SOU 2019:59
Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att tillkalla en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för regeringen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa.
Den 30 juni 2016 förordnades landshövding Sven-Erik Österberg till att vara ordförande i delegationen.
Längst bak i detta missiv finns en förteckning över förordnade ledamöter och experter i delegationen.
Den 14 september 2016 anställdes Sara Almer som kanslichef. Som sekreterare anställdes Ingela Thorsson (fr.o.m. 2016-11-01 t.o.m. 2018-04-02), Marit Dozzi (fr.o.m. 2016-11-01), Bessam Saleh (fr.o.m. 2016-11-21), Joacim Danielsson (fr.o.m. 2017-09-01), Elisabeth Frid (fr.o.m. 2018-05-01), Vilhelm Reuterswärd (fr.o.m. 2018-08-13 t.o.m. 2018-12-09), Mimmi Diamant (fr.o.m. 2018-10-01) samt Niklas Ottosson (fr.o.m. 2019-03-11).
Delegationen har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen har redovisat följande rapporter:
• Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1)
• Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2)
• Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3)
• Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4)
• Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5)
• Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6)
Delegationen överlämnar sitt betänkande Samlade åtgärder för
korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59).
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i december 2019
Sven-Erik Österberg
Anneli Westerling Greer Annelie Westman Astrid Eklund Eva-Lena Edberg Gunilla Kasala Schöllin Per Eleblad Stefan Lundberg Tora Philp Torbjörn Martinsson Åsa Lindahl
/Sara Almer Bessam Saleh Joacim Danielsson Elisabeth Frid Mimmi Diamant Niklas Ottosson Marit Dozzi
Förteckning över delegationens ledamöter och experter
Ordförande Förordnad
Sven-Erik Österberg 2016-06-30
Övriga ledamöter
Arbetsförmedlingen
Eva-Lena Edberg 2016-10-25
Centrala studiestödsnämnden (CSN)
Åsa Lindahl 2018-08-24 Åke Svensson 2016-10-25 – 2018-08-23
Ekobrottsmyndigheten
Stefan Lundberg 2018-08-24 Fredrik Holmberg 2016-10-25 – 2018-08-23
Försäkringskassan
Per Eleblad 2016-10-25
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF)
Annelie Westman 2016-10-25
Migrationsverket
Anneli Westerling Greer 2017-06-08 Margaretha Forsman 2016-10-25 – 2017-06-07
Pensionsmyndigheten
Tora Philp 2018-04-18 Maria Modin 2016-10-25 – 2018-04-17
Polismyndigheten
Torbjörn Martinsson 2016-10-25
Skatteverket
Gunilla Kasala Schöllin 2018 02 01 Lennart Wittberg 2016-10-25 – 2018-01-31
Åklagarmyndigheten
Astrid Eklund 2016-10-25
Experter
Brottsförebyggande rådet (Brå)
Johanna Skinnari 2016-10-25
Ekonomistyrningsverket (ESV)
Kenneth Eliasson 2018-04-01 Eva Grönborg 2016-10-25 – 2018-03-31
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF)
Lisa Carlsson 2019-08-13 Maria Kain 2016-10-25 – 2019-08-12
Inspektionen för vård och omsorg (IVO)
Johanna Mattsson 2016-10-25
Konkurrensverket
Stefan Jönsson 2016-10-25
Kronofogdemyndigheten
Mats Bengtsson 2018-02-01 Karin Berglöf Hedar 2016-10-25 – 2018-01-31
Länsstyrelsen i Örebro län
Per-Olov Mörn 2016-10-25
Socialstyrelsen
Stina Hovmöller 2016-12-05
Statskontoret
Johan Wockelberg Hedlund 2016-10-25
Sveriges a-kassor
Ulf Hellstenius 2016-10-25
Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) 1
Fredrik Holmström 2016-10-25
1 Den 27 november 2019 ändrade Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) namn till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).
Arbetsmarknadsdepartementet
Caroline Renås 2019-02-21 Marie Nordmarc 2017-10-06 – 2019-02-20 Ricky Ifwarsson 2016-10-25 – 2017-10-05
Finansdepartementet
Cecilia Eriksson 2019-04-30 Karl Gutberg 2016-10-25 Nils-Fredrik Carlsson 2016-11-16 – 2019-04-29
Justitiedepartementet
Lena Warstrand 2017-10-06 Maria Sertcanli 2016-10-25 – 2017-10-05
Socialdepartementet
Helen Kasström 2018-02-01 Josefin Sandström 2017-10-06 – 2018-01-31 Maria Söderberg 2016-10-25 – 2017-10-05
Utbildningsdepartementet
Fanny Ericson Hållén 2018-08-24 Karin Edholm 2017-10-06 – 2018-08-23 Linnéa Lindberg 2016-10-25 – 2017-10-05
7
Innehåll
1 Författningsförslag ..................................................... 33
1.1 Förslag till förordning om Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ...................................... 33 1.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket ........................................................ 37 1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ........ 38 1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden ............................................................... 39 1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ............ 40 1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket................ 42 1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ..... 43 1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ....................................................... 45 1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ....................... 48
Innehåll SOU 2019:59
8
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket .................... 49 1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg ............................................................................. 50 1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ........................................ 52
2 Delegationens uppdrag, organisation och arbete ............ 53
2.1 Uppdraget ............................................................................... 53 2.2 Delegationens organisation .................................................... 54 2.3 Delegationens arbetssätt ........................................................ 55 2.4 Angränsande utredningar ....................................................... 59 2.5 Avgränsningar och definitioner ............................................. 62 2.6 Erfarenheter av uppdragets genomförande ........................... 65 2.7 Betänkandets disposition och läsanvisningar ........................ 66
3 Tillvägagångssätt för kartläggningarna .......................... 71
3.1 Attitydundersökning av inställningen till fel och fusk ........ 71 3.2 Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar ..................... 73 3.3 Kartläggning av styrningen för att motverka felaktiga utbetalningar ........................................................................... 78 3.4 Digitalisering och artificiell intelligens för korrekta utbetalningar ........................................................................... 80 3.5 Övrigt ...................................................................................... 81
4 Aktuell lägesbild ........................................................ 83
4.1 Bidragsmoralen i samhället .................................................... 83
Innehåll
9
4.1.1 Avståndstagande till fusk med bidrag men yngre har en mer tillåtande attityd ......................... 83 4.1.2 Attityderna till olika former av fusk skiljer sig åt ............................................................................... 84 4.1.3 Många tror att fusket är omfattande ...................... 84 4.1.4 Det anses enkelt att fuska ....................................... 85 4.1.5 Lågt förtroende för välfärdsmyndigheterna........... 86 4.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ..................................................................... 86 4.2.1 Felaktiga utbetalningar i enskilda välfärdssystem .......................................................... 87 4.2.2 Kolliderande ersättningar och bristande samordning är ett begränsat problem ..................... 92 4.2.3 Fel i systemöverskridande uppgifter ger upphov till olika mycket felaktiga utbetalningar ............................................................ 92 4.2.4 Sammantaget är de felaktiga utbetalningarna omfattande ............................................................... 94 4.2.5 Felen varierar och är koncentrerade till några system och systemöverskridande uppgifter ........... 96 4.2.6 Främsta orsaken är felaktiga uppgifter ................... 96 4.2.7 Stor andel misstänkt avsiktliga fel .......................... 98 4.2.8 Mörkertal och osäkerhet i uppskattningarna ....... 100 4.2.9 Viktigt att skapa förutsättningar för att uttala sig om felens utveckling över tid .......................... 103 4.3 Splittrad styrning, avsaknad av helhetssyn och oklara ansvarsförhållanden............................................................... 105 4.3.1 Den övergripande styrningen och återrapportering är otydlig .................................... 105 4.3.2 Det saknas ett helhetsperspektiv på frågan .......... 107 4.3.3 Tydlig uppgift i instruktionerna men splittrad styrning i regleringsbrev och svåröverblickbar återrapportering i årsredovisningarna .................. 108 4.3.4 Myndigheterna utför ett omfattande arbete för att motverka felaktiga utbetalningar men ansvaret är splittrat och styrningen otydlig ......... 110 4.3.5 Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar .......................................................... 113
Innehåll SOU 2019:59
10
4.4 Potentialen i digitalisering och AI utnyttjas inte för att motverka felaktiga utbetalningar ......................................... 114 4.4.1 Det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar .......................................................... 114 4.4.2 Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv .............................................................. 115 4.4.3 Digitala tjänster har begränsat fokus på korrekta uppgifter och utvecklas utan systematisk kunskap om designprinciper för korrekta utbetalningar .......................................... 116 4.4.4 Brister i styrning och uppföljning av automatiserad handläggning ................................. 117 4.4.5 Outnyttjad potential i riskbaserade kontroller och informationsutbyte ........................................ 117 4.5 Överutnyttjande av välfärdssystemen ................................. 118 4.6 Internationell utblick ........................................................... 123 4.6.1 I Storbritannien har myndigheterna arbetat länge med uppskattningar av felaktiga utbetalningar .......................................................... 123 4.6.2 I USA finns tydliga och ambitiösa krav på regelbundna och systematiska riskbedömningar och uppskattningar .................. 124 4.6.3 Samordnade utbetalningar i Norge och Danmark ................................................................ 124 4.6.4 Stort fokus på felaktiga utbetalningar från EU-budgeten ......................................................... 126 4.7 Sammanfattning och slutsatser ............................................ 130
5 Samlad styrning och tydligare ansvar ......................... 137
5.1 Långsiktig inriktning och övergripande mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ........................... 137 5.1.1 Långsiktig inriktning och fördjupad uppföljning ............................................................ 138
Innehåll
11
5.1.2 Övergripande mål och samlad årlig uppföljning i budgetpropositionen ...................... 141 5.2 Finansdepartementets samordningsansvar behöver förtydligas .............................................................................. 144 5.3 Regeringens styrning och myndigheternas återrapportering behöver bli tydligare ................................. 145 5.3.1 En handledning för arbetet att motverka felaktiga utbetalningar inom ramen för intern styrning och kontroll tas fram .............................. 146 5.3.2 Myndigheternas instruktioner kompletteras för att stärka uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar .......................................................... 149 5.3.3 Återrapporteringen i årsredovisningarna behöver förtydligas och integreras i den övergripande styrningen........................................ 157 5.4 Ett övergripande strategiskt ansvar på myndigheterna behövs .................................................................................... 162 5.5 Stärkt styrning och ökad samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna ............. 164 5.5.1 Rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassornas arbete med internkontroll och riskhantering .......................... 164 5.5.2 Information för att bedöma måluppfyllelsen behöver inhämtas från arbetslöshetskassorna ...... 166 5.6 Stärkt styrning och ökad samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar från kommunerna ........................... 167
6 Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande ............................. 169
6.1 Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättas ...................................................... 170 6.2 Rådets kansli inhyses på ESV ............................................... 174 6.3 Konsekvenser om en utbetalande myndighet bildas ........... 175
Innehåll SOU 2019:59
12
7 En modell för återkommande omfattningsstudier ........ 177
7.1 En modell för återkommande omfattningsstudier införs .. 177 7.2 Modellen följer en treårscykel ............................................. 180 7.3 Modellens innehåll ................................................................ 181 7.4 Rådets kansli ansvarar för tillämpning och förvaltning av modellen ........................................................................... 189
8 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI .......................................................................... 191
8.1 Regeringens digitaliseringsstrategi och nationella inriktning för AI kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar .......................................... 192 8.2 En arbetsgrupp för digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen .................... 193 8.3 Sammanställa kunskap om hur digitala lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar ............ 195 8.4 Uppdrag till utbetalande myndigheter att redogöra för hur de tillvaratagit potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna......................... 196 8.5 Utveckla riskbaserade kontroller särskilt för systemöverskridande uppgifter............................................ 201 8.6 Ett uttryckligt rättsligt stöd behövs för riskbaserade kontroller .............................................................................. 202 8.7 Preciserat ansvar för automatiserade handläggningsprocesser samt analys och uppföljning ........ 203 8.8 Återrapporteringskrav på hur investeringar i digitalisering påverkar felaktiga utbetalningar .................... 204
9 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande .. 207
9.1 Bättre konsekvensanalyser av risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande ...................................... 207
Innehåll
13
9.2 Utredning av regelverken som styr informationsutbytet mellan välfärdssystemen ....................................................... 210 9.3 Säkra goda förutsättningar att upptäcka och stoppa oseriösa och kriminella välfärdsaktörer ............................... 215 9.4 Förbättra förutsättningar för att använda arbetsgivardeklarationer på individnivå för att motverka felaktiga utbetalningar .......................................................... 218 9.4.1 Behov av att elektroniskt kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem .................................................. 219 9.4.2 Försäkringskassans förmåner får rättsligt stöd att elektroniskt inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna .................................... 224 9.4.3 Uppdrag att utreda hur tillgången till uppgifter i arbetsgivardeklarationen kan utvecklas ................................................................. 227 9.5 Kommunicera kontroller i syfte att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken ................. 230 9.6 Myndigheterna får i uppdrag att analysera effektiviteten i sina kontroller av lämnade uppgifter ................................. 232 9.7 Fastställandet av SGI bör baseras på historiska inkomster ............................................................................... 237
10.1 Förbättrade förutsättningar för arbetet med och uppföljningen av underrättelser ........................................... 239 10.2 Utveckla rutiner för att underrätta de utbetalande myndigheterna vid upptäckt svartarbete ............................. 241 10.3 Uppdrag att lämna förslag på strikt återbetalningsskyldighet ....................................................... 243 10.4 Ett sanktionssystem vid sidan av bidragsbrottslagen bör utredas på nytt ....................................................................... 245 10.5 Rättning av pensionsgrundande inkomst vid felaktiga utbetalningar ......................................................................... 249
Innehåll SOU 2019:59
14
11.1 Statsfinansiella konsekvenser ............................................... 253 11.1.1 Övergripande statsfinansiella konsekvenser........ 253 11.1.2 Kostnadsberäkningar av vissa enskilda förslag .... 258 11.2 Samhällsekonomiska konsekvenser ..................................... 260 11.3 Konsekvenser för företags arbetsvillkor och konkurrensförmåga .............................................................. 263 11.4 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet .................................................. 263 11.5 Kommunalekonomiska konsekvenser................................. 264
Bilagor
Bilaga 1. Kommittédirektiv 2016:60 .............................................. 277 Bilaga 2. Sammanställning av 41 ersättningssystem som ingått
i omfattningsstudierna ......................................................... 287
Bilaga 3. Fördjupad analys av osäkerhetsintervallet ...................... 289
15
Sammanfattning
Bakgrund
Sedan Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUTdelegationen) presenterade sina förslag 2008 har frågan om felaktiga utbetalningar varit levande och engagerat många. Flera av FUTdelegationens förslag har resulterat i nya regler på området. Regeringen har i sin styrning av berörda myndigheter bland annat infört mer enhetliga uppgifter i myndigheternas instruktioner om att de ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Regeringen har även genom åren tillsatt flera utredningar på området med syftet att säkerställa att utbetalningar från välfärdssystemen blir korrekta och att motverka bidragsbrott. Trots regeringens åtgärder och myndigheternas insatser kvarstår problem med att välfärdssystemen riskerar att användas för andra ändamål än de är avsedda för.
Uppdraget
Mot denna bakgrund beslutade regeringen att tillsätta Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen i juni 2016. Delegationen har haft i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Uppdraget har varit att bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Enligt direktiven skulle delegationen utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag och en övergripande kunskapsbaserad lägesbild till regeringen. Vidare ingick i uppdraget och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning av de insatser som genomförs av myndigheterna och att
Sammanfattning SOU 2019:59
16
komplettera tidigare attitydundersökningar på området. En viktig del av uppdraget var att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från system där det finns väsentliga risker för fel och redovisa orsakerna till felen, samt göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. I detta ingick också att föreslå en modell som möjliggör återkommande omfattningsbedömningar. I uppdraget ingick även att föreslå hur arbetet kan fortsätta efter att delegationens uppdrag är slutfört.2
Kartläggningarna
Delegationens direktiv ställer krav på ett omfattande kartläggningsarbete rörande felaktiga utbetalningar som grund för de förslag som ska tas fram. Resultaten av kartläggningarna har presenterats i sex rapporter där olika dimensioner av arbetet med att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar beskrivs.
Avståndstagande till fusk med bidrag men yngre har en mer tillåtande attityd 3
Den attitydundersökning som genomfördes av Kantar Sifo på uppdrag av delegationens kansli visar att det finns ett tydligt avståndstagande till fusk med bidrag. Den generella uppfattningen är att fusk är omoraliskt och någonting som påverkar välfärden negativt. Det är också något fler av de tillfrågade som anser att det är allvarligare att människor inte får bidrag de har rätt till än att det fuskas. Endast två procent uppger att det är acceptabelt att andra fuskar med bidrag. Jämfört med tidigare undersökningar4 förefaller avståndstagandet till fusk ha ökat något.
2 Dir. 2016:60. 3 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2). 4 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007) och Samverkansuppdraget (2010).
SOU 2019:59 Sammanfattning
17
Skillnader i attityder mellan olika grupper
Det finns dock stora skillnader i attityder mellan åldersgrupper. Äldre ser betydligt allvarligare på fusk med bidrag än vad yngre gör. Unga har genomgående en mer tillåtande attityd till fusk med bidrag än äldre. Till exempel anser lite över hälften i den yngsta åldersgruppen att det är mycket allvarligt att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning, medan motsvarande siffra för den äldsta åldersgruppen är över 90 procent. Tre gånger fler i den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta skulle också behålla en felaktig utbetalning.
En annan skillnad är att personer som står utanför arbetsmarknaden har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med yrkesverksamma och pensionärer. De tidigare undersökningarna från FUT-delegationen och Samverkansuppdraget visade också att det är vanligare bland yngre och personer som inte är heltidsarbetande att acceptera fusk. Även utbildningsnivå tycks ha betydelse för attityder till fusk, personer med enbart grundskolenivå har en mer tillåtande attityd än de med akademisk utbildning.
Attityder till olika former av fusk skiljer sig åt
Attityderna varierar mellan olika former av fusk. Mest allvarligt anses det vara att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Att ta ut en extra sjukdag trots att man inte är sjuk eller att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barn trots att de inte är sjuka ses som minst allvarligt.
Många tror att fusket är omfattande och att det är enkelt att fuska
Många tror att fusk med bidrag är omfattande. Nästan 70 procent av de svarande tror att fusket är ganska eller mycket omfattande. Äldre tror i högre utsträckning än yngre att fusket är omfattande. En tiondel av de svarande uppger att de känner någon som har försökt få mer bidrag än vad de är berättigade till under det senaste året. De främsta orsakerna till att människor fuskar uppges vara att politiker och personer i ledande ställning fuskar och att upptäcktsrisken är liten.
Sammanfattning SOU 2019:59
18
Vidare anser 20 procent att det är lätt att fuska och att det finns stora möjligheter att inte anmäla ändrade förhållanden. Av de tillfrågade anser 40 procent att informationsutbytet mellan myndigheterna är otillräckligt många svarade dock att de inte vet. På påstående att myndigheterna är överdrivet noggranna i sina kontroller instämda 10 procent medan 40 procent inte höll med om det påståendet.
Förtroendet för välfärdsmyndigheterna är lågt
Endast 17 procent anser att det är enkelt att göra rätt när man ansöker om bidrag och att bidragssystemen är lägga att förstå. Mindre än en fjärdedel anser att myndigheter behandlar alla rättvist och att bidrag betalas ut endast till dem som har rätt till ersättningen.
Många miljarder betalas ut felaktigt från välfärdssystemen varje år 5
En viktig del av delegationens uppdrag var att ta fram kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Tidigare bedömningar av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar har baserats enbart på expertbedömningar. Sådana bedömningar innefattar stora osäkerheter. I syfte att få större säkerhet i bedömningen av den totala omfattningen har studierna inom ramen för detta uppdrag baserats på så mycket empiriskt underlag som varit möjligt, i synnerhet i ersättningssystem som bedömts vara särskilt riskfyllda. Detta är första gången som så många empiriska studier genomförts samlat på detta område. Som underlag för omfattningsstudierna användes de riskanalyser av enskilda ersättningssystem som togs fram i början av uppdraget.6
5 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
6 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen.
SOU 2019:59 Sammanfattning
19
Totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Resultaten från omfattningsstudierna visar att de felaktiga utbetalningarna totalt uppskattas till cirka 5,5 procent av de totala utgifterna exklusive ålderspensionssystemet. Detta motsvarar 18 miljarder kronor årligen. Osäkerhetsintervallet uppgår till 3,5–8 procent, eller 11–27 miljarder kronor. I den totala uppskattningen av felaktiga utbetalningar ingår felaktiga utbetalningar från 41 välfärdssystem och från vissa så kallade systemöverskridande uppgifter. Dessutom ingår felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar och bristande samordning av ersättningar.
Felaktiga utbetalningar från enskilda system
Av de välfärdssystem som hanteras av de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen bedömdes 41 vara relevanta för delegationens uppdrag. De totala felaktiga utbetalningar från dessa system uppskattas till 15,4 miljarder kronor, vilket motsvarar 2,3 procent av utgifterna 2018. Osäkerhetsintervallet är 9,6–23,2 miljarder kronor eller 1,5–3,5 procent. Av dessa system har 18 studerats antingen empiriskt eller med hjälp av olika bedömningar. Resterande 23 system är mindre ersättningssystem där en schablonuppskattning gjorts.
För de nio system som bedömts särskilt riskfyllda med avseende på felaktiga utbetalningar uppskattades felnivån till 8,3 procent av utgifterna, med ett osäkerhetsintervall på 6,1–11,0 procent. För övriga system icke riskfyllda system uppskattades felnivån till 1,1 procent, med ett osäkerhetsintervall på 0,5–2,0 procent.
Ett fåtal av ersättningssystemen uppskattas stå för en relativt stor del av de samlade felaktiga utbetalningarna. Sex ersättningssystem uppskattas svara för över hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna, samtidigt som utgifterna uppgår till knappt 19 procent av de totala utgifterna.7
7 Dessa är tillfällig föräldrapenning, lönebidrag, nystartsjobb, assistansersättning, sjukersättning och sjukpenning. Uppskattningen inkluderar de felaktiga utbetalningar som fel i systemöverskridande uppgifter orsakar i dessa ersättningssystem.
Sammanfattning SOU 2019:59
20
Kolliderande ersättningar
Delegationens kansli har också undersökt om ersättningar som inte får kombineras betalas ut samtidigt (kolliderande ersättningar) och om utbetalningar som betalas ut för samma tid har samordnats. Resultaten visar att felaktiga utbetalningar som en följd av att kolliderande ersättningar eller bristande samordning är ett relativt litet problem och uppgår till 91–129 miljoner kronor årligen.
Systemöverskridande uppgifter
Särskilda studier och bedömningar har också genomförts för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa så kallade systemöverskridande uppgifter. Systemöverskridande uppgifter har betydelse för korrekta utbetalningar i många ersättningssystem. Det handlar om felaktigheter i folkbokföringen, felaktig sjukpenninggrundande inkomst (SGI)8, samordningsnummer samt sådana felaktiga utbetalningar som uppstår till följd av svartarbete. Fel i systemöverskridande uppgifter uppskattas orsaka cirka 5,4 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar årligen, med ett osäkerhetsintervall på 3,3–7,1 miljarder kronor. Enligt våra bedömningar är svartarbete den systemöverskridande uppgift som orsakar utgiftsmässigt mest felaktiga utbetalningar, 3–6 miljarder kronor per år.
Orsaker till de felaktiga utbetalningarna
Uppgifter och underlag har en helt avgörande betydelse för att utbetalningar ska bli korrekta. Felaktiga uppgifter i ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden orsakar drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna i enskilda ersättningssystem som studerats empiriskt eller med hjälp av expertbedömning. Den stora potentialen för att minska felaktiga utbetalningar ligger därför i att säkerställa att uppgifterna som ligger till grund för beslut och utbetalningar är korrekta.
8 Sjukpenninggrundande inkomst används för att fastställa ersättningsnivån i flera av Försäkringskassans ersättningssystem.
SOU 2019:59 Sammanfattning
21
Där det varit möjligt har en bedömning gjorts av omfattningen av misstänkt avsiktliga fel från sökande. I dessa studier bedöms hälften av felen vara misstänkt avsiktliga fel från sökande, dvs. misstänkta bidragsbrott.
Även välfärdssystemens utformning bedöms vara en viktig orsak till felaktiga utbetalningar. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Risken för felaktiga utbetalningar ökar när flera myndigheter ansvara för ett ersättningssystem och när företag eller andra externa aktörer är involverade. De uppskattade felnivåerna är särskilt höga i denna typ av system.
Splittrad styrning och uppföljning samt och avsaknad av helhetsbild 9
Kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar visar att det är svårt att få en helhetsbild av arbetet. Utbetalningar från välfärdssystemen hanteras av flera myndigheter som i sin tur sorterar under olika departement. Beredning av besluten kring de utgiftsområden som innefattar myndigheternas verksamheteter hanteras av olika utskott i riksdagen. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Utöver de utbetalande myndigheterna finns också rättsvårdande myndigheter och tillsynsmyndigheter som påverkar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Hanteringen av dessa frågor involverar därmed många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott, vilket ställer stora krav på samordning och tydlighet.
Det saknas mål på utgiftsområdesnivå och återrapporteringen i budgetpropositionen är svåröverblickbar. Perspektivet felaktiga utbetalningar behandlas inte heller systematiskt i utskottens behandling av budgetpropositionen.
Styrningen utgår från enskilda utgiftsområden och enskilda myndigheters verksamhet. Det finns idag ingen samlad och återkommande redovisning av arbetet med att motverka felaktiga
9 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3).
Sammanfattning SOU 2019:59
22
utbetalningar och dess omfattning. Det finns inte heller ett tydligt övergripande ansvar frågorna inom Regeringskansliet.
Uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar i instruktionerna är tydlig i de fem utbetalande myndigheternas10 instruktioner, men regeringens styrning via regleringsbrev har varierat över åren. Myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna är utspridd och svåröverblickbar och ger inte någon heltäckande bild av det arbete som myndigheterna lägger ner.
Myndigheterna fördelar ansvar och organiserar arbetet på olika sätt. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar berör många delar av myndigheternas verksamhet vilket bidrar till att ansvaret är splittrat på myndigheterna och att styrsignaler kan komma från olika håll. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar konstaterades att det saknas en övergripande samordning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar på myndigheterna.
Det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar 11
Svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt, vilket innebär att digitaliseringen får en allt viktigare roll för utbetalningarna från välfärdssystemen. Delegationen har undersökt hur de fem utbetalande myndigheterna och Skatteverkets folkbokförande verksamhet använder sig av digitalisering och artificiell intelligens (AI) och vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetalningar. Kartläggningen har också omfattat hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Kartläggningen visar att potentialen är stor för att minska felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. Samtidigt konstateras att myndigheterna inte tar tillvara på denna potential. Mycket talar för att dagens satsningar på digitalisering och AI istället riskerar att leda till större felaktiga utbetalningar från
10 Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. 11 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI
för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5).
SOU 2019:59 Sammanfattning
23
välfärdssystemen. Denna bedömning vilar på flera iakttagelser som vi sammanfattar nedan.
Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv
Perspektivet korrekta utbetalningar är lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete i förhållande till service och effektivisering av de egna processerna. Det gäller inte minst prioritering och uppföljning av digitaliseringsinitiativ samt utformning av de digitala tjänsterna. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är också ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta. Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektivet korrekta utbetalningar.
Digitala tjänster utvecklas med begränsat fokus på korrekta uppgifter och utan systematisk kunskap om korrekta utbetalningar
De utbetalande myndigheternas självbetjäningstjänster är utformade för att vara enkla och intuitiva, vilket underlättar uppgiftslämnandet. Det finns dock få funktioner i de digitala tjänsterna som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Detta ska ses i ljuset av att omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visat att ungefär tre av fyra felaktigt utbetalade kronor orsakats av att den sökande har lämnat oriktiga uppgifter. Kontrollnivåerna i de högautomatiserade ärendeprocesserna är också generellt sett låga. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och sannolikheten att oriktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden är därför låg. Ett par av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är också högautomatiserade.
I kartläggningen har det inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar bör utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. I utvecklingsarbetet finns exempelvis inte designprinciper inbyggda som adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Inte
Sammanfattning SOU 2019:59
24
heller forskningen om e-förvaltning har tittat på hur digitala tjänster bör utformas för att säkerställa korrekthet.
Kartläggningen visar också att det i dagsläget i princip inte sker något samarbete mellan de utbetalande myndigheterna kring hur digitalisering och AI kan användas för att säkerställa korrekta utbetalningar.
Brister i styrning och uppföljning av automatiserad handläggning
I den aktuella kartläggningen samt kartläggningen av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer det att det finns otydligheter vid automatiserade processer. Det handlar bland annat om att ansvaret inom myndigheterna för dessa processer är otydligt, att det saknas kvalitetsuppföljning och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser.
Dessa brister är allvarliga eftersom fler och fler ersättningssystem automatiseras och att det finns en strävan att öka automatiseringsgraden i redan automatiserade system.
Outnyttjad potential i riskbaserade kontroller och informationsutbyte
Kartläggningen visar samtidigt att det finns flera goda exempel på där möjligheterna med digitalisering och AI tillvaratas för korrekta utbetalningar. Dessa sker dock relativt isolerat och utan större genomslag i myndigheternas digitaliseringsarbete i stort. Kartläggningen visar exempelvis att kontroller som baseras på dataanalyser och AI används i liten, men varierande omfattning på berörda myndigheter. Dessa riskbaserade kontroller uppvisar god träffsäkerhet men ligger främst till grund för kontroller efter utbetalning. Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut och därigenom bidrar till att förebygga felaktiga utbetalningar, men ännu inget exempel där dessa slags analysbaserade modeller används i självbetjäningstjänsterna. Där skulle de kunna ge individualiserat stöd eller användas för att rikta kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna.
Det finns också rättsliga hinder och osäkerhet som hämmar utvecklingen på detta område. Detta gäller särskilt utvecklingen av
SOU 2019:59 Sammanfattning
25
riskbaserade kontroller och informationsutbyte, vilka är centrala verktyg för att säkerställa korrekta uppgifter.
Förslag
I kartläggningarna konstateras att det görs betydande insatser på myndigheterna för att motverka felen. Trots det visar de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för delegationens arbete att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen fortsatt är omfattande. Det visar att vidtagna åtgärder inte har varit tillräckliga för att komma tillrätta med problemen.
Jämförelser med tidigare bedömningar av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen måste göras med försiktighet eftersom studierna skiljer sig åt i flera avseenden och är behäftade med osäkerheter. Om vi trots det jämför med den första bedömningen av totala felaktiga utbetalningar som gjordes på uppdrag av regeringen 2005 av FUT-delegationen så bedöms andelen fel ha sjunkit med 0,3 procentenheter exkl. ålderspensionssystemet. Antar vi att andelen har minskat linjärt skulle det innebära att cirka 300 miljarder kronor sammanlagt har betalats ut felaktigt under dessa år. Det är medel som hade kunnat användas till angelägna reformer.
Mot bakgrund av resultaten från kartläggningarna föreslår delegationen en rad åtgärder och förslag som syftar till att säkerställa korrekta utbetalningar, både på kort och på lång sikt, med en förstärkning av statsfinanserna som följd. Förslagen riktar i så stor utsträckning som möjligt in sig på områden där kartläggningarna visat att problemen är störst. Kartläggningarna har också påvisat områden där risken för felaktiga utbetalningar har varit mindre än den gängse uppfattningen. Exempelvis visade omfattningsstudierna att felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar eller bristande samordning mellan ersättningar är ett relativt litet problem. Likaså kan det konstateras att samordningsnummer inte medför så stora risker för felaktiga utbetalningar som det ibland har getts uttryck för.
Sammanfattning SOU 2019:59
26
Styrningen och uppföljningar av arbetet med felaktiga utbetalningar måste samordnas och tydliggöras
Delegationens föreslår eller bedömer därför att:
• Regeringen fattar beslut om att bedriva ett samlat, systematiskt och långsiktigt arbete i syfte att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Denna inriktning redovisas i budgetpropositionen och följs upp i en särskild skrivelse till riksdagen vart tredje år. Uppföljningen ska bland annat innehåll en uppskattning av orsakerna till och omfattningen av felaktiga utbetalningar. Ett övergripande mål för alla berörda utgiftsområden om att minska de felaktiga utbetalningarna fastställs och följs årligen upp i budgetpropositionen. Regeringen ger i berörda myndigheters regleringsbrev återrapporteringskrav till stöd för denna uppföljning. Finansdepartementet behöver ha en tydlig samordnande roll inom Regeringskansliet i detta arbete.
• Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar behöver stärkas. Ekonomistyrningsverket (ESV) får därför i uppdrag att ta fram en handledning för hur myndigheterna kan tillämpa ramverket för intern styrning och kontroll för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Berörda myndigheters instruktioner kompletteras med skrivningar att de ska arbeta med riskhantering och vidta kontroller för att minska felaktiga utbetalningar samt att de ska samverka med berörda i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. På de utbetalande myndigheterna behöver det finnas ett övergripande strategiskt ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
• Delegationen delar tidigare bedömningar att det behövs en rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassorna att ha en intern styrning, kontroll och riskhantering motsvarande den som gäller för myndigheter. Det är också väsentligt att de återrapporteringskrav som föreslås för de utbetalande myndigheterna även gäller för arbetslöshetskassorna.
SOU 2019:59 Sammanfattning
27
Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen bildas
Delegationen föreslår att:
• Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättas med representanter från berörda myndigheter och
Finansdepartementet. Rådet ska bidra till en helhetssyn och bland annat följa utvecklingen, identifiera övergripande strategiska insatser och lämna rekommendationer till regering på angelägna åtgärder.
• Ett kansli knyts till rådet med uppgift att bland annat samordna myndigheternas arbete med att uppskatta de felaktiga utbetalningarna och förse regeringen med uppdaterade lägesbeskrivningar på området. Kansliet inrättas på ESV. Rådet och kansliet bör skyndsamt inrättas så att verksamheten kan bygga vidare på det arbete som delegationen har bedrivit och onödiga uppstartssträckor undvikas.
Omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar behöver kontinuerligt följas upp
En förutsättning för att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ska kunna bedrivas effektivt är att det finns kunskap om felens omfattning, orsaker och karaktär. Det först med den kunskapen som det går att utforma och prioritera rätt åtgärder och bedöma effektiviteten i arbetet. Därför föreslås följande.
• En modell som möjliggör för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och dess orsaker presenteras i enlighet med delegationens uppdrag.
• Inom ramen för modellen genomförs följande moment: riskanalyser, identifiering av särskilt riskfyllda välfärdssystem, omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar, bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna, kartläggning av orsakerna till felen och avrapportering.
• Modellen implementeras under en treårscykel. Rådets kansli ansvarar för att samordna tillämpningen av modellen och kontinuerligt utveckla modellen.
Sammanfattning SOU 2019:59
28
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
Som vi konstaterat finns det en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna. Det är viktigt att i högre grad tillvara denna potential. Delegationen förslår eller bedömer därför att:
• Regeringens digitaliseringsstrategi och dess nationella inriktning för artificiell intelligens kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar.
• En arbetsgrupp inrättas med inriktning på digitalisering och AI för korrekta utbetalningar med representanter från de utbetalande myndigheterna och Sveriges a-kassor. Rådets kansli är sammankallande och leder arbetsgruppen. Syftet är bidra till att potentialen i digitalisering och AI tillvaratas i högre grad och att stärka samarbete och erfarenhetsutbyte mellan de berörda aktörerna. Arbetsgruppen ska ta fram en kunskapssammanställning om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar med särskild inriktning på självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning och riskbaserade kontroller. Arbetsgruppen ska också undersöka hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i systemöverskridande uppgifter.
• Regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att redovisa genomförda insatser i syfte att tillvarata potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna. Myndigheterna ska särskilt redovisa hur framtagen kunskapssammanställning använts i myndigheternas utvecklingsarbete samt genomförda insatser i syfte att utveckla stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserade handläggning, samt insatser i syfte att utveckla riskbaserade kontroller. De utbetalande myndigheterna får återrapporteringskrav om att uppskatta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar.
• Myndigheterna internt behöver precisera ansvaret för de automatiserade handläggningsprocesserna och säkerställa att dessa inkluderas i kvalitetsuppföljning, kvalitetsutveckling och riskanalyser såsom de manuella handläggningsprocesserna gör.
SOU 2019:59 Sammanfattning
29
• De utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram förslag som ger dem uttryckligt lagstöd att behandla personuppgifter för kontrolländamål.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
Delegationen föreslår eller bedömer att:
• Brottsförebyggande rådet (Brå) får i uppdrag att leda och, tillsammans med rådets kansli, ta fram ett särskilt stödmaterial som kan användas för att minimera risken för felaktiga utbetalningar när nya regler införs eller befintliga ändras. Majoriteten av felen orsakats av felaktiga uppgifter vid ansökan eller under tid med ersättning. Syftet med uppdraget är att skapa förutsättningar för adekvata kontrollmöjligheter för att minimera felaktigt uppgiftslämnande och andra risker för felaktiga utbetalningar.
• En utredning tillsätts för att identifiera myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas behov av informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Utredningen ska också göra en översyn av de regelverk som styr myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas informationsutbyte och vid behov föreslå hur dessa ska förändras. Den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna i beslutsunderlaget är fel. Ett effektivt informationsutbyte är i sin tur en viktig förutsättning för att tillförsäkra korrekta uppgifter. Den attitydundersökning som genomförts tyder på att det finns en acceptans, och till och med en vilja, hos allmänheten till ökat informationsutbyte mellan myndigheter.
• Bolagsverket, Inspektionen för vård och omsorg, Skatteverket och de fem utbetalande myndigheterna får i uppdrag att redogöra för vilka förutsättningar som behöver förbättras för att tidigt och systematisk upptäcka oseriösa och kriminella aktörer som verkar inom välfärdssystemen. De omfattningsstudier som gjorts visar att omfattningen av felaktiga utbetalningar och andelen misstänkt avsiktliga fel är hög i ersättningssystem med utbetalningar till företag och andra välfärdsaktörer. Det är därför
Sammanfattning SOU 2019:59
30
centralt att stärka ansvariga myndigheters egen förmåga att tidigt och effektivt identifiera sådana aktörer. Uppdraget ska ha särskilt fokus på de rättsliga förutsättningarna att upptäcka oseriösa och kriminella aktörer när dessa ska registreras, anslutas eller beviljas tillstånd för sin verksamhet. Försäkringskassan ska leda och samordna uppdraget.
• Försäkringskassan får ett utvidgat rättsligt stöd att elektroniskt inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna för fler system. Detta ökar möjligheterna att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar. Det finns en stor outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifter i arbetsgivardeklarationerna även i ersättningssystem som administreras av andra myndigheter och organisationer än Försäkringskassan. Ett uppdrag ges därför till de utbetalande myndigheterna, Skatteverket samt Sveriges Kommuner och Regioner att lämna förslag på hur ett sådant rättsligt stöd kan utformas. I uppdraget ingår att identifiera vilka ytterligare förmåner som bör ges möjlighet att utnyttja uppgifterna och för vilka ändamål uppgifterna får användas, i syfte att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar. Det ingår även att identifiera vilken ytterligare information som vore önskvärd att inkludera i deklarationerna. Vidare ska en bedömning av uppgifternas kvalitet göras och konsekvenserna för felaktiga utbetalningar av de föreslagna förändringarna ska uppskattas. För att bättre kunna utnyttja arbetsgivardeklarationerna i syfte att minska felen bör fastställandet av sjukpenninggrundande inkomst (SGI) baseras på historiska inkomster och inte en bedömning av framtida inkomster som är fallet idag.
• De utbetalande myndigheterna bör informera tydligare om att man genomför kontroller i syfte att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken. Låg upptäcktsrisk uppgavs i den genomförda attitydundersökningen vara en av de främsta orsakerna till att folk fuskar med bidrag.
• Regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs i handläggningen. Nyttan och kostnaden av de kontroller som görs ska redovisas liksom om myndigheten har vidtagit några åtgärder i syfte att effektivisera dessa kontroller, och i så fall vilka.
SOU 2019:59 Sammanfattning
31
Genom en sådan analys ges bättre underlag föra att bedöma om kontrollerna är väldimensionerade och effektiva. Analysen bör omfatta minst två av myndighetens ersättningssystem. Rådets kansli får i uppdrag att stödja myndigheterna i denna analys.
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
Delegationen föreslår eller bedömer att:
• De utbetalande myndigheterna, under ledning av rådets kansli, får i uppdrag att ta fram ett adekvat stödmaterial som kan effektivisera underrättelserna och föreslå en lämplig elektronisk överföring av underrättelser mellan berörda aktörer. Bristande kunskap om tillämpningen av underrättelseskyldigheten kan leda både till överrapportering och underrapportering. En korrekt information om omfattning och utveckling av underrättelse är dessutom viktigt för att få en samlad bild av området.
• Ett gemensamt uppdrag ges till Skatteverket och de utbetalande myndigheterna att föreslå hur resultatet av Skatteverkets arbete att motverka osund konkurrens ska vidareförmedlas till de utbetalande myndigheterna för kontroll av felaktiga utbetalningar. Skatteverket ska leda och samordna uppdraget. Den bedömning som gjorts är att svartarbete orsakar betydande felaktiga utbetalningar, mellan 2,7–5,9 miljarder kronor per år.
• De utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram förslag på hur strikt återbetalningsskyldighet och reglerna för eftergift kan utformas. Det är angeläget att felaktigt utbetalda ersättning kan återkrävas oavsett vilket ersättningssystem det avses och oavsett orsaken till felet.
• Frågan om ett administrativt sanktionssystem vid sidan av bidragsbrottslagen ska utredas på nytt. Ett sådant system skulle vara särskilt lämpat för mindre allvarliga lagöverträdelser. En stor andel av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara misstänkt avsiktliga fel, eller misstänkta bidragsbrott, orsakade av den sökande. En mycket liten del av dem som lämnar felaktiga uppgifter träffas av en straffrättslig reaktion från samhället. Om en felaktig utbetalning upptäcks leder det i de flesta fall endast till
Sammanfattning SOU 2019:59
32
ett återkrav, vilket inte har något större handlingskorrigerande effekt.
• Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) får i uppdrag att kartlägga om och hur impulser om felaktiga pensionsgrundande utbetalningar skickas från de utbetalande aktörerna till Skatteverket i syfte att rätta den pensionsgrundande inkomsten (PGI). ISF ska också kartlägga rutinerna på Skatteverket för att rätta sådana felaktiga beslut om PGI samt de rutiner som finns på Pensionsmyndigheten för att rätta pensionsrätter som en följd av rättade PGI-beslut. ISF ska också identifiera eventuella rättsliga hinder för ett effektivt utbyte av information som möjliggör rättning av felaktig pensionsgrundande inkomst. I de studier som gjorts uppskattas felaktiga pensionsavsättningar på grund av felaktiga utbetalningar från pensionsgrundande ersättningar till cirka 0,9 miljarder kronor per år. Det motsvarar cirka 5 procent av bedömningen av de totala felaktiga utbetalningarna.
33
1 Författningsförslag
1.1 Förslag till förordning om Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
1 § Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (rådet) ska främja en effektiv och korrekt användning av skattemedel i de statliga välfärdssystemen och arbeta för att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande.
Ekonomistyrningsverket ansvarar för rådets kanslifunktioner.
2 § Rådet ska
1. följa utvecklingen på området och vara ett forum för erfarenhetsutbyte,
2. främja samverkan mellan berörda myndigheter,
3. diskutera gemensamma strategiska insatser på berörda myndigheter för att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och överutnyttjande,
4. ge råd och rekommendationer till regeringen på åtgärder som behövs för att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och överutnyttjande,
5. identifiera och uppdra åt rådets kansli att analysera, och till rådet återrapportera, strategiska tematiska områden för att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och överutnyttjande,
Författningsförslag SOU 2019:59
34
6. i särskilda promemorior kommentera kansliets förslag till omfattningsstudier12 samt den årliga och den fördjupade lägesbeskrivning som tas fram av kansliet. Promemoriorna biläggs förslaget till omfattningsstudier och lägesbeskrivningarna när dessa skickas till regeringen (Finansdepartementet).
3 § Rådet ska bestå av myndighetscheferna för Försäkringskassan,
Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndigheten, Migrationsverket, Centrala studiestödsnämnden, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Skatteverket och Ekonomistyrningsverket. Varje myndighetschef i rådet ska utse en ersättare för honom eller henne. Statssekreterare för budgetfrågor på Finansdepartementet är ordförande i rådet.
Rådet får vid behov utse en eller flera ledamöter med särskild sakkunskap som ska medverka i rådets arbete i den utsträckning som ordföranden bestämmer.
Rådets kansli
4 § Rådets kansli ska förse rådet och regeringen med underlag som möjliggör en samlad och effektiv styrning och uppföljning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och överutnyttjande.
5 § Rådets kansli ska
1. förvalta, samordna och utveckla modellen för återkommande omfattningsstudier (modellen) samt ge myndigheterna stöd vid implementeringen,
2. samordna attitydundersökningar och åtgärder rörande inställningen till individens ansvar för korrekta uppgifter,
3. ge stöd till regelgivare vid konsekvensanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande vid nya eller ändrade regler,
4. främja samverkan och erfarenhetsutbyte kring hur digitalisering och artificiell intelligens (AI) kan användas för att motverka felaktiga utbetalningar,
5. på uppdrag av rådet arbeta med strategiskt tematiska områden,
12 I promemorian kan rådets medlemmar separat kommentera kansliets förslag.
SOU 2019:59 Författningsförslag
35
6. samverka med berörda aktörer och andra forum inom området korrekta utbetalningar och bidragsbrott,
7. årligen till rådet och regeringen (Finansdepartementet) sammanställa information och återrapportera en samlad bild av det arbete som har bedrivits för att motverka felaktiga utbetalningar,
8. vart tredje år till rådet och regeringen (Finansdepartementet) föreslå för vilka system och systemöverskridande uppgifter som studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar ska genomföras,
9. vart tredje år till rådet och regeringen (Finansdepartementet) presentera en fördjupad lägesbild. Av lägesbilden ska framgå omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar, vilka åtgärder som har vidtagits och vilken effekt de haft, hur digitalisering och AI har använts samt resultaten av genomförda attitydundersökningar på området.
Modellen för återkommande omfattningsstudier
6 § Syftet med modellen för återkommande omfattningsstudier (modellen) är att bidra till en strategisk, sammanhållen och effektiv styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och överutnyttjande.
7 § Modellen ska implementeras inom ramen för en treårscykel och innehålla följande moment
1. riskanalyser av enskilda ersättningssystem där föregående års utgifter överstigit 1 miljard kronor,
2. förslag på ersättningssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar som ska omfattningsstuderas,
3. omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från enskilda ersättningssystem samt av vissa systemöverskridande uppgifter, och
4. sammanställning och avrapportering av resultaten av de riskanalyser och omfattningsstudier som genomförts inom treårscykeln.
Författningsförslag SOU 2019:59
36
8 § Senast 1 mars varje år ska rådets kansli till regeringen (Finansdepartementet) lämna en resultatredovisning och en arbetsplan.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
SOU 2019:59 Författningsförslag
37
1.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2016:1023 ) med instruktion för Ekonomistyrningsverket
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket ska införas en ny paragraf, 23 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
23 a §
Vid myndigheten finns ett kansli för Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Kansliet ska vara självständigt i förhållande till myndigheten och ledas av en kanslichef.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
Författningsförslag SOU 2019:59
38
1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1030 ) med instruktion för Arbetsförmedlingen
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Arbetsförmedlingen ska vidare
1. säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring,
2. anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete,
3. aktivt inhämta information om lediga arbeten,
4. analysera, följa upp och utvärdera hur myndighetens verksamhet och de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna påverkar arbetsmarknadens funktionssätt,
5. göra bedömningar av arbetsmarknadsläget för att tillhandahålla beslutsunderlag för den framtida arbetsmarknadspolitiken,
6. bistå myndigheter och andra som bedriver uppföljning och utvärdering inom Arbetsförmedlingens verksamhetsområde, samt
7. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott samt i
detta arbete samverka med berörda parter.
Förordning (2010:1131).
7. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndigheten
ska arbeta med riskhantering och vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar.
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Förordning (2010:1131).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
SOU 2019:59 Författningsförslag
39
1.4 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:1114 ) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
4 §
Myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.
Myndigheten ska motverka bidragsbrott och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs.
Myndigheten ska arbeta med riskhantering och vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar.
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
Författningsförslag SOU 2019:59
40
1.5 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:1174 ) med instruktion för Försäkringskassan
Härigenom föreskrivs att 2 och 5 §§ förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Försäkringskassan ska
1. ge information till berörda om socialförsäkringen och de övriga förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för,
2. se till att myndighetens föreskrifter och andra styrande dokument och rutiner är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för enskilda och företag,
3. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott,
3. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndig-
heten ska arbeta med riskhantering och vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar,
4. följa, analysera och förmedla socialförsäkringssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle inom sitt verksamhetsområde,
5. ansvara för att en kvalificerad kunskapsuppbyggnad sker i fråga om de verksamhetsområden som myndigheten har ansvar för, med utgångspunkt i de mål och andra åligganden som gäller för myndigheten,
6. stödja forskning inom socialförsäkringsområdet,
7. i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna,
8. ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter,
SOU 2019:59 Författningsförslag
41
9. vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter,
10. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, 11. ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället, och
12. ge information och stöd till föräldrar i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet gentemot barn och, inom ramen för detta, på begäran av föräldrar bistå dem med hjälp och stöd att dels beräkna underhållsbidrag, dels utforma avtal om sådant bidrag i det enskilda fallet. Förordning (2016:12).
5 §
Försäkringskassan ska samverka med
1. berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt
verka för att felaktiga utbetalningar inte görs,
1. berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och därvid särskilt
samverka i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
2. Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och andra berörda parter i frågor om det statliga tandvårdsstödet,
3. Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen i syfte att uppnå en effektiv användning av tillgängliga resurser inom rehabiliteringsområdet. Försäkringskassan ska i samma syfte träffa överenskommelse med kommun, landsting eller Arbetsförmedlingen samt bedriva finansiell samordning enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. Förordning (2016:11).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
Författningsförslag SOU 2019:59
42
1.6 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2019:502 ) med instruktion för Migrationsverket
Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2019:502) med instruktion för Migrationsverket ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 §
Myndigheten ska dessutom
1. vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott,
1. vidta åtgärder för att motverka missbruk av regler, felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Myndigheten ska
arbeta med riskhantering och vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar.
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott,
2. bistå Säkerhetspolisen i dess verksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet och i frågor som rör terrorism,
3. anmäla till Polismyndigheten eller åklagare om det i ett ärende hos myndigheten framkommer misstankar om folkmord, brott mot mänskligheten eller krigsförbrytelser, och
4. bidra till arbetet mot människohandel och liknande brott.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
SOU 2019:59 Författningsförslag
43
1.7 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2009:1173 ) med instruktion för Pensionsmyndigheten
Härigenom föreskrivs att 2 och 6 §§ förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
/Träder i kraft I:2020-01-01/ Myndigheten ska
1. ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner som avses i 1 § och se till att denna ges utifrån den enskildes behov,
2. informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen,
3. stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsumenter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation,
4. följa, analysera och förmedla ålderspensionssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle,
5. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott,
5. säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndig-
heten ska arbeta med riskhantering och vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar,
6. verka för lagenlighet och enhetlighet vid rättstillämpningen för bestämmande av pensionsgrundande inkomst,
7. medverka i EU-arbetet och annat internationellt samarbete samt vid behov representera Sverige inom sitt verksamhetsområde,
8. integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet, och
9. fullgöra de uppgifter som en behörig myndighet har enligt – artikel I i konventionen av den 30 januari 2002 om social trygghet mellan Sverige och Kanada vid tillämpning av artiklarna
Författningsförslag SOU 2019:59
44
XX.1 (information) och XXV.1 (tolkning och tillämpning) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner eller efterlevandestöd,
– artikel 1 i konventionen den 13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c-e (information) i konventionen när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen, och
– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller pensionsförmåner, efterlevandestöd och förmåner till efterlevande från arbetsskadeförsäkringen.
Förordning (2019:216).
6 §
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet.
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och
därvid särskilt samverka i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
SOU 2019:59 Författningsförslag
45
1.8 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:906 ) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 §
Utöver de uppgifter som följer av lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor och lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ska myndigheten
1. granska Arbetsförmedlingens utbetalning av statsbidrag till arbetslöshetskassorna enligt 8 § förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor,
2. granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som har samband med arbetslöshetsförsäkringen,
3. granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program,
4. till Arbetsförmedlingen påtala de brister som inspektionen har funnit vid sin granskning enligt 1–3,
5. verka för att säkerställa att
arbetslöshetsersättning betalas ut endast till den som är berättigad till sådan ersättning,
6. följa
utvecklingen på
arbetslöshetsförsäkringens område och ta de initiativ till åtgärder som uppföljningen ger anledning till,
7. granska handläggningen av
och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om varning och avstängning från rätt till
5. samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott,
6. verka för att säkerställa att
arbetslöshetsersättning betalas ut endast till den som är berättigad till sådan ersättning,
7. följa
utvecklingen på
arbetslöshetsförsäkringens område och ta de initiativ till
Författningsförslag SOU 2019:59
46
aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning,
8. granska handläggningen av
och rutinerna för handläggning av ärenden hos Försäkringskassan om avstängning från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning,
9. till
Arbetsförmedlingen
respektive Försäkringskassan påtala de brister som inspektionen har funnit vid sin tillsyn enligt 7 och 8,
10. följa utvecklingen på det
område som avser ärenden om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning och ta de initiativ till åtgärder som uppföljningen ger anledning till, och
11. fullgöra de uppgifter som
en behörig myndighet har enligt
– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller arbetslöshetsförsäkringen, och
– artikel 1 i konventionen den 13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c-e (information) i konventionen
åtgärder som uppföljningen ger anledning till,
8. granska handläggningen av
och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning,
9. granska handläggningen av
och rutinerna för handläggning av ärenden hos Försäkringskassan om avstängning från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning,
10. till Arbetsförmedlingen
respektive Försäkringskassan påtala de brister som inspektionen har funnit vid sin tillsyn enligt 7 och 8,
11. följa utvecklingen på det
område som avser ärenden om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning och ta de initiativ till åtgärder som uppföljningen ger anledning till, och
12. fullgöra de uppgifter som
en behörig myndighet har enligt
– artikel 1 i konventionen av den 30 juni 1978 mellan Sverige och Turkiet om social trygghet vid tillämpning av artiklarna 31 och 32 (information) när frågan gäller arbetslöshetsförsäkringen, och
SOU 2019:59 Författningsförslag
47
när frågan gäller arbetslöshetsförsäkring.
Förordning (2017:823).
– artikel 1 i konventionen den 13 mars 1995 om social trygghet mellan Konungariket Sverige och Republiken Chile vid tillämpning av artikel 19 c-e (information) i konventionen när frågan gäller arbetslöshetsförsäkring.
Förordning (2017:823).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
Författningsförslag SOU 2019:59
48
1.9 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2017:154 ) med instruktion för Skatteverket
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska införas en ny paragraf, 15 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 b §
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
SOU 2019:59 Författningsförslag
49
1.10 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2007:1110 ) med instruktion för Bolagsverket
Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket ska införas en ny paragraf, 5 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
5 b §
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
Författningsförslag SOU 2019:59
50
1.11 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2013:176 ) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg
Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Samverkan
4 §
Myndigheten ska samverka med andra berörda myndigheter i syfte att uppnå ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte i arbetet med tillsyn, styrning med kunskap och regelgivning.
Bestämmelser om samverkan med vissa andra myndigheter finns i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Myndigheten kungör sina föreskrifter i Gemensamma författningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m. i enlighet med bilaga 1 till författningssamlingsförordningen (1976:725).
Förordning (2015:172).
Myndigheten ska samverka med andra berörda myndigheter i syfte att uppnå ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte i arbetet med tillsyn, styrning med kunskap och regelgivning.
Myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra berörda parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Bestämmelser om samverkan med vissa andra myndigheter finns i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Myndigheten kungör sina föreskrifter i Gemensamma författningssamlingen avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst, läkemedel, folkhälsa m.m. i enlighet med bilaga 1 till
SOU 2019:59 Författningsförslag
51
Förordning (2015:172).
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
Författningsförslag SOU 2019:59
52
1.12 Förslag till förordning om ändring i förordningen ( 2003:766 ) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration
Härigenom föreskrivs att 4 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Utlämnande på medium för automatiserad behandling
4 c §
För beräkning och kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, bostadsbidrag, underhållsstöd, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
får person-
nummer eller samordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen lämnas ut på medium för automatiserad behandling till Skatteverket.
För tillhandahållande av uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken och som enligt lag eller annan författning får lämnas till en myndighet inom socialförsäkringens administration, får person-
nummer eller samordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen lämnas ut på medium för automatiserad behandling till Skatteverket.
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2020.
53
2 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
2.1 Uppdraget
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (nedan kallad delegationen) har haft i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Uppdraget har varit att bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Enligt direktiven skulle delegationen utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag och en övergripande kunskapsbaserad lägesbild till regeringen. Vidare ingick i uppdraget och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning av de insatser som genomförs av myndigheterna och att komplettera tidigare attitydundersökningar på området. En viktig del av uppdraget var att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från system där det finns väsentliga risker för fel och redovisa orsakerna till felen, samt göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. I detta ingick också att föreslå en modell som möjliggör återkommande omfattningsbedömningar. I uppdraget ingick även att föreslå hur arbetet kan fortsätta efter att delegationens uppdrag är slutfört.
Den fullständiga uppdragsbeskrivningen finns i direktiven (dir. 2016:60), se bilaga 1.
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
54
2.2 Delegationens organisation
Delegationen leddes av en ordförande och bestod av 10 ledamöter och 17 experter.13 Ett kansli inrättades som stöd till delegationen och har ansvarat för det löpande arbetet. Delegationsmöten med experter och ledamöter har ägt rum varannan månad. En stor del av delegationens arbete har bedrivits inom ramen för olika typer av arbetsgrupper med deltagare från delegationens myndigheter och organisationer. Deltagarna i dessa grupper har fungerat som expertstöd till kansliet och som en länk mellan delegationen och sina respektive myndigheter och organisationer. De bidrog till att driva arbetet framåt och säkerställa att arbetet kunde genomföras med gott resultat. Arbetsgruppsdeltagarna lämnade även värdefulla synpunkter på utkast till rapporterna. Nedan följer en översiktlig genomgång av arbetsgrupperna.
• Arbetsgruppen för omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar arbetade fram de definitioner som sedan var vägledande för det fortsatta arbetet. Gruppen arbetade även fram en modell som möjliggjorde en jämförelse av risker för felaktiga utbetalningar mellan olika system. Arbetsgruppens deltagare tillämpade sedan modellen på sina respektive myndigheter och organisationer. Resultaten från dessa riskanalyser låg till grund för de kommande omfattningsstudierna. I arbetsgruppen deltog representanter från de fem utbetalande myndigheterna, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Sveriges a-kassor och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR)14.
• Arbetsgruppen för metoder hade till uppgift att identifiera och värdera möjliga metoder för omfattningsstudier. Arbetsgruppen bestod av deltagare från IAF, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Brottförebyggande rådet (Brå) samt Arbetsförmedlingen.
13 I delegationen ingick representanter från Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Migrationsverket, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Inspektionen för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, Länsstyrelsen Örebro, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Statskontoret, Kronofogdemyndigheten, Konkurrensverket, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Sveriges a-kassor, Sveriges Kommuner och Regioner samt Regeringskansliet. 14 Den 27 november 2019 ändrade Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) namn till Sveriges Kommuner och Regioner (SKR).
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
55
• Ett forum för genomförande av omfattningsstudier bildades för att undersöka förutsättningarna för att genomföra empiriska omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar inom riskfyllda system och ett urval av övriga system. Forumet gav också ett stöd i allt från val av studieupplägg och design, planering, genomförande och analys till rapportering av empiriska studier av enskilda ersättningssystem. Forumet fungerade även som ett rådgivande och styrande organ för att säkerställa enhetlighet och kvalitet i genomförande och rapportering av de empiriska studierna.15 I forumet deltog representanter från de fem utbetalande myndigheterna och IAF.
• Arbetsgruppen för attitydarbete inrättades för att undersöka förhållningssätt och kunskaper kring hur handläggare, företag och allmänhet ser på utbetalningar från välfärdssystemen. I arbetsgruppen ingick representanter från Centrala studiestödsnämnden (CSN), Arbetsförmedlingen, Brottsförebyggande rådet, Försäkringskassan, SKR och Skatteverket. Arbetsgruppen arbetade bland annat med att genomföra intervjuer med handläggare som arbetar med förmåner där den egna bedömningen har stort utrymme. En annan uppgift var att ta fram ett undervisningsmaterial för gymnasieskolan, ett samarbete mellan kansliet, CSN och lärare.
• En referensgrupp bildades för att bistå kansliet i arbetet med att kartlägga regeringens styrning och myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I referensgruppen fanns representanter från ISF, Statskontoret, Pensionsmyndigheten och Ekonomistyrningsverket (ESV).
2.3 Delegationens arbetssätt
Sammanträden, konferenser och seminarier
Delegationens arbetssätt har utgått från kommittéförordningen och delegationens direktiv. Delegationens ordförande har med stöd från kansliet föreslagit den övergripande inriktningen för arbetet med
15 Diskussionerna bidrog till delar av underlaget till rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1
– Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4).
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
56
utgångspunkt i delegationens uppdrag. Delegationens ledamöter och experter har löpande diskuterat och fått möjligheter att lämna synpunkter på hur arbetet med att uppfylla direktiven lagts upp. Detta har skett dels genom information, diskussion och återkoppling på delegationsmötena, dels genom de olika arbetsgrupperna.
Varannan månad under den period som delegationen har varit verksam har ledamöter och experter träffats under en halvdag. Stående punkter på delegationsmötena har varit återkoppling från arbetsgruppernas arbete, information från kansliet om hur det löpande arbetet fortskrider och vad nästa steg för att uppfylla direktiven är. På delegationssammanträdena har delegationens myndigheter och organisationer fått tillfällen att redogöra för hur de arbetar med att motverka felaktiga utbetalningar ur olika aspekter. Detta har bidragit till erfarenhetsutbyte och till att sprida goda exempel. Även en rad externa talare har bjudits in till delegationsmötena för att presentera relevanta ämnen. Totalt har 22 delegationssammanträden ägt rum, varav två har varit med enbart ledamöterna.
Som ovan nämnts har en stor del av delegationens arbete bedrivits inom ramen för olika typer av arbetsgrupper. Delegationens myndigheter och organisationer har aktivt bidragit till att uppfylla uppdraget genom att delta i dessa grupper. Det arbete som arbetsgruppsdeltagarna har bidragit med har varit en förutsättning för att kunna uppfylla direktivens krav. Sammanlagt har fyra olika arbetsgrupper och en referensgrupp varit verksamma under ledning av delegationens kansli, totalt har cirka 45 arbetsmöten ägt rum i dessa grupper.
I början av uppdraget besökte kansliet de myndigheter och organisationer som ingår i delegationen. Syftet var att få en bild av vilka erfarenheter de kunde bidra med, vilka huvudsakliga problem och hinder kopplat till uppdraget som de såg och vilka samarbeten som var relevanta. Utöver dessa besök har det hållits ett stort antal bilaterala möten mellan kansliet och representanter för olika myndigheter och organisationer för att diskutera specifika frågor. Delegationens kansli har genomfört studiebesök och besökt ett antal samverkansforum för att få en bild av hur samverkan mellan myndigheterna sker.
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
57
Delegationens kansli har anordnat ett antal seminarier och workshops i syfte att inhämta kunskap för uppdraget. Bland annat har ett metodseminarium med forskare och representanter från ett stort antal myndigheter och organisationer genomförts inom ramen för arbetet med omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar.
I början av juli 2018 anordnade Delegationen tre paneldebatter i Almedalen. Debatterna rörde olika aspekter av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Kansliet har också bjudits in till en rad olika seminarier och konferenser för att presentera delegationens uppdrag och arbete.
Kartläggningar
Delegationens kansli har med hjälp av myndigheterna genomfört studier och analyser som ligger till grund för de kartläggningar som gjorts. Resultaten från kartläggningar har avrapporterats i sex särskilda rapporter16. Ledamöterna och experterna har bidragit med värdefulla synpunkter på utkast till rapporterna. Kartläggningarnas upplägg presenteras närmare i kapitel 3. Kartläggningarna har rört följande områden.
• Bidragsmoralen i samhället (inställning eller attityder till felaktiga utbetalningar)
• Risker för felaktiga utbetalningar
• Omfattningen av felaktiga utbetalningar
• Styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar
• Digitalisering och AI
Utöver rapporter inom ovanstående områden har även ett utbildningsmaterial till gymnasieskolan tagits fram i syfte att förbättra kunskaperna och förståelsen för välfärdssamhället.
16
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1), Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2), Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
– En kartläggning (Rapport 3), Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5), Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattning av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
58
Delegationen har dessutom varit remissinstans för olika utredningar m.m. och ordföranden har delegerats att svara på alla remisser som ställts till delegationen. Fem remissvar har lämnats för delegationens räkning.17 De flesta myndigheter som delegationens ledamöter representerar lämnade egna yttranden på samma remisser.
Erfarenhetsutbyte och bidrag till den offentliga debatten
En del av delegationens uppdrag var att bidra till erfarenhetsutbyte samt att delta i och bidra till den offentliga debatten på området. Kommunikationsarbetet har därför varit en viktig del av uppdraget. Därför togs en kommunikationsstrategi fram med en kommunikationsplan, som förnyades varje år. Syftet var att öka samsynen och kunskapen kring kommunikation hos deltagande myndigheter och organisationer i delegationen och att skapa tydlighet i rollfördelningen kring kommunikationen.
Delegationens webbplats har varit en kanal för informationsspridning och erfarenhetsutbyte.18 På webbplatsen har aktuella händelser publicerats, till exempel nyheter om delegationens aktiviteter och rapporter. Det har också publicerats nyheter från myndigheter och andra aktörer. Delegationen har även haft en profil på LinkedIn för att nå ut med nyheter och annan information till så många som möjligt. Varannan månad tog kansliet fram ett nyhetsbrev som skickades ut till prenumeranter. I nyhetsbrevet sammanfattades de viktigaste nyheterna på området, framför allt kansliets och delegationens aktiviteter, men även nyheter från externa aktörer. Kansliets omvärldsbevakning har varit ett viktigt stöd i arbetet med publicering av nyheter på webbplatsen och utskick av nyhetsbrev.
Delegationens kansli tog tidigt fram ett informationsmaterial (en folder) som på ett enkelt och kortfattat sätt sammanfattade delegationens uppdrag och arbete.
I syfte att delta i och bidra till den offentliga debatten om överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
17Ds 2019:13: Etableringsjobb,SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid
felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering,Ds 2017:67: Lönegaranti och utbetalande myndighet, U2017/04843/GV: Studiemedel vid utlandsstudier – Förändringar för ett långsiktigt och hållbart system,SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.
18www.korrektautbetalningar.se
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
59
arrangerade Delegationens kansli sommaren 2018 tre seminarier i Almedalen. Seminarierna hade formen av paneldebatter. I debatterna medverkade forskare, riksdagsledamöter och ledande konsulter samt representanter från Svenskt Näringsliv, Udbetaling Danmark, myndigheter och statliga utredningar. Paneldebatterna handlade om för- och nackdelar med att mäta felaktiga utbetalningar, vikten av att motverka fel och hur digitalisering och AI kan bidra till korrekta utbetalningar.
I samband med att delegationens kansli i juni 2019 publicerade tre underlagsrapporter om bidragsmoralen i samhället, styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och omfattning av felaktiga utbetalningar skrev delegationens ordförande en debattartikel med stort genomslag.
2.4 Angränsande utredningar
Sedan 2005 års informationsutbytesutredning19 och FUTdelegationen20 lämnade sina respektive förslag har regeringen tillsatt en rad utredningar med syfte att bland annat säkerställa hållbara välfärdssystem och motverka felaktiga utbetalningar. Dessa utredningars förslag och vad de har resulterat i har varit en viktig utgångspunkt för arbetet i delegationen. Tidigare utredningars förslag har följts upp för att identifiera behov av förändringar i syfte att motverka felaktiga utbetalningar.
Delegationens kansli har också haft kontinuerlig kontakt och samråd med ett stort antal utredningar med närliggande uppdrag i syfte att utbyta erfarenheter samt dra nytta av och komplettera andra utredningars arbete. Sammanlagt har kansliet haft samrådsmöten med ett tiotal utredningar. Enligt direktiven hade delegationen i uppgift att samråda med Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (SOU 2017:37), Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen (SOU 2018:14) och LSS-utredningen (SOU 2018:88).
Efter att delegationen påbörjat sitt arbete har regeringen tillsatt Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från
19SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter. Betänkande av 2005 års informationsutbytesutredning. 20SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar.
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
60
välfärdssystemen (Fi 2018:05). Nedan redogörs kort för dessa utredningars uppdrag och resultat.
Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden
En utredning har genomfört en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet och har föreslagit en rad åtgärder för att motverka att bidrag och förmåner hamnar i händerna på kriminella. Utredningen konstaterade att det finns otillräckliga förutsättningar för myndigheter att bekämpa välfärdsbrottsligheten och att det förekommer felaktiga uppgifter i register som ligger till grund för utbetalningar. Utredningen kom även fram till att myndigheter inte har tillräckliga möjligheter att kontrollera om inrapporterade uppgifter är korrekta. Utredningens betänkande innehåller en rad förslag på åtgärder för att stoppa brottsligheten mot välfärdssystemen, bland annat lämnade utredningen förslag till effektivare informationsutbyte mellan myndigheter, åtgärder mot identitetsrelaterad brottslighet och felaktigheter i folkbokföringen.
Utredningens förslag resulterade bland annat i att regeringen tillsatte en utredning avseende säkra identitetshandlingar21. Regeringen genomförde åtgärder för ordning och reda i folkbokföringen22 och en utredning om samordnade utbetalningar tillsattes23. Bland regeringens åtgärder ingick även förbättrad hantering av bidragsbrott samt utvidgning och skärpning av bidragsbrottslagen (se avsnitt 2.4.2).
Regeringen gav i maj 2018 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att kartlägga hur hanteringen av bidragsbrott bedrivs i dag och hur den kan förbättras.24 Uppdraget delredovisades i oktober 2019. Det konstateras bland annat att för att förbättra
21SOU 2019:14: Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation. Betänkande av 2017 års ID-kortsutredning. 22 Folkbokföringsbrottet återinfördes den 1 juli 2018. Skatteverket har i regleringsbrevet för 2019 som mål- och återrapporteringskrav att öka kvaliteten i folkbokföringen och särskilt beskriva hur fel förebyggs och hur riskhanteringen inom folkbokföringen stärks. 23 Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05). 24 Justitiedepartementet (2018): Uppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om
förbättrad hantering av bidragsbrott. Regeringsbeslut 2018-05-24, Ju2018/03037/KRIM.
Uppdraget slutredovisas i oktober 2020.
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
61
hanteringen av bidragsbrott behöver samordningen förbättras mellan utbetalande myndigheter, men också mellan utbetalande och brottsutredande myndigheter.25
Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen
Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen har haft i uppdrag att göra en bredare utvärdering av lagen för att undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken, vilka konsekvenser som lagen har fått och om syftena med reformen har uppnåtts. Utredningen har därför kartlagt hur myndigheter, arbetslöshetskassor och kommuner arbetar för att motverka bidragsbrott. Utvärderingen visar bl.a. att misstänkta bidragsbrott inte anmäls i tillräcklig utsträckning och att andelen anmälningar som leder till lagföring är låg.
Utredningens förslag resulterade i att bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde utvidgas till att avse även stöd, bidrag och ersättningar som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och avser en enskild person, men betalas ut till någon annan än den enskilde. Ändringarna innebär att till exempel tandvårdsstöd och olika former av arbetsmarknadspolitiska stöd omfattas av lagen. Maximistraffet för grovt bidragsbrott skärps från fängelse i fyra år till sex år. Preskriptionstiden för ringa och vårdslöst bidragsbrott förlängs från två till fem år. Underrättelseskyldigheten vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen utökas till att omfatta även pensioner och stöd som beslutas av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen eller en kommun och som avser en enskild person, men betalas ut till någon annan än den enskilde. Underrättelseskyldigheten omfattar även kommunerna.
De nya reglerna träder i kraft den 1 januari 2020.26
25 Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten (2019): Delredovisning av regeringsuppdrag till
Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om förbättrad hantering av bidragsbrott.
Polismyndighetens dnr: A310.133/2019, Åklagarmyndighetens dnr: ÅM2019-1666. 26 Socialförsäkringsutskottets betänkande 2019/20:SfU8, Ett starkare skydd för välfärdssystemen.
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
62
LSS-utredningen
LSS-utredningen har sett över assistansersättningen i socialförsäkringsbalken och delar av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Syftet var att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS. Utredningen bedömde bland annat att felaktiga utbetalningar kan ha haft en betydelse för kostnadsutvecklingen, men inte i lika stor utsträckningen som tidigare eftersom det har införts tillståndskrav för att bedriva assistansverksamhet. Utredningen lämnade inga förslag på åtgärder mot felaktiga utbetalningar från assistansersättningen.
Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen
En särskild utredare har fått i uppdrag att undersöka hur en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen skulle kunna bidra till att öka möjligheterna att förhindra felaktiga utbetalningar, effektivisera utbetalningsprocesser och förbättra servicen till medborgarna. Utredningen konstaterade i sin första statusrapport att informationsutbyte mellan berörda myndigheter är nödvändigt och pågår i olika former, men är otillräcklig och ineffektiv. Detta beror till stor del på bristande förutsättningar. Utredningen förespråkar därför en samordnande funktion för att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningens uppdrag ska slutredovisas senast den 29 maj 2020.
2.5 Avgränsningar och definitioner
Avgränsningar
Vad gäller utbetalningar från välfärdssystemen har arbetet främst omfattat sådana utbetalningar som hanteras av berörda myndigheter och organisationer i delegationen.27 Det handlar om utbetalningar som avser enskilda personer, antingen direkta ersättningar och
27 Medlemsorganisationerna SKR och Sveriges a-kassor hanterar själva inga utbetalningar men företräder sina respektive utbetalande organisationer (kommunerna och arbetslöshetskassorna) i delegationen.
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
63
bidrag eller till företag eller andra aktörer. Välfärdstjänster som tillhandahålls antingen genom upphandling eller genom att de godkänns för att ingå i ett valfrihetssystem har i viss utsträckning ingått i delegationens kartläggningsarbete (se avsnitt 4.5).
Av de välfärdssystem som hanteras av de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen har 41 system bedömts vara relevanta för delegationens uppdrag, och därmed ingått i uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna. Dessa system finns sammanställda i bilaga 2.
Vi har avgränsat bort transfereringar från staten till kommuner och regioner. Delegationens arbete har heller inte omfattat regionernas verksamhet (hälso- och sjukvården), skolväsendet eller universitets- och högskolesystemet. Den verksamhet som är knuten till hanteringen av premiepensioner och det så kallade fondtorget har inte heller berörts i delegationens arbete.
