Dir. 2009:29

Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till Insynsutredningen

Dir.

2009:29

(Ju 2007:13)

Beslut vid regeringssammanträde den 8 april 2009

Sammanfattning av uppdraget

Insynsutredningens uppdrag utvidgas på så sätt att den även ska

utreda om det finns behov av ett ökat skydd för bilder i brottsut-

redningar. Tilläggsuppdraget innebär att utredningen ska över-

väga om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda personer

eller personer med allvarliga synliga fysiska skador, som ingår i

ett förundersökningsprotokoll och som för närvarande blir of-

fentliga i samband med att åtal väcks eller då de läggs fram vid

en offentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd av

sekretesslagen (1980:100). Om utredningen finner att det finns

behov av en sådan begränsning ska den föreslå de författnings-

ändringar som behövs. En utgångspunkt är att medborgarna ska

ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet

samtidigt som integriteten hos de utsatta personerna och deras

anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i må-

let. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den

överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i rätte-

gångsbalken och om det bör vara möjligt att begränsa partsin-

synen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts

möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas.

Utredningstiden förlängs. Utredningen ska slutredovisa sitt

uppdrag senast den 29 januari 2010. Utredningen ska i ett del-

betänkande senast den 31 augusti 2009 redovisa de delar av

uppdraget som består i

2

• hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till

skydd för uppgifter om enskildas personliga och

ekonomiska förhållanden bör vara,

• om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i stu-

diesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex.

en polismyndighets operativa verksamhet, under

tystnadsplikt och

• om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda per-

soner eller personer med allvarliga synliga fysiska

skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll

och som för närvarande blir offentliga i samband

med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en of-

fentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd

av sekretesslagen.

Utredningens nuvarande uppdrag

Regeringen tillkallade genom beslut den 23 augusti 2007 en

särskild utredare med uppdrag att utreda frågor om insyn och

sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir.

2007:120). Utredningen har antagit namnet Insynsutredningen.

Insynsutredningen ska överväga hur stark den s.k. förunder-

sökningssekretessen till skydd för uppgifter om enskildas per-

sonliga och ekonomiska förhållanden bör vara. Utredningen ska

vidare överväga bl.a. hur långtgående en misstänkts, en åtalads

respektive en dömd persons rätt till insyn i förundersöknings-

materialet och annat utredningsmaterial bör vara samt om sekre-

tesslagen bör ändras så att enskilda i studiesyfte kan följa en

myndighets verksamhet, t.ex. en polismyndighets operativa

verksamhet, under tystnadsplikt.

Genom tilläggsdirektiv den 11 september 2008 (dir.

2008:103) fick utredningen i uppdrag att överväga om rätten till

partsinsyn och kommunikationsplikten i allmän domstol bör

regleras generellt i rättegångsbalken samt om det bör vara möj-

ligt att begränsa partsinsynen och kommunikationsplikten med

stöd av sekretesslagen.

3

Utredningen har i ett delbetänkande den 16 oktober 2008 re-

dovisat frågan hur partsinsynen i fråga om videoupptagningar

av förhör som hållits i domstol ska tillgodoses. Utredningen har

i delbetänkandet också lämnat förslag till förtydliganden av reg-

lerna i sekretesslagen om sekretessförordnande för uppgifter i

domstolsbeslut i brottmål samt behandlat frågan om relationen

mellan 12 kap. 4 § sekretesslagen och den etablerade praxisen

att besluta om sekretess för målsägandes identitet i domar i bl.a.

sexualbrottsmål, även när målsäganden är part i målet.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 juli 2009.

Bakgrund

Förhandlingsoffentlighet m.m.

Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedier-

na ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verk-

samhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt,

exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän,

genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslu-

tande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas

om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid i första hand reg-

lerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihets-

förordningen.

