Varför behöver regelverket för återkrav effektiviseras?

Bestämmelserna om återkrav i socialförsäkringsbalken har sitt ursprung i flera olika författningar som fördes samman när socialförsäkringsbalken trädde i kraft den 1 januari 2011. Enligt Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen är regelverket för återkrav delvis svåröverskådligt och kräver komplexa och tidskrävande bedömningar av handläggaren i varje enskilt fall (SOU 2019:59 s. 243). Även Allmänna ombudet för socialförsäkringen har påtalat att beslut om återkrav många gånger kräver komplicerade bedömningar och innehåller svåra sakfrågor (Årlig rapport 2020 s. 23). Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har noterat att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens tolkning av bestämmelserna om återkrav i vissa avseenden skiljer sig åt (ISF:s rapport Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens styrning och stöd av återkrav [2024:8] s. 30).

Ekonomistyrningsverket (ESV) bedömer att de felaktiga utbetalningar som myndigheterna och arbetslöshetskassorna tillsammans upptäcker, kräver tillbaka och som återbetalas fortfarande bara utgör en liten andel av de felaktiga utbetalningar som myndigheterna tidigare har skattat i sina omfattningsstudier (ESV:s rapport 2024:32 s. 10). Regeringen delar ESV:s slutsats och gör bedömningen att de delar av riksdagsmålet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen från 2023 som innebär att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta och att andelen felaktiga utbetalningar ska minska inte har uppfyllts (prop. 2024/25:1 utg.omr. 2 avsnitt 8.4). Om myndigheterna i framtiden, bl.a. som en följd av Utbetalningsmyndighetens arbete, upptäckter ännu fler felaktiga utbetalningar kommer mängden återkravsärenden som behöver handläggas att öka ytterligare.

Socialförsäkringen har till uppgift att skapa ekonomisk trygghet vid bl.a. sjukdom och ålderdom, omfördela resurser och stödja specifika behov. Ett återkrav kan därför få stora ekonomiska konsekvenser för den som är återbetalningsskyldig. Samtidigt har regelverket för återkrav sannolikt en viss

• Sida 5
•  Original

5 (13)

preventiv verkan både på individen som blir föremål för kravet i det enskilda fallet och på allmänheten som noterar att felaktigt utbetald ersättning faktiskt återkrävs och återbetalas. Beslut om återbetalning är ett exempel på en administrativ åtgärd som utgör ett viktigt komplement till den traditionella brottsbekämpningen för att minska risken att viktiga verksamheter missbrukas och för att störa och försvåra för kriminella att bedriva brottslig verksamhet (jfr regeringens skrivelse Motståndskraft och handlingskraft – en nationell strategi mot organiserad brottslighet [skr. 2023/24:67 s. 26]). Med hänsyn till konsekvenserna för enskilda och att beslut om återkrav numera är direkt verkställbara bör regelverket för återkrav vara rättssäkert, tydligt och förutsägbart. Mot bakgrund av omfattningen av antalet återkravsärenden, bör regelverket också skapa förutsättningar för en effektiv handläggning och på så vis bidra till att nå en nolltolerans mot utebliven återbetalning av felaktiga utbetalningar.

Alla felaktiga utbetalningar som upptäcks återkrävs inte. Det beror bl.a. på att förutsättningarna i nuvarande regelverk om återkrav inte alltid är uppfyllda i det enskilda ärendet. Långa handläggningstider, dvs. tiden som går mellan att en felaktig utbetalning upptäcks och att ett beslut om återkrav fattas, kan dessutom bidra till att myndigheternas möjligheter att utreda och bedöma om den enskilde är återbetalningsskyldig försämras. En lång handläggningstid kan därutöver vara ett skäl för att befria en person från återbetalning genom eftergift (jfr ISF:s rapport Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med återkrav [2024:8] s. 87 och 88). Ytterligare en orsak till att felaktiga utbetalningar inte återkrävs är att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har fattat s.k. administrativa beslut om att inte utreda ärenden för återkrav som understiger 2 000 kronor före skatt. Det innebär att ett relativt stort antal konstaterade felaktiga utbetalningar inte utreds för återkrav. ISF påtalar att myndigheterna trots besluten att inte utreda alla felaktiga utbetalningar inte lyckas få ned sina ärendebalanser (ISF:s rapport 2024:8 s. 86).