Definitioner
Delegationen har använt följande definition för en felaktig
utbetalning:
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som
oavsiktliga fel. I omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar har,
där det varit möjligt, en bedömning gjorts av hur stor andel av de felaktiga utbetalningarna som har orsakats av misstänkt avsiktliga fel
från sökande. Misstänkt avsiktliga fel innefattar i detta betänkande
enbart fel orsakade av sökande, inte av myndigheten. Enligt bidragsbrottslagen begår en person ett bidragsbrott om personen lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållande och på så sätt orsakar fara för att en felaktig utbetalning görs. För att ett bidragsbrott ska ha begåtts behöver således inte en felaktig utbetalning har skett, det räcker med att det finns en risk för en sådan. I de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för detta uppdrag har vi enbart tittat på realiserade felaktiga utbetalningar. De uppskattade misstänkt avsiktliga felen i detta betänkande är alltså misstänkta bidragsbrott. Ett bidragsbrott
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
64
inrymmer dock fler gärningar eftersom en felaktig utbetalning inte behöver ha realiserats för att ett bidragsbrott ska ha begåtts.
Fel som inte är avsiktliga kan t.ex. handla om misstag, dvs. den sökande kan ha missförstått vilken information som efterfrågas eller kan av misstag ha lämnat felaktiga uppgifter. Det förkommer även att myndigheter gör misstag.
Med bidragsbrott avser vi även sådana bedrägerier som fr.o.m. den 1 januari 2020 kommer att omfattas av bidragsbrottslagen, dvs. välfärdsförmåner som betalas ut till företag men avser enskilda, till exempel tandvårdsstöd och arbetsmarknadspolitiska stöd.28
I kartläggningen av bidragsmoralen i samhället använder vi termen fusk istället för bidragsbrott. Anledningen är att fusk är det begrepp som används i vardagligt tal och det var därför mer lämpligt att använda det i en enkätundersökning riktad till allmänheten. Termen bidragsmoral används för att beskriva inställning eller attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Bidragsmoral handlar om viljan att utbetalningarna ska vara korrekta.
Med överutnyttjande avses utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet.
Med systemöverskridande uppgifter menas uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. De här uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används av flera myndigheter. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar i flera system.
Digitaliseringskommissionen och Expertgruppen för digitala investeringar har lyft fram att digitaliseringen innebär att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Allt större delar av tillvaron är digitaliserad samtidigt som vi i allt mindre grad kan skilja ut det digitala från det icke-digitala.29 I detta betänkande koncentrerar vi oss på den digitalisering som innebär att myndigheterna kan kommunicera och interagera digitalt med människor och med andra myndigheter. Vi
28 De arbetsmarknadspolitiska stöd som ingått i delegationens arbete är nystartsjobb och lönebidrag. 29SOU 2018:72: Slutrapport, Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar, s. 18.
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
65
tar särskilt upp vissa lösningar och tjänster som har betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen.
Med elektroniskt informationsutbyte menas elektronisk kommunikation av uppgifter över organisationsgränser och i detta betänkande tar vi främst upp sådant informationsutbyte mellan myndigheter.30 Med självbetjäningstjänster avses möjligheter att via internet få tillgång till personuppgifter och annan information samt utföra vissa rättshandlingar, såsom att lämna uppgifter eller göra ansökningar.31I rapporten behandlar vi också helt eller delvis
automatiserade processer. I sådana processer genomförs alla eller vissa
av processens arbetsmoment maskinellt utan att någon individ tar någon aktiv del i arbetsmomenten.32Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser av i huvudsak förmånsrelaterade data och syftar till att möjliggöra träffsäkra kontroller av exempelvis lämnade uppgifter.33
Artificiell intelligens (AI) är ett vitt begrepp som kan definieras på
olika sätt. Ofta innefattas dock både vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner. Tekniker som närmast förknippas med AI är maskininlärning och djupinlärning, vilket illustrerar att den artificiella intelligensen utmärks av sin förmåga att lära från data och bli smartare över tid.34 I begreppen digitalisering och AI infattar vi såväl den teknik som den verksamhetsutveckling som krävs och möjliggörs av tekniken.
2.6 Erfarenheter av uppdragets genomförande
Delegationens arbete har bidragit till att sprida och utveckla den kunskap som finns på området hos myndigheter och organisationer. Den breda sammansättningen av delegationen har gjort att olika perspektiv lyfts fram och så långt möjligt beaktats vilket har bidragit till en bättre bild av helheten. Ledamöternas, experternas och
30 Jfr eSam (2016): Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk
form.
31 111 kap. Socialförsäkringsbalk (2010:110). 32 Jfr definitionen för automatiserat beslutsfattande i Prop. 2016/17:180En modern och
rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s 313: ”Med automatiserade beslut avses beslut som
fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet”. 33 Jfr Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 136. 34 Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning för artificiell intelligens, s. 4. Informationsmaterial, N2018.14.
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
66
arbetsgruppsdeltagarnas sakkunskaper har varit viktiga för arbetet med kartläggningarna och annat faktamaterial som ligger till grund för underlagsrapporterna och förslagen i betänkandet.
En stor del av delegationens uppdrag har genomförts inom ramen för arbetsgrupper med representanter från delegationens myndigheter och organisationer. Delegationens och arbetsgruppernas arbete har lett till en kunskapsuppbyggnad på området. Inte minst har arbetsgruppsdeltagarnas breda kompetens bidragit till ett viktigt erfarenhetsutbyte och en utveckling av ny kunskap.
Delegationens uppdrag har varit brett och omfattande. En grundförutsättning för ett sådant uppdrag är att de deltagande myndigheterna och organisationerna känner ett gemensamt ansvar för att uppfylla kraven enligt direktiven. Detta har i vissa fall varit en utmaning eftersom delegationens uppdrag inte alltid har stämt överens med de prioriteringar som myndigheterna och organisationerna har haft. De delar av delegationens uppdrag som handlade om att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar krävde relativt omfattande arbetsinsatser främst från de utbetalande myndigheterna och IAF. För att möjliggöra detta behövde berörda myndigheter göra omprioriteringar och avsätta resurser. Betydande ansträngningar fick i vissa fall göras av alla inblandade för att få detta till stånd. Arbetet hade kunnat bedrivas mer effektivt om myndigheterna i samband med att regeringen tillsatte delegationen hade fått bättre förutsättningar att arbeta med de delarna av uppdraget.
2.7 Betänkandets disposition och läsanvisningar
Betänkandet innehåller elva numrerade kapitel och sammanfattning, referenslista samt tre bilagor. I kapitel 1 redovisas delegationens författningsförslag. I det här kapitlet, kapitel 2, redogör vi för delegationens uppdrag och arbete samt förutsättningarna för delegationens arbete. Betänkandet är i övrigt uppdelat i två delar.
SOU 2019:59 Delegationens uppdrag, organisation och arbete
67
Del I Kartläggning och aktuell lägesbild
Del I omfattar kapitel 3 och 4, som återger det arbete som kansliet med stöd av delegationens myndigheter har genomfört för att uppfylla de krav som direktiven ställde på delegationens arbete.
Kapitel 3 innehåller en beskrivning av tillvägagångssättet för det
kartläggningsarbete om felaktiga utbetalningar som delegationens kansli har genomfört med stöd av delegationens myndigheter och organisationer. Kartläggningsarbetet har omfattat följande områden: bidragsmoralen i samhället, omfattning av felaktiga utbetalningar (inklusive risker för felaktiga utbetalningar), styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar samt digitalisering och AI för korrekta utbetalningar.
I kapitel 4 ges en samlad kunskapsbaserad lägesbild som ur olika aspekter belyser överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Lägesbilden baseras på ovan nämnda kartläggningar och publicerade rapporter som kansliet tagit fram inom ramen för delegationens uppdrag.
Del II Delegationens förslag, bedömningar och konsekvensanalyser
Del II omfattar kapitel 5–11. I dessa kapitel presenteras en tydligare styrning och en ny organisation för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Kapitlen innehåller även förslag för att bättre kunna förhindra, upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar.
Kapitel 5 presenterar förslag som tydliggör styrningen och
ansvaret för såväl regeringens som myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.
I kapitel 6 lämnar delegationen förslag på inrättande av ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och ett kansli knutet till rådet.
I kapitel 7 presenteras en modell för återkommande omfattningsstudier av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen.
I kapitel 8 lämnar vi förslag på hur potentialen i digitalisering och AI bättre kan tas tillvara för att säkerställa korrekta utbetalningar.
Kapitel 9 innehåller förslag om att skapa bättre förutsättningar att
förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande.
Delegationens uppdrag, organisation och arbete SOU 2019:59
68
I kapitel 10 lämnar vi förslag på åtgärder för att bättre kunna upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar.
Kapitel 11 innehåller konsekvensanalyser av delegationens
förslag.
Till betänkandet bifogas tre bilagor. Bilaga 1 innehåller delegationens direktiv. Bilaga 2 innehåller en tabell över de 41 system bedömts vara relevanta för delegationens uppdrag.
Bilaga 3 innehåller en fördjupad analys av osäkerhetsintervallet.
69
Del I. Kartläggning och aktuell
lägesbild
71
3 Tillvägagångssätt för kartläggningarna
Delegationens direktiv ställer krav på ett omfattande kartläggningsarbete rörande felaktiga utbetalningar som grund för de förslag som ska tas fram. I detta kapitel beskrivs tillvägagångssättet för de kartläggningar som delegationens kansli har gjort med stöd av delegationens myndigheter. Kartläggningarna har presenterats i sex särskilda rapporter.
3.1 Attitydundersökning av inställningen till fel och fusk
Enligt delegationens direktiv har tidigare attitydundersökningar visat att det bland vissa grupper fanns en tillåtande attityd till fusk med bidrag. Mot bakgrund av att felaktiga utbetalningar minskar förtroendet för välfärdssystemen behövdes därför enligt delegationens direktiv en aktuell lägesbeskrivning över inställningen hos allmänheten och de anställd genom kompletterande studier och undersökningar.
Förtroende för välfärden och våra gemensamma institutioner är avgörande för ett hållbart välfärdssamhälle. En kollektivt finansierad välfärdspolitik kräver att det finns en betalningsvilja eller åtminstone acceptans i befolkningen för finansiering via skatter och avgifter. Bidragsmoral är nära kopplad till förtroende och tillit till välfärdssystemen.
För att få en aktuell lägesbild över bidragsmoralen i samhället har en attitydundersökning genomförts. Resultatet presenterades i rapporten Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av
inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Tillvägagångssätt för kartläggningarna SOU 2019:59
72
Delegationen har också haft i uppdrag att ta fram och sprida myndighetsövergripande informationsmaterial. Inom ramen för delegationens attitydarbete har därför undervisningsmaterialet Allas
våra pengar35 tagits fram i samarbete med Centrala studiestöds-
nämnden (CSN). Materialet syftar till att öka unga personers förståelse för sambandet mellan korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och hur välfärden fungerar i stort.
En enkät riktad till allmänheten
Attitydundersökningen riktade sig till allmänheten och genomfördes på uppdrag av delegationen av Kantar Sifo. I undersökningen ställdes bland annat frågor om attityder till fusk med bidrag från välfärdssystemen. Ordet fusk är ett begrepp som används i vardagligt tal och är därför mer lämpligt att använda än termen bidragsbrott i en enkätundersökning som riktar sig till allmänheten.
Attitydundersökningen genomfördes genom att en enkät skickades ut med post till 5 000 slumpmässigt utvalda individer. Totalt bestod enkäten av 17 frågor, uppdelade på områdena: förutsättningar att göra rätt, inställning för fel och fusk med bidrag samt förtroende. För att i viss utsträckning kunna göra jämförelser hämtades ett antal frågor från tidigare attitydundersökningar av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) och Ekonomistyrningsverkets samverkansuppdrag. Vissa frågor har också inspirerats av Skatteverkets årliga attitydundersökningar. Målgruppen för undersökningen var allmänheten i åldersspannet 15–79 år. Urvalet gjordes från SPAR-registret och datainsamlingen gjordes under sista kvartalet 2018. Totalt inkom 1 861 svar vilket motsvarar en svarsfrekvens på 37 procent. Resultaten från undersökningen redovisas i avsnitt 4.1.
Undervisningsmaterial till gymnasieskolan
Undervisningsmaterialet Allas våra pengar har tagits fram i samarbete med CSN. Undervisningsmaterialet riktar sig till gymnasieungdomar och är ett exempel på tidig attitydpåverkan.
35 CSN och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Allas våra
pengar – Ett undervisningsmaterial om välfärdssystemen och studiebidraget.
SOU 2019:59 Tillvägagångssätt för kartläggningarna
73
Materialet togs fram med hjälp av gymnasielärare och finns publicerat på CSN:s webbplats.
3.2 Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar
Delegationen har haft i uppdrag att genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från välfärdssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar. Delegationen har också haft i uppdrag att redovisa orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Uppdraget innefattar även en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Resultatet av dessa uppskattningar redovisas i avsnitt 4.2.
Identifiera välfärdssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar
För att kunna avgöra vilka välfärdssystem som innehåller väsentlig risk för felaktiga utbetalningar har risknivån i de olika systemen behövts ställas mot varandra på ett strukturerat sätt. Därför arbetade en arbetsgrupp på uppdrag av delegationen fram en modell som möjliggjort en sådan jämförelse. Arbetsgruppen applicerade riskvärderingsmodellen på totalt 28 välfärdssystem av varierande karaktär. Systemen bestod av olika bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål. Efter att risknivåerna i dessa välfärdssystem ställts mot varandra bedömde arbetsgruppen att nio ersättningssystem hade väsentlig risk för felaktiga utbetalningar.
Riskanalyserna av de enskilda ersättningssystemen användes dessutom som viktigt underlag för flera av de omfattningsstudier som senare genomfördes inom ramen för delegationens uppdrag.
Genom modellen identifierades också ett antal uppgifter som har betydelse för utbetalningar från flera välfärdssystem, så kallade systemöverskridande uppgifter. Urvalet av de uppskattningar av felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i sådana uppgifter baserades till stor del på dessa analyser. Dessa uppskattningar genomfördes senare av delegationens kansli (se avsnitt 3.2).
I rapporten Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen redovisas riskvärderingsmodellen och hur den togs fram, de
Tillvägagångssätt för kartläggningarna SOU 2019:59
74
ersättningssystem som bedömdes vara särskilt riskfyllda samt hur olika risker manifesterar sig i välfärdssystemen.
Uppskattning av felaktiga utbetalningar i enskilda välfärdssystem
Totalt har 41 ersättningssystem ingått i delegationens uppskattning av de totala felaktiga utbetalningarna. Av dessa har felaktiga utbetalningar från nio ersättningssystem uppskattats med i huvudsak empiriska metoder. I fyra ersättningssystem har bedömningar av felen gjort med metoden Expert Elicitation. I ytterligare fyra system, som varken har kunnat studeras empiriskt eller med expertbedömningar, men där utgifterna är stora eller risken för felaktiga utbetalningar hög, har uppskattningarna gjorts med olika metoder. I ett regeringsuppdrag har Försäkringskassan genomfört ytterligare en uppskattning, som har kunnat ingå i totaluppskattningen. Därtill har 23 mindre ersättningssystem bedömts med schablonmässiga antaganden.
Empiriska omfattningsstudier
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1 presenterades empiriska uppskattningar av felaktiga utbetalningar från nio ersättningssystem, varav sju bedömdes vara särskilt riskfyllda i den komparativa riskbedömningen.36 Studierna som ligger till grund för uppskattningarna baserades i huvudsak på empiriskt underlag där olika vedertagna metoder använts. Som utgångspunkt för studierna arbetades en gemensam orsaksindelning och definition av felaktiga utbetalningar fram. Myndigheterna har genomfört omfattningsstudierna.
Till skillnad från de uppskattningar som gjordes av FUTdelegationen och Samverkansuppdraget, baseras studierna av enskilda system på så mycket empiriskt underlag som möjligt, givet de begränsningar i tid och resurser som funnits. Vissa risker för felaktiga utbetalningar har av olika anledningar inte kunnat studeras
36 Felaktiga utbetalningar baserat på empiriskt underlag har uppskattats i följande ersättningssystem: Arbetslöshetsförsäkringen, bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd, dagersättning till asylsökande, lönebidrag, nystartsjobb, studiemedel för studier i utlandet, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd.
SOU 2019:59 Tillvägagångssätt för kartläggningarna
75
empiriskt. Delegationens kansli har därför kompletterat med bedömningar av vilka felaktiga utbetalningar dessa risker orsakar i syfte att få en så heltäckande bild som möjligt.
Förutsättningarna att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varierar dock mellan välfärdssystemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar. Andra är svåra att upptäcka och kontrollera med gängse kontrollmetoder eller att kvantifiera med statistiska metoder. Att endast uppskatta kontrollerbara felaktiga utbetalningar leder till underskattningar eftersom mörkertalet i vissa system sannolikt är stort. Ett underlag som exkluderar mörkertalet ger därför begränsad nytta som underlag för beslut och prioriteringar. Osäkerheterna i uppskattningarna av mörkertalet, både inom enskilda ersättningssystem och i systemöverskridande uppgifter, är av naturliga skäl större än de uppskattningar som gjorts av empiriska studier.
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1 redovisades även två registerbaserade studier som undersökt två olika orsaker till felaktiga utbetalningar. I den första studien uppskattades omfattningen av felaktiga utbetalningar på grund av kolliderande ersättningar37 i ett antal större ersättningssystemen38. I den andra registerbaserade studien uppskattades omfattningen av felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd som gått till en och samma person från två olika kommuner under samma månad.
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 2, presenterades en empirisk studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar när samordningen39 av ersättningar är bristfällig.
Expertbedömningar
Inom ramen för delegationens uppdrag har det inte varit möjligt att uppskatta felaktiga utbetalningar med empiriska metoder i fler ersättningssystem. Därför har de empiriska studierna kompletterats
37 Med kolliderande ersättning menas att ersättning betalas ut från två system för samma tid, trots att ersättningarna inte får lämnas för samma tid. 38 Föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitetsstöd, utvecklingsersättning, etableringsersättning, aktivitetsersättning, sjukersättning, studiemedel och ekonomiskt bistånd. 39 Ersättningar från vissa system får utbetalas för samma tid, men utbetalningarna ska
samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad.
Tillvägagångssätt för kartläggningarna SOU 2019:59
76
med expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. Metoden som användas var Expert Elicitation. De fyra ersättningssystemen är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i Sverige samt ekonomiskt bistånd.
Osäkerheten i dessa uppskattningar är större än i de empiriska studierna. Experter från de utbetalande myndigheterna och från vissa kommuner har bedömt omfattningen av och orsaker till de felaktiga utbetalningarna. Dessa bedömningar presenterades också i rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1. 40
Ålderspensionssystemet har inte förändrats nämnvärt sedan den senaste uppskattningen, som genomfördes 2011 med hjälp av Expert Elicitation. Därför har denna uppskattning extrapolerats till 2018 års utgifter för att kunna ingå i bedömningen av de totala felaktiga utbetalningarna. Till skillnad från empiriska studier innefattar expertbedömningar en uppskattning av mörkertalet.
Övriga uppskattningar av felaktiga utbetalningar från enskilda system
Inom ramen för delegationens arbete har uppskattningar av felaktiga utbetalningar av barnbidrag, assistansersättning och ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program gjorts med hjälp av underlag från ansvariga myndigheter.
Osäkerheten varierar mellan de olika studierna och bedömningarna. Studierna och resultaten presenteras i rapporten Läckaget
i välfärdssystemen, del 2. 41
Uppskattning av felaktiga utbetalningar orsakade av fel i vissa systemöverskridande uppgifter
Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, till exempel uppgifter i folkbokföringen. Denna typ av uppgifter benämns systemöverskridande uppgifter. Inom ramen för delegationens uppdrag har
40 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
41 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
SOU 2019:59 Tillvägagångssätt för kartläggningarna
77
särskilda studier och bedömningar genomförts för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på att vissa systemöverskridande uppgifter är felaktiga. Totalt har fyra olika sådana uppgifter analyserats: folkbokföring i Sverige, sjukpenningsgrundande inkomst (SGI), svartarbete samt samordningsnummer. Uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av fel i folkbokföring och när SGI är felaktig har tagits fram genom registerbaserade studier. Uppskattningarna av felaktiga utbetalningar som orsakats av svartarbete baseras på den senaste bedömningen av oredovisade inkomster som tagits fram genom nationalräkenskaperna. Därefter har vissa antaganden gjorts som legat till grund för bedömningen av de felaktiga utbetalningarna. Statistik om utbetalningar till personer med samordningsnummer och en bedömning av andelen fel ligger till grund för uppskattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktigheter med samordningsnummer.
Bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
En central del i delegationens uppdrag har varit att göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Baserat på de studier och analyser som redovisats i de två omfattningsrapporterna har det varit möjligt att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Bedömningen baseras alltså dels på uppskattningar av de felaktiga utbetalningar från enskilda ersättningssystemen, dels på uppskattningar av de felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i vissa systemöverskridande risker.
En bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar innefattar alltid betydande osäkerheter. Den bedömning som gjorts inom ramen för delegationens arbete baseras i högre utsträckning än i tidigare studier empiriskt underlag. Det gör att denna bedömning är säkrare än tidigare liknande bedömningar. Det är en bästa bedömning i syfte att få en så heltäckande bild av felen som möjligt.
Tillvägagångssätt för kartläggningarna SOU 2019:59
78
3.3 Kartläggning av styrningen för att motverka felaktiga utbetalningar
Delegationen har haft i uppdrag att bedöma om myndigheterna har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar. Vidare har delegationen haft i uppdrag att föreslå mål och resultatindikatorer för att möjliggöra en samlad uppföljning.
I rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning beskrivs den
övergripande styrningen av statlig verksamhet och fem utbetalande myndigheters42 arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Någon heltäckande kartläggning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de utbetalande myndigheternas arbete. Kartläggningen innehåller också exempel på hinder och möjligheter som myndigheterna möter när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
Delegationen har också haft i uppdrag att främja myndigheternas samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar. Som en del i att uppfylla detta uppdrag har en kartläggning av olika samverkansforum med relevans för området gjorts inom ramen för delegationens arbete. Delegationens kansli beskrev arbetet i en första lägesrapport. Resultatet av kartläggningen ingår också i rapporten som beskriver styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vidare har delegationen haft i uppdrag att undersöka inställningen hos handläggarna till arbetsuppgifter och regler. Därför har fokusgruppsintervjuer genomförts med handläggare från de fem utbetalande myndigheterna, socialtjänsten och arbetslöshetskassorna.
Dokumentstudier och intervjuer
Rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning bygger på
dokumentstudier och intervjuer. Kartläggningen innehåller en beskrivning av lagar och förordningar som har betydelse för styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
42 De fem utbetalande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten.
SOU 2019:59 Tillvägagångssätt för kartläggningarna
79
Den övergripande styrningen av statlig verksamhet innehåller en redogörelse av mål och återrapportering kring arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i budgetpropositionen. Rapporten beskriver även utskottsbehandlingen av budgetpropositionen. Kartläggningen innehåller också en beskrivning av regeringens styrning via uppgifter i instruktioner och målformuleringar, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev. Beskrivningen av myndigheternas återrapportering bygger på den återrapportering som myndigheterna gör i sina årsredovisningar. I redogörelsen av den övergripande styrningen ingår också regeringens interna styrdokument.
Underlaget för beskrivningen av myndigheternas interna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar är baserat på dokumentstudier av interna styrdokument. Exempel på sådana styrdokument är interna riktlinjer för långsiktig och kortsiktig verksamhetsplanering, styrdokument om intern styrning och kontroll och myndigheternas arbetsordningar. Kartläggningen bygger också på gruppintervjuer på respektive utbetalande myndighet. Sammanlagt gjordes 15 intervjuer med cirka 60 personer som på olika sätt representerar väsentliga funktioner i myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar.
Intervjuer gjordes också med representanter inom den årliga revisionen på Riksrevisionen och på Ekonomistyrningsverket. Inom ramen för kartläggningen ställdes också frågor till ansvarigt departement.
Kartläggningen redovisas i avsnitt 4.3.
Samverkansforum
I rapporten ingick också resultatet av en kartläggning av olika samverkansaktiviteter som gjorts inom ramen för delegationens arbete. Underlaget till kartläggningen bygger på en sammanställning av de forum för samverkan som delegaterna uppgett att de deltar i.
Kartläggningen redovisas i avsnitt 4.3.5.
Tillvägagångssätt för kartläggningarna SOU 2019:59
80
3.4 Digitalisering och artificiell intelligens för korrekta utbetalningar
Delegationen har haft i uppdrag att bedöma om myndigheterna har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt uppdraget ska delegationen också föreslå förändringar och regler för att underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt. Delegationen har dessutom haft i uppdrag att redovisa orsakerna till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
I rapporten Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar43beskrivs hur de fem utbetalande myndigheterna44 och Skatteverkets folkbokföring använder sig av digitalisering och AI och vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetalningar. I rapporten undersöks också hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Översiktligt har kartläggningen också omfattat forskning och regeringens styrning på området samt etik med koppling till rapportens syfte.
Digitalisering och AI i mer generella termer, exempelvis dess påverkan på organisation, effektivitet eller service utelämnades i rapporten i den grad detta var möjligt.
Dokumentstudier och intervjuer
För att ta fram underlag till rapporten användes två huvudsakliga strategier för datainsamling.
Intervjuer och en workshop genomfördes med representanter från de fem utbetalande myndigheterna och Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Denna data användes främst för att kartlägga hur myndigheterna arbetar och planerar att arbeta med digitalisering och AI och hur man ser på dess koppling till korrekta utbetalningar. Rapporten bygger huvudsakligen på 13 intervjuer med sammanlagt 35 personer, samt en workshop där preliminära iakttagelser från
43 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI
för korrekta utbetalningar (Rapport 5).
44 Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten.
SOU 2019:59 Tillvägagångssätt för kartläggningarna
81
intervjuerna diskuterades. Respondenterna som deltagit i intervjuerna är experter inom digitalisering, AI och/eller på välfärdssystemen.
För att fördjupa och bredda förståelsen av det som framkommit i intervjuerna och workshoppen har relevanta rapporter från de aktuella myndigheterna, statliga utredningar och regeringen studerats. Rapporten redogör också för några iakttagelser som har identifierats i de rapporter som publicerats inom ramen för delegationens uppdrag och som är av betydelse för digitalisering och AI för korrekta utbetalningar. Rapporten redovisar också en översiktlig genomgång av forskning inom e-förvaltning, etiska riktlinjer för AI samt regeringens styrning på området.
Kartläggningen redovisas i avsnitt 4.4.
3.5 Övrigt
Överutnyttjande
I delegationens uppdrag har det ingått att titta på överutnyttjande av välfärdssystemen. Med överutnyttjande avses sådana utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemen. I delegationens arbete har i huvudsak tre omständigheter identifierats där risken för överutnyttjande är särskilt stor. Den ena är när regelverken är utformade på ett sätt som gör det svårt att avgöra om en utbetalning är fel eller inte. En annan situation är när företag på olika sätt är involverade och en tredje situation är när välfärdstjänster tillhandahålls antingen genom upphandling eller genom att de godkänns för att ingå i ett valfrihetssystem. En redovisning av detta finns i avsnitt 4.5.
Internationell utblick
Delegationen har haft i uppdrag att inhämta erfarenheter från andra länder. Inom ramen för delegationens arbete har en översiktlig genomgång av hur andra länder arbetar med felaktiga utbetalningar gjorts. De länder som ingår i redovisningen är USA, Storbritannien,
Tillvägagångssätt för kartläggningarna SOU 2019:59
82
Danmark och Norge. I detta sammanhang är även det sätt på vilket EU uppskattar och hanterar felaktiga utbetalningar från EUbudgeten relevant. En redovisning av detta finns i avsnitt 4.6.
83
4 Aktuell lägesbild
Enligt delegationens direktiv ska en samlad kunskapsbaserad och övergripande lägesbild tas fram som kan ge regeringen ett aktuellt underlag för att ta fram samordnade och verksamhetsövergripande insatser. I detta kapitel presenteras en lägesbild som främst baseras på de kartläggningar som kansliet har genomfört. Kartläggningarna knyts ihop till en aktuell kunskapsbaserad lägesbild som ligger till grund för de förslag som presenteras i del II av betänkandet.
4.1 Bidragsmoralen i samhället
4.1.1 Avståndstagande till fusk med bidrag men yngre har en mer tillåtande attityd
Attitydundersökningen45 som gjordes inom ramen för delegationens arbete visar att det finns ett tydligt avståndstagande till fusk med bidrag. Den generella uppfattningen är att fusk är omoraliskt och någonting som påverkar välfärden negativt. Jämfört med tidigare undersökningar från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) (2007)46 och Samverkansuppdraget (2010)47förefaller avståndstagandet till fusk ha ökat något.
Det finns dock stora skillnader i attityder mellan åldersgrupper. Äldre ser betydligt allvarligare på fusk med bidrag än vad yngre gör. Unga har genomgående en mer tillåtande attityd till fusk med bidrag än äldre. Till exempel anser lite över hälften i den yngsta
45 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2). 46 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vem fuskar och varför? Om attityder till
bidragsfusk i Sverige. Rapport 6.
47 Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen 2010. Bilaga 5: Attitydundersökning om bidragsfusk 2010. TNS Sifo.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
84
åldersgruppen att det är mycket allvarligt att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning, medan motsvarande siffra för den äldsta åldersgruppen är över 90 procent. Tre gånger fler i den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta skulle också behålla en felaktig utbetalning.
Det är något fler av de tillfrågade som anser att det är allvarligare att människor inte får bidrag de har rätt till än att det fuskas. En annan tydlig skillnad är att personer som står utanför arbetsmarknaden har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med yrkesverksamma och pensionärer. De tidigare undersökningarna från FUT-delegationen och Samverkansuppdraget visade också att det är vanligare att acceptera fusk bland yngre och bland personer som inte är heltidsarbetande. Även utbildningsnivå tycks ha betydelse för attityder till fusk, personer med enbart grundskolenivå har en mer tillåtande attityd än de med akademisk utbildning.
4.1.2 Attityderna till olika former av fusk skiljer sig åt
Även om de flesta har en generellt negativ inställning till bidragsfusk varierar attityderna mellan olika former av fusk. Mest allvarligt anses det vara att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Även att dölja att man bor ihop med någon för att få ut mer ersättning än man har rätt till ses som allvarligt. Något mindre allvarligt anses det vara att arbeta svart samtidigt som man får studiebidrag. Att ta ut en extra sjukdag trots att man inte är sjuk eller att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barn trots att de inte är sjuka ses som minst allvarligt.
4.1.3 Många tror att fusket är omfattande
Många tror att fusk med bidrag är omfattande. Nästan 70 procent av de svarande tror att fusket är ganska eller mycket omfattande. Äldre tror i högre utsträckning än yngre att fusket är omfattande. Jämfört med de tidigare undersökningarna har uppfattningen om hur omfattande bidragsfusket är förändrats relativt lite. I FUTdelegationens undersökning trodde 75 procent att bidragsfusket var ganska eller mycket omfattande. I Samverkansuppdragets undersökning var motsvarande siffra 69 procent.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
85
En tiondel av de svarande uppger att de känner någon som har försökt få mer bidrag än vad de är berättigade till under det senaste året. Bland äldre och dem som arbetar är det färre som känner någon som fuskat.
De två främsta orsakerna till att människor fuskar uppges vara att politiker och personer i ledande ställning fuskar och att upptäcktsrisken är liten. Detta uppgavs vara de främsta orsakerna även i FUTdelegationens och Samverkansuppdragets undersökningar. Andelen av de svarande som uppger detta är dock betydligt lägre i undersökningen som gjorts inom ramen för delegationens arbete jämfört med FUT-delegationens och Samverkansuppdragets undersökningar.
Av de tillfrågade anser 40 procent att informationsutbytet mellan myndigheterna är otillräckligt och 10 procent anser att myndigheterna kontrollerar för mycket. Andelen som svarade att vet ej är dock hög.
4.1.4 Det anses enkelt att fuska
Av de svarande anser 40 procent att det är troligt att bli upptäckt om man fuskar, men få har erfarenhet av återkrav. Vidare anser 20 procent att det är lätt att fuska och att det finns stora möjligheter att inte anmäla ändrade förhållanden. Män och äldre anser i större utsträckning än kvinnor och yngre att det är lätt att fuska. Uppfattningen att det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än man har rätt till har dock minskat. Den var 39 procent i FUTdelegationens undersökning, 34 procent i Samverkansuppdragets undersökning och 22 procent i undersökningen som gjorts inom ramen för delegationens arbete.
I Skatteverkets undersökningar48 är det en klart lägre andel som uppger att det är lätt att fuska med skatter och upptäcktsrisken upplevs som mycket högre. Även bland studenter i Centrala studiestödsnämndens (CSN:s) undersökning upplevs upptäcktsrisken som högre än i undersökningen som har gjorts inom ramen för delegationens arbete.
48 Skatteverket (2018): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2017.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
86
4.1.5 Lågt förtroende för välfärdsmyndigheterna
Endast 17 procent anser att det är enkelt att göra rätt när man ansöker om bidrag och att bidragssystemen är lätta att förstå. Detta kan jämföras med Skatteverkets attitydundersökningar där över 80 procent anser att det är enkelt att deklarera.
Mindre än en fjärdedel anser att myndigheter behandlar alla rättvist och att bidrag betalas ut endast till dem som har rätt till bidrag. Jämfört med skatteområdet är skillnaderna stora, där uppger en betydligt högre andel att man har förtroende för Skatteverket.
En intensiv debatt fördes år 2010 i traditionella medier kring neddragningar i välfärdssystemen och utförsäkringar från sjukpenningsystemet. Samma år kan man se att andelen som ansåg att det var ett särskilt stort problem att människor inte får de bidrag de har rätt till var klart högre än i FUT-delegationens undersökning och i undersökningen som har gjorts inom ramen för delegationens arbete. Det var också en högre andel i Samverkansuppdragets undersökning som ansåg att fusket inte var omfattande jämfört med FUT-delegationens undersökning och undersökningen som har gjorts inom delegationens arbete. Detta kan tyda på att mediabilden påverkar bidragsmoralen.
4.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
I linje med delegationens direktiv har en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen gjorts. Bedömningen baseras på felaktiga utbetalningar från såväl enskilda ersättningssystem som de som uppstår till följd av fel i så kallade systemöverskridande uppgifter. Nedanstående text baseras på rapporterna Läckaget i välfärdssystemen, del 1 och del 2.49
49 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) och Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
87
4.2.1 Felaktiga utbetalningar i enskilda välfärdssystem
Totalt ingår 41 olika ersättningssystem i delegationens uppskattning av de totala felaktiga utbetalningarna. I så stor utsträckning som det varit möjligt har de felaktiga utbetalningarna från dessa system uppskattats med empiriska metoder. Även Expert Elicitation och andra bedömningar har dock använts. I 23 mindre ersättningssystem har en schablonmässig uppskattning gjorts. Se tabell 4.1 och bilaga 3 för en sammanställning av de 41 studerade systemen.
Empiriskt studerade ersättningssystem
Delegationen bestämde tidigt att omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar, särskilt de som bedömts vara särskilt riskfyllda, i så stor utsträckning som möjligt bör vila på empirisk grund. Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Migrationsverket och Pensionsmyndigheten har efter överenskommelse med delegationen genomfört totalt nio empiriska omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar.50
I dessa nio ersättningssystem uppskattades drygt 5 miljarder kronor, eller 5,7 procent, felaktigt ha betalats ut för mycket under ett år. Osäkerhetsintervallet låg på 3,8–6,8 miljarder kronor i 2018 års utgifter, vilket motsvarar 4,2–7,5 procent. Endast en mindre del av de studerade ersättningarna har betalats ut för lite, cirka 250–430 miljoner kronor eller 0,3–0,5 procent av utbetald ersättning. Ungefär 6 procent av de uppskattade felaktiga utbetalningarna är för lite utbetald ersättning.51 I avsnitt 4.2.6 respektive 4.2.7 redogörs för vad som orsakar de felaktiga utbetalningarna inom dessa ersättningssystem.
Givet delegationens begränsningar i tid och resurser har empiriska studier inte kunnat genomföras för alla riskfyllda system.
50 Arbetslöshetsförsäkringen, bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd, dagersättning till asylsökande, lönebidrag, nystartsjobb, studiemedel för studier i utlandet, tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd. 51 För lite utbetald ersättning kan inte förekomma i alla system. Arbetslöshetsförsäkringen, Bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, dagersättning till asylsökande samt studiemedel för studier i utlandet är de system där för lite utbetald ersättning kunnat studeras empiriskt.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
88
Uppskattningar med Expert Elicitation
För vissa av de utgiftsmässigt stora ersättningssystemen har de felaktiga utbetalningarna bedömts av experter med hjälp av metoden Expert Elicitation.52 Utgångspunkten för expertbedömningarna är det empiriska underlag som funnits tillgängligt vid tidpunkten för bedömningen. I dessa fyra ersättningssystem uppskattades de felaktiga utbetalningarna till drygt 4 miljarder kronor med ett osäkerhetsintervall på 1,4–8,1 miljarder kronor i 2018 års utgifter. Bedömningar av hur mycket som betalats ut för lite har också gjorts. I likhet med de ersättningssystem som studerats empiriskt, bedöms omfattningen av fel som leder till att för lite betalas i dessa system vara begränsad. Ungefär 7 procent av det totala felet i dessa ersättningsystem bedöms vara fel där för lite ersättning betalas ut.
Övriga uppskattningar
Ytterligare uppskattningar av felaktiga utbetalningar har genomförts av ersättningsystem där utgifterna är stora eller där risken för felaktiga utbetalningar bedömts vara väsentlig. För att uppskatta de felaktiga utbetalningarna inom dessa ersättningssystem har flera olika metoder använts. De ersättningssystem som studerats är ålderspensionssystemet, assistansersättningen, ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och barnbidraget.
Assistansersättning är ett ersättningssystem med flera väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Inom ramen för delegationens arbete har det gjorts en uppskattning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna genom att utgå från tidigare uppskattningar och sedan bedöma hur olika förändringar i regelverk och kontroller kan antas ha påverkat de felaktiga utbetalningarna. Analysen av förändringarna har gjorts utifrån de underlag som Försäkringskassan presenterat i två promemorior. Bedömningen är att andelen felaktiga utbetalningar minskat från 9–15 procent till 8,6–14,3 procent. I 2018 års utgifter motsvarar detta 2,5–4,2 miljarder kronor.
Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning är ersättningar som lämnas till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Försäkringskassan har genomfört en omfattningsstudie av merparten av de fel som kan uppkomma hos Försäkringskassan, men
52 Sjukpenning, sjukersättning, studiemedel Sverige och ekonomiskt bistånd.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
89
en mindre del av de fel som kan förekomma inom ersättningarna som helhet. De risker för felaktiga utbetalningar som inte kunnat fångas genom Försäkringskassans omfattningsstudie har därför istället bedömts av delegationens kansli. Denna bedömning har gjorts med utgångspunkt i en empirisk studie av arbetslöshetsersättningen som har många likheter med ersättningarna till deltagarna i de arbetsmarknadspolitiska programmen. De felaktiga utbetalningarna uppskattas andelsmässigt till ungefär 3–5,3 procent eller motsvarande 459–811 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
Uppskattningar av felaktiga utbetalningar av barnbidrag har gjorts genom att tillämpa en register- och indikatorbaserad modell som används för att skatta antalet personer som felaktigt är folkbokförda i Sverige (se vidare avsnitt 4.2.3). Genom att studera utbetalningarna till dessa individer har en uppskattning av de felaktiga utbetalningarna varit möjlig att göra. Cirka 0,2 procent av de årliga utgifterna för barnbidraget uppskattas ha betalats ut felaktigt.53 De felaktiga utbetalningarna uppskattas därmed till nästan 67 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
De felaktiga utbetalningarna inom ålderspensionssystemet har uppskattats till 20–740 miljoner kronor i 2018 års utgifter. Uppskattningen bygger på en uppräkning av en tidigare genomförd bedömning med metoden Expert Elicitation.
Utöver dessa ersättningssystem har Försäkringskassan också inom ett regeringsuppdrag uppskattat de felaktiga utbetalningarna inom ersättning för höga sjuklönekostnader som kan lämnas till mindre arbetsgivare för deras sjuklönekostnader. De felaktiga utbetalningarna av för mycket uppskattades till 4,6–13,6 procent. I 2018 års utgifter motsvarar det 44–130 miljoner kronor.
Totalt har uppskattningar gjorts i 18 enskilda ersättningssystem, varav 17 av dessa har genomförts inom delegationens uppdrag. Utgifterna för de 18 ersättningssystemen uppgår till ungefär 600 miljarder kronor.
53 Eftersom undersökningen är en totalundersökning omges inte uppskattningen av något konfidens- eller osäkerhetsintervall.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
90
Schabloniserade antaganden om vissa mindre ersättningssystem
Ytterligare 23 mindre välfärdssystem har uppskattats med hjälp av schablonmässiga antaganden.54 Utgifterna för dessa system utgör endast 8 procent av de samlade utgifterna, motsvarande 54 miljarder kronor. Dessa system har antagits ha felaktiga utbetalningar i paritet med de system som inte bedömts vara riskfyllda, undantaget barnbidrag och ålderspension55. Det innebär att de felaktiga utbetalningarna i de övriga 23 systemen har antagits uppgå till sammanlagt 1,9 miljarder kronor, eller 3,5 procent av utgifterna.
54 Aktivitetsersättning, arbetshjälpmedel m.m., arbetsskadelivränta, barnpension och efterlevandestöd, bilstöd till personer med funktionsnedsättning, bostadsbidrag, bostadstillägg till personer med sjuk- eller aktivitetsersättning, efterlevandepension (vuxna), ersättning inom det statliga personskadeskyddet, graviditetspenning, handikappersättning, hemutrustningslån, kostnadsersättning till i elever i gymnasiet, lärlingsutbildning, lönegaranti, närståendepenning, rehabiliteringsersättning, sjukpenning respektive rehabiliteringspenning i särskilda fall, sjukvård i internationella förhållanden, studiebidrag generellt, studiebidrag prioriterat, studiehjälp underhållsstöd och vårdbidrag. 55 Dessa system kan sägas vara unika i bemärkelsen att de inte har ett ansökningsförfarande eller bedömningsmoment på motsvarande sätt som de flesta övriga system.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
91
Tabell 4.1 Felaktiga utbetalningar i enskilda system
Endast för mycket utbetalt
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter
2018
Punktskattning Övre intervall
Nedre intervall
Arbetslöshetsersättning* 12 752 498 (3,9 %) 727 (5,7 %) 306 (2,4 %) Assistansersättning*** 29 022 3 309 (11,4 %) 4 150 (14,3 %) 2 496 (8,6 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd*
10 219 546 (5,3 %) 660 (6,5 %) 442 (4,3 %)
Dagersättning till asylsökande*
1 019 49 (4,8 %) 64 (6,3 %) 37 (3,7 %)
Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program***
15 229 640 (4,2 %) 807 (5,3 %) 459 (3 %)
Lönebidrag*
13 002 871 (6,7 %) 1 185 (9,1 %) 549 (4,2 %)
Nystartsjobb*
4 989 492 (9,9 %) 676 (13,5 %) 356 (7,1 %)
Studiemedel för studier i utlandet*
2 653 90 (3,4 %) 153 (5,8 %) 35 (1,3 %)
Tillfällig föräldrapenning* 7 405 1 534 (20,7%) 2 123 (28,7 %) 1 176 (15,9 %)
Totalt riskfyllda system 96 290 8 029 (8,3 %) 10 545 (11 %) 5 856 (6,1 %)
Barnbidrag*
31 722 66 (0,2 %) 66 (0,2 %) 66 (0,2 %)
Ekonomiskt bistånd**
10 700 556 (5,1 %) 824 (7,7 %) 332 (3,1 %)
Föräldrapenning*
32 027 704 (2,2 %) 756 (2,4 %) 653 (2,0 %)
Ersättning för höga sjuklönekostnader*
954 77 (8,6%) 122 (13,6 %) 42 (4,6 %)
Sjukpenning**
36 325 1 308 (3,6 %) 2 543 (7,0 %) 436 (1,2 %)
Sjukersättning**
30 886 1 266 (4,1 %) 3 336 (10,8 %) 62 (0,2 %)
Statligt tandvårdsstöd*
6 449 353 (5,5 %) 445 (6,9 %) 262 (4,1 %)
Studiemedel Sverige**
27 309 874 (3,2 %) 1 420 (5,2 %) 542 (2,0 %)
Ålderspension***
327 721 229 (0,07 %) 740 (0,2 %) 20 (0,0 %)
Totalt övriga system
504 093 5 433 (1,1 %) 10 252 (2 %) 2 415 (0,5 %)
Vissa mindre system**** 53 624 1 877 (3,5 %) 2 413 (4,5 %) 1 341 (2,5 %)
Totalt enskilda system 654 007 15 339 (2,3 %) 23 210 (3,5 %) 9 612 (1,5 %)
Totalt exkl. ÅP
326 282 15 110 (4,6 %) 20 470 (6,9 %) 9 592 (2,9 %)
Varav empiriskt studerade 90 515 5 137 (5,7 %) 6 789 (7,5%) 3 815 (4,2 %)
* I huvudsak empiriskt studerade system, ** Bedömningar med Expert Elicitation, *** Övriga uppskattningar, ****Schablonmässig bedömning av 23 mindre system.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
92
4.2.2 Kolliderande ersättningar och bristande samordning är ett begränsat problem
En uppskattning av omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning har också genomförts. I en stor registerbaserad studie som omfattade utbetalningar om knappt 152 miljarder kronor konstaterades att kolliderande ersättningar är ett begränsat problem. Slumpmässiga kontroller har också gjorts av utbetalningar som kan behöva samordnas. Bedömningen är att de felaktiga utbetalningarna orsakade av kolliderande ersättningar eller bristande samordning uppgår till 91–129 miljoner kronor för 2018. Hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna har kolliderande ersättningar eller bristande samordning där föräldrapenning är en av de utbetalade ersättningarna.
4.2.3 Fel i systemöverskridande uppgifter ger upphov till olika mycket felaktiga utbetalningar
Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, så kallade systemöverskridande uppgifter. Inom ramen för delegationens arbete har särskilda studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningarna som beror på att vissa av dessa systemöverskridande uppgifter är fel genomförts. Totalt har fyra sådana systemöverskridande uppgifter analyserats; sjukpenninggrundande inkomst (SGI), folkbokföring, samordningsnummer och svartarbete.
Felaktiga utbetalningar som orsakas av felaktig sjukpenninggrundande inkomst (SGI) har undersökts. De felaktiga utbetalningarna har skattats i de tre största ersättningssystemen, i termer av antal mottagare och utgifter, där SGI används för att bestämma nivån på ersättningen. Dessa är föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Analysen visar att felaktig SGI är relativt vanligt, men att felen orsakar relativt små felaktiga utbetalningar. Detta gäller både när felaktig SGI leder till för mycket respektive för lite utbetald ersättning. Av de studerade systemövergripande riskerna, är det bara fel i SGI som kan orsaka för lite utbetald ersättning. Uppräknat till 2018 års utgifter uppskattas 584–1 753 miljoner kronor ha betalats felaktigt, där ungefär hälften är för mycket. Osäkerhetsintervallet
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
93
motsvarar 0,8–2,6 procent av utbetalningarna i de tre studerade ersättningsystemen.
Med hjälp av en register- och indikatorbaserad modell har antalet personer som felaktigt är folkbokförda i Sverige skattats. Därefter har utbetalningar av bosättningsbaserade ersättningar till dessa individer studerats för att uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Resultatet av analysen visar att 0,18 procent av utbetalningarna i de studerade ersättningssystemen betalats ut felaktigt till personer som inte längre är bosatta i Sverige.56 De felaktiga utbetalningarna uppskattas till 285 miljoner kronor i 2018 års utgifter. Hur stora felen är varierar mellan de ersättningssystem som studerats.
Bedömningar av felaktiga utbetalningar på grund av svartarbete från de välfärdssystem där arbete och inkomster påverkar rätten till eller storleken på ersättningen har också gjorts. Uppskattningen baseras på den senaste bedömningen av oredovisade löneinkomster som tagits fram genom nationalräkenskaperna. Sammantaget är bedömningen att svartarbetet föranleder felaktiga utbetalningar på 4,5 miljarder kronor per år med ett osäkerhetsintervall på 2,7–5,9 miljarder kronor.
Utbetalningar till personer med samordningsnummer har också studerats. Sådana utbetalningar har i andra sammanhang bedömts vara riskfyllda.57 Resultatet visar dock att omfattningen av sådana utbetalningar är relativt begränsade. Utbetalningar till personer med samordningsnummer uppgår till 160 miljoner kronor per år, varför de felaktiga utbetalningarna maximalt kan uppgå till detta belopp. Enligt studien bedöms de felaktiga utbetalningarna uppgå till 4–19 miljoner kronor.
I tabell 4.2 nedan sammanfattas resultaten från dessa studier. I tabellen ingår också bedömningar av i vilken utsträckning estimaten från uppskattningarna av enskilda system har överlappat estimaten från de felaktiga utbetalningar som orsakats av fel i de systemöverskridande uppgifterna. I syfte att undvika att felen dubbelräknas har vi därför reducerat estimaten från studierna och bedömningarna av de systemöverskridande uppgifterna med detta bedömda överlapp.
56 Studien omfattade ungefär 148 miljarder kronor. 57SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
94
Tabell 4.2 Sammanställning av resultaten inklusive reduktion för överlapp
Felaktiga utbetalningar på grund av fel i systemöverskridande uppgifter, endast för mycket utbetalt
Uppgift
Miljoner kronor
Punktskattning
felaktiga utbetalningar
Övre gräns Nedre gräns
SGI
584
877
292
Felaktig folkbokföring i Sverige
285
(285)*
(285)*
Svartarbete
4 500
5 900
2 700
Samordningsnummer
10
19
4
Summa
5 379
7 081
3 281
SGI reducerad
256
383
128
Felaktig folkbokföring i Sverige reducerad
184
184
184
Svartarbete reducerad
2 200
2 830
1 330
Samordningsnummer (behöver ej reduceras)
10
19
4
Summa (efter reduktion)
2 650
3 416
1 646
* För studien av folkbokföring (övertäckning) finns inget osäkerhetsintervall.
Avslutningsvis kan noteras att omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter om att den sökande behövt avstå förvärvsarbete delvis har studerats inom enskilda ersättningssystem. Fel i dessa uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Sammantaget är uppskattningen att de felaktiga utbetalningarna i dessa två ersättningssystem uppgår till 2,2 miljarder kronor med ett osäkerhetsintervall på 1,8–2,9 miljarder kronor. Dessa uppskattningar rör enskilda ersättningssystem och har därför inte räknats in i uppskattningarna av felaktiga utbetalningar orsakade av fel i systemöverskridande uppgifter.
4.2.4 Sammantaget är de felaktiga utbetalningarna omfattande
Den sammantagna bedömningen är att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till 18,1 miljarder kronor årligen. Osäkerhetsintervallet uppskattas till 11–27 miljarder kronor. Detta osäkerhetsintervall bör ses som ett slags min- respektive maxvärde
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
95
för de felaktiga utbetalningarna givet de studier som ingått i summeringen. I bilaga 3 förs ett resonemang om detta osäkerhetsintervall och hur de faktiska felaktiga utbetalningarna sannolikt ryms i ett intervall som är snävare än 11–27 miljarder kronor. Siffran avser felaktiga utbetalningar av för mycket ersättning. Som redogjorts för tidigare, är omfattningen av felaktiga utbetalningar av för lite begränsade.
Det bredare osäkerhetsintervallet på 11–27 miljarder kronor motsvarar cirka 3,5–8,0 procent som andel av de totala utbetalningarna när ålderspension exkluderas. Om ålderspensionssystemet inkluderas halveras närmast andelen fel till 1,7–4,1 procent, eftersom ålderspensionssystemets utgifter utgör hälften av de totala, studerade utbetalningarna, samtidigt som andelen fel uppskattas vara mycket låg.
De felaktiga utbetalningarna är i monetära termer sålunda omfattande även om man utgår från den lägsta delen av osäkerhetsintervallet. I tabell 4.3 sammanställs resultaten.
Tabell 4.3 Bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna
Endast för mycket utbetalt
Typ av studie
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter, 2018 Punktskattning Övre gräns Nedre gräns
Riskfyllda system
96 290 8 029 (8,3 %) 10 545 (11 %) 5 856 (6,1 %)
Övriga system
504 093 5 433 (1,1 %) 10 252 (2 %) 2 415 (0,5 %)
Vissa mindre system (schablonantagande)
53 624 1 877 (3,5 %) 2 413 (4,5 %) 1 341 (2,5 %)
Kolliderande ersättningar och bristande samordning (reducerat)
94
114
76
Systemöverskridande uppgifter (reducerat)
2 650
3 416
1 646
Totalt
654 004 18 083 (2,8 %) 26 739 (4,1 %) 11 337 (1,7 %)
Totalt exkl. ÅP
326 283 17 854 (5,5 %) 25 999 (8,0 %) 11 317 (3,5 %)
Genom att fler ersättningssystem har kunnat studeras med empiriska metoder är osäkerheten mindre än i tidigare studier av felaktiga utbetalningar.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
96
4.2.5 Felen varierar och är koncentrerade till några system och systemöverskridande uppgifter
Felen varierar mellan välfärdssystemen…
Andelen uppskattade felaktiga utbetalningar varierar mellan olika ersättningssystem. Det gäller både i system som studerats empiriskt och i system som studerats med andra metoder. Felaktiga utbetalningar från ett fåtal ersättningssystem uppskattas stå för en relativt stor del av de samlade felaktiga utbetalningarna. Sex ersättningssystem, nämligen sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb, svarar för nästan hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna, samtidigt som dess utgifter uppgår till knappt 19 procent av de totala utgifterna. Skulle även fel i systemöverskridande uppgifter inom dessa ersättningssystem läggas till, skulle andelen överstiga hälften.
… och mellan de systemöverskridande uppgifterna
Felaktiga systemöverskridande uppgifter uppskattas också generera betydande felaktiga utbetalningar. Uppskattningen är att sådana felaktiga uppgifter genererar felaktiga utbetalningar på 3,5–7 miljarder kronor. Systemöverskridande uppgifter är av särskild vikt, eftersom de ligger till grund för beslut och utbetalningar i flera ersättningssystem hos flertalet utbetalande myndigheter och arbetslöshetskassor. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna varierar samtidigt mycket mellan olika systemöverskridande uppgifter och det är svartarbetet som är den dominerande felkällan. Svartarbete bedöms föranleda 2,7–5,9 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar varje år.
4.2.6 Främsta orsaken är felaktiga uppgifter
Uppgifter och underlag har en helt avgörande betydelse för att utbetalningar ska bli korrekta. Felaktiga uppgifter i ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden orsakar drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna i de nio ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt. I dessa system uppskattas 93 procent av de felaktiga utbetalningarna bero på att uppgifter är felaktiga, inte
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
97
tillräckliga för att fatta korrekta beslut eller att ändrade uppgifter inte omhändertagits. Resultatet av expertbedömningarna av de fyra utgiftsmässigt stora ersättningssystemen uppvisar liknande förhållanden.58 Knappt 1 av totalt 20 felaktigt utbetalda kronor uppskattas bero på felaktiga bedömningar och beslut i handläggningen.59 Den stora potentialen för att minska felaktiga utbetalningar ligger därför i att säkerställa att uppgifterna som ligger till grund för beslut och utbetalningar är korrekta.
Drygt en femtedel av de felaktiga utbetalningarna uppskattas i de ersättningssystem som uppskattats empiriskt eller med Expert Elicitation vara orsakade av myndigheterna (20 procent i de omfattningsstuderade och 24 procent i de expertbedömda). Denna nivå varierar mellan olika ersättningssystem. I fem av de empiriskt studerade ersättningssystemen som i huvudsak handläggs manuellt uppskattas myndigheterna orsaka nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna. Utrymmet för en myndighet att handlägga felaktigt i ett högautomatiserat system är däremot begränsat. I sådana system kan dock omfattningen av de felaktiga utbetalningarna påverkas av de kontroller som myndigheten utför innan utbetalning.
Välfärdssystemens utformning är också en viktig orsak till de felaktiga utbetalningarna. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Kunskapskällorna som ligger till grund för de två omfattningsrapporterna som har tagits fram inom ramen för delegationens uppdrag visar att systemens konstruktion kan ge upphov till olika typer av problem som ökar risken för felaktiga utbetalningar.
När det gäller assistansersättningen har riskerna för felaktiga utbetalningar framhållits i många sammanhang. Systemets regelverk och konstruktion är också på många sätt unik. Försäkringskassan har begränsade, praktiska eller legala, möjligheter att kontrollera att assistans verkligen utförts i den utsträckning som uppges i tidrapporter och räkningar. Denna risk anser Försäkringskassan vara
58 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) s. 261.
59 Se vidare Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
98
en dominerande orsak till felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen. Detta gäller särskilt när assistansverksamheten bedrivs av en sluten krets där det allmännas insyn är begränsad. En slutsats är därför att flera av de centrala riskerna är svåra att motverka utan att i grunden ändra på systemets konstruktion.
Risken för felaktiga utbetalningar ökar när fler än en myndighet eller organisation är ansvarig för att utreda, bedöma, betala ut och följa upp ärenden som löper över tid. Bristande hantering hos en myndighet ger upphov till risker för felaktiga utbetalningar hos en annan. Inte sällan handlar det om (ny) information om ett ärende som ena parten har men som inte når den andra parten, som behöver informationen för sin verksamhet. Det kan handla om att stoppa eller sätta ned en utbetalning, eller att vidta en sanktionsåtgärd.
Ersättningssystem där företag och andra externa aktörer med ekonomiska intressen är verksamma, är de uppskattade felnivåerna särskilt höga. Det gäller dels ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt60, dels ersättningssystem som studerats på annat sätt61. I de tre system (nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd) som studerats i huvudsak empiriskt inom ramen för delegationens arbete är också andelen misstänkt avsiktliga fel hög.62
4.2.7 Stor andel misstänkt avsiktliga fel
Med den orsaksindelning som arbetats fram inom delegationens arbete uppskattas de sökande orsaka ungefär tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna i de empiriska studierna. I de expertbedömda systemen bedöms andelen vara likartad.
Av felen som sökande orsakar uppskattas cirka två tredjedelar vara misstänkt avsiktliga (63 procent i de empiriska studierna och 68 procent i expertbedömningarna). Vissa system tycks vara mer utsatta för misstänkta bidragsbrott än andra. Det gäller tillfällig föräldrapenning, lönebidrag, nystartsjobb och statligt tandvårdsstöd.
60 Statligt tandvårdsstöd, lönebidrag, nystartsjobb samt ersättning för höga sjuklönekostnader. 61 Assistansersättning samt aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. 62 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 157.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
99
När det gäller felaktiga utbetalningar på grund av fel i systemöverskridande uppgifter, har avsiktlighet inte kunnat studeras. Felaktiga utbetalningar på grund av svartarbete bör dock på grund av svartarbetets natur bedömas vara avsiktligen orsakade fel.
I likhet med studien om felaktiga utbetalningar i samband med svartarbete, bygger uppskattningen av felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer på en bedömning. Felaktigt bruk av samordningsnummer har tidigare kopplats till olika typer av identitetsrelaterad brottslighet.63 Det har inte varit möjligt att inom ramen för delegationens uppdrag studera avsiktlighet i samband med felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer. Men i den mån felaktiga utbetalningar till dessa uppkommer är det rimligt att anta att en större andel är avsiktliga.64
I studien över felaktigt folkbokförda är det endast en mindre del av dem som bedömts vara felaktigt folkbokförda i Sverige som också mottagit en ersättning. Här är bedömningen om avsiktlighet svårare, men det bör som minst ses som en underlåtenhet från ersättningstagarens sida att agera när bidrag från Sverige fortsatt betalas ut, trots att bosättningen i Sverige upphört.
De felaktiga utbetalningar som uppkommer av felaktig SGI kan dock bero både på fel från sökande och felaktiga bedömningar från Försäkringskassan. Felen från sökande kan å sin sida vara såväl avsiktliga som oavsiktliga. Som exempel kan det för den sökande vara oklart om vissa delar av lönen ska räknas med eller inte (till exempel traktamente, kapitalinkomster eller andra ersättningar). Att det förekommer ett stort antal felaktiga utbetalningar där SGIberäkningen är för låg talar även för att andelen avsiktliga fel inom SGI troligen är lägre än inom andra systemöverskridande uppgifter.
63 Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) lyfter fram att man hittat flera typer av, och exempel på, identitetsbaserad brottslighet med syfte att felaktigt få ut pengar från välfärdssystemen. 64 Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (SOU 2017:37) pekade på att falska uppgifter ibland lämnas i syfte att få samordningsnummer som i sin tur kan leda till utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen framhöll också att drygt hälften av alla tilldelade samordningsnummer grundades på en styrkt identitet.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
100
4.2.8 Mörkertal och osäkerhet i uppskattningarna
Mörkertal
Tidigare bedömningar av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar har baserats enbart på expertbedömningar. Sådana bedömningar innefattar stora osäkerheter. I syfte att få större säkerhet i bedömningen av den totala omfattningen har studierna inom ramen för detta uppdrag baserats på så mycket empiriskt underlag som varit möjligt, givet de begränsningar i tid och resurser som funnits. Detta är första gången så många empiriska studier samlat genomförts på detta område. Uppskattningar av skilda ersättningssystem som genomförts med olika metoder innefattar osäkerheter, dessa är dock mindre än om enbart expertbedömningar hade använts. Genom att utveckla och anpassa empiriska metoder till de olika ersättningssystemens egenskaper minimeras det s.k. mörkertalet.
De risker för felaktiga utbetalningar som är svåra att uppskatta med empiri kallas mörkertal. För att kunna bedöma samtliga felaktiga utbetalningar måste detta mörkertal uppskattas. Att endast redovisa de kontrollerbara felen skulle leda till underskattningar, i vissa system till kraftiga sådana. En sådan icke-heltäckande uppskattning har begränsad nytta som underlag för beslut och prioriteringar. Det är därför nödvändigt att göra en uppskattning av mörkertalets storlek. Dessa uppskattningar har gjorts det med hjälp av olika typer av bedömningar, dessa är osäkrare än uppskattningar som baseras på empiri.
En viktig skillnad mellan de uppskattningar av felaktiga utbetalningar som gjorts i delegationens arbete och de som gjorts tidigare är att flera studier har genomförts med empiriska metoder. Det innebär att säkerheten blir högre än om enbart expertbedömningar hade använts.
Osäkerhet i uppskattningarna
I de empiriskt grundade omfattningsstudierna är konfidensintervallet i regel mindre än osäkerhetsintervallet för uppskattningarna som gjorts med metoden Expert Elicitation. Konfidens- och osäkerhetsintervall representerar olika typer av osäkerheter,
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
101
varför jämförelser av de olika typerna av intervall bör göras med försiktighet. Konfidensintervall speglar den osäkerhet som beror på slumpmässig variation som följer av att en studie baseras på ett slumpmässigt urval av ärenden. Osäkerhetsintervallen när Expert Elicitation har använts illustrerar istället spridningen i de deltagande experternas uppskattningar och täcker 90 procent av denna spridning. Osäkerhet till följd av till exempel bristande registerkvalitet eller metodologiska fel ingår inte i osäkerhetsintervallen. I figur 4.1 nedan illustreras skillnaden i osäkerhet.
Figur 4.1 Osäkerheten i uppskattningarna av enskilda system
Nedre och övre gräns mätt som andel av punktskattning
* Expertbedömning. ** Särskilda studier. BTP (Bostadstillägg till pensionärer) och ÄFS (äldreförsörjningsstöd), Aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning (ASUEEE).
Det finns några uppskattningar som avviker något inom sina respektive grupper, det gäller särskilt studiemedel för studier i utlandet och ekonomiskt bistånd. Studiemedel för studier i utlandet har ett större konfidensintervall på grund av den varierande karaktären på de fel som upptäckts i studien. Expertbedömningen för ekonomiskt bistånd har ett mindre osäkerhetsintervall, sannolikt på grund av att deltagande experter kom ifrån kommuner med ett aktivt arbete att motverka felaktiga utbetalningar. Hade experter från ett mer representativt urval av kommuner deltagit skulle intervallet sannolikt varit större.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
102
Uppskattningen av felaktiga utbetalningar inom ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program (ASUEEE i figuren ovan) har ett mindre intervall eftersom den baseras på en extrapolation av en empirisk studie av ett annat, men snarlikt ersättningssystem (arbetslöshetsersättning). Uppskattningen av felaktiga utbetalningar av assistansersättning har istället utgått från tidigare uppskattningar som genomförts med hjälp av Expert Elicitation. Därefter har en bedömning gjorts av hur olika förändringar kan antas ha påverkat nivån på de felaktiga utbetalningarna. De snäva intervallen för dessa två uppskattningar i figuren ovan är ett resultat av studiernas metod, och speglar inte den underliggande osäkerheten i dessa bedömningar, som sannolikt är större.
Studien av barnbidraget är en totalundersökning har därför inget osäkerhetsintervall.
Osäkerhetsintervallet i den totala bedömningen
I de fall uppskattningarna inom ramen för detta uppdrag inte baserats på empiriskt underlag har kunskapsläget om de felaktiga utbetalningarna haft betydelse för osäkerheten i uppskattningen. Det ligger i sakens natur att det inom vissa områden är mycket svårt att få fram exakt kunskap. Detta är inte unikt för området felaktiga utbetalningar, utan gäller även för andra områden, till exempel vid uppskattning av skattefelet och inom det kriminalpolitiska området.
Vår bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna är cirka 18 miljarder kronor, med ett osäkerhetsintervall på 11–27 miljarder kronor. En fördjupad analys av detta osäkerhetsintervall talar för att värdet för den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar mer sannolikt hamnar närmare intervallets mitt och att den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar ryms inom ett snävare intervall än 11–27 miljarder. I bilaga 3 redogör vi för osäkerheten i de enskilda studierna, hur dessa har vägts samman samt den fördjupade analysen av osäkerhetsintervallet som talar för att det är snävare.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
103
4.2.9 Viktigt att skapa förutsättningar för att uttala sig om felens utveckling över tid
För att med större säkerhet kunna uttala sig om effekten av olika insatser är det viktigt att det går att följa utvecklingen. Därför krävs ett kontinuerligt metodutvecklingsarbete för att kunna studera fler risker empiriskt samt att empiriska studier återkommande genomförs och ligger till grund för slutsatserna.
För att säkra tilliten till och förtroendet för välfärdssystemen är det viktigt att myndigheterna arbetar aktivt med att studera, följa upp och motverka de felaktiga utbetalningarna, särskilt i de ersättningssystemen där risken för felaktiga utbetalningar är väsentliga och där utgifterna är stora. I dessa system innebär även små skillnader i andelen felaktiga utbetalningar stora belopp.
På områden där kunskapen om de felaktiga utbetalningarna är som minst är osäkerheterna i uppskattningarna av naturliga skäl störst. Inom ramen för delegationens arbete har det genomförts flera empiriska studier, vilket förbättrat kunskaperna om felaktiga utbetalningar i flera ersättningssystem. Fördelningen mellan empiriskt studerade system, respektive olika former av bedömningar illustreras i figur 4.2 nedan.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
104
Figur 4.2 Andel av uppskattade felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt och bedömts indelat per ersättningsystem
Det behövs dock ännu fler empiriska studier för att få säkrare skattningar om felens totala omfattning, karaktär och orsaker. Flera av de stora ersättningssystemen är uppskattade med hjälp av expertbedömningar. Empiriska studier behövs särskilt på följande områden: arbetsbaserad försäkringstillhörighet, identitetsrelaterat missbruk samt lön samtidigt som ersättning. Det är också viktigt att göra fortsatta studier av svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst, folkbokföring samt i synnerhet de tre ersättningssystem där felen bedömts vara höga, men osäkerheterna i bedömningarna är stora – sjukpenning, sjukersättning, assistansersättning.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
105
4.3 Splittrad styrning, avsaknad av helhetssyn och oklara ansvarsförhållanden
Rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen65 visar att det är svårt att få en
helhetsbild av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Transfereringar inom välfärdssystemet hanteras av flera myndigheter som i sin tur sorterar under olika departement. Beredning av besluten kring de utgiftsområden som innefattar myndigheternas verksamheteter hanteras av olika utskott i riksdagen. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Utöver de utbetalande myndigheterna66 finns också rättsvårdande myndigheter och tillsynsmyndigheter som påverkar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
Att hanteringen av dessa frågor involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott ställer stora krav på samordning och tydlighet.
4.3.1 Den övergripande styrningen och återrapportering är otydlig
Styrning sker i lagar och förordningar
Det finns flera lagar och förordningar som på olika sätt reglerar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Vissa lagar och förordningar har direkt påverkan som exempelvis lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, lagen om uppgiftsskyldighet vid viss organiserad brottslighet och i myndigheternas instruktioner finns tydliga uppgifter. Andra lagar och förordningar har mer indirekt påverkan såsom förordningen om intern styrning och kontroll och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Det finns också olika registerlagar som reglerar myndigheternas behandling av
65 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3).
66 De fem utbetalande myndigheterna som ingår i kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
106
personuppgifter. Dessutom finns lagar som reglerar villkor för ersättning för respektive förmån, bidrag eller åtgärd. Dessa lagar sätter de yttersta ramarna för utbetalningarna.
Arbetet regleras således i flera lagar och förordningar men det finns ingen enskild lag eller förordning som täcker hela arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
Det saknas mål på utgiftsområdesnivå
Kartläggningen visar att det finns få mål avseende korrekta utbetalningar för de utgiftsområden som avser de fem utbetalande myndigheterna som beslutats av riksdag och regering under åren 2017–2019. Endast när det gäller utgiftsområde 15 Studiestöd har det funnits ett mål.
Vid en jämförelse med skatteområdet har riksdagen beslutat om ett tydligt mål om att motverka brottslighet inom utgiftsområdet. Riksdagens mål för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution är att ”säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SkU1, rskr. 2008/09:87).” Under utgiftsområde 3 specificeras också regeringens mål för skatt. Skatteverket ska bland annat bidra till att målet för utgiftsområdet uppnås genom att ”fastställa skatte- och avgiftsintäkter rättssäkert, kostnadseffektivt och på ett sätt som är enkelt för såväl allmänhet och företag som Skatteverket och förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.”
Återrapporteringen i budgetpropositionen är svåröverblickbar
Att merparten av berörda utgiftsområden saknar mål avseende felaktiga utbetalningar återspeglas i återrapporteringen i budgetpropositionen. I budgetpropositionen finns inga resultatindikatorer som är direkt kopplade till felaktiga utbetalningar för de berörda utgiftsområdena. Däremot finns vissa indikatorer kopplade till kvalitet som är en viktig förutsättning för korrekta utbetalningar. Inom utgiftsområde 8 Migration anges till exempel indikatorer avseende rättslig kvalitet när det gäller andel formellt och materiellt riktiga beslut. Inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
107
ålderdom finns en indikator för kvalitet i beslut och en indikator för
rätt beslut i rätt tid. Den återrapportering som faktiskt görs gällande felaktiga utbetalningar är utspridd och svår att överblicka.
Vid en jämförelse med skatteområdet finns flera resultatindikatorer som ger en mer sammanhållen bild av området. Exempel på indikatorer är skattefelets storlek och utveckling, andel av revisioner som resulterar i ändring och andel överprövningsärenden i domstol som innebär ändring. Det finns också indikatorer och bedömningsgrunder som syftar till att beskriva resultat inom området förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. Några centrala indikatorer i detta sammanhang är antal beslutade brottsanmälningar, antal anmälda brottsmisstankar, antal inkomna brottsutredningar och antal avslutade brottsutredningar. Resultatindikatorer och bedömningsgrunder finns också för arbetet med att säkerställa god registerkvalitet för att bidra till ett väl fungerande samhälle. Indikatorer som används på detta område är bland annat andel utredningar av totalt antal impulser om felaktiga uppgifter, andel utredningar av impulser som resulterar i ändring och andel överprövningsärenden i domstol som innebär ändring.
Frågan om korrekta utbetalningar från välfärdssystemen lyfts sällan upp av berörda riksdagsutskott
Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen behandlas inte explicit av berörda riksdagsutskott. Avsaknaden av mål och en samlad återrapportering i budgetpropositionen bidrar till detta. Skatteutskottet behandlar däremot perspektiven skattefusk, skattebrott och skatteundandragande. Utskottet betonar exempelvis att de står bakom arbetet med att motverka skattefusk, skattebrott, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering. Utskottet efterfrågar också information om skattefelets storlek och utveckling.
4.3.2 Det saknas ett helhetsperspektiv på frågan
Det saknas ett samordnat och systemöverskridande perspektiv för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Styrningen utgår från enskilda utgiftsområden och
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
108
enskilda myndigheters verksamhet. Det finns i dag ingen samlad och återkommande redovisning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och dess omfattning. Det saknas en långsiktig strategisk inriktning för arbetet och ett övergripande mål. Det övergripande ansvar inom Regeringskansliet är dessutom otydligt.
4.3.3 Tydlig uppgift i instruktionerna men splittrad styrning i regleringsbrev och svåröverblickbar återrapportering i årsredovisningarna
Uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar i instruktionen är tydlig, men regeringens styrning via regleringsbrev har varierat över åren. Återrapporteringen är utspridd och svåröverblickbar och ger inte någon heltäckande bild av det arbete som myndigheterna lägger ner.
Uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar är tydlig
Alla utbetalande myndigheter har en tydlig uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Försäkringskassan och Migrationsverket fick uppgiften i instruktionen år 2008, Arbetsförmedlingen och Pensionsmyndigheten fick uppgiften i instruktionen år 2010 och CSN fick det inskrivet år 2018. CSN hade dock formuleringen i regleringsbrevet under åren 2008–2017.
Hur myndigheterna ska samverka skiljer sig åt i myndigheternas instruktioner. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska specifikt samverka med berörda parter för att motverka felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten har en uppgift om att samverka, men utan koppling till att motverka felaktiga utbetalningar. CSN och Migrationsverket saknar i dag helt skrivningar kring samverkan med andra myndigheter i sin instruktion.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
109
Styrningen i regleringsbreven är splittrad
Perspektivet felaktiga utbetalningar har i princip varit med i myndigheternas regleringsbrev under perioden 2010–2018. Arbetsförmedlingen saknar dock helt mål, återrapporteringskrav och uppdrag för perspektivet felaktiga utbetalningar för fyra av de nio åren och Migrationsverket för två av de nio åren.
Samverkansaspekten i samband med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är begränsad i myndigheternas regleringsbrev sedan år 2010. Samverkan berörs vid två tillfällen i Försäkringskassans regleringsbrev.
De mål, återrapporteringskrav och uppdrag som myndigheterna fått i sina regleringsbrev har varierat något över åren. Hur detaljerad återrapportering regeringen efterfrågar har också varierat över åren. Regeringen har formulerat flest krav i Försäkringskassans regleringsbrev. Migrationsverket har minst antal krav. Jämfört med tidigare år är återrapporteringskraven generellt sett färre för alla myndigheter för år 2018.
Splittrad återrapportering i myndigheternas årsredovisningar
Alla myndigheter förutom Pensionsmyndigheten har ett särskilt avsnitt i resultatdelen i sina årsredovisningar som avser återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten utpekar avsnittet ”utbetalning” som det avsnitt där myndighetens återrapportering sker.
