Dir. 2020:54

Ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor

Kommittédirektiv

Ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor Beslut vid regeringssammanträde den 14 maj 2020

Sammanfattning

När utövare av samhällsnyttiga funktioner utsätts för våld, hot, trakasserier och andra brott utgör det inte bara ett angrepp på dem som personer utan i förlängningen även på det demokratiska samhället. Det straffrättsliga skyddet för dessa grupper måste därför vara ändamålsenligt och starkt. Det finns många för samhället viktiga funktioner som inte omfattas av det förstärkta straffrättsliga skydd som föreskrivs för tjänstemän i 17 kap. brottsbalken. Mot den bakgrunden behövs det en fortsatt analys av vilka samhällsnyttiga funktioner som är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd och av hur ett sådant skydd kan uppnås. Det finns också anledning att i detta sammanhang se över det straffrättsliga skyddet för journalister och andra personer som på ett jämförbart sätt utövar sin yttrandefrihet, och överväga om det finns behov av åtgärder för att stärka det.

En särskild utredare ges därför i uppdrag att

vissa samhällsnyttiga funktioner bör utformas,

brottet våld eller hot mot tjänsteman delas upp och att straffskalan för våld mot tjänsteman skärps, samt

mot brott som riktar sig mot någon som utövar sin yttrandefrihet,

2 (13)

särskilt inom ramen för yrkesmässigt bedriven nyhetsförmedling eller annan journalistisk verksamhet.

För att allmänheten ska ha ett högt förtroende för den offentliga verksamheten är det också nödvändigt att det finns ett effektivt och ändamålsenligt system för straffrättsligt ansvarsutkrävande när det begås felaktigheter inom den offentliga verksamheten. Allmänheten har ett berättigat krav på att arbetet inom den offentliga verksamheten bedrivs på ett ansvarsfullt och korrekt sätt.

Utredaren ska därför även

bör utvidgas, samt

tystnadsplikten bör skärpas.

Det ingår inte i uppdraget att föreslå ändringar i grundlag.

Uppdraget ska redovisas senast den 12 november 2021.

Uppdraget att stärka det straffrättsliga skyddet för vissa samhällsnyttiga funktioner

Det finns ett flertal samhällsnyttiga funktioner, dvs. yrkesutövare som bl.a. har till uppgift att hjälpa andra, som i varierande utsträckning utsätts för våld, hot och trakasserier. På senare tid har olika former av trakasserier såsom hot om självmord, uthängning i sociala medier eller obefogade enskilda åtal blivit allt vanligare (se Arbetsgivarverkets hemställan den 19 juni 2019, dnr Ju2019/02310/L5, Översyn av skyddet för statstjänstemän som utsätts för våld, hot och trakasserier). I den mån det handlar om myndighetsutövande funktioner omfattas de i stor utsträckning av det förstärkta straffrättsliga skydd som föreskrivs i 17 kap. brottsbalken. Bestämmelserna om våld eller hot mot tjänsteman, förgripelse mot tjänsteman och våldsamt motstånd i 1, 2 och 4 §§ utgör till viss del kvalificerade former av straffbestämmelserna om misshandel och olaga hot. Genom 5 § utsträcks kriminaliseringen enligt de föregående paragraferna till vissa funktioner som inte utövar myndighet, bl.a. väktare och taxichaufförer. Det finns emellertid många funktioner som faller utanför skyddet i 17 kap. brottsbalken. Sålunda faller t.ex. vissa angrepp mot ambulans- och

3 (13)

räddningstjänstpersonal under utryckning i regel utanför skyddet, eftersom den verksamheten inte alltid innefattar myndighetsutövning. När det gäller hälso- och sjukvård utgör sådan verksamhet normalt inte myndighetsutövning.

