dels genom att ordförandetiderna kan bli relativt korta, dels genom att personer som egentligen saknar intresse för ordförandeuppgiften ändå kan känna sig förpliktade att ta på sig uppdraget som ordförande eller av andra skäl har svårt att avböja. Vidare finns det en risk att den till befattningen äldste ledamoten av en eller annan anledning inte är lämpad för ordförandeuppgiften men inte har självinsikt nog att tacka nej till uppdraget. Redan för ett drygt halvsekel sedan förespråkades när det gäller valet av ordförande att denne borde väljas efter andra kriterier än anciennitetsprincipen. Vid valet av ordförande borde i stället egenskaper som fallenhet för praktiska och organisatoriska uppgifter tillmätas betydelse. Det poängterades särskilt att detta inte innebar att en i tjänst äldre ledamot som eventuellt förbigicks vid val av ny ordförande skulle vara att betrakta som en mindre framstående jurist och domare.

Regeringen har i några fall vid tillsättningen av ordförande i de högsta domstolarna – huvudsakligen beträffande ordförandeskapet i Regeringsrätten – gjort avsteg från anciennitetsprincipen. Här ser kommittén en utgångspunkt för att gå vidare. De krav som bör ställas på ordföranden gör att det är viktigt att denne har förtroende såväl inom domstolen som utåt. Kommittén menar att en av de till befattningen äldre ledamöterna har störst förutsättningar att vinna legitimitet i ordföranderollen. Vid valet av ordförande bör hänsyn tas till bl.a. återstående tjänstgöringstid eller om en viss äldre ledamot har särskild fallenhet och intresse för ledningsuppgifter. Särskild vikt bör tillmätas ordförandens vilja och förmåga att ta på sig uppgiften att företräda domstolen utåt. Dessa behov ökar generellt sett, inte minst med tanke på den internationella utvecklingen.

Ordföranden bör enligt kommittén väljas inom kretsen av de ledamöter som är bland de äldre i sina befattningar, men det behöver inte vara den äldste som väljs. Kontinuitet i ledningen är viktigt. Det kan kräva en viss minsta tjänstgöringstid för ordförandeuppdraget. Kortare ordförandetider än tre år framstår i regel som mindre lämpligt ur den aspekten. Hänsyn bör även kunna tas till lämpligheten med avseende på de egenskaper som bör beaktas vid tillsättningen av ordförande, t.ex. intresse för administration och ledning samt förmåga att företräda domstolen utåt i olika sammanhang.

När det gäller domstolens inflytande över valet av ordförande är det av betydelse efter vilka kriterier ordföranden skall utses. Skall anciennitetsprincipen gälla blir i praktiken behovet av inflytande från domstolen inte stort. Om det, som kommittén föreslår, skall vara ett friare val, kan det argumenteras för att domstolens ledamöter bör ges ett inflytande i frågan. Detta är emellertid i viss mån en känslig fråga. Vem bör t.ex. tillfrågas?

I dag informeras domstolens ordförande om vem som kommer att bli dennes efterträdare. Något egentligt samråd sker inte. Det är inte heller självklart att det är önskvärt med en ordning där regeringen samråder med den avgående ordföranden angående vem som skall bli dennes efterträdare. En sådan samrådsordning skulle visserligen i visst hänseende kunna sägas förstärka legitimiteten för den nye ordföranden. Det är emellertid inte säkert att det är den avgående ordförandens synpunkter i detta avseende som bör beaktas. Viktigare är i så fall att försöka fånga upp ledamotskollektivets uppfattning i frågan. Att finna en bra ordning för detta på ett mera informellt sätt är inte lätt. Samma skäl som kan anföras mot att ledamöterna utser ordförande inom sig kan också anföras mot att införa ett formellt förslagsförfarande där ledamöterna för fram kandidater till ordförandeposten. Därtill kommer risken att ledamöterna i sina förslag skulle komma att strikt följa anciennitetsprincipen. I praktiken skulle ett sådant förslag binda regeringen i valet av ordförande. Kommittén anser, som tidigare anförts, att ordföranden bör utses efter andra kriterier. Kommittén befarar att denna ordning inte skulle komma att få genomslag om de båda högsta domstolarna i ett inledningsskede skall föra fram kandidatförslag. Därför förordar kommittén inte att sådant formellt samråd skall äga rum med respektive domstol inför tillsättning av ordförande. I ett framtidsperspektiv där den nya ordningen har blivit vedertagen och accepterad ser dock kommittén det som tilltalande och värt att överväga att domstolarna själva utser ordförande eller lämnar förslag på kandidat till denna befattning.

Vid en fortsatt intern rekrytering av ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten synes någon särskild beredning – utöver den

som för närvarande sker inom Regeringskansliet – inte vara behövlig. De personer som kan komma i fråga har ju redan prövats i det beredningsförfarande som en gång ledde fram till utnämning som ledamot av den aktuella domstolen. Detta gäller även i de fall då regeringen som ordförande utser en före detta ledamot av domstolen som tjänstgör på annat håll. Något offentligt kungörande eller ansökningsförfarande framstår inte heller som meningsfullt eller nödvändigt.

5.4.7. Ordförande eller president?

Kommitténs överväganden: Kommittén har inte funnit någon anledning att av språkliga skäl ändra tjänstebenämningen till president. Det finns inget som hindrar att ”ordförande” i fråga om de högsta befattningarna i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten, i den mån det blir aktuellt, översätts till president i internationella sammanhang. En allmän strävan till internationalisering utgör inte tillräckliga skäl att ändra tjänstebenämningen.

Kommittén skall även överväga om ordföranden i högsta instans skall inneha tjänstebenämningen president. Ett skäl till en sådan ändring som brukar anföras är att benämningen president är mer gångbar internationellt där en översättning av ordförande till ”chairman” kan leda till förvirring och sammanblandning. Mot detta kan anföras att eftersom det i internationella sammanhang ändå måste ske en översättning så finns det inget som hindrar att benämningen ordförande i fråga om de högsta befattningarna i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten översätts till president på engelska. En sådan översättning sker för övrigt redan i praktiken. På franska heter ordförande president så där lär någon förväxling knappast ske. Argumentet med begreppsförvirringen synes egentligen endast ha relevans i förhållande till de nordiska grannländerna vid vilka kontakter samtalet förs på respektive modersmål. Med tanke på de nära kontakter som domarna i de nordiska länderna har med varandra, inte minst på denna domstolsnivå, får man dock förutsätta att våra nordiska grannar är väl medvetna om att t.ex. Högsta domstolens ordförande innehar samma befattning som presidenten i Højesteret, justitiarius i Høyesterett och presidenten i Finlands Högsta domstol. Någon anledning att av språkliga skäl ändra titeln annat än på grund av en allmän strävan att internationalisera den föreligger därför egentligen inte, som kommittén ser det.

Benämningen ordförande har i dag det symboliska värdet att den markerar att ledamöterna i Högsta domstolen och Regeringsrätten är

jämbördiga som domare och att ordföranden först och främst är domare. Om ordförandens arbetsuppgifter skulle komma att ändras i mer administrativ riktning skulle det kunna tala för att ändra benämningen till president. Detsamma vore fallet om sättet att rekrytera ordförande genomgripande förändrades t.ex. genom att extern rekrytering efter ett ansökningsförfarande tillämpades på dessa anställningar. Kommittén har emellertid inte föreslagit ändringar i sådan riktning. Några övervägande skäl i övrigt att ändra tjänstebenämningen till president har kommittén inte heller funnit. Kommittén förordar således att ordningen med ordförandeförordnande behålls.

6. Konsekvenser av förslagen

6.1. Offentliga åtaganden och ekonomiska konsekvenser

Enligt direktiv 1994:23 skall kommittén bl.a. pröva offentliga åtaganden. Utgångspunkten för bedömningen av om åtagandet bör vara en offentlig angelägenhet skall vara de bakomliggande, egentliga målen för den verksamhet som utreds. Vissa verksamheter i ett samhälle måste garanteras genom offentliga åtaganden. I direktiven anges bl.a. rättsväsendet som ett sådant exempel. De frågor som kommittén haft att utreda rör domstolarna och deras verksamhet. Dessa frågor utgör enligt kommittén grundläggande statliga angelägenheter.

Av särskild betydelse i sammanhanget är om de förslag kommittén lämnar medför utgiftsökningar. Kommittén skall enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) beräkna och redovisa de ekonomiska konsekvenserna för det allmänna eller enskilda av sina förslag. Om det uppkommer kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén också föreslå en finansiering. I finansieringsfrågan är dock kommitténs bedömning att överväganden och förslag om omprövningar i domstolarnas verksamhet som innebär besparingar eller omprioriteringar knappast kan göras inom ramen för kommitténs arbete. I stället har kommittén generellt inriktat förslagen så att de tillgodoser högt ställda krav på rättssäkerhet samtidigt som de uppfyller krav på effektivitet i verksamheten.

Kommitténs förslag i den del som avser utnämningar innebär att ett nytt organ för beredning av utnämningsärenden inrättas, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. När det gäller nämndens sekretariat förutsätts en samordning ske med nuvarande TFN:s kansli. Med hänsyn till det antal ärenden som förväntas bli aktuella, ca 10-12 per år, förutsätts kansligöromålen kunna hanteras inom befintlig organisation i TFN. Det tillkommer dock en kostnad för en ordinarie domare med deltidsuppdrag i sekretariatet. Kostnaden härför kan beräknas efter en tidsåtgång motsvarande ungefär en tredjedel av en heltidsanställning,

dvs. en årlig kostnad om ca 160 tkr. Därtill kommer arvodeskostnader för nämndens ledamöter om ca 168 tkr per år.

I den del som avser domstolschefens roll har kommittén föreslagit att det bör skapas bättre förutsättningar för domstolscheferna att på eget initiativ i förtid träda tillbaka från sina befattningar genom att domstolschefen ges rätt till bibehållen lön, pension eller annan särskild ersättning efter tillbakaträdandet från chefskapet. Kommittén har föreslagit att sådana lösningar bör prövas under en försöksperiod för att därefter utvärderas. Kostnaden för ett frivilligt tillbakaträdande som bygger på en rätt till avgångsvederlag motsvarande två årslöner, vilket är en vanlig konstruktion inom statsförvaltningen, skulle för en domstolschef med genomsnittlig lön uppgå till ca 1,2 mkr.

Kommittén har i diskussionen kring ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten föreslagit dels en uppgradering av befattningarna som kanslichef, dels inrättandet av ett antal befattningar som chefsföredragande i dessa domstolar. Dessa åtgärder beräknas leda till merkostnader uppgående till ca 96 tkr respektive 144 tkr per år. Den beräknade kostnaden för inrättandet av befattningar som chefsföredragande bygger inte på ett tillskott av föredragande utan på en uppgradering av ett antal av de nuvarande befattningarna som föredragande i domstolarna.

Samtliga ovan redovisade kostnader avser ökade lönekostnader, varför till angivna belopp skall läggas kostnader för sociala avgifter som för närvarande uppgår till ca 50 procent. Utöver det nu anförda torde kommitténs förslag inte medföra några nämnvärda kostnadseffekter vare sig för det allmänna eller för enskilda.

6.2. Jämställdhetsaspekten och de integrationspolitiska målen

Kommittén skall enligt direktiv 1994:124 ge jämställdhetsfrågorna ökad uppmärksamhet. Förslag som läggs fram skall föregås av en analys och innehålla en redovisning av hur förslagen kan förväntas påverka kvinnors respektive mäns villkor och därmed förutsättningarna för jämställdhet mellan könen, dvs. de jämställdhetspolitiska effekterna av förslagen skall belysas.

När det gäller den del av kommitténs arbete som avser utnämningar kan konstateras att erfarenheterna av regeringens domarutnämningar efter s.k. kallelse ur ett jämställdhetsperspektiv har varit goda. Kommittén gör bedömningen att den nu föreslagna formen för beredning av

dessa utnämningsärenden bör kunna bidra till att denna utveckling fortsätter.

Kommitténs förslag i den del som avser domstolschefens roll syftar till att stärka ledningsfunktionen i domstolarna. Det finns anledning anta att allmänna jämställdhetsmål i samhället därmed kommer att stödjas. Jämställdhetsperspektivet skall genomsyra verksamheten i domstolarna. I arbetet med att utveckla arbetsformer bör det vara en självklarhet för ledningen att se till att strukturer och förhållningssätt bidrar till att skapa jämställdhet mellan kvinnor och män (jfr prop. 2000/2001:1 utgiftsområde 4 s. 19).

Enligt 15 § kommittéförordningen skall kommittén också ange förslagens konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Detta är en viktig fråga för domstolsväsendet att bevaka. I likhet med vad som konstaterats såvitt avser domstolschefens roll och jämställdhetsaspekten finns det anledning anta att en stärkt ledningsfunktion i domstolarna även skapar bättre förutsättningar att tillvarata intregationspolitiska intressen. Ett viktigt inslag härvid är åtgärder för att öka den etniska och kulturella mångfalden bland de anställda. För att integrationssträvandena skall kunna påverka domarkårens sammansättning krävs dock ett långsiktigt perspektiv där integrationspolitiska aspekter måste bevakas i alla led, såsom i bl.a. den grundläggande juristutbildningen, överrättstjänstgöringen och icke ordinarie domares tjänstgöring. Att det är en långsiktig fråga belyses av hur jämställdhetsaspekten kommit att beaktas inom domstolsväsendet och hur det nu fått effekt.

6.3. Övrigt

För kommitténs utredningsarbete gäller vidare regeringens generella direktiv angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50) samt konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49). Kommitténs uppgift har inte varit sådan att yttre organisationslösningar av domstolsstrukturen diskuterats. Kommitténs bedömning är att förslagen varken innebär några beaktansvärda konsekvenser för regionalpolitiken eller för brottsligheten eller det brottsförebyggande arbetet.

Kommittén skall också enligt 15 § kommittéförordningen ange konsekvenser av förslagen för den kommunala självstyrelsen och villkoren för små företag i förhållande till större företag. Kommitténs förslag är inte sådana att de medför konsekvenser på dessa områden.

7. Författningskommentar m.m.

7.1. Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

I 11 kap. 4 § har i ett andra stycke tagits in en bestämmelse om att domstolarna får besluta om sina arbetsordningar. I praktiken innebär bestämmelsen att domstolarnas arbetsordningar lyfts fram och att deras karaktär av normer ges sin utgångspunkt i regeringsformen. Syftet är dels att skapa klarhet i en fråga där ovisshet rått, nämligen den om domstolarnas arbetsordningars ställning från normgivningssynpunkt (jfr Strömberg: Normgivningsmakten, 3:e uppl. 1999 s. 155), dels att markera domstolarnas självständighet genom att härleda arbetsordningarnas ställning som norm direkt från regeringsformen. Bestämmelsen kan ses som ett utgångsstadgande för de bestämmelser som föreslås i processlagarna om att grunderna för fördelningen av mål och andra domargöromål skall anges i en arbetsordning för domstolen. Självklart måste normerna i en arbetsordning vara förenliga med lagbestämmelser på området (jfr den formella lagkraftens princip i 8 kap. 17 § RF). Den nu föreslagna bestämmelsen utesluter inte att regeringen lämnar generella föreskrifter om domstolarnas arbetssätt i framför allt administrativt hänseende. Skulle motsättningar uppkomma mellan bestämmelser i en domstols arbetsordning och en regeringsförordning får detta lösas enligt allmänna principer.

Bestämmelsen i 11 kap. 8 § andra stycket ger utskott rätt att meddela beslut i vissa ärenden om domarutnämningar. Som framgår av förslaget till lag om utnämning av högre domare skall justitieutskottet medverka i utnämningsärenden då regeringen avser att utnämna annan än den eller dem som föreslagits av förslagsnämnden. Enligt 4 kap. 10 § RF meddelas bestämmelser om riksdagsarbetet i riksdagsordningen. Stöd för att i lagform meddela närmare bestämmelser om utskotts medverkan i vissa ärenden om domarutnämningar finns i 8 kap. 13 § riksdagsordningen varför regleringen i huvudsak kan ske i vanlig lag.

Ändringen i 9 § i samma kapitel avser utnämningsmakten beträffande ordinarie domare. Genom ändringen medges inte att regeringen delegerar sin utnämningsmakt beträffande anställningar som ordinarie domare till underordnad myndighet.

7.2. Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen

Enligt 3 kap. 7 § har utskott s.k. initiativrätt, dvs. rätt att väcka förslag i riksdagen, i ämne som hör till utskottets handläggning. Justitieutskottet ges enligt kommitténs förslag en rätt att meddela beslut i vissa ärenden om domarutnämningar. Utskottet skall inte ha rätt att väcka förslag i sådana ärenden i riksdagen. Något behov av att härvid göra undantag från bestämmelsen om utskotts initiativrätt torde emellertid inte föreligga eftersom rätten att fatta beslut i utnämningsärendet tillkommer utskottet och inte riksdagen.

Samma sak gäller för motionsrätten med anledning av regeringsskrivelse enligt 3 kap. 11 § andra stycket. Rätten att väcka motion i riksdagen med anledning av regeringsskrivelse skall inte omfatta skrivelse till utskott som avser ärende om viss domarutnämning. Undantag från bestämmelsen i 3 kap. 11 § andra stycket torde inte behövas eftersom beslutanderätten i utnämningsärendet tillkommer utskottet och inte riksdagen.

I tilläggsbestämmelsen 4.6.4 anges de ärenden som ankommer på justitieutskottet. Tillägget i tredje stycket avser utskottets roll i vissa ärenden om domarutnämningar. Av förslaget till lag om utnämningar av högre domare framgår att utskottet i dessa ärenden får välja att meddela beslut eller avstå från det.

I tilläggsbestämmelse 7.1.1 har införts bestämmelser om att riksdagens kammare skall välja ledamöter och ersättare för dessa till den särskilda förslagsnämnden för högre domare. De av riksdagen valda personerna skall representera allmänheten. De bör vara betrodda medborgare med goda insikter i samhällsfrågor (se vidare avsnitt 3.8.5).

7.3. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

I 1-4 kap. har förts in vissa bestämmelser i huvudsak från de olika domstolsinstruktionerna som bedömts särskilt viktiga att lagfästa främst i syfte att stärka domstolarnas och domarnas självständiga ställning. De föreslagna ändringarna kan även ses som en illustration till tanken om att föra upp vissa i dag gällande bestämmelser om domstolarna och domarnas rättsliga ställning i en samlad lagstiftning, en särskild domarlag.

Ändringarna i 1-3 kap. innebär bl.a. att ledningsuppgifter på olika nivåer inom domstolarna markeras. I dag används i domstolarnas instruktioner benämningen ”administrativ chef” för att markera domstolschefens ledaransvar. Denna benämning är dock mindre lyckad eftersom den kan förväxlas med att vara chef för en myndighets administrativa avdelning och i många fall – framför allt inom statsförvaltningen – också används på det sättet. För att markera domstolschefens ledaransvar har vi i stället valt uttrycket ”som leder arbetet” i domstolen. I denna del har vi även övervägt att i lagtexten införa en erinran om att ledningen av domstolen skall utövas med iakttagande av domarnas självständighet vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter. En motsvarande reglering finns i 2 § första stycket i förordningen med instruktion för Domstolsverket. En sådan reglering riskerar dock att bli tämligen invecklad och synes i detta sammanhang knappast vara nödvändig. Med hänsyn härtill har vi stannat för att inte föreslå någon ändring i detta avseende.

1 kap.

I 2 § har ledningsuppgifterna på olika nivåer inom domstolen markerats. Detta skall ses i belysning av de nya reglerna i 9 § om domarkollegialt beslutsfattande i vissa för rättskipningen centrala administrativa frågor.

Bestämmelsen i 7 § om grunderna för fördelning av målen och andra domargöromål har inte preciserats närmare. Genom den klargörs dock att detta är frågor som avgörs av domstolen. Grunderna för fördelningen skall anges i en arbetsordning, dvs. i form av normer. Fördelningen av mål och andra domargöromål inkluderar även grundläggande frågor om indelning av domare samt vissa organisationsfrågor som är nära anknutna till de rättskipande uppgifterna såsom frågor om avdelningsindelning, specialisering m.m.

I 9 § klargörs att de frågor som behandlas i 7 § andra meningen skall avgöras kollegialt av domstolens ordinarie domare. Detta sker antingen i plenum, dvs. av domstolens samtliga ordinarie domare, eller om plenum så beslutar, i ett mindre kollegium bestående av lagmannen och minst två av domstolens ordinarie domare som väljs av plenum. Närmare bestämmelser om det domarkollegiala beslutsfattandet bör meddelas i domstolarnas instruktioner (se nedan avsnitt 7.6).

2 kap.

Beträffande ändringarna i 3 och 7 §§ kan hänvisning ske till vad som anförts såvitt avser motsvarande ändringar i 1 kap.

I 8 § finns regler om de domarkollegiala beslutsorganen. Beslut i fråga som avses i 7 § andra meningen skall fattas av ett kollegium bestående av presidenten och minst fyra av hovrättens ordinarie domare som väljs av samtliga hovrättens ordinarie domare i plenum. Till skillnad från motsvarande bestämmelse avseende tingsrätter i 1 kap. 9 § är således kollegium obligatoriskt i hovrätt. Närmare bestämmelser om bl.a. kollegiums sammansättning bör meddelas i domstolsinstruktionerna (se nedan avsnitt 7.6).

3 kap.

I 4 § andra stycket markeras ordförandens ledningsuppgifter. I fjärde stycket samma paragraf markeras avdelningsordförandens ledningsuppgifter. Förekomsten av ett kansli i Högsta domstolen och kanslichefens arbetsledning markeras i 8 §. Bestämmelserna i 9 och 10 §§ har samma principiella utgångspunkt som förslagen i 1 kap. 7 och 9 §§ respektive 2 kap. 7 och 8 §§.

4 kap.

I 2 § hänvisas till reglerna om utnämningsförfarandet i 11 kap. 9 § RF och den föreslagna lagen om utnämning av högre domare. Vidare erinras om att övriga ordinarie domare utnämns efter förslag av TFN. På detta sätt ges även förfarandet i TFN en utgångspunkt i lag.

7.4. Förslaget till lag om ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar

Ändringarna motsvarar i huvudsak ändringarna i rättegångsbalken.

I 3, 4 och 7 §§ markeras således ordförandens, avdelningsordförandens respektive kanslichefens ledningsansvar i Regeringsrätten. I 7 a och 7 b §§ finns motsvarande bestämmelser om fördelningen av mål och andra domargöromål samt domarkollegiala beslutsorgan som i 3 kap. 9 och 10 §§ RB beträffande Högsta domstolen.

För kammarrätternas och länsrätternas del innebär ändringarna i 10 och 11 §§ respektive 15 och 16 §§ att ledningsansvaret markeras på olika nivåer i dessa domstolar. Bestämmelserna i 13 c och 13 d §§ motsvarar för kammarrätternas del de bestämmelser om fördelningen av mål och andra domargöromål samt domarkollegiala beslutsorgan som finns i 2 kap. 7 och 8 §§ RB beträffande hovrätterna. På samma sätt motsvarar 17 c och 17 d §§ för länsrätterna den reglering som finns i 1 kap. 7 och 9 §§ RB beträffande tingsrätter.

Bestämmelsen i 31 § avser ordningen för utnämning av ordinarie domare och motsvarar förslaget i 4 kap. 2 § RB. Bestämmelserna i 3, 10 och 15 §§ om att däri uppräknade domare skall utnämnas av regeringen föreslås med hänsyn härtill utgå.

7.5. Förslaget till lag om utnämning av högre domare

Lagen innehåller vissa bestämmelser om förslagsnämnden och dess sekretariat som är tämligen detaljerade. Detta är regler som i huvudsak annars ofta återfinns i förordningar med instruktioner. Med hänsyn till förslagsnämndens ställning bör bestämmelserna för nämnden ges i lagform.

I 1 § anges de befattningar som lagen omfattar. Bestämmelsen i 2 § innebär att regeringen beslutar om tillsättning av även de domare som anges i 1 § som inte är ordinarie domare, såsom domare med tidsbegränsade förordnanden i specialdomstolarna. Tillsättningsärendena skall beredas i en förslagsnämnd.

Av 3 § framgår förslagsnämndens sammansättning, hur ledamöter och ersättare för dessa skall utses m.m. Vissa ledamöter av nämnden väljs av riksdagen och vissa förordnas av regeringen på förslag av Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrättspresidenterna, kammarrättspresidenterna respektive Sveriges advokatsamfund. Att vissa av nämndens ledamöter förordnas av regeringen på förslag av andra inne-

bär i praktiken en bundenhet för regeringen att förordna den person som föreslagits. Nämnden blir en myndighet under regeringen.

Av 5 § framgår att det hos förslagsnämnden skall finnas ett sekretariat i vilket ordinarie eller f.d. ordinarie domare skall ingå. Om sekretariatets beredning och nämndens beslut finns bestämmelser i 6-13 §§ (se även avsnitten 3.8.6 och 3.8.8). Bestämmelsen i 14 § innebär att nämnden själv får meddela de bestämmelser som behövs om nämndens organisation och formerna för nämndens verksamhet i övrigt.

I 15 och 16 §§ finns särskilda bestämmelser om regeringens handläggning m.m. Bestämmelsen i 15 § om att regeringen innan den beslutar i ett ärende om utnämning av ledamot av Högsta domstolen eller Regeringsrätten skall samråda med respektive domstol innebär en formalisering av ett förfarande som förekommer i dag och som kan sägas utgöra en konstitutionell praxis.

Regeringen skall om den avser att utnämna annan person än den eller dem nämnden fört upp på förslag anmäla detta till justitieutskottet. Det framgår av 16 §. Av bestämmelsen framgår vidare att utskottet i sådana fall skall hålla offentlig utfrågning av den kandidat nämnden fört upp som första förslag och den kandidat regeringen förordar. Utskottet kan därefter välja att förorda en av dessa kandidater. Om utskottet väljer att förorda en av kandidaterna, är regeringen bunden av detta. Om utskottet däremot avstår från att förorda någon, har regeringen kvar sin valfrihet mellan de båda kandidaterna.

7.6. Behov av författningsändringar i övrigt

Kommittén lägger inte fram ändringsförslag till författningstext på förordningsnivå. I det följande lämnas dock vissa synpunkter angående sådana författningsändringar.

I dag återfinns bestämmelser om domstolschefens ansvar och uppgifter i verksförordningen genom en hänvisning dit från de olika domstolsinstruktionerna. Dessa bestämmelser bör på ett bättre sätt anpassas till domstolarnas verksamhet och tas in direkt i domstolarnas instruktioner. I domstolsinstruktionerna finns även hänvisningar till verksförordningens bestämmelser vad gäller bl.a. handläggningen av administrativa ärenden och meddelande av föreskrifter. I den utsträckning dessa bestämmelser är relevanta för domstolarnas verksamhet bör även de tas in direkt i domstolsinstruktionerna. Detta ger en ökad tydlighet och även en principiellt mer tilltalande lösning.

Andra ändringar som förslagen i betänkandet föranleder i domstolarnas instruktioner avser huvudsakligen handläggningen av administrativa ärenden. I instruktionerna bör det finnas en erinran om de grundläggande frågorna som skall vara föremål för domarkollegialt beslutsfattande (jfr förslagen i 1 kap. 9 §, 2 kap. 8 § och 3 kap. 10 § RB samt 7 b, 13 d och 17 d §§ lagen om allmänna förvaltningsdomstolar). Vidare bör det i instruktionerna för tingsrätter, länsrätter, hovrätter och kammarrätter tas in bestämmelser om domarkollegialt beslutsfattande i ärenden som avser domarvikariatsförordnande för längre tid än två månader samt – såvitt avser hovrätter och kammarrätter – frågor om anställning av assessorer och fiskaler. Därutöver bör möjligheten för domstolschefen att hänskjuta frågor till det domarkollegiala beslutsorganet framgå. I Högsta domstolen och Regeringsrätten bör de nuvarande bestämmelserna om plenums beslutsbefogenheter stå fast.

Plenum består av samtliga domstolens ordinarie domare. I de fall det blir aktuellt att utse kollegium föranleder det behov av särskilda bestämmelser i domstolsinstruktionerna om kollegiets sammansättning m.m.

I hovrätter och kammarrätter är kollegium obligatoriskt. Kollegium i dessa domstolar skall bestå av, förutom presidenten, minst fyra av domstolens ordinarie domare. Bland dessa bör det finnas en majoritet av chefsdomare. Detta bör, liksom kollegiets storlek, anges i instruktioner för dessa domstolar. Kollegium i hovrätter och kammarrätter kan förslagsvis bestå av presidenten, två lagmän och två hovrättsråd varav ett är vice ordförande. I hovrätter där det endast finns en lagman bör antalet hovrättsråd i stället vara tre.

För avdelningsindelade tingsrätter och länsrätter är förhållandena desamma. Även för dessa bör anges att chefsrådmän skall ingå i kollegium samt högsta antal ledamöter i kollegium utöver lagmannen. Vidare bör – som fallet är i dag – i domstolsinstruktionerna föreskrivas att kollegium skall vara obligatoriskt i de största tingsrätterna och länsrätterna.

Enligt ett förslag skall TFN ges en uppgift att lämna auktoritativa uttalanden i form av rekommendationer i självständighetsrelaterade frågor. Såväl domstolschefen som den enskilde domaren eller annan befattningshavare med rättskipningsuppgifter skall ha möjlighet att vända sig till TFN för att få ett sådant uttalande. Även detta bör framgå av domstolarnas instruktioner.

Reservation

av ordföranden Johan Hirschfeldt samt ledamöterna Anders Berglöv och Ann-Marie Fagerström

Ett nytt öppet beredningsförfarande vid tillsättning av högre domare

I Sverige finns i praktiken en särskild domarbana med i huvudsak intern rekrytering. Liknande ordningar finns i en del andra länder, både i Norden och på kontinenten. Rekryteringsförfarandet präglas av detta förhållande och det har visat sig svårt i Sverige att öppna upp domarbanan och att utifrån som domare rekrytera skickliga jurister med erfarenhet t.ex. som advokat. En allmän strävan har länge sagts vara att åstadkomma en sådan öppning.

I direktiven talas om att en bred rekrytering skall eftersträvas och där pekas också på vikten av att beredningsunderlaget och dokumentationen skall förbättras.

Formerna för utnämning av domare i allmänhet (det grundläggande förfarandet) präglas i Sverige, i internationell jämförelse, av en synnerligen stor öppenhet. Allt referensmaterial om sökandena i handläggningen hos TFN blir offentligt. Om ytterligare material tillkommer i ärendet hos regeringen blir också det offentligt. Detta är en effekt av offentlighetsprincipen, som ju som huvudregel präglar förhållandena vid rekrytering till anställningar hos det allmänna. Denna öppenhet kan naturligtvis avskräcka en och annan från att framträda i konkurrens med andra om anställningar hos det allmänna, särskilt när det gäller mer framträdande positioner. Det är också så att t.ex. generaldirektörer inte anställs i öppna anställningsförfaranden. Man bör dock komma ihåg att inom forskning och vetenskap är förhållandet det motsatta. Anställning som professor söks i öppen konkurrens, en ordning som dock kompletterats med möjligheten att använda ett inbjudningsförfarande.

Utnämningsförfarandet för högre domare, kallelseförfarandet, är i Sverige ett slutet system främst därför att några kandidater inte träder fram och att handläggningen helt sker hos regeringen och i dess kansli utan att domarkåren eller andra utanförstående har något formellt an-

ordnat deltagande i beredningen. I detta förfarande förekommer inte någon egentlig dokumentation hos regeringen med information om den utnämnda personen eller om dennes ev. motkandidater. Förfarandet är inte genomlysligt. Dessa förhållanden har kritiserats i den offentliga debatten. I andra länder förekommer det – med olika lösningar – att dessa anställningar söks och att beredning sker i organ utanför det utnämnande organet, låt vara att den närmare dokumentationen i förfarandet om kandidaterna därmed inte som regel blir offentlig.

För kommittén har det varit väsentligt att finna en ordning för utnämning av högre domare som ger ett gott uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning och som är väl förenlig med den standard som utvecklats i samarbetet mellan de länder som ingår i Europarådskretsen. Vidare skall förfarandet säkra kvalitet, bredda rekryteringsunderlaget och inge förtroende hos allmänheten. Det är värt att här erinra om att justitieutskottet – som framgår av direktiven för kommittén – ansett att en allsidig garanti för domstolarnas och domarnas självständighet fordrar ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan sättas i fråga och att man inte kan nöja sig med att härvidlag falla tillbaka på den allmänna regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid utnämningen. Enligt utskottet måste frågan om vem som skall utnämna domare och i vilka former vägas in.

Kretsen av högre domare är inte enhetlig. Där finns olika kategorier, såsom t.ex. justitieråd och kammarrättslagmän. För flertalet domaranställningar i denna krets kan ett förfarande mera likt det som gäller för domare i allmänhet nu te sig som tämligen naturligt och den tanken har heller knappast varit kontroversiell under kommitténs utredningsarbete. Diskussionen har i stället främst kommit att gälla ordningen för utnämning av ledamöter i de båda högsta domstolarna, justitieråd och regeringsråd. Inte minst för tjänstgöring i dessa instanser finns det ett viktigt önskemål om att ha ett förfarande som medför att också framstående jurister, professorer, advokater och andra, utanför den traditionella domarbanan skall kunna rekryteras. Detta är ett centralt moment när det gäller den kvalitetsaspekt som måste vara särskilt framträdande beträffande de domare som skall leda den rättsbildning som sker inom ramen för rättskipningen. Samtidigt är förtroendeaspekten enligt kommitténs uppfattning också särskilt tungt vägande just när det gäller dessa befattningar.

Det gäller alltså att här finna ett förfarande som tillgodoser kraven både på kvalitet och på förtroende hos allmänheten för förfarandet.

Med lösningen att ha en informell samrådsgrupp som regeringen kan rådgöra med kan säkerligen kvalitetsaspekten tillgodoses men förfarandet förblir slutet. Om regeringen i ett sådant förfarande kommer

att tillföra ärendet dokumentation om den information som lämnats om kandidater ges dock en möjlighet till efterhandsgranskning från konstitutionsutskottets sida inom ramen för utskottets kontroll av regeringen. Utfrågning av de som deltagit i beredningen kan också vara ett moment i en sådan efterhandskontroll. Troligen skulle en sådan ordning te sig som en förbättring jämfört med dagens system särskilt om dokumentationsåtgärden sågs som ett väsentligt och reellt moment i förfarandet. Sett i ett internationellt perspektiv och bedömt på litet längre sikt är det emellertid enligt vår bedömning knappast troligt att en ordning där företrädare för domstolarna m.fl. samråder informellt och i slutet rum med regeringen, låt vara med en dokumentationsrutin, skulle visa sig principiellt oantastlig eller i längden vara förtroendeingivande. Förfarandet skulle därmed även fortsättningsvis kunna komma att allvarligt ifrågasättas. Med detta skulle också risken för försvagad legitimitet på nytt inträda.

I kommitténs arbete har vi mot denna bakgrund valt att ansluta oss till de övriga ledamöterna. Det innebär att kommittén enhälligt förordar ett mera öppet förfarande.

Det centrala inslaget i det av kommittén sålunda föreslagna förfarandet är en särskild förslagsnämnd med domare, advokat och medborgarrepresentation. Ordningen med en särskild förslagsnämnd innebär att i mycket samma principer för förfarandet kommer att gälla hos den nämnden som hos TFN och att alltså dess relation till regeringen kommer att likna TFN:s. Skillnaden i förhållande till TFN gäller främst nämndens sammansättning. Med denna ordning blir förfarandet för utnämning av högre domare i Sverige jämfört med många andra länder, såsom de i Europarådskretsen, synnerligen öppet. Denna genomlyslighet bör ses som en förtroendeskapande faktor.

Det behövs en viss möjlighet till undantag från kravet på intresseanmälan

En kritisk synpunkt som under utredningsarbetets gång framförts mot denna lösning är dock att det starka inslaget av öppenhet skulle medföra en risk för att kompetenta kandidater, inte minst sådana jurister som befinner sig utanför domarbanan, avhåller sig från att träda fram som intresserade av att bli utnämnda för att inte behöva löpa risken att stå tillbaka i konkurrensen. Därmed skulle denna lösning medverka till att dessa domarämbeten riskerar att inte bli tillsatta med de skickligaste juristerna och att inte minst möjligheten att i ökad grad locka personer från andra juristyrken än domarens till dessa viktiga domaruppgifter inte skulle kunna förverkligas.

Vi medger att detta argument i förstone ter sig bekymmersamt särskilt när det gäller de kandidater från andra juristyrken än domarens som det är önskvärt att intressera för anställning som högre domare. Under en viss övergångstid, innan det nya systemet blivit inarbetat, finns denna risk. Men värdena med den föreslagna ordningen ter sig eljest stora och steget till ett mer öppet förfarande även när det gäller dessa domartjänster bör någon gång tas. Anpassningsproblemen skall erkännas men inte överbetonas.

Enligt vår mening bör man mot denna bakgrund, för en övergångsperiod, överväga en ordning där ett hänsynstagande till dessa förhållanden undantagsvis kan göras när det gäller rekryteringsprocessens inledande fas. Med det förhållandet att förslagsnämndens förslag alltid skall avges offentligt säkerställs det viktigaste förtroendeskapande momentet. Vi tänker oss alltså en ordning där två kategorier av kandidater, dels sådana som är privat anställda, dvs. främst advokater, dels professorer, inte skall vara skyldiga att träda fram i förfarandets inledning genom att finnas på den offentliga listan som intresserade kandidater. Vi vill nu närmare utveckla denna tanke.

Det ligger ett stort värde i att det i de båda högsta domstolarna kan finnas i vart fall någon eller några vetenskapligt högt meriterade ledamöter. Det bör alltså kunna förekomma att professorer vid något universitet utnämns till högre domarbefattningar. För en professor kan emellertid en sådan utnämning ligga utanför det tänkta personliga och yrkesmässiga framtidsperspektivet. Undantag från ordningen att anmälan skall göras till en offentlig lista kan därför tänkas vara motiverat beträffande dessa.

Samma synsätt som för huvuddelen av offentliganställda jurister, dvs. att det är rimligt att kräva att den som är intresserad av en högre domarbefattning ger sig till känna genom att offentligt framträda med sitt intresse, kan förmodligen inte heller anläggas då det gäller advokater och vissa andra privat verksamma jurister. För att domarkåren skall kunna tillföras personer med exklusiv kompetens och lämplighet ur dessa kretsar kan det därför, särskilt under en övergångsperiod, fordras en annan ordning.

Förslagsnämnden borde kunna anförtros att utveckla ett arbetssätt som, initialt i ärendena, i denna del har vissa likheter med sådan personalrekrytering som är vanlig på stora delar av arbetsmarknaden. Nämnden borde med sin allsidiga sammansättning och breda kontaktyta kunna ges förtroendet att, i det fall det bedöms vara den lämpligaste lösningen, efter beredning föra fram förslag, som då blir offentligt, om att sådan person skall utnämnas till viss befattning utan att denne dessförinnan offentligt anmält intresse för anställningen. Vi bedömer att det

undantagsvis bör finnas utrymme för nämnden att föreslå en sådan person som den enda kandidaten.

Kommitténs majoritet har inte ansett att en sådan ordning skall komma i fråga. På den punkten vill vi reservera oss till förmån för den här redovisade lösningen.

Någon regel om formell bundenhet för regeringen vid nämndens förslag eller om offentlig utfrågning i riksdagen bör inte införas

Kommitténs förslag innebär att ett visst medborgerligt inflytande i beredningsförfarandet förs in. För att skapa en särskild tyngd för denna nya form av representation har kommittén föreslagit ett nytt förfarande som innebär att det är riksdagen som väljer dessa nämndledamöter.

En särskild fråga är sedan om regeringen skall vara bunden vid att till domare utnämna någon av de av nämnden föreslagna personerna. Vi anser det bäst förenligt med gällande konstitutionella principer i vårt land att regeringen inte är bunden av nämndens förslag. Regeringens ansvar för domarutnämningarna förutsätter nämligen enligt vår mening att utnämningsmakten är reell och inte endast av formellt slag. Det ligger emellertid naturligen i regeringens intresse att den, vid senare granskning, kan motivera avsteg från nämndens förslag. Regeringen utövar ju utnämningsmakten under konstitutionellt ansvar.

Denna ansvarsfråga prövas inom ramen för riksdagens kontrollmakt. Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen granskar konstitutionsutskottet statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Denna granskningsmakt avser regeringens utövning av den verkställande makten och även den del av denna som avser utnämningsmakten. Regeringen är ansvarig inför riksdagen för sitt sätt att sköta utnämningsförfarandet i fråga om domare. Utnämningsförfarandet står alltså under en konstitutionell efterhandskontroll.

Genom att beredningsförfarandet nu stärks och förfarandet kommer att präglas av öppenhet förbättras förutsättningarna i realiteten för konstitutionsutskottets granskande roll på området. Härmed bör det enligt vår mening anses föreligga en tillräcklig garanti mot att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt.

Inte heller det särskilda förfarandet med offentlig utfrågning i utskott, som en majoritet inom kommittén förordar som en säkerhetsventil, anser vi mot denna bakgrund vara behövlig. Lösningen innebär att man öppnar för en principiellt sett ny funktion för riksdagen i vårt konstitutionella system av helt andra dimensioner än kommitténs förslag om att medborgarrepresentanterna i nämnden skall väljas av riksdagen. Att förändringen blir betydande belyses också av att förslaget synes fordra ändringar i RF och RO, jfr författningsförslagen. Förslaget

öppnar dessutom för en framtida mera generellt ändrad funktionsfördelning mellan riksdag och regering. Därför måste frågan bli föremål för mer ingående överväganden av principiell och allmän natur än vad som bör ske i kommitténs arbete.

Vi anser inte att denna ordning bör införas utan reserverar oss mot kommitténs förslag i denna del.

Reservation

av ledamoten Peter Althin

Utnämning av högre domare

Det är nödvändigt att säkerställa en bred och kvalitativt hög rekrytering vid tillsättning av högre domarbefattningar som dels vinner förtroende bland medborgarna, dels ger uttryck för domstolarnas och domarnas oavhängiga ställning.

Regeringen bör även fortsättningsvis vara det organ som utnämner de högre domarna.

Beredningen bör inledas i ett särskilt från såväl riksdag som regering organisatoriskt självständigt beredningsorgan som lämnar regeringen förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar, en förslagsnämnd för högre domarbefattningar. Ett öppet förfarande med full insyn.

Förslagsnämndens uppgift är att lämna regeringen ett offentligt förslag på lämpliga kandidater till högre domarbefattningar. Om möjligt bör den sätta upp tre personer på förslag i varje tillsättningsärende och gradera dem inbördes samt motivera sitt förslag. Om färre än tre personer har satts upp bör detta motiveras särskilt.

För att garantera att regeringen inte missbrukar sin utnämningsmakt skall regeringen vara bunden vid att utnämna någon av de av nämnden föreslagna personerna. Regeringen har fritt att välja bland de personer som nämnden fört upp på förslag om nämnden fört upp flera personer. Regeringens utnämningsmakt blir då inte endast av formellt slag.

Regeringen skall ej tillåtas föra fram egna förslag på kandidater och ej heller bör någon regel om offentliga utfrågningar införas.

Det är utomordentligt angeläget att medborgarna har det allra största förtroendet för domstolsväsendet. Redan misstanken om att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt genom att tillsätta personer som regeringen själv fört fram gör att regeringen enligt min uppfattning skall vara bunden vid att utnämna någon av de av förslagsnämnden föreslagna personerna.

Jag reserverar mig därför mot kommitténs förslag i dessa delar.

Reservation

av ledamöterna Helena Bargholtz och Gunnel Wallin

Tidsbegränsat domstolschefskap

Som kommittén framhållit bör domstolarnas ledning präglas av ett gott och aktivt ledarskap. Ledarskapets betydelse för verksamheten i domstolarna har under senare år tillmätts allt större vikt. Ett kvalificerat och ansvarsfullt ledarskap ställer höga krav på domstolscheferna. Det är som kommittén konstaterat viktigt att det sker en noggrann rekrytering av domstolschefer och att domstolscheferna ges bra utbildning och stöd i ledarskapet. De allt tyngre och mer kravfyllda ledningsuppgifterna gör emellertid att ledarskapet trots detta kan vara en tung börda att axla.

Det tunga ledningsansvar som åvilar chefen för en domstol utgör enligt vår mening det avgörande skälet till att förordnanden som domstolschef bör vara tidsbegränsade. Tidsbegränsade domstolschefsförordnanden skulle främja domstolschefens egen utveckling samtidigt som den ökade rörligheten bland cheferna skulle bidra till att skapa rätt balans mellan kontinuitet och förnyelse i verksamheten. En ökad rörlighet bland domstolschefer skulle leda till att chefsbyten och chefsavveckling avdramatiserades och att växlingen mellan chefsuppgifter och dömande uppgifter sågs som något naturligt. Med den breda erfarenhet de f.d. domstolscheferna besitter kan de på ett mycket värdefullt sätt bidra i dömandet sedan deras chefsförordnanden upphört. Det är därför viktigt att skapa ett system där domstolscheferna lätt kan återgå till enbart dömande uppgifter

Vi anser således att skälen för att införa tidsbegränsade förordnanden för domstolschefer överväger. De farhågor kommitténs majoritet hyser i frågan om tidsbegränsade chefsförordnanden är väl förenliga med kravet på självständiga domstolar delar vi inte.

Kontinuiteten i ledningen av domstolarna kräver något längre förordnanden för domstolschefer än vad som är vanligt inom statsförvaltningen. En domstolschefs förordnande bör därför enligt vår mening gälla för en period om åtta år. Någon möjlighet till omförordnande bör inte finnas.

Kommitténs majoritet har inte ansett att det bör införas en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer. Vi reserverar oss i den delen.

Särskilt yttrande

av ledamöterna Anders Berglöv och Ann-Marie Fagerström

Formalisering av regeringens skyldighet att samråda med Högsta domstolen respektive Regeringsrätten inför utnämning av ledamöter i dessa domstolar

Vi vill med detta särskilda yttrande ifrågasätta värdet av att regeringen genom lagstiftning tvingas att presentera tilltänkta justitieråd och regeringsråd inför plenum i Högsta domstolen respektive Regeringsrätten.

En av utredningens främsta uppgifter har varit att hitta formen för ett mer öppet förfarande i samband med utnämningar av högre domare och domstolschefer.

Vi anser att detta uppnås genom att en särskild förslagsnämnd för detta ändamål inrättas. I förslagsnämnden föreslås bl.a. att två representanter skall nomineras av Högsta domstolen respektive Regeringsrätten.

Som en konsekvens anser vi därmed att skälet för en formalisering av regeringens skyldighet att informera om tilltänkta kandidater i samma organ minskar. Denna praxis skall enligt vår mening ses i förhållande till den ordning med kallelseförfarande som råder idag. Någon särskild lagstiftning bedömer vi därför inte behöva komma till stånd i denna del.

Särskilt yttrande

av ledamoten Lotti Ryberg-Welander

Riksdagens medverkan vid utnämning av högre domare

En långsiktig strävan för utredningens ledamöter har varit att försöka påverka domstolsväsendet i en riktning som gynnar den enskilde medborgaren; hennes/hans kunskap och förtroende för en av de viktigaste samhällsinstitutionerna i Sverige. En följd av detta har blivit ett förslag om att riksdagen skall kunna få ett litet men dock inflytande över tillsättningen av domare på vissa domartjänster.

Förslaget syftar inte till att skapa misstro vare sig gentemot regeringen eller mot de av regeringen utsedda högre domarna idag. De ledamöter som ställt sig bakom förslaget har säkerligen delvis olika utgångspunkter för sitt ställningstagande, men för min del är tanken att öppna utnämningsförfarandet för insyn och debatt. Riksdagen är i detta sammanhang inte i första hand en beslutsfattare utan en arena för diskussion, ifrågasättande, informationsspridning; en arena för att föra upp frågor på dagordningen och att vidga debatten om domares kompetens, självständighet och visioner till ett långt större auditorium än vad som i dag är fallet.

För mig är den naturliga konsekvensen av ett demokratiskt samhälle med alltmer kompetenta medborgare att utnämningen av domare inte bör vara en sluten process mellan domarkåren och regeringen. Det gläder mig att utredningen i detta är i stort sett enig, med offentligt ansökningsförfarande, förslagsnämnd som lyder under offentligsprincipen m.m. Men när det gäller möjligheten att föra ut, sprida och följa upp en vidare debatt finns det definitivt också en roll för riksdagen att spela. Det är önskvärt att den rollen på sikt blir betydligt större än nu föreliggande förslag.

Särskilt yttrande

av ledamoten Krister Thelin

Utredningen har i sitt förslag till hur avvägningen när det gäller beslutsformer i domstol skall utformas hamnat i ett slut som jag kan ansluta mig till. Resonemanget, liksom utredningens direktiv när det gäller styrning och ledning i domstol, är dock alltför mycket präglat av ett kommandotänkande och en modebetonad övertro på att den dömande verksamheten skall kunna ”utvecklas” bara den gode chefen och ledaren kan identifieras och förmås att driva på, dock lite diffust mot vilket slutmål. Det är en grundsyn som mera hör hemma i andra organisationer, exempelvis dem som kämpar för överlevnad på en marknad, än i dem som är och skall vara regelstyrda och därför uppvisa just ett mått av oföränderlighet. Visst kan domstolar som organisationer liknas vid andra ”kunskapsföretag” och en del generella iakttagelser göras, men den lite andfådda ansats som präglar direktiven när det gäller ledning och styrning och en del skrivningar i betänkandet riskerar att leda fel. Anslaget skär sig inte bara mot de allmänt vedertagna principer för domstolar, domare och dömande som kommit till uttryck i bl.a internationella instrument (av vilka två numera efter många år också finns översatta till svenska, se bilaga 8), utan också mot slutsatserna i den enkätundersökning som utredningen låtit företa; den visar att tillståndet på våra domstolar i administrativt hänseende på det hela taget är tämligen gott (se bilaga 4). Tungan av pågående ”utvecklingsprojekt” och organisationsöversyner är förmodligen en större belastning för domstolsväsendet än svaga chefer och lata domare.

Utredningen påpekar med rätta att den externa styrning som Domstolsverket svarar för är en omständighet att ta hänsyn till, men har – i avsaknad av uttryckliga direktiv på denna punkt – avstått från att gå närmare in på ämnet. Jag har böjt mig också för detta, men vill framhålla att verkets existens som en förvaltningsmyndighet under regeringen gör det möjligt för en regering och villig verksledning att sätta ett tydligt ”förvaltningsmönster” också på domstolsväsendet. Och det finns alltid domstolschefer som av förment omsorg om verksamheten (eller om sig själva) kan förmås att medverka till vad som påbjuds

”uppifrån” och därmed legitimera en kommandostruktur som bör vara främmande för domstolsväsendet i en rättstat.

Domare är inga övermänniskor, och kåren har sin beskärda del av svaga nummer, men den dömande verksamheten är konstitutionellt särbehandlad av skäl som det råder enighet om i vårt land. I stället för att för det svenska domstolsväsendet betona olika förvaltningsinslag som exempelvis ”styrning och ledning”, som inte är annat än ett eko av den verksledningsreform som sjösattes i mitten av 80-talet och som resulterat i programmatiska mål- och resultatstyrningsinstrument inom den offentliga sektorn (med olika inslag av näringslivsförebilder beroende på regering och pålagrade arbetsrättsreformer från 70-talet), bör dess konstitutionella betydelse snarare understrykas. En bra början är att avskaffa Domstolsverket och Justitiekanslerns tillsyn över domarna.

Särskilt yttrande

av sakkunniga Marianne Eliason och Göran Regner

Utnämning av högre domare

Enligt kommitténs direktiv har utredningsarbetet i denna del framför allt till syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt att säkerställa en bred rekrytering. Vi ifrågasätter om detta dubbla syfte uppnås genom det förslag som kommittén lägger fram, i vart fall för Högsta domstolens och Regeringsrättens del. Vi ser en klar risk för att vinsten av förbättrad insyn i de utnämningsärenden som avser dessa båda domstolar kommer att göras på bekostnad av en mindre bred rekrytering av nya ledamöter till dessa. Vi anser att det är viktigare att prioritera intresset av allsidig rekrytering än behovet av ökad insyn, om dessa intressen ställs mot varandra.

Som kommittén framhåller har diskussionen kring urvalet till högre domarämbeten i huvudsak gällt Högsta domstolen och Regeringsrätten och då ledamöternas obundenhet till regeringen som utnämnt dem. Kommittén har inte funnit några som helst tecken på att regeringen missbrukat sin utnämningsmakt genom att tillsätta personer som inte är självständiga i förhållande till regeringen. Blotta misstanken om att det utnämns osjälvständiga domare till de högsta domarbefattningarna anses emellertid innebära risk för att medborgarnas förtroende för domstolarna minskas i hög grad.

Det är naturligtvis angeläget att medborgarna har det allra största förtroendet för domstolsväsendet och då särskilt för rättskipningen i sista instans. Frågan är dock om ogrundade misstankar om missbruk av regeringens utnämningsmakt bör få leda till ett system för utnämning av domare som innebär att den redan stora andelen personer från den gängse ”domarkarriären” ökar och andelen personer som kommer från annat håll minskar, dvs. att domarkarriären blir mer sluten och rekryteringen mindre allsidig.

Det stora antalet kallelseförfaranden avser lagmän i hovrätter och kammarrätter. Det kan utifrån det synsätt som numera anläggs på statliga tjänstetillsättningar ifrågasättas om det är befogat att dessa

ämbeten alls omfattas av ett specialförfarande. Tidigare var det vanligt att högre statliga tjänster, t.ex. byrå- och avdelningschefer, tillsattes på ett motsvarande sätt. Numera torde sådana utom i undantagsfall behandlas som alla andra tillsättningsärenden. Detta talar för att de nämnda lagmanstillsättningarna bör följa samma regler som det stora flertalet domarutnämningar, dvs. utgöra ansökningsärenden. De lagmanstillsättningar som gäller de största underrätterna borde kunna följa samma system. Det ter sig inte motiverat att göra en så stor skillnad som i dag mellan dessa tillsättningar och utnämningar av lagmän i andra stora tings- och länsrätter. Detsamma gäller också ordförandena i de tre största hyres- och arrendenämnderna. Det sagda kan innebära att verksamheten hos Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan behöva ses över.

Av de återstående kallelsetjänsterna (här lämnas specialdomstolarna därhän) utgör antalet justitie- och regeringsråd numera ungefär 30 och hovrätts- och kammarättspresidenterna ett 10-tal.

Presidentbefattningarna har ett helt annat inslag av administrativa uppgifter än justitieråds- och regeringsrådstjänsterna, och presidenterna utgör när de deltar i dömandet endast en av flera ledamöter som i övrigt utses genom det vanliga ansökningsförfarandet. Risken för att en ”osjälvständig” president medför att domstolen i sin rättskipning går regeringens ärenden ter sig därför inte realistisk. Frågan hur presidenterna skall utses bör följaktligen inte ges självständig betydelse vid överväganden om ett speciellt system för de allra högsta domarbefattningarna. Det kan tillfogas att intresset av en allsidig rekrytering inte torde göra sig särskilt starkt gällande beträffande presidenterna. Att dessa i någon nämnvärd utsträckning skulle rekryteras bland personer utanför domarbanan (i vidsträckt mening) förefaller knappast vara aktuellt.

Diskussionen om utnämningarna till högre domarämbeten har huvudsakligen avsett justitie- och regeringsråden, och det fortsatta resonemanget gäller därför den kategorin.

Frågan om vilken ordning som bör gälla för utnämning av de högsta domarbefattningarna bör alltså behandlas utifrån rekryteringen till Högsta domstolen och Regeringsrätten. Det kan då inledningsvis konstateras att det rör sig om ett begränsat antal tillsättningsärenden, räknat per år i storleksordningen ett par utnämningar (30 ledamöter med en genomsnittlig tjänstgöringstid av 15 år). Ofta finns det beträffande den domstol som skall få en ny ledamot en ganska klar uppfattning om vilken erfarenhetsbakgrund som är lämplig. Som exempel kan nämnas att det i Högsta domstolen finns ledamöter som kommit från advokatverksamhet, akademisk professur och åklagarväsendet. När en sådan ledamot avgår, torde det vara naturligt att ersätta denne med

någon med liknande bakgrund utanför domarbanan. I andra fall kan det vara så att det bör rekryteras någon hovrätts- eller tingsrättsdomare respektive kammarrätts- eller länsrättsdomare som kan tillföra erfarenhet från dömandet i dessa instanser. Man kan också tänka sig att det anses värdefullt att komplettera domstolen med någon med domarbakgrund som har speciella kunskaper om ett visst rättsområde, t.ex. internationell rätt. Behovet av personer med sådan specialkompetens har ökat under senare tid, och det skulle vara olyckligt om ett nytt utnämningsförfarande skulle leda till att möjligheterna att tillgodose domstolens behov av personer med specialkompetens försämrades. Det intresseanmälningsförfarande som föreslås av kommittén förefaller svårhanterligt i sådana fall. Är det tänkt att man inför tillsättningen skall ge till känna vilken ”kravprofil” som är aktuell? Gör man det, kan antalet presumtiva kandidater ofta nog vara tämligen litet. Gör man det inte, kan många intresserade anmäla sig utan att veta att deras möjligheter att få befattningen redan från början var närmast obefintliga. Det kan tilläggas att det i praktiken handlar om personer inom en begränsad ålderskategori, cirka 45-60 år.

Det finns stor risk för att ett intresseanmälningsförfarande kommer att verka negativt utifrån önskemålet om en jämn könsfördelning bland domarna. Vad det nu kan bero på så kan man se att andelen kvinnor är klart högre inom de domarkategorier där kallelseförfarandet nu tillämpas än bland andra domare över den s.k. rådsnivån (se bilaga 7). Det kan befaras att samma snedfördelning kommer att gälla också intresseanmälningstjänster. Det kan alltså befaras att andelen kvinnor i de två högsta domstolarna minskar i det föreslagna systemet.

En tung invändning mot ett intresseanmälningsförfarande är att det torde bli svårare att bredda rekryteringen till högsta instans. De advokater som rekryterats till Högsta domstolen har haft sin bakgrund i affärsjuridisk verksamhet, vilket får antas betyda att det ansetts viktigt att tillföra domstolen kompetens som är svår att finna på den traditionella domarbanan. Att advokater med den bakgrunden skulle offentligen gå ut och anmäla sig intresserade av att i konkurrens med andra komma i fråga för en justitierådstjänst förefaller orealistiskt. Redan möjligheten att advokaten kommer att lämna sina uppdrag kan medföra att hans eller hennes klienter vänder sig till annat håll. En advokat som anmält intresse men som sedan inte får tjänsten i fråga kanske också försämrar sin ställning. För andra advokatkategorier är väl nackdelarna inte lika framträdande, men även den som hör dit torde tänka sig för innan han eller hon anmäler intresse. Dessutom kan det vara så att lämpliga nya ledamöter i de två högsta domstolarna med advokaterfarenhet inte själva tänker på saken utan underlåter att anmäla sig. Möjligheten finns visserligen då i det föreslagna systemet att en viss

advokat uppmanas anmäla sig. De problem en sådan uppmaning emellertid kan föra med sig behandlas strax. Vad som har sagts om advokater gäller också andra juristkategorier både på den privata arbetsmarknaden och på den offentliga, t.ex. för professorer i juridik. Med tanke på det förmodligen ringa antalet tillfällen som en advokat eller en professor kan vara aktuell medan han eller hon är i relevant ålder, torde det för den som anmält intresse men inte blir utnämnd inte ges någon ”andra chans”.

Det finns en inbyggd svaghet med att beredningsorganet skall kunna bedriva en aktiv rekrytering i ett offentligt förfarande, dvs. uppmana lämpliga personer att öppet anmäla intresse. Personer utanför domarbanan torde nog ofta kräva någon grad av säkerhet för att en sådan uppmaning med åtföljande anmälan också resulterar i en utnämning. Två utvecklingsmöjligheter kan tänkas. Den ena är att en uppmaning regelmässigt leder fram till en utnämning, men då rör det sig i själva verket om en variant av kallelseförfarandet. Den andra är att en uppmaning inte resulterar i detta, och då torde det – åtminstone om situationen upprepas – leda till problem att få personer att följa uppmaningar i framtiden.

Den av kommitténs majoritet förordade ordningen med förhör av ett riksdagsutskott, när regeringen vill frångå beredningsorganets förslag, kan också förväntas verka avhållande på eventuella kandidater till befattningar i de högsta domstolarna. Över huvud taget synes det oklart vad en sådan utfrågning egentligen skall avse. Skall den röra juridiska kunskaper, rättspolitisk uppfattning eller personliga förhållanden? Det går inte att bortse ifrån att frågor som kan uppfattas som politiskt präglade kommer att ställas, och då finns det verkligen risk för att allmänheten anser förfarandet utgöra en politisering av utnämningarna. Erfarenheterna från förhör vid utnämningar till USA:s högsta domstol föranleder tvivel på att ett motsvarande inslag i svenska domarutnämningar skulle ge ökad legitimitet i utnämningsförfarandet.

Mot tanken att ett riksdagsutskott skall ta del i domarutnämningar och därvid kunna ha ett bestämmande inflytande över regeringens kommande beslut kan också anföras principiella skäl av det slag som har lett till att kommitténs majoritet inte vill ge konstitutionsutskottet utan justitieutskottet rollen som behörigt utskott. Det synes emellertid vara svårt att se den egentliga skillnaden mellan att utesluta det ena men inte det andra utskottet. Om en viss majoritet i justitieutskottet förordar en egen kandidat framför regeringens, torde det inte kunna förväntas att en motsvarande majoritet i konstitutionsutskottet skulle göra en annan bedömning vid en granskning i efterhand (vad nu denna skulle avse i den tänkta situationen eftersom det måste förutsättas att regeringen enligt den nya lagen om utnämning av högre domare följer

utskottsförslaget). Att välja det förra utskottet framför det senare framstår därför som en tämligen svårförklarlig skillnad från konstitutionella utgångspunkter. Vidare är det en nackdel med förslaget i denna del att Högsta domstolen och Regeringsrätten näppeligen kan ges någon reell yttranderätt inför en utnämning där ett riksdagsutskott förordat en kandidat som regeringen är skyldig att utnämna.

Sammantaget synes det föreslagna nya systemet för utnämningar till Högsta domstolen och Regeringsrätten leda till en påtaglig risk för en mindre allsidig rekrytering i framtiden, i vart fall under en inte obetydlig övergångstid. Även om man i en framtid kan tänkas uppnå den önskade breda rekryteringen till dessa domstolar därför att det blir lika naturligt att söka tjänster i de svenska som i andra nordiska länders högsta domstolar, kommer en minskad bredd i rekryteringen att vara negativ för Högsta domstolen och Regeringsrätten för en avsevärd period framöver.

Om nu det föreslagna systemet för domarutnämningar motverkar önskemålet om allsidig rekrytering till Högsta domstolen och Regeringsrätten, uppkommer frågan vad som kan göras för att förbättra insynen i utnämningsärendena. Det är lätt att hålla med om att nuvarande ordning inte ger mycket möjligheter att i efterhand ta reda på vad som kan ha gått fel. Vi anser att det föreslagna beredningsorganet här kan fylla en viktig funktion, men det bör mera informellt medverka i utnämningsverksamheten i Regeringskansliet. Inför kommande utnämningar skulle det i så fall där diskuteras lämpliga kandidater och deras meriter. Organet bör därvid självt på olika sätt verka för att få fram namn på personer som bör kunna komma i fråga. Vid kontroll i efterhand av vad som skett i ett visst utnämningsärende, t.ex. om fråga kommer upp om regeringen av något egenintresse förbigått någon mera lämpad kandidat än den som blev utnämnd, kan konstitutionsutskottet förhöra inte bara inblandade statsråd och tjänstemän i Regeringskansliet utan också deltagarna i den informella beredningen. Dessa måste förutsättas vara sådana personer som kan ge en för alla giltig bild av vad som förevarit.

En nackdel med ett sådant förfarande kan synas vara att det inte medan ett utnämningsärende pågår kan diskuteras mera allmänt vilka kandidater som är mest lämpade som justitie- eller regeringsråd. Huruvida en sådan diskussion av eventuellt blivande ledamöter i de högsta domstolarna leder till ökat eller minskat förtroende bland allmänheten kan man bara spekulera om. Risk finns emellertid för att en kandidat som blivit utnämnd trots en kanske ganska häftig diskussion till förmån för någon annan uppfattas som ett ”svagare kort” än den andre och allmänheten därmed kan få uppfattningen att domstolen har fått en leda-

mot som inte svarar mot de högsta kraven. Något sådant kan inte gynna allas önskemål om högsta förtroende.

Det kan hävdas att ett sådant informellt sätt att bereda utnämningsärenden med enbart efterföljande insynsmöjlighet inte utgör en effektiv spärr mot att regeringen missbrukar utnämningsmakten. Denna risk motverkas av ordningen med att Högsta domstolen och Regeringsrätten skall ha tillfälle att yttra sig innan någon utnämns till ledamot där. Synpunkter från domstolarna bör dessförinnan inhämtas i sådan tid att de kan beaktas i beredningsförfarandet. Särskilt viktigt är det att domstolarna ges tillfälle att ange en ”kravprofil”. Domstolarna bör veta bäst vilket behov av kompetens som skall fyllas vid en nyrekrytering. Dessutom har de möjlighet att utifrån erfarenheter i verksamheten bedöma kompetensen hos presumtiva nya ledamöter som ju ofta i olika egenskaper (domare, ombud, sakkunniga osv.) kan förekomma i målen. Denna ordning med yttranderätt förstärks om, som kommittén föreslår, den regleras formellt och inte bara bygger på en etablerad praxis.

Särskilt yttrande

av sakkunnige Stefan Strömberg

1 Ett nytt beredningsförfarande vid tillsättning av högre domare

Jag instämmer i vad Marianne Eliason och Göran Regner i sitt särskilda yttrande anför om tillsättningen av justitie- och regeringsråd samt presidenter. Enligt min mening bör även lagmännen i de största underrätterna omfattas av det förfarande de förordar.

När det gäller övriga kallelsetjänster vill jag anföra följande. Den av kommittén föreslagna förslagsnämnden kan säkert bidra till större genomlyslighet och därigenom ökad trovärdighet för utnämningsförfarandet. Däremot kan det med fog ifrågasättas om den i sig kommer att leda till bättre rekryteringar till de berörda domartjänsterna. Avgörande blir här om rekryteringsarbetet kan ske på ett tillräckligt professionellt sätt. Enligt min mening bör uppgiften att lämna förslag på dessa tjänster anförtros Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Den nämndens arbetsformer och sammansättning bör emellertid ses över radikalt för att skapa förutsättningar för en allsidig och professionell rekrytering till alla ordinarie domarbefattningar som nämnden hanterar.

Skulle den av kommittén föreslagna ordningen övervägas instämmer jag i vad Johan Hirschfeldt, Ann-Marie Fagerström och Anders Berglöv säger i deras reservation om möjligheterna till undantag från kravet på intresseanmälan och om att någon regel om offentlig utfrågning i riksdagen inte bör införas. Jag ifrågasätter vidare om det med den av kommittén föreslagna ordningen för tillsättning av justitie- och regeringsråd finns någon anledning att formalisera sedvänjan att justitieministern inför en utnämning informerar domstolen. Justitieministerns information fyller främst en funktion i det nuvarande kallelseförfarandet.

2 Ledningsformer i domstol

2.1 Inledning

Jag delar inte kommitténs uppfattning att det skall finnas kollegiala beslutsorgan i domstolarna. Min syn på frågan om ledningen av domstolarna kan sammanfattas som följer:

Domstolarna måste få en tydlig chefsfunktion. Kollegium och plenum bör avskaffas. Hela personalen skall vara delaktig i verksamheten. Samråd och lyhördhet skall prägla ledningen. Domarnas självständighet i dömandet skall värnas genom insyn och offentlighet och genom viss möjlighet till överprövning av administrativa beslut.

I avsnitt 2.2-2.9 redogör jag närmare för min uppfattning. Betänkandets huvudtext innehåller i fråga om domstolschefernas roll och uppgifter en mängd uttalanden och förslag som jag varmt understödjer. Jag har emellertid valt att utforma min uppfattning oberoende av kommitténs text. I avsnitt 2.10 berör jag mer direkt kommitténs uppfattning.

2.2 Domstolen skall vara en modern och bra arbetsplats som präglas av samråd och lyhördhet. Hela personalen skall vara delaktig i verksamheten

Detta är viktiga utgångspunkter för verksamheten i våra domstolar. Att domstolarna skall vara i alla bemärkelser moderna arbetsplatser är så självklart att det inte skulle behöva påpekas särskilt. Ett kännetecken för moderna arbetsplatser och modernt ledarskap är att personalen görs delaktig i verksamheten.

Även om det faktiskt är domarna som avgör målen är (eller skall) alla anställda i domstolen (vara) delaktiga i domstolens verksamhet. Domstolens personal är ett lag, där alla funktioner är viktiga för helheten, dvs. en rättssäker rättskipning. Arbetsförhållandena i domstolarna präglas idag emellertid i inte obetydlig utsträckning av den ”klassiska kategoriindelningen”: domare, notarier och övrig (eller icke rättsbildad) personal. De nuvarande beslutsformerna bidrar till att stadfästa denna kategoriindelning.

Ser man närmare på en domstol kan man konstatera att den i det mesta är – eller borde vara – som andra offentliga arbetsplatser med likartade uppgifter. Detta innebär inte ett förringande av domarna eller deras uppgifter. I stället vill jag se domaren som en högt kvalificerad specialist med en alldeles särskild roll i samhället som till följd inte minst av sina kunskaper och färdigheter är den naturlige ledaren för laget – med beredningsjurister och domstolssekreterare – vars med-

lemmar med olika men klart definierade roller tillsammans svarar för att arbetet löper på.

2.3 Ledningens uppgift är att skapa bästa möjliga förutsättningar för domstolen att ”avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt i en verksamhet som präglas av ett medborgarperspektiv”

Domstolens uppgifter skall vara i centrum. Domstolarna finns inte till för domarna eller för den övriga personalen utan för medborgarna. Domstolen måste kunna organiseras och ledas med utgångspunkt från sina förutsättningar att lösa uppgifterna.

2.4 Domstolen skall ledas av chefen – ansvar och befogenheter skall överensstämma

Det måste göras tydligt att domstolen leds av domstolschefen.

Domstolscheferna har under senare år fått ett allt större ansvar för domstolarnas verksamhet. (Se bl.a. bilaga 2 ”Ledarskap och chefskap”, avsnitt 2). Statsmakterna har strävat mot en övergång från att leda domstolar och andra myndigheter genom s.k. regelstyrning till ett allt större inslag av målstyrning. Detta innebär att statsmakterna lägger fast målen för olika verksamheter medan de som är ansvariga för verksamheterna, inom ramen för tillämpliga materiella regler, ges olika grad av frihet när det gäller att välja medel för att uppnå målen. I domstolschefens uppgifter ligger att

  • lägga fast domstolens verksamhetsmål
  • planera genomförandet
  • fördela uppgifter och ansvar
  • samt följa upp och utveckla verksamheten.

Idag har domstolschefen, som den främste företrädaren för domstolen, det yttersta ansvaret för verksamheten. Ansvaret korresponderar dock inte med beslutsbefogenheterna. Dessa är i inte obetydlig utsträckning beskurna genom kraven på kollegialt beslutsfattande i vissa frågor. Dessa frågor – framförallt arbetsordningen – är centrala för domstolens funktion och chefens ambitioner att försöka utveckla verksamheten i domstolen kan omintetgöras av ett ”veto” i plenum eller kollegium. Om, i de fall det förekommit, detta veto grundats på allvarligt menade invändningar av konstitutionell natur eller av överväganden som mer syftat till att värna personliga intressen eller gruppintressen, kan man naturligtvis ha olika uppfattningar om. Jag tror att det skulle vara svårt

att finna ens en handfull exempel på fall där den första grunden med fog kan åberopas.

På domstolschefen åvilar ett ansvar att inte endast ”administrera” domstolen, i meningen förvalta domstolen, utan också leda och utveckla domstolen och därmed skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. Om man därför säger att domstolschefen skall vara ”motorn” i utvecklingen av domstolen, så blir plenum och kollegium många gånger en ”broms” med en utvecklingshämmande effekt. Frågan är hur många motgångar en domstolschef tål innan han eller hon ger upp.

Alltså: Kollegium och plenum bör avskaffas och dess beslutanderätt läggas hos domstolschefen. Härigenom kommer ansvar och befogenheter att överensstämma. Kraven skall vara tydliga och möjligheten att uppfylla dem skall vara goda.

Detta innebär emellertid inte att chefen kan underlåta att samråda med domarna, bara att det slutliga beslutet fattas av chefen. Samråd och samverkan bör tvärtom förekomma i betydligt större utsträckning och på ett tidigare stadium i beslutsprocessen än idag. Som anförs nedan är det naturligt att domare medverkar i ledningsgruppen på domstolen. Vidare torde behovet av domarmöten o.likn. i verksamhetsfrågor inte minska.

2.5 Som stöd för chefen skall det finnas en ledningsgrupp vars sammansättning kan variera beroende på domstolens storlek och organisation

För sin uppgift är domstolschefen beroende av att kunna rådgöra med vissa nyckelpersoner i domstolen. Det är därför naturligt att han eller hon har en ledningsgrupp i vilken viktiga frågor för domstolen kan diskuteras innan domstolschefen beslutar. Ledningsgruppen är inte till för samråd med personalen utan en ledningsfunktion.

Vilken sammansättning ledningsgruppen skall ha kan variera från domstol till domstol beroende på storlek och organisation. I en liten tingsrätt kan det vara naturligt att de ordinarie domarna ingår liksom administratören och någon nyckelperson, såsom en kansliföreståndare el. motsv. I en större domstol är det chefsrådmännen och administratören som ingår i ledningsgruppen. I en mycket stor domstol kan i ledningsgruppen ingå – förutom den administrativa chefen – ett antal avdelningschefer som representerar olika naturliga grupper av avdelningar.

2.6 Mellanchefernas roll som chefer måste tydliggöras

Idag finns det ett ”feodalt” drag hos vissa mellanchefer i våra domstolar. De tycks inte uppleva sig som ett utflöde av domstolens ledning utan som ”hövdingar” i egna ”län” som i första hand slår vakt om egna eller den egna avdelningens intressen. Detta bottnar bl.a. i att mellanchefsrollen inte gjorts tydlig. För att vi skall få en fungerande ledning i även de större domstolarna måste det understrykas att dessa chefer – chefsrådmän och lagmän i överrätt – är ledningens ”förlängda arm” på avdelningen. Det sagda innebär emellertid inte att inte alla möjligheter till delegation bör utnyttjas. Men delegation innebär inte självständighet utan rätt och skyldighet att handla i ledningens namn och anda på avdelningen.

2.7 Samrådet med personalen skall ske genom arbetsplatsträffar eller på annat liknande sätt inom ramen för samverkansavtalet och vad som i övrigt gäller om samverkan inom ramen för det arbetsrättsliga systemet

Hela personalens engagemang i domstolen är mycket viktig för att verksamheten skall vara framgångsrik. Frågor om organisation, arbetsformer och verksamhetsmål bör vara föremål för diskussioner som engagerar alla. Strävan bör vara samsyn och i varje fall att alla är väl förtrogna med ”hur” och ”varför”.

I ”Ledarskap och chefskap” (avsnitt 3) uttrycks det på följande sätt: Det kanske allra främsta styrmedlet [för domstolschefen] är en väl förankrad och väl spridd verksamhetsplanering, som ställer upp för alla anställda gemensamma mål för verksamheten. Målen måste också vara nedbrutna på ett sådant sätt att varje enskild medarbetare känner att han eller hon kan medverka till måluppfyllelsen.

Samverkansavtalet innehåller de verktyg som behövs. Samtidigt behöver formerna anpassas till domstolens storlek och organisation. Det är dock viktigt att understryka att formerna inte är så viktiga som att det är fråga om ett verkligt samråd.

De i de internationella instrumenten uppställda kraven på att domarna och representanter för domarnas yrkesorganisationer skall delta i beslutsprocesser som rör administration och resurser i domstolarna får anses väl tillgodosedda genom samverkansavtalet och vad som i övrigt gäller om medbestämmanderätt inom arbetsrätten.

2.8 För viktiga beslut – om arbetsordning, indelning av domare och lottning/omlottning av mål – skall gälla öppenhet och krav på dokumentation och motivering. Härigenom värnas de intressen som domarnas självständighet skall tillgodose. Om en domare anser att ett beslut av domstolschefen strider mot dessa intressen, skall han eller hon kunna överklaga beslutet till ett särskilt organ. Organet skall kunna fatta bindande beslut. För HD och RR skall dock gälla att ett ev. överklagande skall prövas av domstolens alla ledamöter

De frågor som främst har betydelse när man talar om domarnas självständighet i dömandet är frågor om arbetsfördelning (lottning/omlottning eller andra sätt att fördela arbetet mellan domarna) och indelning av domare. Den första åtgärden för att se till att detta fungerar på ett bra sätt är att se till att regelverket är tydligt. I arbetsordningen skall anges tydligt hur arbetet fördelas och under vilka förutsättningar ändringar får göras. Beslut i arbetsfördelningsfrågor bör dokumenteras och motiveras. Härigenom skapas en möjlighet för den domare som underkastas ett sådant beslut att bedöma det sakligt riktiga i beslutet.

Vad som nu sagts gäller naturligtvis oavsett om det är fråga om ett beslut av en domstolschef eller av ett domarkollegium. Att man beslutar i plenum eller kollegium garanterar inte att besluten är sakligt riktigare, bara att de omfattas av en majoritet av de beslutsfattande

Men reglerna om domarnas självständighet är inte till för domarna utan har tillkommit för att tillgodose medborgarnas krav på en rättssäker rättskipning. Vi har i Sverige en öppenhet i domstolar och förvaltning som är i det närmaste unik internationellt sett. Även i våra nordiska grannländer råder det långtgående sekretess i domstolarna som gör att möjligheten till allmän insyn från medborgarnas sida är begränsad. I sådana system kan beslutsordningens utformning i någon mån råda bot på denna bristande insyn (I Danmark, Norge och Finland tycks man ändå inte se något behov av att ha ett kollegialt beslutsfattande i frågor av detta slag) men det har då överlämnats åt domarna att ensamt svara för insynen och kontrollen. Genom öppenheten och krav på dokumentation och motivering av beslut åstadkommer vi i domstolsväsendet en transparens som inte lämnar något utrymme för övergrepp och mygel.

Enligt min mening är det en brist att en extern överprövning inte kan ske av sådana beslut som vi nu talar om då dessa med fog kan sägas innebära intrång i den självständighet som domarna åtnjuter enligt regeringsformen i den dömande verksamheten. Detta gäller oavsett om de fattats av domstolschef eller i kollegial ordning. Dessa

beslut kan prövas av JO och JK som å andra sidan bara kan göra uttalanden eller, om det är mycket allvarligt, ta initiativ till disciplinära eller straffrättsliga åtgärder. Beslutet som sådant kan endast beslutsfattaren själv ändra.

Enligt min mening bör det finnas en möjlighet för en domare att överklaga ett beslut som innebär att de intressen som bär upp reglerna om domarnas självständighet träds förnär. Det är emellertid viktigt att en klagomöjlighet av detta slag inte används för att man av andra skäl inte är nöjd med beslutet. Prövningen får därför inte gälla huruvida beslutet är lämpligt eller olämpligt från andra utgångspunkter. Kontrollen sker i dessa avseenden bl.a. genom revision. Den som prövar ett överklagande skall vara skyldig att pröva om beslutet skall ändras och om så är fallet också göra ändring. Härigenom åstadkommer man ett tydligt ansvar även för den som prövar överklagandet.

Dessa överklaganden bör prövas av ett organ utanför domstolen. Detta bör vara sammansatt av ett antal framstående domare och ett par ledamöter som företräder medborgarintressen. En utgångspunkt kan vara sammansättningen av den förslagsnämnd som kommittén föreslår tillsättningen av högre domartjänster. Ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten kunde – i likhet med vad som gäller i Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet – turas om att vara ordförande i nämnden. Domarna bör ha ersättare för att klara eventuella jävssituationer.

För Högsta domstolen och Regeringsrätten bör i stället gälla att frågan prövas av samtliga ledamöter (utom beslutsfattaren och klaganden) i domstolen.

En fråga är om annan än domare bör kunna klaga. Enligt min mening bör JO och JK ha klagorätt. Allmänhetens ev. klagomål får kanaliseras via JO.

2.9 Den föreslagna ordningen för ledning av domstolarna skall gälla för alla domstolar

Den föreslagna ordningen för ledning av domstol bygger på en tydlig chefsroll och ett faktiskt och heltäckande samråd. Det finns ingen anledning varför det skall finnas särskilda beslutsordningar för domstolarna i mellaninstans och högsta instans. Samma princip bör därför gälla i alla instanser.

2.10 Kommitténs förslag rörande ledningsformer i domstol

Kommitténs förslag i denna del kan ge intryck av att vara en kompromiss mellan vad som gäller idag och ett system utan kollegialt beslutsfattande. Det är också så det har karakteriserats under diskussionerna i

kommittén. Så är emellertid inte fallet. Tvärtom inskränks domstolschefens beslutsrätt – i förhållande till vad som gäller idag – genom att vissa tjänstetillsättningar blir föremål för kollegialt beslut. Vidare förlorar kollegiet sin karaktär av arbetsgivarorgan genom att kravet på att medlemmarna skall vara chefer tas bort. Att frågan om anslagsframställning helt blir en fråga för chefen är naturligtvis bra men i praktiken en ytterst marginell förändring. Arbetsordningen är nyckeln till domstolens verksamhet. Och den frågan ligger med kommitténs förslag kvar i händerna på en liten grupp av domstolens anställda.

Enligt min mening är kommitténs förslag t.o.m. sämre än det som gäller idag. Om man vill behålla kollegialt beslutsfattande kan man därför likaväl låta det bli vid vad som gäller nu. Då skulle man också slippa att återinföra plenum och kollegium i Stockholms tingsrätt. De förbättringar i verksamheten som skett i Stockholms tingsrätt under 1990-talet hade varit väsentligt svårare att genomföra om domstolen hade haft kollegium.

Särskilt yttrande

av experten Kavita Bäck Mirchandani

Utnämning av högre domare

Frågan om domarutnämningar är i mycket en tilltrosfråga. Om medborgarna inte har tillit till domstolarna kan dessa få svårigheter att fylla sin funktion i samhället. I detta sammanhang är förfarandet vid utnämningarna av de högre domarna av central betydelse. Misstankar om att det utnämns domare på annat än sådana sakliga grunder som skicklighet, lämplighet för uppgiften och självständighet, som ju är förutsättningen för opartiska avgöranden, minskar nämligen i hög grad medborgarnas förtroende för domstolarna i ett samhälle. Som också nämnts i kommitténs betänkande förs för närvarande med jämna mellanrum en debatt angående urvalet till de högsta domarämbetena, främst de i Högsta domstolen och Regeringsrätten, varvid dessa domares obundenhet till regeringsmakten ifrågasätts. Kommitténs förslag att öppna förfarandet vid tillsättningarna till de högre domarämbetena och göra detta mer genomlysligt får ses mot denna bakgrund.

Sverige har sedan lång tid tillbaka en stark tradition av en opolitisk och självständig ämbetsmannakår. I denna krets av ämbetsmän, som står fria från ovidkommande hänsyn och politisk påverkan, ingår våra domare. Jag finner det därför olyckligt att kommittén, såsom framgår av avsnitt 3.8.9, har föreslagit att det, om än i undantagsfall, skall ges en möjlighet för riksdagen, genom justitieutskottet, att utöva ett inflytande över domarutnämningarna dels genom att hålla en offentlig utfrågning i utnämningsfrågan, dels även kunna binda regeringen att utnämna den person som utskottet förordar.

Syftet med en utfrågning måste ju vara att det skall ske en bedömning av vem av de båda kandidaterna, den av regeringen föreslagna kandidaten eller den av nämnden i första förslagsrum upptagna kandidaten, som är mest lämplig för den aktuella tjänsten. Frågan är om en sådan lämplighetsbedömning bäst kan uppfyllas genom en offentlig utfrågning av ett riksdagsutskott. Personligen anser jag inte det. Vidare finns det en icke obefintlig risk att utskottet inte kan enas om vilken

kandidat som bör utnämnas på tjänsten. Vid ett sådant förhållande kommer med all säkerhet den utnämnde, rätt eller orätt, att hos allmänheten förknippas med den politiska majoritet som förordat kandidaten, om utskottet skulle välja att avge ett yttrande och på så sätt binda regeringen i utnämningsärendet. Oavsett om allmänhetens uppfattning att domaren i fråga representerar en viss partipolitisk riktning eller har anknytning till ett visst parti är riktig eller inte kan en sådan uppfattning komma att verka negativt på allmänhetens tilltro till domstolarna. I synnerhet skulle detta gälla i fråga om utnämningar till Högsta domstolen och Regeringsrätten, som ju redan i dag bevakas och är föremål för stor uppmärksamhet. Enbart risken för att så skulle ske innebär för min del tillräckliga skäl för att avstyrka det föreslagna förfarandet.

Det bör även noteras att inte ens i USA, där den högsta federala domarmakten är klart politiserad, och varifrån kommittén förmodligen hämtat idén om offentliga utfrågningar, förekommer utfrågningar av det slag som kommittén nu föreslår, dvs. att två olika kandidater ställs mot varandra.

Domstolarnas och domarnas oavhängighet gäller inte bara i förhållande till den verkställande makten utan även till den lagstiftande makten. Ett sådant starkt inflytande, om än endast i undantagsfall, från riksdagens sida genom ett av dess utskott, som kommittén föreslår, inger också betänkligheter eftersom det kan ses som en indirekt politisk påverkan på den dömande makten. Det rimmar även illa med gällande konstitutionella principer att regeringen, som har ett konstitutionellt ansvar för domarutnämningarna, skall bindas av ett annat organ, även om detta är ett riksdagsutskott. Därtill kommer att någon egentlig efterkontroll från konstitutionsutskottets sida av att utnämningsförfarandet i det enskilda fallet håller kvalitet och inrymmer skydd för ovidkommande hänsyn inte heller kan ske i de fall justitieutskottet i praktiken är det organ som har beslutat om utnämningen.

En anledning till förslaget om ett hänskjutande av frågan till justitieutskottets prövning har, efter vad jag har förstått av diskussionen i denna fråga, varit att hindra regeringen från att utnämna personer genom en form av fortsatt kallelseförfarande vid sidan av det nya föreslagna systemet med anmälningar och beredning i en särskild nämnd. Farhågorna för att så skulle ske förutsätter att regeringen förbehålls möjligheten att vid sidan av de som anmält sitt intresse för befattningen i fråga även utnämna annan. Kommitténs förslag innehåller emellertid inte något sådant moment. Förslaget innebär i stället att regeringen, såsom redan är fallet med de s.k. rådstjänsterna i dag, inte kan utnämna andra personer än dem som anmält sitt intresse för de aktuella domarbefattningarna (avsnitt 3.8.7).