En viktig del av offentlighetsprincipen är förhandlings-

offentligheten, dvs. den grundlagsfästa princip som slår fast att

en förhandling vid domstol ska vara offentlig (2 kap. 11 § andra

stycket regeringsformen och 5 kap. 1 § första stycket rätte-

gångsbalken, se också art. 6 i Europakonventionen). Principen

om förhandlingsoffentlighet innebär bl.a. att var och en ska ha

rätt att närvara vid domstolsförhandlingar samt ha möjlighet att

ta del av det som sägs och sker där. Förhandlingsoffentligheten

är avsedd att vara en garanti för att domstolarna ska efterleva de

principer som kännetecknar en rättsstat (jfr prop. 1975/76:209

s. 127). Principen att domstolsförhandlingar ska vara offentliga

och att det material som ligger till grund för domstolens bedöm-

ning ska vara offentligt anses vara av grundläggande betydelse

4

för rättssäkerheten och allmänhetens tilltro till rättsväsendet (se

bl.a. prop. 1992/93:256 s. 6).

Att förhandlingsoffentligheten inte gäller undantagslöst

framgår av 5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken. Om det

kan antas att en uppgift som är skyddad hos domstolen enligt

någon bestämmelse i sekretesslagen kommer att presenteras

eller på annat sätt läggas fram under förhandlingen, får rätten –

om det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs –

förordna om att förhandlingen i den delen ska hållas inom

stängda dörrar. Om sekretess gäller för uppgift enligt vissa sär-

skilt angivna bestämmelser i sekretesslagen räcker det med att

sekretessbestämmelsen är tillämplig för att förhandlingen ska få

hållas inom stängda dörrar. Något krav på att det ska vara av

synnerlig vikt att uppgiften inte röjs finns inte i de fallen. De

bestämmelser som anges är 7 kap. 22 § (personalia i brottmål),

8 kap. 17 § (myndigheters och enskildas affärs- och driftsför-

hållanden), 9 kap. 15 § (enskilds personliga eller ekonomiska

förhållanden i familjerättsliga mål och ärenden), 9 kap. 16 §

(enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i mål om

ansvar för sexualbrott, utpressning, brytande av post- eller tele-

hemlighet, dataintrång, brott mot tystnadsplikt eller brott genom

vilket infektion av hiv har eller kan ha överförts samt i mål om

ersättning för skada med anledning av sådant brott).

Vidare får en förhandling hållas inom stängda dörrar om

förundersökningssekretess gäller enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller

9 kap. 17 § sekretesslagen (5 kap. 1 § andra stycket rättegångs-

balken). Det som avses här är alltså i första hand domstols-

förhandlingar som hålls under en förundersökning i brottmål,

t.ex. en häktningsförhandling.

Ett förhör med den som är under 15 år eller lider av psykisk

störning får alltid hållas inom stängda dörrar (5 kap. 1 § tredje

stycket rättegångsbalken). Vidare kan finnas bestämmelser i

annan lagstiftning som anger att en förhandling får hållas inom

stängda dörrar, se t.ex. 27 § andra stycket lagen (1964:167) med

särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (5 kap. 1 § fjär-

de stycket).

En sekretessbelagd uppgift som presenteras vid en förhand-

ling inom stängda dörrar behåller sitt sekretesskydd fram till

5

dess att målet eller ärendet har avgjorts, om inte domstolen be-

slutar något annat. För det fall en sekretessbelagd uppgift tas in

i en dom eller ett beslut i det mål eller ärende där uppgiften är

sekretesskyddad, upphör sekretessen om inte domstolen för-

ordnar att den ska bestå (12 kap. 3 § andra stycket och 4 § sek-

retesslagen).

Enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen hindrar sekretess att en

handling eller annat material i ett mål eller ärende i domstol

lämnas till en part bara om det med hänsyn till allmänt eller en-

skilt intresse är av synnerlig vikt att den sekretessbelagda upp-

giften inte röjs. I sådant fall ska domstolen på annat sätt upplysa

parten om vad materialet innehåller. Sekretess hindrar aldrig att

en part får ta del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Sekre-

tess får inte heller begränsa en parts rätt att enligt rättegångsbal-

ken få ta del av alla omständigheter som ligger till grund för

domstolens avgörande i målet eller ärendet.