Det finns också återrapportering avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar under flera andra avsnitt i årsredovisningarna. Arbetet redovisas ofta under exempelvis avsnitten intern styrning och kontroll, myndigheternas återrapportering av kvalitet och återrapportering av enskilda förmåner, åtgärder och bidrag. Detta gör att återrapporteringen blir splittrad och svår att överblicka och att det som redovisas under det särskilda avsnittet om felaktiga utbetalningar inte är heltäckande.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
110
4.3.4 Myndigheterna utför ett omfattande arbete för att motverka felaktiga utbetalningar men ansvaret är splittrat och styrningen otydlig
Kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som gjorts inom delegationens arbete visar att myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Arbetet berör på olika sätt många delar av myndigheternas verksamhet.
Merparten av myndigheterna har integrerat perspektivet i sin interna styrning
Alla myndigheter har med den instruktionsenliga uppgiften om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i sin interna styrning. Fyra av de fem utbetalande myndigheterna har integrerat perspektivet i sin långsiktiga och kortsiktiga styrning. Det handlar bland annat om hur myndigheterna beskriver uppgiften i sina långsiktiga inriktningar och årliga verksamhetsplaner. Migrationsverket har inte integrerat perspektivet på samma sätt i myndighetens interna styrning. Myndigheten hänvisar däremot till sin uppgift i instruktionen i sina rapporteringsmallar inför deluppföljningar och framtagande av årsredovisning.
Alla myndigheter har en övergripande målformulering som har karaktären av en viljeinriktning som kan kopplas till myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan har exempelvis ett mål om att andelen felaktiga utbetalningar ska minska. Ett annat exempel på en viljeinriktning är en av CSN:s långsiktiga inriktningar ”vi möjliggör ett hållbart studiestöd”. I den inriktningen ingår bland annat att myndigheten ska förhindra fel, fusk och bidragsbrott.
Myndigheterna har valt att fördela ansvar och organisera arbetet på olika sätt
Ansvarsfördelningen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ser olika ut på myndigheterna. På Försäkringskassan och CSN är arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
111
specificerat i arbetsordningen. Försäkringskassan utpekar cheferna för försäkringsavdelningarna som ansvariga medan CSN anger att myndighetens avdelningar och kontor har ansvar för att motverka felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten uttrycker inte ett specifikt ansvar för att motverka felaktiga utbetalningar, men de menar att ansvaret följer av att cheferna har ansvar för verksamheten.
Det finns även exempel på övergripande stödfunktioner inom myndigheterna som har någon form av ett övergripande ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten har en funktion med strategiskt ansvar för frågor rörande arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Ekonomiavdelningen på förvaltningsavdelningen har ett samordningsansvar för frågan på Arbetsförmedlingen. På Försäkringskassan har Avdelningen för analys och prognos ansvar för att förvalta och utveckla modellen för systematisk kvalitetsutveckling där riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår.
Perspektivet felaktiga utbetalningar hanteras inom olika delar i myndigheterna. Att ansvaret för felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna kan bidra till en bristande helhetssyn och att sambandet med korrekta utbetalningar och bidragsbrott inte alltid är tydligt. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar kan också uppfattas på olika sätt inom myndigheterna. I kartläggningen framkommer även att styrsignaler kan komma från olika håll i myndigheten.
Det har också framkommit att handläggare uppfattar arbetet med att polisanmäla misstänkta bidragsbrott som tidskrävande och meningslöst eftersom anmälningarna ofta läggs ner. Det har också framförts att det upplevs som svårt att få ut uppgifter från andra myndigheter trots att det finns lagstöd för det. Handläggare har även framfört att det är det både är tidskrävande och ökar risken för fel när it-stöd utvecklas och handläggningen behöver ske i parallella systemstöd.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
112
Alla myndigheterna arbetar med att motverka felaktiga utbetalningar men det saknas en övergripande samordning av uppgiften på myndigheterna
Myndigheterna gör olika former av riskanalyser i verksamheten och följer upp och utvecklar kvaliteten i handläggningen. Myndigheterna genomför också olika kontroller före och efter utbetalning samt under tiden handläggning pågår. Dessutom har myndigheterna olika stöd för handläggningen. De fem utbetalande myndigheterna är internrevisionsmyndigheter och ska tillämpa förordningen om intern styrning och kontroll.
I arbetet med intern styrning och kontroll är riskanalysarbetet viktigt och centralt. Riskanalyser inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll görs på flera olika nivåer inom myndigheterna, men inte på ett sådant sätt att de fångar riskerna för felaktiga utbetalningar samlat för myndigheten.
Alla myndigheter gör även någon form av riskanalys för felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen gör ibland fördjupade riskanalyser som kan gälla felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan gör riskanalyser för felaktiga utbetalningar inom ramen för modellen för systematisk kvalitetsutveckling. Dessa riskanalyser görs per förmån och täcker merparten av myndighetens utbetalningar. CSN gör ingen specifik riskanalys, men perspektivet felaktiga utbetalningar ingår i riskanalysen som görs på myndighetsnivå. På Migrationsverket har generaldirektören fattat ett beslut om att planeringsavdelningen ska genomföra en riskanalys av myndighetens betalningsverksamhet. Planeringsavdelningen har tagit fram en handlingsplan för detta arbete. På Pensionsmyndigheten görs en övergripande riskanalys för felaktiga utbetalningar inom funktionen för analys och urval.
Med undantag för Pensionsmyndigheten saknas specifika riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar på övergripande nivå. Pensionsmyndighetens riskanalys utgör grunden för myndighetens årliga plan för arbetet med felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan har ingen övergripande riskanalys för myndighetens felaktiga utbetalningar. Däremot sammanställs en riskbild för myndigheten inom ramen för Försäkringskassans kvalitetsanalys. Kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen visar också att det finns få riskanalyser som
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
113
innefattar flera myndigheters verksamheter. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har dock genomfört en gemensam riskanalys avseende felaktiga utbetalningar inom förmånerna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.
Alla de fem utbetalande myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. I kartläggningen konstaterades att arbetet är utspritt och att det saknas en övergripande samordning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar på myndigheterna.
4.3.5 Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
Myndigheternas samverkan regleras i förvaltningslagen (2017:900) och myndighetsförordningen (2007:515). Bestämmelser om samverkan kan också finnas inom regelverk för enskilda förmåner. Dessutom ingår ofta samverkansuppdrag i regeringens styrning av enskilda myndigheter.
Myndigheterna deltar i olika former av samverkan som har kopplingar till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det finns samverkansaktiviteter som har ett specifikt syfte att bidra till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Ett sådant exempel är Myndighetsnätverket som är ett forum som flertalet av myndigheterna som ingår i delegationen deltar i. Nätverket är en fortsättning på det initiativ som togs efter FUT-delegationen för att fortsätta samverka.
Det finns också samverkan som kan stödja arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och bidragsbrott. Ett exempel är eSamverkansprogrammet som är ett medlemsdrivet samverkansprogram med syfte att skapa förutsättningar och driva digitaliseringen i offentliga organisationer, bland annat förbättra informationsutbytet mellan offentliga och privata aktörer.
Myndigheterna deltar även i samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar. Regeringen har till exempel inrättat ett samverkansråd och ett operativt råd. Syftet med dessa är att gemensamt besluta om strategiska mål och myndigheternas inriktning av bekämpningen av grov organiserad brottslighet.
Kring den grova organiserade brottsligheten finns i dag en väl utvecklad samverkan. Arbetet är dessutom reglerat i lag och
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
114
förordning. Detta ger bättre förutsättningar för uppgiftslämnande och informationsutbyte i och med sekretessbrytande regler. Någon motsvarighet finns inte för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
4.4 Potentialen i digitalisering och AI utnyttjas inte för att motverka felaktiga utbetalningar
Svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt, vilket innebär att digitaliseringen får en allt viktigare roll för utbetalningarna från välfärdssystemen. För myndigheterna erbjuder digitalisering och artificiell intelligens (AI) nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar sin verksamhet påverkar samtidigt deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
4.4.1 Det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar
Rapporten Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från
välfärdssystemen67har tagits fram inom ramen för delegationens
uppdrag och visar att potentialen är stor för att minska felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. En sammanvägd bedömning talar dock för att denna potential långt ifrån utnyttjas och att digitaliseringens nuvarande effekter på utbetalningar snarare kan vara negativa.
Det kan ha flera orsaker. Sammanfattningsvis är perspektivet korrekta utbetalningar lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete. Det gäller inte minst prioritering och uppföljning av digitaliseringsinitiativ samt utformning av de digitala tjänsterna. Det finns också få funktioner i de digitala tjänsterna som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Detta ska ses i ljuset av att omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visat att ungefär tre av fyra felaktigt utbetalade kronor
67 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI
för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5).
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
115
orsakats av oriktiga uppgifter. Samtidigt finns flera goda exempel på där möjligheterna med digitalisering och AI tillvaratas för korrekta utbetalningar, men dessa sker relativt isolerat och utan större genomslag i myndigheternas digitaliseringsarbete i stort. Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar också utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte, vilka är centrala verktyg för att säkerställa korrekta uppgifter.
Digitalisering uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar…
Den dominerande uppfattningen på myndigheterna är att digitaliseringen leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Med några undantag har också få risker för felaktiga utbetalningar framkommit i intervjuer och tidigare genomförda riskanalyser. Framför allt framhålls möjligheten till automatiserade kontroller, enhetliga bedömningar och utvecklat informationsutbyte.
…men digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa
I en sammanvägd bedömning av de faktorer som påverkar korrekta utbetalningar, tycks de positiva effekterna i nuläget vara begränsade och de negativa större. En positiv effekt som lyfts fram är att automatiserad handläggning gör att lika ärenden bedöms lika. Men eftersom de ersättningssystem som automatiserats innehåller få eller inga bedömningar som riskerar att bli fel i handläggningen, är denna positiva effekt sannolikt begränsad. Omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar uppskattade också att knappt 5 procent av de felaktiga utbetalningarna berodde på felaktiga bedömningar eller beslut.
4.4.2 Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv
Perspektivet korrekta utbetalningar från välfärdssystemen är generellt sett lågt prioriterat i förhållande till service och effektivitet, när det handlar om utveckling och utformning av digitala verktyg som har betydelse för korrekta utbetalningar. Mål för korrekta
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
116
utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta.
Viss utveckling av informationsutbyten och riskbaserade kontroller har dock genomförts i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Detta har sannolikt haft relativt stor betydelse, samtidigt som det finns fortsatt stora utvecklingsmöjligheter inom dessa områden.
Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektivet korrekta utbetalningar.
4.4.3 Digitala tjänster har begränsat fokus på korrekta uppgifter och utvecklas utan systematisk kunskap om designprinciper för korrekta utbetalningar
Begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning
Beslut och utbetalningar i automatiserade processer är i hög grad beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar. Samtidigt förlitar sig myndigheterna i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta. Välutvecklade självbetjäningstjänster som är utformade för att vara enkla och intuitiva underlättar uppgiftslämnandet, men det finns få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta.
Kontrollnivåerna i de högautomatiserade ärendeprocesserna är också generellt sett låga. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och sannolikheten att oriktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden är därför närmast obefintlig.
Systematisk kunskap om hur digitala tjänster bör utformas saknas
Det har i kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. I utvecklingsarbetet finns exempelvis inte designprinciper inbyggda som
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
117
adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Det görs inte heller någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån detta perspektiv. Inte heller forskningen om e-förvaltning har tittat på hur digitala tjänster bör utformas för att säkerställa korrekthet.
4.4.4 Brister i styrning och uppföljning av automatiserad handläggning
Rapporten om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar beskriver flera brister i styrning, analys och kvalitetsuppföljning i automatiserad handläggning. Flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser, ansvaret för processerna är otydligt och processerna omfattas ofta inte av myndigheternas riskanalyser.68 I kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framkommer att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter är begränsade, samtidigt som oriktiga uppgifter är den viktigaste orsaken till felaktiga utbetalningar.
Mot bakgrund av den fortsatta utbyggnad av automatiserad handläggning som sker är detta viktiga brister att komma tillrätta med.
4.4.5 Outnyttjad potential i riskbaserade kontroller och informationsutbyte
Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning
Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser och AI som förutsäger risk för exempelvis felaktiga uppgifter. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar att riskbaserade kontroller uppvisar god träffsäkerhet men främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De riskbaserade kontrollerna används i liten, men varierande omfattning på berörda myndigheter. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett
68 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3).
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
118
systematiskt riskbeteende. Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut och därigenom bidrar till att förebygga felaktiga utbetalningar. Det finns dock ännu inget exempel där förutsägelserna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna.
Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte
Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI pekar på att det råder rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserade på dataanalys. Det riskerar att hämma eller hindra utvecklingen.
Intervjupersoner från alla berörda myndigheter ser utökat informationsutbyte som en nyckelfaktor för att stärka arbetet med korrekta utbetalningar och lyfter fram rättsliga hinder för ett utökat informationsutbyte. Attitydundersökningen som har gjorts inom delegationens arbete indikerar också att allmänheten välkomnar ett utökat informationsutbyte.
4.5 Överutnyttjande av välfärdssystemen
I delegationens uppdrag har det ingått att titta på överutnyttjande av välfärdssystemen. Med överutnyttjande avses sådana utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemen. Huruvida överutnyttjande kan anses föreligga eller inte är därför i stor utsträckning en bedömningsfråga i förhållande till regelverkens övergripande intention. Överutnyttjande kan vara fråga om aktiva och medvetna handlingar från enskilda för att dra nytta av systemen, men även en följd av förändrade ekonomiska drivkrafter i välfärdsverksamheter där aktörer med kommersiella intressen är verksamma. I de kartläggningar som delegationens kansli har genomfört har fokus varit på felaktiga utbetalningar. Många av de slutsatser som dras och de förslag som presenteras i kapitlen 5–10 är dock relevanta även för problematiken med överutnyttjande.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
119
I delegationens arbete har i huvudsak tre omständigheter identifierats där risken för överutnyttjande är särskilt stor. Den ena är när regelverken är utformade på ett sätt som gör det svårt att avgöra om en utbetalning är fel eller inte. Dessa regelverk innefattar ofta en hög grad av bedömningar och ett stort tolkningsutrymme. En annan situation är när företag på olika sätt är involverade. Företag spelar en allt viktigare roll i välfärdssystemen på olika sätt. En tredje situation är när välfärdstjänster tillhandahålls antingen genom upphandling eller genom att de godkänns för att ingå i ett valfrihetssystem.
Regelverkens utformning
I rapport 3 Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar konstateras att det finns risk för att överutnyttjande
byggs in i välfärdssystemen när regler ändras eller nya lagar införs. Regelverk som är utformade så att det är svårt att avgöra vad som är en korrekt utbetalning och inte innebär en risk för överutnyttjande av systemet. I flera av de kartläggningar som gjorts inom delegationens uppdrag har det konstaterats att regelverkens konstruktion har stor betydelse för felaktiga utbetalningar. De lagar och regler som styr välfärdssystemen ger inte bara grundläggande förutsättningar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott utan påverkar även risken för överutnyttjande. Hur regelverken är utformade påverkar också de förutsättningar myndigheterna har att styra ersättningarna till den tänkta målgruppen. Regelverk som innefattar hög grad av bedömningar och stort tolkningsutrymme innebär större risk för överutnyttjande, vilket ställer högre krav på den ansvariga myndigheten att utforma interna riktlinjer, handläggning och kontroller i syfte att minska riskerna för fel och överutnyttjande. Bilden nedan illustrerar den större risken för överutnyttjande vid regelverk med högre grad av bedömningar och det större behovet av insatser från den handläggande myndigheten för att styra utbetalningarna till den tänkta målgruppen.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
120
Figur 4.3 Regelverkens betydelse för risken för överutnyttjande
Den risk för överutnyttjande som ett regelverk ger upphov till är många gånger svår att förutse för beslutsfattarna. Det är därför viktigt att denna information tydligt kommuniceras till beslutsfattarna. Sådana situationer som inte har förutsetts innebär ofta att regelverken inte ger stöd för att neka en ersättning trots att den sannolikt inte överensstämmer med syftet bakom systemet. För att kunna åtgärda detta är det viktig att signaler om dessa situationer fångas upp och återrapporteras till beslutsfattarna. I kartläggningen om styrning och uppföljning konstaterades att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt på många delar av myndigheten. Det riskerar att leda till att förbättringsförslag inte förs fram till ansvariga på ett effektivt sätt, varken från handläggarnivå till ledning inom myndigheterna eller från myndigheterna till Regeringskansliet. Kartläggningarna har också visat att regelverken ibland är otydliga när det gäller om två ersättningar får kombineras eller inte.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
121
Privata aktörer
En annan omständighet som innebär risk för överutnyttjande av välfärdssystemen är när aktörer med ekonomiska intressen är involverade. Dessa aktörer spelar på olika sätt en allt viktigare roll i välfärdssystemen. Företag och andra externa aktörer kan vara direkt mottagare av stöd som avser stödberättigad person. Direkta utbetalningar till företag sker framförallt från Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. När det gäller Arbetsförmedlingen rör det främst olika typer av anställningsstöd som betalas antingen direkt till arbetsgivarna eller så får arbetsgivaren en skattekreditering av arbetsgivaravgiften.
Överutnyttjande och felaktiga utbetalningar i dessa system är särskilt allvarliga eftersom det påverkar konkurrenssituationen och ger dessa företag konkurrensfördelar. När det gäller anställningsstöden kan överutnyttjandet till exempel innebära att en arbetsgivare systematiskt utnyttjar subventionerade anställningar. När det gäller till exempel tandvårdsstöd från Försäkringskassan kan överutnyttjandet innebära att patienterna blir överbehandlade. De omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som har genomförts visar att i ersättningssystem där företag och andra externa aktörer med ekonomiska intressen är verksamma, är de uppskattade felnivåerna särskilt höga. Även andelen misstänkt avsiktliga fel är hög i dessa system.
Ytterligare ett problem när det gäller ersättningar till företag är att det behövs särskild kompetens för att kunna bedöma information om ett företag. Det är inte alltid som handläggarna har denna kompetens eller som det på myndigheten finns någon att rådfråga i dessa frågor.
Upphandling och valfrihetssystem
Företag spelar också en allt större roll som tillhandahållare av välfärdstjänster. Dessa tjänster tillhandahålls antingen genom ett
upphandlingsförfarande enligt lagen (2016:1145) om offentlig
upphandling (LOU) som ett företag vinner eller genom att företagets tjänster blir godkända att ingå i ett valfrihetssystem enligt lagen (2008:962) om valfrihetssystem (LOV). Kommuner och regioner tillhandahåller välfärdstjänster från externa utförare för
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
122
stora belopp varje år. Även Arbetsförmedlingen upphandlar eller gör välfärdstjänster tillgängliga via valfrihetssystem, det rör till exempel olika typer av stöd till arbetssökande.
Ersättningen för dessa välfärdstjänster sker på olika sätt. Det finns en rad olika ersättningsmodeller som tillämpas. Delegationens kansli har genomfört en kartläggning av de olika ersättningssystem som tillämpas och deras för- och nackdelar med avseende på risken för främst överutnyttjande. De olika ersättningsmodellerna kan delas in i om ersättningen är rörlig eller fast och om den är differentierad eller odifferentierad.
Rörlig ersättning baseras på hur mycket som faktiskt görs eller hur många platser som är belagda medan fast ersättning innebär att utföraren får samma ersättning oavsett hur mycket som görs. Kartläggningen visar att risken för överutnyttjande ökar när rörlig ersättning tillämpas. Det finns då incitament att ha en omotiverad hög produktion. Men även då fast ersättning tillämpas finns risk för en sorts överutnyttjande genom selektering. Det innebär att det sker ett urval av personer beroende på vilken kostnad insatserna bedöms medföra. Detta kan innebära överutnyttjande av ett system för personer som kräver mindre kostsamma insatser.
Differentierad ersättning innebär att ersättningen varierar beroende på exempelvis typ av åtgärd, tid på dygnet etc. Denna typ av ersättning kräver oftast större administration. Odifferentierad ersättning utgår med samma belopp oavsett åtgärd eller tid på dygnet. På samma sätt som för rörliga ersättning kan differentierade innebära risk för överutnyttjande som följd av omotiverat hög produktion av till exempel vissa åtgärder. Likaså kan odifferentierade ersättningar medföra incitament att överproducera åtgärder som medför lägre kostnader än vad ersättningen är fastställd till.
Sammantaget visar kartläggningen att risken för överutnyttjande ökar med ersättningsmodeller som tillämpar rörliga ersättningar. Det är också större risk för felaktiga utbetalningar vid komplexa ersättningsmodeller med stor administrativ börda.69I sammanhanget är det dock viktigt att understryka att vald ersättningsmodell är en del av en större kontext i styrningen av verksamheten och välfärdstjänsternas innehåll och att det finns
69 Sweco (2018): Kartläggning av finansieringsmodeller för välfärdstjänster. PM 2018-12-21. Uppdrag av Delegationen för korrekta utbetalningar, dnr Komm2018/00989/Fi 2016:07.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
123
andra aspekter som behöver beaktas.70 Olika ersättningsmodeller lämpar sig olika väl för olika verksamheter.
4.6 Internationell utblick
Bland myndigheter som administrerar socialförsäkringar i andra länder finns och har det funnits olika ambitioner vad gäller estimering av felaktiga utbetalningar. Två länder som legat i framkant under ett antal år är Storbritannien och USA. I Norge och Danmark finns i respektive land en utbetalande myndighet. På EUnivå finns en årlig och strukturerad process för felaktiga utbetalningar från EU-budgeten.
4.6.1 I Storbritannien har myndigheterna arbetat länge med uppskattningar av felaktiga utbetalningar 71
I Storbritannien har myndigheterna länge arbetat med att uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Inom sex ersättningssystem genomförs grundliga och årliga slumpmässiga efterhandskontroller.72 Tillsammans svarar dessa förmåner för cirka 33 procent av de totala försäkringsutgifterna. I ett antal andra förmåner har minst en omfattningsstudie av felaktiga utbetalningar genomförts sedan mätningarna startade 1995.
I Storbritannien estimeras de felaktiga utbetalningarna (för mycket eller för lite) på totalen och per förmån, samt nedbrutna på typ av fel.73
Förmåner som har blivit föremål för någon omfattningsstudie, men inte årliga studier, omfattar 60 procent av försäkringsutgifterna. Här ingår State pension som står för drygt hälften av de totala utgifterna. De återstående förmånerna, som omfattar cirka 7 procent av försäkringsutgifterna, har aldrig blivit föremål för en omfattningsstudie. Där omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar inte bedöms vara ekonomiskt motiverade används istället felbedömningar
70 Se till exempel SOU 2017:56: Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med
medarbetarnas handlingsutrymme? Delbetänkande av Tillitsdelegationen.
71 Detta avsnitt bygger på Department for Work and Pensions (2019): Fraud and Error in the
Benefit System: Background information and methodology.
72 Dessa är Jobseeker’s Allowance, Employment and Support Allowance, Pension Credit, Housing Benefit, Universal Credit och Personal Independence Payment. 73 Felen kategoriseras som bidragsfusk/-brott, fel från den sökande eller myndigheten.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
124
från andra snarlika system för att bedöma omfattningen. För förmåner som saknar jämförbara omfattningsstuderade förmåner antas de felaktiga utbetalningarna kunna estimeras av genomsnittet av alla mätta studier.
I Storbritannien används dessa undersökningar till att bland annat utvärdera och utveckla policy och strategier för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott, förstå dess orsaker samt för verksamhetsplanering och beslut om större insatser.
4.6.2 I USA finns tydliga och ambitiösa krav på regelbundna och systematiska riskbedömningar och uppskattningar 74
I USA ska de federala myndigheterna systematiskt riskbedöma alla sina program och identifiera de program där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Detta ska göras minst vart tredje år. För de program som bedöms riskfyllda75 ska myndigheterna med hjälp av slumpmässiga kontroller årligen estimera de felaktiga utbetalningarna och införa åtgärder i syfte att reducera de felaktiga utbetalningarna till uppsatta målnivåer.
Det finns detaljerade föreskrifter som reglerar hur uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna ska genomföras. Av föreskrifterna framgår bland annat att urvalen ska dras som sannolikhetsurval och att den statistiska osäkerheten i undersökningen ska redovisas. De federala myndigheterna föreskrivs också att rapportera de felaktiga utbetalningarna enligt en given kategorisering.
4.6.3 Samordnade utbetalningar i Norge och Danmark
NAV i Norge
I Norge bildades 2006 en stor välfärdsmyndighet där motsvarande Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och delar av den
74 Detta avsnitt bygger på Office of Management and Budget (2018), Appendix C to OMB Circular A-123, Requirements for Payment Integrity Improvement. 75 Ett program bedöms ha betydande felaktiga utbetalningar om de totala felaktiga utbetalningarna överstiger 1,5 procent av programmets totala utbetalningar och 10 miljoner dollar, eller om de felaktiga utbetalningarna överstiger 100 miljoner dollar (oaktat storleken på programmets totala utbetalningar).
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
125
kommunala socialtjänsten slogs samman. Reformen motiverades främst av arbetsmarknadspolitiska skäl, och syftade till att öka antalet personer i arbete och minska bidragsberoendet. Även serviceaspekten var viktig då myndigheten bildades genom att medborgarna bara behöver vända sig till en myndighet, det fanns inget uttryckligt syfte att tillförsäkra korrekta utbetalningar.
NAV administrerar ungefär en tredjedel av den norska statsbudgeten genom att hantera arbetslöshetsersättning, sjukersättning, barnbidrag med flera. Myndigheten är organiserade i cirka 460 lokala kontor, den service som tillhandhålls av lokalkontoren skiljer sig åt beroende på kommunens förutsättningar.
Utöver de lokala kontoren innefattar NAV över hundra specialenheter. Dessa enheter ansvarar för sådana uppgifter som lokalkontoren inte kan hantera.
NAV:s övergripande målsättning är: – Fler människor i arbete och färre i bidrag – En väl fungerande arbetsmarknad – Tillhandahålla rätt service och ersättning i rätt tid – Erbjuda god service anpassad efter den sökandes behov och
förutsättningar – En sammanhållen och effektiv arbets- och välfärdsadministration76
NAV har ingen uttrycklig målsättning att minska felaktiga utbetalningar. Myndighetens kontrollverksamhet är i stor utsträckning efterkontroller. Dessa sker både på lokalkontoren och på central nivå. Såvitt delegationens kansli erfar görs dock inga uppskattningar av felaktiga utbetalningar. Det innebär att det är inte går att uttala sig om effekter av verksamheten i det avseendet. I betänkandet
Kvalificerad välfärdsbrottslighet (SOU 2917:37) konstaterades också
att bristen på underlag vad avser effekterna för felaktiga utbetalningar innebar att värdet av erfarenheterna av den norska reformen var begränsad utifrån utredningens syften.
76www.nav.no
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
126
Udbetaling Danmark
Udbetaling Danmark bildades i oktober 2012. Reformen innebar att ansvaret ett stort antal ersättningar från välfärdssystem fördes över från kommunerna till myndigheten. Syftet med reformen var flera, bland annat att öka andelen korrekta utbetalningar, få ökad effektivitet i förvaltningen och ökad likformighet och rättssäkerhet i handläggningen. Den danska reformen innebar också att ett nytt regelverk för kontroller av ersättningarna infördes. I Danmark arbetar man också med så kallade digitaliseringsklar lagstiftning. Syftet är att sådan lagstiftning kan innebära stora administrativa besparingar och också större möjligheter till effektiva kontroller. Inte heller i Danmark görs det såvitt delegationens kansli har erfarit några uppskattningar av felaktiga utbetalningar.
4.6.4 Stort fokus på felaktiga utbetalningar från EUbudgeten
EU-budgeten
EU:s årsbudget omfattar unionens samtliga inkomster och utgifter. Nästan hälften av utbetalningarna från budgeten går till stöd inom jordbrukspolitiken. Det näst största området är sammanhållningspolitiken, följt av området konkurrenskraft.
Ungefär två tredjedelar av budgeten betalas ut genom så kallad delad förvaltning. Det innebär att det är de enskilda medlemsländerna som betalar ut och förvaltar medlen.
Revisionsrätten uppskattar felnivåer
Europeiska revisionsrättens uppdrag är att göra en oberoende granskning av hur EU-budgeten har använts och bedöma hur kommissionen har skött sitt uppdrag att förvalta EU-budgeten. Varje år presenterar revisionsrätten sina iakttagelser i sin årsrapport.
Europeiska revisionsrättens uppdrag är att göra en oberoende granskning av hur EU-budgeten har använts och bedöma hur kommissionen har skött sitt uppdrag att förvalta EU-budgeten. Varje år presenterar revisionsrätten sina iakttagelser i sin årsrapport. För att revisionsrätten ska kunna bedöma om utbetalningarna har
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
127
varit korrekta redovisas varje år i årsrapporten en uppskattning av hur stora felaktiga utbetalningar som gjorts från EU-budgeten.
Estimaten för de felaktiga utbetalningarna tas fram genom granskningar av ett statistiskt urval av transaktioner från hela EU:s budget. Kontroller görs av revisionsrätten ute hos medlemsländerna där revisorerna granskar transaktionerna i detalj, vanligtvis på plats hos slutmottagarna (till exempel en jordbrukare eller ett företag). Syftet är att inhämta bevis på att den rapporterade händelsen har inträffat, bokförts korrekt och följer betalningsreglerna. Felen klassificeras i kvantifierbara och icke kvantifierbara fel. De kvantifierbara felen räknas upp med hjälp av statistiska standardmetoder. De felaktiga utbetalningarna uppskattas både totalt och för de olika kategorierna i budgeten. Uppskattningen visar hur mycket pengar som inte borde ha betalats ut eftersom de inte har använts i enlighet med gällande regler. I årsrapporten förs sedan ett resonemang kring nivån på felen och vad som orsakat dem.
Revisionsrätten bedömer också den positiva effekt som kommissionens och myndigheternas korrigerande åtgärder de facto medfört. Likaså bedömer man i vilken utsträckning det fanns tillräckligt med information för att förhindra eller upptäcka och korrigera felen.
Revisionsrätten lyfter också att felaktigheter som en följd av avsiktligt handlande och oegentligheter är svårare att upptäcka än oavsiktliga fel eftersom de till exempel kan innefatta maskopi och förfalskning. Det är följaktligen större risk för att sådana händelser inte upptäcks.
De felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten uppskattades år 2018 till 2,6 procent. Det motsvarar cirka 3,1 miljarder euro eller cirka 33 miljarder kronor, av de totalt 120,6 miljarder euro som ingick i granskningen. Denna andel är något högre än året innan då den uppskattades till 2,4 procent. Samtidigt varierar felnivåerna mellan de olika kategorierna i budgeten. Högst felnivåer, 5,2 respektive 5,0 procent av utgifterna, har politikområdena Europa i världen och Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.77
EU-budgeten finansieras huvudsakligen av avgifter från medlemsländerna. Det innebär att 2,6 procent av medlemsländernas inbetalda avgifter har använts på ett felaktigt sätt. För Sveriges del innebär det att cirka 0,9 miljarder kronor av den svenska EU-avgift
77 Revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret 2018.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
128
år 2018 på 35 miljarder kronor har betalats ut felaktigt från EUbudgeten.
Felnivåerna diskuteras av EU:s finansministrar
Revisionsrättens årsrapport och uppskattade felnivåer ligger till grund för ministerrådets rekommendation till Europaparlamentet om ansvarsfrihet för kommissionen. Finansministrarna från medlemsländerna diskuterar rapportens resultat och felnivåer minst två gånger per år och ställer sig antingen bakom ministerrådets rekommendation till parlamentet om ansvarsfrihet för kommissionen eller inte. Till rådets rekommendation om ansvarsfrihet bifogas även slutsatser angående de åtgärder som rådet anser att kommissionen bör vidta för att komma till rätta med de brister som revisionsrätten identifierats.
Samråd med riksdagen om svensk ståndpunkt
I samband med att revisionsrätten publicerar sin årsrapport med uppskattade felnivåer får Sveriges riksdag en presentation av innehållet. Presentationen görs av Sveriges ledamot i revisionsrätten på ett gemensamt sammanträde med riksdagens EU-nämnd och finansutskottet.
Varje gång EU:s finansministrar ska diskutera revisionsrättens årsrapport samråder dessutom regeringen med riksdagen om hur Sverige ska ställa sig till innehållet i rapporten och till ansvarsfrihet för kommissionen. Avgörande för Sveriges ställningstagande är de uppskattade felnivåerna.
Utgångspunkten för Sveriges ställningstaganden avseende felnivåerna i revisionsrättens årsrapport är propositionen om budgeteffekter av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen m.m. (prop. 1994/95:40), som riskdagen ställt sig bakom (bet. 1994/95: FiU5, rskr. 1004/95:67). I den slås fast att Sverige ska verka för en effektiv och återhållsam EU-budgetpolitik. I den svenska politiken ingår även att prioritera uppföljning och kontroll av EU-medel (Skr 2017/18:101).
Sverige är ett av de medlemsländer som lägger störst vikt vid att utbetalningarna från EU-budgeten förvaltas på ett effektivt sätt och
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
129
att utbetalningarna är korrekta. Flera år har Sverige på grund av de stora felaktiga utbetalningarna valt att inte ställa sig bakom rådets rekommendation att bevilja kommissionen ansvarsfrihet.
Årsredovisningen för staten och nationellt intygande för EUmedel
Regeringen lämnar årligen en årsredovisning för staten till riksdagen i form av en skrivelse. Årsredovisningen innehåller bland annat en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallet för statens budget och utvecklingen av statsskulden. Dessutom innehåller årsredovisningen för staten regeringens övergripande bedömning och nationellt intygande av EU-medel samt ett avsnitt om revisionsrättens årsrapport och de uppskattade felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten.
Regeringens intygande rör de medel som Sverige ha erhållit från EU-budgeten och syftar till att öka riskdagens insyn i hur Sverige fullgör sitt förvaltningsansvar och hur de tilldelade EU-medlen har använts. Samtidigt medför intygandet krav på den interna styrningen och kontrollen hos de myndigheter som ansvarar för att förvalta medlen. Regeringens övergripande ambition är att säkerställa ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem kring EU-medlen i syfte att med rimlig säkerhet kunna garantera att utbetalningarna är korrekta. Intygandet ingår som en del i årsredovisningen för staten och överlämnas till riksdagen med kopia till kommissionen och revisionsrätten.
I Sverige är det åtta myndigheter som förvaltar medel från EUbudgeten under s.k. delad förvaltning. Alla dessa myndigheter omfattas av regelverken för intern styrning och kontroll. Genom det ramverket ställer regeringen krav på att ansvariga myndigheter i sina årsredovisningar försäkrar att myndighetens interna styrning och kontroll har varit betryggande. Detta möjliggör för regeringen att utfärda ett nationellt intygande om att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen.
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
130
Lärdomar från hur felaktiga utbetalningar från EU-budgeten hanteras
Av ovanstående redogörelse kan konstateras att det finns ett stort fokus på att utbetalningarna från EU-budgeten ska vara korrekta. Det görs årliga uppskattningar av hur stora de felaktiga utbetalningarna för EU-budgeten är. Frågan behandlas och diskuteras på hög nivå vid en rad olika tillfällen under året såväl i riksdagen som i regeringen. Regeringen informerar och förankrar frågan hos riksdagen vid ett flertal tillfällen under ett år. Det kan också konstateras att Sverige är ett av de länder som starkast argumenterar för en låg acceptans för felaktiga utbetalningar från EU-budgeten. Skillnaderna är stora jämfört med hur felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen hanteras. I Sverige sker ingen samlad återrapportering från regeringen till riksdagen om vad som görs för att minska felaktiga utbetalningar eller hur stora felen bedöms vara. Det finns inga återkommande, än mindre årliga, omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och det finns inget högnivåforum där problemet och åtgärder diskuteras mellan berörda myndigheter och regeringen. I årsredovisningen för staten som årligen lämnas till riksdagen nämns inte felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Däremot finns ett avsnitt om revisionsrättens årsrapport och uppskattade felaktiga utbetalningar från EUbudgeten.
Samtidigt har felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen långt större konsekvenser för den svenska statsbudgeten än vad felnivåerna på EU-budgeten har. De felaktiga utbetalningarna från de svenska välfärdssystemen orsakar ett läckage från statsbudgeten på uppskattningsvis 18 miljarder kronor per år. Cirka 0,9 miljarder kronor betalas ut felaktigt från den svenska statsbudgeten på grund av felaktiga utbetalningar från EU-budgeten.
4.7 Sammanfattning och slutsatser
Träffsäkrare system och minskat läckage är viktigt för att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen och för välfärdssamhället i stort. Från kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstateras att det görs betydande insatser på myndigheterna för att motverka felen.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
131
Trots det visar omfattningsstudierna att stora belopp fortsatt betalas ut felaktigt från välfärdssystemen och därmed används för andra ändamål än de är avsedda för.
Enligt uppskattningar som gjorts inom ramen för delegationens arbete betalas mellan 11 och 27 miljarder kronor ut felaktigt från våra skattefinansierade välfärdssystem varje år. Detta motsvarar 3,5–8,0 procent av de totala utgifterna exklusive ålderspensionssystemet. Av uppskattningarna framgår att de sex ersättningssystemen sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb svarar för nästan hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. Svartarbete är en stor orsak till felaktiga utbetalningar och står för närmare 12 procent av de totalt uppskattade felen.
Jämförelser med tidigare bedömningar av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen måste göras med försiktighet eftersom studierna skiljer sig åt i flera avseenden och är behäftade med osäkerheter. Om vi trots det jämför med den första bedömningen av totala felaktiga utbetalningar som gjordes på uppdrag av regeringen 2005 av FUT-delegationen så bedöms andelen fel ha sjunkit med 0,3 procentenheter exkl. ålderspensionssystemet. Antar vi att andelen har minskat linjärt skulle det innebära att cirka 300 miljarder kronor sammanlagt har betalats ut felaktigt under dessa år.
Det är pengar som tas från dem som de är avsedda för och som skulle kunna ha använts till angelägna reformer. Trots att omfattningen av felen sannolikt skulle ha varit ännu större om inte åtgärder hade vidtagits under dessa år kan det konstateras att de åtgärder som genomförts inte har varit tillräckligt effektiva eller omfattande för att märkbart minska felen.
Mot bakgrund av den lägesbeskrivning som tagits fram inom delegationens uppdrag föreslår vi en rad åtgärder för att minska läckaget från välfärdssystemen. Förslagen presenteras i kapitel 5–10. Styrningen och uppföljningen av arbetet med felaktiga utbetalningar måste samordnas och ansvaret för frågan tydliggöras på alla nivåer. Ett råd behöver inrättas som har till uppgift att ha ett samordnat och systemöverskridande perspektiv på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar måste kontinuerligt följas för att rätt åtgärder ska kunna prioriteras och utformas. Potentialen i
Aktuell lägesbild SOU 2019:59
132
digitalisering och AI behöver även utnyttjas i arbetet för att motverka felaktiga utbetalningar. Insatser behöver vidtas för att förhindra att felaktiga utbetalningar sker. Även förutsättningarna för att upptäcka och hantera redan realiserade felaktiga utbetalningar behöver förbättras.
Våra förslag innebär inga stora struktur- eller systemförändringar. Vi menar att en stor del av felen går att komma till rätta med utan några större organisatoriska eller rättsliga förändringar. Vår bedömning är att de förslag vi presenterar samlat både kommer att ge förutsättningar för att minska felen och direkt leda till minskade felaktiga utbetalningar på kort och på lång sikt, med en förstärkning av statsfinanserna som följd. Se vidare kapitel 11.
Träffsäkrare system och minskat läckage är dessutom viktigt för att upprätthålla förtroendet för välfärdssystemen och för välfärdssamhället i stort.
Vi menar att åtgärder inom följande områden är nödvändiga för att komma till rätta med felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Implementeringen av den nya organisationen och genomförandet av åtgärderna bör ske skyndsamt så att resultaten från delegationens arbete kan utnyttjas fullt ut och de ackumulerade felaktiga utbetalningarna minimeras.
• Samlad styrning och tydligare ansvar (kapitel 5)
Styrningen och uppföljningen av arbetet med felaktiga utbetalningar måste samordnas och ansvaret för frågan tydliggöras på alla nivåer.
• Ny organisation för en helhetssyn på felaktiga utbetalningar
och överutnyttjande (kapitel 6)
Det behöver inrättas ett råd som bland annat ska samordna myndigheternas omfattningsstudier, identifiera effektiva åtgärder samt förse regeringen med nödvändigt underlag för en samlad styrning och uppföljning.
• En modell för återkommande omfattningsstudier (kapitel 7)
Omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar måste kontinuerligt följas för att rätt åtgärder ska kunna prioriteras och utformas.
SOU 2019:59 Aktuell lägesbild
133
• Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
(kapitel 8)
Den stora outnyttjade potentialen i digitalisering och AI för att motverka felaktiga utbetalningar behöver tas till vara.
• Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
(kapitel 9)
Åtgärder behöver vidtas för att förhindra att felaktiga utbetalningar och överutnyttjande sker.
• Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar (kapitel 10)
Det behövs bättre förutsättningar för att upptäcka och hantera de felaktiga utbetalningar som har realiserats.
Förslagen i dessa kapitel riktar i så stor utsträckning som möjligt in sig på områden där kartläggningarna visat att problemen är störst. Kartläggningarna har också påvisat områden där risken för felaktiga utbetalningar har varit mindre än den gängse uppfattningen. Exempelvis visade omfattningsstudierna att felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar eller bristande samordning mellan ersättningar är ett relativt litet problem. Likaså kan det konstateras att samordningsnummer inte medför så stora risker för felaktiga utbetalningar som det ibland har getts uttryck för. De studier som genomförts visar att den absolut största orsaken till felaktiga utbetalningar är felaktiga uppgifter vid ansökan eller under tid med ersättning samtidigt som handläggningen i stor utsträckning har fokuserat på service och likabehandling.
135
Del II. Förslag, bedömningar och
konsekvensanalyser
137
5 Samlad styrning och tydligare ansvar
I rapporten Styrningen av arbetet för att motverka felaktiga
utbetalningar konstateras att styrningen och uppföljningen av
arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är otydlig och splittrad på alla nivåer. Även ansvaret för arbetet är otydligt på såväl myndighetsnivå som på den övergripande nivån. Det behövs en samlad styrning och en tydlighet om vem som ansvarar för vad och hur resultaten ska tas om hand. Utan en tydlig samlad styrning och uppföljning saknas förutsättningar för att få en helhetsbild över vad som görs, vilka effekter det har och hur stort problemet är. Den otydliga styrningen och uppföljningen leder också till att regeringen inte redogör för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar till riksdagen på ett samlat sätt.
Nedan presenterar vi förslag som tydliggör styrningen och ansvaret för såväl regeringens som myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Eftersom arbetslöshetskassorna är föreningar som inte regleras av samma lagar och förordningar som myndigheterna kommer många av förslagen inte beröra arbetslöshetskassorna trots att deras verksamhet i allt väsentligt liknar de utbetalande myndigheternas. Vi gör därför en särskild bedömning av detta i avsnitt 5.5. I avsnitt 5.6 förs också ett resonemang om kommunernas behov av stärkt styrning och ökad samverkan.
5.1 Långsiktig inriktning och övergripande mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
Trots att arbetet med att tillförsäkra korrekta utbetalningar har stora statsfinansiella konsekvenser och är en viktig förutsättning för ett
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
138
hållbart välfärdssamhälle saknas både långsiktighet i arbetet och en övergripande styrning. Inte någonstans sker en samlad uppföljning av vad som görs på området och vilka effekter det har, varken på kort eller på lång sikt. Mot bakgrund av detta föreslår vi både en långsiktig inriktning för arbetet som redovisas till riksdagen samt en tydligare och samordnad årlig styrning och uppföljning. Den årliga samlade uppföljningen bör ske i budgetpropositionen. På så sätt blir det möjligt för riksdagen att följa utvecklingen på området. När politiken tydliggörs genom att en långsiktig inriktning och ett övergripande mål fastställs, bidrar det till förankring som ökar förståelsen och legitimiteten för de åtgärder som behöver genomföras. För de berörda myndigheterna signalerar det dessutom att frågan är prioriterad och att de inom sina verksamheter förväntas bidra till målet. Hanteringen av felaktiga utbetalningar från EUbudgeten följer en årlig och strukturerad process som vi kan lära av när det gäller styrningen och uppföljningen av felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen.
5.1.1 Långsiktig inriktning och fördjupad uppföljning
Delegationens förslag: Regeringen ska bedriva ett samlat och
systematiskt långsiktigt arbete i syfte att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Denna inriktning bör redovisas i budgetpropositionen och följas upp i en särskild skrivelse till riksdagen vart tredje år.
Skälen för delegationens förslag
Långsiktig inriktning
Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott vilket ställer stora krav på samordning och tydlighet i styrningen. För att få till stånd en effektiv styrning behöver arbetet bedrivas på ett samordnat sätt inom ramen för en långsiktig inriktning. Vi föreslår därför att regeringen beslutar om en inriktning som fastställer att ett långsiktigt systematiskt arbete med
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
139
att motverka felaktiga utbetalningar ska bedrivas i syfte att väsentligt minska de felaktiga utbetalningarna.
Redovisas i budgetpropositionen
Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har betydande statsfinansiella konsekvenser. Den uppskattning som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visar att cirka 18 miljarder kronor betalas ut felaktigt varje år, med ett osäkerhetsintervall på 11–27 miljarder kronor. Punktskattningen exklusive ålderspensionssystemet motsvarar 5,5 procent av de totala utbetalningarna. Som en jämförelse kan nämnas att endast 16 av de cirka 480 anslag på statsbudgeten för 2020 som riksdagen beslutat om är större än 18 miljarder kronor. Mot bakgrund av de stora statsfinansiella konsekvenserna bör regeringen förankra den långsiktiga inriktningen med riksdagen. Vi föreslår att detta görs i budgetpropositionen. Genom att förankra inriktningen med riksdagen ökar också förutsättningarna för att den ligger fast även mellan mandatperioderna.
Ett alternativ till att redovisa den långsiktiga inriktningen i budgetpropositionen är att redovisa den i en särskild skrivelse till riksdagen. Vi anser dock att budgetpropositionen lämpar sig bättre, eftersom den långsiktiga inriktningen inte kräver en utförlig beskrivning. Det är också en fördel om redan existerande strukturer används.
Fördjupade uppföljning i en skrivelse till riksdagen vart tredje år
Vi anser att uppföljningen av den långsiktiga inriktningen bör göras i en särskild skrivelse till riksdagen. Mot bakgrund av de stora statsfinansiella konsekvenser som felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har är det rimligt att riksdagen får en fördjupad uppföljning av det arbete som gjorts och av utvecklingen på området.
Genom att uppföljningen sker i en särskild skrivelse till riksdagen kan den vara detaljerad och omfattande. Att frågan behandlas separat betonar även frågans vikt och prioritet.
Som en jämförelse kan nämnas att regeringen årligen lämnar en årsredovisning för staten i form av en skrivelse till riksdagen.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
140
Skrivelsen innehåller bl.a. en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallet för statens budget och utvecklingen av statsskulden. Dessutom innehåller den ett avsnitt om revisionsrättens årsrapport och de uppskattade felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten, men inget avsnitt om felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen. Utöver denna årliga skrivelse får riksdagen flera gånger per år information om uppskattningarna av felaktiga utgifter från EU-budgeten och hur de hanteras. Detta sker dels i samband med att uppskattningarna presenteras, dels när EU:s finansministrar ska diskutera innehållet i årsrapporten. Felaktiga utbetalningar från EU-budgeten har en klart mindre statsfinansiell betydelse jämfört med felaktiga utbetalningar från de svenska välfärdssystemen. Andelen felaktiga utbetalningar från EU-budgeten uppgår enligt senaste uppskattningen till 2,6 procent. Som andel av den svenska EU-avgiften motsvarar det cirka 0,9 miljarder kronor, vilket ska jämföras med punktuppskattningen av läckaget från de svenska välfärdssystemen på cirka 18 miljarder kronor per år.
Den föreslagna fördjupade uppföljningen till riksdagen bör bland annat redogöra för de åtgärder som har vidtagits och en bedömning av åtgärdernas effekter. Den bör även redovisa vilka risker som har identifierats och hur de har utvecklats, liksom uppskattningar av omfattningen och utvecklingen av felaktiga utbetalningar. En viktig del bör vara en redovisning av identifierade orsaker till felen. Den fördjupade uppföljningen kommer att vara ett viktigt beslutsunderlag för vilka prioriteringar som ska göras och hur styrningen och uppföljningen på området kan förbättras.
Att den fördjupade uppföljningen bör ske vart tredje år hänger samman med att den modell för återkommande omfattningsstudier som vi redogör för i kapitel 7 föreslås följa en treårscykel. Det innebär att vart tredje år kommer viktig information till den fördjupade uppföljningen att finnas tillgänglig. I avsnitt 5.1.2 föreslår vi att en årlig uppföljning görs i budgetpropositionen.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
141
5.1.2 Övergripande mål och samlad årlig uppföljning i budgetpropositionen
Delegationens förslag: Det fastställs ett övergripande mål för
berörda utgiftsområden om att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska. Det övergripande målet följs årligen upp i budgetpropositionen på ett samlat sätt.
Skälen för delegationens förslag
Övergripande mål
Den långsiktiga inriktningen som vi redogjort för ovan bör stödjas av ett övergripande mål för felaktiga utbetalningar. Det övergripande målet ska gälla för alla berörda utgiftsområden och årligen följas upp på ett samlat sätt i budgetpropositionen.
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar sorterar under flera olika utgiftsområden på statsbudgeten. Riksdagen beslutar om mål för utgiftsområdena efter förslag från regeringen. Målen kan omfatta hela eller delar av ett utgiftsområde. Regeringen kan också formulera egna mål för utgiftsområden. Enligt budgetlagen ska regeringen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av riksdagen beslutade målen för utgiftsområdet.78
Det finns inget övergripande mål fastställt, varken av regeringen eller av riksdagen, för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Avsaknaden av ett övergripande mål innebär att den årliga återrapporteringen till riksdagen i budgetpropositionen på detta område blir otydlig och att det inte går att få någon samlad bild av området.
Skillnaden är stor jämfört med utgiftsområde 3 Skatt, tull och
exekution. På detta utgiftsområde har riksdagen fastställt ett mål som
är att ”säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SkU1, rskr. 2008/09:87).”79 Dessutom har Skatteverket tydliga mål om att minska skattefelet i sitt regleringsbrev. Regeringen redogör utförligt i budgetpropositionen för olika aspekter av måluppfyllelse.
78 10 kap. 3§ budgetlagen (2011:203). 79Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, utgiftsområde 3, s. 11.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
142
Redogörelsen innefattar till exempel skattefelet och dess utveckling, Skatteverkets förutsättningar att göra rätt samt åtgärder och kontroller för att säkerställa att rätt skatt tas ut och betalas.80 Detta leder till att riksdagens skatteutskott i samband med arbetet med budgetpropositionen behandlar frågan om skattefusk, skattebrott och skatteundandragande.81
Eftersom frågan om felaktiga utbetalningar sorterar under olika utgiftsområden behövs ett övergripande mål som gäller för alla berörda utgiftsområden. Målet bör vara att de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ska minska. Målet bör årligen följas upp på ett samlat sätt i budgetpropositionen enligt den struktur som där gäller för resultatredovisningen.
Att fastställa ett övergripande mål för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som gäller för alla berörda utgiftsområden kommer att leda till ett ökat fokus på detta arbete, även på myndighetsnivå. Regeringen kommer till exempel att behöva begära in resultatinformation på området för att kunna göra en analys av måluppfyllelsen i budgetproposition.
Samlad uppföljning i budgetpropositionen
Den samlade uppföljningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen som årligen ska göras i budgetpropositionen bör innehålla en utförlig analys av måluppfyllelsen. Denna analys behöver göras utifrån ett antal resultatindikatorer. Vilka resultatindikatorer som regeringen använder kommer att behöva utvecklas kontinuerligt och anpassas till det arbete som görs och de åtgärder som vidtas. Fastställandet av resultatindikatorer behöver samordnas med återrapporteringskrav i myndigheternas regleringsbrev och är beroende av den resultatinformation som är möjlig för myndigheterna att ta fram. Delegationen bedömer att följande resultatindikatorer bör användas initialt för att bedöma måluppfyllelsen:
• Redogörelse och analys av utvecklingen av upptäckta fel, antal återkrav och polisanmälningar
80 Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3), s. 46.
81 Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3), s. 52.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
143
• Redogörelse och analys av de större riskerna för felaktiga utbetalningar och hur de har utvecklats
• En bedömning av de mest riskfyllda systemen med avseende på felaktiga utbetalningar
• Redogörelse och analys av upptäckta fel i de mest riskfyllda systemen i förhållande till systemens totala utgifter och i förhållande till senaste bedömda felaktiga utbetalningar från systemen
• En redogörelse för större vidtagna åtgärder i förhållande till riskerna och en bedömning av vilka effekter åtgärderna har fått eller kan förväntas få på felaktiga utbetalningar
• Under året gjorda investeringar i digitalisering och AI och uppskattningar av vilka effekter dessa bedöms ha på felaktiga utbetalningar
• Sammanställning av upptäckta fel i förhållande till den senaste bedömda totala omfattningen
• Sammanfattande analys och slutsatser av resultaten och måluppfyllelsen
Felaktiga utbetalningar innefattar misstänkta bidragsbrott. Redovisningen av felaktiga utbetalningar bör när det är möjligt delas upp på misstänkta eller konstaterade bidragsbrott och övriga fel. Utöver ovanstående förslag bör resultatindikatorer för det brottsbekämpande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar utvecklas och inkluderas i resultatredovisningen.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
144
5.2 Finansdepartementets samordningsansvar behöver förtydligas
Delegationens bedömning: Finansdepartementets ansvar för att
inom Regeringskansliet samordna styrning, uppföljning och återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen behöver förtydligas. Detta bör ske genom ett tillägg i bilagan till Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Finansdepartementet82.
Skälen för delegationens bedömning
Eftersom många departement är involverade måste det finnas ett tydligt samordningsansvar inom Regeringskansliet. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i berörda myndigheters regleringsbrev behöver samordnas för att en väl fungerande samlad styrning och uppföljning ska komma till stånd. Styrning av frågor som spänner över olika politikområden och departement ställer särskilda krav på samordning inom Regeringskansliet.
Av bilagan till Regeringskansliets föreskrifter med arbetsordning för Finansdepartementet framgår bland annat att departementet ansvarar för den allmänna förvaltningen och redovisningen av statsmedlen, för budgetuppföljning samt för utveckling och uppföljning av resultatstyrning och finansiell styrning av statlig verksamhet. Vidare ansvarar Finansdepartementet för löpande analys av prognoser och utfall för statens budget samt för statliga revisions- och kontrollfrågor. Finansdepartementet ansvarar också för budget och budgetuppföljning av EU:s årsbudget, vilket inkluderar behandlingen av revisionsrättens årsrapport med uppskattade felaktiga utbetalningar från EU-budgeten. I det ligger att informera och förankra svenska positioner med riksdagen. Finansdepartementet ansvarar även för regeringens skrivelse om årsredovisning för staten.
Det är därför naturligt att samordningsansvaret för regeringens styrning och uppföljning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ligger på Finansdepartementet och att detta ansvar förtydligas i departementets arbetsordning. Delegationens förslag
82 Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2019:3) med arbetsordning för Finansdepartementet.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
145
att statssekreteraren för statsbudgeten ska vara ordförande i Rådet för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen stärker Finansdepartementets roll och ansvar på detta område. Se vidare kapitel 6.
5.3 Regeringens styrning och myndigheternas återrapportering behöver bli tydligare
Det finns ingen specifik lag eller förordning som reglerar de fem utbetalande myndigheternas hela arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I förvaltningslagen finns grundläggande regler för hur myndigheterna ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med medborgarna. Lagar som reglerar ersättning för respektive förmån, bidrag eller åtgärd sätter de yttersta ramarna för utbetalningarna. De utbetalande myndigheternas instruktioner är centrala och har en direkt påverkan på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Exempel på förordningar som är av mer generell karaktär är myndighetsförordningen, förordningen om intern styrning och kontroll och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.83
Uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott är tydlig i de fem utbetalande myndigheternas instruktioner. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstateras att regeringens styrning i regleringsbrev och myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna är otydlig och splittrad.84
Trots att perspektivet felaktiga utbetalningar finns med i olika regelverk och i regeringens styrning ser delegationen att det finns behov av förtydliganden. Uppgiften är grundläggande och långsiktig för de utbetalande myndigheterna. Därför är det viktigt att perspektivet är centralt i regeringens och myndigheternas styrning.
83 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3), s. 29f.
84 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
146
5.3.1 En handledning för arbetet att motverka felaktiga utbetalningar inom ramen för intern styrning och kontroll tas fram
Delegationens förslag: Ekonomistyrningsverket (ESV) får i
uppdrag att med stöd av de utbetalande myndigheterna ta fram en handledning i syfte att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Skälen till delegationens förslag
Ramverket för intern styrning och kontroll innefattar myndighetsförordningen (2007:515), förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603), internrevisionsförordningen (2006:1228) och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Myndighetsförordningen reglerar myndighetsledningars ansvar för verksamheten. Förordningen om intern styrning och kontroll reglerar processen för intern styrning och kontroll. Internrevisionsförordningen reglerar granskning av processen för intern styrning och kontroll och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag reglerar myndighetsledningens försäkran om att myndighetens interna styrning och kontroll har varit betryggande. Gemensamt för dessa förordningar är att de är övergripande och omfattar hela eller delar av den statliga verksamheten. De utbetalande myndigheterna omfattas av samtliga förordningar. Eftersom förordningarna är övergripande ger de inte stöd till hur specifika uppgifter ska hanteras. Det kan därmed vara svårt att se kopplingen mellan förordningarnas generella bestämmelser och hur de påverkar en specifik uppgift.
Det är inte lämpligt att förtydliga ansvaret i generella förordningar
Enligt 3 § myndighetsförordningen ansvarar myndighetsledningen inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushåller väl med statens
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
147
medel. Myndighetsförordningen reglerar således myndighetsledningens ansvar på en övergripande nivå.
I utredningen som föregick införandet av myndighetsförordningen fastställdes att en så stor del som möjligt av den generella administrativa myndighetsstyrningen, dvs. verksamhets- och organisationsstyrning och annan administrativ reglering, skulle vara reglerad i myndighetsförordningen. Eftersom myndigheterna skiljer sig åt vad beträffar storlek, verksamhetsområde, inriktning och uppgifter föreslog utredningen att myndighetsspecifika krav skulle anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut. Det innebar att endast de krav som är gemensamma för samtliga myndigheter och som rör själva förvaltningen, förvaltningspolitiska krav, skulle anges i myndighetsförordningen. Genom denna åtskillnad förväntades dubbelreglering undvikas.85
Enligt förordningen om intern styrning och kontroll ansvarar myndighetsledningen för att det finns en process för intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Förordningen ändrades den 1 januari 2019 i syfte att utveckla och förtydliga den interna styrningen och kontrollen i staten. Förutom att uppfylla kraven i 3 § myndighetsförordningen ska processen numera även säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter och uppnår verksamhetens mål. Innan förordningen ändrades hade ESV dock formulerat ett allmänt råd där det framgick att myndigheternas verksamhet utgörs av de uppgifter, mål och uppdrag som anges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev eller beslut i annan ordning från regeringen.86
I samband med ändringen i förordningen om intern styrning och kontroll gjordes en följdändring i internrevisionsförordningen. Internrevisionen ska bland annat granska om ledningens interna styrning och kontroll är utformad så att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen.
Enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag ska myndighetsledningen i årsredovisningen lämna en försäkran om att myndigheten har en fungerande process för intern styrning och kontroll.
85SOU 2004:23: Från verksförordning till myndighetsförordning. 86 ESV (2018): Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet (2018:21), s. 42.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
148
Förordningarna som ingår i ramverket för intern styrning och kontroll ger ingen specifik vägledning i hur arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott ska hanteras. I och med att förordningarna är av generell karaktär är det inte heller lämpligt att göra ett tillägg i dessa förordningar. Ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är specifikt för de fem utbetalande myndigheterna. Eftersom förordningarna redan täcker ansvaret för verksamheten i sin helhet skulle ett sådant förslag även innebära en dubbelreglering.
Förordningarna täcker ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar på en övergripande nivå. Men delegationen bedömer att det ändå finns behov av att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
ESV får i uppdrag att ta fram en handledning
Enligt förordning (2010:1764) med instruktion för Ekonomistyrningsverket har myndigheten föreskriftsrätt gällande frågor om verkställigheten av författningar om den statliga redovisningen, finansiella styrningen och resultatstyrningen. ESV har därmed föreskriftsrätt för förordningen om intern styrning och kontroll, internrevisionsförordningen och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, men inte för myndighetsförordningen. Föreskriftsrätt innebär att ESV får detaljreglera vissa sakområden genom att utfärda en föreskrift. ESV ger också rekommendationer om hur myndigheterna bör tillämpa förordningen i allmänna råd. Utöver detta kan myndigheten utarbeta vägledningar och handledningar som stöd för hur regelverket kan tillämpas.
ESV kan ta fram handledningar och vägledningar som täcker en specifik uppgift.87 Myndigheten kan således utveckla en handledning som visar hur ramverket för intern styrning och kontroll kan tillämpas på myndigheternas arbete för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Delegationen föreslår därför att ESV får i uppdrag att med stöd av de utbetalande myndigheterna ta fram en handledning i syfte att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och
87 Se exempelvis ESV (2015): Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
149
kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Av handledningen ska sambandet mellan förordningen om intern styrning och kontroll, myndighetsförordningen, internrevisionsförordningen och andra lagar och förordningar som kan ha betydelse framgå.
5.3.2 Myndigheternas instruktioner kompletteras för att stärka uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar
Delegationens förslag: Uppgiften om att säkerställa att felaktiga
utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i de fem utbetalande myndigheternas instruktioner kompletteras med en uppgift att myndigheterna ska arbeta med riskhantering samt vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar.
De fem utbetalande myndigheterna bör ha samma uppgift angående samverkan kring uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i sina instruktioner. Av myndigheternas instruktioner ska det framgå att myndigheterna ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens (IAF) instruktion ska framgå att myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Det ska även framgå av Skatteverkets, Bolagsverkets och Inspektionen för vård och omsorgs (IVO) instruktioner att myndigheterna ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Skälen för delegationens förslag
De övergripande förutsättningarna för den statliga verksamheten sätts av riksdag och regering i form av lagar, förordningar och
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
150
ekonomiska ramar.88 Regeringen beslutar om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet i instruktion, årliga regleringsbrev och särskilda beslut om uppdrag. I regleringsbreven specificeras mål och återrapporteringskrav och hur anslagen ska användas.89 Som vi tidigare har beskrivit är det olämpligt att lägga in specifika regleringar i förordningar som gäller alla eller ett flertal myndigheter. I utredningen som föregick myndighetsförordningen förespråkades reglering via myndigheternas instruktioner och regleringsbrev istället.90
Uppgiften att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är av långsiktig karaktär. Alla myndigheter har idag en tydlig uppgift om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott i sina respektive instruktioner. Försäkringskassan och Migrationsverket fick uppgiften år 2008, Arbetsförmedlingen och Pensionsmyndigheten fick uppgiften år 2010. Centrala studiestödsnämnden (CSN) fick uppgiften inskriven år 2018, men har haft motsvarande formulering i sitt regleringsbrev sedan år 2008.91
Trots att uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott är tydlig anser delegationen att det finns anledning att stärka uppgiften i myndigheternas instruktioner. Delegationen föreslår att myndigheternas instruktioner utvidgas med ett ansvar att kontrollera att uppgifter är korrekta, att arbeta med riskhantering för att motverka felaktiga utbetalningar samt att alla myndigheter får i uppgift att samverka inom ramen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessa delar är centrala i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Genom att lägga till kontroll, riskhantering och samverkan får uppgifterna en tydlig koppling till de ekonomiadministrativa förordningarna för statlig verksamhet.
88 ESV (2014): Att få rätt saker att hända, s. 26. 89 Regeringen (2019): Myndigheter och bolag med statligt ägande. 90SOU 2004:23: Från verksförordning till myndighetsförordning. 91 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Rapport 3.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
151
Tydliggör myndigheternas ansvar för att kontrollera uppgifter
I förarbetena till den nya förvaltningslagen uppger regeringen att det är beslutsmyndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är korrekt och leder till ett materiellt riktigt beslut, den så kallade officialprincipen. Regeringen ansåg att den nya förvaltningslagen skulle inkludera en uttrycklig bestämmelse om myndigheternas principiella utredningsansvar.92Enligt den nya förvaltningslagen 23 § ska myndigheterna ”se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver”.
I utredningen som föregick den nya lagen betonades att huvudregeln i förvaltningslagen ska utformas så att kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Utredningen framhöll att denna utformning av utredningsansvaret inte innebär att andra aktörer kan vara helt passiva, något som regeringen också framhöll i den efterföljande propositionen.93
En målsättning med förvaltningsförfarandet ansågs vara att ett ärende ska avgöras i första instans och i största möjliga mån undvika att ett ärende överklagas. Ett sätt att åstadkomma detta ansågs vara att se till att utredningen i första instans blir så fullständig som möjligt.94 I delegationens omfattningsstudier framkommer att merparten av de felaktiga utbetalningarna orsakas av felaktiga uppgifter som ligger till grund för ett beslut. Problemet med felaktiga uppgifter tycks vara störst i de högautomatiserade systemen och i system där utbetalningarna sker till företag.95
Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden konstaterade att en myndighets skyldighet att bedriva en effektiv kontrollverksamhet bör kunna härledas direkt från det uppdrag som har getts. Utredningen menade att det inte är tillräckligt att uppgiften att kontrollera endast anges i regleringsbrev eftersom detta inte garanterar ett kontinuerligt fokus på kontrollfrågor över tid. Utredningen betonade att en effektiv
92Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 148 f. Se även SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 93SOU 2010:29, En ny förvaltningslag, s. 404 och Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker
förvaltning – ny förvaltningslag, s. 149.
94Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 148. 95 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget från
välfärdssystemen, del 1 (Rapport 4) och Läckaget från välfärdssystemen, del 2 (Rapport 6).
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
152
kontroll, både före och efter beslut om utbetalning, i syfte att upptäcka felaktiga utbetalningar är en sådan viktig uppgift att det inte får finnas en risk för att arbetet nedprioriteras vid exempelvis hög arbetsbelastning. Utredningen menade att formuleringarna i merparten av de utbetalande myndigheternas instruktioner om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott var tillräcklig.96
Med utgångspunkt i resultatet från omfattningsstudierna bedömer delegationen, i motsats till utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden, att myndigheternas ansvar att kontrollera att uppgifter är korrekta behöver förtydligas i myndigheternas instruktioner. Delegationen föreslår att instruktionerna för de fem utbetalande myndigheterna förtydligas i enlighet med den definition av kontroll som användes av utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden.97 Av myndigheternas instruktioner ska det framgå att myndigheterna ska vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar.
Större vikt behöver fästas vid riskhantering för att motverka felaktiga utbetalningar
Riskanalyser är centrala för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Den information som de ger är en viktig del för att kunna prioritera insatser till rätt områden. Därför behöver de göras löpande, systematiskt och omfatta hela verksamheten. Det är först när en risk är uppmärksammad och analyserad som den går att förebygga, reducera eller eliminera. Riskanalyser är också ett viktigt underlag för arbetet inom ramen för modellen för återkommande omfattningsstudier (se vidare kapitel 7).
I arbetet med intern styrning och kontroll är riskanalysarbetet viktigt och centralt. Det arbetet är dock övergripande och innefattar väsentliga risker för att myndigheten inte fullgör sina instruktionsenliga uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen. I kartläggningen av styrningen av
96SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 377. 97SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 375.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
153
arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkom att riskanalyser inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll görs på flera olika nivåer inom myndigheterna. Men analyserna görs inte på ett sådant sätt att de fångar riskerna för felaktiga utbetalningar samlat för myndigheterna.98 Delegationen lämnar i avsnitt 5.3.1 ett förslag om att ta fram en handledning i syfte att ge myndigheterna stöd i hur arbetet med intern styrning och kontroll kan bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Genom detta förslag kommer myndigheterna få ett stöd för hur perspektivet felaktiga utbetalningar kan kopplas till riskanalyserna som görs inom ramen för intern styrning och kontroll.
Utöver riskanalyserna inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll gör myndigheterna även riskanalyser för felaktiga utbetalningar. Hur myndigheterna utformar dessa riskanalyser, hur ofta de görs och hur tydligt perspektivet felaktiga utbetalningar ingår varierar. Huruvida myndigheterna gör någon samlad riskanalys för myndigheten med avseende på felaktiga utbetalningar varierar också. Det finns också myndighetsgemensamma riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar i förmåner där ansvaret är delat.
Delegationen ser att det finns ett behov av att myndigheterna arbetar aktivt med att analysera och hantera risker för felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna med avseende på felaktiga utbetalningar av enskilda ersättningssystem behöver göras mer heltäckande och systematiskt. De enskilda riskanalyserna behöver också ligga till grund för myndighetens samlade riskanalys. I avsnitt 7.3 föreslår vi att riskanalyser av enskilda ersättningssystem ska göras med avseende på felaktiga utbetalningar vart tredje år. Resultatet av dessa analyser bör beaktas inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll.
Myndigheterna behöver fästa större vikt vid riskhantering för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Delegationen föreslår därför att det av myndigheternas instruktioner behöver framgå att myndigheterna har till uppgift att arbeta med riskhantering för detta ändamål.
98 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
154
Myndigheterna ska samverka för att motverka felaktiga utbetalningar
Samverkan mellan myndigheter och andra aktörer behövs bland annat av strategiska skäl för att hantera och motverka externa risker. Samverkan kan behövas i myndigheternas praktiska arbete som till exempel vid bekämpning av ekonomisk brottslighet och vid behov av informationsutbyte. Samverkan kan också användas för att motverka interna risker genom att lära sig av andra myndigheters erfarenheter och arbete. Därutöver kan det också finnas skäl för samverkan i enskilda fall.
Det finns en generell bestämmelse i förvaltningslagens (2017:900) 8 § om att myndigheter ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. Alla myndigheter ska också enligt myndighetsförordningen (2007:515) 6 § verka för att genom samarbete med myndigheter ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Den samverkan som regleras i förvaltningslagen och i myndighetsförordningen är av generell karaktär. Bestämmelser om samverkan kan också finnas inom regelverk för enskilda förmåner. Inom ramen för regeringens styrning av enskilda myndigheter kan regeringen även ge uppgifter i myndigheternas instruktioner och uppdrag i regleringsbrev.
Regeringens styrning av samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar genom de utbetalande myndigheternas instruktioner och regleringsbrev skiljer sig åt.99 Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska enligt sina instruktioner samverka med berörda parter vad gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten ska samverka, men det finns ingen specifik koppling till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Migrationsverket och CSN saknar idag helt skrivningar kring samverkan i sin instruktion. Migrationsverket hade tidigare en generell skrivning kring samverkan i sin instruktion. En ny instruktion för Migrationsverket infördes i augusti år 2019 där denna uppgift är borttagen.
Under åren 2010–2018 har regeringen i mycket begränsad utsträckning använt regleringsbrevet för att styra myndigheternas samverkan kring att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka
99 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
155
bidragsbrott. Den enda myndighet som haft uppdrag kring samverkan i regleringsbrevet är Försäkringskassan. Myndigheten hade ett uppdrag år 2010 respektive år 2015.100 År 2007 och år 2008 hade däremot samtliga utbetalande myndigheter ett uppdrag i regleringsbrevet om att samverka för att förhindra felaktiga utbetalningar.101
Efter Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUTdelegationen) fick dessutom elva myndigheter år 2009 ett särskilt uppdrag att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Bland de elva myndigheterna ingick bland annat de fem utbetalande myndigheterna, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. ESV var sammankallande.102 I Statskontorets uppföljning av samverkansuppdraget år 2012 konstaterades att det saknades tydliga incitament för såväl myndigheter som enskilda medarbetare att samverka med andra myndigheter i arbetet mot felaktiga utbetalningar. Statskontoret menade att samverkan kan stå i konflikt med enskilda myndigheters mål att effektivisera verksamheten och korta handläggningstider.103
Idag finns flera aktiva samverkansforum med bäring på felaktiga utbetalningar där viktiga initiativ tas och värdefullt erfarenhetsutbyte sker. Det finns samverkan med ett specifikt syfte att motverka felaktiga utbetalningar, samverkan där korrekta utbetalningar kan stödja arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och bidragsbrott och samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar. Kring den grova organiserade brottsligheten finns idag en väl utvecklad samverkan. Arbetet är dessutom reglerat i lag och förordning. Detta ger bättre förutsättningar för uppgiftslämnande och informationsutbyte i och med sekretessbrytande regler.104 Någon motsvarighet finns inte för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att
100 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
101 Regeringsbrev avseende Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten för åren 2007–2008. 102 Ekonomistyrningsverket (2010): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen 2009.
103 Statskontoret (2012): Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen. Daterad 2012-04-16, Dnr 2009/60-5, s. 43.
104 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
156
motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer att offentlighets- och sekretesslagstiftningen hindrar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. När det inte handlar om grov organiserad brottslighet begränsas myndigheternas möjligheter att byta information med varandra. Ett exempel är när Skatteverket har identifierat ett bokföringsbrott hos en vårdgivare eller ett assistansbolag kan myndigheten inte lämna ut uppgifter till Försäkringskassan och polisen angående vilken vårdgivare eller vilket assistansbolag det gäller.105 Rättsvårdande myndigheter uppger också att det finns problem med tillämpningen av lagen om underrättelseskyldighet. Det finns en otydlighet i hur uppgifter kan och ska lämnas.
Det är viktigt att resultaten av samverkan tas tillvara i organisationerna och att det finns strukturer som möjliggör återkoppling mellan och inom myndigheterna. Det kan också finnas situationer då en mer formaliserad samverkan skulle vara önskvärd.106 Trots att samverkan är reglerad i förvaltningslagen och myndighetsförordningen anser delegationen att det finns ett behov av att tydliggöra uppgiften om samverkan i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i myndigheternas instruktioner. Att lägga in uppgiften i myndigheternas instruktion tydliggör vikten av frågan och möjliggör förutsättningar för ett långsiktigt arbete. Att styra myndigheternas samverkan via regleringsbrev ger inte samma långsiktighet. Myndigheternas samverkan är en förutsättning för att motverka felaktiga utbetalningar. Det handlar både om erfarenhetsutbyte och om att utveckla arbetet.