Förslaget i denna senare del har utsatts för kritiska synpunkter under utredningsarbetet, eftersom den stora öppenheten kan komma att medföra att i synnerhet privat yrkesverksamma jurister, som är väl lämpade för domaryrket, avhåller sig från att anmäla sitt intresse. Den av kommittén föreslagna lösningen skulle därmed, befaras det, medverka till en snävare rekrytering till domarämbetena och en risk att dessa inte tillsattes med de skickligaste juristerna. Dessa farhågor synes i huvudsak gälla i fråga om tillsättningar av domarbefattningar i Högsta domstolen och Regeringsrätten, där domstolen kan ha vissa önskemål avseende den blivande domarens bakgrund och särskilda kvalifikationer. Jag håller med om att detta förhållande, i vart fall under en period och i fråga om vissa typer av befattningar, till viss del kan komma att innebära vissa nackdelar. Ett alternativ, som jag således i likhet med kommitténs ordförande och två av kommittéledamöterna förordar, är därför att under en övergångsperiod, tills det nya anmälningsförfarandet är allmänt accepterat, ge förslagsnämnden ett visst utrymme att arbeta på ett sätt som har likheter med det som används av sådana organ som sysslar med aktiv personalrekrytering. Nämnden skulle alltså i de fall det bedöms vara den lämpligaste lösningen efter beredning även kunna föra fram förslag på lämpliga personer som inte offentlig anmält sitt intresse för anställningen, t.ex. en professor, en advokat eller annan privat yrkesverksam jurist för vilken ett offentligt tillkännagivande av sitt intresse för en domarbefattning av en eller annan anledning kan vara känsligt. Ett sådant förfarande kan t.ex. vara lämpligt då någon person som passar in på den för den aktuella domstolen önskade kravprofilen inte har anmält sitt intresse för den utlysta befattningen. Den av kommittén föreslagna nämnden har en sådan sammansättning och kompetens att ett sådant förfarande inte bör inge några farhågor. I fråga om de två högsta instanserna ingår ju ledamöter från dessa, som väl känner till den egna domstolens behov, i nämnden. I och med att beredningen av detta ärende sker i nämnden kommer bedömningen av kandidatens lämplighet också att ske av ett organ som är kvalificerat för uppgiften och den föreslagna kandidatens kvalifikationer att bli föremål för offentlighet på samma sätt som gäller för övriga kandidater. Kraven på offentlighet och insyn kommer därför att bli väl tillgodosedda.

Även om man, som ovan föreslås, under en övergångsperiod använder sig av en ordning där det också ges möjlighet att komma i fråga för domarbefattningarna utan att först anmäla sitt intresse offentligt innebär emellertid inte heller detta att regeringen ges full frihet att själv ta fram och utnämna egna kandidater som inte blir föremål för någon som helst offentlig granskning. Någon ytterligare granskning i form av

en utskottsmedverkan före utnämningen är därför inte heller i dessa fall behövlig.

Genom kommitténs förslag i övrigt kommer beredningsförfarandet att förstärkas och förfarandet präglas av en öppenhet som det för närvarande inte har. Konstitutionsutskottets möjligheter till granskning av regeringens domarutnämningar kommer därför att förbättras avsevärt gentemot dagens förhållanden. Av denna anledning finner jag inte heller att regeringen, lika litet som när det gäller övriga domarutnämningar, skall vara bunden att utnämna någon av de av nämnden på förslag uppsatta personerna, så länge som regeringen inte ges möjlighet att gå utanför sökandekretsen i övrigt. För att regeringen skall kunna utnämna annan sökande än någon av dem som nämnden satt upp i förslagsrum bör det emellertid, som kommittén också anför, krävas att regeringen återremitterar ärendet till nämnden för ett särskilt yttrande. Vidare bör regeringen, i de fall avsteg görs från vad nämnden efter en återremittering föreslagit, utförligt motivera skälen härför i utnämningsärendet.

Särskilt yttrande

av experten Meijt Cederdahl

Utnämning av högre domare

Den särskilda tjänsteförslagsnämnd som föreslås av kommitten skall enligt min mening endast bereda utnämningsärenden som avser justitieråd, regeringsråd och presidenter.

Övriga kallelsetjänster bör sökas på samma sätt om övriga domaroch chefsbefattningar, dvs. genom ansökningsförfarande. Beredningen av dessa utnämningsärenden bör ske i Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet, där också fackliga representanter ingår. Chefskapet/Ledarskapet har stor betydelse för domstolens inre arbete och berör alla personalkategorier i domstolen. Det är därför angeläget att personalorganisationerna ges möjlighet till inflytande på ett tidigt stadium. Detta är inte är fallet vid MBA-R förfarandet.

Det är därför angeläget, att det vid beredning av tillsättningsärenden beträffande chefer, finns facklig representation i Tjänsteförslagsnämnden.

Ledningsformer i domstol

Jag instämmer i vad Stefan Strömberg i sitt särskilda yttrande anfört beträffande ledningen av domstolarna. Jag vill understryka det som sägs i yttrandet om vikten av samråd med alla personalkategorier. Jag vill också understryka vikten av att domstolschefen arbetar utifrån intentionerna i MBL och ger förutsättningar för att skapa samverkansformer enligt avtalet om samverkan för utveckling.

Skulle kommittens förslag om kollegium och plenum vinna gehör är min uppfattning att samtliga personalkategorier skall vara representerade i dessa kollegiala beslutsorgan.

Särskilt yttrande

av experten Gunilla Hedesten Nordin

Domstolarnas ledningsfunktion

Uppdraget

I direktiven för utredningen framhålls bl.a. att kommittén skall lämna förslag om hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks.

Min bedömning

Jag delar kommitténs syn på vilka utgångspunkterna för en diskussion om domstolschefens roll bör vara (se avsnitt 4.10.2). Därutöver vill jag emellertid tillägga att en viktig uppgift för domstolschefen är att följa upp verksamheten.

Min bedömning av domstolschefens roll är en annan än kommitténs. Jag anser att domstolarna måste ha ett tydligt chefskap, vars viktigaste uppgift är att leda domstolen utan att inkräkta på de enskilda domarnas självständighet avseende själva dömandet. De regler som ger domaren en oavhängig ställning måste antas vara tillkomna till skydd för samhället/medborgarna och inte till skydd för domarna mot domstolsintern administrativ ledning. Jag anser därför att det går att utforma domstolarnas ledningsfunktion så att den ligger i linje med vad som gäller för övrig liknande offentlig verksamhet samt med vad som gäller för moderna arbetsplatser. Detta behöver inte inverka på vad som föreskrivs i regeringsformens 11 kap 2 § om att ”ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall”.

Kommittén har gjort en kartläggning beträffande innebörden av den enskilde domarens självständighet men har i det närmaste avstått från att utveckla det tydliga chefskapets behov och krav. Enligt min mening krävs det en tydlig beskrivning av de krav som uppdragsgivarna och de

anställda ställer på chef/ledarskap i domstolarna för att man skall kunna lägga fram förslag, om hur den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten skall kunna förstärkas. Vidare behöver det klargöras, vilka instrument som chefen behöver disponera för att kunna utöva detta. Det är ömtåligt att diskutera det tydliga chefskapets behov och krav samt att göra en lämplighetsavvägning mellan självständigheten och chefskapet. Det är troligen därför, som betänkandet har en obalans i argumenteringen till förmån för en odefinierad och oprecis självständighet för domarna.

Enligt min mening ligger den kanske viktigaste gränslinjen mellan administration och självständighet i skärningspunkten mellan kraven ifråga om å ena sidan kvalitet och rättssäkerhet och å andra sidan effektivitet och resurser. Det är givet att den enskilde domaren i varje mål och ärende har att helt självständigt iaktta givna processuella och materiella regler. Likaså är det givet att verksamheten i domstolarna måste bedrivas inom ramen för de resurser som ytterst riksdagen ställt till förfogande. Resurserna måste rimligen antas vara avsedda att tillgodose behoven för att uppnå uppställda verksamhetsmål. Varje enskild domare har ett lika berättigat krav på självständighet, oavsett hur domstolens ledningsfunktion är organiserad, enrådighet, plenum eller kollegium. Den administrativa ledningsorganisationen är därför inte en självständighetsfråga.

Enligt det ”arbetsrättsliga kontraktet” ankommer det på arbetsgivaren att organisera, leda och fördela arbetet. Chefen är den inom en domstol som ytterst företräder arbetsgivaren. Enligt ”kontraktet” måste alla anställda fortlöpande uppfylla ett krav på lämplighet och kompetens. Arbetsuppgifterna skall utföras på ett godtagbart sätt både ifråga om innehåll, kvalitet och tidsåtgång. Ambitionen för varje enskild domstol och domare måste vara att med iakttagande av processuella och materiella regler och inom ramen för givna resurser sträva efter att enligt bästa förmåga infria de verksamhetsmål som statsmakterna ställer upp.

Det kanske viktigaste interna styrmedlet i en domstol är att bestämma innehållet i arbetsordningen med dess föreskrifter bl.a. i fråga om lottning av mål och indelning av domare för tjänstgöring. För detta kan ges riktlinjer på överordnad extern nivå. Varje domare är självständig i de mål som fallit på hans lott men kan inte motsättningsvis göra anspråk på tilldelning av det ena eller andra målet. De nu avsedda kompetensfördelningsfrågorna måste sålunda lösas på andra bevekelsegrunder, där domstolschefens befogenheter och ansvar ställs mot oavhängighetsfrågor av annan art och medinflytandefrågor.

Det är från de angivna utgångspunkterna som man bl.a. har att reglera budgetprocessen samt att bestämma domstolschefens lednings-

befogenheter och bedöma vilket förvaltningsansvar, som kan åläggas och avkrävas honom.

I budgetprocessen är det enligt min uppfattning av stor vikt att den enskilda domstolens och dess domares syn på den egna verksamheten och dess behov når ända fram till den anslagsbeviljande instansen. Det svenska förvaltningsförfarandet erbjuder en lösning för detta, även inom ramen för eget beslutsfattande av domstolschefen nämligen, om det förskrivs att chefens beslut skall fattas i närvaro av t.ex. vissa domare i domstolen. Envar närvarande ges då individuell reservationsrätt i förhållande till chefens beslut. Detta är ett förfaringssätt som jag anser bör prövas även inom domstolsadministrationen.

De kollegiala beslutsorganen tillkom innan domstolscheferna ålades dagens ansvar för förvaltningen och innan reglerna om medbestämmande och samverkan i arbetslivet tillkom. Det är tveksamt om de kollegiala beslutorganens befogenheter, som utredningen föreslår, är förenliga med det förvaltningsansvar som ligger på chefen. Beslutsordningen innebär att chefen i viktiga administrativa frågor kan bli överröstad av kollegiet.

Samhället utvecklas med ökande krav på effektivitet och flexibilitet. I detta ligger även att människors livsstil och värderingar förändras. I den processen behöver även arbetssätten anpassas till samhällsförändringarna. Nya sätt att arbeta uppstår och det utvecklas nya organisationsstrukturer. Människor kräver mer delaktighet och mer personligt ansvar. Det utvecklas en kultur som präglas i ökande grad av gemensam problemlösning, ömsesidig respekt och god information. Det är därför naturligt att även arbetssätten inom domstolarna förändras.

I det samverkans- och utvecklingsavtal som parterna på det statliga arbetstagarområdet träffade år 1997 och som även gäller för domstolsväsendet konstaterade parterna att den snabba utvecklingen i omvärlden ställer stora krav på den statliga sektorns effektivitet och flexibilitet och att det därför är nödvändigt att myndigheterna har stor förmåga att anpassa sig till förändrade förhållanden. Avsikten med avtalet är att de lokala parterna själva skall utveckla sådana samverkansformer som passar i den aktuella verksamheten och organisationen. Jag anser att det bör finnas goda möjligheter att även i domstolarna utveckla ett samverkansarbete, som omfattar samtliga personalkategorier och som respekterar och värnar domarens självständighet i dömandet. Lösningarna bör kunna variera och anpassas till de olika domstolarna beroende på storlek och andra enskilda förhållanden.

Enligt min mening är det värdefullt om domstolschefen har ett rådgivande organ (ledningsgrupp) till sitt stöd. Sammansättningen kan variera från domstol till domstol beroende på storlek och organisation

men det är viktigt att ledamöterna ser till hela domstolens intresse och inte uppfattar sig som företrädare för enskilda arbetsgrupper. Ledningsgruppens arbete bör kompletteras genom att frågor av övergripande karaktär förbereds enligt reglerna i medbestämmande- och samverkansavtalen. Ett sådant arbetssätt har den fördelen att samtliga personalkategorier i ett tidigt skede har möjlighet att påverka och att förståelsen för olika beslut på det sättet kan öka.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis talar bl.a. diskrepansen mellan beslutsordningen och domstolschefens förvaltningsansvar samt medbestämmande- och samverkansreglerna för att kollegium och plenum har spelat ut sin roll som beslutsorgan vid underrätterna. Däremot talar mycket för att det vid varje domstol förutom olika samverkansgrupper även skall finnas ett rådgivande organ (ledningsgrupp) till domstolschefen, eftersom beslut i realiteten grundar sig på en process, utan tydlig början, och domstolschefen redan inledningsvis i den processen behöver diskussionspartners. Huvudprincipen bör vara att domstolschefen, med möjlighet att delegera, bör besluta i de flesta administrativa ärenden i domstolen efter lämplig intern beredning och samverkan med de olika personalkategorierna. Domstolschefens beslutsfattande kan kompletteras med föreskrifter om att vissa beslut skall fattas i närvaro av t.ex. vissa domare i domstolen, som skall ha individuell reservationsrätt.

Särskilt yttrande

av experten Gerd Strömberg

Den inre styrningen av domstolarna

Med hänsyn till den särställning som domstolar och den dömande verksamheten har bör sådana administrativa beslut som rör domares självständighet i dömandet fattas av domarna i plenum/kollegium vid domstolen. En sådan beslutsform utgör den bästa garantin för att självständighetsprincipen iakttas och är i överensstämmelse med de internationella överenskommelser och rekommendationer som Sverige biträtt och som presenteras i betänkandet. Domare är normalt uppmärksamma på principen och är närmast till att bevaka att inga övertramp sker. Det är svårt att uttömmande ange alla de frågor som rör dessa aspekter. Förutom de som kommittén har angett tillhör också, enligt min mening, anslagsframställning och budget det område som skall vara föremål för ett kollegialt beslutsfattande. I detta innefattas också förändringar i domstolarna såsom t ex nedskärningar och sammanläggningar av rotlar eller avdelningar. Genom att beslut även i sådana frågor fattas kollegialt tillförsäkras domare det reella inflytandet på verksamheten som de skall kunna utöva enligt de nämnda internationella dokumenten. Ett gemensamt beslutsfattande är vidare en styrka i förhållande till en stark centraladministration som genom direktiv och föreskrifter kan tänkas vilja styra domstolarna och dess chefer på ett från självständighetssynpunkt betänkligt sätt.

Om kommitténs förslag såvitt avser domstolschefens suveräna beslutsrätt i anslags- och budgetfrågor och därmed sammanhängande spörsmål antas, är det angeläget att beslut som kan påverka självständigheten i dömandet kan överprövas på ett snabbt och smidigt sätt. En domare, som anser att självständighetsprincipen åsidosatts, borde därför kunna föra upp frågan i plenum i den egna domstolen. Jag har inget att invända mot kommitténs förslag att prövning i ett särskilt organ skall kunna ske. Detta organ bör dock ta ställning främst till större och mer komplicerade frågeställningar samt till frågor som inte är av så brådskande natur.

Summary

General principles

The general principles in the assessment of matters relating to the appointment of senior judges and the role of the head of the court should be the following:

  • that such issues shall be assessed based on the constitutional principles regarding the independence of the courts and the judge, and from a civic point of view where the judiciary is concerned,
  • that the appointment procedure for senior judges should be organised in such a way that it contributes to strengthening the legitimacy of the courts, and that the appointed judges have excellent qualifications
  • and that the management function in the courts shall be strengthened and modernised whilst maintaining the independence of individual judges in the administration of justice.

The appointment of senior judges

There are certain fundamental values and interests that should be considered in a review of the appointment procedure for senior judge positions. It is important to establish an order that ensures a broad, high-quality recruitment process that both gains the confidence of citizens and expresses the independent position of the courts and the judges alike.

The government should continue to constitute the body that appoints senior judges. The government should not be able to delegate the assignment of appointing ordinary judges.

The drafting should be introduced in a special preparatory body organisationally independent of both the Swedish parliament and the government, which submits proposals to the government regarding suitable candidates for senior judge positions – a proposals board for

senior judge positions. Such a board should be a body governed by law. The proposed suitable number of members is seven. Four should be judges, one a solicitor and two representatives of the general public. The judges are appointed by the government, two of them following nomination by the members of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court respectively, and the other two according to nomination by the presidents of the courts of appeal and the administrative courts of appeal. The solicitor is nominated by the Swedish Bar Association and appointed by the government. The two general public representatives are selected by the Swedish parliament.

The board should be given strong administrative support in its work by means of a secretariat for the preparation and presentation of matters before the board. The secretariat should include ordinary or former ordinary judges.

Requirements relating to openness and insight are best met by means of the public announcement of all vacant positions and the introduction of a system whereby interested candidates can submit applications to the proposals board. Interested persons can either manifest their interest themselves or, with their consent thereto, be entered onto the list of interested candidates by another party. Applications from interested persons can also be initiated by one of the members of the proposals board or its secretariat encouraging the candidate to submit an application. Candidacies relate primarily to a certain position. Candidates for senior judge positions shall also have the opportunity to manifest their interest at a more general level. There should, therefore, also be a list of general candidacies that cover all senior judge positions.

The task of the board is to submit to the government a public proposal of suitable candidates for senior judge positions. If possible, three persons should be proposed and classified in each case of appointment. The proposal shall be motivated. If fewer than three persons are on the list of proposals, special motivation shall be provided.

The government should be able to choose freely from among the persons proposed by the board if the board has set forth several persons. However, the eventuality of the government having reason to prefer a person other than those proposed cannot be eliminated in certain cases. In such a case, the requirement should be that the government resubmits the matter to the board for consideration, with a request for an opinion as to whether the candidate in question should be set forth as proposed. Should it be the intention of the government to completely disregard the proposals of the board, it shall be incumbent upon the former to report the circumstances to the Standing

Committee on Justice. In such a case, the Committee shall hold a public questioning of both the candidate nominated by the government and the board’s first choice of candidate. The Standing Committee on Justice can subsequently choose to express an opinion, in which case such shall be binding for the government.

The proposed appointment procedure with preparatory work in a special proposals board shall apply to all senior judge positions in ordinary courts, ordinary administrative courts as well as regional tenancies tribunals and regional rent tribunals. The positions covered are Justice of the Supreme Court, Justice of the Supreme Administrative Court, President - Court of Appeal, President -Administrative Court of Appeal, Head of Division – Court of Appeal, Head of Division – Administrative Court of Appeal, Presidents of the city courts and the three largest county administrative courts respectively, and Presidents of the three largest regional tenancies tribunals and regional rent tribunals. The special proposals board for senior judge positions should initially work in parallel with the Appointment Review Committee (Tjänsteförslagsnämnden – TFN) for the judiciary, but in time it is natural that preparation for the appointment of judges would be managed by one body. The composition of such a body could be variable.

Even with the proposals board solution, it is crucial to safeguard the special proceedings employed to appoint members of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court. In these proceedings, prior to the appointment, the government presents the name of the envisaged candidate to the plenary assembly of the court. It can be said that the consultation is based on constitutional practise. The Committee is of the opinion that there is a strong symbolic value in the ordered proceedings, which highlight the position and significance of the supreme courts. The committee therefore wants this order to remain in place and be formalised.

It should also be possible to provide the suggested proposals board with a role when it comes to appointing judges in the special courts. The board should not be composed in a special way in the context of these appointments. On the other hand, the secretariat should be provided with particular specialist knowledge ahead of dealing with these matters. The consultation conducted with labour market parties preceding appointments of legally qualified members of the Labour Court can in future be carried out by the secretariat of the proposals board.

The committee discuss certain matters relating to the form of employment for certain judges in the Labour Court and the Market Court. It calls into question the part-time appointment of employees of

the Swedish Cabinet Office and the Ministries to the position of deputy chairman of the Labour Court, and emphasises the need for the head of a special court to be an ordinary judge.

The role of the head of the court

The discussion relating to the role of the head of the court and the structure of court management should be based on the fundamental values on which court operations rest. Court management shall be structured and shall operate in such a way that it contributes to maintaining and strengthening these values. It is natural that the fundamental discussion relating to court management and court administration is based on the problem of setting boundaries, which is a distinctive characteristic of the courts due to their special constitutional status.

Court management can be divided into external and internal management respectively. External management concerns the courts’ relation to external operations and bodies, mainly the Swedish parliament, the government and the National Courts Administration (Domstolsverket – DV). The focus of internal management is mainly on the independence of individual judges in relation to the head of the court and other managerial functions.

The role of the head of the court can be discussed from different standpoints. One is to emphasise the role of the head of the court as a manager and developmental leader. This appears to the standpoint adopted in the committee’s directives. Another emphasises the head of the court more as a ‘first among equals’ – primus inter pares – than as a manager and developmental leader. From a civic standpoint, both can be defended, the first on a practical level and the second more as a matter of principle. The committee does not believe that it can execute its task by adopting only one of the two standpoints, but is of the opinion that both have to be considered.

The head of the court bears responsibility not only for ‘administrating’ i.e. administrate the court, but also for developing it within the framework of the body of regulations, and thus creating the best conditions for the administration of justice. To fulfil their role in society, the courts must be able to attract skilled, committed staff members who are stimulated by the responsibility and progress potential afforded by the judiciary. Special emphasis should therefore also be placed on the function of the courts as a workplace. It is impossible to achieve a universal management function structure for all courts in all of their phases of operations. The requirements that should

be placed on the head of the court vary from court to court, and even over time. Meanwhile, it is important to emphasise in general the importance of leadership for the internal management of the courts. The court management should have great insight into the role of the courts in our society and exercise high-quality, active leadership.

The external management of the courts should be characterised by a long-term approach and set principles and should be bound by law to the greatest extent possible. The matter of central court administration structure is not expressly included in the tasks of the committee. The discussion relating to the role of the head of the court and the internal court management at the local level cannot, however, be pursued in isolation from this matter. In the light of past and present discussion in Sweden and in other countries (mainly within Council of Europe circles and particularly in our Nordic neighbour countries, Denmark and Norway), it is important to emphasise that different national traditions, constitutional principles and organisational structures can mean that the universal application of one solution is not a self-evident matter of course. The chosen solution should, on the one hand, coincide with the principle regarding an independent judiciary and independent judges and, on the other, gain legitimacy both in a democratic context and within the courts. A higher level of local administration and self governance for individual courts places high demands on skilled heads of courts. A head of a court has to be able to undertake the assignment with responsibility not only for his or her own court, but also for the judiciary at large and the role of the courts in society.

The constitutional requirement for an independent administration of justice is in place in order to secure the rights of citizens in a state governed by law. The principle of maintaining the independence of judges in rulings is thus of crucial civic interest. Herein actually lies the reason for why this principle must be upheld. The principle of independence restricts the leadership role while a judge is concerned with one particular case. The judge is independently in control of the legal procedure and the ruling. Intil the limit of independence in the administration of justice, however, the judge, just like other staff, must obey the head of the court and the court management. This limit is not always clear.

A basis in assessing where this limit is to be drawn should be that the scope in which the head of the court may act and intervene with regard to the independence of judges is no less than the corresponding scope of the Parliamentary Ombudsman (Riksdagens ombudsman – JO) and the Chancellor of Justice (Justitiekanslern – JK). It is, however, important to highlight several aspects in a comparison with

the supervision of JO and JK. Whilst the supervisory tasks of JO and JK are extraordinary, it is incumbent upon the head of the court to administrate court work, manage the court and supervise its operations on an ongoing basis. In addition, JO and JK carry out control measures following an event, while the management assignments of the head of the court should mainly be practised to render repressive measures unnecessary. By a proactive approach in management tasks, problems can be prevented. On the other hand, it is crucial for the head of the court to be aware of the problem of setting the limit. A head of a court who neither has a feeling for nor respects independence in rulings is a danger to law and order for the individual. However, a passive head of a court who, through fear of violating the independence issue, avoids dealing with problems relating to a judge also constitutes such a danger. Both approaches are unacceptable, not least from a civic standpoint.

It is crucial that good heads of courts are appointed to the courts. The possibilities of a head of a court to act are, according to the committee, largely appropriate and sufficient in the currently applicable order. It is important however that this order be conveyed and clarified. The committee is of the opinion that one of its important tasks is to implement this. In this respect, references are made in the report to the JO and JK statements and to the management policy for district courts and county administrative courts recently drawn up by a working group appointed by DV. The committee also provides an account, under a number of headings, of how it views the possibilities of the head of the court to act in various tangible cases, and the limitations involved therein. Where the allocation of work assignments is concerned, the committee is of the same opinion as the Commission of the Judiciary of 1993, i.e. that the principles for case allocation and redistribution should be based on the provisions of law, and that the main rule should be a system based on random selection combined with scope for special case destination in accordance with objective criteria. The basis for the allocation of cases should be specified by rules of procedure for the court.

For the sake of consideration for the judges’ independent position, certain in law or statute specifically mentioned administrative management decisions of particular importance for administration of justice should be taken by an internal panel of judges in the court. Otherwise, the head of the court or the person or persons to whom the former has delegated decision-making authority should decide in administrative management matters. The structure of the judge panel body cannot be completely uniform. The different sizes and functions of the courts can motivate different solutions. The internal panel of

judges should consist of the court’s ordinary judges in the plenary assembly in district courts and county administrative courts, with the right of the plenary assembly to delegate decision-making authority to a smaller panel if so deemed appropriate. In the largest district courts and county administrative courts, the smaller panel structure should, however, be applied. The decision-making authority of the plenary assembly should also be exercised by the panel in courts of appeal and administrative courts of appeal. The task of the plenary assembly in these courts will be merely to choose certain members of the smaller panel. In the Supreme Court and the Supreme Administrative Court, the plenary assembly and its role according to the present order are preserved. If so required, the two supreme courts are given the possibility of appointing a smaller panel for decisions in particular matters. The committee emphasises in particular the importance of decision-making, regardless of the decision form, taking place in the context of excellent internal preparatory forms and in collaboration with all staff. The committee hereby supports the work currently in progress in the courts relating to developing the application of the Act on Employee Participation in Decision-Making and creating new forms of collaboration.

As a stage besides the order relating to decision-making in the context of a panel of judges, the possibility should be introduced whereby the individual judge and those carrying out other assignments relating to the administration of justice can appeal an administrative management decision if they are of the opinion that this infringes on their independent position in the ruling or the decision-making process. It can e.g. be a matter of decisions regarding the redistribution of individual cases, the composition of the court’s members in a certain case, or other decisions that, in a particular way, affect the judge or decision-maker in the very ruling or decision-making process. As a rule, these matters come to light in various supervisory contexts and are linked to other matters relating to the legal position of judges, such as disciplinary matters and labour law disputes. It is natural that all of these matters be tried in a body – an internal supervisory body within the judiciary. In anticipation of such a solution, the committee suggests that TFN be assigned to submit authoritative statements in the form of recommendations in independence-related matters.

The committee thus sees a potential development towards the establishment of an internal supervisory function within the judiciary. Such a body would be able to take a position in independence-related issues on the one hand and in staff and supervisory matters at large on the other. It is perceivable that the internal supervisory body takes over the role of the State Disciplinary Board when it comes to judges and, in

time, it could even replace the supervision that JK currently exercises over the courts. The matter of an internal supervisory body within the judiciary should be further investigated.

Besides JO, and also the Prosecutor-General (Riksåklagaren - RÅ) in the penal law area, only JK is obliged to act when problems arise relating to a head of a court. Where other judges are concerned, the head of the court must notify the State Disciplinary Board. It would be suitable if the supervisory responsibility for the head of the court was managed within the judiciary. It is, meanwhile, difficult at the present time to find good forms for this. A solution whereby heads of courts in superior courts are given a supervisory function over heads of courts in lower courts is fundamentally not a fitting solution. If a special internal supervisory body was created within the judiciary, then such a body could take care of supervising the heads of courts In the meantime, however, this function should remain with JK.

There are strong reasons indicating that the head of a court should have a background as a judge. The committee supports the high level of importance that has been attributed to the leadership function over recent years in conjunction with the appointment of heads of courts. It is important that heads of courts be given sufficient and appropriate support in their leadership tasks and thus also time to judge. The amount of time that the head of a court should spend on administrating justice and management tasks respectively should not be set in stone. This must necessarily vary from court to court as well as over time. The ongoing progress related to transferring more administrative functions from the DV to the courts should proceed. The role of the head of the court would be highlighted, if decision-making authority in the staff issues in which the DV Staff Responsibility Board currently decides was delegated from the DV to the individual courts. The committee proposes that this be the case.

There should also be well functioning leaderships in the courts under the heads of courts. The staff that carry out managerial assignments under the heads of courts must be able to assume their leadership roles and live up to what is expected of them. This requires, however, clear definitions in terms of authority and responsibility and that the limits are clear not only to the head of the court and other persons with leadership and administrativt tasks, but also to other employees. In the light of the different circumstances in courts, which vary in size and in other ways, it is impossible to set forth a general solution regarding the structure of the allocation of responsibilities between the head of the court and other staff with managerial responsibility. It is crucial that in each court, a position is taken to these matters in order to avoid floating, unclear responsibility and

shortcomings in legitimacy. Also persons with leadership and administrative tasks under the head of the court should be provided with training and support in their leadership roles. The trend towards an increased importance of regional or local administration structures within the judiciary places demands not only on the heads of courts, but also on other persons performing managerial tasks in the courts. Like the head of the court, these persons too should be able to assume responsibility not only for their own court, but also for the judiciary at large and the role of the courts in society.

The committee sees the advantages inherent in introducing a timelimited position for the head of a court. However, the committee is doubtful as to whether a head of a court appointed to a time-limited position by an external appointing body is in line with the principle of independent courts. This is the case even if the time limitation is based on an agreement with the head of the court in question. In a system where reappointment is impossible, the same dependency on the appointing body does not arise. Such a system risks, however, leading to a lack of managerial continuity and recruitment difficulties, and that the term of skilled heads of courts ends prematurely. In our current times of rapid change, such effects would prove particularly unfortunate. Indeed, an order whereby the head of the court is selected internally from among the judges of the court does not lead to the same fundamental apprehensions against a position with a limited term for the head of a court. Such an order does not, however, guarantee the active leadership in the courts that is both desirable and necessary. Instead, better circumstances should first of all be created for the heads of courts, whereby they can withdraw from their positions on their own initiative, prematurely and voluntarily. This can be the case if e.g. the head of a court is given the right to a maintained salary, pension or other special compensation following withdrawal from the position as a head of the court. Solutions such as the aforementioned may presuppose agreements between labour market parties. The committee is in favour of testing these solutions over a pilot period and subsequently evaluating them.

The committee supports the developments witnessed towards a stronger preparatory process in TFN’s chief appointment matters. External help from consultants is valuable in the chief recruitment process and should, as has now been suggested, form a compulsory feature thereof. There is a problem in the traditional career of a judge whereby judges seek confirmation in their roles as judges by applying for chief positions. There should be possibilities for confirmation and stimulation for judges in their judging tasks. This can be achieved by means of judges changing work assignments, e.g. switching between

serving in higher and lower courts or between generalist and specialist assignments. The public aspect of assessments of personal qualities and similar material may form a deterrent for persons interested in chief positions. However, proposing that such material be kept confidential is not viable. A future leader and chief must be prepared for exposure to this type of public scrutiny. The committee is discussing various solutions – on the one hand that a TFN member and a consultant take part in interviews with candidates, and on the other that interviews and assessments of personal qualities take place at an earlier stage and that the person interviewed/tested can subsequently decide on whether he or she wants to apply for a position as a head of a court or another leadership position in the courts. Both alternatives are attractive and, according to the committee, should be considered in the future overhaul of TFN’s routines and work forms.

The recruitment of heads of courts would be simplified if the judiciary included a system for attracting and training potential leaders at an early stage. The tradition prevailing in certain courts, whereby young judges test out administrative assignments, is valuable. This order should be extended to cover other positions at more courts. The committee also supports the plans to introduce compulsory training in leadership for younger judges, and believes that there is reason to consider such training for all judges. In this way, the significance of leadership and the leadership responsibility of all judges come to light. For the heads of courts, the main focus is on the managerial and leadership training within the DV’s Development Programme for Heads of Courts. The committee supports the enhancement and improvement of the programme, which is taking place in the context of a close dialogue with the participants.

Different forms of managerial support for heads of courts should be structured in parallel with each other. The committee views the development of internal networks between heads of courts positively, and is of the opinion that there is reason to consider other network constellations with heads of courts and managers within other fields too. In this context, attention should be drawn however to perceivable problems that may arise in terms of conflicts of interest in the context of such ‘mixed’ networks. It is also important that the heads of courts have access to professional expert help. In this context, DV’s specialist knowledge should be utilised and there should also be access to external assistance from consultants. Another interesting means of support that should be developed can be found in various forms of mentorship. Superior court presidents could support lower court presidents. The forms for these contacts should be flexible and developed in the context of a dialogue between the superior court

president and the lower court president in question. The committee does not suggest that an order with organised performance reviews between superior court and lower court presidents be introduced as a general solution.

To obtain a clearer and fundamentally more attractive set of rules for the assignment and responsibility of the head of the court, the committee suggests that these rules be better adapted to the activities of the court and entered directly into the courts’ instructions and that the instructions’ referral to the Government Agencies and Institutes Ordinance (verksförordningen) be removed.

The management function at the Supreme Court and the Supreme Administrative Court

The task of the committee has not been to submit more detailed opinions on or proposals regarding the external and internal structure and organisation of the supreme courts. The assessment of the managerial function of these courts should instead be implemented in the light of the present circumstances. In the event of more thorough changes, the proposals and viewpoints set forth may therefore alter and require fresh consideration.

The president of the highest instance should continue to bear overall managerial responsibility in the court. A change in the role of the president towards a more active administrative function than is currently the case is, however, an undesirable development. The president should primarily be a judge. The person occupying the position as president should not be required to have any particular administrative skills. On the other hand, he or she should be interested in managerial issues and administration, and be aware that presidents of the supreme courts must not only represent their own courts, but also the judiciary at large to a certain degree.

The key function as regards the supreme courts’ administration should lie with the senior judge referee position. The most important assignment of the senior judge referee is to manage the court’s office, in particular the preparatory organisation. Much would indicate that this requires the senior judge referee having a background as a judge and preferably also experience from working as a judge referee in the court. Natural candidates for senior judge referee positions in the supreme courts are ordinary judges with a proven aptitude for managerial assignments, e.g. heads of courts or heads of divisions in lower courts. It is important that senior judge referees have the

requisite support in managerial and administrative tasks. In these courts, this requires persons with excellent skills in the field of personnel and financial administration, as well as other people performing managerial assignments under the senior judge referee. In this context, the committee is discussing, inter alia, an order whereby the senior judge referee function is strengthened by the establishment of a number of chief judge referees positions.

Besides supervising the preparatory organisation, the senior judge referee shall make decisions in ongoing administrative issues in the court. Important overall administrative questions should be submitted to the president or the plenary assembly.

The presidents of the Supreme Court and the Supreme Administrative Court should be appointed by the government within the group of each court’s members that are among the most senior in their positions. In the selection, regard should be taken to e.g. remaining time in service or whether a certain member has a particular aptitude for or interest in managerial assignments. It is desirable for the president to be in his or her position for at least three years. Particular importance should also be attributed to the president’s will and ability to undertake the assignment of representing the court in various contexts. These requirements are generally on the rise, not least bearing in mind the international trend. In future, however, in the light of the fact that the new order for the choice of president has been recognised and established, the committee deems considering that the courts themselves appoint president or submit candidate proposals for this position as attractive and worthwhile.

The committee has not found any linguistic reason to change the titles for the heads of the Supreme Court and Supreme Administrative Court to president. There is nothing to prevent ‘ordförande’ from being translated into ‘president’ in international contexts when appropriate. A general endeavour towards internationalisation does not constitute sufficient grounds to change the title, according to the committee.

Domstolschefens roll och utnämningen av högre domare

Beslut vid regeringssammanträde den 1 oktober 1998.

Sammanfattning av uppdraget

Domstolschefens roll

En parlamentarisk kommitté tillkallas med uppdrag att se över domstolschefens roll. Kommittén skall klarlägga vilka krav som bör ställas på domstolschefen vad avser den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten samt vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten. Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. Kommittén skall vidare överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer.

Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen.

Dir. 1998:84

Utnämningen av högre domare

Kommittén skall se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag om hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering, där olika erfarenheter beaktas från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet. Kommittén skall också överväga om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ.

Reformbehovet

Domstolschefens roll

De krav som ställs på att domstolarnas verksamhet skall bedrivas rationellt och resultatorienterat, den snabba teknikutvecklingen och den pågående internationaliseringen av de rättsliga frågorna ställer nya krav på domstolscheferna. Domstolschefernas administrativa uppgifter kan numera i stor utsträckning jämställas med vad som gäller i andra verksamheter. Domstolschefens roll innefattar förutom ansvar för budget och personal också ett ansvar för att utveckla arbetssätt och arbetsrutiner. Domstolschefen skall svara för planeringen av domstolens verksamhet och se till att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall kunna fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt.

Domarutredningen betonade att domstolarna, i likhet med annan väl fungerande verksamhet, behöver en intern administrativ styrning (SOU 1994:99 s. 296 f.). I betänkandet diskuterade Domarutredningen kring domstolschefens ansvar för den administrativa styrningen. Domarutredningen ansåg att de viktigaste frågorna, t.ex. principerna för omfördelning av mål och liknande övergripande tillämpningsbeslut, bör beslutas i kollegiala former medan chefsdomaren bör ansvara för styrningen i övrigt. Domarutredningen menade också att det administrativa chefskapet måste förstärkas med kompetenta administratörer som inte är domare. På så sätt kan domstolschefen i högre grad ägna sig åt dömande verksamhet och koncentrera sig på övergripande och kvalificerade administrativa frågor.

Domstolschefens roll är komplicerad genom att han eller hon ständigt måste väga de regler som finns om myndighetschefens ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt mot de enskilda domarnas grundlagsfästa skydd för sin självständighet i

dömandet. Det konstitutionella kravet på en oavhängig rättskipning innebär en inskränkning i chefskapet när det gäller domarens befattning med det enskilda målet. Det förekommer att domstolschefer av rädsla för övertramp tvekar att ingripa mot problem i en domares tjänsteutövning. Balansgången är känslig och det är därför nödvändigt med en diskussion som klarlägger var gränsen går. Annars finns det en risk för att domstolsväsendet får passiva chefer i stället för de aktiva ledare som behövs.

Domarutredningen, som diskuterade balansen mellan rättssäkerhet och effektivitet, menade bl.a. att de regler som ger domaren en oavhängig ställning skall betraktas som ett värn för rättsordningen och inte som en princip som ger domaren möjlighet att uppträda efter eget gottfinnande. Enligt Domarutredningen kan en alltför strikt och stelbent ordning till skydd för domarens oavhängighet i praktiken medföra svårigheter att på ett smidigt och humant sätt nå en lösning i både det allmännas och den enskilde domarens intresse (SOU 1994:99 s. 251 f.).

Justitieombudsmannen (JO) och Justitiekanslern (JK) har vid olika tillfällen haft anledning att granska den interna administrativa styrningen av domstolarna och domstolschefens roll vad gäller tillsynen över den dömande verksamheten. I ett par beslut har JO t.ex. behandlat chefsdomares (lagmans resp. chefsrådmans) ansvar för att mål blir avgjorda inom rimlig tid (JO 1991/92 s. 35 och 1992/93 s. 48). I ett annat beslut kritiserar JO en lagmans beslut att flytta en rådman till en annan rotel på grund av relationsproblem mellan rådmannen och en åklagare (JO 1988/89 s. 19). JK har bl.a. behandlat plenums befogenheter enligt tingsrättsinstruktionen (JK 1981 s. 15). JK har också tagit upp frågor som rört lottning av mål t.ex. i JK 1989 s. 70 där det var fråga om en hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål skulle tilldelas rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande.

Under senare tid har ytterligare två intressanta beslut tillkommit. Dessa behandlar frågan vad en domstolschef är förbjuden respektive skyldig att göra i sin tillsyn över den dömande verksamheten. I ett beslut den 2 oktober 1996 kritiserar JK en hovrätts beslut att skilja ett hovrättsråd från handläggningen av ett pågående mål. JK menar att det i den garanti som en ordinarie domare har mot att bli skild från sin tjänst i annan ordning än den som ges i lag måste innefattas en rätt att utan risk för andra sanktioner än de som är föreskrivna i lag - få utöva de arbetsuppgifter som är förenade med tjänsten (JK 1996 s. 59). I ett beslut den 4 mars 1998 kritiserar JO en domstolschef för att denne underlåtit att överväga om det fanns skäl att göra anmälan enligt 15 § anställningsförordningen (1994:373) mot en rådman som vid upp-

repade tillfällen fått mål återförvisade på grund av rättegångsfel (JO:s dnr 2789-1996 och 4002-1997).

Domstolschefens roll har också på andra sätt uppmärksammats under senare år, bl.a. vid den konferens för domstolschefer som hölls i Domstolsverkets regi i september 1995 (se specialnummer av DV Informerar oktober 1995). Domstolsverket har också, utifrån utvecklingen i domstolarna och de nya krav som ställs på cheferna, utarbetat ett nytt chefsutvecklingsprogram, som genomfördes för första gången under hösten 1997 och våren 1998.

Ett visst mått av rörlighet bland chefer anses allmänt gynna utveckling och förnyelse av verksamheter. Inom domstolsväsendet är rörligheten bland domstolscheferna mycket begränsad. Anställningen som domstolschef betraktas i allmänhet som en sluttjänst. Detta kan sannolikt delvis förklaras av att anställningen som regel uppnås vid en relativt hög ålder och av att ett byte av anställning oftast är förenat med byte av bosättningsort. En bidragande orsak till den begränsade rörligheten är emellertid också att domstolschefer i likhet med övriga ordinarie domare utnämns med fullmakt. Det kan därför övervägas att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef.

Ledningsfunktionen i Högsta domstolen och Regeringsrätten

I de två högsta instanserna förordnar regeringen en av domstolarnas ledamöter, i praktiken alltid den äldste, att vara domstolens ordförande. Denne är enligt den för Högsta domstolen respektive Regeringsrätten gällande instruktionen administrativ chef för domstolen. Vardera domstolens administrativa enhet leds av en särskild kanslichef.

Redan år 1926 framförde Processkommissionen i sitt betänkande Rättegångsväsendets ombildning (SOU 1926:31, s. 129) att det för arbetets gång otvivelaktigen skulle vara fördelaktigt, om i spetsen för Högsta domstolen sattes en president, vilken i likhet med presidenterna i hovrätterna skulle leda arbetet inom domstolen. I betänkandet uttalades vidare att de skäl som talade för tillsättandet av en president även borde leda till att posten som avdelningsordförande inte ovillkorligen skulle tillfalla den äldste utan den mest lämplige därtill. Förslaget ledde dock inte till ändringar i dessa delar.

I prop. 1946:135 med förslag till lag om Högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring, m.m. föreslog Kungl. Maj:t att ordförande på avdelning skulle utses bland Högsta domstolens ledamöter av konungen och att den äldste bland ordförandena tillika skulle vara

ordförande i Högsta domstolen. Vid behandlingen av propositionen uttalade första lagutskottet att starka skäl i och för sig talade för att inrätta ett presidentämbete i Högsta domstolen. Utskottet avstod dock från att föreslå detta eftersom det skulle strida mot föreskriften i dåvarande 17 § regeringsformen om att konungens domsrätt skulle utövas av minst tolv justitieråd. Enligt utskottet innebar föreskriften nämligen att Högsta domstolens ledamöter som domare skulle inta en jämbördig ställning. Utskottet ansåg emellertid att grundlagsstadgandet inte hindrade att en av Högsta domstolens ledamöter gavs en ledande ställning i administrativt hänseende. Med ändring av förslaget i propositionen föreslog utskottet därför att konungen, utan beaktande av anciennitetsprincipen, skulle utse en av Högsta domstolens ledamöter att för återstoden av sin tjänstetid vara domstolens ordförande. I betänkandet uttalades vidare att valet av ordförande måste ske med den största omsorg samt att avgörande vikt måste fästas vid vederbörandes förmåga att utöva en fast ledning av domstolens arbete och att bemästra de frågor av administrativ natur som kan uppkomma (1 LU 1946:43, rskr. 1946:333). Valet av ordförande har dock i praktiken kommit att ske efter anciennitetsprincipen.

Även om det nuvarande systemet fungerat väl finns det, med hänsyn till den förändrade rollen för domstolschefer i allmänhet och behovet av en stark styrning av beredningsarbetet i de högsta domstolarna, anledning att på nytt se över kriterierna vid tillsättning av ordförandena i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

Utnämningen av högre domare

Anställningar som justitie- och regeringsråd, hovrätts- och kammarrättspresident, hovrätts- och kammarrättslagman, ordförande i Arbetsdomstolen, domare i Marknadsdomstolen, ordförande och vice ordförande i Patentbesvärsrätten, lagman i de tre största tingsrätterna och länsrätterna samt chef för de tre största arrende- och hyresnämnderna beslutas direkt av regeringen efter ett kallelseförfarande. Detta innebär att anställningarna beslutas utan något ansökningsförfarande eller något formellt anmälningsförfarande. Anställningarna som ordförande i Arbetsdomstolen skiljer sig från de övriga på så sätt att de är tidsbegränsade till tre år.

Anställningsärendena aktualiseras genom att domstolen tar kontakt med det ansvariga departementet eller genom att departementet bevakar

frågan. Beslutsunderlaget tas fram på olika sätt, t.ex. genom förslag från den aktuella domstolen eller genom att någon informellt har anmält intresse. Kandidaterna diskuteras med chefen för den aktuella domstolen eller med presidenten för den hovrätt eller kammarrätt som underrätten hör under. Vid utnämning av justitieråd och regeringsråd redovisar justitieministern kandidatförslaget i domstolens plenum. Lämplighetsbedömningen sker i första hand inom departementet. Synpunkter på de tilltänkta kandidaterna inhämtas under hand vilket innebär att någon egentlig dokumentation inte görs av de uppgifter som lämnas inför regeringens beslut om utnämningen.

Detta anställningsförfarande behandlades i Domarutredningens betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). Domarutredningens och remissinstansernas övergripande uppfattning var att beredningen av dessa anställningsärenden behöver förstärkas och bli mer öppen.

Med anledning av ett par motioner behandlade justitieutskottet frågan i sitt betänkande Processrättsliga frågor (bet. 1997/98:JuU24 s. 3 f.). Utskottet ansåg att en allsidig garanti för domstolarnas och de enskilda domarnas självständighet fordrar ett utnämningsförfarande som innebär att självständigheten inte med fog kan sättas i fråga. Härvidlag kan man, enligt utskottets mening, inte nöja sig med att falla tillbaka på den allmänna regeln i 11 kap. 9 § regeringsformen att avseende endast får fästas vid sakliga grunder vid utnämningen. Även frågan om vem som skall utnämna domare och i vilka former måste vägas in. I enlighet med utskottets hemställan beslutade riksdagen den 14 maj 1998 om ett tillkännagivande av innebörd att regeringen får i uppdrag att tillsätta en parlamentarisk utredning med uppgift att se över rekryteringen till de domaranställningar som i dag tillsätts efter ett kallelseförfarande (rskr. 1997/98:228).

Även om det nuvarande förfarandet fungerar väl är det också regeringens uppfattning att det finns anledning att se över förfarandet framför allt i syfte att förbättra beredningsunderlaget och dokumentationen samt säkerställa en bred rekrytering.

Uppdraget

Kommitténs uppdrag är att mot bakgrund av det diskuterade reformbehovet på området se över domstolschefens roll med avseende på ansvaret för den administrativa styrningen av domstolsverksamheten och tillsynen över den dömande verksamheten.

Uppdraget innefattar att klarlägga

  • vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om den administrativa styrningen av domstolsverksamheten,
  • vilka krav som bör ställas på domstolschefen i fråga om tillsynen över den dömande verksamheten samt
  • vilka instrument domstolschefen bör ha i tillsynen över den dömande verksamheten.

En viktig fråga som bör diskuteras i sammanhanget är domarnas fortbildning. Styrande för domarnas fortbildning bör vara domstolens behov av t.ex. ökad kompetens inom vissa områden och inte endast domarnas egna önskemål. Eftersom domstolschefen har ett ansvar för att personalen har den kompetens som krävs för att verksamheten skall fullgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt bör det övervägas om han eller hon skall ha möjlighet att beordra en domare att genomgå fortbildning.

I uppdraget ingår att behandla ledningsfunktionen i hela dess vidd. Kommittén skall överväga om plenum och kollegium bör finnas kvar och hur arbetsfördelningen i så fall bör vara mellan de organen och domstolschefen. Här kan nytta dras av erfarenheterna av de organisationsförändringar som genomfördes i Stockholms tingsrätt under 1991. Organisationsförändringarna utvärderades av Domstolverket i samverkan med tingsrätten under 1995 (DV rapport 1995:4). Kommittén skall även behandla ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och de övriga chefsdomare (chefsrådmän och överrättslagmän) som kan finnas vid domstolen.

Kommittén skall lämna förslag om hur rekryteringen av domstolschefer skall bedrivas samt hur domstolarnas ledningsfunktion och chefsrollen kan utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten förstärks. I det sammanhanget bör beaktas att den administrativa organisationen utformas så att domstolschefen ges tillräckligt utrymme för att ägna sig åt dömande verksamhet. Kommittén skall även överväga om det finns anledning att införa en möjlighet att tidsbegränsat anställa domstolschefer genom att t.ex. kombinera fullmaktsanställningen som domare med en tidsbegränsad anställning som domstolschef.

Eftersom domstolschefen leder domstolens verksamhet finns det ingen som på ett tidigt stadium och ett naturligt sätt kan ingripa med stöd och råd när chefskapet av någon anledning inte fungerar. Det stöd Domstolsverket erbjuder avser, utöver chefsutvecklingsprogrammet, framför allt rent administrativa frågor. Vad gäller det praktiska utövandet av chefskapet är domstolscheferna som regel hänvisade till att

på eget initiativ söka stöd hos andra domstolschefer. När det gäller domstolscheferna vid underrätterna skulle ett stöd t.ex. kunna ges genom utvecklingssamtal med respektive hovrätts- eller kammarrättspresident. I fråga om tingsrätterna finns ett visst författningsstöd för en sådan lösning i och med att det i 2 kap. 1 § rättegångsbalken föreskrivs att hovrätten äger tillsyn över de domstolar som hör under hovrätten. Den ursprungliga innebörden av bestämmelsen, nämligen att hovrätten skall utöva allmän uppsikt över att underrätternas rättskipning försiggår i laga ordning samt att domare och andra befattningshavare fullgör sina åligganden, har i praktiken alltmer kommit att uttunnas. Bestämmelsen har ingen motsvarighet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Kommittén skall alltså överväga om det finns anledning att införa någon form av organiserat stöd för domstolschefer och hur det stödet i så fall bör utformas.

Kommittén skall också se över kriterierna vid tillsättning av ordförande i Högsta domstolen och Regeringsrätten samt, mot bakgrund av vad ovan sagts om utformningen av den administrativa organisationen, överväga vilka uppgifter och vilket ansvar han eller hon skall ha som chef för domstolen. Det bör även övervägas om det finns anledning att byta tjänstebenämning till den internationellt vanliga benämningen president.

Kommittén skall slutligen se över förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse. Kommittén skall lämna förslag till hur förfarandet kan utformas så att det väl tillgodoser kraven på en allsidig rekrytering där erfarenheter från t.ex. lagstiftande, dömande, rättsvetenskaplig eller praktisk verksamhet beaktas. Uppdraget skall genomföras med utgångspunkt i diskussionen i Domarutredningens betänkande. Uppdraget innefattar således att överväga om det finns anledning att införa en offentlig lista över lämpliga kandidater, ett system med intresseanmälningar eller ett formaliserat samrådsförfarande. Kommittén skall också överväga om Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet kan ges en roll i sammanhanget. Kommittén får också utreda andra alternativ. Kommittén skall vid sina överväganden ta hänsyn till de särskilda omständigheter som gäller vid anställning av ordförande i Arbetsdomstolen.

Vid genomförandet av uppdraget skall kommittén beakta FN:s Basic Principles on the Independence of the Judiciary som antogs vid den sjunde FN-kongressen i Milano 1985 om förhindrande av brott och behandlingen av brottslingar samt Europarådets rekommendation till medlemsstaterna den 13 oktober 1994 avseende domarnas självständighet, effektivitet och roll, Nr R (94) 12.

Utredningstid och generella direktiv

Utredningen skall samråda med den utredare som har i uppdrag att göra en översyn av bisyssleregleringen inom den offentliga sektorn (Fi 1998:12) i de frågor som har beröringspunkter med den utredningens arbete.

Vidare skall utredningen informera de centrala arbetstagarorganisationerna inom den statliga sektorn och ge dem tillfälle att både vid arbetets början och under dess gång föra fram synpunkter på utredningen.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23), att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124) samt att redovisa konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).

Uppdraget skall redovisas senast den 31 augusti 2000.

– en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter

1 Uppdraget och dess genomförande

Efter önskemål från deltagarna i en av Domstolsverkets chefsutbildningsserier beslutade verket den 16 augusti 1999 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en ledningspolicy för domstolsväsendet.

I direktiven för gruppen anförs bl.a. följande. Arbetsgruppen skall utarbeta en policy för, i första hand, ledningen av underrätterna. Av ledningspolicyn bör framgå domstolschefens uppgifter och ansvar i olika hänseenden samt handlingsutrymme och metoder för att utöva ledarskapet.

Till ledamöter i arbetsgruppen har utsetts

  • lagmannen Åke Lundborg, ordförande
  • lagmannen Sigurd Heuman
  • chefsrådmannen Olle Holmstedt
  • lagmannen Ann-Christine Lindeblad
  • chefsrådmannen Claes Kristensson, och
  • enhetschefen Eva Nordqvist

Konsulten Sten Nilsson har utsetts till expert och numera tf kammarrättsassessorn Heléne Johnsson till sekreterare.

Arbetsgruppen har fullgjort sitt uppdrag genom att i separata dokument utarbeta dels denna ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter, Ledarskap och chefskap, dels en promemoria Praktiska ledningsfrågor.

1.1 Ledningspolicyn – syfte och avgränsningar

Ledarens uppgifter och ledarskapets förutsättningar varierar över tiden och från domstol till domstol. Allt ledarskap kan sägas vara situationsbetingat. Den pågående moderniseringen av domstolsväsendet och knappheten på resurser ställer andra och större krav på chefen jämfört med vad som har gällt i förfluten tid.

Denna Ledningspolicy syftar inte till att ge svaren på alla frågor som en domstolschef kan ställas inför. Målsättningen är i stället att den skulle kunna få karaktär av en för domstolsväsendet gemensam plattform som kan utgöra underlag för en levande diskussion i olika kretsar, men som i första hand för domstolscheferna ger underlag och stimulans för uppbyggnaden och utvecklingen av den egna ledningsfilosofin och det egna ledarskapet.

Domstolschefen får hjälp och vägledning i den svåra frågan: hur vill jag utforma mitt eget ledarskap, med mina förutsättningar och erfarenheter, i den domstol som jag är satt att leda och med de förutsättningar som gäller här och nu? Detta är en fråga som varje domstolschef återkommande måste ställa sig. Ledningspolicyn sätter chefens uppgifter och befogenheter i fokus.

Även om policyn sålunda i första hand riktar sig till underrättscheferna, kan den utöver huvudändamålet tjäna ytterligare ett par syften

  • den bidrar till att klargöra för chefskandidater vilka krav som ställs på chefen
  • den bidrar till att klargöra för alla anställda i domstolsväsendet både vilka krav som uppdragsgivarna ställer på ledarskapet och vad som förväntas av de anställda som medarbetare.

Samverkan och trivsel är omistliga faktorer för uppnående av effektivitet och kvalitet. Ledningspolicyn måste emellertid även innehålla avsnitt som behandlar motsättningar och avarter.

Det goda ledarskapet förutsätter såväl samverkan med och delaktighet för medarbetarna och deras fackliga organisationer som ett konstruktivt tillvaratagande av deras erfarenheter och kunskaper. Den formella regleringen och hanteringen av samverkansfrågorna måste emellertid anses ligga vid sidan av denna Ledningspolicy.

Ledningspolicyn tar primärt sikte på ett ledarskap inom ramen för nu gällande lagar, förordningar och andra förutsättningar.

2 Några utgångspunkter för ledarskapet

Allt ledarskap har sin utgångspunkt i de uppgifter som tilldelats och de verksamhetsmål som ställts upp för den verksamhet som någon är satt att leda.

2.1 Domstolarnas uppgifter och roll

Utifrån en grundreglering i regeringsformen är domstolarnas uppgifter fastlagda, för de allmänna domstolarnas del i första hand i rättegångsbalken och för de allmänna förvaltningsdomstolarna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar och i en lång rad andra lagar.

Hur domstolarna skall handlägga sina mål regleras i förfaranderegler bl.a. i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen.

Under senare år har statsmakterna strävat mot en övergång från att leda domstolar och andra myndigheter genom s.k. regelstyrning till ett allt större inslag av målstyrning. Innebörden härav är att statsmakterna lägger fast målen för olika verksamheter medan de som är ansvariga för verksamheterna, inom ramen för tillämpliga materiella regler, ges olika grad av frihet när det gäller att välja medel för att uppnå målen.

I enlighet härmed har statsmakterna lagt fast effektmål bl.a. för rättsväsendet och som en del därav effektmål för domstolarna. Vidare har regeringen för dessa lagt fast, dels allmänna verksamhetsmål, dels särskilda verksamhetsmål för ett antal enskilda målgrupper.

För domstolarnas del gäller att de inte själva kan påverka antalet inkommande mål och att handläggningen av dessa styrs av procedurregler som bara i begränsad utsträckning ger utrymme för tolkning eller handlingsfrihet.

Av den konstitutionella kompetensfördelningen följer att domstolarna har att utgå från att de av statsmakterna anvisade medlen är avsedda att vara tillräckliga för att infria (eller åtminstone närma sig) de uppställda verksamhetsmålen med iakttagande av gällande regelverk.

Domstolarnas uppgift är sålunda att efter bästa förmåga lojalt sträva mot de uppställda verksamhetsmålen, så långt det uppställda regelverket medger detta.

Det nu sagda står inte i motsatsförhållande till att domstolarna i budgetskrivelser eller på annat lämpligt sätt inte bara lämnar utan t.o.m. har ett berättigat anspråk och en skyldighet att lämna synpunkter på regelverk, resursbehov, kvalitetskrav, rättssäkerhet eller annat. Det är emellertid ytterst riksdagen som förfogar över både regelverk och medelsanvisning och som sålunda kan välja mellan olika lösningar.

I den utsträckning regelverk, uppställda mål och medelsanvisning är oförenliga gäller självfallet regelverket och medelsanvisningen. De uppställda verksamhetsmålen kan då inte i sin helhet infrias.

2.2 Domstolschefens olika roller

Domstolschefens viktigaste uppgift är att leda domstolens verksamhet, bl.a. att

  • lägga fast domstolens verksamhetsmål
  • planera genomförandet
  • fördela uppgifter och ansvar samt
  • följa upp och utveckla verksamheten

I ledarskapet ingår för underrättslagmännens del också att de i instruktionerna ålagts ett personligt ansvar för att fiskalerna och notarierna får en allsidig och utvecklande utbildning.

Denna Ledningspolicy tar sikte på ledarrollen och dess utövande. Lagmannens chefskap följer av föreskriften i instruktionerna att lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten.

Lagmannens uppgift som domare har sin författningsmässiga utgångsreglering i regeringsformen och rättegångsbalken resp. lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

I instruktionerna finns två föreskrifter om fördelningen av domargöromålen som är av betydelse i detta sammanhang

  • domargöromålen skall fördelas så att arbetsbördan såvitt möjligt blir lika stor för alla domare
  • lagmannen eller en chefsrådman bör delta när ett mål eller ärende avgörs, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till målets eller ärendets art.

Därav följer att lagmannen har en särskild uppgift som domare och att domargöromål bör tilldelas en lagman i sådan omfattning att arbetsbördan inklusive chefsuppgifterna blir lika stor som för övriga domare.

Det finns inte någon reglering av tidsåtgången för chefsuppgifterna. Dessa varierar självfallet från domstol till annan och sett över tiden beroende bl.a. på domstolens storlek, chefens erfarenhet och behovet av ett aktivt ledarskap. Självklart är emellertid att en för stor tilldelning av mål inte får tillåtas inkräkta på ett fullgott ledarskap. Chefen har både ett krav på sig och en rätt att kräva tillräcklig tid för ledarskapet. Och ytterst är det bara chefen själv som kan avgöra och har att avgöra vad ledarskapet i tid kräver av honom eller henne.

3 Lagmannens ledarskap

I den typiska kunskapsorganisation som en domstol utgör finns det alltid en risk för att ledarfunktionen inte får den betoning som den förtjänar. Kravet på domarkompetens och aktivt dömande kan av ledaren upplevas som så stort och betydelsefullt att det överskuggar kravet på ledningsförmåga och aktiv ledning.

Härtill kan också bidra att lagmannen som chef för en domstol har förmånen att leda bl.a. i sina yrkesroller högt kompetenta domarkollegor som är väl förtrogna med sina arbetsuppgifter och med vad som löpande förväntas av dem i det dagliga arbetet.

Den som accepterat en utnämning till domstolschef har emellertid därmed gjort ett åtagande som medför en rollförändring från att själv ha varit ”en i gänget” till att bli den som har att styra och leda verksamheten mot fastställda mål.

Mot bakgrund av det som nu sagts är det av största vikt att chefen är väl medveten om ledarrollens betydelse för domstolens effektivitet, för utvecklingen av verksamheten och medarbetarna samt för trivsel och arbetsglädje inom domstolen. Varje chef måste till fullo acceptera och ta till sig sin roll som ledare. Däri ligger bl.a. att övervinna den känsla, som ibland drabbar chefer i kunskapsorganisationer, att den som tar ledarrollen på allvar gör sig märkvärdig.

Alla chefer – oavsett verksamhetsområde – ställs inför olika krav och förväntningar från skilda håll. Chefens viktigaste uppgift är att på bästa sätt leva upp till, helst överträffa, de krav och förväntningar som finns hos uppdragsgivare och medarbetare. Här skall till en början pekas på några centrala inslag i ett sådant ledarskap.

En viktig förutsättning är att chefen omger sig med kunniga medarbetare som är villiga att använda sitt kunnande i arbetet. Kunniga och välmotiverade medarbetare har omvänt rätt att ställa krav på chefen att i en fungerande arbetsorganisation med kunnig ledning få rikliga möjligheter att använda sig av sin skicklighet till att lösa allt mer krävande och utvecklande arbetsuppgifter.

I en resultatorienterad och målinriktad organisation är dubbelriktad information mellan chefen och medarbetarna en annan viktig förutsättning för ledarskapet. Information är också ett medel för att utöva ledarskapet. Det är särskilt viktigt med en fungerande kommunikation beträffande verksamhetsplaneringen som gör det möjligt för dem, som skall medverka i genomförandet av planerna, att lämna synpunkter och påverka. I all kommunikation ligger som ett naturligt led en delaktighet i beslutsprocessen.

För envar chef är det ett självklart inslag i beslutsfattandet att vara tillgänglig och lyssna till sina medarbetare. Genom att tillgodogöra sig

deras och deras organisationers synpunkter och väga samman dessa med sina egna erfarenheter uppnår chefen den tillförlitlighet och resonans i beslutsfattandet som är den säkraste vägen att förankra besluten.

Om medarbetarna får möjlighet att påverka den egna arbetssituationen, är detta till gagn för verksamheten i dess helhet. Att lyssna på och stötta sina medarbetare är därför en av chefens viktigaste uppgifter. Alla medarbetare behöver tydlig återkoppling.

Vikten av att föregå med gott exempel kan inte nog framhållas. Detsamma gäller det krav på uppföljning i olika avseenden som ligger i ledarskapet. Även om uppgifter ankommer på eller delegeras till enskilda medarbetare skall chefen ha fullgod överblick över att verksamheten bedrivs författningsenligt. Kravet på överblick och kontroll omfattar också att arbetet bedrivs effektivt. I detta avseende ankommer det på chefen bl.a. att planera arbetet så att den enskildes kunskaper och erfarenheter tas tillvara på bästa sätt.

All personal skall stimuleras till och ges möjlighet till vidareutbildning och utveckling i sitt arbete. I detta ligger ett krav på en aktiv personalplanering och ett aktivt jämställdhetsarbete. Resurser och tid måste avsättas för dessa ändamål.

Personal- eller utvecklingssamtal är ofta ett utmärkt hjälpmedel för att fånga upp önskemål och behov bl.a. av vidareutbildning och utveckling. För att uppnå produktivitets- och kvalitetsmål är det vidare nödvändigt att trivseln i arbetet främjas. Det är en viktig chefsuppgift att skapa förutsättningar för kompetensutveckling och trivsel.

Även i en organisation med hög trivselfaktor kan uppstå större eller mindre konflikter. Viktigt därvid är att chefen har kanaler och förmåga att tidigt fånga upp signaler om detta och att chefen inte ryggar för att ta itu med sådana problem. All erfarenhet säger att problemen bara blir svårare att lösa om de först får växa till sig.

Alla chefer måste vara medvetna om att de i denna egenskap förfogar över en rad styrmedel och att den ledare, som inte utövar sitt ledarskap, i praktiken också kommer att förlora det.

Chefskapet utrustar ledaren med en formell beslutskompetens i en rad hänseenden. Den goda ledaren spelar dock också på en rad andra strängar.

Det kanske allra främsta styrmedlet är en väl förankrad och väl spridd verksamhetsplanering, som ställer upp för alla anställda gemensamma mål för verksamheten. Målen måste också vara nedbrutna på ett sådant sätt att varje enskild medarbetare känner att han eller hon kan medverka till måluppfyllelsen.

Medarbetare har ofta en önskan att identifiera sig med och upprätthålla goda relationer med ledaren. Detta medför att det goda ledarskapet i sig utgör ett effektivt styrmedel. Ledarens egen skicklighet och

ambition, den goda planeringen och framförhållningen, förmågan att inhämta och dela med sig av viktig information, att skapa delaktighet och medansvar m.m. bygger upp ett föredöme och en personlig auktoritet som kan betecknas som det goda exemplets makt.

Alla medarbetare sätter värde på beröm, uppskattning och annan återkoppling. Alla förväntar sig också att goda prestationer skall uppmärksammas och bära frukt. Åtskilligt står följaktligen att vinna genom ett medvetet och frikostigt uppmuntrande av goda prestationer och ett aktivt utnyttjande av möjligheterna till belöning i olika former.

Vissa regler på en arbetsplats hålls uppe av hotet om repressalier. Dessa regler blir emellertid inte längre några styrmedel om chefen underlåter att reagera på överträdelser. I stället kan lätt uppstå en spridningseffekt bland arbetskamraterna som har ett välgrundat anspråk på att regelefterlevnaden skall gälla alla. Att som chef underlåta att reagera på överträdelser är att fly från ledarrollen och att svika sin uppgift.

Det goda ledarskapet kännetecknas också av att ledaren lyckas bygga upp sammanhållning och laganda, att undergrupper effektivt samverkar till en enhet med gemensamma mål. Härför krävs bl.a. att de anställda känner trivsel och arbetsglädje. Det kräver vidare ett medvetet och gott urval av arbetsledare. Arbetslagen måste sättas samman på ett medvetet sätt. Ledaren måste vara uppmärksam på och åtgärda utstötningsinslag eller andra störningar så snart de visar sig.

I det följande ges i olika underavsnitt ett antal exempel på de krav och förväntningar som ställs på en underrättschef från uppdragsgivarna och medarbetarna samt på de krav chefen rimligen omvänt har rätt att ställa på dessa. Exemplen har lyfts fram och diskuterats i utbildningen av domstolschefer. Avsikten är att fästa uppmärksamhet på det som är specifikt eller centralt i de skilda relationerna även om detta leder till en del upprepningar.

3.1 Uppdragsgivarnas krav på domstolscheferna

I det samlade regelverket finns en mängd författningar som ställer krav på chefen i allehanda enskildheter. Det kan gälla arbetsmiljö, jämställdhet, ordning och säkerhet, tjänsteansvar eller annat. Från sådant bortses i detta avsnitt. Det skulle emellertid kunna göras till föremål för en särskild genomlysning. Här skall i stället koncentreras på ledarskapets kärnfrågor.

De grundläggande kraven på alla myndighetschefer ges i verksförordningen (1995:1322). Däri föreskrivs bl.a. att myndighetschefen

ansvarar för myndighetens verksamhet och företräder myndigheten som arbetsgivare. Chefen skall bl.a. se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Han eller hon skall hushålla väl med statens medel och se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Chefen skall vidare skapa goda arbetsförhållanden och ta tillvara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.

Från dessa grundläggande krav på bl.a. författningsenlighet, effektivitet, målinriktning och god hushållning kan härledas en rad indirekta krav som utgör förutsättningar för att de grundläggande kraven skall kunna uppfyllas.

Uppdragsgivarna har sålunda krav på att chefen visar lojalitet, ansvar och samarbetsvilja. Chefen måste vara ett föredöme för sina medarbetare och ställa krav på dessa. Han eller hon måste inte bara planera för verksamheten utan också ha full insikt om och kontroll över vad som händer. Av chefen krävs vidare att han eller hon utvecklar sig själv, sina medarbetare och sin verksamhet. Viktigt är vidare att chefen stimulerar, visar uppskattning för och belönar goda insatser samtidigt som felaktiga eller icke önskvärda beteenden korrigeras hos samtliga medarbetare. Inte minst viktigt från uppdragsgivarnas sida är också att varje chef lever upp till de berättigade krav och förväntningar som medarbetarna har på chefen.

3.2 Personalens krav och förväntningar på chefen

Medarbetarna vill bl.a. se sin chef som en förebild och ett föredöme och som en person som ställer minst lika stora krav på sig själv som på andra. Viktigt att notera är att chefen bedöms efter sitt egna leverne, icke efter hur han eller hon lär.

Chefen förutsätts som en god ledare att ta och ge ansvar, att ställa krav uppåt och nedåt, att ”stå pall i blåsväder” och att stötta sina medarbetare.

Chefen förutsätts vidare ge klara besked samt vara rättvis, konsekvent och ordhållig. Envar medarbetare har ett anspråk på att få veta vad som händer liksom vad som krävs av honom eller henne.

Medarbetarna, särskilt i ett sådant kunskapsföretag som en domstol, har anspråk på en i sig själv kunnig och kompetent chef som intresserar sig för sina medarbetare och deras utveckling.

Chefen skall ge återkoppling både i form av uppskattning och belöning men också, när det behövs, i form av konstruktiv kritik.

Medarbetarna vill att chefen skall ”synas” och vill själva bli ”sedda”.

Chefen förutsätts ha tid med sina medarbetares frågor och problem. Han eller hon förutsätts kunna bära ett förtroende.

Sammantaget har medarbetarna ett krav på att chefen skapar trivsel, gemenskap, engagemang och laganda.

3.3 Chefens krav på medarbetarna

Ingen general har någonsin ensam vunnit något krig och ingen dirigent kommer någonsin att utan en samtrimmad orkester kunna presentera ett välljudande orkesterstycke. Det är – precis som i lagsporter – den samlade styrkan och slagkraften som ger resultat.

Varje chef har ett berättigat anspråk och måste ställa krav på att alla medarbetare med engagemang och ambition samverkar till uppfyllande av verksamhetsmålen och att var och en enskilt känner och tar det personliga ansvar som krävs av dem. För detta krävs deltagande i planeringen och utvecklingen av verksamheten samt lojalitet i förhållande till fattade beslut. Det krävs av varje enskild medarbetare att han eller hon har en vilja att bibehålla och förkovra sin yrkeskunskap och att efter bästa förmåga bidra med en fullgod kvalitativ och kvantitativ prestation.

Hela domstolen och domstolens samlade bästa är alla anställdas gemensamma ansvarsområde. Avdelnings- och rotelindelning m.m. måste ses som organisatoriska lösningar bl.a. för att främja effektvitet, inte som ett hinder för ett effektivt resursutnyttjande. Alla måste vara beredda att ”räcka varandra handen” för att verksamhetsmålen på bästa sätt skall uppfyllas.

På envar medarbetare kan och bör ställas krav på ett personligt uppträdande som bidrar till den gemensamma trivseln och sammanhållningen. I sammanhållningen ingår att man respekterar och ställer upp för varandra och att man avstår från att tala illa om andra eller att sprida skvaller. Chefen har också ett anspråk på att få veta om något händer. Synpunkter och påpekanden måste framföras till chefen och inte bakom chefens rygg.

3.4 Chefens krav på uppdragsgivarna m.m.

Underrättscheferna har självfallet också en rad berättigade anspråk på sina uppdragsgivare, när det gäller administrativa frågor närmast representerade av Domstolsverket. Detta ligger dock vid sidan av det egentliga ämnesområdet för denna rapport och skall därför endast i korthet beröras.

Uppenbart är att domstolsväsendet även i framtiden kommer att få de chefer som organisationen förmår utveckla. Arbetsvillkor och urvalsinstrument är här av största betydelse.

Men det räcker inte att till chefer utnämna goda chefsämnen. Dessa måste tas väl om hand. Chefsintroduktionen behöver påbörjas redan före tillträdet bl.a. genom besök vid Domstolsverket och information av ledande företrädare för verket. En viktig uppgift för avgående chef bör vara att vid ett personligt sammanträffande på domstolen ”lämna över” till sin efterträdare.

Alla chefer har ett berättigat anspråk på att initialt och fortlöpande få besked om vad som förväntas av dem, att bibringas de kunskaper och erfarenheter på olika områden som är nödvändiga samt att få det stöd som krävs för att de skall kunna känna trygghet och säkerhet och utvecklas till goda och framgångsrika ledare. Domstolsverket har härvidlag ett uppgiftsområde av yttersta vikt. För uppbyggnaden av ett gemensamt sammanhållet ledarskap är det också lämpligt att arbeta med mentorer och olika former av nätverk.

4 Övriga ledningsfunktioner

4.1 Organisatoriska förutsättningar

Vid sidan av lagmannen som myndighetschef finns i underrätterna andra chefer på skilda nivåer, avdelningschefer, rotelchefer, administrativa chefer, kansliföreståndare och andra arbetsledare.

Den administrativa uppgifts- och ansvarsfördelningen utgår från främst följande förordningsföreskrifter

  • lagmannen är administrativ chef och ansvarar för myndighetens verksamhet
  • lagmannen avgör de administrativa ärenden, som ej ankommer på plenum/kollegium, med rätt för lagmannen att delegera
  • grunderna för fördelningen av arbetsuppgifterna och de övriga bestämmelser, som behövs för verksamheten, skall framgå av arbetsordningen
  • lagmannen meddelar de riktlinjer som behövs för tillämpningen av arbetsordningen
  • den som är chef för en avdelning leder arbetet på denna.

Cheferna på olika nivåer under lagmannen härleder sålunda sina befogenheter från arbetsordningen eller från beslut av lagmannen.

4.2 Ledarskapsfrågor

Lagmannens förvaltningsansvar kräver att ledarskapet på alla nivåer inom domstolen utövas inom ramen för den ledningspolicy som lagmannen lägger fast.

Alla chefer på olika nivåer är i sina chefsroller företrädare för arbetsgivaren/domstolen med olika uppgifter, ansvarsområden och befogenheter. De krav och förväntningar som ställs på mellancheferna är i stor utsträckning de samma som ställs på lagmannen. De måste respektera sina ledarroller och leva upp till de krav som ställs på dem.

Kännetecknande för mellanchefernas situation är bl.a. att det ställs krav på dem både uppifrån och nerifrån.

Det är mellancheferna som i vardagsarbetet står närmast medarbetarna. Det är till mellancheferna som medarbetarna går när de behöver råd, stöd, hjälp eller ledning. Det är av mellancheferna som de förväntar sig ett gott ledarskap i det dagliga arbetet. Alla medarbetare förväntar sig bl.a. att deras arbetsledare är välinformerad, kunnig, lyssnande och ansvarstagande, beredd att avsätta tid och ge besked.

Mellanchefernas insatser är vidare av stor betydelse när det gäller att skapa trivsel, samhörighet och laganda inom den egna gruppen. Däri ingår bl.a. uppföljning med uppmuntran och beröm till den som gjort sig förtjänt av det och med tillrättaförande samtal när detta är påkallat.

En nödvändig förutsättning för att mellancheferna skall kunna uppfylla sina chefs- och ledarroller är att deras ansvarsområden och befogenheter är tydligt avgränsade. Gränserna kan dock endast sättas inom den egna domstolen.

Lagmannen måste från sin sida i en rad hänseenden kunna ställa särskilda krav på underlydande chefer. Det gäller t.ex. i fråga om lojalitet till verksamhetsmålen och den egna uppgiften, ansvarstagande och samarbete, men också när det gäller behovet av information till och samråd med lagmannen. Ett väl fungerande samlat ledarskap förutsätter likformighet och samordning. Detta förutsätter i sin tur att mellancheferna är lyhörda och har fingertoppskänsla för när lagmannens medverkan är påkallad.

I gengäld kan också mellancheferna ställa särskilda krav på lagmannen och/eller annan överordnad chef. De har till en början ett anspråk på stöd och förståelse för sina chefsroller samt förtroende och uppbackning från lagmannens sida. Lagmannen måste respektera givna ansvarsområden. Mellancheferna har ett särskilt krav på att hållas välinformerade och ett särskilt anspråk på delaktighet i verksledningsbesluten.

Mellanchefernas roll som förbindelselänk mellan sina medarbetare och överordnad chef och vice versa kräver lyhördhet. Mellancheferna måste vara lyhörda åt båda hållen och de måste ha känsla och visa ansvar för vad som är förtroliga samtal såväl uppåt som nedåt.

För såväl arbetsresultat som arbetsmiljö och trivsel m.m. är det en nödvändig förutsättning att det samlade ledarskapet drar åt samma håll. Samverkan, lojalitet och gemensamt ansvarstagande är därvid oeftergivliga ingredienser.

5 Den administrativa beslutskompetensen

5.1 Det arbetsrättsliga ”kontraktet”

Ett anställningsavtal bygger enligt allmänna arbetsrättsliga regler på ett ”kontrakt” mellan en arbetsgivare och en arbetstagare. Därmed avses ett anställningsavtal i dess vidaste bemärkelse, som innefattar långt mer än att arbetsgivaren betalar lön och andra förmåner mot att arbetstagaren förbinder sig att utföra de arbetsuppgifter som arbetsgivaren vill ha utförda och på det sätt som arbetsgivaren vill ha dem utförda.

Arbetsgivaren ansvarar enligt ”kontraktet” bl.a. för de allmänna förutsättningarna för arbetet som t.ex. organisation, ekonomi och arbetsmiljö, inkluderande ordning och säkerhet. Arbetsgivaren har vidare ett personal- och personalledningsansvar. I detta ingår bl.a. ett ansvar för trygghet i anställningen och ett ansvar för personalens utveckling.

Arbetsgivaren avgör verksamhetens inriktning, vilka arbetsuppgifter som skall utföras och av vem, hur de skall utföras och när de skall ut-

föras. Chefen är den som inom domstolen ytterst företräder arbetsgivaren. Han eller hon har bl.a. till uppgift att organisera, leda och fördela arbetet, men också att se till att den anställde uppfyller sin del av ”kontraktet”.

I ”kontraktet” ligger för den anställde en arbetsskyldighet. Den anställde har förbundit sig att utföra allt sådant arbete som står i naturligt samband med arbetsgivarens verksamhet och som kan anses falla inom arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer och det för vederbörande gällande anställningsavtalet. Verksamheten och därmed arbetets innehåll kan förändras under löpande anställning.

Enligt ”kontraktet” måste alla anställda fortlöpande uppfylla ett krav på lämplighet och kompetens. Arbetsuppgifter skall utföras på ett godtagbart sätt både i fråga om innehåll/kvalitet och tidsåtgång. Däri ligger bl.a. också att fullgöra uppställda krav på service och tillgänglighet.

Arbetsskyldigheten innefattar emellertid mer än att bara utföra tilldelade arbetsuppgifter. I ”kontraktet” ligger vidare att den anställde förbundit sig att följa av arbetsgivaren givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. ”Kontraktet” innehåller vidare ett lojalitetskrav i förhållande till arbetsgivaren vad gäller arbetets utförande och ett krav på att samarbeta och kunna hantera relationer.

5.2 Underrättsinstruktionerna

I underrättsinstruktionerna regleras arbetsgivarens befogenheter enligt ”kontraktet”. Lagmannen anges vara administrativ chef för tings/länsrätten. Den administrativa beslutskompetensen är fördelad så att instruktionerna först räknar upp vad som skall beslutas i kollegiala former (plenum, kollegium, avdelning) och därefter föreskriver att övriga administrativa ärenden skall avgöras av lagmannen.

Lagmannen ges behörighet (35 § första stycket TI och 32 § första stycket LI) att uppdra åt någon annan som är anställd vid tings/länsrätten att i sitt ställe avgöra ärenden som inte är av sådant slag att de bör avgöras av lagmannen.

Endast lagmannen själv kan sålunda, inom ramen för sin egen beslutskompetens och med nyss angiven begränsning, delegera till annan att på eget ansvar handlägga och avgöra administrativa ärenden. Alla beslut om delegation kan av lagmannen fritt återkallas eller ändras, generellt eller in casu.

Vid tillämpningen av olika paragrafer i instruktionerna bör uppmärksammas att regeringen i vissa hänseenden valt att lägga en uppgift eller befogenhet på ”tingsrätten/länsrätten”, i andra på ”lagmannen”.

Det som omfattas av delegationsbestämmelsen är sådana uppgifter och befogenheter som i instruktionen lagts på tings/länsrätten. Sådant som lagts på lagmannen kan bara utföras av lagmannen personligen, eller vid förfall av ställföreträdare. Härifrån ges i instruktionerna ett undantag. Vissa lagmansuppgifter kan delegeras exklusivt till chefsrådman (35 § andra stycket TI och 32 § andra stycket LI).

Vad nu sagts hindrar självfallet inte lagmannen från att uppdra åt någon annan anställd att bereda vissa ärenden eller att under lagmannen svara för eller fullgöra vissa uppgifter.

I skilda författningar, bl.a. arbetsrättsliga, läggs olika uppgifter på arbetsgivaren/myndigheten. Flertalet av dessa uppgifter torde falla inom det administrativa området och sålunda inom lagmannens ansvarsområde och beslutskompetens med rätt för lagmannen att delegera, om ärendets beskaffenhet så medger. I den omfattning en uppgift eller ett ansvar i en författning är lagt direkt på myndighetschefen lär däremot inte föreligga rätt att överföra ansvaret på någon annan, frånsett ställföreträdare vid förfall för lagmannen, i den mån inte detta uttryckligen anges.

5.3 Förhållandet mellan underrättsinstruktionerna och verksförordningen

Regeringen har i första paragrafen i underrättsinstruktionerna föreskrivit att ”lagmannen är administrativ chef ” för tings/länsrätten. I båda instruktionerna har vidare föreskrivits att bl.a. 6-8 §§verksförordningen skall tillämpas på tings/länsrätterna. I dessa paragrafer föreskrivs följande.

6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.

7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Chefen skall

1. hushålla väl med statens medel,

2. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter

och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet,

3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och

konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs,

4. beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalför-

svaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling, jämställdheten mellan kvinnor och män samt integrationspolitiken,

5. se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten

underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut,

6. se till att myndighetens organisation är utformad så att redovis-

ningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt.

8 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens arbetsgivarpolitik. Chefen skall

1. företräda myndigheten som arbetsgivare,

2. i samverkan med andra myndighetschefer utveckla och samordna

den statliga arbetsgivarpolitiken,

3. se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten,

4. skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de

anställdas kompetens och erfarenhet.

Till den redovisning som nu lämnats kan fogas några kommentarer och slutsatser.

I stället för att i underrättsinstruktionerna endast peka ut lagmannen som ”chefen” och göra också 3 § verksförordningen tillämplig (”Myndigheten leds av en chef”) har regeringen valt att infoga en särbestämmelse i underrättsinstruktionerna – ”Lagmannen är administrativ chef”.

Förklaringen är uppenbarligen att regeringen haft att beakta dels 11 kap. 2 § regeringsformen ”Ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall”, dels den självständighetsprincip som kan härledas ur regeringsformen.

Chefskapet i underrätterna kan så här långt sägas omfatta det som ryms under begreppet ”administrativ chef” och som inte är oförenligt med överordnad lag.

Regeringen har genom att göra 6-8 §§verksförordningen tillämpliga ålagt underrättslagmännen mera preciserade uppgifter och ansvar. Nu angivna föreskrifter skall självfallet iakttas så länge som de inte i en enskild fråga står i konflikt med överordnad lag.

Arbetsgruppen har inte sett som sin uppgift att inom ramen för denna Ledningspolicy söka göra en fullständig teoretisk avgränsning, de lege lata, av det område som täcks av självständighetsprincipen. Åtskilliga frågor torde för övrigt få sin slutliga lösning först efter en rättslig prövning av den ena eller andra åtgärden eller underlåtenheten.

Frågan om lagmannens skyldigheter och befogenheter belyses i en rad skilda hänseenden i promemorian Praktiska ledningsfrågor.

5.4 Det ekonomiska ansvaret

I detta delavsnitt bortses från de ersättningar som ”rätten” ålagts att besluta om.

Förvaltningsanslag ställs till resp. domstols förfogande. Inom domstolen är det lagmannen som ensam förfogar över anslaget. Ansvar och befogenheter löper hand i hand. Lagmannen kan till annan anställd delegera rätt att disponera anslagsmedel men kan aldrig med befriande verkan frånhända sig sitt övergripande ansvar för god hushållning och effektivt utnyttjande.

5.5 Sammanfattande slutsatser

I all statlig verksamhet är de rättigheter och skyldigheter för arbetsgivaren som följer av det arbetsrättsliga ”kontraktet” reglerade i offentligrättslig ordning genom lagar och förordningar. Av särskilt intresse i detta sammanhang är bl.a. underrättsinstruktionerna och verksförordningen.

Lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten. Lagmannen utövar därmed i administrativa frågor de rättigheter och skyldigheter som enligt ”kontraktet” åvilar arbetsgivaren och som inte i offentligrättslig ordning tilldelats annan.

Alla anställda, domstolsanställda såväl som andra, har genom ”kontraktet” underkastat sig en rad förpliktelser, bl.a. de som följer av chefens arbetsledningsrätt.

Mot chefens arbetsledningsrätt svarar för den anställde en lydnadsplikt som, om den inte iakttas, ytterst kan leda till för denne negativa ingripanden för arbetsvägran, ordervägran el. dyl.

Det är chefen som primärt avgör hur långt arbetsledningsrätten sträcker sig. Även om ett arbetsledningsbeslut kan bli föremål för ”eftersyn” av t.ex. JK eller JO eller i vissa fall för överprövning har de anställda att – så långt deras arbetsskyldighet sträcker sig – följa beslutet.

När det gäller fördelningen av den administrativa beslutskompetensen i underrättsinstruktionerna och i verksförordningen kan framhållas bl.a. följande.

