Dir. 2010:103

Översyn av anställningsvillkoren för

Kommittédirektiv

Översyn av anställningsvillkoren för

myndighetschefer

Dir.

2010:103

Beslut vid regeringssammanträde den 30 september 2010

Sammanfattning

En särskild utredare ska se över anställningsvillkoren för chefer

som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen.

Utredaren ska bl.a. undersöka i vilken utsträckning regeringens

ambition att anställningsvillkoren ska vara öppna, tydliga och

ändamålsenliga har uppfyllts. Syftet med översynen är att

säkerställa att anställningsvillkoren är utformade på ett sådant

sätt att de dels främjar möjligheterna för regeringen att rekrytera

de mest lämpade, dels motsvarar regeringens krav på god

ekonomisk hushållning med statens resurser.

I uppdraget ingår bl.a. att pröva om den ordning med

visstidsanställningar som gäller för flertalet av myndighets-

cheferna är ändamålsenlig samt analysera regelverket och

praxisbildningen avseende avgångsförmåner för de aktuella

cheferna.

Utredaren ska vid behov lämna förslag till ändrade eller nya

anställningsvillkor.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2011.

2

Bakgrund

Tidigare behandling av anställningsvillkoren

Vissa grundläggande principer för myndighetschefernas anställ-

ningsförhållanden lades fast 1987 i riksdagens s.k. verksled-

ningsbeslut (prop. 1986/87:99, i det följande benämnd verks-

ledningspropositionen, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226).

Frågan om anställningsskyddet för arbetstagare i verksledande

eller därmed jämförlig ställning har därefter behandlats av riks-

dagen i samband med antagandet av lagen (1994:260) om

offentlig anställning, förkortad LOA (prop. 1993/94:65, bet.

1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257). Vidare har frågan om chefs-

försörjningen, särskilt när det gäller myndighetschefer, be-

handlats i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas

tjänst (prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr.

1997/98:294).

Regeringen har i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr.

2009/10:43 s. 14) samt i propositionen Offentlig förvaltning för

demokrati, delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175 s. 127)

anfört att en särskild utredare bör få i uppdrag att pröva om de

befintliga anställningsvillkoren för chefer som leder myndig-

heter som lyder omedelbart under regeringen uppfyller

ambitionen att vara öppna, tydliga och ändamålsenliga.

Anställning av myndighetschefer

Regeringen anställer med några få undantag cheferna för de

drygt 200 myndigheter som lyder omedelbart under regeringen.

Flertalet av cheferna anställs för en bestämd tid. De innehar

verksledande eller därmed jämförlig ställning och omfattas där-

med inte av regleringen i lagen (1982:80) om anställnings-

skydd, förkortad LAS. Det innebär bl.a. att de inte kan sägas

upp innan deras anställningstid har löpt ut. En myndighetschef

kan dock avskedas enligt bestämmelserna i LAS (32 § andra

stycket LOA). För detta krävs att denne grovt har åsidosatt sina

åligganden mot arbetsgivaren (18 § LAS). Vidare gäller att

myndighetscheferna inte har någon formell rätt att säga upp sig.

3

Regeringen har dock regelmässigt valt att entlediga de myndig-

hetschefer som velat avsluta sin anställning i förtid.

I verksledningspropositionen redovisade regeringen rikt-

linjer för bestämmande av anställningstidens längd och för

åstadkommande av en ökad rörlighet för myndighetscheferna

(prop. 1986/87:99 s. 65–67). Enligt propositionen visade

erfarenheten att rörlighet och cirkulation på chefsbefattningar

verkar utvecklande och vitaliserande för såväl verksamheten

som individen. Den framtida inriktningen sammanfattades av

föredragande statsråd på följande sätt.

”Vid en verkschefs omförordnande i samma tjänst bör

regeringen regelmässigt pröva att tillämpa en kortare

förordnandeperiod, i normalfallet tre år. Även vid omförord-

nande till en annan tjänst bör en kortare period kunna

komma i fråga.

Jag vill betona att avsikten med den nu föreslagna

ordningen inte är att ändra inriktningen att en verkschefs

förordnanden sammantaget i normalfallet bör uppgå till

minst tolv år.”