Att vissa utbetalande myndigheter har en specificerad uppgift angående samverkan och andra inte ger olika styrsignaler till myndigheterna. Delegationen bedömer att alla de fem utbetalande myndigheterna bör ha samma uppgift angående samverkan. Delegationen föreslår därför att de fem utbetalande myndigheternas instruktionsenliga uppgift ska vara att samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
105 Se även exempelvis SOU 2015:76: Ett tandvårdsstöd för alla – fler och starkare patienter. Betänkande av Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd. 106 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
157
Arbetslöshetskassorna är föreningar och styrs därmed inte av myndighetsförordningen och förordningen för intern styrning och kontroll eller regleringsbrev och instruktioner. Däremot finns ett behov av samverkan mellan de utbetalande myndigheterna och arbetslöshetskassorna. IAF granskar bland annat arbetslöshetskassorna och arbetslöshetsförsäkringen och kan i vissa fall utfärda juridiskt bindande föreskrifter som klarlägger eller fyller ut bestämmelserna i lagar och förordningar om arbetslöshetsförsäkring och arbetslöshetskassor. Delegationen föreslår att det av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens instruktion också ska framgå att myndigheten ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Delegationen gör även bedömningen att samverkan mellan utbetalande och registerförande myndigheter behöver stärkas. De registerförande myndigheterna ansvarar för att uppgifter och underlag som ligger till grund för utbetalningar från välfärdssystemen är korrekta och uppdaterade. Med anledning av att den största andelen fel uppstår på grund av fel i uppgifter behöver samverkan mellan utbetalande och registerförande myndigheter därför stärkas. Delegationen föreslår att det av Skatteverkets, Bolagsverkets och IVO:s instruktioner ska framgå att myndigheterna ska samverka med berörda myndigheter och andra parter i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
5.3.3 Återrapporteringen i årsredovisningarna behöver förtydligas och integreras i den övergripande styrningen
Delegationens förslag: I de utbetalande myndigheternas
regleringsbrev fastställs återrapporteringskrav till stöd för resultatredovisningen i budgetpropositionen.
ESV får i uppdrag att tillsammans med de fem utbetalande myndigheterna utveckla relevanta resultatindikatorer som möjliggör en effektiv uppföljning av fastställda mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
158
Skälen för delegationens förslag
I rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen konstaterades att det finns ett
behov av tydligare övergripande styrning på området. För att kunna fatta välgrundade beslut avseende välfärdssystemen behöver regeringen få korrekt information om skattemedlen använts för det de var avsedda för.107 Det krävs att styrkedjan hänger samman. När det brister i regeringens strategiska styrning påverkas myndigheternas interna styrning. När myndigheterna i sin tur brister i uppföljning och redovisning påverkar det regeringens möjlighet att styra myndigheterna strategiskt.108 Idag saknas en enhetlig och heltäckande redovisning i årsredovisningarna för myndigheternas återrapportering av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Återrapporteringen i myndigheternas årsredovisning är splittrad
I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag finns bestämmelser om uppföljning av den statliga verksamheten och dess resultat. I förordningen regleras att resultatredovisningen enligt 3 kap, 1 §, första stycket ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och återrapporteringskrav som regeringen har angett i regleringsbrev eller annat beslut. Enligt 2 § ska redovisningen lämnas enligt en indelning som myndigheten bestämmer, om inte regeringen har beslutat annat.
Förordningen om årsredovisning och budgetunderlag reglerar därmed att myndigheterna ska redovisa resultatet av sin instruktionsenliga uppgift om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Men även om myndigheterna ska redovisa resultatet av sina uppgifter finns inga uttryckliga bestämmelser om hur rapporteringen ska ske.
I rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen konstaterades att åter-
rapporteringen av arbetet som görs i årsredovisningen är splittrad och svår att överblicka. Arbetet med att säkerställa korrekta
107 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 3).
108 Statskontoret (2013): Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och
organisering.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
159
utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det handlar exempelvis om hur myndigheterna arbetar med att följa upp och utveckla kvalitet, arbetet inom ramen för intern styrning och kontroll samt hur myndigheterna arbetar med olika former av riskanalyser, kontroller och stöd i handläggningen.
Alla myndigheter förutom Pensionsmyndigheten har ett särskilt avsnitt i resultatdelen i sina årsredovisningar som avser återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten utpekar avsnittet ”utbetalning” som det avsnitt där myndighetens återrapportering sker.
Det som redovisas under myndigheternas särskilda avsnitt om felaktiga utbetalningar är inte heltäckande. Myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna under avsnittet avseende felaktiga utbetalningar fokuserar i stor utsträckning på upptäckta fel, brottsanmälningar och återkrav, d.v.s. den del som handlar om när en felaktig utbetalning har konstaterats. Redovisning av det förebyggande och utvecklande arbetet och de insatser som myndigheterna gör i handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är inte så utförligt redovisat under avsnittet avseende felaktiga utbetalningar. Uppgiften redovisas även under avsnitten intern styrning och kontroll, myndigheternas återrapportering av kvalitet och återrapportering av enskilda förmåner, åtgärder och bidrag. Återrapporteringen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott från välfärdssystemen är därmed utspridd och svåröverskådlig i årsredovisningarna.109
När uppföljningen i resultatredovisningen brister blir det svårt för regeringen att avgöra om en myndighet bedriver verksamheten på ett effektivt och ändamålsenligt sätt eller om regeringen behöver förändra sin styrning av verksamheten.110 Att redovisningen är splittrad försvårar också möjligheten att få en helhetsbild av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa.
109 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. (Rapport 3.
110 Statskontoret (2013): Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av statlig styrning och
organisering, 2013 s. 7.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
160
En bedömning av måluppfyllelsen i budgetpropositionen är beroende av myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna
I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen konstaterades att det saknas övergripande mål och att återrapporteringen till riksdagen blir otydlig. I och med att vi föreslår ett övergripande mål ökar möjligheten att få en samlad uppföljning på området (se avsnitt 5.1.2).
För att regeringen ska kunna redovisa måluppfyllelsen i budgetpropositionen krävs att myndigheterna tydligt återrapporterar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i årsredovisningarna. För att säkerställa detta krävs samordnade återrapporteringskrav i berörda myndigheters regleringsbrev. Utan samordnade återrapporteringskrav i de utbetalande myndigheternas regleringsbrev kommer redovisningen i de olika myndigheternas årsredovisningar fortsatt att vara splittrad och svåröverblickbar.
Regeringens styrning av de fem utbetalande myndigheterna via mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven har varierat över tid. Som en jämförelse kan nämnas att Skatteverket har haft ett mål avseende skattefelet och ett generellt återrapporteringskrav att redovisa resultat i förhållande till uppsatta mål sedan år 2004. Sedan 2008 har Skatteverket också haft ett återrapporteringskrav avseende skattefelets utveckling. Dessutom har återrapporteringskrav funnits rörande antingen åtgärder för att minska skattefelet eller skattefelets storlek.111 Regeringen redogör också tydligt och återkommande för skattefelet i budgetpropositionen under utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. Vi bedömer att styrningen och uppföljningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen bör vara lika tydlig och explicit i berörda myndigheters regleringsbrev som regeringens styrning av skattefelet i Skatteverkets.
Delegationen föreslår därför att regeringen i de utbetalande myndigheternas regleringsbrev ger ett återrapporteringskrav som stödjer redovisningen i budgetpropositionen och därmed möjliggör en analys av måluppfyllelsen.
111 Regeringsbrev avseende Skatteverket för åren 2004–2019.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
161
ESV får tillsammans med de fem utbetalande myndigheterna i uppdrag att utveckla indikatorer och hur analyser kan utformas
Alla myndigheter utom Pensionsmyndigheten gör återrapporteringen i ett särskilt avsnitt avseende felaktiga utbetalningar. Alla fem utbetalande myndigheter redovisar indikatorer som gäller upptäckta fel, återkrav och brottsanmälningar i årsredovisningarna. Migrationsverket har dock inte rätt att återkräva felaktiga utbetalningar och redogör således inte för det. Indikatorerna anges oftast i antal och/eller belopp. Hur myndigheterna redogör för uppgifterna skiljer sig dock något åt.
De indikatorer som myndigheterna återrapporterar i årsredovisningen idag kan relateras till de förslag på indikatorer som föreslogs av FUT-delegationen112 och det efterföljande samverkansuppdraget113. I en uppföljningsrapport avseende samverkansuppdraget konstaterades att myndigheterna inte kunde ta fram jämförbar statistik.114 Anledningen var myndigheternas olika regelverk, olika it-lösningar, olika metoder för insamling och i vissa fall även begreppsapparater.115 De indikatorer som myndigheterna redovisar i avsnittet avseende felaktiga utbetalningar ger en bild av myndigheternas arbete med upptäckta fel. Indikatorerna kan dock utvecklas och det pågår redan idag ett utvecklingsarbete på vissa myndigheter.
Indikatorer avseende myndigheternas förebyggande och utvecklande arbete och de insatser som myndigheterna gör i handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar saknas i avsnittet avseende felaktiga utbetalningar i myndigheternas årsredovisningar. Genom att samla denna information under avsnittet avseende felaktiga utbetalningar blir återrapporteringen mer överskådlig.
Genom delegationens föreslagna ändring av myndigheternas instruktioner får myndigheterna en tydlig uppgift att arbeta förebyggande med kontroller, att arbeta med riskhantering samt att samverka för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka
112SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 113 ESV (2012): Gemensam skrivelse – Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och redovisning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. 114 Statskontoret (2012): Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen, s. 27f.
115 ESV (2012): Gemensam skrivelse – Samverkansuppdraget om utveckling av metoder för och
redovisning av resultatet av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 11.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
162
bidragsbrott. Uppgifterna i instruktionerna ska tillsammans med de återrapporteringskrav som regeringen ska ange i myndigheternas regleringsbrev ligga till grund för den återrapportering som lämnas i årsredovisningen. Detta skapar bättre förutsättningar för en långsiktig återrapportering som täcker hela uppgiften.
En viktig del av myndigheternas återrapportering är att myndigheterna analyserar resultaten. Den analysen ska ge en bild av vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit och innehålla uppskattningar av vilka effekter åtgärderna har fått eller kan förväntas få på utvecklingen av felaktiga utbetalningar.
Delegationen föreslår att regeringen ger ESV i uppdrag att tillsammans med de utbetalande myndigheterna utveckla relevanta resultatindikatorer som möjliggör en uppföljning av fastställda mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
5.4 Ett övergripande strategiskt ansvar på myndigheterna behövs
Delegationens bedömning: Det bör på de utbetalande myndig-
heterna finnas ett övergripande strategiskt ansvar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Skälen för delegationens bedömning
I Sverige har myndigheter stor frihet att utforma sin verksamhet. Beslutsfattande och befogenheter är delegerade. Den svenska förvaltningsmodellen utgår från att de som är närmast verksamheten har bäst kunskap om hur den bör bedrivas. Jämfört med andra länder har svenska statliga myndigheter relativt stor frihet gentemot regeringen.116 Myndigheternas förutsättningar bestäms av lagar, förordningar och ekonomiska ramar. Regeringen utformar också mål och särskilda uppdrag för myndigheternas verksamhet. När det gäller organiseringen av myndigheterna beslutar regeringen vilken ledningsform myndigheten ska ha och vem som ska styra myndigheten.117 Utifrån dessa övergripande förutsättningar får
116 Ekonomistyrningsverket (2014): Att få rätt saker att hända, s. 19. 117 ESV (2014): Att få rätt saker att hända, s. 26.
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
163
myndigheterna själva organisera och utforma styrningen av sin verksamhet.
I rapporten Styrningen av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen framkom att ansvaret för
felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna, vilket kan bidra till en bristande helhetssyn. Utgångspunkten för ansvarsfördelningen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ser olika ut på de fem utbetalande myndigheterna. På Försäkringskassan och CSN är arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar specificerat i arbetsordningen. Försäkringskassan pekar ut cheferna som ansvariga medan CSN anger att myndighetens avdelningar och kontor har ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar. Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten uttrycker inte ett specifikt ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar, men de menar att ansvaret följer av att cheferna har ansvar för verksamheten. Det finns även exempel på övergripande stödfunktioner inom myndigheterna som har någon form av övergripande ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det saknas dock ett övergripande strategiskt ansvar för helheten rörande perspektivet felaktiga utbetalningar.
Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det kan leda till att frågorna avgörs inom olika delar i organisationen och att sambandet med felaktiga utbetalningar inte blir tydligt. Dessutom kan styrsignaler komma från olika håll i verksamheten.
Delegationen bedömer att det finns ett behov av ett övergripande ansvar för frågan. Detta skulle öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter på detta område. Risken är annars att frågan i för hög grad hanteras i stuprör. Behovet av ett övergripande ansvar kommer dessutom att öka i och med det föreslagna rådets inrättande (se kapitel 6) och de ökade kontakter som detta medför. Myndigheterna kommer att ha löpande kontakter med rådets kansli avseende bland annat arbetet med modellen för återkommande omfattningsstudier (se kapitel 7).
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
164
5.5 Stärkt styrning och ökad samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar från arbetslöshetskassorna
5.5.1 Rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassornas arbete med internkontroll och riskhantering
Delegationens bedömning: Delegationen delar den bedömning
som tidigare gjorts av IAF och av den parlamentariska socialförsäkringsutredningen att det behövs en rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassorna att ha en intern styrning, kontroll och riskhantering motsvarande den som gäller för myndigheter enligt förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.
Skälen för delegationens bedömning
Utbetalningarna av arbetslöshetsersättning uppgick 2018 till 12,8 miljarder kronor. Uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna uppgick till 3,9 procent av de totala utbetalningarna, vilket motsvarar cirka 0,5 miljarder kronor.118 Merparten av felen uppkommer på grund av bristande handläggning hos Arbetsförmedlingen eller på grund av felaktiga uppgifter från sökande. Ungefär en femtedel av felen uppkommer på grund av bristande handläggning hos arbetslöshetskassorna. Beloppsmässigt motsvarar detta ungefär 60–150 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar. Det finns också en rad risker för felaktiga betalningar som uppkommer från sökande och som arbetslöshetskassorna är bäst lämpade att hantera. Därför är det motiverat att stärka arbetslöshetskassornas skyldighet att arbeta med intern styrning, kontroll och riskhantering.
Arbetslöshetskassorna är föreningar vars verksamhet därför inte styrs varken via myndighetsförordningen eller förordningen om intern styrning och kontroll. De kan som privaträttsliga aktörer inte heller styras med regleringsbrev eller instruktioner. Behovet av att stärka den interna kontrollen och styrningen är dock i allt väsentligt
118 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget från
välfärdssystemen, del 2 (Rapport 6).
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
165
detsamma som för de utbetalande myndigheterna, eftersom arbetslöshetskassorna betalar ut statliga medel och deras verksamhet i mångt och mycket innehåller samma moment och likartade risker. För att stärka styrningen att motverka felaktiga utbetalningar måste därför förändringar göras i andra lagar och förordningar.
Arbetslöshetskassornas styrning har inte granskats inom ramen för rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen, men styrningsfrågan har varit
föremål för granskning av bland annat IAF. I en rapport från 2009 framkom att endast en arbetslöshetskassa arbetade systematiskt med internkontroll. Ytterligare fyra hade ett systematiskt arbete i vissa delar. Vid en uppföljning genomförd 2010 uppgav arbetslöshetskassorna att de hade genomfört eller ämnade genomföra åtgärder för att förbättra den interna styrningen och kontrollen. IAF bedömde dock att det fanns stor variation i hur arbetslöshetskassorna valt att arbeta med styrningen. Som ett resultat av detta föreslog IAF bland annat att det borde införas en bestämmelse med krav om internkontroll i lag (1997:239) om arbetslöshetskassor.119
Den parlamentariska socialförsäkringsutredningen föreslog som ett led i att stärka styrelsernas ansvar vad gäller intern kontroll att ett tillägg skulle göras i lagen om arbetslöshetskassor. En lagbestämmelse om intern kontroll av den typ som föreslogs finns också sedan 2009 på plats i Finland. I denna lagbestämmelse tydliggörs att arbetslöshetskassans styrelse ska se till att kassan har en med beaktande av verksamhetens art och omfattning tillräcklig internkontroll och tillräckliga riskhanteringssystem.120
Enligt en senare rapport av IAF från 2018, har den interna kontrollen på arbetslöshetskassorna blivit bättre, men skillnaderna mellan kassorna finns fortfarande kvar.121 Flera styrelser följer enligt rapporten löpande upp resultatet av internkontrollen genom återrapporteringar. Det finns dock styrelser som inte ställer sådana krav om återrapportering. Enligt rapporten har också några arbetslöshetskassor uppgett att ansvaret är delegerat till kassaföreståndaren och att styrelsen inte förväntar sig en redogörelse.
119 IAF (2018): Arbetslöshetskassornas arbete med intern styrning och kontroll. Rapport 2018:7. 120SOU 2015:21: Mer trygghet och bättre försäkring. Slutbetänkande av Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. 121 IAF (2018): Arbetslöshetskassornas arbete med intern styrning och kontroll. Rapport 2018:7.
Samlad styrning och tydligare ansvar SOU 2019:59
166
IAF menar också att det måste finnas en strukturerad process för den interna styrningen och kontrollen, där systematiska riskanalyser och kontroller är en integrerad del. Denna process saknas fortfarande hos vissa arbetslöshetskassor, vilket bedöms kunna öka risken för felaktiga utbetalningar och brister i rättssäkerheten.
Av rapporten framgår också i linje med IAF:s tidigare rapporter i ämnet, samt den parlamentariska socialförsäkringsutredningen, att det finns ett värde i att införa en bestämmelse i lagen om arbetslöshetskassor med krav på styrelsen om tillräcklig internkontroll och tillräckliga riskhanteringssystem. Delegationen bedömer att en rättsligt reglerad skyldighet för arbetslöshetskassorna att arbeta med intern styrning, kontroll och riskhantering bör införas.
För att stärka förutsättningarna för arbetslöshetskassorna i allmänhet och för de mindre arbetslöshetskassorna i synnerhet att arbeta med intern styrning och kontroll, krävs också att samverkan mellan dessa ökar. En sådan samverkan ger dels möjlighet att sprida kunskaper om såväl risker för felaktiga utbetalningar som förutsättningar för ett väl fungerande arbete med intern styrning och kontroll, dels jämna ut skillnader mellan stora och små arbetslöshetskassor. Denna samverkan bör i möjligaste mån ske på styrelsenivå.
Slutligen bör arbetslöshetskassorna också så långt det är möjligt arbeta i linje med den handledning som föreslås i avsnitt 5.3.1.
5.5.2 Information för att bedöma måluppfyllelsen behöver inhämtas från arbetslöshetskassorna
Delegationens bedömning: Det sätt återrapportering föreslås
ske på för de utbetalande myndigheterna, bör även omfatta arbetslöshetskassorna.
Skälen för delegationens bedömning
Det sätt som återrapportering föreslås ske på i avsnitt 5.3.3 bör i möjligaste mån även gälla för arbetslöshetskassorna. Regeringen bör titta vidare på hur den information som inhämtas från de fem utbetalande myndigheterna för att bedöma måluppfyllelsen även kan
SOU 2019:59 Samlad styrning och tydligare ansvar
167
inhämtas från arbetslöshetskassorna för bedömning av arbetslöshetsersättningen. Ett sådant arbete bör beakta de skilda förutsättningar som råder bland arbetslöshetskassorna på grund av skillnader i verksamheternas omfattning.
5.6 Stärkt styrning och ökad samverkan för att motverka felaktiga utbetalningar från kommunerna
Förutsättningarna att stärka kommunernas styrning skiljer sig från de förutsättningar som råder för myndigheterna. Inom ramen för delegationens arbete har det inte varit möjligt att kartlägga hur styrningen inom kommunerna kan förändras för att stärka arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Vi lägger därför inga förslag om detta, men bedömer att behovet att se över styrningen kan finnas.
Det har dock genomförts en uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av ekonomiskt bistånd. Där bedömdes mellan 3,1–7,7 procent av utbetalningarna vara felaktiga. Detta motsvarar i 2017 års utbetalningar ungefär 330–820 miljoner kronor.122 I en registerbaserad studie som har gjorts inom ramen för delegationens arbete framkommer också att 15 miljoner kronor betalas ut felaktigt till personer som fått ekonomiskt bistånd från två kommuner samtidigt. Utöver ersättningssystem som det ekonomiska biståndet, hanterar kommunerna även en rad avgiftsbelagda tjänster, där det kan förekomma felaktiga utbetalningar. Ett exempel på en sådan tjänst är förskolan, där avgiftens storlek avgörs av föräldrarnas inkomst.
Det finns även ett behov av att öka samverkan mellan kommuner för att sprida kunskaper om risker som uppkommer över kommungränserna, till exempel de fall där ekonomiskt bistånd betalas ut till samma person från två kommuner samtidigt eller felaktiga utbetalningar till välfärdsföretag som kan förflytta sin verksamhet.
122 Uppskattningen bygger på representanter endast från fyra kommuner som har ett aktivt arbete att motverka felaktiga utbetalningar.
169
6 Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
Delegationen ska enligt direktiven lämna förslag på hur delegationens arbete kan fortsätta inom befintliga myndighetsstrukturer efter det att delegationen har slutfört sitt arbete. Vi föreslår därför att arbetet permanentas genom inrättande av ett råd och ett kansli och genom att en modell för återkommande omfattningsstudier införs, se vidare kapitel 7.
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande involverar många olika myndigheter. Vi har tidigare konstaterat att det inte finns något samlat perspektiv på frågan, utan att arbetet bedrivs utifrån berörda myndigheters verksamheter. För att effektivt kunna motverka felaktiga utbetalningar behöver en helhetssyn på arbetet tillföras. I avsnitt 5.1 föreslår vi därför att en långsiktig inriktning och ett övergripande mål för berörda utgiftsområden fastställs. Den långsiktiga inriktningen ska följas upp vart tredje år genom en fördjupad resultatredovisning i en särskild skrivelse till riksdagen. Det övergripande målet ska årligen på ett samlat sätt följas upp i budgetpropositionen. Till grund för de samlade uppföljningarna, både den årliga och den som ska ske vart tredje år, behöver aktuella övergripande lägesbilder tas fram. Dessa ska bland annat innefatta uppskattningar av utvecklingen av felaktiga utbetalningar samt av effekter och resultat av genomförda åtgärder. För att bland annat ansvara för att ta fram dessa lägesbilder behöver ett råd med ett kansli inrättas. Det finns idag inget forum där felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen diskuteras med representanter från berörda myndigheter och regeringen. Detta trots de stora statsfinansiella konsekvenser och den betydelse för förtroendet för välfärdssystemen som frågan har. Som en jämförelse
Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
170
kan nämnas att EU:s finansministrar diskuterar de årligen uppskattade felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten minst två gånger per år inom ramen för en väl strukturerad process. Detta ger frågan tyngd och sätter press på kommissionen med flera att vidta nödvändiga åtgärder för att komma tillrätta med felen.
6.1 Ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen inrättas
Delegationens förslag: Ett råd för korrekta utbetalningar från
välfärdssystemen inrättas. Rådet ska bestå av myndighetscheferna för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Ekonomistyrningsverket (ESV), Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och budgetstatssekreteraren från Finansdepartementet. Budgetstatssekreteraren är ordförande i rådet. Till rådet knyts ett kansli. Rådet och kansliets uppgifter regleras i en särskild förordning. Rådet och kansliet bör skyndsamt inrättas så att verksamheten kan bygga vidare på det arbete som delegationen har bedrivit och onödiga uppstartssträckor undvikas.
Skälen för delegationens förslag
Inrättande av ett råd med ett kansli
För att uppnå en helhetssyn på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar föreslår vi att ett råd med representanter från berörda myndigheter och Finansdepartementet bildas och att det till rådet knyts ett kansli. I ett råd med representanter på hög nivå från berörda myndigheter kan gemensamma och systemöverskridande åtgärder (t.ex. ökat informationsutbyte) diskuteras, gemensamt utredas och presenteras för regeringen. Rådet ska fungera som ett forum där företrädare för regeringen samt de utbetalande myndigheterna, Skatteverket, ESV och IAF regelbundet träffas för att diskutera utvecklingen av felaktiga utbetalningar, orsakerna till felen och behov av åtgärder. Rådet ska vara ett mötesforum och inte
SOU 2019:59 Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
171
ett beslutsfattande organ. Regeringen och de i rådet representerade myndigheterna beslutar självständigt inom sina respektive ansvarområden vilka åtgärder som ska vidtas.
För att kunna förse regeringen med det underlag som behövs måste återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar göras. I kapitel 7 föreslår vi hur detta bör genomföras. Utan sådana kontinuerliga uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna går det inte att uttala sig om måluppfyllelsen eller effektiviteten i vidtagna åtgärder. Vi föreslår att ett kansli knyts till rådet som bland annat får i uppgift att ansvara för modellen för återkommande omfattningsstudier. För att tydliggöra rådets och kansliets roll och uppgifter föreslår vi att dessa ska regleras i en särskild förordning.
Rådets sammansättning
Vi föreslår att rådet leds av budgetstatssekreteraren från Finansdepartementet och består av myndighetscheferna för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, CSN, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, ESV och IAF. Idag finns inget högnivåforum där läckaget från välfärdssystemen diskuteras. Det finns ett stort värde i att berörda myndighetschefer, tillsammans med ansvarig statssekreterare från Regeringskansliet, gemensamt diskuterar aktuella lägesbilder och analyser av felaktiga utbetalningar och överutnyttjande från välfärdssystemen. På så sätt tillförs ett övergripande strategiskt perspektiv som kan ligga till grund för råd och rekommendationer till regeringen, uppdrag åt kansliet samt initiativ på berörda myndigheter.
Det bör övervägas om även de brottsbekämpande myndigheterna ska finnas representerade i rådet.
Rådets roll och uppgift
Rådet har en strategisk roll och ska, bland annat mot bakgrund av de sammanställningar, analyser och lägesbilder som kansliet tar fram,
• följa utvecklingen på området och vara ett forum för erfarenhetsutbyte,
• främja samverkan mellan berörda myndigheter,
Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
172
• diskutera gemensamma strategiska insatser på berörda myndigheter för att minska risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande,
• ge råd och rekommendationer till regeringen på åtgärder som behövs för att kunna minska felaktiga utbetalningar och överutnyttjande,
• identifiera och uppdra åt kansliet att analysera strategiska tematiska områden för att minska felaktiga utbetalningar och överutnyttjande,
• vart tredje år, i samband med att regeringen ska besluta om vilka omfattningsstudier som ska genomföras, i en särskild promemoria till regeringen (Finansdepartementet) kommentera kansliets förslag till omfattningsstudier av ersättningssystem och systemöverskridande uppgifter. Promemorian biläggs kansliets förslag och utgör tillsammans med det beslutsunderlaget till regeringen (Finansdepartementet)123,
• i särskilda promemorior till regeringen kommentera kansliets årliga lägesbeskrivning och den fördjupade lägesbeskrivning som tas fram vart tredje år. Promemoriorna biläggs lägesbeskrivningarna när dessa skickas till regeringen (Finansdepartementet).
Kansliets roll och uppgifter
Kansliet ska fungera som stöd och kunskapsforum för rådet, regeringen och myndigheterna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande samt sprida kunskap och främja erfarenhetsutbyte på området. Kansliet ska förse regeringen med underlag som möjliggör en samlad och effektiv styrning och uppföljning. Kansliet ska även identifiera strategiska åtgärder i syfte att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande.
Vidare ska kansliet
• förvalta, samordna och utveckla modellen för återkommande omfattningsstudier samt ge myndigheterna stöd vid implementeringen,
123 I promemorian kan rådets medlemmar separat kommentera kansliets förslag.
SOU 2019:59 Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
173
• identifiera åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar och genomföra konsekvensanalyser av hur mycket de felaktiga utbetalningarna kan antas minska som en följd av att åtgärderna genomförs,
• samordna attitydundersökningar samt identifiera och sprida goda exempel på informationsinsatser rörande felaktiga utbetalningar och individens ansvar för korrekta uppgifter,
• ge stöd till regelgivare vid konsekvensanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande vid nya eller ändrade regler,
• främja samverkan och erfarenhetsutbyte kring hur digitalisering och artificiell intelligens (AI) kan användas för att motverka felaktiga utbetalningar,
• på uppdrag av rådet arbeta med strategiskt tematiska områden,
• samverka med berörda aktörer och andra forum inom området korrekta utbetalningar och bidragsbrott,
• i en årlig lägesbeskrivning till rådet och regeringen (Finansdepartementet) sammanställa information och återrapportera en samlad bild av det arbete som har bedrivits för att motverka felaktiga utbetalningar. Återrapporteringen, som utgör underlag till regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen, ska bland annat innefatta följande: – resultat från relevanta studier, – större risker för felaktiga utbetalningar och hur de har utvecklats samt särskilt riskfyllda ersättningssystem, – gjorda investeringar i digitalisering och AI och hur de bedöms påverka förutsättningarna för korrekta utbetalningar, – gjorda insatser för att minska felaktiga utbetalningar och en bedömning av insatsernas effekter, – relevanta statistiska indikatorer, – externa faktorer som kan ha påverkan på felaktiga utbetalningar samt
Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
174
– en bedömning av den samlade effekten på de felaktiga
utbetalningarna.
• vart tredje år till rådet och regeringen (Finansdepartementet) föreslå för vilka välfärdssystem och systemöverskridande uppgifter som studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar ska genomföras,
• vart tredje år till rådet och regeringen (Finansdepartementet) presentera en fördjupad lägesbeskrivning, som bland annat ska innefatta en redogörelse av de större riskerna för felaktiga utbetalningar, särskilt riskfyllda system samt en bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna, hur de har utvecklats och vad som har orsakat dem. Vidare ska en bedömning göras av vilka resultat och effekter genomförda åtgärder har haft på de felaktiga utbetalningarna. En särskild redogörelse ska göras av hur digitalisering och AI har använts för att minska felaktiga utbetalningar och vilka effekter det har haft. Den fördjupande lägesbeskrivningen ska också innefatta en redogörelse av genomförda attitydundersökningar på området (denna fördjupade lägesbeskrivning utgör underlag till regeringens skrivelse till riksdagen om en fördjupad resultatredovisning).
6.2 Rådets kansli inhyses på ESV
Delegationens förslag: ESV får i uppdrag att inhysa rådets kansli.
Kansliet ska vara självständigt i förhållande ESV. Ett tillägg med anledning av det görs i instruktionen för ESV.
Skälen för delegationens förslag
Enligt våra direktiv ska vi föreslå hur delegationens arbete kan fortsätta efter det att delegationen har slutfört sitt uppdrag inom befintliga myndighetsstrukturer. Den myndighet som ska inhysa rådets kansli bör ligga under Finansdepartementet, som har huvudansvar för frågan inom Regeringskansliet. Delegationen anser att ESV är den myndighet som bäst lämpar sig att vara värdmyndighet åt kansliet. En övergripande uppgift för ESV är att
SOU 2019:59 Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
175
stödja myndigheters utvecklingsarbete och att ta fram underlag för att stödja regeringens styrning. ESV är dessutom expertmyndighet för resultatredovisning, ekonomisk styrning samt intern styrning och kontroll. Vi bedömer därför att det kan finnas effektivitetsvinster och att både kansliets och ESV:s verksamheter kan vinna på att rådets kansli inhyses hos ESV.
Ett alternativ till ESV skulle kunna vara Statskontoret eller Försäkringskassan som den största utbetalande myndigheten. Vi bedömer dock att ESV:s verksamhet är mer relevant för kansliet än Statskontorets. Vad gäller Försäkringskassan anser vi att kansliet bör inhysas i en myndighet som har ett övergripande perspektiv, dessutom sorterar Försäkringskassan under Socialdepartementet. Delegationen föreslår därför att ESV får i uppdrag av regeringen att inhysa rådets kansli.
Kansliets verksamhet syftar bland annat till att samordna och sammanställa myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar samt förse regeringen med underlag så att åtgärder för att minska felen kan beslutas. Det är viktigt att kansliets verksamhet inte prioriteras ner till förmån för ESV:s övriga verksamhet. Kansliets verksamhet behöver därför bedrivas självständigt. Samtidigt bör det eftersträvas att såväl ESV som rådets kansli kan dra nytta av varandras verksamheter.
Delegationen gör bedömningen att kansliet bör bestå av tio årsarbetskrafter. Denna uppskattning är gjord utifrån den verksamhet som kansliet föreslås bedriva, se vidare under kapitel 11.
En extern utvärdering av rådets och kansliets verksamhet bör genomföras efter den första treårscykeln.
6.3 Konsekvenser om en utbetalande myndighet bildas
Om en särskild myndighet bildas som en följd av förslag från Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) kommer rådets och kansliets verksamhet behöva utvidgas för att inkludera även denna myndighets verksamhet. Till exempel bör myndighetschefen för den nya myndigheten vara representerad i rådet och den nya myndighetens verksamhet bör också ligga till grund för den årliga uppföljningen
Ny organisation för helhetssyn på felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
176
och den som ska ske vart tredje år. Vi bedömer att en eventuell ny myndighet och rådets kansli kan dra nytta av varandras verksamheter på flera områden. Ett sådant är uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar som en följd av fel i systemövergripande uppgifter. Det är dock viktigt att tillförsäkra att det inte sker något dubbelarbete och att verksamheterna kan dra nytta av varandra. Sammantaget gör delegationen bedömningen att en eventuell ny myndighet för statliga utbetalningar snarast stärker behovet av den roll och de uppgifter som rådet och rådets kansli föreslås få.
177
7 En modell för återkommande omfattningsstudier
Att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna, identifiera orsakerna till felen och kunna följa utvecklingen, både i enskilda välfärdssystem och samlat, är nödvändigt för att kunna bedriva ett effektivt arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Det är först med kännedom om felens omfattning, orsaker och karaktär som resurser kan prioriteras till rätt åtgärder. Enligt våra direktiv ska vi presentera en modell som möjliggör för återkommande bedömningar av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Den modell som vi här föreslår blir en viktig del i arbetet att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
7.1 En modell för återkommande omfattningsstudier införs
Delegationens förslag: En modell som möjliggör för åter-
kommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och dess orsaker införs. Modellen är en förutsättning för ett effektivt och systematiskt arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och motverka bidragsbrott.
Skälen för delegationens förslag
Att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är en central del i arbetet att säkerställa att samhällets resurser endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Detta är också
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
178
viktigt för att långsiktigt kunna bevara förtroendet för välfärdssystemen. En förutsättning för att arbetet ska kunna bedrivas effektivt och systematiskt är att det finns kunskap om de felaktiga utbetalningarna. Genom modellen för återkommande omfattningsstudier institutionaliseras denna kunskapsframställning vilket innebär att utveckling och långsiktighet i arbetet kan säkerställas. Fram till idag har detta arbete skett genom olika tillfälliga uppdrag till delegationer och myndigheter. Det blir då ingen kontinuitet i arbetet som behöver börja från början varje gång. Kunskapsuppbyggnaden riskerar att till stora delar gå förlorad.
Dagens ordning inte tillräcklig för att säkerställa korrekta utbetalningar
Möjligheten att identifiera och sedan rikta åtgärder där risken för felaktiga utbetalningar är störst, är idag inte tillfredsställande. De underlag som finns är inte tillräckligt enhetliga vilket försvårar jämförbarhet mellan systemen. Underlagen är inte heller tillräckligt kompletta för att ge en övergripande bild av felens omfattning, karaktär och orsaker. Avsaknaden av ett sådant kunskapsunderlag innebär att möjligheten att arbeta heltäckande och systematiskt är begränsat. Inte sällan tycks arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar ske fragmenterat och reaktivt, istället för systematiskt och proaktivt. Genom modellen skapas kontinuitet och systematik i arbetet med att belysa felens omfattning, orsaker och karaktär. Modellen skapar också förutsättningar att identifiera kunskapsluckor och belysa systemöverskridande risker mer heltäckande än vad som är fallet idag.
Regeringskansliet behöver underlag som kan användas för att bedriva policyutveckling i syfte att effektivisera välfärdssystemen. I ett sådant arbete är kunskapen om de felaktiga utbetalningarna, dess orsaker och karaktär en central komponent. Modellen för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar möjliggör för Regeringskansliet att betrakta välfärdssystemen som en helhet, istället för som enskilda ersättningssystem som i huvudsak följs upp isolerat, sporadiskt och nästan uteslutande på uppdrag av de olika departementen.
Av budgetlagen (2011:203) framgår att myndigheterna ska bedriva sin verksamhet effektivt och att de ska hushålla med statens
SOU 2019:59 En modell för återkommande omfattningsstudier
179
resurser. Det finns idag ingen myndighet som genomför omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar systematiskt så att resultatet kan användas som underlag för att värdera hur väl myndigheten hushåller med statens resurser.124 Genom att beakta resultaten som genereras av modellen skapas bättre förutsättningar att bedöma myndigheternas förvaltning av statens utgifter. Denna dimension saknas idag.
Syftet med modellen
Det övergripande syftet med modellen är att bidra till en strategisk, sammanhållen och effektiv styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott. Modellen gör det möjligt att rikta resurser dit riskerna för och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna är som störst samt att bedöma effektiviteten i arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Genom modellen blir det också möjligt att följa upp genomförda insatser. Underlaget ska även ge information om orsakerna till de felaktiga utbetalningarna och konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder inom de olika områdena. Regeringen och ansvariga myndigheter får en samlad bild av felens omfattning, karaktär och orsaker som idag saknas. Modellen möjliggör därmed en mer sammanhållen styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Ett annat syfte med modellen är att utgöra ett underlag till såväl den årliga samlade resultatredovisning för området i budgetpropositionen som den fördjupade uppföljningen av åtgärder och resultat som regeringen föreslås göra vart tredje år i en särskild skrivelse till riksdagen. Därmed bidrar modellen till att möjliggöra för regeringen och riksdagen att följa utvecklingen på området och till att höja kunskapsnivån. Detta är en förutsättning för att regering och riksdag ska kunna fatta relevanta och effektiva beslut.
124 Se även SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och
beivra, s. 579.
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
180
7.2 Modellen följer en treårscykel
Delegationens förslag: Modellen ska implementeras inom ramen
för en treårscykel.
Skälen för delegationens förslag
De uppskattningar och bedömningar som tagits fram inom ramen för delegationens uppdrag ger en aktuell lägesbild av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Denna nulägesbild behöver dock uppdateras med jämna mellanrum. För att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar inte ska tappa fart och uppmärksamhet, behöver mätningarna ske mer regelbundet än vad som varit fallet fram till idag.
Vi föreslår att modellen för återkommande omfattningsstudier genomförs enligt en treårscykel. Att intervallet bör vara tre år baseras på det arbete som genomförts inom ramen för delegationens uppdrag. Genom att mäta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna relativt frekvent skapas förutsättning för både regeringen och ansvariga myndigheter att vidta åtgärder. Att skyndsamt åstadkomma åtgärder är viktigt eftersom de ackumulerade felutbetalningarna snabbt blir stora. Hur ofta de felaktiga utbetalningarna ska uppskattas är även en resursfråga. De studier som gjorts inom delegationens arbete har genomförts och analyserats på drygt tre år. Vi anser därför att en treårscykel är ett rimligt intervall. De felaktiga utbetalningarna från EU-budgeten uppskattas varje år. Å andra sidan lämnar SEFI-rådet125 vart tredje år en rapport till regeringen avseende skyddet av EU:s finansiella intressen i Sverige. I treårsrapporten analyseras oegentligheter och missbruk av EUmedel, ett arbete som till stora delar påminner om det som ska bedrivas inom ramen för modellen för återkommande omfattningsstudier. I Storbritannien görs årligen omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar på motsvarande 30 procent av de totala utgifterna. De federala myndigheterna i USA gör årligen omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i riskfyllda system. Övriga system riskbedöms minst vart tredje år.
125 Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet).
SOU 2019:59 En modell för återkommande omfattningsstudier
181
Arbetet inom ramen för modellen bör i stor utsträckning kunna utgå från det arbete som bedrivits inom delegationens uppdrag. Det inledande arbetet var i huvudsak inriktat på att tillsammans med myndigheterna ta fram gemensamma definitioner och avgränsningar samt skapa en modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen. Detta arbete skedde i nära samarbete med myndigheterna och därmed finns en utvecklad och förankrad kunskapsbas. Myndigheterna har, i de ersättningssystem som studerats empiriskt, en god grund att stå på när det gäller metod, design, databearbetning och analys. Denna grund kommer att underlätta framtida omfattningsstudier, både av ersättningssystem som studerats empiriskt inom delegationens uppdrag och sådana som för första gången ska omfattningsstuderas.
För att kunna konstatera förändringar av de felaktiga utbetalningarna behöver dessa vara betydande. Detta gäller särskilt i de studier där osäkerhetsintervallen är relativt stora. Att genomföra täta omfattningsstudier där förändringar inte går att konstatera, är svårt att motivera. Myndigheterna behöver därför kontinuerligt verka för att osäkerheten i uppskattningarna blir så låg som möjligt, till exempel genom att stratifiera urvalet utifrån risk för felaktiga utbetalningar.
För att säkerställa goda förutsättningar för arbetet med modellen för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar behöver den harmoniera med regeringens styrning i regleringsbrev och myndigheternas verksamhetsplanering. Det gäller både riskanalysarbetet och eventuella omfattningsstudier.
7.3 Modellens innehåll
Delegationens förslag: Modellen innehåller följande moment:
riskanalyser, identifiering av särskilt riskfyllda välfärdssystem, omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar, kartläggning av orsakerna till felen, avrapportering och modellutveckling.
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
182
Skälen för delegationens förslag
Riskanalyser av enskilda ersättningssystem med avseende på felaktiga utbetalningar
Cykeln ska inledas med ett arbete för att värdera välfärdssystem med avseende på risker för felaktiga utbetalningar. Genom detta arbete kan risknivåerna i de olika ersättningssystemen ställas mot varandra på ett strukturerat och enhetligt sätt. Målet är att samtliga risker för felaktiga utbetalningar ska värderas inom respektive ersättningssystem, även sådana som är svåra att kontrollera eller att kvantifiera med gängse metoder.
Arbetet ska ledas av rådets kansli som har till uppgift att förvalta och utveckla modellen och skapa goda förutsättningar för riskanalyserna. Riskvärderingsarbetet måste dock göras av respektive myndighet, i nära samarbete med rådets kansli. Här kan det vara aktuellt att involvera tillsyns- och inspektionsmyndigheterna.
Riskanalyserna är också centrala för hur omfattningsstudierna ska designas och genomföras. Därför behöver samtliga större ersättningssystem riskanalyseras. Ersättningssystem där föregående års utgifter överstigit 1 miljard kronor bör bli riskanalyserade.
Riskanalyserna ska enbart värdera riskerna för felaktiga utbetalningar i monetära termer. Att inkludera andra typer av risker, till exempel för förtroendeskada, skulle göra värderingen osäkrare och minska jämförbarheten.
I de riskanalyser som idag genomförs på myndigheterna värderas huvudsakligen redan kända risker i förhållande till andra kända risker inom det aktuella ersättningssystemet. Ibland värderas inte risker som myndigheten inte tycker sig kunna påverka eller kontrollera, trots vetskapen om att de sannolikt genererar felaktiga utbetalningar. Troligtvis beror det på att de riskanalyser som idag tas fram på myndigheterna syftar till att utgöra underlag för att prioritera åtgärder bland risker som verksamheten kan påverka. Detta förhållningssätt fungerar dock sämre när riskanalyserna ska användas för att värdera risknivåerna mellan ersättningssystemen. Därför behöver samtliga väsentliga risker beskrivas och värderas i riskanalyserna.
SOU 2019:59 En modell för återkommande omfattningsstudier
183
Ett problem som identifierades inom delegationens arbete med riskanalyser var bristen på standardiserade underlag som möjliggör en tillförlitlig komparativ riskanalys. Arbetet baserades därför på en kvalitativ ansats vilket tillåter en rad olika underlag att användas i analysen. Nackdelen är dock att en jämförelse blir svårare, eftersom styrkan i olika riskfaktorer, som ofta beskrivs i kvalitativa termer, är svår att värdera och jämföra mot faktorer i andra välfärdssystem. Här finns utrymme för vidareutveckling. Att utveckla riskanalyserna bör vara en central del i det utvecklingsarbete som rådets kansli ska bedriva.
Myndigheternas arbetsinsats när det gäller riskanalyserna innebär att uppgifter som redan idag tas fram behöver struktureras på ett annat sätt eller kompletteras i vissa avseenden så att de kan användas inom ramen för modellen. Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar genomförs i varierande grad idag. Dessa analyser kan till stora delar användas för den riskanalys som ska göras inom modellen.
De riskanalyser som myndigheterna tagit fram inom ramen för delegationens uppdrag kan utgöra en plattform för det framtida arbetet. Det innebär att framtida riskanalyser kan ta sin utgångspunkt i dessa riskanalyser, men i vissa fall även i de empiriska omfattningsstudier som myndigheterna genomfört inom delegationens uppdrag. Arbetsinsatsen kopplat till riskanalyserna kan därmed begränsas väsentligt, men kan komma att variera något beroende på om de felaktiga utbetalningarna studerats empiriskt eller inte.
Urval av ersättningssystem där de felaktiga utbetalningarna ska uppskattas
Omfattningsstudiernas syfte är att ge kunskap om de felaktiga utbetalningarnas omfattning, orsaker och karaktär i respektive ersättningssystem, men också samlat. Omfattningsstudierna ska även ligga till grund för bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Principerna för vilka ersättningssystem som ska ingå i omfattningsstudierna behöver därför vila på två olika urvalsgrunder. Den ena behöver vara riskbaserad och den andra baserad på systemets omfattning och betydelse i ett bredare perspektiv. Vilka, och hur många,
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
184
ersättningssystem som är särskilt riskfyllda kommer att variera över tid beroende på resultaten från den komparativa riskanalysen.
Vilken organisation som är bäst lämpad för att jämföra och sedan avgöra vilka välfärdssystem som ska anses vara särskilt riskfyllda är inte självklar. Mot bakgrund av erfarenheterna från delegationens riskarbete kan följande slutsatser dras. För det första behöver riskvärderingen göras i nära samarbete med den myndighet som ansvarar för det aktuella ersättningssystemet. Även tillsynsmyndigheterna behöver involveras i arbetet. För det andra förutsätter den komparativa riskanalysen av olika typer av ersättningssystem en bred kunskap om ersättningssystemen hos de personer som gör jämförelsen. Den modell för att värdera och jämföra risk som tagits fram inom delegationen uppdrag, som rådets kansli behöver utveckla vidare, kommer ensamt inte vara tillräcklig för att överbrygga detta kunskapsunderskott. Därför är det också viktigt att involvera tillsynsmyndigheterna. Mot bakgrund av detta bör ansvaret för att jämföra ersättningssystemen med avseende på risk för felaktiga utbetalningar läggas på rådets kansli som är en oberoende part i förhållande till de berörda myndigheterna (se även kapitel 6).
Regelbundna omfattningsstudier behövs också av de ersättningssystem som är omfattande och särskilt betydelsefulla för välfärdssamhället. Med sådana system avses sjukförsäkringen, föräldraförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, ålderspensionen samt studiestödssystemet. Det är system som de flesta har, eller kommer att ha, kontakt med under sin livstid. Genom att kontinuerligt följa upp och säkerställa korrekta utbetalningar från dessa system kan betalningsviljan och acceptansen hos befolkningen för det statliga välfärdsåtagandet stärkas. Dessa system står dessutom för en stor del av samhällets samlade bidrag, ersättningar och transfereringar vilket gör att bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen blir säkrare.
Det är regeringen som efter förslag från rådet och rådets kansli beslutar vilka ersättningssystem som ska ingå i omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar.
SOU 2019:59 En modell för återkommande omfattningsstudier
185
Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från enskilda ersättningssystem
Rådets kansli ska till regeringen föreslå vilka ersättningssystem som ska omfattningsstuderas. Av delegationens arbete har framgått att myndigheterna sällan genomför omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar på egna initiativ. För en fungerande modell för återkommande omfattningsstudier krävs därför att regeringen ger berörda myndigheter i uppdrag att genomföra omfattningsstudier.
Ansvariga myndigheter är av flera skäl bäst lämpade att genomföra omfattningsstudier av de ersättningssystem som regeringen beslutar om. Nödvändig detaljkunskap, data och underlag för att genomföra en empirisk omfattningsstudie finns på den myndighet som också ansvarar för ersättningssystemet. En erfarenhet av det arbete med omfattningsstudier som gjorts inom delegationens uppdrag är att analyserna ofta kräver tillgång till stora datamängder, ibland från olika databaser. Vissa nödvändiga uppgifter kan vara känsliga personuppgifter som det finns begränsningar för att lämna ut. I andra fall kan det vara aktuellt att skapa nya data, till exempel genom aktgranskningar eller efterhandskontroller. Det är uppgifter som bara den ansvariga myndigheten kan ta fram. Genom att ansvaret för omfattningsstudierna läggs på myndigheterna blir resultatet också bättre förankrat inom den egna organisationen. Viktiga lärdomar kan användas för att utveckla verksamheten och framtida studier.
Det primära syftet med omfattningsstudierna är att resultatet ska användas som ett stöd för prioriteringar och utformning av åtgärder i arbetet att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. För att inte dra felaktiga slutsatser behöver omfattningsstudierna därför så långt som möjligt bygga på empiriskt underlag, och metoderna anpassas utifrån tillgängliga data. Genom det metodutvecklingsarbete som genomförts inom ramen för delegationens omfattningsstudier har det byggts upp en kunskap på myndigheterna som kommer vara en viktig utgångspunkt för framtida omfattningsstudier. Erfarenheten från omfattningsstudierna inom delegationens arbete är att det finns tillräcklig metodkunskap på myndigheterna för att genomföra och kontinuerligt utveckla omfattningsstudier av hög kvalitet. Därmed bedömer vi att merkostnaden för metodutveckling hos berörda myndigheter är
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
186
begränsad. Rådets kansli bör leda ett samverkansarbete med berörda myndigheter för att sprida kunskap om och erfarenheter av omfattningsstudier och metoder för att genomföra dessa.
Metoder och tillvägagångssätt för myndigheternas planerade omfattningsstudier ska presenteras för och diskuteras med rådets kansli i syfte att säkerställa att upplägget för omfattningsstudien mäter de felaktiga utbetalningarna på ett tillfredsställande sätt.
Möjligheten att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varier mellan systemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar eftersom felen är svåra att upptäcka med gängse kontrollmetoder eller uppskatta med statistiska metoder (mörkertalet). Det är dock helt avgörande att omfattningsstudierna beaktar och kvantifierar samtliga väsentliga risker, även det så kallade mörkertalet. Uppskattningar av risker som inte låter sig mätas med konventionella metoder kommer av naturliga skäl att vara mer eller mindre osäkra, men samtidigt helt nödvändiga. Först när mörkertalet ingår i uppskattningen kan resultatet utgöra ett underlag för prioriteringar. Rådets kansli ska bistå myndigheterna i lämpliga tillvägagångssätt för att uppskatta mörkertal inom de aktuella omfattningsstudierna.
Felaktiga utbetalningar kan uppstå av många anledningar. Att beskriva och kvantifiera orsakerna till de felaktiga utbetalningarna är viktigt för att dra rätt slutsatser och kunna föreslå lämpliga åtgärder. Därför behöver omfattningsstudierna i så stor utsträckning som möjligt utgå från en gemensam orsaksindelning. Ju mer detaljerad denna orsaksindelning är desto större förutsättningar att kunna utforma riktade åtgärder som effektivt minskar de felaktiga utbetalningarna. Att tillsammans med myndigheterna utveckla och förfina den orsaksindelning som ska tillämpas vid omfattningsstudierna är därför en viktig uppgift för rådets kansli. Det är även viktigt att studierna bedömer hur stor del av felen som är misstänkt avsiktliga.
Det främsta merarbetet för myndigheterna jämfört med i dag uppstår i samband med genomförandet av omfattningsstudier eftersom sådana studier idag inte genomförs på ett systematiskt sätt och sällan på eget initiativ. I delegationens arbete har fyra empiriska omfattningsstudier från Försäkringskassan använts. Tre av dessa studier har baserats på kontroller som Försäkringskassan genomfört
SOU 2019:59 En modell för återkommande omfattningsstudier
187
som en del av sin kontrollverksamhet.126 Detta underlag har utgjort grunden för de uppskattningar som tagits fram för delegationens räkning. Ett sådant förhållningssätt, där myndigheten utformar verksamhetsnyttiga kontroller med möjligheter att uttala sig om omfattning av samt orsaker till de felaktiga utbetalningarna, begränsar merkostnaden för studierna.
Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som en följd av fel i systemöverskridande uppgifter
Rådets kansli ska vara sammanhållande och ansvarigt för att genomföra riskanalyser och omfattningsstudier av fel i systemöverskridande uppgifter. Arbetet ska bedrivas i nära samarbete med de myndigheter som berörs av de aktuella systemöverskridande uppgifterna. Regeringen beslutar, efter förslag från rådet och rådets kansli, om vilka systemöverskridande uppgifter som ska ingå i uppskattningarna av felaktiga utbetalningar. Förslagen ska baseras på en analys av hur stora konsekvenser fel i dessa uppgifter kan antas ha på felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt hur kunskapsläget ser ut när det gäller felaktiga utbetalningar.
Det finns ett särskilt behov av empiriska studier inom några systemöverskridande uppgifter som inte varit möjliga att studera inom ramen för delegationens arbete. Det gäller arbetsbaserad försäkringstillhörighet, identitetsrelaterat missbruk samt lön samtidigt som ersättning. För att få säkrare bedömningarna är det också viktigt att göra fortsatta studier av svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst och folkbokföring.
När berörda myndigheter finns samlade och representerade i rådet kan gemensamma och systemöverskridande åtgärder (t.ex. ökat informationsutbyte) diskuteras, gemensamt utredas och presenteras till regeringen som då har lättare att verkställa en förändring. I en sådan framställan bör en konsekvensanalys ingå som beaktar hur mycket de felaktiga utbetalningarna kan antas minska, hur förslaget påverkar respektive myndighets förvaltningskostnader samt andra relevanta konsekvenser av förslaget. Effekterna av förslagen ska, i den mån det är möjligt, vara uppföljningsbara.
126 Tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd.
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
188
Myndigheternas avrapportering av omfattningsstudierna
För att myndigheternas omfattningsstudier ska kunna gå att aggregera och på så sätt kunna användas för en sammanhållen styrning behöver avrapporteringen av arbetet vara så enhetlig som möjligt. Det innebär att omfattningsstudierna av felaktiga utbetalningar behöver föregås av ett arbete där gemensamma definitioner, avgränsningar och orsaksindelning tas fram. Det finns en stabil grund att stå på genom det arbete som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag. Rådets kansli ska ansvara för att myndigheternas avrapportering blir enhetlig och relevant utifrån det aktuella välfärdssystemet.
Myndigheterna bör också i sin avrapportering lämna förslag på lämpliga åtgärder för att reducera de felaktiga utbetalningarna. På så sätt kan rådets kansli sammanställa åtgärderna och till regeringen samlat redovisa vilka åtgärder som kräver beslut av riksdag eller regering och vilka som är möjliga att hantera inom befintliga strukturer.
Kansliets samlade redovisning av de felaktiga utbetalningarna
Rådets kansli ska vid varje cykels slut sammanställa resultaten av de riskanalyser och omfattningsstudier som genomförts inom treårsperioden.
Underlaget som tas fram ska ge en samlad bild av omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna i de olika ersättningssystemen. I de fall ersättningssystemet tidigare omfattningsstuderats ska även utvecklingen analyseras.
Redovisningen ska också innehålla en analys och bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Rådets kansli ska också analysera utvecklingen i förhållande till tidigare totalbedömningar av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen.
Kansliet bör också redogöra för risker som är aktuella i flera myndigheters verksamheter. Sådana myndighetsöverskridande riskanalyser skulle öka möjligheten att identifiera risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen på ett samlat sätt. Myndighetsöverskridande riskanalyser skulle också förbättra förutsättningarna för en väl fungerande myndighetssamverkan. Här
SOU 2019:59 En modell för återkommande omfattningsstudier
189
kan det vara aktuellt att inkludera rättsvårdande myndigheter för att det brottsförebyggande perspektivet fångas upp.
Figur 7.1 Treårscykelns upplägg och innehåll
7.4 Rådets kansli ansvarar för tillämpning och förvaltning av modellen
Delegationens förslag: Rådets kansli ansvarar för att samordna
tillämpningen av modellen och kontinuerligt utveckla modellen.
Skälen för delegationens förslag
Rådets kansli ansvarar för förvaltning och tillämpning av modellen
En förutsättning för att kunna realisera modellens potential är att det finns ett tydligt ansvar för förvaltning och utveckling av modellen och hur den ska tillämpas. Vi bedömer att detta ansvar bör ligga utanför Regeringskansliet.
Moment
Ansvarig
Riskanalyser Myndigheterna/ Rådets kansli
Förslag till omfattningsstudier Rådets kansli/ rådet
Beslut om omfattningsstudier i regleringsbreven
Regeringskansliet
Omfattningsstudier enskilda system
Myndigheterna
Omfattningsstudier systemöverskridande
Rådets kansli
Fördjupad lägesbeskrivning Rådets kansli/ rådet
Fördjupad resultatredovisning i skrivelse till riksdagen
Regeringskansliet
Återrapporteringskrav i regleringsbreven
Regeringskansliet
Återrapportering i årsredovisningarna
Myndigheterna
Årlig lägesbeskrivning Rådets kansli/ rådet
Årlig resultatredovisning i budgetpropositionen
Regeringskansliet
Kv. 1 Kv. 2 Kv. 3 Kv. 4 Kv. 1 Kv. 2 Kv. 3 Kv. 4 Kv. 1 Kv. 2 Kv. 3 Kv. 4
ÅR 1
ÅR 2
ÅR 3
Å rl ig å te rr ap p o rte ri n g M o d e lle n s tre års cy ke l
En modell för återkommande omfattningsstudier SOU 2019:59
190
Rådets kansli är utifrån flera perspektiv det lämpligaste organet att säkerställa en hållbar och långsiktig förvaltning av modellen. Genom att ansvaret för modellen inte läggs på en av de utbetalande myndigheterna kan oberoendet till arbetet stärkas.
Den som ansvarar för modellen ska också vara den som förser regeringen med underlag och analyser om arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar samt motverka bidragsbrott och överutnyttjande. Genom den kompetens som upparbetas om det samlade arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar kan kansliet utgöra en expertorganisation för regeringen i dessa frågor.
Kontinuerliga förbättringar av modellen
Rådets kansli ska ansvara för att vidareutveckla modellen genom att kontinuerligt förbättra förutsättningarna för riskanalyserna och omfattningsstudierna.
Kunskapen om olika felaktiga utbetalningar ska användas för att kalibrera den nästkommande riskanalysen. Rådets kansli ska ansvara för att goda exempel och ny kunskap om metoder och analyser ska spridas bland deltagande myndigheter. Viktiga erfarenheter från föregående cykel ska tas tillvara och vid behov vara styrande för arbetet framåt.
191
8 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
Digitalisering genomsyrar samhället och svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt. Den digitala interaktionen mellan Sveriges invånare och myndigheter ökar också snabbt.
Rapporten Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från
välfärdssystemen127har tagits fram inom ramen för delegationens
uppdrag och visar att potentialen är stor för att minska risken för felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och artificiell intelligens (AI). Samtidigt konstateras att myndigheterna inte tar tillvara på denna potential. Istället riskerar dagens satsningar på digitalisering och AI att leda till större felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De positiva effekterna bedöms begränsade och de negativa tycks vara större. Från studierna av omfattningen av felaktiga utbetalningar som har gjorts inom ramen för delegationens uppdrag noteras också att ett par av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar är högautomatiserade.
Orsakerna till att digitaliseringen i dagsläget riskerar att ha negativa effekter på omfattningen av felaktiga utbetalningar är flera. Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framkommer det bland annat att service och effektivisering av de egna processerna står i fokus i myndigheternas digitaliseringsarbete. Perspektivet felaktiga utbetalningar är lågt prioriterat när det gäller prioritering, utveckling och utformning av digitala tjänster och lösningar. Det finns också få funktioner i dessa tjänster och lösningar som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta.
127 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI
för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5).
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
192
Den omfattningsbedömning som gjorts inom delegationens uppdrag visar att 11–27 miljarder kronor årligen betalas ut felaktigt från välfärdssystemen och att den allra största orsaken till dessa fel är felaktiga uppgifter vid ansökan eller att ändrade förhållanden under tid med ersättning inte anmäls. Dessa orsaker står för ungefär tre av fyra felaktigt utbetalade kronor.
Att så lite fokus i digitala tjänster och lösningar läggs på att säkerställa korrekta uppgifter kan därför tyckas anmärkningsvärt. Det är därför viktigt att perspektivet korrekta utbetalningar inkluderas tydligare i utvecklingen av digitala tjänster och lösningar och att dessa bidrar till att säkerställa korrekta uppgifter.
Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar också att det finns en stor outnyttjad potential för mer korrekta utbetalningar genom ett utökat informationsutbyte och utvecklade riskbaserade kontroller, inte minst om dessa införs innan beslut.
Sammantaget är det viktigt att i högre grad tillvarata den stora potential som digitalisering och AI innebär. Nedan följer därför ett antal förslag som syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna.
8.1 Regeringens digitaliseringsstrategi och nationella inriktning för AI kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar
Delegationens förslag: Regeringens digitaliseringsstrategi och
dess nationella inriktning för artificiell intelligens kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar.
Skälen för delegationens förslag
Perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar är lågt prioriterade i myndigheternas digitaliseringsarbete. Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framgår också att inte heller i regeringens styrning på området är dessa perspektiv framträdande. I regeringens digitaliseringsstrategi och nationella inriktning för AI omnämns inte perspektivet korrekta utbetalningar eller den potential som digitalisering och AI innebär
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
193
för att minska de felaktiga utbetalningarna. Inte heller Digitaliseringsrådet eller den nybildade Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har något explicit uppdrag att beakta denna problematik i sin verksamhet.
Det är därför angeläget att regeringens styrning förtydligas i detta avseende. Delegationen föreslår att regeringens digitaliseringsstrategi och nationella inriktning för AI kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Det skulle tydliggöra att regeringen bedömer att perspektivet korrekta utbetalningar är centralt för arbetet med digitalisering och AI och att det här finns en outnyttjad potential.
8.2 En arbetsgrupp för digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Delegationens förslag: En arbetsgrupp bildas med represen-
tanter från de utbetalande myndigheterna och Sveriges a-kassor i syfte att öka utnyttjandet av potentialen i digitalisering och AI för att säkerställa korrekta utbetalningar. Kansliet till det föreslagna rådet för korrekta utbetalningar är sammankallande och leder arbetsgruppen. Arbetsgruppen ska ha nära kontakt med bland annat DIGG samt även regelbundet bjuda in företrädare från såväl privat som offentlig sektor till dialog.
Skälen för delegationens förslag
Det finns ingen som idag har ett ansvar för att perspektivet korrekta utbetalningar finns med i den snabba digitala utvecklingen inom den offentliga sektorn. Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framgår också att det i dag i princip inte sker något samarbete mellan de utbetalande myndigheterna kring hur digitalisering och AI kan användas för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Detta trots att de omfattningsstudier som genomförts inom delegationens uppdrag visar att de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningar i digitaliserade ärendeprocesser är snarlika. Också de tekniska och
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
194
analytiska metoderna och lösningarna som står till förfogande för att komma tillrätta med felen är i hög grad generiska. Det finns också behov av att sammanställa kunskap om hur de digitala tjänsterna och lösningarna ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Det finns därför stora vinster med ett aktivt samarbete och erfarenhetsutbyte i dessa frågor. Mot bakgrund av de betydande statsfinansiella konsekvenser som felaktiga utbetalningar har och den stora outnyttjade potential som finns i digitalisering och AI bör samarbetet och erfarenhetsutbytet därför stärkas väsentligt mellan de utbetalande myndigheterna i denna fråga. Vi bedömer att detta realiseras på bästa sätt genom en arbetsgrupp med representanter från de utbetalande myndigheterna och arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation Sveriges a-kassor. Arbetsgruppen ska ledas av kansliet till det föreslagna rådet för korrekta utbetalningar. Arbetsgruppen bör samarbeta och utbyta erfarenheter i syfte att bidra till att potentialen i digitalisering och AI för minskade felaktiga utbetalningar tillvaratas på de berörda myndigheterna.
Det finns även klara likheter med andra sektorer och branscher, såsom bank- och försäkringsbranschen där väl utvecklade digitala lösningar för både service och kontroll finns. Också inom delar av offentlig sektor finns liknande utmaningar och lösningar. Det finns därför goda skäl att regelbundet bjuda in företrädare från såväl privat som offentlig sektor för dialog och lärande.
Ett alternativ till att en arbetsgrupp etableras under ledning av kansliet till det föreslagna rådet för korrekta utbetalningar är att DIGG ges ett uppdrag att leda en sådan arbetsgrupp. DIGG:s uppdrag är dock enligt förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen, samt att ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen. Arbetet i arbetsgruppen är däremot tänkt att beröra endast de fem utbetalande myndigheterna samt Sveriges a-kassor och är därigenom sektorspecifikt. Det finns flera andra exempel på att frågor om sektorspecifik digitalisering hanteras av andra myndigheter än DIGG. Exempelvis finns E-hälsomyndigheten kvar även efter bildandet av DIGG och Lantmäteriet har enligt förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet ansvar för
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
195
utvecklingen på geodataområdet. Regeringen föreslår också i budgetpropositionen för 2020 att ett råd för digitalisering inom rättsväsendet ska inrättas.128
Däremot är det värdefullt att arbetsgruppen knyter en nära kontakt med DIGG utifrån dess uppdrag. Det kan leda till ett värdefullt kunskapsutbyte när det gäller exempelvis digitaliseringsfrågor i stort.
Att arbetsgruppen leds av rådets kansli medför samtidigt att arbetet får ett tydligt fokus på felaktiga utbetalningar och kan bidra till och dra erfarenheter från de analyser och studier av felaktiga utbetalningar som görs inom rådets kansli och på berörda myndigheter. Mot bakgrund av att perspektivet korrekta utbetalningar är så lågt prioriterat inom digitaliseringsområdet är detta fokus särskilt angeläget.
8.3 Sammanställa kunskap om hur digitala lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar
Delegationens förslag: Arbetsgruppen för digitalisering och AI
uppdras att ta fram en kunskapssammanställning om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar med särskild inriktning på självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning och riskbaserade kontroller.
Skälen för delegationens förslag
Av kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI framkommer att det inte verkar finnas någon systematisk kunskap sammanställd om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I kartläggningen noteras exempelvis inte några designprinciper inbyggda i utvecklingsarbetet som adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Det görs inte heller någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån detta
128 PROP. 2019/20:1 Utgiftsområde 4, s. 70.
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
196
perspektiv. Inte heller forskningen om e-förvaltning har tittat på detta perspektiv.
Det är därför viktigt att systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar kan utformas tas fram och används i myndigheternas utvecklingsarbete.
I första hand kan en sådan kunskapssammanställning omfatta självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning samt riskbaserade kontroller. Dessa tre områden har i kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI lyfts fram som prioriterade utifrån sin centrala roll i de digitaliserade ärendeflödena och för att deras utformning och användning bedöms ha stor betydelse för omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Det finns inget samarbete på detta område och ingen sammanställning av hur myndigheterna arbetar med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott genom digitalisering och AI. En sådan kunskapssammanställning bör vara utgångspunkten för ett utvecklingsarbete på detta område.
Vi bedömer att arbetet att ta fram en kunskapssammanställning på området lämpar sig väl för den föreslagna arbetsgruppen för digitalisering och AI utifrån dess syfte och sammansättning. Arbetsgruppens fokus på samarbete och erfarenhetsutbyte bedöms också ändamålsenlig för uppdragets karaktär.
8.4 Uppdrag till utbetalande myndigheter att redogöra för hur de tillvaratagit potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna
Delegationens förslag: Regeringen ger de utbetalande
myndigheterna i uppdrag att redovisa genomförda insatser i syfte att tillvarata potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna. Myndigheterna ska särskilt redovisa
• hur framtagen kunskapssammanställning använts i myndighetens utvecklingsarbete,
• genomförda insatser i syfte att utveckla stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning,
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
197
• genomförda insatser i syfte att utveckla riskbaserade kontroller.
Skälen för delegationens förslag
Det finns en stor outnyttjad potential för att minska risken för felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. Perspektiven korrekta utbetalningar behöver också tydligare inkluderas i myndigheternas digitaliseringsarbete.
Delegationen föreslår därför att utbetalande myndigheter får i uppdrag av regeringen att redogöra för hur de tillvaratagit potentialen i digitalisering och AI för att minska de felaktiga utbetalningarna.
Redovisning av hur framtagen kunskapssammanställning använts i myndighetens utvecklingsarbete
Redovisningen föreslås särskilt innehålla tre delar. När den kunskapssammanställning som omnämnts i föregående avsnitt tagits fram, har förutsättningarna stärkts för ansvariga myndigheter att utforma digitala verktyg och lösningar så att riskerna för felaktiga utbetalningar minskas. Redovisningen bör därför ta sin utgångspunkt i denna kunskapssammanställning och innehålla en redogörelse för hur myndigheten använt denna i sitt arbete med digitalisering och AI.
Behov av utvecklat stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning
De automatiserade ersättningssystem som varit föremål för omfattningsstudier har gemensamt att de har en hög automatiseringsgrad och stora ärende- och utbetalningsmängder. Andelen ärenden som blir föremål för manuell kontroll, i syfte att säkra att centrala uppgifter i ansökan är korrekta, är förhållandevis låg. Kontrollerna görs dels slumpmässigt i bl.a. allmänpreventivt syfte, dels riktat mot områden eller ansökningar där risken för fel bedöms vara större. De ärenden som hanteras helt automatiserat
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
198
granskas inte av handläggare och det är därför mindre sannolikt att felaktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden. Den attitydundersökning som genomförts inom delegationens arbete visar också att det är en mycket låg andel som anser att myndigheterna är onödigt noggranna i sina kontroller. Sannolikt indikerar detta att allmänheten också ser positivt på stärkta kontroller.
Från de genomförda omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag kan vi konstatera att ett par av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är högautomatiserade. Inom tillfällig föräldrapenning uppskattades de felaktiga utbetalningarna till knappt 21 procent av de totala utgifterna, varav 74 procent bedöms vara misstänkt avsiktliga. Inom statligt tandvårdsstöd var motsvarande andelar 5,5 respektive 68 procent.
Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar vidare att beslut och utbetalningar i automatiserade processer i hög grad är beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar vid ansökningstillfället samt, i förekommande fall, under tid med ersättning. Flera självbetjäningstjänster hos de utbetalande myndigheterna är prisbelönta och uppskattade av dess användare. De är utformade för att vara enkla och intuitiva så att den sökande vet vad som ska göras, vilken information som ska lämnas och varför. Detta bidrar sannolikt till att underlätta uppgiftslämnandet.
Av kartläggningen framgår samtidigt att det finns få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Tjänsterna verkar inte heller designas med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke.
Myndigheterna förlitar sig alltså i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta, samtidigt som det finns få funktioner som syftar till att säkerställa detta. Från omfattningsstudierna som har gjorts inom ramen för delegationens uppdrag har vi också sett att oriktiga uppgifter är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar. Det är därför värdefullt att det på flera myndigheter sker en utveckling av självbetjäningstjänsterna som kan bidra till att förebygga att oriktiga uppgifter lämnas.
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
199
Redovisning av genomförda insatser i syfte att utveckla stöd och kontroller i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning
Det finns alltså ett begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning, samtidigt som oriktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar, inte minst i automatiserade ersättningssystem. En hög andel av felen har dessutom bedömts vara avsiktliga.
Det är därför centralt att förebygga att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalning genom att utveckla stödet och kontrollen i självbetjäningen och automatiserad handläggning. I kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI ges flera exempel på hur detta kan ske och den föreslagna kunskapssammanställningen kan väntas utveckla och precisera detta.
Delegationen föreslår därför att regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att särskilt redovisa genomförda insatser i syfte att utveckla stödet och kontrollerna i sina självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning.
Behov av utveckling av riskbaserade kontroller
Mot bakgrund av den stora analytiska och tekniska utvecklingen finns det stora möjligheter att analysera mönster i data och därigenom utveckla och rikta kontroller mot exempelvis ärenden med hög risk för felaktiga utbetalningar. Dessa riskbaserade kontroller kan vara ett effektivt verktyg för att minska de felaktiga utbetalningarna, särskilt om de integreras i självbetjäningstjänster eller i ordinarie handläggningsprocesser, eftersom de felaktiga utbetalningarna då kan förebyggas. Träffsäkerheten i dessa kontroller har också visat sig vara hög i jämförelse med andra urvalsverktyg.
Digitaliseringen har bedömts öka risken för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen, exempelvis genom utnyttjade identiteter. Det finns anledning att aktivt motverka dessa risker samt att följa dess utveckling och omfattning över tid. Vår bedömning är samtidigt att om myndigheterna skulle kunna utnyttja digitaliseringens möjligheter på ett bättre sätt skulle de avsiktliga och systematiska felen kunna upptäckas i större utsträckning. Detta
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
200
kan ske genom till exempel utvecklade analyser av mönster i data och ökad tillämpning av riskbaserade kontroller.
Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar att riskbaserade kontroller främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De riskbaserade kontrollerna används i liten, men varierande omfattning på berörda myndigheter. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett systematiskt riskbeteende. Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut, men det finns ännu inget exempel där prediktionerna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna.
Enligt de omfattningsstudier som gjorts inom delegationens uppdrag orsakas ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden. Kontrollerna av de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalning behöver därför stärkas och i huvudsak göras riskbaserade. Det finns också risker för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från oseriösa och kriminella välfärdsaktörer. Att tidigt och effektivt identifiera dessa är en central del av myndigheternas grindvaktsfunktioner. Det är därför viktigt att utveckla och utöka riskbaserade kontroller, t.ex. under myndighetens ärendehandläggning och när en välfärdsaktör ska registreras.
Redovisning av genomförda insatser i syfte att utveckla riskbaserade kontroller
Riskbaserade kontroller som baseras på dataanalyser och AI kan alltså fylla en central roll i myndigheternas arbete att motverka oriktiga uppgifter som är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar, samt att motverka systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från mindre seriösa välfärdsaktörer. Samtidigt är användningen begränsad och av varierande omfattning på de berörda myndigheterna och i huvudsak efter utbetalning.
Delegationen föreslår därför att regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att särskilt redovisa genomförda insatser i syfte att utveckla de riskbaserade kontrollerna.
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
201
8.5 Utveckla riskbaserade kontroller särskilt för systemöverskridande uppgifter
Delegationens förslag: Arbetsgruppen för digitalisering och AI
får i uppgift att särskilt titta på systemöverskridande uppgifter och hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i dessa uppgifter. Representanter från Skatteverket bör också delta i detta arbete.
Skälen för delegationens förslag
Systemöverskridande uppgifter används som underlag för beslut i många olika system. Uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används sedan av andra. Fel i en registerförd uppgift riskerar därför att sprida sig och leda till felaktiga utbetalningar hos flera myndigheter och i många ersättningssystem. Digitaliseringen riskerar att förstärka denna effekt när automatiserade beslut baseras på systemöverskridande uppgifter. Detta kan ske om användande myndighet inte beaktar risken att uppgifterna kan vara felaktiga.
Detta gör att det ställs större krav på samverkan mellan myndigheter för att identifiera vilka risker för fel som föreligger och hur dessa fel kan upptäckas. De användande myndigheterna kan många gånger ha större möjligheter än den registerförande myndigheten att upptäcka indikationer på fel i dessa uppgifter, eftersom de har tillgång till data som den registerförande myndigheten inte har. De har därför ofta både kunskap om vad som kännetecknar felen och möjlighet att göra riskbedömningar av uppgifterna innan de används. De användande myndigheterna kan därför bidra till att uppmärksamma felaktiga uppgifter samt att återföra denna information till registerförande myndigheter.
Omfattningsstudierna som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag visar att fel i systemöverskridande uppgifter som sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och folkbokföring i Sverige samt svartarbete orsakar betydande felaktiga utbetalningar. Felen bedöms uppgå till 3,3–7,1 miljarder kronor varje år. Svartarbete står för den största delen, 2,7–5,9 miljarder kronor. Fel i SGI orsakar felaktiga utbetalningar av för mycket ersättning om 300–900 miljoner kronor per år.