Underrättsinstruktionerna föreskriver att flertalet av de föreskrifter i verksförordningen skall tillämpas som reglerar myndighetschefens uppgifter och ansvar. I stället för de föreskrifter i verksförordningen som reglerar styrelsens ansvar och uppgifter har i underrättsinstruktionerna givits särskilda kompetensregler för plenum, kollegium och avdelning.

Regleringen av chefens uppgifter och ansvar i verksförordningen och de kollegiala beslutsorganens kompetensområden i underrättsinstruktionerna är inte helt förenliga inbördes. De kollegiala beslutsorganens befogenheter är inte förenliga med det förvaltningsansvar som numera anses åvila chefen och med dennes medelsansvar. Beslutsordningen medger att chefen i centrala administrativa frågor kan bli överröstad av sina underordnade.

Det kan finnas en rad förklaringar till den nuvarande ordningen. Några av dessa torde vara följande. Föreskrifterna om de kollegiala organens beslutskompetens härrör från tiden före utbyggnaden av underrättschefernas förvaltningsansvar. I äldre ordning beslutades t.ex. arbetsordningar (frånsett några enstaka) av hovrätter/kammarrätter. Budgetansvaret åvilade också dessa, senare avlösta av Domstolsverket. Underrätterna hade inte själva kompetens att t.ex. inrätta tjänster. Målstyrning var ett då okänt begrepp.

Den rådande ordningen förutsätter ett särdeles förnuftigt och ansvarsfullt handhavande. För chefen är det självklart en klar fördel att beslut i övergripande och principiella frågor blir förankrade i ett kollegialt ledningsorgan. Men för samtliga ledamöter i ledningsorganen är det en högst angelägen gemensam uppgift att tillse att chefens egna uppgifter och ansvarsområde respekteras.

Uppkommande kollisioner måste rimligen lösas på det sättet att reglerna om de kollegiala beslutsorganens befogenheter tolkas mot bakgrund av vad som är utpekade chefsuppgifter enligt verksförordningen.

Chefen har bl.a. ett eget ansvar för att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Chefen har vidare ett eget uppföljningsansvar och ett eget ekonomiskt ansvar.

Ett beslut av plenum eller kollegium, som medför utgifter eller förhindrar besparingar, torde inte – mot lagmannens vilja – på dennes ekonomiska ansvar kunna vara förpliktande för honom eller henne.

Plenums eller kollegiums uppgift att besluta om organisation eller arbetsordning torde vara begränsad till att hålla sig inom en av lagmannen beslutad personalvolym. Inget beslut av plenum eller kollegium kan hindra lagmannen från att utöva sina instruktionsenliga befogenheter att besluta om tillfälliga avvikelser från arbetsordningen eller att dela in domarna för tjänstgöring.

6 Domarens självständighet vid fullgörandet av sina dömande uppgifter

6.1 Grundregler m.m.

I regeringsformens inledningskapitel föreskrivs bl.a. följande

  • den offentliga makten utövas under lagarna (1 § 3 st)
  • domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (9 §).

I kapitlet om Rättskipning och förvaltning (11 kap.) föreskrivs bl.a. följande

  • vid .-.- domstol skall finnas ordinarie domare (1 § 3 st)
  • ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tilllämpa rättsregel i särskilt fall (2 §)
  • den som har utnämnts till ordinarie domare får skiljas från tjänsten endast

1. om han genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av

tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjänsten,

2. om han har uppnått gällande pensionsålder eller annars enligt lag

är skyldig att avgå med pension (5 §).

Ett krav på ett oavhängigt rättsväsende återfinns också i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, art. 6, p. l, vari föreskrivs bl.a. följande

Envar skall, när det gäller att pröva hans civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Europarådet har antagit en rekommendation till medlemsstaterna på grundval av Europakonventionens rättssäkerhetskrav, Independence, efficiency and role of judges (R [94] 12).

Ett krav på allas rätt till en rättvis och offentlig rannsakning inför en oavhängig och opartisk domstol uppställs också i Förenta Nationernas Deklaration om de mänskliga rättigheterna. Till deklarationen finns

fogade för medlemsstaterna inte bindande Basic Principles on the Independence of the Judiciary.

För förståelsen och tolkningen av de nyss redovisade föreskrifterna kan finnas anledning att erinra om följande.

I 1809 års regeringsform föreskrevs att domstolarna skulle döma efter lag och laga stadgar medan de statliga förvaltningsmyndigheterna var skyldiga att lyda Konungens bud och befallningar (§ 47).

I vår nuvarande regeringsform finns för den offentliga förvaltningen en motsvarighet till regeln om domstols självständighet i 11 kap. 7 §

Ingen myndighet, ej heller kommun eller kommuns beslutande organ, får bestämma, hur förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.

Det kan noteras att ”kärnregeln” i 11 kap. 2 § regeringsformen att ingen utomstående får lägga sig i hur domstol skall döma i enskilt fall, gäller alla domare, sålunda även icke–ordinarie domare, notarier som fullgör domaruppgifter och nämndemän.

Det kan också noteras att 11 kap. 2 § regeringsformen uttryckligen drar upp skyddsintresset och motsatsförhållandet domstol – utomstående, inte domare – domstolschef.

6.2 Några kommentarer och slutsatser

Den för avgränsningen av domarens självständighet avgörande frågeställningen är vad som faller in under regeringsformens ingen får bestämma hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall resp. vad som är att hänföra under administrativa frågor.

Några förarbetsuttalanden till regeringsformen som tydliggör gränsdragningen mellan domarens självständighet i dömandet och lydnadsplikt i administrativa frågor finns inte.

Det kan konstateras att ordinarie domare i regeringsformen i vissa hänseenden givits en särställning. Det måste antas att detta skett i syfte att de genom trygghet i sin anställning skall kunna i den dömande verksamheten stå emot yttre påtryckningar av skilda slag till gagn för deras opartiskhet och oväld.

De regler som ger domaren en oavhängig ställning måste antas vara tillkomna till skydd för medborgarna och inte till skydd för domarna mot föreskriven domstolsintern administrativ ledning.

Det är ändock en oomtvistad regel att den enskilde domaren i sin rättstillämpning står helt fri och obunden även i förhållande till sin

domstolschef och att det härvidlag föreligger en avgörande skillnad i förhållande till ett förvaltningsförfarande där chefen i allmänhet kan ge order om lösningar eller fritt överta handläggningen och beslutanderätten i en viss fråga.

Chefens ledningsuppgifter och befogenheter i administrativa frågor skiljer sig inte åt när det gäller domare och andra anställda. Chefen har dock alltid att vid fullgörandet av sina administrativa ledningsuppgifter respektera domarnas självständighet vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter.

Chefen har emellertid också att i administrativa frågor iaktta och följa föreskrifter i lagar och förordningar så länge som dessa inte är oförenliga med föreskrift av högre valör. Chefen får inte rygga för att fatta nödvändiga beslut i administrativa frågor som kan komma att beröra eller påverka handläggningen av enskilda mål. Men chefen måste alltid fullgöra sina ledningsuppgifter med fingertoppskänsla för och med iakttagande av vad självständigheten i dömandet bjuder. Självständigheten får aldrig trädas för när genom kringgående administrativa beslut på förment objektiva grunder.

Domstolschefens skyldighet att verka för en enhetlig och likformig rättstillämpning behandlas i promemorian Praktiska ledningsfrågor (avsnitt 6).

7 Lagen om offentlig anställning, m.m.

I avsnitt 5 har i korthet beskrivits de rättigheter och skyldigheter i anställningen som följer av det arbetsrättsliga ”kontraktet”.

Till detta kan fogas att domare, ordinarie såväl som icke ordinarie, med vissa undantag för justitieråd och regeringsråd, i egenskap av anställda följer samma regler som andra offentligt anställda i lagen om offentlig anställning och fullmaktsanställningslagen. Där finns regler om bl.a. avstängning, läkarundersökning, åtalsanmälan, disciplinansvar och anställnings upphörande.

Noteras bör bl.a. att domstolschef i anställningsförordningen ålagts en tjänsteplikt att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när fråga uppkommer beträffande en domare om disciplinansvar, avskedande, åtalsanmälan, avstängning eller läkarundersökning.

En annan i sammanhanget viktig men icke författningsreglerad företeelse är institutet försättande ur tjänst.

Om någonting inträffat, som rör en arbetstagare personligen, av så allvarligt slag att det äventyrar säkerheten eller att det eljest finns

objektiva skäl att ingripa kan en anställd, även en domare, förhindras att utöva sin tjänst – dvs. skickas hem – till dess faran är upphävd.

En berusad domare kan sålunda skickas hem till dess han eller hon nyktrat till eller, om omständigheterna framstår som mycket allvarliga, till dess ett formellt avstängningsförfarande hunnit genomföras. En brottsmisstanke kan ibland vara av sådan beskaffenhet att en domare bör försättas ur tjänst i avvaktan på ett beslut om avstängning. (Betr. försättande ur tjänst se prop. 1993/94:65 s. 99, AgV cirk. 1997:A6 s. 143 och AD 1985:75.)

Domare är, liksom andra offentligt anställda, underkastade brottsbalkens regler om ansvar för tjänstefel och grovt tjänstefel. Detta ansvar omfattar såväl felbeslut som underlåtenhet att fatta beslut, dvs. ytterlighetsfall av för långsam handläggning. Alla domstolsanställda är också underkastade disciplinansvar enligt lagen om offentlig anställning.

En domstolschef kan åläggas disciplinärt ansvar eller ansvar för tjänstefel om han eller hon underlåter att inskrida mot disciplinförseelser eller tjänstefelsbrott som begås av underordnade.

8 Avslutning

Det som behandlas i denna Ledningspolicy är – som förut sagts – frågor som bl.a. diskuterats vid Domstolsverkets chefsutbildningsserier och som kan utgöra underlag för domstolscheferna när de, var och en för sig, bygger upp sin egen ledningspolicy. I det följande ställs avslutningsvis upp ett antal frågor som varje domstolschef måste ställa sig och ärligt besvara.

Det är jag som är ledare, men:

  • Leder jag?
  • Har jag överblick och klara mål?
  • Fokuserar jag möjligheter?
  • Är jag öppen för förslag och idéer?
  • Kan jag t.o.m. ändra mig?
  • Skapar jag delaktighet?
  • Ger jag information?
  • Är mina direktiv och anvisningar entydiga och klara?
  • Vet jag att verksamhetsmålen är kända för alla?
  • Är jag säker på att alla vet vad som förväntas av dem?
  • Släpper jag fram mina medarbetare?
  • Ägnar jag mig åt detaljkontroll?
  • Ger jag återkoppling?
  • Visar jag uppskattning?
  • Är jag frikostig med beröm?
  • Belönar jag rätt saker?
  • Ger jag kritik? – och ger jag den på rätt sätt?
  • Är jag uppriktig och talar jag sanning?
  • Har jag en positiv människosyn?
  • Verkar jag för de anställdas trivsel?
  • Visar jag förtroende?
  • Är jag tillgänglig? – Lyssnar jag?
  • Kan jag bära ett förtroende?
  • Har jag favoriter och/eller hackkycklingar? – upplevs det som jag har sådana?
  • Deltar jag i skvaller?
  • Vill jag bli populär? (– men på vilket sätt?)
  • LEVER JAG SOM JAG LÄR? – och som jag besvarat dessa samvetsfrågor? I en separat promemoria Praktiska ledningsfrågor behandlas – som framgår av namnet – ett antal frågor av praktisk natur.

Praktiska ledningsfrågor i tingsrätter och länsrätter

1 Uppdraget och dess genomförande

Efter önskemål från deltagarna i en av Domstolsverkets chefsutbildningsserier beslutade verket den 16 augusti 1999 att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta en ledningspolicy för domstolsväsendet.

I direktiven för gruppen anförs bl.a. följande. Arbetsgruppen skall utarbeta en policy för, i första hand, ledningen av underrätterna. Av ledningspolicyn bör framgå domstolschefens uppgifter och ansvar i olika hänseenden samt handlingsutrymme och metoder för att utöva ledarskapet.

Till ledamöter i arbetsgruppen har utsetts

  • lagmannen Åke Lundborg, ordförande
  • lagmannen Sigurd Heuman
  • chefsrådmannen Olle Holmstedt
  • lagmannen Ann-Christine Lindeblad
  • chefsrådmannen Claes Kristensson, och
  • enhetschefen Eva Nordqvist

Konsulten Sten Nilsson har utsetts till expert och numera tf kammarrättsassessorn Heléne Johnsson till sekreterare.

Arbetsgruppen har fullgjort sitt uppdrag genom att i separata dokument utarbeta dels en ledningspolicy för tingsrätter och länsrätter, Ledarskap och chefskap, dels denna promemoria Praktiska ledningsfrågor.

1.1 Promemorians syfte och avgränsningar

Promemorian skall ses som ett komplement till Ledningspolicyn i fråga om praktiska ledningsfrågor. Promemorian syftar på intet sätt att vara heltäckande eller att ersätta befintliga handböcker i olika ämnen. Den tar i stället sikte på specifika domstolsfrågor som är eller varit föremål för diskussion eller sådana som inte sällan vållar problem. Promemorian utgår från nu gällande rätt och den syn på gällande rätt som redovisas i Ledningspolicyn.

Promemorian syftar till att vara ett hjälpmedel för underrättscheferna och sätter chefens uppgifter och befogenheter i fokus.

Det goda ledarskapet förutsätter såväl samverkan med och delaktighet för medarbetarna och deras fackliga organisationer som ett konstruktivt tillvaratagande av deras erfarenheter och kunskaper. Den formella regleringen och hanteringen av samverkansfrågorna måste emellertid anses ligga vid sidan av denna promemoria.

2 Planering, uppföljning, utveckling

En av chefens allra viktigaste uppgifter är att leda verksamheten mot de verksamhetsmål som regeringen har ställt upp. Detta förutsätter att verksamheten planeras, på kort och lång sikt, och att den följs upp. I 7 och 8 §§verksförordningen har bl.a. föreskrivits att chefen skall

  • tillse att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt
  • följa upp och pröva den egna verksamheten
  • se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten

Bl.a. av dessa föreskrifter följer att planeringsansvaret inkluderar ett ansvar för verksamhetsutveckling och att uppföljningen måste innehålla inslag av kontroll. Chefen har både rätten och skyldigheten att besluta om de åtgärder som uppföljningen och kontrollen ger anledning till.

Såsom framgår av avsnitt 3 i Ledningspolicyn är en god planering åtföljd av en seriös uppföljning ett par av chefens viktigaste styrmedel. En god planering utgår från en omsorgsfull genomlysning av verksamhetens förutsättningar och behov och lämpliga åtgärder och insatser för att nå verksamhetsmålen. Den årliga planeringen dokumenteras lämpligen i en verksamhetsplan. I denna kan med fördel också tas upp frågor bl.a. om personalutveckling, jämställdhet, internmiljö, ickediskriminering och säkerhet, som eljest lätt kan glömmas bort. Planeringen kan ske på olika nivåer i en organisation men i så fall samlas upp i ett gemensamt myndighetsdokument. Chefen ansvarar för att planeringen kommer till stånd och har också ansvaret för att den leder till en effektiv och målinriktad verksamhet men behöver självfallet inte aktivt delta i allt planeringsarbete.

Såsom också framgår av avsnitt 3 i Ledningspolicyn är det viktigt att planeringen sker i samverkan med medarbetarna samt att dessa känner sig delaktiga och motiverade att medverka till att genomföra den planerade verksamheten.

All pågående verksamhet måste självfallet på lämpligt sätt följas upp som kontroll på att verksamheten bedrivs och utvecklar sig som tänkt. Intet hindrar att uppföljningsinslag skrivs in i verksamhetsplanen.

Gjorda iakttagelser kan påkalla ändringar i planen eller särskilda korrektionsbeslut. Uppföljningen kan resultera i en verksamhetsberättelse som läggs till grund för den fortsatta planeringen.

Det står chefen fullkomligt fritt att påkalla genomgång av avdelningar, rotlar eller andra arbetsenheter. I vissa situationer kan det t.o.m. vara en skyldighet. Av arbetsledningsrätten följer att chefen också kan ge direktiv t.ex. om att vissa mål skall vara avgjorda senast vid viss tidpunkt.

Bland chefens uppgifter ingår också att utveckla verksamheten. Däri innefattas t.ex. att fortlöpande ompröva arbetsrutiner och arbetsmetoder eller att överväga organisatoriska förändringar eller omfördelning av arbetsuppgifter, allt syftande inte bara till högre effektivitet eller godare hushållning utan också till befrämjande av arbetsutveckling eller ökad trivsel.

Det torde ofta framstå som naturligt att sådana frågor tas upp i den årliga planeringen men inget hindrar att utvecklingsfrågor tas upp så snart behov visat sig eller anledning ges.

3 Arbetsfördelning

Genom föreskriften i underrättsinstruktionerna att lagmannen är administrativ chef för tings/länsrätten har lagmannen i administrativa frågor tillerkänts en generell arbetsledningsrätt. För de anställda föreligger en arbetsskyldighet, som i korthet beskrivits i avsnitt 5 i Ledningspolicyn. I verksförordningen har givits kompletterande föreskrifter för utövandet av ledningsrätten. Underrättsinstruktionerna begränsar lagmannens generella befogenheter i en rad hänseenden i det att dessa explicit reglerar vissa frågor (t.ex. målen lottas på rotlar – domarna innehar rotel) eller överflyttar befogenheterna till plenum/ kollegium.

För chefens övergripande arbetsfördelningsansvar finns tre föreskrifter i verksförordningen av särskilt intresse. Chefen skall

  • tillse att verksamheten bedrivs effektivt
  • hushålla väl med statens medel
  • skapa goda arbetsförhållanden och ta tillvara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.

Delvis begränsande står häremot att plenum/kollegium beslutar i viktigare frågor om organisation eller arbetsformer.

Det är i alla händelser en viktig uppgift för chefen att verka för att arbetsuppgifterna fördelas på ett sådant sätt att olika personalkategorier utnyttjas till det som de är bäst på och tränade eller utbildade för och att delegering kommer till stånd i den omfattning som är möjlig och lämplig.

Renodling av domarrollen innebär t.ex. att domarpersonalen skall ägna sig åt domaruppgifter. Det innebär i sin tur att de i erforderlig omfattning bör tilldelas personal för beredning av målen.

Principen om domarens självständighet i dömandet medför å andra sidan inte att domaren kan vägra att ställa sig ett delegeringsbeslut eller annat arbetsfördelningsbeslut till efterrättelse. Det samma gäller t.ex. beslut som avser tekniska hjälpmedel eller personaltilldelning eller krav i fråga om service och tillgänglighet. Arbetsledningsbesluten är dessutom av den beskaffenheten att de är utan appell.

En viktig arbetsfördelningsfråga gäller lagmannens rätt och skyldighet att vid behov genom omlottning eller lottningsstopp eller på annat sätt omfördela arbetsuppgifter mellan domare och rotlar.

Arbetsordningens lottningsregler skall enligt underrättsinstruktionerna bygga på att arbetsbördan såvitt möjligt blir lika stor för alla domare. Lagmannen har i instruktionerna givits behörighet, om det finns särskilda skäl, att besluta om tillfälliga avvikelser från arbetsordningen.

Till bilden hör också att alla parter har ett anspråk på att deras mål skall bli avgjorda inom rimlig tid. Om det på en viss rotel uppstått större eftersläpningar är underlåtenhet från lagmannens sida att åtgärda detta inte försvarlig.

Självklart är att det inte är förenligt med självständighetsprincipen att lagmannen beslutar om överflyttning av ett enda mål i syfte att direkt eller indirekt påverka utgången eller som ett uttryck för repressalie eller misstroende mot någon enskild domare.

Lika klart är emellertid att lagmannen, om det föreligger objektivt godtagbara skäl, både har en rätt och stundom är skyldig att fatta ett omfördelningsbeslut.

Det ligger inom chefens ansvarsområde att besluta om val av lösning; lottningsstopp, överflyttning, omlottning eller annat, t.ex. omflyttning av personal till överlupen rotel. Varken den domare som får mål flyttade från sig eller till sig kan motsätta sig en omfördelning.

Det ligger i sakens natur att chefen – om det är möjligt – utformar sina beslut på ett sådant sätt att han eller hon undviker att flytta särskilt utpekade mål till särskilt utpekade domare, till undvikande av ens misstanke om inslag av ovidkommande hänsynstaganden. Det kan t.ex.

i vissa situationer ske genom att beslutet avser 10 eller 50 mål av visst slag eller genom att målen genom ny lottning fördelas på andra rotlar.

4 Ekonomiska frågor

Verksamheten vid tings/länsrätten finansieras genom ett årligt förvaltningsanslag som ställs till domstolens förfogande genom ett beslut av Domstolsverket. I verkets beslut ges olika föreskrifter beträffande dispositionen av anslaget. I viss av Domstolsverket fastställd omfattning kan överskott eller underskott överföras till efterföljande budgetår.

Inom domstolen är det lagmannen som ensam förfogar över anslagen med rätt för lagmannen att delegera dispositionsrätt till annan anställd för olika utgiftsändamål. Sådana beslut skall vara skriftliga och undertecknade av lagmannen.

För medelsdispositionen gäller de allmänna reglerna i verksförordningen om chefens verksamhetsansvar och ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt. Chefen skall enligt förordningen vidare hushålla väl med statens medel.

Effektiv medelsdisposition och god hushållning kräver en god planering, som bygger på en väl underbyggd kunskap om verksamheten, dess behov på kortare och längre sikt och dess kostnader. Den grundläggande ekonomiska planeringen måste ses som en integrerad del av den allmänna planeringen och utmynna i en internbudget.

Frågor som uppkommer är t.ex.

  • hur mycket förfogar jag över?
  • vilka kostnader är fasta?
  • vilka utgifter kan jag påverka?
  • vilken är den rätta prioriteringen mellan olika utgifter och utgiftsslag?
  • har domstolen rätt personaluppsättning?
  • har domstolen råd med den eller den satsningen?
  • vad behöver jag avsätta för lönerevision?
  • vilka reserver kan/vill/behöver jag lägga in i budgeten?
  • är situationen sådan att jag vill/måste ta kreditutrymme i anspråk?
  • vad behöver jag göra idag/i år för att nå visst resultat eller viss effekt nästa år?

God hushållning förutsätter också en kontinuerlig uppföljning för kontroll av att planeringen håller och för korrigeringar om så inte är fallet. En översiktlig genomgång av kontoutdrag bör göras månatligen.

Vid några tillfällen under året behöver göras en fördjupad uppföljning. All uppföljning avrapporteras till lagmannen.

God hushållning kräver att allt medelsutnyttjande sker på ett för domstolen och staten ekonomiskt fördelaktigt sätt, där dock billigast inte alltid behöver vara bäst.

På en rad områden finns statliga avropsavtal. För s.k. anläggningstillgångar krävs att de skall finansieras via lån hos Riksgäldskontoret. Större inköp eller investeringar faller in under de generella föreskrifterna i lagen (1992:1528) om offentlig upphandling.

Domstolsverket har utfärdat föreskrifter (DVFS 1999:5) om redovisningsverksamheten vid bl.a. domstolarna. Dessa föreskrifter innehåller regler bl.a. om utbetalningsorder/bokföringsorder och om intern kontroll före utbetalningar.

Enligt Domstolsverkets Handbok för redovisning skall inventering av kontantkassan göras av domstolschefen eller annan anställd, som domstolschefen förordnat, förutom vid delårs- eller helårsbokslut, vid minst ett tillfälle varje år på tid som inte gjorts bekant i förväg för den som handhar kassan.

5 Utbildning

För chefen har i verksförordningen (8 § p. 4) skrivits in en skyldighet bl.a. att utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Utbildning måste ses som ett nödvändigt och viktigt inslag för uppbyggande och bibehållande av den kompetens som krävs för att domstolarna skall kunna avgöra mål och ärenden på ett rättssäkert och effektivt sätt.

Chefens ansvar för verksamhets- och kompetensutveckling innefattar en skyldighet att inom myndigheten i lämplig omfattning planera och budgetera för och att genomföra informations- och utbildningsinsatser. I detta ligger en planering både generellt och på individnivå. Individuellt kan frågan om utbildningsbehov lämpligen tas upp vid personal- eller utvecklingssamtal.

Information och utbildning är en administrativ uppgift som av lagmannen kan delegeras till andra anställda. Chefsrådmännen har en informations- och utbildningsskyldighet på sin avdelning. Motsvarande gäller för domare på rotelnivå och andra arbetsledare på enhetsnivå.

Alla anställda har för övrigt en skyldighet att dela med sig av sina kunskaper vid myndighetsgemensam information eller utbildning. Omfattningen av en sådan skyldighet – större för domarpersonal än för kanslipersonal – är dock inte lika långtgående.

Flertalet anställda uppfattar erbjudanden om att få delta i utbildning som en förmån. Att få delta i sådan utbildning som gör den anställde

bättre skickad att klara av nuvarande och kommande arbetsuppgifter är för den anställde inte endast en rättighet utan också en skyldighet.

I chefens arbetsledningsrätt ingår att besluta om erforderlig utbildning. Denna rätt måste självfallet utnyttjas med omdöme och med hänsynstagande till den anställdes önskemål i fråga om tidpunkter, förläggning, åberopade tillfälliga hinder m.m. Ingen anställd kan undandra sig att genomgå beslutad utbildning. Genom det arbetsrättsliga ”kontraktet” (Ledningspolicyn, avsnitt 5.1) måste varje anställd anses ha förbundit sig bl.a. att bibehålla och utveckla sin kompetens, att följa med i utvecklingen och tillgodogöra sig nyheter av betydelse för anställningen.

6 Praxisfrågor m.m.

Den offentliga makten utövas enligt regeringsformen under lagarna. Domstolarna skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen. Chefen skall enligt verksförordningen se till att verksamheten bedrivs författningsenligt. I hovrätts- och kammarrättsinstruktionerna har föreskrivits att de som har anställningar som vice ordförande på avdelning, enligt de anvisningar som domstolen lämnar, särskilt har att följa rättskipningen på domstolens avdelningar och verka för en enhetlig rättstillämpning (8 § andra stycket HI o. KI).

En enhetlig och likformig rättstillämpning, såväl inom en enskild domstol som i förhållande till andra domstolar, är en nödvändig förutsättning för allas likhet inför lagen och för allmänhetens förtroende för domstolarna. En av underrättschefernas viktigaste uppgifter är att just verka för en enhetlig och likformig rättstillämpning, i första hand inom den egna domstolen.

Domarnas självständighet i dömandet medför självfallet att lagmannen inte kan beordra någon att döma si eller så. Inte heller kan kollektivt fattas beslut därom. Självständighetsprincipen får emellertid anses kräva mer än så. Lagmannen kan självfallet inte hota med eller antyda repressalier om någon dömer på det ena eller andra sättet. Det ligger tvärtom i domaruppgiftens natur att skilda uppfattningar och skiljaktiga meningar respekteras.

Självständighetsprincipen hindrar emellertid inte att lagmannen kallar till praxismöten, rättsfallsgenomgångar o. dyl. och därvid också ger till känna en egen uppfattning. Den enskilde domaren kan inte med hänvisning till självständighetsprincipen undandra sig att delta i sådana möten. Dessa får dock icke ta sikte på hur han eller hon skall döma i ett enskilt mål.

Inget hindrar heller enskild rådfrågning eller konsultation av kollegor inom domstolen i ett pågående mål om den söks av den ansvarige domaren. Lagmannen bör emellertid iaktta största försiktighet, särskilt om han eller hon på eget initiativ kontaktar en enskild domare, till undvikande av ens misstanke om att domaren skall känna sig utsatt för påtryckning. I ett förtroendefullt samarbete med respekt för varandras uppfattningar och ansvarsområden skall detta dock icke behöva inträffa.

7 Fel och försummelser vid handläggning av mål och ärenden m.m.

Chefen skall enligt 7 § verksförordningen se till att verksamheten bl.a. bedrivs författningsenligt.

Domare och andra anställda är underkastade dels ett straffrättsligt ansvar för sina åtgärder i tjänsten bl.a. till följd av regeln om tjänstefel (20 kap. 1 § första stycket brottsbalken), dels ett disciplinärt ansvar för tjänsteförseelse (14 § första stycket lagen om offentlig anställning). Underrättslagmännen har i 15 § anställningsförordningen, jämförd med lagen om fullmaktsanställning och resp. domstolsinstruktion, ålagts att genast göra en anmälan till Statens ansvarsnämnd redan på nivån om det ”uppkommer en fråga” om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande som skall prövas av nämnden, dvs. när det gäller samtliga domarkategorier.

Motsvarande frågor, när det gäller andra anställda än domare, prövas av Domstolsverket eller, i fråga om notarier, av Notarienämnden. Lagmannen har samma anmälningsskyldighet i fråga om dessa medarbetare.

Enligt 10 § lagen om fullmaktsanställning får en arbetstagare som omfattas av den lagen avstängas från arbetet

1. om ett förfarande inleds som syftar till att han skall avskedas

2. om en åtgärd vidtas för att åtal skall väckas mot honom för en

gärning som kan antas medföra avskedande

3. om han inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande och detta beror

på sjukdom eller något jämförligt förhållande, eller

4. om han inte följer ett beslut om läkarundersökning

11 § samma lag tar sikte på fråga om läkarundersökning.

Om en arbetstagare inte fullgör sina arbetsuppgifter tillfredsställande och det är sannolikt att den bristande arbetsförmågan beror på sjukdom eller

något jämförligt förhållande får beslutas att arbetstagaren skall undersökas av en läkare som anvisas honom.

Beslut i fråga om avstängning och läkarundersökning fattas av Statens ansvarsnämnd. För anmälan till nämnden gäller samma regler som nyss redovisats i fråga om disciplinansvar m.m.

Lagmannen kan hänskjuta anmälningsfrågor till avgörande av plenum/kollegium.

Det kan här också vara på sin plats att hänvisa till det i avsnitt 7 i Ledningspolicyn omnämnda, icke författningsreglerade institutet försättande ur tjänst.

Både de straffrättsliga och de utomstraffrättsliga sanktionerna inom det offentliga området är motiverade främst av samhällsmedlemmarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn fullgörs på ett riktigt sätt (prop. 1975:78 s. 141).

Reglerna om anmälningsskyldighet utgör ett viktigt inslag i ansvarssystemet. Anmälningsskyldighetens förtroendefrämjande funktion underströks särskilt i förarbetena till den nu gällande lagen om offentlig anställning. Departementschefen uttalade i denna del bl.a. följande (prop. 1993/94:65 s. 89).

Det går emellertid inte att bortse från att den nuvarande bestämmelsen i 12 kap. 1 § LOA ger en klar och entydig signal om hur man hos myndigheterna skall se på misstankar om brottslig verksamhet i anställningar inom det statliga området, exempelvis tjänstefel eller andra brott mot 20 kap. brottsbalken. Misstankarna skall utredas och eventuella brott skall beivras. Det får inte förekomma misstanke om att man hos myndigheterna försöker sopa missförhållanden under mattan. Sådana misstankar skulle nämligen allvarligt kunna skada förtroendet för de statliga myndigheterna och därmed deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för.

ChefsJO Eklundh har i ett utförligt beslut (ämbetsberättelsen 1998/ 99:JO1 s. 37) behandlat en tingsrättslagmans skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när det uppkommer en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en vid tingsrätten anställd rådman. Mot bakgrund därav begränsas framställningen här till några korta noteringar.

Skyldigheten att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd omfattar också domares fel och försummelser vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande uppgifter.

ChefsJO Eklundh konstaterar i sitt beslut att rättegångsfel är ett vidsträckt begrepp som omfattar både mindre fel och allvarliga sådana. När ett rättegångsfel förekommer har det ofta sin grund i ett tillfälligt förbiseende, och rättegångsfel kan ibland i själva verket förekomma utan att något som helst klander kan riktas mot den domare som handlagt det aktuella målet. I de flesta fall är det enligt ChefsJO:s

beslut alldeles uppenbart att det fel som har förekommit i sådana fall inte aktualiserar en fråga om åtals- eller disciplinanmälan.

En medarbetares ansvar är inte begränsat till åtgärder vid fullgörande av myndighetsutövning. En arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen kan åläggas disciplinansvar för detta.

Det föreligger ingen skyldighet för en underrättslagman att utöva tillsyn över de anställda, rådmän eller andra, genom att aktivt efterforska eventuella tjänstefel eller åtgärder som kan föranleda disciplinansvar.

Lagmannens skyldighet att se till att verksamheten bedrivs författningsenligt kan emellertid ge anledning för honom eller henne att t.ex. ta del av överrätternas domar och beslut i återförvisade mål.

Oavsett på vilket sätt en lagman fått kännedom om omständigheter som ger anledning till misstanke om att någon gjort sig skyldig till tjänstefel eller disciplinförseelse är lagmannen skyldig att pröva om anmälan till Statens ansvarsnämnd skall göras.

I de fall där en uppkommen misstanke inte föranleder någon anmälan kan det – i tveksamma fall – vara lämpligt att på något sätt dokumentera ställningstagandet och grunderna för detta i syfte att undanröja varje misstanke om att anmälningsfrågan inte har hanterats korrekt.

I fråga om disciplinförseelser uttalar ChefsJO i sitt beslut, när det är fråga om ett fel i myndighetsutövning, att anmälan till Statens ansvarsnämnd bör ske så snart en myndighetschef har en rimligt välgrundad anledning att anta att felet kan föranleda en disciplinpåföljd. Detta motiveras med vikten av att ansvarssystemet fungerar på ett sådant sätt, att det bidrar till att upprätthålla allmänhetens förtroende för den offentliga verksamhet som innefattar myndighetsutövning.

När det gäller andra disciplinförseelser än fel i myndighetsutövning uttalar ChefsJO följande.

I en kommentar till LOA uttalas mera allmänt att de formbundna disciplinpåföljderna – varning och löneavdrag – i stor utsträckning har ersatts av en dialog mellan arbetsgivare och arbetstagare och att mera konstruktiva åtgärder som vanliga tillsägelser och uppföljningssamtal används i stället (Hinn - Aspegren, Offentlig anställning Kommentar till nya LOA s. 56).

Som i all myndighetsverksamhet gäller emellertid även i detta sammanhang att allas likhet inför lagen skall respekteras samt att saklighet och opartiskhet skall iakttas. Det återgivna uttalandet får därför anses i första hand ta sikte på fall av allmän misskötsamhet som manifesteras t.ex. genom olovlig utevaro från arbetsplatsen, onykterhet i arbetet eller överträdelser av interna ordningsregler, där andra åtgärder än en disciplinpåföljd ofta är ett effektivare sätt att åstadkomma rättelse (jfr prop. 1993/94:65 s. 85).

Även i en situation av detta slag kan det finnas anledning att på lämpligt sätt dokumentera ställningstaganden och grunder. Intet hindrar att lagmannen, vid tveksamhet i fråga om skyldighet att anmäla fråga om åtal, disciplinansvar eller avskedande, under hand samråder med sin överrättspresident, med sekreteren i Statens ansvarsnämnd eller med någon företrädare för JK-ämbetet. Vid ett sådant samråd kan också tas upp frågan om lämplig åtgärd i en situation, då det för prövningen av anmälningsfrågan krävs ytterligare utredning som bör genomföras av någon annan än lagmannen eller om det föreligger jäv för denne.

7.1 Handläggningen av remisser från JK eller JO

En remiss från JK eller JO till tings/länsrätten rörande ifrågasatt fel eller försummelse utgör ett administrativt ärende som faller in under lagmannens beslutskompetens. Formellt äger lagmannen delegera uppgiften eller hänskjuta saken till plenum/kollegium.

Den naturliga handläggningsordningen – särskilt om JK eller JO i remissen begärt utredning av saken – är att lagmannen av vederbörande domare begär utredning och yttrande till sig och att lagmannen därefter utformar domstolens yttrande eller, om detta bedöms tillräckligt, hänvisar till det infordrade yttrandet av vederbörande domare.

Intet hindrar heller att lagmannen beslutar domstolens yttrande på föredragning av vederbörande domare och med kontrasignering av honom eller henne.

Det centrala är att vederbörande domare får komma till tals och att det primärt är chefens uppgift att därefter avge ett yttrande på domstolens vägnar.

Oberättigade klagomål – faktiska eller rättsliga – skall självfallet tillbakavisas, gärna med en redogörelse för den rättsliga regleringen på det berörda området. En god grundinställning för såväl lagmannen som berörd domare är emellertid också att inte försvara en sjuk sak.

Ett begånget fel må kunna förklaras. Det finns också ett anspråk på lagmannen att allmänt sett stötta sina medarbetare. Detta sträcker sig dock icke så långt som till att försvara eller söka bortförklara begångna fel.

All verksamhet vid domstolen skall bedrivas författningsenligt. Annat kan icke hävdas än att all handläggning skall vara korrekt och att alla domar och beslut skall vara riktiga.

En mera vidsynt inställning från såväl lagmannen som vederbörande domare och som också torde röna större förståelse från JK eller JO är att beklaga begångna misstag och i förekommande fall lämna en redo-

görelse för vidtagna åtgärder i syfte att eliminera eller minimera risken för ett upprepande.

8 Delegation

Delegationsregler finns såväl i fråga om administrativa ärenden som när det gäller handläggningen av mål och ärenden.

Detta delavsnitt tar primärt sikte på det senare området. Avslutningsvis lämnas emellertid några synpunkter även i fråga om delegation av administrativa ärenden m.m.

8.1 Delegation i fråga om mål och ärenden

8.1.1 Rättsliga utgångspunkter

Tingsrätten skall, om annat inte är föreskrivet, bestå av en lagfaren domare (1 kap. 3 § RB).

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman vid tingsrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen (1 kap. 3 e § första stycket RB).

Lagen om domstolsärenden hänvisar (3 §) bl.a. till angivna regler i rättegångsbalken. En likalydande delegationsregel finns för länsrätternas del i 18 § tredje stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Med stöd av den i lagarna givna delegationen har regeringen i underrättsinstruktionerna och i förordningen om försöksverksamhet vid vissa tingsrätter utfärdat föreskrifter om delegation,

  • dels av domaruppgifter till bl.a. tingsnotarier och länsrättsnotarier,
  • dels av beredningsuppgifter till andra anställda än domare.

Det kan noteras att alla förordningsbestämmelser om delegation innehåller lokutionen ”på eget ansvar”.

Vid tillämpning av delegationsreglerna uppkommer en rad frågeställningar, bl.a.

  • behörigheten att utfärda förordnanden
  • utformningen av förordnanden
  • tilldelningen av mål och ärenden
  • ansvarsfördelningen

8.1.2 Ansvaret för delegerade uppgifter

Eftersom frågorna om ansvaret för delegerade uppgifter är av stor betydelse för utformningen av regler och rutiner vid domstolarna framstår det som naturligt att börja med dessa.

Frågorna behandlades i 1992 års budgetproposition (prop. 1991/ 92:100. bil. 3 s. 12 f.) med anledning av en skrivelse från JO som i sin tur föranlett en utredning av Domstolsverket. I budgetpropositionen anförde departementschefen bl.a. följande.

Delegering av arbetsuppgifter i domstol sker genom förordnanden till enskilda personer i enlighet med domstolsinstruktionernas bestämmelser. Den enskilde blir härigenom behörig att på eget ansvar utföra vissa göromål. Men detta innebär inte att det ansvar som kan åvila andra för att göromålen fullgörs på rätt sätt upphör helt. Den som förordnar, normalt domstolschefen, måste förvissa sig om att personen i fråga har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att klara arbetsuppgiften. Rotelinnehavaren har att ge underställd personal tydliga instruktioner, att i lämplig omfattning följa upp givna förordnanden och att ingripa om någon inte fullgör sina uppgifter tillfredsställande. Vad som kan krävas av rotelinnehavare för att denna skall undgå ansvar för felaktigheter som begåtts av annan personal varierar avsevärt mellan olika situationer. Att heltäckande reglera rotelinnehavarens övergripande ansvar får därför mycket vaga bestämmelser till resultat. En författningsreglering skulle alltså inte komma att klargöra var gränsen mellan domarens ansvar och annan personals ansvar går. Som flertalet remissinstanser delar jag därför Domstolsverkets bedömning. Liksom remissinstanserna är jag inte heller beredd att utvidga rotelinnehavarens ansvar för delegerade arbetsuppgifter. Enligt min mening ligger det i sakens natur att ansvar i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen och därigenom ibland också står för myndighetsutövningen. I annat fall förfelas tanken bakom renodlingen av domarrollen. Om göromål och ansvar inte följs åt är det snarast ett tecken på att göromålen inte är lämpliga att delegera.

Frågan om delegering av arbetsuppgifter till kanslipersonal vid domstol behandlas i prop. 1992/93:213. I denna prop. (s. 21) hänvisade departementschefen till bl.a. nyss redovisade uttalande. Hon anförde vidare bl.a. följande.

Jag uttalade där bl.a. att ansvaret för att delegerade uppgifter utförs på ett riktigt sätt i första hand måste utkrävas av den som utför göromålen. -.-. En utvidgning av möjligheten att delegera olika uppgifter till kanslipersonal innebär alltså att den som i det konkreta fallet skall besluta om delegering med än större noggrannhet måste pröva om den person som skall ta hand om uppgifterna har de kunskaper och erfarenheter som krävs för uppgiften.

8.1.3 Behörigheten att utfärda förordnanden m.m.

Behörigheten att utfärda nu aktuella förordnanden har genomgående lagts på lagmannen. Av terminologin i instruktionerna följer, som förut sagts, att lagmannen inte utan särskilt författningsstöd kan delegera

denna uppgift. Av instruktionerna följer att viss delegation kan ske till chefsrådman (35 § andra stycket TI och 32 § andra stycket LI). I övrigt är det bara lagmannen eller, vid förfall för denne, lagmannens ställföreträdare som kan utfärda förordnanden.

Genom att utfärda ett förordnande påtar sig lagmannen ett ansvar för att personen i fråga har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för att klara de arbetsuppgifter som förordnandet omfattar.

Lagmannens ansvar sträcker sig emellertid längre än så. Innan ett förordnande utfärdas måste lagmannen också förvissa sig om att lämpliga restriktioner finns inlagda, i förordnandet, i arbetsordningen, i särskilda föreskrifter eller på annat sätt. Dessa kan gälla kontrollen av eller begränsningar i fråga om vilka mål eller ärenden som får överlämnas eller krav på att mål och ärenden i vissa situationer skall återlämnas.

8.1.4 Utformning av förordnanden samt tilldelning av mål och ärenden m.m.

Ett förordnande tar i förevarande sammanhang primärt sikte på behörigheten. För att kunna utnyttja en behörighet krävs också att den förordnade i arbetsordningen, i särskilda föreskrifter, av chefsrådmannen eller rotelchefen eller på annat sätt blivit tilldelad viss uppgift, visst eller vissa mål el. dyl.

Viktigt är att det enskilda förordnandet utformas på ett sådant sätt att det otvetydigt framgår att uppgifterna utförs på eget ansvar. Intet hindrar att befogenhetsbegränsningar markeras genom formuleringar av typ, ”enligt chefsrådmannens bestämmande”, ”de mål som rotelchefen bestämmer”, el. dyl.

I arbetsledningsföreskrifter måste finnas regler om fördelningen av arbetsuppgifter, även sådana som kräver behörighet i form av särskilda förordnanden, och om överlämnande av enskilda mål och ärenden. Regler måste också finnas om instruktioner, stöd, ledning och kontroll i fråga om överlämnade uppgifter och om återtagande.

Av arbetsledningsföreskrifterna bör också framgå att den förordnade har ett eget ansvar för att påpeka för överordnad om en överlämnad uppgift är av sådan beskaffenhet att den överstiger den förordnades kunskap, erfarenhet eller förmåga.

8.2 Delegation av administrativa ärenden m.m.

När det gäller delegation av administrativa göromål hänvisas till en början till vad som sagts under avsnitt 5 i Ledningspolicyn, Den administrativa beslutskompetensen.

Underrättsinstruktionerna innehåller under olika rubriker föreskrifter dels om fördelningen av mål och ärenden, dels om handläggningen av mål och ärenden, dels ock om handläggningen av administrativa ärenden.

Vid underrätterna förekommer en lång rad administrativa göromål som definitionsmässigt inte är hänförliga under handläggning av administrativa ärenden t.ex. personalplanering, lokaldrift eller posthantering. I den utsträckning sådana uppgifter inte faller in under plenums eller kollegiums ansvarsområde ligger beslutskompetensen mot bakgrund av de allmänna bestämmelserna i verksförordningen inom lagmannens befogenhetsområde. När det gäller delegation av sådana uppgifter torde reglerna om delegation av administrativa ärenden i allmänhet kunna äga motsvarande tillämpning.

Tre frågeställningar träder i förgrunden när det gäller delegation av administrativa ärenden

  • Vilka begränsningar föreligger i lagmannens rätt att delegera?
  • Vilka skyldigheter har de anställda att ta emot delegation?
  • Hur fördelar sig ansvaret vid delegering?

8.2.1 Begränsningar i lagmannens rätt att delegera administrativa ärenden

Det finns två grundläggande begränsningar i lagmannens rätt att med befriande verkan från sig delegera uppgifter och ansvar såvitt gäller administrativa ärenden.

Den ena utgår från att lagmannen inte kan befria sig från ansvaret för de uppgifter som i lag eller förordning lagts på lagmannen eller myndighetschefen.

Den andra ligger i det förbehåll som skrivits in i delegationsföreskriften i underrättsinstruktionerna, ”ärenden som inte är av sådant slag att de bör avgöras av lagmannen”.

Ingen av dessa begränsningar hindrar att det uppdras åt någon att under lagmannen svara för eller fullgöra vissa uppgifter.

8.2.2 Skyldigheten att mottaga delegation

Omfattningen av skyldigheten att mottaga delegation bestäms av vederbörande anställds arbetsskyldighet enligt det arbetsrättsliga ”kontraktet”, dvs. för vilka arbetsuppgifter vederbörande har anställts, innehållet i anställningsavtal, befattningsbeskrivning m.m. Denna skyldighet sträcker sig självfallet till art och omfattning längst för den som anställts för – eller bl.a. för – administrativa uppgifter på hög nivå.

I den utsträckning en anställd ställer sig till förfogande för vissa arbetsuppgifter föreligger inte något hinder mot delegation utifrån ”kontraktet”.

8.2.3 Ansvaret för delegerade uppgifter

Formuleringen av den administrativa delegationsföreskriften i underrättsinstruktionerna ”i sitt ställe avgöra ärenden” tar uppenbarligen sikte på att någon annan skall kunna förordnas att på eget ansvar avgöra ärendena.

På samma sätt som gäller i fråga om mål och ärenden är det då viktigt att förordnandena utformas på ett klart och entydigt sätt.

Lagmannen är likaså ansvarig för att delegation sker till en medarbetare som är lämplig för uppgiften och för att vederbörande får erforderlig utbildning och erforderliga instruktioner liksom för att tillbörlig kontroll sker när det gäller fullgörandet av de delegerade uppgifterna.

Om en lagman delegerar uppgifter som inte är delegeringsbara faller ändå ett direkt personligt ansvar på honom eller henne.

9 Arbetsmiljö, ordning och säkerhet, m.m.

9.1 Allmänt

Med utgångspunkt i det arbetsrättsliga ”kontraktet” har arbetsgivaren/myndighetschefen i lagar och förordningar ålagts att ansvara för arbetsmiljö, ordning och säkerhet. Arbetsmiljöfrågorna inkluderar frågor om samarbete och arbetsklimat. Diskriminering och trakasserier får inte förekomma.

”Kontraktet” förutsätter inte bara att arbetsgivaren/chefen utfärdar erforderliga föreskrifter. Bristande efterlevnad från någon anställd medför ökade risker, olägenheter eller obehag för andra anställda. Inte

minst därför är det också arbetsgivarens/chefens skyldighet att följa upp regelefterlevnaden och på lämpligt sätt inskrida mot överträdelser.

Den arbetsskyldighet som envar anställd iklätt sig innefattar också förpliktelser att samarbeta samt att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter.

I samarbetskravet ligger inte bara att smidigt fullgöra sina egna arbetsuppgifter utan även att i samverkan med andra medverka till att hela myndigheten når ett gott resultat. Varje enskild anställd har ett medansvar för att uppnå och bibehålla ett gott arbetsklimat.

Det kan framstå som en självklarhet att varje anställd har att följa givna ordnings- och säkerhetsföreskrifter. Man bör då hålla i minnet att ordningsregler omfattar också sådant som arbetstider och rökförbud m.m.

Arbetsgivaren betalar för arbete under en viss tid. Alla anställda står primärt till arbetsgivarens förfogande under denna tid. Men alla anställda ingår också i ett arbetslag som då även står till parternas och allmänhetens förfogande.

Eftersom reglerna om arbetsmiljö och om diskriminering i olika avseenden ställer starka krav på att domstolschefen omedelbart och med kraft inskrider mot överträdelser har han eller hon i dessa hänseenden också ett starkt anspråk på att eventuella överträdelser omedelbart rapporteras.

9.2 Uppträdande m.m.

Regler om uppträdande hör i förlängningen hemma under ordningsfrågor. Detta faller sig naturligt eftersom uppträdande påverkar arbetsmiljö och arbetsklimat m.m. Det har emellertid effekter också på t.ex. parternas och allmänhetens uppfattning om och tilltro till domstolen och den verksamhet som bedrivs där.

Arbetsgivaren kan sålunda ställa krav på alla anställda i fråga om uppträdande. Ett sådant krav gör sig gällande med särskild styrka när någon företräder domstolen vid förhandlingar eller eljest vid externa personliga kontakter. Parterna har också ett berättigat anspråk på att domstolen vinnlägger sig om att påbörja sina förhandlingar på utsatt tid och att informera parter och vittnen om förseningar som uppstått.

Några tydliga gränser i fråga om uppträdande kan självfallet inte dras upp i skrivna ordningsregler el. dyl. De får i stället utmejslas successivt till något som kan betecknas som en arbetsplatskultur. Detta får dock inte medföra att chefen avstår från att på lämpligt sätt reagera mot felbeteenden.

Ingen anställd skall opåtalat av någon överordnad eller arbetskamrat behöva bli utsatt för t.ex. vredesutbrott med invektiv och svordomar

eller för någon form av offentliga tillrättavisningar. Ännu klarare framstår chefens skyldighet att ingripa om någon anställd gör sig skyldig till något som har karaktär av diskriminering eller trakasseri.

Om det inte är fråga om diskriminering eller trakasserier torde det oftast räcka med att chefen nöjer sig med tillsägelser och uppföljningssamtal. I grova fall eller vid upprepanden eller ohörsamhet är det dock en skyldighet för myndighetschefen att ingripa formellt disciplinärt.

Även frågor om klädsel hör ytterst hemma under ordningsfrågor.

9.3 Arbetstid m.m.

Arbetstidsfrågorna är som förut sagts hänförliga till ordningsfrågor och omfattas sålunda av den anställdes arbetsskyldighet enligt ”kontraktet”.

Arbetsgivaren har ett anspråk på att reglerna i fråga om arbetstider och flex m.m. iakttas. Chefen har både en rättighet och en skyldighet att ingripa mot missförhållanden.

Slarv med tider och tidspassning är sådant som är ägnat att urholka allmänhetens förtroende för domstolarna, särskilt om det går ut över expeditions- eller telefontider, dvs. de tider då parter och allmänhet har ett berättigat anspråk på personlig kontakt med alla anställda (jfr också 7 § p. 5 verksförordningen).

Om chefen underlåter att inskrida mot misskötsamhet av någon eller några anställda är detta ägnat inte bara att försämra arbetsklimatet för mera lojala anställda utan också allmänhetens förtroende för domstolen.

De lagfarna domarna omfattas inte av arbetstidsreglerna i avtalet om anställningsförmåner (ALFA). De har s.k. oreglerad arbetstid. Frågan om omfattningen av deras skyldighet att uppehålla sig på arbetsplatsen behandlades vid en MBL-förhandling den 16 januari 1980 mellan Domstolsverket och personalorganisationerna (JUSEK och ST-DÅT). Parterna gjorde därvid ett gemensamt uttalande till protokollet.

För de domare som är undantagna från ARB saknas ett fixerat mått på omfattningen av deras arbetsskyldighet. Enligt vedertagen uppfattning är denna emellertid varken större eller mindre än den som åvilar andra tjänstemän vid domstolarna. Eftersom arbetstidens längd inte är bestämd, saknas naturligen bestämmelser om arbetstidens förläggning. Skyldighet för domare att uppehålla sig på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter får emellertid anses föreligga i den utsträckning det krävs för arbetets behöriga gång. Allmänna bestämmelser om när arbetsuppgifterna kräver att domare är närvarande på arbetsplatsen kan meddelas av domstolen. Domstolens chef, annan domare i arbetsledande ställning eller chefen för administrativa enheten får föreskriva att domare i visst fall skall vara närvarande på arbetsplatsen när det behövs för arbetets behöriga gång.

Domarpersonalens samlade arbetskraft bör tas till vara. Det råder sålunda inte någon tvekan om att en sådan utjämning av arbetsbördan får företas mellan domare som vid visst tillfälle behövs för att uppnå detta. Omdisposition av arbetskraften är ett naturligt inslag i arbetsledningen. -.-.

Det bör också framhållas att det för arbetets behöriga gång helt allmänt sett är önskvärt att all personal vid domstolen i görligaste mån uppehåller sig samtidigt på arbetsplatsen. Samtidig närvaro underlättar samarbetet tjänstemännen emellan i domstolen.

Personalorganisationerna förklarade sig vid förhandlingen inte ha någon erinran mot att Domstolsverket tillförde anvisningarna för domstolarnas arbetsordningar en bestämmelse med följande lydelse.

I arbetsordningen bör intas en bestämmelse varav framgår att lagfaren domare i den utsträckning det behövs för arbetets behöriga gång är skyldig att uppehålla sig på arbetsplatsen under kontorstid och där utföra sina arbetsuppgifter.

Det kan avslutningsvis konstateras att arbetsledningsrätten även omfattar domare med oreglerad arbetstid. Arbetsledningsrätten ger domstolschefen en rättighet att utfärda föreskrifter i fråga om de lagfarna domarnas skyldighet att uppehålla sig på arbetsplatsen. Mycket talar för att lagmannen i generella termer lägger fast de närvarokrav som ställs inom den egna domstolen. Lagmannen har – liksom i fråga om övrig personal – både skyldighet och befogenhet att inskrida mot missbruk.

10 Nämndemannafrågor

Nämndemän väljs av kommun- eller landstingsfullmäktige för en bestämd valperiod. För uppdrag som nämndeman uppställs i rättegångsbalken och i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar vissa valbarhetsoch behörighetsvillkor. Rätten prövar självmant den valdes behörighet.

Om en nämndeman upphör att vara valbar eller behörig förfaller uppdraget. En nämndeman får vidare av rätten, under vissa i de nyssnämnda lagarna angivna förutsättningar, på egen begäran entledigas från uppdraget.

10.1 Behörighets- och valbarhetskontroll

Rättens behörighets- och valbarhetskontroll sker lämpligen genom att domstolen skriftligen informerar en nyvald nämndeman om gällande valbarhets- och behörighetsvillkor och begär besked huruvida dessa

villkor är uppfyllda eller om det föreligger tveksamhet i något avseende och i så fall vilket.

Om så skett torde det därefter inte av domstolen kunna krävas att denna månatligen eller årligen upprepar sin fråga. Uppkommer däremot tveksamhet om någon nämndemans behörighet, oavsett på vilket sätt, har domstolen dock att ta upp saken till prövning.

Lagen utgår från att nämndemän alltid är valbara och behöriga när de väljs (”Upphör en nämndeman att vara valbar eller behörig, förfaller uppdraget”). Så är emellertid i praktiken inte alltid fallet. Vad som gäller vid ursprunglig obehörighet framstår som oreglerat. Rätten har emellertid ändå att självmant pröva den valdes behörighet.

Upphör en nämndeman att vara valbar eller behörig ”förfaller uppdraget”. Därmed borde inte behövas ett formellt entledigande. Det samma gäller om en nämndeman avlidit. Den uppkomna situationen bör ändå på lämpligt sätt dokumenteras. Den enskilda nämndemannen måste, om hans eller hennes valbarhet eller behörighet ifrågasätts, få komma till tals i saken innan domstolen tar ställning.

Även om uppdraget förfallit är det inget som hindrar att nämndemannen formellt entledigas på egen begäran. Situationen blir mera komplicerad om det föreligger oenighet mellan rätten och den enskilda nämndemannen huruvida uppdraget förfallit. Domstolen torde härvid ha att fatta ett överklagbart beslut.

Frågor om nämndemäns valbarhet och behörighet prövas i administrativ ordning. Detta hindrar emellertid inte att en sådan fråga kan uppkomma och ställa krav på någon form av åtgärd i sittande rätt.

10.2 Entledigande

En nämndeman får av rätten entledigas på egen begäran endast om han eller hon visar giltigt hinder eller har fyllt 60 år. Kravet på giltigt hinder torde vara uppställt bl.a. för att domstolarnas verksamhet skall kunna upprätthållas i orostider och för att enskilda nämndemän inte skall kunna dra sig undan ett obehagligt mål.

Det framstår i allmänhet inte som särskilt meningsfullt att tvinga en nämndeman, som av det ena eller andra skälet vill avgå, att fullfölja sitt uppdrag. Verksamheten gynnas inte av brist på vilja och engagemang. Hindren vid enskilda tjänstgöringstillfällen torde bli legio. ”Giltigt hinder” torde i allmänhet kunna prövas mot bakgrund härav.

10.2.1 Misskötsamhet m.m.

Även om problem som hänför sig till enskilda nämndemän inte är särskilt vanligt förekommande i en enskild domstol är sådana problem, när de uppstår, ofta av ömtåligt och svårhanterat slag. Det är därför motiverat att

de behandlas i detta sammanhang. Två utgångspunkter är centrala för all syn på och behandling av problem som hänför sig till nämndemännen

  • de är valda i demokratisk ordning, det är inte en uppgift för en domstol att överpröva den valdes lämplighet
  • de har funktionen av domare och omfattas av reglerna om varje domares självständighet vid fullgörandet av dömande uppgifter.

Det är en uppgift för tingsrätten (1 kap. 4 § andra stycket RB) resp. länsrätten (17 § fjärde stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar), dvs. ytterst lagmannen att fördela tjänstgöringen mellan nämndemännen efter samråd med dem. Tjänstgöringen vid ordinarie sammanträden görs lämpligen schemalagd. Annan tjänstgöring fördelas helst efter generella regler på ett sådant sätt att det inte vid varje tillfälle utses särskilt utvalda domare för enskilda mål.

Det ingår inte i enskilda domares befogenheter att för sina mål välja bort en enskild nämndeman. Om det uppkommer samarbetssvårigheter mellan en enskild domare och en enskild nämndeman är det ytterst en fråga för lagmannen att lösa.

Lagmannen skall enligt underrättsinstruktionerna, efter samråd med Domstolsverket, svara för att de nämndemän som har utsetts för tjänstgöring i domstolen ges introduktionsutbildning och regelbunden information. Häri ingår att informera nämndemännen om standarder i frågor om uppträdande, domaretik, etikettsfrågor m.m.

Krav motsvarande dem som ställs på de anställda i fråga om uppträdande och klädsel (avsnitt 9.2) kan också ställas på nämndemännen. Vårdad klädsel är en självklarhet. Synliga partibeteckningar eller andra sympatimarkeringar bör inte tillåtas. För sen ankomst är ett oskick som bör påtalas.

Om en nämndeman bryter mot rådande standarder ankommer det på varje ordförande, inom ramen för ordningsfrågor, att påpeka detta. Vid upprepade eller allvarligare avvikelser är det en uppgift för lagmannen att söka tala vederbörande nämndeman till rätta. Företrädare för nämndemannaföreningen i domstolen kan inte sällan vara lagmannen behjälpliga.

Nämndemän är underkastade ansvar för tjänstefel m.m. De är däremot inte underkastade reglerna om disciplinansvar och omfattas inte av skyldigheten för lagmannen att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd.

I enskilda mål har varje ordförande under överläggningen en skyldighet att påpeka för en enskild nämndeman, om han eller hon, enligt ordförandens uppfattning, står i begrepp att döma vid sidan av lagen.

Lagmannen lär inte ha någon skyldighet att efterforska tjänstefel eller annan brottslighet från en enskild nämndemans sida. Han eller hon kan

dock icke förhålla sig passiv om misstankar därom kommer till hans eller hennes kännedom.

Ledning för lagmannens bedömningar kan hämtas ovan under avsnittet Fel och försummelser (avsnitt 7). De åtgärder som närmast kan komma i fråga är anmälan till åtal eller till JK för fortsatt handläggning.

Om saken av part eller annan anmälts till JO torde lagmannen kunna avstå från vidare överväganden såvitt gäller anmälansfrågan. Det kan någon gång föreligga missförhållanden av så allvarligt slag att vederbörande är olämplig som nämndeman och olämplig att utnyttjas som nämndeman. Det kan då röra sig om upprepad misskötsamhet. Någon kan ha blivit sjuk eller åldersförändrad. En nämndeman kan stå under åtal vid den egna domstolen eller vara misstänkt eller dömd för ett mycket allvarligt brott.

Lagmannen måste då i varje enskilt fall överväga om situationen är sådan att den enskilde nämndemannen bör uppmanas avgå och/eller tills vidare eller inte vidare bör utnyttjas som nämndeman.

Från demokratisk utgångspunkt ligger nära till hands att lagmannen gör följande bedömningar. Förhållanden som varit kända för valorganen torde mera sällan behöva leda till åtgärder från lagmannens sida. Om det å andra sidan är fråga om vid valet okända förhållanden som, om de varit kända, kan antas ha lett till att vederbörande inte valts är det högst sannolikt att ett ingripande från lagmannens sida vinner stöd och förståelse.

Den enskilde nämndemannen har ett anspråk på att själv få ge sin syn på saken. Från demokratiska utgångspunkter är det en fördel om nämndemannaföreningen i domstolen och valorganen ansluter sig till lagmannens bedömningar.

Även om utgångspunkten är att demokratiska val skall respekteras kan detta inte vara ensamt utslagsgivande för lagmannens bedömning. I vissa situationer kan missförhållandena vara av sådan art att det är ägnat att allvarligt skada såväl allmänhetens förtroende för domstolarna som nämndemannakåren om en nämndeman tillåts fortsätta att tjänstgöra. Det finns inget formellt förbud mot att lagmannen avstår från att kalla viss nämndeman till tjänstgöring om skäl för detta föreligger. Ett sådant ställningstagande torde inte vara överklagbart men däremot kunna bli föremål för efterprövning, t.ex. av tillsynsorgan.

Det kan också framhållas att en nämndeman under mandatperioden inte behöver ha sitt partis fortsatta förtroende. Han eller hon kan ha lämnat eller t.o.m. uteslutits ur sitt parti men ändå kvarstå som nämndeman.

Estland

Utnämning av domare

Domare i Estland utnämns av Estlands president, med undantag för domarna i Estlands högsta domstol. De senare utnämns av parlamentet.

Lediga anställningar som domare, även som domare i Högsta domstolen, kungörs. Ansökningarna skall ha inkommit senast en månad efter det att anställningen utannonserades. Ansökningarna lämnas till Högsta domstolens ordförande och genomgås av domstolen i plenum vid vilket justitieministern är närvarande. Domstolen föreslår därefter tre personer per befattning. Samtliga sökande meddelas hur domstolen har beslutat i fråga om honom eller henne. Högsta domstolens ordförande lägger sedan fram domstolens förslag på vem som bör utnämnas till domare i den domstolen för parlamentet. När det gäller övriga domare sker utnämningen av dem på framställning av Högsta domstolen till presidenten.

Domstolscheferna i första och andra instans liksom ett antal andra domare utnämns av justitieministern efter yttrande från Högsta domstolen.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden i Estlands högsta domstol utnämns av parlamentet på förslag av republikens president. Domstolens arbete leds av domstolens president. Administrationen sköts dock av en särskild ämbetsman, Högsta domstolens kansler. Domstolen är indelad i fyra avdelningar. Presidenten är ordförande på den avdelning som prövar frågor om lagar är förenliga med författningen. Ordförande på de andra avdelningarna väljs av domstolen i plenum.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Den som har hög moral, har en juridisk examen antingen från Tartu universitet eller från ett annat godkänt universitet samt anses kunna arbeta som domare är behörig att utnämnas till domare. Det finns en särskild nämnd, Domarnas examinationsnämnd (Judge´s Examination Committee), som kontrollerar att kandidaterna uppfyller dessa krav.

Behörighetskraven för domare i Högsta domstolen är att vederbörande är estnisk medborgare, minst 30 år gammal, har en juridisk examen från ett av landet godkänt universitet samt har hög moral.

Domstolsorganisationen

Domstolarna i Estland är indelade i ett treinstans system. I första instans dömer stadsdomstolar och landsdomstolar i brottmål och tvistemål samt förvaltningsdomstolar i förvaltningsmål. Det finns sammanlagt 23 underrätter, varav två förvaltningsdomstolar. Hovrätterna är tre till antalet. Estlands högsta domstol är högsta instans.

Domstolarnas ledning

Domstolscheferna i Estland är ansvariga för administrationen av domstolen, representerar denna utåt och deltar i avgörande av mål i sin egenskap av domare.

Domstolarna i första och andra instans ingår i Justitieministeriets administrationsområde. Antalet domare i landet bestäms av parlamentet på förslag från justitieministern och i enlighet med ett utlåtande från Högsta domstolens sida. Justitieministern bestämmer i samråd med Högsta domstolen också domkretsarna, domstolarnas placering och hur många domare som skall arbeta på en enskild domstol. Domstolarnas arbetsordningar fastställs av justitieministern.

Lettland

Utnämning av domare

Domare i Lettland utnämns av parlamentet.

Justitieministern föreslår vem som skall utnämnas till domare i en distriktsdomstol eller regional domstol (hovrätt) på grundval av ett yttrande av en särskild nämnd, Judicial Qualifications Board (kvalifika-

tionsnämnden). Högsta domstolens ordförande föreslår vem som skall bli domare i Högsta domstolen på grundval av ett yttrande från kvalifikationsnämnden.

Kvalifikationsnämnden är en självständig myndighet som har till uppgift att värna om domarnas självständighet. Den består av två domare från Högsta domstolens senat, en domare från domstolens tvistemålskammare, en domare från domstolens brottmålskammare, två domare från de regionala domstolarna, två domare från distriktsdomstolarna och två domare från inskrivningsmyndigheterna. Ordföranden i parlamentets justitieutskott, justitieministern, riksåklagaren, Högsta domstolens ordförande, dekanus för juridiska fakulteten vid Lettlands universitet, polishögskolans chef eller personer som befullmäktigats av dessa, liksom representanter för Lettlands domarförening har rätt att delta i nämndens sammanträden i en rådgivande funktion. Nämnden är beslutsför med sju ledamöter. Den bedömer om nominerade domarkandidater är lämpliga för domarämbetet och är ansvarig för det prov som samtliga domarkandidater måste genomgå. Nämnden avger också yttranden i utnämningsärenden samt bedömer domarnas kunskaper och erfarenheter och indelar dem i olika kategorier.

I fråga om domare i distriktsdomstolarna utnämns dessa först för en period om tre år. Tiden kan ses som en prövotid och den som inte uppfyller de krav som bör ställas på en domare kommer inte att föreslås för utnämning på nytt. Efter denna period skall parlamentet, på begäran av ministern och efter yttrande från kvalifikationsnämnden, antingen utnämna personen på obegränsad tid eller för en ytterligare prövotid om två år. En domare som på detta sätt fått prövotiden förlängd kan sedan utnämnas på obegränsad tid. Domare i de regionala domstolarna och i Högsta domstolen utnämns på obegränsad tid. Den tid en domare tillåts inneha sitt ämbete begränsas emellertid av vissa åldersregler.

Domstolschefen i en distriktsdomstol och den ställföreträdande chefsdomaren utnämns av justitieministern bland domstolens domare på rekommendation av kvalifikationsnämnden för en period av fem år. Domstolscheferna i de regionala domstolarna utnämns för samma period av parlamentet på en gemensam rekommendation från justitieministern och Högsta domstolens ordförande. Denna rekommendation är i sin tur baserad på ett yttrande från kvalifikationsnämnden. Ställföreträdande chefsdomare i de regionala domstolarna utnämns också för en femårsperiod av justitieministern på grundval av ett yttrande från kvalifikationsnämnden.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden i Högsta domstolen utnämns bland domstolens domare av parlamentet efter förslag från regeringen för en period om sju år. Även domstolens två ställföreträdande chefsdomare utnämns av parlamentet och på samma tid. Dessa chefsdomare väljs bland ordförandena på senatens avdelningar och ordförandena i de båda kammarna.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Endast lettiska medborgare som är högt kvalificerade och rättvisa jurister kan utnämnas till domare. En domarkandidat får inte tidigare ha varit dömd för brott, ha begått brott men befriats från påföljd av någon anledning eller vara föremål för utredning avseende brott. Vidare får en blivande domare inte tidigare ha innehaft vissa typer av anställningar hos vissa myndigheter under den tid Lettland ingick som en del i Sovjetunionen eller vara eller ha varit medlem i vissa förbjudna organisationer.

Domare i de regionala domstolarna skall ha minst två års erfarenhet som domare i den statliga skiljedomstolen eller en distriktsdomstol eller ha arbetat som chef eller ställföreträdande chef för en inskrivningsmyndighet. Även jurister med tre års yrkeserfarenhet som advokat, lärare vid en högre utbildningsanstalt eller åklagare kan utnämnas.

Högsta domstolens domare skall ha minst fyra års erfarenhet som domare i en distriktsdomstol eller tre års erfarenhet som domare i den statliga skiljedomstolen eller ha varit domare i en regional domstol under minst två års tid. Även den som har minst sex års yrkeserfarenhet som advokat eller universitetslärare kan utnämnas till domare i Högsta domstolen.

Domstolsorganisationen

Lettland har ett treinstans system samt en författningsdomstol. De allmänna domstolarna består av distriktsdomstolar, som dömer som första instans, regionala domstolar och Lettlands högsta domstol. Det finns 34 distriktsdomstolar och fem regionala domstolar i Lettland. De regionala domstolarna fungerar både som första instans i vissa typer av mål och som andra instans. De dömer i en kollegial sammansättning i båda fallen. I de regionala domstolarna finns även särskilda inskrivningsmyndigheter.

Högsta domstolen är indelad i en senat och två kammare, varav den ena dömer i tvistemål och den andra i brottmål. Kammarna prövar överklaganden i mål där regionaldomstolarna har dömt som första instans. Senaten är kassationsdomstol i alla mål som dömts av distriktsdomstolar och regionala domstolar samt avseende beslut från vissa myndigheter. Senaten består av tre avdelningar, en tvistemålsavdelning, en brottmålsavdelning och en förvaltningsmålsavdelning.

Domstolarnas ledning

Domstolscheferna i Lettland är ansvariga för domstolens administration, representerar denna utåt och deltar i avgörande av mål i egenskap av domare. Chefen fördelar domarnas andra arbetsuppgifter. I distriktsdomstolarna är det domstolschefen som beslutar vilken domare som skall sitta som ordförande i ett mål. På domstolschefen ankommer också att se till att såväl de domstolsanställda som nämndemännen får utbildning.

Högsta domstolens ordförande leder domstolens plenum och kan även sitta som ordförande i mål som prövas av senaten. Indelning av domare på senat och kammare skall godkännas av domstolen i plenum. Plenum beslutar också vilka domare som skall vara ordförande på senatens olika avdelningar och på respektive kammare. Mandatperioden är fem år.

Justitieministeriet har en övervakande funktion över domstolsväsendet och företar inspektioner av domstolarna, Högsta domstolen undantagen. Justitieministern har även rätt att ge direktiv till domstolscheferna.

Antalet domare i Lettland beslutas av parlamentet.

Litauen

Utnämning av domare

Domarna i de litauiska underrätterna och hovrätten utnämns av landets president efter förslag av ett särskilt Domarråd. När det gäller utnämning av en domare till hovrätten krävs även parlamentets godkännande. Parlamentet utnämner också domarna i Litauens högsta domstol.

Domarrådet består av 14 ledamöter som utnämns för en period av sex år. Samtliga ledamöter är domare. Fem av dessa väljs av domarkåren och en av det litauiska domarförbundet. Därtill utnämns två domare av republikens president och två av justitieministern. Vidare är

ordföranden i Högsta domstolen, de två ordförandena på avdelning i Högsta domstolen samt presidenten i landets hovrätt ledamöter av rådet. Rådet lämnar rekommendationer till landets president i fråga om utnämning, befordran, förflyttningar och skiljande från tjänsten av domare.

Förslag på vem som skall utnämnas till domare i hovrätten lämnas till Domarrådet av justitieministern som i sin tur får ett förslag på kandidat från chefen för domstolsavdelningen på Justitieministeriet. Om så kan ske bör förslag på minst två kandidater per anställning lämnas till rådet. Domarrådet väljer i sin tur en av dessa kandidater och rekommenderar landets president att utnämna vederbörande till hovrättsdomare. Ordförande på avdelning i hovrätten tillsätts av justitieministern efter förslag från domstolens president. Befattningarna som avdelningsordförande och president är tidsbegränsade. Mandatperioden är åtta år. Till befattningarna utses domare i domstolen.

Förslag på blivande ledamöter i Högsta domstolen lämnas av domstolens ordförande till republikens president, som i sin tur lägger fram ett förslag till parlamentet på vem som bör utnämnas.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden i Högsta domstolen utnämns av parlamentet på förslag av landets president för en period av nio år. Som ordförande väljs en av domstolens ledamöter. Även ordförande på avdelning i domstolen utnämns på samma sätt och på samma tid.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Den som har arbetat som domare vid en regiondomstol i minst fem år kan utnämnas till domare i hovrätten. Även den som har en doktorsexamen i juridik eller något samhällsvetenskapligt ämne, den som har doktorerat och undervisat i juridik eller som har forskat inom det samhällsvetenskapliga ämnesområdet kan utnämnas till hovrättsdomare. Vidare kan f.d. domare i Högsta domstolen (även sådana som tjänstgjorde fram till den 31 december 1994) och som har skilts från detta ämbete på egen begäran eller fått annan anställning utnämnas till domare i hovrätten. Anställningarna utlyses av Justitieministeriet och söks således.

Den som har tjänstgjort som domare i en regiondomstol eller i hovrätten i minst fem år kan utnämnas till domare i Högsta domstolen. Det samma gäller den som tidigare varit ledamot av domstolen (se ovan),

den som har en doktorsexamen i juridik eller annat samhällsvetenskapligt ämne, personer med doktorsexamen som har varit yrkesverksamma jurister under minst tio års tid samt den som tjänstgjort som åklagare i Högsta domstolen eller har arbetat som åklagare i minst tio år.

Domstolsorganisationen

Domstolarna i Litauen är indelade i fyra instanser. Det finns 54 distriktsdomstolar, fem regiondomstolar, en hovrätt och en högsta domstol. Vidare inrättades den 1 maj 1999 särskilda administrativa domstolar för prövning av administrativa frågor.

Domstolarnas ledning

Litauiska domstolar administreras av dels domstolschefen, dels Justitieministeriets domstolsenhet. Domstolsenheten har en särskild budget och ansvarar för bl.a. var domstolarna skall vara placerade, domstolarnas organisation, material och tekniska hjälpmedel samt beslutar om antalet domare i landet. Enheten har även en övervakningsfunktion i fråga om domstolarnas ekonomiska och finansiella aktiviteter. Chefen för en domstol är också administrativ chef för domstolen. Domstolschefen har därvid hand om bl.a. personaladministrationen vid domstolen, inbegripet anställning och avskedande av administrativ personal.

Domstolschefen har inte rätt att påverka den enskilde domaren i dennes dömande verksamhet eller i frågor som kan inverka på domarens självständighet.

Presidenten i hovrätten beslutar vilka domare som skall tjänstgöra på en avdelning i domstolen och ansvarar för administrationen av hovrätten. Det administrativa ansvaret kan delegeras till andra domare. Presidenten har även ett övergripande ansvar gentemot regiondomstolarna i administrativt hänseende och övervakar att regiondomstolarnas domare följer det domaretiska regelverket.

Högsta domstolens ordförande delar in domarna på avdelning i domstolen, inkallar domstolens senat och första allmänna domarmötet, godkänner arbetsordningen för domstolens administrativa enhet, godkänner domstolens organisation samt lämnar rekommendationer till landets president i fråga om vilka av domstolens ledamöter som bör föreslås för utnämning av parlamentet till anställning som avdelningsordförande i domstolen.

Polen

Utnämning av domare

Polska domare (med undantag för domarna i Författningsdomstolen och Riksrätten) utnämns av republikens president efter förslag från ett särskilt domstolsråd, Nationella domstolsrådet.

Domstolsrådet består av 25 ledamöter av vilka en majoritet tillhör domarkåren. Fyra ledamöter väljs av parlamentets andra kammare (sejmen) bland medlemmarna där, två väljs av senaten bland dess senatorer och femton väljs av domarna vid de allmänna domstolarna, förvaltningsdomstolarna och de militära domstolarna. En ledamot utnämns av republikens president. Därutöver är presidenterna i Högsta domstolen och den Högsta förvaltningsdomstolen samt justitieministern ledamöter av rådet. Rådet väljer själv vilka ledamöter som skall vara ordförande respektive vice ordförande i rådet. Mandatperioden är fyra år.

När det gäller de lägre instanserna lämnar den för domstolen aktuella domarförsamlingen (se närmare nedan) ett yttrande till Domstolsrådet. Yttrandet sänds till Justitieministeriet som presenterar yttrandet för rådet tillsammans med departementets eget yttrande över föreslagna kandidater. Departementet kan även själv föreslå andra kandidater, men måste då inhämta domarförsamlingens yttrande över dessa. Domstolsrådets förslag presenteras därefter för presidenten som dock, åtminstone i teorin, inte är bunden att följa förslaget. Presidenten kan aldrig utnämna någon till domare som inte har godkänts av Domstolsrådet.

Domarna i Polens författningsdomstol väljs av sejmen bland framstående jurister i landet. Domstolen består av femton domare. Mandatperioden är nio år, utan möjlighet till omval. Ordföranden och vice ordföranden utses av presidenten bland kandidater som presenterats av domstolens domare.

Medlemmarna i Riksrätten, som prövar mål mot de allra högsta befattningshavarna i landet, väljs av sejmen bland sejmens och senatens ledamöter. Ordföranden i Högsta domstolen är dock ordförande i Riksrätten.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Högsta domstolens förste ordförande utses på förslag av Polens president av sejmen. Ordföranden skall vara domare i domstolen. Övriga ordförande i Polens högsta domstol utnämns av Polens president. Dom-

stolens plenum föreslår därvid kandidater till posterna. Förste ordföranden utnämns för en period av sex år. Samma förfarande gäller för presidenten i den Högsta förvaltningsdomstolen respektive Författningsdomstolen. I detta fall är det den aktuella domstolens plenum som lämnar förslag på kandidater till ordförandeposten.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

För att kunna bli domare krävs juridisk utbildning av kvalificerat slag samt genomgången domar- eller åklagarutbildning och godkänt resultat på det på utbildningen efterföljande särskilda provet. Blivande domare måste också ha tjänstgjort som biträdande domare eller åklagare under minst ett års tid innan de kan utnämnas till ordinarie domare. Minimiåldern för domare är 26 år. Utnämning till domare i hovrätt förutsätter att kandidaten därtill har fem års erfarenhet som domare. För att utnämnas till domare i Högsta domstolen krävs tio års erfarenhet som domare, åklagare, juridisk rådgivare eller advokat eller erfarenhet från fristående juridiskt arbete inom statsförvaltningen. Även professorer och biträdande professorer i juridik kan utnämnas till domare.

Domstolsorganisationen

Polen har ett system med allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar och militära domstolar. Polen har även en särskild författningsdomstol. De allmänna domstolarna är indelade i ett treinstans system och består av distriktsdomstolar, regionala domstolar (som fungerar både som första och andra instans), apellationsdomstolar (hovrätter), som är domstolar i andra instans och en högsta domstol. Högsta domstolen kan även överpröva avgöranden från den Högsta förvaltningsdomstolen.

Domstolarnas ledning

Domstolarna, med undantag för högsta instans, administreras av Justitieministeriet. Detta gäller inte bara fördelning av budgetmedel utan även den närmare organisationen av den enskilda domstolen. I distriktsdomstolarna och de regionala domstolarna finns även särskilda genom lag etablerade organ som har vissa administrativa funktioner, nämligen domarförsamlingen och styrelsen. Dessa två organ är gemensamma för distriktsdomstolarna och de regionala domstolarna. Domarförsamlingen består av samtliga domare i den regionala domstolen samt

representanter för domarna vid distriktsdomstolarna i regionen. Styrelsens ledamöter väljs av domarförsamlingen. Domarförsamlingarna i hovrätterna består av samtliga domare i domstolen. Styrelsen vid dessa domstolar väljs av domarförsamlingen bland dess medlemmar. Domarförsamlingarna och styrelserna sysslar huvudsakligen med personalfrågor.

I den allmänna lagen om domstolar finns särskilda regler om domstolarnas ledning. Ordföranden i en domstol (domstolschefen) leder denna och representerar domstolen utåt. Domstolschefen utför domstolsadministrativa uppgifter och annan verksamhet som framgår av lagen eller särskilda föreskrifter. Chefen för en apellationsdomstol utövar också tillsyn över den administrativa verksamheten hos de regionala domstolar som hör under apellationsdomstolens område. Chefen för en regional domstol utför domstolsadministrativa uppgifter i förhållande till de distriktsdomstolar som hör under den regionala domstolen och utövar tillsyn över dessa domstolars verksamhet.

Ansvar och uppgifter för ordförandena i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen framgår av lagen om respektive domstol. Polens högsta domstols arbete leds av en Förste ordförande. Denne utför de uppgifter som framgår av lag och föreskrifter som tillkommit med stöd av lag samt domstolens domstolsadministrativa uppgifter. Förste ordföranden har rätt till insyn i domstolens verksamhet och kan begära förklaringar och undanröjande av tjänstefel i den mån det inte inkräktar på domarnas oavhängighet. Förste ordföranden har en lagstadgad informationsskyldighet avseende domstolens verksamhet gentemot sejmen, presidenten och Domstolsrådet. Ordföranden i den Högsta förvaltningsdomstolen har motsvarande uppgifter och ansvar. I lagen om högsta förvaltningsdomstolen stadgas även att domstolens ordförande genom förordning fastställer tjänster och kvalifikationer för den administrativa personalen, den biträdande personalen och servicepersonalen, principerna för kontorsverksamheten samt utger en tjänstesamling av domstolens utslag.

Frågor om tillsyn och kontroll av domstolarna har författningsreglerats särskilt i en förordning från 1995 om tillsyn över domstolarnas administrativa verksamhet.

Tjeckien

Utnämning av domare

Domarna i Tjeckien utnämns av landets president efter förslag från justitieministern. Presidenten är därvid inte bunden av några begränsningar eller något förslagsförfarande under förutsättning att personen uppfyller behörighetskraven för domarämbeten. Beslut om vid vilken domstol domaren skall tjänstgöra fattas av justitieministern i samråd med domaren. Utnämning av en domare till högsta instans förutsätter ett godkännande från domstolens ordförande.

Domarna utnämns efter kallelse och något organ som lämnar förslag på vem som bör utnämnas förekommer inte. Beredningen av ett utnämningsärende sker av domstolarna och Justitieministeriets personalavdelning. Justitieministern överlämnar därefter samtliga handlingar i utnämningsärendet till presidenten inför utnämningen. Justitieministerns beslut om vem som bör utnämnas kontrasigneras av premiärministern efter samråd med regeringen i dess helhet.

Ordföranden och vice ordföranden i Tjeckiens högsta domstol utnämns av den tjeckiske presidenten. Ordförande på avdelning i domstolen liksom på avdelning i de högre domstolarnas s.k. senater utses av domstolens ordförande bland domarna i den aktuella domstolen.

Domstolscheferna i övriga domstolar, liksom vice ordförande i dessa domstolar utses av justitieministern bland landets utnämnda domare. Domstolen utser bland domstolens domare vilka som skall vara ordförande på avdelning i dessa domstolar.

Justitieministern beslutar om en domare skall befordras att tjänstgöra i en högre instans, t.ex. från tjänstgöring i en distriktsdomstol till tjänstgöring i en regionaldomstol. Förflyttning förutsätter den aktuelle domarens godkännande. Avgörande för en sådan befordran är kandidatens yrkesmässiga och personliga kvalifikationer. Den distriktsdomstol där kandidaten tjänstgör rekommenderar denne för befordran till regionaldomstolen, som sedan överlämnar denna rekommendation tillsammans med ett eget utlåtande till justitieministern.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Ordföranden och vice ordföranden i Tjeckiens högsta domstol utnämns av presidenten som också väljer vem som skall utnämnas. Urvalet är inte begränsat utom såtillvida att det måste vara en person som arbetar som domare i en tjeckisk domstol före utnämningen. Det är relativt vanligt att en domare i domstolen utnämns till dessa befattningar.

Domstolens ordförande ansvarar för att domstolen fungerar organisatoriskt. Han eller hon har ansvar för såväl den ekonomiska administrationen som personaladministrationen.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Behörig för domarämbete i allmänhet är den som är medborgare i landet, minst 25 år och som innehar en juridisk examen på viss nivå samt är godkänd i det särskilda juridiska prov som följer efter domstolspraktik. Vidare finns krav på att man innehar den erfarenhet och de moraliska egenskaper som förutsätts för att kunna arbeta som domare.

I de flesta fall anmäler den som är intresserad av att bli domare sitt intresse till det tjeckiska justitieministeriet för en anställning som jurist i domstol (”juridisk kandidat”). Praktiktiden är normalt tre år följd av ett särskilt prov. Urvalet till dessa anställningar sker på grundval av intervjuer och psykologiska tester. Intervjuerna handhas av en särskild kommitté som består av minst tre ledamöter utnämnda av Justitieministeriet.

Domstolsorganisationen

Tjeckien har ett system med fyra instanser. Det finns två högsta instanser, nämligen Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Vidare finns det två överrätter samt regionala domstolar och distriktsdomstolar. Överrätterna prövar mål som avgjorts av regiondomstol som första instans. De regionala domstolarna fungerar dels som överklagande instans i fråga om mål som avgjorts av distriktsdomstol, dels som första instans i vissa typer av mål (vilka framgår av den tjeckiska processlagstiftningen). Tjeckien har också en författningsdomstol.

Domstolarnas ledning

Domstolarna administreras av Justitieministeriet samt av ordförandena och vice ordförandena i respektive domstol.

Domstolscheferna har det administrativa ansvaret för att domstolen fungerar. Hur arbetet skall fördelas under ett kalenderår beslutas av domstolschefen. Domstolens arbetsplanering godkänns i distriktsdomstolarnas fall av chefen för den överordnade regionala domstolen. När

det gäller övriga domstolar godkänns arbetsplanerna av Justitieministeriet.

Domare är självständiga och domstolscheferna får inte lägga sig i hur en enskild domare dömer. En domstolschef har emellertid rätt att övervaka att målen avgörs i rimlig tid. Kontrollen får inte inkräkta på processens självständighet eller påverka innehållet i domar och beslut. Domstolschefen kan initiera ett disciplinförfarande mot en domare som t.ex. onödigt uppehåller ett mål, inte utför sina sysslor eller vars beteende inverkar menligt på domstolens anseende som en självständig och opartisk domstol. Domstolscheferna är skyldiga att tillhandahålla fortbildning för domare och den juridiskt utbildade personalen och kan beordra en domare att genomgå viss utbildning.

