Dir. 2009:29
Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen
Kommittédirektiv
Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen
Dir.
2009:29
(Ju 2007:13)
Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2009
Sammanfattning av uppdraget
Insynsutredningens uppdrag utvidgas på så sätt att den även ska
utreda om det finns behov av ett ökat skydd för bilder i brottsut-
redningar. Tilläggsuppdraget innebär att utredningen ska över-
väga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer
eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i
ett förundersökningsprotokoll och som för närvarande blir of-
fentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid
en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av
sekretesslagen (1980:100). Om utredningen finner att det finns
behov av en sådan begränsning ska den föreslå de författnings-
ändringar som behövs. En utgångspunkt är att medborgarna ska
ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet
samtidigt som integriteten hos de utsatta personerna och deras
anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i må-
let. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den
överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i rätte-
gångsbalken och om det bör vara möjligt att begränsa partsin-
synen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts
möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas.
Utredningstiden förlängs. Utredningen ska slutredovisa sitt
uppdrag senast den 29 januari 2010. Utredningen ska i ett del-
betänkande senast den 31 augusti 2009 redovisa de delar av
uppdraget som består i
2
• hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till
skydd för uppgifter om enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden bör vara,
• om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i stu-
diesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex.
en polismyndighets operativa verksamhet, under
tystnadsplikt och
• om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda per-
soner eller personer med allvarliga synliga fysiska
skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll
och som för närvarande blir offentliga i samband
med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en of-
fentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd
av sekretesslagen.
Utredningens nuvarande uppdrag
Regeringen tillkallade genom beslut den 23 augusti 2007 en
särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och
sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir.
2007:120). Utredningen har antagit namnet Insynsutredningen.
Insynsutredningen ska överväga hur stark den s.k. förunder-
sökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas per-
sonliga och ekonomiska förhållanden bör vara. Utredningen ska
vidare överväga bl.a. hur långtgående en misstänkts, en åtalads
respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersöknings-
materialet och annat utredningsmaterial bör vara samt om sekre-
tesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en
myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa
verksamhet, under tystnadsplikt.
Genom tilläggsdirektiv den 11 september 2008 (dir.
2008:103) fick utredningen i uppdrag att överväga om rätten till
partsinsyn och kommunikationsplikten i allmän domstol bör
regleras generellt i rättegångsbalken samt om det bör vara möj-
ligt att begränsa partsinsynen och kommunikationsplikten med
stöd av sekretesslagen.
3
Utredningen har i ett delbetänkande den 16 oktober 2008 re-
dovisat frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar
av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen har
i delbetänkandet också lämnat förslag till förtydliganden av reg-
lerna i sekretesslagen om sekretessförordnande för uppgifter i
domstolsbeslut i brottmål samt behandlat frågan om relationen
mellan 12 kap. 4 § sekretesslagen och den etablerade praxisen
att besluta om sekretess för målsägandes identitet i domar i bl.a.
sexualbrottsmål, även när målsäganden är part i målet.
Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 juli 2009.
Bakgrund
Förhandlingsoffentlighet m.m.
Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedier-
na ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verk-
samhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt,
exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän,
genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslu-
tande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas
om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reg-
lerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihets-
förordningen.
En viktig del av offentlighetsprincipen är förhandlings-
offentligheten, dvs. den grundlagsfästa princip som slår fast att
en förhandling vid domstol ska vara offentlig (2 kap. 11 § andra
stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § första stycket rätte-
gångsbalken, se också art. 6 i Europakonventionen). Principen
om förhandlingsoffentlighet innebär bl.a. att var och en ska ha
rätt att närvara vid domstolsförhandlingar samt ha möjlighet att
ta del av det som sägs och sker där. Förhandlingsoffentligheten
är avsedd att vara en garanti för att domstolarna ska efterleva de
principer som kännetecknar en rättsstat (jfr prop. 1975/76:209
s. 127). Principen att domstolsförhandlingar ska vara offentliga
och att det material som ligger till grund för domstolens bedöm-
ning ska vara offentligt anses vara av grundläggande betydelse
4
för rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet (se
bl.a. prop. 1992/93:256 s. 6).