I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst angav

regeringen inte någon ändrad inriktning av principerna för

rekrytering av myndighetschefer. Återigen betonades att

rörlighet på chefsposter främjar såväl myndigheternas

effektivitet som chefernas egen utveckling (prop. 1997/98:136

s. 51–53).

Regeringen har i skrivelsen Utnämningspolitiken anfört att

en myndighetschef bör vara verksam i minst tolv år.

Myndighetschefer anställs i normalfallet för sex år vid första

anställningsperioden, med möjlighet till förlängning i ytterligare

tre år. Efter nio år som chef vid samma myndighet bör

förutsättningarna för en ny anställning vid en annan myndighet

övervägas. För rektorer för universitet och högskolor gäller

dock att de anställs för högst sex år, med möjlighet att förnya

anställningen högst två gånger om vardera högst tre år (skr.

2009/10:43 s. 32 och 33). Främjandet av möjligheterna för

myndighetschefer att kunna anställas som chefer för andra

4

myndigheter är ett led i regeringens ambition att uppträda som

en professionell och attraktiv arbetsgivare.

Förflyttningsskyldighet och anställningens upphörande

Som ovan nämnts kan myndighetschefer som är anställda för

bestämd tid inte sägas upp innan anställningstiden har löpt ut.

Det kan dock av organisatoriska skäl eller annars av hänsyn till

myndighetens bästa vara nödvändigt att de lämnar sitt chefskap

i förtid. De kan då förflyttas till en annan statlig anställning som

tillsätts på samma sätt (33 § andra stycket LOA). Som exempel

på situationer då det kan finnas skäl för förflyttning nämns i

verksledningspropositionen omstruktureringar som berör flera

myndigheter och myndighetschefer och fall då en chef visar sig

vara mindre lämplig för sin uppgift (prop. 1986/87:99 s. 68). En

striktare reglering gäller för de kvarvarande affärsverks-

cheferna, dvs. cheferna för Affärsverket svenska kraftnät,

Luftfartsverket, Statens järnvägar och Sjöfartsverket. Dessa kan

skiljas från sin anställning med omedelbar verkan före utgången

av anställningstiden, om det är nödvändigt av hänsyn till

verkets bästa (33 § första stycket LOA). Som exempel på när

detta kan bli aktuellt nämns i verksledningspropositionen

situationer då affärsverkschefen misskött förvaltningen av

koncernen eller har uppenbara svårigheter att samarbeta med

myndighetens styrelse (prop. 1986/87:99 s. 120).

Lön och andra anställningsvillkor för myndighetscheferna

Allmänna villkor

Grundläggande bestämmelser om anställningsvillkoren för den

aktuella kretsen av myndighetschefer finns i avtalet om

regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre

anställningar m.fl., som slöts den 24 april 2001 (ändrat den 6

oktober 2004, den 31 maj 2006 och den 18 december 2008), det

s.k. frikretsavtalet (Arbetsgivarverkets Cirkulär 2001:A 7).

Avtalet tillämpas även på andra anställda, t.ex. överdirektörer

som anställts av regeringen, länsöverdirektörer och länsråd samt

5

på chefstjänstemännen i Regeringskansliet. Denna grupp av

anställda brukar kallas regeringens frikrets.

Enligt 1 § i frikretsavtalet får regeringen besluta om tillämp-

ningen av, eller avsteg från, gällande kollektivavtal om av-

löningsförmåner m.m. för de i avtalet angivna anställningarna

utan att följa bestämmelserna i ett antal paragrafer i lagen

(1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Avtals-

regleringen innebär att regeringen har mycket stor frihet att

bestämma anställningsvillkoren för myndighetscheferna. Därtill

kommer att regeringen inte är skyldig att informera eller för-

handla med de fackliga organisationerna om villkoren för

cheferna.

Lönen för myndighetscheferna är – med undantag för lands-

hövdingarna – individuell och bestäms utifrån bl.a. de krav som

ställs på innehavaren samt dennes kvalifikationer och

erfarenhet.

Regeringen har som nämnts stor frihet att bestämma anställ-

ningsvillkoren för myndighetscheferna. I praktiken rör det sig

dock inte om några stora avvikelser från vad som gäller för

övriga statstjänstemän. För de allmänna anställningsvillkoren –

löneavdrag vid ledighet av olika slag, sjukvårdsförmåner,

kostnadsersättning och semester – gäller bestämmelserna i

Allmänt löne- och förmånsavtal (ALFA) eller Affärs-

verksavtalet (AVA). I fråga om arbetstid, bisysslor och upp-

sägningstid gäller dock särskilda villkor i frikretsavtalet.

