Dir. 2008:22
Översyn av lagen om allmän
Kommittédirektiv
Översyn av lagen om allmän
kameraövervakning m.m.
Dir.
2008:22
Beslut vid regeringssammanträde den 21 februari 2008.
Sammanfattning av uppdraget
En särskild utredare ska göra en översyn av lagen (1998:150)
om allmän kameraövervakning.
Utredaren ska
• kartlägga och analysera tillämpningen av lagen om
allmän kameraövervakning,
• överväga om det finns skäl att i något eller några avseen-
den utvidga tillståndsplikten till att omfatta vissa platser
dit allmänheten inte har tillträde,
• överväga om det finns anledning att i något eller några
avseenden utvidga möjligheterna att i brottsföre-
byggande syfte bedriva allmän kameraövervakning utan
särskilt tillstånd från länsstyrelsen,
• utreda förutsättningarna för att avskaffa den möjlighet
som finns för länsstyrelsen att besluta om undantag från
upplysningsplikten vid allmän kameraövervakning (dold
övervakning),
• överväga om det finns behov av och förutsättningar för
att sprida övervakningsmaterial till en vidare personkrets
än enligt nuvarande reglering för att öka möjligheterna
att på ett effektivt sätt förebygga brott,
• utvärdera tillämpningen av reglerna om tillsyn över
kameraövervakning och överväga om det finns
anledning att komplettera dessa för att ytterligare
2
förbättra förutsättningarna för en enhetlig rätts-
tillämpning,
• överväga om det finns behov av ytterligare åtgärder för
att stärka skyddet för enskildas integritet vid allmän
kameraövervakning, t.ex. genom tydligare information
vid övervakning eller genom särskilda bestämmelser om
skadestånd vid övervakning som sker i strid med lagen,
• kartlägga och analysera tillämpningen av den s.k. miss-
bruksregeln i personuppgiftslagen (1998:204) vid allmän
kameraövervakning som inte omfattas av länsstyrelsens
tillsyn samt överväga om det finns behov av att förändra
eller komplettera reglerna om behandling av personupp-
gifter vid sådan kameraövervakning, samt
• lämna de förslag till författningsändringar som utredaren
anser vara behövliga.
Utredaren är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor
som utredaren finner behöver utredas för att uppdraget ska
kunna fullgöras på tillfredsställande sätt.
Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2009.
Behovet av utvärdering och analys
Lagen om allmän kameraövervakning trädde i kraft den 1 juli
1998. Lagen reglerar användningen av övervakningskameror
och annan övervakningsutrustning som inte manövreras på
platsen utan är automatisk eller fjärrstyrd. Syftet med lagen är
att reglera användningen av sådan utrustning så att den kan
tjäna som ett effektivt hjälpmedel för att förebygga brott och
förhindra olyckor samtidigt som ett tillfredsställande skydd mot
integritetskränkningar upprätthålls. Lagen bygger i allt
väsentligt på principer som har sitt ursprung i lagen (1977:20)
om TV-övervakning.
Med undantag för sådan kameraövervakning som utförs en-
ligt lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning vid för-
undersökning i brottmål är lagen om allmän kameraövervakning
tillämplig i fråga om all användning av fjärrmanövrerade över-
3
vakningskameror för personövervakning, oavsett var övervak-
ningen sker. När det gäller övervakning som utförs på platser
dit allmänheten inte har tillträde är dock endast ett fåtal av
lagens bestämmelser tillämpliga. I sådana situationer kan även
bestämmelserna i personuppgiftslagen vara tillämpliga, om
övervakningen innefattar helt eller delvis automatiserad
behandling av personuppgifter eller behandling av sådana upp-
gifter i manuella register. När övervakningen bedrivs av
myndigheter, t.ex. polisen, som ska tillämpa särskilda s.k.
registerförfattningar kan också dessa bli tillämpliga i verksam-
heten med kameraövervakning.
Under senare år har den tekniska utvecklingen av utrustning
som kan användas för personövervakning av det slag som om-
fattas av tillämpningsområdet för lagen om allmän kameraöver-
vakning nästan uteslutande skett på det digitala området. Den
snabba teknikutvecklingen har i viss mån förändrat förutsätt-
ningarna för användningen av övervakningskameror i det
brottsförebyggande arbetet. De kameror som används i över-
vakningssystemen får allt bättre prestanda när det gäller t.ex.
bildupplösning. Det sker även en fortlöpande utveckling av bl.a.
sådan digital övervakningsteknik som kan programmeras för att
känna igen och reagera på vissa på förhand definierade beteen-
demönster eller på biometrisk information, t.ex. en ansiktsbild.
Genom sammanlänkningar av flera olika övervakningsenheter
och användning av programvara som kan generera tredimensio-
nella bilder av övervakade områden skapas också nya möjlig-
heter att använda tekniken som ett stöd i polisens arbete med att
förebygga och förhindra brott i större folkmassor och liknande.