Frågan om ett stärkt straffrättsligt skydd för samhällsnyttiga funktioner har utretts inom ramen för Blåljusutredningen (Ju 2016:23). Utredningen konstaterade i delbetänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner (SOU 2018:2) att det fanns ett behov av att stärka det straffrättsliga skyddet för ett flertal samhällsnyttiga funktioner. Utredningen ansåg dock att det inte var möjligt eller lämpligt att avgränsa ett stärkt skydd till vissa utpekade verksamheter eller yrkesgrupper. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att ett sådant skydd skulle omfatta samtliga yrkesutövare. Enligt utredningen skulle detta åstadkommas genom en ny s.k. straffskärpningsgrund i 29 kap. 2 § brottsbalken, enligt vilken det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet för ett brott särskilt ska beaktas om den tilltalade har angripit någon med våld eller hot om våld i eller med anledning av dennes yrkesutövning. Utredningen föreslog dessutom språkliga ändringar i 17 kap. brottsbalken och att bestämmelserna om vilka som har ett utökat skydd enligt 17 kap. 5 § brottsbalken skulle samlas i en enda lag, lagen (1975:688) om skydd för viss tjänsteutövning. Syftet med det sistnämnda förslaget var att göra regleringen i 17 kap. mer lättöverskådlig och enklare att tillämpa.

I propositionen Ett stärkt straffrättsligt skydd för blåljusverksamhet och myndighetsutövning (prop. 2018/19:155) bedömde regeringen, i likhet med flera remissinstanser, att den föreslagna straffskärpningsgrunden hade betydande nackdelar. Regeringen kom därför sammantaget fram till att det inte framstod som lämpligt att införa den. I stället ansåg regeringen att frågan om vilka samhällsnyttiga funktioner som är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd och om hur ett sådant skydd kan uppnås på ett annat och mer ändamålsenligt sätt borde utredas ytterligare (s. 38). Eftersom en ny utredning kunde komma att föreslå ändringar i 17 kap. brottsbalken, bedömde regeringen vidare att det saknades tillräcklig anledning att inom ramen för det lagstiftningsärendet ta ställning till Blåljusutredningens förslag avseende bl.a. lagen om skydd för viss tjänsteutövning (s. 34 och 35).

Som aviserats i ovan nämnda lagstiftningsärende behövs en fortsatt analys av vilka samhällsnyttiga funktioner som är i behov av ett förstärkt straffrättsligt

4 (13)

skydd och hur ett sådant skydd kan uppnås. Frågorna har även behandlats av riksdagen i flera tillkännagivanden. Riksdagen har tillkännagett för regeringen

– att det bör tillsättas en utredning i syfte att bredda det straffrättsliga

skyddet även för andra samhällsviktiga yrkesfunktioner och att frågan om vilka samhällsnyttiga funktioner som är i behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd skyndsamt blir föremål för överväganden (bet. 2019/20:JuU8 punkt 6 och 7, rskr. 2019/20:43),

– att våld eller hot mot personal inom räddningstjänsten och hälso- och

sjukvården bör straffas lika hårt som våld eller hot mot polisen och att det bör införas ett nytt brott, våld mot alarmeringstjänstpersonal, där det inte uppställs något krav på att angreppet sker mot någon i dennes myndighetsutövning (bet. 2016/17:JuU16 punkt 24, rskr. 2016/17:211),

– att ett särskilt brott ska omfatta angrepp mot personal inom hälso-

och sjukvården samt att våld mot personal inom hälso- och sjukvården och andra vitala samhällsfunktioner ska ha ett minimistraff på sex månaders fängelse (bet. 2017/18:JuU14 punkt 14, rskr. 2017/18:240),

– att det behövs fler åtgärder för att stärka tryggheten för personal och

patienter, t.ex. när obehöriga personer tar sig in på sjukhus och stör ordningen (bet. 2017/18:JuU13 punkt 18, rskr. 2017/18:254 och bet. 2019/20:JuU8 punkt 13, rskr. 2019/20:43), och

– att Tullverkets och Kustbevakningens personal bör omfattas av

samma straffrättsliga skydd som poliser (bet. 2019/20:JuU8 punkt 5, rskr. 2019/20:43).