Det pågår f.n. arbete i Tjeckien med att reformera domstolssystemet, bl.a. administrationen av domstolarna. Man avser bl.a. att gå ifrån systemet där Justitieministeriet och domstolscheferna administrerar domstolarna. I stället planeras en administrativ organisation bestående av två delar där administrationen skall utövas dels av domarråd under ledning av Högsta domstolen, dels av myndigheter och då i synnerhet Justitieministeriet.

Ungern

Utnämning av domare

Domare utnämns av den ungerska presidenten. Den första utnämningen av en domare är begränsad till en tid av tre år, efter vilken tid domarens lämplighet för domaryrket utvärderas. Om utvärderingen utfaller positivt utnämns domaren därefter på nytt och då på obestämd tid. Förslag på utnämningar lämnas av ett särskilt råd, the National Council of Justice (det nationella domstolsrådet, fortsättningsvis benämnt Rådet), som också utför centrala administrativa uppgifter.

Rådet består av 15 medlemmar, varav nio är domare som utses av domarkollektivet. Övriga medlemmar i Rådet är justitieministern, Riksåklagaren, ordföranden i advokatsamfundet, två parlamentsledamöter samt ordföranden i Högsta domstolen. Den sistnämnde är ex officio Rådets ordförande. Rådet sammanträder en gång i månaden och har ett eget sekretariat som bl.a. bereder utnämningsärenden. Rådet beslutar sedan var den domare som utnämns för första gången skall tjänstgöra. I fråga om tjänstgöring i övrigt fattas beslutet av Högsta domstolens ordförande i fråga om domare i högsta instans, av presidenten i hovrätten för tjänstgöring där och av presidenten i regiondomstolen för tjänstgöring i regiondomstolen, arbetsdomstolen och de lokala domstolarna.

Domstolscheferna utses av Rådet med undantag för ordföranden och vice ordföranden i Högsta domstolen. Vice ordföranden i Högsta domstolen utses av den ungerska presidenten på förslag av domstolens ordförande och efter hörande av Rådet. Rådet bestämmer också vid vilken militärdomstol en militärdomare skall tjänstgöra.

Samtliga domarbefattningar med undantag för ordföranden i Högsta domstolen tillsätts efter ansökan. Domstolarna i Ungern inbjuder intresserade att söka en anställning som domare i domstolen i fråga. Ansökningarna lämnas till chefen för den domstol i vilken anställningen finns som vidarebefordrar dessa tillsammans med ett utlåtande till chefen för den domstol som har utannonserat tjänsten. Denne bedömer ansökningarna och intervjuar sedan de sökande. I fråga om sökande som söker en domarbefattning för första gången genomgås ansökningen också av det särskilda Rådet. Rådet kan besluta att intervjua sökandena. Ansökningarna är inte offentliga, men resultatet av ansökningsförfarandet meddelas de sökande i samband med att ansökningarna skickas tillbaka till dem.

Inom systemet finns även en form av kallelseförfarande när ansökning till en domarbefattning inte är nödvändig. Så är fallet t.ex. när en domare skall utnämnas för obegränsad tid, en domare erbjuds en ny befattning t.ex. på grund av dennes särskilda intressen eller omorganisering av domstolarna eller då en domare som tjänstgjort i Justitieministeriet, i det särskilda Rådet eller i en icke dömande befattning i Högsta domstolen skall börja tjänstgöra som domare igen.

Som nämnts ovan utnämns domare första gången för en tid av tre år. Under den tid domaren tjänstgör bedöms sedan dennes arbete och på grundval av denna bedömning beslutas om domaren skall utnämnas för obegränsad tid. Domare bedöms även sedan de utnämnts tillsvidare. En sådan bedömning skall ske åtminstone vid två tillfällen efter det att domaren har tjänstgjort i sex års tid. Bedömning av en domares arbetsförmåga sker endast i undantagsfall om domaren har tjänstgjort i minst femton år.

Ledningsfunktionen i högsta instans

Högsta domstolens ordförande utses på förslag av republikens president för en tid av sex år av parlamentet med två tredjedels röstetal. Befattningen kan inte sökas utan tillsätts genom kallelse. Kandidaten behöver inte nödvändigtvis vara en domare i domstolen.

Behörighetskrav för höga domarämbeten

Behörig för utnämning till domare i Ungern är numera den som är ungersk medborgare, ostraffad, har rösträtt och har examen från en juridisk fakultet. Vidare måste man ha godkänt resultat från ett särskilt juridiskt prov som genomgås efter tre års ytterligare studier efter grundexamen i juridik samt ha arbetat åtminstone i ett år som notarie i domstol eller hos åklagarmyndigheten eller ha tidigare erfarenhet som domare, åklagare, notarius publicus, advokat eller juridisk rådgivare. Innan utnämningen måste kandidaten ha klarat en lämplighetstest. Militärdomare måste dessutom vara anställda inom försvarsmakten.

Domstolsorganisationen

Det ungerska domstolssystemet består i praktiken av tre instanser, fastän grundlagen stadgar att det skall finnas fyra. Någon särskild förvaltningsdomstolsorganisation finns inte, utan administrativa saker prövas av samma domstolar som dömer i brottmål och tvistemål. Det finns 111 distriktsdomstolar som dömer som första instans och 19 länsdomstolar som jämte stadsdomstolen i Budapest dömer i andra instans. I vissa lagreglerade fall dömer emellertid dessa domstolar även som första instans. Till dessa 20 domstolar finns även 20 arbetsdomstolar anknutna. Fem av länsdomstolarna fungerar även som militärdomstolar och dömer i mål som rör personer anställda inom försvarsmakten. Överklaganden i dessa mål prövas av den ungerska högsta domstolens brottmålsenhet. Ungerns högsta domstol har i uppgift dels att pröva överklaganden från länsdomstolarna i de fall dessa har dömt som första instans, dels fungera som prejudikatinstans.

Planer på att realisera det i grundlagen fastslagna fyrainstanssystemet finns i form av en proposition till parlamentet som föreslår att det skall inrättas en apellationsdomstol i Budapest år 2002. Domstolens plats i instansordningen skall vara mellan Högsta domstolen och länsdomstolarna och den skall fungera som en andra instans. Om domstolen inrättas är det meningen att den skall ta över de mål från länsdomstolarna som i dag prövas av Högsta domstolen.

Domstolarnas ledning

Det Nationella Domstolsrådet som instiftades år 1997 är ett självständigt administrativt organ som har ansvaret för domstolsadministrationen i Ungern. Ansvaret omfattar även budgetfrågor. Justitieministeriet har inget inflytande över domstolarna.

Chefsdomarna har tidsbegränsade förordnanden på sex år. Undantaget från denna regel är att ordförande på avdelning utses för obestämd tid.

Domstolschefen har ansvaret för hur domstolen administreras. I lag stadgas att domstolschefen har ansvaret för att domstolen fungerar på ett effektivt sätt och i enlighet med lagarna. Inom ramen för domstolens budget beslutar domstolschefen i fråga om behovet av personal eller material. Domstolschefen har en arbetsgivarroll och sköter domstolens ekonomi. Om det är fråga om en president i en länsdomstol övervakar denne även domstolscheferna i underrätterna.

Domare är självständiga och får inte påverkas eller beordras i frågor som rör den dömande verksamheten. Domstolschefen har emellertid ett ansvar för att mål avgörs inom bestämda tider och att beredning av mål sker i enlighet med lag. Chefen för domstolen har därför rätt att undersöka t.ex. antalet dagar som planerats för huvudförhandlingar och hur dessa har använts, hur beredningen sker av ett mål och när det beräknas kunna företas för avgörande, praxis i fråga om tidpunkten för när mål där förhandlingen ställts in sätts ut på nytt eller ordningen för hur målen avgörs. Domstolschefen bedömer även domarnas arbetsförmåga och har rätt att ingripa mot dem som inte utnyttjar sin arbetstid på ett tillfredsställande sätt eller som inte arbetar på den yrkesmässiga nivå som kan krävas av en domare. Domstolschefen betygsätter också domarnas arbete i enlighet med en särskild tregradig betygsskala. Betygssättningen sker efter det att domarens arbete granskats av antingen domstolschefen eller en domare som delegerats att utföra uppgiften. Om domaren inte är nöjd med det betyg som åsatts kan domaren begära att betyget omprövas. Om domaren har fått betyget icke godkänd kan beslutet överklagas.

Domare har rätt till gratis fortbildning och är skyldig att delta i sådan utbildning. En särskild utbildningsplan fastställs årligen av Rådet.

Resultat

Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare

Antal svar 250

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som Medelvärde 6,9 händer på min arbetsplats Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i Medelvärde 6,6 utvecklingen av arbetet i domstolen Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 9

Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min chefs Medelvärde 5,5 sätt att entusiasmera och motivera mig i arbetet Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina Medelvärde 6,6 arbetsinsatser Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina Medelvärde 5,0 arbetsinsatser Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 7

Antal Procent

Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef Ja 39 29 under de senaste tolv månaderna Nej 96 71

Total

135 100

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens Medelvärde

8,6

för att klara mina arbetsuppgifter Nedre kvartilen 8

Median

9

Övre kvartilen 10

Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla Medelvärde

7,1

min kompetens inom mitt arbetsområde Nedre kvartilen 5

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 10 Jag deltar i den fortbildning som erbjuds Medelvärde

6,6

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 8

Antal Procent

Fråga 11 De gånger jag inte Jag föredrar självstudier

13 10

deltar i erbjuden fortbildning beror det huvudsakligen på att:

Det utbildningsutbud som finns är dåligt

10 7

Jag har för hög arbetsbelastning 96 72 Jag har inget behov av fortbildning

3 2

Annat

12 9

Total

134 100

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara Medelvärde

7,9

Nedre kvartilen 7 Median 8 Övre kvartilen 9

Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera Medelvärde

5,8

konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade Medelvärde

8,1

Nedre kvartilen 7 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå Medelvärde

5,9

Nedre kvartilen 4 Median 6 Övre kvartilen 8

Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas Medelvärde

8,2

av mig Nedre kvartilen 7

Median

9

Övre kvartilen 10

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå Medelvärde

5,8

uppställda mål Nedre kvartilen 4

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde

6,4

administrativa beslut som tas av min chef Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur Medelvärde

5,8

fattade beslut följs upp och efterlevs Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter Medelvärde

6,6

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 9

Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss Medelvärde

7,7

medarbetare Nedre kvartilen 7

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs Medelvärde

7,6

Nedre kvartilen 6 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde

3,7

administration Nedre kvartilen 1

Median

3

Övre kvartilen 5

Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde

5,4

dömande Nedre kvartilen 2

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef Medelvärde

7,6

Nedre kvartilen 6 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min chef Medelvärde

7,3

de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 6

Median

8

Övre kvartilen 9

Antal Procent

Fråga 27 Hur stor del av Din Mindre än 10 procent

49 20

arbetstid lägger Du ner på 10-29 procent

128 52

ledningsuppgifter? 30-49 procent

49 20

50-69 procent

9 4

70-89 procent

8 3

90 procent eller mer

4 2

Total

247 100

Fråga 28 Hur ser en bra Den fördelning jag har är bra 177 73 fördelning mellan ledningsuppgifter och

Bör vara mindre andel ledningsuppgifter

38 16

dömande uppgifter ut för en chef i Din ställning?

Bör vara större andel ledningsuppgifter

28 12

Total

243 100

Antal Procent

Fråga 29 "Personal" är den mest tidskrävande delen av 1 85 35 ledningsuppgifterna 2 135 56

3 18 8 4 2 1

Total

240 100

Fråga 29 "Ekonomi" är den mest tidskrävande delen av 1 31 14 ledningsuppgifterna 2 55 24

3 73 32 4 70 31

Total

229 100

Fråga 29 "Lokalfrågor" är den mest tidskrävande delen av 1 1 0 ledningsuppgifterna 2 3 1

3 85 37 4 141 61

Total

230 100

Fråga 29 "Den dömande verksamheten" är den mest 1 127 53 tidskrävande delen av ledningsuppgifterna 2 47 20

3 54 22 4 13 5

Total

241 100

Medelvärde

Fråga 29 "Personal" är den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna

1,7

Fråga 29 "Ekonomi" är den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna

2,8

Fråga 29 "Lokalfrågor" är den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna

3,6

Fråga 29 "Den dömande verksamheten" är den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna

1,8

Antal Procent

Fråga 30 Hur stor betydelse har det enligt Dig Viss betydelse 41 17 att en chef i Din ställning har ledarskaps-Stor betydelse 158 64 förmåga? Avgörande betydelse

48 19

Total

247 100

Viss betydelse 17 7

Fråga 31 Hur stor betydelse har det enligt Dig Stor betydelse 187 75 att en chef i Din ställning är en skicklig jurist? Avgörande

betydelse

44 18

Total

248 100

Fråga 32 Hur stor betydelse hade önskan att

Ingen betydelse alls

46 19

kunna påverka verksamheten och dess Viss betydelse 84 34 långsiktiga mål för Ditt beslut att bli chef? Stor betydelse 92 38

Avgörande betydelse

23 9

Total

245 100

Nej, det har jag inte

65 27

Fråga 33 Har Du erbjudits utbildning i

Ja, men jag har inte deltagit i den

7 3

ledarskap? Ja och den var bra

117 48

Ja men den var bristfällig

56 23

Total

245 100

Fråga 33 Utbildningen var bristfällig vad gäller

Kommentar finns Antal 50

Antal Procent

Fråga 34 Anser Du att den administrativa funktionen i Ja 165 67 domstolen fungerar bra och ger Dig ett fullgott stöd i Ditt administrativa chefskap?

Nej 82 33

Total

247 100

Antal Procent

Otillräcklig kompetens

49 60

Fråga 35 Vad beror det huvudsakligen på?

Felaktig dimensionering, dvs. för få anställda

8 10

Annat

25 30

Total

82 100

Antal Procent

Fråga 36 Har Du känt behov av Nej

64 26

råd och annat stöd i det praktiska Ja, det har hänt

162 66

utövandet av chefsrollen? Ja, jag har ett kontinuerligt behov

19 8

Total

245 100

Antal Procent

Fråga 37 Hur ser Du på införande

Det finns inget behov av det

15 14

av någon form av organiserat stöd för domstolschefer?

Det finns behov av stöd (informellt)

57 51

Det finns behov av organiserat stöd

39 35

Total

111 100

Antal Procent

Fråga 38 Organiserat stöd

Underrättslagmän har utvecklingssamtal med resp. överrättspresident

4 11

kan utformas på följande Mentorskap

21 57

sätt Starkare stöd från Domstolsverket 21 57

Annat

11 30

Total

37 100

Fråga 38 Organiserat stöd kan utformas på följande sätt

Kommentar finns Antal 10

Antal Procent

Den roll DV har idag är bra

70 29

Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll i förhållande till den domstol där

Fler adm uppgifter borde delegeras från DV

46 19

Du arbetar? Fler adm uppgifter borde skötas av DV centralt

16 7

DV:s roll borde förändras i andra hänseenden

81 33

Jag har ingen uppfattning 32 13

Total

245 100

Fråga 39 DV:s roll borde förändras i andra hänseenden - kommentar

Kommentar finns Antal 80

Antal Procent

Fråga 40 Anser Du att det för den framtida chefsrekryte-Ja 149 61 ringen skulle vara värdefullt att på ett tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare?

Nej 95 39

Total

244 100

Antal Procent

Fråga 41 Anser Du att särskilda insatser bör göras

Ja 116 82

beträffande dessa, såsom t.ex. riktad utbildning i ledarskap e.dyl?

Nej 26 18

Total

142 100

Antal Procent

P/k inte bör vara beslutsfattande 72 29

Fråga 42 Hur ser Du på

Att p/k beslutar i vissa övergripande adm frågor är bra

133 54

plenum/kollegium som beslutsfattande organ?

P/k bör besluta i fler administrativa frågor

10 4

P/k:s sammansättning etc. bör ändras i andra hänseenden

17 7

Jag har ingen uppfattning

15 6

Total

247 100

Fråga 42 Plenums/kollegiets sammansättning, ställning etc. bör ändras i andra hänseenden

Kommentar finns Antal 16

Antal Procent

Fördelningen är väl avvägd och fungerar bra

102 43

Fråga 43 Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan

Dch borde delegera mer adm uppg till övriga chefsdomare

37 15

domstolschefen och övriga chefsdomare på den domstol

Dch delegerar för mycket adm uppg till övriga chefsdomare

4 2

där Du arbetar? Det finns inga chefsdomare utöver dch

69 29

Jag har ingen uppfattning

27 11

Total

239 100

Tidsbegränsade domstolschefsförordnanden bör inte förekomma

113 46

Fråga 44 Hur ser Du på tidsbegränsade förordnanden

Möjl kombinera domaranst med en tidsbegränsad anst som dch

64 26

för domstolschefer? Anställningar som dch bör alltid vara tidsbegränsade

56 23

Jag har ingen uppfattning

14 6

Total

247 100

Fråga 45 Tror Du att tids-Ja

167 68

begränsade förordnanden som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning?

Nej

77 32

Total

244 100

Fråga 46 Frågor/områden där det är viktigt med förändringar för att förbättra den administrativa ledningen av domstolen, samt vad som behöver göras

Kommentar finns Antal 113

Antal Procent

Fråga 47 Har Du upplevt svårigheter i Ja, flera gånger 13 5 utövandet av chefskapet i förhållande till de enskilda domarnas självständighet?

Ja, någon enstaka gång

65 26

Nej

170 69

Total

248 100

Fråga 48 Har det hänt att Du har känt Ja, flera gånger

2 1

Din självständighet som domare hotad av åtgärder som en chefsdomare vidtagit?

Ja, någon enstaka gång

22 9

Nej

209 90

Total

233 100

Antal Procent

Fördelningen av mål

27 34

Beredningen av mål

28 35

Fråga 49 Vad har detta Avgörandet av mål

15 19

varit relaterat till? Uppträdande mot parter och andra 30 38

Interna relationer

19 24

Kompetensutveckling

5 6

Annat

10 13

Total

79 100

Antal Procent

Fråga 50 Har det hänt att Du har övervägt att Ja, flera gånger 5 2 ingripa mot en domare i domstolen men inte gjort det av hänsyn till dennes självständighet

Ja, någon enstaka gång

59 24

som domare?

Nej

179 74

Total

243 100

Fråga 51 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 7,5 Långsam handläggning av mål Nedre kvartilen 6

Median

8

Övre kvartilen 10

Fråga 52 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 4,8 Oriktig rättstillämpning Nedre kvartilen 2

Median

4

Övre kvartilen 7

Fråga 53 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 8,7 Dåligt uppträdande mot parter och andra Nedre kvartilen 8

Median

9

Övre kvartilen 10

Fråga 54 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 9,3 Alkoholism eller annan sjukdom Nedre kvartilen 9

Median

10

Övre kvartilen 10

Fråga 55 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,2 Vägran att använda tekniska hjälpmedel Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 56 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 6,2 Vägran att genomgå fortbildning Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 57 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde 7,2 Arbete under betydligt mindre tid än normal arbetstid Nedre kvartilen 5

Median

8

Övre kvartilen 10

Antal Procent

Fråga 58 Anser Du att de instrument en chefsdomare har Ja 175 74 att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda?

Nej 61 26

Total

236 100

Fråga 59 Vad bör ändras? Kommentar finns

Antal 53

Fråga 60 Personlig uppfattning: Riksdagens inflytande Medelvärde 3,7 över utnämningen av domare Nedre kvartilen 1

Median

2

Övre kvartilen 6

Fråga 61 Personlig uppfattning: Regeringens Medelvärde 6,2 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 62 Personlig uppfattning: Domarkårens Medelvärde 6,6 inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 63 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 4,4 självständighet: Riksdagens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 4

Övre kvartilen 8

Fråga 64 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 4,9 självständighet: Regeringens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 5

Övre kvartilen 8

Fråga 65 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde 7,0 självständighet: Domarkårens inflytande över Nedre kvartilen 5 utnämningen av domare Median 8

Övre kvartilen 9

Fråga 66 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende Medelvärde 5,2 för domstolarna: Riksdagens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 5

Övre kvartilen 8

Fråga 67 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende Medelvärde 5,0 för domstolarna: Regeringens inflytande över Nedre kvartilen 2 utnämningen av domare Median 5

Övre kvartilen 8

Fråga 68 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende Medelvärde 6,2 för domstolarna: Domarkårens inflytande över Nedre kvartilen 5 utnämningen av domare Median 6

Övre kvartilen 8

Kallelse Ansökning Kombinerat Total

Fråga 69 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 123 33

87 243

Ordförande i Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent 51 14

36 100

Fråga 70 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 86 44

115 245

Övriga ledamöter av Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent 35 18

47 100

Fråga 71 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 101 55

89 245

President i hovrätt/kammarrätt Procent 41 22

36 100

Fråga 72 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 30 117

98 245

Lagman i hovrätt/kammarrätt Procent 12 48

40 100

Fråga 73 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 31 113

101 245

Lagman i de tre största tingsrätterna/länsrätterna

Procent 13 46

41 100

Antal Procent

Fråga 74 Har Du några planer på att lämna domarbanan för Ja 27 11 annan verksamhet före pensioneringen? Nej 217 89

Total

244 100

Fråga 75 Är Du intresserad av högre domaranställning? Ja 96 40

Nej 144 60

Total

240 100

Antal Procent

Motivation

37 28

Kompetens

9 7

Trivsel

38 28

Fråga 76 Vad avhåller Dig? Lön

23 17

Ansvar

11 8

Arbete

15 11

Geografiska betingelser

34 25

Annat

63 47

Total

134 100

Antal Procent

Hur gammal är Du? Uppgift saknas

6 2

40-49 år

13 5

50-59 år

151 60

60 år eller äldre 80 32

Total

250 100

Är Du kvinna eller man? Uppgift saknas

6 2

Kvinna

36 14

Man

208 83

Total

250 100

Hur lång anställningstid inom Uppgift saknas

5 2

domstolsväsendet har Du?

0-5 år

1 0

6-10 år

5 2

11-15 år

12 5

längre än 15 år 227 91

Total

250 100

Har Du erfarenhet av arbete utanför Uppgift saknas

8 3

domstolsväsendet under sammanlagt mer Ja

193 77

än ett års tid?

Nej

49 20

Total

250 100

Vilken är Din organisatoriska tillhörighet? Uppgift saknas

7 3

Tingsrätt

113 45

Länsrätt

29 12

Hovrätt

59 24

Kammarrätt

41 16

Tingsrätt och Länsrätt 1 0

Total

250 100

Hur många anställda finns det på den Uppgift saknas

6 2

domstol där Du arbetar? Färre än 30

75 30

30-100

79 32

Fler än 100

90 36

Total

250 100

Är domstolschefen på den domstol där Du Uppgift saknas

7 3

arbetar kvinna eller man?

Kvinna

43 17

Man

200 80

Total

250 100

Är domstolschefen på den domstol där Du Uppgift saknas

7 3

arbetar även chef för en annan domstol? Ja

7 3

Nej

236 94

Total

250 100

Vilken anställningskategori tillhör Du? Uppgift saknas

6 2

Domstolschef 112 45 Lagman i HR/KR 51 20 Vice ordf på avd 43 17 Chefsrådman 38 15

Total

250 100

Resultat

Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Antal svar 835

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som Medelvärde 6,4 händer på min arbetsplats Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i Medelvärde 5,4 utvecklingen av arbetet i domstolen Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog Medelvärde 6,6

Nedre kvartilen 4 Median 7 Övre kvartilen 9

Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min Medelvärde 5,4 chefs sätt att entusiasmera och motivera mig i Nedre kvartilen 3 arbetet Median 5

Övre kvartilen 8

Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina Medelvärde 6,5 arbetsinsatser Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina Medelvärde 5,1 arbetsinsatser Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 7

Antal Procent

Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef Ja 124 15 under de senaste tolv månaderna Nej 704 85

Total

828 100

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens Medelvärde 8,2 för att klara mina arbetsuppgifter Nedre kvartilen 8

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla Medelvärde 6,3 min kompetens inom mitt arbetsområde Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 10 Jag deltar i den fortbildning som erbjuds Medelvärde 7,1

Nedre kvartilen 5 Median 8 Övre kvartilen 9

Antal Procent

Fråga 11 De gånger Jag föredrar självstudier

30 4

jag inte deltar i Det utbildningsutbud som finns är dåligt 85 11 erbjuden fortbild-Jag har för hög arbetsbelastning 540 68 ning beror det Jag har inget behov av fortbildning 14 2 huvud sakligen på Jag har inget intresse av fortbildning 7 1 att: Annat 122 15

Total

798 100

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara Medelvärde

7,6

Nedre kvartilen 7 Median 8 Övre kvartilen 9

Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera Medelvärde

5,6

konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade Medelvärde

7,7

Nedre kvartilen 6 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå Medelvärde

6,3

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 8

Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas av Medelvärde

7,7

mig Nedre kvartilen 6

Median

8

Övre kvartilen 10

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå Medelvärde

5,9

uppställda mål Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde

6,4

administrativa beslut som tas av min chef Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur Medelvärde

5,7

fattade beslut följs upp och efterlevs Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter Medelvärde

6,6

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 8

Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss Medelvärde

7,7

medarbetare Nedre kvartilen 7

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs Medelvärde

7,7

Nedre kvartilen 6 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde

3,5

administration Nedre kvartilen 1

Median

3

Övre kvartilen 5

Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde

4,4

dömande Nedre kvartilen 1

Median

4

Övre kvartilen 6

Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef Medelvärde

7,6

Nedre kvartilen 6 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min chef Medelvärde

7,0

de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 5

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 27 Min domstolschef stimulerar till en öppen Medelvärde

5,0

dialog inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 28 Jag anser att min domstolschef är bra på att Medelvärde

4,8

hantera konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 7

Fråga 29 Min domstolschef har förmåga att få oss att nå Medelvärde

5,2

uppställda mål Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 7

Fråga 30 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde

5,4

administrativa beslut som tas av min domstolschef Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 31 Min domstolschef visar förtroende för och Medelvärde

6,4

litar på oss medarbetare Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 32 Min domstolschef är tillgänglig när hon/han Medelvärde

6,1

behövs Nedre kvartilen 5

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 33 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde

3,9

mer med administration Nedre kvartilen 1

Median

4

Övre kvartilen 5

Fråga 34 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde

5,4

mer med dömande Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 35 Jag har fullt förtroende för min domstolschef Medelvärde

6,4

Nedre kvartilen 4 Median 7 Övre kvartilen 9

Fråga 36 Vid en helhetsbedömning uppfyller min Medelvärde

6,1

domstolschef de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Antal Procent

Fråga 37 Hur stor betydelse har Ingen betydelse alls

4 0

det enligt Dig att en domstolschef Viss betydelse

82 10

på den domstol där Du arbetar har Stor betydelse

443 54

ledarskapsförmåga? Avgörande betydelse

290 35

Total

819 100

Fråga 38 Hur stor betydelse har Ingen betydelse alls

9 1

det enligt Dig att en domstolschef Viss betydelse

144 18

på den domstol där Du arbetar är Stor betydelse

540 66

en skicklig jurist? Avgörande betydelse

125 15

Total

818 100

Den roll DV har idag är bra 128 16

Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll

Fler adm uppgifter borde delegeras från DV

175 21

i förhållande till den domstol där Du arbetar?

Fler adm uppgifter borde skötas av DV centralt

69 8

DV:s roll borde förändras i andra hänseenden

181 22

Jag har ingen uppfattning 268 33

Total

821 100

Fråga 39 DV:s roll borde förändras i andra hänseenden Kommentar finns Antal 179

Antal Procent

Fråga 40 Anser Du att det för den framtida

Ja

504 61

chefsrekryteringen skulle vara värdefullt att på ett tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare?

Nej

317 39

Total

821 100

Antal Procent

Fråga 41 Anser Du att särskilda insatser bör göras Ja

446 90

beträffande dessa, såsom t.ex. riktad utbildning i ledarskap e.dyl?

Nej

51 10

Total

497 100

Antal Procent

P/k inte bör vara beslutsfattande

61 7

Fråga 42 Hur ser Du

Att p/k beslutar i vissa övergripande adm frågor är bra

430 52

på plenum/kollegium som beslutsfattande

P/k bör besluta i fler administrativa frågor

123 15

organ? P/k:s sammansättning etc. bör ändras i andra hänseenden

37 5

Jag har ingen uppfattning

171 21

Total

822 100

Fråga 42 Plenums/kollegiets sammansättning, ställning etc. bör ändras i andra hänseenden

Kommentar finns

Antal 26

Antal Procent

Fördelningen är väl avvägd och fungerar bra

194 24

Fråga 43 Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan

Dch borde delegera mer adm uppg till övriga chefsdomare

94 12

domstolschefen och övriga chefsdomare på den domstol

Dch delegerar för mycket adm uppg till övriga chefsdomare

28 3

där Du arbetar? Det finns inga chefsdomare utöver dch

200 25

Jag har ingen uppfattning

289 36

Total

805 100

Tidsbegränsade domstolschefsförordnanden bör inte förekomma

237 29

Fråga 44 Hur ser Du på tidsbegränsade förordnanden

Möjl kombinera domaranst med en tidsbegränsad anst som dch

193 23

för domstolschefer? Anställningar som dch bör alltid vara tidsbegränsade

250 30

Jag har ingen uppfattning

150 18

Total

830 100

Fråga 45 Tror Du att

Ja

454 56

tidsbegränsade förordnanden som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning?

Nej

360 44

Total

814 100

Fråga 46 Hur stor del av Din Mindre än 10 procent

627 78

arbetstid lägger Du ner på 10-19 procent

148 18

administration? 20-29 procent

20 2

30 procent eller mer

9 1

Total

804 100

Fråga 47 Hur ser Du på utbildning i administration

Det finns inget behov av sådan utbildning

318 40

för rotelinnehavare? Det finns ett behov av sådan utbildning

478 60

Total

796 100

Fråga 48 Frågor/områden där det är viktigt med förändringar för att förbättra den administrativa ledningen av domstolen, samt vad som behöver göras

Kommentar finns Antal 271

Antal Procent

Fråga 49 Har det hänt att Du har känt Ja, flera gånger

34 4

Din självständighet som domare hotad Ja, någon enstaka gång 138 17 av åtgärder som en chefsdomare vidtagit?

Nej

654 79

Total

826 100

Antal Procent

Fördelningen av mål

75 44

Beredningen av mål

55 32

Fråga 50 Vad har detta varit Avgörandet av mål

69 40

relaterat till? Uppträdande mot parter och andra 32 19

Interna relationer

39 23

Kompetensutveckling

12 7

Annat

21 12

Total

171 100

Fråga 51 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

6,8

Långsam handläggning av mål Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 52 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

4,8

Oriktig rättstillämpning Nedre kvartilen 2

Median

4

Övre kvartilen 8

Fråga 53 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

8,1

Dåligt uppträdande mot parter och andra Nedre kvartilen 7

Median

9

Övre kvartilen 10

Fråga 54 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

9,1

Alkoholism eller annan sjukdom Nedre kvartilen 8

Median

10

Övre kvartilen 10

Fråga 55 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

6,3

Vägran att använda tekniska hjälpmedel Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 56 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

6,3

Vägran att genomgå fortbildning Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 8

Fråga 57 Chefsdomares utrymme att ingripa vid: Medelvärde

6,4

Arbete under betydligt mindre tid än normal arbetstid Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 9

Antal Procent

Fråga 58 Anser Du att de instrument en chefsdomare har att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda?

Ja

578 78

Nej

165 22

Total

743 100

Fråga 59 Vad bör ändras? Kommentar finns

Antal 126

Fråga 60 Personlig uppfattning: Riksdagens Medelvärde

3,7

inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 1

Median

2

Övre kvartilen 6

Fråga 61 Personlig uppfattning: Regeringens Medelvärde

5,0

inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 62 Personlig uppfattning: Domarkårens Medelvärde

6,9

inflytande över utnämningen av domare Nedre kvartilen 5

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 63 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde

4,2

självständighet: Riksdagens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 3

Övre kvartilen 7

Fråga 64 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde

3,8

självständighet: Regeringens inflytande över Nedre kvartilen 1 utnämningen av domare Median 3

Övre kvartilen 6

Fråga 65 Bäst med hänsyn till domstolarnas Medelvärde

7,3

självständighet: Domarkårens inflytande över Nedre kvartilen 6 utnämningen av domare Median 8

Övre kvartilen 10

Fråga 66 Bäst med hänsyn till allmänhetens Medelvärde

5,6

förtroende för domstolarna: Riksdagens inflytande Nedre kvartilen 1 över utnämningen av domare Median 6

Övre kvartilen 9

Fråga 67 Bäst med hänsyn till allmänhetens Medelvärde

4,1

förtroende för domstolarna: Regeringens inflytande Nedre kvartilen 1 över utnämningen av domare Median 4

Övre kvartilen 6

Fråga 68 Bäst med hänsyn till allmänhetens Medelvärde

6,3

förtroende för domstolarna: Domarkårens inflytande Nedre kvartilen 5 över utnämningen av domare Median 6

Övre kvartilen 8

Kallelse Ansökning Kombinerat Total

Fråga 69 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 324 124 351 799

Ordförande i Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent 41 16

44 100

Fråga 70 Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Övriga

Antal 212 158 427 797

ledamöter av Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent 27 20

54 100

Fråga 71 Lämpligaste

Antal 216 184 399 799

tillsättningsförfarande för: President i hovrätt/kammarrätt

Procent 27 23

50 100

Fråga 72 Lämpligaste

Antal 42 368 389 799

tillsättningsförfarande för: Lagman i hovrätt/kammarrätt

Procent 5 46

49 100

Fråga 73 Lämpligaste tillsättningsförfarande för:

Antal 38 368 393 799

Lagman i de tre största tingsrätterna/länsrätterna

Procent 5 46

49 100

Antal Procent

Fråga 74 Har Du några planer på att lämna domar-Ja 294 36 banan för annan verksamhet före pensioneringen? Nej 515 64

Total

809 100

Fråga 75 Är Du intresserad av högre

Ja 461 56

domaranställning?

Nej 358 44

Total

819 100

Antal Procent

Motivation

150 43

Kompetens

58 17

Trivsel

113 32

Fråga 76 Vad avhåller Dig?

Lön

93 27

Ansvar

58 17

Arbete

99 28

Geografiska betingelser 74 21 Annat 130 37

Total

349 100

Antal Procent

Hur gammal är Du? Uppgift saknas 45 5

Under 30 år

45 5

30-39 år

214 26

40-49 år

180 22

50-59 år

282 34

60 år eller äldre 69 8

Total

835 100

Är Du kvinna eller man? Uppgift saknas 48 6

Kvinna

303 36

Man

484 58

Total

835 100

Hur lång anställningstid inom Uppgift saknas 46 6 domstolsväsendet har Du? 0-5 år 155 19

6-10 år

122 15

11-15 år

80 10

längre än 15 år 432 52

Total

835 100

Har Du erfarenhet av arbete utanför Uppgift saknas 45 5 domstolsväsendet under sammanlagt mer än Ja 573 69 ett års tid? Nej 217 26

Total

835 100

Vilken är Din organisatoriska tillhörighet? Uppgift saknas 46 6

Tingsrätt

357 43

Länsrätt

140 17

Hovrätt

168 20

Kammarrätt 124 15

Total

835 100

Hur många anställda finns det på den Uppgift saknas 54 6 domstol där Du arbetar? Färre än 30 183 22

30-100

288 34

Fler än 100

310 37

Total

835 100

Är domstolschefen på den domstol där Du Uppgift saknas 51 6 arbetar kvinna eller man? Kvinna 181 22

Man

603 72

Total

835 100

Är domstolschefen på den domstol där Du Uppgift saknas 49 6 arbetar även chef för en annan domstol? Ja 38 5

Nej

748 90

Total

835 100

Vilken anställningskategori tillhör Du? Uppgift saknas 45 5

Ordinarie domare 481 58 Assessor 180 22 Fiskal 129 15

Total

835 100

Resultat

Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal svar 2578

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som Medelvärde 5,9 händer på min arbetsplats Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i Medelvärde 4,7 utvecklingen av arbetet i domstolen Nedre kvartilen 2

Median

4

Övre kvartilen 7

Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog Medelvärde 5,9

Nedre kvartilen 3 Median 6 Övre kvartilen 8

Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min chefs Medelvärde 5,1 sätt att entusiasmera och motivera mig i arbetet Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina Medelvärde 6,0 arbetsinsatser Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina Medelvärde 5,0 arbetsinsatser Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 8

Antal Procent

Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef Ja 772 30 under de senaste tolv månaderna Nej 1771 70

Total

2543 100

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens Medelvärde

8,4

för att klara mina arbetsuppgifter Nedre kvartilen 8

Median

9

Övre kvartilen 10

Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla Medelvärde

6,6

min kompetens inom mitt arbetsområde Nedre kvartilen 5

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 10 Jag deltar i den fortbildning som erbjuds Medelvärde

8,5

Nedre kvartilen 8 Median 10 Övre kvartilen 10

Antal Procent

Jag föredrar självstudier

32 1

Fråga 11 De gånger jag

Det utbildningsutbud som finns är dåligt

349 16

inte deltar i erbjuden Jag har för hög arbetsbelastning

647 29

fortbildning beror det Jag har inget behov av fortbildning 101 5 huvudsakligen på att: Jag har inget intresse av fortbildning 37 2

Annat

1038 47

Total

2204 100

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara Medelvärde

6,6

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 8

Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera Medelvärde

5,1

konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 7

Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade Medelvärde

6,7

Nedre kvartilen 5 Median 7 Övre kvartilen 9

Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå Medelvärde

7,0

Nedre kvartilen 5 Median 8 Övre kvartilen 9

Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas Medelvärde

7,3

av mig Nedre kvartilen 6

Median

8

Övre kvartilen 9

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå Medelvärde

5,9

uppställda mål Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde

5,8

administrativa beslut som tas av min chef Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur Medelvärde

5,5

fattade beslut följs upp och efterlevs Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter Medelvärde

7,0

Nedre kvartilen 5 Median 8 Övre kvartilen 9

Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss Medelvärde

7,5

medarbetare Nedre kvartilen 6

Median

8

Övre kvartilen 10

Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs Medelvärde

7,1

Nedre kvartilen 5 Median 8 Övre kvartilen 9

Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde

4,2

administration Nedre kvartilen 2

Median

4

Övre kvartilen 6

Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med Medelvärde

4,8

dömande Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 7

Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef Medelvärde

7,0

Nedre kvartilen 5 Median 8 Övre kvartilen 10

Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min Medelvärde

6,5

chef de förväntningar jag har på henne/honom Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 27 Min domstolschef stimulerar till en öppen Medelvärde

5,1

dialog inom domstolen Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 28 Jag anser att min domstolschef är bra på att Medelvärde

4,6

hantera konflikter inom domstolen Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 7

Fråga 29 Min domstolschef har förmåga att få oss att Medelvärde

5,4

nå uppställda mål Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 30 Jag är helt nöjd med tydligheten i de Medelvärde

5,2

administrativa beslut som tas av min domstolschef Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 8

Fråga 31 Min domstolschef visar förtroende för och Medelvärde

6,3

litar på oss medarbetare Nedre kvartilen 4

Median

7

Övre kvartilen 9

Fråga 32 Min domstolschef är tillgänglig när hon/han Medelvärde

5,8

behövs Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 8

Fråga 33 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde

4,6

mer med administration Nedre kvartilen 2

Median

5

Övre kvartilen 6

Fråga 34 Jag anser att min domstolschef borde arbeta Medelvärde

4,8

mer med dömande Nedre kvartilen 3

Median

5

Övre kvartilen 6

Fråga 35 Jag har fullt förtroende för min Medelvärde

6,2

domstolschef Nedre kvartilen 4

Median

6

Övre kvartilen 9

Fråga 36 Vid en helhetsbedömning uppfyller min Medelvärde

5,8

domstolschef de förväntningar jag har på Nedre kvartilen 3 henne/honom Median 6

Övre kvartilen 8

Antal Procent

Fråga 37 Hur stor betydelse har det enligt Ingen betydelse alls 9 0 Dig att en domstolschef på den domstol Viss betydelse 101 4 där Du arbetar har ledarskapsförmåga? Stor betydelse 1263 50

Avgörande betydelse 1156 46

Total

2529 100

Fråga 38 Hur stor betydelse har det enligt Ingen betydelse alls 79 3 Dig att en domstolschef på den domstol Viss betydelse 540 21 där Du arbetar är en skicklig jurist? Stor betydelse 1392 55

Avgörande betydelse 518 20

Total

2529 100

Den roll DV har idag är bra

424 17

Fler adm uppgifter borde delegeras från DV

557 22

Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll i förhållande till den domstol där Du arbetar?

Fler adm uppgifter borde skötas av DV centralt

213 8

DV:s roll borde förändras i andra hänseenden

169 7

Jag har ingen uppfattning

1170 46

Total

2533 100

Fråga 39 DV:s roll borde förändras i andra hänseenden

Kommentar finns Antal 166

Antal Procent

P/k inte bör vara beslutsfattande

163 6

Fråga 40 Hur ser Du på

Att p/k beslutar i vissa övergripande adm frågor är bra

539 21

plenum/kollegium som beslutsfattande organ?

P/k bör besluta i fler administrativa frågor

153 6

P/k:s sammansättning etc. bör ändras i andra hänseenden

105 4

Jag har ingen uppfattning

1558 62

Total

2518 100

Fråga 40 Plenums/kollegiets sammansättning, ställning etc. bör ändras i andra hänseenden

Kommentar finns

Antal 104

Antal Procent

Fördelningen är väl avvägd och fungerar bra

405 16

Fråga 41 Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan

Dch borde delegera mer adm uppg till övriga chefsdomare

169 7

domstolschefen och övriga chefsdomare på den domstol

Dch delegerar för mycket adm uppg till övriga chefsdomare

29 1

där Du arbetar? Det finns inga chefsdomare utöver dch

780 31

Jag har ingen uppfattning

1143 45

Total

2526 100

Fördelningen är väl avvägd och fungerar bra

445 18

Fråga 42 Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan

Domstolschefen borde delegera mer till chefsadm

206 8

domstolschefen och chefsadministratören på den

Domstolschefen delegerar för mycket till chefsadm

158 6

domstol där Du arbetar? På den domstol där jag arbetar finns ingen chefsadm

408 16

Jag har ingen uppfattning

1308 52

Total

2525 100

Tidsbegränsade domstolschefsförordnanden bör inte förekomma

210 8

Fråga 43 Hur ser Du på tidsbegränsade förordnanden

Möjl kombinera domaranst med en tidsbegränsad anst som dch

339 13

för domstolschefer? Anställningar som dch bör alltid vara tidsbegränsade

644 26

Jag har ingen uppfattning

1326 53

Total

2519 100

Fråga 44 Frågor/områden där det är viktigt med förändringar för att förbättra den administrativa ledningen av domstolen, samt vad som behöver göras

Kommentar finns Antal 556

Antal Procent

Fråga 45 Har det förekommit eller förekom-

Ja, vid flera tillfällen

406 17

mer det problem med någon av domarna på en domstol där Du arbetat eller arbetar?

Ja, vid något enstaka tillfälle

683 29

Nej

1247 53

Total

2336 100

Antal Procent

Fråga 46 Har Din chef ingripit och vidtagit åtgärder Ja

561 55

mot detta?

Nej 460 45

Total

1021 100

Antal Procent

Fråga 47 Anser Du att Din chef har agerat på ett Ja

402 76

riktigt sätt i dessa situationer?

Nej 125 24

Total

527 100

Fråga 47 Kommentar till fråga 47 Kommentar finns Antal 125

Antal Procent

Hur gammal är Du? Uppgift saknas

7 0

Under 30 år

543 21

30-39 år

426 17

40-49 år

543 21

50-59 år

879 34

60 år eller äldre

180 7

Total

2578 100

Är Du kvinna eller man? Uppgift saknas

13 1

Kvinna

2078 81

Man

487 19

Total

2578 100

Hur lång anställningstid inom Uppgift saknas

6 0

domstolsväsendet har Du?

0-5 år

831 32

6-10 år

183 7

11-15 år

197 8

längre än 15 år

1361 53

Total

2578 100

Har Du erfarenhet av arbete Uppgift saknas

13 1

utanför domstolsväsendet under Ja

1794 70

sammanlagt mer än ett års tid? Nej

771 30

Total

2578 100

Vilken är Din organisatoriska Uppgift saknas

7 0

tillhörighet?

Tingsrätt

1647 64

Länsrätt

556 22

Hovrätt

247 10

Kammarrätt

119 5

Tingsrätt och Länsrätt

2 0

Total

2578 100

Hur många anställda finns det på Uppgift saknas

14 1

den domstol där Du arbetar? Färre än 30

883 34

30-100

903 35

Fler än 100

778 30

Total

2578 100

Är domstolschefen på den Uppgift saknas

14 1

domstol där Du arbetar kvinna Kvinna

479 19

eller man?

Man

2085 81

Total

2578 100

Är domstolschefen på den Uppgift saknas

26 1

domstol där Du arbetar även chef Ja

140 5

för en annan domstol?

Nej

2412 94

Total

2578 100

Vilken anställningskategori tillhör Uppgift saknas

9 0

Du? Aspirant/notarie

626 24

Beredningsjurist/föredragande 187 7

Domstolssekreterare

1306 51

Övrig personal

450 17

Total

2578 100

Vilken anställningstyp har Du? Uppgift saknas

14 1

Tillsvidareanställning

1896 74

Tidsbegränsad anställning 668 26

Total

2578 100

Resultatrapport

Medarbetarenkät bland anställda inom domstolsväsendet, nov-dec 1999

Inledning

Denna rapport beskriver resultaten från den medarbetarenkät bland domstolsanställda som genomfördes av Enkätfunktionen vid Statistiska centralbyrån (SCB) på uppdrag av Kommittén om domstolschefens roll och utnämning av högre domare under hösten 1999.

Syftet med undersökningen var att kartlägga medarbetarnas attityder i frågor som berör bland annat ledningsfunktionen i domstolarna. Undersökningens resultat skulle användas som underlag för kommitténs ställningstaganden.

Rapportens uppläggning

Rapportens uppläggning följer i stort den indelning som fanns för frågorna i enkäten. I denna rapport jämförs resultatet för de olika enkätgrupperna: ”Domstolschefer och övriga chefsdomare”, ”Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare” samt ”Notarier, beredningsjurister och övrig personal”, fortsättningsvis benämnda: ”Chefsdomare”, ”Domare” respektive ”Övrig personal”.

Resultaten i de flesta av frågorna 1-26 jämförs med resultaten från två, i vissa fall tre, tidigare undersökningar. Det bör påpekas att dessa tidigare undersökningar har gjorts inom verksamheter som skiljer sig från verksamheten i denna undersökning samtidigt som frågorna mellan undersökningarna i vissa fall kan skilja sig något från varandra i formuleringen. Därför bör jämförelserna tolkas med försiktighet.

Innehåll i tabeller och diagram

Resultaten i denna rapport redovisas antingen i form av procentuella fördelningar eller med hjälp av medelvärden. De frågor som bygger på en 10-gradig skala redovisas med hjälp av medelvärden. De frågor som inte bygger på en 10-gradig skala redovisas i form av procentuella fördelningar.

Enkätgruppernas storlek och svarsfrekvens

I enkätgruppen ”Chefsdomare” ingick 279 personer i nettopopulationen. 250 av dessa svarade. Därmed blev svarsfrekvensen i denna grupp hög, dvs. 89,6 procent.

I enkätgruppen ”Domare” ingick 1199 personer i nettopopulationen, varav 835 besvarade enkäten. Svarsfrekvensen blev således 69,6 procent.

I enkätgruppen ”Övrig personal” blev svarsfrekvensen 71,5 procent. Denna grupp var den största av enkätgrupperna med 3 605 personer i nettopopulationen. 2 578 av dessa besvarade enkäten.

Arbetstillfredsställelse, engagemang och delaktighet: frågorna 1-6

Av svaren på frågorna 1-6 i tabell 1 framgår att frågorna rörande arbetstillfredsställelse, engagemang och delaktighet har fått medelmåttiga värden.

Tabell 1.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 1 Jag känner mig väl informerad om allt som händer på min arbetsplats

6,9

6,4

5,9

Fråga 2 Jag ges möjlighet att delta aktivt i utvecklingen av arbetet i domstolen

6,6

5,4

4,7

Fråga 3 Min chef stimulerar till en öppen dialog

6,6

6,6

5,9

Fråga 4 Jag känner stor tillfredsställelse över min chefs sätt att entusiasmera och motivera mig i arbetet

5,5

5,4

5,1

Fråga 5 Jag känner att min chef uppskattar mina arbetsinsatser

6,6

6,5

6,0

Fråga 6 Min chef följer regelbundet upp mina arbetsinsatser

5,0

5,1

5,0

Chefsdomarna har gett något bättre värden i de flesta frågorna. Skillnaderna är dock små, förutom i fråga 2 som handlar om möjligheten att delta aktivt i utvecklingen av arbetet i domstolen. Där är skillnaden nästan två betygsenheter mellan grupperna ”Chefsdomare” och ”Övrig personal”.

Medelvärdena i frågorna 1-6 är i närheten av medelvärdena i tidigare undersökningar. Störst är skillnaden i fråga 2, där enkätgrupperna

”Domare” och ”Övrig personal” har gett lågt betyg, 5,4 respektive 4,7. I tidigare undersökningar har medelvärdet i motsvarande fråga varit mellan 6,5 och 7,2.

I fråga 1 har ”Chefsdomare” gett något högre betyg, 6,9, jämfört med 6,2-6,3 i tidigare undersökningar. I fråga 3 har både ”Chefsdomare” och ”Domare” gett relativt högt betyg, 6,6. I tidigare undersökningar har denna fråga fått betyg mellan 5,6 och 6,0.

Kompetens och kompetensutveckling: frågorna 7-12

Frågorna 7-12 handlar om kompetens och kompetensutveckling.

Tabell 2.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Fråga 7 Jag har haft utvecklingssamtal med min chef under de senaste tolv månaderna

Ja 39 29 124 15 772 30

Nej 96 71 704 85 1771 70

Total

135 100 828 100 2543 100

Tabell 2 visar att ungefär 30 procent av de svarande i enkätgrupperna ”Chefsdomare” och ”Övrig personal” har haft utvecklingssamtal under de tolv senaste månaderna. Motsvarande andel för ”Domare” är enbart 15 procent.

Tabell 3.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 8 Jag har tillräcklig utbildning och kompetens för att klara mina arbetsuppgifter

8,6

8,2

8,4

Fråga 9 Jag ges tillräckliga möjligheter att utveckla min kompetens inom mitt arbetsområde

7,1

6,3

6,6

Fråga 10 Jag deltar i den fortbildning som erbjuds

6,6

7,1

8,5

Fråga 12 Jag känner att min kompetens tas tillvara

7,9

7,6

6,6

Fråga 8 ”Jag har tillräcklig utbildning och kompetens för att klara mina arbetsuppgifter” har fått ett högt medelvärde från alla tre enkätgrupper. Fråga 9 som handlar om möjligheten att utveckla kompetens har däremot fått betydligt lägre medelvärde från alla enkätgrupper.

Fråga 10 visar på stora skillnader mellan de olika enkätgrupperna. ”Övrig personal” har gett medelvärdet 8,5, ”Domare” 7,1 och ”Chefsdomare” 6,6. Utbildningsbehov och utbud skiljer sig dock åt mellan enkätgrupperna, vilket gör att det är svårt att göra värderande slutsatser.

Medelvärdet för fråga 12 ”Jag känner att min kompetens tas tillvara” är högst (7,9) för enkätgruppen ”Chefsdomare” och lägst (6,6) för ”Övrig personal”.

Jämfört med tidigare gjorda undersökningar skiljer sig medelvärdena mest för gruppen ”Chefsdomare”. Fråga 9 har medelvärden mellan 5,5 och 6,0 i tidigare undersökningar. Här har alla enkätgrupper gett högre betyg. Gruppen ”Chefsdomare” är dock den grupp som har det klart högsta värdet. I fråga 10 är medelvärdena från tidigare undersökningar mellan 7,9 och 8,0. Här har ”Chefsdomare” gett mycket lägre betyg. Även ”Domare” har gett relativt lågt betyg.

I fråga 12 har ”Chefsdomare” och även ”Domare” gett högt betyg jämfört med tidigare undersökningar där medelvärdena har varit mellan 6,0 och 6,9.

Tabell 4.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Fråga 11 De gånger jag inte deltar i erbjuden fortbildning beror det huvudsaklig en på att:

Jag föredrar självstudier

13 10 30 4 32 1

Det utbildningsutbud som finns är dåligt

10 7 85 11 349 16

Jag har för hög arbetsbelastning

96 72 540 68 647 29

Jag har inget behov av fortbildning

3 2 14 2 101 5

Jag har inget intresse av fortbildning

--7 1 37 2

Annat

12 9 122 15 1038 47

Total

134 100 828 100 2543 100

Tabell 4 visar att de flesta, ungefär 7 av 10, i enkätgrupperna ”Chefs domare” och ”Domare” anger att anledningen till att de inte deltar i erbjuden fortbildning är att de har för hög arbetsbelastning.

I enkätgruppen ”Övrig personal” är det bara 3 av 10 som anger detta som anledning. De flesta, ungefär hälften, i denna enkätgrupp anger annat som anledning. Tabell 4 visar även att större andel i enkätgruppen ”Chefsdomare” än i de övriga enkätgrupperna föredrar självstudier.

Mål och resultat, påverkan och ledarskap: frågorna 13-24

Frågorna 13-24 handlar om mål och resultat, påverkan och ledarskap.

Tabell 5.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 13 Jag anser att min chef är bra på att hantera konflikter inom domstolen

5,8

5,6

5,1

Fråga 14 Målen i mitt arbete är klart uttalade

8,1

7,7

6,7

Fråga 15 Målen i mitt arbete är realistiska att nå

5,9

6,3

7,0

Fråga 16 Jag känner till vilka resultat som förväntas av mig

8,2

7,7

7,3

Fråga 17 Min chef har förmåga att få oss att nå uppställda mål

5,8

5,9

5,9

Fråga 18 Jag är helt nöjd med tydligheten i de administrativa beslut som tas av min chef

6,4

6,4

5,8

Fråga 19 Jag är helt nöjd med våra rutiner för hur fattade beslut följs upp och efterlevs

5,8

5,7

5,5

Fråga 20 Min chef delegerar arbetsuppgifter

6,6

6,6

7,0

Fråga 21 Min chef visar förtroende för och litar på oss medarbetare

7,7

7,7

7,5

Fråga 22 Min chef är tillgänglig när hon/han behövs

7,6

7,7

7,1

Fråga 23 Jag anser att min chef borde arbeta mer med administration

3,7

3,5

4,2

Fråga 24 Jag anser att min chef borde arbeta mer med dömande

5,4

4,4

4,8

Merparten av dessa frågor har fått medelmåttiga värden. Skillnaden mellan de olika enkätgrupperna är små.

Från svaren på fråga 14 och 16 framgår att ju högre tjänst man har desto bättre är målen uttalade liksom att man känner bättre till resultat som förväntas. Svaren på fråga 15 visar på att ju lägre tjänst man har desto mer realistiska är målen att nå.

Fråga 24 ”Jag anser att min chef borde arbeta mer med dömande” har fått något högre medelvärde i alla enkätgrupper än fråga 23 ”Jag anser att min chef borde arbeta mer med administration”.

Fråga 13 har något lägre medelvärde i alla grupper (5,1-5,8), jämfört med medelvärden (6,3) i tidigare undersökningar. I fråga 14 är medelvärdet i gruppen ”Chefsdomare” (8,1) något högre och i gruppen ”Övrig personal” (6,7) något lägre än medelvärden i tidigare undersökningar (7,4-7,6).

I fråga 15 har ”Övrig personal” gett relativt högt betyg (7,0). I tidigare undersökningar har medelvärden i denna fråga varit mellan 5,8 och 6,3. I fråga 17 är medelvärdena i alla grupper något högre än i tidigare undersökningar. Likaså är medelvärdena i fråga 20 något högre i alla grupper.

Förtroende: fråga 25

Tabell 6.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 25 Jag har fullt förtroende för min chef

7,6

7,6

7,0

Fråga 25 ”Jag har fullt förtroende för min chef” i enkätgrupperna ”Chefsdomare” och ”Domare” har gett medelvärdet 7,6. Detta är ett relativt högt värde. Enkätgruppen ”Övrig personal” har gett något lägre medelvärde på 7,0.

Förtroende har fått relativt högt betyg, speciellt i grupperna ”Chefsdomare” och ”Domare”, jämfört med tidigare undersökningar där medelvärdet varit mellan 6,4 och 6,8.

Helhetsbedömning: fråga 26

Fråga 26 avser särskilt hur chefen uppfyller de förväntningar som personalen har på henne/honom vid en helhetsbedömning.

Tabell 7.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Medelvärde Medelvärde Medelvärde

Fråga 26 Vid en helhetsbedömning uppfyller min chef de förväntningar jag har på henne/honom

7,3

7,0

6,5

Skillnaderna mellan de olika enkätgrupperna är ganska små. I enkätgruppen ”Chefsdomare” har helhetsbedömning fått medelvärdet 7,3. I enkätgrupperna ”Domare” och ”Övrig personal” är medelvärdet 7,0 respektive 6,5.

Syn på domstolschefen: frågorna 27-36 till ”Domare” och ”Övrig personal”

Frågorna 27-36 till enkätgrupperna ”Domare” samt ”Övrig personal” handlar om syn på domstolschefen. Dessa frågor har besvarats av dem som haft annan som närmaste chef och därför inte yttrat sig om domstolschefen i frågorna 1-26.

Tabell 8.

Enkätgrupp

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Medelvärde Medelvärde

Fråga 27 Min domstolschef stimulerar till en öppen dialog inom domstolen

5,0

5,1

Fråga 28 Jag anser att min domstolschef är bra på att hantera konflikter inom domstolen

4,8

4,6

Fråga 29 Min domstolschef har förmåga att få oss att nå uppställda mål

5,2

5,4

Fråga 30 Jag är helt nöjd med tydligheten i de administrativa beslut som tas av min dch

5,4

5,2

Fråga 31 Min domstolschef visar förtroende för och litar på oss medarbetare

6,4

6,3

Fråga 32 Min domstolschef är tillgänglig när hon/han behövs

6,1

5,8

Fråga 33 Jag anser att min domstolschef borde arbeta mer med administration

3,9

4,6

Fråga 34 Jag anser att min domstolschef borde arbeta mer med dömande

5,4

4,8

Fråga 35 Jag har fullt förtroende för min domstolschef

6,4

6,2

Fråga 36 Vid en helhetsbedömning uppfyller min domstolschef de förväntningar jag har på henne/honom

6,1

5,8

I frågorna 27-32 samt 35-36 är skillnaderna i medelvärden väldigt små mellan de två enkätgrupperna, ”Domare” samt ”Övrig personal”. I dessa frågor är skillnaden högst 0,3 enheter.

I frågorna 33-34 är skillnaden något större. ”Övrig personal” anser i större utsträckning än ”Domare” att deras domstolschef borde arbeta mer med administration. När det gäller fråga 34, ”Min domstolschef

borde arbeta mer med dömande”, är förhållandet det motsatta mellan dessa två enkätgrupper.

Om man jämför resultaten beträffande närmaste chef (frågorna 1-26) med resultaten avseende domstolschefen (frågorna 27-36) så har närmaste chef fått genomgående bättre medelvärden. Skillnaderna i enkätgruppen ”Ordinarie domare” är något större än i enkätgruppen ”Övrig personal”.

Ledningsuppgifterna/ledarskap: frågorna 27-29 och 32-38 till ”Chefsdomare” och frågorna 46, 47 till ”Domare”

Frågorna 27-29 till ”Chefsdomare” handlar om ledningsuppgifter.

Diagram 1. Fråga 27. Hur stor del av Din arbetstid lägger Du ner på ledningsuppgifter?

Procent

20

52

20

4

3

2

0 10 20 30 40 50 60

Mindre än 10 procent

10-29

procent

30-49

procent

50-69

procent

70-89

procent

90 procent

eller mer

Diagram 1 ovan visar att de flesta, 92 procent, lägger ner mindre än hälften av arbetstiden på ledningsuppgifter.

Det finns stora skillnader mellan de olika anställningskategorierna: domstolschef, lagman i HR/KR, vice ordförande på avdelning och chefsrådman. Generellt lägger domstolschefer och chefsrådmän ner mer av arbetstiden på ledningsuppgifter än de andra kategorierna. 69 procent av vice ordföranden på avdelning anger att de lägger ner mindre än 10 procent av arbetstiden på ledningsuppgifter. Motsvarande andel för lagmän i HR/KR är 31 procent. Fem procent av chefsrådmän och en procent av domstolschefer anger detta alternativ.

Av domstolchefer har nästan hälften angett att de lägger ner mer än 30 procent av arbetstiden på ledningsuppgifter. En fjärdedel av chefsrådmän har angett detta. Motsvarande andel för lagmän i HR/KR och vice ordföranden på avdelning är 10 respektive 5 procent.

112 domstolschefer, 49 lagmän i HR/KR, 42 vice ordföranden på avdelning och 38 chefsrådmän hade besvarat denna fråga.

Det finns smärre skillnader även mellan olika stora domstolar. 70 procent på domstolar med färre än 30 anställda har angett att de lägger ner mindre än 30 procent av arbetstiden på ledningsuppgifter. Motsvarande andel för domstolar med 30-100 och fler än 100 anställda är 68 respektive 75 procent.

Diagram 2. Fråga 28. Hur ser en bra fördelning mellan ledningsuppgifter och dömande uppgifter ut för en chef i Din ställning?

Procent

16

12

73

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Den fördelning jag har är

bra

Bör vara mindre andel

ledningsuppgifter

Bör vara större andel

ledningsuppgifter

Tre av fyra ”Chefsdomare” anser att den fördelningen mellan ledningsuppgifter och dömande uppgifter som de har är bra.

Om man jämför de olika anställningskategorierna så är lagmän i HR/KR de som är nöjdast. Hela 92 procent av dem anser att den fördelning de har är bra. De övriga i denna kategori anser att det bör vara mindre andel ledningsuppgifter. Av vice ordföranden på avdelning är det 76 procent som är nöjda med fördelningen. 24 av dem anser att det bör vara större andel ledningsuppgifter. Två av tre av domstolschefer är nöjda, knappt en av fyra anser att det bör vara mindre andel ledningsuppgifter och en av tio att det bör vara större andel ledningsuppgifter. Av chefsrådmän är det sex av tio som är nöjda med fördelningen. Cirka en av tio av chefsrådmän anser att det bör vara mindre ledningsuppgifter. Likaså en av tio anser att det borde vara större andel ledningsuppgifter.

Om man jämför olika stora domstolar så är skillnaderna inte så stora. Domstolarna har delats upp i tre grupper: färre än 30 anställda, 30-100 anställda och fler än 100 anställda. De som är anställda på domstolar med mellan 30-100 anställda är något nöjdare än de övriga. 79 procent av dem anser att fördelningen är bra jämfört med 71 procent av dem på domstolar med fler än 100 anställda och 68 procent av dem på domstolar med färre än 30 anställda. På de små domstolarna anser de flesta ( 67 procent) av dem som inte är nöjda att det bör vara mindre andel ledningsuppgifter. På de övriga domstolarna är fördelningen jämn mellan dem som anser att det bör vara mindre respektive större andel ledningsuppgifter.

Diagram 3. Fråga 29. Den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna (Andelen ettor)

Procent

52

35

13

0

0 10 20 30 40 50 60

Den dömande verksamheten

Personal Ekonomi Lokalfrågor

De fyra svarsalternativen har rangordnats av de svarande så att den mest tidskrävande delen av arbetsuppgifterna har fått en 1:a, det näst mest tidskrävande en 2:a, osv.

Drygt hälften av de svarande anser att den dömande verksamheten är den mest tidskrävande delen av ledningsuppgifterna.

Personal anses vara mest tidskrävande av 35 procent av de svarande, ekonomi av 13 procent medan noll procent har placerat alternativet lokalfrågor på första plats.

Frågorna 32-36 har besvarats av domstolschefer och övriga chefsdomare, frågorna 37 och 38 endast av domstolschefer.

Diagram 4. Fråga 32. Hur stor betydelse hade önskan att kunna påverka verksamheten och dess långsiktiga mål för Ditt beslut att bli chef?

Procent

19

34

38

9

0 10 20 30 40 50

Ingen betydelse

alls

Viss betydelse Stor betydelse Avgörande

betydelse

Nästan hälften av ”Chefsdomare” anser att önskan att kunna påverka verksamheten och dess långsiktiga mål har en stor eller avgörande betydelse för deras beslut att bli chef. Var femte anser dock att denna önskan inte har någon betydelse för deras beslut.

Det finns skillnader mellan de olika anställningskategorierna. 58 procent av domstolchefer och 53 procent av chefsrådmän anser att önskan att kunna påverka verksamheten och dess långsiktiga mål har haft stor eller avgörande betydelse för deras beslut att bli chef. Motsvarande andel för lagmän i HR/KR och vice ordföranden på avdelning är 33 respektive 29 procent. Av domstolschefer och chefsrådmän har 8 procent angett alternativet ”ingen betydelse alls”, 35 respektive 34 procent av lagmän i HR/KR och vice ordföranden på avdelning har angett detta alternativ.

Diagram 5. Fråga 33. Har Du erbjudits utbildning i ledarskap?

Procent

27

3

48

23

0 10 20 30 40 50 60

Nej, det har jag

inte

Ja, men jag har

inte deltagit i den

Ja och den var

bra

Ja men den var

bristfällig

Tre av fyra har erbjudits utbildning i ledarskap. 65 procent av dessa ansåg att utbildningen var bra medan 31 procent ansåg att den var bristfällig. Fyra procent av dem som erbjudits utbildning deltog inte.

Mellan de olika anställningskategorierna är skillnaderna stora. Hälften av vice ordföranden på avdelning har inte erbjudits utbildning i ledarskap. Motsvarande andel för domstolschefer är 13 procent. Av lagmän i HR/KR och vice ordförande på avdelning har 37 respektive 30 procent inte erbjudits utbildning i ledarskap.

Diagram 6. Fråga 34. Anser Du att den administrativa funktionen i domstolen fungerar bra och ger Dig ett fullgott stöd i Ditt administrativa chefskap?

Procent

67

33

0 20 40 60 80 100

Ja

Nej

Två tredjedelar av domstolschefer och övriga chefsdomare anser att den administrativa funktionen i domstolen fungerar bra och ger dem ett fullgott stöd i deras administrativa chefskap.

Fråga 35 har besvarats av dem som svarat ”Nej” på fråga 34, dvs. av dem som anser att den administrativa funktionen i domstolen inte fungerar bra och inte ger dem ett fullgott stöd i deras administrativa chefskap.

Diagram 7. Fråga 35 Vad beror det huvudsakligen på?

Procent

60

10

30

0 10 20 30 40 50 60 70

Otillräcklig kompetens Felaktig dimensionering,

dvs. för få anställda

Annat

Att den administrativa funktionen i domstolen inte fungerar bra och inte ger domstolschefen/övriga chefsdomare ett fullgott stöd i deras administrativa chefskap anser 60 procent av de svarande bero på otillräcklig kompetens.

Diagram 8. Fråga 36. Har Du känt behov av råd och annat stöd i det praktiska utövandet av chefsrollen?

Procent

26

66

8

0 20 40 60 80

Nej Ja, det har hänt Ja, jag har ett kontinuerligt behov

Tre av fyra domstolschefer/övriga chefsdomare har minst någon gång känt behov av råd och annat stöd i det praktiska utövandet av chefsrollen.

Frågorna 37 och 38 har enbart besvarats av domstolschefer.

Diagram 9. Fråga 37. Hur ser Du på införande av någon form av organiserat stöd för domstolschefer?

Procent

14

51

35

0 10 20 30 40 50 60

Det finns inget behov av

organiserat stöd

Det finns behov av stöd

informellt

Det finns behov av

organiserat stöd

Endast 14 procent av alla domstolschefer anser att det inte finns behov av någon form av organiserat stöd. Drygt hälften anser att det finns behov av informellt stöd och drygt en tredjedel att det finns behov att organiserat stöd.

Fråga 38 har besvarats av dem som har svarat ”ja” på fråga 37. I denna fråga har de svarande kunnat välja flera alternativ. Därför blir summan av alla staplar över 100 procent.

Diagram 10. Fråga 38. Organiserat stöd kan utformas på följande sätt

Procent

11

57

57

0 20 40 60 80

Underrättslagmän har utvecklingssamtal med resp. överrättspresident

Mentorskap Starkare stöd från

Domstolsverket

Sex av tio av dem som svarat ”Ja” på fråga 37 anser att organiserat stöd kan utformas som mentorskap eller starkare stöd från domstolsverket.

Frågorna 46 och 47 har besvarats av ”Domare” och handlar om ledarskap.

Diagram 11. Fråga 46. Hur stor del av Din arbetstid lägger Du ner på administration?

Procent

78

18

2

1

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

M ind re än 1 0

p roce nt

10-19 proc ent 20-2 9 proc ent 30 pro cen t el ler

m er

De allra flesta i gruppen ”Domare” lägger ner mindre än tio procent av sin arbetstid på administration. Endast tre procent uppger att de lägger ner minst 20 procent av sin arbetstid på administration.

Diagram 12. Fråga 47. Hur ser Du på utbildning i administration för rotelinnehavare?

Procent

40

60

0 10 20 30 40 50 60 70

Det finns inget behov av sådan

utbildning

Det finns ett behov av sådan

utbildning

60 procent av de svarande anser att det finns behov på utbildning i administration för rotelinnehavare, medan 40 procent anser att sådant behov inte finns.

Betydelse av ledarskapsförmåga hos chef: frågorna 30-31 till ”Chefsdomare”, frågorna 37-38 till ”Domare” och ”Övrig personal”

Diagram 13. Fråga 30 till ”Chefsdomare”/ fråga 37 till ”Domare” och ”Övrig personal”. Hur stor betydelse har det enligt Dig att en chef i Din ställning/en domstolschef på den domstol där Du arbetar har ledarskapsförmåga?”

Procent

0

17

64

19

0

10

54

35

0

4

50

46

0 10 20 30 40 50 60 70

Ing en b ety de lse Vi ss b ety d else Stor be ty de lse Av göran de

bety dels e

Dom sto lsc hefe r och öv riga che fsd omare

Ordin arie doma re utan c hefs stä lln ing o ch i cke ordin arie dom are

N ota rier, b eredn ing sju riste r och öv rig p erso nal

Fråga 30 resp. 37 handlar om betydelsen av domstolschefens ledarskapsförmåga. Diagram 13 visar att fler av övrig personal anser att domstolschefens ledarskapsförmåga har stor eller avgörande betydelse. Hela 96 procent av de svarande i gruppen ”Övrig personal” anser att betydelsen är stor eller avgörande, 89 procent i gruppen ”Domare” och 83 procent i gruppen ”Chefsdomare”. Andelen som anser att domstolschefens ledarskapsförmåga inte har någon betydelse är noll procent i samtliga grupper.

Diagram 14. Fråga 31 till ”Chefsdomare” / fråga 38 till ”Domare” och ”Övrig personal”. Hur stor betydelse har det enligt Dig att en chef i Din ställning/en domstolschef på den domstol där Du arbetar är en skicklig jurist?

Procent

0

7

18

1

18

3

21

20

75

66

15

55

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Ing en b ety de lse Vi ss b ety d else Stor be ty de lse Av göran de

bety dels e

Dom sto lsc hefe r och öv riga che fsd omare

O rdin arie doma re utan c hefs stä lln ing o ch i cke ordin arie dom are

N ota rier, b eredn ing sju riste r och öv rig p erso nal

Fråga 31 resp. 38 handlar om av hur stor betydelse det är att domstolschefen är en skicklig jurist. Här är det fler i gruppen ”Chefsdomare” än i de övriga grupperna som anser att betydelsen är stor eller avgörande. 93 procent i gruppen ”Chefsdomare” har svarat att betydelsen är stor eller avgörande. Andelen i kategorierna ”Domare” och ”Övrig personal är 81 respektive 76 procent. Några i grupperna ”Domare” och ”Övrig personal” anser att det inte har någon betydelse om domstolschefen är en skicklig jurist.

Domstolsverkets roll: fråga 39

Fråga 39 ”Hur ser Du på DV:s roll i förhållande till den domstol där du arbetar?”.

Tabell 9.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Fråga 39 Hur ser Du på DV:s roll i förhållande till den domstol där Du arbetar?

Den roll DV har idag är bra

70 29 128 16 424 17

Fler adm uppgifter borde delegeras från DV

46 19 175 21 557 22

Fler adm uppgifter borde skötas av DV centralt

16 7 69 8 213 8

DV:s roll borde förändras i andra hänseenden

81 33 181 22 169 7

Jag har ingen uppfattning

32 13 268 33 1170 46

Total

245 100 821 100 2533 100

Ungefär var sjätte i enkätgrupperna ”Domare” och ”Övrig personal” anser att den roll Domstolsverket har idag är bra. I gruppen ”Chefsdomare” är det nästan var tredje som anser det.

Ungefär var femte i alla kategorierna har valt alternativet ”Fler administrativa uppgifter borde delegeras från Domstolsverket”. Likaså är fördelningen jämn mellan de olika enkätgrupperna när det gäller alternativet ”Fler administrativa uppgifter borde skötas av Domstolsverket centralt. Betydligt färre har dock valt detta alternativ.

Andelen som har valt alternativet ”Domstolsverkets roll borde förändras i andra hänseenden” skiljer sig mellan de olika kategorierna. Var tredje i gruppen ”Chefsdomare” har valt detta alternativ. I enkätgruppen ”Domare” är det 22 procent som har valt alternativet och i enkätgruppen ”Övrig personal” enbart sju procent.

Nästan varannan i enkätgruppen ”Övrig personal” har angett att de inte har någon uppfattning. Detta kan jämföras med var tredje i gruppen ”Domare” resp. var åttonde i gruppen ”Chefsdomare”.

Att fånga upp yngre ledarskapsförmågor: fråga 40 och 41 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Diagram 15. Fråga 40. Anser Du att det för den framtida chefsrekryteringen skulle vara värdefullt att på ett tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare?

Procent

61

39

61

39

0 10 20 30 40 50 60 70

Ja

Nej

Domstolschefer och övriga chefsdomare Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Sex av tio i enkätgrupperna ”Chefsdomare” och ”Domare” anser att det skulle vara värdefullt för den framtida chefsrekryteringen att på ett tidigt stadium fånga upp ledarskapstalanger bland yngre domare.

Diagram 16. Fråga 41. Anser Du att särskilda insatser bör göras beträffande dessa, såsom t.ex. riktad utbildning i ledarskap e.dyl?

Procent

18

10

82

90

0 20 40 60 80 100

Ja

Nej

Domstolschefer och övriga chefsdomare Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Av dem som svarat ”Ja” på fråga 40 anser de flesta i båda kategorierna att särskilda insatser bör göras.

Plenum/kollegium: fråga 40 ”Övrig personal”, fråga 42 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Tabell 10.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Fråga 40/42 Hur ser Du på plenum/ kollegium som beslutsfattande organ?

P/k inte bör vara beslutsfattande

72 29 61 7 163 6

Att p/k beslutar i vissa övergripande adm frågor är bra

133 54 430 52 539 21

P/k bör besluta i fler adm frågor

10 4 123 15 153 6

P/k:s sammansättning etc. bör ändras i andra hänseenden

17 7 37 5 105 4

Jag har ingen uppfattning

15 6 171 21 1558 62

Total

247 100 822 100 2518 100

I svaren på denna fråga finns det stora skillnader mellan de olika enkätgrupperna. 29 procent av ”Chefsdomare” anser att plenum/kollegium inte bör vara beslutsfattande medan andelen som anser detta i enkätgrupperna ”Domare” och ”Övrig personal” är enbart sju resp. sex procent.

Att plenum/kollegium beslutar vissa övergripande administrativa frågor är bra anses av drygt hälften i kategorierna ”Chefsdomare” och ”Domare”. Endast var femte i gruppen ”Övrig personal” anser det. I gruppen ”Övrig personal” har de flesta, sex av tio, angett att de inte har någon uppfattning i denna fråga. Andelen med ingen uppfattning i de andra kategorierna är betydligt mindre: 21 procent i gruppen ”Domare” och endast sex procent i gruppen ”Chefsdomare”.

Det finns skillnader mellan de olika anställningskategorierna i enkätgruppen Chefsdomare”. Majoriteten i anställningskategorierna ”Lagmän i HR/KR” (76 procent), ”Vice ordförande på avdelning” (70) och ”Chefsrådman” (51) anser att det är bra att plenum/kollegium beslutar i vissa övergripande administrativa frågor. Motsvarande andel för kategorin ”Domstolschef” är 39 procent. Majoriteten (51 procent) i kategorin ”Domstolschef” anser att plenum/kollegium inte bör vara beslutsfattande.

Ansvarsfördelning mellan domstolschef och chefsadministratör: fråga 42 till ”Övrig personal”

Diagram 17. Fråga 42. Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och chefsadministratören på den domstol där Du arbetar?

Procent

18

8

6

16

52

0 10 20 30 40 50 60

Fö rdel nin gen ä r

v äl a v v ägd oc h fu nge ra r

bra

Dom stol sch efe n

del egera r för

my ck et till chefsad m

J ag h ar ing en

up pfa ttn ing

Hälften av alla som svarat på denna fråga har uppgett att de inte har någon uppfattning. 18 procent anser att ansvarsfördelningen domstolschefen och chefsadministratören är väl avvägd och fungerar bra. Nästan lika stor andel, nämligen 16 procent, uppger att på den domstol där de arbetar finns ingen chefsadministratör.

Om man bortser från dem som inte har någon uppfattning och dem som inte har någon chefsadministratör så anser 55 procent av de svarande att fördelningen är väl avvägd och fungerar bra.

Ansvarsfördelning mellan domstolschef och övriga chefsdomare: fråga 41 till ”Övrig personal” fråga 43 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Tabell 11.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Fråga 41, 43 Hur ser Du på ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och övriga chefsdomare på den domstol där Du arbetar?

Fördelningen är avvägd och fungerar bra

102 43 194 24 405 16

Dch borde delegera mer adm uppg till övriga chefsdomare

37 15 94 12 169 7

Dch delegerar för mycket adm uppg till övriga chefsdomare

4 2 28 3 29 1

Det finns inga chefsdomare utöver dch

69 29 200 25 780 31

Jag har ingen uppfattning

27 11 289 36 1143 45

Total

239 100 805 100 2526 100

Fråga 41 till enkätgrupp ”Övrig personal” och fråga 43 till de övriga kategorierna handlar om ansvarsfördelningen mellan domstolschefen och övriga chefsdomare.

Fler i grupperna ”Övrig personal” och ”Domare” har angett att de inte har någon uppfattning. Var tionde i gruppen ”Chefsdomare”, var tredje i gruppen ”Domare” och nästan varannan i gruppen ”Övrig personal” har angett detta alternativ.

43 procent av domstolschefer och övriga chefsdomare anser att fördelningen är avvägd och fungerar bra. Andelen som anser detta i gruppen ”Domare” är 24 procent och i gruppen ”Övrig personal” endast 16 procent.

Något fler av dem med högre tjänst anser att domstolschefen borde delegera mer administrativa uppgifter till övriga chefsdomare. Andelen som anser att domstolschefen delegerar för mycket administrativa uppgifter till övriga chefsdomare är liten i alla kategorier.

Tidsbegränsat chefskap: fråga 43 till ”Övrig personal”, fråga 44 och 45 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Tabell 12.

Enkätgrupp

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Notarier, beredningsjurister och övrig personal

Antal Procent Antal Procent Antal Procent

Fråga 43, 44 Hur ser Du på tidsbegränsade förordnande n för domstolschefer?

Tidsbegränsade domstolschefsförordnanden bör inte förekomma

113 46 237 29 210 8

Möjl kombinera domaranst med en tidsbegränsad anst som dch

64 26 193 23 339 13

Anställningar som dch bör alltid vara tidsbegränsade

56 23 250 30 644 26

Jag har ingen uppfattning

14 6 150 18 1326 53

Total

247 100 830 100 2519 100

Fråga 43 till kategori ”Övrig personal” och fråga 44 till de övriga kategorierna handlar om de anställdas syn på tidsbegränsade förordanden för domstolschefer.

Motståndet mot tidsbegränsade domstolschefsförordnanden är större i gruppen ”Chefsdomare” än i de övriga grupperna. ”Domare” är i högre grad mot sådana tidsbegränsningar än ”Övrig personal”. Andelen som anser att tidsbegränsade domstolschefsförordnanden inte bör förekomma är 46 procent i gruppen ”Chefsdomare”, 29 procent i gruppen ”Domare” och bara åtta procent i gruppen ”Övrig personal”.

Mellan 23 och 30 procent i alla kategorier anser att anställningar som domstolschef bör alltid vara tidsbegränsade.

Andelen som valt alternativet ”Jag har ingen uppfattning” är störst i gruppen ”Övrig personal” med hela 53 procent av de svarande, 18 procent i gruppen ”Domare” och sex procent i gruppen ”Chefsdomare” har angett detta alternativ.

Diagram 18. Fråga 45. Tror Du att tidsbegränsade förordnanden som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning?

Procent

68

32

56

44

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Ja

Nej

Domstolschefer och övriga chefsdomare

Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

68 procent i gruppen ”Chefsdomare” tror att tidsbegränsade förordnanden som domstolschef skulle minska attraktiviteten i en sådan anställning. Motsvarande andel i gruppen ”Domare” är 56 procent.

Domarnas självständighet: frågorna 47-58 till ”Chefsdomare” och frågorna 49-58 till ”Domare”

Diagram 19. Fråga 47. Har Du upplevt svårigheter i utövandet av chefskapet i förhållande till de enskilda domarnas självständighet?

Procent

5

26

69

0 20 40 60 80

Ja, flera gånger Ja, någon enstaka gång

Nej

Två av tre av de svarande uppger att de inte har upplevt svårigheter i utövandet av chefskapet i förhållande till de enskilda domarnas självständighet. Fem procent uppger att de har upplevt svårigheter flera gånger.

Diagram 20. Fråga 50. Har det hänt att Du har övervägt att ingripa mot en domare i domstolen men inte gjort det av hänsyn till dennes självständighet som domare?

Procent

2

24

74

0 20 40 60 80 100

Ja , flera gån ger J a, nå gon e nstaka gång

Ne j

En av fyra uppger att det har hänt någon enstaka gång att de har övervägt att ingripa mot en domare i domstolen men inte gjort det av hänsyn till dennes självständighet som domare. Två procent uppger att detta har hänt flera gånger.

Diagram 21. Fråga 48/49. Har det hänt att Du har känt Din självständighet som domare hotad av åtgärder som en chefsdomare vidtagit?

Procent

1

9

90

4

1 7

7 9

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

J a, fl era g ång er J a, nå gon enst aka gån g

N ej

Dom s to ls c hefe r och öv riga che fs d om are

O rdin arie dom a re ut an ch efs stä lln ing o ch i c ke ordin arie dom are

Fler bland ”Domare” än bland ”Chefsdomare” har känt sin självständighet som domare hotad av åtgärder som en chefsdomare vidtagit. Var femte i denna kategori uppger att de minst någon enstaka gång känt sin självständighet som domare hotad. Detta kan jämföras med var tionde i gruppen ”Chefsdomare”.

Denna fråga har besvarats av dem som svarat ”Ja” på fråga 47 och/ eller 48 i gruppen ”Chefsdomare” och fråga 49 i gruppen ”Domare”. I denna fråga har de svarande kunnat välja flera alternativ. Därför blir summan av staplarna över 100 procent.

Diagram 22. Fråga 49/50. Vad har detta varit relaterat till?

34

35

19

38

24

6

13

44

32

40

19

23

7

12

0 5 1 0 1 5 2 0 2 5 30 3 5 40 45 50

Förde lninge n av må l Be re dninge n av må l

Av göra nde t av må l

Up pträd and e mo t parter oc h and ra

Interna rela tion er

Komp ete nsu tv ec klin g

Anna t

Ordin arie dom are utan c hefsstä llning och icke ordinarie dom are

Do msto lsc hefer och öv rig a che fsdoma re

Procent

Av ”Chefsdomare” har 38 procent angett alternativet ”uppträdande mot parter och andra”, 35 procent ”beredning av mål” och 34 procent ”fördelning av mål”. Av ”Domare” har 44 procent angett alternativet ”fördelning av mål”, 40 procent ”avgörandet av mål” och 32 procent ”beredning av mål”.

Skillnaderna mellan dessa två kategorier finns under alternativen: ”uppträdande mot parter och andra”, ”avgörande av mål” och ”fördelningen av mål”.

Diagram 23. Medelvärde, fråga 51-57: ”Domstolschefer och övriga chefsdomare” samt ”Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare”

7,5

4,8

8,7

9,3

6,2 6,2

7,2

6,8

4,8

8,1

9,1

6,3 6,3

6,4

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Fr. 51 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Långsam handläggning av mål

Fr. 52 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Orik tig rättstilläm pning

Fr. 53 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Dåligt uppträdande mot parte r och andra Fr. 54 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Alkoholism eller annan sjukdom

Fr. 55 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Vägran att an v änd a tek nis ka hjälpmedel Fr. 56 C hefs dom ares utry mm e att ingripa v id:

Vägra n att genomg å fortbildning

Fr. 57 C hefsdom ares utry mm e att ingripa v id: Arbete under bety dligt m ind re tid än n ormal arbe tstid

Doms tols che fer och öv rig a che fsdoma re

Ordinarie dom are u tan c hefsställning och icke ordinarie dom are

Frågorna 51-57 handlar om chefsdomarens utrymme för att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring.

I diagram 21 jämförs svaren från enkätgrupperna ”Domstolschefer och övriga chefsdomare” och ”Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare”.

Båda kategorierna anser att chefsdomaren bör ha stort utrymme för att ingripa vid alkoholism eller annan sjukdom, fråga 54. Denna fråga har fått ett väldigt högt medelvärde från båda kategorierna, 9,3 resp. 9,1. Likaså får fråga 53 ”dåligt uppträdande mot parter och andra” ett högt medelvärde från båda kategorierna.

Det lägsta medelvärdet (4,8) ges till fråga 52 ”Chefsdomarens utrymme att ingripa vid oriktig rättstillämpning” från båda kategorierna.

Av svaren framgår att skillnaderna mellan dessa två enkätgrupper är små. De största skillnaderna finns i frågorna som handlar om: arbete under betydligt mindre tid än normal arbetstid, långsam handläggning av mål samt dåligt uppträdande mot parter och andra. I dessa frågor är skillnaden mellan de två kategorierna mellan 0,6 och 0,8 enheter. De högre värdena har getts av ”Domstolschefer och övriga chefsdomare”.

Diagram 24. Fråga 58. Anser Du att de instrument en chefsdomare har att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda?

procent

74

26

78

22

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Ja

Ne j

Doms tolsch efe r och ö v riga chefsdo mare

Ordina rie d oma re uta n ch efs ställning o ch ic ke o rdin arie d oma re

En klar majoritet i båda kategorierna anser att de instrument en chefsdomare har att ingripa vid problem i en domares tjänstgöring är väl avvägda.

Utnämning: frågorna 60-73 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Frågorna 60-68 rör sig om i vilken grad riksdag, regering respektive domarkåren bör ha inflytande över utnämningen av domare.