Den digitala tekniken ger samtidigt möjlighet till anpassningar
av systemen som innebär att övervakningen kan anordnas på ett
sätt som inte avslöjar de övervakades identitet annat än i de fall
bilderna tas ut för att användas i polisens brottsutredande
verksamhet.
Det är snart tio år sedan lagen om allmän kameraövervak-
ning trädde i kraft. Under den tid som gått sedan dess har ut-
vecklingen stadigt fortsatt mot en alltmer utbredd användning
av övervakningskameror i syfte att förebygga brott och ord-
ningsstörningar i olika former. Praktiska erfarenheter från både
4
Sverige och andra länder visar att kameraövervakning, åtmin-
stone i vissa situationer, kan utgöra ett effektivt verktyg för att
minska brottsligheten och öka tryggheten hos allmänheten. Det
är samtidigt viktigt att såväl lagstiftningen som rättstillämp-
ningen på detta område bygger på goda kunskaper om vilka
verkliga brottspreventiva effekter kameraövervakningen i olika
situationer kan ha. På så vis ökar förutsättningarna för att de
avvägningar som ska göras mellan övervakningsintresset och
integritetsintresset blir adekvata i både lag och praxis.
Sedan den 1 januari 2007 undantas behandlingen av
personuppgifter i s.k. ostrukturerat material, bl.a. bild- och
ljudmaterial som inte tillförs ett personregister eller
ärendehanteringssystem eller liknande, från de flesta av
personuppgiftslagens hanteringsregler. Behandling av
personuppgifter i sådant material är tillåten utan andra
restriktioner än att den registrerades integritet inte får kränkas
(den s.k. missbruksregeln). Det framgår av Datainspektionens
beslut i tillsynsärenden att allmän kameraövervakning som
anordnas på platser dit allmänheten inte har tillträde typiskt sett
faller in under denna reglering.
Lagen om allmän kameraövervakning utvärderades 2002 av
Kameraövervakningsutredningen (Ju 2001:09) som föreslog
vissa ändringar i lagen (Allmän kameraövervakning, SOU
2002:110). Förslagen, som har remissbehandlats, har inte lett
till lagstiftning.
Mot bakgrund av utvecklingen såväl inom teknikområdet
som i praxis sedan Kameraövervakningsutredningen lämnade
sitt betänkande finns det anledning att åter i ett samlat
sammanhang utvärdera lagen om allmän kameraövervakning
och överväga om det finns behov av förändringar av regelver-
ket. Det finns särskild anledning att analysera vilka effekter dels
användningen av ny teknik, dels förändringarna i personupp-
giftslagen har fått och kan förväntas få för såväl det brottspre-
ventiva arbetet som för den personliga integriteten.
5
Uppdraget
Utgångspunkter för uppdraget
Utredaren ska göra en översyn av lagen om allmän kamera-
övervakning. Översynen ska främst ta sikte på den användning
av övervakningskameror som sker i syfte att förebygga brott.
Utredaren ska kartlägga tillämpningen av lagen och med
utgångspunkt i den kartläggningen analysera i vad mån lagens
gränsdragning mellan tillståndspliktig och tillståndsfri
övervakning alltjämt kan anses ändamålsenlig. Översynen ska
också omfatta lagens bestämmelser om upplysningsplikt, om
tillsyn och om säkerheten vid hanteringen av övervaknings-
materialet. En utgångspunkt för översynen ska vara att
kameraövervakning även i fortsättningen endast bör utgöra ett
komplement till andra brottsförebyggande åtgärder.
I sitt arbete ska utredaren beakta de förslag som har lämnats
av Kameraövervakningsutredningen, liksom de synpunkter som
har förts fram med anledning av förslagen. En utgångspunkt för
arbetet ska vara att lagen så långt möjligt bör vara heltäckande
för den tillståndspliktiga användningen av övervaknings-
kameror liksom för annan övervakning som står under
länsstyrelsens tillsyn. Förhållandet mellan personuppgiftslagen
och kameraövervakningslagen bör tydligt framgå av den senare.
Eventuella avvikelser från personuppgiftslagen måste stå i
överensstämmelse med Europaparlamentets och rådets direktiv
95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda
personer med avseende på behandling av personuppgifter och
om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet).
Integritetsskyddskommittén (Ju 2004:05) lämnade i januari
2008 slutbetänkandet Skyddet för den personliga integriteten –
Bedömningar och förslag (SOU 2008:3). Kommittén föreslår
dels att det införs en ny bestämmelse i 2 kap.regeringsformen
till skydd för enskilda gentemot det allmänna mot intrång som
sker i hemlighet eller utan samtycke och som innebär
övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga
förhållanden, dels att det i brottsbalken införs en bestämmelse
om olovlig fotografering enligt vilken den som olovligen
6
fotograferar någon på en plats dit allmänheten inte har insyn ska
dömas till böter eller fängelse i högst två år. Kommitténs
förslag och det fortsatta arbetet med dessa ska beaktas av
utredaren.