I några andra avseenden har regeringen fastställt särskilda

villkor för myndighetscheferna. Detta gäller bl.a. rätten till för-

månsbil. Särskilda villkor gäller vidare för myndighetschefer

som har valt att inte flytta till arbetsorten.

Avgångsförmåner

En myndighetschef som är anställd för en bestämd tid omfattas

inte av de trygghetsregler som gäller för andra arbetstagare i

staten, t.ex. Trygghetsavtalet. Det finns därför sedan lång tid

tillbaka bestämmelser om särskilda avgångsförmåner för fler-

talet av cheferna.

6

För generaldirektörer, landshövdingar och vissa andra

myndighetschefer som anställs av regeringen med tids-

begränsade anställningar finns, utöver det statliga pensions-

avtalet, särskilda regler om avgångsvederlag eller inkomst-

garanti i förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa

arbetstagare med statlig chefsanställning, i det följande

benämnd avgångsförmånsförordningen. Förordningen trädde i

kraft den 1 april 2003, men tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2003.

En närmare redogörelse för avgångsförmåner och pensions-

villkor finns i skrivelsen Utnämningspolitiken (skr. 2009/10:43

s. 11–13).

Ungefär 30 procent av de nu aktuella myndighetscheferna

omfattas inte av de generella bestämmelserna i avgångs-

förmånsförordningen. En del av dem är tjänstlediga från andra

statliga anställningar och kan återgå till dessa om chefs-

anställningen inte förlängs. För andra kan regeringen i enstaka

fall besluta om avgångsvederlag eller pension med stöd av dels

frikretsavtalet, dels det s.k. verksledningsbemyndigandet (prop.

1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226). Genom

bemyndigandet har riksdagen överlåtit åt regeringen att fatta

beslut om avgångsvederlag eller pension till enskilda individer i

statsförvaltningen som inte omfattas av bestämmelserna i

avgångsförmånsförordningen.

Behovet av en utredning

Regeringens ambition är att anställningsvillkoren för chefer

som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen

ska vara öppna, tydliga och ändamålsenliga. Det finns behov av

en grundlig undersökning av i vilken utsträckning de nuvarande

anställningsvillkoren uppfyller denna ambition. Syftet med

översynen är att säkerställa att villkoren är utformade på ett

sådant sätt att de dels främjar möjligheterna för regeringen att

kunna rekrytera de mest lämpade personerna för att leda en

statlig myndighet, dels främjar en god ekonomisk hushållning

med statens resurser.

Om utredaren med anledning av översynen skulle föreslå

väsentligt ändrade anställningsvillkor för myndighetscheferna,

7

kan detta naturligtvis medföra behov av ändringar i avgångs-

förmånerna. Det finns dock även andra skäl för att se över

utformningen av dessa förmåner.

De nuvarande avgångsförmånerna för chefer inom staten

tillkom i en tid då regleringen av anställningsvillkor för statliga

anställningar i högre grad än i dag skilde sig från vad som

gällde på den privata och kommunala arbetsmarknaden. Under

de senaste decennierna har synen på anställningsvillkoren i

staten förändrats och villkoren anpassats till vad som gäller för

övriga arbetsmarknadssektorer. Avgångsförmåner för chefer i

statsförvaltningen har inte i samma utsträckning följt med i

denna utveckling. Det har medfört att dagens reglering av

avgångsförmåner brister i flexibilitet och därför inte är helt

ändamålsenlig.

Den nuvarande åldersgränsen för beviljande av inkomst-

garanti och avsaknaden av alternativa avgångsförmåner bidrar

till en inlåsningseffekt. En myndighetschef som bryter ett

förordnande eller tackar nej till en förlängning har inte

automatiskt rätt till en avgångsförmån. Det innebär att en

myndighetschef som önskar sluta före anställningstidens utgång

kan känna sig tvingad att stanna kvar i anställningen, något som

inte är gynnsamt för vare sig personen eller verksamheten.