Diagram 25. Medelvärde, fråga 60-68: ”Chefsdomare”

3 ,7

6 ,2

6 ,6

4 ,4

4 ,9

7 ,0

5 ,2 5 ,0

6 ,2

0 1 2 3 4 5 6 7 8

F r. 60 P erson lig upp fat tni ng: R iks dag ens i nfl y tan de ö v e r utn äm n inge n av d om are F r. 61 P erso nlig upp fat tni ng: R ege ring ens

in fly t and e öv er u tnä m ni ngen av do m are F r. 62 P erso nlig upp fat tni ng: Dom arkå rens

infl y tan de ö v e r utn äm n inge n av d om are F r. 63 B ä s t m ed hä nsy n til l dom sto larn as sjä lv stä ndi ghe t: Ri k sd age ns in fly t and e öv er

ut näm n ing en a v dom a re

F r. 64 B äs t m ed h äns y n ti ll do m st ola rnas sjä lv stä ndi ghe t: Re geri nge ns in fly t and e öv er

u tnä m nin gen av dom are

F r. 65 B ä st m ed hä nsy n til l dom sto larn as s jä lv stä ndi ghe t: D om a rkåre ns in fly t and e öv er

ut näm ning en a v dom a re

F r. 66 B ä st m e d hä ns y n till all m än het ens

f örtro end e för d om s tol arna: R ik sda gens inf ly ta nde öv er ut näm nin gen a v dom are F r. 67 B ä st m e d hä ns y n till all m än het ens

fört roen de f ör dom sto larn a: Re geri ngen s inf ly ta nde öv er ut näm nin gen a v dom are F r. 68 B ä st m e d hä ns y n till all m än het ens förtro end e fö r d om s tol arna: Do m ark årens inf ly ta nde öv er ut näm nin gen a v dom are

Frågorna 60-62 handlar om den personliga uppfattningen. ”Domarkåren bör ha inflytande…” får det högsta medelvärdet på 6,6. ”Regeringen bör ha inflytande…” får något lägre medelvärde på 6,2 medan ”Riksdagen bör ha inflytande…” får det klart lägsta medelvärdet på 3,7.

Frågorna 63-65 handlar om vad som är bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet. Domarkårens inflytande över utnämningen av domare anses av domstolschefer och övriga chefsdomare att vara

mycket viktigare för domstolarnas självständighet än regeringens och riksdagens inflytande. ”Domarkåren bör ha inflytande…”får det klart högsta medelvärdet på 7,0. Regeringens och riksdagens inflytande får medelvärden på 4,9 resp. 4,4.

Frågorna 66-68 handlar om vad som är bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende för domstolarna. Även här får ”Domarkårens bör ha inflytande…” det högsta värdet (6,2), följt av ”Riksdagen bör ha inflytande…” och ”Regeringen bör ha inflytande…” med medelvärden på 5,2 resp. 5,0.

Diagram 26. Medelvärde, fråga 60-68 ”Domare”

3,7

5,0

6,9

4,2 3,8

7,3

5,6

4,1

6,3

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Fr. 60 Personlig uppfattning: Riksdagens inflytande över utnämningen av domare Fr. 61 Personlig uppfattning: Regeringens

inflytande över utnämningen av domare Fr. 62 Personlig uppfattning: Domarkårens

inflytande över utnämningen av domare Fr. 63 Bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet: Riksdagens inflytande över

utnämningen av domare

Fr. 64 Bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet: Regeringens inflytande över

utnämningen av domare

Fr. 65 Bäst med hänsyn till domstolarnas självständighet: Domarkårens inflytande över

utnämningen av domare

Fr. 66 Bäst med hänsyn till allmänhetens

förtroende för domstolarna: Riksdagens inflytande över utnämningen av domare

Fr. 67 Bäst med hänsyn till allmänhetens

förtroende för domstolarna: Regeringens inflytande över utnämningen av domare

Fr. 68 Bäst med hänsyn till allmänhetens förtroende för domstolarna: Domarkårens inflytande över utnämningen av domare

Även ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare anser att domarkåren bör ha mest inflytande över utnämningen av domare. Jämfört med enkätgrupp ”Chefsdomare” är skillnaderna i medelvärdena små när det gäller domarkårens och riksdagens inflytande. Däremot har frågorna om regeringens inflytande fått klart lägre medelvärden från ”Domare”.

Frågorna 69-73 till kategorierna ”Chefsdomare” och ”Domare” handlar om tillsättningsförfarande. De svarande har angivit lämpligaste tillsättningsförfarande för respektive domarkategori.

Diagram 27. Fråga 69. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Ordförande i Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent

51

14

36

41

16

44

0 10 20 30 40 50 60

Kallels e An sökn ing Kombinera t

Do msto lsc hefer och öv riga che fsd omare

Ordinarie dom are utan c hefsstä lln ing och icke ordinarie dom are

I gruppen ”Chefsdomare” anser majoriteten, 51 procent, att kallelse är lämpligaste tillsättningsförfarande för ordförande i Högsta domstolen/ Regeringsrätten. I gruppen ”Domare” är andelen som anser detta något lägre, nämligen 41 procent. Något fler av ”Domare” (44 procent) anser att det lämpligaste tillsättningsförfarandet är en ordning där det finns möjlighet att söka anställningen men där det även finns möjlighet att utnämna någon annan än de som sökt. 36 procent av ”Chefsdomare” anser detta. Ansökning anses av båda kategorierna att vara det minst lämpliga sättet.

Diagram 28. Fråga 70. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Övriga ledamöter av Högsta domstolen/ Regeringsrätten

Procent

35

18

47

27

20

54

0 10 20 30 40 50 60

Ka llelse Ansök nin g Komb ine rat

Domstols che fer o ch öv riga c hefs dom are

Ord inarie do mare u tan che fss tällnin g oc h ick e ord ina rie do mare

Majoriteten i båda kategorierna anser att ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för övriga ledamöter av Högsta domstolen/Regeringsrätten. Även här anser båda kategorierna att ansökning är det minst lämpliga sättet.

Diagram 29. Fråga 71. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: President i hovrätt/kammarrätt

Procent

41

22

36

27

23

50

0 10 20 30 40 50 60

Ka llelse Ansök nin g Komb ine rat

Domstols che fer o ch öv riga c hefs dom are

Ord inarie do mare u tan che fss tällnin g oc h ick e ord ina rie do mare

Hälften av ”Domare” anser att ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för president i hovrätt/kammarrätt. Av ”Chefsdomare” anser 41 procent att kallelse är det lämpligaste tillsätt-

ningsförfarandet medan 36 procent anser att det kombinerade sättet är det lämpligaste.

Diagram 30. Fråga 72. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Lagman i hovrätt/kammarrätt

Procent

12

48

40

5

46

49

0 10 20 30 40 50 60

Ka llelse Ansök nin g Komb ine rat

Domstols che fer o ch öv riga c hefs dom are

Ord inarie do mare u tan che fss tällnin g oc h ick e ord ina rie do mare

De flesta i båda kategorierna anser att antingen ansökning eller ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för lagman i hovrätt/kammarrätt. Kallelse anses vara det lämpligaste endast av 12 procent av ”Chefsdomare” och fem procent av ”Domare”.

Diagram 31. Fråga 73. Lämpligaste tillsättningsförfarande för: Lagman i de tre största tingsrätterna/länsrätterna

Procent

13

46

41

5

46

49

0 10 20 30 40 50 60

Kallelse

Ansökning Kombinerat

Domstolschefer och övriga chefsdomare Ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Även här anser de flesta i båda kategorierna att antingen ansökning eller ”det kombinerade sättet” är det lämpligaste tillsättningsförfarandet för lagman i de tre största tingsrätterna/länsrätterna. Få anser att kallelse är det lämpligaste tillsättningsförfarandet. Diagram 31 är nästintill identiskt med diagram 30.

Framtida yrkesplaner: frågorna 74-76 till ”Chefsdomare” och ”Domare”

Frågorna 74-76 till kategorierna ”Chefsdomare” och ”Domare” handlar om egna yrkesplaner. I fråga 76 har de svarande kunnat markera flera alternativ. Därför blir summan av staplarna över 100 procent.

Diagram 32. Fråga 74. Har Du några planer på att lämna domarbanan för annan verksamhet före pensioneringen?

Procent

11

36

64

89

0 20 40 60 80 100

Ja

N ej

Dom s tol sch efe r och ö v riga chefsdo m are

O rdina rie d oma re uta n ch efs stäl lni ng o ch ic ke o rdin arie d oma re

Det finns en tydlig skillnad mellan de två kategorierna. Betydligt fler ”Domare” än ”Chefsdomare” har planer på att lämna domarbanan för annan verksamhet före pensioneringen.

Här kan skillnaden antas bero på den stora skillnaden i åldersstrukturen mellan dessa enkätgrupper. I gruppen ”Domare” är en tredjedel av de anställda under 40 år medan i gruppen ”Chefsdomare” finns det ingen som är under 40 år. 56 procent av alla ”Domare” är under 50 år jämfört med endast fem procent av ”Chefsdomare”.

Det finns stora skillnader även inom de olika enkätgrupperna, dvs. skillnader mellan de olika anställningskategorier. I gruppen ”Domare” har bara 19 procent av ordinarie domare angett att de har planer på att

lämna domarbanan för annan verksamhet före pensioneringen. Av assessorer har 56 angett detta alternativ och av fiskaler 75 procent.

Inom gruppen ”Chefsdomare” är inte skillnaderna lika stora. Majoriteten i alla anställningskategorier har angett att de inte har några planer på att lämna domarbanan. Störst är skillnaden mellan domstolschefer och vice ordförandena på avdelning: 5 procent av domstolschefer och 20 procent av vice ordföranden på avdelning har angett att de har planer på att lämna domarbanan.

Diagram 33. Fråga 75. Är Du intresserad av högre domaranställning?

Procent

40

60

56

44

0 10 20 30 40 50 60 70

J a

Ne j

Domstols che fer o ch öv ri ga c hefs dom are Ord inari e do mare u tan che fss täll nin g oc h ick e ord ina rie do mare

Något fler av ”Domare” är intresserade av högre domaranställning. Skillnaden mellan grupperna här kan antas bero på att många i gruppen ”Chefsdomare” redan har relativt hög domaranställning och därmed inte har så stort behov att sträva efter sådan.

Det finns skillnader även inom respektive enkätgrupp. I gruppen ”Domare” är ungefär hälften av ordinarie domare intresserade av högre domaranställning. Hela 71 respektive 78 procent av assessorer och fiskaler är intresserade av en sådan. Inom gruppen ”Chefsdomare” är skillnaderna något större. Av lagmän i HR/KR och av domstolschefer är 26 respektive 32 procent intresserade av en högre domaranställning. Andelen chefsrådmän som är intresserade är 46 procent. 71 procent av vice ordförandena på avdelning är intresserade av en högre domaranställning.

Diagram 34. Fråga 76. Vad avhåller Dig?

2 8

7

2 8

1 7

8

1 1

2 5

4 3

1 7

3 2

2 7

1 7

2 8

2 1

3 7

4 7

0 10 2 0 30 4 0 50

M otiv a tio n

K om pe ten s

T riv s e l

Lö n A ns v ar

A rbet e

G e ograf is k a be ting els er

A nna t

O r din arie dom a re ut an c h efs s tä lln ing o c h i c k e ordin ar ie dom a re

D om s to ls c h efe r oc h öv r iga c he fs d om ar e

Pro c e n t

När det frågas ”Vad avhåller Dig?” har motivation och trivsel hamnat högt upp i båda kategorierna. Även arbete och lön i gruppen ”Domare” och geografiska betingelser i gruppen ”Chefsdomare” har valts av många. I denna fråga har de svarande kunnat välja flera alternativ. Därför blir summan av staplarna över 100 procent.

Teknisk rapport

Medarbetarenkät bland anställda inom domstolsväsendet, nov-dec 1999

Inledning

Enkätfunktionen vid Statistiska centralbyrån (SCB) har under slutet av år 1999 genomfört en enkätundersökning på uppdrag av Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare. Enkäten riktade sig till anställda inom domstolsväsendet.

SCB har medverkat i uppläggning av undersökningen, enkätkonstruktion, skapande av register inför utsändning, datainsamling, tabell- och diagramframställning, samt klartextregistrering av svar på öppna frågor.

Undersökningens genomförande

Undersökningens syfte var att kartlägga medarbetarnas attityder i frågor som berör bl.a. ledningsfunktionen i domstolarna. Undersökningens resultat skulle användas som underlag för kommitténs ställningstaganden.

Undersökningen genomfördes som en enkätundersökning där tre olika enkäter med delvis olika innehåll sändes ut till tre olika grupper av anställda. De tre grupperna var 1) Domstolschefer och övriga chefsdomare, 2) Ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning, samt 3) Övrig personal.

Population och urval

Populationen är den mängd objekt (individer) som vi vill kunna dra slutsatser om. I denna undersökning var populationen samtliga anställda inom domstolsväsendet. Undantagna var dock anställda i Högsta domstolen, Regeringsrätten och specialdomstolarna.

Undersökningen genomfördes som en totalundersökning, uppdelad på tre olika grupperingar av anställda (se bilaga 1). Som ram och grund för indelningarna av de tre grupperna användes Domstolsverkets löneregister.

Populationsstorlekar samt övertäckning framgår av tabell 1.

Tabell 1. Population

1 Domstolschefer och övriga chefsdomare

2 Ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning

3 Övrig personal

Population

281

1 210

3 658

Övertäckning

2

11

53

Nettopopulation

279

1 199

3 605

Variabler

Frågeblanketterna omfattade 6-10 sidor och innehöll 47-76 frågor, varav några var s.k. öppna frågor där man kunde kommentera och ge egna förslag. Några frågor var s.k. multiple-choicefrågor, dvs. frågor där det finns möjlighet att svara med flera svarsalternativ. Den mest omfattande av de tre enkäterna var den som riktade sig till domstolschefer och övriga chefsdomare. Antalsuppgifterna beskrivs mer detaljerat i tabell 2.

Frågorna i enkäterna handlade bl.a. om ledningsfunktionen i domstolarna, arbetsklimatet, utnämning av domare, Domstolsverkets roll i förhållande till domstolarna samt domarnas karriärplaner. Ett antal bakgrundsfakta samlades också in, t.ex. ålder, kön, anställningskategori samt variabler som rör domstolen och domstolschefen.

Tabell 2. Frågeblanketten

1 Domstolschefer och övriga chefsdomare

2 Ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning

3 Övrig personal

Antal sidor

10

9

6

Antal frågor

76

76

47

Antal bakgrundsfrågor

9

9

10

Datainsamling

Datainsamlingen genomfördes under perioden november till december 1999 med första utsändning vecka 45. Som sista insändningsdatum angavs på enkäten den 24 november. Några dagar före detta datum, under vecka 47, skickades ett tack- och påminnelsekort ut till dem vars

svar dittills inte inkommit. På kortet angavs att tiden att besvara enkäten skulle gå ut inom kort. Enligt planeringen skulle insamlingen brytas den 6 december. Vid denna tidpunkt kom det dock fortfarande in en hel del enkäter, varför insamlingsperioden utsträcktes ytterligare en tid.

När insamlingen avslutades hade de tre delarna i undersökningen svarsfrekvenser på mellan 70 och 90 %. Som svar har även enkäter med borttagen identitet (”avrivna”) medräknats. Detta var möjligt i denna undersökning då risken för dubbletter, dvs. att samma person skickat in två enkätsvar, bedömdes som minimal då inga enkätpåminnelser gjorts, samt att inga bakgrundsvariabler från register skulle användas i redovisningen av resultaten. Antalet (och även andelen) med borttagen identitet var störst i enkäten som riktades till övrig personal.

I bortfallet ingår personer som avböjt medverkan eller varit förhindrade att delta (t.ex. på grund av tjänstledighet), samt personer som inte hörts av överhuvudtaget. Den sistnämnda gruppen är den klart största i samtliga av de tre delarna.

En beskrivning av inflödet redovisas i tabell 3. Där framgår att svarsfrekvensen var högst för enkäten som riktade sig till domstolschefer och övriga chefsdomare, där den uppgick till nära 90%. De övriga två enkäterna hade svarsfrekvenser på omkring 70%.

I enkäten som riktades till ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning inkom ett kuvert med cirka 40 stycken ej ifyllda enkäter. Någon förklaring till varför de återsändes tomma fanns ej. Typen av domstol samt personernas tjänstebenämning (enligt utsändningsregistret/ramen) indikerar dock att det är en grupp som ofta rör sig mellan olika tjänsteställen. Det kan även vara så att de inte längre arbetar kvar inom domstolsväsendet (övertäckning), men eftersom vi inte vet något om detta redovisas de här som bortfall.

Tabell 3. Beskrivning av inflödet

1 Domstolschefer och övriga chefsdomare

2 Ordinarie och icke ordinarie domare utan chefsställning

3 Övrig personal

Population 281 1 210 3 658 Övertäckning 2 11 53

Nettopopulation 279 1 199 3 605 Antal svar 250 835 2 578 varav ”avrivna” 5 8 131

Bortfall 29 364 1 027

Svarsfrekvens 89,6% 69,6% 71,5%

Databeredning

Databeredningen genomfördes inom enkätfunktionen vid SCB i Örebro. Samtliga inkomna svar avregistrerades och avidentifierades. Enkätsvaren registrerades sedan med hjälp av registreringsprogrammet RODE. I samband med dataregistreringen genomfördes en enklare maskinell granskning av datamaterialet.

Ytterligare bearbetning av filen samt framställning av tabeller har gjorts i programmet SPSS.

Estimation och uppräkning

Huvuddelen av enkätens frågor redovisas i form av medelvärden, medianer och kvartiler. Medianen definieras som den mittersta individens variabelvärde då individerna ordnats i storleksordning efter variabelvärdena. En utförligare beskrivning av medianer och kvartiler finns i bilaga 2.

Medelvärdena har skattats med formeln

å

=

s

k

y

n

y

1 ˆ

Kvalitet

För att trygga kvaliteten vid genomförandet av undersökningar används vid Enkätfunktionen ett kvalitetssäkringsprogram med kontroller i undersökningens olika faser.

Resultaten i en undersökning kan trots detta vara behäftade med en viss osäkerhet på grund av olika felkällor som uppkommer i undersökningen. De olika typer av fel som kan förekomma i statistiska undersökningar beskrivs nedan.

Urvalsfel är sådana fel i skattningen som beror på att endast ett urval undersökts. Detta är inte aktuellt i denna undersökning eftersom den genomförts som en totalundersökning.

Bortfallsfel innebär att svar saknas på en eller flera undersökningsvariabler. Objektsbortfall uppstår när personer i urvalet inte vill delta eller inte går att få tag på. Objektsbortfallet i denna undersökning beskrivs ovan. För att i någon mån belysa hur väl de svarande i undersökningen kan anses representera hela urvalet jämförs i bilaga 3 de svarande med hela populationen då det gäller bakgrundsvariabeln

tjänstebenämning. Detta är möjligt då denna variabel fanns i det register som användes varför vi känner värdena för hela urvalet.

Förutom objektsbortfall förekommer även ett partiellt bortfall, vilket innebär att enkäten är besvarad, men enstaka frågor är överhoppade. Det partiella bortfallet för samtliga frågor beskrivs i bilagorna 4-6.

Mätfel uppstår om den svarande missuppfattat frågor eller inte lämnat rätt svar (medvetet eller omedvetet). För att minska mätfelens omfattning har datamaterialet genomgått olika granskningsåtgärder.

SCB har dock ingen mer specifik uppfattning om eventuella mätfels omfattning eller effekter för denna undersökning.

Det finns två olika typer av täckningsfel. Övertäckningsfel innebär att personer som inte tillhör undersökningspopulationen kommer med i resultatredovisningen. Undertäckningsfel innebär att alla personer i undersökningspopulationen inte finns med i urvalsramen. Vid insamlingen framkom att övertäckning fanns i ramen. Det var personer som inte längre arbetade kvar inom domstolsväsendet. Enligt motsvarande finns skäl att tro att viss undertäckning förekommer, dvs. nyanställda som har tillkommit. Om detta har vi dock ingen kännedom.

Personer som var tjänstlediga eller sjukskrivna, och därmed ej har kunnat besvara enkäten, har i denna undersökning ej betraktats som övertäckning utan finns i stället bland bortfallet.

Bearbetningsfel kan uppkomma vid den manuella eller maskinella hanteringen av det insamlade materialet. När svaren i enkäterna dataregistreras görs kontroller av tillåtna värden. Ytterligare kontroller har sedan gjorts för att minimera risken för denna typ av fel.

Sekretess

I detta uppdrag ansvarade SCB för databeredning och tabellkörning. I informationsbrevet till de utvalda personerna beskrevs frivilligheten och att enskilda personer inte skulle kunna identifieras. För utlämnande av klartextregistrerade frågor på datafil till kommittén har tillägg gjorts i 3 § sekretessförordningen (1980:657).

Övrigt

Vid SCB har Marie Andersson varit ansvarig för produktion och resultatframställning. Birgitta Göransson har ansvarat för databeredningen. Projektledare för hela undersökningen har varit Bo Melkersson.

Bilaga 1: Tjänstebenämningar i de tre olika enkäterna

Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare Chefsrådman Hovrättslagman Hovrättspresident Hovrättsråd V Ordf Kammarrättslagman Kammarrättspresident Kammarrättsråd V Ordf Lagman Länsrättslagman

Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare Fastighetsråd Hovrättsassessor Hovrättsfiskal Hovrättsråd Hyresråd Kammarrättsassessor Kammarrättsfiskal Kammarrättsråd Länsrättsassessor Länsrättsfiskal Miljöråd Rådman Tingsfiskal

Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal Personer med tjänstebenämningar som ej ingår i någon av enkäterna ovan.

Bilaga 2: Median

När man enkelt vill beskriva ett datamaterial, t.ex. resultaten av en undersökning, brukar man ofta göra detta genom s.k. centralmått. Ett vanligt centralmått är medelvärdet.

Som ett alternativ till medelvärdet då man vill beskriva ett genomsnitt är medianen. Fördelen med medianen är att den inte är känslig för extrema värden vilket medelvärdet är. Av denna anledning har vi beslutat att även beskriva resultaten med medianer.

Medianen definieras som den mittersta individens variabelvärde då individerna ordnats i storleksordning efter variabelvärdena.

För att även få information om spridningen i materialet brukar man komplettera medianen med det s.k. kvartilavståndet. För att få fram den måste man dela upp datamaterialet i fyra lika stora delar (dvs. lika antal observationer i varje del). Vi får då fram värden på de tre ”punkter” som delar materialet i de fyra delarna.

Den första punkten kallar vi nedre kvartilen. Den anger den punkt där 25% av mätvärdena ligger under.

Den andra punkten anger mitten av materialet. Där 50% av materialet ligger på varje sida. Denna punkt kallas medianen (se ovan).

Den tredje punkten visar på motsvarande sätt var 75% av mätvärdena ligger under. Det är övre kvartilen.

För att få ett mått på spridningen tar vi sedan skillnaden mellan övre och nedre kvartilen. Detta kallas kvartilavståndet.

Ett stort värde på kvartilavståndet (i förhållande till värdet på medianen) tyder på stor spridning. Och ett litet värde på kvartilavståndet tyder på motsvarande sätt på en liten spridning.

Ett vanligt sätt att i ett diagram beskriva medianen och kvartilerna är ett s.k. lådagram. Ett lådagram kan t.ex. se ut som nedan: där a) är minvärdet, b) är nedre kvartilen, c) är medianen, d) är övre kvartilen, och e) är maxvärdet.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

a b c d e

Det man studerar på lådagrammet är t.ex. hur utsträckt ”lådan” är, hur medianen ligger i ”lådan” samt hur långa ”spröten” är.

Ofta jämför man olika grupper, t.ex. åldersgrupper, genom att studera lådagram.

Bilaga 3: Bortfallsanalys med avseende på tjänstebenämning

Enkät till domstolschefer och övriga chefsdomare

Tjänstebenämning Populationen

Svarande

Antal % Antal %

Chefsrådman

48 17,1

38 15,2

Hovrättslagman

34 12,1

31 12,4

Hovrättspresident

6 2,1

3 1,2

Hovrättsråd V Ordf

33 11,7

27 10,8

Kammarrättslagman

21 7,5

21 8,4

Kammarrättspresident

4 1,4

4 1,6

Kammarrättsråd V Ordf

24 8,5

18 7,2

Lagman

91 32,4

85 34,0

Länsrättslagman

20 7,1

18 7,2

Uppgift saknas

0 0,0

5 2,0

Total

281 100,0 250 100,0

Enkät till ordinarie domare utan chefsställning och icke ordinarie domare

Tjänstebenämning Populationen

Svarande

Antal % Antal %

Fastighetsråd

11 0,9

10 1,2

Hovrättsassessor

187 15,5 112 13,4

Hovrättsfiskal

64 5,3

20 2,4

Hovrättsråd

86 7,1

63 7,5

Hyresråd

1 0,1

1 0,1

Kammarrättsassessor

102 8,4

57 6,8

Kammarrättsfiskal

46 3,8

14 1,7

Kammarrättsråd

69 5,7

51 6,1

Länsrättsassessor

21 1,7

15 1,8

Länsrättsfiskal

47 3,9

39 4,7

Miljöråd

21 1,7

17 2,0

Rådman

473 39,1 373 44,7

Tingsfiskal

82 6,8

55 6,6

Uppgift saknas

0 0,0

8 1,0

Total

1210 100,0 835 100,0

Bilaga 3: forts.

Enkät till notarier, beredningsjurister och övrig personal

Tjänstebenämning Populationen

Svarande

Antal % Antal %

ADB-chef

4 0,1

2 0,1

ADB-handläggare

17 0,5

11 0,4

Administrativ direktör

16 0,4

16 0,6

Administratör

116 3,2

85 3,3

Arkivhandläggare

13 0,4

7 0,3

Beredningsjurist

12 0,3

8 0,3

Beredningssekreterare

4 0,1

3 0,1

Biblioteksassistent

9 0,2

7 0,3

Bibliotekarie

18 0,5

12 0,5

Chefsadministratör

27 0,7

22 0,9

Chefssekreterare

6 0,2

4 0,2

Domstolsassistent

44 1,2

25 1,0

Domstolssekreterare

1752 47,9 1182 45,8

Ekonomiadministratör

40 1,1

25 1,0

Föredragande vid länsrätt

217 5,9 161 6,2

Hovrättsfiskalsasp

16 0,4

10 0,4

Kammarrättsfiskalsasp

7 0,2

5 0,2

Länsrättsnotarie

214 5,9 163 6,3

Lokalvårdare

85 2,3

41 1,6

Materialförvaltare

5 0,1

3 0,1

Personaladministratör

25 0,7

20 0,8

Personalkonsulent

4 0,1

2 0,1

Receptionist

30 0,8

15 0,6

Registrator

43 1,2

32 1,2

Registratorsassistent

24 0,7

10 0,4

Sekreterare

8 0,2

5 0,2

Telefonist

22 0,6

8 0,3

Tingsnotarie

563 15,4 361 14,0

Expeditionsförman

6 0,2

3 0,1

Expeditionsvakt

178 4,9 102 4,0

Överrättsnotarie

120 3,3

89 3,5

Övriga*

13 0,4

8 0,3

Uppgift saknas

0 0,0 131 5,1

Total

3658 100,0 2578 100,0

* I gruppen övriga ingår tjänstebenämningar som innehas av endast en eller två personer. Dessa är: avdelningsdirektör, arkivassistent, arkivarie, beredare, expert, f. lokalvårdare, friskvårdskonsulent, IT tekniker, kanslichef, lokalvårdsledare samt praktikant.

Bilaga 4: Partiellt bortfall enkät 1

Fråga Partiellt bortfall, procent Fråga Partiellt bortfall, procent 1 2,2 39 2,0 2 2,9 40 2,4 3 3,6 41 4,7 4 4,3 42 1,2 5 3,6 43 4,4 6 7,2 44 1,2 7 2,2 45 2,4 8 2,2 46 öppen fråga, ej besv av 55% 9 2,9 47 0,8 10 2,9 48 6,8 11 2,9 49 12,2 12 5,1 50 2,8 13 7,2 51 1,6 14 3,6 52 1,6 15 5,1 53 1,2 16 4,3 54 2,0 17 8,0 55 1,6 18 4,3 56 1,6 19 5,1 57 1,6 20 11,6 58 5,6 21 6,5 59 ej kommenterat:13,1 22 5,8 60 5,2 23 6,5 61 6,8 24 6,5 62 5,6 25 6,5 63 7,2 26 5,1 64 7,2 27 1,2 65 6,8 28 2,8 66 6,0 29a 4,0 67 6,8 29b 8,4 68 8,0 29c 8,0 69 2,8 29d 3,6 70 2,0 30 1,2 71 2,0 31 0,8 72 2,0 32 2,0 73 2,0 33 2,0 74 2,4 34 1,2 75 4,0 35 0,0 76 6,9 36 2,0 37 0,9 38 0,5

Bilaga 5: Partiellt bortfall enkät 2

Fråga Partiellt bortfall, procent Fråga Partiellt bortfall, procent 1 0,5 39 1,7 2 0,8 40 1,7 3 0,9 41 1,4 4 1,4 42 1,6 5 1,2 43 3,6 6 2,0 44 0,6 7 0,8 45 2,5 8 0,2 46 3,7 9 0,5 47 4,7 10 0,5 48 öppen fråga, ej besv av 68% 11 4,4 49 1,1 12 1,6 50 0,1 13 3,6 51 1,4 14 1,9 52 1,1 15 2,6 53 0,8 16 2,2 54 1,0 17 3,6 55 1,3 18 2,5 56 1,1 19 3,0 57 2,3 20 4,7 58 11,0 21 1,8 59 ej kommenterat:23,6 22 1,6 60 2,8 23 2,6 61 2,3 24 3,0 62 2,3 25 1,6 63 3,7 26 1,3 64 3,1 27 * 65 2,5 28 * 66 3,4 29 * 67 3,5 30 * 68 2,9 31 * 69 4,3 32 * 70 4,6 33 * 71 4,3 34 * 72 4,3 35 * 73 4,3 36 * 74 3,1 37 1,9 75 1,9 38 2,0 76 2,5

* Frågorna 27-36 skulle/kunde ej besvaras av dem som har domstolschefen som sin närmaste chef. Då man ej via någon annan variabel kan avgöra vilka dessa personer är, går det inte att se vilka av de överhoppade svaren som är partiellt bortfall resp. vilka som är sådana som faktiskt skulle hoppa över dessa frågor.

Bilaga 6: Partiellt bortfall enkät 3

Fråga Partiellt bortfall, procent Fråga Partiellt bortfall, procent 1 0,7 39 1,7 2 0,9 40 2,3 3 0,9 41 2,0 4 1,2 42 2,1 5 0,9 43 2,3 6 1,5 44 öppen fråga, ej besv av 78% 7 1,4 45 9,4 8 0,6 46 6,2 9 0,9 47 6,1 10 1,1 11 14,5 12 1,8 13 3,6 14 2,4 15 3,8 16 2,0 17 3,1 18 2,8 19 3,2 20 2,8 21 2,2 22 1,6 23 5,0 24 6,2 25 1,7 26 1,6 27 * * Frågorna 27-36 skulle/kunde ej 28 * besvaras av dem som har domstols 29 * chefen som sin närmaste chef. Då 30 * man ej via någon annan variabel 31 * kan avgöra vilka dessa pesoner är, 32 * går det inte att se vilka av de över 33 * hoppade svaren som är partiellt 34 * bortfall resp. vilka som är sådana 35 * som faktiskt skulle hoppa över 36 * dessa frågor. 37 1,9 38 1,9

av hovrättspresidenten Johan Hirschfeldt, Sverige

Författaren anger som en utgångspunkt att det finns konstitutionella restriktioner för domstolsadministration. Dels fordras ett yttre konstitutionellt skydd för domstolarna, dels ett inre konstitutionellt skydd för den enskilde domaren. Problemet om vem som skall administrera domstolarna och hur detta skall ske gäller hur man skall få en ordning där de konstitutionella restriktionerna fullt ut iakttas och respekteras men där samtidigt administrationen kan drivas så att domstolarna effektivt kan fullgöra sin samhällsuppgift. Författaren pekar på hur frågan behandlats i övernationella sammanhang, bl.a. i Europarådet. Därefter tar författaren upp domstolarna och andra mer eller mindre autonoma förvaltningsorgan från ett mera allmänt administrationsperspektiv. De utanförstående statsmakternas styrning av domstolsverksamheten tas sedan upp. De olika styrformerna som används i yttre domstolsadministration behandlas. Författaren pekar på alla de begränsningar som gäller för domstolens egen bestämmanderätt i fråga om domstolsadministration. En tillspetsad tes uttrycks: ”Det är inte domstolarna själva som sköter de viktigaste delarna av domstolsadministrationen i Sverige. Det är någon annan.”

Därefter behandlar författaren det som kan kallas inre domstolsadministration och går särskilt in på domstolschefens roll. Det måste ges förutsättningar för en modern och rimligt enhetlig chefsroll inom domstolsväsendet. Då bör man också kunna utveckla ett sorts koncerntänkande mellan Domstolsverket och de enskilda domstolarna. Inom en sådan ram kan domstolschefen också ges flera rättsliga, administrativa och ekonomiska instrument. Det behövs ett ökat faktiskt handlingsutrymme för den inre domstolsadministrationen. Det är ytterst domstolarna själva som känner sin verksamhet. Med större frihet för domstolarna följer sedan också skärpta krav på resultat. Avslutningsvis formuleras några grundläggande synpunkter. Hur skall man få dynamik och utveckling och samtidigt bevara självständighet och permanens inom domstolsväsendet – det är frågan. Måste man avstå från effektivitetsförbättringar för att värna om domstolarnas oavhängighet? Ja,

man kan inte driva effektivitets- och produktivitetstänkandet på samma sätt beträffande domstolarna som i fråga om andra delar av den offentliga förvaltningen. Den konstitutionella principen om domstolarnas självständighet har sitt pris. Medborgarna har rätt att kräva ett domstolsväsende som värnar om denna princip men som samtidigt kan arbeta effektivt och som kan svara mot högt ställda servicekrav. Lagstiftaren har också rätt att kräva att domstolsväsendet bedrivs under iakttagande av ekonomisk rationalitet. Slutligen har medarbetarna i domstolarna rätt att fordra att verksamheten kan ses som en del av det moderna arbetslivet.

Johan Hirschfeldt är född 1942, blev jur. kand. 1966 och har, efter tjänstgöring hos bl.a. Riksdagens ombudsmän och som rättschef i Arbetsmarknadsdepartementet och Statsrådsberedningen, varit Justitiekansler 1992 – 1996. Sedan dess är han president i Svea hovrätt. Han har haft flera utredningsuppdrag bl.a. som särskild utredare i 1993 års Domarutredning och är nu ordförande i Kommittén om domstolschefens roll och utnämningen av högre domare.

1 Inledning

Det 33:e Nordiska Juristmötet i Köpenhamn 1993 ägnade sitt plenarmöte till ämnet ”Domstolarnas och domarnas oavhängighet.” Efter detta möte har i flera av de nordiska länderna särskilt tillsatta kommittéer arbetat med frågor som faller under det temat men som också har rört eller haft anknytning till dagens ämne ”Vem skall administrera domstolarna.” Det senare ämnet kan ju också här sägas vara ”andra sidan av myntet.” Som en utgångspunkt finns det anledning att erinra om vad som förekom vid plenarmötet år 1993.

K-G Ekeberg betonade i sin rapport vikten av att domstolarnas självständighet är folkligt och demokratiskt förankrad. Vidare pekade han polemiskt på inslag i den svenska domarkårsdebatten: ”Det talas om att domstolarna och domarna fjättras av administrativa tvångströjor, påträdda ibland av en illvillig statsmakt, ibland av en okänslig administrativ centralmyndighet, ibland av en maktfullkomlig domstolschef.” Ekeberg var inte imponerad av denna debatt framgår det sedan.

Hans M. Michelsen utgick i sin rapport från maktdelningsprincipen: Den styrande makten får inte ge instruktioner om hur det skall dömas och – inte heller – hur olika mål skall behandlas och prövas. Oavhängigheten är inte till för domarens egen skull utan som en rättsskyddsprincip. Men det är inte kontroversiellt att regeringen kan meddela verkställighetsföreskrifter om domstolsorganisationen, om lottningsregler, om inredningen i domstolslokaler etc. Ett problem är dock

administrationens eller förvaltningens kontrollverksamhet av domstolarna, det som på tyska kallas för ”Justizaufsicht.” Kontrollen måste rimligen få avse ekonomiförvaltning, men skall den även röra tidsåtgång eller dröjsmål med målens handläggning och vem är det som i så fall skall utöva den kontrollen? Sedan behandlade Michelsen lottningsfrågan, som diskuterats i Norge med frågeställningen om tillfällighetsprincipen eller fördelning av målen genom domstolschefen skall tilllämpas? Författaren skiljer på kollegiala domstolar i de olika instanserna och tycks mena att tillfällighetsprincipen skall råda i de båda övre instanserna, medan han accepterar att avvikelser görs i första instansens flerdomardomstolar så att domstolschefen fattar beslutet. Då är det inget utomstående organ som gör det. Ett argument för denna ordning är att även rationalitet och effektivitet är en del av rättssäkerheten.

De båda referenterna var tydligen ense om att det finns ett naturligt och okontroversiellt utrymme för att organ utanför domstolarna ägnar sig åt viss administrativ styrning av domstolarna. Samtidigt pekas på gränsdragningsproblemen.

2 Domstolsadministration och domarens självständighet

För domare är det naturligt att vid en diskussion om domstolsadministration ta sin utgångspunkt i dessa gränsdragningsproblem som är särpräglade och specifika för just domstolarna beroende på deras särskilda konstitutionella ställning. Det finns ett antal grundbetingelser för att domaren skall kunna vara självständig. Dessa betingelser utgör samtidigt begränsande ramar för vad som i verksamheten kan hänföras till en rättsstatlig domstolsadministration. Man kan tala om de konstitutionella restriktionerna för domstolsadministrationen. Domstolarna i demokratiska rättsstater vilar på vissa gemensamma konstitutionella principer. De konstitutionella reglernas utformning i de skilda nordiska länderna visar dock på inte obetydliga skillnader. Detta har närmare belysts i de rapporter som jag nyss hänvisat till och det finns ett rikt och aktuellt referensmaterial om detta inte minst i senare års offentliga utredningsarbete i flera av de nordiska länderna, se bl.a. 1993 års domarutrednings betänkande (SOU 1994:99) Domaren i Sverige inför framtiden. I det följande kommer jag in på de konstitutionella aspekterna på domstolsadministration. Jag väljer därvid i huvudsak ett svenskt perspektiv men söker göra framställningen i möjligaste mån generell.

Domstolarna måste i nu angivna perspektiv vara oavhängiga och svara för ett arbete som präglas av både rättssäkerhet och effektivitet. De skall vara verksamma under lagarna och självständiga i sin rättstillämpning. För att kunna utöva denna roll fordras dels att domstolarna som sådana ses som en särskild statsfunktion eller att det finns i vart fall särskilda konstitutionella skyddsregler för att värna om domstolarnas självständighet, dels att den enskilde domaren kan utöva sin dömande uppgift självständigt, vilket fordrar särskilda skyddsregler i process- och domstolsordningen. Man kan tala om ett yttre konstitutionellt skydd för domstolarna och ett inre konstitutionellt skydd för den enskilda domaren.

Dessa skyddsregler kan ses som restriktioner för den administrativa regleringen och verksamheten. De rättstatliga principerna inrymmer krav på permanens i fråga om domstolsväsendet. Det innebär ett krav på kontinuitet och långsiktighet. Utrymmet för försöksverksamhet blir mindre på domstolsområdet än på andra förvaltningsområden. Detta kommer till uttryck i regeringsformen genom att den kräver att grunddragen för domstolarnas organisation skall vara angiven i lag. Men medborgarna har rätt att kräva både rättssäkerhet och effektivitet av sina domstolar. De begär att domstolarna skall leva upp till moderna servicekrav och att domstolarnas verksamhet skall kunna tåla att närgånget granskas i en offentlig debatt. De som är anställda i domstolsväsendet har också rätt att kräva att domstolarna är moderna och goda arbetsplatser. Domstolarna måste kunna attrahera en kompetent och engagerad personal som stimuleras av ansvaret och utvecklingsmöjligheterna i arbetet inom domstolsväsendet. Detta är i sin tur också ett starkt samhällsintresse.

Problemet om vem som skall administrera domstolarna och hur detta skall ske gäller hur man skall få en ordning där de konstitutionella restriktionerna fullt ut iakttas och respekteras men där samtidigt administrationen kan drivas så att domstolarna effektivt kan fullgöra sin samhällsuppgift.

3 Den övernationella aspekten

Frågan om den konstitutionella restriktionen är inte enbart relaterad till den enskilda statens interna rättsordning. Det finns idealbilder av hur domstolarnas självständighet bör vara utformad. Naturligtvis finns det också vissa särskilt viktiga gemensamma drag eller minimikrav som här måste uppfyllas. Frågan om domstolsverksamheten och dess styrning i en rättsstat bör mot den bakgrunden också ses i ett övernationellt perspektiv.

Att beakta är de inom Förenta Nationerna utarbetade riktlinjerna ”Basic Principles on the Independence of the Judiciary.” Där fastslås principen om domstolarnas självständighet i art. 7: ”It is the duty of each Member State to provide adequate resources to enable the judiciary to properly perform its functions.” Att frågor om domarens självständighet och arbetsförhållanden skall säkras på ett adekvat sätt genom lag framgår av art. 10. I art. 14 anges att fördelningen av mål till domare inom den domstol de tillhör är en intern fråga ”of judicial administration.”

Vidare finns de av Europarådet fastlagda riktlinjerna ”Independence, efficiency and role of judges”, Rec. No R (94) 12. Där uttrycks samma principer men de utvecklas närmare. Under princip I om domarens självständighet finns i art. 2 e ett stadgande med krav på lottning eller annat automatiskt system för fördelning av mål. Det talas i art. 2 f om att mål inte får fråntas en domare annat än under särskilt angivna orsaker. Den som fattar beslut om att ta ifrån en domare ett mål måste ”enjoy the same judicial independence as judges.” Det skall alltså vara en åtgärd som äger rum inom ett oavhängigt domstolsväsende. I kommentaren under p. 18 nämns också andra fördelningsformer av mål, såsom fördelning på avdelning och fördelning genom domstolspresidentens försorg. Under princip III om ”proper working conditions” finns riktlinjer för hur domarna skall tillförsäkras sådana arbetsvillkor att verksamheten kan bedrivas effektivt och utan dröjsmål.

Nu föreligger också inom ramen för Europarådets pågående arbete ”Draft European Charter on the status of judges” (1998). Det är ett utkast gjort av domare i medlemsländerna. Där behandlas sådant som a/ att domarna själva skall utse de domare som skall ingå i en oavhängig tjänsteförslagsnämnd (p. 1.3), b/ att det skall finnas särskilda klagomöjligheter för den domare som anser sig hotad i sin oavhängiga ställning av åtgärder riktade mot honom (p. 1.4), c/ att domarna genom sina representanter eller yrkesföreningar skall kunna medverka i beslutsfattandet i frågor om domstolsadministration, om budgetfrågor för domstolarna och om hur dessa beslut skall föras ut på nationell och lokal nivå. Vidare skall de också konsulteras när det gäller anställningsvillkor, lönevillkor etc. (p. 1.7). I ett explanatory memorandum anförs beträffande. p. 1.7:

”Without advocating a specific legal form or degree of constraint, this provision lays down that judges should be associated in the determination of the overall judicial budget and the resources earmarked for individual courts, which implies establishing consultation or representation procedures at the national and local levels. This also applies more broadly to the administration of justice and of the courts. The Charter does not stipulate that judges should be responsible for such administration, but it does require them not to be left out of administrative decisions.”

Vissa övernationella principer konkretiseras i Europadomstolens praxis i fråga om art. 6 i Europakonventionen. I två avseenden är detta av särskilt intresse här. Det gäller dels att domstolen skall vara oavhängig, dels att rättegången skall äga rum inom skälig tid. Det senare kan sägas innebära att man uppställer ett viktigt övernationellt effektivitetskrav på domstolarna. De nationella politiska organen är inför Europadomstolen ansvariga för att domstolarnas verksamhet inte bara är rättssäker utan också effektiv. Brister domstolens resurser med stora balanser som följd – och detta någonstans i instanskedjan – kan det leda till att staten måste ersätta den enskildes skada. Att domstolarna är överbelastade har inte utgjort något godtagbart skäl för dröjsmål med handläggningen. I mål där invändningar av detta slag rests från staterna har Europadomstolen regelmässigt konstaterat att det åligger en konventionsstat att organisera sitt domstolsväsende på ett sådant vis att förekommande mål kan avgöras inom rimliga tider. Ett mål som lett till skadestånd har nyligen rört Sverige (Paulsen-Medalen mot Sverige, dom den 19 februari 1998). Det finns anledning att överväga vilka konsekvenserna kan bli för statens ansvar i dessa sammanhang om ett mer detaljerat system för budgetstyrning utvecklas där mer detaljerade verksamhetsmål bestäms av andra statsorgan än domstolarna själva.

Vad gäller de internationella domstolarna kan man finna vissa regler om hur domarna utnämns, hur presidenten väljs, hur domstolsadministrativa beslut fattas, hur den inre administrationen organiseras etc. Sådana regler kan man se som en sorts minsta gemensamma nämnare. De är avsedda att ge den enskilde domaren stor integritet i den dömande verksamheten. Samtidigt bör betonas att reglerna som sådana inte är någon garanti för att domstolen i praktiken fungerar väl och vinner tilltro för sin verksamhet. Här är ett exempel.

En svensk ledamot av Förenta Nationernas Ruandatribunal har uttalat kritik mot förhållandena där och i en intervju i Svenska Dagbladet sagt: ”Administrationen är under all kritik. Av de 500 anställda är 20 jurister, varav 10-15 arbetar med rättegångarna. FN har inte förstått vad en domstol är. Administrationen är uppbyggd för något annat, det är tolkar, chaufförer, säkerhetspersonal. Vårt arbete betraktas snarast som en sidoverksamhet. Nu skall de dessutom anställa 180 nya på administrationen och en enda juridisk utredare. Vad som behövs är inte mer folk utan bättre ledning och kompetens. --- Vi är sex domare som fått FN:s förtroende att undersöka det värsta av alla brott. Men vi är inte betrodda med något. Man blir ständigt ifrågasatt inpå minsta detalj. De som styr här har aldrig sett en domstol och förstår inte vad vi gör.” – Det bör sägas att den svenske domarens uttalande har bemötts skarpt av domstolens president.

Vissa gemensamma nämnare för vad som bör iakttagas i fråga om domstolsadministration i en rättsstat kan urskiljas vid en internationell översikt. Det finns dock samtidigt en risk att principer som ser goda ut i teorin kan visa sig mindre lämpliga som stöd i en praktisk verklighet. Men inte minst belyser de förändringar som ägt rum i Östeuropa under 1990-talet i fråga om domstolarnas konstitutionella ställning och organisation hur viktigt det är att se på dessa frågor i ett internationellt rättsstatligt perspektiv.

4 Allmänt om administration

Man bör också se på domstolarna från ett mera allmänt administrationsperspektiv. Jag tror att ett sådant angreppssätt är fruktbart. Diskussionen om domstolsadministration bör inte alltid utgå enbart från de konstitutionella begränsningarna.

Här bör ”administration” användas som ett vidsträckt begrepp. Det handlar om mer än management. Det rör sådant som yttre organisatoriska, finansiella och personalpolitiska system och en institutions inre organisation och styrsystem, ledningsfunktion och ledarskap. Det inryms också kvalitetsarbete och kontrollfunktioner. Här finns ett antal frågeställningar av allmänt samhällsvetenskaplig eller företagsekonomisk art. Mycket har hänt sedan Webers berömda studier om byråkratins väsen tillkom på 1920-talet. Det finns idag en omfattande organisationsvetenskaplig litteratur där man också intresserar sig för att undersöka och jämföra företag, offentlig förvaltning och ideella organisationer. Som ingångar till denna litteratur rekommenderas Bengt Abrahamsson – Jon Aarum Andersen, Organisation – att beskriva och förstå organisationer, Liber Hermods, 1996, och Rolf Lind – Göran Arvidsson (red) Ledning av företag och förvaltningar, förutsättningar – former – förnyelse, SNS Förlag, 2 rev. uppl.,1998. Det gäller här frågor som: Hur styrs de olika organisationsformerna? Hur utövas ledarskapet? Vilka likheter och skillnader finns här mellan olika organisationstyper? Vilka problem uppstår i ledet mellan huvudman och exekutiv eller med andra ord hur skall organisationen bäst uppfylla sin roll som den fastställts av medborgarna (i det offentliga fallet) eller ägarna (i det privata fallet)? Exekutiven skall vara huvudmannens ombud, men det finns många omständigheter – arbetsbelastning, egenintressen, opportunism, överdriven regeltrohet, informationsbrist m.m. – som försvårar eller omintetgör ett korrekt beteende av exekutiven. Hur skall huvudmannen se till att uppdraget utförs? Jfr Abrahamsson- Aarum, a.a., 98 ff.

Fyra fylliga citat från Lind – Arvidsson (red), a.a. får ge en belysning åt vad jämförelsen företag – förvaltning kan bidra med vid behandlingen av vårt ämne: ”En viktig skillnad avser ledningsarbetets ramvillkor. I offentlig förvaltning är ledningsmandatet mer ”bundet”, dvs. omgärdat av restriktioner som både skyddar och begränsar handlingsfriheten. Vidare är styrelsefunktionen splittrad och löst kopplad till verksamheten. Möjligheterna att tydliggöra och definiera krav på organisationen är också besvärligare i offentlig sektor, framför allt på grund av bristfällig kunskap om de kausala samband som ligger bakom de samhällsproblem myndigheter och förvaltningar har att hantera. Många gånger saknas också möjligheter att mäta och bedöma resultatet av verksamheten på ett entydigt och allmänt accepterat sätt. Vidare är ledarskapet i offentlig förvaltning mer otydligt, främst till följd av komplexa relationer till huvudmännen och flera delvis konkurrerande aktörsgrupper: politiker, ledande tjänstemän och professionella specialister. Avsaknad av incitament och tydliga signaler från omvärlden försvårar också möjligheterna att skapa rörelse och ge organisationen en riktning. Slutligen präglas beslutsmiljöernas komplexitet av större mångfald genom att förvaltningsledningarna måste hantera motstridiga omvärldsförväntningar som man har begränsade möjligheter att själv påverka.” (Rolf Lind, Organisatoriskt ledningsarbete, s. 43.)

”(I huvudmannastyrda organisationer) kan vi sannolikt förvänta en fortsatt betoning av lokalt resultatansvar i förening med allt mer paradoxliknande krav på ökad kvalitet och än mer begränsade ekonomiska resurser. Finansiering sker genom huvudmannen. Ledningen kan inte påverka intäktssidan. De stora utmaningarna och problemen ligger i hur de alltmer begränsade resurserna bör optimeras liksom hur motivationen bland och rimliga arbetsvillkor för de anställda kan skapas.” (Magnus Söderström, Ledarskap och utveckling av ledningskompetens, s. 78.)

”Även om det alltid är riskabelt att generalisera utifrån så grova kategorier som företag och offentlig förvaltning utgör, finns det vissa tendenser ifråga om vilka förhållanden som har störst genomslagskraft. I näringslivet är möjligheten för en ledare att sätta sin prägel på verksamheten ofta större än inom offentlig sektor. Förvaltningschefer är ofta kringgärdade på många sätt. Verksamhetsinriktningen är given och möjligheter till strategiska val, att fritt välja närmaste medarbetare, att använda belöningssystem under fria former och allokera resurser inom vida ramar är knappast förunnat den typiske organisationsledaren inom offentlig förvaltning. Grundare och högre chefer i företag är således viktiga som kulturskapare, även om betydelse av detta inte sällan överdrivs. Inom offentlig sektor finns mer av sektorskultur. Politisk reglering, önskemål om likabehandling, rättvisa och rättssäkerhet formar de specifika organisationerna. Många offentliga organisationer präglas också av särskilda yrkesgrupper med en hög grad av professionalisering…” (Mats Alesson, Organisationskultur och ledning, s. 105.)

”En nytillträdd offentlig chef har även om frihetsgraden ökat under senare tid sällan möjlighet att utse sin egen ledningsgrupp. I näringslivet är detta däremot en självklarhet… Ytterligare en faktor som bidrar till att begränsa den högsta ledningens autonomi i offentlig förvaltning är att en stor del av denna utgörs av s.k. professionella organisationer. I sådana präglas organisationskulturen av en speciell yrkesetik och professionellt förankrade normer och förhållningssätt som i hög grad styr arbetet. --- Att leda sådana medarbetare – som ofta har ett personligt, professionellt ansvar mot avnämarna, ett ansvar som dessutom uppfattas som viktigare än ansvaret uppåt i organisationen – ställer krav som är mycket annorlunda än i industrioch tjänsteföretag med standardiserade massmarknadsprodukter. Likheterna är störst med professionella kunskapsföretag, t.ex. tidningsföretag, revisionsbyråer och advokatfirmor. Att de offentliganställda har ett ”samhällsuppdrag” är inte en så stor skillnad.” (Göran Arvidsson, Ledningsarbetets förutsättning, förnyelse och framtid, s. 230 f.)

Dessa citat ger flera viktiga perspektiv även på domstolar och domstolsadministration. Några specifika administrationsstudier just kring domstolar har jag dock inte kunna finna. Material om domstolsadministration som sådan i mera tekniskpraktisk mening och dess olika aspekter förefaller vara frekventare inom den anglo-amerikanska sfären än i Västeuropa. Men för en behandling av frågan om domstolsadministration skulle man också som jämförelsematerial kunna beakta förhållandena kring några andra mer eller mindre autonoma förvaltningsorgan. För svensk del blir här institutioner som Riksbanken, universitets- och högskoleväsendet, Svenska kyrkan och socialförsäkringsorganisationen särskilt intressanta. Även inom dessa områden har funnits och finns nämligen särskilda behov av att stärka självständigheten. Det pågår också i vissa fall just för närvarande en stark utveckling i den riktningen.

5 Yttre domstolsadministration

I denna rapport använder jag bl.a. begreppet yttre domstolsadministration.

Med yttre domstolsadministration avses de verksamheter från utanförstående statsmakter i förhållande till domstolarna som rör domstolarna i andra avseenden än när det gäller rättskipningens och rättsvårdens juridiskt-materiella innehåll och form. Men givetvis finns det frågor också om rättegångsförfarandet med dess sammansättningsregler etc. som sådant som har viktiga administrativa aspekter. Det gäller frågan om domstolsbyggnadernas och rättssalarnas utformning och utrustning etc. Man kan säga att den yttre domstolsadministrationen här har en direkt stödfunktion till processrättens regler om rättegångsförfarandet. Yttre domstolsadministration bedrivs i olika former

såsom normgivning, budgetstyrning, utnämningsförfarandet, löpande förvaltning samt kontroll och tillsyn.

Där finns normgivning på olika hierarkiska nivåer. Utgångspunkten ligger i bestämmelsen i 11 kap. 4 § regeringsformen om att huvuddragen av domstolarnas organisation skall föreskrivas i lag. Det sker sedan i rättegångsbalken. Närmare föreskrifter om domstolsverksamheten lämnas därefter av regeringen i t.ex. förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion. Det finns också generella föreskrifter som gäller domstolar såväl som vanliga myndigheter, t.ex. i verksförordningen (1995:1322). Nästa nivå är den centrala förvaltningsmyndigheten, som enligt regeringens förordning (1988:317) med instruktion för Domstolsverket, skall meddela föreskrifter och allmänna råd i syfte att i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten hos domstolarna. Domstolarna själva utfärdar slutligen arbetsordningar. Domstolens arbetsordning beslutas i kollegiala former, i plenum eller kollegium utom i Stockholms tingsrätt där lagmannen är beslutande. Enligt regeringsformens system för normgivning utgör emellertid reglerna i domstolarnas arbetsordningar, till skillnad från de arbetsordningar som utfärdas av ”myndigheter under regeringen”, formellt sett inte några bindande rättsliga regler. På denna punkt bör en grundlagsändring ske.

Den konstitutionella restriktionen – att yttre domstolsadministration inte får verka inskränkande på domstolens och domarens självständighet – kommer till uttryck på flera sätt i normgivningen. I 11 kap. 2 § regeringsformen stadgas att ingen myndighet, ej heller riksdagen, får bestämma, hur domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur domstol i övrigt skall tillämpa rättsregel i särskilt fall. Den principen återspeglas sedan i 2 § förordningen med instruktion för Domstolsverket. Där erinras om att Domstolsverket skall utöva sin verksamhet med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regeringsformen vid fullgörande av deras dömande och rättstillämpande uppgifter samt om att verket inte får bestämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda domare.

Den andra grundläggande styrningsformen när det gäller domstolarna är budgetstyrning. Här skall inte redogöras närmare för budgetprocessen. I 1 och 2 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten ges några utgångspunkter.

”l § I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Med statens verksamhet avses i denna lag sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen.

2 § Regeringen skall för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden.”

Att notera är att domstolarna nämns särskilt som en av statens verksamheter. Budgetprocessen berör naturligtvis hela kedjan av funktioner från de enskilda domstolarna till riksdagen. Domstolsverket har härvid en central anslagsberedande, medelsfördelande, ekonomiförvaltande och internkontrollerande funktion.

Riksdagen fattar sina budgetbeslut avseende vissa specificerade utgiftsområden, i princip ett för varje beredande riksdagsutskott. I Sverige ingår domstolarna tillsammans med sektorerna polisväsendet, åklagarväsendet, kriminalvården och exekutionsväsendet i ett sådant utgiftsområde. Riksdagen anses kunna använda ett överskott inom en av dessa sektorer till en annan sektor inom samma utgiftsområde. Så skedde våren 1997, då ett överskott inom exekutionsväsendet och kriminalvården till stället användes för åklagarväsendets behov. Riksdagens justitieutskottet ansåg det naturligt att extra resursbehov i första hand täcktes genom omfördelning inom samma utgiftsområde men pekade samtidigt på de negativa konsekvenserna av en sådan ordning: ”Om myndigheterna nämligen inte kan räkna med att senare få tillgodogöra sig ett anslagssparande utan finner att detta i stället dras in till staten försvinner incitamentet till en långsiktig och god hushållning inom myndigheterna.” Resonemanget kan ge anledning att här även nämna att en domstol enligt det rådande budgetsystemet inte råder över sitt anslagssparande. Anslagssparande kan helt eller delvis dras in till Domstolsverket. En domstol som av något skäl inte kan hålla sin tilldelade budget får anlita kredit upp till ett visst gränsbelopp och därefter amortera på denna.

En budgeträttslig fråga som kan diskuteras, är om det inte skulle vara lämpligt att domstolarna på grund av deras konstitutionella särställning bildade ett särskilt utgiftsområde. Omfördelningar av medel mellan sektorer av nyss nämnt slag som skulle medföra att medel fördes till eller från domstolsväsendet synes i vart fall principiellt olämpliga. Det i och för sig i flera avseenden rimliga resonemanget om den s.k. rättskedjan – dvs. att olika myndigheter inom rättsväsendet har vissa gemensamma ansvarsuppgifter i en sorts produktionskedja – har inte någon konstitutionell bärkraft och bör inte drivas för långt.

Ett modernt inslag i budgetstyrningen är mål- och resultatstyrning, som nu får ökad betydelse även på domstolsområdet, se bestämmelsen i 2 § budgetlagen.

Riksdagen fastställer på regeringens förslag för domstolsväsendet en generell budgetram och de övergripande målen. Dessa mål, de s.k.

effektmålen, formuleras dock endast i mycket allmänna termer. Effektmålet inför år 1999 lyder:

”Målet för rättsväsendet är att tillförsäkra den enskilde rättssäkerhet och rättstrygghet. – Domstolsväsendets del av effektmålet är att mål och ärenden skall avgöras på ett rättssäkert och effektivt sätt. Verksamheten skall präglas av ett medborgarperspektiv.”

Regeringen har sedan via regleringsbrevet till Domstolsverket ålagt domstolarna att själva bestämma sina närmare verksamhetsmål enligt vissa kriterier. Dessa rör avverkningstakt i fråga om avgjorda mål och målbalansernas ålder för några få huvudkategorier av mål.

Inför år 1999 har emellertid regeringen själv bestämt vilka verksamhetsmål som skall gälla för samtliga domstolar utom Högsta domstolen och Regeringsrätten. De senare skall enligt regeringens beslut även i år själva fastställa sina verksamhetsmål. Regeringen anför:

”Den långsiktiga inriktningen för domstolarna skall vara att genomströmningstiderna skall minska för samtliga mål- och ärendekategorier samt att mål- och ärendebalansernas åldersstruktur skall förbättras. … Regeringen är medveten om att det knappast kommer att vara möjligt för samtliga domstolar att redan under 1999 förändra balansernas åldersstruktur i den utsträckning som är önskvärd.”

För t.ex. hovrätterna har regeringen sedan fastställt verksamhetsmål enligt följande:

Tvistemålen Medianåldern för avslutade mål: 5 månader Balanserade mål äldre än sex månader: 40 % Balanserade mål äldre än tolv månader 15 %

Brottmålen Medianåldern för avslutade mål: 3 månader Balanserade mål äldre än sex månader: 10 % Balanserade mål äldre än tolv månader: 3 %

Ett syfte med mål- och resultatstyrning är att resultatet av domstolens arbete skall kunna mätas i produktivitetstermer genom att de avgjorda målen fördelas på olika kategorier, kostnaderna fördelas och styckkostnader kan anges. Domstolsverket fördelar ju också – i en dialog med respektive domstol – det av riksdagen beslutade domstolsanslaget på de enskilda domstolarna bl.a. efter vissa nyckeltal. En viktig fråga i detta sammanhang är om det går att utveckla mål- och resultatstyrning till ett alltigenom lämpligt planeringsinstrument för domstolsväsendet. Hur och av vilka organ skall det handhas?

I dagens budgetsystem beslutar riksdagen om budgeten för rättsväsendet för ett år i sänder. En viktig diskussionsfråga gäller om inte domstolsväsendet borde få arbeta med en mera långsiktig budget?

Domstolsverket och de större domstolarna skulle sannolikt vara betjänta av ett system med t.ex. en treårsbudget. En ordning där förutsebarheten om de ekonomiska ramarna på längre sikt ökade inom domstolsväsendet skulle troligen möjliggöra en mycket bättre planering av verksamheten än idag och därmed också kunna gagna domstolarnas självständighet.

Härutöver styrs verksamheten genom regeringens utövning av utnämningsmakten avseende domare. Av betydelse är här hur beredningen inför besluten är ordnad. Vilket inflytande har domarna själva när det gäller domarutnämningarna – och av särskilt intresse här – i fråga om utnämning av domstolschefer? Utnämningsförfarandet är inte enhetligt. Utnämningar till de flesta domartjänsterna inklusive chefstjänster, utom chefstjänsterna vid de tre största underrätterna samt president- och lagmanstjänster i överrätterna och samtliga ledamotstjänster i Högsta domstolen och Regeringsrätten, de s.k. kallelsetjänsterna, bereds i Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Om denna nämnd är föreskrivet att den skall bestå av minst sju ledamöter och att dessa utses på högst tre år av regeringen. Nämnden består för närvarande av nio domare – de flesta av dem domstolschefer, generaldirektören i Domstolsverket och en domstolsanställd icke-jurist. En av domarna och den domstolsanställda icke-juristen har facklig bakgrund. Ledamöterna i nämnden utses av regeringen utan något formellt beredningsförfarande. I fråga om kallelsetjänsterna har domarkåren inte något inflytande under beredningen utan den sker informellt hos regeringen. Ett inslag är dock att justitieministern inför utnämningen av justitieråd och regeringsråd besöker Högsta domstolen respektive Regeringsrätten och presenterar den tilltänkta kandidaten. Riksdagen har numera begärt att förfarandet i fråga om utnämningen av högre domare skall utredas och regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté för bl.a. denna uppgift. Se kommittédirektiven, dir. 1998:84.

Hur formerna för rekryteringen och utnämningen av domare och domstolschefer utövas av regeringen är av betydelse för att säkerställa domstolarnas självständighet men också för att stödja en ordning där lämpade personer utnämns att leda domstolarna och därmed som chefer svara för den inre domstolsadministrationen.

Regeringen utnämner även ledande domstolsadministratörer (expeditionschefen och ett av departementsråden i Justitiedepartementet samt generaldirektören i Domstolsverket). Regeringen utser också ledamöterna i Domstolsverkets styrelse (som för närvarande består av tio personer: generaldirektören, ordförande, två riksdagsledamöter, en advokat, en domstolsanställd icke-jurist och fem domare). Någon formell beredning av dessa utnämningar under inflytande från domarkårens sida förekommer inte.

Det bör i sammanhanget slutligen nämnas att det finns en konstitutionell kontroll av regeringens utnämningsmakt. Den utövas av riksdagens konstitutionsutskott.

Vidare får mycket av den yttre domstolsadministrationen utövas av regeringen och Domstolsverket i form av en mängd olika löpande förvaltningsåtgärder. Jag går inte närmare in på det här.

Det utövas slutligen kontroll och tillsyn dels inom domstolsväsendet genom överrätternas (se 2 kap. 1 § rättegångsbalken) och domstolschefernas försorg samt genom Domstolsverkets ekonomiadministration och internrevision, dels externt genom Riksdagens ombudsmäns och Justitiekanslerns rättsligt inriktade tillsyn och genom Riksdagens revisorers och Riksrevisionsverkets ekonomi- och förvaltningsrevision. Det finns anledning att notera att det är Riksrevisionsverket, som är en myndighet under regeringen, som i praktiken utövar den revisionella kontrollen i frågan om domstolsväsendet. Den svenska ordningen med en ekonomisk och förvaltningsmässig revisionell kontroll som huvudsakligen utövas under regeringen och inte under parlamentet är inte så vanlig internationellt sett. Just i fråga om domstolsväsendet kan denna ordning ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Det skulle vara bättre från maktdelningssynpunkt om domstolsväsendet var föremål för revisionell kontroll av ett organ under parlamentet men Riksdagens revisorer har vanligen inte sysslat mycket med domstolsväsendet.

6 En tillspetsad tes om domstolsadministration

Låt oss formulera en avsiktligt tillspetsad tes: Det är inte domstolarna själva som sköter de viktigaste delarna av domstolsadministrationen i Sverige. Det gör någon annan.

Av betydelse är här sådana faktorer som:

1. Domstolen har inte egna intäkter för att finansiera sin verksamhet.

2. Kostnaderna i verksamheten kan inte kontrolleras av domstolen själv genom prioriteringar. Det råder beslutstvång. Resursåtgång och kostnaderna styrs helt av måltillströmningen.

3. Den viktigaste personalresursen, domarna, anställs inte av domstolen. Inte heller bestämmer domstolen de anställda domarnas löner.

4. Domstolen får inte heller själv bestämma att en ledig domartjänst skall utlysas.

5. Domstolen förfogar inte som andra myndigheter – och så måste det vara – över möjligheten att begränsa antalet domare genom uppsägning på grund av arbetsbrist eller brist på ekonomiska resurser.

6. Domstolen bestämmer inte över IT-resursen.

7. Domstolen har inte kostnadsansvar för sin lokalhållning.

8. Domstolen bestämmer inte i fråga om hur verksamhetsuppgifterna skall genomföras. Vad som skall göras och hur det skall göras är i stället mycket ingående normstyrt genom förfarandereglerna.

9. Domstolen har inte ansvar för att formulera de överordnade målen för verksamheten utan det sker i lag eller i samband med budgetstyrningen.

Allt detta får sägas vara viktiga förutsättningar som bestäms av annan än domstolen i de styrformer som nyss nämnts. Domstolsadministrationen ligger alltså i dessa delar hos andra samhällsorgan än domstolen själv. I dag är detta i Sverige fördelat på riksdagen, regeringen och Domstolsverket som ju i realiteten har huvuddelen av uppgiften på området. Domstolsverket är en sedvanlig förvaltningsmyndighet. I andra länder förekommer lösningar som har mera karaktär av självförvaltningsorgan. Kanske kan den yttre domstolsadministrationen genom att bedrivas i en ökad grad av autonomi vinna en högre grad av legitimitet bland domarna. Balansen är emellertid svår: Medborgarna är inte beredda att acceptera att domstolarna och domarna blir en ”stat i staten” som det blir svårare att få insyn i än i dag. Det är inte givet att domstolarnas legitimitet i samhället gagnas av en ökad grad av självförvaltning.

Ett problem med den yttre domstolsadministrationen är att normstyrningen och budgetstyrningen och de andra styrformerna inte i alla avseenden är väl synkroniserade. Man kan se konflikter mellan budgetstyrningen och normgivningen. Den senare uttrycker de generella, materiella förutsättningarna för domstolsverksamheten. Vad som är speciellt för domstolarna är detaljeringsgraden i normgivningen i fråga om hur verksamheten skall utföras. T.ex. kan rent yttre förhållanden som domstolen inte råder över leda till att en domstol som korrekt fullgör sina uppgifter enligt lagstiftningen, faktiskt måste överskrida sin budget. Det är då ett skyddsintresse att budgetstyrningen inte inrymmer åtgärder som undergräver domstolens självständiga ställning utan att denna permanent kan upprätthållas. Det är inte ägnat att stärka medborgarnas tilltro till en domstol om det blir allmänt bekant att den är tvungen att så att säga driva sin verksamhet på kredit, skuldsatt till de anslagsgivande myndigheterna, även om detta beror på faktorer utanför domstolens egen kontroll.

För att sammanfatta. De viktigaste delarna av domstolsadministrationen ligger i Sverige utanför domstolarna. Detta är inte något unikt för vårt land.

Yttre domstolsadministration är i Sverige en uppgift för riksdagen, regeringen och Domstolsverket. En fråga är hur uppgifterna skall fördelas dem emellan. En annan är vilken grad av oavhängighet ett domstolsverk skall ha samt vilken grad av medbestämmande, delaktighet eller inflytande domarna och domstolscheferna skall ha i denna del av den administrativa processen. Hur skall Domstolsverkets styrelse vara sammansatt och hur skall ledamöterna utses? Skall verket vara en vanlig förvaltningsmyndighet under regeringen eller ha en högre grad av autonomi? Vad blir kvar för domstolen själv att administrera? Vilket ansvar blir kvar till domstolschefen och hur skall det utövas i förhållande till de domare som är anställda i domstolen och till övrig personal? Vad är det som faller inom begreppet inre domstolsadministration?

7 Inre domstolsadministration

Domstolsverkets roll i fråga om den yttre domstolsadministrationen har tagits upp i det föregående. Men Domstolsverket har också en ledande funktion när det gäller den inre domstolsadministrationen. Verket har nyligen formulerat sin roll på följande sätt:

”Reformarbetet gäller att anpassa domstolarna till utvecklingen, säkerställa en hög kvalité och göra domstolsverksamheten mera kostnadseffektiv. Arbetet syftar till att skapa ett effektivare och mera flexibelt domstolsväsende. Målstyrningen skall bli tydligare och domstolarna skall ges större möjligheter att själva besluta om sin organisation och sina arbetsformer. Domstolsverket skall ha en drivande och stödjande roll och skall ta egna initiativ till förändringar.”

I fråga om den inre domstolsadministrationen bör först nämnas alla de generella momenten i ekonomi- och personaladministration. Av särskilt intresse är dock beslutsformerna inom domstolen och särskilt ledningsfunktionen och dess roll när det gäller domstolens organisation och arbetsformer samt i fråga om intern tillsyn och resultatuppföljning.

Det som kan kallas inre domstolsadministration kanske mera i detalj kan förtecknas som sådant som att besluta arbetsordning att indela domarna till tjänstgöring att sätta mera konkreta mål att kontrollera att målen nås

att göra internbudget att följa kostnadsutvecklingen att äska medel att göra verksamhetsplan och utvärdera den att syssla med kompetensutveckling och personalfrågor att hantera ADB-system att sköta ekonomi- och personaladministrativa system att inregistrera och lotta mål att inom sig omfördela arbetet att utveckla handläggningsrutiner att sköta lokaler och inredning att syssla med övrigt stödjande inre arbete att svara för domstolens servicefunktioner i förhållande till allmänheten.

De generella krav som särskilt ställs på myndighetschefer i allmänhet, inklusive domstolscheferna, framgår av 6,7 och 8 §§verksförordningen som lyder:

”Myndighetschefens ansvar och uppgifter

6 § Myndighetens chef ansvarar för myndighetens verksamhet.

7 § Myndighetens chef skall se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Chefen skall

1. hushålla väl med statens medel,

2. verka för att myndigheten genom samarbete med andra myndigheter och på annat sätt tar till vara de fördelar som kan vinnas för staten som helhet,

3. fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs,

4. beakta de krav som ställs på verksamheten när det gäller totalförsvaret, regionalpolitiken, en ekologiskt hållbar utveckling samt jämställdheten mellan kvinnor och män,

5. se till att allmänhetens och andras kontakter med myndigheten underlättas genom en god service och tillgänglighet, genom information och genom ett klart och begripligt språk i myndighetens skrivelser och beslut,

6. se till att myndighetens organisation är utformad så att redovisningen, medelsförvaltningen och förvaltningen av övriga tillgångar samt myndighetens verksamhet i övrigt kontrolleras på ett betryggande sätt.

8 § Myndighetens chef skall se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. Chefen skall skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet.”

Domstolsverket formulerar sina krav på domstolschefen så här:

”Domstolscheferna skall leda verksamheten i ordets rätta bemärkelse inom sin del av domstolsväsendet inom de ramar statsmakterna och – enligt statsmakternas intentioner – Domstolsverket anger. Domstolscheferna skall ikläda sig rollen och ta ett tydligt arbetsgivaransvar.”

Domstolschefen skall alltså inte bara ”administrera”, i meningen att förvalta domstolen, utan skall leda och ansvara för verksamheten samt än mera leda utvecklingen av verksamheten och skapa bästa möjliga förutsättningar för den dömande verksamheten. Chefen har ansvar för den verksamhetsplanering som krävs inom budgetprocessen. Disciplinära frågor samt omplacering och avveckling av personal är chefens ansvar. Domstolschefen skall svara för information till anställda och massmedier samt hålla s.k. svåra samtal. Domstolschefen skall söka bedriva en aktiv personalpolitik där personalens engagemang tas till vara. Att utöva ett ledarskap vid en domstol är i hög grad att sätta ett exempel, chefens föredöme är viktigt. Chefskapet uppnås genom utnämningen, det verkliga ledarskapet växer fram ur personalens förtroende.

En viktig fråga är hur ansvaret för den inre administrationen skall fördelas inom domstolen. Vad skall beslutas av särskilda beslutsorgan inom domstolen som plenum, kollegium och vad skall domstolschefen själv enrådigt bestämma över? Skall det finnas stödfunktioner såsom en ledningsgrupp el. dyl. för domstolschefens beslutsfattande? Skall domstolens ledningsfunktion och chefsrollen utformas så att den administrativa styrningen av domstolarna och tillsynen över den dömande verksamheten stärks? Detta är frågor som skall övervägas av den tidigare nämnda parlamentariska kommitté som den svenska regeringen tillsatte under hösten 1998 (se dir. 1998:84).

Eftersom domstolarna mer än annan offentlig förvaltning är normstyrd blir också administrativ utveckling inom domstolarna relaterad till lagstiftning och kan fordra lagstiftningsåtgärder i högre grad än rörande andra verksamheter. Den eller de som administrerar en domstol är starkt beroende av lagstiftningsprocessen. Med andra ord: Domstolarna är normstyrda dels i fråga om uppgifternas innehåll, dels i fråga om hur de skall utföras. Detta skapar permanens och stabilitet men underlättar inte administrativt förändringsarbete. Ekonomiska medel för verksamheten tilldelas genom politiskt/administrativa beslut utan närmare målangivelser. Sedan är tanken att den dagliga administrationen skall utövas så nära den faktiska verksamheten som sådan. Den består i dömande verksamhet vars innehåll principiellt sett är konstitutionellt skyddat och i praktiken svårt att förutse och planera. Domstolschefen får inte agera mot den enskilde domaren när det gäller

dennes befattning med det enskilda målet. Intressant att diskutera är emellertid hur den gränsen skall dras. Skall domstolschefen här iaktta ett respektavstånd? Eller tar chefens tillsynsuppgift och dennes rätt och skyldighet att hävda kravet på effektivitet i verksamhet vid i förhållande till den enskilde domaren genast utanför det enskilda målet? Det borde vara ett mindre problem för domarens självständighet att acceptera åtgärder av en domstolschef som tillhör domstolsväsendet än ingripanden av utomstående kontrollanter som Justitieombudsmannen och Justitiekanslern. I relationen mellan den enskilde domaren och domstolschefen bör det finnas en sådan ömsesidig vilja till dialog och samförstånd som i praktiken eliminerar eller begränsar problemen kring skyddet för den enskilde domarens oavhängighet. Att vårda en sådan relation får ses som en viktig domaretisk uppgift för alla som tillhör domarkåren.

Det är viktigt att domstolschefen står för en roll som för längre än till karikatyren av en skolrektor, sysslande med schemaläggning, indelning till tjänstgöring och vikariatsförsörjning. Den passive domstolschefen, som förlamas eller begränsas av sin rädsla för varje diskussion om de konstitutionella restriktionerna iakttagits av honom på rätt sätt är en avart. Domstolschefen som effektivitetsjagande slavdrivare är å andra sidan alltid en konstitutionell hydra.

I stället vill Domstolsverket nu i sitt arbete med chefsutvecklingen inom domstolsväsendet peka på följande egenskaper i en god ledar/ chefsprofil: Social kompetens, förmåga att engagera och vinna gehör, entusiasmera och motivera, målmedvetenhet, förändringsvilja och flexibilitet, inlevelseförmåga, stresstålighet, delegering- och organisationsförmåga, beslutsförmåga, självuppfattning och självkritik.

I fråga om mål och resultat skall en chef enligt denna policy kunna sätta upp mål och kontrollera att de nås, fortlöpande följa upp verksamheten och faktorer som kan inverka på den och vidta behövliga åtgärder, se till att verksamheten bedrivs effektivt. Det ställs krav på att en chef regelbundet skall informera personalen om verksamheten, skapa goda förutsättningar för kommunikation på arbetsplatsen och se samtalet som en dialog. En chef skall kunna skapa en kreativ arbetsmiljö och ta till vara olikheter bland de anställda och utveckla sina medarbetare efter vars och ens förmåga. En chef skall ha en positiv människosyn, så att medarbetarna synliggörs, blir bekräftade och får ta ansvar, kunna inspirera och entusiasmera, ha förmåga att lyssna och förstå, stötta och leda medarbetare, skapa tillit, förtroende och arbetstillfredsställelse, ge återkoppling på medarbetarens prestationer. En chef skall snabbt kunna fatta beslut, våga handla, kunna hantera konflikter, ta sitt arbetsgivaransvar. En chef skall skapa förutsättningar för lärande som leder till ökade kunskaper och erfarenheter, uppmuntra

framsteg och stimulera medarbetarna till att dela med sig av sina kunskaper till sina arbetskamrater. En chef skall utveckla gemensamma värderingar, attityder och normer t.ex. om hur man behandlar medarbetare, arbetskamrater, hur man hanterar förtroende, konflikter m.m., vara medveten om hur människor beter sig i olika situationer, föregå med gott exempel.

I ett perspektiv där domstolarna skall framstå som moderna samhällsinstitutioner är kvalitetsutveckling ett viktigt perspektiv. Inom verksamheten skall skapas förutsättningar för lärande och dialog, eller det skall med andra ord ges ett stöd för de processer som leder till en kultur som verkar för förnyelse och utveckling i syfte att åstadkomma systematisk kvalitetsutveckling. I allmänhet brukar managementkonsulter här tala om en kundorienterad verksamhetsutveckling. För domstolarnas del är det snarare medborgarperspektivet som är det centrala men man måste också tänka kategorivis på den tilltalade, målsäganden, vittnen etc.

Rättsväsendet ställs inför stora utmaningar inför 2000-talet och det är avsikten att domstolarna skall moderniseras under inflytande av ett medborgarperspektiv som ledstjärna. Detta är en riktig tanke. Men det räcker inte att säga att domstolarna nu skall ges större frihet att själva genomföra detta.

Är det en defaitistisk nidbild att påstå att domstolarna nu är föremål för kortsiktiga budgetvillkor som försvårar kvalitetsarbetet, att det inte finns utrymme för rationaliseringar så länge lagstiftningen och domstolsväsendets yttre organisation ser ut som de gör, att det inte finns utrymme för kompetensutveckling så länge arbetsläget är sådant det är?

Hur finna balansen mellan yttre och inre domstolsadministration? Här finns troligen först en viktig och svår organisatorisk uppgift att lösa. I dag är domstolarna alltför varierande i storlek – många är alltför små och några få är alltför stora – för att man skall kunna utveckla en rimligt entydig domstolschefsroll. I dag finns det ca 140 domstolschefer i den svenska domstolsorganisationen och det är alldeles för mycket. Detta medför också att Domstolsverkets roll som central förvaltningsmyndighet på domstolsväsendets område blir mycket skiftande i förhållande till olika domstolar. Det behövs en rationell och mer likformig domstolsorganisation och detta är en viktig uppgift som det politiska systemet måste ta sig an och lösa på lång sikt. Även i fråga om domstolarnas arbetsuppgifter och processordning fordras förändringar. En del kan göras genom inre utvecklingsarbete under Domstolsverkets ledning och inspiration men åtskilligt fordrar lagstiftningsåtgärder och därmed ett politisk ansvarstagande. Först härigenom ges de riktiga goda förutsättningarna för en modern och

rimligt enhetlig chefsroll inom domstolsväsendet. Då bör man också kunna utveckla ett sorts koncerntänkande mellan Domstolsverket och de enskilda domstolarna. Inom en sådan ram kan domstolschefen också ges flera rättsliga, administrativa och ekonomiska instrument för att kunna göra det som statsmakterna önskar och som jag tror att också domarna och de övriga domstolsanställda önskar och har berättigade anspråk på att begära? Det som efterfrågas blir därmed ett ökat faktiskt handlingsutrymme för den inre domstolsadministrationen. Det är ytterst domstolarna själva som känner sin verksamhet. Med större frihet för domstolen själv följer sedan också skärpta krav på resultat.

En viktig punkt som jag i anslutning härtill vill framhålla och som får ses som en viktig punkt inte minst inom ramen för ett koncerntänkande gäller ”makten över statistiken och resultatredovisningen”. Den saken får inte inskränkas till att bli en teknisk dialog över huvudet på domstolarna mellan Domstolsverket å ena sidan och regeringen och riksdagen å den andra. Det är i domstolen som målstocken kan inventeras fysiskt och man ”står närmast ” resultaten av statistiken. Av avgörande betydelse är att domstolscheferna och domstolarna måste kunna ”syna” den överordnade redovisningen på nationell nivå – bryta ned den och använda den i sin egen verksamhet. Det fordrar tillgång till instrumenten och en rätt att ställa krav på kvalitet och öppenhet i redovisningen både vad gäller statistik och ekonomi. Detta är inte bara en praktisk fråga utan faktiskt en principiell och konstitutionell fråga om domstolarnas oavhängiga ställning. På samma sätt är det viktigt att budgetprocessen eller fördelningen av medel till de enskilda domstolarna är en öppen process. Den bör vara transparent så att domstolarna kan syna den. En viktig ledstjärna för en god domstolsadministration bör alltså vara att principen om transparens iakttas i de administrativa styrprocesserna. Det är en viktig uppgift för domstolscheferna att här vara kravställare på överordnade organ.

8 Olika perspektiv på domstolsadministration

Man kan anlägga flera olika perspektiv på domstolsadministration. Mot varandra, men också förenade, står ett effektivitets- och ett rättssäkerhetsperspektiv på frågan. Medborgaren, politikern, domaren, revisorn m.fl. – alla kan de stå för skilda förhållningssätt.

Många förenas dock i uppfattningen att domstolarna skall finansieras genom allmänna medel, dvs. att huvudmannen är medborgarna genom folkrepresentationen och att frågan om kvalitet i verksamheten

(därmed avser jag både rättssäkerhet och effektivitet) är ett ansvar för både domstolarna själva och för den normgivande folkrepresentationen och för den verkställande makten, regeringen.

Ett sådant synsätt kan sägas vara den gode medborgarens, eller den demokratiska rättsstatens, perspektiv. För att domstolarna skall fullgöra sin uppgift måste de ha legitimitet. Den demokratiska rättsstatens företrädare, allmänheten och maktens granskare måste ha förtroende för domstolarna. Brister det så försvagas denna särskilda statsfunktion och därmed den demokratiska rättsstaten som sådan.

Att driva tanken att det finns en olöslig motsättning mellan rättssäkerhet och effektivitet leder mot denna bakgrund enligt min mening fel. En god rättstillämpande verksamhet inrymmer krav på att hävda rättsstatens krav på ett effektivt sätt. De rätta avgörandena skall tillkomma i en rättssäker ordning och uppgiften skall fullgöras effektivt, dvs. utan onödig tidsåtgång och utan resursslöseri. Dålig administration blir ett hot mot både rättssäkerhet och effektivitet, liksom en god administration skall kunna stödja och utveckla bådadera. Legitimitet vinner domstolar och domare om de kan tillgodose de båda kraven rättssäkerhet och effektivitet utan att tumma på det ena kravet för att gynna det andra. Självständigheten måste vårdas på ett ansvarsfullt sätt. Anförtrodda ekonomiska resurser skall förvaltas och användas väl för verksamhetens syften. Det gäller alltså att finna den ordning där domstolsadministrationen är utformad så att den bäst gagnar både rättssäkerhet och effektivitet.

Både den yttre och den inre domstolsadministrationen skall relateras till konstitutionen och rättskipningen. Men kanske borde man försöka tänka i en sorts relationsytor mellan å ena sidan yttre domstolsadministration och konstitutionen och å andra sidan inre domstolsadministration och rättskipningen.

Genom utformningen och fördelningen av rollerna för den yttre domstolsadministrationen formuleras en viktig del av domstolarnas konstitutionella ställning. Det kan därvid sägas att det finns en sorts maktdelning mellan för det första riksdagen med dess beslutanderätt i fråga om generella anslag till domstolsväsendet och normer om domstolsorganisation och rättens sammansättning m.m., för det andra regeringens uppgifter att svara för domarutnämningarna och övergripande förvaltningsåtgärder för domstolsväsendet och för det tredje Domstolsverkets roll i fråga om medelstilldelning och service till de enskilda domstolarna. Genom sådana olika element skall dessa tre statsorgan ge domstolarna förutsättningar att rättssäkert och effektivt fullgöra sin rättskipningsuppgift enligt konstitutionen.

Den inre domstolsadministrationen bör vara så utformad och drivas så att den inte leder till konflikter inom domstolen av konstitutionell

natur. I stället skall den vara en stödfunktion för rättskipningen i domstolen och ta vid där processordningen inte bestämmer handläggningsformerna i domstolens arbete.

9 Slutord

Nyligen har statsmakterna inlett olika försöksverksamheter inom domstolsväsendet. Det har vunnit gillande i riksdagen. Bland domarna är opinionen inte entydig. En hel del viktiga erfarenheter kommer troligen att vinnas både när det gäller domstolarnas yttre organisation i fråga om bl.a. administrativ och ekonomisk samverkan mellan domstolar och när det gäller inre organisation i fråga om bl.a. arbete på storrotel med flera domare stödda av beredningspersonal i stället för att varje mål lottas på en domare. Statsmakterna har också betonat domstolarnas eget ansvar. De skall klara de nödvändiga omställningarna själva genom eget förändringsarbete. Riksdagen har nyligen genom lättnader i regelsystemet ökat domstolarnas möjligheter att själva besluta om sin inre organisation. Är det så att lagstiftaren sedan passivt kommer att stå vid vägs ände?