Kameraövervakningslagen ska även i fortsättningen skydda
enskilda mot sådant intrång i den personliga integriteten som
inte kan motiveras utifrån ett konkret och – i förhållande till
ändamålet – proportionellt behov av en specifik
övervakningsåtgärd. Det finns inte tillräckliga skäl att nu införa
en reglering som frångår systematiken med krav på tillstånd
som huvudregel vid övervakning av platser dit allmänheten har
tillträde. Det finns dock anledning att se över gränsdragningen
mellan den tillståndsfria och den tillståndspliktiga övervak-
ningen. Ordningen med anmälningsplikt vid viss tillståndsfri
övervakning bör finnas kvar.
Utredaren ska vidare kartlägga och analysera tillämpningen
av personuppgiftslagens bestämmelser vid kameraövervakning
som bedrivs på platser dit allmänheten inte har tillträde. I ljuset
av att sådan övervakning kan avse vitt skilda platser, där
intresset av integritetsskydd gör sig olika starkt gällande, ska
utredaren analysera om det finns behov av förändringar i syfte
att bättre tillgodose de integritetsskyddsintressen som gör sig
gällande vid sådan övervakning.
För att en reglering av förutsättningarna för allmän kamera-
övervakning inte snabbt ska bli omodern är det nödvändigt att
utredaren söker bilda sig en uppfattning om hur tekniken kan
komma att utvecklas i framtiden och anpassa förslagen till det.
7
Tillämpningen av lagen om allmän kameraövervakning
Med beaktande av den utvärdering av tillämpningen av lagen
om allmän kameraövervakning som gjordes av Kamera-
övervakningsutredningen 2002 ska utredaren följa upp och
utvärdera tillämpningen av lagen sedan dess. Uppföljningen ska
i första hand avse utvecklingen av tillståndspraxis vid kamera-
övervakning av platser dit allmänheten har tillträde.
I den delen bör analysen i möjligaste mån klarlägga förutsätt-
ningarna för att tillåta kameraövervakning i olika situationer.
Utredaren ska även belysa utvecklingen av användningen av
tillståndsfri kameraövervakning såväl i polisens och andra
brottsbekämpande myndigheters verksamhet som i butiks-
lokaler samt post- och banklokaler m.m. Utvärderingen bör
klarlägga omfattningen av sådan övervakning som lagligen sker
utan tillstånd. Utredaren ska också klarlägga i vilken utsträck-
ning kameraövervakning bedrivs i t.ex. butikslokaler dels med
tillstånd, dels enbart efter anmälan till länsstyrelsen.
I uppdraget ingår också att redovisa de erfarenheter
avseende effekterna av kameraövervakning som har vunnits
under den tid lagen har varit i kraft. Kameraövervakningsutred-
ningen utförde en kartläggning av de erfarenheter som då fanns
av lagens tillämpning och av viss forskning som bedrivits på
området i några andra länder. Den kartläggningen ska utredaren
följa upp. Utredaren ska alltså inhämta den ytterligare kunskap
som sedan dess har vunnits om kameraövervakningens effekter
både i fråga om hur enskilda upplever att deras trygghet och
integritet påverkas av övervakningen och i fråga om åtgärdernas
effektivitet i brottspreventivt hänseende. De vetenskapliga
undersökningar som har genomförts på området, t.ex.
Brottsförebyggande rådets undersökningar Kameraövervakning
i brottsförebyggande syfte (Rapport 2003:11) och
Kameraövervakning och brottsprevention (Rapport 2007:29),
ska beaktas i arbetet. I den utsträckning polisen kan bidra med
erfarenheter när det gäller användningen av övervaknings-
kameror i brottsförebyggande syfte bör även dessa beaktas. Det
kan också vara värdefullt att därutöver beakta sådan forskning
8
om användning av övervakningskameror som på senare tid har
bedrivits i andra med Sverige jämförbara länder.
Avgränsningen av den tillståndspliktiga kameraövervakningen
Utvidgning av tillståndsplikten
Kameraövervakning har på senare tid blivit allt vanligare på
platser dit allmänheten inte har tillträde men där påtagliga
integritetsintressen ändå gör sig gällande mot en utbredd och
relativt okontrollerad övervakning. Mot den bakgrunden finns
det skäl att överväga om den traditionella gränsdragningen
mellan tillståndspliktig och tillståndsfri övervakning fortfarande
är ändamålsenlig. Om utredaren finner att det finns behov av
ökat integritetsskydd vid övervakning av platser som enligt
nuvarande ordning inte omfattas av lagens bestämmelser om
tillstånd och tillsyn m.m., ska utredaren ta ställning till om det
är motiverat att låta dessa bestämmelser gälla även vid
övervakning av vissa sådana platser, t.ex. av vissa utrymmen
inom skolans lokaler och av gemensamhetsutrymmen i
flerfamiljshus. Bedömer utredaren en sådan förändring som
mindre lämplig ska utredaren i stället, om det finns behov av ett
ökat integritetsskydd, föreslå andra lämpliga förändringar av
regelverket för att åstadkomma ett sådant.