Sekretess för bilduppgifter m.m. i en förundersökning

Fotografier, videoinspelningar, andra bilder och bildupptag-

ningar ingår ofta i utredningsmaterialet i brottsutredningar. När

polis och åklagare utreder våldsbrott fotograferas ofta brotts-

platsen. Vid dödsfall och allvarligare vålds- och sexualbrott,

som inte har lett till brottsoffrets död, genomför Rättsmedici-

nalverket i regel en undersökning som bl.a. innebär att kropps-

skador dokumenteras med fotografier. Bilderna ingår i förun-

dersökningsmaterialet och har i många fall stor betydelse som

underlag i polisens och åklagarens utredningsarbete samt som

bevisning vid en kommande rättegång.

Under förundersökningens gång kan sekretess gälla för det

material som samlas in eller upprättas inom ramen för utred-

ningen. Förundersökningssekretessen – som är motiverad av

skyddet för både brottsutredningen (5 kap. 1 § sekretesslagen)

och den enskildes personliga och ekonomiska förhållanden

(9 kap. 17 § sekretesslagen) – innebär att allmänhetens och me-

diernas möjligheter att ta del av utredningsmaterialet och de

fotografier som ingår i det är begränsade under den tid som för-

undersökningen pågår.

6

Om utredningen leder till att åklagaren väcker åtal upphör

som huvudregel sekretessen för det utredningsmaterial som in-

går i förundersökningsprotokollet, dvs. de delar av förunder-

sökningen som utgör grunden för åtalet och som överlämnas till

domstolen. Det framgår dels av 9 kap. 18 § andra stycket sekre-

tesslagen, dels av det förhållandet att det då inte längre kan an-

ses föreligga risk för sådan skada som förutsätts i 5 kap. 1 §

första stycket sekretesslagen. Från denna regel finns dock några

undantag. Bland annat gäller sekretess i viss omfattning även

fortsättningsvis i mål som rör några särskilda brottstyper, bl.a.

sexualbrott och barnpornografibrott (9 kap. 16 § och 18 § andra

stycket sekretesslagen). Sekretess kvarstår också enligt den

sistnämnda bestämmelsen för bl.a. uppgifter i handlingar som

har hämtats från en annan myndighet där sekretess gäller för

uppgifterna. Exempel på sådana handlingar är utredning som

har inhämtats från Rättsmedicinalverket och för vilken hälso-

och sjukvårdssekretessen i 7 kap. 1 c § sekretesslagen gäller.

Detta innebär att sekretess gäller hos såväl polis och åklagare

som domstol för exempelvis bilder som kommer från Rätts-

medicinalverkets undersökning även efter det att åtal har väckts.

Fotografier från polisens brottsplatsundersökning blir dock i det

skedet i regel offentliga. Om de innehåller känsliga uppgifter

om exempelvis en persons hälsa eller sexualliv kan dock sekre-

tess i vissa fall gälla även för sådana fotografier efter att åtal har

väckts enligt 7 kap. 1 § sekretesslagen.

Samtidig förhandlingsoffentlighet och handlingssekretess, m.m.

Uppgifter ur bilder eller andra handlingar som presenteras eller

på annat sätt läggs fram under en offentlig förhandling i dom-

stol förlorar det eventuella sekretesskydd som de kan haft tidi-

gare under rättsprocessen (12 kap. 3 § sekretesslagen). Från

denna regel finns dock två undantag.