Att förhandlingsoffentligheten inte gäller undantagslöst
framgår av 5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken. Om det
kan antas att en uppgift som är skyddad hos domstolen enligt
någon bestämmelse i sekretesslagen kommer att presenteras
eller på annat sätt läggas fram under förhandlingen, får rätten –
om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs –
förordna om att förhandlingen i den delen ska hållas inom
stängda dörrar. Om sekretess gäller för uppgift enligt vissa sär-
skilt angivna bestämmelser i sekretesslagen räcker det med att
sekretessbestämmelsen är tillämplig för att förhandlingen ska få
hållas inom stängda dörrar. Något krav på att det ska vara av
synnerlig vikt att uppgiften inte röjs finns inte i de fallen. De
bestämmelser som anges är 7 kap. 22 § (personalia i brottmål),
8 kap. 17 § (myndigheters och enskildas affärs- och driftsför-
hållanden), 9 kap. 15 § (enskilds personliga eller ekonomiska
förhållanden i familjerättsliga mål och ärenden), 9 kap. 16 §
(enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i mål om
ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller tele-
hemlighet, dataintrång, brott mot tystnadsplikt eller brott genom
vilket infektion av hiv har eller kan ha överförts samt i mål om
ersättning för skada med anledning av sådant brott).
Vidare får en förhandling hållas inom stängda dörrar om
förundersökningssekretess gäller enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller
9 kap. 17 § sekretesslagen (5 kap. 1 § andra stycket rättegångs-
balken). Det som avses här är alltså i första hand domstols-
förhandlingar som hålls under en förundersökning i brottmål,
t.ex. en häktningsförhandling.
Ett förhör med den som är under 15 år eller lider av psykisk
störning får alltid hållas inom stängda dörrar (5 kap. 1 § tredje
stycket rättegångsbalken). Vidare kan finnas bestämmelser i
annan lagstiftning som anger att en förhandling får hållas inom
stängda dörrar, se t.ex. 27 § andra stycket lagen (1964:167) med
särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (5 kap. 1 § fjär-
de stycket).
En sekretessbelagd uppgift som presenteras vid en förhand-
ling inom stängda dörrar behåller sitt sekretesskydd fram till
5
dess att målet eller ärendet har avgjorts, om inte domstolen be-
slutar något annat. För det fall en sekretessbelagd uppgift tas in
i en dom eller ett beslut i det mål eller ärende där uppgiften är
sekretesskyddad, upphör sekretessen om inte domstolen för-
ordnar att den ska bestå (12 kap. 3 § andra stycket och 4 § sek-
retesslagen).
Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess att en
handling eller annat material i ett mål eller ärende i domstol
lämnas till en part bara om det med hänsyn till allmänt eller en-
skilt intresse är av synnerlig vikt att den sekretessbelagda upp-
giften inte röjs. I sådant fall ska domstolen på annat sätt upplysa
parten om vad materialet innehåller. Sekretess hindrar aldrig att
en part får ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Sekre-
tess får inte heller begränsa en parts rätt att enligt rättegångsbal-
ken få ta del av alla omständigheter som ligger till grund för
domstolens avgörande i målet eller ärendet.
Sekretess för bilduppgifter m.m. i en förundersökning
Fotografier, videoinspelningar, andra bilder och bildupptag-
ningar ingår ofta i utredningsmaterialet i brottsutredningar. När
polis och åklagare utreder våldsbrott fotograferas ofta brotts-
platsen. Vid dödsfall och allvarligare vålds- och sexualbrott,
som inte har lett till brottsoffrets död, genomför Rättsmedici-
nalverket i regel en undersökning som bl.a. innebär att kropps-
skador dokumenteras med fotografier. Bilderna ingår i förun-
dersökningsmaterialet och har i många fall stor betydelse som
underlag i polisens och åklagarens utredningsarbete samt som
bevisning vid en kommande rättegång.
Under förundersökningens gång kan sekretess gälla för det
material som samlas in eller upprättas inom ramen för utred-
ningen. Förundersökningssekretessen – som är motiverad av
skyddet för både brottsutredningen (5 kap. 1 § sekretesslagen)
och den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden
(9 kap. 17 § sekretesslagen) – innebär att allmänhetens och me-
diernas möjligheter att ta del av utredningsmaterialet och de
fotografier som ingår i det är begränsade under den tid som för-
undersökningen pågår.