Utvidgning av den tillståndsfria övervakningen
Utredaren ska vidare överväga om det är motiverat att i något
eller några avseenden, exempelvis när det gäller övervakningen
av butikslokaler, utvidga lagens möjligheter till tillståndsfri
kameraövervakning. Utredaren bör i denna del beakta de förslag
som tidigare har lämnats av Kameraövervakningsutredningen
samt överväga de synpunkter som har framförts med anledning
av dessa. En utgångspunkt bör vara att regleringen av den till-
ståndsfria övervakningen inte ska omfatta sådana utrymmen i
butiker där kameraövervakningen kan innebära särskilt
påtagliga integritetsintrång, t.ex. provrum. Utredaren ska också
utgå från att utrymmet för polisen att använda kameraövervak-
9
ning i brottsförebyggande syfte inte bör utvidgas på ett sätt som
innebär att användningen undandras en rättslig prövning i större
utsträckning än enligt nuvarande ordning.
Dold kameraövervakning
Från integritetsskyddssynpunkt är det av stor principiell bety-
delse att den som blir utsatt för övervakning som regel också
upplyses om detta. Det är typiskt sett ett mer långtgående in-
trång i integriteten att bli övervakad i det fördolda än att bli
övervakad helt öppet. Under de 30 år som användningen av
övervakningskameror har varit reglerad i svensk rätt har
utgångspunkten därför varit att övervakningen får utföras endast
om upplysning lämnas om att övervakning sker. I lagen om
allmän kameraövervakning ställs därför krav på tydlig skyltning
eller annan åtgärd som är verksam som upplysning. Från denna
grundläggande regel görs generellt undantag endast för
övervakning som sker för att skydda vissa anläggningar och
områden som utgör skyddsobjekt och i fråga om automatisk
hastighetsövervakning som bedrivs av polisen. Om det finns
synnerliga skäl har också länsstyrelsen möjlighet att i enskilda
fall medge undantag från upplysningsskyldigheten.
Dold kameraövervakning får även utföras med stöd av lagen
om hemlig kameraövervakning. Den lagen gäller dock bara –
med undantag för den utvidgning av lagens tillämpning som
följer av lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om
tvångsmedel i vissa brottmål – vid förundersökning i brottmål
avseende brott av viss svårighetsgrad. Tillämpningen omgärdas
också av ett påtagligt starkt integritetsskydd.
Den möjlighet som länsstyrelsen har att meddela beslut om
undantag från upplysningsplikten om det finns synnerliga skäl
tillkom 1990 i samband med införande av lagen om övervak-
ningskameror m.m. Undantaget motiverades med att det inte
kunde uteslutas att en ovillkorlig upplysningsplikt i vissa fall
kunde motverka själva syftet med användningen av övervak-
ningskameror och att det kunde komma i fråga att tillämpa be-
stämmelsen särskilt i fall där hänsynen till allmän ordning och
säkerhet gjorde sig särskilt starkt gällande (prop. 1989/90:119 s.
10
31 och 43). Frågan om denna undantagsmöjlighet borde
avskaffas eller inte behandlas i förarbetena till lagen om allmän
kameraövervakning (SOU 1996:88 s. 147 ff. och prop.
1997/98:64 s. 24 f.). I betänkandet föreslogs att bestämmelsen
skulle utgå och att dold kameraövervakning, med undantag för
övervakning av skyddsobjekt och automatisk hastighets-
övervakning, uteslutande skulle regleras i lagen om hemlig
kameraövervakning. Regeringen menade emellertid att det inte
fanns förutsättningar att avskaffa undantagsmöjligheten helt och
att den åtminstone tills vidare borde behållas i lagen om allmän
kameraövervakning, eftersom den berörda tvångsmedelslagstift-
ningen vid den tidpunkten var föremål för översyn.
Sedan tillämpningsområdet för lagen om hemlig kamera-
övervakning utvidgats 2004 så att det numera är möjligt att
använda hemlig kameraövervakning inte bara för övervakning
av en viss misstänkt person eller en plats där denne kan antas
komma att uppehålla sig utan även för att övervaka en brotts-
plats eller dess nära omgivningar i syfte att fastställa vem som
skäligen kan misstänkas för brottet kan det, som Integritets-
skyddskommittén har påpekat, ifrågasättas om det är motiverat
att behålla möjligheten att hos länsstyrelsen ansöka om
undantag från upplysningsskyldigheten (SOU 2007:22 s. 313).