Vid en översyn av regelverket för återkrav ska utredaren tillämpa den analysmodell som på engelska kallas crime proofing i de delar modellen bedöms vara relevant för utredningens uppdrag (se ESV:s rapport 2024:43 s. 6). Analysmodellen går ut på att riskanalysera regelverk eller andra system som styr t.ex. gynnande beslut, tillstånd, avtal eller utbetalningar. Denna systematiska analys är ett stöd i att ta fram förslag till ändringar av regler som

• Sida 6
•  Original

6 (13)

antingen minskar möjligheterna till brott eller stärker möjligheterna till kontroll.

Behovet av en generell strikt återbetalningsskyldighet bör analyseras

I socialförsäkringsbalken förekommer två typer av återbetalningsskyldighet: återbetalningsskyldighet enligt huvudregeln och strikt återbetalningsskyldighet. Återbetalningsskyldighet enligt huvudregeln gäller för de flesta förmåner, medan strikt återbetalningsskyldighet gäller för t.ex. bostadsbidrag och underhållsstöd.

Vid återbetalningsskyldighet enligt huvudregeln har myndigheterna bevisbördan för att den enskilde har fått ersättning felaktigt utbetald och att han eller hon har orsakat det genom att lämna oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Ifall den enskilde har fått en felaktig utbetalning av annan anledning måste myndigheten bevisa att han eller hon har insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen var felaktig.

Vid strikt återbetalningsskyldighet kan återbetalning av en felaktig utbetalning beslutas trots att mottagaren inte är ansvarig för felet och inte heller har insett eller borde ha insett felaktigheten. En strikt återbetalningsskyldighet kan därmed leda till snabbare beslut. Frågan om huruvida strikt återbetalningsskyldighet ska tillämpas genomgående för ersättningar i socialförsäkringsbalken har tidigare behandlats av Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. I sitt betänkande föreslår delegationen att bl.a. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får i uppdrag att ta fram förslag på hur en strikt återbetalningsskyldighet skulle kunna utformas (SOU 2019:59 s. 243–245). Något sådant uppdrag har inte lämnats.

Det finns ett behov av att effektivisera regelverket för återkrav och att i samband med detta analysera och beskriva för- och nackdelar med en strikt återbetalningsskyldighet.

Utredaren ska därför

• analysera och ta ställning till hur regelverket för återkrav i socialförsäkringsbalken kan förenklas och preciseras för att säkerställa

• Sida 7
•  Original

7 (13)

att handläggningen av återkrav både är rättssäker och effektiv, och i analysen särskilt utreda en modell för strikt återbetalningsskyldighet, och

• lämna nödvändiga författningsförslag.

Möjligheten att effektivisera regelverket om att befria den enskilde från kravet på återbetalning bör analyseras

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kan i dag, enligt huvudregeln, helt eller delvis befria den enskilde från kravet på återbetalning (eftergift) om det finns särskilda skäl (108 kap. 11 § socialförsäkringsbalken). Det är den enskilde som ska visa att det finns skäl för eftergift. En bedömning av om det finns särskilda skäl för eftergift ska göras oavsett anledningen till att en ersättning har betalats ut felaktigt. Vid bedömningen ska ett antal faktorer beaktas, bl.a. orsaken till den felaktiga utbetalningen, hur lång tid som gått sedan utbetalningen, beloppets storlek och den återbetalningsskyldiges ekonomiska förhållanden, hälsa och försörjningsmöjligheter. Myndigheterna ska göra en individuell och sammanvägd bedömning av omständigheterna (jfr RÅ 2008 ref. 2). ISF pekar på de många olika omständigheter som kan tala för eftergift, exempelvis den enskildes ekonomiska förhållanden, hälsa och försörjningsmöjligheter, tiden som har gått sedan den felaktiga utbetalningen skedde, beloppets storlek, orsaken till den felaktiga utbetalningen samt myndighetens handläggning i ärendet. Eftersom villkoret särskilda skäl innebär att en individuell och sammanvägd bedömning görs i varje enskilt fall är det inte möjligt att applicera överväganden som görs i ett fall även i ett annat. Det är således inte uppenbart vad som avses med särskilda skäl (ISF:s rapport 2024:8).