6
Om utredningen leder till att åklagaren väcker åtal upphör
som huvudregel sekretessen för det utredningsmaterial som in-
går i förundersökningsprotokollet, dvs. de delar av förunder-
sökningen som utgör grunden för åtalet och som överlämnas till
domstolen. Det framgår dels av 9 kap. 18 § andra stycket sekre-
tesslagen, dels av det förhållandet att det då inte längre kan an-
ses föreligga risk för sådan skada som förutsätts i 5 kap. 1 §
första stycket sekretesslagen. Från denna regel finns dock några
undantag. Bland annat gäller sekretess i viss omfattning även
fortsättningsvis i mål som rör några särskilda brottstyper, bl.a.
sexualbrott och barnpornografibrott (9 kap. 16 § och 18 § andra
stycket sekretesslagen). Sekretess kvarstår också enligt den
sistnämnda bestämmelsen för bl.a. uppgifter i handlingar som
har hämtats från en annan myndighet där sekretess gäller för
uppgifterna. Exempel på sådana handlingar är utredning som
har inhämtats från Rättsmedicinalverket och för vilken hälso-
och sjukvårdssekretessen i 7 kap. 1 c § sekretesslagen gäller.
Detta innebär att sekretess gäller hos såväl polis och åklagare
som domstol för exempelvis bilder som kommer från Rätts-
medicinalverkets undersökning även efter det att åtal har väckts.
Fotografier från polisens brottsplatsundersökning blir dock i det
skedet i regel offentliga. Om de innehåller känsliga uppgifter
om exempelvis en persons hälsa eller sexualliv kan dock sekre-
tess i vissa fall gälla även för sådana fotografier efter att åtal har
väckts enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen.
Samtidig förhandlingsoffentlighet och handlingssekretess, m.m.
Uppgifter ur bilder eller andra handlingar som presenteras eller
på annat sätt läggs fram under en offentlig förhandling i dom-
stol förlorar det eventuella sekretesskydd som de kan haft tidi-
gare under rättsprocessen (12 kap. 3 § sekretesslagen). Från
denna regel finns dock två undantag.
Det ena undantaget gäller mål om bl.a. olaga våldsskildring
och barnpornografibrott och innebär att bilder eller sekvenser ur
filmer med sådant innehåll kan visas vid en offentlig domstols-
förhandling samtidigt som möjligheterna för allmänhet och me-
dier att få ut kopior av det sekretesskyddade materialet är be-
7
gränsade. Detta följer av bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretess-
lagen i vilken anges att sekretess gäller i mål om ansvar för ola-
ga våldsskildring, för motsvarande tryckfrihets- eller yttran-
defrihetsbrott eller för barnpornografibrott för uppgift i beslag-
tagen, förverkad eller konfiskerad skildring om det inte står
klart att uppgiften kan lämnas ut utan fara för att de sprids vida-
re i strid med brottsbalken (16 kap. 10 a och b §§ BrB), tryck-
frihetsförordningen (7 kap. 4 § p. 13 TF) eller yttrande-
frihetsgrundlagen (5 kap. 1 § YGL). Sekretess gäller vidare en-
ligt samma bestämmelse i sekretesslagen i mål om ersättning
för skada med anledning av de uppräknade brotten samt i mål
om konfiskering eller förverkande av skildring med sådant in-
nehåll. Sekretessen i 5 kap. 6 § gäller med ett s.k. omvänt ska-
derekvisit, dvs. det finns en presumtion för att bilduppgifterna
är hemliga. Bestämmelsen anses dock göra det möjligt för t.ex.
en journalist eller forskare att få tillgång till materialet för att
göra ett reportage eller en undersökning kring olaga våldsskild-
ring som samhällsfenomen (se Regner m.fl., Sekretesslagen –
En kommentar s. 5:18).
Det andra undantaget gäller förhör som har hållits i domstol
och spelats in på video. Även efter att en upptagning med ett
sådant förhör har visats vid en offentlig förhandling gäller enligt
7 kap. 48 § sekretesslagen sekretess för bilder ur filmen om det
inte står klart att bilduppgiften kan röjas utan att den hörde lider
men. Även denna bestämmelse gäller alltså med en presumtion
för att uppgifterna är hemliga. Ljudupptagningen är dock nor-
malt alltid offentlig.
Förbehåll
Det framgår av bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretess-
lagen att domstolen i vissa situationer kan lämna ut uppgifter
och samtidigt uppställa förbehåll som begränsar mottagarens
rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Om mottaga-
ren röjer eller utnyttjar en uppgift i strid med ett sådant förbe-
håll kan han eller hon göra sig skyldig till brott mot tystnads-
plikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken och dömas till böter eller
fängelse i högst ett år.
8
Behovet av ytterligare utredning
Fotografier används i brottsutredningar bl.a. för att dokumen-
tera skador på människor som har utsatts för allvarligt våld.