Till detta kommer att den nyligen beslutade lagen (2007:979)
om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott ger de
brottsbekämpande myndigheterna – i första hand
Säkerhetspolisen – möjlighet att använda hemlig
kameraövervakning i arbetet med att förebygga och förhindra
terrorism, spioneri och annan allvarlig systemhotande brottslig-
En förutsättning för den preventiva tvångsmedelsanvändningen
är att det med hänsyn till omständigheterna finns särskild
anledning att anta att en person kommer att utöva allvarlig
brottslig verksamhet som innefattar någon av de i lagen särskilt
angivna gärningarna. Åtgärder som vidtas med stöd av lagen
omgärdas av strikta rättssäkerhetsgarantier. Mycket talar för att
polisens och andra brottsbekämpande myndigheters möjligheter
att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte uttömmande
bör regleras inom ramen för tvångsmedelslagstiftningen.
11
Mot denna bakgrund ska utredaren kartlägga i vilken
omfattning och i vilka situationer det i praxis har medgetts
undantag från upplysningsskyldigheten samt överväga om det
finns förutsättningar att avskaffa denna möjlighet till dold
övervakning.
Spridning av övervakningsmaterial inom en vidare personkrets
m.m.
Enligt lagen om allmän kameraövervakning begränsas den krets
av personer som får ta del av det material som samlas in vid den
allmänna kameraövervakningen till dem som behövs för att
övervakningen ska kunna bedrivas. I förarbetena till lagen
uttalades att denna begränsning i de flesta fall innebär att inte
fler personer än som behövs för att ”byta band i
videobandspelaren” får ha tillgång till bevarat material (prop.
1998/99:64 s. 41). I den utsträckning inspelat material bevaras
elektroniskt på ett datamedium, som kontinuerligt överlagras
med vissa bestämda tidsintervaller, är denna personkrets sanno-
likt begränsad till dem som behövs för att kontrollera att lagring
sker på avsett vis.
Enligt huvudregeln i lagen om allmän kameraövervakning
får material som upptagits i samband med kameraövervakning
bevaras i högst en månad om inte länsstyrelsen beslutat om en
längre bevarandetid eller vissa i lagen angivna omständigheter
är för handen (14 §).
Svenska Bankföreningen har i en skrivelse till regeringen
hemställt att regeringen utarbetar förslag till sådana författ-
ningsändringar som erfordras för att utvidga bankernas möjlig-
heter att använda bilder från kameraövervakning och bl.a. för-
medla bilder på brottsmisstänka personer till andra banker än
den som först registrerade uppgiften (dnr Ju2001/2385/L6).
En liknande frågeställning har uppmärksammats i arbetet
med ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. I det arbetet
har vidare fråga uppkommit om material som upptagits vid
kameraövervakning vid idrottsarrangemang får, med stöd av
14 § andra stycket lagen om allmän kameraövervakning,
bevaras under en längre tid än en månad om det behövs för
12
prövning enligt lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid
idrottsarrangemang.
Kameraövervakningsutredningen lämnade förslag till en
reglering som innebär att länsstyrelsen i enskilda fall ska kunna
besluta om utvidgning av den personkrets som får ta del av
inspelat övervakningsmaterial. Förslaget utsattes emellertid
under remissbehandlingen för omfattande kritik på grund av
bristande tydlighet och allt för vidsträckt tillämplighet. Det
finns skäl att på nytt överväga om det finns behov av att i vissa
fall kunna tillåta spridning av övervakningsmaterial till en
större personkrets än som gäller enligt nuvarande ordning.
Eftersom bilder från kameraövervakning kan innehålla person-
uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott är uppgif-
terna särskilt integritetskänsliga. Risken för kränkningar av den
personliga integriteten vid missbruk av materialet är därmed
också särskilt påtaglig, i synnerhet när informationen hanteras
på ett stadium när utredning om misstänkt brott ännu inte har
inletts. Utgångspunkten måste under alla förhållanden vara att
en reglering som tillåter spridning till en utvidgad personkrets
så tydligt och detaljerat som möjligt slår fast under vilka förut-
sättningar sådan spridning får tillåtas. Det bör också framgå
vilka säkerhetsåtgärder – såväl tekniska som organisatoriska –
som måste vidtas i samband med spridningen för att begränsa
riskerna för missbruk och säkerställa en laglig hantering.
Utredaren ska analysera och ta ställning till dels behovet av en
ökad spridning av övervakningsmaterial, dels om det finns skäl
att i vissa begränsade situationer föreskriva undantag avseende
bevarandetiden för kameraövervakningsmaterial. Utredaren ska
vidare lämna de förslag till författningsreglering som utredaren
finner nödvändiga. Om utredaren finner att det finns skäl att
införa en möjlighet att sprida övervakningsmaterial till en
utvidgad personkrets ska också frågan om hur felaktigt spridd
information bör hanteras övervägas.
Tillsyn m.m.