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
202
Det finns därför anledning att stärka samverkan mellan utbetalande och registerförande myndigheter i syfte att identifiera hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i systemöverskridande uppgifter. Med tanke på arbetets inriktning och syfte bör det utföras av den föreslagna arbetsgruppen för digitalisering och AI under ledning av rådets kansli. I detta arbete bör även representanter från Skatteverket delta, eftersom myndigheten är en central registerförande myndighet vad gäller exempelvis uppgifter om folkbokföring och inkomster.
Delegationen föreslår därför att den föreslagna arbetsgruppen för digitalisering och AI får i uppgift att särskilt titta på systemöverskridande uppgifter och hur riskbaserade kontroller kan utvecklas för att minska felen i dessa uppgifter. Representanter från Skatteverket bör också delta i detta arbete.
8.6 Ett uttryckligt rättsligt stöd behövs för riskbaserade kontroller
Delegationens bedömning: Riskbaserade kontroller kan bidra
till minskade felaktiga utbetalningar, men rättslig osäkerhet hämmar dess utveckling. För att säkerställa att riskbaserade kontroller kan utvecklas och användas på ett effektivt och rättssäkert sätt är det angeläget att myndigheterna ges ett uttryckligt rättsligt stöd.
Delegationens förslag: De utbetalande myndigheterna får i
uppdrag att ta fram förslag som skulle ge dem uttryckligt lagstöd att behandla personuppgifter för kontrolländamål.
Skälen för delegationens bedömning och förslag
I avsnitt 8.5 konstaterar vi att de riskbaserade kontrollerna kan vara ett effektivt sätt att minska de felaktiga utbetalningarna. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI pekar dock på att det råder rättlig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserat på dataanalys och att detta riskerar att hämma eller hindra denna
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
203
utveckling. Mot bakgrund av den potential riskbaserade kontroller har för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är det angeläget att det ges ett uttryckligt rättsligt stöd för detta arbete och vilken data som får bearbetas för ändamålet.
I avsnitt 5.3.2 presenteras förslaget att de utbetalande myndigheternas instruktioner inkluderar uppdraget att vidta kontroller i förebyggande och upptäckande syfte för att minska risken för felaktiga utbetalningar. Detta förslag innebär att kontroll blir en explicit uppgift för de utbetalande myndigheterna.
Ett uttryckligt rättsligt stöd skulle dock innebära att myndigheternas registerförfattningar inkluderar att behandling av personuppgifter får ske för kontrolländamål. I Ds 2019:13 lämnas ett sådant förslag vad gäller kontroller av stöd till arbetsgivare och individer som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I departementspromemorian gör Arbetsmarknadsdepartementet bedömningen att det är ett starkt allmänintresse att Arbetsförmedlingen kan bedriva en effektiv kontrollverksamhet och att det bör införas ett uttryckligt lagstöd för Arbetsförmedlingen att kunna behandla personuppgifter för kontrolländamål.129
Det är angeläget att arbetet med riskbaserade kontroller ges ett uttryckligt rättsligt stöd. Därför föreslår delegationen att de utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram förslag som skulle ge dem uttryckligt lagstöd att behandla personuppgifter för kontrolländamål.
8.7 Preciserat ansvar för automatiserade handläggningsprocesser samt analys och uppföljning
Delegationens bedömning: Myndigheterna behöver internt
precisera ansvaret för de automatiserade handläggningsprocesserna och säkerställa att dessa inkluderas i kvalitetsuppföljning, kvalitetsutveckling och riskanalyser såsom de manuella handläggningsprocesserna gör.
129Ds 2019:13Etableringsjobb, s. 115-120.
Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI SOU 2019:59
204
Skälen för delegationens bedömning
I kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI respektive kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer det att det finns otydligheter vid automatiserade processer. Det handlar bland annat om att ansvaret inom myndigheterna för dessa processer är otydligt, att det saknas kvalitetsuppföljning och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser. Samtidigt visar omfattningsstudierna som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag att felnivåerna i automatiserade system i flera fall är höga. Vi har tidigare diskuterat möjliga orsaker till detta, inte minst att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter är begränsade. Dessa brister är särskilt allvarliga eftersom fler och fler ersättningssystem automatiseras och att det finns en strävan att öka automatiseringsgraden i redan automatiserade system.
Omfattningsstudierna som har gjorts inom delegationens uppdrag visar att felaktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar i automatiserad handläggning och en stor andel av dessa fel bedöms också vara misstänkt avsiktliga. Det finns därför anledning att också särskilt säkerställa att riskanalyser och kvalitetsuppföljningen tar hand om dessa risker.
Delegationens bedömning är därför att myndigheterna internt behöver precisera ansvaret för de automatiserade handläggningsprocesserna och säkerställa att dessa inkluderas i kvalitetsuppföljning, kvalitetsutveckling och riskanalyser såsom den manuella handläggningen gör.
8.8 Återrapporteringskrav på hur investeringar i digitalisering påverkar felaktiga utbetalningar
Delegationens förslag: De utbetalande myndigheterna får åter-
rapporteringskrav att uppskatta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar.
SOU 2019:59 Bättre utnyttjande av potentialen i digitalisering och AI
205
Skälen för delegationens förslag
De utbetalande myndigheterna gör stora investeringar i digitalisering och AI för att exempelvis automatisera handläggningen, men perspektivet korrekta utbetalningar saknas ofta. Kartläggningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI visar att fokus när digitaliserade lösningar utvecklas ligger på service till de sökande och effektivisering av myndighetens interna arbete. Utformningen av de digitala verktygen och lösningarna tycks ha bidragit till att digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är också ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta.
Det finns alltså en stor outnyttjad potential som bättre kan tas tillvara om myndigheterna särskilt analyserar och mäter hur dessa investeringar påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Delegationen föreslår därför att de utbetalande myndigheterna får återrapporteringskrav att uppskatta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. I detta arbete bör de resultat vad gäller orsaker till felaktiga utbetalningar som omfattningsstudierna har påvisat beaktas, dvs. att den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är felaktiga uppgifter vid ansökan och vid ändrade förhållanden.
207
9 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
I detta kapitel presenterar vi ett antal förslag som främst syftar till att skapa bättre förutsättningar för myndigheterna att förhindra att felaktiga utbetalningar och överutnyttjande uppstår. De omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens arbete visar att den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar är att det finns fel i de uppgifter som ligger till grund för besluten. Vi lägger därför fram ett antal förslag och bedömningar som syftar till att öka möjligheterna att säkerställa att dessa uppgifter är korrekta. Det handlar bland annat om bättre konsekvensanalyser av risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande vid regeländringar och att se över regelverken som styr informationsutbytet mellan myndigheterna. Det handlar också om åtgärder för att hindra oseriösa och kriminella välfärdsaktörer, att bättre utnyttja informationen i arbetsgivardeklarationerna och att analyser effektiviteten i kontrollerna.
9.1 Bättre konsekvensanalyser av risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
Delegationens bedömning: Nya och ändrade regler med bäring
på välfärdssystemen bör alltid föregås av noggranna konsekvensanalyser vad gäller felaktigt uppgiftslämnande, kontrollmöjligheter och andra risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande.
Delegationens förslag: Brottsförebyggande rådet (Brå) får i
uppdrag att leda, och tillsammans med rådets kansli, ta fram ett
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
208
särskilt stödmaterial som kan användas för att minimera felaktiga utbetalningar och överutnyttjande när nya regler införs eller befintliga ändras. Syftet är att skapa förutsättningar för adekvata kontrollmöjligheter samt att minimera felaktigt uppgiftslämnande och andra risker för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande.
Skälen för delegationens bedömning och förslag
De uppskattningar av felaktiga utbetalningar som gjorts inom ramen för delegationens arbete visar att majoriteten av felen som kunnat studeras har orsakats av felaktiga uppgifter vid ansökan eller under tid med ersättning. Det är därför särskilt viktigt att de uppgifter som ligger till grund för besluten är korrekta och speglar verkliga förhållanden. Inte sällan innebär det att någon annan än den som söker bidraget eller ersättningen går i god för vissa uppgifter. Karaktären på uppgifterna som ska verifieras varierar och dessa uppgifter kommer från flera sektorer i samhället, allt från barnomsorg, hälso- och sjukvård, arbetsgivare till olika former av anordnare. De utbetalande myndigheterna är också i stor utsträckning beroende av andra myndigheters beslut och uppgifter. Välfärdssystemens beroende till övriga samhället är därmed omfattande.
När regler ändras eller nya regler införs, inte bara inom välfärdssystemen utan även inom andra områden, kan det påverka riskerna för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Medvetenheten hos regelgivare och myndigheter, inte bara de utbetalande myndigheterna, om sin roll för väl fungerande välfärdssystem behöver stärkas. De behöver bedöma hur ändringar inom deras sektorer kan påverka viktiga grindvaktsfunktioner inom välfärdssystemen och hur uppgifter kan missbrukas. Om till exempel möjligheterna att kontrollera eller verifiera en uppgift försämras efter en regeländring kan det innebära ökad risk för felaktiga utbetalningar. Det innebär att alla författningar som reglerar uppgifter som kan användas inom välfärdssystemen såsom arbetsgivarintyg, identitet och inkomst behöver konsekvensanalyseras utifrån perspektivet bidragsbrott och överutnyttjande.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
209
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 2 konstateras dessutom att välfärdssystemens utformning är en viktig orsak till felaktiga utbetalningar. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Systemens konstruktion kan ge upphov till olika typer av problem som ökar risken för felaktiga utbetalningar. När det gäller till exempel assistansersättningen lyfts ofta regelverket som en viktig orsak till de höga felnivåerna.130 Omfattningsstudierna och riskanalyserna som gjort inom delegationens uppdrag visar också att risken för felaktiga utbetalningar ökar när fler än en myndighet eller organisation är ansvarig för att utreda, bedöma, betala ut och följa upp ärenden som löper över tid. Ett annat exempel är arbetslöshetsersättningen där ansvaret är uppdelat mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Ansvaret för ersättningarna till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är delat mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, och för deltagare som tidigare haft arbetslöshetsersättning är ansvaret även delat med arbetslöshetskassorna. Bristande hantering hos en aktör riskerar att leda till felaktiga utbetalningar hos en annan. Inte sällan handlar det om (ny) information om ett ärende som ena parten har och som inte når den andra parten, som behöver informationen för sin verksamhet. Ytterligare en slutsats från kartläggningsarbetet är att i ersättningssystem där företag och andra externa aktörer med ekonomiska intressen är verksamma, är de uppskattade felaktiga utbetalningar särskilt höga.
Vi kan alltså konstatera att regelverkens utformning och ersättningssystemens konstruktion är viktiga parametrar för att minska risken för felaktiga utbetalningar. Enligt Brå finns det dessutom tecken på att missbruk i förhållandevis stor och organiserad skala riktas mot nya ersättningssystem.131
Det är därför särskilt viktigt att förbättra konsekvensanalyserna avseende riskerna för felaktiga utbetalningar när nya välfärdssystem ska införas eller befintliga ändras. Förändringar som tar sikte på välfärdssystemens utformning behöver i större utsträckning
130 Se bland annat SOU 2018:88, SOU 2014:9, SOU 2012:6 samt Inspektionen för socialförsäkringens rapporter 2015:9 och 2012:12. 131 Brottsförebyggande rådet (2019): Årsredovisning 2018.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
210
säkerställa att dessa inte ökar risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande.
Därför föreslår delegationen att Brå får i uppdrag att leda, och tillsammans med det föreslagna rådets kansli, ta fram ett särskilt stödmaterial i syfte att minimera de negativa konsekvenserna av nya eller ändrade regler på felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Materialet bör också kunna användas för att analysera befintliga regelverk där risken för felaktiga utbetalningar och överutnyttjande är väsentliga så att relevanta förebyggande åtgärder kan verkställas. Stödmaterialet bör därför särskilt uppmärksamma effektiva förebyggande åtgärder och andra relevanta skyddsfaktorer som stärker välfärdssystemens förmåga att stå emot bidragsbrott och överutnyttjande.
9.2 Utredning av regelverken som styr informationsutbytet mellan välfärdssystemen
Delegationens förslag: En utredning tillsätts för att identifiera
myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas behov av informationsutbyte i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Utredningen bör också göra en översyn av de regelverk som styr myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas informationsutbyte och vid behov föreslå hur dessa bör förändras.
Skälen för delegationens förslag
En förutsättning för korrekta utbetalningar är att uppgifter som ligger till grund för ett beslut är korrekta. Myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna är i vissa fall beroende av information från andra myndigheter och aktörer för att få en korrekt handläggning av sina ärenden. För att kunna utbyta information med varandra krävs att informationen inte är sekretessbelagd eller att sekretessen får brytas. Vidare måste den utbetalande aktören, innan den lämnar information till en annan aktör, också beakta de begränsningar i informationsutbytet som följer av dataskyddsregleringen och bestämmelser om behandling av personuppgifter.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
211
Den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna i beslutsunderlaget är felaktiga.132 I attitydundersökningen som gjorts inom delegationens arbete framkom att 40 procent av de tillfrågade anser att informationsutbytet mellan myndigheterna är otillräckligt, många svarade dock att de inte vet. På påståendet att myndigheter är överdrivet noggranna i sina kontroller instämde 10 procent, medan 40 procent inte höll med om det påståendet. anser att myndigheterna kontrollerar för mycket. Ett ökat och effektivare informationsutbyte mellan myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna skulle kunna bidra till att problemen med felaktiga uppgifter minskar.
Regleringen avseende informationsutbyte är svåröverskådlig
Regleringarna bakom varje enskilt informationsutbyte bygger på en kombination av regler som till exempel offentlighets- och sekretesslagen, dataskyddsförordningen (GDPR) och den materiella lagstiftningen. Den svåröverskådliga strukturen i lagstiftningen avseende utbytet av information utgör ett hinder för myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar.
I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer att myndigheterna upplever att lagstiftningen som reglerar informationsutbyten är ett problem och i många fall motverkar möjligheten till relevant informationsutbyte. Den här problematiken har också beskrivits bland annat av utredningen om rättsliga förutsättningar för en digitalt samverkande förvaltning som har haft till uppgift att utreda och analysera i vilken utsträckning det förekommer lagstiftning som i onödan försvårar digital utveckling och samverkan inom den offentliga förvaltningen. Utredningen visade att lagstiftningen ofta hindrar eller hämmar myndigheternas önskade informationsutbyten vid digitala utvecklingsarbeten. Problemen beskrevs vara främst kopplade till dataskyddsregleringen i särskilda registerförfattningar och sekretessregleringen. Det framkom också
132 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
212
att dataskyddsregleringen var svåröverskådlig, komplex, fragmenterad och onödigt detaljerad.133
Myndigheterna behöver utbyta information i handläggningen av enskilda ärenden. Det finns exempel på när den rådande regleringen kan vara tillräcklig.134 Men oftast är det rättsliga läget oklart. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen uppgav myndigheterna att de upplever att det finns en otydlighet i formuleringarna i olika myndigheters regelverk om vilka villkor som gäller vid informationsutbyte med andra myndigheter. Ett exempel är att hanteringen kring sekretess, direktåtkomst och uppgiftsskyldighet oftast skrivs in i varje lagstiftning eller förordning för sig. Det betyder att det krävs kunskap om andra myndigheters reglering för att kunna avgöra om ett utbyte av information har rättsliga grunder. I kartläggningen av styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen framkommer också att handläggare anser att det kan vara svårt att få ut uppgifter från andra myndigheter trots att det finns stöd i lagen för det.
Förutom att utbyta information i enskilda ärenden har myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kommunerna behov av att utbyta uppgifter för kontrolländamål. För att till exempel kunna göra riskbaserade kontroller behöver myndigheterna utbyta uppgifter för ett urval av individer. Idag finns en rättslig osäkerhet kring hanteringen av riskbaserade kontroller som baseras på dataanalys (se avsnitt 8.6).
Två stora reformer har genomförts
Liksom i många andra utredningar och rapporter kan vi konstatera att informationsutbyte mellan myndigheter är en central fråga och en viktig förutsättning för att kunna säkra korrekta underlag till beslut. År 1999 tillsattes en utredning angående möjligheterna till utökat informationsutbyte i elektronisk form mellan de allmänna försäkringskassorna, dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV), Centrala studiestödsnämnden (CSN), dåvarande länsarbetsnämnderna och arbetslöshetskassorna. En av utredningens slutsatser
133SOU 2018:25: Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Betänkande av Digitaliseringsrättsutredningen. 134Ds 2019:13: Etableringsjobb.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
213
var att arbetslöshetskassorna inte fick nödvändig information från myndigheter på grund av sekretesslagstiftningen. Utredningen föreslog att de allmänna försäkringskassorna, RFV, CSN och länsarbetsnämnderna skulle vara skyldiga att lämna uppgifter till arbetslöshetskassorna. Utredningens förslag ledde till en proposition, och lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2002.135
Statskontoret fick ett regeringsuppdrag år 2005 att följa upp hur informationsutbytet fungerade efter lagändringar år 2002. En av slutsatserna var att den fulla potentialen för informationsutbytet inte hade uppnåtts. Flera väsentliga uppgifter hade inte kunnat inhämtas i elektronisk form och få uppgifter kontrollerades automatiskt. Förutsättningarna för utbytet vad gällde legala, administrativa och tekniska aspekter behövde också förbättras.136
År 2005 tillsattes en ny utredning som fokuserade på juridiska aspekter av hanteringen av personuppgifter och enhetliga begrepp. I utredningen föreslogs ett utökat informationsutbyte mellan Försäkringskassan och Skatteverket samt med kommunernas socialnämnder. I den efterföljande propositionen föreslog regeringen ett utökat informationsutbyte genom direktåtkomst för de flesta myndigheter. I propositionen lyftes fram att de legala förutsättningarna fanns för informationsutbyte mellan Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna, CSN och Försäkringskassan, men myndigheterna hade inte tagit tillvara möjligheterna. Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2009.137
Ingen omfattande reform angående informationsutbyte har gjorts sedan utredningarna från år 1999 och 2005. Däremot har frågor om informationsutbyten utretts i flera olika utredningar. En utredning har haft i uppdrag att ta fram en ny myndighetsdatalag. Utredningen föreslog en ny myndighetsdatalag som hade likheter med förekommande registerförfattningar men som innehöll generella bestämmelser för alla statliga och kommunala myndigheters personuppgiftsbehandling frånsett den brottsbekämpande sektorn.138 Det finns också exempel på utredningar som har
135SOU 2000:97: Rätt underlag - rätt beslut. Betänkande av Informationsutbytesutredningen. 136 Statskontoret (2006): Informationsutbyte kräver bra förutsättningar – En utvärdering av
informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Arbetsmarknadsverket och Försäkringskassan.
2006:7. 137SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte. Betänkande av 2005 års informationsutbytesutredning. 138SOU 2015:39: Myndighetsdatalag. Slutbetänkande av Informationshanteringsutredningen.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
214
behandlat informationsutbyte när det gäller bidragsbrott.139 Frågor om informationsutbyte vid digitalisering140 och informationsutbyte avseende inkomstuppgifter har även utretts.141 Ett annat exempel är utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen som bland annat har i uppdrag att analysera hur informationsutbytet mellan beslutande myndigheter och den samordnande funktionen kan gå till.142
Även om konkreta förslag har lagts fram av olika utredningar genomförs inte alltid förslagen. I betänkandet Kvalificerad
välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra
lämnades till exempel flera förslag på informationsutbyten som ännu inte genomförts.
Ett helhetsgrepp bör tas i en ny informationsutbytesutredning
Det finns en diskrepans mellan lagstiftningen som reglerar informationsutbyten och allmänhetens inställning. Allmänheten tycks ha en mer tillåtande inställning till myndigheternas möjligheter att utbyta information än vad lagstiftningen medger.143Det har till delegationen också framförts att den sökande i många fall tror att uppgifter som lämnats till en myndighet automatiskt finns tillgänglig inom hela myndighetens verksamhet och hos andra myndigheter. Den sökande förväntar sig att det räcker att lämna en uppgift en gång. I omfattningsstudierna som gjorts inom delegationens uppdrag framkommer att den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar är att uppgifterna i beslutsunderlaget är felaktiga. Att få till stånd ett informationsutbyte avseende uppgifter som ligger till grund för ett beslut är således centralt för att utbetalningarna från välfärdssystemen ska bli korrekta.
139 Se exempelvis Prop. 2015/16:167, Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad
brottslighet, SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra och SOU 2018:14, Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering.
140SOU 2018:25, Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Betänkande av Digitaliseringsrättsutredningen. 141Prop. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. 142 Dir. 2018:50: Samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen. 143Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Bidragsmoralen i samhället. En aktuell
lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
215
Myndigheternas, arbetslöshetskassornas och kommunernas förutsättningar för ett effektivt och ändamålsenligt informationsutbyte som kan bidra till att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen berör många olika områden. Sedan de två stora utredningarna144 avseende informationsutbyte har nya förutsättningar och behov uppstått. Bland annat har GDPR ersatt personuppgiftslagen och de tekniska möjligheterna för att göra kontroller har ökat. Myndigheterna önskar i större utsträckning göra riskbaserade kontroller. Dessa kontroller bedöms vara ett centralt verktyg för att motverka felaktiga utbetalningar. Rättslig osäkerhet försvårar dock utvecklingen av riskbaserade kontroller (se avsnitt 8.6).
Delegationen bedömer att det är angeläget med ett utökat informationsutbyte och att ett helhetsgrepp tas utifrån perspektivet felaktiga utbetalningar. Det behöver undersökas vilken information som behöver utbytas, för vilka ändamål och vilken kvalitet de önskade uppgifterna bedöms ha. Delegationen anser att ett sådant arbete är så omfattande och myndighets- och departementsöverskridande att det är motiverat att föreslå att en statlig utredning tillsätts.
9.3 Säkra goda förutsättningar att upptäcka och stoppa oseriösa och kriminella välfärdsaktörer
Delegationens förslag: Bolagsverket, Inspektionen för vård och
omsorg (IVO), Skatteverket och de fem utbetalande myndigheterna får i uppdrag att redogöra för vilka förutsättningar som behöver förbättras för att tidigt och systematisk upptäcka oseriösa och kriminella aktörer som verkar inom välfärdssystemen. Uppdraget ska ha särskilt fokus på de rättsliga förutsättningarna att upptäcka sådana aktörer när dessa ska registreras, anslutas eller beviljas tillstånd för sin verksamhet. Försäkringskassan ska leda och samordna uppdraget.
144SOU 2000:97: Rätt underlag – rätt beslut och SOU 2007:45: Utökat elektroniskt
informationsutbyte.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
216
Skälen för delegationens förslag
De studier som gjorts inom delegationens uppdrag visar att omfattningen av felaktiga utbetalningar och andelen misstänkt avsiktliga fel är hög i ersättningssystem med utbetalningar till företag och andra välfärdsaktörer (till exempel ideella föreningar).145Det finns därför anledning att tro att en stor del av de felaktiga utbetalningarna i dessa system går till oseriösa eller kriminella aktörer. Det är därmed en särskild riskfaktor för felaktiga utbetalningar när olika välfärdsaktörer är involverade. Detta stöder de slutsatser som har dragits av Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden samt av Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05).146 Dessa utredningar föreslår att myndigheternas förmåga att identifiera oseriösa och kriminella aktörer bör kompletteras med en samlad funktion för statliga utbetalningar, där bland annat riskanalyser och dataanalyser kan ske över myndighetsgränserna. Delegationen menar dock att det är centralt att stärka de ansvariga myndigheternas egen förmåga att tidigt och effektivt kunna identifiera sådana aktörer.
I välfärdssystem där välfärdsaktörer är verksamma är det särskilt viktigt att samarbetet och utbytet av information mellan myndigheterna är effektivt. Förutom samarbetet mellan de utbetalande myndigheterna är även samarbetet med myndigheter som utfärdar tillstånd till och utövar tillsyn över välfärdsaktörerna viktiga, till exempel IVO. De registerförande myndigheterna, främst Skatteverket och Bolagsverket, kan också ha viktig information som behövs för att förhindra felaktiga utbetalningar från dessa välfärdssystem. Även Migrationsverket kan ha nödvändig information (till exempel uppgifter om arbetstillstånd och identitet eller samordningsnummer) som kan användas för att missbruka välfärdssystemen.
145 I delegationens uppdrag har verksamhet knuten till hanteringen av premiepensioner och det så kallade fondtorget avgränsats bort. 146Se bland annat SOU 2017:37, Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,
upptäcka och beivra samt Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från
välfärdssystemen (Fi 2018:05) (2019): Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, Underlagspromemoria.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
217
Myndigheterna har olika huvuduppdrag och kopplingen till arbetet att motverka felaktiga utbetalningar är därför olika stark.147Samtidigt är det uppenbart att en myndighet kan ha information som är nödvändig för verksamheten hos en annan myndighet Det kan avse information som behövs för att tidigt identifiera välfärdsaktörer som agerar oseriöst eller brottsligt. Informationen kan också vara avgörande för en annan myndighets möjlighet att fullgöra sin grindvaktsfunktion att stoppa olämpliga aktörer vid tillsyn och tillståndsgivning. För att en myndighet ska kunna göra relevanta bedömningar av välfärdsaktörer behövs ofta en rad uppgifter från andra myndigheter. Det är först när informationen från andra myndigheter kan knytas samman med den information som myndigheten själv har som avvikelser kan identifieras.
Eftersom myndigheterna har tillgång till olika informationsmängder och kontrollinstrument har de ofta kompletterande kunskap om vad som kännetecknar oseriösa och kriminella aktörer. Utbyte av sådan kunskap sker idag i flera samverkansforum. För att denna kunskap ska kunna användas mer effektfullt och proaktivt behöver dock myndigheterna i större utsträckning ges möjlighet att dela information med vararandra och att använda informationen i förebyggande och upptäckande syfte (se även avsnitt 9.2 och 9.4).
Möjligheten att dela information för att identifiera oseriösa och kriminella aktörer varierar mellan de olika välfärdssystemen. För att information ska kunna lämnas ut behöver det av lag eller förordning framgå att den informationslämnande myndigheten har en skyldighet att lämna ut informationen. Om någon sådan uppgiftsskyldighet inte föreligger kan istället en prövning göras enligt generalklausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen. En sådan prövning behöver då göras i varje enskilt ärende. Delegationen erfar att generalklausulen tolkas olika mellan myndigheterna och att det sannolikt finns ett outnyttjat tolkningsutrymme som skulle kunna användas för att dela mer information.
Det rättsliga stödet för att använda delade uppgifter för andra ändamål än handläggning tycks också vara oklart och behöver bli uttryckligt (se också avsnitt 8.6). För att fullt ut kunna använda den kunskap om oseriösa och kriminella aktörer som finns på de olika
147 I avsnitt 5.3.2 föreslår vi också att de utbetalande myndigheterna, samt vissa registerförande och tillståndsgivande myndigheter, i sina instruktioner ska få i uppgift att samverka med relevanta aktörer för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
218
myndigheterna behöver det alltså finnas rättsligt stöd för att informationen får delas och att den får användas för proaktiva och upptäckande syften. Det kan handla om att använda information från olika register för olika riskbedömningar. Sådana riskbedömningar kan då bygga på den samlade kunskapen som tagits fram och baseras på dataanalyser av sådan information som kan indikera att det handlar om aktörer som vill missbruka välfärdssystemen.
För att det förebyggande arbetet ska kunna bedrivas effektivt behöver myndigheterna kunna dela nödvändig information med varandra i större utsträckning än vad som är möjligt idag. Myndigheterna behöver även ges rättsliga möjligheter att använda den delade informationen mer systematiskt. Delegationen föreslår därför att Bolagsverket, IVO, Skatteverket och de fem betalande myndigheterna får i uppdrag att föreslå hur arbetet med att tidigt upptäcka oseriösa och kriminella aktörer kan stärkas. Myndigheterna bör särskilt uppmärksamma vilka rättsliga förutsättningar som behövs för att tidigt och systematisk kunna upptäcka oseriösa och kriminella aktörer som verkar inom välfärdssystemen.
Denna fråga är en del av en större och mer generell problematik kring regelverken som styr informationsutbyte inom välfärdssystemen och myndigheternas möjlighet att kontrollera vid sidan av handläggning av enskilda ärenden, se förslag till en utredning i avsnitt 9.2. Genom att ge berörda myndigheter ett riktat uppdrag att ta fram konkreta förslag på åtgärder som syftar till att stärka deras egna förutsättningar att tidigt och effektivt identifiera sådana aktörer kan nödvändiga förändringar påskyndas.
9.4 Förbättra förutsättningar för att använda arbetsgivardeklarationer på individnivå för att motverka felaktiga utbetalningar
Alla arbetsgivare är i dag skyldiga att lämna in månatlig arbetsgivardeklaration på individnivå till Skatteverket. För flera ersättningssystem inom välfärdssystemen är uppgifter från arbetsgivardeklarationen centrala för att säkerställa att en utbetalning blir korrekt. I dag finns det dock rättsliga hinder för att på ett effektivt sätt kunna utbyta dessa uppgifter mellan Skatteverket och de utbetalande myndigheterna. Möjligheten att elektroniskt
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
219
inhämta uppgifter i arbetsgivardeklarationen är begränsad till ett fåtal ersättningssystem. Det finns därmed en outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifter i arbetsgivardeklarationerna. Vissa myndigheter har dessutom ett behov av uppgifter som i dag inte lämnas i arbetsgivardeklarationerna. Om deklarationen innehöll fler uppgifter skulle möjligheten att motverka felaktiga utbetalningar stärkas.
9.4.1 Behov av att elektroniskt kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem
Delegationens bedömning: Att elektroniskt kunna inhämta
uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem skulle förbättra möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar.
Skälen för delegationens bedömning
Från och med år 2019 är alla arbetsgivare skyldiga att lämna in månatlig arbetsgivardeklaration på individnivå till Skatteverket, istället för årligen i en kontrolluppgift. Syftet är att minska skattefusk och skatteundandragande. Arbetsgivardeklarationen ska bland annat innehålla uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag. Ersättningarna redovisas som huvudregel enligt den så kallade kontantprincipen, dvs. den månad de utbetalas. Av arbetsgivardeklarationerna framgår därmed inte vilken period som ersättningen avser, ej heller arbetad tid eller frånvarotid.
I syfte att bland annat förbättra kontrollmöjligheter och effektivisera arbetet har några av de utbetalande myndigheterna fått så kallad direktåtkomst till vissa av uppgifterna för specifika ändamål. Tillgången till uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna via direktåtkomst är i dagsläget begränsad till om uppgifterna behövs i ett ärende om lönebidrag, nystartsjobb, dagersättning till asylsökande och för att fastställa sjukpenninggrundande inkomst
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
220
(SGI) samt beräkna bostadsbidragets storlek.148 Arbetslöshetskassorna kan av Skatteverket efterfråga elektroniska uppgifter från arbetsgivardeklarationerna och få svar på så kallat medium för automatiserad behandling. Samma möjlighet gäller även beräkning och kontroll av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.149
Flera remissinstanser föreslog att direktåtkomst till uppgifterna skulle medges i handläggningen i ytterligare ersättningssystem i samband med att frågan om arbetsgivardeklarationer på individnivå remissbehandlades. Regeringen ansåg dock att det inte fanns tillräckligt underlag för att föreslå ytterligare utlämnande eftersom detta inte hade utretts.150 Regeringen påpekade också att det finns mottagare som på andra sätt än genom direktåtkomst får ta del av uppgifterna med stöd av befintliga bestämmelser.151
För att myndigheterna ska kunna ta del av uppgifterna på ett effektivt sätt behöver det dock vara möjligt att ta del av uppgifterna elektroniskt. Sådan överföring kan utöver direktåtkomst ske via en fråga/svarstjänst i ett enskilt ärende på medium för automatiserad behandling. I dagsläget finns det dock rättsliga hinder för myndigheterna att utveckla sådana fråga/svarstjänster. Dessa hinder består i huvudsak av att de utbetalande myndigheterna för flertalet ersättningssystem inte elektroniskt kan lämna ut personnummer eller samordningsnummer till Skatteverket i syfte att ta del av uppgifter från arbetsgivardeklarationerna. I dessa fall finns alltså rättsligt stöd för myndigheterna att ta del av uppgifterna elektroniskt, men inte rättsligt stöd att efterfråga dem elektroniskt. (se avsnitt 9.4.2).
Av de 29 ersättningssystem som riskanalyserats inom delegationens arbete152 har uppgifter om inkomster respektive arbetad tid och frånvarotid betydelse för rätten till eller ersättningens storlek i de flesta systemen. Tabell 9.1 redogör för de 19 system där också arbetsgivardeklarationer på individnivå bedöms förbättra möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar. Av tabellen framgår också för vilka ersättningssystem myndigheterna kan
148 2 kap. 8b-8d §§ lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. 149110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken och 4c § förordning (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. 150Prop. 2016/17:58, s. 150. 151Prop. 2016/17:58, s. 150. 152 Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen (Rapport 1). s. 49f.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
221
inhämta uppgifter elektroniskt från arbetsgivardeklarationerna. I tabellen anges också ersättningssystemens utgifter samt punktskattningarna för omfattningen av de felaktiga utbetalningarna (se avsnitt 4.2 för nedre samt övre intervall). I tabellen beaktas inte den betydelse inkomsterna har för att bestämma den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI), eftersom direktåtkomst redan medges för beräkning av SGI.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
222
Tabell 9.1 Ersättningssystem där inkomster samt arbetad tid och frånvarotid har betydelse för rätten till ersättning eller dess storlek
Ersättningssystem
Inkomster har betydelse
Arbetad tid och frånvarotid har betydelse
Rättsligt stöd inhämta uppgifter i arb.givardekl. elektroniskt
Utgifter
2018 (mnkr)
Punktskattning
felaktiga
utbetalningar
Arbetslöshetsersättning
X X**
Medium för automatiserad
behandling 12 752 498 (3,9 %)
Arbetsskadelivränta
X
Saknas 2 598 Schablon
Assistansersättning
X
X Saknas 29 022 3 309 (11,4 %)
Bostadsbidrag
X Direktåtkomst 4 574 Schablon
Bostadstillägg till pensionärer och Äldreförsörjningsstöd X
Medium för automatiserad
behandling 10 219 546 (5,3 %)
Bostadstillägg till personer med sjuk- eller aktivitetsersättning X
X
Medium för automatiserad
behandling 5 130 Schablon
Dagersättning till asylsökande X Direktåtkomst 1 019 49 (4,8 %) Ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) * X Saknas 10 700 556 (5,1 %) Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiskt program X X Saknas 15 229 640 (4,2 %) Föräldrapenning X Saknas 32 027 704 (2,2 %) Lönebidrag X X Direktåtkomst 13 002 871 (6,7 %) Nystartsjobb X Direktåtkomst 4 898 492 (9,9 %) Rehabiliteringspenning X Saknas 781 Schablon Sjuk- och aktivitetsersättning X Saknas 34 500 1 435 (4,1 %)
***
Sjukpenning
X Saknas 32 483 1 308 (3,6 %)
Statlig lönegaranti
X
Saknas 1 480 Schablon
Studiemedel för studier i Sverige
X
Saknas 27 309 874 (3,2 %)
Studiemedel för utlandsstudier X
Saknas 2 653 90 (3,4 %)
Tillfällig föräldrapenning
X Saknas 7 405 1 534 (20,7%)
Totalt
135 700 187 300 46 600 247 900
12 900
* Uppgifter för 2018 har inte publicerats vid tidpunkten för publicering av denna rapport. Därför anges uppgifter för 2017. ** Dagens arbetslöshetsförsäkring är i huvudsak baserad på arbetad tid och delvis historiska inkomster. En särskild utredare har i uppdrag att analysera och lämna förslag till hur en arbetslöshetsförsäkring grundad på inkomster kan utformas (Dir 2018:8). *** Genomförd omfattningsbedömning avser sjukersättning och estimatet har därför räknats upp till att omfatta utgifterna för sjuk- och aktivitetsersättning.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
223
För de ersättningssystemen i tabellen som saknar rättsligt stöd att inhämta uppgifter elektroniskt skulle det vara av stort värde att få sådant stöd. I de ersättningssystem där inkomster har betydelse skulle de uppgifter som i dag lämnas i arbetsgivardeklarationerna direkt kunna användas för att upptäcka att felaktiga uppgifter har lämnats. I de ersättningssystem där arbetad tid och frånvarotid har betydelse, kan de uppgifter som i dag lämnas i deklarationen indikera att felaktiga uppgifter har lämnats. Nedan ges några exempel på detta.
Försörjningsstödets storlek är direkt beroende av hushållets alla inkomster och aktuella inkomstuppgifter är därför centrala för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Månatliga inkomstuppgifter kan användas för att tidigt identifiera mottagare av studiemedel och bostadstillägg som kan ha angett för låga årsinkomster. Proaktiv information kan förebygga att dessa får för mycket ersättning och blir återbetalningsskyldiga. Inkomstuppgifter för personliga assistenter skulle kunna användas för att stämma av om de fått lön i paritet med det antalet timmar som redovisats av anordnaren av personlig assistans.
En analys av inkomstuppgifter från flera månader kan indikera att personer som erhållit dagersättning från Försäkringskassan inte har avstått arbete under tid med dagersättning. Detta är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning där felen uppskattades till totalt 1,8–2,9 miljarder kronor för 2018 (se avsnitt 4.2).
Av tabell 9.1 framgår att i de system där det finns rättsligt stöd att inhämta uppgifter elektroniskt från arbetsgivardeklarationen utbetalades 2018 cirka 46,6 miljarder kronor. I de ersättningssystem där en sådant rättsligt stöd saknas, men där uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna skulle kunna utgöra ett verktyg för att motverka felaktiga utbetalningar, utbetalades samma år cirka 201,3 miljarder kronor. De felaktiga utbetalningarna från dessa system uppskattas till 10,5 miljarder kronor, exklusive felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter såsom svartarbete. Om myndigheterna elektroniskt kan inhämta inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationerna kan detta bidra till att dessa fel reduceras. Det ryms därför en outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
224
Vår bedömning är därför att möjligheten att elektroniskt kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem skulle förbättra möjligheterna att upptäcka felaktiga utbetalningar. I avsnitt 9.4.2 redogör vi för hur detta skulle kunna regleras för Försäkringskassans ersättningssystem. Det finns därutöver anledning att överväga att utvidga den elektroniska tillgången till uppgifterna även för andra myndigheter och organisationer, vilket vi diskuterar i avsnitt 9.4.3.
9.4.2 Försäkringskassans förmåner får rättsligt stöd att elektroniskt inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna
Delegationens förslag: I förordningen (2003:766) om
behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ges utökad möjlighet för Försäkringskassan att lämna ut uppgifter om personnummer och samordningsnummer på medium för automatiserad behandling till Skatteverket. Denna ändring syftar till att Försäkringskassan elektroniskt ska kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgiften är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Detta ger stöd för en utbyggnad av en fråga/svarstjänst mellan Skatteverket och Försäkringskassan.
Skälen till delegationens förslag
Försäkringskassan har idag ett rättsligt stöd för att elektroniskt inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna enbart i ett fåtal ersättningssystem. Som vi konstaterar i avsnitt 9.4.1 skulle en utvidgad möjlighet att inhämta dessa uppgifter elektroniskt för fler system bidra till att motverka felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan har lämnat en skrivelse till regeringen om att i ökad utsträckning kunna lämna ut personnummer och samordningsnummer på medium för automatiserad behandling, för
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
225
att kunna inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationen elektroniskt via en fråga/svarstjänst.153
Försäkringskassan får idag begära uppgifter från Skatteverket med stöd av olika reglerade uppgiftsskyldigheter. Skatteverket ska lämna ut vissa uppgifter i beskattningsdatabasen till Försäkringskassan för beräkning och kontroll av vissa förmåner.154 Skatteverket ska också på Försäkringskassans begäran lämna uppgifter om personliga assistenter och anordnare av personlig assistans som behövs för Försäkringskassans kontroll av användningen av assistansersättning.155 Som framgår av tabell 9.1 har Försäkringskassan även i några ärendeslag rätt att med direktåtkomst få ta del av vissa angivna uppgifter i beskattningsdatabasen.156
Förutom dessa särskilda regleringar av Skatteverkets uppgiftsskyldighet ska myndigheten dessutom på begäran av Försäkringskassan lämna uppgifter avseende en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken.157 Det finns alltså möjlighet att efterfråga och få uppgifter av Skatteverket om uppgifterna behövs vid tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Trots det finns endast möjlighet att elektroniskt ställa en fråga om en individ när det gäller beräkning och kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, bostadsbidrag, underhållsstöd, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.158 Detta innebär att Försäkringskassan och Skatteverket inte kan utveckla en fråga/svarstjänst som omfattar andra ärendeslag än de ovan angivna.
Som vi konstaterar i avsnitt 9.4.1 behöver ett effektivt informationsutbyte ske digitalt. Myndigheterna strävar också efter att uppgifter ska inhämtas elektroniskt. Men för att få inhämta uppgifter elektroniskt krävs en särskild reglering. Inom en myndighet sker samtidigt nästan all hantering av personuppgifter digitalt. I skrivelsen Behov av ändring i förordningen (2003:7666) om
behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration
153 Försäkringskassan (2018): Behov av ändring i förordningen (2003:7666) om behandling av
personuppgifter inom socialförsäkringens administration.
154 7 § förordningen [2001:588] om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. 155110 kap. 34 a § SFB. 1562 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. 157110 kap. 31 § SFB. 1584 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
226
beskriver Försäkringskassan att kravet på särskild reglering och detaljnivån på regleringen är en följd av att risken för otillbörliga integritetsintrång traditionellt sett har ansetts större vid ett elektroniskt utlämnande av uppgifter jämfört med när detta sker på papper. För exempelvis Skatteverket och Kronofogdemyndigheten finns inga särskilda bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling. I förarbetena till lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet och lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet bedömdes det inte finnas några starka skäl för att skilja på det informationsutbyte som sker på papper respektive elektroniskt.159
Ett utlämnande av personnummer och samordningsnummer på medium för automatiserad behandling för att få del av uppgifter som Skatteverket ska lämna till Försäkringskassan innebär ett begränsat utlämnande av uppgifter. Skatteverket har dessutom i de allra flesta fall redan tillgång till de personnummer och samordningsnummer som Försäkringskassan lämnar ut. Utlämnandet kan inte anses medföra några större integritetsrisker när övriga krav på behandlingen av personuppgifter enligt 114 kap. SFB beaktas.160
Enligt 4 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration får Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten idag lämna ut personnummer eller samordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen på medium för automatiserad behandling till Skatteverket för beräkning och kontroll av vissa förmåner. Genom att göra en ändring av 4 c § ges stöd för en utbyggnad av en fråga/svarstjänst mellan Skatteverket och Försäkringskassan. Delegationen föreslår därför, i enlighet med Försäkringskassans skrivelse, en utvidgning som innebär att ett utlämnande av personnummer eller samordningsnummer i socialförsäkringsdatabasen får göras på medium för automatiserad behandling till Skatteverket. Detta får endast göras i syfte att erhålla uppgifter som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken och som enligt lag eller annan författning får lämnas till en myndighet inom socialförsäkringens administration.
159Prop. 2000/01:33 s. 111 f. 160 Försäkringskassan (2018): Behov av ändring i förordningen (2003:7666) om behandling av
personuppgifter inom socialförsäkringens administration.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
227
9.4.3 Uppdrag att utreda hur tillgången till uppgifter i arbetsgivardeklarationen kan utvecklas
Delegationens förslag: De fem utbetalande myndigheterna,
Skatteverket och Sveriges Kommuner och Regioner får i uppdrag att lämna förslag på hur ett rättsligt stöd kan utformas som ger de utbetalande myndigheterna och kommunerna elektronisk tillgång till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgifterna väsentligt kan bidra till att motverka felaktiga utbetalningarna. Regleringen om hur uppgifterna får användas kan också behöva ses över. Vidare ska en bedömning av uppgifternas kvalitet göras och åtgärdsförslag tas fram i syfte att stärka kvaliteten på uppgifterna. Dessutom ingår i uppdraget att identifiera vilka ytterligare uppgifter som vore önskvärda att inkludera i deklarationerna i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. I uppdraget ingår även att bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar av de föreslagna förändringarna. Uppdraget föreslås ledas av Försäkringskassan.
Skälen till delegationens förslag
Utvidgad elektronisk tillgång till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna
I avsnitt 9.4.1 konstaterar vi att de utbetalande myndigheternas möjligheter att upptäcka felaktiga utbetalningar skulle förbättras om de elektroniskt kunde inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i fler ersättningssystem än idag. Vi har också presenterat författningsförslag som innebär att Försäkringskassan elektroniskt kan inhämta uppgifter från arbetsgivardeklarationerna i de ersättningssystem där uppgiften är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken.
Vi konstaterar också att det finns en stor outnyttjad potential att motverka felaktiga utbetalningar med hjälp av uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna även i ersättningssystem som administreras av andra myndigheter och organisationer än Försäkringskassan.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
228
Det är därför angeläget att det ges ett rättsligt stöd för ett elektroniskt informationsutbyte av uppgifter från arbetsgivardeklarationerna även i handläggning och kontroll av andra förmåner där de väsentligt skulle bidra till att motverka felaktiga utbetalningar. De fem utbetalande myndigheterna, Skatteverket och Sveriges Kommuner och Regioner får därför i uppdrag att ta fram förslag som ger ett sådant rättligt stöd.
För att uppgifterna ska kunna användas fullt ut i syfte att förhindra och upptäcka felaktiga utbetalningar kan regleringen om hur uppgifterna får användas behöva ses över. En reglering som ger möjlighet för myndigheterna att använda uppgifterna i utveckling av riskbaserade urval och kontroller bör exempelvis övervägas i detta uppdrag.
Uppgifternas kvalitet bör utvärderas
För att uppgifterna från arbetsgivardeklarationen ska kunna utgöra ett verktyg för kontroll är det viktigt att uppgifterna håller god kvalitet och i så stor utsträckning som möjligt återspeglar faktiska förhållanden. I uppdraget bör också ingå att utvärdera kvaliteten på uppgifterna.
Det finns ett par omständigheter som talar för att uppgifterna i arbetsgivardeklarationerna håller god kvalitet. För det första bestämmer uppgifterna direkt storleken på företagens arbetsgivaravgifter. Det finns därför incitament för företagen att inte lämna uppgifter om för höga inkomster som underlag för exempelvis en hög sjukpenninggrundande inkomst, såsom förekom i viss utsträckning i det tidigare systemet med årliga kontrolluppgifter. För det andra har Skatteverket också utvecklat systemet med arbetsgivardeklarationer på individnivå i nära samarbete med tillverkare av bokföringsprogram. Detta innebär att de uppgifter som företagen anger i sina bokföringsprogram i hög utsträckning också är de uppgifter som lämnas till Skatteverket. Om arbetsgivaren ändå lämnar uppgifter som inte återspeglar verkliga förhållanden så är det likväl de lämnade individuppgifterna som lämnas vidare till mottagande myndigheter, oavsett om Skatteverket kommit fram till att uppgifterna är felaktiga. Detta skulle kunna tala emot att
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
229
uppgifterna håller en hög kvalitet. Sammantaget bedöms dock uppgifterna hålla god kvalitet.
En utvärdering av uppgifternas kvalitet bör ändock genomföras för att förebygga nya felkällor som de utbetalande myndigheterna inte har kontroll över. Om det från utvärderingen konstateras att uppgifterna inte håller hög kvalitet, bör det ingå i uppdraget att lämna åtgärdsförslag i syfte att stärka kvaliteten på uppgifterna.
Behov av fler uppgifter i arbetsgivardeklarationerna
Det finns även andra uppgifter som skulle kunna inkluderas i arbetsgivardeklarationerna i syfte att stärka kontrollmöjligheterna, bland annat arbetad tid och frånvarotid. Uppgifter om arbetad tid och frånvarotid skulle direkt kunna användas för att upptäcka om felaktiga uppgifter lämnats i ersättningssystem där dessa uppgifter har betydelse (se tabell 9.1).
Felaktiga uppgifter om arbetad tid och frånvarotid är till exempel den största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Enligt de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för delegationens uppdrag uppskattas de felaktiga utbetalningarna i dessa två ersättningssystem till 1,8–2,9 miljarder kronor. Problemen är störst i tillfällig föräldrapenning, där över 20 procent av de utbetalda beloppen bedömts vara felaktiga och en hög andel av felen bedömts vara misstänkt avsiktliga. Enligt uppgift från Försäkringskassan beräknas dessutom utgifterna för tillfällig föräldrapenning ha fördubblats mellan åren 2010 och 2022.
I uppdraget bör därför ingå att utreda om det finns skäl att inkludera fler uppgifter i arbetsgivardeklarationen, i första hand uppgifter om arbetad tid och frånvarotid. Exakt vilka ytterligare uppgifter som skulle kunna inkluderas bör dock utgå från behoven i de ersättningssystem som bedöms ha störst nytta av uppgifterna. Utgångspunkten bör vara att ge största möjliga nytta i form av minskade felaktiga utbetalningar och samtidigt begränsa den administrativa bördan för uppgiftslämnarna.
I uppdraget som helhet ingår att bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar av de föreslagna förändringarna.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
230
9.5 Kommunicera kontroller i syfte att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken
Delegationens bedömning: Utbetalande myndigheter bör
informera tydligare om att man genomför kontroller. Syftet bör vara att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken.
Skälen för delegationens bedömning
Bidragsmoralen, som handlar om viljan att utbetalningarna från välfärdssystemen ska vara korrekta, är svag i vissa av ersättningssystemens primära målgrupper. I den yngsta åldersgruppen (15–29 år) är det endast 24 procent som svarat att det är ”mycket allvarligt” att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka. Motsvarande siffra är 30 procent när det gäller att arbeta svart samtidigt som man tar ut studiebidrag och studielån.161Låg upptäcktsrisk uppges vara en av de främsta orsakerna till att folk fuskar med bidrag.
Den upplevda upptäcktsrisken vid bidragsfusk är också väsentligt lägre än den upplevda upptäcktsrisken vid skattefusk. I Skatteverkets attitydundersökning från 2017 svarade mer än 75 procent att det är troligt att man blir upptäckt om man skattefuskar. Motsvarande siffra vad gäller bidragsfusk var 40 procent, enligt den attitydundersökning som genomförts inom delegationens arbete.162
Ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att den sökande med misstänkt avsikt lämnat felaktiga uppgifter i en ansökan eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden. Om bidragsmoralen och den upplevda upptäcktsrisken skulle stärkas skulle detta sannolikt ha stor betydelse för denna orsak och därigenom för omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Enligt en studie från 2006 har den upplevda upptäcktsrisken de facto också stor effekt på uttagsmönstret av tillfällig föräldrapenning.163
161 Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2), s. 12, 34. 162 Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2), s. 41. 163 IFAU (2006): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn, Rapport 2006:9.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
231
Det finns alltså ett behov av en stärkt bidragsmoral och en stärkt upplevd upptäcktsrisk, inte minst i vissa målgrupper. Enligt de omfattningsstudier som genomförts inom delegationens uppdrag står också ett mindre antal ersättningssystem för över hälften av de totala felaktiga utbetalningarna.
En aktiv kommunikation om de kontroller som genomförs av utbetalande myndigheter skulle kunna ha betydelse för bidragsmoralen och den upplevda upptäcktsrisken.
Skatteverket kommunicerar aktivt och återkommande om de kontroller myndigheten genomför och får förhållandevis stort genomslag i media. Exempelvis håller Skatteverket årligen pressträffar där representanter från myndigheten beskriver större kontrollinsatser.164 Myndigheten ser kontroller som ett kompletterande verktyg till insatser som syftar till att det ska vara lätt att göra rätt. Enligt Skatteverket ska kommunikationen om deras kontroller visa att myndigheten har förmågan att upptäcka och motverka fel och fusk, i synnerhet allvarligt fusk. Huvudsyftet med denna kommunikation är att stärka normerna hos dem som redan gör och vill göra rätt.
Såvitt delegationen erfar kommunicerar inte alla utbetalande myndigheter sina kontrollinsatser på samma aktiva och återkommande sätt som Skatteverket. Det finns därför skäl för de utbetalande myndigheterna att tydligt kommunicera om de kontroller som genomförs i syfte att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken.
Det kan finnas anledning att särskilt kommunicera om de kontroller som genomförs inom områden där de felaktiga utbetalningarna är omfattande eller till målgrupper där bidragsmoralen är svag. Det är också viktigt att kommunikationen ger en rättvisande bild av omfattningen av felaktiga utbetalningar. En föreställning om ett utbrett bidragsfusk undergräver förtroendet för välfärdssystemen och minskar viljan att göra rätt. Den allmänna kännedomen om vad som är bidragsbrott och vilka konsekvenser en sådan gärning kan få behöver dessutom stärkas.165
164 Se exempelvis seminarium om Skatteverkets insatser mot fel och fusk 12 februari 2019. 165 Jfr Delegationens för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen
i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2), s. 16f, 54.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
232
Delegationen bedömer därför att utbetalande myndigheterna tydligare bör informera om att man genomför kontroller. Syftet bör vara att stärka bidragsmoralen och tydliggöra upptäcktsrisken.
9.6 Myndigheterna får i uppdrag att analysera effektiviteten i sina kontroller av lämnade uppgifter
Delegationens förslag: Regeringen ger de utbetalande myndig-
heterna i uppdrag att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs i handläggningen. I uppdraget ingår särskilt att redovisa nyttan och kostnaden av de kontroller som görs, om myndigheten har vidtagit några åtgärder i syfte att effektivisera dessa kontroller, och i så fall vilka.
Myndigheterna ska analysera system där omfattningen av felaktiga utbetalningar bedömts vara hög eller där det sker omfattande kontroller av lämnade uppgifter. Analysen ska omfatta Migrationsverkets dagersättning för asylsökande samt minst två av CSN:s och två av Pensionsmyndighetens system. Analysen ska omfatta minst tre av Arbetsförmedlingens system, däribland lönebidrag och nystartsjobb. Minst fyra av Försäkringskassans ersättningssystem ska omfattas av analysen, däribland tillfällig föräldrapenning, statligt tandvårdsstöd och minst ett av ersättningssystemen sjukersättning, sjukpenning eller assistansersättning. Rådets kansli får i uppdrag att stödja myndigheterna i denna analys.
Skälen för delegationens förslag
Behov av analys av kontrollernas effektivitet
Felaktiga uppgifter är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar. För att säkerställa korrekta utbetalningar är det därför viktigt att säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta. För att utbetalningen ska bli korrekt är det viktigt att i första hand säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta från början. I andra
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
233
hand behöver felen upptäckas och rättas innan en utbetalning har skett.
Åtgärder som syftar till att uppgifterna är korrekta från början kan till exempel vara informationsutbyte eller stöd i självbetjäningen. För att upptäcka felaktiga uppgifter innan utbetalning behöver kontroller av lämnade uppgifter göras.
I en handläggningsprocess kan kontroll av lämnade uppgifter ofta göras gentemot en annan källa än den som lämnade uppgifterna, t.ex. en arbetsgivare eller vårdgivare. Det är viktigt att kontroller genomförs och att det inte finns några kontrollfria zoner. Detta kan bidra till kontrollens allmänpreventiva effekter.
Det är dock osäkert om dimensioneringen av dessa kontroller i handläggningen är väl avvägd i förhållande till nyttan av och kostnaden för kontrollen. Det skulle exempelvis kunna vara så att det genomförs omfattande och kostsamma kontroller i ersättningssystem där felen är små och ovanliga, medan det genomförs få och enkla kontroller i system där felen istället är stora och frekventa. Såvitt delegationen erfar har det inte gjorts någon sådan analys.
För myndigheterna kan även incitament med hänsyn till myndigheternas budget leda till att dimensioneringen av kontrollerna inte är välavvägda utifrån ett statsfinansiellt perspektiv. Utökade kontroller belastar myndigheternas förvaltningsanslag medan minskade felaktiga utbetalningarna i huvudsak leder till minskade utgifter på sakanslagen. Dessa minskade utgifter leder till en förstärkning av statsbudgeten men inte av myndighetens budget. Genom att analysera både kontrollens kostnad och dess nytta i form av minskade felaktiga utbetalningar ges ett bättre underlag för att göra avvägningar om kontrollens dimensionering.
Enligt förvaltningslagen ska också myndigheterna se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. I utredningen som föregick den nya lagen betonades att huvudregeln i förvaltningslagen ska utformas så att kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. En analys av kontrollernas dimensionering i ljuset av dess effektivitet kan ligga till grund för en bedömning av att myndigheterna lever upp till dessa krav på ett tillfredsställande sätt.
Det är därför angeläget att närmare undersöka i vilken utsträckning kontrollerna av lämnade uppgifter är väldimensionerade och effektiva. Statskontoret har också föreslagit att Försäkringskassan
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
234
genomför kostnads- och intäktsanalyser av de kontroller som genomförs i handläggningen och låter dessa analyser vara styrande för utvecklingen och prioriteringen av kontrollarbetet.166
Möjlighet att analysera kontrollernas effektivitet
Det finns anledning att uppmärksamma att det i allmänhet kan vara komplicerat att bedöma hur effektiva de kontroller som genomförs i handläggningen är, eftersom dessa kan utgöra en integrerad del av andra arbetsmoment.167
När kontroller genomförs som isolerade arbetsmoment finns det däremot möjlighet att bedöma kostnad för och nytta av dessa kontroller. Kontroller i handläggningen av lämnade uppgifter utförs också i vissa fall som isolerade arbetsmoment. Sannolikt är detta vanligast i automatiserade processer, men det förekommer också i manuella processer.
En analys av dessa kontrollers effektivitet kan göras i ordinarie kontroller eller genom en slumpmässig kontroll där de kontrollerbara uppgifterna verifieras mot annan källa. Kostnaden för de olika kontrollmomenten kan mätas i kronor och nyttan kan mätas i form av de felaktiga utbetalningar som kontrollmomentet förhindrar.
Det är sammanfattningsvis möjligt att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs som isolerade arbetsmoment i handläggningen. Det är också angeläget eftersom det saknas kunskap om kontrollernas effektivitet och dessa kontroller riktar sig mot den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar.
Nyttan av en sådan analys
En analys av dessa kontrollers effektivitet kan bidra till effektivare kontroller i enskilda ersättningssystem, i myndigheten samt myndighetsövergripande på följande sätt:
166 Statskontoret (2010): Försäkringskassans kontrollarbete – drivkrafter och dimensionering. 2010:09. Riksrevisionen (2016): Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans
kontrollverksamhet. RiR 2016:11.
167 Regeringen har framhållit detta i Skr. 2016/17:51, Riksrevisionens rapport om felaktiga
utbetalningar inom socialförsäkringen.
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
235
• Värdera effektiviteten i de kontroller som görs eller kan göras inom ett ersättningssystem. Därigenom kan kontrollerna i ersättningssystemet effektiviseras.
• Värdera effektiviteten i kontrollerna i flera ersättningssystem inom en myndighet. Därigenom kan myndighetens kontroller effektiviseras.
• Om kontrollerna i flera myndigheter studeras kan också effektiviteten i myndigheternas kontroller bedömas samlat.
Dessutom kan dessa analyser användas för att värdera effektiviteten i andra förhindrande eller förebyggande åtgärder, t.ex. utökat informationsutbyte. Detta leder till mer träffsäkra konsekvensanalyser och därigenom större möjlighet att genomföra effektiva åtgärder.
Riskbaserade kontroller kan bidra till ännu effektivare kontroller
Om riskbaserade kontroller utvecklas kan värdet av kontrollerna förutsägas mer exakt. Detta innebär att kontrollerna kan effektiviseras ytterligare.
Nyttan av en kontroll av lämnad uppgift i ett ärende kan värderas som sannolikheten för att uppgiften är fel multiplicerat med
konsekvensen av ett sådant fel. Konsekvensen kan beräknas som den
felaktiga utbetalning som en felaktig uppgift leder till i det aktuella ärendet.
Tabell 9.2 illustrerar detta. Här ser vi exempelvis att uppgift 5 i ärende 4 bedöms ha 20 procents sannolikhet att vara felaktigt och att konsekvensen vid en felaktig uppgift är en felaktig utbetalning om 25 000 kronor. Det innebär att den förväntade effekten av att kontrollera denna uppgift är 5 000 kronor i minskade felutbetalningar. Det kostar 300 kronor att kontrollera uppgiften, varför nettoeffekten är 4 700 kronor.
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
236
Tabell 9.2 Illustration av kontrollernas nettoeffekt
Ärende-ID
1
2
3
4
Ersättningssystem
X
Y
Z
W
Uppgift
Uppgift 1 Uppgift 3 Uppgift 1 Uppgift 5
Sannolikhet för fel (%)
30
2
40
20
Konsekvens (kr)
1500 4000 2000 25 000
Värde (kr)
450
80 800 5000
Kostnad (kr)
250 200 250 300
Nettoeffekt (kr)
200 -120 550 4700
På detta sätt kan nettoeffekten av kontroll värderas i ett stort antal ärenden och ersättningssystem. Detta öppnar för en tillämpning där kontrollerna i exempelvis automatiserade processer kan effektiviseras väsentligt. Resultatet blir att kontrollerna fokuseras till ersättningssystem och ärenden där riskerna för felaktiga utbetalningar är som störst. Detta medför att de felaktiga utbetalningarna minskar. Myndighetens kontroller skulle också ”besvära” ersättningsmottagaren och andra uppgiftslämnare i relation till den bedömda konsekvensen av felaktiga uppgifter.
De utbetalande myndigheterna får i uppdrag att analysera effektiviteten i kontroller av lämnade uppgifter
Det finns således flera betydande vinster med att genomföra ovanstående analys. Delegationen föreslår därför att regeringen ger de utbetalande myndigheterna i uppdrag att analysera effektiviteten i de kontroller av lämnade uppgifter som görs i handläggningen. I uppdraget ingår särskilt att redovisa nyttan och kostnaden av de kontroller som görs och om myndigheten har vidtagit några åtgärder i syfte att effektivisera dessa och i så fall vilka.
Det är särskilt angeläget att analysera ersättningssystem där omfattningen av felaktiga utbetalningar bedömts vara hög eller där det sker omfattande kontroller av lämnade uppgifter. Det är i dessa system där det finns störst potential för en mer effektiv och väldimensionerad kontroll. Flera system behöver också analyseras för att möjliggöra en komparativ analys av kontrollens effektivitet inom och mellan myndigheterna. Mot bakgrund av att antalet ersättningssystem som myndigheterna administrerar varierar
SOU 2019:59 Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande
237
mycket bör dock antalet system som omfattas av analysen variera mellan myndigheterna. Analysen bör därför omfatta Migrationsverkets dagersättning för asylsökande, minst två av CSN:s och Pensionsmyndighetens system. Analysen bör omfatta minst tre av Arbetsförmedlingens system, däribland lönebidrag och nystartsjobb. Minst fyra av Försäkringskassans ersättningssystem bör också omfattas av analysen, däribland tillfällig föräldrapenning, statligt tandvårdsstöd och minst ett av ersättningssystemen sjukersättning, sjukpenning eller assistansersättning.
Rådets kansli bör få i uppdrag att stödja myndigheterna i dessa analyser.
9.7 Fastställandet av SGI bör baseras på historiska inkomster
Delegationens bedömning: Fastställandet av SGI bör baseras på
historiska inkomster för att fullt ut kunna utnyttja arbetsgivardeklarationerna på individnivå för att säkerställa korrekta utbetalningar.
Skälen för delegationens bedömning
Redan idag kan arbetsgivardeklarationerna på individnivå användas för att fastställa den sjukpenninggrundande inkomsten. Fastställandet av SGI innehåller dock inslag av bedömning eftersom Försäkringskassan ska ta ställning till och bedöma den sökandes framtida inkomster. Därför kan kontroller i efterhand visa på stora avvikelser mellan bedömd inkomst (fastställd SGI) och den faktiska inkomsten. I omfattningsstudien som gjorts inom ramen för delegationen uppdrag avseende fel i SGI inom föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning bedömdes felaktig SGI orsaka felaktiga utbetalningar på ungefär 600–1 800 miljoner kronor per år (för mycket samt för lite utbetald ersättning).168 Det gick dock inte att fastställa varför felen uppstår. Det finns flera tänkbara orsaker, däribland att den sökande avsiktligt eller oavsiktligt uppgett
168 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget från
välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
Förhindra felaktiga utbetalningar och överutnyttjande SOU 2019:59
238
felaktig inkomst. För att säkerställa korrekta utbetalningar bör SGI baseras på historiska inkomster. När inslaget av bedömningar av framtida inkomster utgår, ökar samtidigt likabehandlingen i systemet.
För att arbetsgivardeklarationerna på individnivå ska kunna utnyttjas fullt för att säkra korrekta utbetalningar behöver ändamålsbestämmelserna utvidgas.
Välfärdssystemens olika syften motiverar att det finns skillnader mellan systemen i avseenden som tak och ersättningsnivå. Men på lång sikt bör det också övervägas om inte fler, eller rent av alla, system bör bygga på historiska inkomster i syfte att öka förutsebarheten och avlägsna omotiverade skillnader i hur inkomster som ligger till grund för ersättningarna fastställs. Det finns inga självklara argument för dagens variation i vad ersättningssystemen avser att kompensera, dvs. ett framtida eller historiskt inkomstbortfall. Ett viktigt steg i att harmonisera välfärdssystemen är att det skapas enhetliga grunder för hur inkomsterna beräknas så att medborgarna upplever ökad förutsägbarhet och att felaktiga utbetalningar begränsas.
239
10 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
I detta kapitel presenterar vi förslag som syftar till att göra det lättare att upptäcka felaktiga utbetalningar och förslag som syftar till att effektivisera arbetet när en utbetalning blivit felaktig. Mot bakgrund av att de felaktiga utbetalningarna är omfattande och att bidragsmoralen bland vissa grupper är låg behöver flera åtgärder vidtas för att tydligt markera att brott mot välfärdssystemen är oacceptabelt. Vi lägger därför fram bedömningar och förslag som skapar bättre förutsättningar för myndigheterna att upptäcka och vidta åtgärder när en utbetalning har konstaterats vara felaktig.
10.1 Förbättrade förutsättningar för arbetet med och uppföljningen av underrättelser
Delegationens bedömning: Underrättelser behöver effektiviseras
och vara möjliga att följa upp.
Delegationens förslag: De utbetalande myndigheterna, under
ledning av rådets kansli, får i uppdrag att ta fram ett adekvat stödmaterial som kan effektivisera underrättelserna och föreslå en lämplig elektronisk överföring av underrättelser mellan berörda aktörer.
Skälen för delegationens bedömning och förslag
Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen syftar till att motverka felaktiga
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar SOU 2019:59
240
utbetalningar och skydda välfärdssystemen från brottslighet och missbruk. Myndigheternas underrättelseskyldighet innebär att om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet.
Som ett led i delegationens arbete har det framkommit att kunskapen om hur lagen ska tillämpas behöver förbättras. Detta konstaterade även Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen.169 Bristande kunskap om tillämpning av lagen leder till två olika typer av problem. Det första problemet är överrapportering, som innebär att mottagande myndighet får lägga tid och resurser på att utreda impulser som visar sig röra helt korrekta utbetalningar. Det andra problemet handlar om underrapportering, som innebär att utbetalande myndigheter inte får nödvändiga underrättelser för att stoppa felaktiga utbetalningar. För att lagen ska få avsedd effekt och hanteringen bli effektiv behöver handläggare ett överskådligt digitalt stöd som i stora drag visar vilka situationer där risk för felaktiga utbetalningar kan föreligga. Om en sådan risk föreligger ska underrättelse skickas till annan myndighet eller organisation.
Regeringen behöver också kunna följa omfattningen och utvecklingen av underrättelserna, dels vem som skickar och vem som tar emot dessa underrättelser. Det är även viktigt att kunna följa upp vad dessa underrättelser leder till. Denna information bidrar till den samlade bild som regeringen behöver för att kunna styra arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Det är därför viktigt att berörda aktörer registrerar underrättelserna så att det blir möjligt att sammanställa och följa upp vad underrättelserna leder till. I syfte att underlätta och effektivisera arbetet med att lämna underrättelser och följa upp vad dessa leder till, bör en lämplig digital lösning för överföring av underrättelser tas fram.
Delegationen delar därför utredningens bedömning att underrättelser behöver kunna följas upp och att det tas fram ett adekvat stödmaterial som kan effektivisera underrättelserna. Dessutom föreslår delegationen att berörda myndigheter tar fram ett förslag på
169SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen – en utvärdering, s. 310–311.
SOU 2019:59 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
241
en lämplig elektronisk överföring av underrättelser mellan berörda aktörer.
10.2 Utveckla rutiner för att underrätta de utbetalande myndigheterna vid upptäckt svartarbete
Delegationens förslag: Ett gemensamt uppdrag ges till
Skatteverket och de utbetalande myndigheterna att ta fram förslag på hur rättelser av löneinkomster ska vidareförmedlas till de utbetalande myndigheterna för kontroll av felaktiga utbetalningar. Skatteverket ska leda och samordna uppdraget.
Skälen för delegationens förslag
Att arbeta svart och felaktigt uppbära ersättningar från välfärdssystemen innebär att både skatte- och välfärdssystemen missbrukas och är därför särskilt allvarligt. De felaktiga utbetalningar som orsakas av svartarbete har uppskattats vara omfattande.170 Av den attitydundersökning som gjorts inom delegationens arbete framgår dessutom att allmänheten ser mycket allvarligt på svartarbete samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning.171 Mot bakgrund av detta behöver arbetet med att motverka den dubbla brottsligheten (svartarbete och bidragsbrott) förstärkas.
Svartarbete kan förorsaka felaktiga utbetalningar av två anledningar. Antingen genom att inkomster inte tas upp vid ansökan eller genom att arbete utförs trots att ett centralt villkor för rätt till ersättning är att man har avstått arbete. Av omfattningsstudierna som gjorts inom ramen för delegationens arbete framgår att svartarbete kan förorsaka felaktiga utbetalningar i 18 ersättningssystem som administreras av de fem utbetalande myndigheterna och
170 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6),
s. 125. 171 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2).
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar SOU 2019:59
242
arbetslöshetskassorna. Baserat på SCB:s uppskattningar av omfattningen av svartarbete i samhället bedöms mellan 2,7–5,9 miljarder kronor per år betalas ut felaktigt på grund av svartarbete. Därmed är problemet med den dubbla brottsligheten betydande.
Som ett led i sitt arbete att motverka osund konkurrens och minska skattefelet utför Skatteverket olika former av kontroller, bland annat riktade kontroller där risken för skattefel är särskilt stor. Skatteverket kan i sina kontroller upptäcka personer som fått svarta löner. I vissa fall kan dessa personer dessutom vara till exempel sjukskrivna eller uppbära arbetslöshetsersättning. Den som ertappas med att ha arbetat svart kan bli skyldig att i efterhand betala skatt för inkomster som tjänats in så långt som fem år bakåt i tiden.
Att arbeta svart innebär att underhålla inkomster. Ett sådant undanhållande kan orsaka fara för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt eller med ett för högt belopp. När personer påträffas med att arbeta svart bör Skatteverket därför rutinmässigt meddela de utbetalande myndigheterna som då kan kontrollera om personen även felaktigt har fått utbetalningar från välfärdssystemen under perioden som svartarbetet har pågått. Delegationen föreslår därför att Skatteverket får i uppdrag att tillsammans med de utbetalande myndigheterna ta fram förslag på hur rättelser av löneinkomster ska vidareförmedlas till berörda aktörer (inklusive arbetslöshetskassorna).
För Arbetsförmedlingen kan resultatet av en arbetsplatskontroll genomförd av Skatteverkets vara intressant ur ett annat perspektiv. Arbetsförmedlingen behöver få information om vilka personer som
inte befinner sig på en arbetsplats, trots att de borde. Om
Arbetsförmedlingen lämnar stöd till arbetsgivare för arbetstagare som sedan i praktiken inte utför arbete får arbetsgivaren stöd felaktigt. Arbetstagaren kan då arbeta i ett annat företag (kanske svart) eller befinna sig utomlands. Dessa problem framstår vara särskilt stora i högriskbranscher där det finns krav på personalliggare. I uppdraget bör det därför också ingå att föreslå vilka uppgifter Skatteverket ska ha möjlighet att ta del av från Arbetsförmedlingen innan kontrollinsatsen samt hur Arbetsförmedlingen kan underrättas med relevant information när felaktigheter upptäcks i en sådan kontroll.
SOU 2019:59 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
243
10.3 Uppdrag att lämna förslag på strikt återbetalningsskyldighet
Delegationens förslag: De fem utbetalande myndigheterna får i
uppdrag att ta fram ett förslag på hur strikt återbetalningsskyldighet kan utformas. I samband med detta bör även reglerna för eftergift ses över. Försäkringskassan ska leda och samordna uppdraget.
Skälen för delegationens förslag
Regleringen av myndigheternas möjlighet att återkräva en felaktig utbetalning skiljer sig åt mellan ersättningssystem. Ibland saknas rättsligt stöd för att återkräva en felaktigt utbetald ersättning. Regelverket för dagersättning till asylsökande möjliggör till exempel inte att felaktigt utbetalda ersättningar kan återkrävas. Ett annat exempel är återkravsbestämmelsen i studiestödslagen. Regelverket är utformat så att en student som exempelvis har fått ett merkostnadslån för undervisningsavgift kan få behålla pengarna även om studierna inte påbörjas. Merkostnadslån för undervisningsavgift betalas i regel ut i förskott tre veckor innan studieperioden påbörjas. Det finns inget stöd för att återkräva utbetalt studiestöd om den sökande vid utbetalningstillfället hade för avsikt att studera. För att återkräva utbetalningen måste CSN kunna styrka att den studerande vid utbetalningstillfället saknade avsikt att påbörja studierna, vilket i allmänhet kan vara svårt.
Socialförsäkringslagstiftningen innehåller i dag olika återkravsregler för olika förmåner. De huvudsakliga bestämmelserna om återbetalningsskyldighet och eftergift finns i 108 kap.2 och 8–14 §§Socialförsäkringsbalken (SFB). Regelsystemet är delvis svåröverskådligt och det kräver komplexa tidskrävande bedömningar av handläggaren i varje enskilt fall. Det är därmed svårt att tillgodose det krav på effektivitet som kan ställas på verksamheten samtidigt som tillämpningen sker i enlighet med lagstiftningen. Detta har lett till att myndigheter, bland andra Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, beslutat om vissa beloppsnivåer för när återkrav ska ske.
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar SOU 2019:59
244
Ett flertal utredningar och översyner rörande återkravs- och fordringshanteringen inom välfärdssystemen har gjorts.172Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet föreslog en beloppsgräns för när en felaktig utbetalning inte ska återkrävas. Förslaget innebär att en felaktig utbetalning inte ska återkrävas när beloppet understiger 300 kronor. I sitt remissvar avstyrkte Försäkringskassan utredningens förslag i denna del och föreslog i stället att ett nytt regelverk utreds. Försäkringskassan föreslog att regelverket bör utgå från en strikt återbetalningsskyldighet oavsett förmån eller skäl för den felaktiga utbetalningen. I samband med detta bör även skälen för och ordningen för prövning av eftergift ses över. Med strikt återbetalningsskyldighet kan återbetalning av en felaktig utbetalning krävas trots att mottagaren inte är ansvarig för felet och inte heller har insett eller borde insett felaktigheten. Strikt återbetalningsskyldighet tillsammans med reformerade bestämmelser om eftergift skulle enligt Försäkringskassan bättre tillgodose kraven på effektivitet och legitimitet än utredningens förslag om en beloppsgräns. Ett nytt regelverk på detta område bör, till skillnad från dagens regelverk som kräver avancerade bedömningar av en handläggare om vad någon exempelvis skäligen borde ha insett, möjliggöra en långtgående automatisering av ärendehanteringen inom återkrav. Detta skulle innebära en avsevärd minskning av kostnaderna för att utreda och besluta om återkrav.