En annan fråga som uppkommit med anledning av den omfattande spridningen av det nya coronaviruset gäller det straffrättsliga skyddet mot hot om och faktiskt spridande av sådan smitta. Det har exempelvis uppmärksammats att det förekommer att personer medvetet hostar mot andra, t.ex. poliser, och uppger sig vara smittade av det nya coronaviruset. Den typen av beteenden kan enligt den praxis som finns på området redan i dag aktualisera straffrättsligt ansvar genom t.ex. bestämmelserna om våld eller hot mot tjänsteman. Men även med det i åtanke är det angeläget att se

5 (13)

över om det straffrättsliga skyddet också i detta avseende är ändamålsenligt utformat.

Utredaren ska därför, med beaktande av riksdagens tillkännagivanden,

förstärkt straffrättsligt skydd,

dessa samhällsnyttiga funktioner bör utformas och i det sammanhanget

förstärkt straffrättsligt skydd lämpligen kan tillgodoses t.ex. genom en utvidgning av kategorierna med utökat skydd enligt 17 kap. 5 § brottsbalken, eller på något annat sätt, och

Uppdraget att bedöma om våld mot tjänsteman bör få en strängare straffskala

För våld eller hot mot tjänsteman döms den som med våld eller hot om våld förgriper sig på en tjänsteman i hans eller hennes myndighetsutövning eller för att tvinga tjänstemannen till eller hindra honom eller henne från en åtgärd i myndighetsutövningen eller för att hämnas för en sådan åtgärd (17 kap. 1 § brottsbalken). Detsamma gäller den som på motsvarande sätt förgriper sig mot en tjänsteman som tidigare har utövat myndighet för vad han eller hon har gjort eller underlåtit i myndighetsutövningen.

Bestämmelsen i 17 kap. 1 § brottsbalken ändrades den 1 juli 2016 bl.a. på det sättet att det infördes en ny gradindelning av brottet, vilken innebar att den tidigare ringa graden togs bort och att en grov grad infördes. Vidare infördes nya regler om vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt (se prop. 2015/16:113 Bättre straffrättsliga verktyg mot organiserad brottslighet). Enligt dessa ska det särskilt beaktas om gärningen har innefattat våld av allvarligt slag, har innefattat hot som påtagligt har förstärkts med hjälp av vapen, sprängämne eller vapenattrapp eller genom anspelning på ett våldskapital eller som annars har varit av allvarligt slag, eller annars har varit av särskilt hänsynslös eller farlig art.

Straffet för våld eller hot mot tjänsteman är böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, fängelse i lägst ett och högst sex år. Straffskalan för grovt våld eller hot mot tjänsteman skärptes den 1 januari 2020 (se

6 (13)

prop. 2018/19:155). Höjningen innebär att det tillgängliga utrymmet för straffmätning i praktiken ökar för normalgraden av brottet och att det därmed skapas utrymme för en strängare straffmätning även för de brotten. Riksdagen har tillkännagett att våld mot tjänsteman bör få en egen brottsbeteckning där straffet ska vara minst sex månaders fängelse (bet. 2016/17:JuU16 punkt 24, rskr. 2016/17:211 och bet. 2019/20:JuU8 punkt 8, rskr. 2019/20:43). I det senare betänkandet anförs bl.a. följande.

Brottet våld mot tjänsteman är ett allvarligare brott än hot mot tjänsteman. För att markera den skillnaden är det nödvändigt med en uppdelning av dessa brott och en skärpt straffskala för våld mot tjänsteman. Detta har tidigare tillkännagetts för regeringen. Några åtgärder för att tillmötesgå det tillkännagivandet har inte vidtagits. Mot den bakgrunden finns det anledning att uppmana regeringen att skyndsamt återkomma till riksdagen med ett lagförslag som innebär att våld mot tjänsteman får en egen brottsrubricering där straffet ska vara minst sex månaders fängelse.