Nuvarande utformning av eftergiftsbestämmelsen innebär att det finns ett stort bedömningsutrymme för myndigheterna, vilket gör handläggningen komplicerad och förlänger handläggningstiderna. Detta leder också till att bestämmelsen blir svår för den enskilde själv att förstå. Det finns således ett behov av att effektivisera regelverket för återkrav genom att analysera hur regelverket för eftergift behöver anpassas till den föreslagna konstruktionen av återbetalningsskyldighet i syfte att säkerställa att prövningen av återkrav som helhet effektiviseras samtidigt som enskilda som befinner sig i en svår ekonomisk eller social situation inte drabbas av oproportionerligt negativa effekter. Regelverket för eftergift bör dock utformas på ett sådant sätt att kostnadseffektiviteten i det nya samlade regelverket inte påverkas mer än marginellt negativt.

• Sida 8
•  Original

8 (13)

Utredaren ska därför

• analysera och ta ställning till hur eftergiftsbestämmelserna kan utformas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt samtidigt som enskilda som befinner sig i en svår ekonomisk eller social situation inte drabbas av oproportionerligt negativa effekter, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Återkravsreglering utanför socialförsäkringsbalken

Alla förmåner och ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger regleras inte i socialförsäkringsbalken. För dessa förmåner och ersättningar kan andra regler gälla för återkrav. Det bör bedömas om de ändringar som föreslås i regelverket för återkrav i socialförsäkringsbalken även bör appliceras på de andra förmåner och ersättningar som myndigheterna handlägger men som regleras utanför socialförsäkringsbalken. Kronofogdemyndighetens verkställighet av beslut om återkrav omfattas inte av uppdraget.

Utredaren ska därför

• bedöma om de förslag som lämnas även bör tillämpas vid återkrav vad gäller de andra förmåner och ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger men som inte regleras i socialförsäkringsbalken, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att analysera om det kan vara ändamålsenligt att ha beloppsgränser för återkrav

Enligt regelverket om återkrav ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten besluta om återbetalning av ersättning om vissa förutsättningar är uppfyllda. I socialförsäkringsbalken finns det i dag bara en beloppsgräns för återbetalning i förmånerna preliminär sjukersättning och bostadsbidrag. För båda förmånerna anges att belopp under 1 200 kronor varken ska betalas ut eller betalas tillbaka.

Utöver dessa lagstadgade beloppsgränser har både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten genom administrativa beslut reglerat att felaktiga utbetalningar som huvudregel bara ska utredas för återkrav om beloppet överstiger 2 000 kronor. Myndigheterna har angett att en beloppsgräns är

• Sida 9
•  Original

9 (13)

nödvändig för att säkerställa en kostnads- och processeffektiv handläggning av återkravsärenden där återkrav av större belopp prioriteras. Utan beloppsgränser hade myndigheterna behövt utreda och fatta beslut i nästan dubbelt så många ärenden (ISF:s rapport 2024:8 s. 85 och 86).

I betänkandet Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet (SOU 2018:5 s. 449) föreslogs en reglering om att felaktigt utbetald ersättning under 300 kronor inte ska krävas tillbaka, om det inte i det enskilda fallet finns skäl som talar för att beslut om återkrav behövs från allmän synpunkt. Även Återkravsutredningen lade fram förslag om en ny lag om återbetalning inom välfärdssystemen, som bland annat innehöll en bestämmelse om när förmåner inte behöver återkrävas (SOU 2009:6 s. 252).

Av effektivitetsskäl kan det alltså finnas behov av att se över om återkrav endast bör utredas när den felaktiga utbetalningen uppgår till en viss storlek. När det rör sig om en förmån där antalet ersättningsdagar är begränsat kan en beloppsgräns innebära att felaktigt uttagna ersättningsdagar inte kan återställas. För att kunna återställa felaktigt uttagna ersättningsdagar krävs att ett beslut om återbetalning har fattats (jfr HFD 2022 ref. 34).