Avgångsförmånsförordningen ger heller inte regeringen någon

möjlighet att erbjuda en myndighetschef en alternativ förmån.

För regeringen återstår emellanåt endast att lösa en lednings-

fråga genom att erbjuda myndighetschefen en annan anställning

än den som myndighetschef, men med bibehållna förmåner

under den tid anställningstiden löper.

Benägenheten hos en myndighetschef som förflyttats att på

eget initiativ söka en anställning utanför den statliga sektorn

kan naturligtvis påverkas av att de statliga avgångsförmånerna

är relativt förmånliga. För den som har rätt till inkomstgaranti

innebär det t.ex. en garanterad försörjning fram till pensions-

åldern. För arbetsgivaren regeringen kan systemet innebära en

bundenhet av ett arbetsgivaransvar under en relativt lång tid.

Visserligen utgör den förflyttade myndighetschefen en resurs

som kan användas för andra arbetsuppgifter, men om antalet

förflyttningar av olika skäl varit ganska stort under en viss tid

8

kan det uppkomma problem att matcha olika personers

kompetens mot tillgängliga anställningar och arbetsuppgifter.

Förflyttningar har ibland skett med mycket kort varsel. Detta

har i sin tur lett till att det under perioder uppstått vissa

svårigheter att hitta lämpliga arbetsuppgifter för tidigare

myndighetschefer, även om dessa problem oftast har varit av

övergående natur.

Det finns mot denna bakgrund anledning att se över för-

flyttningsskyldigheten och de förordningsreglerade avgångs-

förmånerna i syfte att pröva om de medger nödvändig

flexibilitet och rörlighet i chefsförsörjningen.

För chefer som inte omfattas av avgångsförmånsför-

ordningen finns genom verksledningsbemyndigandet en möjlig-

het att få del av motsvarande avgångsfömåner. Regeringens

praxis för beviljande av sådana avgångsförmåner beskrivs

närmare i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati,

delaktighet och tillväxt (prop. 2009/10:175, avsnitt 13.6.3).

Verksledningsbemyndigandet har varit till nytta för regeringen i

arbetet med chefsförsörjningen, men är numera till sin orda-

lydelse och begreppsapparat otidsenligt.

Uppdraget

Utvärdering av nuvarande förhållanden

Utredaren ska pröva om rekryteringen av myndighetschefer har

fungerat tillfredsställande med de nuvarande anställnings-

villkoren. I detta ingår att bedöma om villkoren varit tillräckligt

attraktiva för att kunna attrahera de mest lämpade personerna.

Utredaren ska även analysera om anställningsvillkoren är

tillräckligt tydliga och begripliga.

Utredaren ska vidare undersöka om systemet med

förflyttningsskyldighet varit ett ändamålsenligt instrument för

att hantera situationer då ett byte av myndighetschef ansetts

behövas för myndighetens bästa. Utredaren ska särskilt ana-

lysera om förflyttningsinstrumentet haft några negativa effekter.

Utredaren ska med utgångspunkt i dessa frågeställningar

bedöma om den nuvarande ordningen med visstidsanställningar

9

utgör en rimlig avvägning mellan regeringens behov av att

kunna göra förändringar i ledningen av en myndighet och

myndighetschefens behov av anställningstrygghet.

Utredaren ska analysera om avgångsförmånerna för myndig-

hetscheferna är ändamålsenliga. Utredaren ska vidare undersöka

om det finns behov av ändringar i verksledningsbemyndigandet

i syfte att anpassa det till dagens situation. I detta ingår att se

över finansieringen av förmåner enligt bemyndigandet, vilka

personalkategorier som bör omfattas av ett sådant bemyn-

digande och vilka villkor som ska gälla vid beviljande av en

avgångsförmån.

Utredaren ska slutligen undersöka om den samlade kretsen

av myndighetschefer underutnyttjas genom att de som är

anställda för bestämd tid inte har någon ovillkorlig rätt att

arbeta fram till antingen pensionsåldern enligt gällande

kollektivavtal (65 år) eller, med stöd av LAS regler, fram till 67

år. Det finns flera exempel på att myndighetschefer inte har

erbjudits fortsatt anställning till någon av de angivna

tidpunkterna, i vissa fall trots att de uttryckt önskemål om detta.