Utredaren ska därför, med beaktande av riksdagens tillkännagivanden,

brottet våld eller hot mot tjänsteman delas upp och att straffskalan för våld mot tjänsteman skärps, och

Uppdraget att ta ställning till om det finns behov av ett förstärkt straffrättsligt skydd mot brott som riktar sig mot någon som utövar sin yttrandefrihet

Det har blivit allt vanligare att yttrandefriheten hotas genom att den som deltar i den offentliga debatten eller bevakar frågor och skeenden i samhället – såväl i etablerade medier som i andra forum – får ta emot hot, förolämpningar och andra kränkande uttalanden. En undersökning från Göteborgs universitet (2019) visar att nästan var tredje journalist utsattes för hot och drygt två av tre mottog nedsättande kommentarer de senaste 12 månaderna. Bland de utsatta journalisterna har drygt fyra av tio någon gång avstått från att bevaka vissa ämnen, personer eller grupper på grund av risken för hot. Som undersökningen visar riskerar sådana angrepp att leda till

7 (13)

att den som drabbas avstår från viss rapportering eller granskning av rädsla att utsättas för hot eller andra brott.

I ett demokratiskt samhälle är tryck- och yttrandefriheten en nödvändig hörnsten. Den svenska folkstyrelsen bygger på bl.a. fri åsiktsbildning (1 kap. 1 § regeringsformen). Att journalister, opinionsbildare eller andra liknande yrkesgrupper och personer har möjlighet att fritt uttrycka sig i den offentliga debatten, t.ex. genom att rapportera om olika ämnen och granska såväl myndigheter som organisationer och enskilda som utövar makt, är centralt för att människor ska få en bild av samhället och själva kunna bilda sig en egen uppfattning. Fri åsiktsbildning och nyhetsförmedling är därför en förutsättning för ett demokratiskt samhälle. Om den granskande journalistiken, nyhetsförmedlingen eller opinionsbildningen undertrycks genom olika former av brottsliga angrepp kan det i förlängningen försvaga demokratin. Det finns ett starkt samhällsintresse av att människor känner trygghet i att kunna kommunicera, förmedla nyheter samt delta i samhällsdebatten och i det fria åsiktsutbytet utan att deras personliga integritet på olika sätt angrips. Det är därför viktigt att det finns ett starkt straffrättsligt skydd mot brott som riktar sig mot någon som utövar sin yttrandefrihet.

Angrepp på den som utövar sin yttrandefrihet är genom olika bestämmelser redan i dag straffbara, som exempelvis misshandel, olaga hot, ofredande och förtal. Dessa generellt tillämpliga bestämmelser utgör det viktigaste straffrättsliga skyddet. För vissa brottsliga angrepp som sker i grundlagsskyddade medier kan särskilda straffbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bli tillämpliga.

Därutöver finns i viss utsträckning särskilda bestämmelser som innebär att brott som riktar sig mot någon som utövar sin yttrandefrihet kan bedömas strängare än motsvarande gärningar där något sådant motiv inte finns. Enligt 18 kap. 5 § brottsbalken döms den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara, för brott mot medborgerlig frihet till fängelse i högst sex år. Bestämmelserna i 18 kap. brottsbalken handlar om högmålsbrott. Med det menas angrepp på statens bestånd eller på statsöverhuvudet. Det är alltså fråga om väldigt allvarliga och under mycket speciella förhållanden förekommande brott. Bestämmelsen i 5 § om brott mot medborgerlig frihet anknyter till

8 (13)

detta. Vid paragrafens införande 1965 angavs i förarbetena att det huvudsakliga syftet var att komma åt förberedande åtgärder till uppror eller högförräderi. Det angavs dock vidare att det inte är nödvändigt för ansvar enligt paragrafen att gärningen ingår som ett led i en rent statsfientlig verksamhet. Däremot avser rekvisitet att vissa medborgerliga fri- och rättigheter ska sättas i fara inte bara vissa enskilda personers rättigheter utan dessa rättigheter hos ”en vidare krets av medborgare” (se NJA II 1962:10 s. 274 f.). Bestämmelsen har sedan tillkomsten 1965 tillämpats endast vid ett fåtal tillfällen och dess tillämpningsområde anses vara mycket snävt.