På senare år har frågor rörande tillståndsgivning och tillsyn
enligt lagen om allmän kameraövervakning aktualiserats i flera
13
motioner i riksdagen. I motionerna anförs bl.a. intresset av en
enhetlig rättstillämpning som skäl för en överflyttning av till-
stånds- och tillsynsfrågorna från länsstyrelserna till Datain-
spektionen (t.ex. mot. 2006/07:Ju255) eller för att Datainspek-
tionen ska få en mer aktiv roll genom att följa länsstyrelsernas
tillståndsgivning och tillsynsverksamhet och ge råd och utbild-
ning i frågor om kameraövervakning (t.ex. mot.
2006/07:Ju290). Även Kameraövervakningsutredningen be-
rörde i sitt betänkande frågan om gränsdragningen mellan läns-
styrelsernas och Datainspektionens tillsynsuppgifter (SOU
2002:110 s. 181 f.). Utredningens slutsats var att det inte fanns
skäl att ändra gränsdragningen mellan de båda myndigheternas
tillsynsområden. Datainspektionen har därefter i en skrivelse till
regeringen hemställt att inspektionen tilldelas ett övergripande
tillsynsansvar för tillämpningen av lagstiftningen om allmän
kameraövervakning och att utformningen av ett sådant ansvar
blir föremål för närmare analys (dnr Ju2005/7933/L6).
När det gäller tillsyn över kameraövervakning är tillsyns-
ansvaret uppdelat mellan länsstyrelserna och Datainspektionen.
Länsstyrelserna ska se till att allmän kameraövervakning av
platser dit allmänheten har tillträde bedrivs enligt bestämmel-
serna i lagen om allmän kameraövervakning. Datainspektionens
tillsynsansvar är begränsat till situationer då digital övervak-
ningsutrustning används på platser dit allmänheten inte har till-
träde, t.ex. kontors- och lagerlokaler på arbetsplatser, slutna
vårdinrättningar samt i lärosalar och korridorutrymmen i skolor.
Datainspektionens tillsynsansvar förutsätter också att över-
vakningen innefattar behandling av personuppgifter enligt
personuppgiftslagen eller någon annan registerförfattning.
I de flesta europeiska länder saknas särskild lagstiftning om
användning av kameraövervakningsutrustning som inte sker i
den brottsbekämpande verksamheten. I ett flertal länder regleras
användningen av digitala övervakningskameror endast av de
nationella bestämmelser som genomför dataskyddsdirektivet.
Som en följd av det utövas vanligtvis också tillsynen över
kameraövervakningen i dessa länder uteslutande av de natio-
nella dataskyddsmyndigheterna. Några särskilda uppgifter vad
gäller tillståndsprövning har inte lagts på dessa myndigheter.
14
I Sverige har länsstyrelserna alltsedan 1977 haft ansvaret att
pröva ansökningar om tillstånd och utöva tillsyn över kamera-
övervakning av allmänna platser eller platser dit allmänheten
har tillträde. Frågan om huruvida tillståndsgivningen borde
centraliseras, främst i syfte att uppnå större enhetlighet i
rättstillämpningen, har diskuterats under de senaste åren. Det är
viktigt att frågor om användningen av övervakningskameror
bedöms på ett enhetligt sätt i hela landet. Det är samtidigt
angeläget att i denna typ av ärenden ta till vara den kunskap
som finns på länsstyrelserna om de regionala och lokala
förhållandena. Utgångspunkten bör därför vara att
tillståndsprövningen inte bör centraliseras från länsstyrelserna
till något annat organ. Det bör också vara en utgångspunkt att
länsstyrelserna ska ha kvar sina nuvarande tillsynsuppgifter
avseende den tillståndspliktiga och viss tillståndsfri
övervakning. Det kan dock finnas skäl att se över om t.ex.
Datainspektionen eller något annat organ bör ges ett mer över-
gripande tillsynsansvar när det gäller allmän kameraövervak-
ning i syfte att ytterligare förbättra förutsättningarna för en
enhetlig rättstillämpning på detta område. Utredaren ska över-
väga behovet av ett övergripande tillsynsansvar och, om ett
sådant behov anses föreligga, lämna förslag till hur tillsynen
kan utformas och regleras. I detta sammanhang ska utredaren
hålla sig informerad om arbetet med de förslag som har
presenterats i departementspromemorian Koncentration av
länsstyrelseverksamhet (Ds 2007:28).
Ytterligare åtgärder för att stärka integritetsskyddet
Kravet på tydlighet vid upplysning om kameraövervakning
Enligt lagen om allmän kameraövervakning ska upplysning om
övervakningen lämnas genom tydlig skyltning eller på annat
verksamt sätt. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervak-
ningen ska särskild upplysning lämnas om det. Denna generella
upplysningsplikt är – utom i ringa fall – straffsanktionerad.