Utredaren ska därför

• analysera och ta ställning till om det kan vara ändamålsenligt att utreda återkrav enligt socialförsäkringsbalken endast när en felaktig utbetalning överstiger en viss storlek, och om det anses ändamålsenligt föreslå en eller flera sådana beloppsgränser,
• i analysen beakta legitimitets- och preventionsaspekterna,
• i analysen belysa förhållandet mellan en föreslagen beloppsgräns och styckkostnaden för att hantera återkravsärenden samt risken för att en sådan beloppsgräns kan utgöra incitament för enskilda att tillskansa sig felaktiga utbetalningar under beloppsgränsen,
• i analysen förhålla sig till vad som föreslås i fråga om en ny reglering för återbetalningsskyldighet och eftergift, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att se över regelverket för kvittning

När Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har fattat ett beslut om återkrav, får Försäkringskassan, i den utsträckning det är skäligt, göra avdrag på ersättning som beviljats den återbetalningsskyldige (kvittning). Avdraget

• Sida 10
•  Original

10 (13)

ska göras på ersättning som administreras av samma myndighet som har fattat beslutet om återkrav. Kvittning kan således ske mellan Försäkringskassans förmåner och återkrav respektive mellan Pensionsmyndighetens förmåner och återkrav men inte mellan de två myndigheternas förmåner och återkrav. Kvittning får ske även om beslutet om återkrav inte har fått laga kraft. Eftersom Försäkringskassan handhar den fortsatta handläggningen av Pensionsmyndighetens beslut om återkrav efter att beslutet har fattats, saknar Pensionsmyndigheten möjlighet att själv göra avdrag på en ersättning.

Bestämmelserna om kvittning i socialförsäkringsbalken ska tillämpas i fråga om de förmåner som regleras i balken. Det förekommer också hänvisningar till bestämmelserna om kvittning i socialförsäkringsbalken i andra lagar, t.ex. i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret.

Kvittning får göras endast i den utsträckning det är skäligt. Skälighetsbedömningen ska avse såväl avdragsmöjligheten i sig som avdragsbeloppets storlek. Det innebär att det i varje enskilt fall ska göras en bedömning av om det, med hänsyn till ersättningens karaktär, är lämpligt att göra avdrag och i så fall med vilket belopp avdrag ska göras (prop. 2008/09:200 s. 548). Bedömningen ska göras mot bakgrund av försörjningsförmåga och andra ekonomiska och sociala omständigheter.

Kvittning används i begränsad utsträckning av Försäkringskassan men har av Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet bedömts ha en stor outnyttjad potential (SOU 2018:5 s. 407). Genom att besluta om kvittning kan Försäkringskassan helt eller delvis reglera en fordran utan att kravet lämnas till Kronofogdemyndigheten. Kvittning medger således en effektiv hantering av fordringar och kan i jämförelse med indrivning och utsökning dessutom betraktas som en mindre betungande åtgärd ur den enskildes perspektiv.

En modernisering av regelverket för återkrav behöver omfatta en översyn av möjligheten till kvittning. Det bör undersökas om bestämmelserna om kvittning kan ges en annan utformning i syfte att minska bedömningsutrymmet och om möjligt göra hanteringen automatiserad. Utgångspunkten för utredningens analys bör vara att kvittning ska kunna tillämpas i väsentligt större utsträckning än vad som görs i dag.

• Sida 11
•  Original

11 (13)

Alla förmåner och ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger regleras inte i socialförsäkringsbalken. För dessa förmåner och ersättningar kan andra regler gälla för kvittning. Utredaren bör överväga om möjligheten till kvittning bör gälla för alla de förmåner och ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger, även de som regleras utanför socialförsäkringsbalken. Kronofogdemyndighetens verkställighet av beslut om återkrav omfattas inte av uppdraget.