Bildmaterialet har ofta avgörande betydelse i arbetet med att
klarlägga händelseförlopp och skeenden och används i stor ut-
sträckning som bevisning i rättegångar. Utifrån allmänna ut-
gångspunkter är intresset av att upprätthålla principen om att det
utredningsmaterial som ligger till grund för domstolens bedöm-
ning också ska vara offentligt – och därmed öppet för insyn och
granskning – mycket starkt. Samtidigt är bilder som visar en
dödad människa eller en människa med allvarliga synliga fysis-
ka skador utlämnande för den som har drabbats. Inte minst när
det är fråga om barn utgör bilderna också ett mycket allvarligt
intrång i föräldrarnas och andra närståendes personliga integri-
tet.
Historiskt sett har offentlighetsprincipen kunnat iakttas fullt
ut även för bilder av det slag som här är aktuella. Ett av skälen
för det är det genomslag som de pressetiska reglerna har och
som innebär att tidningar och andra medier inte publicerar bil-
der som kan uppfattas som kränkande eller sårande, även om de
har tillgång till dem. De som har möjlighet att sprida bilder i en
större krets har alltså i regel tagit ansvar för att upprätthålla ba-
lansen mellan de motstående intressen som gör sig gällande.
De möjligheter som numera finns att sprida offentligt mate-
rial via t.ex. Internet bidrar på många sätt till att stärka offent-
lighetsprincipen och insynen i myndigheternas arbete. Samti-
digt, särskilt då det är fråga om känslig information, kan en-
skildas integritet och privatliv komma att påverkas, vilket inte
minst spridningen av utredningsmaterialet från den så kallade
Arbogarättegången (Svea hovrätts dom den 16 februari 2009 i
mål nr B 8390-08) illustrerar. Genom förhållandevis enkla åt-
gärder har hela det offentliga förundersökningsmaterialet, med
bl.a. bilder på de döda barnen och deras skador, gjorts till-
gängligt för Internetanvändare över hela världen. Några etiska
överväganden kring exempelvis bildernas innehåll, motsvaran-
de de som föregår beslut om utgivning i medierna, förefaller
inte ha gjorts.
9
Det kan hävdas att offentlighetsprincipen inte bör kunna an-
vändas för att ge spridning åt bilder med starkt känsligt innehåll
– som i och för sig är offentliga – i vilken omfattning som helst.
Vidare kan det hävdas att det finns situationer och sammanhang
där allmänintresset av att sådana bilder görs tillgängliga för en
större publik är svagt eller obefintligt och där integritetsskydds-
aspekterna tar överhanden.
Uppdraget
Intresset av insyn i myndigheternas verksamhet är särskilt starkt
i sådana fall där samhället utövar sina maktbefogenheter gent-
emot medborgarna. I det sammanhanget intar domstolarna en
central roll. Som har framgått finns det tungt vägande skäl som
motiverar att både förhandlingsoffentligheten och offentlighets-
principen i övrigt ska tillämpas så långt som möjligt i domsto-
larnas verksamhet. Bara om det finns mycket starkt vägande
skäl för sekretess bör sekretessintresset tillåtas väga över. Ex-
empel där sekretessintresset har ansetts ha just sådan tyngd är
som nämnts ovan i mål som rör olaga våldsskildring och barn-
pornografibrott m.m. samt bilduppgifter i videofilmade förhör
(jfr prop. 1992/93:256 och 2004/05:131).
Utredningen ska överväga om allmänhetens rätt att ta del av
bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga
fysiska skador bör kunna begränsas även efter åtal eller sedan
de har lagts fram vid en offentlig förhandling. Om utredningen
finner att det finns behov av sådana begränsningar ska den ta
ställning till den närmare utformningen och de avgränsningar
som behöver göras samt föreslå de författningsändringar som
den finner motiverade. En utgångspunkt är att medborgarna ska
ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet
samtidigt som integriteten hos de utsatta personerna och deras
anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i må-
let. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den
överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i rätte-
gångsbalken och om det bör vara möjligt att begränsa partsin-
synen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts
möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas.
10
Tilläggsuppdraget innebär att utredningstiden måste förläng-
as. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 29 ja-
nuari 2010. Utredningen ska dock i ett delbetänkande senast
den 31 augusti 2009 redovisa de delar av uppdraget som består i
• hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till
skydd för uppgifter om enskildas personliga och
ekonomiska förhållanden bör vara,
• om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i stu-
diesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex.
en polismyndighets operativa verksamhet, under
tystnadsplikt och
• om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda per-
soner eller personer med allvarliga synliga fysiska
skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll
och som för närvarande blir offentliga i samband
med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en of-
fentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd
av sekretesslagen.
(Justitiedepartementet)