I dag finns strikt återbetalningsskyldighet för exempelvis bostadsbidrag. Strikt återbetalningsskyldighet har tidigare funnits för ett antal ersättningar inom välfärdssystemen. Skälen för att ta bort återbetalningsskyldigheten var att personer som har en utsatt ekonomisk situation inte ska vara ansvariga för fel som myndigheterna begår och som den sökande inte heller har kunnat inse. För att individer med en ansträngd situation inte ska drabbas är det därför viktigt att bestämmelserna om eftergift utreds i samband med en utredning av strikt återbetalningsskyldighet. I en sådan bedömning behöver hänsyn tas till exempelvis medicinska, sociala eller ekonomiska skäl.
Det är angeläget att felaktiga utbetalningar kan återkrävas oavsett inom vilket ersättningssystem de uppstår. Regelverken bör också
172 Se exempelvis SOU 2009:6: Återkrav inom välfärdssystemen – Förslag till lagstiftning, Statskontoret (2018): Återkrav vid felaktiga utbetalningar – Försäkringskassan och CSN:s
hantering av återkravsfordringar och SOU 2018:5: Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet.
SOU 2019:59 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
245
vara enhetliga så långt det är motiverat. Sammantaget kan regelverk som är heltäckande och enhetliga bidra till att stärka den sökandes incitament att lämna korrekta uppgifter och därigenom minska de felaktiga utbetalningarna. Delegationen föreslår att de fem utbetalande myndigheterna får i uppdrag att ta fram ett förslag på hur strikt återbetalningsskyldighet kan utformas. I samband med detta bör även reglerna för eftergift ses över. Försäkringskassan ska leda och samordna uppdraget.
10.4 Ett sanktionssystem vid sidan av bidragsbrottslagen bör utredas på nytt
Delegationens förslag: Frågan om ett administrativt sanktions-
system vid sidan av bidragsbrottslagen bör utredas på nytt. Ett sådant system skulle vara särskilt lämpat för mindre allvarliga lagöverträdelser.
Skälen för delegationens förslag
Det är uppenbart att vissa välfärdssystem har ett omfattande läckage. Orsakerna till de felaktiga utbetalningarna varierar i art och omfattning mellan systemen och beror till stor del på att den sökande lämnat felaktiga (eller undanhållit) uppgifter i syfte att få ersättning som hon eller han inte har rätt till. I de ersättningssystem som studerats empiriskt tycks så mycket som tre fjärdedelar av alla felaktiga utbetalningar vara orsakade av de sökande, och hälften av felutbetalningarna i dessa system bedöms dessutom vara misstänkta bidragsbrott.173
Av de felaktiga utbetalningar som kan antas föreligga i välfärdssystemen är det dock endast en begränsad del som upptäcks av de utbetalande myndigheterna och faktiskt leder till polisanmälan. Av naturliga skäl leder inte alla polisanmälningar om bidragsbrott till åtal. Sammantaget innebär detta att endast en mycket liten del av
173 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2).
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar SOU 2019:59
246
dem som lämnar felaktiga uppgifter träffas av en straffrättslig reaktion från samhällets sida.
Införandet av bidragsbrottslagen har sannolikt inneburit att benägenheten att lämna korrekta utbetalningar har ökat. Samtidigt visar uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna som gjorts inom ramen för delegationens uppdrag att effekten inte varit tillräcklig.
Dagens ordning är inte effektiv för att hantera alla typer av bidragsbrott
Det är tydligt att bidragsbrotten inte kan kontrolleras eller ”utredas bort” i efterhand av de utbetalande aktörerna respektive av polis och åklagare. De utbetalande aktörerna behöver i större utsträckning säkerställa att uppgifterna som beslut och utbetalning vilar på speglar verkliga förhållanden. När någon ertappas med att ha lämnat en felaktig uppgift leder det inte alltid till någon sanktion, förutom återkravet av den felaktiga ersättningen. En sådan ordning har knappast någon handlingskorrigerande verkan. Effekten kan till och med vara negativ, det vill säga att personer som ertappas försöker igen eftersom de vet att det värsta som kan hända är att den felaktiga ersättningen behöver betalas tillbaka.
Dagens ordning är inte heller effektiv utifrån rättskedjans perspektiv, som inte sällan får lägga dyrbara resurser på att hantera bidragsbrott som rör mindre belopp.
Normalpåföljden för ringa bidragsbrott är böter. Påföljden för brott av normalgraden är som regel villkorlig dom. Antalet fall i vilka fängelsepåföljd kan bli aktuellt för bidragsbrott av normalgraden är få. Att ersätta böter respektive villkorlig dom med en administrativ sanktion kan från kriminalpolitisk synvinkel knappast få några negativa konsekvenser. Tvärtom skulle ett administrativt sanktionssystem sannolikt visa sig vara betydligt enklare, snabbare och mer effektivt.
Sanktioner på skatteområdet
På skatteområdet finns sedan år 1972 ett administrativt sanktionssystem i form av skattetillägg parallellt med ett straffrättsligt
SOU 2019:59 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
247
sanktionssystem. Som regel ska skattetillägg tas ut av den som på något annat sätt än muntligen under förfarandet har lämnat en oriktig uppgift till ledning för egen beskattning.174 Skattetillägget har en allmän acceptans och är ett väl fungerande sanktionssystem. Syftet med att införa ett administrativt sanktionssystem på skatteområdet var för att kunna låta insatser från åklagare och domstolar begränsas till den allvarligare skattebrottsligheten. Införandet av skattetillägget har haft en god allmänpreventiv effekt.175 Därmed finns det administrativa och rättsliga verktyg för att säkra statens inkomster. Staten saknar dock administrativa verktyg, som komplement till rättsliga åtgärder, som syftar till att säkra att välfärdssystemen endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
I jämförelse med hur det ser ut på skatteområdet är därmed skyddet av välfärdssystemen inte lika starkt. Inom välfärdssystemen saknas alltså en administrativ funktion som bland annat syftar till att avlasta rättsväsendet från hanteringen av förseelser som rör mindre allvarliga lagöverträdelser samt för att påverka bidragsmoralen i samhället (som hos vissa grupper är låg).176 En höjd bidragsmoral leder till att individer i större utsträckning lämnar korrekta uppgifter och fullgör sin anmälningsskyldighet, vilket minskar de felaktiga utbetalningarna.
Ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen har utretts men bör aktualiseras igen
Frågan om administrativ sanktionsavgift har utretts av Utredningen
om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen och
betänkandet lämnades 2011.177 När regeringen remitterade utredningens förslag var flera remissinstanser negativa till förslagen. Flera problem listades, bland annat att det ställer stora krav på myndigheterna att informera om regelverken och vilka uppgifter som myndigheterna förväntar sig att den sökande ska hålla uppdaterade.
174Prop. 2014/15:131Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor 175SOU 2017:94: Beräkning av skattetillägg – en översyn av reglerna. 176 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2). 177SOU 2011:3: Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Betänkande av Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen.
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar SOU 2019:59
248
Det ansågs också finnas risker att personer som har svårt att tillgodogöra sig myndighetsinformation lämnar oriktiga uppgifter oavsiktligt och beläggs med en sanktionsavgift. Några remissinstanser inom rättsväsendet däribland Polisen, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten var dock positiva till förslagen.
För att minska risken för att personer som oavsiktligt lämnat felaktiga uppgifter beläggs med sanktionsavgift behöver myndigheterna i större utsträckning klargöra för den sökande vilka skyldigheter denne har att initialt lämna korrekta uppgifter och vid ändrade förhållanden.
En annan invändning mot sanktionsavgifter som framförts till delegationen är att ett sanktionssystem kan skicka felaktiga signaler till allmänheten. Om mindre allvarliga bidragsbrott leder till bestraffning i form av en sanktion, medan organiserade brottslingar går fria (eftersom det kan vara svårt att få till en fällande dom för bidragsbrott) kan ett sådant system snabbt förlora legitimitet.
En administrativ sanktionsavgift bör inte heller utformas så att personer som redan är oroliga för att lämna fel uppgifter och få återkrav väljer att inte söka en förmån alls.
Det är uppenbart att remissinstanserna har haft invändningar mot den tekniska utformningen av förslagen som Utredningen om ett
administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen lämnade.
Samtidigt är det viktigt att poängtera att dagens ordning i flera avseenden är otillräcklig och ineffektiv för att minska de felaktiga utbetalningarna och för att öka viljan att lämna korrekta uppgifter.
Det har snart gått tio år sedan utredningen lämnade sina förslag om administrativa sanktioner på trygghetsområdet. I dag finns en etablerad myndighetssamverkan samt en ökad medvetenhet hos de utbetalande myndigheterna om att kontrollåtgärder behövs för att säkra korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Även de förslag och bedömningar som delegationen lämnar i övrigt i detta betänkande leder till att frågan om administrativa sanktioner vid sidan av bidragsbrottslagen kommer i en ny dager. Det är därför åter aktuellt att överväga ett system med administrativa sanktioner.
Sammantaget bedömer delegationen att frågan om sanktionsavgift bör aktualiseras och utredas på nytt. Systemet bör ta sikte på de mindre allvarliga bidragsbrotten.
SOU 2019:59 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
249
10.5 Rättning av pensionsgrundande inkomst vid felaktiga utbetalningar
Delegationens bedömning: Felaktigt utbetalda pensions-
grundande ersättningar ska inte ge pensionsrätt.
Delegationens förslag: Inspektionen för socialförsäkringen
(ISF) får i uppdrag att kartlägga om och hur impulser om felaktiga pensionsgrundande utbetalningar skickas från de utbetalande aktörerna till Skatteverket i syfte att rätta den pensionsgrundande inkomsten. ISF ska också kartlägga rutinerna på Skatteverket för att rätta sådana felaktiga beslut om pensionsgrundande inkomst (PGI) samt de rutiner som finns på Pensionsmyndigheten för att rätta pensionsrätter som en följd av rättade PGI-beslut.
ISF ska också identifiera eventuella rättsliga hinder för ett effektivt utbyte av information som möjliggör rättning av felaktig pensionsgrundande inkomst.
Skälen för delegationens bedömning och förslag
Det är av legitimitetsskäl viktigt att felaktiga utbetalningar av pensionsgrundande ersättningar inte ger pensionsrätt. Sådana felaktiga pensioner betalas ut under lång tid och det ackumulerade värdet blir därför betydande. I den händelse felaktiga utbetalningar upptäcks bör det därför säkerställas att dessa inkomster inte ligger till grund för den pensionsgrundande inkomsten.
Till pensionsgrundande inkomst räknas alla inkomster från arbete, oavsett om inkomsten kommer från anställning eller eget företagande. Inkomster från socialförsäkringen som syftar till att ersätta uteblivna löneinkomster ligger också till grund för beräkningen. Exempel på sådana ersättningar är föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning. Dessutom ingår arbetslöshetsersättning från arbetslöshetskassorna i beräkningen av den pensionsgrundande inkomsten. Det innebär att felaktiga utbetalningar från Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna kan generera felaktiga intjänade
Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar SOU 2019:59
250
pensionsrätter. Felaktigt utbetalda ersättningar från arbetsmarknadspolitiska åtgärder kan också generera felaktiga pensionsrätter. Baserat på delegationens uppskattningar av felaktiga utbetalningar från de pensionsgrundande ersättningssystemen uppskattas de felaktiga pensionsavsättningarna uppgå till cirka 900 miljoner kronor per år. I förhållande till de totalt uppskattade felaktiga utbetalningarna utgör de felaktiga avsättningarna cirka 5 procent. Det vill säga till uppskattningen att cirka 18 miljarder kronor felaktigt betalas ut årligen från välfärdssystemen bör ytterligare 0,9 miljard läggas i felaktiga pensionsavsättningar som i framtiden kommer innebära felaktiga utbetalningar från pensionssystemet.
Felaktiga utbetalningar från pensionsgrundande ersättningssystem får alltså särskilt allvarliga konsekvenser. Det är därför av stor vikt att minimera risken för felaktiga utbetalningar från dessa system och att tillförsäkra att de fel som upptäcks resulterar i en justering av den pensionsgrundande inkomsten.
Arbetet med att säkerställa korrekta pensionsgrundande inkomster omfattar därmed flera myndigheter och arbetslöshetskassorna. Rättningar av felaktig pensionsgrundande inkomst är därmed beroende av att det finns rutiner för hur det ska gå till och att dessa sedan följs både av de aktörer som upptäcker felen och dem som beräknar och fastställer pensionerna.
Bestämmelserna om pensionsgrundande inkomst finns sedan 2011 i SFB, men det är Skatteverket som ansvarar för att beräkna och fastställa den pensionsgrundande inkomsten. Den fastställda pensionsgrundande inkomsten ligger sedan till grund för Pensionsmyndighetens beräkning av pensionsrätt. Skatteverket kan ompröva ett beslut om pensionsgrundande inkomst om den enskilda lämnat oriktiga uppgifter eller har låtit bli att fullgöra sin uppgiftsskyldighet eller anmälningsskyldighet. Det finns därmed ett rättsligt stöd för att rätta åtminstone felaktiga beslut om pensionsgrundande inkomst som orsakats av bidragsbrott.
Huruvida det rättsliga stödet i praktiken används för att rätta beslut om pensionsgrundande inkomst som orsakats av felaktiga utbetalningar är oklart. För att Skatteverket ska kunna rätta felaktig pensionsgrundande inkomst behöver myndigheteten få kännedom om att beslutet om pensionsgrundande inkomst kan vara felaktigt till följd av en felaktig utbetalning. Vilka utbetalande myndigheter
SOU 2019:59 Upptäcka och hantera felaktiga utbetalningar
251
och aktörer som i dag skickar sådana impulser till Skatteverket och hur ofta är oklart.
Därför föreslår delegationen att ISF, som har tillsynsansvar över Skatteverkets verksamhet som avser beslut om pensionsgrundande inkomst, får i uppdrag att kartlägga om och hur impulser om felaktiga pensionsgrundande utbetalningar skickas från de utbetalande aktörerna till Skatteverket i syfte att rätta den pensionsgrundande inkomsten. ISF ska också kartlägga rutinerna på Skatteverket för att rätta sådana felaktiga beslut om pensionsgrundande inkomst samt de rutiner som finns på Pensionsmyndigheten för att rätta pensionsrätter som en följd av rättade PGI-beslut. ISF ska också identifiera eventuella rättsliga hinder för ett effektivt utbyte av information som möjliggör rättning av felaktig pensionsgrundande inkomst.
253
11 Konsekvensanalyser
Enligt kommittéförordningen (1998:1474), 14–16 §§, och förordningen (2007:1244) om konsekvensanalys vid regelgivning ska konsekvenser av de förslag som presenteras av en utredning belysas utifrån en rad olika aspekter där det är relevant. I detta kapitel redovisar vi konsekvenserna av delegationens förslag på följande aspekter.
• Statsfinansiella konsekvenser
• Samhällsekonomiska konsekvenser
• Konsekvenser för företags arbetsvillkor och konkurrensförmåga
• Konsekvenser för brottsligheten
• Kommunalekonomiska konsekvenser
Delegationens förslag bedöms inte medföra några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, regionerna, sysselsättning och offentlig service, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
11.1 Statsfinansiella konsekvenser
11.1.1 Övergripande statsfinansiella konsekvenser
Alla förslag i detta betänkande syftar till att minska läckaget från välfärdssystemen. Att för varje enskilt förslag uppskatta effekten på felaktiga utbetalningar är i detta läge inte möjligt. Enligt våra direktiv ska vi bedöma konsekvenser av att inte vidta några åtgärder. Vi gör därför en uppskattning av hur stora de ackumulerade felaktiga utbetalningar skulle bli om felnivåerna ligger kvar på den
Konsekvensanalyser SOU 2019:59
254
uppskattade nivån. Vi redovisar sedan vad tre olika scenarier för minskade felnivåer på lång sikt får för konsekvenser i form av minskade utgifter på statsbudgeten. Sist i detta avsnitt diskuterar vi konsekvenser på framtida pensionsutbetalningar av de felaktiga utbetalningar som sker i dag.
Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Vår bedömning är att det årligen betalas ut felaktiga utbetalningar på 11–27 miljarder kronor, vilket motsvarar mellan 3,5–8,0 procent av de totala utbetalningarna exklusive ålderspensionssystemet.178 Felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är således ett stort statsfinansiellt problem. Att minska felen kan därför få stora positiva konsekvenser för statsbudgeten.
Vilka statsfinansiella konsekvenser delegationens förslag får beror dels på vilken påverkan förslagen har på felaktiga utbetalningar, dels på hur utgifterna från bidragssystemen kommer att utvecklas. År 2018 uppgick utgifterna i de välfärdssystem som har studerats inom ramen för delegationens uppdrag till 326 miljarder kronor exklusive ålderspensionssystemet. Felen i utbetalningarna punktskattades till 18,1 miljarder kronor, eller 5,5 procent av de totala utbetalningarna exklusive ålderspensionssystemet.179
Jämförelser med tidigare bedömningar av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen måste göras med försiktighet eftersom studierna skiljer sig åt i flera avseenden och är behäftade med osäkerheter. Om vi trots det jämför med den första bedömningen av totala felaktiga utbetalningar som gjordes på uppdrag av regeringen 2005 av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen)180 så uppskattades andelen fel till ungefär samma nivå. Den bedöms ha sjunkit med 0,3 procentenheter sedan 2005, exkl. ålderspensionssystemet. Antar vi att andelen har minskat linjärt från FUT-delegationens uppskattningar till de uppskattningar som gjort inom ramen för detta uppdrag skulle det
178 Inkluderas ålderspensionssystemet är motsvarande andel 1,7–4,1 procent. 179 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
180SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar.
SOU 2019:59 Konsekvensanalyser
255
innebära att cirka 300 miljarder kronor sammanlagt har betalats ut felaktigt under dessa år.181
Utvecklingen av felaktiga utbetalningar
Om man antar ett scenario där utgifterna i de studerade välfärdssystemen exklusive ålderspensionssystemet ökar dels med 2 procent per år, dels proportionerligt med befolkningsutvecklingen enligt Statistiska centralbyråns (SCB:s) senaste befolkningsprognos, innebär det att utgifterna i dessa välfärdssystem kommer uppgå till 449 miljarder kronor 2030 och 568 miljarder kronor 2040. Om andelen fel ligger kvar på 5,5 procent innebär det att uppskattningsvis nästan 25 miljarder kronor kommer att betalas ut för mycket 2030, och 31 miljarder kronor 2040. Ackumulerat från 2018 till 2030 och 2040 skulle i sådana fall de utbetalade felaktiga beloppen uppgå till 275 respektive 555 miljarder kronor i löpande priser. Det utbetalade felaktiga beloppet ackumulerat till och med 2040 enligt scenariot ovan är mer än regionernas samlade utgifter 2018, som uppgick till 357 miljarder kronor.
Uppskattningen ovan ska betraktas som ett räkneexempel och inte en konsekvensbedömning. De uppskattade felen på lång sikt hamnar på dessa nivåer under förutsättning att utgifterna i välfärdssystemen utvecklas enligt det angivna scenariot samtidigt som andelen fel ligger kvar på 5,5 procent. Utgifterna kan naturligtvis utvecklas annorlunda över tid beroende på den faktiska befolkningsutvecklingen, ekonomisk utveckling, regelförändringar och politiska prioriteringar. I 2018 års priser, dvs. utan prisjusteringen på 2 procent per år, men med en korrigering proportionerligt med befolkningsutvecklingen, uppskattas de ackumulerade felaktiga utbetalningarna 2030 och 2040 till 243 respektive 441 miljarder kronor. Sammanfattningsvis kan konstateras att vid oförändrad andel fel blir de ackumulerade felaktiga utbetalningarna betydande. Det är därför av stor vikt att minska andelen felaktigt utbetalda ersättningar från välfärdssystemen.
181 Beräknat i 2018 års prisnivå.
Konsekvensanalyser SOU 2019:59
256
Positiva effekter på statsbudgeten – tre scenarier
Delegationens förslag i detta betänkande syftar alla till att minska de felaktiga utbetalningarna. Vår bedömning är att de förslag vi presenterar kommer att leda till minskade felaktiga utbetalningar både på kort och lång sikt, med en förstärkning av statsfinanserna som följd. På medellång sikt (10 år) och lång sikt (20 år), dvs. när åtgärderna förväntas få fullt genomslag, kan man med rätt prioriteringar förvänta sig större effekter. Om felen i de sex bidragssystem som står för nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna, dvs. sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb, successivt minskar linjärt och är hälften så stora 2040 skulle det innebära minskade ackumulerade utgifter på 3,6 miljarder kronor redan 2025 i löpande priser. År 2030 och 2040 skulle de minskade ackumulerade utgifterna uppgå till 14,4 respektive 65 miljarder kronor.
Skulle dessutom felen även i de övriga bidragssystemen successivt minska och i genomsnitt vara hälften så stora 2040 skulle utgifterna ackumulerat ha minskat med 134 miljarder kronor 2040, se figur 11.1. I figuren framgår att utgiftsminskningarna blir betydande även vid mindre förändringar av andelen fel. Om andelen fel minskar med en fjärdedel respektive en tiondel i samtliga bidragssystem som ingår i delegationens uppdrag, leder det till minskade ackumulerade utgifter på 67 och 27 miljarder kronor 2040.
SOU 2019:59 Konsekvensanalyser
257
Figur 11.1 Minskade ackumulerade utgifter som en följd av minskade felaktiga utbetalningar
Tre scenarier* (miljarder kronor)
*De tre scenarierna avser en linjär minskning av andelen felaktiga utbetalningar till 2040.
Felaktiga pensionsavsättningar till pensionsgrundande inkomst
En ytterligare konsekvens av de felaktiga utbetalningar som sker i dag är att det förorsakar felaktiga avsättningar till den pensionsgrundande inkomsten. Som pensionsgrundande inkomst räknas alla inkomster som man betalar skatt för. Bland de ersättningssystem som har ingått i delegationens arbete är arbetslöshetsersättning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, inkomstrelaterad sjukersättning och studiebidragsdelen i studiemedlet pensionsgrundande. Felaktigt utbetald ersättning från dessa välfärdssystem innebär lite förenklat att även avsättningen till den pensionsgrundande inkomsten blir felaktig. Baserat på uppskattningen av felaktiga utbetalningar från dessa system på ungefär 5,2 miljarder kronor182, 18,5 procents avsättning på den pensionsgrundande inkomsten och 7 procent allmän pensionsavgift uppskattas de felaktiga avsättningarna till allmän pension uppgå till cirka
182 Eftersom detta belopp har uppskattats på utbetalningar från ersättningssystemen där vissa delar inte är pensionsgrundande går det inte att direkt relatera nivån på felen till nivån på den felaktiga pensionsavsättningen.
Konsekvensanalyser SOU 2019:59
258
900 miljoner kronor 2018. Felaktiga avsättningar till pensionsgrundande inkomst leder i sin tur till felaktiga pensionsutbetalningar längre fram i tiden. I relation till totalt inbetald pensionsavgift till allmänna pensionen, som enligt Pensionsmyndighetens pensionsmodell uppgick till 320 miljarder kronor för 2018, motsvarar det 0,3 procent. I förhållande till de totalt uppskattade felaktiga utbetalningarna utgör det cirka 5 procent. Det vill säga till uppskattningen att cirka 18 miljarder kronor felaktigt betalas ut årligen från välfärdssystemen bör ytterligare nästan en miljard läggas i felaktiga pensionsavsättningar som i framtiden kommer innebära felaktiga utbetalningar från pensionssystemet.
11.1.2 Kostnadsberäkningar av vissa enskilda förslag
Under detta avsnitt redogör vi för de uppskattade kostnaderna av att genomföra förslag i de fall det är relevant och hur dessa kostnader kan finansieras.
Rådet för korrekta utbetalningar från de statliga välfärdssystemen
Enligt förslaget i avsnitt 6.1 ska ett råd inrättas för att främja en effektiv och korrekt användning av skattemedel i de statligt finansierade välfärdssystemen. Till rådet ska det knytas ett kansli. Delegationen föreslår att Ekonomistyrningsverket (ESV) får i uppdrag att inhysa kansliet. Kostnaderna för att inrätta kansliet har beräknats utifrån att kansliet kommer behöva tio heltidsanställda. Uppskattningen av behovet av antal anställda har utgått från de uppgifter som rådets kansli föreslås få. Som en referens för uppskattningen har använts det arbete som har utförts av delegationens kansli för att uppfylla delegationens uppdrag. Utöver de uppgifter som delegationens kansli har arbetat med föreslås rådets kansli bland annat ge stöd till konsekvensanalyser av nya och ändrade regler, genomföra tematiska utvecklingsprojekt på uppdrag av rådet, årligen till regeringen och kansliet ta fram en samlad bild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, genomföra effektutvärderingar av vidtagna åtgärder etc.
SOU 2019:59 Konsekvensanalyser
259
Kostnaderna för kansliet beräknas till 15 miljoner kronor per år. Dessa medel bör tillföras ESV:s förvaltningsanslag och i regleringsbrevet läggas på en särskild anslagspost för kansliets verksamhet. Kostnaderna för personal har beräknats till 9 miljoner kronor per år baserat på att kostnaden för en årsarbetare, inklusive lönebikostnader, uppgår till 900 000 kronor. Övriga kostnader avser att täcka bland annat lokaler, it, administration, resor och konsulter. Rekryteringsarbetet i samband med uppbygganden av rådet beräknas ingå inom den ramen.
Finansiering föreslås genom att förvaltningsanslagen för Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten minskar proportionerligt i förhållande till anslagens storlek. Beräknat på 2018 års anslag motsvarar det mindre än 0,07 procent av respektive myndighets förvaltningsanslag.
Modellen för återkommande omfattningsstudier på myndigheterna
Enligt förslaget i avsnitt 7.1 ska en modell som möjliggör för återkommande omfattningsstudier implementeras. Rådets kansli förslås bland annat ansvara för att samordna implementeringen av modellen, sammanställa resultat och analyser, återrapportera till rådet och regeringen samt kontinuerligt utveckla modellen. Kostnaderna för detta är inkluderade i den budget för kansliet som har redogjorts för ovan. Modellen föreslås genomföras under en treårscykel. Målet är att samtliga risker för felaktiga utbetalningar ska värderas, även sådana som är svåra att kontrollera eller att kvantifiera med gängse metoder. Myndigheternas arbetsinsats när det gäller riskanalyserna bedöms bli relativt begränsad. Riskanalyser med avseende på felaktiga utbetalningar genomförs i varierande grad i dag. Dessa analyser kan till stora delar användas för den riskanalys som ska göras inom ramen för modellen. Behovet av att komplettera de myndighetsinterna analyserna med information som möjliggör att systemet kan jämföras med andra system kommer att variera. Den främsta skillnaden för myndigheterna är att detta arbete kommer att samordnas och genomföras inom modellens treårscykel.
Ansvariga myndigheter ska med stöd av rådets kansli planera och genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i de
Konsekvensanalyser SOU 2019:59
260
ersättningssystem som regeringen beslutar om. Merarbetet för myndigheterna uppstår främst i samband med genomförandet av omfattningsstudier eftersom sådana studier i dag inte genomförs på ett systematiskt sätt. Delegationens bedömning är dock att detta kan ske genom omprioriteringar inom nuvarande anslag. I delegationens arbete har till exempel fyra empiriska omfattningsstudier från Försäkringskassan genomförts. Tre av dessa studier183 baserades på slumpmässiga och riktade kontroller som Försäkringskassan redan hade genomfört som en del av sin kontrollverksamhet. Ett sådant förhållningssätt, där man utformar verksamhetsnyttiga kontroller med möjligheter att uttala sig om omfattning eller utveckling av de felaktiga utbetalningarna, gör att omfattningsstudier får en begränsad merkostnad.
Den arbetsinsats som kommer krävas av myndigheterna kommer variera mellan åren beroende på var i treårscykeln arbetet är samt hur många och vilka system som ska riskanalyseras och omfattningsstuderas. För de omfattningsstudier där det initialt kommer att krävas ett fördjupat utvecklingsarbete kring lämpliga metoder och därefter en mer komplex utvärdering kommer arbetsinsatsen vara större än för omfattningsstudier där metoderna redan är utvecklade. Det gäller till exempel de ersättningssystem som har studerats empiriskt inom delegationens arbete. Rådets kansli ska bistå myndigheterna med metodkunskap och andra relevanta underlag för att underlätta arbetet och därmed sänka kostnaderna för myndigheterna. Myndigheternas kostnader för de återkommande omfattningsstudierna bedöms rymmas inom de berörda myndigheternas anslag under förutsättning att vissa omprioriteringar görs.
11.2 Samhällsekonomiska konsekvenser
Minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen får stora positiva effekter på utgifterna från statsbudgeten. Dessa effekter överstiger vida kostnaderna för de förslag som delegationen presenterar. Den samhällsekonomiska bedömningen är därför att delegationens förslag kommer leda till en betydande vinst för samhället både avseende resursinsatser och effekter. Felaktiga
183 Tillfällig föräldrapenning, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd.
SOU 2019:59 Konsekvensanalyser
261
utbetalningar minskar utrymmet för satsningar och reformer som bidrar positivt till tillväxt och utveckling. Dessutom kan felaktiga utbetalningar medföra negativa dynamiska effekter såsom utebliven produktion på grund av till exempel överutnyttjande eller felaktigt uttag av tillfällig föräldrapenning eller förlängd tid i arbetslöshet. Det visar bland annat en studie från Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering.184 Att kostnadsberäkna dessa effekter är dock svårt.
De samhällsekonomiska konsekvenserna av att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har flera andra viktiga dimensioner som också är svåra att uppskatta värdet av. För en kollektivt finansierad välfärdspolitik är det centralt att det finns betalningsvilja och acceptans för finansiering via skatter och avgifter. Legitimiteten för våra gemensamma institutioner handlar därför primärt om tilliten till välfärdsstatens måluppfyllelse. Om tilltron är svag blir det betydligt svårare att motivera en offentligt organiserad och kollektivt finansierad välfärdspolitik. Men det handlar också om beteende och misstankar om att alla inte gör rätt för sig utan utnyttjar systemen på ett olagligt och omoraliskt sätt. Om vissa grupper misstänker att andra utnyttjar systemen på ett olagligt sätt kan beteendet sprida sig.185
I Sverige är stödet bland befolkningen för välfärdssystemens omfattning och kollektiva finansiering högt. Det visar bland annat Välfärdsstatsundersökningarna.186 Stödet har sedan 1986, då den första attitydundersökningen genomfördes, varit starkt och stabilt. Trots det framgår det i delegationens rapport Bidragsmoralen i
samhället att det finns en förhållandevis stor andel i befolkningen
som har en tillåtande attityd till vissa former av bidragsfusk.187Många tror även att fusket är omfattande och att det är enkelt att fuska. I rapporten framgår det också att mindre än en fjärdedel anser att alla behandlas rättvist av myndigheterna och att bidrag betalas ut bara till dem som har rätt till det. Det tyder på att förtroendet för
184 IFAU (2009): Hur påverkas de arbetslösa av sanktioner i arbetslöshetsförsäkringen? Gerard J. van den Berg, Johan Vikström. Rapport 2009:16. 185 Svallfors, S. (2011): Trygg, Stöttande och tillitsfull? Svenskars syn på socialförsäkringarna. Underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04). 186 Umeå universitet (2017): Välfärdsopinion 2017. Forskningsprojekt vid Sociologiska institutionen. 187 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2).
Konsekvensanalyser SOU 2019:59
262
välfärdsmyndigheterna är lågt. Skatteverket lyfts emellertid ofta fram som ett gott exempel. Deras interna studier visar att viljan att göra rätt har ökat samtidigt som deras arbete med service och normförstärkning har bidragit till att förtroendet för myndigheten har ökat. Om stödet för välfärdssystemen fortsatt ska vara högt är det därför viktigt att systematiskt arbeta för en ökad bidragsmoral och ett ökat förtroende för välfärdsmyndigheterna. I annat fall finns det en risk att stödet bland befolkningen för välfärdssystemens omfattning och kollektiva finansiering successivt urholkas. Att tillförsäkra att utbetalningar från välfärdssystemen endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för är centralt i detta avseende.
Minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen stärker tilliten till välfärdssystemen och välfärdsmyndigheterna och ökar bidragsmoralen i samhället. Välfärdsstaten bygger på att det finns tillit till välfärdssystemen. Allmänhetens vilja att bidra genom skatter och avgifter kan annars minska.188 Studier visar att det finns en stark samvariation mellan låg skattemoral och odeklarerad ekonomisk aktivitet.189 Att verka för färre fel i utbetalningarna är därför viktigt för att stödet för välfärdssystemens omfattning och kollektiva finansiering inte ska urholkas. Det är dock svårt att uppskatta värdet av detta, så vitt vi erfar finns inga sådana studier.
Det finns studier som visar på ett starkt stöd för ett positivt samband mellan hög kvalitet i offentlig sektor och hög bruttonationalprodukt (BNP) per capita. Länder med i princip opartisk, icke-korrupt och effektiv offentlig sektor tenderar att vara rikare mätt som BNP per capita.190 Den direkta kopplingen mellan ekonomisk tillväxt och den offentliga sektorns kvalitet har däremot visat sig vara svårare att undersöka. Detsamma gäller för ekonomiskt tillväxt och bidragsmoral. Sambanden är komplexa och det finns för närvarande inga relevanta studier att ta del av.
188 Kumlin, S. och Rothstein, B. (2005): Making and Breaking Social Capital: The Impact of
Welfare-State Institutions Comparative political studies.
189 Torgler, B. och Schneider, F. (2009): The impact of tax morale and institutional quality on
the shadow economy Journal of Economic Psychology.
190 Rothstein, B. (2015): De samhälleliga institutionernas kvalitet. Slutrapport från ett forskningsprogram RJ:s skriftserie 4 Makadam förlag.
SOU 2019:59 Konsekvensanalyser
263
11.3 Konsekvenser för företags arbetsvillkor och konkurrensförmåga
Inom delegationens arbete har omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar genomförts av ersättningssystem där företag och andra aktörer med ekonomiska intressen är verksamma. De system som studerats är nystartsjobb, lönebidrag, statligt tandvårdsstöd och assistansersättning. Resultaten visar att de uppskattade felnivåerna är särskilt höga i dessa system. Det kan tyda på att de felaktiga utbetalningarna beror på oseriösa eller kriminella välfärdsaktörer. Det stöder i så fall tidigare utredningars slutsatser att välfärdssystem där företag och andra aktörer är involverade i sig utgör en risk för felaktiga utbetalningar.
Delegationens förslag i detta betänkande syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna, även i de system där företag och andra aktörer med ekonomiska intressen är verksamma. Förslagen förväntas därför inte bara leda till positiva nettoeffekter på statsbudgeten utan också till att upptäcka och förhindra oseriösa och kriminella välfärdsaktörer inom de välfärdssystem där dessa är verksamma. Genom detta skapas sundare konkurrensvillkor och bättre förutsättningar för seriösa aktörer att verka i dessa branscher.
11.4 Konsekvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet
Samtliga av delegationens förslag syftar till att minska de felaktiga utbetalningarna. Med felaktiga utbetalningarna avses både oavsiktliga och avsiktliga fel. De misstänkt avsiktliga felen bedöms utgöra en relativt stor andel av de totala felaktiga utbetalningarna. I de studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar från enskilda system som presenterades i rapporten Läckaget från välfärds-
systemen, del 1 (Rapport 4) uppskattades hälften av de felaktiga
utbetalningarna ha orsakats misstänkt avsiktligt av de sökande. Åtgärder som förhindrar felaktiga utbetalningar kommer att minska antalet bidragsbrott. Däremot kan ökade kontroller leda till att fler bidragsbrott upptäcks. En ökad upptäcktsrisk kan dock till få en avskräckande effekt som på sikt bör minska antalet brott. I den attitydundersökning som genomförts inom delegationens uppdrag
Konsekvensanalyser SOU 2019:59
264
uppges upptäcktsrisk vara en av de främsta orsakerna till fusk med bidrag.
11.5 Kommunalekonomiska konsekvenser
En konsekvens som kan uppkomma är att färre personer på sikt beviljas ersättning och att en del av dessa då kan behöva insatser från kommunen. En sådan förändring kan leda till högre kostnader för kommunen. De eventuella ökade kostnaderna för kommunerna uppstår till följd av den rådande ansvarsfördelningen och inte som en konsekvens av utredningens förslag i sig. Därav följer att en sådan effekt inte heller ska föranleda att kommunerna kompenseras för denna eventuella kostnadsökning. Ökad samverkan med myndigheter sker redan idag och de skrivningar om samverkan som föreslås föras in berörda myndigheters instruktioner bedöms inte medföra några ökade kostnader kommunerna.
265
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av ledamoten Per Eleblad, Försäkringskassan
Enligt direktiven ska Delegationen göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och presentera en modell som möjliggör för återkommande omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Detta för att skapa förutsättningar för ett effektivt och systematiskt arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar från och motverka bidragsbrott riktat mot välfärdssystemen. Vidare konstateras att det är nödvändigt att uppskatta omfattningen och följa utvecklingen av densamma i så väl enskilda välfärdssystem som samlat.
Syftet med delegationens uppdrag är att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
Jag är tveksam till att återkommande generella omfattningsstudier är en effektiv åtgärd för att motverka felaktiga utbetalningar. Omfattningsstudier bör istället genomföras för de system där de bedöms relevanta och förväntas leverera nytta till exempel i form av underlag för att kunna utveckla riskbaserade kontroller men också för att följa utvecklingen av felaktiga utbetalningar inom förmåner där åtgärder genomförts. Enligt min uppfattning är inte ett specifikt utfall på omfattningen (t.ex. 5 % eller 15 %) avgörande för att åtgärder behöver vidtas och det ger inte heller kunskap om vilka åtgärder som behöver vidtas.
När omfattningsstudier ska genomföras är det min mening att dessa måste bygga på empiriska underlag och inte på expertbedömningar (t.ex. metoden expert elicitation). För att uppfylla kravet i direktiven om en bedömning av den totala omfattningen av
Särskilda yttranden SOU 2019:59
266
felaktiga utbetalningar har det dock inte varit möjligt att enbart genomföra empiriska studier utan delegationens kansli har i vissa fall använt expertbedömningar. Expertbedömningar ger alltför stor osäkerhet kring utfall och är etiskt och vetenskapligt tveksamma för detta syfte. Det finns alltså stora tveksamheter kring metoden, vilka bland annat uttryckts i samband med Riksrevisionens effektivitetsgranskning om felaktiga utbetalningar191. Problemet och nyttan med att använda metoder med stora inslag av bedömningar har också diskuterats i delegationens forum för omfattningsstudier och motsvarande synpunkter har även delgivits sekretariatet i samband med faktagranskning av delegationens omfattningsrapporter. Min slutsats utifrån den kunskap som finns om expertbedömningar är att de är olämpliga för att skatta felaktiga utbetalningar och bör därför inte genomföras. Därför bör även stor försiktighet iakttas innan slutsatser baserat på belopp som grundas på expertbedömningar dras.
Min bedömning är att studier för att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar riskerar att få motsatt effekt än avsett. Detta då kostnaderna för att genomföra dessa studier på ett adekvat sätt ibland är alltför höga och nyttan med dem kan vara tveksam. Omfattningsstudier i sig leder inte till minskade felaktiga utbetalningar utan det är helt andra åtgärder som krävs t.ex. riskbaserade kontroller och i vissa fall regelförändringar. Det är viktigt att även andra faktorer än storleken på felaktiga utbetalningar ligger till grund för att prioritera bland risker. Felaktiga utbetalningar med koppling till organiserad brottslighet behöver till exempel prioriteras, även om beloppen totalt sett skulle vara mindre än övriga fel.
191 Riksrevisionen (2016): Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans
kontrollverksamhet. RiR 2016:11.
SOU 2019:59 Särskilda yttranden
267
Särskilt yttrande av ledamoten Tora Philp, Pensionsmyndigheten
Delegationen för korrekta utbetalningar har haft ett viktigt uppdrag. Att betala ut rätt ersättning till rätt person är huvudsyftet med administrationen av välfärdsutbetalningarna och i slutbetänkandet beskrivs flera angelägna frågor för regelutvecklingen och administrationen. Jag anser dock att en brist i delegationens arbete är den oprecisa begreppsanvändningen. En annan är förslagen om att fortsatt prioritera att försöka uppskatta omfattningen av de totala felutbetalningarna.
Enligt direktiven skulle delegationen bl.a. vara ett kunskapsforum, främja myndighetssamverkan, identifiera behov av förändringar och vid behov föreslå regler, föreslå mål och resultatindikatorer samt redovisa orsakerna till felaktiga utbetalningar. Vidare skulle delegationen göra en bedömning av den totala omfattningen av felutbetalningar och presentera en modell som möjliggör återkommande bedömningar av dessa.
För att det framtida arbetet ska kunna ge ett korrekt beslutsunderlag till såväl allmänhet som beslutsfattare hos myndigheter, regering och riksdag, är det av vikt att använda väldefinierade och precisa begrepp. ”Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar” kan omfatta i stort sett allt arbete på en myndighet som har till huvuduppgift att administrera utbetalningar. När färre än var femte person uppfattar att det är ”enkelt att göra rätt”192 är även t.ex. insatser för att förenkla och hjälpa till med ansökningsförfarandet ett sätt att säkerställa korrekta utbetalningar.
Omfattningsstudierna har syftat till att uppskatta fel, definierade som både för mycket och för lite utbetalt från välfärdssystemen, och både avsiktliga och oavsiktliga fel. Det är alltså ett betydligt vidare begrepp än de felaktiga utbetalningar som utgörs av bidragsbrott och bedrägerier. Ett antal vitt skilda och i delar mycket osäkra metoder har använts för att summera en uppskattad totalsiffra av alla dessa olika typer av fel. Mot bakgrund av ovanstående, och den tidspress som underlagen tagits fram under, är det min bedömning att det inte går att utesluta att kvaliteten i delar av underlagen är sådan att några
192 I den attitydundersökning som redovisas i Rapport nr 2 anser 17 % av de som svarat att det är enkelt att göra rätt och att förstå bidragssystemen (Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018).
Särskilda yttranden SOU 2019:59
268
betydande slutsatser svårligen kan dras kring omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
Något som de samlade underlagen visar med relativt stor säkerhet är att de allra flesta pengar som betalas ut från välfärdssystemen leder till att rätt personer får det de har rätt till enligt lag, varken mer eller mindre. Inom vissa områden finns dock betydande problem med felaktiga utbetalningar. Dessa är orsakade bl.a. av regelverkens utformning, brister i myndighetsadministrationen och/eller avsiktliga fel från den som söker förmånen eller annan aktör. En del av dessa utgörs av uppsåtliga brott. Att fortsätta slå ihop allt detta till ett samlingsbegrepp om ”felaktiga utbetalningar” riskerar att problem diskuteras på för generell nivå för att kunna hitta verksamma lösningar.
Delegationen har lagt stort fokus på att försöka ange en totalsiffra över alla felutbetalningar. Det har gjorts flera liknande försök till detta tidigare, med påtagliga svårigheter att fullgöra uppdraget.193 För att utbetalande och brottsbekämpande myndigheter ska få effektiva verktyg krävs konkreta analyser och åtgärder, snarare än mer administration och diskussion kring metoder för att försöka uppge en samlad siffra på felutbetalningarna. Det vore enligt min mening olyckligt om en strävan att nå jämförbarhet mellan helt olika områden gör att studierna ger sämre förutsättningar att svara på frågor som kan bidra till åtgärder. Det gäller även riskanalyserna, där det finns en målkonflikt mellan att utveckla enhetliga metoder och att utveckla anpassade metoder som möjliggör att värdera t.ex. förmånsspecifika risker.
Det anges i slutbetänkandet att en samlad uppskattning av totala felutbetalningar är nödvändig för att utforma effektiva åtgärder. Jag kan inte se några belägg för det påståendet. Det kan noteras att motiven till de förslag som lagts av delegationen är oberoende av om den uppskattade nivån på de totala felutbetalningarna varit hälften eller dubbelt så hög. Jag anser att framtida arbete därför istället bör fokusera på de bedömningar och förslag som handlar om att identifiera varför det blir fel inom olika områden, och vad som kan göras åt det.
193 Se t.ex. Statskontoret (2012): Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar
från välfärdssystemen, PM 2012:101.
SOU 2019:59 Särskilda yttranden
269
Särskilt yttrande av ledamoten Stefan Lundberg, Ekobrottsmyndigheten
I delegationens uppdrag har ingått att belysa problematiken med felaktiga utbetalningar och överutnyttjande. Felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel. Brott eller bidragsbrott nämns ej explicit i direktiven.
Den begreppsapparat som använts i delegationens arbete har följaktligen gått ut på att felaktiga utbetalningar kan orsakas av avsiktliga eller oavsiktliga fel. Som en delmängd av misstänkta bidragsbrott används begreppet ”misstänkt avsiktliga fel”, se avsnitt 2.5.2 ”Definitioner”.
Ordet ”misstänkt” har olika betydelser vilket redan framgår av en sökning på Google. Dels är det en juridisk term som avser att en person är misstänkt för brott dels är det en mer vardaglig term med synonymer som suspekt, konstigt, lurt och skumt.
Inom straffrätten används ej begreppet ”avsiktligt” istället används begreppen ”uppsåtligt” och ”oaktsamt”. Bidragsbrott kan begås med uppsåt eller av grov oaktsamhet.
Orsaksindelningen har ej brutits ned vidare. Som skäl har angivits de begränsningar i tid och resurser som delegationen haft till sitt förfogande. Det anges att i de kommande omfattningsstudierna ska orsaksindelningen utvecklas och förfinas. Enligt min mening är detta alltför sent.
Redan i början av delegationens arbete påpekades att den i mitt tycke oprecisa begreppsapparaten kunde komma att medföra risker för missförstånd. En oprecis begreppsanvändning öppnar för medvetna eller omedvetna vantolkningar av delegationens slutsatser i slutbetänkandet.
Farhågorna har dessvärre redan kommit att besannas. I olika tidningsartiklar (Svenska dagbladet 2019-10-31 bl.a.) som publicerats efter det att delegationens delrapporter publicerats har sammanblandning skett av brottsliga gärningar och andra avsiktliga fel, vilket givetvis är olyckligt.
Liknande vantolkningar bl. a. i media har f.ö. förekommit efter det att Skatteverket återkommande publicerat de s.k. skattefelskartorna. Begreppet skattefel har alltför ofta av bl.a. media felaktigt setts som en synonym till skattebrott.
Särskilda yttranden SOU 2019:59
270
I avsnitt 11.4 ”Konsekvenser för brottsligheten” behandlas rapsodiskt sambandet mellan ”misstänkt avsiktliga fel” och bidragsbrott. Detta avsnitt borde ha innehållit en betydligt längre och djupare analys.
Med tanke på den långa utredningstiden som stått till buds borde arbetet ha kunnat inriktas mot en mer precis begreppsapparat. Om så skett hade det åtminstone funnits en möjlighet att försöka uppskatta hur stor andel av de avsiktliga felen som beror på uppsåtliga eller grovt oaktsamma brott alternativt redovisa skäl till varför en sådan uppskattning inte låter sig göras.
För att slutbetänkandet ska kunna fungera som ett korrekt och tydligt beslutsunderlag för beslutsfattare hos myndigheter, regering och riksdag är det av yttersta vikt att de begrepp som används redan nu är väldefinierade och precisa.
Vidare är det av största vikt att allmänheten och media inte bibringas felaktiga uppfattningar om hur utbredd den s.k. välfärdsbrottsligheten är.
Utöver nu framförda effekter av den oprecisa begreppsapparaten är det relevant med uppdelningen även för att analysera olika behov av brottsförebyggande åtgärder för olika målgrupper. Rimligen behövs helt olika åtgärder för dels individer som inte förstått att de måste anmäla till exempel förändrad inkomst, dels individer som begår organiserad brottslighet mot välfärdssystemen.
Delegationen föreslår vidare att ett råd för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen ska inrättas, se avsnitt 6. Jag noterar att det inte föreslås att någon representant för de brottsbekämpande myndigheterna ska ingå i rådet utan att det enbart ska ”övervägas”. Enligt min mening borde en sådan representant ingå. Det finns annars en risk att rådet inte får en tillräcklig helhetssyn inklusive att straffrättsliga och brottsförebyggande aspekter ej beaktas. Med hänvisning till att Ekobrottsmyndigheten har ett brottsförebyggande uppdrag från regeringen vore det därför lämpligt att en företrädare för den myndigheten ingår.
Avslutningsvis bör framhållas att delegationen i flera övriga delar uträttat ett förtjänstfullt arbete och kommit fram till flera utmärkta förslag.
271
Referenser
Brottsförebyggande rådet (2019): Årsredovisning 2018. Budgetlagen (2011:203). CSN (2016): Attityder till bidragsbrott. CSN och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärds-
systemen (2019): Allas våra pengar – Ett undervisningsmaterial om
välfärdssystemen och studiebidraget.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 2 – Omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 6).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 5). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018):
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1).
Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vem fuskar och
varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige. Rapport 6.
Department for Work and Pensions (2019): Fraud and Error in the
Benefit System: Background information and methodology.
Referenser SOU 2019:59
272
Dir. 2018:50: Samordning av statliga utbetalningar från välfärds-
systemen. Ds 2017:67: Lönegaranti och utbetalande myndighet. Ds 2019:13: Etableringsjobb. Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen 2010, Bilaga 5: Attitydundersökning om bidragsfusk 2010. TNS Sifo.
eSamverkansprogrammet (2016): Elektroniskt informationsutbyte – en
vägledning för utlämnande i elektronisk form.
ESV (2014): Att få rätt saker att hända. ESV (2015): Att ge statligt stöd till civila samhällets organisationer. ESV (2018): Ekonomiadministrativa bestämmelser för statlig verksamhet
socialförsäkringens administration. Förordningen [2001:588] om behandling av uppgifter i Skatteverkets
beskattningsverksamhet. Försäkringskassan (2018): Behov av ändring i förordningen (2003:7666)
om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration.
Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018. IFAU (2006): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av
barn. Rapport 2006:9.
IFAU (2009): Hur påverkas de arbetslösa av sanktioner i arbetslöshets-
försäkringen? Gerard J. van den Berg, Johan Vikström.
Rapport 2009:16. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018): Arbetslöshets-
kassornas arbete med intern styrning och kontroll. Rapport 2018:7.
Inspektionen för socialförsäkringen (2012): Assistansmarknaden – En
analys av timschablonen. Rapport 2012:12.
Inspektionen för socialförsäkringen (2015): Assistansersättningen –
Brister i lagstiftning och tillämpning. Rapport 2015:9.
Justitiedepartementet (2018): Uppdrag till Polismyndigheten och
Åklagarmyndigheten om förbättrad hantering av bidragsbrott.
Regeringsbeslut 2018-05-24, Ju2018/03037/KRIM.
SOU 2019:59 Referenser
273
Kumlin, S. och Rothstein, B. (2005): Making and Breaking Social
Capital: The Impact of Welfare-State Institutions Comparative political studies.
Lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets
beskattningsverksamhet. Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning för artificiell
intelligens. Informationsmaterial, N2018.14.
Näringsdepartementet (2019): Myndigheter och bolag med statligt
ägande. Informationssida på
www.regeringen.se
Office of Management and Budget (2018): Appendix C to OMB
Circular A-123, Requirements for Payment Integrity Improvement.
Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten (2019): Delredovisning av
regeringsuppdrag till Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten om förbättrad hantering av bidragsbrott. Polismyndighetens dnr:
A310.133/2019, Åklagarmyndighetens dnr: ÅM2019-1666. Prop. 2000/01:33, Behandling av personuppgifter inom skatt, tull och
exekution.
Prop. 2014/15:131 Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra
rättssäkerhetsfrågor
Prop. 2015/16:167, Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad
brottslighet.
Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny
förvaltningslag.
Prop. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019. Regeringskansliets föreskrifter (RKF 2019:3) med arbetsordning för
Finansdepartementet. Revisionsrättens årsrapport om budgetgenomförandet för budgetåret
2018. Riksrevisionen (2016): Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen –
Försäkringskassans kontrollverksamhet. RiR 2016:11.
Rothstein, B. (2015): De samhälleliga institutionernas kvalitet. Slut-
rapport från ett forskningsprogram RJ:s skriftserie 4 Makadam förlag. Rådet för skydd av EU:s finansiella intressen (SEFI-rådet).
Referenser SOU 2019:59
274
Skatteverket (2018): Resultat från de årliga attitydundersökningarna
2017.
Skr. 2016/17:51, Riksrevisionens rapport om felaktiga utbetalningar inom
socialförsäkringen.
Skr. 2017/18:101, Årsredovisning för staten 2017. Socialförsäkringsbalk (2010:110). Socialförsäkringsutskottets betänkande 2019/20:SfU8, Ett starkare
skydd för välfärdssystemen.
SOU 2000:97: Rätt underlag – rätt beslut. Betänkande av Informations-
utbytesutredningen. SOU 2004:23: Från verksförordning till myndighetsförordning. SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte mellan
myndigheter. Betänkande av 2005 års informationsutbytesutredning.
SOU 2007:45: Utökat elektroniskt informationsutbyte. Betänkande av
2005 års informationsutbytesutredning. SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga
utbetalningar. SOU 2009:6: Återkrav inom välfärdssystemen – Förslag till lagstiftning.
Betänkande av Återkravsutredningen. SOU 2010:29: En ny förvaltningslag. Betänkande av Förvaltningslags-
utredningen. SOU 2011:3: Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. Betänkande av
Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen. SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning.
Betänkande av Utredningen om assistansersättningens kostnader. SOU 2014:9: Förändrad assistansersättning – en översyn av ersättnings-
systemet. Betänkande av Assistansersättningsutredningen.
SOU 2015:21: Mer trygghet och bättre försäkring. Slutbetänkande av
Parlamentariska socialförsäkringsutredningen. SOU 2015:39: Myndighetsdatalag. Slutbetänkande av Informations-
hanteringsutredningen. SOU 2015:76: Ett tandvårdsstöd för alla – fler och starkare patienter.
Betänkande av Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd.
SOU 2019:59 Referenser
275
SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,
upptäcka och beivra. Betänkande av Utredningen om organiserad
och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. SOU 2017:56: Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer
med medarbetarnas handlingsutrymme? Delbetänkande av
Tillitsdelegationen. SOU 2017:94: Beräkning av skattetillägg – en översyn av reglerna.
Betänkande av Utredningen om beräkning av skattetillägg. SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Betänkande av
Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen. SOU 2018:25: Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering.
Betänkande av Digitaliseringsrättsutredningen. SOU 2018:5: Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet.
Betänkande av Utredningen om vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet. SOU 2018:72: Slutrapport. Betänkande av Expertgruppen för digitala
investeringar. SOU 2018:88: Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen.
Betänkande av LSS-utredningen. SOU 2019:14: Ett säkert statligt ID-kort – med e-legitimation.
Betänkande av 2017 års ID kortsutredning. Statskontoret (2006): Informationsutbyte kräver bra förutsättningar – En
utvärdering av informationsutbytet mellan arbetslöshetskassorna, Arbetsmarknadsverket och Försäkringskassan. 2006:7.
Statskontoret (2010): Försäkringskassans kontrollarbete – drivkrafter och
dimensionering. 2010:09.
Statskontoret (2012): Uppföljning av samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen. Dnr 2009/60-5.
Statskontoret (2013): Stärk kedjan! Erfarenheter från tjugo analyser av
statlig styrning och organisering.
Statskontoret (2018): Återkrav vid felaktiga utbetalningar – Försäkrings-
kassan och CSN:s hantering av återkravsfordringar. 2008:12.
Svallfors, S. (2011): Trygg, Stöttande och tillitsfull? Svenskars syn på
socialförsäkringarna. Underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).
Referenser SOU 2019:59
276
Sweco (2018): Kartläggning av finansieringsmodeller för välfärdstjänster.
PM 2018-12-21. Uppdrag av Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, dnr Komm2018/00989/Fi 2016:07. Torgler, B. och Schneider, F. (2009): The impact of tax morale and
institutional quality on the shadow economy Journal of Economic Psychology.
U2017/04843/GV, Studiemedel vid utlandsstudier – Förändringar för ett
långsiktigt och hållbart system.
Umeå universitet (2017): Välfärdsopinion 2017. Forskningsprojekt vid
Sociologiska institutionen. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärds-
systemen (Fi 2018:05) (2019): Felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen. Underlagspromemoria.
Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärds-
systemen (Fi 2018:05) (2019): Färre felaktiga utbetalningar från de
statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Statusrapport juni 2019.
Bilaga 1
277
Kommittédirektiv 2016:60
En delegation mot överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Beslut vid regeringssammanträde den 30 juni 2016
Sammanfattning
En kommitté i form av en delegation inrättas med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
Delegationen ska utgöra ett samlande organ som ska ta fram faktaunderlag till regeringen och lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning för regeringen av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Delegationen ska komplettera andra utredningar inom området, och då i synnerhet utredningen som har i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet (dir. 2015:96).
Delegationen ska vidare bl.a.
• vara ett kunskapsforum inom området och ett stöd för både regeringen och de aktörer som har till uppgift att betala ut bidrag, ersättningar och lån från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metodutveckling,
Bilaga 1 SOU 2019:59
278
• aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verksamhet när det gäller att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,
• genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella,
• redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen,
• identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov lämna förslag till ny reglering för att underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system som kan motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,
• bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen tas upp i den offentliga debatten, i olika forum och i olika kommunikationskanaler.
Delegationen ska även lämna förslag till hur det fortsatta arbetet på området bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag.
Delegationen ska senast den 31 januari 2017 redovisa en arbetsplan för sin fortsatta verksamhet, inklusive tidpunkter för kontinuerliga avrapporteringar för olika delar av uppdraget. Delegationen ska senast den 1 december 2019 lämna en slutlig redovisning av sitt uppdrag till regeringen.
Behovet av en delegation
En delegation mot felaktiga utbetalningar var verksam 2005–2008 och publicerade en rad rapporter och ett slutbetänkande, Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74). Många av förslagen i betänkandet har resulterat i nya regler på området. Vidare har regeringen i sin styrning av berörda myndigheter infört enhetliga krav i myndigheternas instruktioner om att de ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte
Bilaga 1
279
görs och motverka bidragsbrott. Regleringen i instruktionerna har kompletterats med återrapporteringskrav och särskilda uppdrag i myndigheternas regleringsbrev.
Regeringen har även efter att den ovan nämnda delegationen slutfört sitt arbete tillsatt flera utredningar vars arbete är av stor betydelse för att säkerställa att de resurser som fördelas genom välfärdssystemen kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
Den 24 september 2015 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet (dir. 2015:96). Syftet är att identifiera risker i välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, för att därigenom kunna säkerställa en korrekt användning av offentliga medel samt effektivt förebygga och beivra brottslighet av detta slag. Uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2017.
Sedan den 15 mars 2015 pågår Välfärdsutredningen, som har i uppdrag att utreda förutsättningarna för och föreslå hur den offentliga finansieringen av privata utförda välfärdstjänster bör regleras. Syftet är bl.a. att säkerställa att offentliga medel används till den verksamhet de är avsedda för (dir. 2015:22 och dir. 2015:108). Uppdraget ska slutredovisas senast den 2 maj 2017.
Den 26 maj 2016 beslutade regeringen att ge en utredare i uppdrag att göra en översyn av insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och av assistansersättningen (dir. 2016:40). Uppdraget syftar bl.a. till att skapa en långsiktig hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans. Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2018.
Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera tillämpningen av bidragsbrottslagen (2007:612) och de effekter som lagen har fått (dir. 2016:61). Uppdraget ska redovisas senast den 30 augusti 2017.
Trots riktade insatser, och ett aktivt utvecklingsarbete inom myndigheterna, kvarstår problem med att resurser som fördelas från de offentliga välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system riskerar att användas för andra ändamål än de är avsedda för. Detta innebär i sin tur att resurser tas från dem som behöver dessa. Det finns därför behov av ett kunskapsforum som kan stödja regeringen i arbetet mot
Bilaga 1 SOU 2019:59
280
överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen, och samtidigt aktivt främja samarbete och samordning mellan myndigheter. Det kan bidra till att de ansvariga aktörerna får bättre förutsättningar att utveckla sitt kontrollarbete och skapa en mer rättssäker och kostnadseffektiv handläggning. Felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel och misstag från enskildas sida. Andra orsaker kan vara svårtillämpade regelverk, samt bristande rutiner, kontroll och samordning hos eller mellan myndigheter. Med överutnyttjande avses i det här sammanhanget alla förfaranden som inte strider mot befintliga lagar och regler, men som leder till att de aktuella systemen används på ett sätt som inte varit lagstiftarens avsikt. Det kan vara fråga om aktiva och medvetna handlingar från enskilda för att dra nytta av systemen, men även en följd av förändrade ekonomiska drivkrafter i välfärdsverksamheter där aktörer med kommersiella intressen är verksamma.
Uppdraget
Samla kunskap och främja samverkan
Det behövs en samlad kunskapsbaserad och övergripande lägesbild som kan ge regeringen ett aktuellt underlag när det gäller behovet av och inriktningen för samordnade och verksamhetsövergripande insatser. Även studier av effekter och resultat av tidigare genomförda åtgärder behöver göras. Det är också värdefullt att inhämta erfarenheter från andra länder med likartade system. De ovan nämnda underlagen kan utgöra grund för regeringens beslut om myndighetsövergripande åtgärder.
Tidigare erfarenheter har visat att samverkan och samordning av insatser mellan myndigheter för att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar kan vara mycket framgångsrika arbetssätt. Det är därför angeläget att sådan samverkan och samordning bedrivs på ett bredare och mer effektivt sätt.
Utöver det arbete som redan i dag bedrivs av myndigheterna, finns det behov av ytterligare erfarenhetsutbyte i syfte att förbättra de olika aktörernas arbete för att effektivt motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar.
Bilaga 1
281
Delegationen ska därför
• vara ett kunskapsforum inom området som stöd både för regeringen och för de aktörer som har till uppgift att betala ut bidrag, ersättningar eller lån (t.ex. studielån) från de aktuella systemen, samt bidra till kunskapsspridning, erfarenhetsutbyte och metodutveckling,
• aktivt främja att myndigheter samverkar och samordnar sin verksamhet för att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,
• sprida kunskap om framgångsrika projekt på området där myndigheter uppnått goda resultat, t.ex. genom att samordna sitt arbete eller genom interna kontrollrutiner som motverkar överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,
• identifiera behov av förändringar på relevanta områden som inte täcks av andra pågående utredningars uppdrag, och vid behov föreslå regler för att underlätta för enskilda och andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheter har rutiner och interna system för att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar,
• föreslå mål och resultatindikatorer som möjliggör för regeringen att göra en samlad uppföljning av de insatser som genomförs, och
• föreslå hur arbetet kan fortsätta i ett långsiktigt perspektiv, inom befintliga myndighetsstrukturer, efter det att delegationen har slutfört sitt uppdrag.
Genomföra omfattningsstudier
En förutsättning för att kunna följa och bedöma utvecklingen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system är att det finns kunskap om omfattningen av dessa företeelser. När det gäller omfattningen av de felaktiga utbetalningarna finns det ett mörkertal som försvårar mätningar och ställer krav på särskilda metoder för att skatta omfattningen. Delegationen bör därför både pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder eller om nya metoder behövs för att bedöma
Bilaga 1 SOU 2019:59
282
omfattningen av utbetalningarna. Återkommande omfattningsstudier behövs som ett underlag för att utvärdera genomförda insatser och utforma framtida åtgärder. Underlag av detta slag bör även kunna ge information om konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder inom de olika områdena.
Delegationen ska därför
• redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som över tid sker från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system,
• genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för detta och sådana studier saknas eller är inaktuella, och
• göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från de aktuella systemen och presentera en modell som möjliggör återkommande bedömningar av dessa utbetalningar.
Informera och förändra beteenden
Det finns behov av att på olika sätt sprida kunskap om hur viktigt det är att skattemedel används på avsett sätt och vilka konsekvenserna blir om det inte sker.
Tidigare genomförda attitydundersökningar från 2007 och 2010 visade att det bland vissa grupper fanns en tillåtande attityd till fusk med bidrag. Att det förekommer överutnyttjande och felaktiga utbetalningar inom välfärdssystem och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system minskar både förtroendet för själva systemen, och tilliten till de aktörer som har i uppdrag att administrera dem. Mot denna bakgrund behövs det en aktuell lägesbeskrivning över inställningen hos allmänheten och de anställda vid de berörda aktörerna till de lagar och regler som styr utbetalningarna. Det kunskapsunderlag som finns i dag behöver kompletteras med nya studier i syfte att identifiera vilka insatser som behöver vidtas för att bidra till att förändra beteenden som undergräver förtroendet för de aktuella systemen. Resultaten av befintliga studier och undersökningar, och de studier som
Bilaga 1
283
delegationen utför, kan vara ett underlag för olika typer av informationsmaterial inom området.
Delegationen ska därför
• genomföra kompletterande studier och undersökningar om orsakerna bakom felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen och inställningen till överutnyttjande av dessa,
• genom olika kommunikationskanaler delta i och bidra till den offentliga debatten om överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen och de konsekvenser som detta får, och
• vid behov ta fram och sprida informationsmaterial som är myndighetsövergripande, särskilt på områden där det finns anledning att komplettera övriga aktörers informationsinsatser.
Genomförandet av uppdraget
Organisation
I delegationen bör ingå representanter från Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Polismyndigheten, Brottsförebyggande rådet, Migrationsverket, Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, Inspektionen för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, länsstyrelserna, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Statskontoret, Kronofogdemyndigheten, Konkurrensverket, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Arbetslöshetskassornas Samorganisation, samt representanter för kommunsektorn.
Till delegationen ska det knytas ett kansli. Kansliet ska bl.a. ansvara för det löpande arbetet och medverka till att relevanta aktörer engageras och deltar i arbetet.
Delegationen ska även tillsätta en referensgrupp, bestående av forskare och lämpliga företrädare för andra intressenter för att ta del av deras kunskaper. Därutöver får delegationen ta initiativ till fördjupningsstudier för att få ytterligare perspektiv på delegationens arbete.
Bilaga 1 SOU 2019:59
284
Samråd och dialog
För att kunna vara ett samlande organ åt regeringen i det övergripande strategiska utvecklingsarbetet att motverka överutnyttjande och felaktiga utbetalningar av bidrag, stöd, ersättningar och lån inom välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system, och för att stärka pågående åtgärder och reformer, ska delegationen föra en dialog kring samordning av insatser med berörda myndigheter och ansvariga departement.
Delegationen ska komplettera andra pågående utredningar för att värna välfärden och säkerställa att bidrags-, låne- och ersättningssystemens regelverk tillämpas på ett korrekt sätt. Den ska identifiera behov av förändringar i syfte att motverka felaktiga utbetalningar, och därmed säkerställa att de offentliga medlen används till det som de är avsedda för. Delegationen ska därför samråda med utredningen som har i uppdrag att göra en översyn av välfärdsstatens förmåga att stå emot organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet, utredningen som har i uppdrag att göra en översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen och utredningen som ska göra en översyn av bidragsbrottslagen. För att de befintliga aktörernas arbete mot felaktiga utbetalningar ska vara effektivt ska delegationen, vid behov och utifrån det arbete som redan i dag bedrivs, överväga och föreslå former för ett långsiktigt arbete som stärker den myndighetsövergripande samordningen.
I frågor som rör den långsiktiga utvecklingen av samverkan, informations- och erfarenhetsutbyte mellan olika stödformer och myndigheter ska delegationen inhämta synpunkter från och samråda med andra pågående utredningar med uppdrag att ta fram förslag som motverkar överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system.
Konsekvensbeskrivningar
Delegationen ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474). Delegationen ska göra fördjupade beräkningar av och redovisa de samhällsekonomiska effekterna och konsekvenserna av delegationens bedömningar och
Bilaga 1
285
förslag. Om förslagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen, ska de inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till deras ändamål. Delegationen ska även redovisa vilka konsekvenser som förslagen har ur ett jämställdhetsperspektiv.
Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar eller intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner ska delegationen lämna förslag till hur dessa ska finansieras.
Redovisning av uppdraget
Delegationen ska inledningsvis ta fram förslag till en arbetsplan och redovisa de avgränsningar som kommer att ligga till grund för dess fortsatta arbete. Den inledande redovisningen ska inkludera tidpunkter för kontinuerliga avrapporteringar, dock minst en gång per år, av olika delar av uppdraget till regeringen. Arbetsplanen och avgränsningarna ska redovisas för regeringen (Finansdepartementet) senast den 31 januari 2017.
Delegationen ska i samband med den löpande avrapporteringen redovisa sin verksamhet och sina iakttagelser av problem och hinder inom området. Det kan t.ex. handla om att delegationen i sitt arbete identifierat regelverk som hindrar myndigheternas arbete att på ett effektivt sätt motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
En slutredovisning av uppdraget ska lämnas senast den 1 december 2019.
(Finansdepartementet)
Bilaga 2
287
Sammanställning av 41 ersättningssystem som ingått i omfattningsstudierna
Av de välfärdssystem som hanteras av de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen har följande 41 system bedömts vara relevanta för delegationens uppdrag, och därmed ingått i uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna. Aktivitetsersättning Arbetshjälpmedel m.m. Arbetslöshetsersättning Arbetsskadelivränta Assistansersättning Barnbidrag Barnpension och efterlevandestöd till barn Bilstöd till personer med funktionsnedsättning Bostadsbidrag Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd Bostadstillägg till personer med Sjuk- eller aktivitetsersättning Dagersättning till asylsökande Efterlevandepension (vuxna) Ekonomiskt bistånd Ersättning för höga sjuklönekostnader Ersättning inom det statliga personskadeskyddet Ersättning till deltagare i arbetsmarknads-politiska program Föräldrapenning
Bilaga 2 SOU 2019:59
288
Graviditetspenning Handikappersättning Hemutrustningslån Kostnadsersättning till elever i gymn. lärlingsutbildning Lönebidrag Lönegaranti Nystartsjobb Närståendepenning Rehabiliteringsersättning Sjukersättning Sjukpenning respektive rehabiliteringspenning i särskilda fall Sjukpenning Sjukvård i internationella förhållanden Statligt tandvårdsstöd Studiebidrag, generellt Studiebidrag, prioriterat Studiehjälp Studiemedel för studier i utlandet Studiemedel Sverige Tillfällig föräldrapenning Underhållsstöd (netto) Vårdbidrag Ålderspension
Bilaga 3
289
Fördjupad analys av osäkerhetsintervallet
Fördjupad analys av osäkerhetsintervallet talar för att det är snävare
Bedömningen av de totala felaktiga utbetalningarna baseras på totalt 24 olika uppskattningar. Dessa uppskattningar avser såväl enskilda ersättningssystem som systemöverskridande uppgifter. Resultaten från de empiriska studierna omges av statistiska konfidensintervall och de studier som gjorts med bedömningar omges istället av så kallade osäkerhetsintervall. Intervallen anges genomgående med en nedre och en övre gräns. I två studier194 byggde uppskattningarna på en totalundersökning varför någon statistisk osäkerhet inte föreligger varför konfidensintervall inte redovisas.
Konfidensintervall och osäkerhetsintervall har dock olika egenskaper. Konfidensintervall illustrerar den osäkerhet i uppskattningen som beror på slumpmässig variation som följer av att en studie baseras på ett slumpmässigt urval av ärenden. Osäkerhetsintervallen i studier där Expert Elicitation har använts är inte regelrätta intervall utan illustrerar istället spridningen i de deltagande experternas uppskattningar och innefattar 90 procent av denna spridning. I övriga bedömningar har alternativa antaganden tagits fram, vilka resulterat i en försiktig och en extensiv bedömning. Det är sedan dessa två värden som fått utgöra den nedre och den övre gränsen för osäkerhetsintervallet i dessa uppskattningar. Intervallens egenskaper har betydelse för hur de kan tolkas. Intervallet i bedömningen av de totala felaktiga utbetalningarna inkluderar olika typer av osäkerhet, varför intervallet ska tolkas med viss försiktighet. Det inbegriper till exempel osäkerhet på grund av experternas skilda
194 Avser studien av barnbidrag och folkbokföring i Sverige.
Bilaga 3 SOU 2019:59
290
uppfattningar och slumpmässig variation i de empiriska studierna, men inte osäkerhet som följer av till exempel brister i data eller metodologiska brister.
För att beräkna osäkerhetsintervallets nedre gräns på 11 miljarder kronor summerades samtliga av de 24 uppskattningarnas nedre gränser. På motsvarande sätt beräknades den övre gränsen på 27 miljarder kronor genom att värdena på de övre gränserna summerades. Gränsvärdena i intervallet bygger således på att summan av de faktiska felaktiga utbetalningarna för alla 24 uppskattningar skulle landa på den nedre respektive den övre gränsen. Att alla 24 uppskattningar skulle landa på eller ens i närheten av de dessa gränsvärden samtidigt är dock högst osannolikt. Istället kan den nedre och övre gränsen i intervallet för bedömningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar ses som en slags min- respektive maxvärde, givet de studier som ingått i summeringen. Det är mer realistiskt att den faktiska omfattningen av fel i de enskilda studierna ligger någonstans inom konfidens- och osäkerhetsintervallen, vissa närmare den nedre gränsen och vissa närmare den övre gränsen. För att illustrera detta har en simulering genomförts. Simuleringen har gjorts utifrån bredare konfidens- och osäkerhetsintervall för att med större säkerhet kunna täcka in den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar i respektive studie.195 Summerat ger dessa vidare intervall min- och maxvärden motsvarande ungefär 10 respektive 31 miljarder. Ett ”sant” värde för de felaktiga utbetalningarna har sedan slumpmässigt valts ut för alla 24 konfidens- och osäkerhetsintervall och därefter summerats till ett simulerat estimat på de totala felaktiga utbetalningarna. Detta förfarande har upprepats 100 000 gånger.
195 För konfidensintervallen ±3 standardavvikelser, vilket motsvarar 99,7 konfidens. Osäkerhetsintervallen i studierna där Expert Elicitation har använts har ett intervall som täcker 100 procent, istället för 90 procent, av experternas uppskattning använts. I bedömningarna av ej studerade risker inom de empiriskt studerade ersättningssystemen tolkas intervallet från det försiktiga till det extensiva antagandet.
Bilaga 3
291
Figur Fördelning av totala felaktiga utbetalningar vid simulering
Antal simuleringar med samma totalbelopp
I figuren illustreras resultatet av simuleringen. De vertikala linjerna motsvarar standardavvikelser. Baserat på detta simulerade resultat ryms 95 procent av värdena inom intervallet 16–24 miljarder kronor. Simuleringen görs utifrån antaganden om mycket vida osäkerhetsintervall, vilket gör att medelvärdet för simuleringen hamnar högre än de 18 miljarder kronor som presenterats tidigare. De vida intervallen används för att med större säkerhet inrymma den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar inom respektive uppskattning. Detta gör också att risken för underskattning minskar. Resultatet av simuleringen kan dock inte överföras direkt till uppskattningen av de totala felaktiga utbetalningarna.