I ett tillsynsärende rörande kameraövervakning som anord-
nats i en gymnasieskola har Riksdagens ombudsmän (JO) fram-
15
hållit att det är svårt att dra några säkra slutsatser om vad som
avses med uttrycket tydlig skyltning i lagen (beslut 2005-01-19,
dnr 3885-2003). JO ifrågasatte om det kunde anses tillräckligt
att med en skylt upplysa om att ”området är TV-bevakat” eller
om det kunde ställas krav på att det av skylten också framgår
inom vilken del eller vilka delar av skolans lokaler som
övervakningen äger rum. Till den fråga som JO väckt i ärendet
anknyter också frågan vilken information i övrigt som bör
lämnas till dem som övervakas, när övervakningen innefattar
behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen.
Dessa frågor är inte tillräckligt belysta vare sig i förarbetena till
lagen om allmän kameraövervakning eller i tidigare
lagstiftningsärenden på området. Den senare frågan har visser-
ligen behandlats av Kameraövervakningsutredningen men det
bör här uppmärksammas att bl.a. Datainspektionen har ifråga-
satt om utredningens bedömning i denna del står i
överensstämmelse med dataskyddsdirektivet. I förarbetena till
lagen om övervakningskameror m.m. uttalades vidare att det
inte ansågs finnas behov av att direkt i lagen reglera utform-
ningen av en upplysningsskylt, bl.a. eftersom det redan fanns en
inarbetad symbol och att en lagreglering inte framstod som
nödvändig (prop. 1989/90:119 s. 30).
Under remissbehandlingen av Kameraövervakningsutred-
ningens betänkande framhöll flera remissinstanser att bestäm-
melsen om upplysningsplikt är otydlig och att detta bl.a. leder
till att bestämmelsen i rättstillämpningen kan ges olika innebörd
i olika delar av landet. Från några håll framfördes även önske-
mål om standardisering av skyltarna.
Det är av stor vikt att den upplysning som lämnas om över-
vakningen är så tydlig att den enskilde på ett effektivt sätt kan
ta till vara sina berättigade integritetsintressen med anledning
av övervakningen. Som en följd av de grundläggande krav på
rättssäkerhet som gäller särskilt vid straffrättskipning är det
också av vikt att det inte råder någon osäkerhet om vad upplys-
ningskravet konkret innebär. Det finns behov av att ytterligare
belysa hur bestämmelsen om skyltning förhåller sig till gällande
regler i personuppgiftslagen om information till den registre-
rade. I utredningsuppdraget ingår därför att analysera och
16
belysa dessa frågor samt lämna de förslag till förändringar som
utredaren finner nödvändiga
Skadestånd
Av 48 § första stycket personuppgiftslagen följer att den som är
personuppgiftsansvarig för behandlingen av personuppgifter ska
ersätta den registrerade för skada och kränkning av den
personliga integriteten som en behandling i strid med den lagen
har orsakat. Skadeståndsansvaret är alltså strikt. Enligt andra
stycket kan ersättningsskyldigheten emellertid under vissa
förhållanden jämkas.
I lagen om allmän kameraövervakning finns inte någon mot-
svarande bestämmelse om skadestånd vid kameraövervakning
som utförs i strid med bestämmelserna i den lagen. Vissa
begränsade möjligheter finns att få skadestånd enligt
Kameraövervakningsutredningen lämnade förslag till två
skadeståndsbestämmelser i lagen om allmän kameraöver-
vakning. Dels föreslogs en bestämmelse som utformats med
48 § personuppgiftslagen som förebild, dels föreslogs en
särskild skadeståndsbestämmelse för leverantörer av
övervakningsutrustning. Det senare förslaget möttes av
omfattande kritik från flertalet remissinstanser.
Det bör finnas en möjlighet till kompensation för enskilda
vars personliga integritet kränks genom en lagstridig
övervakningsåtgärd. Ett skadeståndsansvar kan också verka
handlingsdirigerande och förbättra lagens efterlevnad även i fall
när det inte är påkallat att införa en straffsanktion. Inom ramen
för uppdraget ingår därför att överväga den närmare
utformningen av en bestämmelse om skadestånd vid
kameraövervakning som sker i strid med lagen om allmän
kameraövervakning.
Personuppgiftslagen och missbruksregeln
Den utrustning som numera används för optisk övervakning är i
mycket stor utsträckning baserad på digital teknik. I stort sett all
produktutveckling sker dessutom inom det digitala
17
teknikområdet. Den omständigheten att
övervakningsutrustningen är digital medför att övervakningen
till stor del kommer att omfattas av bestämmelserna i EG:s
dataskyddsdirektiv (95/46/EG). Direktivets räckvidd begränsar
sig dock till gemenskapsrättens område, vilket bl.a. innebär att
polisens och andra brottsbekämpande myndigheters
övervakning inte omfattas av direktivets bestämmelser.
Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom
personuppgiftslagen, som till skillnad från direktivet har
generell räckvidd. Om inte annat framgår av annan lag eller
förordning är lagens bestämmelser i princip tillämpliga vid all
behandling av personuppgifter som sker i digital form, oavsett
om den utförs av en brottsbekämpande myndighet eller av
någon annan. Lagens subsidiaritetsregel innebär att många av
dess bestämmelser inte ska tillämpas vid allmän
kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. I
sådana situationer tillämpas i stället bestämmelserna i lagen om
allmän kameraövervakning. Eftersom lagen om allmän
kameraövervakning emellertid endast innehåller ett fåtal regler
som är tillämpliga vid övervakning som bedrivs i fråga om
platser dit allmänheten inte har tillträde, kommer
personuppgiftslagen i flertalet av dessa fall att vara tillämplig
vid sidan av kameraövervakningslagen.
Genom en lagändring, som trädde i kraft den 1 januari 2007,
infördes i personuppgiftslagen bl.a. en ny bestämmelse som
innebär att de flesta av lagens handlingsregler inte är tillämpliga
när personuppgifter inte ingår i eller är avsedda att ingå i en
samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtag-
ligt underlätta sökning efter eller sammanställning av person-
uppgifter (prop. 2005/06:173, bet. 2005/06:KU37, rskr.
2005/06:254). Den nya bestämmelsen brukar benämnas miss-
bruksregeln. Datainspektionen har i flera tillsynsbeslut tillämpat
den nya bestämmelsen i fråga om användning av övervaknings-
kameror avseende platser dit allmänheten inte har tillträde (se
t.ex. dnr 575-2006, 974-2006 och 566-2007). Inspektionen har
gjort bedömningen att ljud- och bildmaterial som inhämtas
genom kameraövervakning i normala fall inte torde vara att
anse som påtagligt strukturerat i missbruksregelns mening.
18
Detta ställningstagande innebär bl.a. att kameraövervakning
typiskt sett är att anse som tillåten enligt personuppgiftslagen så
länge övervakningen inte kan bedömas som kränkande för den
registrerade.
Frågan om missbruksregelns tillämpning vid användning av
övervakningskameror var inte föremål för några särskilda över-
väganden i samband med dess införande. Det finns emellertid
nu anledning att utifrån ett integritetsskyddsperspektiv närmare
klarlägga vilken betydelse tillämpningen av missbruksregeln
har fått och kan förväntas få vid kameraövervakning. Det kan
anmärkas att Integritetsskyddskommittén för sin del har fram-
hållit att förändringarna i personuppgiftslagen kan komma att
innebära en avsevärd försämring av integritetsskyddet vid över-
vakning av t.ex. arbetsplatser samt elever och personal i skolor
(SOU 2007:22 s. 315). Om utredaren finner att tillämpningen av
missbruksregeln ger utrymme för kameraövervakning som
innebär allt för vittgående intrång i den personliga integriteten
för de övervakade ska utredaren lämna förslag till hur en bättre
avvägning mellan övervakningsintresset och integritets-
skyddsintresset kan uppnås.
Övriga frågor
Utredaren har möjlighet att ta upp sådana närliggande frågor
som utredaren finner behöver utredas för att uppdraget ska
kunna fullgöras på ett tillfredsställande sätt. De förslag som
utredaren lämnar får dock inte omfatta ändringar som avser
regeringsformen.
Utredaren ska lämna fullständiga författningsförslag.
Utredaren ska också lämna förslag till förändringar i andra av-
seenden om översynen ger anledning till det.
Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för det
allmänna eller för företag eller andra enskilda ska en beräkning
av dessa konsekvenser redovisas. I de fall utredningens förslag
innebär kostnadsökningar eller intäktsminskningar för det
allmänna ska utredaren lämna förslag till finansiering.
Utredaren ska också i möjligaste mån redovisa förslagens
betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet.
19
Samråd m.m.
Utredningen om integritetsskydd i arbetslivet (N 2006:07) har
fått i uppdrag att klargöra när viss kontroll av arbetstagare och
arbetssökande får ske samt hur den information sådan kontroll
genererar får behandlas och ska lämna förslag till lagreglering
av den personliga integriteten i arbetslivet (dir. 2006:55).
Uppdraget ska redovisas den 1 oktober 2008. I det uppdraget
ingår bl.a. att överväga om det finns anledning att ytterligare
reglera förutsättningarna för kameraövervakning och
telefonavlyssning i arbetslivet. Utredaren ska hålla sig
underrättad om den utredningens arbete.
Skyddslagsutredningen (Fö 2007:01) har i uppdrag att göra
en översyn av lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga
anläggningar m.m. I uppdraget ingår bl.a. att överväga om det
är påkallat och lämpligt att införa en möjlighet att förklara vissa
fordon – t.ex. fordon som används vid bevakningsbolagens
transporter och hantering i övrigt av sedlar och mynt – som
skyddsobjekt. Eftersom utredningens förslag kan få betydelse
för tillståndsplikten vid kameraövervakning ska utredaren hålla
sig underrättad om arbetet i den utredningen.
Utredaren ska under utredningen samråda med berörda
organisationer.
Redovisning av uppdraget
Utredaren ska redovisa resultatet av uppdraget senast den
1 oktober 2009.
(Justitiedepartementet)