I denna situation finns det en spänning mellan stelhet och dynamik. Det gäller att åstadkomma en lycklig avvägning. Visst utrymme för försöksverksamhet bör finnas. Samtidigt bör erinras om det grundlagsfästa kravet att huvuddragen av domstolarnas organisation skall framgå av lag. Försöksverksamhet på domstolsväsendets område bör därmed rimligen ses som en ansvarsfråga som riksdagen inte kan dra sig undan och helt överlämna till regeringen.

Jag tog i det föregående upp koncerntänkandet som en aspekt på en framtida domstolsadministration. Eftersom relationen mellan Domstolsverket och de enskilda domstolarna i grunden är god och förtroendefull borde det gå att inom en sådan ram finna en lämplig administrativ kompetensfördelning där de enskilda domstolarna och domarkårens självständighet skyddas och domstolsföreträdarna ges ett stärkt inflytande även på den centrala förvaltningsmyndighetens verksamhet, dvs. i Domstolsverket. Frågan är om det fordrar en utveckling mot ökad självförvaltning i former där domarkollektivet själv genom sina associationer eller genom valhandlingar utser eller nominerar sina representanter i olika beslutsorgan? Det bör vara möjligt att finna goda former för inflytande som inte samtidigt leder in i en självförvaltning där domarna framstår som en association. Det kan ifrågasättas från demokratiska utgångspunkter. Det är inte heller givet att en sådan lösning leder till en lycklig utveckling för domstolarna. Legitimiteten hos allmänheten kan komma att försvagas. Det finns vidare en risk att

den administrativa ledningen i ett sådant system blir för försiktig och passiv.

Vid maktdelning enligt Montesquieu anges domstolarna som en självständig statsmakt. Detta får sedan i de olika staternas konstitutioner konsekvenser för synen på lagstiftningen, budgetsystemet, utnämningsmakten och administrationen av och inom domstolarna. Den verkställande maktens roll i förhållande till domstolarna blir här känslig. Inte minst blir justitiedepartementets roll ömtålig och det särskilt i länder med ministerstyre. Då kan det särskilt åberopas konstitutionella argument för att bryta ut stora delar av domstolsadministrationen ur departementet. I länder utan ministerstyre och med förvaltningsmyndigheter, som visserligen styrs av regeringen men som också har en betydande grad av oberoende, kan det vara lättare att finna en mindre problematisk och lämplig form för en centraliserad domstolsadministration. Nu tycks ju den svenska lösningen med Domstolsverket ge inspiration i andra länder. Men man kan inte importera färdiga lösningar utan man måste också vara lyhörd för de inhemska kraven på en viss egen domstolskultur. Man kommer aldrig ifrån att även de nationella domstolarna måste fogas in i varje särskilt nationellt konstitutionellt system.

Hur skall man få dynamik och utveckling och samtidigt bevara självständighet och permanens inom domstolsväsendet – det är frågan. Måste man avstå från effektivitetsförbättringar för att värna om domstolarnas oavhängighet? Ja, man kan inte driva effektivitets- och produktivitetstänkandet på samma sätt beträffande domstolarna som i fråga om andra delar av den offentliga förvaltningen. Den konstitutionella principen om domstolarnas självständighet har sitt pris. Medborgarna har rätt att kräva ett domstolsväsende som värnar om denna princip men som samtidigt kan arbeta effektivt och som kan svara mot högt ställda servicekrav. Lagstiftaren har också rätt att kräva att domstolsväsendet bedrivs under iakttagande av ekonomisk rationalitet. Slutligen har medarbetarna i domstolarna rätt att fordra att verksamheten kan ses som en del av det moderna arbetslivet.

Att administrera domstolar i ett statiskt samhälle – det är en ganska enkel och billig förvaltningsuppgift. Att administrera domstolar i ett dynamiskt och föränderligt samhälle – det är ett stort, svårt och kostnadskrävande projekt.

Bilaga 6 Redogörelser för avgöranden i tillsyns- och ansvarsfrågor med huvudsaklig inriktning på domstolar och domare

Viss rättstillämpning hos domstolarna, JO och JK

Redovisningen avser rättstillämpning hos Högsta domstolen, hovrätterna, Arbetsdomstolen, JO och JK. Promemorian bygger på den genomgång som gjordes av 1993 års domarutredning (SOU 1994:99 Del B bilaga 16). Viss redigering och uppdatering har därutöver skett. Materialet avser tiden från slutet av 1960-talet och framåt.

Allmänt om JO:s och JK:s tillsyn av domstolarna

JO 1975 s. 37

JO konstaterade att en rådman i tingsrätt hade förfarit oriktigt då denne i avskrivningsbeslut sedan båda parter uteblivit från första inställelse i återvinningsmål förordnat att tidigare meddelat lagsökningsutslag skulle stå fast. JO uttalade att det rörde en bedömningsfråga men gjorde inte gällande att tjänstefel skulle föreligga i saken.

JO 1975/76 s. 116

En hovrätt bedömde en handläggningsåtgärd hos en tingsrätt som rättegångsfel. Tingsrättens ordförande begärde att JO skulle pröva målets handläggning vid tingsrätten i vissa hänseenden. JO yttrade på anförda skäl att tingsrättens förfarande inte överensstämde med gällande rätt.

JO 1987/88 s.19

Ifrågasatta felaktigheter i hovrätts dom; även uttalande om begränsningar i JO:s tillsyn över domstolar. JO uttalade kritik mot hovrätts dom i fråga om redovisningen av målsägandens och ett vittnes utsagor samt i fråga om redovisningen i domstolens protokoll av svarandens

inställning till ett skadeståndsyrkande. JO redovisade vidare utförligt vilka frågor rörande hovrättens handläggning som han inte avsåg att pröva. Ärendet rörde ett brottmål där en domare åtalats och fällts till ansvar för brott utom tjänsten. I fråga om domaren hade Ansvarsnämnden funnit att domaren inte skulle avskedas från sin anställning som domare (Ä 11/1984). JO sökte inte ändring i detta beslut. JK väckte dock talan hos Arbetsdomstolen om avskedande av domaren (dnr JK 3345-86-20). JK återkallade senare sin talan sedan förlikning träffats mellan parterna. Jämför även resningsärende NJA 1987 s. 459.

JO 1989/90 s. 36

JO-uttalande om de allmänna principerna för JO:s prövning av domstolarnas verksamhet. Ärendet rörde en anmälan till JO angående tingsrätts handläggning av en framställning från JK om förhör med en journalist. JO anförde bl.a. att JO inte skall överpröva avgöranden på det sätt som en överinstans gör och att beslut av myndigheter i frågor där den rättsliga regleringen ger utrymme för skilda bedömningar enligt fast praxis endast föranleder kritiska uttalanden av JO om det rör sig om klara felbedömningar. Denna återhållsamhet är enligt JO särskilt uttalad i fråga om avgöranden av domstolarna, vilket har sin grund i dessas i grundlag fastlagda självständighet i den rättstillämpande verksamheten.

JO 1992/93 s. 43

JO-kritik mot tingsrätt och hovrätt för lång handläggningstid, oklarheter i domskälen samt bristande motivering av beslut om avvisning av bevisning. Jämför Högsta domstolens beslut 1992-04-16 och Göta hovrätts skrivelse till riksdagens konstitutionsutskott 1993-01-13.

JO 1992/93 s. 54

Allmänna JO-uttalanden i fråga om ett förfarande som inte ansetts stå i överensstämmelse med rättegångsbalkens regler (avgörande av mål i dess helhet sedan beslut att ta upp viss fråga till avgörande genom mellandom fattats).

JO 1997/98 s. 474

Handläggningen av en god mans begäran om tillstånd till försäljning av huvudmannens fastighet. Uttalanden om JO:s begränsade tillsyn i bedömningsfrågor.

JK 1989 s. 29

Vissa frågor rörande domstolarnas handläggning av det s.k. styckmordsmålet (prövning av ett flertal handläggningsfrågor).

JK 1996 A. 1

Anmälan mot en kammarrättspresident för hennes brev till en tingsrättslagman med anledning av dennes vitsord över presidentens dotters notarietjänstgöring vid tingsrätten. JK fann att korrespondensen avsåg en privat angelägenhet och därmed föll utanför JK:s tillsynsområde. Till beslutet finns fogat en promemoria som innehåller ett utförligt resonemang kring vad som är offentlig respektive privat sfär i förhållande till området för JK:s tillsyn.

Domstolsverket och domstolarna

JO 1999/2000 s. 48

Kritik mot Domstolsverket för att verket till samtliga kammarrätter och länsrätter distribuerat en vid Riksskatteverket upprättad promemoria med begäran om förtursbehandling av vissa mål. JO uttalade att verkets handlande visserligen inte kunde ses som något direktiv från verkets sida. Det är emellertid enligt JO av stor vikt att verket uppträder på ett sådant sätt att dess agerande inte orsakar något som helst tvivel i frågan om domstolarnas självständighet, särskilt känsligt är detta i mål där staten är part. Enligt JO borde därför inte Domstolsverket ha tillmötesgått Riksskatteverkets hemställan.

Fördelning av mål m.m.

JO 1980/81 s. 47

Bristfällig handläggning av tvistemål. Vikten av att tingsnotaries lämplighet att mottaga förordnande enligt tingsrättsinstruktionen noggrant prövas i varje särskilt fall.

JO 1983/84 s. 32

Kritik mot att tingsnotarie fått handlägga ett komplicerat inskrivningsärende.

JK 1985 s. 73

Fråga om bl.a. tingsnotarie bort förordnas att handlägga ärende angående adoption av vuxen person.

JK 1989 s. 70

Fråga om hovrättspresidents beslut att ett uppmärksammat brottmål skulle tilldelas rotel på viss avdelning och att vissa lagfarna ledamöter skulle delta i målets avgörande. Utredningen visade att besluten var väl grundade varför JK inte fann anledning till kritik.

JK 1996 A. 8

Vissa frågor om ordinarie domares arbetsförhållanden. JK uttalade kritik mot hovrätts åtgärd att flytta hovrättsråd från avdelning med rotelansvar till placering i s.k. pool utan eget rotelansvar.

Måls beredning och avgörande

a) Långsam handläggning

JO 1965 s. 15

Åtal mot rådman för dröjsmål med utfärdande av stämning i brottmål och för försummad kontroll huruvida utfärdad stämning delgivits; dröjsmålen och försummelserna hade medfört preskription i vissa fall. Rådmannen dömdes i laga kraft vunnen hovrättsdom för tjänstefel.

JO 1969 s. 415

Åtal mot vice ordförande i hyresnämnd för dröjsmål med avgörande av mål angående fastställande av grundhyror. Åtal för tjänstefel bifölls i laga kraft vunnen hovrättsdom.

JO 1973 s. 21

Åtal mot ordförande i hyresnämnd för dröjsmål med utsättande av sammanträde med nämnden och meddelande av nämndens utslag. Åtalet för tjänstefel vann bifall i laga kraft vunnen hovrättsdom.

JO 1990/91 s. 24

JO:s anmälan om disciplinansvar mot domare för dröjsmål med expediering av beslut om rättspsykiatrisk undersökning i brottmålsdom lämnades utan bifall av Ansvarsnämnden (Ä 9/1989). Saken rörde en fråga om domarens ansvar som rotelinnehavare för en delegerad arbetsuppgift. Beslutet vann laga kraft. JO gjorde framställning till regeringen om meddelandet av föreskrifter som närmare reglerar ansvarsfördelningen mellan rotelinnehavare och annan personal när fråga är om delegerade arbetsuppgifter. Jämför prop. 1991/92:100 bil. 3 s. 12 f.

JK 1989 s. 52

Misstanke mot rådman i tingsrätt för vårdslös myndighetsutövning bestående i att häktningsförhandling inte hållits inom föreskriven tid. JK beslutade om åtalseftergift.

JK 1989 s. 77

Anmälan om disciplinärt förfarande mot rådman i tingsrätt för dröjsmål med att underrätta tilltalad om dom, för dröjsmål med att utfärda stämning, för dröjsmål med att sända över vadeinlaga till hovrätten och för beslut om att förlänga vadetid samt för att utan giltigt skäl utebli från sin tjänst. Ansvarsnämnden ålade rådmannen löneavdrag (Ä 7/1989).

JK:s beslut 1998-04-20, dnr 3210-97

Åtal mot rådman på grund av dröjsmål med handläggning av mål (vattenmål) vid tingsrätt. Åtalet för tjänstefel vann delvis bifall i laga kraft vunnen hovrättsdom.

b) Oriktig rättstillämpning Handläggning

JO 1961 s. 58

Häradshövding hade till vederbörande landsfogde översänt en brottmålsakt för de åtgärder landsfogden kunde vilja företa i fråga om undersökning angående osanna vittnesutsagor. Sedan menedsåtal väckts mot vittnen i det förra brottmålet handlade häradshövdingen menedsmålet trots att han var jävig. Åtal mot häradshövdingen för tjänstefel ogillades i laga kraft vunnen hovrättsdom med hänvisning till jävsreglernas allmänna avfattning och utrymmet för skilda tolkningar.

JO 1968 s. 17

Åtal för tjänstefel mot tingsdomare dels för att han vid handläggningen av faderskapsmål förordnat tingsvaktmästare att i egenskap av god man bevaka svarandens rätt i målet, trots att svaranden vistades under känd adress, dels för att domen i målet enligt sin avfattning grundats endast på medgivande av gode mannen, dels för att indispositivt tvistemål avgjorts utan huvudförhandling. Även fråga om tingsdomaren förfarit felaktigt genom underlåtenhet att tillföra akten i avgjort mål ett av protokollföraren upprättat protokoll, som i stället ersatts med ett av ordföranden upprättat protokoll. Åtalet, som fördes till Högsta domstolen, bifölls delvis (NJA 1967 not. B 1).

JO 1980/81 s. 17

Disciplinansvar för tingsfiskal som bl.a. underlåtit att meddela dom i mål angående vårdnad om barn, umgängesrätt m.m. Ansvarsnämnden beslöt om varning (Ä 1/1980).

JO 1984/85 s. 21

Åtal mot lagman vid tingsrätt för myndighetsmissbruk och vårdslös myndighetsutövning i samband med handläggning av dispositivt tvistemål. Åtalet, som fördes till Högsta domstolen, vann delvis bifall (NJA 1984 s. 80).

JO 1985/86 s. 19

Ansvar ifrågasatt mot lagman vid tingsrätt för förtal och myndighetsmissbruk i samband med handläggning av frågor om viss persons lämplighet som biträde enligt rättshjälpslagen. JO uttalade kritik i vissa avseenden. I fråga om lagmannens beslut att entlediga biträdet, vilket inte föregåtts av kommunikation, beslöt JO om åtalseftergift för myndighetsmissbruk.

JO 2000/2001 s. 55

En rådman i tingsrätt vägrade att hålla häktningsförhandling med hänvisning till att åklagaren inte hade tillhandahållit rätten något skriftligt utredningsmaterial. JO inledde förundersökning rörande tjänstefel, men lade ned förundersökningen då varken uppsåt eller straffbar oaktsamhet bedömdes föreligga. Allvarlig kritik riktades dock mot rådmannen för dennes handläggning av häktningsfrågan.

JK 1990 s. 24

Tingsfiskal hade varit försumlig genom att inte uppmärksamma att rätten inte var domför. Fråga om tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken. JK ansåg brottet ringa, åtalade inte och tog inte upp frågan om disciplinansvar.

Högsta domstolens dom den 21 mars 1999, mål B 114-99

Rådman vid tingsrätt hade vid upprepade tillfällen handlagt tvistemål i strid med rättegångsbalkens regler. Främst rörde det sig om att rådmannen avgjort mål trots att målen inte varit tillräckligt förberedda. Rådmannen dömdes för 19 fall av tjänstefel. Högsta domstolen uttalade att även om rådmannen får anses ha handlat i syfte att avgöra målen snabbt och rationellt innebar handläggningen i många fall att svarandena berövades möjligheten att effektivt föra sin talan och därmed en väsentlig del av det rättsskydd som de var berättigade att

åtnjuta under prövningen vid domstol. Jfr även JO 1998/99 s. 37 under avsnitt 5 Arbetsledning inom domstolen m.m.

Tvångsåtgärder

JO 1977/78 s. 19

Befogade tvångsåtgärder mot advokat som misstänkts för brott? Fråga om disciplinär påföljd för åklagare och tingsrättslagman. JO kritiserade domaren och anmälde åklagaren till Ansvarsnämnden. JK anmälde senare domaren till Ansvarsnämnden (JK:s beslut publicerades i TSA 1977 s. 224). Ansvarsnämnden beslöt om varning mot domaren och lämnade anmälan mot åklagaren utan bifall (Ä 6/1976 och Ä 3/1977).

JO 1991/92 s. 25

JO:s anmälan om disciplinansvar för bl.a. chefsrådman i tingsrätt med anledning av ett beslut om hemlig telefonavlyssning (avlyssning av telefon till vilken den misstänkte kunde antas komma att ringa) lämnades utan bifall av Ansvarsnämnden (Ä 2/1991). JO:s beslut och Ansvarsnämndens beslut innehåller en utförlig diskussion av bl.a. domarens rättsliga ansvar för det felaktiga beslutet.

JO 1996/97 s. 31

Åtal för tjänstefel mot tf rådman som beslutat om häktning trots att lagliga förutsättningar för häktning inte förelåg. Rätten hade självmant tagit upp och prövat fråga om häktning i anledning av en gärning för vilken åtal ännu inte hade väckts. Åtalet, som fördes till Högsta domstolen, vann bifall. Två av Högsta domstolens ledamöter var skiljaktiga och ansåg att det var fråga om oskicklighet vid myndighetsutövning och inte straffbar oaktsamhet (NJA 1996 s. 237).

JO 1999/2000 s. 32

Fråga om häktningsbeslut borde ha hävts när åtalet kom att avse andra brott än de som låg till grund för häktningen. Förundersökning för straffbart tjänstefel lades ned. JO ansåg att domaren (lagman i tingsrätt) gjort en felbedömning i en i och för sig ovanlig rättsfråga, men att detta inte kunde tillskrivas lagmannen som straffbar oaktsamhet.

JO 1999/2000 s. 193

Anmälan om disciplinansvar för en rådman vid länsrätt som utan laga stöd beslutat om fortsatt tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård. Ansvarsnämnden ålade rådmannen löneavdrag (Ä 12/1998).

NJA 1990 s. 542

Fråga på talan av JK om rådman i tingsrätt gjort sig skyldig till vårdslös myndighetsutövning vid häktningsbeslut. Åtalet ogillades.

NJA 1992 s. 555

Fråga på talan av RÅ om rådman i tingsrätt gjort sig skyldig till tjänstefel vid beslut om förtida omhändertagande enligt 9 kap. 10 § 2 st rättegångsbalken. Rådmannen dömdes för tjänstefel.

NJA 1997 s. 186

Åtal för tjänstefel mot hovrättsledamöter som av oaktsamhet förordnat om häktning utan laglig grund har ogillats. Gärningen ansågs som ringa med hänvisning till bl.a. domarnas extrema arbetsbelastning. Högsta domstolen uttalade bl.a. att det av rättssäkerhetsskäl är angeläget att de som vid en domstol prövar frågor om frihetsberövanden inte försätts i en situation där den risk för misstag som alltid föreligger ökar högst påtagligt.

NJA 1997 s. 368

Rådman vid tingsrätt som underlåtit att hålla omhäktningsförhandling enligt 24 kap. 18 § 3 st. rättegångsbalken dömd för tjänstefel. Högsta domstolen uttalade bl.a. att det när det gäller tolknings- och tillämpningsfrågor i och för sig bör finnas en betydande marginal innan en felbedömning kan anses grunda ansvar för tjänstefel, men att ansvar för tjänstefel dock kan komma i fråga vid allvarliga bedömningsfel.

Avgörande

JO 1984/85 s. 69

Åtal för vårdslös myndighetsutövning mot åklagare, som åtalat en person för brott mot sekretessbestämmelser trots att den åtalade gärningen inte var straffbar, samt mot hovrättsassessor, som fällt den tilltalade till ansvar. Den rättsliga felbedömning som gjorts ansågs av Högsta domstolen inte som så allvarlig att den var att betrakta som grov oaktsamhet varför åtalet inte bifölls (NJA 1983 s. 644).

JO 1995/96 s. 25

JO:s anmälan om disciplinansvar för rådman i tingsrätt som utan laglig grund i en brottmålsdom förordnat att utdömda böter skulle anses betalda lämnades utan bifall av Ansvarsnämnden. Felet bedömdes som ringa. Ansvarsnämndens beslut vann laga kraft (Ä 12/1994).

NJA 1992 B 2

Åtal mot rådman i tingsrätt för att ha dels dömt till lindrigare påföljd än vad straffminimum för brott föreskrev, dels avfattat en skriftlig dom med påföljd som inte överensstämde med muntligt avkunnad dom i målet. Åtalet för tjänstefel bifölls vad gäller den sist nämnda förseelsen.

NJA 1994 s. 194

Att hovrätt har avvikit från prejudikat av Högsta domstolen har inte ansetts grunda skadeståndsskyldighet för staten. Högsta domstolen uttalade bl.a. att en domstol bör ha vissa möjligheter att avvika från tidigare rättspraxis och att om domstolen anför rimliga skäl för att tillämpa lagen på ett annat sätt än Högsta domstolen gjort, en sådan rättstillämpning i vart fall inte kan föranleda skadeståndsskyldighet för staten.

NJA 1994 s. 654

Fråga om skadeståndsskyldighet för staten i anledning av domstols bedömning av rätts- och bevisfrågor vid prövning av kvarstadsyrkande. Skadeståndstalan ogillades. Högsta domstolen uttalade bl.a. att det för skadeståndsansvar när det gäller rätts- och bevisfrågor inte räcker att en domstol gjort en bedömning som kan ifrågasättas, utan det krävs uppenbart oriktiga bedömningar.

Avräkning av tidigare frihetsberövande

JO 1976/77 s. 40

Avräkning av häktestid. I ärendet där flera fall av felaktig avräkning behandlats diskuterar JO utförligt ansvarsfrågorna för domare som avräknat fel. (Jfr även JO 1975/76 s. 87).

NJA 1996 s. 307

Fråga om ansvar för tjänstefel för lagman i tingsrätt som av oaktsamhet underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Åtalet ogillades eftersom gärningen bedömdes som ringa. De särskilda omständigheter som förelåg var bl.a. att lagmannen med kort varsel hade övertagit målet från annan domare, att han vid förhandlingen frågat åklagaren och försvararen om det fanns frihetsberövanden att beakta utan att få sådan upplysning samt att felet hade rättats till utan att skada i form av olaga frihetsberövande inträffat.

NJA 1996 s. 806

Hovrättsledamöter som bifallit talan enligt 28 kap. 8 § brottsbalken om undanröjande av skyddstillsyn och dömt till fängelse har av oaktsamhet underlåtit att förordna om att fängelsestraffet till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Åtalen för tjänstefel vann bifall.

Förordnande om förverkande av villkorligt medgiven frihet

JO 1993/94 s. 26

Åtal för tjänstefel mot rådman som i brottmålsdom förklarat villkorligt medgiven frihet helt förverkad, trots att laga grund för ett sådant förordnande saknats. Åtalet vann bifall i laga kraft vunnen hovrättsdom.

JO 1998/99 s. 34

Åtal för tjänstefel mot rådman som i brottmålsdom felaktigt förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad. Åtalet ogillades i laga kraft vunnen hovrättsdom då gärningen ansågs som ringa. I sin bedömning lade hovrätten särskild vikt vid att rådmannen vid gärningen hade en mycket hög arbetsbelastning och att rådmannen drabbats av ett akut sjukdomstillstånd med – allmänt sett – allvarliga symptom.

NJA 1994 s. 304

Hovrättsledamöters åtgärd att fastställa en tingsrätts förordnande om förverkande av villkorligt medgiven frihet, trots att förordnandet saknade laglig grund, bedömdes som straffbara tjänstefel. Högsta domstolen uttalade bl.a. att det på en domstol av hänsyn till rättssäkerheten måste ställas särskilt höga krav på noggrannhet och omsorg, inte minst vid prövningen av frågor om frihetsberövanden, samt att möjligheten generellt sett att bedöma ett fel i sådant hänseende som ringa därför är mycket begränsad.

NJA 1994 A 5

Fråga om skadeståndsskyldighet för domare respektive staten i anledning av brottmålsdom vari villkorligt medgiven frihet felaktigt förklarats helt förverkad (jfr JO 1993/94 s. 26). Skadeståndstalan mot domaren ogillades eftersom synnerliga skäl för domarens skadeståndsskyldighet inte ansågs föreligga. Även skadeståndstalan mot staten ogillades eftersom det inte visats att det felaktiga förordnandet medfört någon ersättningsgill skada. Förordnandet hade aldrig verkställts.

NJA 1997 B 1

Rådman vid tingsrätt som i brottmålsdom förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad trots att lagliga förutsättningar härför inte förelåg dömd för tjänstefel.

RH 1997:23

Tingsfiskal som utan laglig grund förklarat villkorligt medgiven frihet förverkad dömdes för tjänstefel. Underlåtenhet att i samma mål förordna att det ådömda fängelsestraffet till en dag skulle anses verkställt i anstalt föranledde inte ansvar för tjänstefel då oaktsamheten bedömdes som ringa.

Vissa frågor om domares uppträdande m.m. Juridisk rådgivning

JO 1961 s. 15

Domare (hovrättsassessor och tf revisionssekreterare) hade under flera år genom uppsättande av koncept och utkast till rättegångsskrifter och genom annan juridisk rådgivning i betydande omfattning och delvis mot ersättning lämnat biträde i rättsliga angelägenheter. Domaren dömdes för tjänstefel (NJA 1960 s. 186).

Olämpligt uppträdande och olämpliga uttalanden

JO 1961 s. 37

Domare (hovrättsråd) hade i yttrande till JO över klagomål mot domaren åberopat vissa rättsfallsnotiser i NJA såsom avseende klaganden, trots att två av dessa i själva verket inte avsett klaganden utan en person med samma efternamn och samma initialer i förnamnet. Fråga om domaren – som utgått från att notiserna gällde klaganden – gjort sig skyldig till ärekränkning av klaganden i förening med åsidosättande av tjänsteplikt. Åtalet ogillades i laga kraft vunnen rådhusrättsdom.

JO 1964 s. 184

Fråga huruvida en vattenrättsdomare, som utom tjänsten deltagit såsom part i rättegångsliknande förfarande, gjort sig skyldig till otillbörliga uttalanden och åtgärder av sådan art att de oaktat han uppträtt som privatman kunde anses innefatta åsidosättande av tjänsteplikt. JO prövade i sak men fann ej anledning till åtgärd.

JO 1966 s. 15

Åtal mot vattenrättsdomare för i skrift till styrelsen för Sveriges advokatsamfund gjorda kränkande och insinuanta uttalanden om advokat. Domaren fälldes för ärekränkning i förening med åsidosättande av tjänsteplikt samt för tjänstefel till suspension under två månader.

JO 1971 s. 461

Åtal mot tingsdomare för att denne skulle ha brustit i hänsynsfullt uppträdande vid tillrättavisning av underordnad. Åtalet ogillades i laga kraft vunnen hovrättsdom.

JO 1984/85 s. 410

Olämpligt skrivsätt i en dom av en länsrätt. JO uttalar sig även om bl.a. begränsningar i JO:s tillsyn över den dömande verksamheten.

JO 1990/91 s. 29

Kritik av chefsrådman i fastighetsdomstol som anmält partsombud till åklagare för utredning av misstanke om brott. Även fråga om domares olämpliga uppträdande vid sammanträde.

JK 1985 s. 125

Kritik mot tingsrättslagman för att denne i samband med handlägningen av mål uppträtt på ett sätt som skadat tilltron till rättens objektivitet och som inte kunde godtas.

NJA 1977 s. 43

Fråga om skadeståndsskyldighet för staten i anledning av att rådman vid förlikningsförsök i samband med huvudförhandling bryskt visat ut ena parten och dennes ombud ur rättssalen. Handlandet, som i och för sig ansågs olämpligt och ägnat att rubba förtroendet för rådmannens opartiskhet, bedömdes inte som ärekränkning eller dylik brottslig gärning. Skadeståndsskyldighet för staten förelåg därför inte.

NJA 1990 s. 231

Skadeståndstalan mot lagman under påstående att denne gjort sig skyldig till grovt förtal av rådman i domstolen genom att bl.a. på anslagstavla anslå kollegieprotokoll med nedsättande uppgifter om rådmannen. Lagmannens åtgärder ansågs ha inneburit förtal av rådmannen. Synnerliga skäl för skadeståndsskyldighet för lagmannen ansågs dock inte föreligga.

Kastat handlingar

JO 1979/80 s. 18

Disciplinansvar för rådman i fastighetsdomstol som kastat bort vissa handlingar som ena parten ingivit i ett expropriationsmål. Ansvarsnämnden beslöt om varning (Ä 4/1979).

Underlåtenhet att inställa sig på arbetsplatsen

JO 1983/84 s. 420

Uttalanden om domares skyldighet att inställa sig på sin arbetsplats (dnr 1586-1982).

NJA 1975 B 10

Rådman i tingsrätt hade vid två tillfällen underlåtit att inställa sig till tjänstgöring utan att anmäla laga förfall samt vid nio tillfällen, varav två vid offentlig förhandling, uppträtt så påverkad av alkohol eller annat berusningsmedel att hans tjänsteduglighet varit avsevärt nedsatt. Han dömdes för tjänstefel och grovt tjänstefel samt till avsättning från tjänsten som rådman.

Kontakter med massmedia

JO 1986/87 s. 19

Kritik av tingsrättslagman för olämpligt uppträdande mot journalist. Brister i fråga om information angående ordningsföreskrifter för besökande vid domstolen.

JK 1983 s. 29

Fråga om ledamot av Högsta domstolen gjort sig skyldig till åsidosättande av tystnadsplikt genom att utlämna ett pressmeddelande angående innehållet i en ännu inte meddelad dom. JK fann att utlämnandet av pressmeddelandet inneburit ett uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikten, men att detta inte skett för att skada de intressen den aktuella bestämmelsen i sekretesslagen är avsedd att skydda. I stället fick förfaringssättet anses ha varit dikterat av ett vällovligt intresse att allmänheten skulle få en så vederhäftig information som möjligt. JK meddelade åtalsunderlåtelse.

JK 1986 s. 57

Fråga om vattenrättsdomares kontakter med media i mål och ärenden som handlades av domaren. JK uttalade att, den enskilde domarens yttrandefrihet måste lämnas oförkränkt, men att det mot bakgrund av jävsreglerna är uppenbart att en domare måste vara försiktig vid sina kontakter med företrädare för massmedia när det gäller mål och ärenden som domaren själv handlägger, så att domarens yttranden inte kan uppfattas som ställningstaganden på förhand i frågor som är föremål för domstolens prövning. Viss kritik uttalades mot domaren.

JK 1994 s. 71

Anmälan mot en hovrättsdomare med anledning av uttalanden till parter samt uttalanden och artiklar i massmedia om en advokat. Viss kritik riktades mot domaren vad gäller dennes uttalanden till parter. I beslutet lade JK några principiella synpunkter på frågorna, bl.a. den omständigheten att situationen kan aktualisera särskilda överväganden för domstolens chef. I det sammanhanget hänvisas till vissa JOuttalanden i JO 1988/89 s. 213.

JK 1997 A. 2

Fråga om lämpligheten av att domare (tingsrättslagman) tillskriver part i rättegång i anledning av partens insändare i en tidning. Kritik riktades mot domaren.

JK:s beslut 1999-11-04, dnr 254-99

Viss kritik av lagman vid tingsrätt för att denne genom att tillskriva överåklagare angående underordnad åklagares uttalande i media kommit i konflikt med grunderna för det s.k. repressalieförbudet i 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen.

Kontakter med parter

JO 1994/95 s. 43

Fråga om underhandskontakt mellan domstol och åklagare under handläggningen av ett mål men utanför området för domstolens formella processledning. Kritik mot domaren (chefsrådman i tingsrätt) eftersom det inneburit att förtroendet för rättens opartiskhet rubbats.

Brott utom tjänsten

AD 1989 nr 52

Arbetsdomstolen biföll yrkande om avskedande av en domare (rådman vid tingsrätt) med stöd av 11 kap. 1 § LOA på grund av snatteribrott.

AD 1992 nr 51

Fråga om avskedande enligt 11 kap. 1 § LOA av en domare i kammarrätt (assessor) som vid två tillfällen med några års mellanrum gjort sig skyldig till bl.a. rattfylleribrott. Betydelsen av alkoholberoende av sjukdomskaraktär och åtgärder för rehabilitering aktualiserades. Ansvarsnämnden hade beslutat om domarens skiljande från tjänsten. Arbetsdomstolen fann att avskedandet var lagligen grundat.

Arbetsledning inom domstolen m.m.

JO 1968 s. 379

I anledning av lockout och strejk på tjänstemannaområdet uppkom frågor om chefsdomare, som undantagits från arbetsinställelse, var skyldig tjänstgöra såsom inskrivningsdomare. I ärendet behandlade JO mot bakgrund av § 47 1809 års regeringsform befogenheten för hovrätt att ge direktiv om chefsdomares tjänsteutövning m.m. I ärendet förekom informell kontakt mellan Justitiedepartementet och hovrätten. JO ansåg inte fel ha förekommit.

JO 1970 s. 372

Fråga om hovrätt, som entledigat e.o. fiskal, handlat med tillräcklig omsorg genom att ej tidigare ha tagit definitiv ställning till hans anställningsförhållanden. Även fråga om innehållet i ett för fiskalen utfärdat tjänstgöringsbetyg. Kritiska synpunkter från JO på grund av att bedömningen av fiskalens lämplighet för tjänsten hållits öppen under avsevärd tid. Fiskalen hade tjänstgjort som fiskalsaspirant i ett år och som fiskal under drygt två och ett halvt år. Även kritik för att hovrätten i tjänstgöringsbetyget underlåtit att yttra sig om hur fiskalen fullgjort sina åligganden, uttalat sig för generellt och enbart negativt samt mot fiskalens vilja angett orsaken till anställningens upphörande.

JO 1988/89 s. 19

Chefsrådmans åtgärder mot en domare. Till följd av vissa händelser vid en huvudförhandling (relationsproblem mellan en tf rådman och en åklagare) beslöt chefsrådmannen att flytta rådmannen till en annan

rotel. JO redogjorde för den konstitutionella och den övriga rättsliga regleringen av frågan och uttalade kritik.

JO 1989/90 s. 23

JO-uttalande om lagmans skyldighet att uttala sig till JO i anledning av remiss som rört annan domares befattning med ett mål hos domstolen.

JO 1991/92 s. 35

Chefsrådmans övergripande ansvar för att äldre mål blir avgjorda.

JO 1991/92 s. 37

Rotelinnehavares bevakningsansvar för rotelsekreterarens arbete.

JO 1992/93 s. 48

Lagmans ansvar för långsam handläggning av ett mål i tingsrätt handlagt av tingsfiskal.

JO 1995/96 s. 144

Fråga om bl.a. domstolschefs skyldighet att yttra sig till JO. JO:s beslut innehåller även ett resonemang kring JO:s tillsyn över domstolarna i förhållande till principen om domstolarnas självständighet.

JO:s beslut 1996-10-08, dnr 606-1996

Initiativärende mot kammarrätt angående handläggningen av ett mål i vilket klaganden – en kommunal nämnd – inte befunnits behörig att föra talan. Uttalanden om avdelningsordförandes ansvar för arbetet på avdelningens rotlar. Det aktuella målet hade lottats på en assessorsrotel och roteln hade under handläggningsperioden – drygt två år – bemannats med tiotalet olika rotelinnehavare.

JO 1998/99 s. 37

Uttalanden om lagmannens skyldighet att göra anmälan till Statens ansvarsnämnd när det uppkommer en fråga om åtalsanmälan eller disciplinansvar som rör en vid tingsrätten anställd rådman. Jfr även Högsta domstolens dom den 21 mars 2000 (mål B 114-99) under avsnitt 3 b) Oriktig rättstillämpning, Handläggning.

JO:s beslut 1999-01-21, dnr 2140-1998

Initiativärende mot länsrätt angående brister i bevakningen av pågående mål. Uttalanden om rotelinnehavares åligganden att med jämna mellanrum företa en inventering av rotelns mål samt lagmannens ansvar för att domstolens arbete generellt bedrivs på ett tillfredsställande sätt genom att bl.a. ha en överblick över balansläget på de

olika rotlarna, i synnerhet beträffande äldre oavgjorda mål, och vidta lämpliga åtgärder för främjandet av en jämn arbetsfördelning och en någorlunda likvärdig avgörandetakt. Kritik riktades mot rotelinnehavaren och lagmannen.

JK 1981 s. 15

Angående plenums befogenhet enligt tingsrättsinstruktionen m.m. Kritik mot dels plenums beslut att protokollet från plenums sammanträde skulle tas in i akten i ett mål, dels att nedsättande omdömen om viss domare tagits in i protokollet.

JK 1987 A. 10

Fråga om tillämpning av bestämmelserna i 17 kap. 9 § rättegångsbalken om tid för meddelande av dom i tvistemål. JK erinrar om bl.a. lagmannens skyldighet att organisera arbetet på sådant sätt att utrymme lämnas för överläggningar i de mål som handläggs i kollegial sammansättning.

Anmälningar mot domare till Riksåklagaren under åren 1989 – 1999

Redovisningen avser anmälningar mot domare (ej nämndemän) enligt Riksåklagarens diarielistor och beslut. De fall där förundersökning inletts beskrivs mer detaljerat. Till en början redovisas viss statistik.

År

Antal anmälningar

mot domare

Antal inledda förundersökningar

1989 22 1 1990 32 2 1991 38 5 1992 26 0 1993 44 1 1994 72 5 1995 73 8 1996 74 7 1997 68 7 1998 72 5 1999 76 1

Av de sammanlagt 42 fall där förundersökning inletts har det i ett fall lett till lagföring genom strafföreläggande och i 14 fall till åtal varav 10 resulterat i fällande domar.

Inledda förundersökningar

ÅD 776-89

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot rådman i tingsrätt som beslutat om förtida omhändertagande enligt 9 kap. 10 § andra stycket rättegångsbalken trots att omständigheterna inte varit sådana att det förelegat laglig grund för denna åtgärd. Åtalet bifölls (NJA 1992 s. 555).

ÅD 652-90

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot rådman i tingsrätt som dels dömt till lindrigare påföljd än vad straffminimum för brott föreskrev, dels avfattat en skriftlig dom med påföljd som inte överensstämde med muntligt avkunnad dom i målet. Åtalet bifölls vad gäller den sist nämnda förseelsen (NJA 1992 B 2).

ÅD 896-90

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot rådman i tingsrätt som förordnat att tilltalad i brottmål skulle överlämnas till sluten psykiatrisk vård trots att det inte gjorts någon rättspsykiatrisk undersökning. Åtalet ogillades i laga kraft vunnen hovrättsdom (Göta hovrätts dom den 18 juni 1991, DB 3099).

ÅD 302-91

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (tingsfiskal) i dom beslutat att tilltalad i brottmål skulle kvarbli i häkte trots att denne inte befunnits skyldig till något häktningsgrundande brott. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet.

ÅD 620-91

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (tf lagman) försummat att häva häktningsbeslut sedan åklagaren inte inom föreskriven tid inkommit med åtal eller begäran om förlängd tid för åtals väckande. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet. RÅ anförde i sitt beslut bl.a. att det vid bedömningen av om gärningen är ringa är av stor betydelse om någon skada eller olägenhet kan påvisas. I det aktuella fallet konstaterade RÅ dels att omständigheterna var sådana att den misstänkte uppenbarligen skulle ha förblivit häktad om åtalsförlängning hade begärts eller om åtal väckts, dels att den misstänkte sedermera dömdes till ett långt fängelsestraff varvid frihetsberövandet tillgodoräknades fullt ut.

ÅD 781-91

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätten (tingsnotarie) beslutat att avföra anteckningar om utmätning i inskrivningsregister trots att utmätningsbesluten alltjämt gällde. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet.

ÅD 841-91

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (lagman) utan laglig grund beslutat om omhändertagande enligt 28 kap. 11 § andra stycket brottsbalken, underlåtit att omedelbart

fatta beslut i anledning av framställt häktningsyrkande samt beslutat om häktning utan att dessförinnan hålla förhandling i frågan. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet. När det gäller beslutet om omhändertagande beaktade RÅ att den tilltalade under alla förhållanden skulle ha varit berövad sin frihet och att det enda förfång som omhändertagandebeslutet lett till för den tilltalade var att denne inte kunnat avräkna två dygns frihetsberövande mot det avdömda straffet, något som sedermera rättats till genom regeringens beslut om nåd. Utredningen hade visat att det inte förelåg någon försummelse då det gäller prövningen av framställt häktningsyrkande. Slutligen konstaterade RÅ i sitt beslut att regleringen avseende rättens skyldighet att hålla häktningsförhandling inte var helt lättillgänglig. Mot bakgrund av det, och då en förhandling av allt att döma inte skulle ha påverkat utgången av häktningsfrågan, fann RÅ att det fel som begåtts inte var av beskaffenhet att föranleda ansvar för tjänstefel.

ÅD 866-91

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (hovrättsfiskal) i brottmålsdom felaktigt angett att tilltalad erkänt viss gärning. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet.

ÅD 267-93

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot chefsrådman i tingsrätt respektive hovrättsledamöter som i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Åtalen bifölls (Svea hovrätts dom den 30 juni 1994, mål B 247/94, respektive NJA 1994 s. 304).

ÅD 337-94

Förundersökning angående undertryckande av urkund alternativt tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) underlåtit att diarieföra eller på annat sätt dokumentera skrivelse som ingetts under pågående huvudförhandling. Ärendet överlämnades till JK som beslutade att åtal inte skulle väckas eftersom vad som framkommit under förundersökningen inte innefattade sannolika skäl för antagande att rådmannen handlat på ett sätt som innefattade en straffbar gärning (JK:s beslut den 8 december 1995, Dnr 2333-95-20).

ÅD 530-94

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot rådman i tingsrätt som i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Åtalet bifölls (NJA 1997 B 1).

ÅD 705-94

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt dels företagit brottmål till huvudförhandling i den tilltalades utevaro trots att denne inte delgetts kallelse med erinran om att så kunde ske, dels hört en person som vittne under ed trots att lagligt hinder däremot förelegat. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. I det förstnämnda avseendet konstaterades att brott inte kunde styrkas eftersom det inte kunnat styrkas vilka kontakter som förekommit mellan tingsrätten och den tilltalade. I det sistnämnda avseendet konstaterades att gärningen var att bedöma som ringa varför det således inte förelåg någon straffbar oaktsamhet från den aktuelle rådmannens sida.

ÅD 706-94

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (tingsfiskal) utan laglig grund i brottmålsdoms påföljdsdel förenat fängelsestraff med dagsböter. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet. RÅ beaktade bl.a. tingsfiskalens begränsade erfarenhet av brottmål samt att denne själv upptäckt felet och vidtagit åtgärder för att det skulle rättas på ett korrekt sätt så att den tilltalade inte skulle drabbas av någon olägenhet.

ÅD 878-94

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot lagman i tingsrätt som i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Åtalet ogillades eftersom gärningen bedömdes som ringa (NJA 1996 s. 307).

ÅD 463-95

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar

oaktsamhet. RÅ hänvisade i beslutet till bl.a. att rådmannen under målets handläggning och i samband med domens utformning haft en extraordinärt stor arbetsbörda.

ÅD 915-95

Förundersökning angående tjänstefel inledd på grund av tingsrätts försummelse att häva häktningsbeslut sedan åklagaren inte inom föreskriven tid inkommit med åtal eller begäran om förlängd tid för åtals väckande. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned då det inte bedömdes föreligga någon straffbar oaktsamhet. Med hänsyn till vad som framkommit under utredningen kunde det inte visas att någon av de ansvariga rådmännen brustit i aktsamhet.

ÅD 921-95

Förundersökning angående misshandel alternativt ofredande inledd. Den misstänkte var rådman i tingsrätt. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned eftersom vad som framkommit inte gav anledning till antagande att brott begåtts.

ÅD 1060-95

Förundersökning inledd och åtal väckt angående tjänstefel mot tingsfiskal som i brottmålsdom dels utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet, dels underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Åtalet bifölls i laga kraft vunnen hovrättsdom så vitt avser den först nämnda förseelsen (1997:23).

ÅD 1221-95

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt sedan häktningsbeslut hävts förklarat att den dömde skulle återföras till häktet i stället för att friges. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned eftersom vad som framkommit inte gav någon entydig bild av vad som inträffat varför det inte kunde visas att den aktuelle rådmannen brustit i aktsamhet.

ÅD 1288-95

Förundersökning inledd och åtal väckt angående tjänstefel mot hovrättsledamöter som utan laglig grund förordnat om häktning. Åtalet ogillades eftersom gärningen ansågs ringa (NJA 1997 s. 86).

ÅD 1338-95

Förundersökning inledd och åtal väckt angående tjänstefel mot rådman i tingsrätt som dels i upprepade fall inte färdigställt tidigare avkunnade domar så att underrättelse om respektive dom kunnat ske inom lagstadgad tid, dels i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Åtalet bifölls i sin helhet i hovrättsdom som har överklagats (Svea hovrätts dom den 5 november 1998, mål B 1655-98).

ÅD 1401-95

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt avgjort tvistemål som inte varit tillräckligt förberett. Förundersökningen lades ned eftersom rådmannen som avgjort målet avlidit.

1996/40

Förundersökning inledd och åtal väckt angående tjänstefel mot hovrättsledamöter som i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Åtalet bifölls (NJA 1996 s. 806).

1996/185

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (f.d. lagman) i brottmål dels avkunnat dom av innebörd att den tilltalade dömts för brott som inte omfattats av åtalet, dels senare avfattat skriftlig dom med annat innehåll. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned eftersom utredningen inte helt kunnat klarlägga vad som förevarit.

1996/203

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt inte hållit häktningsförhandling inom fyra dygn från det att en person som häktats i sin frånvaro gripits. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Inrapporteringen av gripandet hade inte skett

enligt tingsrättens hanteringsrutiner och beskedet om gripandet hade mottagits av en oerfaren tjänsteman utan befogenhet att på eget ansvar ta emot sådana anmälningar. RÅ konstaterade att det inte kunde läggas domstolssekreteraren till last och att det inte heller fanns anledning anta att någon annan förfarit på sådant sätt att straffansvar kunde komma i fråga.

1996/747

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av uppgifter från parter i tryckfrihetsmål i tingsrätt om att de inte fått ta del av handlingar eller lägga fram bevisning samt att beslut expedierats sent. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned med motiveringen att det av materialet framgått att brott inte begåtts.

1996/1184

Förundersökning inledd och åtal väckt angående tjänstefel mot tingsfiskal som utan laglig grund förordnat om häktning. Åtalet ogillades i laga kraft vunnen hovrättsdom (Svea hovrätts dom den 10 november 1997, DB 31).

1996/1356

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (hovrättsassessor) utan laglig grund förordnat om häktning. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Av beslutet framgår att RÅ beaktade bl.a. en extraordinär arbetsbörda, vissa personliga förhållanden samt att den sammanlagda tiden för frihetsberövandet, till följd av reglerna om avräkning av häktestid, inte torde ha påverkats av felet.

1996/1438

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av tingsrätts (lagman) fällande brottmålsdom avseende bestickning trots att brottet var preskriberat. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Av beslutet framgår att RÅ beaktade bl.a. en mycket pressande arbetssituation.

1997/506

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt dels inte hållit häktningsförhandling inom fyra dygn från det att en person som häktats i sin frånvaro gripits, dels underlåtit att omedelbart häva ett häktningsbeslut då åtal inte väckts inom den tid som rätten bestämt och då inte heller förlängning av åtalstiden begärts. Förundersökningarna ledde inte till åtal utan lades ned. I det först nämnda fallet anförde RÅ bl.a. att den domarsekreterare som haft hand om målet visserligen arbetat en relativt lång tid på brottmålsavdelning och kände till tidsfristerna för häktning, men att hon inte var juristutbildad och inte heller hade någon självständig befogenhet vad gällde myndighetsutövning. RÅ anförde vidare att anledningen till att fristen inte iakttogs ytterst kunde sägas ha berott på att häktningsframställningen inte underställdes någon domare för bestämmande av tid för häktningsförhandling. Detta syntes dock ha skett helt i enlighet med de rutiner som gällde vid tingsrätten. RÅ konstaterade att utredningen inte gav vid handen att vare sig den domare (chefsrådman) som haft målet lottat på sig eller någon annan förfarit på sådant sätt att straffansvar kunde komma i fråga. I det sist nämnda fallet beaktade RÅ bl.a. en pressad arbetssituation för chefsrådmannen. RÅ anförde dock att detta inte ensamt kan tillmätas avgörande betydelse för straffbarheten då det som i det aktuella fallet varit fråga om en juridiskt okomplicerad och rutinbetonad uppgift. RÅ fäste särskilt avseende vid att försummelsen inte kunde anses ha förorsakat den tilltalade skada eller olägenhet.

1997/866

Förundersökning inledd och åtal väckt angående tjänstefel mot hovrättsassessor som i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Åtalet bifölls i laga kraft vunnen hovrättsdom (Svea hovrätts dom den 29 november 1999, DB 153).

1997/1037

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) dels meddelat brottmålsdom i den tilltalades utevaro trots att det inte funnits någon erinran i kallelsen om detta, dels dömt den tilltalade för en gärning beträffande vilken denne inte delgivits stämning. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Av beslutet framgår att RÅ beaktat bl.a. en mycket ansträngd arbetssituation.

1997/1390

Förundersökning angående brott mot tystnadsplikt alternativt tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) lämnat ut parts i tvistemål sekretessbelagda identitets- och adressuppgifter. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. RÅ anförde bl.a. att utredningen visat att varierande uppgifter förekommit angående i vilken utsträckning sekretess skulle gälla och att rådmannen vid avfattningen av protokollet genom vilket uppgifterna blivit offentliga gått efter uppgifter i personbevis som saknat uppgift om sekretess. RÅ konstaterade att det framstod som ett rent förbiseende från rådmannens sida varför gärningen var att anse som ringa.

1997/1423

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (tingsfiskal) förordnat om s.k. utredningshäktning trots att något sådant yrkande inte framställts i målet. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. RÅ beaktade bl.a. att den aktuella häktningsförhandlingen genomförts under tidspress, att tingsfiskalen först i samband med förhandlingen fått del av utredningshandlingarna samt att tingsfiskalen inte hade någon lång erfarenhet som domare.

1997/1604

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Av beslutet framgår att RÅ beaktat bl.a. pressade arbetsförhållanden.

1997/1716

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (chefsrådman) i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. I beslutet anför RÅ bl.a. att chefsrådmannen själv innan domen vann laga kraft upptäckt felet och vidtagit åtgärder för att det skulle rättas till, till följd varav den tilltalade inte lidit någon skada.

1998/34

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. RÅ konstaterade att det på grundval av de uttalanden som Högsta domstolen gjort i avgörandet NJA 1997 s. 125 kunde dras den slutsatsen att det vid tiden för tingsrättens dom förelegat ett visst utrymme att tolka bestämmelsen i 33 kap. 5 § första stycket brottsbalken på det sätt som tingsrätten gjort. RÅ beaktade vidare att JO lagt ned två förundersökningar avseende likartade avräkningsfel, som båda legat i tiden före Högsta domstolens avgörande. Mot bakgrund av det anförda fann RÅ inte anledning anta att den avräkning som skett kunde medföra ansvar för tjänstefel.

1998/857

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. RÅ utfärdade strafföreläggande varigenom rådmannen lagfördes för tjänstefel.

1998/862

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot lagman i tingsrätt som i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om förverkande av villkorligt medgiven frihet. Åtalet bifölls i laga kraft vunnen hovrättsdom (Hovrätten för Västra Sveriges dom den 13 juni 2000, mål B 5005-99).

1998/950

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (tingsfiskal) i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Av beslutet framgår att RÅ beaktat bl.a. att tingsfiskalen var oerfaren och hade en hög arbetsbelastning samt att tingsfiskalen på eget initiativ sett till att felet kunnat rättas innan någon skada uppkom genom oriktigt frihetsberövande.

1998/1204

Förundersökning inledd och åtal angående tjänstefel väckt mot rådman i tingsrätt som i brottmålsdom utan laglig grund förordnat om för-

verkande av villkorligt medgiven frihet. Åtalet bifölls i laga kraft vunnen hovrättsdom (Hovrätten för Västra Sveriges dom den 14 juli 2000, mål B 5644-99).

1999/1686

Förundersökning angående tjänstefel inledd med anledning av att tingsrätt (rådman) i brottmålsdom underlåtit att förordna att fängelsestraff till viss tid skulle anses verkställt i anstalt. Förundersökningen ledde inte till åtal utan lades ned. Av beslutet framgår att RÅ beaktat bl.a. att rådmannen vid tiden för domskrivningen hade en pressad personlig situation och att någon skada i form av ett oriktigt frihetsberövande inte drabbat den tilltalade.

Ärenden hos Statens ansvarsnämnd t.o.m. år 1999 i frågor om disciplinansvar, åtalsanmälan eller avskedande beträffande domare

Inledning

Statens ansvarsnämnd prövar frågor om avskedande, avstängning, disciplinansvar och åtalsanmälan beträffande befattningshavare på domarbanan – från fiskalsaspiranter (överrättsnotarier) och uppåt – och om tvångsmässigt genomförda läkarundersökningar beträffande ordinarie domare. Justitieråd och regeringsråd är emellertid undantagna från nämndens ansvarsområde.

Ansvarsnämnden prövar frågor endast efter anmälan. Anmälan kan göras av vederbörande domstolschef, JO eller JK. Mot nämndens beslut i de angivna frågorna – utom i fråga om åtalsanmälan – kan talan föras vid tingsrätt eller Arbetsdomstolen. Däremot kan besluten inte överklagas.

Vid sidan av de nämnda frågorna avger ansvarsnämnden på begäran av en domstol yttrande i ett brottmål, där en domare är åtalad, huruvida det finns anledning att anta att denne vid bifall till åtalet kommer att avskedas till följd av gärningen. Nämndens ställningstagande kan få betydelse i lindrande riktning vid påföljdsvalet och vid straffmätning.

Redogörelsen i det följande omfattar en fullständig genomgång av ansvarsnämndens ärenden, sedan dess tillkomst år 1976 till utgången av år 1999, rörande frågor om avskedande, disciplinansvar och åtalsanmälan samt yttranden till brottmålsdomstol angående befattningshavare på domarbanan. I den mån något annat inte anges har talan inte förts mot nämndens beslut och domstolars avgöranden vunnit laga kraft. I de fall där det inte anges att anmälan har gjorts till nämnden – vilket gäller i några ärenden om avskedande – har detta inte heller angetts i ansvarsnämndens beslut; i dessa fall har nämnden fått del av en brottmålsdom mot vederbörande domare.

Det bör påpekas att redogörelsen inte omfattar de fall där en domare har åtalats för brott och där prövningen av åtalet inte lett till att

anmälan gjorts till ansvarsnämnden om avskedande av domaren eller där domstolen inte inhämtat något yttrande av nämnden för ställningstagandena i påföljdsfrågan.

A Frågor om avskedande

A:1 Rattfylleri (villkorlig dom och 80 dagsböter)

Från en tingsrätt översändes till ansvarsnämnden för kännedom en dom av tingsrätten enligt vilken A, som var rådman vid tingsrätten, hade dömts för rattfylleri (som nu motsvarar grovt rattfylleri) till villkorlig dom och 80 dagsböter. A hade vid provtagningstillfället haft minst 1,99 promille alkohol i blodet och mer än 3 promille alkohol i urinen. Av domen framgick att A hade alkoholproblem och led av hjärtsjukdom.

Ansvarsnämnden fann att vad A hade låtit komma sig till last inte föranledde någon åtgärd av nämnden (beslut 1980-10-08).

A:2 Rattfylleri (en månads fängelse)

En kammarrätt anmälde till ansvarsnämnden att A, som var kammarrättsråd vid kammarrätten, hade dömts till fängelse i en månad. Gärningen bestod i att A hade gjort sig skyldig till rattfylleri (som nu motsvarar grovt rattfylleri). A hade vid provtagningstillfället haft 2,29 promille alkohol i blodet.

Ansvarsnämnden fann (1983-05-05, dnr Ä 1/1983) att vad A hade låtit komma sig till last inte föranledde någon åtgärd från nämndens sida.

A:3 Stöld och urkundsförfalskning samt rattfylleri (villkorlig dom resp. en månads fängelse)

På anmälan av en tingsrätt fann ansvarsnämnden att A, som var rådman vid tingsrätten, inte hade fullgjort sina arbetsuppgifter tillfredsställande och att förhållandena var sådana att han inte heller kunde antas vara tjänstduglig. Den bristande tjänstdugligheten berodde på sjukdom eller därmed jämförligt förhållande. Ansvarsnämnden avstängde därför A från arbetet tills vidare, dock längst till en tidpunkt ett drygt år efter tidpunkten för avstängningsbeslutet (1983-06-29, dnr Ä 7/1983). Avstängningsbeslutet omprövades därefter av nämnden vid två tillfällen, som därvid förlängde avstängningen med tre månader åt gången (1983-09-22 och 1983-12-15).

A dömdes senare av en annan tingsrätt, än den vid vilken han var anställd, för stöld och urkundsförfalskning till villkorlig dom och för rattfylleri (som nu motsvarar grovt rattfylleri) till fängelse i en månad. Gärningen avseende stöld innebar att A i lokaler hos den tingsrätt vid

vilken han var anställd vid olika tillfällen under en tremånadersperiod hade tagit och tillägnat sig tre lagböcker. Gärningen avseende urkundsförfalskning bestod i att A falskeligen hade tecknat sin f.d. hustrus namn som underskrift på en fullmakt för honom gällande inteckning och försäljning av en fastighet (att A hade fog för sin invändning att fastigheten var hans enskilda egendom ansågs inte inverka på straffbarheten); fullmakten hade med A:s vetskap och gillande ingetts i ett inskrivningsärende. Domstolen uttalade att stölden, trots att den rörde ett mindre belopp, framstod som allvarligare än förfalskningen i betraktande av att tillgreppen haft visst samband med A:s tjänsteutövning. Vid påföljdsvalet beaktade tingsrätten att A på grund av bristande tjänstduglighet hade varit avstängd från sitt arbete.

Ansvarsnämnden beslöt med anledning av brotten att avskeda A från anställningen som rådman (beslut 1984-03-23).

I sitt beslut anmärkte ansvarsnämnden att möjligheten att omplacera A till andra arbetsuppgifter hade undersökts. Dåvarande Arbetsmarknadsnämnden hade avgett ett yttrande enligt 15 § i den då gällande förordningen (1979:518) om arbetshandikappade i statligt reglerad anställning, m.m. I yttrandet erinrade Arbetsmarknadsnämnden om att enligt nämnda föreskrift fick ett beslut – att säga upp eller avskeda en arbetstagare av en orsak, som bedömdes ha samband med missbruk av alkohol eller annat berusningsmedel – inte meddelas innan nämnden hade förklarat att sådana åtgärder som avsågs i förordningen inte skulle vidtas. Arbetsmarknadsnämnden uttalade vidare att tingsrätten – vid vilken rådmannen var anställd – borde fortsätta med de arbetsvårdande åtgärder som hade planerats beträffande A. (Tingsrätten hade lämnat förklaring till ansvarsnämnden att – om A inte kom att avskedas på grund av brotten enligt domen – denne, såvitt då kunde bedömas, skulle komma att placeras på tingsrättens sjöfartsregister.)

Ansvarsnämnden anförde i beslutet om avskedande bl.a. följande. Det låg i sakens natur att stränga krav på redbarhet och oförvitlighet måste ställas på den som innehade en domarbefattning. Ett avsteg härifrån skulle kunna allvarligt skada allmänhetens förtroende för domstolarna. Varje förseelse eller brott av mindre allvarligt slag från en domares sida kunde naturligtvis inte medföra avskedande. Om en domare hade gjort sig skyldig till brott som medfört en svårare påföljd än böter, skulle det dock te sig stötande om han fick behålla sin tjänst.

Med utgångspunkt från det anförda kunde det ifrågasättas om inte A redan genom rattfylleribrottet, för vilket han hade dömts till en månads fängelse, i sådan grad hade skadat det anseende som innehavaren av en domartjänst borde äga att han borde anses olämplig att inneha tjänsten. Ansvarsnämnden hade dock vid tidigare tillfällen ansett att ett enstaka rattfylleribrott inte utgjorde skäl för nämnden att vidta någon åtgärd.

Allvarligare var emellertid den stöld och den urkundsförfalskning som A hade gjort sig skyldig till och för vilka brott påföljden bestämts till villkorlig dom. Dessa brott hade inte något direkt samband med A:s alkoholmissbruk, och de var inte uttryck för blott någon stundens ingivelse. Stöldbrottet hade fullföljts genom att A vid tre olika tillfällen sålt lagböckerna. Därtill kom som en försvårande omständighet att tillgreppen hade skett på A:s arbetsplats. Vad gällde urkundsförfalskningen var A:s attityd till brottet anmärkningsvärd. Båda brotten visade grundläggande brister i hans rättsmedvetande.

A hade genom brotten visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst som rådman. Han skulle därför avskedas såvida inte särskilda skäl av något slag talade mot detta.

Tingsrätten – vid vilken A var anställd – hade uttalat att han skulle kunna placeras på sjöfartsregistret, om nämnden skulle finna skäl att inte avskeda honom. Ansvarsnämnden kunde emellertid inte finna att den omständigheten att en domare kunde placeras på en tjänst, där han inte deltog i avgörandet av tviste- eller brottmål, kunde utgöra skäl att avstå från att avskeda denne, om han hade gjort sig skyldig till brott som i och för sig borde föranleda avskedande. På en domare måste, oavsett med vilka mål eller ärenden han sysslade, ställas samma krav på redbarhet och oförvitlighet. Den möjlighet till omplacering som tingsrätten hade ställt i utsikt utgjorde därför inte skäl mot avskedande.

Ansvarsnämnden pekade på att det i 11 kap. 4 § i 1976 års lag om offentlig anställning (äldre LOA), som då gällde, föreskrevs att i stället för bestämmelserna om avskedande i 1 eller 2 § i samma lag gällde annan bestämmelse som inskränkte rätten att avskeda arbetstagare. En sådan bestämmelse återfanns i den nämnda föreskriften i förordningen om arbetshandikappade i statligt reglerad anställning, m.m. En arbetstagare fick således enligt den föreskriften inte avskedas av någon orsak, som hade samband med alkoholmissbruk, innan Arbetsmarknadsnämnden hade förklarat att åtgärder enligt förordningen inte skulle vidtas.

Ansvarsnämnden erinrade emellertid om att den grundläggande regeln om förutsättningarna för avskedande fanns i regeringsformen (11 kap. 5 §). Vid sådant förhållande kunde i ett fall som det förevarande den nyssnämnda förordningsbestämmelsen inte utgöra hinder mot ett avskedande, även om de brott som A hade begått – i större eller mindre grad – hade samband med hans alkoholmissbruk.

Vad som hade framkommit om A:s psykiska tillstånd och hans personliga förhållanden i övrigt utgjorde inte särskilda skäl att, trots brotten, låta denne vara kvar i tjänsten.

Slutligen pekade ansvarsnämnden på att A hade varit anställd inom domstolsväsendet sedan 23 år tillbaka. De kunskaper och den erfaren-

het som han hade förvärvat under sin tjänstgöring borde kunna komma till användning inom andra verksamhetsområden än domarens. Det tedde sig rimligt att staten som arbetsgivare försökte bereda A en annan sysselsättning. Ansvarsnämnden erinrade i detta sammanhang om 5 § i den nämnda förordningen om arbetshandikappade. Enligt denna bestämmelse fick den som sökte en statligt reglerad anställning inte på grund av brott utestängas från anställning, om inte brottet prövades göra honom olämplig för arbetsuppgifterna.

Ansvarsnämnden avskedade således A från hans tjänst. Vidare beslutade nämnden om fortsatt avstängning av honom.

A:4 Olovligt förfogande (40 dagsböter)

Ett hovrättsråd och vice ordförande på avdelning, A, dömdes för olovligt förfogande till 40 dagsböter. Gärningen bestod i att A hade en bisyssla som universitetslärare och felaktigt uppburit arvoden under ett drygt halvår med drygt 3 000 kr innan felet upptäcktes.

Ansvarsnämnden ansåg att A genom det begångna brottet allvarligt hade skadat det anseende som en domare borde ha. Brottet kunde dock inte anses visa att han var uppenbart olämplig att inneha sin anställning. Tillräckliga skäl att avskeda honom förelåg således inte. Ansvarsnämnden avskrev därför ärendet från vidare handläggning (1984-04-10, dnr Ä 12/83).

A:5 Misshandel (ringa brott), förargelseväckande beteende och våld mot tjänsteman (100 dagsböter)

En hovrättsassessor dömdes för misshandel (ringa brott), förargelseväckande beteende och våld mot tjänsteman till 100 dagsböter. Ansvarsnämnden fann att vad denne hade låtit sig komma till last inte var av beskaffenhet att medföra avskedande. Nämnden avskrev därför ärendet (1985-11-26, dnr Ä 5/85).

A:6 Misshandel (tre månaders fängelse)

A, som var rådman vid en tingsrätt, dömdes för misshandel till fängelse i tre månader. Brotten utgjordes av att A vid tre tillfällen hade misshandlat sin sambo. Misshandeln hade bestått i han tilldelat henne slag mot kroppen, att han tagit struptag på henne samt att han vid ett tillfälle också slagit henne i ansiktet och knuffat omkull henne mot en trappa. Kvinnan hade till följd av misshandeln orsakats smärta, utgjutningar, blåmärken och en tungbensfraktur som, förutom smärta och obehag, medförde att hon under en längre tid varit tvungen att bära halskrage. Misshandelsbrotten hade förövats med några månaders mellanrum. Enligt brottmålsdomen hade det inte framkommit att

kvinnan provocerat A eller annars uppträtt på ett sätt som gjort misshandeln försvarlig eller ursäktlig.

Ansvarsnämnden (majoriteten) avskrev ärendet (1986-11-05, dnr Ä 11/1984), som hade tagits upp på anmälan av den tingsrätt där A var anställd. I sin motivering uttalade nämnden bl.a. följande.

På en domare måste av naturliga skäl ställas särskilt stora krav på redbarhet och oförvitlighet. Det skulle oftast te sig stötande om en domare, som hade gjort sig skyldig till brott som medfört svårare påföljd än böter, fick behålla sin tjänst. Den omständigheten att en domare kunde placeras på en tjänst, där han inte deltog i avgörande av tvistemål eller brottmål, kunde inte utgöra skäl att avstå från att avskeda denne, om han hade gjort sig skyldig till brott som i och för sig borde föranleda avskedande.

A hade dömts till tre månaders fängelse för misshandel. Både brottens karaktär och straffets längd gjorde att hans anseende som domare kunde ha lidit sådan skada att det kunde bli svårt för honom att med bibehållet förtroende från allmänhetens sida fortsätta sin domargärning. Att som hovrätten hade antytt i brottmålsdomen befria honom från vissa i domarsysslan ingående arbetsuppgifter var en lösning som enligt ansvarsnämndens mening inte kunde komma i fråga av principiella skäl.

Vid bedömande av frågan om brotten borde föranleda avskedande måste emellertid beaktas att hovrätten vid påföljdsbestämningen hade utgått från att A inte skulle komma att avskedas och vid straffmätningen tagit särskild hänsyn till att ”lagstridigt handlande av domare i och för sig förtjänar strängt bedömande”. Beaktansvärt var också att brotten inte hade någon anknytning till A:s tjänst och att de förövats i speciella situationer med uppblossande ömsesidig aggressivitet i ett förhållande som då var upplöst.

A, som var 49 år gammal, hade en lång och väl vitsordad tjänstgöring som domare bakom sig. Drygt två och ett halvt år hade förflutit från den sista misshandeln. Under hela denna tid hade han fortsatt att tjänstgöra som rådman, varvid han dock inte handlagt brottmål. Några anmärkningar mot hans sätt att sköta tjänsten hade inte framkommit.

A hade genom brotten otvivelaktigt allvarligt skadat det anseende som en domare borde ha. Att avskeda honom framstod emellertid som en så ingripande åtgärd att den inte stod i rimlig proportion till vad som låg honom till last. Brotten kunde därför trots allt inte anses visa att A var uppenbart olämplig att inneha sin anställning. Tillräckliga skäl att avskeda honom förelåg således inte.

En ledamot av ansvarsnämnden, ordföranden, ansåg sammanfattningsvis att A genom de brott för vilka han hade dömts visat sig uppen-

bart olämplig att inneha sin tjänst och att han därför skulle avskedas från denna.

_______________

JK förde talan mot ansvarsnämndens beslut vid Arbetsdomstolen och yrkade att A skulle avskedas. A ansökte härefter om tjänstledighet från befattningen som rådman för tjänstgöring vid Riksskatteverket tills vidare, dock längst under två år. Regeringen beviljade A den begärda tjänstledigheten genom ett beslut den 27 augusti 1987. I en skrivelse av den 4 september 1987 till Arbetsdomstolen förklarade JK att han, sedan parterna hade träffat en förlikning i målet, återkallade sin talan. Arbetsdomstolen avskrev härefter målet.

A:7 Snatteri (70 resp. 50 dagsböter)

Överåklagaren vid vederbörande regionåklagarmyndighet anmälde A, som var rådman vid en tingsrätt, till ansvarsnämnden för att A genom strafföreläggande, som han hade godkänt, ålagts 70 dagsböter för snatteri i tre fall. Gärningarna bestod i att A i april 1985 i de aktuella domstolslokalerna hade tagit en butelj med 25 cl whisky och samma månad på en annan ort tagit tio par herrkalsonger, värda 199 kr, i en butik och tre böcker, värda 96 kr, i en annan butik. Ansvarsnämnden fann att brotten inte kunde antas medföra avskedande och avskrev därför ärendet från vidare handläggning (1985-11-26, dnr Ä 9/1985).

Senare dömdes A för snatteri, bestående i att han i december 1986 i en butik hade tagit tre spel värda totalt drygt 50 kr, till 50 dagsböter. Butiken var belägen på orten för tingsrätten där A var anställd.

Ansvarsnämnden avskedade A från tjänsten som rådman (1988-04-11, dnr Ä 6/1987). I sin motivering uttalade nämnden bl.a. följande.

För att en domare skulle kunna fullgöra sina uppgifter fordrades att han åtnjöt allmänt förtroende och allmän aktning. Det måste därför ställas särskilt stora krav på en domares redbarhet och oförvitlighet.

Ansvarsnämnden hade i sin dittillsvarande praxis ansett att ett enstaka bötesbrott inte utgjorde tillräcklig grund för att avskeda en domare. Det var i enlighet med denna praxis som nämnden inte hade vidtagit några åtgärder mot A i anledning av de under år 1985 begångna snatterierna. Då han nu på nytt hade gjort sig skyldig till samma slags brott ställde sig saken annorlunda. Återfallet måste såsom hovrätten hade anfört i sin brottmålsdom anses visa att han inte var främmande för att begå ett snatteri trots de överväldigande sociala risker av olika slag som ett sådant beteende innebar för en person i hans ställning. De brister i hans personlighet som brotten sålunda gav prov på var enligt ansvarsnämndens mening i hög grad ägnade att

nedsätta allmänhetens aktning och förtroende för honom som domare och därmed också för domstolarna i allmänhet.

Vid övervägande av det anförda fann ansvarsnämnden att A genom återfallet i brott hade visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning som rådman. Han skulle därför avskedas, om inte särskilda skäl av något slag talade mot det.

Mot ett avskedande hade A åberopat att han det senaste året avhållit sig från att döma i brottmål och att han avsåg att inte heller i fortsättningen befatta sig med sådana mål. Det var enligt ansvarsnämndens mening givet att A:s anseende som domare hade lidit mest skada av det inträffade när det gällde handläggningen av brottmål. Som nämnden hade uttalat i tidigare avgöranden (Ä 7/1983 och Ä 11/1984) måste emellertid ställas samma krav på en domares redbarhet och oförvitlighet, oavsett vilka mål eller ärenden han sysslade med. Att befria A från vissa i rådmanssysslan ingående arbetsuppgifter var således en lösning som inte kunde godtas av principiella skäl.

Det läkarintyg som A hade åberopat talade för att han vid begåendet av snatterierna år 1985 hade handlat under inflytande av psykisk sjukdom. I fråga om gärningen i december 1986 fanns inte någon motsvarande utredning om hans psykiska hälsa. Ingenting tydde dock på att han vid gärningstillfället hade befunnit sig i något psykiskt undantagstillstånd.

Vad som hade framkommit om A:s psykiska hälsa och personliga förhållanden i övrigt utgjorde enligt ansvarsnämndens mening inte särskilda skäl att, trots brottet, låta honom vara kvar i tjänsten.

De kunskaper och den erfarenhet som A hade förvärvat under sin långvariga tjänstgöring inom domstolsväsendet borde, enligt ansvarsnämndens mening, kunna komma till användning inom andra verksamhetsområden än domarens. Det tedde sig rimligt att staten som arbetsgivare försökte bereda A en annan anställning. Nämnden erinrade i detta sammanhang om bestämmelsen i 7 c § i den då gällande anställningsförordningen (1965:601). Enligt denna bestämmelse skulle tillsättningsmyndigheten i ett tillsättningsärende bortse från att en sökande hade dömts för brott, om inte brottet var sådant att det bedömdes göra sökanden olämplig för arbetsuppgifterna.

Ansvarsnämnden beslöt således om avskedande av A från hans tjänst som rådman.

_______________

A väckte talan mot staten vid tingsrätten och yrkade att tingsrätten skulle ogiltigförklara beslutet att avskeda honom. Staten bestred ändring av beslutet.

Tingsrätten förklarade att avskedandet av A var ogiltigt (dom 1988-11-04). En ledamot var skiljaktig i fråga om motiveringen.

Staten överklagade tingsrättens dom och yrkade att Arbetsdomstolen skulle ogilla A:s talan vid tingsrätten och fastställa ansvarsnämndens beslut att avskeda A. A bestred ändring.

Arbetsdomstolen ändrade tingsrättens dom och avslog A:s yrkande att ansvarsnämndens beslut om avskedande av honom skulle förklaras ogiltigt (dom 1989-04-26, AD 1989 nr 52). I sina domskäl anförde Arbetsdomstolen bl.a. följande.

Arbetsdomstolen hade i domen AD 1981 nr 168 (jfr även AD 1987 nr 73 och 1988 nr 180) återgett bakgrunden till bestämmelsen om avskedande i 11 kap. 1 § äldre LOA (som innebar att en arbetstagare fick avskedas, om arbetstagaren hade begått brott som visade att han eller hon uppenbarligen var olämplig för sin anställning) och utvecklat vad som var syftet med och den principiella innebörden av detta lagrum. Syftet att slå vakt om den offentliga tjänstens integritet, uttalade domstolen sammanfattningsvis, låg till grund för avskedandeinstitutet i äldre LOA, liksom det präglade den genom 1975 års ämbetsansvarsreform avskaffade ämbetsstraffet avsättning. Avskedande skulle, med en sammanfattande formulering i motivtexten, komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets eller tjänsteförseelsens beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. Arbetsdomstolen fastslog också i 1981 års dom efter granskning av lagförarbetena att den allmänna regeln om avskedande i 11 kap. 1 § äldre LOA inte ålade arbetsgivaren någon skyldighet att i ärende om avskedande undersöka möjligheterna till omplacering av den berörde tjänstemannen. Vissa uttalanden i förarbetena till 1975 års ämbetsansvarsreform kunde enligt domstolens uppfattning inte tas till intäkt för att lagstiftaren skulle ha avsett att ålägga arbetsgivaren en formlig rättslig skyldighet att omplacera framför att avskeda.

Till denna redogörelse från 1981 års dom för innebörden av 11 kap. 1 § äldre LOA borde, med hänsyn till vad A hade anfört i detta mål, läggas följande påpekande. När det i lagrummet sade att en arbetstagare under angivna förutsättningar fick avskedas, var detta att uppfatta som ett uttryck för att lagen inte ålade den statlige arbetsgivaren en skyldighet att besluta om avskedande utan överlämnade denna fråga åt arbetsgivarens prövning (jfr prop. 1975:78 s. 164 f.). Därvid borde enligt lagförarbetena arbetsgivaren alltid pröva om det inte fanns möjlighet att i stället för att avskeda arbetstagaren tilldela honom andra arbetsuppgifter. Däremot lade lagen inte i domstolens hand att göra en skälighetsprövning vid sidan av sitt ställningstagande till frågan om arbetstagaren genom brott hade visat att han uppenbarligen var olämp-

lig att inneha sin anställning. På denna punkt kunde i övrigt hänvisas till vad som nyss hade sagts om att lagen inte innefattade någon rättslig skyldighet för arbetsgivaren att omplacera framför att avskeda.

Både ansvarsnämnden och tingsrätten hade framhållit att en domare måste åtnjuta allmänt förtroende och allmän aktning för att kunna fullgöra sin uppgift och att därför särskilt stora krav måste ställas på domares redbarhet och oförvitlighet. Arbetsdomstolen anslöt sig till detta sätt att ange den rättsliga utgångspunkten för prövningen av sådana tvister om tillämpningen av 11 kap. 1 § äldre LOA som det här var fråga om. Enligt domstolens mening måste det vidare vara en utgångspunkt för bedömningen att en domare som hade gjort sig skyldig till uppsåtligt förmögenhetsbrott inte uppfyllde de krav som måste ställas på honom eller henne som domare och att detta i princip gällde även om brottet var jämförelsevis mindre allvarligt. Ett annat sätt att se på saken kunde vara befogat endast i fall då brottet framstod som i verklig mening en engångshändelse förorsakad av ett tillfälligt svaghets- eller sjukdomstillstånd eller då brottet på annat sätt av särskilda skäl tedde sig ursäktligt.

I fråga om händelsen i december 1986 hade A gjort gällande att han saknat tillägnelseuppsåt och att han därför inte gjort sig skyldig till snatteri. Från den utgångspunkten hade han kritiserat tingsrättens och hovrättens domar i brottmålet. Vad A hade anfört i detta avseende gav dock enligt Arbetsdomstolens mening inte skäl att sätta i fråga riktigheten av den slutsats som domstolarna hade kommit fram till. Det måste enligt Arbetsdomstolens mening anses utrett att A hade gjort sig skyldig till snatteri i december 1986 i enlighet med åtalet.

Också när det gällde händelserna i april 1985 hade A bestritt att han skulle ha gjort sig skyldig till något brott. Hans ståndpunkt i detta avseende kunde sammanfattas på följande sätt. I vad gällde de tillgrepp av tio par herrkalsonger och tre böcker som avsågs med strafföreläggandet medgav han att varorna härrörde från butikerna och fann sannolikt att de inte hade betalats. Han gjorde däremot under hänvisning till omständigheterna kring händelserna och sitt psykiska tillstånd vid tillfället gällande att han i varje fall inte hade något uppsåt att tillägna sig varorna utan betalning. I fråga om whiskyflaskan hade han invänt att omständigheterna överhuvud var så oklara att det inte kunde komma i fråga att hålla honom ansvarig för snatteri. Slutligen ansåg han att den omständigheten att han i november 1985 hade godkänt ett strafföreläggande med avseende på alla de tre ifrågasatta snatterierna inte kunde tillmätas någon bevisverkan, eftersom han handlade helt och hållet i syfte att undvika den publicitet som ett åtal skulle föra med sig.

Arbetsdomstolen fann sammanfattningsvis att utredningen gav vid handen att A i april 1985 hade varit så djupt deprimerad att det var

befogat att tala om ett psykiskt sjukdomstillstånd och att omständigheterna vid brotten vid denna tidpunkt därför fick betraktas som i hög grad förmildrande. Domstolen fann sig därvid med hänsyn till omständigheterna böra bortse från händelsen med whiskyflaskan. Vidare fann domstolen att vad A hade åberopat om sitt psykiska tillstånd vid tillfället i december 1986 inte var av beskaffenhet att rubba den slutsats som måste dras på grundval av brottsligheten som sådan, nämligen att A:s brott visade att han uppenbarligen var olämplig att inneha sin domartjänst. Att förmildrande omständigheter hade förelegat i april 1985 fick mindre betydelse när detsamma inte kunde sägas i fråga om brottstillfället i december 1986.

A hade efter det att händelsen i december 1986 blivit känd på egen begäran avstått från att döma i brottmål. Enligt hans mening borde avskedande kunna undvikas med hänsyn till att han även fortsättningsvis helt kunde ägna sig åt annat än brottmål. Något hinder för att arbeta som domare i tvistemål kunde enligt A:s uppfattning den aktuella brottsligheten i alla händelser inte utgöra. Bedömningen av om A hade visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin rådmanstjänst skulle emellertid enligt Arbetsdomstolens mening göras mot bakgrund av allt som ålåg honom i den tjänsten (jfr AD 1988 nr 180). Härtill kom att domstolen inte heller i sak fann det vara befogat att göra åtskillnad mellan olika domaruppgifter på det sätt som A hade satt i fråga.

Arbetsdomstolen kom på anförda skäl fram till slutsatsen att avskedandet av A var lagligen grundat. Statens talan skulle därför bifallas.

A:8 Trafiknykterhetsbrott och vårdslöshet i trafik (skyddstillsyn jämte 100 dagsböter samt villkorlig dom jämte 100 dagsböter)

En kammarrätt anmälde att A, som var kammarrättsassessor vid kammarrätten, hade dömts i juni 1987 för grov vårdslöshet i trafik och rattfylleri (som nu motsvarar grovt rattfylleri) – båda gärningarna begångna i november 1986 – till skyddstillsyn med föreskrift om vård och behandling i alkoholavvänjande syfte. Skyddstillsynen hade förenats med 100 dagsböter. Ansvarsnämnden fann (1987-12-15, dnr Ä 10/187) att domen inte skulle föranleda någon åtgärd från nämndens sida och avskrev ärendet.

Kammarrätten anmälde härefter till ansvarsnämnden att A i december 1990 hade dömts för rattfylleri (som nu motsvarar grovt rattfylleri) till villkorlig dom jämte 100 dagsböter. Gärningen hade begåtts i maj 1990. A hade då fört personbil med en alkoholkoncentration i blodet av minst 2,32 promille efter körningen.

Kammarrätten anförde bl.a. följande. A hade alltsedan det polisingripande som ledde till den första domen inte deltagit i prövningen av

körkortsmål, och han hade efter den senaste gärningen i huvudsak ägnat sig åt en serie rutinartade sekretessmål men även i viss mån föredragit skattemål. Han hade förhållandevis hög sjukfrånvaro, ofta av korttidsnatur. Det var uppenbart att han hade känt sig starkt pressad både av de bägge rattfylleridomarna och av sin karriärsituation liksom av problem på det familjemässiga och ekonomiska planet. Det borde i sammanhanget framhållas att A, såvitt känt, inte någon gång hade setts påverkad av alkohol i tjänsten. Han bar, i vart fall utåt, med erkännansvärd balans sin svåra situation. – För det dåvarande var det mest väsentligt att A fullföljde den behandling mot alkoholmissbruk som han undergick och att hans förhållanden i övrigt blev sådana att han kunde känna ett större mått av lugn än i den rådande situationen. – Kammarrätten räknade dock med att, liksom ditintills, specialarrangemang fortsättningsvis måste ordnas under åtskillig tid för A:s del, främst beträffande körkortsmålen. – Kammarrätten hemställde att, med hänsyn till de särskilda förhållandena, inte heller den nya domen föranledde någon vidare åtgärd från ansvarsnämndens sida.

Ansvarsnämnden beslöt att avskeda A (1991-03-27, dnr Ä 3/1991). I sitt beslut anförde nämnden följande.

För att en domare skulle kunna fullgöra sin uppgift fordrades att han åtnjöt allmänt förtroende och allmän aktning. Det måste därför ställas särskilt stora krav på en domares redbarhet och oförvitlighet.

Från denna utgångspunkt kunde det i allmänhet inte tolereras att en domare gjorde sig skyldig till lagöverträdelser. Varje förseelse eller brott av mindre allvarligt slag från en domares sida kunde dock naturligtvis inte medföra avskedande. Om en domare hade begått brott som medfört en svårare påföljd än böter, skulle det emellertid oftast te sig stötande om han fick behålla sin tjänst. Undantag från denna princip kunde vara befogat endast i de fall då brottet framstod som i verklig mening en engångshändelse förorsakad av ett tillfälligt svaghets- eller sjukdomstillstånd eller på annat sätt av särskilda skäl tedde sig ursäktligt (AD 1989:52, jfr fall A:7 ovan).

Det var utifrån detta betraktelsesätt som ansvarsnämnden i sitt beslut av den 15 december 1987 hade funnit att de av A år 1986 begångna trafikbrotten – grov vårdslöshet i trafik och rattfylleri – inte skulle leda till avskedande. Det fanns då anledning att anta att brotten var en engångshändelse, utlöst av en svår personlig kris.

Då A på nytt hade gjort sig skyldig till ett allvarligt rattfylleri ställde sig saken annorlunda. Bakgrunden var visserligen alltjämt densamma – personliga problem och en tilltagande alkoholism – men brottet visade också att han inte hade tagit varning av den tidigare domen utan fortsatt att köra bil i onyktert tillstånd. Brottet tedde sig inte på något sätt ursäktligt. Återfallet hade i hög grad varit ägnat att nedsätta allmän-

hetens aktning och förtroende för A som domare och hade därmed också varit till skada för domstolarnas anseende.

A hade genom återfallet i brott visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin anställning som kammarrättsassessor. Den omständigheten att han inte då sysslade med körkortsmål kunde inte leda till en annan bedömning. På en domare måste ställas samma krav på redbarhet och oförvitlighet oavsett vilka arbetsuppgifter som hade tilldelats honom. A skulle alltså avskedas.

_______________

A:s fackliga organisation väckte talan mot staten vid Arbetsdomstolen och yrkade att domstolen skulle förklara avskedandet av A ogiltigt. Staten bestred bifall till käromålet.

Den fackliga organisationen anförde följande beträffande A:s alkoholproblem och tjänstgöring i kammarrätten. Han led av sjukdomen kronisk alkoholism. De rattfylleribrott som han hade gjort sig skyldig till var relaterade till denna sjukdom. Efter en svår skilsmässa år 1986 accentuerades hans alkoholproblem och samma år gjorde han sig skyldig till de trafikbrott – rattfylleri och grov vårdslöshet i trafik – som han dömdes för år 1987. Efter den domen kom han av olika skäl inte under effektiv behandling för sin alkoholism. Hans alkoholkonsumtion minskade visserligen betydligt för en tid, men den blev snart åter alldeles för hög. Sedan våren 1990 undergick han emellertid efter eget initiativ behandling vid en alkoholpoliklinik. Han besökte denna två gånger i veckan. Såsom ett led i behandlingen deltog han vidare, också detta två gånger i veckan, i sammankomster med Anonyma Alkoholister (AA). Enligt intyg av behandlande läkare var hans prognos mycket god. Sedan han påbörjat behandlingen hade han endast vid något enstaka tillfälle återfallit i drickande, och han hade sedan cirka ett år inte förtärt någon alkohol. – A hade i sin tjänst vid kammarrätten inte direkta kontakter med allmänheten och inga chefsfunktioner. I kammarrätten handlades inga brottmål, dvs. inte heller trafikbrottmål. Det stod kammarrätten fritt att fördela målen på lämpligt sätt. Efter brottet i maj 1990 omfördelade kammarrätten vissa mål, så att A inte handlade körkortsmål. Han hade inte fått någon anmärkning på sitt sätt att sköta tjänsten i kammarrätten. Sedan i maj 1991 tjänstgjorde han på grund av överenskommelse vid skattemyndigheten i länet, där han handlade skattemål och svarade för myndighetens remissyttranden till kammarrätten.