Utredaren ska därför

• analysera och ta ställning till hur bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om återbetalning av felaktigt utbetalda ersättningar genom kvittning kan bli ett mer användbart och effektivt verktyg,
• i sin analys ha som utgångspunkt att kvittning ska kunna tillämpas i väsentligt större utsträckning än i dag,
• bedöma om möjligheten till kvittning ska gälla alla förmåner och ersättningar som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten handlägger, även de som i dag inte är möjliga att kvitta enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att förbättra möjligheterna till delgivning

Misslyckade delgivningar är ett omfattande och kostsamt problem för den offentliga förvaltningen. Sedan den 1 september 2022 gäller att förvaltningsmyndigheters beslut som innefattar betalningsskyldighet och som får överklagas är verkställbara exekutionstitlar. Detta gäller under förutsättning att besluten fått laga kraft, vilket regelmässigt kräver delgivning.

Försäkringskassan betalar ut stora belopp från välfärdssystemen och genomför därtill många delgivningar. För Försäkringskassan är delgivningen av beslutet om återkrav till den enskilde ett villkor för att kunna kräva återbetalning. Nuvarande delgivningsregelverk innebär att Försäkringskassan lägger mycket tid och stora resurser på delgivningsarbetet. Många gånger kan myndigheten trots detta inte bekräfta att den enskilde tagit emot beslutet vilket innebär att beslutet om återkrav inte kan bli en verkställbar exekutionstitel. Något som skulle effektivisera delgivningsarbetet är om myndigheten i vissa fall kunde stoppa utbetalningar till enskilda som inte kan

• Sida 12
•  Original

12 (13)

delges. Många av de som inte kan delges får samtidigt ersättningar från välfärdssystemen utbetalda. En enskild kan till och med få utbetalningar från Försäkringskassan samtidigt som myndigheten inte kan få personen delgiven i ett återkravsärende.

Att få del av olika förmåner från välfärdssystemen är ingen absolut rättighet. Staten ställer olika krav för att den enskilde ska kunna få en förmån beviljad. I dagsläget ställs dock inga krav för att få förmånen utbetald. Det förefaller rimligt att den som vill ta del av olika offentliga ersättningar och förmåner också ska finnas tillgänglig för delgivning. Det finns därför skäl att överväga att införa en koppling mellan rätten att få en förmån utbetald och att den enskilde låter sig delges i vissa fall.

Utredaren bör se över möjligheten att reglera att utbetalningar från socialförsäkringen till en enskild som inte gör sig tillgänglig för delgivning ska kunna stoppas. Uppdraget omfattar att inom ramen för socialförsäkringsbalken analysera och lämna förslag om bättre möjligheter för delgivning.

Utredaren ska därför

• analysera och ta ställning till hur villkor för utbetalning kan formuleras i socialförsäkringsbalken för att underlätta för delgivning, och
• lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska göra en konsekvensutredning i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Som en del av konsekvensutredningen ska utredaren redovisa de konsekvenser som de lämnade förslagen bedöms få för enskilda, med fokus på personer i socialt och ekonomiskt särskilt utsatta grupper. Även en utredning av konsekvenserna för barn ur ett barnrättsligt perspektiv behöver göras. Effekter för personer som rör sig mellan socialförsäkringen och andra angränsande välfärdssystem ska belysas. Vidare ska utredaren redovisa kvantifierade effekter för beslutade återkrav till följd av utredningens förslag och konsekvenser som utredningens förslag bedöms få för handläggningstiderna, styckkostnader för återkravsärenden och kostnader för myndigheterna. Utredaren ska även redovisa förslagens skatterättsliga

• Sida 13
•  Original

13 (13)

effekter, konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet samt den uppskattade ärendetillströmningen till Kronofogdemyndigheten.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren inhämta synpunkter från Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Utbetalningsmyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Ekonomistyrningsverket, Kronofogdemyndigheten, Åklagarmyndigheten samt andra relevanta aktörer. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, särskilt arbetet med utredningsuppdraget En effektivare ordning för att bekämpa bidragsbrott (S 2024:C), utredningsväsendet och inom ramen för regeringsuppdrag till myndigheter.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2026.

(Socialdepartementet)