Vad simuleringen visar är att givet att de underliggande antagandena196 stämmer överens med verkliga förhållanden kommer värdet för den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar mer sannolikt hamna närmare intervallets mitt, än kring intervallets gränsvärden. Därför ryms den faktiska omfattningen av felaktiga utbetalningar sannolikt inom ett snävare intervall än det tidigare redovisade osäkerhetsintervallet på 11–27 miljarder kronor.
196 Det första antagandet är att de 24 uppskattningarna inte är beroende av varandra och det inte finns systematiska fel i undersökningarna. Det går inte att utesluta att det finns vissa systematiska fel, exempelvis att mörkertalsrisker systematiskt har underskattats eller överskattats. Det finns också vissa beroenden mellan undersökningarna av enskilda ersättningssystem och de systemöverskridande uppgifter som studerats. Dessa beroenden har dock analyserats och resultaten har kompenserats. Det andra antagandet gäller likformiga fördelningar. Några osäkerhetsintervall har punktskattningar som ligger förskjutna till vänster eller till höger i intervallet. Detta gäller främst några av de expertbedömda ersättningssystemen. Osäkerhetsintervallen för dessa system är med andra ord inte helt likformiga.
3
Innehåll
1 Inledning .................................................................... 7
1.1 Syftet med rapporten ................................................................ 8 1.2 Avgränsning och definitioner................................................... 8 1.3 Disposition ................................................................................ 9
2 De svenska välfärdssystemen ...................................... 11
2.1 Sveriges välfärdssystem – försäkringar, bidrag och subventioner ............................................................................ 11 2.2 Förtroendet till välfärdssystemen och betalningsviljan ........ 13 2.3 Kunskapen om felaktiga utbetalningar är sparsam och fragmenterad ........................................................................... 14
3 En modell för att identifiera och jämföra risker ............. 17
3.1 Att identifiera system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar ........................................................................... 17 3.1.1 Uppdraget enligt direktivet..................................... 17 3.2 Arbetssätt och genomförande ................................................ 18 3.2.1 Definitioner av felaktiga utbetalningar och risk ............................................................................ 18 3.2.2 En systemövergripande modell för att värdera risk utarbetas ............................................................ 19
Innehåll
Rapport 1
4
3.2.3 Arbetet med att riskvärdera ersättningssystemen ................................................ 21 3.2.4 Identifiera system med väsentlig risk..................... 21
4 Observationer från riskanalyserna ................................ 25
4.1 Regelverkets konstruktion ..................................................... 25 4.2 Uppgifter från tredje part ...................................................... 30 4.3 Myndighetens prioriteringar .................................................. 32 4.4 Informationsutbyte och samordning .................................... 34 4.5 Digitalisering och sätt att förebygga fel ................................ 36 4.6 Vissa systemövergripande risker ........................................... 38
5 Slutsatser ................................................................. 43
5.1 Sammanfattande slutsatser ..................................................... 43 5.2 Nästa steg i delegationens arbete........................................... 44
Bilaga 1 Ersättningssystem som riskanalyserades och
jämfördes ................................................................................. 49
Bilaga 2 Arbetsgruppens överväganden ........................................... 51 Bilaga 3 Definition av felaktiga utbetalningar ................................. 53 Bilaga 4 Modell för att värdera risk .................................................. 57
5
Sammanfattning
De svenska välfärdssystemen är omfattande och i ständig förändring. För att legitimera generösa ersättningar krävs tillit mellan människor i samhället och till samhällsinstitutionerna. Skattefinansierade välfärdssystem förutsätter också att det finns en betalningsvilja eller acceptans hos befolkningen för samhällets åtaganden. Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för välfärdssystemen vilket riskerar att urholka betalningsviljan. Därför är frågan om felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen central för ett långsiktigt hållbart välfärdssamhälle.
Välfärdsstatsundersökningen
1
visar bland annat att svenskarna
har högt förtroende för välfärdstjänsternas förmåga att leverera bra service. Det tycks inte heller finnas någon utbredd misstro mot att andra i samhället skulle missbruka systemen på ett otillbörligt sätt. Undersökningen ger även en god bild av befolkningens uppfattning om missbruket av välfärdssystemen över tid. Däremot finns det få undersökningar som uppskattar hur omfattande de felaktiga utbetalningarna är.
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har utretts och analyserats i olika sammanhang. Någon systemövergripande jämförelse för att bedöma var riskerna för felaktiga utbetalningar är störst har däremot inte gjorts. Delegationen har därför tagit fram en systemövergripande riskvärderingsmodell för att identifiera risker och möjliggöra en jämförelse mellan olika system (kapitel 3 och bilaga 4). Modellen användes för att riskanalysera 27 olika ersättningssystem (se bilaga 1).
Analyserna visar att regelverkens konstruktion har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Ersättningar som avser enskild men som betalas ut till företag eller organisation har högre risk för
1 Välfärdsopinion 2017, Umeå universitet. Välfärdsstatsundersökningen är en serie undersökningar av svenskarnas attityder till välfärdspolitik i Sverige.
Sammanfattning
Rapport 1
6
fel. Ytterligare en faktor som påverkar risken för fel är hur myndigheterna prioriterar i handläggning och kontroller. Det har till exempel varit tydlig att kontroller i det initiala beslutet prioriteras högre än kontroller under tid då ersättning betalas ut. Vilken typ av kontroller som myndigheterna gör har också stor betydelse för möjligheten att förebygga och upptäcka felaktiga utbetalningar. Myndigheterna har kommit olika långt i att styra kontrollerna mot ärenden där risker för felaktiga utbetalningar är störst.
I en automatiserad handläggning och vid elektroniskt informationsutbyte är det viktigt att uppgifterna som används är korrekta. Av gjorda analyser framgår att myndigheterna värderar kvaliteten i uppgifter från andra myndigheter högt och fel i registren lyfts inte fram som en risk. För att registren ska vara uppdaterade och korrekta måste samtidigt indikationer på felaktigheter rapporteras till registeransvarig myndighet.
Utöver de systemspecifika har även ett antal systemövergripande risker identifierats som särskilt viktiga vad gäller att motverka felaktiga utbetalningar. Exempel på sådana är identitet, folkbokföringsuppgifter, och oredovisade inkomster och förmögenhet. Fel i dessa uppgifter kan få stora spridningseffekter i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och är särskilt viktiga att motverka.
Sammantaget pekar delegationens riskanalyser på att det finns betydande risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. För ett antal system har riskerna för felaktiga utbetalningar bedömts som väsentliga.
7
1 Inledning
Delegationens uppdrag är att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Vidare ska delegationen genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från systemen där det finns väsentliga risker för fel och redovisa orsakerna till felen. Dessutom ska en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna göras och en modell som möjliggör återkommande bedömningar presenteras. Delegationen ska genomföra undersökningar över inställningen till fel och överutnyttjande och bidra till att konsekvenserna tas upp i den offentliga debatten. Förslag ska lämnas på hur det fortsatta arbetet bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag.
I delegationen ingår representanter för 22 myndigheter och organisationer.
2
Delegationen ska löpande avrapportera olika delar av uppdraget och senast den 1 december 2019 lämna en slutlig redovisning av uppdraget.
2 Arbetsförmedlingen, Sveriges a-kassor, Brottförebyggande rådet (Brå), Centrala studiestödsnämnden (CSN), Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket (ESV), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Konkurrensverket, Kronofogden, Länsstyrelsen Örebro, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polisen, Regeringskansliet, Skatteverket, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Statskontoret och Åklagarmyndigheten.
Inledning
Rapport 1
8
1.1 Syftet med rapporten
Syftet med denna rapport är att avrapportera arbetet med att identifiera system med väsentlig risk. Rapporten utgör ett nödvändigt underlag för att kunna gå vidare med omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar. För att kunna identifiera system med väsentlig risk har risknivåerna i de välfärdsystem som delegationen tittar på värderats och jämförts med varandra. I rapporten presenteras den systemövergripande riskvärderingsmodell som har utarbetats och de övergripande risker för felaktiga utbetalningar som har identifierats med hjälp av modellen.
Rapporten redovisar även ett antal systemövergripande risker som har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen.
Utöver det som redovisas i denna rapport innehåller genomförda riskvärderingar ytterligare värdefull information som delegationen kommer att ha anledning att återkomma till i andra delar av delegationens uppdrag. De kommer att utgöra underlag för att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och för att ta fram en modell för återkommande bedömningar av felen som också ingår i delegationens uppdrag.
En utvecklad och förfinad riskvärderingsmodell kan också bidra med viktig information till beslutsfattare när ersättningssystem ska ändras eller införas.
1.2 Avgränsning och definitioner
Delegationen kommer att arbeta med olika avgränsningar i olika delar av uppdraget. Vad gäller utbetalningar från välfärdssystemen kommer arbetet i delegationen främst omfatta de utbetalningar som hanteras av de myndigheter och organisationer som ingår i delegationen och som avser enskilda personer. Utbetalningarna behöver dock inte betalas ut direkt till den enskilde. Totalt hanterar de myndigheter och organisationer som är representerade i delegationen närmare ett hundratal olika system.
Delegationens arbete kommer inte omfatta hälso- och sjukvården, skolväsendet, universitets- och högskolesystemen eller transfereringar från stat till kommuner och landsting avseende kostnader för flyktingmottagandet. Välfärdstjänster som upphandlas eller tillhandahålls av kommuner kommer främst att beröras
Rapport 1
Inledning
9
inom ramen för delegationens arbete kring överutnyttjande av välfärdssystemen.
Med överutnyttjande avses utbetalningar som inte är – eller åtminstone är svåra att definiera som – felaktiga enligt gällande regelverk, men som inte kan anses ligga i linje med intentionerna bakom systemet.
För definitioner av felaktiga utbetalningar och risk, se avsnitt 3.2.1.
1.3 Disposition
Rapporten inleds i kapitel 2 med en sammanfattande bild av de svenska välfärdssystemens grundläggande principer och en beskrivning av kunskapsläget kring omfattningen av felaktiga utbetalningar. I kapitel 3 beskrivs arbetet med att ta fram en systemövergripande riskvärderingsmodell för att identifiera risker och möjliggöra en jämförelse mellan olika system. Kapitel 4 redogör för de övergripande resultaten av den riskvärdering som genomförts med hjälp av riskvärderingsmodellen och i kapitel 5 sammanfattas slutsatserna från det arbetet och nästa steg i delegationens arbete presenteras.
11
2 De svenska välfärdssystemen
De svenska välfärdssystemen är omfattande och i ständig förändring. De är därför svåra att beskriva på ett enkelt och rättvisande sätt. I detta kapitel görs dock ett försök att ge en sammanfattande bild av de svenska välfärdssystemens grundläggande principer. Vidare ges en introduktion till de två centrala pelare som varje välfärdsstat vilar på, nämligen tilliten och betalningsviljan. Av avgörande betydelse för dessa två grundläggande delar är att skattemedel går till det som de är avsedda för. Kapitlet avslutas därför med en beskrivning av kunskapsläget kring omfattningen av felaktiga utbetalningar.
2.1 Sveriges välfärdssystem – försäkringar, bidrag och subventioner
Forskning om olika typer av välfärdssamhällen delar ofta in länder i tre olika kategorier beroende på hur välfärden är utformad och organiserad. En vanlig indelning beskriver de tre välfärdssamhällena som liberala (marknadsbaserade), konservativa (korporativa) och nordiska (generella).
3
Den nordiska modellen utmärker sig genom
att i större utsträckning vila på offentligfinansierade transfereringar och välfärdstjänster. I andra länder faller ett större ansvar på familj och civilsamhälle alternativt på olika marknadslösningar. Den nordiska modellen kan generellt sägas vara omfattande vilket kräver relativt höga skatter för finansiering.
Det svenska socialförsäkringssystemet, som är en hörnpelare som välfärdsstaten vilar på, ska skydda oss när vi befinner oss i olika situationer i livet då vi måste avstå från arbete, till exempel vid
3 Esping-Andersen, G (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. (Princeton: Princeton University Press.)
De svenska välfärdssystemen
Rapport 1
12
sjukdom, föräldraskap, arbetsskada, arbetslöshet eller ålderdom.
4
Socialförsäkringarna ska också uppmuntra oss att ta risker i livet, till exempel när vi vill förverkliga en affärsidé, byta inriktning i arbetslivet eller ge oss in i ett föräldraskap.
5
Dessa system baseras på
inkomstbortfallsprincipen med garantinivåer för den som av olika anledningar inte lyckats ackumulera tillräckliga inkomster.
Välfärdssystemen består också av behovsprövade bidrag såsom olika bostadsstöd och ekonomiskt bistånd. Därutöver innehåller de svenska transfereringssystemen några viktiga riktade bidrag. De riktade bidragen används för områden där samhället vill uppmuntra ett visst beteende, till exempel uppbyggnad av humankapital genom högre utbildning och omskolning. Exempelvis studiestödssystemet innehåller flera riktade bidrag kopplade till utbildningsväsendet.
6
Lite förenklat kan man dela in transfereringarna i fyra olika typfall:
1. Generella bidrag
2. Behovsprövade bidrag
3. Riktade bidrag
4. Ersättningar vid inkomstbortfall.
Dessutom vilar de olika transfereringarna på olika principer, ibland även inom samma system. I till exempel föräldraförsäkringen tillämpas, upp till en viss inkomstnivå, inkomstbortfallsprincipen. För personer med låga eller inga inkomster tillämpas grundtrygghetsprincipen som garanterar en viss ersättningsnivå även för dessa grupper.
Trots att välfärdssystemen alltid vänder sig till befolkningen sker inte alltid transfereringarna direkt från det allmänna till individen. Förmånerna lönebidrag och nystartsjobb exempelvis, vänder sig till grupper som behöver samhällets stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla ett arbete. Individen och arbetsgivaren behöver uppfylla vissa uppställda kriterier för att beviljas stödet men ersättningen betalas ut till arbetsgivaren i form av olika typer av subventioner. Andra områden där tredje parts kostnader helt eller
4 Till skillnad från övriga socialförsäkringsersättningar är arbetslöshetsförsäkringen varken obligatorisk eller offentligt administrerad men delvis offentligt finansierad och reglerad. 5 Socialförsäkringarna och samhällsekonomin (2012), Regeringskansliet. 6 Studiestödsystemet består dessutom till största delen av lån.
Rapport 1 De svenska välfärdssystemen
13
delvis subventioneras är statligt tandvårdsstöd, assistansersättning och bilstöd till personer med funktionsnedsättning.
2.2 Förtroendet till välfärdssystemen och betalningsviljan
För att omfattande skattefinansierade välfärdssystem ska vara möjliga krävs tillit mellan människorna i samhället och till samhällsinstitutionerna. Skattefinansierade välfärdssystem förutsätter också att det finns en betalningsvilja eller åtminstone en acceptans hos befolkningen för samhällets åtaganden.
7
Det måste alltså finnas stöd
för höga offentliga utgifter till välfärd och därmed för motsvarande finansiering via skatter och avgifter. Medborgarna behöver kunna förlita sig på att det offentliga klarar sin grundläggande uppgift att bidra till ekonomisk trygghet. Befolkningen behöver också kunna lita på att andra också betalar sina skatter och inte agerar ”fripassagerare” på deras bekostnad.
8
Välfärdsstatsundersökningen är en viktig källa till kunskap gällande svenskarnas attityder till välfärdspolitik. Undersökningen visar bland annat att svenskarna har högt förtroende för välfärdstjänsternas förmåga att leverera bra service, till exempel inom sjukvården, barn- och äldreomsorgen och skolan. Även skatteviljan för dessa välfärdstjänster är hög. När det gäller svenskarnas förtroende för att transfereringarna ska kunna ge hygglig levnadsstandard vid sjukdom, arbetslöshet och ålderdom är resultaten sviktande. Det bör observeras att tidserien för dessa frågor är begränsade till två mätpunkter, 2002 och 2010. Betalningsviljan för de aktuella transfereringarna är dock relativt konstant över tid. Andelen som anser att utgifterna för transfereringar bör ökas, har sjunkit en aning sedan 1980-talet. Samtidigt har andelen som vill minska utgifterna sjunkit i större utsträckning.
9
Välfärdsstatsundersökningen belyser attityder till välfärdssystemen genom att bland annat fråga svenskarna om hur utbrett de
7 Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. 8 Rothstein, B. (2011), Social tillit, lycka, korruption och välfärdsstat. www.som.gu.se 9 Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen.
De svenska välfärdssystemen
Rapport 1
14
tror att missbruket av olika välfärdssystem är. Uppfattningen att fusk och missbruk är utbrett minskade påtagligt under nittiotalskrisen och fortsatte att minska ytterligare därefter.
10
I den
senaste undersökningen från 2010 var misstänksamheten om utbrett missbruk och fusk på den lägsta nivån sedan mätningarna startade på 1980-talet.
11
Sammanfattningsvis kan det konstateras att det finns en tilltro till att välfärdsstaten klarar av sin grundläggande uppgift, särskilt välfärdstjänsterna. Detta återspeglar sig också genom att betalningsviljan är starkare för välfärdstjänsterna än för transfereringarna. Den långsiktiga trenden är att betalningsviljan är robust, liksom stödet för offentlig finansiering av transfereringssystemen. Det finns inte heller några tecken på någon utbredd misstro mot att andra i samhället skulle missbruka systemen på ett otillbörligt sätt.
Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för, och tilliten till, välfärdssystemen vilket riskerar urholka betalningsviljan. Därför är frågan om felaktiga utbetalningar och missbruk av välfärdssystemen central för ett långsiktigt hållbart välfärdssamhälle.
2.3 Kunskapen om felaktiga utbetalningar är sparsam och fragmenterad
Välfärdsstatsundersökningen ger en god bild av befolkningens uppfattning om missbruket av välfärdssystemen över tid. Däremot finns det få undersökningar som försöker uppskatta hur omfattande de felaktiga utbetalningarna faktiskt är.
Det finns en omfattande forskning inriktad på olika former av skatteundandragande och andra fenomen kopplade till skattesystemet. Den forskning som rör felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen handlar framförallt om att utvärdera effekten på missbruk och överutnyttjande till följd av vissa specifika reformer.
12
Forskning som är inriktad på att uppskatta de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen är däremot svår att hitta.
10 Välfärdsopinion 2017, Projektbeskrivning. Umeå universitet. 11 Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen. 12 Se bl.a. Engström, P. m.fl. (2006), Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn. IFAU rapport 2006:9 och Hägglund, P. (2009), Effekter av intensifierade förmedlingsinsatser vid Arbetsförmedlingen. IFAU rapport 2009:15.
Rapport 1 De svenska välfärdssystemen
15
Inte heller myndigheterna har i någon större utsträckning försökt uppskatta omfattningen på de felaktiga utbetalningarna. Värt att notera är att de uppskattningar som har gjorts nästan uteslutande genomförts som svar på särskilda uppdrag från regeringen. Få myndigheter har på eget initiativ genomfört denna typ av studier.
Att det finns så få studier som kvantifierar omfattning på de felaktiga utbetalningarna har flera förklaringar. För det första är de potentiella källorna till fel (riskerna) många och varierande till sin karaktär inom och mellan olika ersättningssystem. För det andra är bristen på relevanta data också ett känt problem.
13
I kontakterna med
myndigheterna har det framkommit att det i vissa fall anses kostsamt att samla in data, till exempel via kontroller, för att kunna göra mätningar av felens omfattning. Krävande kontroller kan även upplevas vara svåra att motivera i förhållande till myndighetens uppdrag. Många av de svårverifierade uppgifterna är också till sin natur känsliga och därför kan kontroll upplevas som skadligt för myndighetens anseende.
13 T.ex. data över antalet föräldrar som väljer att avstå arbete för att vara med ett friskt barn samtidigt som föräldern erhåller tillfällig föräldrapenning (TFP). Även vid kontroll mot förskola/skola och mot arbetsgivare skulle denna risk inte kunna fångas upp i form av data med traditionella kontrollmetoder.
17
3 En modell för att identifiera och jämföra risker
De svenska välfärdssystemen är på många punkter olika vilket ställer särskilda krav på en jämförelse mellan systemen. Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har utretts och analyserats i olika sammanhang. Någon systemövergripande jämförelse för att bedöma var riskerna för felaktiga utbetalningarna är störst har dock inte gjorts. Delegationen har därför tagit fram en systemövergripande riskvärderingsmodell för att identifiera risker och möjliggöra en jämförelse mellan olika system. Syftet med modellen har dels varit att få en samlad riskbild av respektive ersättningssystem som beskriver systemets förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar, dels att möjliggöra en jämförelse av risker mellan olika system. I detta kapitel beskrivs hur arbetet har genomförts.
3.1 Att identifiera system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar
3.1.1 Uppdraget enligt direktivet
Delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av system där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar och där sådana studier saknas samt uppskatta de samlade felen från välfärdssystemen. För att kunna identifiera system med väsentlig risk behöver ersättningssystemen kunna ställas mot varandra på ett strukturerat och enhetligt sätt. Därför har delegationen arbetat fram en modell som möjliggör jämförelse av risker mellan olika system.
En modell för att identifiera och jämföra risker
Rapport 1
18
Att jämföra riskerna mellan olika ersättningssystem kräver harmonisering av bland annat begrepp och underlag men främst av vad som ska tillmätas vikt i analysen. Skillnader i de underliggande egenskaperna, i form av exempelvis styrande principer och konstruktioner måste hanteras liksom skillnader i kunskapsnivån om systemens olika risker.
3.2 Arbetssätt och genomförande
Arbetet med att ta fram en systemövergripande riskvärderingsmodell har i huvudsak bedrivits i en arbetsgrupp med representanter från de utbetalande myndigheterna
14
, Sveriges Kommuner och
Landsting (SKL), Skatteverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). Arbetet inleddes med att fastställa en definition av felaktiga utbetalningar som skulle användas inom ramen för arbetet med omfattningsstudierna. Därefter fastställdes vad som avses med risk. När definitionerna fastställts utarbetades den systemövergripande modellen som skulle ligga till grund för riskvärderingarna. När modellen var klar genomfördes ett omfattande arbete med att riskvärdera 27 olika ersättningssystem. När riskvärderingarna var klara gjordes den systemövergripande jämförelsen av riskerna och system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar identifierades. Nedan redogörs för de olika stegen i arbetet.
3.2.1 Definitioner av felaktiga utbetalningar och risk
Arbetsgruppen beslutade att följande definition av felaktiga utbetalningar ska användas.
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. En felaktig utbetalning kan uppstå på grund av att en ersättning beslutas och betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i tid. En felaktig utbetalning
14 Försäkringskassan, CSN, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket.
Rapport 1 En modell för att identifiera och jämföra risker
19
kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte beaktats inför en utbetalning. En mer detaljerad beskrivning av definitionen finns i bilaga 3.
Med risk avses en förmåns samlade förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar och innefattar även kända fel och brister som inte åtgärdats. Riskbegreppet inom ramen för detta arbete omfattar både sannolikheten för att felaktiga utbetalningar inträffar och dess konsekvenser. Eftersom riskanalyserna ska ligga till grund för studier om felens storlek, värderas konsekvenser här endast i monetära termer, inte i termer av till exempel minskat förtroende och tillit till välfärdssystemen eller myndigheterna.
Med systemövergripande risker menas sådana risker som orsakas av en händelse inom ett system och som ger upphov till risker i andra system. Det handlar också om risk för fel i uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem. Ett fel i sådana uppgifter kan få konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar
3.2.2 En systemövergripande modell för att värdera risk utarbetas
Syftet med riskvärderingsarbetet har varit att få en samlad riskbild av respektive ersättningssystem som beskriver systemets förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar och som samtidigt möjliggör en jämförelse mellan olika system.
Utgångspunkten för arbetet var att en modell skulle tas fram som var transparent, enkel att förstå och att använda. Med dessa utgångspunkter utarbetades en modell som på ett strukturerat sätt möjliggör systemövergripande jämförelser av information från olika ersättningssystem.
Inspiration hämtades från andra områden där jämförelser görs mellan enheter som i flera avseenden skiljer sig åt, bl.a. från Financial
En modell för att identifiera och jämföra risker
Rapport 1
20
Action Task Force (FATF).
15
Organisationen tar fram anvisningar
om riskanalyser eftersom identifiering av, förståelse för och värdering av risker är centrala för att motverka penningtvätt och terrorfinansiering.
Arbetsgruppen identifierade vilka kriterier som påverkar risken för felaktiga utbetalningar. Kriterierna grupperades sedan i fem kategorier som tillsammans påverkar riskbilden i respektive ersättningssystem.
Därefter identifierades vilka underlag som krävdes för att kunna värdera de olika kriterierna. Värderingen skulle göras av riskfaktorer och skyddsfaktorer. En riskfaktor är en omständighet eller en egenskap som ökar sannolikheten för felaktiga utbetalningar medan en skyddsfaktor minskar sannolikheten. För varje kriterium kan det finnas flera faktorer som på olika sätt påverkar risknivån. Genom en sådan ansats kunde underlag som redan tagits fram på myndigheterna användas, till exempel interna riskanalyser per förmån men även verksamhetsövergripande riskanalyser för hela myndigheten.
15 FATF är ett mellanstatligt organ vars arbete syftar till att fastställa internationella standarder samt främja implementering av åtgärder för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och finansiering av spridning av massförstörelsevapen.
Risknivå
Förmånens utformning
Nödvändiga
uppgifter
Kontroll och
handläggning
Generellt förebyggande
arbete
Ledning styrning och
kultur
Rapport 1 En modell för att identifiera och jämföra risker
21
Arbetsgruppen övervägde flera sätt att angripa svårigheterna med att jämföra så vitt skilda ersättningssystem mot varandra. I bilaga 2 redogörs vilka överväganden arbetsgruppen gjorde.
Modellen baseras på en samlad värdering av risk- och skyddsfaktorerna. Den kvalitativa ansatsen skapar en flexibilitet att tillmäta risk- och skyddsfaktorerna olika vikt för den samlade risknivån för ersättningssystemet. En närmare beskrivning av modellen finns i kapitel 3 och modellen som helhet återges i bilaga 4.
3.2.3 Arbetet med att riskvärdera ersättningssystemen
Genomförandet av riskanalyserna gjordes på berörda myndigheter och organisationer av en grupp personer med goda kunskaper om de aktuella ersättningssystemen, exempelvis handläggare, specialister, verksamhetsutvecklare och någon med kunskap om it-systemens innehåll och konstruktion. Minst två personer med olika kompetens skulle ingå i grupperna för att fånga olika perspektiv.
Riskanalyserna genomfördes i tre steg. I det första steget läste personerna i grupperna på egen hand in sig på modellen och formulerade egna svar till de frågor som modellen innehåller. Till stöd fick personerna också en exempeltext för att visa hur modellen skulle användas och hur analysen och svaren kunde se ut. I ett andra steg diskuterade deltagarna i respektive grupp sina svar och enades kring ett gemensamt svar. Dessa diskussioner leddes av myndighetens representant i den arbetsgrupp som tagit fram modellen. I det tredje steget träffades gruppen tillsammans med myndighetens representant i arbetsgruppen och en representant för delegationens kansli, för att gå igenom svaren. Syftet var bland annat att identifiera otydligheter, undersöka eventuella kompletteringsbehov och öka enhetligheten mellan analyserna. Genomgången syftade även till att säkerställa att den sammanfattande analysen återspeglade de viktigaste aspekterna av vad som framkommit i de två första stegen.
3.2.4 Identifiera system med väsentlig risk
I syfte att identifiera system med väsentlig risk gjordes i detta steg en jämförelse av de 27 riskanalyserna. Arbetsgruppens deltagare läste
En modell för att identifiera och jämföra risker
Rapport 1
22
in sig på samtliga analyser och var och en tog sedan ställning till den samlade risknivån för respektive ersättningssystem. Den samlade risknivån kategoriserades i fyra olika nivåer: väsentlig risk, medelrisk, låg risk och underlaget ej tillräckligt för att bedöma risknivån.
Slutligen hölls ett heldagsseminarium med arbetsgruppen för att diskutera och enas om vilka ersättningssystem som anses ha väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Arbetet med att urskilja system med väsentlig risk genomfördes i två steg. I det första steget diskuterades ersättningssystem där samstämmighet fanns bland deltagarna.
16
I detta skede bedömdes fem system ha väsentlig risk för
felaktiga utbetalningar. Huvuddelen av seminariet kunde därmed avsättas för det andra steget, att diskutera och gemensamt enas kring ersättningssystemen där deltagarnas omdömen inte var lika samstämmiga. Fokus för diskussionerna låg på ersättningssystem där omdömena i huvudsak var fördelade på väsentlig risk och medelrisk. Efter diskussionerna enades gruppen om att sammanlagt nio ersättningssystem skulle anses ha väsentlig risk. – Aktivitetsersättning – Arbetslöshetsförsäkringen – Assistansersättning – Tillfällig föräldrapenning – Lönebidrag – Nystartsjobb – Studiemedel utland – Bostadstillägg till pensionärer – Dagersättning till asylsökande
För vart och ett av dessa system har förutsättningarna för att genomföra omfattningsstudier kartlagts. Detta arbete kommer redovisas i en kommande rapport från delegationen.
16 Tillräcklig samstämmighet förelåg när minst 60 procent av gruppen ansåg att ett ersättningssystem hade antingen väsentlig risk eller låg risk.
Rapport 1 En modell för att identifiera och jämföra risker
23
I nästa kapitel redogörs för de huvudsakliga risk- och skyddsfaktorerna för felaktiga utbetalningar som framkommit i samtliga 27 riskanalyser och som har bäring på flera av systemen.
25
4 Observationer från riskanalyserna
I föregående kapitel redogjordes för den systemövergripande modell som utarbetats för att urskilja ersättningssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Av analyserna har flera värdefulla observationer identifierats. I detta kapitel redovisas de risk- och skyddsfaktorer som med hjälp av modellen bedöms påverka risknivån i välfärdssystemen. Det är dels de som är gemensamma i flera av välfärdssystemen, dels de som är av systemövergripande karaktär
4.1 Regelverkets konstruktion
Större risk när uppgifter bygger på antaganden om framtiden
Preliminära utbetalningar som görs i förskott är mer riskfyllda än de som betalas ut i efterskott eftersom de bygger på ett antagande om ett framtida förhållande. När beslut baseras på prognoser ska de stämmas av vid ett senare tillfälle, oftast efter årets slut. Den vanligast avstämningen avser inkomst som sker mot Skatteverket. Därefter kan ett slutgiltigt beslut fattas. Att löne- och inkomstuppgifter är särskilt riskfyllda beror på att de ofta är svåra att prognostisera, åtminstone för grupper som har tillfälliga och oregelbundna anställningar. Den efterföljande avstämningen av inkomstuppgifter innebär en administrativ hantering för den utbetalande myndigheten och kan skapa problem för den som blir återbetalningsskyldig. Hen kan behöva betala tillbaka hela eller delar av ersättningen på grund av att uppgiften varit preliminär och osäker. Att betala tillbaka är ett särskilt stort problem för vissa av systemens
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
26
målgrupper, till exempel äldre och grupper med sämre betalningsförmåga.
Ersättningar som baseras på historiska uppgifter är därför generellt tryggare än de som baseras på prognoser och förväntade inkomster. Utbetalningar som däremot betalas ut i förskott upplevs som riskfaktorer i samtliga system där detta är aktuellt.
Fastställda belopp och maxgränser har skyddande egenskaper
När ersättningens storlek är enhetlig för alla (t.ex. barnbidrag) eller fastställs enligt på förhand bestämda nivåer minskar risken för felaktiga utbetalningar. Riskerna för felaktiga utbetalningar ökar när ersättningen ska baseras på bedömning av behov, skälighet eller på annat sätt. Hur ersättningens storlek fastställs påverkar också incitamenten för att maximera ersättningen och ger olika förutsättningar för korrekta utbetalningar i handläggningen.
När storlek på ersättningen fastställs genom sammanvägning av flera kriterier och genom komplexa beräkningar blir det även svårt för den sökande att förstå vad beslutet grundar sig på. Det skapar problem i ett senare skede då det blir svårt för mottagaren att veta vilka ändrade förhållanden som ska anmälas (se vidare avsnitt 4.1).
Även bortre tidsgränser och tidsbegränsade beslut ses som skyddande faktorer. Det finns dock risk för att myndigheterna prioriterar ned kontrollen under tid med ersättning på grund av att det handlar om tidsbegränsade beslut (se vidare avsnitt 4.3).
System med tydliga och breda målgrupper upplevs som säkrare
Tydliga och breda målgrupper kan ses som en skyddsfaktor eftersom de underlättar för myndigheterna att bedöma vem som har rätt till ersättningen. Det beror oftast på att uppgifterna som då används är enkla och i huvudsak säkra. Ålder är en av de enklaste och säkraste variablerna som kan användas för att avgöra vem som ska ha rätt till en förmån eller dess storlek. Ålder används till exempel för att avgöra vilka barn som ska berättiga till barnbidrag i ett hushåll medan i det statliga tandvårdsstödet används ålder för att differentiera ersättningsnivån på det allmänna tandvårdsbidraget (ATB). När målgruppen för stöden är snäv krävs att fler
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
27
förutsättningar ska vara uppfyllda. Generellt gäller att ju snävare målgruppen för ersättningen är desto större betydelse får olika underlag som exempelvis intyg. Förutsättningarna att kunna verifiera underlagens riktighet varierar i de olika systemen (se vidare avsnitt 4.1).
Risk när svårkontrollerade uppgifter ligger till grund för beslut
Många uppgifter som är centrala i ärendehandläggningen är också svåra att kontrollera och verifiera. Det kan till exempel handla om uppgifter om hushållssammansättning, närvaro i aktivitet som det beviljats ersättning för eller om en olycka skedde på arbetet eller på fritiden. Dessa uppgifter är också ofta rapporterade av den sökande själv eller en tredjepart med intresse av att ersättning utbetalas (se avsnitt 4.2).
Det finns flera ersättningssystem där centrala uppgifter för att fastställa rätten till eller storleken på ersättningen är svåra att kontrollera, exempelvis assistansersättning. I vissa ersättningssystem är graden av egenrapporterade uppgifter större och möjligheterna att verifiera uppgifter kan vara begränsad. Det kan till exempel handla om uppgiften om barnet som man får tillfällig föräldrapenning för är sjukt eller inte.
För att minska riskerna med svårkontrollerade uppgifter, till exempel beskrivningar om arbets- eller funktionsförmåga, finns ibland möjligheter att bedöma rimligheten i underlagen med hjälp av försäkringsmedicinsk rådgivare eller med hjälp av en alternativ källa. Ibland är dock möjligheten att inhämta uppgifter från tredje part begränsad. Då står olika skälighetsbedömningar till buds för handläggaren för att fastställa rimliga nivåer. Detta är dock lättare i vissa ersättningar än andra. Inom underhållsstöd har Försäkringskassan gets möjlighet att bedöma om inkomsten är skälig i förhållande till den underhållsskyldige förälderns förvärvsförmåga, alltså förmågan att skaffa sig inkomst. Om föräldern saknar goda skäl för att inte ta tillvara sin förmåga kan Försäkringskassan fastställa en inkomst som anses skälig, oaktat vilka inkomster som föräldern redovisar till Försäkringskassan. En sådana mekanism ses som en skyddsfaktor mot de incitamenten som annars finns för svartarbete hos den underhållsskyldige föräldern.
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
28
Även när regelverket innehåller flera kritiska bedömningsmoment ökar komplexiteten och därmed risken för fel. Mängden nödvändiga uppgifter för att göra de kritiska bedömningarna påverkar också risken för fel i handläggningen. Detta har framkommit i flera riskanalyser, särskilt för de system som är bedömningstunga. Här tycks det också finnas stor variation mellan systemen hur utredningsskyldigheten tolkas.
Oklara och varierande begrepp ökar risken för fel
Otydliga begrepp, och sådana som inte är harmonierade mellan systemen, ökar risken för felaktiga utbetalningar. Ersättningar som kompenserar för inkomstförlust är ofta uppbyggda efter principen att den sökande är heltidsanställd. För de med deltidsanställningar och oregelbundna arbetstider blir begrepp som anställningsformer, arbetstider, jour, semester m.m. svårare för myndigheterna att tillämpa. Det ställer även särskilda krav vid kontroll av och samordning mot andra myndigheters utbetalningar.
Även de som ansöker om en ersättning kan få problem att tolka begreppen. Snarlika inkomstbegrepp och sätt att beräkna inkomst förekommer i flera ersättningssystem vilket medför att liknande uppgifter måste lämnas till flera olika myndigheter, som i sin tur behöver göra självständiga kontroller eftersom inkomstbegreppet inte är harmonierat. Detta försvårar också möjligheterna att nyttja redan lämnad information på ett effektivt sätt i informationsutbytet med andra myndigheter och vid automatiserade kontroller.
Det generella kunskapsläget om regelverkens syfte och grundprinciper för vad de ska ersätta är ofta låg bland mottagarna vilket av myndigheterna beskrivs som en risk. Liknande namn på ersättningarna gör det extra svårt för enskilda att veta vilka regler som gäller för respektive stöd.
Ändrade förhållanden i system som betalas ut under lång tid
Inte sällan löper beslut och utbetalningar under en lägre tid utan att de omprövas eller följs upp. Ett stort ansvar läggs därmed på den enskilde att anmäla ändrade förhållanden. Risken är att det inte
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
29
anmäls antingen på grund av den enskilde inte förstår vilka uppgifter skyldigheten omfattar eller på grund av att ändrade förhållanden medvetet undanhålls. Det kan vara svårt för den enskilde att bedöma vilka uppgifter som myndigheten redan har i sina interna system. Risken att den enskilde inte förstår förekommer särskilt när regelverket är komplext och när ersättningens storlek beräknas med hjälp av flera parametrar. Risken förstärks ytterligare av att beslutsbrev som regel hålls korta och enkla, vilket gör att all information om grunden till beslut sällan framgår. Då blir det svårare för den enskilde att avgöra vilka förändringar som ska anmälas.
Olika myndigheter ger uttryck för olika syn för hur ansvaret ska fördelas mellan myndigheten och den enskilda när det gäller att säkerställa att utbetalningarna baseras på uppdaterade förhållanden. Det kan också variera mellan systemen inom samma myndighet. Inom vissa ersättningssystem väljer myndigheten att låta hela ansvaret att meddela ändrade förhållanden ligga på den enskilde. Följande citat från en av analyserna illustrerar myndighetens grundinställning till att kontrollera uppgifter under tid med ersättning. I det aktuella ersättningssystemet finns stora incitament att undanhålla en mängd olika uppgifter som har betydelse för rätten till och storleken på ersättningen.
Så länge inga förändringar inkommer som gör att nytt ställningstagande till ersättningen måste göras förutsätter vi att de uppgifter vi har och kunden lämnat är korrekta.
Det finns också variation i vilka uppgifter myndigheterna väljer att kontrollera under tid med ersättning och hur långt de går i att verifiera uppgifterna.
Sanktioner
En del ersättningssystem innehåller uttalade sanktionsregler som syftar till ökad regelefterlevnad eller att motverka ett visst beteende. System med sådana egenskaper är dock få till antalet. Inom arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet är det huvudsakliga syftet med sanktionen att få till stånd en beteendekorrigering, i form av ökat intensitet i arbetssökande. IAF har i en granskning kunnat konstatera att beteendekorrigeringen beror på konsekvensen av sanktionen. Hotet om sanktionen att bli helt avstängd från rätt till
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
30
ersättning bedömdes ha en större effekt på ersättningstagares beteende jämfört med andra, relativt sett mildare, sanktioner.
17
Inom det statliga tandvårdsstödet har Försäkringskassan möjlighet till olika sanktioner eller sanktionsliknande verktyg. Myndigheten kan avansluta vårdgivare från tandvårdssystemet, hålla inne ersättning eller förelägga om förhandsprövning av all tandvård innan ersättning betalas ut till vårdgivare som missköter sig. De två senare åtgärderna skapar så pass mycket ökad administration för vårdgivaren att vårdgivaren upplever det som en sanktion. Några sådana verktyg finns till exempel inte i lönebidrag och nystartsjobb som också riskanalyserats.
Av riskanalyserna framgår att myndigheterna upplever sanktionsmöjligheterna som viktiga verktyg för att stävja felaktiga utbetalningar.
4.2 Uppgifter från tredje part
Intygen från tredje part
Intygen spelar ofta en betydande roll i bedömning av rätten till ersättning och dess storlek. Ibland finns också en relation mellan intygsutfärdaren och den som söker ersättningen vilket riskerar riktigheten och oberoendet. Här riskerar ekonomiska intressen spela in men även andra faktorer, som att behålla en bra relation till sin kund/patient/elev eller för att slippa återkommande påtryckningar från den sökande. Att kontrollera intygets riktighet och ställa relevanta följdfrågor upplevs ofta i handläggningen som tidstjuvar och riskerar att utebli.
I vissa förmåner saknas informationsutbyten av naturliga skäl, då kan hela eller delar av beslutet baseras på olika intyg istället. I flera av ersättningssystem upplever myndigheterna att verifiering av intyg är svårt. I riskanalyserna uppger myndigheterna att det finns variationer mellan olika handläggare när det gäller tolkningen av hur långt utredningsskyldigheten sträcker sig och hur långt de går i verifieringen av uppgifter.
17 IAF 2017:7, Underrättelser och sanktioner för personer med aktivitetsstöd, Bilaga, s. 6.
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
31
När företagens och sökandes ekonomiska incitament sammanfaller ökar risken för fel och brottslighet
Företag och organisationer som får ersättning (direkt eller via enskild) har ett intresse av att dels tillgodose sina kunders intresse, dels maximera sin lönsamhet. När företagets ekonomiska incitament sammanfaller med den enskildes intressen finns risk att viktiga uppgifter inte speglar verkliga förhållanden. Riskerna för missbruk och brottslighet ökar. Det kan komma till uttryck genom att till exempel inte redovisa frånvaro eftersom ersättningen då minskar. Det kan också handla om ersättningsmottagaren och arbetsgivaren felaktigt beskriver orsakerna till att en anställning upphört, vilket innebär färre karensdagar för den enskilde och mindre problem för arbetsgivaren.
Inom vissa ersättningssystem behöver myndigheternas handläggare tolka bokföringsunderlag som används för att styrka vissa kostnader. Ansvaret för dessa kontroller ligger ofta på handläggarna i linjen. Riskfaktorn i detta sammanhang är att uppgifterna ställer särskilda kompetenskrav på handläggarna för att kunna värdera uppgifterna. I vissa fall läggs sådant ansvar på en funktion som är frikopplad från den ordinarie handläggningen. Genom att flytta över ansvaret från handläggarna ökar möjligheten till specialisering samtidigt som det finns en risk för att myndigheten tappa viktig information som kan framkomma i den ordinarie handläggningen.
För att ekonomiskt stöd eller ersättning ska kunna betalas ut till ett företag behöver villkoren i många fall kontrolleras mot andra myndigheter och organisationer såsom Skatteverket, Kronofogden, Bolagsverket och arbetstagarorganisation. De utbetalande myndigheterna behöver därför kontinuerligt få uppgifter om förändringar i företagen. Kontroller, i form av direktkontakt med berörda myndigheter eller via tjänsten Infotorg, sker dock i huvudsak i samband med prövning av rätten till ersättning. Vilken företagsinformation som kontrolleras under tid med ersättning varierar.
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
32
Uppgifter från egenföretagare är svåra att verifiera
Uppgifterna från egenföretagare bedöms i flera riskanalyser som svårare att verifiera eftersom det i hög grad saknas lämpliga intygsgivare. Problemet är att den som söker ersättning och den som ska intyga uppgifterna kan vara densamma. Det kan finnas risk för att lönerna uppges vara högre än de är för att maximera nivån på ersättning.
Under tid med ersättning finns även risk för att egenföretagaren arbetar i sitt företag utan att ta ut löner som ersättningen borde regleras mot. Dessa risker gäller även när anhöriga är anställda i det egna företaget.
Risker när tredje part inte signalerar ändrade förhållanden
Ibland är myndigheternas beslut och utbetalningar beroende av att tredje part signalerar förändringar.
Inom assistansersättningen kan samtliga nya kommunala insatser som inte beaktas leda till felaktiga utbetalningar. Ett annat exempel är om skolor inte rapporterar frånvaro för gymnasieelever. Då betalas studiebidrag ut felaktigt eftersom man måste studera på heltid för att ha rätt till bidraget. Det kan också påverka eventuellt bostadsbidrag eftersom det endast betalas ut till barnfamiljer vars barn får studiebidrag.
Även arbetsgivare är skyldiga att lämna uppgift om ändrade förhållanden när något ändras i ett anställningsförhållande för en person stöd från Arbetsförmedlingen.
4.3 Myndighetens prioriteringar
Handläggningskontrollerna är koncentrerade till den initiala utredningen
I flera av myndigheternas riskanalyser pekar man på att kontroller av förändringar efter det initiala beslutet ofta är lågt prioriterade. Det kan till exempel handla om kontroller av uppnådd självförsörjning,
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
33
att personen uppvisat tillräcklig sökaktivitet i arbetslöshetsförsäkringen, att arbetsförmåga eller arbetsuppgifter förändrats, eller att det skett förändringar i civilstånd.
I flera riskanalyser uppges även att förändringar som går att kontrollera i myndigheternas interna system prioriteras ned i förmåner som har löpande beslut. Detta resulterar i att förmåner som löper över tid ofta har högre risk för fel på grund av att utbetalningen inte anpassats till förändringar som skett trots att de påverkar villkor för förmånen. I vissa system har myndigheten att betala ut ersättning (ofta som en huvudförsörjning) och samtidigt att stödja ”klienten” på olika sätt, till exempel att bli självförsörjande eller återgå i arbete. Handläggaren har ofta att hantera nyansökningar som ges högst prioritet och att följa upp de löpande ärendena. Den snedvridna balansen med tonvikt på ansökningsärenden är en riskfaktor då det kan förlänga tiden med ersättning och innebära att handläggaren inte uppmärksammar ändrade förhållanden av betydelse för ersättningen. I vissa system har myndigheten att betala ut ersättning (ofta som en huvudförsörjning) och samtidigt att stödja bidragsmottagaren på olika sätt, till exempel i att bli självförsörjande eller återgå i arbete. Ofta prioriteras nyansökningar. vilket är en riskfaktor då det kan förlänga tiden med ersättning och innebära att handläggaren inte uppmärksammar ändrade förhållanden av betydelse för ersättningen.
Efterkontroller nedprioriteras
Vissa ersättningar ska regelbundet omprövas eller kontrolleras för att säkerställa att förhållandena som beslutet bygger på inte har ändrats och därmed påverkat rätten till eller storleken på ersättningen. Förändrad inkomst är en viktig faktor för ersättningarna och många gånger baseras det preliminära beslutet på senaste taxerade inkomst, uppgifter som hämtas automatiskt. När myndigheten får indikation om en inkomstförändring behöver myndigheten utreda om den nya inkomsten innebär förändringar för framtida utbetalningar eller inte. Hur många ärenden som kontrolleras avgörs i huvudsak av hur mycket resurser myndigheten valt att lägga på kontrollen och inte av antalet ärenden som riskerar att vara fel och storleken på dessa fel.
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
34
Det finns också risk för att impulser (interna och externa) om förändringar som skulle behöva utredas inte utreds i på grund av att myndighetsledningen upplever en resursbrist.
Risk att fokus på intern effektivitet tränger undan arbetet med felaktiga utbetalningar
Samtliga myndigheter har uttalade mål om felaktiga utbetalningar och kvalitet. I de allra flesta fallen finns framtagna riskanalyser som kommuniceras internt i syfte att förhindra felaktiga utbetalningar. Det är också vanligt att myndigheterna har särskilda enheter för efterkontroll och misstanke om brott. Myndigheterna arbetar ofta aktivt med att tydliggöra att cheferna har ett tydligt ansvar för kvalitetsarbetet inklusive arbetet med felaktiga utbetalningar. Trots dessa skyddsfaktorer tycks den verksamhetsnära styrningen mest inriktad på att utbetalningarna sker i rätt tid och att nå målen för handläggningstiderna. När målen för handläggningstiderna är äventyrade får kontroll och verifiering av uppgifter stå tillbaka. När det är svårt och tidskrävande att få tag på information från itsystemen i handläggningen riskerar sådana kontroller att bli nedprioriterade i förhållande till snabba utbetalningar. I nästan alla riskanalyser, möjligtvis de högautomatiserade ärendena som undantag, beskrivs ”pinnjakten” som en riskfaktor.
4.4 Informationsutbyte och samordning
Effektivt informationsutbyte förutsätter automatiserad överföring och att korrekta uppgifter lämnas
Ett väl fungerande elektroniskt informationsutbyte av uppgifter kan bidra till att minska risken för felaktiga utbetalningar, eftersom manuella kontroller av uppgifter kan vara så tidskrävande att myndigheterna väljer att avstå från att göra dem. För att informationsutbytet ska vara effektivt måste det integreras i de ordinarie systemen, annars riskerar informationen att inte tas om hand i handläggningen. Ett exempel på ett sådant informationsutbyte är den tjänst som numera finns inbyggd i kommunernas
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
35
handläggningssystem inom ekonomiskt bistånd, SSBTEK
18
.
Informationsutbytet innebär att handläggarna kan hämta och verifiera uppgifter om inkomster, bidrag och ersättningar från bland annat Försäkringskassan, CSN, Arbetsförmedlingen, a-kassor och Skatteverket.
En förutsättning för att informationsutbyte ska säkerställa korrekta utbetalningar är att inrapporterade uppgifter håller god kvalitet. Informationsutbytets effektivitet påverkas också av kvaliteten i de uppgifter som lämnats till myndigheten. Om uppgifterna som lämnats till den första myndigheten i hög grad är egenrapporterade, och i begränsad omfattning är möjlig att verifiera, blir kvaliteten på uppgifterna i informationsutbytet också relativt låg. Kvaliteten kan också variera beroende på uppgiftslämnande myndighetens prioriteringar, förhållningssätt och kompetens. I riskanalyserna har myndigheterna angett att det finns kvalitetsproblem gällande uppgifter som till exempel rapporteras från olika skolor. Men som regel värderar myndigheterna kvaliteten i de uppgifter som hämtas från andra myndigheters system som hög.
Registervård och uppdaterade register
En förutsättning för att korrekta beslut ska kunna fattas är de uppgifter som myndigheterna använder är ändamålsenliga, uppdaterade och speglar verkliga förhållanden. Det gäller framförallt uppgifter från folkbokföringsregistret och taxeringsbeslut från Skatteverket. Samtidigt menar en del myndigheter att de är medvetna om att det finns vissa kvalitetsbrister i flera uppgifter. Det finns risk för att de väljer att inte ifrågasätta registeruppgifterna trots indikation om att uppgifterna inte stämmer.
Att det förekommer fel i registren kan bero på flera orsaker. De sannolikt viktigaste förklaringarna är att uppgiftslämnaren lämnat felaktiga uppgifter eller ej anmält ändrade förhållanden. Det kan också uppstå fel om handläggarna måste överföra information manuellt mellan olika it-system på grund av att systemen inte är integrerade.
18 SammanSatt BasTjänst för Ekonomiskt Bistånd.
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
36
Risk för felaktiga utbetalningar vid brist på samordning mellan förmåner i Sverige
Vissa ersättningssystem behöver samordnas så att den sökande inte ska få ersättning från två system för samma period. Bristande samordning inom och mellan myndigheterna gör att felaktiga utbetalningar riskerar att uppstå. Ibland består bristerna i att det inte uppmärksammas att ersättning utgått för samma period, andra gånger i att ersättningsnivåerna inte justerats korrekt. Särskilt stor tycks denna risk vara när en person får dagersättningar från Försäkringskassan (t.ex. tillfällig föräldrapenning, sjukpenning) samtidigt som arbetsgivaren får ekonomiskt stöd för samma period för den anställde.
Denna riskfaktor förstärks när regelverken för de olika systemen som ska samordnas tillämpar olika tidsperioder för vilka besluten grundar sig på. Ibland tillämpas delar av dag, hela dagar, veckor och ibland månad. Det försvårar arbetet att samordna utbetalningarna mellan systemen i syfte för att undvika felaktiga eller dubbla ersättningar.
Det finns också risk för att uppgifter från andra myndigheter kommer in för sent för att kunna tas om hand innan utbetalning. Eftersläpningen kan bero på hur ersättningssystemen är konstruerade och därför är svåra att komma till rätta med men kan också bero på lång handläggningstid eller att den sökande bidragit till att uppgiften kommer in för sent.
4.5 Digitalisering och sätt att förebygga fel
Automatisering förebygger vissa risker
I många system är hela eller delar av handläggningen automatiserad. Det kan handla om beräkningsmoment eller att det automatiskt verifieras att nödvändiga uppgifter finns och att villkoren för rätten till ersättning är uppfyllda. I en del automatiserade processer kan handläggarna även lägga in spärrar och bevakningar i systemet i sådana ärenden där handläggaren bedömer att en utökad kontroll är nödvändig vid nästa ansökningstillfälle. Därför har det i flera riskanalyser från olika myndigheter framhållits att automatiserade
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
37
processer ses som en skyddsfaktor för att undvika felaktiga utbetalningar.
Profilering för att minska risken för fel före och efter beslut
Myndigheterna har kommit olika långt i att differentiera handläggningen och kontrollerna inför och efter beslut och utbetalning. Det innebär bland annat att man arbetar med att styra vissa resurser och kontroller mot ärenden där risker för felaktiga utbetalningar är större. Urvalen för dessa kontroller bygger på analys av förmånsrelaterade data och inriktas i huvudsak på att upptäcka ärenden där det finns en förhöjd risk att lämnade uppgifter är felaktiga.
Digitala tjänster
Digitala tjänster i form av Mina sidor används på flera myndigheter. Bland de mindre komplexa ersättningssystemen där automatiseringen är hög och mängden ärenden stor (t.ex. föräldraförsäkringen) arbetar man kontinuerligt med att se över och förenkla informationen i ansökningsblanketterna. Vanligt är också att utveckla elektroniska ansökningsblanketter som är självinstruerande eller digitala tjänster som är integrerade i en e-tjänst. Till de som ansöker digitalt kan myndigheterna bättre anpassa innehållet efter vad den sökande uppger. Frågor som inte är aktuella att besvara behöver därmed inte visas. Det ska skapa bättre förutsättningar för den sökande att fokusera på de relevanta delarna för att handläggningen ska bli effektiv och korrekt. Den sökande får oftast ett bättre stöd för att fylla i rätt uppgifter genom den digitala tjänsten än på en pappersblankett. Analyser baserat på olika kund- och användarundersökningar används också för att utveckla de digitala tjänsterna. Det primära syftet med sådana tjänster är att öka kvaliteten i handläggningen och att förbättra servicen till medborgarna. I flera riskanalyser bedöms det också skapa förutsättningar för ökad kvaliteten i handläggningen och därmed färre felaktiga utbetalningar.
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
38
Information och normpåverkande åtgärder i förebyggande syfte
Alla myndigheter informerar om sina ersättningar på sina webbplatser. Det har potential att nå stora grupper med lättillgänglig och anpassad information. Men att koncentrera så mycket information till webben kan utgöra en risk eftersom vissa grupper har låg digitaliseringsgrad med sämre möjligheter att ta till sig information via digitala kanaler. Variationen är dock stor mellan ersättningssystemen, beroende på ersättningens målgrupp. I många system är kontakten med en handläggare antingen obefintlig eller högst begränsad trots ett komplicerat regelverk, till exempel inom arbetsskador.
För samtliga ersättningar som omfattas av bidragsbrottslagen informeras den sökande om att uppgifterna lämnas på heder och samvete. Informationen lämnas dels i anslutning till att ansökan skrivs under, dels i beslutsbrevet. Den sökande informeras om att det är straffbart att lämna felaktiga uppgifter, att utlämna något eller inte meddela när uppgifterna som lämnats förändras.
CSN driver till exempel rättsprocesser i USA för att driva in obetalda studieskulder från personer som bor i USA och har skulder de inte betalar av på. Även om processerna rör återbetalning torde det också påverka de normer som i sin tur kan påverka felaktiga utbetalningar genom att signalerar att det inte går att smita undan sina skyldigheter.
4.6 Vissa systemövergripande risker
Systemövergripande risker är sådana risker som orsakas av en händelse inom ett system och som ger upphov till risker i andra system. Det handlar också om risk för fel i uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem. Ett fel i sådana uppgifter kan få konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar.
Identitet
Endast i ett fåtal riskanalyser har identitet framhållits som en potentiell risk. Det har då varit kopplat till vissa nyanlända och
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
39
personer som inte bor i Sverige. Det har därför utifrån riskanalyserna varit svårt att dra några slutsatser om de identitetsrelaterade riskerna.
Det kan dock konstateras att det i dag saknas en myndighet som har ett sammanhållet ansvar för frågor om identiteter och för utfärdande av identitetshandlingar. Det är främst kontroller av Migrationsverket och Skatteverkets folkbokföring som har betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen. Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden konstaterade nyligen att myndigheter kan göra olika bedömningar vid fastställande av identiteter mot bakgrund av myndigheternas olika uppdrag och att det saknas en gemensam reglering eller enhetlig syn på vad ska krävas för att en identitet ska anses styrkt.
19
Utredningen pekade också på risker med att oriktiga handlingar som används för att styrka identiteter inte upptäcks, då det förekommer en mängd olika identitetshandlingar. Vidare pekade utredningen på stora risker att uppgifter om falska identiteter inte aviseras till andra myndigheter, då det i dagsläget finns begränsade möjligheter att rätta eller korrigera dessa.
20
Utredningen framhöll
också att myndigheterna använder samordningsnummer på samma sätt, oavsett om de grundar sig på styrkta eller ostyrkta uppgifter.
Folkbokföringsuppgifter ligger ofta som grund för beslut om ersättning från de svenska välfärdsystemen
Folkbokföringsuppgifter har stor betydelse för rätten till ersättningar från välfärdssystemen. Uppgifterna är dessutom direkt avgörande för bedömningen om en person är försäkrad enligt socialförsäkringsbalken för bosättningsförmåner i Sverige eller inte.
Kontroll mot folkbokföringsuppgifter sker initialt vid ansökningstillfället. Om impulser om förändringar kommer in görs även kontroller i löpande ärenden. I vissa förmåner, långt ifrån alla, skickas impulser om förändringar i folkbokföringen direkt till handläggningssystemet för åtgärd. I riskanalyserna framkommer att sådana impulser inte alltid beaktas och därmed riskerar leda till en felaktig utbetalning.
19SOU 2017:37 Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 20 I prop. 2017/18:145 föreslås att Skatteverket fr.o.m. 1 juli 2018 ska få möjlighet att avregistrera falska identiteter från folkbokföringen.
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
40
En annan risk kopplad till folkbokföringen är att uppgifterna inte speglar verkliga förhållanden. Det kan handla om att den försäkrade inte anmäler ändrade boendeförhållanden till folkbokföringen. Det kan också handla om att sammanboende skenseparerar då hushållet får en högre ersättning när ena parten folkbokför sig oriktigt på en annan adress (se även avsnitt om utlandsanknytning nedan).
Risker med försäkringstillhörighet till svensk socialförsäkring
Den svenska socialförsäkringen kan förenklat delas in i bosättningsbaserade förmåner och arbetsbaserade förmåner. Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för arbetsbaserade försäkringar är att personen arbetar i Sverige, antingen som anställd eller som egenföretagare.
21
Exempel på arbetsbaserade förmåner är
sjukpenning, tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning över lägstanivån. Risker förknippade med arbetsbaserade försäkringar beskrivs i avsnittet om situationer med utlandsanknytning nedan.
För att en person ska vara berättigad till en bosättningsbaserad förmån ska han eller hon anses vara bosatt i Sverige. Här spelar flera kriterier in i bedömningen, till exempel om personen är förvärvsverksam, vistelsens varaktighet i respektive land, familjesituation och bostadsförhållanden. Exempel på bosättningsbaserade förmåner är till exempel barnbidrag, vissa föräldraförsäkringsförmåner på lägsta nivå och grundnivå, vårdbidrag, assistansersättning, sjuk- och aktivitetsersättning i form av garantiersättning samt garantipension för ålderspensionärer.
I riskanalyserna har myndigheterna redovisat risker kopplade till att fastställa försäkringstillhörighet i varierande grad. Risk för felaktiga utbetalningar föreligger exempelvis när en handläggare inte känner till en utlandsvistelse vid handläggningen av en bosättningsbaserad förmån. Här handlar det om enskilda som vid ansökningstillfället bor eller arbetar utomlands och får ersättning trots att de inte ska anses bo i Sverige. Det handlar också om personer som efter det initiala beslutet flyttar eller börjar arbeta utomlands under den tid som de får ersättning.
21 Vissa personkategorier är försäkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför Sverige. Den omvända situationen förekommer också, dvs. att en person arbetar i Sverige men ändå inte är omfattad av svensk socialförsäkring.
Rapport 1 Observationer från riskanalyserna
41
Ett annat exempel som anges är att handläggare kan ha bristande kunskaper eller uppleva sig sakna tid att identifiera i vilka ärenden försäkringstillhörighet behöver utredas vidare eller uppdateras. Det finns risk för att handläggaren utgår från att den sökande är försäkrad om hen tidigare uppburit ersättning eller om handläggaren bedömer att en kontroll i ärendehanteringssystemet om att personen har legal vistelse i Sverige är tillräcklig.
Oredovisade inkomster och förmögenheter
Risken för att en person ska arbeta svart samtidigt som han eller hon erhåller ersättning från välfärdssystemen är störst när personen är i arbetsför ålder och har en arbetsförmåga. Flera myndigheter pekar på att det finns incitament för svart arbete i de olika systemen men det saknas kunskap om hur omfattande det är. Förekomst och ändrade förhållanden i förmögenhet anges som risker i flera system och har också angetts som den största risken i en enskild förmån. Uppgifter om förmögenhet är generellt sett svårt för myndigheterna att ta del av eftersom uppgiften inte längre finns att tillgå i något register. Myndigheterna kan bara kontrollera och få upplysning om eventuella tillgångar i form av fastighetsinnehav och kapitalinkomster. I vissa förmåner har också handläggarna möjlighet att ställa frågor till exempelvis banker om banktillgångar. Det förutsätter dock att handläggaren vet vilken bank som personen har sina tillgångar på.
Situationer med utlandsanknytning är särskilt riskfyllda
Situationer med utlandsanknytning lyfts fram som särskilt riskfyllda i flera riskanalyser. Om personer som är bosatta utomlands är felaktigt folkbokförda i Sverige finns stor risk för felaktiga utbetalningar. I sådana situationer får myndigheterna inga signaler om att personen kan ha avlidit och inga levnadsintyg skickas heller ut. Det kan leda till att myndigheterna betalar ut förmåner till avlidna personer under lång tid.
Det är svårt, om inte omöjligt, för myndigheterna att få fram uppgifter om utländska inkomster och förmögenhet. Besluten i de ärenden som grundas på sådana uppgifter baseras därför på de
Observationer från riskanalyserna
Rapport 1
42
uppgifter som förmånstagarna lämnar vid ansökningstillfället. Myndigheterna uppger att de måste förlita sig på att förmånstagarna anmäler eventuella förändringar själva.
Det är också svårt för myndigheterna att fånga upp och kontrollera civilståndsändringar för personer bosatta utomlands. Myndigheterna har svårt att få nödvändiga uppgifter verifierade i utlandsärenden även i de fall när att förmåner ska samordnas mot utländska förmåner enligt bestämmelser i EU-förordning.
22
Myndigheterna har generella problem med långa svarstider när de skickar förfrågningar till myndigheter i andra länder. Svenska myndigheter har möjlighet att skicka förfrågningar till myndigheter inom EU/EES. Däremot finns ingen möjlighet till kontroll av information från sökande hos myndigheter i länder som Sverige inte har något avtal med.
23
Informationsutbyte med andra länder är en viktig förutsättning för kontroll inför och under löpande beslut. Ett nytt system för elektroniskt informationsutbyte av socialförsäkringsinformation inom EU(EESSI) håller på att tas fram och kan kanske på sikt lösa en del av myndigheternas problem i utlandsärenden.
22 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 166, 30.4.2004. 23 ISF 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer.
43
5 Slutsatser
5.1 Sammanfattande slutsatser
Utifrån de genomförda riskanalyserna av 27 välfärdssystemen kan följande övergripande slutsatser om risker för felaktiga utbetalningar dras. Riskerna är i stor utsträckning systemövergripande i bemärkelsen att de återkommer i flera av de analyserade systemen.
Hur regelverket är konstruerat har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Den kanske största risken för fel är när besluten om rätt till ersättning bygger på uppgifter som är svåra att kontrollera. Även ersättningar som betalas ut under en längre tid är riskfyllda. Det hänger bland annat samman med att det i många fall är oklart när den enskilde har skyldighet att anmäla ändrade förhållande och vilka uppgifter som i så fall omfattas. Dessutom är kontroller i det initiala beslutet prioriterade framför kontroller i löpande ärenden. Om regelverket innehåller sanktionsmöjligheter anses det underlätta arbetet med att motverka fel. En annan risk som lyfts fram är när regelverken för ersättningar som måste samordnas tillämpar olika tidsperioder för besluten.
Många ersättningar bygger på intyg från tredje part, uppgifter i sådana intyg är ofta svåra att kontrollera vilket i sig utgör en risk. En särskild riskfaktor i detta sammanhang är när det finns en relation mellan intygsutfärdaren och den som söker ersättning. På liknande sätt föreligger risker för fel när ersättningar som avser enskild betalas ut till företag eller organisationer.
Hur myndigheten väljer att prioritera sin verksamhet och sina kontroller har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Av analyserna framgår att service och handläggningstider i många fall prioriteras framför åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar. Det är även tydligt att myndigheterna kommit olika
Slutsatser
Rapport 1
44
långt i att styra kontrollerna mot ärenden där risker för felaktiga utbetalningar är störst.
Automatiserad handläggning och elektroniskt informationsutbyte kan på ett effektivt sätt bidra till minskade felaktiga utbetalningar. Det förutsätter att uppgifterna som används är korrekta. Av riskanalyserna framgår att myndigheterna värderar kvaliteten i uppgifter från andra myndigheter högt och fel i registren har inte lyfts fram som en risk i analyserna. Samtidigt förutsätter ett uppdaterat register med korrekt information att indikationer på fel rapporteras till registeransvarig myndighet.
Utöver de systemspecifika har även ett antal systemövergripande risker identifierats som särskilt viktiga vad gäller att motverka felaktiga utbetalningar. Exempel på sådana är identitet, folkbokföringsuppgifter, och oredovisade inkomster och förmögenhet. Fel i dessa uppgifter kan få stora spridningseffekter i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och är särskilt viktiga att motverka.
Sammantaget pekar delegationens riskanalysarbete på att det finns betydande risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Ett stort antal risker har identifierats i en rad olika system. För ett antal välfärdssystem har riskerna för felaktiga utbetalningar bedömts som väsentliga.
För att kunna prioritera rätt åtgärder för att reducera riskerna behöver omfattningen av de fel som riskerna orsakar uppskattas. Eftersom sådana uppskattningar saknas går det inte att avgöra om resursallokeringen står i proportion till riskerna.
5.2 Nästa steg i delegationens arbete
Ett nästa steg i delegationens arbete är att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar i system med väsentlig risk. I det arbetet ska delegationen pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder eller om nya metoder behöver identifieras för att bättre kunna uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
I arbetet med att värdera och identifiera system med väsentlig risk har det blivit tydligt att systemens olika risker skiljer sig åt i karaktär. Eftersom riskerna är så varierande till sin karaktär inom och mellan
Rapport 1 Slutsatser
45
olika ersättningssystem bedömer delegationen att det krävs olika metoder för att på ett trovärdigt sätt kunna uppskatta felen som riskerna ger upphov till.
Utgångspunkten för de omfattningsstudier som ska bedrivas inom ramen för delegationens arbete är att uppskatta felnivåerna med en högre precision än tidigare till en rimlig kostnad. I tidigare utredningar har man istället framhållit vikten av att tillämpa en enhetlig metod i syfte att få så jämförbara uppskattningar som möjligt.
24
24 Tidigare utredningar har framhållit vikten av att tillämpa en enhetlig metod i syfte att få så jämförbara uppskattningar som möjligt. Se t.ex. Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007), Vad kostar felen? Rätt och riktigt. Rapport 7 och Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (2010); ESV rapport 2011:11.
47
Referenser
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2017),
En modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen, Version 1, 2017-11-07 (Komm2018/00684/Fi 2016:07).
Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007), Vad kostar felen?
Rapport 7. Engström, P. m.fl. (2006), Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning
för vård av barn. IFAU rapport 2006:9 och Hägglund, P. (2009),
Effekter av intensifierade förmedlingsinsatser vid Arbetsförmedlingen. IFAU rapport 2009:15. Esping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism
(Princeton: Princeton University Press.). ESV (2011), Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen, ESV rapport 2011:11.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004,
samordning av de sociala trygghetssystemen, EUT L 166, 30.4.2004. IAF 2017:7 Underrättelser och sanktioner för personer med
aktivitetsstöd.
ISF 2018:6 Risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande
situationer.
Prop. 2017/18:145 Ökat skydd för hotade och förföljda personer samt
några åtgärder för att öka kvaliteten i folkbokföringen.
Regeringskansliet (2012), Socialförsäkringarna och samhällsekonomin. Rothstein, B. (2011), Social tillit, lycka, korruption och välfärdsstat.
www.som.gu.se
Referenser
Rapport 1
48
SOU 2008:74Rätt och riktigt, Delegationen mot felaktiga
utbetalningar. SOU 2017:37Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,
upptäcka och beivra, Utredningen om organiserad och
systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. Svallfors, S. (2011), Trygg, stöttande, tillitsfull? – Svenskarnas syn på
socialförsäkringarna. Underlagsrapport till den parlamentariska
socialförsäkringsutredningen. Umeå universitet, Sociologiska institutionen, Välfärdsopinion 2017.
49
Bilaga 1 Ersättningssystem som riskanalyserades och jämfördes
De utbetalande myndigheterna hanterar närmare ett hundratal olika transfereringssystem i form av bidrag, försäkringar, subventioner m.m. som skulle kunna definieras som ett välfärdssystem. De system som riskvärderades var olika bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål. Även transfereringar som betalas ut till företag och organisationer som avser enskilda individer ingick i analysen. Dessutom sattes en nedre gräns vid ca 1 miljard kronor på anslaget för att begränsa antalet system i jämförelsen. Därmed sållades mer än hälften av systemen bort men jämförelsen omfattade ändå närmare 95 procent av det totala utbetalningarna. Att få med en stor andel av de samlade utbetalningarna är viktigt utifrån uppdraget att bedöma det totala felet. Transfereringarna som ingick i jämförelsen administreras av följande myndigheter och organisationer: Arbetsförmedlingen, Sveriges a-kassor, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, kommunerna, länsstyrelserna, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten.
Totalt genomfördes 27 analyser men analyserna omfattar fler ersättningssystem då vissa hanteras på ett likartat sätt (aktivitetsstöd och etableringsersättning) eller hanteras samlat i handläggningen (bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd). Sammanlagt uppgår anslagen för de riskanalyserade systemen till ca 600 miljarder kronor årligen.
Bilaga 1
Rapport 1
50
51
Bilaga 2 Arbetsgruppens överväganden
Arbetsgruppen övervägde inledningsvis en kvantitativ ansats med utgångspunkt i multikriterieanalys (MKA) som är en grupp av metoder avsedd för att väga samman flera olika betydelsefulla kriterier för det man vill analysera. Multikriterieanalys kan användas som ett verktyg för att värdera komplexa omständigheter. Ansatsen tydliggör vilka kriterier eller egenskaper som har getts betydelse och hur stor vikt varje kriterium ska tillmätas till den slutliga värderingen. Parallellt arbetade ett begränsat antal personer från arbetsgruppen med att hitta lämpliga viktningskvoter. Gruppen övervägde viktning av kriterier individuellt och grupper av kriterier (bland annat på rubrik-/kategorinivå). Arbetet med att hitta lämpliga viktningskvoter visade sig vara väldigt utmanande eftersom vissa systems egenskaper (kriterier) skulle bli kraftigt undervärderade i modellen i förhållande till den riskbild som på förhand var känd. Ju fler kriterier som ligger till grund för analysen, desto mindre betydelse får respektive kriterium som ingår. Det går givetvis att justera viktningarna i viss mån men eftersom de betydande riskerna kunde vara fördelade i olika kategorier riskerade en given viktning vara lämplig och ge en rättvisande beskrivning av vissa ersättningssystem men ge helt missvisande bild för andra system. Så kallad parvisa jämförelser, som också är en form av MKA, övervägdes också av arbetsgruppen. Eftersom parvisa jämförelser bygger på att man hela tiden jämför två objekt åt gången blir antalet nödvändiga jämförelser (permutationer) snabbt stort och metoden är därför inte realistisk att använda i detta sammanhang. Vid jämförelser av endast 20 objekt (ersättningssystem) blir antalet nödvändiga jämförelser 190 stycken. Det var därför inte realistiskt att använda sig av denna metod för att jämföra så pass många ersättningssystem.
Bilaga 2
Rapport 1
52
Arbetsgruppen enades därför om att delvis byta inriktning för modellen där den viktigaste förändringen var att överge den kvantitativa ansatsen till en helt kvalitativ ansats för att värdera riskerna. Modellen skulle, istället för att ge ett matematiskt värde för den samlade risknivån (baserat på viktning och uppfyllda kriterier), nu baseras på en samlad värdering av risk- och skyddsfaktorerna. De fem övergripande kategorierna med dess olika underrubriker skulle alltjämt ligga fast för modellen. Till varje underrubrik skapades en hjälptext med exempel på viktiga kriterier i syfte att sätta avsnittet i en kontext och ge stöd för att underlätta analysen av det aktuella området. I slutet av varje kapitel fanns också utrymme att redovisa viktiga aspekter som inte fångats upp med hjälp av modellens underrubriker och stödtext.
53
Bilaga 3 Definition av felaktiga utbetalningar
Definition av felaktig utbetalning
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Generellt om felaktiga utbetalningar
En felaktig utbetalning uppstår oftast på grund av att en ersättning betalas ut på felaktiga eller otillräckliga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i rätt tid.
En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Även ett felaktigt beslut om att avvisa eller avslå en ansökan som därmed aldrig leder till en utbetalning betraktas som en felaktig utbetalning enligt ovanstående definition.
Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte beaktats inför en utbetalning.
Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av
oegentligheter. Det är avsiktliga fel som uppstår när en myndighets-
person vilseleder i syfte att få till stånd en utbetalning som annars inte skulle ha utgått eller en utbetalning som blir större än den annars skulle ha varit.
Bilaga 3
Rapport 1
54
I vissa fall kan en felaktig utbetalning påverka utbetalningen från ett annat ersättningssystem. Den totala summan som betalas ut till den enskilda kan bli rätt, men beror på att de felaktiga utbetalningarna från de olika ersättningssystemen tar ut varandra.
Bedömningsförmåner
Inslagen av bedömning varierar i olika ersättningssystem. Det innebär att ersättningssystem med större bedömningsutrymme också inrymmer större inslag av variation mellan handläggare, kontor och över tid som inte går att förklara med underliggande variation i befolkningen. Så länge beslutet ligger inom ramen för det bedömningsutrymme som lagen medger kan beslutet, och därmed utbetalningen, inte anses vara fel. En utbetalning är dock felaktig om den grundar sig på en bedömning som uppenbart är utanför bedömningsutrymmet.
Löpande utbetalningar
Det är viktigt att skilja på löpande utbetalningar och engångsutbetalningar. Underlåtelse att meddela och beakta ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till ersättning eller ersättningens storlek, innebär att ersättningen betalas ut på felaktiga grunder trots att underlaget vid beslutstillfället var korrekt.