Beträffande rattfylleribrottet i maj 1990 pekade den fackliga organisationen på att det av domen framgick följande. A kunde trots sin alkoholförtäring framföra bilen så att det inte märktes att han var påverkad. Körningen ägde rum vid 20-tiden och i ringa trafik. A hade

inte alls tänkt använda bilen ifrågavarande kväll. Han hade sin minderåriga dotter hos sig och hon skulle hämtas av mamman. När mamman ringde och sade att hon inte kunde komma och hämta dottern i hans bostad utan ville bli mött vid en tunnelbanestation, vågade A inte erkänna att han var onykter. Det var anledningen till att han tog bilen.

Beträffande A:s tjänstgöring i kammarrätten anförde staten bl.a. följande. Redan den första domen ledde till att kammarrätten tvingades vidta åtgärder som innebar en begränsning av A:s tjänstgöring som domare. Kammarrätten gjorde sålunda bedömningen att han tillsvidare inte borde delta i avgörandet av sådana mål som kunde betecknas som särskilt känsliga. A hade inte någon egen rotel utan tilldelades mål. Lagmannen och vice ordföranden på den avdelning där A tjänstgjorde fick se till att han inte tilldelades eller deltog i avgörandet av bl.a. körkortsmål, mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall och mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Denna begränsning av måltilldelningen innebar att arbetet på avdelningen försvårades och inte fungerade så väl som det borde ha gjort. Det hämmade arbetet att ordföranden av och till fick hejda ledamöter från att ta upp en del mål när A tjänstgjorde. En fortlöpande bedömning, mål för mål, huruvida olika mål kunde tilldelas en viss domare eller ej innebar också stor risk för misstag. En sådan begränsning av en domares arbetsuppgifter kunde därför inte göras för någon längre period. Härtill kom att bedömningen av A:s lämplighet för tjänsten som kammarrättsassessor skulle göras mot bakgrunden av allt som ålåg honom i den tjänsten. Staten hänvisade här till bl.a. AD 1989 nr 52 (jfr fall A:7 ovan).

Arbetsdomstolen avslog den fackliga organisationens talan (dom 1992-04-01, AD 1992 nr 51). I sina domskäl anförde domstolen bl.a. följande.

Arbetsdomstolen erinrade om syftet med och den principiella innebörden av bestämmelsen i 11 kap. 1 § äldre LOA och om att avskedande skulle komma i fråga endast i sådana fall där det med hänsyn till såväl brottets beskaffenhet som anställningens art och övriga omständigheter skulle verka stötande om arbetstagaren fick behålla sin tjänst. Domstolen gjorde i dessa avseenden motsvarande uttalanden som i AD 1989 nr 52 (jfr fall A:7 ovan).

Såsom ansvarsnämnden hade framhållit i sitt beslut måste en domare åtnjuta allmänt förtroende och allmän aktning för att kunna fullgöra sin uppgift. Det måste därför ställas särskilt höga krav på en domares redbarhet och anseende för laglydnad (jfr AD 1989 nr 52, fall A:7 ovan). Det var mot den bakgrunden tydligt att det i och för sig inte var förenligt med tjänsten som domare att innehavaren av en sådan tjänst gjorde sig skyldig till rattfylleribrott. Huruvida brottet hade

begåtts i eller utom tjänsten saknade enligt Arbetsdomstolens mening betydelse för denna slutsats.

Av skäl som Arbetsdomstolen hade behandlat utförligt i domarna AD 1992 nr 38-42, till vilka hänvisades, kunde vid tillämpningen av avskedanderegeln i 11 kap. 1 § äldre LOA i vart fall de grova trafiknykterhetsbrotten sägas inta något av en särställning, eftersom de ofta bottnade i och utgjorde symptom på ett allvarligt missbruksproblem hos gärningsmannen. Enligt vad domstolen hade uttalat i de nyss nämnda domarna borde i enlighet därmed vid sådant brott – även i fall där detta brott hade begåtts av innehavaren av en offentlig anställning som ställde särskilt höga krav på den anställdes vandel – rehabiliteringssynpunkter träda i förgrunden. Kunde det konstateras att ett trafiknykterhetsbrott hade haft samband med ett alkoholberoende av sjukdomskaraktär borde det avgörande för avskedandefrågan således i regel bli om arbetstagaren hade visat sig beredd att medverka till effektiva rehabiliteringsåtgärder och dessa kunde antas leda till ett bestående resultat av sådan natur att brottet med fog kunde betraktas som en engångsföreteelse. Var det fråga om återfall i brott sedan arbetstagaren hade fått allvaret i sin situation klart för sig fick naturligtvis andra synpunkter, främst bevarandet av den offentliga tjänstens integritet, en ökad tyngd (jfr AD 1989 nr 52 och även AD 1992 nr 42).

I målet var utrett att A sedan en längre tid tillbaka led av alkoholism av sjukdomskaraktär. Otvivelaktigt hade inte bara rattfylleribrottet i maj 1990 utan också brotten i november 1986 varit relaterade till hans grava alkoholberoende. Det var vidare upplyst att A sedan våren 1990 genomgick behandling mot sin alkoholism och att behandlingen syntes framgångsrik. Den behandlande läkaren hade förklarat sig göra en mycket positiv bedömning av prognosen för A:s alkoholism samt vidare anfört att rehabiliteringen i hög grad underlättades om han hade ett arbete och i samma mån försvårades om han saknade anställning.

A hade emellertid vid två tillfällen med några års mellanrum gjort sig skyldig till allvarliga rattfylleribrott. Något skäl att i enlighet med den fackliga organisationens uppfattning bortse från brottet eller brotten i november 1986 förelåg inte. Tvärtom anslöt sig domstolen till ansvarsnämndens bedömning att den omständigheten att A återfallit i brott hade varit i hög grad ägnat att nedsätta allmänhetens aktning och förtroende för honom som domare. Därtill kom att brottet i maj 1990 hade begåtts sedan han, inte minst genom de åtgärder som kammarrätten hade tvingats vidta med avseende på hans tjänstgöring efter händelsen i november 1986, måste ha kommit till insikt om det utomordentliga allvaret i sin situation. Såsom ansvarsnämnden hade framhållit i sitt beslut framstod rattfylleribrottet i maj 1990 inte på

något sätt som ursäktligt. Sålunda framgick av A:s egna uppgifter bl.a. att han – visserligen i alkoholpåverkat tillstånd men likväl efter ett medvetet övervägande – vid tillfället hade valt att använda bilen framför att behöva tillstå att han var berusad.

I likhet med ansvarsnämnden fann Arbetsdomstolen att A genom att under nu angivna omständigheter på nytt göra sig skyldig till rattfylleribrott hade visat sig uppenbarligen vara olämplig för fortsatt tjänst som kammarrättsassessor och domare. Denna bedömning kunde enligt domstolens mening inte ändras av vad som anförts om hans alkoholsjukdom och den behandling som han på grund därav hade undergått och undergick.

Arbetsdomstolen fann alltså att avskedandet av A var lagligen grundat. Den fackliga organisationens talan skulle följaktligen avslås.

A:9 Snatteri och skadegörelse resp. tjänstefel (villkorlig dom och 75 dagsböter resp. 50 dagsböter)

En tingsrätt anmälde till ansvarsnämnden fråga om avskedande av en rådman vid tingsrätten, A, som hade åtalats vid tingsrätten för stöld och skadegörelse. Av handlingarna framgick att A något år tidigare hade ålagts 20 dagsböter för skadegörelse enligt ett strafföreläggande som han godkänt. Vidare begärde tingsrätten yttrande av ansvarsnämnden om de arbetsrättsliga konsekvenserna, om A dömdes för de åtalade gärningarna. Gärningarna bestod i att A nattetid på kallverandan till en fastighet hade tagit en hammare och en sticksåg och på denna fastighet och på en annan fastighet krossat fönsterrutor. Han hade också krossat samtliga rutor i en bil. Han hade efter gärningarna påträffats av polisen i en källarskrubb med en hammare i handen. Gärningarna hade ägt rum efter det att A deltagit i en julfest på tingsrätten och druckit avsevärda mängder alkohol så att han inte kom ihåg vad som förekom efter det att han begav sig på hemväg till fots och till dess han på morgonen efter vaknade på polisstationen.

Ansvarsnämnden fann (1993-02-09, dnr Ä 1/1993) att ställning till huruvida de åtalade gärningarna kunde antas medföra att A avskedades borde tas först när ytterligare utredning hade inhämtats om hans personliga förhållanden och att det därför inte fanns skäl att avstänga honom från arbetet. Senare (1993-03-02) uttalade nämnden i ett yttrande till tingsrätten att det inte fanns tillräckliga skäl för att anta att A, om han dömdes till ansvar för de åtalade gärningarna, skulle komma att avskedas till följd av brotten.

Av ett s.k. § 7-intyg i brottmålet framgick att A av undersökningsläkaren hade tillråtts total avhållsamhet från sprit i förebyggande syfte och rekommenderats fortsatt kontakt med psykiatrisk klinik. Tingsrätten anförde i sin dom bl.a. att A uppgett att han efter det

inträffade regelbundet undergick samtalsterapi och helt hade upphört att använda alkohol. Vidare var det ostridigt att A hade reglerat de aktuella skadorna. I påföljdsfrågan uttalade tingsrätten att de skadegörelsebrott som A gjort sig skyldig till avsåg tillsammantagna ett relativt högt värde (11 800 kr) och hade präglats av en inte ringa hänsynslöshet. Brotten var tillsammantagna av sådan art att de borde följas av fängelse, om inte särskilda skäl föranledde annat. Tingsrätten anförde vidare att det, trots ansvarsnämndens bedömning i frågan om avskedande, kunde antas att vad som hade lagts A till last kunde inverka menligt på hans fortsatta tjänstgöring. Vid en samlad bedömning fann tingsrätten att påföljden skulle bestämmas till villkorlig dom i förening med ett kännbart bötesstraff. A dömdes sålunda för snatteri och skadegörelse till villkorlig dom och 75 dagsböter.

Ansvarsnämnden, som hänvisade till sitt tidigare ställningstagande, fann genom ett beslut (1993-04-29) i samma ärende att domen inte gav anledning att vidta något ytterligare åtgärd utan avskrev ärendet.

I ett senare ärende (dnr Ä 5/1999) hade A åtalats vid vederbörande hovrätt för tjänstefel. Åtalet bestod i att denne i 20 fall som ordförande i vattenmål vid tingsrätten, som var vattendomstol, hade underlåtit att med den skyndsamhet som krävts meddela dom eller beslut eller avge yttrande till regeringen.

I ett yttrande till hovrätten anförde ansvarsnämnden (1999-04-27) att det inte fanns skäl för att anta att A, om han dömdes till ansvar i enlighet med åtalet, skulle komma att avskedas från sin anställning som rådman.

Hovrätten konstaterade i sin dom att A i alla tjugo fallen hade fått fram ett avgörande och att åklagaren inte i något av fallen hade påstått att själva avgörandet skulle innehålla någon felaktighet eller vara otillfredsställande på något annat sätt. Hovrätten påpekade emellertid att enbart tidsutdräkt vid tillkomsten av ett avgörande kunde grunda ansvar för tjänstefel, om förutsättningarna enligt 20 kap. 1 § första stycket BrB var uppfyllda.

Av intresse i samtliga fall var den s.k. tvåmånadersregeln som fanns i 13 kap. 43 § andra stycket vattenlagen (1983:291). Enligt den regleringen skulle domen i ett vattenmål meddelas så snart det kunde ske med hänsyn till målets beskaffenhet och omständigheterna i övrigt; domen skulle meddelas inom två månader efter det att huvudförhandlingen hade avslutats, om det inte fanns synnerliga skäl. Hovrätten uttalade att det var tveksamt hur denna tvåmånadersregel skulle tilllämpas och redovisade ingående överväganden om de särskilda förhållandena vid handläggningen av vattenmål. Hovrätten pekade på bl.a. vad som har brukat kallas vattendomstolarnas årsrytm, dvs. en koncentration av resor med huvudförhandlingar och syneförrättningar

till barmarksperioden och en delvis motsvarande koncentration av domskrivning till vinterperioden. Årsrytmen kunde enligt förarbetena till den aktuella regleringen i viss utsträckning få avgöra tidpunkten för meddelande av domar. Enligt hovrättens mening torde det inte vara för mycket sagt att årsrytmen inbjöd till en ordning som innebar att skrivningen av domar som på ett eller annat sätt var krävande normalt fick anstå till dess att vinterperioden började, med påföljd att sådana domar ofta meddelades sedan betydligt längre tid än två månader hade gått efter huvudförhandlingen. Åklagaren hade enligt hovrättens mening inte lagt fram någon utredning som belyste tillämpningen av tvåmånadersregeln vare sig vid den domstol där A tjänstgjorde eller vid vattendomstolar i gemen.

Hovrätten ogillade åtalet i vissa avseenden men biföll det såvitt avsåg dröjsmål av det nämnda slaget i ett tiotal mål. Tiderna mellan slutförhandling/motsvarande och tingsrättens dom eller slutliga beslut hade i samtliga mål överstigit ett år och uppgick i de flesta fallen till drygt ett och ett halvt år. Hovrätten dömde A för tjänstefel till 50 dagsböter.

I påföljdsfrågan anmärkte hovrätten att A, redan genom att rättsligt förfarande hade inletts och åtal sedan väckts, fick antas ha blivit utsatt för negativ uppmärksamhet, misstro och obehag i övrigt i sin yrkesverksamhet. Till detta kom motsvarande verkningar av hovrättens delvis fällande dom. Nämnda förhållanden kunde inte helt frånkännas betydelse vid straffmätningen. Även A:s, som hovrätten utgick från, svåra arbetssituation då han ensam hade sökt att dra ett tungt lass kunde enligt hovrättens mening i någon mån beaktas vid straffmätningen.

A:10 Trolöshet mot huvudman (villkorlig dom)

En tingsrätt anmälde till ansvarsnämnden att en rådman vid tingsrätten, A, var skäligen misstänkt för trolöshet mot huvudman, alternativt behörighetsmissbruk. Ansvarsnämnden beslöt (1999-02-12, dnr Ä 1/1999) att A skulle vara avstängd från arbetet som rådman.

I beslutet anförde ansvarsnämnden följande. Nämnden konstaterade att A, som hade en anställning genom fullmakt som ordinarie domare i allmän domstol, var skäligen misstänkt för allvarliga brott. Omständigheterna var enligt nämndens mening sådana att det, om det styrktes att A hade gjort sig skyldig till de brott för vilka han sålunda var misstänkt, kunde antas att det förelåg grund för avskedande av honom. Med hänsyn till den anställning som domare som A hade borde han, i avvaktan på huruvida avskedande av honom kom att ske, vara avstängd från arbetet.

A åtalades vid vederbörande tingsrätt (som var en annan än den där han var anställd) för trolöshet mot huvudman, subsidiärt behörighetsmissbruk. Han sade därefter upp sin anställning som rådman och entledigades från denna. Ansvarsnämnden konstaterade därvid att avstängningen av A hade förfallit och avskrev ärendet (1999-05-10).

Tingsrätten dömde senare A till villkorlig dom för trolöshet mot huvudman i enlighet med A:s erkännande. Gärningen bestod i att A hade fått till uppgift att sköta ekonomiska angelägenheter för sin faster som var 87 år och intagen på ett vårdhem och att A därvid under cirka två och ett halvt år missbrukat sin förtroendeställning genom att göra 140 kontantuttag, från fasterns bankkonto via bankautomat, om tillhopa drygt 170 000 kr. Av beloppet hade endast ca 10 000 kr kommit fastern till godo medan A hade disponerat återstoden av pengarna. A uppgav vid tingsrätten att han under några år hade haft en vanskött ekonomi och att denna hela tiden försämrats samt att han från början inte avsåg annat än att betala tillbaka pengarna.

I påföljdsdelen uttalade tingsrätten att straffvärdet för brottet var sådant att påföljden kunde stanna vid villkorlig dom och att tingsrätten särskilt beaktade att A till följd av brottet skulle komma att drabbas av avskedande och att han därför hade sagt upp sig från sin anställning som domare.

D Frågor om disciplinansvar

D:1 Beslut om häktning utan tillräcklig grund

I det s.k. Hallerärendet (se om detta fall bl.a. Bo Westerhult i Förvaltningsrättslig Tidskrift 1980 s. 210-212) gjorde JK i en anmälan till ansvarsnämnden gällande att en lagman vid en tingsrätt, A, hade fattat beslut om häktning av en advokat såsom på sannolika skäl misstänkt för undertryckande av urkund, grovt brott, och valutabrott, trots att skäl saknats att misstänka advokaten för det förstnämnda brottet och trots att tillräckliga skäl för häktning inte heller i övrigt förelegat. JK ansåg att A härigenom av oaktsamhet, som inte var ringa, hade åsidosatt vad som ålegat honom som domare. Oaktsamheten hade enligt JK bestått i att A inte med tillräcklig noggrannhet och omsorg satt sig in i de frågor som han haft att bedöma i sammanhanget. Ansvarsnämnden ålade A varning (1977-06-22, dnr Ä 3/1977). I samma beslut lämnade nämnden JK:s anmälan mot vederbörande åklagare, en kammaråklagare, utan åtgärd.

De bakomliggande omständigheterna i ärendet var följande. En advokat var juridiskt biträde åt hustrun till en person som var föremål för skatte- och straffprocessuella åtgärder. Advokaten hade av henne

mottagit en samling bokföringshandlingar, rörande ett av henne ägt aktiebolag. Vid husrannsakan hos kvinnans make – i deras gemensamma bostad – vägrade advokaten att lämna handlingarna ifrån sig. Detta förfarande från advokatens sida ledde till att åklagaren i målet mot kvinnans make senare anhöll advokaten såsom misstänkt för undertryckande av urkund, grovt brott, samt beslöt om husrannsakan på advokatens kontor. Där påträffades handlingar som visade att advokaten hade tillgångar i USA, vilket väckte misstankar om valutabrott. På grund av dessa båda fall av misstanke om brott häktades advokaten vid en förhandling där A var ordförande. Efter överklagande upphävdes häktningsbeslutet av hovrätten, och advokaten släpptes efter nio dagars vistelse i häkte.

I sitt beslut beträffande A anförde ansvarsnämnden bl.a. följande. På en domstol måste det av rättssäkerhetsskäl ställas särskilt stora krav på noggrannhet och självständighet vid prövningen av frågor om frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. JK:s anmälan mot A gick ut på att denne hade gjort sig skyldig till felbedömning med avseende på såväl frågan om advokaten kunde misstänkas för undertryckande av urkund som frågan om de särskilda häktningsgrunderna förelåg. När det gällde A:s bedömning av brottsmisstanken kunde det anmärkas att det varken av tingsrättens protokoll från häktningsförhandlingen eller av tingsrättens häktningsbeslut framgick vari den gärning som i beslutet hade betecknats som grovt undertryckande av urkund skulle bestå. A hade – beträffande frågan om det förhållandet att advokaten hade bortfört bokföringshandlingarna kunde utgöra undertryckande av urkund, grovt brott – gjort sig skyldig till samma felbedömning som åklagaren. I överensstämmelse med vad ansvarsnämnden hade funnit beträffande åklagaren kunde nämnden inte finna något annat än att A genom denna felbedömning ådagalagt oaktsamhet. Även när det gällde den mer långtgående brottsmisstanken mot advokaten – om att denne hade undanstuckit eller förstört en eller flera av handlingarna, en brottsmisstanke som nämnden utgick från att åklagaren hade framfört vid häktningsförhandlingen men som inte framgick av häktningsprotokollet – fanns det inte tillräckligt stöd för denna misstanke. A hade därför även i detta hänseende gjort sig skyldig till samma felbedömning som åklagaren. A:s felbedömning måste emellertid anses allvarligare, eftersom de skäl som åklagaren kunde tänkas ha förebringat vid tingsrätten för sin brottsmisstanke inte hade sådan styrka att de kunde godtas som häktningsgrund. Oavsett vilket gärningspåstående som åklagaren vid häktningsförhandlingen hade lagt till grund för sitt häktningsyrkande, hade A saknat skäl att misstänka advokaten för undertryckande av urkund.

En särskild fråga gällde om häktningsbeslutet – med bortseende från A:s felbedömning av misstanken rörande undertryckande av urkund – kunde försvaras av att advokaten också var misstänkt för valutabrott. Med hänsyn främst till det påstådda valutabrottets karaktär och det förhållandet att Riksbanken vid den aktuella tidpunkten inte tagit ställning till frågan om angivelse till åtal hade det inte funnits godtagbara skäl för att lägga enbart misstanken om valutabrott till grund för ett häktningsbeslut.

När det slutligen gällde A:s ställningstagande i fråga om de särskilda häktningsgrunderna kollusions- och flyktfara hade A även i detta hänseende gjort sig skyldig till en oursäktlig felbedömning.

A hade sålunda – genom att häkta advokaten såsom på sannolika skäl misstänkt för undertryckande av urkund, grovt brott, och valutabrott, trots att skäl hade saknats att misstänka denne för urkundsbrottet och trots att tillräckliga skäl för häktning inte heller i övrigt förelegat – av oaktsamhet åsidosatt vad som ålegat honom som domare. A:s oaktsamhet var sådan att han inte kunde undgå disciplinpåföljd för sitt handlande. Vid en samlad bedömning av omständigheterna borde denna påföljd bestämmas till varning.

D:2 Kastat handlingar

På anmälan av JO (se JO 1979/80 s. 18) tilldelade ansvarsnämnden A, som var rådman vid en fastighetsdomstol, varning (1979-05-31, dnr Ä 4/1979).

Omständigheterna var följande. A var ordförande i ett expropriationsmål. Under eller omedelbart efter en förberedelse i målet gav svaranden in vissa handlingar till rätten. A ville inte ta in handlingarna i akten. Sedan svaranden hade avlägsnat sig kastade A handlingarna. I disciplinärendet gick inte att fastställa vilka de handlingar varit som A hade kastat. A hade dock inför JO medgett att dessa, även om de inte hade utgjort skriftliga bevis, kunnat ha visst värde för utredningen. Ansvarsnämnden fann att A genom att kasta handlingarna hade åsidosatt vad som ålegat honom i hans tjänst som domare.

D:3 Underlåtenhet att meddela dom

En hovrättsfiskal, A, tilldelades på anmälan av JO (se JO 1980/81 s. 17) varning av ansvarsnämnden (1980-05-06, dnr Ä 1/1980).

Omständigheterna var följande. A tjänstgjorde som tingsfiskal. Vid en förberedelse vid tingsrätten i ett vårdnadsmål hölls muntlig förberedelse under A:s ordförandeskap. Vid förhandlingen tillkännagav A att dom skulle komma att meddelas eller besked om tidpunkten för blivande dom skulle komma att lämnas en viss dag 14 dagar senare. Sistnämnda dag lät A underrätta partsombuden om att dom inte skulle

komma att meddelas den dagen. Emellertid lämnade A inte besked om när eller på vilket sätt domen skulle komma att meddelas, och han meddelade överhuvudtaget aldrig någon dom i målet. Ansvarsnämnden fann att A genom sin underlåtenhet i dessa hänseenden hade åsidosatt vad som ålegat honom i hans tjänst.

D:4 Domstolskansliet stängt under expeditionstid

En lagman, A, och en tingsfiskal, B, vid samma tingsrätt anmäldes till ansvarsnämnden av JK. Nämnden vidtog dock inte någon åtgärd mot de två domarna (1981-03-25, dnr Ä 1/1981).

De bakomliggande omständigheterna i ärendet var i korthet följande. En advokat, som företrädde en part i ett familjemål vid tingsrätten, hade av B – som var ordförande i målet – fått beskedet att domen i målet skulle komma att meddelas genom att hållas tillgänglig på rättens kansli en viss sommarfredag kl. 14. Den aktuella dagen ringde advokaten kl. 14.40 till tingsrätten men fick inte något svar. Ytterligare ett antal gånger fram till kl. 15 ringde han tingsrättens växel samt telefonnummer som hade angetts kunna användas då växeln var stängd. Han fick inte något svar.

Ansvarsnämnden anförde i sitt beslut bl.a. följande. Det var utrett att A hade beslutat att ge tingsrättens personal ledigt den aktuella fredagen från kl. 12. Beslutet hade fått till följd bl.a. att tingsrättens kansli var stängt efter angivna klockslag nämnda dag, vilket i sin tur medförde att allmänheten betogs möjlighet att komma i förbindelse med tingsrätten under den mellan kl. 13.30 och 15.00 infallande expeditionstiden. Genom beslutet hade A åsidosatt gällande bestämmelser.

Att stänga en domstols kansli medförde rent generellt en nackdel för allmänheten, som hade berättigade anspråk på att under fastställd kanslitid kunna komma i förbindelse med domstolen. A hade medgett att han genom sitt beslut att ge personalen ledigt betagit allmänheten denna möjlighet och att han därigenom förfarit felaktigt. Skäl saknades emellertid att ifrågasätta att han hade haft de bevekelsegrunder för sitt beslut som han uppgett (nämligen att beslutet hade fattats av ”personalpsykologiska skäl” mot bakgrund av det uppoffrande och osjälviska arbete i direkt hälsovådliga lokaler som personalen under den aktuella sommaren nedlade för att nedbringa långa expeditionstider). Ingenting hade heller framkommit som gav anledning att anta att det i fallet hade uppkommit något i sammanhanget beaktansvärt förfång vare sig för någon enskild eller för det allmänna. Det fel som A hade gjort sig skyldig till var ringa och han skulle därför inte åläggas någon disciplinpåföljd.

När det gällde B hade han senast på förmiddagen den aktuella fredagen underskrivit den ifrågavarande domen och senast vid den tidpunkten lämnat den ifrån sig för expediering. Ansvaret för att domen fanns tillgänglig på kansliet på utsatt tid åvilade inte längre denne i och med att han hade lämnat den ifrån sig. Yrkandet om disciplinär åtgärd mot B skulle därför lämnas utan bifall.

D:5 Dröjsmål med att bl.a. färdigställa och expediera domar

JK anmälde A, som var rådman vid en tingsrätt, till ansvarsnämnden med yrkande att hon skulle åläggas disciplinpåföljd. JK påstod att A under ett kalenderår i stor omfattning hade dröjt med att färdigställa och expediera domar i brottmål som vid tingsrätten handlagts under hennes ordförandeskap. I åtminstone 29 fall hade domar färdigställts och expedierats så sent att de inte kommit parterna tillhanda förrän efter fullföljdstidens utgång. I 56 andra fall hade enligt JK domar färdigställts och expedierats så sent att de inte kommit parterna tillhanda förrän i anslutning till fullföljdstidens utgång. Ansvarsnämnden vidtog inte någon åtgärd med anledning av anmälan (1983-05-10, dnr Ä 5/1982).

Ansvarsnämnden gjorde i sitt beslut följande bedömning. A hade som JK påstått inte inom föreskriven tid färdigställt och expedierat domar. De omständigheter som A åberopat som förklaring till sitt handlande – bl.a. att hon haft en alltför hög arbetsbörda och att hon påtalat saken för sin arbetsledning men inte fått den förstärkning som hon var berättigad till – hade inte fritagit henne från skyldighet att så planera sitt arbete att hon kunnat färdigställa och expediera domar inom föreskriven tid. Genom att inte färdigställa domarna i tid hade A åsidosatt vad som ålegat henne i hennes tjänst som rådman.

Vidare var det i ett betydande antal fall som A hade underlåtit att i tid färdigställa domarna. Detta förhållande gav i och för sig anledning att inte bedöma underlåtenheten som ringa fel. För en motsatt bedömning talade emellertid flera omständigheter. Ansvarsnämnden pekade därvid på vad A obestritt hade uppgett om en mycket pressande arbetsbörda och om att hon fäst inte bara domstolsledningens utan även JK:s uppmärksamhet på saken. Vidare syntes A:s underlåtenhet inte i något fall ha lett till rättsförlust för någon enskild; i stället syntes hon i görligaste mån ha förebyggt att så skulle bli fallet.

Med hänsyn till de nyssnämnda omständigheterna var vad som låg A till last inte av sådan beskaffenhet att hon borde åläggas disciplinpåföljd.

_______________

JK återkom senare med en ny anmälan till ansvarsnämnden mot A (se JK-beslut 1989 s. 77). Ansvarsnämnden ålade A i det nya ärendet löneavdrag under 15 dagar (1990-06-01, dnr Ä 7/1989).

Bakgrunden till JK:s nya anmälan mot A var i korthet följande. A var från februari 1986 till utgången av år 1988 indelad vid en brottmålsavdelning vid tingsrätten. Hon tillträdde tjänsten under sommaren 1986. I slutet av år 1988 framförde A, bl.a. i en skrivelse till regeringen, klagomål angående arbetsförhållandena vid tingsrätten. Hon anförde att hon i sitt arbete under en längre tid hade varit utsatt för förföljelse, bl.a. genom att de biträden som arbetat för henne trakasserats samt att tingsrättens administrativa ledning vägrat ställa erforderlig biträdeshjälp till hennes förfogande. Hon ansåg att detta hade gjort det omöjligt för henne att på ett riktigt sätt fullgöra sina åligganden som domare.

Av utredningen framgick följande. A hade i sin tjänst som rådman under september–november 1988 i 65 fall av 74 inte inom föreskriven tid färdigställt och till den tilltalade översänt domar i brottmål som handlagts under hennes ordförandeskap. A hade dröjt med att utfärda stämning i ett större antal av de mål som under nyssnämnda tid avdömts under hennes ordförandeskap. I 14 av 69 mål hade sålunda stämningsansökan utfärdats först efter fem månader. I tre av dessa mål hade det förflutit mer än ett år innan stämning utfärdats. Under den aktuella tiden hade A, i sju av de 74 domar som hade meddelats av henne, beslutat att förlänga den vadetid som enligt rättegångsbalken (RB) var föreskriven för brottmål. Hon hade hävdat att det inte var fel att göra så, eftersom det hade förelegat sådant laga förfall som avsågs i den dåvarande bestämmelsen i 32 kap. 7 § första stycket RB om laga förfall vid fullföljd av talan; förfallet hade bestått i att domarna inte expedierats i tid. Ansvarsnämnden ansåg emellertid att hennes dröjsmål med att expediera domar inte kunde anses som sådant laga förfall som hade gett henne rätt att meddela beslut om förlängning av vadetiden enligt den nämnda bestämmelsen.

Vidare var det utrett att A i två mål, i vilka – efter gemensam handläggning – en dom hade meddelats den 3 november 1988, hade dröjt till den 24 november med att till hovrätten överlämna vadeinlagor – inkomna till tingsrätten den 21 november – trots att målen rörde häktade. Slutligen var det utrett att A hade lämnat tingsrätten den 7 december 1988 kl. 13.15 och därefter utan sjukintyg uteblivit från sin tjänst t.o.m. den 14 december 1988. Ansvarsnämnden fann att hennes åtgärd att lämna tingsrätten, även om hon hade känt sig allmänt pressad, inte hade berott på sjukdom. I stället gav utredningen vid handen att anledningen till att hon lämnade sitt arbete var att hon till sessionen dagen efter inte fick den protokollförarhjälp som hon ville ha. Detta

utgjorde enligt ansvarsnämndens mening inte ett godtagbart skäl för henne att lämna tingsrätten och sedan utan sjukintyg vara borta.

Ansvarsnämnden ansåg att A genom de utredda felen hade åsidosatt vad som ålegat henne i anställningen. Hon hade emellertid gjort gällande att hon trots det inte skulle ådömas disciplinansvar och hävdat att hon varit utsatt för trakasserier som gjort det omöjligt för henne att på ett riktigt sätt fullgöra sina åligganden som domare. För trakasserierna var lagmannen vid tingsrätten och under henne en chefsrådman ansvariga. Trakasserierna hade enligt A bestått i bl.a. att de biträden som arbetat för A trakasserats och utsatts för s.k. psykning, att hon hade förvägrats fast professionell protokollförare och att hon fått fler arbetskrävande mål än övriga domare på avdelningen.

Ansvarsnämnden fann att utredningen gav stöd för A:s påstående om psykning av biträden som hade arbetat för henne. Men även om A också hade blivit missgynnad på det sätt som hon påstått kunde detta, enligt nämndens mening, med hänsyn till den omfattning i vilken hon åsidosatt vad som ålegat henne i anställningen inte medföra att hon kunde undgå disciplinansvar för de fel som hon begått. Visserligen hade det inte framkommit att någon tilltalad eller annan lidit rättsförlust till följd av de begångna felen. Emellertid hade A gjort sig skyldig till upprepade förseelser, och hon hade utan godtagbart skäl varit borta från sin tjänst. Varning var därför en otillräcklig disciplinpåföljd.

D:6 Dröjsmål med att bl.a. meddela domar

A, som var rådman vid en tingsrätt, anmäldes av JK till ansvarsnämnden. JK påstod följande. A hade vid handläggningen av två tvistemål om mindre värden (s.k. FT-mål) under sju resp. fem års tid underlåtit att – efter avslutande av sammanträde som avsågs i den då gällande lagen (1974:8) om rättegången i tvistemål om mindre värden – meddela dom i målen. Förfarandet stod i strid med 17 kap. 9 § andra stycket RB (om tidsfristerna för att meddela dom i tvistemål). Vidare hade A visat försummelse vid handläggningen av ett ordinärt tvistemål – som anhängiggjordes vid tingsrätten år 1976 – genom att inte, trots påpekande om det av JO år 1980, vidta några egentliga åtgärder för målets fortsatta handläggning under tiden efter JO:s påpekande fram till JK:s inspektion i november 1986. A hade genom vad som förekommit uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosatt vad som ålegat honom i hans anställning som rådman. Felen kunde inte anses ringa.

Ansvarsnämnden ålade A löneavdrag under 20 dagar (1987-04-13, dnr Ä 2/1987). I sitt beslut anförde nämnden bl.a. följande.

A hade allvarligt försummat att leda processen i det ordinära tvistemålet och därigenom föranlett att målet blivit liggande utan

åtgärd i flera år. Även hans underlåtenhet att meddela dom i de båda FT-målen var synnerligen anmärkningsvärd och innebar ett flagrant åsidosättande av bestämmelserna i 17 kap. RB om tiden för meddelande av dom. Genom det inträffade hade A åsidosatt vad som ålegat honom i anställningen. Det måste antas att hans försummelse främst bottnade i en oförmåga hos honom att ta itu med arbetsuppgifter som av ett eller annat skäl hade blivit motbjudande för honom. Den oaktsamhet som han hade visat var emellertid allvarlig och han kunde inte undgå ansvar för tjänsteförseelse. Varning måste anses vara en otillräcklig disciplinpåföljd.

D:7 Underlåtenhet att se till att beslut expedierades

JO anmälde A, som var rådman vid en tingsrätt, till ansvarsnämnden. Bakgrunden till anmälan var följande.

B häktades den 31 augusti 1987 av tingsrätten som på sannolika skäl misstänkt för grovt narkotikabrott. Huvudförhandling i målet, med A som ordförande, hölls den 21 oktober 1987 mot B och ytterligare fyra tilltalade. Därefter beslöts dom beträffande de fyra medtilltalade samt fattades beslut om rättspsykiatrisk undersökning beträffande B. Domarna och beslutet meddelades den 22 oktober 1987.

Vid en senare inspektion av JO av den rättspsykiatriska klinik vid vilken den rättspsykiatriska undersökningen av B hade utförts – varvid granskades bl.a. handläggningstider beträffande häktade som skulle genomgå rättspsykiatrisk undersökning – uppmärksammades att akten i målet angående B inte hade kommit kliniken tillhanda förrän den 2 december 1987. Utlåtandet över den rättspsykiatriska undersökning som senare skedde kom in till tingsrätten den 16 februari 1988, varefter dom beträffande B avkunnades den 22 februari 1988.

A anförde följande i ärendet hos JO. Målet rörde grovt narkotikabrott och omfattade fem tilltalade. Huvudförhandling hölls den 21 oktober 1987. B hade inställts till förhandlingen men återförts till häktets sjukavdelning då han sedan viss tid tillbaka inte kommunicerade med omvärlden. Den 23 oktober skrev A under domen mot de fyra dömda, eftersom hon sedan lång tid tillbaka hade en inbokad semesterresa under två veckor med början den 24 oktober. Efter återkomsten från semestern gick några veckor innan hon över huvud taget tänkte på målet, eftersom ingen överklagade domen den 22 oktober. När hon upptäckte att akten inte hade expedierats till rättspsykiatriska kliniken ringde hon omedelbart dit samt ombesörjde expediering. På kliniken försäkrade man att någon extra tidsutdräkt inte skulle ske genom den sena expedieringen, vilken A beklagade och påtog sig ansvaret för trots att hon hade varit tillfälligt borta.

JO (se JO 1990/91 s. 24) uttalade i beslutet i sitt tillsynsärende bl.a. följande. Det var för varje domare välkänt att den sexveckorstid inom vilken utlåtande över rättspsykiatrisk undersökning skulle ges in till rätten nästan aldrig kunde hållas (numera gäller fyra veckor beträffande häktade). De långa väntetiderna hade vid flera tillfällen varit föremål för JO:s uppmärksamhet. JO hade vid sin granskning också särskilt framhållit att väntetiderna för de personer som i häkte skulle vänta på att undersökningen kunde verkställas uppfattades som mycket besvärande och inte sällan som ett direkt lidande. Det var självfallet av största vikt att väntetiden inte ytterligare förlängdes genom att rätten försummade att iaktta bestämmelsen att skyndsamt sända akten till vederbörande klinik eller station. Detta borde normalt ske senast dagen efter det att beslutet hade meddelats. – JO ville framhålla, vilket JO flera gånger hade understrukit (se t.ex. JO 1973 s. 110), att ett förordnande för ett icke rättsbildat biträde att fullgöra expeditioner inte innebar att rotelinnehavaren var helt befriad från skyldigheten att tillse att erforderliga expeditioner skedde i tid. Särskilt i sådana fall då en tilltalade var häktad måste det ankomma på den för målet ansvarige domaren att se till att för målet viktiga expeditioner verkligen fullgjordes. – Vid inspektionen hos den rättspsykiatriska kliniken framkom att den genomsnittliga väntetiden för de häktade hade varit tre eller fem veckor innan de togs in på kliniken och att den genomsnittliga utredningstiden varit cirka fem veckor. I B:s fall dröjde det nästan fyra månader mellan beslutsdagen och den dag utredningen kom in till tingsrätten. Det kunde därför inte uteslutas att tingsrättens avsevärda dröjsmål med expedieringen hade medfört att B nödgats vänta på undersökningen i häktet under en betydligt längre tid än vad som i annat fall varit erforderligt. A hade inte i sitt yttrande till JO gjort gällande att hon skulle ha vidtagit någon särskild åtgärd för att säkerställa att akten skyndsamt expedierades till kliniken. Det hade givetvis ålegat henne att omedelbart underrätta kansliet om beslutet att föranstalta om rättspsykiatrisk undersökning beträffande B; eftersom dom samtidigt meddelades mot de övriga tilltalade i målet fanns det annars särskilt stor risk för att det i protokollet intagna beslutet beträffande B inte skulle uppmärksammas. Den omständigheten att A hade varit ledig ganska länge borde dessutom ha varit en särskild anledning för henne att genast efter återkomsten i tjänst skaffa sig en sådan överblick över målen på roteln att hon senast då hade upptäckt underlåtenheten att expediera akten. Enligt JO:s mening hade A i fråga om handläggningen av beslutet om rättspsykiatrisk undersökning av B av oaktsamhet åsidosatt vad som ålegat henne i sin anställning som domare på sådant sätt att ärendet borde överlämnas till ansvarsnämnden för avgörande av fråga om disciplinansvar för henne.

Vid ansvarsnämnden vidhöll A vad hon hade anfört hos JO och tillade bl.a. följande. Hon hade i sitt yttrande till JO redogjort för bakgrunden till felet och tagit på sig ansvaret för detta. Hon såg inte någon anledning att ändra sin inställning. Emellertid syntes JO i sitt beslut utgå från att försummelsen medfört att B hade nödgats vänta på undersökningen längre tid än som annars varit erforderligt. Redan när beslutet om undersökningen expedierades var det klart att så inte var fallet. Detta försäkrade personal på rättspsykiatriska kliniken, dvs. hon utbad att undersökningen skulle läggas in i köordningen efter beslutets dag och inte efter inkomstdatum. Så skedde. I JO:s beslut hade framförts att hon inte vidtagit någon särskild åtgärd för att underrätta kansliet om beslutet. Detta uttalande vilade på bristande kännedom om hur tingsrättens kansli var anordnat. Tingsrätten hade alla kanslifunktioner utom registrering och utskrift förlagda till rotlarna. På alla rotlar tjänstgjorde en rotelsekreterare som skötte allt annat kansliarbete än nyssnämnda. Hennes rotelsekreterare satt i rummet intill hennes, och det fanns inte någonting i rotelns verksamhet som rotelsekreteraren inte kände till redan efter första paus i förhandlingar. Rotelsekreteraren var dessutom arbetsam, kunnig och klok arbetskraft och därför synnerligen betrodd. Hon hade vid det aktuella tillfället tjänstgjort två år som rotelsekreterare på rådmannens rotel och dessförinnan i cirka femton år på inskrivningsavdelningen. Hon kunde givetvis ibland få så mycket att uträtta att något blev glömt. En brottmålsdom med fyra tilltalade och grova brott föranledde ett stort antal expeditioner och det var brådskan med alla dessa som förmodligen orsakade att protokollsbeslutet glömdes bort. Naturligtvis borde A ha tänkt på målet efter sin återkomst, men det låg närmast till hands att genast röja i högarna på skrivbordet samt ta itu med de mål som omedelbart skulle förekomma på förhandling. När hon därefter gick igenom de gamla målen upptäckte hon det oexpedierade beslutet. För detta påtog hon sig givetvis ansvaret, eftersom hon inte direkt företog någon annan åtgärd än att fråga sin sekreterare om allt hade gått bra under hennes frånvaro, vilket bejakades. Genom att arbetet på roteln försiggick i så nära samarbete hade det inte funnits anledning att utöva någon systematisk övervakning eller kontroll av de uppgifter som rotelsekreteraren utförde på eget ansvar. Detta hade i stället ersatts av återkommande gemensamma genomgångar av målen med aktuella åtgärder och delgivningar samt av en från A:s sida uttalad beredskap att hjälpa till med alla eventuella problem. – A ifrågasatte det rimliga i att ålägga henne disciplinstraff för att hon inte efteråt hade kontrollerat att en expedition, som hon visste att den som skulle verkställa kände till och som hade bort sändas under hennes semester, blivit ivägskickad. Detta ledde ju till att ingen skulle kunna hålla någon förhandling under sista veckan före en

semester, eftersom expeditionerna då inte kunde övervakas. En sådan ordning skulle leda till en balanskatastrof på en så arbetstyngd tingsrätt som den aktuella. – A tillade att samtliga rotelsekreterare vid tingsrätten vid den aktuella tidpunkten hade förordnats att på eget ansvar bl.a. expediera beslut.

Med anledning av A:s yttrande anförde JO följande till ansvarsnämnden. Av A:s yttrande fick anses framgå att beslutet om rättspsykiatrisk undersökning hade kommit till rotelsekreterarens kännedom omedelbart efter det att huvudförhandlingen avslutats. Som JO hade anfört i sitt beslut innebar ett förordnande av det aktuella slaget för en rotelsekreterare inte att rotelinnehavaren var helt befriad från skyldigheten att tillse att erforderliga expeditioner skedde i tid. – Även om A på grund av den förestående semesterresan inte hade kunnat tillse att beslutet om rättspsykiatrisk undersökning expedierades, borde hon i vart fall efter sin återkomst i tjänsten ha gjort en sådan kontroll av målen på roteln att den uteblivna expeditionen hade uppmärksammats långt tidigare än som skedde. – A hade hävdat att dröjsmålet med expedieringen inte medfört att B nödgats vänta på undersökningen längre tid än som annars skulle ha varit fallet. Vid JO:s inspektion av den rättspsykiatriska kliniken framkom att häktade normalt syntes ha väntat fem till sex veckor innan intagning ägde rum, varefter undersökningen genomfördes på cirka fem veckor. I det aktuella målet kom den totala tiden från det att tingsrättens beslut meddelades till dess undersökningen slutfördes att uppgå till nästan fyra månader, dvs. cirka en månad längre än normaltiden. Det fanns därför anledning att ifrågasätta riktigheten av A:s uppgift. – Frågan om dröjsmålet påverkat den tid som den tilltalade fått vänta på undersökningen hade emellertid inte någon avgörande betydelse för bedömningen av ansvarsfrågan; självfallet kunde ett så långt dröjsmål med expedieringen av ett beslut om rättspsykiatrisk undersökning som 41 dagar aldrig godtas. Däremot borde den betydelse som dröjsmålet faktiskt hade fått kunna vägas in vid en samlad bedömning av gärningens svårhetsgrad.

Ansvarsnämnden lämnade JO:s anmälan mot A utan bifall (1990-02-20, dnr Ä 9/1989). I beslutet anförde nämnden följande.

A var vid handläggningen av målet biträdd av en rotelsekreterare. Denna hade enligt 18 § 6 i den då gällande förordningen (1979:572) med tingsrättsinstruktion förordnande att på eget ansvar bl.a. expediera av rätten meddelade beslut. Det fanns inget stadgande vare sig i rättegångsbalken eller någon annan författning om skyldighet för en domare som biträddes av en rotelsekreterare med sådant förordnande att tillse att sekreteraren fullgjorde sina expeditionella uppgifter på rätt sätt. Dock torde det ligga i sakens natur att domaren i vissa fall hade att åtminstone stickprovsvis kontrollera hur expedieringsskyldigheten full-

gjordes. Så borde krävas när en rotelsekreterare hade endast ringa erfarenhet eller när det var fråga om för sekreteraren ovanliga arbetsuppgifter. Så hade emellertid situationen inte varit i det nu aktuella fallet. Annat hade nämligen inte visats än att A till sin hjälp haft en erfaren rotelsekreterare, med bl.a. två års tjänstgöring på A:s rotel. Och den expedieringsuppgift som sekreteraren hade haft att utföra kunde inte ha varit ovanlig i en domstol av den aktuella tingsrättens storlek. A borde därför ha haft rätt att lita på att rotelsekreteraren i rätt tid expedierade det ifrågavarande beslutet. Det kunde inte anses att hon hade åsidosatt vad som ålegat henne i sin anställning som domare genom att inte kontrollera att så skedde. Det var naturligt att A omedelbart efter återkomsten från semestern ägnade sig åt, förutom förhandlingar, en genomgång av nyinkomna mål och övriga mål som krävde åtgärder från hennes sida. Det kunde därför inte läggas henne till last som försummelse att hon inte genast hade tagit itu med att systematiskt gå igenom samtliga mål på roteln.

D:8 Bisyssla

En hovrätt gjorde en anmälan mot A, som var hovrättsassessor vid hovrätten och tjänstledig sedan den 1 januari 1994. Ansvarsnämnden avskrev ärendet (beslut 1994-10-28, dnr Ä 19/1994). Av anmälan framgick att en enskild person i sin tur hade gjort en anmälan till hovrätten av innebörd att A i ett visst fall bl.a. bedrivit advokatverksamhet under tid då han inte var tjänstledig.

Ansvarsnämnden anförde i sitt avskrivningsbeslut bl.a. följande. Enligt 6 kap. 1 § äldre LOA, som skulle tillämpas i ärendet, gällde att en arbetstagare inte fick inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet, som kunde rubba förtroendet till hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i tjänsteutövningen eller skada myndighetens anseende. Av paragrafen följde vidare att närmare föreskrifter om detta förbud meddelades för vissa fall i lag och i övrigt av regeringen. Regleringen i 12 kap. 3 § första meningen RB innebar sålunda att den som hade en anställning som hovrättsassessor inte utan tillstånd fick vara ombud i ett mål vid en allmän domstol. Förbudet mot att utan tillstånd vara ombud i rättegång omfattade den som var tjänstledig. Enligt 12 kap. 3 § andra meningen RB gällde emellertid att tillstånd inte krävdes beträffande den som under tjänstledighet, i utbildningssyfte, tjänstgjorde såsom biträde åt en advokat.

Enligt 11 § anställningsförordningen (1994:373) skulle en myndighet informera sina arbetstagare om vilka bisysslor som enligt myndighetens bedömning inte var förenliga med bestämmelsen i 7 § LOA som i sak motsvarade 6 kap. 1 § äldre LOA. Domstolsverket hade med stöd av 37 § första stycket i den tidigare gällande anställningsförordningen

(1965:601), som i sak motsvarade 11 § i den gällande anställningsförordningen, lämnat information om s.k. förtroendeskadliga bisysslor för bl.a. domare (DVFS 1983:9 B 43).

Av utredningen i ärendet framgick att A sedan den 1 januari 1994 var tjänstledig för att arbeta vid sin fars advokatbyrå så som sades i bestämmelsen i 12 kap. 3 § andra meningen RB. A hade i ärendet uppgett i huvudsak följande. Han hjälpte sin far i det aktuella fallet med en del praktiska göromål. Han hade inte något ombudsuppdrag och författade inte några egna skrivelser. De göromål som han hjälpte till med bestod i princip av att han i sin fars namn underskrev och postade några skrivelser som hade författats av fadern. Fadern hade bett honom att hjälpa till med detta för att få en snabbare postgång med hänsyn till att fadern under den aktuella tiden vistades i Spanien. Vid ett tillfälle ringde den ena motparten i den ifrågavarande tvisten upp honom och bad att få ett visst verifikationsunderlag som hade angetts i en av faderns skrivelser. Han skickade då det begärda underlaget med post till motparten.

Utredningen i ärendet visade enligt ansvarsnämndens mening inte något annat än att de uppgifter som A hade lämnat om sin hjälp åt fadern i det aktuella tvisten fick godtas som grund för nämndens prövning. Nämnden fann därvid till en början att, i den mån hjälpen avsåg åtgärder från A:s sida som ägde rum efter årsskiftet 1993/94 då denne hade tjänstledighet från anställningen som hovrättsassessor, åtgärderna med hänsyn till syftet med den nämnda bestämmelsen i 12 kap. 3 § andra stycket RB inte föranledde något vidare uttalande från nämnden.

När det sedan gällde den hjälp åt fadern som A hade lämnat innan han fick tjänstledighet – av utredningen framgick att han vidtog åtgärder i oktober och december 1993 – fann ansvarsnämnden att dessa åtgärder inte innefattade uppdrag att vara ombud vid allmän domstol och därför inte stod i strid med regleringen i 12 kap. 3 § RB. Den fråga som då återstod var huruvida åtgärderna stod i strid med förbudet enligt 6 kap. 1 § äldre LOA mot bisysslor.

Ansvarsnämnden fann att A:s hjälp åt fadern visserligen rörde sådan verksamhet – advokatverksamhet – som en domare normalt var förhindrad att medverka i, eftersom den typiskt sett måste anses innefatta en sådan förtroendeskadlig bisyssla som avsågs i 6 kap. 1 § äldre LOA. A: s åtgärder var emellertid enligt nämndens mening av begränsad omfattning och av så enkel och osjälvständig beskaffenhet att det inte kunde sägas ha uppstått någon risk för förtroendeskada genom åtgärderna. Nämnden fann således att dessa inte stod i strid med förbudet enligt 6 kap. 1 § äldre LOA.

Vad som i övrigt hade kommit fram i ärendet gav inte anledning för ansvarsnämnden att vidta någon åtgärd.

D:9 Felaktig lagtillämpning vid påföljdsbestämning

JO anmälde en rådman, A, till ansvarsnämnden och påtalade att vederbörande tingsrätt med A som ordförande i ett brottmål hade bestämt påföljden till böter och förordnat att böterna skulle anses helt erlagda genom den tid som den tilltalade hade varit berövad friheten i målet, trots att frihetsberövandet hade avsett en annan gärning än den som prövats i målet (jfr JO 1995/96 s. 25).

Ansvarsnämnden, som prövade frågan om A skulle åläggas disciplinansvar, avskrev ärendet (beslut 1994-12-14, dnr Ä 12/1994) och anförde bl.a. följande.

Genom JO:s anmälan och A:s yttrande till ansvarsnämnden stod det klart att A som ordförande i tingsrätten i det aktuella brottmålet hade tillämpat bestämmelsen i 33 kap. 5 § tredje stycket BrB felaktigt genom att tingsrättens dom innefattade ett beslut om att de ådömda böterna skulle anses helt erlagda. Det stod också klart att den felaktiga lagtillämpningen utgjorde myndighetsutövning. A hade genom felet av oaktsamhet åsidosatt vad som ålåg henne som tingsrättens ordförande.

Ansvarsnämnden hade inte någon annan syn än JO på frågan om vilka intressen som kom att åsidosättas genom A:s handlande. Det var för nämnden en självklar utgångspunkt att det på domstolar skulle ställas krav på att det skedde en korrekt lagtillämpning oavsett vilka intressen som var berörda. Vid en disciplinär bedömning måste emellertid beaktas att domstolarnas verksamhet till mycket stor del bestod av myndighetsutövning där varje avsteg från ett helt korrekt handlande kunde leda till att ett intresse – allmänt eller enskilt – kom i kläm. Enligt ansvarsnämndens mening var det från arbetsrättslig synpunkt inte rimligt att de höga kvalitetskrav som sålunda i och för sig skulle ställas på den dömande verksamheten medförde att ett disciplinärt ingripande skulle äga rum så snart det skedde ett sådant avsteg, som kunde tillskrivas oaktsamhet hos en yrkesdomare.

Som JO påpekat hade visserligen allmänna intressen kommit att åsidosättas i det aktuella fallet. Någon enskild kunde emellertid inte anses ha drabbats av det fel som A hade gjort. Ansvarsnämnden ansåg vid en samlad bedömning att felet var ringa. A:s handlande skulle därför inte leda till disciplinansvar.

D:10 Beslut om häktning utan laglig grund

En hovrätt anmälde A, som var hovrättsassessor vid hovrätten, till ansvarsnämnden för fråga om åtalsanmälan avseende tjänstefel. Ansvarsnämnden fann emellertid att A visserligen var skäligen miss-

tänkt för gärning enligt 20 kap. 1 § BrB men att gärningen var att anse som ringa. A skulle därför inte anmälas till åtal. Riksåklagaren, som på eget initiativ genomförde en förundersökning avseende samma omständigheter som hovrättens anmälan till nämnden avsåg, fann senare i ett beslut att A av oaktsamhet hade gjort sig skyldig till fel vid myndighetsutövning men att gärningen kunde anses som ringa och att åtal därför inte skulle väckas mot A. Ansvarsnämnden prövade samma omständigheter i ett disciplinärt förfarande mot A. Nämnden beslöt därvid att avskriva ärendet (1998-04-06, dnr Ä 7/1996).

Omständigheterna i ärendet var i korthet följande. En person, B, häktades för stöld, häleri och tillgrepp av fortskaffningsmedel. Vederbörande tingsrätt – med A som ordförande – dömde B för snatteri, olovlig körning, grovt brott, och narkotikabrott, ringa brott, men ogillade åtal för bl.a. stöld, häleri och tillgrepp av fortskaffningsmedel. Påföljden bestämdes till fängelse i fyra månader, varvid tidigare villkorligt medgiven frihet från fängelse förklarades förverkad till en tid av fyra månader. Vidare förordnade tingsrätten i domen att B skulle vara fortsatt häktad, eftersom det fanns kollusionsfara. Sedan B hade överklagat tingsrättens dom i ansvarsdelen beslöt hovrätten att upphäva tingsrättens häktningsbeslut i domen, eftersom inte något av de brott som B hade dömts för var häktningsgrundande. B försattes på fri fot 22 dagar efter tingsrättens dom. Senare fastställde hovrätten tingsrättens dom i skuldfrågorna. Som gemensam påföljd för brotten enligt tingsrättens dom och för andra brott bestämde hovrätten påföljden till fängelse i sex månader och förklarade tidigare villkorligt medgiven frihet från fängelse förverkad till en tid av sex månader.

Ansvarsnämnden uttalade i sitt avskrivningsbeslut bl.a. följande. Det saknades laglig grund för tingsrättens häktningsbeslut i domen. Det stod därför klart att A – som alltså inte var ordinarie domare – som ordförande vid tingsrättens handläggning tillämpade bestämmelserna i rättegångsbalken om häktning felaktigt när tingsrätten i domen beslöt att B skulle vara kvar i häkte. B kom härigenom att vara frihetsberövad utan laglig grund fr.o.m. tidpunkten för tingsrättens dom till dess att denne försattes på fri fot efter hovrättens beslut. Genom hovrättens dom avräknades bl.a. denna tid för frihetsberövande från det fängelsestraff som B ådömdes genom den domen.

På en domare måste det av rättssäkerhetsskäl ställas särskilt höga krav på noggrannhet och omsorg. Detta krav gjorde sig gällande i synnerhet vid prövning av frågor om frihetsberövande. I förevarande fall hade det förekommit en felaktig tillämpning av häktningsreglerna, vilket ledde till att den tilltalade – i stället för att genast friges – utan laga grund var frihetsberövad som häktad och vistades i häkte under drygt tre veckor. Vid bedömningen av felets konsekvenser skulle

emellertid också beaktas att den sammanlagda tiden för frihetsberövande av den tilltalade, med anledning av bl.a. de aktuella brotten, till följd av reglerna om avräkning av häktestid inte hade påverkats av felet.

Det var uppenbart att felet hade berott på ett rent förbiseende från A:s sida. Med hänsyn till vad som hade anförts om kravet på domare och på felets karaktär ansåg ansvarsnämnden att A genom sitt förfarande av oaktsamhet åsidosatt sina skyldigheter i anställningen som domare. Av A:s egna uppgifter framgick emellertid att hon vid tillfället hade en hög arbetsbelastning och inte var i god vigör (hon var gravid i nionde månaden). Med hänsyn härtill – och till att felet inte hade lett till att B blev frihetsberövad längre tid än annars till följd av de aktuella brotten – var det enligt ansvarsnämndens mening inte motiverat att meddela A disciplinpåföljd.

D:11 Felaktig lagtillämpning m.m. i mål om psykiatrisk tvångsvård

JO anmälde A, som var rådman vid en länsrätt, till ansvarsnämnden (jfr JO 1999/2000 s. 193) angående handläggningen av ett mål enligt lagen (1991:1228) om psykiatrisk tvångsvård (LPT). Ansvarsnämnden beslöt (1999-01-28, dnr Ä 12/1998) att ålägga A löneavdrag för tio dagar.

Av utredningen framgick bl.a. följande. Den aktuella länsrätten beslutade den 11 december 1997 att bifalla en ansökan från vederbörande chefsöverläkare om fortsatt vård enligt LPT för patienten B. Enligt länsrättens dom fick vården pågå under högst tre månader räknat från domens datum. I en ansökan, som kom in till länsrätten den 8 juni 1998, ansökte chefsöverläkaren enligt 9 § LPT om medgivande till fortsatt tvångsvård. Länsrätten höll muntlig förhandling och meddelade dom den 11 juni 1998. Ordförande i målet var A. Genom domen biföll länsrätten ansökan och förordnade att tvångsvården skulle fortsätta, dock längst t.o.m. den 11 december 1998. Sedan B hade överklagat domen beslutade vederbörande kammarrätt den 15 juli 1998 att undanröja länsrättens dom. Som skäl uttalade kammarrätten bl.a. följande. Chefsöverläkarens ifrågavarande ansökan om förlängning av tvångsvården hade inkommit till länsrätten efter utgången av den längsta tid som enligt föregående dom gällde för tvångsvård. Tvångsvården hade därför enligt 28 § LPT upphört. Länsrätten saknade vid sådant förhållande laglig möjlighet att lämna medgivande till förlängning av tvångsvården och borde därför ha avslagit den aktuella ansökan.

Ansvarsnämnden anförde i sitt beslut följande. Psykiatrisk tvångsvård innefattade ett frihetsberövande. Under vården fick även andra tvångsåtgärder – bl.a. tvångsmedicinering – vidtas mot patienten. Psykiatrisk tvångsvård utgjorde därför en särskilt

allvarlig form av tvångsingripande mot den enskilde. Avsikten med prövning i allmän förvaltningsdomstol – av bl.a. frågor om fortsatt tvångsvård skulle få ske – var att motverka riskerna för obefogade ingripanden och bidra till inriktningen i LPT mot begränsad tvångsvård. Det var tydligt att det måste ställas särskilda krav på noggrannhet vid domstolens handläggning av sådana frågor.

Utredningen i ärendet gav enligt ansvarsnämndens mening inte fullständig information om i vilken utsträckning tvångsvård hade förekommit vid den ifrågavarande sjukvårdsinrättningen under perioden fr.o.m. den 16 februari 1997, då patienten togs in för vård på grund av ett vårdintyg, och till den 15 juli 1998, då kammarrätten undanröjde länsrättens dom den 11 juni 1998. För perioden mellan den 16 februari och den 11 december 1997, då länsrätten lämnade medgivande till fortsatt tvångsvård, framgick det således inte alls av utredningen om patienten hade getts tvångsvård kontinuerligt eller om denne varit utskriven under någon viss period eller vissa perioder. Det framgick därför inte heller vilka beslut av chefsöverläkare eller domstol som enligt LPT skulle ha fattats under nämnda period. Beträffande perioden den 11 december 1997 – den 11 juni 1998 fick utredningen anses ge vid handen att patienten hade tvångsvårdats kontinuerligt efter domen den 11 december 1997. Det följde emellertid av 28 § LPT att den domen inte gav lagligt stöd för tvångsvård för tiden efter den 11 mars 1998. Vidare framgick det inte tydligt av utredningen hur länge patienten var intagen för tvångsvård efter domen den 11 juni 1998 som undanröjdes av kammarrätten den 15 juli 1998. Ansvarsnämnden påpekade här att det enligt 2 § förordningen (1991:1472) om psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård skulle framgå av patientjournalen i vilken utsträckning patienten hade varit intagen för psykiatrisk vård (eller rättspsykiatrisk vård).

Ansvarsnämnden ansåg att A inför domen den 11 juni 1998, för att tillräckligt allsidigt kunna bedöma frågan huruvida det var påkallat med fortsatt tvångsvård, borde ha gjort klart för sig hur det förhöll sig med beslut om tvångsvård av patienten sedan den 16 februari 1997.

A hade i ärendet hos JO uppgett bl.a. att hon – felaktigt – uppfattade att patienten togs in den 16 februari 1998 för tvångsvård. Denna bedömning borde enligt ansvarsnämndens mening ha lett A även till slutsatsen att tvångsvården med stöd av domen den 11 december 1997 – som enligt domen fick pågå längst till den 11 mars 1998 – hade upphört före den 16 februari 1998 till följd av ett beslut av chefsöverläkaren. A hade inte uppgett att hon reflekterat över att och när detta hade skett.

Vidare hade A i ärendet hos JO uppgett att hon drog den felaktiga slutsatsen att ”en kortare förlängning av vården hade bestämts, men att

domen av någon anledning inte hade bifogats akten”. Om patienten hade tagits in för tvångsvård den 16 februari 1998 – som A uppfattade – skulle hon enligt ansvarsnämndens mening ha dragit slutsatsen att domstolen i det ärendet hade beslutat, med tillämpning av 8 § LPT, att patienten fick tvångsvårdas i högst fyra månader räknat från dagen för beslutet om intagning, dvs. längst till den 16 juni 1998. Vad A hade uppgett tydde på att hon inte haft detta förhållande klart för sig vid den prövning som föregick domen den 11 juni 1998. Även om hon missuppfattade att tvångsvården av patienten hade påbörjats den 16 februari 1998, borde hon ha rett ut de rättsliga förutsättningar som följde av den utgångspunkten.

Till det sagda kom de felaktigheter i övrigt som enligt JO hade förekommit vid beredningen av målet i länsrätten och som kunde hänföras till A (redovisas inte närmare här). Beträffande uppgiften av A att hon hade sett i patientjournalen en anteckning att vården vid länsrättsförhandlingen den 11 december 1997 ”förlängts till vidare” kunde det tillfogas att ett beslut av denna innebörd i så fall skulle ha fattats utan lagligt stöd. LPT gav nämligen inte utrymme för en domstol att lämna medgivande till fortsatt tvångsvård utan tidsbegränsning. Detta borde ha manat A till särskilt noggrann kontroll av den aktuella uppgiften.

Domen den 11 juni 1998 innebar att patienten blev fortsatt olagligt frihetsberövad genom psykiatrisk tvångsvård. Sammantaget rörde det sig om åtskilliga månader av sådant frihetsberövande, även om den exakta tiden inte framgick av utredningen och A inte kunde lastas för det frihetsberövande som ägde rum innan ansökan om medgivande till fortsatt tvångsvård kom in till länsrätten den 8 juni 1998. Genom den tvångsvård som kom till stånd utan lagligt stöd utsattes patienten – enligt ansvarsnämndens mening – för en oacceptabel risk för allvarlig kränkning, även om det kunde antas att denne ändå skulle ha fått genomgå psykiatrisk tvångsvård med lagligt stöd om prövning skett i föreskriven ordning. Domen den 11 juni 1998 medförde att den rättsliga kontroll som var avsedd vid psykiatrisk tvångsvård – genom bl.a. kontinuerlig domstolsprövning efter begränsade vårdtider – sattes ur spel.

A:s förfarande skulle bedömas mot bakgrund av det anförda. Någon ytterligare utredning rörande vad som hade förevarit fanns inte anledning att företa. Enligt ansvarsnämndens mening hade A av oaktsamhet åsidosatt vad som krävdes av henne vid myndighetsutövningen i målet vid länsrätten. Frågan var då huruvida gärningen, trots vad som hade sagts om risk för kränkning och om bristande rättslig kontroll, kunde anses vara ringa med hänsyn till de skäl som A

hade anfört angående pressade arbetsförhållanden och personliga påfrestningar.

JO:s anmälan fick förstås så att JO inte hade funnit anledning att gå vidare i saken i straffrättslig ordning. Den utredning som ansvarsnämnden hade tillgång till var densamma som JO haft för sitt ställningstagande. Nämnden, som företrädare för arbetsgivaren, ansåg sig inte ha anledning att göra en annan bedömning än JO i denna del.

Ansvarsnämnden fann att A genom sitt förfarande av oaktsamhet hade åsidosatt sina skyldigheter i anställningen som rådman. Felet var enligt nämndens mening inte ringa. A:s förfarande var att bedöma som tjänsteförseelse som skulle föranleda disciplinpåföljd. Enligt nämndens mening var det därvid, med hänsyn främst till felets art, inte tillräckligt med varning utan A borde åläggas löneavdrag.

D:12 Underlåtenhet att avräkna tid för tidigare frihetsberövande

En hovrätt gjorde en anmälan till ansvarsnämnden mot A, som då var tingsfiskal och som när nämnden avgjorde ärendet var t.f. hovrättsassessor vid hovrätten. Ansvarsnämnden beslöt att avskriva ärendet (1999-11-09, dnr Ä 8/1998).

I sitt avskrivningsbeslut anförde ansvarsnämnden bl.a. följande. I 33 kap. 5 § BrB fanns regler om att avräkning skulle ske, i samband med bl.a. att en skyddstillsyn undanröjdes och påföljden i stället bestämdes till fängelse, av tid för tidigare frihetsberövande. Av utredningen i ärendet framgick bl.a. följande. Vederbörande tingsrätt – med A som ordförande – undanröjde i ett slutligt beslut en tidigare ådömd skyddstillsyn för B och bestämde påföljden till fängelse. Tingsrätten förordnade därvid inte, som hade bort ske med tillämpning av nyssnämnda reglering, att det ådömda fängelsestraffet skulle anses verkställt i anstalt till en tid om 38 dagar på grund av tidigare frihetsberövande av B. Felet rättades emellertid till, på initiativ av A, genom att hovrätten – på ansökan av åklagaren till förmån för B – genom ett senare beslut beviljade resning i det aktuella målet och förordnade att det av tingsrätten bestämda fängelsestraffet skulle vid tiden för tingsrättens beslut till en tid av 38 dagar anses verkställt i anstalt. B hade, på grund av att hovrättens resningsbeslut meddelades innan denne – med beaktande av rätt avräkning av tid för frihetsberövande – skulle ha frigetts villkorligt från fängelsestraffet, inte till följd av tingsrättens fel avtjänat fängelsestraffet längre tid i anstalt än som bort ske.

På en domare måste det av rättssäkerhetsskäl ställas särskilt höga krav på noggrannhet och omsorg. Detta krav gjorde sig gällande i synnerhet vid prövning av frågor om frihetsberövande. A, som alltså inte var ordinarie domare, hade hos ansvarsnämnden gjort gällande att

felet av tingsrätten i avräkningsfrågan berott på ett förbiseende från hans sida genom att tingsrätten vid överläggningen fattade beslut om avräkning men att anteckning om detta förordnande inte gjorts i det av tingsrätten meddelade slutliga beslutet i målet.

Det saknades enligt ansvarsnämndens mening anledning att utgå från något annat än att felet vid tingsrätten hade uppstått som A angett. A hade i egenskap av tingsrättens ordförande haft ansvar för utformningen av det av tingsrätten meddelade beslutet. Med hänsyn till vad som hade anförts om kravet på domare vid prövning av frågor om frihetsberövande ansåg nämnden att A, genom att inte se till att anteckning om tiden för avräkning av tidigare frihetsberövande skedde i beslutet, av oaktsamhet åsidosatt sina skyldigheter i anställningen som domare. A hade emellertid när han uppmärksammades på felet tagit initiativ till den rättelse som senare skedde. Med hänsyn härtill – och till att felet inte hade lett till att B avtjänat fängelsestraff längre tid i anstalt än som bort ske – var det enligt nämndens mening inte motiverat att meddela A disciplinpåföljd.

1 Statistik beträffande den svenska domarkåren

SAMTLIGA DOMSTOLAR Den svenska domarkåren 2000-10-23

TITEL

K

M K och M K % M %

Justitieråd

5

12

17

29

71

Regeringsråd

4

11

15

27

73

Hovrättspresident

3

3

6

50

50

Kammarrättspresident

2

3

5

40

60

Hovrättslagman

3

29

32

9

91

Kammarrättslagman

6

14

20

30

70

Hovrättsråd V Ordf

13

22

35

37

63

Kammarrättsråd V Ordf

5

19

24

21

79

Hovrättsråd

30

60

90

33

67

Kammarrättsråd

25

38

63

40

60

Lagman

5

79

84

6

94

Länsrättslagman

2

17

19

11

89

Chefsrådman

9

36

45

20

80

Rådman

110 352 462

24

76

Hyresråd

6

20

26

23

77

Fastighetsråd

12

12

0 100

Miljöråd

2

18

20

10

90

S:a ord domare

230 745 975

24

76

Assessorer

(1)

239 162 401

60

40

Fiskaler och aspiranter

(2)

210 128 338

62

38

S:a icke ord domare

449 290 739

61

39

Tingsnotarie

314 247 561

56

44

Länsrättsnotarie

135

66 201

67

33

Beredare

2

2

4

50

50

Beredningsjurist

8

1

9

89

11

S:a notarier

459 316 775

59

41

Totalt

1138 1351 2489

46

54

(1) I gruppen Assessorer ingår även revisionssekreterare (allmänna domstolar) och regeringssekreterare (allmänna förvaltningsdomstolar).(2) I gruppen Fiskaler ingår även överrättsnotarier.

ALLLMÄNNA DOMSTOLAR SAMT HYRESNÄMNDER Den svenska domarkåren 2000-10-23

TITEL

K

M K och M K % M %

Justitieråd

5

12

17

29

71

Hovrättspresident

3

3

6

50

50

Hovrättslagman

3

29

32

9

91

Hovrättsråd V Ordf

13

22

35

37

63

Hovrättsråd

30

60

90

33

67

Lagman

4

79

83

5

95

Chefsrådman

7

26

33

21

79

Rådman

86 265 351

25

75

Hyresråd

6

20

26

23

77

Fastighetsråd

12

12

0 100

Miljöråd

2

18

20

10

90

S:a ord domare

159 546 705

23

77

Assessorer

(1)

143

83 226

63

37

Fiskaler och aspiranter

(2)

126

90 216

58

42

S:a icke ord domare

269 173 442

61

39

Tingsnotarie

314 247 561

56

44

Beredare

2

2

4

50

50

Beredningsjurist

8

1

9

89

11

S:a notarier

324 250 574

56

44

Totalt

752 969 1721

44

56

(1) I gruppen ingår även revisionssekreterare(2) I gruppen ingår även överrättsnotarier

ALLMÄNNA FÖRVALTNINGSDOMSTOLAR Den svenska domarkåren 2000-10-23

TITEL

K

M K och M K % M %

Regeringsråd

4

11

15

27

73

Kammarrättspresident

2

3

5

40

60

Kammarrättslagman

6

14

20

30

70

Kammarrättsråd V Ordf

5

19

24

21

79

Kammarrättsråd

25

38

63

40

60

Lagman

1

1 100

Länsrättslagman

2

17

19

11

89

Chefsrådman

2

10

12

17

83

Rådman

24

87 111

22

78

S:a ord domare

71 199 270

26

74

Assessorer

(1)

96

79 175

55

45

Fiskaler och aspiranter

(2)

84

38 122

69

31

S:a icke ord domare

180 117 297

61

39

Länsrättsnotarie

135

66 201

67

33

S:a notarier

135

66 201

67

33

Totalt

386 382 768

50

50

(1) I gruppen ingår även regeringsrättssekreterare.(2) I gruppen fiskaler ingår även överrättsnotarier.

ALLMÄNNA DOMSTOLAR SAMT HYRESNÄMNDER Fördelning av kvinnor och män uppdelade i åldersintervall 2000-10-23

ÅLDER

K

M K och M K % M %

-29

362

220 582

62

38

30-39

191

178 369

52

48

40-49

97

126 223

43

57

50-59

80

309 389

21

79

60-69

22

136 158

14

86

Totalt

752

969 1721

44

56

ALLMÄNNA FÖRVALTNINGSDOMSTOLAR Fördelning av kvinnor och män uppdelade i åldersintervall 2000-10-23

ÅLDER

K

M K och M K % M %

-29

123

49 172

72

28

30-39

140

76 216

65

35

40-49

47

47

94

50

50

50-59

64

153 217

29

71

60-69

12

57

69

17

83

Totalt

386

382 768

50

50

Andelen kvinnliga högre domare i övriga Norden

Danmark

Andelen kvinnor i den danska domarkåren uppgick år 1997 (senare siffror f.n. finns inte att tillgå) till cirka 25 procent. Bland de s.k. retsassessorerna var motsvarande siffra 52 procent. Andelen kvinnliga anställda jurister i domstolarna uppgick därför till 43 procent. Per den 1 januari 1997 var 29 procent av byrettsdomarna, 20 procent av landsdomarna och 12 procent av domarna i Højesteret kvinnor. Med hänsyn till den stora andelen kvinnliga icke ordinarie domare förväntas emellertid dessa procenttal att ändra sig väsentligt under kommande år. En ny inventering av andelen kvinnor i domarkåren kommer att ske efter årsskiftet 2000/2001.

Højesteret består av 18 domare av vilka tre stycken, dvs. drygt 16 procent, är kvinnor.

Av de fem byretspresidenterna är en kvinna, vidare finns det en kvinnlig vicepresident vid Sø- og Handelsretten. Vid de domstolar som leds av administrerande domare är tre av de 23 administrerande domarna kvinnor. Vid de underrätter som enbart består av en domare, som alltså även är domstolschef, är 17 av de 62 domarna kvinnor. Av 90 chefstjänster vid byretterna, undantaget Sø- og Handelsretten, har 21 tillsatts med kvinnliga domare, dvs. andelen kvinnliga chefsdomare i underrätt är cirka 23 procent.

Finland

Finlands Högsta domstol består av 21 domare (presidenten inräknad). Av dessa är sju stycken kvinnor. Högsta domstolens president är en man. Samtliga sex hovrättspresidenter är män. I slutet av år 1998 var sex av 68 tingsrättslagmän kvinnor (uppgiften om tingsrättslagmännen kommer från HD och synes vara hämtad ur propositionen om domar-

utnämningar, något svar från Finlands justitiedepartement har ännu inte inkommit.

Högsta förvaltningsdomstolen består av 21 domare (presidenten inräknad). Av dessa är sex stycken kvinnor. Presidenten är en man.

En av överdomarna i de åtta regionala förvaltningsdomstolarna är kvinna.

Island

Andelen kvinnor i den isländska domarkåren uppgår i dag till cirka 21 procent. Av de 38 underrättsdomarna är således nio kvinnor.

Höjesteret består av nio domare varav en kvinna. Av de åtta underrätterna leds en av en kvinnlig retspresident. Höjesterets kvinnliga ledamot är domstolens vicepresident.

Norge

Andelen kvinnor i den norska domarkåren uppgår i dag till cirka 22 procent. När det gäller s.k. dommerfullmektiger är motsvarande siffra 43 procent. Man förväntar sig att andelen kvinnliga domare kommer att stiga i framtiden eftersom det f.n. utexamineras fler kvinnliga än manliga jurister.

Høyesterett består av 20 domare av vilka fem stycken, dvs. 25 procent, är kvinnor.

Av de sammanlagt 93 domstolscheferna i herreds- och byretterna är 15 kvinnor, dvs. cirka 16 procent. Ingen av domstolscheferna (förste lagman) i de sex lagmansretterna är kvinna. Av 13 lagmenn i lagmansretterna är en kvinna. Denna är avdelningsordförande i Borgarting lagmansrett i Oslo.

Antal sökande till anställningar som ordinarie domare

TINGSRÄTTER OCH LÄNSRÄTTER Antal utlysta anställningar samt antal sökande till lagmansanställningar 1999

1-2 ord 3-4 ord 5-6 ord 7-9 ord 10-15 ord Tre största domare domare domare domare domare tings- och

länsrätterna

Antal utlysta

2

1

2

0

1

0

anställningar

Totalt

5

5

10

0

2

0

antal sökande

Antal utlysta anställningar samt antal sökande till chefsrådsmans- och rådmansanställningar 1999

1-2 ord 3-4 ord 5-6 ord 7-9 ord 10-15 ord Tre största domare domare domare domare domare tings- och länsrätterna

Antal utlysta

4

6

5

5

5

6

anställningar

Totalt

26

45 39

38 37

71

antal sökande

HOVRÄTTER Antal utlysta anställningar samt antal sökande till hovrättsråd 1999

Svea Göta Skåne/ Västra Nedre Övre

Blekinge Sverige Norrland Norrland

Antal utlysta

3

2

0

1

1

0

anställningar

Totalt

40

24

0

13

7

0

antal sökande

Antal utlysta anställningar samt antal sökande till hovrättsråd V Ordf 1999

Svea Göta Skåne/ Västra Nedre Övre

Blekinge Sverige Norrland Norrland

Antal utlysta

1

0

2

2

0

0

anställningar

Totalt

10

0

11

13

0

0

antal sökande

KAMMARRÄTTER Antal utlysta anställningar samt antal sökande till kammarrättsråd 1999

Stockholm Göteborg Sundsvall Jönköping

Antal utlysta

0

2

0

1

anställningar

Totalt

0

47

0

8

antal sökande

Antal utlysta anställningar samt antal sökande till kammarrättsråd V Ordf 1999

Stockholm Göteborg Sundsvall Jönköping

Antal utlysta

0

1

1

0

anställningar

Totalt

0

9

3

0

antal sökande

Under året har även utlysts 2 anställningar som fastighetsråd, båda i Stockholms tingsrätt. De hade sammanlagt 16 sökande. En anställning som miljöråd har utlysts i Stockholms tingsrätt. Denna hade 67 sökande.

Jämförelse mellan domarutnämningar efter kallelse respektive ansökan

Jämförelse mellan utnämningar efter kallelse- respektive ansökningsförfaranden under perioden 1993-07-01--1998-12-31

Kallelse

Ansökan

HD/RR Pres. Lm HR/KR

Lm TR/LR

Totalt efter kallelse

Lm Chefsrm Totalt

efter ansökan

Antal utn.

19 9 26 4 58 59 76 135

varav kvinnor

8 5 6 2 21 (36 %)

5 21 26 (19 %)

Andel administration

1

av de totala

personalresurserna i domstolarna

TINGSRÄTTER OCH LÄNSRÄTTER Procentuell andel administration av de totala personalresurserna 1999

1-2 ord 3-4 ord 5-6 ord 7-9 ord 10-15 ord Tre största domare domare domare domare domare läns- och tingsrätterna

12

11

10

11

9

16

HOVRÄTTER Procentuell andel administration av de totala personalresurserna 1999

Svea Göta Skåne/ Västra Nedre

Övre

Blekinge Sverige Norrland Norrland

19

15

17

18

18

21

KAMMARRÄTTER Procentuell andel administration av de totala personalresurserna 1999

Stockholm Göteborg Sundsvall Jönköping

9

13

14

14

1 Med andel administration menas i detta fall den procentuella andel av årsarbetskrafterna som ägnas åt administration. Informationen baseras på den tidredovisning som varje domstol själv fyller i och lämnar till DV varje kvartal. De kategorier som finns är, förutom ”administration”, olika typer av målarbete, utbildning, remissarbete samt internt och externt utvecklingsarbete. För tingsrätter finns även bouppteckningsärenden, allmänna domstolsärenden och inskrivningsärenden. Eftersom alla domstolar inte har samma metod när de fyller i tidredovisningen är det inte säkert att siffrorna är direkt jämförbara.

Undersökningar av allmänhetens förtroende för domstolarna

Genom åren har ett antal undersökningar gjorts angående allmänhetens förtroende för domstolarna. Nedan följer en redogörelse för några undersökningar som gjorts från mitten av 1980-talet och framåt.

År 1985 gjordes en s.k. OMNIBUS-undersökning av Statistiska Centralbyrån (SCB) på uppdrag av bl.a. Domstolsverket. I denna undersökning svarade ca 67 % av de svarande att man hade stort eller ganska stort förtroende för domstolarna. Några större skillnader vad gäller män och kvinnor fanns inte, däremot hade man en mer negativ inställning på landsbygden än i storstäderna och åldersgrupperna 16-24 år och 65-74 år var mer negativa än övriga åldersgrupper. Ca 80 % av de svarande grundade sin uppfattning om domstolarna på massmediauppgifter. Kvinnor var mer massmediainriktade än män och denna påverkan var starkast i åldersgruppen 55-64 år. På frågan om domstolarna dömer alla lika oavsett utbildning, yrke o.s.v. var fler negativa än positiva och männen var mer kritiska än kvinnorna. Även i denna fråga var åldersgrupperna 16-24 år och 65-74 år mer negativa än andra åldersgrupper. Av de svarande hade 70 % aldrig varit i kontakt med en domstol och av de 30 % som hade varit i kontakt med domstolarna hade den övervägande delen kommit i kontakt med allmän domstol (23,6 %). De flesta av dessa var nöjda med bemötandet hos domstolen (88 %).

I början av februari 1993 gjordes en SKOP-undersökning om förtroendet för domstolarna och senare samma år gjordes på uppdrag av Nyhetsbyrån FLT en TEMO-undersökning som behandlade frågor om tilltron till domstolsväsendet och brottslighet. I SKOP-undersökningen framkom att 49 % av befolkningen hade litet förtroende för rättsväsendet. 18 % hade mycket litet förtroende för rättsväsendet. Endast 4 % sade sig ha mycket stort och 26 % ganska stort förtroende för rättsväsendet. Det fanns inte några större skillnader mellan mäns och kvinnors uppfattningar, dock hade män i något högre grad varken stort eller litet förtroende. De med lägre utbildning var mer negativa än de som hade en längre utbildning och befolkningen på mindre orter var mer negativ än befolkningen på större orter. TEMO:s undersökning i

november 1993 visade att 54 % av befolkningen hade ett mycket stort eller stort förtroende för domstolarna. Inte heller här fanns några större skillnader mellan män och kvinnor. Liksom i 1985 års undersökning och i SKOP-undersökningen kunde noteras att tilltron till domstolarna var större i storstäderna än på landsbygden.

Sedan mitten av 1980-talet har SOM-institutet (Samhälle, Opinion och Massmedia) fortlöpande genom årliga undersökningar studerat utvecklingen av det svenska samhällsförtroendet, dvs. allmänhetens förtroende för olika samhällsinstitutioner. SOM-institutet drivs gemensamt av Institutionen för journalistik och masskommunikation, Statsvetenskapliga institutionen samt Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Fr.o.m. 1994 års mätning omfattas domstolarna av mätningarna.

I undersökningarna får de svarande ange sitt förtroende för ett antal olika samhällsinstitutioner. I undersökningen år 1994 svarade 53 % att de hade stort förtroende för domstolarna. I 1995 års undersökning uppgav 46 % att de hade mycket stort eller ganska stort förtroende för domstolarna. Motsvarande siffra för år 1996 var 43 %, för år 1997 42 % samt för åren 1998 och 1999 46 %.

Vid en jämförelse mellan de positiva omdömena (mycket stort och ganska stort) och de negativa omdömena (ganska litet och mycket litet) erhålls ett jämförelsetal (förtroendebalansmått) som används för att studera hur förtroendet ändras över tiden samt även jämföra förtroendet för olika institutioner. I denna utveckling har domstolarna följt den allmänna trenden under 1990-talet med ett sjunkande förtroende från allmänheten. Mellan åren 1994 och 1997 sjönk förtroendebalansen för domstolarna från +37 till +18. År 1998 skedde en allmän stärkning av förtroendet för flera samhällsinstitutioner, vilket förklaras bero på att detta år var valår och att flertalet samhällsinstitutioner sådana år ges förnyat förtroende. Förnyat förtroende ges inte endast de politiska partierna, riksdag och regering utan det sker även en överspridning till andra samhällsinstitutioner. Även domstolarna följde denna trend och förtroendebalansen steg detta år till +26. En jämförelse kan göras med polisen, vars förtroende föll från +63 till +27 mellan åren 1994 och 1997 för att därefter stiga till +38 år 1998. Förtroendet för sjukvården, som genomgående toppar listan, sjönk från +76 år 1994 till +48 år 1997 för att stiga till +60 år 1998. För riksdagen sjönk förtroendet från +25 till –16 mellan åren 1994-1997 (med en bottennotering år 1996 på –23) för att stiga till +8 år 1998. Regeringen uppvisar liknande utveckling, från +25 år 1994 till –29 1996 för att därefter stiga till +6 år 1998.