Det ena undantaget gäller mål om bl.a. olaga våldsskildring

och barnpornografibrott och innebär att bilder eller sekvenser ur

filmer med sådant innehåll kan visas vid en offentlig domstols-

förhandling samtidigt som möjligheterna för allmänhet och me-

dier att få ut kopior av det sekretesskyddade materialet är be-

7

gränsade. Detta följer av bestämmelsen i 5 kap. 6 § sekretess-

lagen i vilken anges att sekretess gäller i mål om ansvar för ola-

ga våldsskildring, för motsvarande tryckfrihets- eller yttran-

defrihetsbrott eller för barnpornografibrott för uppgift i beslag-

tagen, förverkad eller konfiskerad skildring om det inte står

klart att uppgiften kan lämnas ut utan fara för att de sprids vida-

re i strid med brottsbalken (16 kap. 10 a och b §§ BrB), tryck-

frihetsförordningen (7 kap. 4 § p. 13 TF) eller yttrande-

frihetsgrundlagen (5 kap. 1 § YGL). Sekretess gäller vidare en-

ligt samma bestämmelse i sekretesslagen i mål om ersättning

för skada med anledning av de uppräknade brotten samt i mål

om konfiskering eller förverkande av skildring med sådant in-

nehåll. Sekretessen i 5 kap. 6 § gäller med ett s.k. omvänt ska-

derekvisit, dvs. det finns en presumtion för att bilduppgifterna

är hemliga. Bestämmelsen anses dock göra det möjligt för t.ex.

en journalist eller forskare att få tillgång till materialet för att

göra ett reportage eller en undersökning kring olaga våldsskild-

ring som samhällsfenomen (se Regner m.fl., Sekretesslagen –

En kommentar s. 5:18).

Det andra undantaget gäller förhör som har hållits i domstol

och spelats in på video. Även efter att en upptagning med ett

sådant förhör har visats vid en offentlig förhandling gäller enligt

7 kap. 48 § sekretesslagen sekretess för bilder ur filmen om det

inte står klart att bilduppgiften kan röjas utan att den hörde lider

men. Även denna bestämmelse gäller alltså med en presumtion

för att uppgifterna är hemliga. Ljudupptagningen är dock nor-

malt alltid offentlig.

Förbehåll

Det framgår av bestämmelserna i 14 kap. 9 och 10 §§ sekretess-

lagen att domstolen i vissa situationer kan lämna ut uppgifter

och samtidigt uppställa förbehåll som begränsar mottagarens

rätt att lämna uppgiften vidare eller utnyttja den. Om mottaga-

ren röjer eller utnyttjar en uppgift i strid med ett sådant förbe-

håll kan han eller hon göra sig skyldig till brott mot tystnads-

plikt enligt 20 kap. 3 § brottsbalken och dömas till böter eller

fängelse i högst ett år.

8

Behovet av ytterligare utredning

Fotografier används i brottsutredningar bl.a. för att dokumen-

tera skador på människor som har utsatts för allvarligt våld.

Bildmaterialet har ofta avgörande betydelse i arbetet med att

klarlägga händelseförlopp och skeenden och används i stor ut-

sträckning som bevisning i rättegångar. Utifrån allmänna ut-

gångspunkter är intresset av att upprätthålla principen om att det

utredningsmaterial som ligger till grund för domstolens bedöm-

ning också ska vara offentligt – och därmed öppet för insyn och

granskning – mycket starkt. Samtidigt är bilder som visar en

dödad människa eller en människa med allvarliga synliga fysis-

ka skador utlämnande för den som har drabbats. Inte minst när

det är fråga om barn utgör bilderna också ett mycket allvarligt

intrång i föräldrarnas och andra närståendes personliga integri-

tet.

Historiskt sett har offentlighetsprincipen kunnat iakttas fullt

ut även för bilder av det slag som här är aktuella. Ett av skälen

för det är det genomslag som de pressetiska reglerna har och

som innebär att tidningar och andra medier inte publicerar bil-

der som kan uppfattas som kränkande eller sårande, även om de

har tillgång till dem. De som har möjlighet att sprida bilder i en

större krets har alltså i regel tagit ansvar för att upprätthålla ba-

lansen mellan de motstående intressen som gör sig gällande.