Även vid straffvärdebedömningen finns utrymme för att bedöma brott som riktar sig mot någon som utövar sin yttrandefrihet strängare. Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken ska straff, med beaktande av en enhetlig rättstillämpning, bestämmas inom ramen för den tillämpliga straffskalan efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde. I 29 kap. 2 § brottsbalken anges vidare i punktform olika omständigheter som vid bedömningen av straffvärdet, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt ska beaktas i försvårande riktning. Uppräkningen är endast exemplifierande. Det kan alltså även förekomma andra försvårande omständigheter än de uppräknade. Av doktrin och praxis framgår att ett överskjutande uppsåt att angripa någons yttrandefrihet eller den fria åsiktsbildningen, utan att det anges i 29 kap. 2 § brottsbalken, kan beaktas i straffskärpande riktning vid olika slag av brottsliga gärningar (se Jareborg m.fl., Straffrättens påföljdslära, 2017 s. 116, Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 23 september 2010 i mål nr B 2002-10 och RH 2015:46).

Redan i dag finns alltså ett visst straffrättsligt skydd på området. Med beaktande av de risker utifrån demokrati- och yttrandefrihetsaspekter som uppkommer genom brottsliga angrepp mot personer som utövar sin yttrandefrihet, i förening med att mycket talar för att sådana angrepp utgör ett växande problem, finns det emellertid anledning att se över det straffrättsliga skyddet på området och överväga om det finns behov av åtgärder för att stärka det. Riksdagen har vidare tillkännagett att regeringen bör utreda frågan om ett förstärkt straffrättsligt skydd för yrkesgrupper som är särskilt betydelsefulla för det demokratiska systemet (bet. 2019/20:JuU6 punkt 3, rskr. 2019/20:42).

Ett sätt att förstärka det straffrättsliga skyddet kan vara att vidga uppräkningen av försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet

9 (13)

enligt 29 kap. 2 § brottsbalken till att avse brott där ett motiv varit att hindra någon från att utöva sin yttrandefrihet eller angripa den som utövat den rättigheten. Det skulle i så fall bli fråga om att kodifiera och förtydliga det som redan har tillämpats i praxis, att gärningspersonens s.k. subjektiva överskott i detta avseende skulle kunna tillmätas betydelse vid straffvärdebedömningen. Det kan noteras att det i nämnda bestämmelse infördes en ny särskild straffskärpningsgrund, som trädde i kraft den 1 januari 2020 och som innebär att det som en försvårande omständighet vid bedömningen av straffvärdet särskilt ska beaktas om ett brott har begåtts mot någon på grund av dennes eller närståendes uppdrag som förtroendevald. Även andra alternativ än ändringar i 29 kap. 2 § brottsbalken bör övervägas.

Det finns olika gränsdragningsfrågor som är av väsentlig betydelse att ta ställning till för att en särskild lagreglering ska kunna övervägas närmare. Tidigare var nyhetsförmedling och opinionsbildning i stor utsträckning förknippade med s.k. traditionella medier. Genom utvecklingen av sociala medier kan numera var och en delta i den offentliga debatten, t.ex. genom att bevaka eller rapportera om skeenden i samhället med stor möjlighet till spridning och genomslag. Denna utveckling väcker frågor om hur ett förstärkt straffrättsligt skydd bör vara konstruerat och närmare avgränsat. Det blir viktigt att ta ställning till om endast brott riktade mot personer med en mer tydlig journalistisk roll, såsom de som yrkesmässigt bedriver nyhetsförmedling eller annan journalistisk verksamhet, ska omfattas av ett förstärkt skydd eller om det ska gälla brott mot alla personer som uttrycker sig i den offentliga debatten genom t.ex. nyhetsförmedling, opinionsbildning eller kunskapsförmedling. Dessutom bör det övervägas om varje brott som kan anses betingat av att målsäganden uttryckt sig offentligt ska omfattas, eller om det ska krävas ett mer tydligt motiv att påverka åsiktsbildningen i samhället.

Utredaren ska därför, med beaktande av riksdagens tillkännagivande,

mot brott som riktar sig mot någon som utövar sin yttrandefrihet, särskilt inom ramen för yrkesmässigt bedriven nyhetsförmedling eller annan journalistisk verksamhet,

avgränsas, och

10 (13)

Uppdraget att göra en översyn av tjänstefelsansvaret