I varje års SOM-mätning visar det sig att det finns starka och konsistenta band mellan bedömningarna av vissa institutioner. Exempelvis

visar bedömningarna av riksdag och regering genomgående en mycket hög överensstämmelse. Efter en analys av sådana likheter i bedömningar har fyra huvuddimensioner trätt fram, den politiska (regering, riksdag, de politiska partierna, kommunstyrelserna och de fackliga organisationerna), den sociala (sjukvården, polisen, grundskolan, och universitet/högskolor), den samhällsbevarande (kungahuset, Svenska kyrkan, storföretagen och bankerna) samt den mediala (radio/TV och dagspressen). Domstolarna har vissa år hänförts till den samhällsbevarande dimensionen och vissa år till den sociala dimensionen. Samma gäller för t.ex. försvarets respektive universitetens och högskolornas del. Som förklaring anges att dessa institutioner laddar i stort sett lika starkt i båda dimensionerna, dvs. de har såväl en social som en samhällsbevarande karaktär.

Närmare om 1999 års SOM-undersökning

Förtroendet för samhällsinstitutioner

Samhällsinstitution

Mycket stort

Ganska stort

Varken stort eller litet

Ganska litet

Mycket litet

Balansmått

Sjukvården

17 50 20 9

3 +55

Universitet/högskolor 10 48 36 4

2 +52

Radio/TV

8 48 36

7

2 +47

Polisen

10 48 28 11

4 +43

Kungahuset

22 33 32 7

7 +41

Domstolarna

9 37 34 14

6 +26

Grundskolan

6 39 36 15

4 +26

Bankerna

7 35 34 18

6 +18

Dagspressen

2 31 45 17

5 +11

Försvaret

6 27 44 15

8 +10

Svenska kyrkan

6 25 43 14 12

+5

Storföretagen

3 27 45 18

8

+4

Riksdagen

3 24 42 20 11

-4

Kommunstyrelserna 2 17 45 24 11 -16 Regeringen 3 19 38 25 15 -18 Fackliga org. 2 19 40 25 14 -18 Politiska partier 1 12 41 29 18 -34 EU-parlamentet 1 8 32 25 34 -50 EU-kommissionen 1 7 31 27 33 -52

När det gäller skillnader i förtroendebedömningarna för olika demografiska grupper är förtroendet för domstolarna bland kvinnor högre än bland män. Den åldersgrupp som har lägst förtroende för domstolarna

är den mellan 65 och 80 år. Utbildningsfaktorn ger ett stort utslag i förtroendet för domstolarna. Bland de högutbildade är förtroendebalansen +46 mot +11 bland lågutbildade. Utländska medborgare har något lägre förtroende för domstolarna än vad svenska medborgare har.

Bilaga 8 Översättning av Rekommendation R(94)12 av Europarådets ministerråd till medlemsstaterna om domares oberoende, skicklighet och roll

(Antagen av ministerrådet den 13 oktober 1994 vid ministrarnas ställföreträdares 518:e möte)

Ministerrådet, med hänvisning till artikel 15 b i Europarådets stadga,

  • som beaktar artikel 6 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad konventionen), som anger att ”var och en skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag”,
  • som beaktar Förenta nationernas grundprinciper om domstolsväsendets oberoende, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling i november 1985,
  • som beaktar den grundläggande roll som tillkommer domare och andra personer som utövar dömande verksamhet i att skydda mänskliga rättigheter och grundläggande friheter,
  • som önskar främja domarnas oberoende i syfte att stärka rättsstatsprincipen i demokratiska stater,
  • som är medvetna om behovet att stärka domarnas ställning och befogenheter i syfte att åstadkomma ett effektivt och rättvist rättssystem,
  • som är medvetna om det önskvärda i att säkerställa att domarnas ansvar utövas väl, ett ansvar som omfattar domarnas skyldigheter och befogenheter, som syftar till att värna alla personers intressen,

• rekommenderar medlemsstaternas regeringar att vidta eller förstärka alla åtgärder som erfordras för att främja enskilda domares roll och domstolsväsendet i sin helhet och stärka deras oberoende och effektivitet, särskilt genom att tillämpa följande principer:

Rekommendationens tillämpningsområde

1 Denna rekommendation är tillämplig på alla personer som utövar dömande funktioner, däribland på personer som har befattning med statsrättsliga, straffrättsliga, civilrättsliga, näringsrättsliga eller förvaltningsrättsliga mål och ärenden. 2 Med avseende på lekmannadomare och andra personer som utövar dömande funktioner skall principerna i denna rekommendation tilllämpas, utom när det klart framgår av sammanhanget att de endast skall tillämpas på yrkesdomare, såsom principerna för yrkesdomares ersättning och karriär.

Princip I Allmänna principer för domarnas oberoende

1 Alla erforderliga åtgärder bör vidtas för att respektera, skydda och främja domarnas oberoende. 2 Särskilt bör följande åtgärder vidtas:

a) Domarnas oberoende bör garanteras i enlighet med bestämmel-

serna i konventionen och principerna i grundlagen, exempelvis genom att särskilda bestämmelser införs i denna eller i annan lagstiftning eller genom att bestämmelserna i rekommendationen inkorporeras i nationell lag. Med hänsyn till varje stats rättstraditioner kan sådana bestämmelser exempelvis innehålla följande: i Domarnas beslut bör inte kunna göras till föremål för någon

annan omprövning än den som följer av de regler om överklagande som anges i lag. ii Tiden för domarnas förordnande och ersättning bör vara ga-

ranterad i lag. iii Ingen annan än domstolarna själva bör få besluta om sin egen

behörighet som den anges i lag. iv Med undantag för beslut om amnesti, nåd eller motsvarande

bör regeringen eller förvaltningen inte få kunna fatta beslut som retroaktivt upphäver beslut av domstol.

b) Den verkställande statsmakten och den lagstiftande statsmakten

bör gå i god för att domarna är oberoende och att inga åtgärder vidtas som kan äventyra detta oberoende.

c) Alla beslut om domarnas karriär bör grundas på objektiva krite-

rier och urvalet av domare och deras karriär bör grundas på sakliga meriter, med beaktande av kvalifikationer, integritet, förmåga och skicklighet. Den myndighet som är behörig att fatta beslut om urval av domare och deras karriär bör vara oberoende av regering och förvaltning. För att garantera denna myndighets oberoende, bör regeringen exempelvis säkerställa att dess medlemmar väljs av domstolsväsendet och att myndigheten bestämmer sin egen sin arbetsordning.

Emellertid bör det, i de fall konstitutionella eller rättsliga bestämmelser och traditioner medger att domare utnämns av regeringen, finnas garantier för att utnämningsförfarandet är klart och tydligt och i praktiken oberoende och att detta förfarande inte påverkas av andra överväganden än sådana som är relaterade till ovannämnda objektiva kriterier. Garantierna kan exempelvis vara en eller flera av de följande: i Ett särskilt oberoende och kompetent organ som ger regeringen råd

som denna i praktiken följer. ii Rätt för enskilda personer att överklaga ett beslut vid en oberoende

myndighet. iii Att den myndighet som gör utnämningarna inför ett skydd mot obe-

hörig eller otillbörlig inverkan.

d) En domare bör fatta sina beslut självständigt och kunna handla utan

inskränkning, otillbörlig påverkan, styrning, påtryckning, hot eller ingripande, direkt eller indirekt, från vilket håll och av vilken anledning det vara månde. I lagen bör finnas sanktioner mot personer som försöker påverka en domare på sådant sätt. Domarna bör ha obegränsad frihet att opartiskt avgöra mål och ärenden efter sitt eget samvete och sin egen tolkning av fakta och i enlighet med gällande lag. Domarna bör inte vara skyldiga att rapportera om sakförhållandena i sina mål eller ärenden till någon utanför domstolsväsendet.

e) Fördelningen av mål och ärenden bör inte påverkas av någon berörd

parts önskemål eller någon annan person som är berörd av utgången i saken. Fördelning kan exempelvis göras genom lottning eller med ett system med automatisk fördelning i bokstavsordning eller liknande.

f) En domare får inte fråntas ett mål utan giltig anledning, såsom

fall av allvarlig sjukdom eller jäv. Anledningarna och formerna för att skilja en domare från en sak bör anges i lag och får inte påverkas av något intresse från regering eller förvaltning. Ett beslut att skilja en domare från en sak bör fattas av en myndighet som har samma judiciella oberoende som en domare.

3 Både utsedda och valda domare skall vara oavsättliga fram till den ordinarie pensionsåldern eller till utgången av deras förordnande, om detta är tidsbegränsat.

Princip II Domarnas auktoritet

1 Alla personer som berörs av en sak, även statliga organ och deras företrädare, bör vara skyldiga att åtlyda domaren. 2 Domarna bör ha tillräckliga maktmedel och kunna utöva dem för att utföra sina åligganden och upprätthålla sin auktoritet och domstolens värdighet.

Princip III Ändamålsenliga arbetsförhållanden

1 Domarna bör ges ändamålsenliga arbetsförhållanden så att de kan arbeta effektivt, särskilt genom följande:

a) Rekrytering av tillräckligt antal domare och ändamålsenlig ut-

bildning såsom praktiktjänstgöring i domstolar och om möjligt i andra myndigheter och organ före utnämningen och under karriären. Utbildningen bör vara kostnadsfri för domaren och bör särskilt omfatta ny lagstiftning och praxis. Där så är lämpligt, bör utbildningen också omfatta studiebesök vid europeiska och utländska myndigheter och domstolar.

b) Att tillgodose att domarnas status och ersättning motsvarar deras

yrkes värdighet och ansvarsbörda.

c) Att erbjuda en tydlig karriärgång i syfte att rekrytera och behålla

dugliga domare.

d) Att erbjuda tillräcklig biträdande personal och lämplig utrust-

ning, särskilt modern kontorsutrustning och datorstöd, för att tillgodose att domarna kan arbeta effektivt så att onödig tidsutdräkt undviks.

e) Att vidta lämpliga åtgärder för att delegera icke dömande upp-

gifter till andra personer i enlighet med rekommendation R(86)12 om åtgärder för att motverka och minska alltför stor arbetsbelastning i domstolar.

2 Alla nödvändiga åtgärder bör vidtas för att trygga domarnas säkerhet såsom att tillse att säkerhetsvakter är närvarande i domstolslokalerna och att tillhandahålla polisskydd för domare som är eller kan bli utsatta för allvarligt menade hot.

Princip IV Yrkessammanslutningar

Domarna bör ha rätt att bilda sammanslutningar som, antingen ensamma eller tillsammans med andra organ, har till uppgift att säkerställa deras oberoende och tillvarata deras intressen.

Princip V Domarnas ansvar

1 I rättegångsförfaranden är domarna skyldiga att värna alla personers rättigheter och friheter. 2 Domarna har ansvaret för och bör ges befogenhet att utöva sina skyldigheter för att säkerställa att lagen tillämpas på ett riktigt sätt och att mål och ärenden behandlas rättvist, effektivt och snabbt. 3 Domarna bör särskilt åläggas följande skyldigheter:

a) Att handla självständigt i alla mål och ärenden utan inverkan av

yttre inflytande.

b) Att handlägga mål och ärenden opartiskt i enlighet med sin egen

värdering av omständigheterna och sin egen tolkning av gällande rätt, att säkerställa att alla parter får möjlighet att framföra sin sak på ett rättvist sätt och att parternas processuella rättigheter i enlighet med bestämmelserna i konventionen respekteras.

c) Att avsäga sig en sak eller att avstå från att vidta en åtgärd endast

när det finns giltig anledning till det. Giltiga anledningar bör anges i lag och får exempelvis vara allvarliga hälsoproblem, jäv eller omsorg om rättvisans intresse.

d) Om så behövs förklara processuella frågor för parterna på ett

opartiskt sätt.

e) Om så är lämpligt, uppmuntra parterna att göra upp i godo.

f) Om inte annat följer av lag eller etablerad praxis, lämna klara

och fullständiga skäl för sina avgöranden i begripliga ordalag.

g) Att delta i nödvändig utbildning för att kunna utföra domarupp-

gifterna på ett effektivt och riktigt sätt.

Princip VI Underlåtenhet att utföra åligganden och disciplinbrott

1 Om en domare inte fullgör sina skyldigheter på ett effektivt och riktigt sätt eller i fall av disciplinbrott, bör alla nödvändiga åtgärder vidtas som inte äventyrar domarnas oberoende. Sådana åtgärder kan, beroende på konstitutionella principer och rättsliga bestämmelser och traditioner i den enskilda staten, exempelvis innefatta följande:

a) Att skilja domaren från en sak.

b) Att förflytta domaren till andra judiciella uppgifter vid dom-

stolen.

c) Ekonomiska sanktioner såsom avdrag från lön under en begrän-

sad tid.

d) Tillfällig avstängning.

2 En utsedd domare får inte entledigas definitivt utan giltig anledning före ordinarie pensionsålder. Giltig anledning, som bör anges i lag med tydliga rekvisit, kan tillämpas i länder där domare väljs på viss tid och får vara oförmåga att utföra dömande uppgifter, lagöverträdelse eller allvarliga disciplinbrott.

3 I de fall åtgärder enligt punkt 1 och 2 i denna artikel behöver vidtas, bör staterna överväga att genom lag inrätta ett särskilt behörigt organ med uppgift att tillämpa disciplinära sanktioner och åtgärder, i den mån de inte prövas av en domstol, och vars beslut kan kontrolleras av en högre rättslig instans eller som självt är en högre rättslig instans. Lagen bör föreskriva lämpliga förfaranden för att säkerställa att den berörda domaren åtnjuter åtminstone alla de vederbörliga processuella garantier som anges i konventionen, däribland att saken handläggs inom skälig tid och att domaren har rätt att bemöta varje anklagelse.

Förklarande bakgrundspromemoria

Inledning

1 Inom ramen för arbetet med att främja och trygga effektivitet och rättvisa i civilmål och brottmål har det beslutats att utforma en rekommendation om domares oberoende, skicklighet och roll.

2 I Europarådets syften ingår att införa och skydda ett demokratiskt och politiskt system som kännetecknas av rättsstatsprincipen och att upprätta en stat som styrs av grundlagar liksom att främja och skydda mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

3 Rekommendationen om domares oberoende, skicklighet och roll erkänner och betonar den framträdande och viktiga roll som domarna spelar i genomförandet av dessa syften. Domarnas oberoende är en av hörnpelarna i en rättsstat. Nödvändigheten att främja domarnas oberoende inskränker sig inte till enskilda domare utan kan ha följdverkningar genom hela domstolsväsendet. Staterna bör därför tänka på att, även om en viss åtgärd inte direkt berör en enskild domare, så kan den ha följdverkningar på domarnas oberoende.

4 Texten till rekommendationsförslaget med förklarande bakgrundspromemoria har utformats av projektgruppen för effektivitet och rättvisa i civilmål. Europeiska kommittén för rättsligt samarbete har granskat förslaget och promemorian varefter de har hänskjutits till Europarådets ministerråd, som har antagit texten till rekommendationsförslaget och godkänt promemorian för publicering.

5 Utöver Europarådets medlemsstaters företrädare och EG-kommissionen har följande personer deltagit som observatörer i den projektgrupp som har utformat texterna: Albanien, Heliga stolen, Lettland, Ryssland, Europeiska förbundet av domare i handelsdomstolar samt Internationella domarförbundet.

6 För att upprätta ett effektivt och rättvist rättsväsende måste man stärka domarnas ställning och befogenheter och tillse att deras skyldigheter utövas på ett riktigt sätt. Vid utformningen av denna rekommendation har författarna beaktat FN:s grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende (1985) och förfarandet för effektiv tillämpning av dessa principer (1989). FN:s grundläggande principer skall betraktas som en grundläggande text för

rekommendationen, som uttrycker den lägsta standard som är fullt förenlig med denna. Detta betyder å ena sidan att det inte har ansetts nödvändigt att behandla alla frågor som täcks av FN-principerna, vilka därför skall tillämpas. Å andra sidan betyder det att, där ett längre gående skydd för domarnas oberoende har ansetts vara möjligt inom ramen för de likasinnade medlemsstaterna i Europarådet, så har detta kommit till uttryck i rekommendationen. Ministerrådet har emellertid ansett det vara lämpligt att införa texten till FN-princip nr 12 i rekommendationen oförändrad på grund av denna princips betydelse. (Se princip I punkt 3).

7 Utgångspunkten för rekommendationen är tanken att domarnas befogenheter skall motsvara deras skyldigheter. Rekommendationen passar in bland de åtgärder som skall vidtas för att göra domstolsväsendet mera rättvist och effektivt. Domarnas oberoende är en av hörnpelarna i ett rättvist rättssystem. Domarna måste få tillräckliga maktmedel för att säkerställa sitt oberoende. Dessa maktmedel får dock inte bemyndiga dem att handla godtyckligt. Domarna har också vissa skyldigheter. Deras ansvar bestäms därför av förhållandet mellan deras befogenheter och deras skyldigheter.

8 För att värna om domarnas oberoende är det därför också av största vikt att ställa domarna under ett övervakningssystem som tryggar att deras rättigheter och skyldigheter respekteras.

9 I rekommendationen uppmanas medlemsstaterna att vidta – eller i förekommande fall förstärka – sådana åtgärder som är nödvändiga för att främja domarnas roll och öka deras skicklighet och oberoende.

10 Rekommendationen innehåller sex principer som medlemsstaternas regeringar bör följa. Dessa principer gäller domarnas oberoende, domarnas auktoritet, ändamålsenliga arbetsförhållanden, domarnas rätt att bilda yrkessammanslutningar, domarnas ansvar samt följderna av domarnas underlåtenhet att utföra sina åligganden och av disciplinbrott. Även om rekommendationen anger principerna, har det ansetts nödvändigt att ge närmare detaljer till ledning för de länder som skall tillämpa den. Med tanke på medlemsstaternas skilda rättsliga traditioner vad gäller skydd för domare, syftar rekommendationen inte till en fullständig harmonisering av lagarna i dessa frågor utan ger exempel och allmänna anvisningar, som visar i vilken riktning åtgärder bör vidtas.

Rekommendationens tillämpningsområde

11 Rekommendationen begränsas inte till vissa rättsliga områden. Den gäller både yrkesdomare och lekmannadomare, utom för de senare frågan om ersättning samt vissa andra frågor såsom krav på lämplig juridisk utbildning m.m. Den täcker civilrättsliga, straffrättsliga och även förvaltningsrättsliga och statsrättsliga mål och ärenden. Rekommendationen åsyftar personer som utövar dömande funktioner snarare än personer som i vissa länder utövar dömande funktioner, men inte kallas domare, fast de åtnjuter samma oberoende som domare i utövningen av sina funktioner. Exempelvis har vissa länder system i vilka sakkunniga utövar en domares funktion i ärenden som fordrar högt specialiserad sakkunskap, såsom auditörer eller sakkunniga i markundersökningar. Sakkunniga som utövar dömande funktioner kan inte jämföras med lekmannadomare, eftersom de ofta tillsätts på grund av sin specialkunskap. Flera av rekommendationerna skulle också kunna tillämpas på sådana personer. För enkelhetens skull har det emellertid ansetts lämpligt att använda termen ”domare” för alla personer som utövar en domares funktioner. Hur som helst är det den nationella lagstiftningens, särskilt grundlagens, sak att avgöra vem som för rekommendationens syften skall anses vara domare.

Rekommendationen skall inte inverka på system som är avsedda för att befria domstolarna från obetydliga mål såsom mindre förseelser eller förvaltningsmål (exempelvis s.k. ordonnances pénales i Frankrike eller Ordnungswidrigkeiten i Tyskland). Europarådet har tvärtom tidigare uppmuntrat införandet av sådana system. 1

Kommentarer till principerna

Princip I Allmänna principer för domarnas oberoende

12 Stödet för domarnas oberoende uttrycks i den första principen, vilken uppfordrar till vidtagande av alla nödvändiga åtgärder för att respektera, skydda och främja domarnas oberoende. Begreppet ”domarnas oberoende” begränsas inte till enskilda domare, utan gäller domstolsväsendet i sin helhet.

13 Domarnas oberoende bör garanteras i enlighet med bestämmelserna i konventionen och principerna i grundlagen (se punkt 2 a i denna princip). Detta krav innebär att domarnas oberoende måste garanteras på något sätt i ländernas egen lagstiftning. Beroende på varje

lands rättssystem kan denna garanti ha formen av en skriven eller oskriven grundlag, ett fördrag eller en konvention som inkorporerats i ett lands rättssystem eller rentav skrivna eller oskrivna principer på högre nivå såsom allmänna rättsprinciper.

14 När åtgärder vidtas för att tillämpa denna princip, bör skilda aspekter beaktas med tanke på ländernas olika rättstraditioner. I lagen bör införas principer för hur och när domares beslut får överklagas vid domstolar som är oberoende i judiciell mening. Regeringen eller förvaltningen får naturligtvis inte ompröva domstolsavgöranden utanför denna rättsliga ram. Likaledes bör tiden för domares förordnande och deras ersättning vara garanterade i lag. Beträffande domares ämbetstid innehåller rekommendationen uttryckliga regler om när det bör få vara tillåtet att tillfälligt avstänga domare eller att entlediga dem definitivt (se princip VI). Det finns vidare en särskild rekommendation (se princip III.1 c) om domarnas ersättning. Domstolarna bör också kunna besluta om sin egen behörighet som den anges i lagen, och förvaltningen eller regeringen bör inte få kunna fatta beslut som omintetgör en domares beslut, med undantag för mycket speciella fall såsom amnesti, nåd, straffnedsättning och liknande. Sådana undantag förekommer i alla demokratiska system och berättigas av övergripande humanitära principer.

15 Domarnas oberoende sammanhänger först och främst med bibehållandet av maktdelningen (se punkt 2 b i denna princip). De styrande och lagstiftande statsmakternas organ är skyldiga att gå i god för domarnas oberoende. Vissa åtgärder av dessa organ kan direkt eller indirekt inverka på eller ändra utövandet av dömande makt. Därför måste regeringens och riksdagens organ avhålla sig från att vidta sådana åtgärder som kan undergräva domarnas oberoende. Inte heller bör påtryckningsgrupper och andra intressegrupper tillåtas att undergräva detta oberoende.

16 Det är av vital betydelse att domarnas oberoende garanteras när de utväljs och under deras yrkeskarriär (se punkt 2 c i denna princip) och att ingen diskriminering förekommer.2 Alla beslut som rör domarnas yrkeskarriär bör grundas på objektiva kriterier och, även om varje medlemsstat har sitt eget sätt för rekrytering, val eller utnämning, så måste urvalet av kandidater till domstolsväsendet och domarnas karriär grundas på meriter. Det är särskilt viktigt att, när beslut att tillsätta domare fattas av organ som inte är oberoende av regeringen eller förvaltningen eller beslut fattas exempelvis av par-

lamentet eller statschefen, dessa beslut grundas endast på objektiva kriterier.

Alla beslut som påverkar en domares karriär bör grundas på objektiva kriterier. Det är inte endast vid tidpunkten för utnämningen till domare som en domares oberoende måste hävdas, utan under hela hans karriär. Så kan exempelvis ett beslut att utnämna en domare till en annan ställning i själva verket vara en maskerad sanktion mot en ”obekväm” domare. Ett sådant beslut är naturligtvis inte förenligt med rekommendationen. För att hantera sådana situationer har vissa länder, såsom Italien, antagit ett system som gör åtskillnad mellan en domares karriär och hans eller hennes uppgifter.

Rekommendationen syftar till att föreslå normer som bör respekteras i alla medlemsstater (punkt 2 c första stycket), normer som skall trygga att beslut fattas utan omotiverat inflytande från regeringsmakten eller förvaltningen.

Även om rekommendationen föreslår ett idealsystem för utnämning av domare, erkänns att några av Europarådets medlemsstater har antagit andra system (jfr punkt 2 c andra stycket) som ofta involverar regeringen, parlamentet eller statschefen. Rekommendationen föreslår ingen ändring av dessa system, som har funnits i årtionden eller århundraden och i praktiken fungerar väl. Men även i länder där domarna formellt tillsätts av regeringen, bör det finnas ett system där förfarandet för utnämning av domare är klart och tydligt och i praktiken självständigt. I vissa stater tillgodoses detta antingen genom särskilda oberoende och behöriga organ, som är rådgivande till regeringen, parlamentet eller statschefen, vilkas råd i praktiken följs, eller genom att en möjlighet att överklaga står den berörda personen till buds. I andra länder har man valt system som innefattar omfattande samråd med domstolsväsendet, även om de formella besluten fattas av en medlem av regeringen.

Det har inte ansetts riktigt och lämpligt att i rekommendationens text uttryckligen behandla system där utnämningar görs av presidenten eller parlamentet, fastän kommittén ansåg att de allmänna tillsättningsprinciperna borde tillämpas även på sådana system.

En viktig aspekt för att tillgodose att de lämpligaste personerna utnämns till domare är advokatutbildningen. Yrkesdomare måste ha lämplig juridisk utbildning. Dessutom bidrar utbildningen till domstolsväsendets oberoende. Om domarna har tillfredsställande teoretiska och praktiska kunskaper och färdigheter, betyder det att de kan handla mer oberoende gentemot förvaltningen och att de, om de så skulle önska, kan ändra sin yrkesinriktning som jurist utan att för den skull behöva fortsätta som domare.

17 En domare bör kunna fatta sina beslut oberoende (se punkt 2 d i denna princip). Domare bör ha obegränsad frihet att opartiskt avgöra mål efter sitt eget samvete och sin egen tolkning av fakta och i överensstämmelse med gällande lag. Syftet med denna bestämmelse är att trygga att inga påtryckningar i någon form eller från något håll förmår domaren att fälla en dom i en riktning som önskas av en part, förvaltningen, regeringen eller någon annan. Försök att muta domare bör straffas enligt brottsbalken. I vissa länder är domarna exempelvis skyldiga att avge rapport om försenade mål till domstolspresidenten eller till offentliga myndigheter. Denna rapporteringsskyldighet, som är nödvändig för att effektivt hushålla med knappa resurser i domstolarna och för planeringsändamål, är naturligtvis förenlig med begreppet oberoende domare. Eftersom denna rapporteringsskyldighet emellertid skulle kunna utnyttjas för att utöva inflytande över domarna, bör dessa inte vara skyldiga att rapportera om målens innehåll för att motivera sina beslut.

18 Det finns olika möjliga sätt att fördela mål: genom lottning, fördelning i bokstavsordning efter domarnas namn, fördelning mellan domstolens olika avdelningar i en i förväg bestämd ordningsföljd (s.k. automatisk fördelning) eller fördelning mellan domarna enligt beslut av domstolspresidenten (se punkt 2 e i denna princip). Det viktiga är inte så mycket fördelningssystemet utan den omständighet att själva fördelningen inte skall påverkas utifrån eller gynna någon av parterna. I vissa länder betraktas ett beslut av domstolspresidenten som godtagbart. Lämpliga regler för utbyte av domare skulle kunna ges inom ramen för reglerna för fördelning av mål. Detta skulle trygga att, om en domare inte kan handlägga ett mål, något som kan förekomma ganska ofta exempelvis vid sjukdom eller ledighet, målet ändå handläggs på ett riktigt sätt. På så sätt skulle extraordinära beslut (se punkt 2 f i denna princip) bara behövas i ett begränsat antal mål. Reglerna för utbyte av domare bör ta hänsyn till deras frånvaroperioder.

19 Det kan ändå i vissa fall vara nödvändigt att skilja en domare från ett visst mål. Därför, och i samma syfte att värna om domstolsväsendet oberoende, bör i lag bestämmas att en domare inte skall kunna skiljas från ett mål av det behöriga organet utan giltig anledning (se punkt 2 f i denna princip). Syftet är att undvika att en domare fråntas ett mål av den verkställande makten av den anledningen att det troliga beslutet inte skulle motsvara låt oss säga regeringens eller förvaltningens förväntningar.

20 Ett mål får endast fråntas en domare av giltig anledning efter beslut av det behöriga organet. Begreppet ”giltig anledning” täcker alla anledningar till fråntagande som inte påverkar domarnas oberoende. Effektivitetsskäl kan också vara giltig anledning. När en domare exempelvis har en försening i sina mål på grund av sjukdom, är det möjligt att mål överförs från honom till andra domare. Det kan likaledes visa sig vara nödvändigt att frånta en domare ett mål om domaren har tilldelats ett tidskrävande ärende som skulle kunna hindra honom från att handlägga andra mål som han redan har tilldelats. Det kan visa sig bli nödvändigt att i lag fastställa vad som är giltiga anledningar. Denna bestämmelse skall inte på något sätt påverka parternas rätt att återta ett mål.

21 I fråga om en domares möjlighet att avsäga sig ett mål hänvisas till princip V (punkt 3 c).

Princip II Domarnas auktoritet

22 För att trygga att en domare visas tillbörlig respekt och att förhandlingarna löper effektivt och smidigt, måste alla som berörs av en sak (parter, vittnen, sakkunniga och andra) åtlyda domaren i enlighet med de nationella bestämmelserna. Även statliga organ och deras företrädare måste åtlyda domaren.

23 En domare skall ha tillräckliga maktmedel och befogenheter för att upprätthålla ordningen i domstolen. Så länge domarna har dessa maktmedel, är de ansvariga för att förhindra att det uppstår situationer som hotar deras oberoende.

24 Som exempel kan nämnas vissa medlemsstaters regler om domstolstrots. Det kan även vara bra om säkerhetspersonal finns tillgänglig vid domstolsförhandlingar för att omhänderta personer som stör ordningen.

Princip III Ändamålsenliga arbetsförhållanden

25 Ändamålsenliga arbetsförhållanden är en särskilt viktig aspekt av de åtgärder som syftar till att förbättra domstolarnas effektivitet och rättvisa. Sådana arbetsförhållanden som domare är berättigade till betingas nämligen av deras befogenheter och av det oberoende de förväntas ha.

26 Följande åtgärder bidrar till att domare får de arbetsförhållanden som behövs för att de skall kunna arbeta effektivt.

27 Det är nödvändigt att tillräckligt antal domare rekryteras för att undvika alltför stor arbetsbelastning och för att trygga att redan påbörjade mål och ärenden kan slutföras inom rimlig tid, oberoende av deras antal och omfattning (se punkt 1 a). Länderna kan vilja överväga att låta en domare ensam avgöra mål i första instans.3

28 För att tillse att lagen tillämpas på ett riktigt sätt räcker det inte att bara kräva att domare i urvalsstadiet har de lämpliga kvalifikationerna; de måste också få lämplig utbildning före utnämningen och under karriären. Det är medlemsstaternas sak att bestämma vad en sådan utbildning skall innehålla, låt vara att rekommendationen föreslår några områden där utbildning är viktig. I vissa fall kan utbildningen före utnämning vara mindre omfattande, exempelvis där det nationella systemet medger att tidigare praktiserande advokater utnämns till domare. Under sin karriär måste domarna få en utbildning som gör det möjligt för dem att följa med viktig ny utveckling såsom de senaste tankelinjerna i lagstiftning och praxis, sociala utvecklingstendenser och relevant litteratur om aktuella frågor och problem.

29 Status och ersättning är viktiga faktorer som är bestämmande för ändamålsenliga arbetsförhållanden (se punkt 1 b). Domarnas ställning bör motsvara yrkets värdighet och ersättningen bör utgöra tillräcklig kompensation för deras ansvarsbörda. Dessa faktorer är av grundläggande betydelse för domarnas oberoende, särskilt att vikten av deras roll som domare erkänns och gestaltas i form av vederbörlig respekt och tillräcklig ekonomisk ersättning.

30 Punkt 1 b hänger nära samman med hänvisningen i princip I till alla beslut om domares yrkesliv, vilket naturligtvis omfattar deras status och ersättning.

31 Domstolsavgörandenas kvalitet beror främst på domarnas kvalitet och skicklighet. Vissa medlemsstater har stora svårigheter med att locka de bästa juristerna till domaryrket och att hålla dem kvar där. Konkurrensen med den privata sektorn är stor därför att denna erbjuder mer lockande karriärmöjligheter. Punkt 1 c syftar därför till att uppmuntra medlemsstaterna att bemöda sig om att tillgodose att sådana jurister kan se fram emot en framgångsrik karriär som domare. Därför måste medlemsstaterna förbättra karriärmöjlighe-

terna, tillgodose verkliga befordringsmöjligheter och höja ersättningen.

32 Domare kan också arbeta effektivare och avgöra sina mål snabbare om de biträds av tillräcklig personal och har ändamålsenliga hjälpmedel (se punkt 1 d). För att tillse att domstolarna och deras arkiv sköts bättre, måste man ställa modern kontorsutrustning och datastöd till deras förfogande.

33 För att lätta domarnas arbetsbörda så att de skall kunna ägna sig åt att avgöra mål, är det slutligen viktigt att avlasta dem från alla ickejudiciella uppgifter som kan tilldelas andra (se punkt 1 f). Domare är vanligen inte själva bemyndigade att delegera vissa uppgifter till andra, utan det är lagen i vid mening som ger bemyndigande till överföring av icke-dömande uppgifter.4

34 Delegering får emellertid inte göras på ett sådant sätt att domarnas judiciella oberoende sätts i fråga. Domaruppgifterna bör naturligtvis fortfarande ligga inom domarnas uteslutande kompetens.

35 En sista aspekt som har att göra med arbetsförhållandena är domarnas fysiska säkerhet (se punkt 2). Medlemsstaterna bör förse domarna med tillräckliga resurser för att trygga deras personliga säkerhet. Skydd behövs särskilt för domare som handlägger brottmål, men kan också behövas för domare som handlägger civilmål eller ekonomiska mål. Att ha säkerhetsvakter i domstolslokalen och polisskydd för domare som är utsatta för allvarligt menade hot är åtgärder som kan övervägas.

Princip IV Yrkessammanslutningar

36 Enligt denna princip får domare rätt att gemensamt vidta åtgärder för att säkerställa sitt oberoende som yrkesmän och tillvarata sina intressen. I detta syfte skall det stå domare fritt att bilda sammanslutningar, vilkas verksamhet är begränsad till att värna domaryrkets oberoende och intressen. Sådana sammanslutningar får exempelvis delta i löneförhandlingar med justitieministeriet och bidra till utbildning av domare. Sammanslutningarna kan antingen agera ensamma eller tillsammans med andra organ.

37 I vissa medlemsstater deltar enheter inom domstolsväsendet eller justitieministeriet i domstolarnas förvaltning. Denna medverkan

måste naturligtvis också alltid grundas på respekt för domarnas oberoende.

Princip V Domarnas ansvar

38 Den oberoende uppgift som tillkommer domarna är att trygga alla enskildas rättigheter och friheter inom ramen för deras skyldighet att skipa rättvisa (se punkt 1). Domaren är skyldig att värna den enskildes rättigheter och friheter. Denna skyldighet bör inte endast ses som en plikt att värna endast de rättigheter som anges i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter: skyldigheten sträcker sig längre än så, fast det är svårt att ange dess omfattning i exakta termer. Denna skyldighet hör ihop med skyddet av demokratin och rättsstatsprincipen och med värnet mot förtryck och en totalitär stat som det uttrycks i Europarådets stadga.

39 Denna princip gäller domarnas ansvar och täcker förhållandet mellan deras skyldigheter och befogenheter. Domarna bör ha tillräckliga befogenheter för att de skall tillförsäkras fullständigt oberoende vid fullgörandet av sina uppgifter. Domarna är skyldiga att utöva givna befogenheter (se punkt 2).

40 Domarna bör förses med ändamålsenliga arbetsförhållanden så att de kan utföra sina skyldigheter (se princip III). Det skall råda jämvikt mellan domarnas rätt till godtagbara arbetsförhållanden och deras skyldighet att göra bruk av de resurser som ställts till deras förfogande; men avsaknaden av godtagbara arbetsförhållanden får inte utgöra ett skäl till att underlåta att utöva det domaransvar som avses i punkt 3.

41 I punkt 3 anges flera typer av ansvar som lagts på domarna.

a) Först och främst är domarna skyldiga att handla oberoende i alla

mål och ärenden och utan hänsyn till yttre inflytande. Detta gäller inte i de fall en lägre domstol är bunden av en högre domstol med avseende på en rättsfråga.

b) Oberoende domare skall fälla opartiska avgöranden grundade

endast på en bedömning av omständigheterna och deras tolkning av lagen. Stycke 3 b hänvisar uttryckligen till rättviseprincipen och till parternas rättigheter som de anges i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter, särskilt i konventionens artikel 6.1, vari anges att ”var och en skall vara berättigad till en rättvis

och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag”.

c) Domare är skyldiga att avgöra mål och ärenden som tilldelats

dem. Denna skyldighet har sin motsvarighet i princip I punkt 2 f. Om en sak inte kan fråntas en domare av det vederbörliga organet utan giltig anledning, skall domaren inte ha rätt att själv avsäga sig den utan giltig anledning. Om det föreligger giltig anledning, skall domaren däremot vara skyldig att avsäga sig en sak. Detta dubbla krav bidrar till att garantera domarnas oberoende. Detta ansvar är särskilt tillämpligt i de situationer då en domare avsäger sig en sak bara därför att den dom som måste avkunnas skulle kunna vara impopulär fast den är berättigad. En domare kan dock förklara sig vara jävig om det föreligger intressekonflikt eller det finns någon annan giltig anledning. En ”giltig anledning” kan vara definierad i lag eller genom praxis. Andra giltiga anledningar kan vara allvarliga hälsoproblem eller ”rättvisans intresse”. Detta begrepp är svårt att definiera men sammanhänger i viss mån med principen att ”rättvisa icke endast skall skipas, det måste även synas att så sker”. Om ett mål exempelvis berör en domares granne och domaren inte känner denne, föreligger ingen intressekonflikt. Men domaren kan ändå anse att han bör avsäga sig målet i rättvisans intresse för att inte en skugga av tvivel skall falla över domstolens opartiskhet.

d) En domare är också skyldig att i rättvisans intresse ge parterna

en opartisk förklaring av de processuella frågorna i vissa mål. Särskilt behöver parter som inte företräds av advokat förklaringar om rättsliga förhållanden. Domaren är därför skyldig att tillse att parterna är tillräckligt informerade för att kunna förstå vad som försiggår i rättegången.

e) Domarnas ansvar att uppmuntra parterna att, där så är lämpligt,

göra upp i godo understryker betydelsen av deras förlikande roll för rättskipningens effektivitet. Dessutom är det en naturlig uppgift för en domare att söka åstadkomma en förlikning mellan parterna: förhandling är bättre än strid. En domare måste naturligtvis handla med takt och omdöme och så att hans opartiskhet inte ifrågasätts.

f) I syfte att garantera rättskipningens effektivitet och rättvisa

måste domaren vidare ange klara och uttömmande skäl för sina domar, vilka i största möjliga mån bör vara begripliga för parterna. Domarna bör försöka undvika svåra ord, om det finns mera vanliga synonymer liksom citat på främmande språk, om det finns en motsvarighet på landets språk. Skyldigheten att ange motiv är dock inte absolut. I somliga länder behöver motiv inte

anges i vissa typer av mål, exempelvis vid tredskodom eller domar som grundas på svarandens medgivande (Tyskland), i de fall en jury har prövat ett mål, i ärenden som gäller provisoriska åtgärder (Malta) eller där en högre domstol inte vidtar någon ändring i en lägre domstols beslut (Sverige). Vanligen är sådana situationer som avviker från huvudprincipen definierade i lag eller åtminstone förankrade i sedan lång tid etablerad domstolspraxis.

g) Som en motprestation till staternas skyldighet att sörja för lämp-

lig utbildning av domare före deras utnämning och under deras karriär (princip III punkt 1 a) bör domare delta i den utbildning som krävs för att de effektivt och på ett riktigt sätt skall kunna fullgöra sina åligganden. Om medlemsstaterna tillhandahåller utbildningsmöjligheter, bör domarna också utnyttja dem. Detta ansvar gäller särskilt kravet att hålla sig informerad om utvecklingen i fråga om lagstiftning och praxis.

Princip VI Underlåtenhet att utföra åligganden och disciplinbrott

42 Denna sista princip ålägger domarna skyldighet att utöva sina befogenheter och sitt ansvar. I likhet med andra företrädare för statsmakterna är domarna föremål för kontroll av att de uppfyller denna skyldighet.

43 Om en domare inte fullgör sina skyldigheter på ett effektivt och riktigt sätt, måste lämpliga åtgärder vidtagas. Sådana åtgärder kan exempelvis, beroende på staternas rättsliga traditioner, innefatta att domare skiljs från mål, förflyttning av domare till andra dömande uppgifter inom domstolen, ekonomisk påföljd såsom avdrag på lönen under en viss tid eller tillfällig avstängning (se punkt 1 i denna princip). Det behöver inte sägas att sådana åtgärder endast får vidtas i undantagsfall för att värna om rättvisans oberoende. Det är medlemsstaternas sak att bestämma vilket organ som skall vara det rätta för att övervaka domarnas verksamhet. Detta är anledningen till att rekommendationen i punkt 3 endast kräver att medlemsstaterna skall ”överväga” att inrätta ett särskilt behörigt organ. Detta organs beslut bör kunna överklagas inför domstol. Organet i fråga skulle kunna vara en rättslig myndighet, men andra organ, såsom exempelvis justitieministeriet, skulle kunna fullgöra denna uppgift i vissa medlemsstater. Alla övervakningsorganets åtgärder måste grundas på respekt för domarnas oberoende. Exempelvis bör inte ett departement, under förevändning att utöva

sin övervakningsfunktion, tillåtas att skilja ett mål från en domare, vars beslut troligen inte kommer att stämma överens med regeringens önskemål. Men om en domare har en avsevärd eftersläpning i sina uppgifter, får domstolspresidenten, en högre judiciell myndighet eller justitiedepartementet besluta att företa en undersökning om skälen för detta. I sådana fall påverkar inte kravet på rättvisans effektivitet domarens oberoende.

44 Om en domare påstås ha gjort sig skyldig till disciplinbrott i enlighet med nationell lagstiftning, är det av största vikt att åtgärder mot honom respekterar hans oberoende och att den behöriga domstolen eller det behöriga organet är oberoende och opartiska. I vissa medlemsstater ställs domare som misstänks för disciplinbrott inför en domstol bestående av domare eller av domare och andra personer som inte tillhör domstolsväsendet. Andra medlemsstater saknar särskilda disciplinära domstolar eller tribunaler. Den enda disciplinära påföljden i sådana länder är entledigande. I vissa länder är endast landets parlament berättigat att skilja domare i högre domstolar från deras ämbeten. Den omständighet att den tribunal som genomför det disciplinära förfarandet inte lyder under domarnas jurisdiktion eller är föremål för något inflytande av domare behöver inte vålla svårigheter, om tribunalens eller organets oberoende och förfarandets opartiskhet respekteras.

45 Punkt 2 behandlar de olika omständigheter under vilka domare kan skiljas från sitt ämbete före pensionsåldern.

46 Principen om ordinarie domares oavsättlighet syftar till att garantera deras oberoende och att säkerställa att ordinarie domare inte skall kunna skiljas från sitt ämbete utan giltiga skäl innan de uppnår ordinarie pensionsålder. Emellertid garanterar vissa medlemsstater inte att domare är oavsättliga fram till pensionsåldern. Detta gäller i de fall domare antingen måste omväljas efter en viss tid eller genomgå en ”prövotid” vid början av sin ämbetsutövning, under vilken tid de kan entledigas.

47 Begreppet ”giltig anledning” täcker sådana fall som innefattar disciplinbrott eller bristande förmåga. Det är självklart att en domare i förfaranden som gäller entledigande skall åtnjuta samma rättigheter och rättsliga garantier som de övriga parterna i en tvist. Jämför också FN:s grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende.5

1 Se rekommendation R(87)18 om förenkling av rättegång i brottmål.

2 I punkt 10 i FN:s grundprinciper om domstolsväsendets oberoende heter det att: ”Personer som utvalts till domartjänst skall vara kända för integritet och skicklighet och ha lämplig utbildning eller lämpliga kvalifikationer i juridik. I alla metoder för urval av domare skall finnas en garanti mot tillsättning av domare på olämpliga grunder. Vid urval av domare får ingen diskriminering göras mot en person på grund av rastillhörighet, hudfärg, kön, trosuppfattning, politiska eller andra åsikter, nationellt eller socialt ursprung, egendom, födelse eller samhällsställning, med undantag för att kravet på att en kandidat till en domarbefattning måste vara medborgare i vederbörande land inte skall betraktas som diskriminering”.

3 I punkt V i ministerrådets rekommendation R(86)12 om åtgärder för att motverka och minska alltför stor arbetsbelastning i domstolar anges följande: ”Om det inte är gjort, göra det till en allmän regel att låta en ensam domare i första instans avgöra alla lämpliga mål”.

4 Se även ministerrådets rekommendation R(86)12 om åtgärder för att motverka och minska alltför stor arbetsbelastning inom domstolarna, särskilt dess bilaga (exempel på icke dömande uppgifter som domare i vissa länder skulle kunna avlastas i enlighet med de särskilda förhållandena i varje land).

5 I punkt 19 i FN:s grundprinciper anges följande: ”Alla förfaranden som gäller disciplinära frågor, tillfällig avstängning eller entledigande skall avgöras i enlighet med de upprättade normerna för rättegångsförfaranden”.

Översättning av Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning

Europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning med förklarande bakgrundspromemoria

Strasbourg den 8-10 juli 1998

Förord

Den verksamhet som sedan många år pågår i Europarådet med att organisera domstolsväsendet i ett demokratiskt land som följer rättsstatsprincipen har lett till att skilda aspekter av domarnas rättsliga ställning har behandlats vid ett antal möten. Dessa möten har de senaste åren ägnats domarnas rekrytering, utbildning, befordran och åligganden samt den disciplinära ordning som skall gälla för dem. Antalet möten ökade från slutet av 1980-talet till följd av de djupgående förändringarna i Östeuropa.

1997 framväxte tanken att nyttiggöra resultaten av arbetet och diskussionerna genom att göra dem ”synligare” och, framför allt, att ge en ny impuls åt det fortlöpande arbetet med att förbättra domstolsväsendet som en grundläggande beståndsdel i en rättsstat.

Behovet av en europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning bekräftades i juli 1997 efter ett första multilateralt möte i Strasbourg, som ägnades åt domarnas ställning i Europa. Deltagarna i detta möte kom från 13 väst-, central- och östeuropeiska länder, Europeiska domarförbundet (European Association of Judges, EAJ) och Europeiska förbundet av domare för demokrati och frihet (European Association of Judges for Democracy and Freedom, MEDEL). De uttalade en önskan att Europarådet skall tillhandahålla den ram och det stöd som behövs för att utforma en sådan stadga.

Med dessa slutsatser som stöd gav rättsdirektoratet tre sakkunniga från Frankrike, Polen och Storbritannien i uppdrag att utforma ett förslag till stadga.

Förslaget utformades våren 1998 och framlades för deltagarna vid ett andra multilateralt möte, också det i Strasbourg, den 8-10 juli 1998. Efter tre dagars överläggningar antogs texten enhälligt, sedan förslaget hade förbättrats med ett antal ändringar.

Värdet av stadgan ligger inte i någon formell status, vilket den i själva verket inte har, utan i den vikt och styrka som dess upphovsmän har velat ge den. En grundlig kännedom om stadgan och en vid spridning av den är avgörande för att dess syften skall uppnås. Stadgan riktar sig till domare, advokater, politiker, ja, i vidare mening till alla som är angelägna om ett lagbundet samhällsskick och om demokrati.

EUROPEISK STADGA OM REGLER FÖR DOMARNAS RÄTTSSTÄLLNING

Deltagarna i det multilaterala mötet om regler för domarnas rättsställning i Europa, som anordnades av Europarådet den 8-10 juli 1998,

  • som är medvetna om att det i artikel 6 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna stadgas att ”var och en skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag”,
  • som är medvetna om Förenta nationernas grundläggande principer för domstolsväsendets oberoende, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling i november 1985,
  • som hänvisar till rekommendation R(94)12 av Europarådets ministerråd till medlemsstaterna om domarnas oberoende, skicklighet och roll och som ansluter sig till de mål som däri anges,
  • som är angelägna om att se ett mer effektivt främjande av det oberoende domstolsväsende som erfordras för att stärka rättssäkerheten och värna den personliga friheten i en demokratisk stat,
  • som är medvetna om nödvändigheten att bestämmelser som syftar till att säkerställa de bästa garantierna för domarnas skicklighet, oberoende och opartiskhet anges i ett formellt instrument som riktar sig till samtliga europeiska stater,
  • som önskar se att reglerna för domarnas rättsställning i skilda europeiska stater beaktar dessa bestämmelser så att den bästa garantinivån säkerställs på ett påtagligt sätt,
  • har antagit denna europeiska stadga om regler för domarnas rättsställning.

1 Allmänna principer 1.1 Reglerna för domarnas rättsställning syftar till att säkerställa den skicklighet, det oberoende och den opartiskhet som var och en har rätt att begära av en domstol och en domare som anförtrotts skyddet av enskildas rättigheter. Reglerna utesluter varje bestämmelse och förfarande som kan rubba förtroendet för en domares skicklighet, oberoende och opartiskhet. Stadgan omfattar bestämmelser ägnade att garantera att dessa syften uppnås. Dess bestämmelser syftar till att stärka dessa garantier i skilda europeiska länder. De får inte föranleda ändringar i nationella bestämmelser som kan inkräkta på den rättssäkerhet som redan har uppnåtts.

1.2 I varje europeisk stat kommer de grundläggande principerna för reglerna för domarnas rättsställning till uttryck i nationella lagregler på högsta nivå och själva reglerna i föreskrifter som ges åtminstone i allmän lag.

1.3 I fråga om varje avgörande som rör domarnas urval, rekrytering, utnämning, befordran och avgång innehåller reglerna bestämmelser om medverkan av ett organ som är oberoende av den verkställande och den lagstiftande makten och i vilket minst hälften av ledamöterna är domare, som valts av sina kollegor på ett sätt som tillförsäkrar vidast möjliga deltagande av domarkåren.

1.4 Reglerna ger varje domare som anser att hans eller hennes rättigheter enligt reglerna, eller, mer allmänt, vederbörandes oberoende, eller rättssäkerheten, på något som helst sätt har äventyrats eller kränkts, rätt att klaga hos ett sådant oberoende organ. Detta organ skall ha tillgång till effektiva medel för att avhjälpa missförhållanden eller ge förslag till det.

1.5 En domare måste vid fullgörandet av sina åligganden vara tillgänglig, visa hänsyn för den enskilde och vaka över att upprätthålla den stora skicklighet som varje avgörande i en sak fortlöpande kräver – avgöranden av vilka garantin för den enskildes rätt beror – och att iaktta tystnadsplikt med avseende på uppgifter som han eller hon i förtroende får reda på under förfarandets gång.

1.6 Staten är skyldig att tillse att domarna har tillgång till vad som behövs för att utföra sina åligganden på ett tillfredsställande sätt och särskilt för att handlägga mål och ärenden inom skälig tid.

1.7 Yrkessammanslutningar, bildade av domare och som är öppna för alla domare, kan i hög grad bidra till att värna de rättigheter för domare som anges i dessa sammanslutningars stadgar, särskilt gentemot myndigheter och organ som deltar i beslut som berör domare.

1.8 Domarna skall genom sina företrädare och yrkessammanslutningar höras i ärenden som rör domstolarnas förvaltning, anslag av medel till deras verksamhet och anslagens fördelning nationellt och lokalt. Domarna skall likaledes höras om förslag till ändring av deras statuter och om fastställande av deras ersättning och sociala förmåner.

2 Urval, rekrytering och grundutbildning 2.1 Reglernas bestämmelser om urval och rekrytering av domare – som skall handhas av ett oberoende organ eller en oberoende nämnd – skall grunda valet av kandidater på deras förmåga att fritt och opartiskt bedöma de rättsfrågor som föreläggs dem och att tillämpa lagen på dem med respekt för enskilda personers värdighet. Reglerna tillåter inte att en kandidat utesluts på grund av sitt kön eller sin etniska eller sociala tillhörighet, sina filosofiska eller politiska åsikter eller sin religiösa övertygelse.

2.2 Reglerna anger vilka villkor som, med krav på utbildning eller tidigare erfarenhet, skall garantera de färdigheter som särskilt fordras för att utföra en domares åligganden.

2.3 Reglerna garanterar att kandidater utbildas för rättskipningsuppgifter genom lämplig utbildning, som bekostas av staten. Det organ som avses i punkt 1.3 sörjer för att utbildningen är ändamålsenlig och likaså för organiserandet av dess genomförande med hänsyn till de krav på vidsynthet, skicklighet och opartiskhet som är en förutsättning för rättskipningsuppgifter.

3 Utnämning och oavsättlighet 3.1 Beslut om en kandidats utnämning till domare och förordnande vid en viss domstol fattas av det oberoende organ som avses i

punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller med dess tillstyrkan eller efter dess hörande.

3.2 Reglerna innehåller bestämmelser om sådana omständigheter i en kandidats eller dennes nära anhörigas tidigare verksamhet som kan väcka befogat tvivel om den berörda kandidatens opartiskhet och oberoende och därmed utgöra ett hinder för hans eller hennes förordnande vid en domstol.

3.3 Om det i rekryteringsförfarandet ingår en prövotid – som i så fall måste vara kort – efter utnämningen till domare men före den slutliga bekräftelsen av utnämningen, eller om förordnandet är tidsbegränsat med möjlighet till förlängning, får ett beslut att inte bekräfta förordnandet, respektive att inte förlänga det, fattas endast av det oberoende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller med dess tillstyrkan eller efter dess hörande. Punkt 1.4 skall också gälla den som genomgår en prövotid.

3.4 En domare som innehar en tjänst i en domstol får som grundregel inte förordnas till en annan domartjänst eller på annan ort, ej ens i form av befordran, utan vederbörandes fria samtycke. Undantag härifrån får ske endast om omplacering är en disciplinär påföljd eller vid fall av en lagenlig reform av domstolsväsendet liksom vid fall av tillfälligt förordnande att biträda en angränsande domstol, dock att längsta tid för ett sådant förordnande skall vara bestämt i reglerna, allt dock under iakttagande av bestämmelserna i punkt 1.4.

4 Befordran 4.1 Om befordringssystemet inte grundas på ålder i tjänsten, skall det grundas uteslutande på den skicklighet och de meriter som en domare visat i utförandet av sina uppgifter som domare allt efter en objektiv bedömning av en eller flera andra domare och efter samråd med domaren i fråga. Beslut om befordran skall sedan fattas av det organ som avses i punkt 1.3, på förslag av detta organ eller efter dess tillstyrkan. Domare som inte föreslås för befordran måste ha möjlighet att klaga inför detta organ.

4.2 En domare får ha bisysslor, bland annat verksamhet som avser hans eller hennes medborgerliga rättigheter. Denna frihet får inte begränsas annat än i den mån bisysslan är oförenlig med förtroendet för domarens opartiskhet, oberoende eller beredskap att

samvetsgrant och inom skälig tid handlägga de ärenden som ankommer på denne. För annan inkomstbringande bisyssla än litterär eller konstnärlig verksamhet krävs förhandstillstånd enligt villkor som anges i reglerna.

4.3 En domare skall avhålla sig från varje beteende, åtgärd eller uttalande som kan påverka förtroendet för hans eller hennes opartiskhet och oberoende.

4.4 Reglerna säkerställer att domare vidmakthåller och vidgar de kunskaper i tekniskt, socialt och kulturellt hänseende som krävs för att fullgöra sina åliggande genom regelbunden tillgång till utbildning, bekostad och anordnad av staten, med beaktande av vad som anges i punkt 2.3.

5 Ansvar 5.1 Om en domare åsidosätter något åliggande som uttryckligen framgår av reglerna, får detta endast föranleda påföljd efter beslut, på förslag eller efter tillstyrkan av en domstol eller ett organ, vars ledamöter till minst hälften är valda bland domare, efter ett förfarande vari ingår hörande av alla parter av en typ som medger korsförhör och i vilket den domare som förfarandet avser skall ha rätt att anlita en försvarare. Den påföljdsskala som skall tillämpas skall anges i reglerna och följa proportionalitetsprincipen. Beslut av förvaltningsmyndighet, domstol eller myndighet om sådan påföljd som här avses skall kunna överklagas vid en högre rättslig instans.

5.2 Gottgörelse för skada som någon rättsstridigt har åsamkats till följd av ett beslut eller en handling av en domare i tjänsten skall garanteras av staten. reglerna får innehålla bestämmelser om att staten inom en bestämd gräns kan bestämma att domaren genom ett rättsligt förfarande i fall av grovt oursäktligt åsidosättande av de bestämmelser som gäller för fullgörande av en domares åligganden skall kunna krävas på återbetalning. Anspråk härom skall väckas hos den behöriga domstolen och måste föregås av en överenskommelse med det organ som avses i 1.3.

5.3 Var och en skall ha möjlighet att utan formaliteter hos ett oberoende organ påtala brister i rättsskyddet i ett enskilt fall. Detta organ skall ha behörighet att, om en noggrann undersökning visar att en domare obestridligen har gjort sig skyldig till en försummelse som avses i punkt 5.1, klaga hos den disciplinära

myndigheten, eller åtminstone att rekommendera att klagan anförs hos den myndighet som normalt är behörig att i enlighet med reglerna påtala saken.

6 Ersättning och sociala förmåner 6.1 Domare med rättskipning som yrke skall vara berättigade till så stor ersättning att de är skyddade mot påtryckningar som är ägnade att påverka deras beslut och, i vidare mening, deras yrkesmässiga uppträdande som domare och därmed äventyra deras oberoende och opartiskhet.

6.2 Ersättningen kan variera beroende på tid i tjänsten samt arten och betydelsen av tilldelade uppgifter, vilka omständigheter skall bedömas på ett klart och tydligt sätt.

6.3 Reglerna skall erbjuda en garanti för domare under tjänsteutövning mot sociala risker som orsakas av ohälsa, moderskap, invaliditet, hög ålder och dödsfall.

6.4 Reglerna skall särskilt tillgodose att en domare som har uppnått den lagstadgade pensionsåldern för domare efter att ha tjänstgjort som sådan en viss tid är berättigad till en ålderspension som skall ligga så nära som möjligt hans eller hennes slutlön som domare.

7 Tjänstens upphörande 7.1 En domares ämbetsutövning upphör för gott vid hans eller hennes avgång, fysiska oförmåga intygad av läkare, pensionsålderns uppnående, eller vid utgången av den tid som i lag är bestämd för hans eller hennes tjänstgöring eller slutligen vid hans eller hennes entledigande, beslutat i enlighet med reglerna i punkt 5.1.

7.2 Annat skäl för avgång än uppnående av pensionsåldern eller utgången av en tidsbegränsad tjänstgöring som avses i punkt 7.1 måste styrkas av det organ som avses i punkt 1.3.

Förklarande bakgrundspromemoria till europeisk stadga om regler för domarnas rättsställning

1 Allmänna principer Bestämmelserna i stadgan omfattar både ordinarie domare och lekmannadomare därför att det är viktigt att alla domare åtnjuter vissa garantier med avseende på rekrytering, jäv, uppförande utom tjänsten och avgång. Stadgan innehåller emellertid även särskilda bestämmelser för ordinarie domare, och denna särställning yttrar sig i vissa hänseenden, såsom i deras befordran.

1.1 Stadgan syftar till att definiera innehållet i regler om domarnas rättsställning mot bakgrund av de mål som skall uppnås, nämligen att säkerställa den skicklighet, det oberoende och den opartiskhet som alla medborgare har rätt att begära av en domstol och av en domare som har anförtrotts uppgiften att värna den enskildes rättigheter. Stadgan är därför inte ett självändamål utan snarare ett sätt att säkerställa att de personer vars rättigheter skall skyddas av domstolarna och av domarkåren har den nödvändiga garantin för skyddets effektivitet. Skyddet för den enskildes rättigheter tryggas av domarnas yrkesskicklighet med avseende på kunnighet, oberoende och opartiskhet. Det är alltså fråga om både positiva faktorer, i den mening att regler angående domare måste söka säkerställa dessa tre egenskaper, och negativa faktorer, i den mening att det i reglerna inte får finnas någonting som kan inverka negativt på allmänhetens förtroende för skickligheten, oberoendet och opartiskheten. Frågan har väckts om bestämmelserna i stadgan bör vara tvingande, det vill säga om det skall vara obligatoriskt att införa dem i de nationella reglerna för domare, eller om de bör ha formen av rekommendationer, vilket skulle medge att andra bestämmelser, som kan ge likvärdiga garantier, i stället skulle kunna införas. Den sistnämnda lösningen kunde motiveras av obenägenhet att fördöma nationella system i vilka hävdvunnen praxis har utgjort en effektiv garanti för ett lagstadgat skydd för domarkåren, även om detta skydd knappast nämns i systemet. Det har emellertid också hävdats att garantierna för skicklighet, oberoende och opartiskhet är verkningslösa i ett ganska stort antal länder, däribland i nya medlemsstater i Europarådet, som

saknar regler för de politiska myndigheternas maktutövning i fråga om tillsättning, förordnande, befordran och upphörande av domarnas tjänst. Det är därför som stadgans bestämmelser, fast de inte är tvingande, framstår som det bästa sättet att säkerställa att de nämnda syftena uppnås. Många av stadgans bestämmelser kan inte tillämpas i system där domare väljs direkt av medborgarna. Det hade inte varit möjligt att utforma en stadga som endast omfattar bestämmelser som är förenliga med sådana system av den anledningen att det skulle ha begränsat texten till en mycket blygsam minsta gemensam nämnare. Stadgan syftar inte heller till att ogiltigförklara direktvalsystemen, därför att de, där de finns, av medborgarna i de berörda länderna betraktas som till sitt innersta väsen demokratiska. Vi kan anse att bestämmelserna så långt som möjligt är tillämpliga på system med valda domare. Bestämmelserna i punkt 2.2 och 2.3 (första meningen) är exempelvis förvisso tillämpliga på sådana system, för vilka de ger mycket bra garantier. Bestämmelserna i stadgan syftar till att förstärka garantierna i skilda europeiska stater. Betydelsen av denna förstärkning kommer att bero på hur starka garantierna i ett land redan är. Stadgans bestämmelser får dock inte på något vis tjäna som grund för att ändra nationella bestämmelser så att de i stället försvagar de garantier som redan har uppnåtts i ett land.

1.2 De grundläggande principer som utgör regler för domarnas rättsställning, vilka garanterar domarnas och domstolarnas kompetens, oberoende och opartiskhet, måste införas i de normativa reglerna på högsta nivå, det vill säga i grundlagen i de europeiska stater som har en sådan. Bestämmelserna i själva reglerna införes normalt på lagstiftande nivå, vilket också är den högsta nivån i stater med flexibel författning. Kravet på att införa de grundläggande principerna och reglerna i lagstiftningen eller i grundlagen är ett skydd mot att de ändras på ett summariskt sätt, vilket skulle vara olämpligt med tanke på sakens betydelse. Om de grundläggande principerna står inskrivna i grundlagen, förhindras ju införandet av lagstiftning som syftar till att eller har till verkan att bryta mot dem. Genom att föreskriva att dessa principer skall ingå i de nationella rättssystemen undergräver stadgan inte den respekt som krävs i

sådana system för de skyddsbestämmelser som finns i internationella instrument som de europeiska staterna är bundna av. Till yttermera visso är de viktigaste av dessa bestämmelser en inspirationskälla för stadgan, något som för övrigt anges i ingressen.

1.3 I stadgan nämns ett organ som är oberoende av den verkställande och den lagstiftande makten och som skall medverka vid beslut som gäller urval, rekrytering, utnämning befordran och tjänstens upphörande för domare. Denna bestämmelse är utformad i syfte att täcka olika situationer, allt från endast rådgivning åt en verkställande eller lagstiftande instans till faktiska egna beslut. Här har hänsyn behövt tas till olikheter mellan de nationella systemen. Vissa länder har säkert svårt att acceptera ett oberoende organ som ersätter den politiska instans som är ansvarig för utnämningar. Men kravet på att i dessa fall inhämta åtminstone det oberoende organets rekommendation eller utlåtande kommer med nödvändighet att vara ett starkt incitament – för att inte säga ett i praktiken tvingande krav – på den offentliga tillsättande instansen. Enligt stadgan utgör inte det oberoende organets rekommendationer och utlåtanden någon garanti för att de i stora drag tillämpas i praktiken. Den politiska och/eller administrativa myndighet som inte följer en sådan rekommendation eller ett sådant utlåtande bör åtminstone vara skyldig att förklara varför den inte gör det. Denna skrivning i stadgan gör det också möjligt för det oberoende organet att agera antingen genom ett enkelt uttalande eller ett officiellt uttalande, en rekommendation, ett förslag eller ett formellt beslut. Frågan har väckts om vilka som skall vara ledamöter i det oberoende organet. Stadgan föreskriver att åtminstone hälften av ledamöterna bör vara domare valda av sina kollegor, vilket innebär att avsikten i stadgan inte är att domarna skall vara i minoritet i organet, men inte heller att de skall vara i majoritet. Mot bakgrund av de olika filosofiska begreppen och debatten i de europeiska länderna framstår proportionen minst femtio procent som det tal som ger en relativt god garanti, samtidigt som de andra principfrågor som förekommer i skilda nationella system beaktas.

I stadgan föreskrivs att domare som är ledamöter av det oberoende organet skall väljas av sina kollegor därför att det krav på oberoende som ställs på organet utesluter att ledamöterna väljs eller tillsätts av en politisk myndighet som lyder under den verkställande eller den lagstiftande makten. Det skulle i så fall föreligga en risk för partipolitisk snedvridning i fråga om domarnas tillsättning och roll. Domare som är ledamöter av det oberoende organet förväntas just avstå från att söka stöd av politiska partier eller organ som utses eller väljs av dem. Slutligen anger stadgan, utan att framhäva något särskilt valsystem, att metoden för val av domare till organet i fråga måste säkerställa bredast möjliga representation av domare.

1.4 Stadgan ger den domare rätt att anföra klagomål som anser sina rättigheter enligt reglerna eller, i vidare mening, sitt oberoende – eller domstolsväsendets oberoende – på något sätt vara hotade eller kränkta, hos det oberoende organ som avses i punkt 1.3. Detta betyder att domare inte står försvarslösa om deras oberoende kränks. Klagorätten är en nödvändig garanti, eftersom det är ett rent önsketänkande att uppställa principer till domarkårens skydd om dessa principer inte på ett logiskt sätt stöds av mekanismer som garanterar att de tillämpas i praktiken. Ett ingripande av det oberoende organet innan ett beslut fattas om en domares individuella ställning täcker inte nödvändigtvis alla möjliga situationer där domarens oberoende är ifrågasatt, och det är nödvändigt att trygga att en domare på eget initiativ skall kunna anföra klagomål hos detta organ. Stadgan föreskriver att det organ till vilket klagomål har anförts skall vara behörigt att själv rätta till sådana missförhållanden som påverkar en domares oberoende eller att föreslå att den behöriga myndigheten avhjälper dem. Denna formulering tar hänsyn till olikheterna i de nationella systemen. En rekommendation från ett oberoende organ kan i en given situation vara en tydlig anvisning till den behöriga myndigheten att rätta till det förhållande som har föranlett klagomålet.

1.5 I stadgan anges en domares huvudsakliga tjänsteåligganden. Tillgänglighet avser både den tid som fordras för att på ett riktigt sätt avgöra ärenden och den uppmärksamhet och vakenhet som krävs för så viktiga uppgifter, eftersom det är domarens beslut som är garantin för den enskildes rättigheter. Respekten för den

enskilde är särskilt viktig i sådana maktpositioner som innehas av domare, särskilt med tanke på att man ofta känner sig mycket betryckt vid kontakt med rättvisan. I denna punkt nämns också domarnas skyldighet att iaktta diskretion med avseende på uppgifter som framkommer under ett ärendes gång. Avslutningsvis påpekas att en domare måste se till att behålla den stora skicklighet som fordras för att utföra sina åligganden. Detta betyder att stor skicklighet och förmåga är konstanta krav på domare som utreder och avgör mål och ärenden. Det betyder också att domarna måste vidmakthålla sin skicklighet, om så erfordras genom vidareutbildning. Som påpekas härnedan, måste domare ha tillgång till vidareutbildning.

1.6 I stadgan anges att det är statens skyldighet att tillse att domarna har nödvändiga resurser för att utföra sina åligganden på ett tillfredsställande sätt och inom rimlig tid. Om det inte fanns en uttrycklig hänvisning till denna skyldighet, som ligger på staten, skulle motiveringarna för de bestämmelser som rör domarnas ansvar försvagas.

1.7 I stadgan ges en roll åt yrkessammanslutningar bildade av domare vilka skall vara öppna för alla domare, något som skall utesluta alla former av lagstadgad diskriminering med avseende på rätten att vara medlem i dem. I stadgan anges också att sådana sammanslutningar särskilt medverkar till att företräda domarnas lagliga rättigheter gentemot myndigheter och organ som är delaktiga i beslut som berör dem. Domare får därför inte förbjudas att bilda eller ansluta sig till yrkessammanslutningar. Även om stadgan inte ger dessa yrkessammanslutningar ensamrätt att försvara domarnas lagliga rättigheter, anger den att deras medverkan i detta försvar gentemot myndigheter och organ, som är delaktiga i beslut som rör domare, måste erkännas och respekteras. Detta gäller bland annat med avseende på det oberoende organ som avses i 1.3.

1.8 Stadgan föreskriver också att domarnas genom sina företrädare, särskilt genom de domare som är ledamöter av det organ som avses i punkt 1.3, och genom sina yrkessammanslutningar, skall höras i beslut som rör domstolarnas förvaltning, fördelningen av domstolarnas budgetanslag och verkställandet av hithörande beslut på det lokala och nationella planet.

Utan att förespråka någon viss rättslig form eller grad av obligatorium fastslår denna bestämmelse att domarna bör delta i beslut som rör domstolsväsendets budget och fördelningen av anslag mellan domstolarna, vilket nödvändiggör införande av former för samråd eller representation på det nationella och lokala planet. Detta gäller också i vidare mening förvaltningen av hela rättsväsendet och domstolarna. Stadgan föreskriver inte att domarna skall vara ansvariga för denna förvaltning, men den fordrar att de inte skall hållas utanför administrativa beslut. Samråd med domarna genom deras representanter eller yrkessammanslutningar om föreslagna ändringar i de regler som gäller dem eller i systemet för deras ersättning eller sociala förmåner, inklusive pensionsförmånerna, skall garantera att domarna inte hålls utanför beslutsprocessen på dessa områden. Stadgan medger dock ingen inskränkning i den behörighet att fatta beslut i dessa frågor som grundlagsenligt tillkommer de behöriga nationella organen.

2 Urval, rekrytering och grundutbildning 2.1 Domarkandidaterna måste väljas och rekryteras av ett organ eller en nämnd som är oberoende. Stadgan fordrar inte att det måste vara det oberoende organ som avses i punkt 1.3, vilket bland annat betyder att prövnings- eller urvalsnämnder kan komma i fråga, så länge de är oberoende. I praktiken är urvalsförfarandet ofta skilt från utnämningsförfarandet. Det är viktigt att närmare ange de särskilda garantier som ingår i urvalsförfarandet. Urvalsorganets val måste grundas på kriterier relaterade till de åligganden som skall utföras.

Huvudsyftet måste vara att bedöma kandidatens förmåga att självständigt ta ställning till mål och ärenden som handläggs av domare. Detta förutsätter självständigt tänkande. Förmåga att visa opartiskhet vid fullgörande av domaråligganden är också ett viktigt element. Förmåga att skipa rättvisa förutsätter både kunskap om lagen och förmåga att tillämpa den, vilket är två skilda saker. Urvalsorganet måste också tillse att en kandidats uppträdande som domare grundas på respekt för mänsklig värdighet. Detta är av betydelse då personer i maktposition kommer i kontakt med människor som står inför rättvisan och ofta är i stora svårigheter.

Slutligen får urvalet inte grundas på godtyckliga kriterier såsom kön, etnisk eller social tillhörighet, filosofiska eller politiska åsikter eller trosuppfattning.

2.2 För att säkerställa förmågan att fullgöra en domares åligganden, måste i urvals- och rekryteringsreglerna anges fordringarna i fråga om meriter och tidigare erfarenhet. Detta gäller exempelvis för system i vilka rekryteringen grundas på ett visst antal års erfarenhet av rättslig eller dömande verksamhet.

2.3 Med tanke på att en domares åligganden ofta fordrar ingripande i situationer som är svåra med avseende på respekten för mänsklig värdighet, är, om man så vill, en abstrakt kontroll av en domares lämplighet för sitt ämbete inte tillräcklig. Därför bör domarkandidater utbildas på lämpligt sätt på statens bekostnad. Viss försiktighet måste iakttas när domare utbildas till att fatta oberoende och opartiska beslut, varvid kompetens, opartiskhet och nödvändig vidsynthet garanteras både med avseende på utbildningsprogrammens innehåll och på hur det organ fungerar som svarar för utbildningen. Därför anges i stadgan att det organ som avses i punkt 1.3 skall ansvara för att utbildningen och den organisation som är ansvarig för den är ändamålsenliga mot bakgrund av de krav på vidsynthet, kompetens och opartiskhet som krävs för fullgörandet av en domares åligganden. Organet måste ha resurser för att säkerställa detta. Därför måste i bestämmelserna i reglerna anges hur detta organ skall tillse att de nämnda kraven på utbildningsprogrammen och deras genomförande uppfylls av utbildningsanstalterna.

3 Utnämning och oavsättlighet 3.1 De nationella systemen kan göra åtskillnad mellan urvalsförfarandet, tillsättningsförfarandet och förfarandet för förordnande av en domare vid en viss domstol. Det bör observeras att beslut om tillsättning och förordnande av domare fattas av det oberoende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller med dess tillstyrkan eller efter dess hörande. 3.2 Stadgan berör frågan om grunder för diskvalificering. Absolut diskvalificering avvisas eftersom det skulle resa hinder mot tillsättning av domare beroende på kandidaternas eller deras nära anhörigas tidigare verksamhet. Å andra sidan anser stadgan att

det vid förordnande av en domare till en viss domstol måste tas hänsyn till dessa omständigheter i den mån de väcker berättigade och objektiva tvivel om kandidatens opartiskhet och oberoende. En advokat som tidigare har utövat sitt yrke på en viss ort kan exempelvis inte omedelbart förordnas till domare vid en domstol på samma ort. Det är också svårt att föreställa sig att en domare förordnas till en domstol på en ort där hans eller hennes maka/make, fader eller moder är exempelvis borgmästare eller för vilken ort han eller hon är parlamentsledamot. Därför måste ifrågavarande regler med avseende på en domares förordnande vid en viss domstol beakta situationer som kan ge upphov till berättigade och objektiva tvivel om en domares oberoende och opartiskhet.

3.3 I vissa nationella system ingår en prövotid i rekryteringsförfarandet före en utnämnings definitiva bekräftande, och i andra system rekryteras domarna med tidsbegränsade förordnanden som kan förlängas. I sådana fall kan beslutet att inte bekräfta ett förordnande, eller att inte förlänga det, endast fattas av det oberoende organ som avses i punkt 1.3 eller på dess förslag eller rekommendation eller efter dess hörande. Det är klart att förekomsten av en prövotid eller kravet på förlängning reser svårigheter, eller rentav faromoment, med avseende på ifrågavarande domares oberoende och opartiskhet, nämligen om han eller hon hyser förhoppningar om att bli fast förordnad på sin post eller få sitt förordnande förlängt. Därför måste garantier införas genom ingripande av det oberoende organet. I den utsträckning kvalitén på en domare eller en person som har genomgått en prövotid kan vara föremål för diskussion, fastslår stadgan att domaren skall ha rätt att klaga hos en oberoende myndighet med stöd av punkt 1.4.

3.4 I stadgan fastslås att domare är oavsättliga, vilket betyder att en domare inte får omplaceras till en annan domstol eller få sina uppgifter förändrade utan hans eller hennes samtycke. Undantag måste emellertid kunna tillåtas om omplacering ingår som en disciplinär åtgärd, om domstolsväsendet omorganiseras och detta exempelvis medför att en domstol dras in eller om en tillfällig omplacering är nödvändig för att biträda en angränsande domstol. I det sistnämnda fallet måste tiden för den tillfälliga omplaceringen begränsas i reglerna. Eftersom frågan om omplacering av en domare utan hans eller hennes samtycke emellertid är en

mycket känslig sak, måste här påpekas att domaren, enligt den mening som avses i punkt 1.4, har generell rätt att klaga hos en oberoende myndighet som kan utreda om omplaceringen är berättigad. Denna klagorätt kan också råda bot på situationer som inte uttryckligen beaktas i stadgan i de fall en domare har så stor arbetsbörda att han eller hon normalt inte hinner med den.

4 Befordran 4.1 Utom i de fall där befordran grundas strikt på ålder i tjänsten – vilket är ett system som stadgan på intet sätt utesluter, eftersom det bedöms ge ett mycket effektivt skydd för oberoende, men som förutsätter hög kvalitet i rekryteringen i de berörda länderna – är det viktigt att säkerställa att en domares oberoende och opartiskhet inte kränks genom bestämmelserna om befordran. Det bör här påpekas att det rör sig om två möjliga fall, nämligen domare som rättsstridigt har hindrats i sin befordran och domare som har blivit befordrade oberättigat. Därför definierar stadgan kriterierna för befordran av domare uteslutande som den skicklighet och de färdigheter som konstateras vid utförandet av deras domaråligganden genom en objektiv bedömning, gjord av en eller flera domare och som har diskuterats med den bedömda domaren. Beslut om befordran skall sedan fattas på grundval av dessa bedömningar mot bakgrund av förslag av det oberoende organ som avses i punkt 1.3, på dess rekommendation, med dess samtycke eller efter dess hörande. Det föreskrivs uttryckligen att en domare som inte föreslås för befordran efter att ha genomgått förfarandet måste ha möjlighet att klaga hos detta organ. Bestämmelserna i punkt 4.1 är uppenbarligen inte avsedda att tillämpas i system där det inte förekommer befordran av domare eller någon hierarki i domarkåren, vilket är system som i hög grad värnar om domarnas oberoende.

4.2 Stadgan tar här upp frågan om bisyssla. Den föreskriver att domarna skall ha frihet att ha bisysslor, bland annat verksamhet som är relaterad till hans eller hennes medborgerliga rättigheter. Denna frihet, som utgör principen, får inte vara begränsad utom i den mån domarna ägnar sig åt verksamhet som är oförenlig antigen med allmänhetens förtroende för deras opartiskhet och oberoende eller med den tillgänglighet som krävs för att med vederbörlig noggrannhet och inom skälig tid utföra de uppgifter

som tilldelas dem. Stadgan anger ingen särskild typ av verksamhet. De negativa verkningarna av bisysslor på de villkor under vilka domaråliggandena utförs måste bedömas från fall till fall. Stadgan föreskriver att domarna måste ha förhandstillstånd för att utöva annan förvärvsverksamhet än litterär och konstnärlig verksamhet.

4.3 Stadgan tar upp frågan om vad som ibland kallas för en domares tystnadsplikt. Den intar en inställning som härleds ur artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och ur den praxis som har utvecklats i Europadomstolen om mänskliga rättigheter, vilka fastställer att domarna skall avhålla sig från varje beteende, åtgärd eller uttalande som kan påverka förtroendet för deras opartiskhet och oberoende. Hänvisningen till att risken för att förtroendet skulle rubbas undviker en överdriven stelhet som skulle kunna få till följd att domarna blir marginaliserade i socialt och medborgerligt hänseende.

4.4 Stadgan slår fast domarnas rätt till vidareutbildning i tjänsten. En domare måste ha regelbunden tillgång till statligt anordnade och bekostade kurser med sikte på att kunna vidmakthålla och bredda sina tekniska, sociala och kulturella färdigheter. Staten skall tillse att dessa utbildningsprogram är så anordnade att de uppfyller de villkor som uppställs i punkt 2.3, vilka hänför sig till den roll som tillkommer det oberoende organ som avses i punkt 1.3 för att garantera att utbildningen är ändamålsenlig med avseende på kurser och på hur de organ fungerar som anordnar kurserna i förhållande till kraven på öppenhet, skicklighet och opartiskhet. Definitionen för dessa garantier i punkterna 2.3 och 4.4 är mycket flexibel i syfte att möjliggöra att garantierna anpassas till olika nationella utbildningssystem: läroanstalter som ligger under justitieministeriet, institut som verkar under överinseende av domare, privata juridiska stiftelser m.fl.

5 Ansvar 5.1 Stadgan behandlar här domarnas disciplinära ansvar. Inledningsvis görs en hänvisning till principen om de disciplinära sanktionernas legitimitet, varvid det föreskrivs att det enda giltiga skälet att införa sanktioner är underlåtenhet att fullgöra någon av de skyldigheter som uttryckligen definieras i reglerna för domarnas rättsställning och att påföljdsskalan måste anges

där. Vidare föreskrivs i stadgan vilka garantier som skall gälla för disciplinära förfaranden: disciplinära sanktioner får endast tillämpas om de grundas på beslut fattade på förslag eller rekommendation eller med tillstyrkan av domstol eller av ett organ vars ledamöter till minst hälften är valda bland domare. En domare skall ha rätt att höras på ett sätt som medger korsförhör och att anlita försvarare. Om en sanktion faktiskt åläggs, måste den väljas från en påföljdsskala som beaktar proportionalitetsprincipen. Slutligen ger stadgan rätt att klaga hos en högre rättslig instans mot ett beslut att införa en sanktion som ålagts av en verkställande myndighet, av en domstol eller av ett organ i vilket minst hälften av ledamöterna är valda bland domare. Enligt stadgans lydelse krävs inte möjlighet att ha tillgång till en sådan besvärsrätt i fråga om en sanktion som har beslutats av parlamentet.

5.2 Stadgan avser här domarnas civilrättsliga och ekonomiska ansvar och uppställer principen att staten skall betala gottgörelse för skada som uppstått till följd av en domares felaktiga beteende eller rättsstridiga utförande av sina uppgifter i tjänsten som domare. Det betyder att det är staten som i varje ärende skall stå som garant för gottgörelsen till den som förorsakats sådan skada. Genom att ange att denna statliga garanti gäller för skadestånd som uppstått till följd av en domares felaktiga beteende eller rättsstridiga utförande av sina åligganden, hänvisar stadgan inte nödvändigtvis till den felaktiga eller rättsstridiga karaktären hos ett beteende eller i utförandet av åligganden, utan betonar snarast den skada som uppstått till följd av dessa ”felaktiga” eller ”rättsstridiga” åtgärder. Detta är helt och hållet förenligt med det ansvar som grundas, inte på en domares underlåtenhet, utan på den onormala, speciella och allvarliga karaktären av den skada som uppstår till följd av en domares felaktiga beteende eller rättsstridiga utförande av sina åligganden. Detta är av betydelse mot bakgrund av det angelägna i att en domares judiciella oberoende inte skall påverkas genom ett system byggt på civilrättslig ansvarighet. Stadgan föreskriver också att, när den skada som staten måste garantera har uppstått till följd av ett grovt och oursäktligt åsidosättande av de regler som gäller för fullgörande av en domares uppgifter, så får reglerna ge staten möjlighet att vidta rättsliga åtgärder för att utkräva att domaren till staten återbetalar den gottgörelse som den har utbetalat till ett belopp som skall bestämmas

i reglerna. Kravet på att åsidosättandet måste vara grovt och oursäktligt och på den rättsliga formen för förfarandet för att erhålla återbetalning måste innehålla väsentliga garantier för att förfarandet inte missbrukas. En ytterligare garanti är det samtycke som måste inhämtas av det organ som avses i punkt 1.3 innan ett anspråk kan framställas till den behöriga domstolen.

5.3 Stadgan avser här frågan om allmänhetens möjligheter att påtala brister i rättsskyddet. Staterna har inrättat klagomålsförfarandet på olika sätt och det är inte alltid så välordnat. Stadgan ger därför den enskilde möjlighet att framföra klagomål om brister i rättsskyddet i en viss sak till ett oberoende organ utan att behöva iaktta särskilda formaliteter. I de fall en noggrann undersökning av ett sådant organ otvetydigt ger vid handen att ett disciplinbrott har begåtts av en domare, bör organet ha möjlighet att klaga hos den disciplinära myndighet som har domsrätt över domarna, eller åtminstone till ett organ som enligt de nationella reglerna är behörigt att anföra klagomål. Varken organet i fråga eller myndigheten skall ha skyldighet att inta samma hållning som det organ som har mottagit klagomålet. Resultatet blir att det finns verkliga garantier mot riskerna för att klagomålsförfarandet missbrukas av de personer som skall lagföras, vilka i själva verket vill utöva tryck på domstolsväsendet. Det oberoende organ som avses behöver inte nödvändigtvis kontrollera om domare har gjort sig skyldiga till förseelser. Det är inte bara domare som gör sig skyldiga till bristande rättskipning. Det skulle därför vara tänkbart att samma oberoende organ på liknande sätt, när det anser det vara motiverat, får framföra klagomål till den disciplinära myndighet eller det organ som är behörigt att lagföra advokater och befattningshavare i rättsväsendet med flera. Men stadgan, som gäller regler för domares rättsställning, behöver bara täcka det besvärsförfarande som avser domare.

6 Ersättning och sociala förmåner Bestämmelserna under denna rubrik gäller endast ordinarie domare. 6.1 Stadgan föreskriver att den ersättningsnivå till vilken domare skall vara berättigade för att utföra sina domaråligganden måste

sättas så högt att domarna är skyddade mot påtryckningar som syftar till att påverka deras beslut eller rättsliga uppträdande i allmänhet och därigenom rubba deras oberoende och opartiskhet. Det synes ha varit att föredra att föreskriva att ersättningen skall ligga såg högt att domarna är skyddade mot påtryckningar snarare än att föreskriva att ersättningen skall stå i förhållande till den ersättning som betalas till personer på högre poster i den lagstiftande eller verkställande makten, beroende på att de som innehar sådana tjänster inte alls behandlas på ett jämförbart sätt i skilda länders system.

6.2 Ersättningsnivån kan variera mellan domare beroende på tjänstetid, arten av deras åligganden och vikten av de uppgifter som lottas på dem, såsom exempelvis tjänst under veckoslut. Emellertid måste åligganden som berättigar till högre ersättning bedömas utifrån kriterier som medger insyn för att undvika olikheter vid behandlingen som inte har samband med utfört arbete eller tillgänglighet.

6.3 Stadgan föreskriver att domare skall vara delaktiga av sociala förmåner, det vill säga vara skyddade mot de vanliga sociala riskerna, nämligen ohälsa, moderskap, invaliditet, hög ålder och dödsfall.

6.4 Stadgan preciserar att en domare som har uppnått pensionsåldern för domare efter att ha tjänstgjort som sådan erforderlig tid skall vara berättigad till en ålderspension som måste ligga så nära som möjligt hans eller hennes slutlön som domare.

7 Tjänstens upphörande 7.1 Vaksamhet är nödvändig med avseende på förhållandena kring upphörandet av en domares tjänst. Det är viktigt att göra en fullständig förteckning över anledningarna till tjänstens upphörande. De kan vara att domaren begär avsked, att det har konstaterats att han eller hon är fysiskt oförmögen att fullgöra vidare domartjänst, att åldersgränsen är uppnåd, att en visstidstjänst upphör eller att entledigandet sker av disciplinära skäl. 7.2 När en annan händelse inträffar än en sådan som utgör anledning till upphörande av tjänsten vilken kan konstateras utan svårighet – det vill säga vid uppnåendet av åldersgränsen eller vid slutet av ett visstidsförordnande – måste anledningen fastställas av det organ som avses i 1.3. Detta villkor är lätt att upp-

fylla när tjänstens upphörande beror på avgång ur tjänsten som har beslutats av just detta organ eller på dess rekommendation eller med dess tillstyrkan.