De möjligheter som numera finns att sprida offentligt mate-

rial via t.ex. Internet bidrar på många sätt till att stärka offent-

lighetsprincipen och insynen i myndigheternas arbete. Samti-

digt, särskilt då det är fråga om känslig information, kan en-

skildas integritet och privatliv komma att påverkas, vilket inte

minst spridningen av utredningsmaterialet från den så kallade

Arbogarättegången (Svea hovrätts dom den 16 februari 2009 i

mål nr B 8390-08) illustrerar. Genom förhållandevis enkla åt-

gärder har hela det offentliga förundersökningsmaterialet, med

bl.a. bilder på de döda barnen och deras skador, gjorts till-

gängligt för Internetanvändare över hela världen. Några etiska

överväganden kring exempelvis bildernas innehåll, motsvaran-

de de som föregår beslut om utgivning i medierna, förefaller

inte ha gjorts.

9

Det kan hävdas att offentlighetsprincipen inte bör kunna an-

vändas för att ge spridning åt bilder med starkt känsligt innehåll

– som i och för sig är offentliga – i vilken omfattning som helst.

Vidare kan det hävdas att det finns situationer och sammanhang

där allmänintresset av att sådana bilder görs tillgängliga för en

större publik är svagt eller obefintligt och där integritetsskydds-

aspekterna tar överhanden.

Uppdraget

Intresset av insyn i myndigheternas verksamhet är särskilt starkt

i sådana fall där samhället utövar sina maktbefogenheter gent-

emot medborgarna. I det sammanhanget intar domstolarna en

central roll. Som har framgått finns det tungt vägande skäl som

motiverar att både förhandlingsoffentligheten och offentlighets-

principen i övrigt ska tillämpas så långt som möjligt i domsto-

larnas verksamhet. Bara om det finns mycket starkt vägande

skäl för sekretess bör sekretessintresset tillåtas väga över. Ex-

empel där sekretessintresset har ansetts ha just sådan tyngd är

som nämnts ovan i mål som rör olaga våldsskildring och barn-

pornografibrott m.m. samt bilduppgifter i videofilmade förhör

(jfr prop. 1992/93:256 och 2004/05:131).

Utredningen ska överväga om allmänhetens rätt att ta del av

bilder på döda personer eller personer med allvarliga synliga

fysiska skador bör kunna begränsas även efter åtal eller sedan

de har lagts fram vid en offentlig förhandling. Om utredningen

finner att det finns behov av sådana begränsningar ska den ta

ställning till den närmare utformningen och de avgränsningar

som behöver göras samt föreslå de författningsändringar som

den finner motiverade. En utgångspunkt är att medborgarna ska

ha möjlighet att utöva kontroll över domstolarnas verksamhet

samtidigt som integriteten hos de utsatta personerna och deras

anhöriga värnas före, under och efter huvudförhandlingen i må-

let. På motsvarande sätt ska utredningen, i samband med att den

överväger om rätten till partsinsyn bör regleras generellt i rätte-

gångsbalken och om det bör vara möjligt att begränsa partsin-

synen med stöd av sekretesslagen, ta ställning till om en parts

möjligheter att förfoga över bildmaterialet bör begränsas.

10

Tilläggsuppdraget innebär att utredningstiden måste förläng-

as. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 29 ja-

nuari 2010. Utredningen ska dock i ett delbetänkande senast

den 31 augusti 2009 redovisa de delar av uppdraget som består i

• hur stark den s.k. förundersökningssekretessen till

skydd för uppgifter om enskildas personliga och

ekonomiska förhållanden bör vara,

• om sekretesslagen bör ändras så att enskilda i stu-

diesyfte kan följa en myndighets verksamhet, t.ex.

en polismyndighets operativa verksamhet, under

tystnadsplikt och

• om allmänhetens rätt att ta del av bilder på döda per-

soner eller personer med allvarliga synliga fysiska

skador, som ingår i ett förundersökningsprotokoll

och som för närvarande blir offentliga i samband

med att åtal väcks eller då de läggs fram vid en of-

fentlig domstolsförhandling, bör begränsas med stöd

av sekretesslagen.

(Justitiedepartementet)