Flertalet av dem har då haft rätt till inkomstgaranti eller

chefspension och de har således varit garanterade en viss

inkomstnivå fram till pensionsåldern. Frågan är om alla

möjligheter uttömts att bereda dessa personer fortsatt

anställning inom staten.

Förslag till ändrade eller nya villkor

Med utgångspunkt i de ovan redovisade frågeställningarna ska

utredaren vid behov lämna förslag till olika alternativa

anställningsvillkor för myndighetscheferna. Förslagen får avse

såväl anställningsformer som anställningsskydd och avgångs-

förmåner. Utredaren ska göra bedömningar av i vilken

utsträckning som förslagen kan tänkas påverka intresset för de

aktuella anställningarna.

En grundläggande fråga är om anställningen ska gälla för en

bestämd tid eller tills vidare. Om myndighetscheferna i

framtiden skulle komma att anställas tills vidare, kan förutsätt-

ningarna för att upprätthålla rörligheten bland myndighets-

10

cheferna komma att ändras. Utredaren bör överväga vilka åt-

gärder som kan behövas för att utveckla rörligheten. Rektorer

vid universitet och högskolor ska dock inte kunna anställas tills

vidare.

LOA-utredningen föreslog i betänkandet Enklare regler för

statsanställda (SOU 1992:60) att anställningsskyddet för arbets-

tagare i verksledande eller därmed jämförlig ställning i fort-

sättningen borde regleras på samma sätt som på den övriga

arbetsmarknaden. Som en följd av detta borde, enligt utred-

ningen, reglerna om förflyttning och omedelbart entledigande

av affärsverkschefer upphävas. I stället borde frågor om

anställningsskydd och övriga anställningsvillkor regleras i det

enskilda anställningsavtalet med större möjlighet till an-

passning. På detta sätt skulle bl.a. möjligheterna att rekrytera

chefer från den privata delen av arbetsmarknaden bli bättre och

därmed bidra till en ökad rörlighet mellan olika arbets-

marknadssektorer. I propositionen En ändrad lagstiftning för

statsanställda m.fl. uttalade regeringen emellertid att den inte

ansåg att det sammantaget skulle bli en bättre lösning att ta bort

gällande bestämmelser. Utredningens förslag genomfördes

därför inte (prop. 1993/94:65 s. 47–49). Mot bakgrund av

reformeringen av utnämningspolitiken och utvecklingen i övrigt

kan det finnas skäl att på nytt analysera LOA-utredningens

förslag och överväga om det kan vara ett alternativ till gällande

regelverk.

Om utredaren finner det lämpligt kan han eller hon inom

ramen för den nuvarande regleringen i avgångsförmåns-

förordningen föreslå nya nivåer på ersättningar eller nya

ålderskriterier. Utredaren kan även föreslå att en förmån ska

avskaffas och lämna förslag på nya förmåner. Om utredaren

finner det lämpligt kan utredaren också lämna förslag till

ändringar av kretsen som omfattas av avgångsförmåns-

förordningen.

Utredarens förslag om avgångsförmåner för myndighets-

chefer ska vara väl avvägda i förhållande till gällande

anställningsvillkor och till regeringens arbete med att upp-

rätthålla arbetslinjen.

11

Det står utredaren fritt att lämna förslag i andra avseenden i

syfte att åstadkomma ändamålsenliga anställningsvillkor för

myndighetscheferna.

Utredaren ska redovisa de ekonomiska konsekvenserna av

sina förslag. Som tidigare nämnts är lönerna för myndighets-

cheferna, med undantag för landshövdingarna, individuella. Om

utredaren lägger fram förslag om en ändrad anställningsform

som innebär ett försämrat anställningsskydd, kan det inte

uteslutas att detta påverkar lönenivån generellt. Blivande

myndighetschefer kan vilja kompensera sig genom högre löner.

Utredaren ska i arbetet beakta de särskilda förutsättningar

som gäller för rektorer för universitet och högskolor, t.ex. när

det gäller anställningsförfarande, arbetets art och verksamhetens

behov. I den utsträckning utredaren finner det lämpligt kan

andra bedömningar göras för denna grupp än för övriga

myndighetschefer.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska samråda med Arbetsgivarverket, Statens tjänste-

pensionsverk och Sveriges universitets- och högskoleförbund.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 april 2011.

(Finansdepartementet)