Preliminära ersättningar
Vissa ersättningar bygger på preliminära uppgifter och ersättningen betalas därför ut preliminärt. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den baseras på orimliga prognoser i ansökan eller felaktiga sakuppgifter, t.ex. avseende identitet och boendeförhållanden. Om en preliminär uppgift ändras under ersättningsperioden och detta inte anmäls eller beaktas i rätt tid är reglerna för uppgifts- och anmälningsskyldigheten inte uppfyllda. Därmed är utbetalningar efter denna tidpunkt felaktiga.
Rapport 1
Bilaga 3
55
Att det uppstår skillnader mellan preliminära och slutliga belopp i ersättningssystem som baseras på prognoser eller förväntade förhållanden beror på en avsiktlig lagkonstruktion. Skillnaden mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav som följer, är naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen och är inte att betrakta som en felaktig utbetalning enligt definitionen. Dessa korrigeringar i efterhand är felaktiga utbetalningar av annat slag.
25
25 Däremot är det viktigt att skatta omfattningen på dessa utbetalningar, även om de inte anses vara felaktiga, eftersom de kan leda till allvarliga konsekvenser för den enskilde, t.ex. skuldsättning, samt skapar en administrativ börda för myndigheterna som är unika för dessa ersättningssystem.
57
Bilaga 4 Modell för att värdera risk
I denna bilaga återges det huvudsakliga innehållet i en modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen (riskvärderingsmodell).
26
Modellen togs fram i november 2017.
En modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen
Bakgrund
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen består av representanter från olika departement, myndigheter och organisationer. Delegationen har bland annat i uppdrag att mäta omfattningen av felaktiga utbetalningar (s.k. omfattningsstudier) från välfärdssystem där det bedöms finnas väsentlig risk för felaktiga utbetalningar.
Syftet med formuläret (riskvärderingsmodellen)
Ett första steg är att identifiera förmåner med väsentlig risk. Svaren på frågorna i formuläret (riskvärderingsmodellen) nedan utgör ett viktigt underlag för att bedöma riskerna i respektive förmån. I nästa steg kommer den samlade risken i respektive förmån att jämföras mot varandra och utgöra ett centralt underlag för att avgöra vilka förmåner delegationen ska genomföra omfattningsstudier på.
26 En modell för att värdera och jämföra risker mellan välfärdssystemen, Version 1, 2017-11-07 (Komm2018/00684/Fi 2016:07).
Bilaga 4
Rapport 1
58
Definitioner
Förmånens samlade risk används här för att beskriva förmånens förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar. Begreppet risk innefattar därför även kända fel och brister som inte är åtgärdade.
Begreppet felaktig utbetalning definieras som en utbetalning där det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Begreppet förmån kommer i huvudsak att användas för att beskriva ersättningar, bidrag, försäkringar mm. som betalas ut av delegationens myndigheter och organisationer.
Hur formuläret är uppbyggt
En arbetsgrupp inom delegationen har identifierat fem övergripande områden som påverkar förmånernas förmåga att stå emot felaktiga utbetalningar.
De övergripande områdena är
• förmånens utformning
• uppgifter och underlag (indata)
• kontroll och handläggning
• generellt förebyggande arbete (avser fel från sökande)
• ledning, styrning och kultur
Områdena har i formuläret delats in i s.k. riskfaktorer och skyddsfaktorer. En riskfaktor är en omständighet eller egenskap som ökar sannolikheten för en felaktig utbetalning. Till exempel kan svårbegripliga och komplexa regler öka risken för att den som söker eller får ersättningen inte förstår hur hon eller han ska fullgöra sina åtaganden. Komplexa regelverk ökar också risken för att fel uppstår i handläggningen. Det finns också skyddsfaktorer, vilka ofta är åtgärder som vidtas för att minska eller eliminera risker. Det kan handla om att utveckla it-system för elektroniskt utbyte, kontroller baserade på dataanalys, utveckla informationen och blanketterna till målgruppen, kompetenshöjande åtgärder bland handläggare – allt i syfte att minska potentiella fel i handläggningen och därmed
Rapport 1
Bilaga 4
59
minimera felaktiga utbetalningar. I likhet med riskfaktorer kan skyddsfaktorer finnas på olika nivåer och vara olika svåra att påverka.
Risker och brister som av olika anledningar kvarstår efter vidtagna åtgärder är det som i huvudsak ska ligga till grund för jämförelsen mellan de olika förmånerna.
Information till er som fyller i formuläret
Börjar med att läsa igenom hela formuläret från början till slut för att få en förståelse för upplägget. Den indelning av områden som arbetsgruppen har identifierat och beslutat om har gjorts med alla av delegationens förmåner i åtanke. Det innebär att områdena (samt tillhörande avsnitt) och den struktur som dessa presenteras i inte alltid är ändamålsenligt för just den förmån ni ska analysera. Det innebär också att vissa egenskaper inte betraktas som hög eller låg risk till den aktuella förmånen. För att arbetsgruppen ska kunna analysera och värdera risknivåerna mellan ett 40-tal olika förmåner är det viktigt att er redovisning sker utifrån befintlig struktur.
Formuläret börjar med att ni fyller i grundläggande fakta om förmånen. De efterföljande två kapitlen i formuläret handlar om riskfaktorer kopplade till lagens utformning samt de uppgifter och underlag som behövs för att handlägga ärendet. Därefter följer tre
Riskfaktorer
Skyddsfaktorer
Kvarvarande risker
och brister (nettorisker)
Förmånens utformning
- Ersättningssystemets egenskaper - Komplexitet i regelverket - Förmånens målgrupp - Övrigt
Indata
- Graden av egen-rapporterade
uppgifter - Tredjepartsinformation - Övrigt
Kontroll och handläggning
- Möjligheten att verifiera indata och
fånga ändrade förhållanden
- Omfattningen av kontroller av
indata och ändrade förhållanden
- Stödjande och analysbaserat
kontrollarbete
- Övrigt
Generellt förebyggande arbete
- Blanketter, formulär och e-tjänster - Information till allmänheten - Sanktionsmöjligheter och andra
preventiva åtgärder - Övrigt
Ledning, styrning och kultur
- Övrigt
Bilaga 4
Rapport 1
60
kapitel som handlar om myndighetens/organisationens skyddsfaktorer som syftar till att minimera felaktiga beslut och utbetalningar. I den avslutande delen, kapitel 6, ber vi er att göra en samlad riskbedömning för förmånen med fokus på de viktigaste riskerna som av olika anledningar kvarstår när man har beaktat myndighetens alla skyddande åtgärder. Ett sätt att betrakta modellen är att ni i kapitel 1–2 redovisar de huvudsakliga riskfaktorerna, i kapitel 3–5 redovisar de huvudsakliga riskreducerande åtgärderna och kapitel 6 redovisar de nettorisker som kvarstår.
Börja med att läsa igenom hela formuläret från början till slut. Fyll i formuläret i den ordning som presenteras. När du bedömer varje avsnitt, ta gärna hjälp av modellen i figuren ovan. Försök att bedöma varje underrubrik samlat med stöd av hjälptexten men observera att hjälptexten inte är uttömmande utan syftar till att sätta avsnittet i en kontext men det är ni som vet vilka egenskaper som är relevanta utifrån ett risk-perspektiv. Det är inte tänkt att ni ska skriva omfattande texter i dessa avsnitt. Fundera först på de viktigaste aspekterna och försök var så kärnfull som möjligt i redovisningen. Ibland är delar av eller hela hjälptexten inte relevant för den förmån ni analyserar. Motivera i så fall varför så att inte påståenden står okommenterade. I slutet av varje kapitel har ni också möjlighet att redovisa viktiga aspekter som inte fångats med hjälp av modellens underrubriker.
Till denna modell finns ett förifyllt exempelsvar baserat på ett pilot-test av modellen genomförd på Graviditetspenning som administreras av Försäkringskassan. Exempeltexten, som är delvis påhittad, är just exempeltext och er beskrivning kan vara både längre och kortare i de olika delarna.
Tänk på att syftet med modellen är att kartlägga respektive förmån i ”befintligt skick”. Därför är det viktigt att ni inte beskriver målbilder eller idealtillstånd där förmånen borde befinna sig.
Övrig relevant information
Som tidigare nämnts utgör era svar ett viktigt underlag för att arbetsgruppen ska kunna jämföra riskerna mellan olika förmåner. Detta underlag skickas till delegationens kansli men blir ingen
Rapport 1
Bilaga 4
61
allmän handling. Underlaget kommer inte att diarieföras eftersom det är en mellanprodukt och då träder det s.k. delningsundantaget in. Underlaget från er kommer sannolikt också att kompletteras med andra uppgifter.
--Grundläggande uppgifter om förmånen--
Riskanalys av förmån:
Ge en kortfattad beskrivning av regelverket och lagens huvudsakliga syfte. Redogör kort för de viktigaste aspekterna som påverkar rätten till ersättning och hur ersättningen beräknas. Beskriv också kort vad som karaktäriserar handläggningen samt förvaltnings- och anslagskostnaderna.
1. Förmånens utformning
Det här avsnittet fokuserar på förmånens utformning genom att bland annat beskriva hur lagen och reglerna är konstruerade, hur egenskaperna kring själva ersättningen ser ut samt hur förmånens huvudsakliga målgrupp ser ut.
1.1 Komplexitet i regelverket
Förmånerna och processerna är i olika grad komplexa vilket skapar olika förutsättningar för att fel ska uppstå. Regelverk som är komplexa och som innehåller vaga definitioner eller gränsvärden påverkar bl.a. handläggarnas bedömningsutrymme. Sådana regelverk skapar också större utrymme i handläggningen att tolka den s.k.
utredningsskyldigheten. Inte sällan är förmånerna också i
varierande grad kopplade till varandra vilket kan innebära att en utbetalning av den aktuella förmånen påverkas av utbetalningar
från andra förmåner (eller tvärtom). Många villkor som ska vara
uppfyllda skapar också komplexitet och fler tillfällen för fel. Vissa handläggningsmoment har beroenden till andra myndigheters eller organisationers ageranden och till andra lagar och förordningar.
Bilaga 4
Rapport 1
62
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till regelverkets komplexitet. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor.
1.2 Ersättningssystemets egenskaper
Ersättningens storlek kan fastställas enligt en på förhand bestämd
formel/tabell, andra fastställs utifrån en bedömning av behov, skälighet eller på annat sätt. Vissa ersättningar har trösklar (ersättningsnivåer), andra ersättningar kan ha en glidande skala upp till en viss maxnivå. I vissa fall kan ersättningens storlek, i.a.f. teoretiskt, sakna en övre gräns. Vissa ersättningar betalas ut i förskott. Hur länge man kan uppbära ersättningen varierar också mellan olika förmåner, vissa är i princip engångsutbetalningar medan andra kan löpa livslång vilket ställer andra krav på uppföljning och kontroll efter beslut. Hur ersättningens storlek fastställs skapar olika incitament för att maximera ersättningens storlek och olika förutsättningar i handläggningen för att säkra korrekta utbetalningar.
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till ersättningssystemets egenskaper. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor.
1.3 Förmånens målgrupp
Inställning till och förmågan att förstå och frivilligt följa regelverket kan också variera mellan olika målgrupper. Låg medverkansgrad kan bero på t.ex. lågt förtroende till förmånen eller samhällets institutioner i stort. Olika målgrupper har olika förutsättningar att följa regelverket. Målgruppen kan också ha en benägenhet att röra sig mellan Sverige och utland som skulle kunna innebära förhöjd risk för felaktiga utbetalningar. Här kan det också vara aktuellt att beskriva eventuella identitetsrisker. Med identitetsrisker menas risker kopplade till identitet, släktskap och civilstånd i syfte att beviljas ersättningen eller med ett för högt belopp.
Rapport 1
Bilaga 4
63
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till regelverkets komplexitet. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor.
2. Nödvändiga uppgifter och underlag (indata)
Detta avsnitt handlar om de uppgifter och underlag som ligger till grund för att bedöma rätten till, utbetalningsperiodens längd och storleken av förmånen. Många av de nödvändiga underlagen och uppgifterna framställs av andra myndigheter, av s.k. intygsgivare (arbetsgivare, hälso- och sjukvården, hyresvärdar etc.), men ibland lämnas de av den sökande själv. I denna modell används ibland begreppet indata för att beskriva dessa uppgifter och underlag. Ni kan med fördel använda er av den översiktliga processbeskrivningen nedan när ni redogör för de relevanta riskfaktorerna.
2.1 (Graden av) egenrapporterade uppgifter
Hur beroende handläggningen är av egenrapporterade uppgifter varierar mellan olika välfärdssystem. Egenrapporterade uppgifter kan t.ex. vara tid- och aktivitetsrapporter, självskattade tillstånd och förmågor (om exempelvis hälsa, beroendegrad av omgivningen m.m.) eller andra underlag/uppgifter (även muntliga) som lämnas till myndigheten i syfte att styrka rätten till eller ersättningens storlek. Inte sällan inkommer sådan information i samband med ansökan men kan också inkomma och vara nödvändig att inhämta under tid
Bilaga 4
Rapport 1
64
med ersättning. (Observera att frågor om möjligheten att
kontrollera/verifiera dessa uppgifter kommer i kap. 3).
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till de egenrapporterade uppgifterna som handläggningen är beroende av. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor.
2.2 Tredjepartsinformation
Uppgifter som kommer från eller framställts av annan än den egna myndigheten eller den sökande själv benämns här som tredjepartsinformation. Det kan avse intyg från olika intygsgivare t.ex. arbetsgivare, hälso- och sjukvården, hyresvärdar m.m. men även
uppgifter som framställs och hämtas från andra myndigheter,
t.ex. uppgifter från Folkbokföringen, uppgifter om taxerad inkomst, uppgifter om deltagande i olika aktiviteter och program m.m. Källorna är olika tillförlitliga, i vissa fall finns det risker för s.k. oheliga allianser där både sökande och den som lämnar underlag/ intyg tjänar på (alternativt vill slippa problem genom) att uppgifterna som lämnas inte speglar verkliga förhållanden.
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna kopplade till de tredjepartsuppgifter som handläggningen är beroende av. Förklara varför något betraktas som en riskfaktor.
3. Kontroll och handläggning
Det här avsnittet handlar om förmånens förmåga att hantera risker för felaktiga utbetalningar genom olika slags kontroller. Kontroller kan antingen vara en integrerad del av handläggningen genom handläggningsmomenten eller utföras av särskilda kontrollfunktioner i syfte att upptäcka de utbetalningar som ändå kan bli fel. I många fall likställs kontroller i handläggningen med handläggningsmoment. Gemensamt för allt kontrollarbete är att det syftar till att
Rapport 1
Bilaga 4
65
säkerställa korrekta beslut och utbetalningar. En del kontroller görs maskinellt, andra manuellt.
Kontroll inbegriper även arbetet som görs i syfte att upptäcka de utbetalningar som ändå kan bli fel.
Ni kan med fördel använda er av den översiktliga processbeskrivningen nedan när ni redogör för era bedömningar kopplade till kontroll och tillämpning.
Tänk på att syftet med modellen är att kartlägga respektive förmån i ”befintligt skick”. Därför är det viktigt att ni inte beskriver målbilder eller idealtillstånd där förmånen borde befinna sig.
3.1 Möjligheten att verifiera indata och fånga ändrade förhållanden
Alla beslut vilar i olika grad på underlag, intyg och andra uppgifter som i varierande grad går att verifiera. Ibland finns möjligheter att bedöma rimligheten i underlagen (t.ex. med hjälp av försäkringsmedicinsk rådgivare eller med hjälp av en alternativ källa) men i andra situationer är detta väldigt svårt eller till och med omöjligt. Dessa parametrar spelar en viktig roll för hur handläggningen och kontrollerna är utformade och därmed även för risken för felaktiga utbetalningar. Beskriv även era möjligheter att fånga förändringar under utbetalningstiden.
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera de huvudsakliga riskfaktorerna när det gäller era möjligheter att upptäcka relevanta
Bilaga 4
Rapport 1
66
risker genom olika typer av kontroller/handläggningsmoment. Fokusera på de väsentliga riskerna som ni redogjorde för i kapitel 2.
3.2 Omfattningen av kontroller av nödvändiga uppgifter och underlag samt ändrade förhållanden
Den viktigaste delen av kontrollarbetet sker oftast i den ordinarie handläggningen. Här ska ni redogöra för hur stor del av underlagen och uppgifterna som är möjligt att kontrollera som ni kontrollerar. Fokusera på de väsentliga underlagen och uppgifterna som ni redogjorde för i kapitel 2. Här avses uppgifter som lämnas in i samband ansökan/prövning men också de uppgifter som behövs för att fånga förändringar under utbetalningstiden, t.ex. genom relevant informationsutbyte inom myndigheten men också med andra relevanta myndigheter/organisationer.
Utifrån hjälptexten ovan, beskriv och motivera riskfaktorerna när det gäller kontrollen av de viktigaste underlagen och uppgifterna som ni redogjorde för i kapitel 2. Beskriv även relevanta kontroller som ni vet är medvetet nedprioriterat.
3.3 Det stödjande och analysbaserade kontrollarbetet
Med det stödjande och analysbaserade kontrollarbetet avses de processer som baseras på beteenden hos den sökande eller
egenskaper i underlaget som ska ligga till grund för beslutet. Det
kan t.ex. avse urvalsprocesser för kontroll, impulser som indikerar att ärendet behöver hanteras särskilt noggrant eller på ett särskilt vis eller andra signaler om att ärendet innehåller avvikelser. Beskriv på vilket sätt riskbaserade urval används för kontroll och hur det systematiska riskarbetet, i syfte att minska briser och risker, bedrivs. Det analysbaserade arbetet handlar om att anpassa kontrollnivån utifrån riskerna i ärendena. Kontrollerna kan göras både före och efter beslutet, och i efterhand (efterkontroller). De kan vara baserade på utsökningar, information från andra aktörer, slump eller statistiska analyser av risk. Här ingår också stötvisa kontrollinsatser, begränsade i tid och omfattning, som inte behöver vara en naturlig del av den ordinarie handläggningsprocessen.
Rapport 1
Bilaga 4
67
Beskriv de huvudsakliga och viktigaste vidtagna åtgärderna inom ramen för det analysbaserade kontrollarbetet här. Det kan handla om att minimera de relevanta riskerna som ni redogjorde för i kapitel 2 men det kan även vara andra viktiga risker.
4. Generellt förebyggande arbete (avser fel från sökande)
För att förebygga fel från den sökande är det viktigt med tydlig information om regelverket, att underlätta för den sökande att göra rätt samt att ha en genomtänkt strategi för hur man kommunicerar kring fusk, upptäcktsrisk och hur (o)vanligt det är att andra fuskar med förmånen. Detta kapitel tar sin utgångspunkt i de generella insatser som er organisation gör på övergripande nivå för att förebygga fel. Det innebär att olika förebyggande insatser som sker i de enskilda fallen inte ska redovisas här.
Tänk på att syftet med modellen är att kartlägga respektive förmån i ”befintligt skick”. Därför är det viktigt att ni inte beskriver målbilder eller idealtillstånd där förmånen borde befinna sig.
4.1 E-tjänster, blanketter och formulär
Beskriv hur ni arbetar med att utforma era e-tjänster, blanketter och andra kontaktytor med de sökande i syfte att förebygga felaktiga utbetalningar. Här kan det handla om förifyllda blanketter, möjligheten att göra ändringar efter beslut m.m., allt i syfte för den
sökande att göra rätt från början och under tid med ersättning.
Används t.ex. aktuell kunskap om var sökande oftast har svårast fylla i blanketterna och formulären när dessa ses över? Ligger återkoppling och kunskap från sökande till grund när t.ex. blanketter, formulär, elektroniska kontaktytor utvecklas?
Beskriv de huvudsakliga och viktigaste vidtagna åtgärderna som bland annat beskrivits i hjälptexten till e-tjänster, blanketter och formulär här.
Bilaga 4
Rapport 1
68
4.2 Information (generell och riktad)
Beskriv de viktigaste insatserna ni gör (alternativt nyligen gjort) i syfte att informera om villkoren för förmånen och den enskildes skyldigheter som bidragstagare. Detta kan förmedlas via internet, i riktad information till allmänheten eller direkt till olika målgrupper. Ibland kan det vara relevant att gå ut med riktad information, dvs. information anpassad till särskilda målgrupper genom särskilda kanaler (t.ex. internet-forum, facktidningar, etc).
Information kan även ges via andra aktörer/partners, t.ex. studievägledare, hälso- och sjukvården eller andra myndigheter, samt i själva ansökningsprocessen.
Det kan också handla om att göra relevant information tillgänglig på olika språk eller göra den tillgänglig på annat sätt.
Beskriv de viktigaste vidtagna åtgärderna när det gäller information här.
4.3 Sanktioner och andra preventiva åtgärder
Ett sätt att förebygga ”bidragsfusk” är att informera om konsekvenserna av att göra fel. Information kan exempelvis gälla återkrav och polisanmälan vid bidragsbrott, men även vilka kontroller myndigheten genomför. Information om detta kan ske på olika sätt, t.ex. via myndighetens webbplats, riktad information till målgrupper, information via intresseorganisationer m.m. Information kan också spridas via tv, tidningar eller andra medier. Detta kan ske mer eller mindre aktivt t.ex. med hjälp av en framtagen strategi och budskap vid mediakontakter.
Beskriv de huvudsakliga och viktigaste vidtagna åtgärderna när det gäller sanktioner och andra preventiva åtgärder här.
5. Ledning, styrning och kultur
Det här avsnittet handlar om er organisations s.k. systemfaktorer. Med systemfaktorer menas de förutsättningar som i hög grad påverkar en organisations förmåga att fullgöra sitt uppdrag – i vårt
Rapport 1
Bilaga 4
69
fall att handlägga och besluta om ekonomiska förmåner på ett korrekt sätt så att korrekta utbetalningar säkerställs.
Fundera över hur t.ex. mål- och mätsystem ser ut, om det finns mål eller indikatorer kopplat till felaktiga utbetalningar eller bara mot produktivitet, genomströmningstid etc. En viktig del i detta är hur arbetet mot felaktiga utbetalningar är organiserat, hur
ansvarsfördelningen ser ut och hur stödfunktioner stödjer arbetet
etc. Om beslutsstöd (t ex vägledningar, manualer kvalitetssäkring mm) finns och om kontinuerlig kompetensutveckling genomförs. Likaså hur avvikelser i form av upptäckta felutbetalningar dokumenteras, analyseras och sprids inom organisationen. Poängterar den interna kulturen också vikten av korrekt handläggning?
Tänk på att syftet med modellen är att kartlägga respektive förmån i ”befintligt skick”. Därför är det viktigt att ni inte beskriver målbilder eller idealtillstånd där förmånen borde befinna sig.
Beskriv hur organisationen designat sina systemfaktorer i den aktuella förmånen med stöd av hjälptexten ovan.
6. Nettorisker och sammanfattande riskbedömning
I detta kapitel ber vi er att sammanfattat motivera de viktigaste risk- och skyddsfaktorer som är relevanta i den aktuella förmånen. Beskriv också vilka väsentliga risker som är svåra att eliminera och varför.
Detta kapitel är centralt för att jämföra risknivåer (netto) mellan de olika förmånerna. För att underlätta arbetsgruppens jämförelse av risker är det bra om ni kan hålla resonemangen på principiell nivå.
Beskriv också eventuella kunskapsluckor kring väsentliga faktorer och vad dessa kunskapsluckor beror på. Det kan t.ex. avse risker som ingen på ett övertygande sätt kunnat skatta eftersom de är svåra att mäta, t.ex. förekomsten av skenseparationer eller oredovisade inkomster. Vi vill helt enkelt veta vad ni vet att ni inte vet som ni misstänker är en riskfaktor för felaktiga utbetalningar.
Redogör för er bedömning här:
Omslag: Elanders Sverige AB Bild: gobyg Bildbearbetning: Agneta S Öberg
ISBN 978-91-38-24931-4 ISSN 0375-250X
www.korrektautbetalningar.se
Bidragsmoralen i samhället
En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Rapport 2 • Juni 2019
Bidragsmoralen i samhället
En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Rapport 2 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Juni 2019
Rapportserien kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm juni 2019
ISBN 978-91-38-24931-4
Förord
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen konstaterar i sin första rapport Risker för felaktiga
utbetalningar (Rapport 1) att det finns betydande risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdsystemen. Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för välfärdssystemen. Därför är området viktigt att titta närmare på. Inom ramen för delegationens arbete har vi tillsammans med CSN tagit fram ett undervisningsmaterial för gymnasieskolan. Materialet Allas våra pengar finns publicerat bland annat på CSN:s webbplats. Undervisningsmaterialet är ett exempel på tidig attitydpåverkan och syftar till att öka unga personers förståelse för sambandet mellan korrekta utbetalningar från välfärdssystemen och hur välfärden fungerar i stort.
En del av delegationens uppdrag är att undersöka allmänhetens attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I denna rapport ger vi en aktuell lägesbild av allmänhetens inställning till fel och fusk med bidrag. Rapporten har tagits fram av delegationens kansli. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till rapporten. Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli.
Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på korrektautbetalningar.se
Sven-Erik Österberg Ordförande
3
Innehåll
1 Inledning .................................................................. 11
1.1 Syftet med rapporten .............................................................. 11 1.2 Definitioner och avgränsningar .............................................. 12 1.3 Metod ....................................................................................... 13 1.4 Disposition .............................................................................. 13
2 Bidragsmoralens betydelse för felaktiga utbetalningar ... 15
2.1 Varför är bidragsmoral viktigt att undersöka? ...................... 15 2.2 Vad påverkar våra attityder? ................................................... 16 2.3 Vikten av hög bidragsmoral och tidig attitydpåverkan ......... 17 2.4 Avslutande kommentarer ....................................................... 19
3 Tidigare attitydundersökningar .................................... 21
3.1 FUT-delegationens attitydundersökning från 2007 ................ 21 3.2 ESV:s uppföljning från 2010 .................................................. 22 3.3 Skatteverket – Resultat från de årliga attitydundersökningarna ........................................................ 23 3.4 CSN – Attityder till bidragsbrott .......................................... 24 3.5 Välfärdsstatsundersökningarna .............................................. 25 3.6 Sammanfattning ...................................................................... 26
Innehåll
Rapport 2
4
4 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället .................................................................. 27
4.1 Metod, urval och svarsfrekvens ............................................. 27 4.1.1 Metod ....................................................................... 27 4.1.2 Urval och svarsfrekvens .......................................... 28 4.2 Resultat ................................................................................... 29 4.2.1 Fler anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag .................................................... 30 4.2.2 Tydligt avståndstagande till bidragsfusk generellt ................................................................... 31 4.2.3 Attityderna varierar mellan olika exempel på bidragsfusk............................................................... 33 4.2.4 En femtedel skulle troligtvis behålla en felaktigt utbetald ersättning ................................... 35 4.2.5 Många tror att fusk med bidrag är omfattande ..... 36 4.2.6 En av tio känner någon som fuskat ........................ 37 4.2.7 Att politiker och personer i ledande ställning fuskar anses vara främsta orsaken till fusk med bidrag ....................................................................... 38 4.2.8 Få har erfarenhet av återkrav av bidrag .................. 40 4.2.9 En av fem anser det lätt att få ut för mycket bidrag ....................................................................... 41 4.2.10 En av fem anser att det är enkelt att göra rätt
och att bidragssystemen är enkla att förstå ........... 42
4.2.11 Lågt förtroende för välfärdsmyndigheterna .......... 43 4.2.12 Mediabilden kan ha påverkan på bidragsmoralen ........................................................ 44 4.3 Sammanfattning ...................................................................... 45
5 Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer ..................................................... 49
5.1 Slutsatser ................................................................................. 49 5.2 Avslutande reflektioner och rekommendationer ................. 52
Rapport 2
Innehåll
5
Bilagor
Bilaga 1 Frågeformulär ............................................................... 57 Bilaga 2 Bortfallsanalys av Kantar Sifo ...................................... 65 Bilaga 3 Undersökningens resultat ............................................ 91
7
Sammanfattning
Felaktiga utbetalningar undergräver förtroendet för välfärdssystemen. Därför är området viktigt att titta närmare på. En del av delegationens uppdrag är att undersöka allmänhetens attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I denna rapport ger vi en aktuell lägesbild av allmänhetens inställning till fel och fusk med bidrag. Detta gör vi genom att redogöra för resultaten från andra undersökningar och redovisa resultaten från den attitydundersökning riktad till allmänheten som Kantar Sifo genomfört på uppdrag av delegationen.
Tillåtande attityd till vissa former av bidragsfusk
Det finns ett tydligt avståndstagande till fusk med bidrag, det anses omoraliskt och någonting som påverkar välfärden negativt. Det är dock fler som anser att det är allvarligare att människor inte får bidrag de har rätt till än att det fuskas. Stora skillnader i attityder finns dock mellan åldersgrupperna där äldre ser betydligt allvarligare på fusk med bidrag än vad yngre gör. Jämför vi med resultaten från de tidigare undersökningarna kan vi se ett visst ökat avståndstagande till fusk.
Även om de flesta har en generellt negativ inställning till bidragsfusk varierar attityderna betydligt mellan olika former av fusk. Mest allvarligt anses et vara att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Att ta ut en extra sjukdag trots att man inte är sjuk eller att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka ses som minst allvarligt. För vissa former av bidragsfusk finns alltså en mer tillåtande attityd, vilket är särskilt tydligt bland de yngre. En förhållandevis stor grupp anger också att de skulle behålla en utbetalning som de fått felaktigt.
Sammanfattning
Rapport 2
8
Unga har en mer tillåtande attityd än äldre
Unga har genomgående en mer tillåtande attityd till fusk med bidrag än äldre. Till exempel anser endast lite över hälften i den yngsta åldersgruppen att det är mycket allvarligt att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning, medan motsvarande siffra för den äldsta åldersgruppen är över 90 procent. Tre gånger fler i den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta skulle också behålla en felaktig utbetalning.
En annan tydlig vattendelare är att personer som står utanför arbetsmarknaden har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med yrkesverksamma och pensionärer. Även utbildningsnivå tycks ha betydelse för attityder till fusk, personer med enbart grundskolenivå har en mer tillåtande attityd än de med akademisk utbildning.
Många tror att fusket är omfattande och att främsta orsaken är att personer i ledande ställning fuskar
Många tror att fusk med bidrag är omfattande, nästan 70 procent av de svarande tror att fusket är ganska eller mycket omfattande. Äldre, de som arbetar och de som är pensionärer tror i högre utsträckning att fusket är omfattande. Jämfört med de tidigare undersökningarna har uppfattningen om hur omfattande bidragsfusket är förändrats relativt lite. Att så pass hög andel tror att bidragsfusket är omfattande är oroande.
De främsta orsakerna till att människor fuskar uppges vara att politiker och personer i ledande ställning fuskar och att upptäcktsrisken är liten.
Det anses enkelt att fuska
Av de svarande anser 2 av 5 att det är troligt att bli upptäckt om man fuskar men få har erfarenhet av återkrav. En femtedel anser att det är lätt att fuska och att det finns stora möjligheter att inte anmäla ändrade förhållanden. Uppfattningen att det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än man har rätt till har dock minskat.
Rapport 2 Sammanfattning
9
Endast 1 av 10 anser att myndigheterna kontrollerar för mycket och att informationsutbytet mellan myndigheterna är tillräckligt.
Lågt förtroende för välfärdsmyndigheterna
Endast 17 procent anser att det är enkelt att göra rätt när man ansöker om bidrag och att bidragssystemen är lätta att förstå. Detta kan jämföras med Skatteverkets attitydundersökningar där över 80 procent anser att det är enkelt att deklarera.
Mindre än en fjärdedel anser att myndigheter behandlar alla rättvist och att bidrag betalas ut endast till dem som har rätt till bidrag. Jämfört med skatteområdet är skillnaderna stora, där uppger en betydligt högre andel att man har förtroende för Skatteverket.
Mediabilden kan ha påverkan på bidragsmoralen
En intensiv debatt fördes år 2010 i traditionella medier kring neddragningar i välfärdssystemen och utförsäkringar från sjukpenningsystemet. Samma år kan vi se att andelen som ansåg att det var ett särskilt stort problem att människor inte får de bidrag de har rätt till var klart högre än i FUT-delegationens undersökning 2007 och i vår undersökning 2018. Det var också en högre andel i ESV:s undersökning 2010 som ansåg att fusket inte var omfattande jämfört med FUT-delegationens och vår undersökning. Detta kan tyda på att mediabilden har påverkan på bidragsmoralen.
11
1 Inledning
Delegationens uppdrag är att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen.
I uppdraget ingår att genomföra undersökningar över inställningen till fel och överutnyttjande hos allmänhet och anställda på berörda myndigheter och bidra till att konsekvenserna av överutnyttjande och fel tas upp i den offentliga debatten. Förslag ska också lämnas på hur det fortsatta arbetet bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag.
I delegationen ingår representanter från 22 myndigheter och organisationer.1
Delegationen ska senast den 1 december 2019 lämna en slutlig redovisning av sitt uppdrag.
1.1 Syftet med rapporten
Syftet med denna rapport är att bidra till att ge en aktuell lägesbild över bidragsmoralen i samhället. Detta gör vi genom att redovisa resultaten från den attitydundersökning riktad till allmänheten som
1 Arbetsförmedlingen, Sveriges a-kassor, Brottsförebyggande rådet (Brå), Centrala studiestödsnämnden (CSN), Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket (ESV), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Konkurrensverket, Kronofogden, Länsstyrelsen Örebro, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polisen, Regeringskansliet, Skatteverket, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och landsting (SKL), Statskontoret och Åklagarmyndigheten.
Inledning
Rapport 2
12
Kantar Sifo genomfört på uppdrag av delegationen. I undersökningen ställs bland annat frågor om attityder till fusk med bidrag från välfärdssystemen.
1.2 Definitioner och avgränsningar
Nedan går vi igenom och definierar några termer och begrepp som används i rapporten och vilka avgränsningar vi gör.
Vi använder termen bidragsmoral för att beskriva attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen. Bidragsmoral handlar om viljan att utbetalningarna ska vara korrekta.
Termen attityd kan tolkas på olika sätt. I Nationalencyklopedin definieras det som ett förhållningssätt till olika fenomen, en persons inställning till något som i sin tur har betydelse för personens beteende. Attityder anses lättare att påverka och förändra än en individs grundläggande värderingar som vanligtvis är djupt rotade sedan tidigt i livet.2 Denna rapport handlar om attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen och framförallt om attityder till fusk med bidrag.
Med felaktiga utbetalningar menar vi sådana utbetalningar som är för höga, för låga eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. En felaktig utbetalning kan orsakas avsiktligt eller oavsiktligt.3 I denna rapport undersöker vi främst attityden till felaktiga utbetalningar som är för höga och som orsakas eller försöker orsakas avsiktligt. Vi benämner i delar av rapporten denna typ av felaktiga utbetalningar som fusk med bidrag. En mer korrekt term för fusk är bidragsbrott. Enligt Bidragsbrottslagen (2007:612) begår en person ett bidragsbrott om personen lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden och på så sätt orsakar risk för att en ekonomisk förmån betalas ut felaktigt.4
I denna rapport har vi dock valt att använda termen fusk istället för bidragsbrott. Ordet fusk är det begrepp man använder i vardagligt tal och det är därför mer lämpligt att använda i en enkätundersökning som riktar sig till allmänheten.
2 Allwood J. m. fl. (1988): Värderingar, attityder och tvärkulturell kommunikation, s.2. 3 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen. Rapport 1.
4 Enligt Bidragsbrottslagen (2007:612) är det även fråga om bidragsbrott i de fall gärningen inte varit avsiktlig men har genomförts av grov oaktsamhet.
Rapport 2
Inledning
13
För alla typer av enkätundersökningar är det en utmaning att få en så hög svarsfrekvens som möjligt. Eftersom bortfallet i denna typ av undersökningar idag ofta är stort är det därför viktigt att begränsa antalet frågor. I samarbete med Kantar Sifo koncentrerade vi frågorna i enkäten till sådana som på olika sätt fångar attityder till fusk med bidrag. Även antalet bakgrundsvariabler begränsades till sådana som ansågs mest intressanta. Vi har också strävat efter att frågorna ska vara lätta att förstå och i så liten utsträckning som möjligt ge utrymme för olika tolkningar. I undersökningen valde vi därför att främst ställa frågor om bidragsfusk och inte om det vidare begreppet felaktiga utbetalningar.
1.3 Metod
Enkätundersökningen genomfördes genom att en enkät skickades ut med post till 5 000 slumpmässigt utvalda individer. Svaren kunde antingen skickas in via post eller en webbenkät. För att öka svarsfrekvensen gjordes ett antal påminnelser via brev, sms och telefonsamtal till de som inte svarat. Datainsamlingen gjordes under sista kvartalet 2018. Se vidare under avsnitt 4.1 för en mer detaljerad genomgång av metod och genomförande.
1.4 Disposition
I kapitel 2 går vi igenom varför det är viktigt att undersöka bidragsmoral eller attityder och inställningar till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I kapitel 3 går vi översiktligt igenom ett antal tidigare attitydundersökningar. I kapitel 4 redogör vi för resultaten från den attitydundersökning genomförts på uppdrag av delegationen och i kapitel 5 drar vi slutsatser och avslutar med reflektioner och vissa rekommendationer.
15
2 Bidragsmoralens betydelse för felaktiga utbetalningar
I detta kapitel går vi igenom varför det är viktigt att undersöka bidragsmoral eller attityder och inställningar till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. En hög bidragsmoral och därmed en vilja att göra rätt från början minskar risken för fel.
2.1 Varför är bidragsmoral viktigt att undersöka?
Allmänhetens åsikter om välfärden är viktiga ur ett policyperspektiv. Eftersom allmänheten är både mottagare och finansiär av välfärden är det viktigt att ha kännedom om attityderna till välfärden. En hållbar välfärd kräver allmänhetens stöd.5 Kunskap om hur allmänheten uppfattar sina skyldigheter och vilka attityder till felaktiga utbetalningar som de ger uttryck för är viktigt för att till exempel kunna rikta informationsinsatser till rätt grupper och därmed minska de felaktiga utbetalningarna som beror på okunskap, inte på avsiktlighet.
Våra attityder har betydelse för våra beteenden. Att ha kännedom om attityder säger därför något om hur människor kan tänkas agera i olika sammanhang. Ibland kan det också vara lättare att studera attityder än beteenden. Om det finns tydliga attityder som delas av stora grupper i samhället kan det ha påverkan på hur samhället utvecklas. För att kunna förstå och i viss utsträckning förutsäga utvecklingen i samhället är det därför viktigt att få kännedom om vilka attityder som finns.6
5 Se Välfärdsopinion 2017, ett forskningsprojekt vid Umeå universitet. Projektet avser en replikation av Välfärdsstatsundersökningen som är en serie undersökningar av attityder till välfärdspolitik i Sverige. Den har tidigare genomförts 1986, 1992, 1997, 2002 och 2010. 6 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vem fuskar och varför? Om attityder till
bidragsfusk i Sverige.
Bidragsmoralens betydelse för felaktiga utbetalningar
Rapport 2
16
Bidragsmoral har betydelse för hur människor agerar till exempel när det gäller att lämna korrekta uppgifter eller anmäla ändrade förhållanden. Individer som ser allvarligt på felaktiga utbetalningar tar sannolikt ett större ansvar för att säkerställa att utbetalningarna blir korrekta jämfört med personer som har en mer tillåtande attityd till fel och fusk. Genom att ha kännedom om hur bidragsmoralen, eller attityderna till felaktiga utbetalningar, ser ut ökar möjligheten att påverka framtida beteenden i syfte att minska felaktiga utbetalningar.
Bidragsmoral är också nära kopplad till förtroende och tillit till välfärdssystemen. Förtroende för välfärden och våra gemensamma institutioner är avgörande för ett hållbart välfärdssamhälle. En kollektivt finansierad välfärdspolitik kräver att det finns en betalningsvilja eller åtminstone acceptans i befolkningen för finansiering via skatter och avgifter.7
2.2 Vad påverkar våra attityder?
Termen attityd är vanlig inom socialvetenskaper, där attityders betydelse för individ och samhälle, hur de bildas och ändras och hur de kan observeras och mätas har varit föremål för en omfattande forskning sedan 1940-talet.
Attityder kan ses både som möjliga att förändra eftersom de är ett resultat av inlärning, och som stabila över tid. Attityder påverkar hur vi agerar i olika sammanhang, klart är att det går att påverka på vilket sätt en person handlar utifrån sina attityder.
Våra attityder påverkas i sin tur i hög utsträckning av hur vi uppfattar att andra vill att vi ska agera, s.k. sociala normer.8I Skatteverkets rapport Skattekontroll, moral och regelefterlevnad9skriver författarna att skattemoral och sociala normer spelar en viktig roll för regelefterlevnad. I detta sammanhang är normpåverkande lagstiftning en viktig faktor.
Våra att attityder påverkas också av hur vi själva uppfattar verkligheten. En föreställning om ett utbrett bidragsfusk undergräver förtroendet för välfärdssystemen och minskar viljan att göra
7 Svallfors, Stefan (2011): Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringen. Underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04). 8 Svensson, M. (2008): Sociala normer och regelefterlevnad. Lunds universitet. 9 Skatteverket (2018): Skattekontroll, moral och regelefterlevnad, s. 4.
Rapport 2 Bidragsmoralens betydelse för felaktiga utbetalningar
17
rätt. En person som i princip anser att det är fel att fuska med bidrag kan bli mer benägen att göra fel om den tror att de flesta andra gör det. Alla kollektiva system har inslag av ”moralisk risk” (moral hazard). Om det finns misstankar att stora grupper får bidrag som de inte har rätt till kommer det i förlängningen påverka viljan att vara med och finansiera systemen. Ingen vill bli utnyttjad.10
En viktig källa till hur vi uppfattar verkligheten är den bild som traditionella medier och sociala medier presenterar för oss.
2.3 Vikten av hög bidragsmoral och tidig attitydpåverkan
Tillit till våra gemensamma institutioner och bidragssystem är en förutsättning för ett väl fungerande välfärdssamhälle. En hög tillit och högt förtroende ökar viljan att göra rätt.
Som illustreras av figuren ovan är insatser för att påverka attityder och viljan att göra rätt en typ av förebyggande åtgärder. De syftar till att individer redan innan en ansökan fylls i eller ändrade förhållanden meddelas, har motivation och vilja att det ska bli rätt. I diskussioner kring felaktiga utbetalningar och bidragsbrott har kontrollen ofta en framträdande roll. Det talas ofta om att det är bättre att göra kontroller före än efter en utbetalning eller ett beslut. Det innebär att felaktigheter kan upptäckas och rättas till innan utbetalning sker.11 Initiativ för att höja bidragsmoralen innebär att insatser sätts in ännu tidigare i syfte att påverka individer att känna ansvar för att
10 Svallfors, Stefan (2011): Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas syn på socialförsäkringen. 11 Brottsförebyggande rådet (2016): Bedrägeribrottsligheten i Sverige, Brå 2016:9, s. 198–199.
Bidragsmoralens betydelse för felaktiga utbetalningar
Rapport 2
18
göra rätt. Ökad bidragsmoral minskar därmed risken för felaktiga utbetalningar vilket i förlängningen påverkar förtroendet för välfärdssystemen i positiv riktning.
Samtidigt påverkar kontrollerna som genomförs efter att en ansökan har fyllts i eller ändrade förhållanden meddelats också viljan eller strävan hos individer att göra rätt.
Ett sätt att höja bidragsmoralen är genom normpåverkande lagstiftning. Ett exempel på det är bidragsbrottslagen som trädde i kraft den 1 augusti 2007. Det huvudsakliga syftet med lagen var att minska antalet felaktiga utbetalningar och att stärka tilltron till välfärdssystemen. Genom att i lag kriminalisera slarv och okunskap hoppades man få en normerande effekt och en markering att felaktiga utbetalningar är oacceptabla.12 Lagen utvärderades 2018 för att undersöka hur bestämmelserna har fungerat i praktiken, vilka konsekvenser lagen har fått och om syftena med reformen har uppnåtts. Utredningen konstaterade att antalet anmälda bidragsbrott totalt sett varken har ökat eller minskat sett tillperioden 2008–2015.13Klart är emellertid att lagen bidragit till ett ökat fokus på frågor om felaktiga utbetalningar och kontroll.
Ett annat sätt att påverka attityder till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen är genom informationsinsatser. Statliga informationsinsatser syftar till att upplysa och informera medborgarna om offentlig verksamhet och om medborgarnas skyldigheter och rättigheter och att utveckla medborgarnas kunskaper i vissa frågor.14FUT-delegationen föreslog i sitt betänkande att samordnade informationsinsatser för att minska felaktiga utbetalningar skulle genomföras.15
Attityder hos unga anses lättare att påverka än hos äldre, det är därför särskilt meningsfullt med informationsinsatser riktade till ungdomar. Ett exempel på en sådan informationsinsats som syftar till tidig attitydpåverkan är det undervisningsmaterial för gymnasieskolan som delegationen tagit fram tillsammans med CSN. Studiebidraget på gymnasiet är för många den första egna kontakten
12Prop. 2006/07:80, Bidragsbrottslag, s. 39. 13SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds-
systemen – en utvärdering. Betänkande av Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen.
14SOU 2007:107: Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter, s. 19f. Delbetänkande av 2006 års förvaltningskommitté. 15SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar.
Rapport 2 Bidragsmoralens betydelse för felaktiga utbetalningar
19
med ett ersättningssystem och en myndighet. Syftet med materialet är att genom fakta och diskussioner öka förståelsen för vikten av att utbetalningar från välfärdssystemen är korrekta, men också för individens ansvar. Materialet består av två delar, ett faktamaterial om välfärdssamhället och ett mentorsmaterial om studiebidrag och frånvaro.16
2.4 Avslutande kommentarer
Det är viktigt att få en bild av allmänhetens attityder till felaktiga utbetalningar och fusk med bidrag. Attityder, eller det sätt som vi agerar på utifrån våra attityder, går att påverka och de har betydelse för våra beteenden. Genom attitydpåverkan kan vi stärka viljan att bidra till att det blir rätt. Att få en uppfattning om hur bidragsmoralen ser ut och utvecklas är viktigt för att kunna fånga tendenser i samhället och på så sätt kunna bidra med relevant information. I nästa kapitel går vi igenom tidigare attitydundersökningar som vi bedömer kan bidra till att ge en bild av bidragsmoralen och hur den har utvecklats.
16 CSN och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Allas våra pengar
– Ett undervisningsmaterial om välfärdssystemen och studiebidraget.
21
3 Tidigare attitydundersökningar
I detta kapitel redogör vi översiktligt för ett antal tidigare attitydundersökningar. Först presenterar vi attitydundersökningarna från Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUTdelegationen) från 2007 och den uppföljning som ESV gjorde 2010. Den nya attitydundersökningen, som Kantar Sifo genomförde på uppdrag av delegationen och som vi redogör för i kapitel 4 är delvis en uppföljning av dessa två tidigare undersökningar. Vi går sedan igenom attitydundersökningar som gjorts av Skatteverket och CSN. Vi har hämtat en del frågor till vår undersökning även från dessa två undersökningar. Sist redogör vi för Välfärdstatsundersökningarna som är en serie enkätundersökningar från 1986–2018 där svenskarnas syn på olika delar och aspekter av välfärdspolitiken undersök.
3.1 FUT-delegationens attitydundersökning från 2007
FUT-delegationen tog 2007 fram rapporten Vem fuskar och varför?
Om attityder till bidragsfusk i Sverige.17 I rapporten redogörs bland
annat för en kvantitativ webbundersökning om allmänhetens attityder till bidragsfusk.18
Undersökningen visade att allmänheten tydligt tar avstånd från fusk med bidrag från välfärdssystemen. Inställningen till fusk skiljer sig dock åt beroende på vilken typ av fusk det handlar om. Särskild allvarligt bedömdes det vara att arbeta svart och samtidigt få till
17 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vem fuskar och varför? Om attityder till
bidragsfusk i Sverige. Rapport 6.
18 Undersökningen genomfördes av Sifo Research International. Det var en webbaserad undersökning bland 3 000 personer i åldrarna 15–65 år som deltagit i undersökningen Orvesto Konsument. Antalet som svarade var 1 484 personer, vilket gav en svarsfrekvens på 50 procent.
Tidigare attitydundersökningar
Rapport 2
22
exempel arbetslöshetsersättning eller ersättning från sjukförsäkringen. En tredjedel av respondenterna menade däremot att det inte var så allvarligt att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk och tre av tio uppgav att de skulle behålla bidrag som de visste var felaktiga. När de svarande tog ställning till påståenden där man inte talar i termer av fusk uttrycktes en större acceptans för fusk med bidrag. Undersökningen visade att nästan varannan hade viss acceptans för fusk och ungefär 15 procent hade mycket tillåtande attityd till olika former av fusk. En slutsats från undersökningen var därför att en relativt hög andel av de svarande hade en hög acceptans för fusk med bidrag och att tre av fyra trodde att bidragsfusket var mycket eller ganska omfattande. Det gick inte att urskilja några särskilda grupper där detta var mer tydligt.
Ungefär lika många tyckte att det allvarligaste var att människor fuskar med bidrag som att människor inte fick de bidrag de har rätt till.
De främsta orsakerna till fusket ansågs vara att politiker och makthavare fuskar, att moralen är dålig, att upptäcktsrisken är låg och straffen inte särskilt hårda.
3.2 ESV:s uppföljning från 2010
ESV gjorde 2010 en uppföljning av FUT-delegationens undersökning från 2007. Undersökningen presenterades i rapporten
Attitydundersökning om bidragsfusk 2010.19
Den upprepade FUT-
delegationens undersökning för att ge en bild av hur attityderna till bidragsfusk hade förändrats mellan 2007 och 2010.20
Resultaten från ESV:s undersökning gav i stort sett samma bild som FUT-delegationens undersökning. Det var dock färre som hade en accepterande attityd till fusk med bidrag och något fler som upplevde det som svårare att fuska. Det var också något färre som ansåg att fusket var omfattande. En skillnad mellan de två undersökningarna var att fler i ESV:s undersökning tyckte att det var ett större problem att människor inte får de bidrag de har rätt till än
19 Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen 2010. Bilaga 5: Attitydundersökning om bidragsfusk 2010. TNS Sifo.
20 Det var en webbaserad undersökning bland 3 000 personer i åldrarna 15–65 år och som deltagit i undersökningen Orvesto Konsument. Antalet som svarade var 1453 personer, vilket gav en svarsfrekvens på 48 procent.
Rapport 2 Tidigare attitydundersökningar
23
att man försöker fuska. I FUT-delegationens undersökning var det ungefär lika många i båda grupperna. Liksom i FUT-delegationens undersökning ansågs den främsta orsaken till fusk vara att politiker och personer i ledande ställning fuskar.
3.3 Skatteverket – Resultat från de årliga attitydundersökningarna 21
Skatteverket lyfts ofta fram som ett gott exempel på ett långsiktigt arbete för att främja viljan att göra rätt. Skatteverkets erfarenheter och slutsatser, men även forskning på området, beskrivs bland annat i rapporten Framtidens kontroll.22 Vikten av sociala normer och förtroende för myndigheten identifieras som viktiga faktorer för viljan att göra rätt. Det är skälet till att Skatteverket har valt normförstärkning istället för avskräckning som strategi för kontrollarbetet. Eftersom Skatteverket har studerat allmänhetens inställning till skattefusk under en längre tid, kan de också visa att viljan att göra rätt har ökat samtidigt som förtroendet för myndigheten har ökat.
Sedan 2010 har Skatteverket genomfört årliga attitydundersökningar med liknande frågor till privatpersoner och företag. Undersökningarna mäter synen på skattesystemet, skattefusket, skattekontrollen och upplevelserna i kontakterna med Skatteverket.23
För att få en uppfattning om utvecklingen av attityder rörande skatter och skattefusk har Skatteverket utvecklat ett attitydindex uppdelat på följande sex frågeområden. Förutsättningar att göra rätt, upptäcktsrisk, kontroll, attityd till skattefusk, kännedom om fusk hos andra samt tillit och förtroende. Indexet har varit i stort sett oförändrat mellan åren 2015 och 2017 som är de år indexet mäter.
I 2017 års attitydundersökning från Skatteverket var skattemoralen hög och acceptansen för skattefusk låg. Inga större förändringar hade skett sedan 2010. Nio av tio ansåg att det är en moralisk plikt att hålla sig till skattereglerna och enbart 2 procent tyckte det var ok att folk skattefuskar.
21 Skatteverket (2018): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2017. 22 Skatteverket (2015): Framtidens kontroll. 23 Undersökningen 2017 gick ut till 2 500 slumpmässigt utvalda personer i åldrarna 18–79 år. Antalet som svarade var 1 049 personer, vilket gav en svarsfrekvens på 42 procent.
Tidigare attitydundersökningar
Rapport 2
24
En tiondel svarade att de kände någon som skattefuskar. Samtidigt svarade mer än dubbelt så många att de kände någon som anlitat svart arbetskraft eller som arbetat svart, vilket skulle kunna tyda på att detta inte uppfattas som skattefusk. Strax över hälften uppgav att de hade förtroende för myndigheter i allmänhet och ca 70 procent att de hade förtroende för Skatteverket, dessa andelar har legat relativt konstant sedan 2010.
Lite över tre fjärdedelar trodde att Skatteverket troligtvis skulle upptäcka om de skattefuskade, endast 8 procent tyckte att det finns stora möjligheter att undanhålla inkomster. Inte heller här finns några större förändringar mellan åren. Sedan 2010 har dock andelen som anser att Skatteverket är bra på att bekämpa skattefusket stadigt ökat, från 27 procent 2010 till 40 procent 2017.
Det fanns en tydlig skillnad i attityder mellan män och kvinnor, där kvinnor generellt är mer negativa till skattefusk och svartarbete. Det gällde bland annat moralisk plikt att hålla sig till skattereglerna och om det är ok att skattefuska. Även uppfattningen om förekomst av skattefusk och om det är troligt att Skatteverket upptäcker de som fuskar fanns tydliga skillnader mellan könen. Kvinnor trodde i högre utsträckning att skattefusket var utbrett och att Skatteverket skulle upptäcka de som fuskar.
3.4 CSN – Attityder till bidragsbrott 24
CSN har följt upp FUT-delegationens undersökning med tre egna studier av studerandes attityder till bidragsbrott och felaktiga utbetalningar 2010, 2016 och 2018. Syftet med studierna var att få kunskap om vilka attityder till bidragsbrott som finns bland studerande med studiemedel och hur dessa attityder kommer till uttryck. Kunskapen används som underlag till framtida informations- och kommunikationsinsatser.
Andelen studerande som tycker att det är ganska eller mycket allvarligt att få ut mer studiestöd än man har rätt till ökade kraftigt mellan 2010 och 2016, från 73 procent till 89 procent. Men sjönk i 2018 års undersökning till 78 procent. Attityden till bidragsbrott bland studerande har alltså blivit mer tillåtande.
24 CSN (2016): Attityder till bidragsbrott, samt resultat från CSN:s attitydundersökning från 2018.
Rapport 2 Tidigare attitydundersökningar
25
I CSN:s attitydundersökningar från 2016 och 2018 uppgav runt 80 procent av studenterna att de tyckte det var allvarligt att inte anmäla ändrade förhållande som skulle minska studiebidraget eller lånet. En klar ökning har skett sedan 2010 då enbart 58 ansåg det allvarligt. Över 50 procent ansåg att det är mycket allvarligt 2016 och 2018.
Andelen studenter som uppger att de skulle behålla pengar som de har fått för mycket av sjönk kraftigt mellan 2010 och 2016, från 25 till 13 procent. Ingen förändring skedde mellan 2016 och 2018. Det har alltså skett en betydande attitydförändring i detta avseende.
Kvinnor anser oftare än män att det är allvarligt att försöka få ut mer pengar än vad man har rätt till, och män svarar oftare att de skulle behålla pengarna om de fick för mycket utbetalt. Dessa skillnader mellan könen gäller för alla åren.
Undersökningen 2016 visade att studerande var osäkra på vilka skyldigheter de hade att anmäla ändringar som påverkar studiemedel. Motsvarande information saknas i undersökningarna för 2010 och 2018. I undersökningarna 2016 och 2018 har en av fem uppfattningen att det inte är brottsligt att avstå från att anmäla studieavbrott.
3.5 Välfärdsstatsundersökningarna 25
Välfärdsstatsundersökningarna är en serie undersökningar av svenskarnas attityder till välfärdspolitik. Den första undersökningen genomfördes 1986 och den senaste 2018. Forskare på Sociologiska institutionen vid Umeå universitet samlade under 2018 in data för ytterligare en välfärdsstatsundersökning (inom ramen för projektet Välfärdsopinion 2017). Resultat från den senaste välfärdsstatsundersökningen publiceras löpande genom en serie rapporter, och projektet beräknas vara färdigställt under slutet av 2019.26Undersökningarna visar att stödet bland befolkningen för omfattningen och den kollektiva finansieringen av välfärden överlag är stark och stabil över tid. Det finns tecken på att stödet ökat.
När det gäller misstankar om fusk med ersättningar syns en generell nedgång sedan mätningarnas början 1986. För perioden
25 Umeå universitet, Välfärdstatsundersökningarna, Sociolologiska institutionen. 26 Umeå universitet (2017): Välfärdsopinion 2017. Forskningsprojekt vid Sociologiska institutionen.
Tidigare attitydundersökningar
Rapport 2
26
2002 till 2006 syns en viss uppgång i den allmänna misstänksamhetsnivån, för att minska betydligt mellan åren 2006 och 2010. Mellan 2010 och 2018 syns återigen en stabilisering och en svag ökning av misstänksamhetsnivåerna. Sammantaget instämmer dock fortfarande en majoritet av den svenska befolkningen med påståenden om att många av de som använder sjukvårdsresurser, arbetslöshetsersättningar, bostadsbidrag och sjukersättning gör det utan saklig grund. T.ex. tror en majoritet av svenskarna att många som får arbetslöshetsersättning egentligen skulle kunna få ett nytt jobb om de bara ville. För ekonomiskt bistånd (socialbidrag), som utgör det område där svenskarna är minst benägna att hysa föreställningar om ett omfattande fusk, ligger siffrorna runt 46%. Att jämföra med nivåerna för 1986, då över 72% av befolkningen hyste uppfattningen att många som erhöll ekonomiskt bistånd inte egentligen var att betrakta som fattiga.
Inom ramen för den Parlamentariska socialförsäkringsutredningen togs rapporten Trygg, stöttande, tillitsfull? Svenskarnas
syn på socialförsäkringar fram. Där framgick att en marginalgrupp av
arbetslösa, förtidspensionärer och de som fått ekonomiskt bistånd hade en betydligt lägre tillit till socialförsäkringarna än övriga. Förtroendeminskningen för socialförsäkringen rör alltså i synnerhet dem som själva lever på marginalen. 27
3.6 Sammanfattning
FUT-delegationens undersökning från 2007 och ESV:s från 2010 visade att det fanns en viss tillåtande attityd till bidragsfusk. Mellan 2007 och 2010 minskade dock den tillåtande attityd till fusk och färre ansåg att fusket var omfattande. I Välfärdstatsundersökning sjönk misstänksamheten mot fusk mellan 2006 och 2010 för att sedan öka något till 2018.
CSN:s undersökningar visar att attityden till bidragsbrott bland studenter mellan 2010 och 2016 blev klart mindre tillåtande. År 2018 syntes dock en viss tillbakagång. Skatteverkets attitydundersökningar visar att skattemoralen är hög och acceptansen för skattefusk låg, ingen större skillnad har skett mellan 2010 och 2017.
Välfärdsstatsundersökningarna visar på ett högt och över åren stabilt stöd för en skattefinansierad välfärd.
27 Svallfors, S. (2011): Trygg, Stöttande och tillitsfull? Svenskars syn på socialförsäkringarna. Underlag till den parlamentariska socialförsäkringsutredningen (S 2010:04).
27
4 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
I detta kapitel redogör vi för resultaten från den attitydundersökning som Kantar Sifo genomfört på uppdrag av delegationen. Vi börjar med att redogöra för den metod, urval och svarsfrekvens. Därefter går vi igenom resultaten från undersökningen. Vi gör även vissa jämförelser med tidigare studier där det är relevant. Vi avslutar kapitlet med en sammanfattning av de viktigaste resultaten.
4.1 Metod, urval och svarsfrekvens
4.1.1 Metod
Undersökningens målgrupp är allmänheten i åldrarna 15–79 år. Ett slumpmässigt representativt urval gjordes från SPAR-registret för den aktuella åldersgruppen. Totalt omfattade urvalet 5 000 individer.
En kombination av olika metoder har använts för att samla in svaren. Först skickades en enkät ut med post till de 5 000 slumpmässigt utvalda personerna. I utskicket fanns även en länk till en webbenkät. I webbdelen gick det att besvara enkäten på svenska, engelska eller arabiska. Vid uteblivet svar skickades en påminnelse med post ut med samma innehåll som det första utskicket. Efter det skickades det ut en påminnelse via sms med länk till webbdelen till dem med mobiltelefonnummer. Sist genomfördes upp till 15 kontaktförsök per telefon eller mobiltelefon till dem som fortfarande inte svarat. I telefonsamtal erbjöds personerna att svara direkt via telefon alternativt att få en ny enkät utskickad. Datainsamlingen genomfördes under sista kvartalet 2018.
Totalt bestod frågeformuläret av 17 frågor, uppdelade på områdena Förutsättningar att göra rätt, Inställning till fel och fusk
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
28
med bidrag samt Förtroende.28 Enkäten inleds med frågor som ger bakgrundsdata kring sysselsättning, utbildning, inkomst, erhållna ersättningar och återkrav på ersättningar. Även ålder, kön och bostadsort finns med som bakgrundsdata direkt från urvalet.
Ett antal frågor har hämtats från FUT-delegationens och ESV:s attitydundersökningar. Vissa frågor har även inspirerats av Skatteverkets årliga attitydundersökningar. Vi kommer att göra vissa jämförelser med tidigare studier. Urval och metod skiljer sig dock från denna undersökning varför jämförelserna måste tolkas med försiktighet.
4.1.2 Urval och svarsfrekvens
Målgruppen för undersökningar var allmänheten i åldersspannet 15–79 år. Urvalet gjordes från SPAR och omfattade 5 000 slumpmässigt utvalda individer. Av dessa tillhörde 73 stycken inte målgruppen. Totalt inkom 1 861 svar vilket motsvarar en svarsfrekvens på 37 procent. Av dessa svarade majoriteten via post och ca en femtedel via webblänk. Ett mindre antal intervjuer genomfördes via telefon.
28 Se bilaga 1 för enkäten
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
29
Källa: Kantar Sifo.
Svarsfrekvensen skiljer sig åt mellan olika undergrupper och resultaten har i efterhand vägts med avseende på kön, ålder och region. I bilaga 2 finns en bortfallsanalys gjord av Kantar Sifo.
4.2 Resultat
I detta avsnitt redovisar vi de viktigaste resultaten från enkätundersökningen.29 Vi tittar även på vissa tendenser och mönster i förhållande till tidigare undersökningar. Som vi tidigare nämnt måste dock jämförelser tolkas med försiktighet eftersom urval och metoder skiljer sig åt mellan undersökningarna.
Av de svarande i vår undersökning har så många som 73 procent haft minst en av nedanstående ersättningar under det senaste året. Den vanligaste förmånen är barnbidrag följt av ålderspension och studiebidrag/lån.
29 I Kantar Sifos bortfallsanalys i bilaga 2 görs vissa signifikanstester för skillnader mellan undergrupper.
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
30
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
4.2.1 Fler anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
40
35
45
37
36
42
48
44
49
40
50
47
43
34
16
16
15
12
17
14
19
Totalt 2018
Kvinna
Man
15-29 år
30-49 år
50-64 år
65-79 år
Att människor fuskar med bidrag Att människor inte får de bidrag de har rätt till Tveksam, vet ej
31
21
17
15
13
5
5
4
2
1
1
59
67
70
71
73
81
81
81
82
84
84
9
11
13
14
14
14
14
15
15
15
16
Barnbidrag
Ålderspension
Studiebidrag/lån
Föräldrapenning/tillfällig föräldrapenning
Sjukpenning
Sjuk- eller aktivitetsersättning (fd förtidspension)
Bostadsbidrag
Arbetslöshetsersättning
Underhållsstöd
Försörjningsstöd/ekonomiskt bistånd
Assistansersättning
Ja Nej Vill ej uppge
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
31
Totalt sett är det något fler som anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag. Men skillnaden mellan de två grupperna är dock inte stor. Däremot finns det skillnader mellan kvinnor och män samt mellan yngre och äldre. Bland män och i den äldsta åldersgruppen är det fler som tycker att det är allvarligare att det fuskas än att människor inte får bidrag de har rätt till.
Vi ser också att studerande, föräldralediga och sjukskrivna i högre utsträckning än andra grupper anser att det allvarligaste är att människor inte får bidrag de har rätt.
Inte heller i FUT-delegationens undersökning från 2007 var det någon större skillnad mellan de båda grupperna, något fler ansåg där att det allvarligaste var att det fuskades med bidrag. I ESV:s undersökning från 2010 var det däremot betydligt fler, över hälften, som tyckte att det var ett större problem att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag. Vi ser alltså större likheter i resultaten mellan vår undersökning och den från FUT 2007 i detta avseende.
4.2.2 Tydligt avståndstagande till bidragsfusk generellt
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
I figuren ovan ser vi hur de svarande ställde sig till olika påståenden om bidragsfusk. Resultaten visar att de allra flesta tar tydligt avstånd
1
1
5
8
16
44
59
85
89
1
1
2
15
7
15
16
5
4
2
4
4
21
12
12
10
1
1
7
10
13
14
7
9
5
1
85
79
68
14
8
5
3
2
2
4
5
8
26
51
14
6
4
3
Bidragsfusk är omoraliskt
Bidragsfusk påverkar välfärden negativt
Personer i min omgivning skulle tycka att jag gjorde fel om jag medvetet försökte få mer bidrag än jag har rätt till
Många som får bidrag eller ersättningar
försöker få ut mer än vad de har rätt till
Fusk med bidrag är mindre accepterat idag
jämfört med för fem år sedan
Det kan finnas förmildrande omständigheter
till att man bidragsfuskar
Jag har förståelse för att man överdriver eller
undanhåller vissa saker för att få mer bidrag
Bidragsfusk drabbar ingen
För min egen del är det OK att folk
fuskar med bidrag om de har möjlighet till det
I vilken utsträckning instämmer du med följande påståenden?
1 Instämmer inte alls 2 3 4 5 Instämmer helt Tveksam, vet ej
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
32
från bidragsfusk, ungefär 9 av 10 anser att bidragsfusk är omoraliskt och någonting som påverkar välfärden negativt. Här ser vi inga större skillnader mellan könen. Över 80 procent uppger att deras omgivning skulle tycka att de gjorde fel om de försökte fuska med bidrag och endast 2 procent anser att det är ok att andra fuskar med bidrag. Vi ser här stora likheter med Skatteverkets attitydundersökning från 2017. Även i den ansåg 9 av 10 att det är en moralisk plikt att hålla sig till skattereglerna och 2 procent att det är ok att folk skattefuskar. På frågan om deras omgivning skulle tycka det var fel om de arbetade svart instämde 64 procent i Skatteverkets undersökning. De svarande ser alltså lika allvarligt på bidragsfusk och som på skattefusk medan det finns en större acceptans för svartarbete.
I vår undersökning finns stora skillnader mellan åldersgrupperna. Äldre tar genomgående klart starkare ställningstaganden mot bidragsfusk än vad de yngre gör. Över 90 procent i de båda övre åldersgrupperna 50–64 och 65–79 år instämmer exempelvis helt i påståendet att bidragsfusk är omoraliskt, medan det enbart är 72 procent av 15–29-åringarna. I den äldsta åldersgruppen, 65–79 år, tar nästan 8 av 10 helt avstånd från att personer överdriver eller undanhåller vissa saker för att få mer bidrag, motsvarande siffra för 15–29-åringana är enbart 37 procent. Det finns alltså stora skillnader mellan åldersgrupper där en relativt hög andel i den yngsta åldersgruppen har en tillåtande attityd till bidragsfusk, medan de äldre tar tydligt avstånd.
Det finns även skillnader utifrån om de svarande arbetar eller inte och vilken utbildningsnivå de har. De som inte arbetar har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med pensionärer och de som arbetar. Personer med akademisk utbildning har också i högre utsträckning tagit avstånd från bidragsfusk jämfört med personer med enbart grundskoleutbildning.
En jämförelse med svaren på samma frågor i undersökningarna från FUT (2007) och ESV (2010) visar att något fler i vår undersökning anser att bidragsfusk är omoraliskt och påverkar välfärden negativt. Betydligt färre anser också idag att det kan finnas förmildrande omständigheter för bidragsfusk. Det finns alltså ett tydligare avståndstagande till bidragsfusk i vår undersökning jämfört med FUT (2007) och ESV (2010) i detta avseende. Samtidigt är det
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
33
klart lägre andel i vår undersökning som tror att människor försöker få ut mer bidrag än vad de har rätt till.
4.2.3 Attityderna varierar mellan olika exempel på bidragsfusk
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
Inställningen till fusk varierar beroende på vilken typ av fusk det är. Allvarligast anses det vara att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Även att dölja att man bor ihop med någon för att få ut mer ersättning än man har rätt till ses som allvarligt, liksom att inte anmäla ändrade förhållande som skulle minska bidraget. Något mindre allvarligt anses det vara att arbeta svart samtidigt som man får studiebidrag och att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka. Nästan en fjärdedel av de svarande anser inte att det är allvarligt att ta ut en extra sjukdag trots att man inte är sjuk. Inga stora skillnader mellan kvinnor och män finns i detta avseende. För vissa former av fusk finns alltså en mer tillåtande attityd som att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk.
Resultaten är mycket lika dem från FUT (2007) och ESV (2010), när gäller rangordningen av hur allvarligt man ser på olika former av bidragsfusk är den densamma i alla tre undersökningarna
1
1
1
5
5
8 2 2 3
6
8
11
4
8
11
12
15
16
13
21
28
21
23
23
77
63
52
52
43
36
3
4
5
4
5
4
Att arbeta svart samtidigt som man får
sjuk- eller arbetslöshetsersättning
Att dölja att man bor ihop med någon för att
få ut mer ersättning än man har rätt till
Att inte anmäla ändrade förhållanden som skulle minska storleken på bidrag eller ersättningen från en myndighet
Att arbeta svart samtidigt som man
tar ut studiebidrag och studielån
Att ta ut tillfällig föräldrapenning för att
umgås med barnen trots att de inte är sjuka
Att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk
1 Inte så allvarligt 2 3 4 5 Mycket allvarligt Tveksam, vet ej
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
34
I CSN:s attitydundersökningar från 2016 och 2018 uppgav runt 80 procent av studenterna att de tyckte det var allvarligt eller mycket allvarligt att inte anmäla ändrade förhållande som skulle minska studiebidraget eller lånet. Över 50 procent ansåg att det är mycket allvarligt både 2016 och 2018. Även detta är mycket likt resultaten i vår undersökning. En betydligt lägre andel i den yngsta åldersgruppen i vår undersökning anser dock att det är mycket allvarligt att inte anmäla ändrade förhållande, se figur 4.4 nedan.
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
Som framgår av figuren ovan är det genomgående stora skillnader i attityder till fusk med bidrag mellan åldersgrupperna. De yngre har för samtliga påståenden en betydligt mer tillåtande attityd till fusk. Enbart strax över hälften i åldern 15–29 år anser till exempel att det är mycket allvarligt att arbeta svart och samtidigt få sjuk- eller arbetslöshetsersättning, medan det i åldersgruppen 65–79 år är det över 90 procent. Även personer som inte arbetar, bortsett från pensionärer, har en mer tillåtande attityd till olika former av bidragsfusk än de som arbetar.
53
41
30
30
24
20
79
61
47
50
37
31
87
70
62
58
53
42
91
83
72
73
63
59
Att arbeta svart samtidigt som man får
sjuk- eller arbetslöshetsersättning
Att dölja att man bor ihop med någon för att
få ut mer ersättning än man har rätt till
Att arbeta svart samtidigt som man
tar ut studiebidrag och studielån
Att inte anmäla ändrade förhållanden som skulle minska storleken på bidrag eller ersättningen från en myndighet
Att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås
med barnen trots att de inte är sjuka
Att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk
15-29 år 30-49 år 50-64 år 65-79 år
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
35
4.2.4 En femtedel skulle troligtvis behålla en felaktigt utbetald ersättning
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
En femtedel svarar ”ja” eller ”ja, kanske” på frågan om de skulle behålla en felaktig utbetalning av bidrag. Stora skillnader föreligger återigen mellan yngre och äldre. Över 30 procent av de yngre skulle troligtvis behålla för mycket utbetald ersättning, motsvarande siffra hos de äldre är knappt 10 procent.
Även studerande och personer med ingen eller låg inkomst är överrepresenterade i gruppen som svarat de skulle behålla felaktiga bidrag, liksom gruppen som fått återkrav på något bidrag de senaste tre åren. Det finns en mycket tydlig samvariation mellan ålder och de som skulle eller kanske skulle behålla för mycket utbetald ersättning. Tre gånger fler yngre jämfört med äldre uppger att de skulle behålla för mycket utbetald ersättning.
Jämfört med FUT (2007) har andelen som uppger att de skulle behålla felaktigt utbetald ersättning minskat. Även CSN:s attitydundersökningar visar att andelen som skulle behålla för mycket utbetald ersättning har minskat från 2010 då den låg på 25 procent, 2016 och 2018 var motsvarande andel ca 14 procent.
Vad respondenterna lägger in i denna fråga kan dock skilja sig åt, inte bara mellan undersökningar utan även mellan grupper i samma undersökning. Jämförelser måste därför göras med försiktighet.
4
2
5
7
4
1
2
15
14
17
24
17
10
7
40
40
41
40
40
44
35
40
43
37
28
38
43
54
1
1
1
1
1
1
2
Totalt 2018
Kvinna
Man
15-29 år
30-49 år
50-64 år
65-79 år
Ja Ja, kanske Nej, troligen inte Nej Ej svar
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
36
4.2.5 Många tror att fusk med bidrag är omfattande
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
En relativt hög andel av de svarande, nästan 7 och 10, tror att fusk med bidrag är ganska eller mycket omfattande. Här ser vi ingen skillnad mellan könen men äldre tror i högre utsträckning än yngre att fusket är omfattande.
Det vi också kan se är att de som arbetar och är pensionärer tror att fusket är betydligt mer omfattande än de i gruppen föräldralediga sjukskrivning och studerande.
I förhållande till resultaten från FUT (2007) och ESV (2010) har andelen som tror att fusket är omfattande minskat jämfört med 2007, men ligger på ungefär samma nivå som 2010. Tittar vi istället på dem som anser att fusket inte är omfattande så steg den andelen från FUT (2007) till ESV (2010), men har i vår undersökning sjunkit igen. Vi ser alltså större likheter här mellan vår undersökning och FUT-delegationens från 2007.
2
1
2
1
3
2
0
19
19
19
21
22
15
14
45
44
45
42
44
44
51
23
23
22
20
20
27
24
12
12
12
16
10
11
11
Totalt 2018
Kvinna
Man
15-29 år
30-49 år
50-64 år
65-79 år Inte alls omfattande Inte särskilt omfattande Ganska omfattande Mycket omfattande Tveksam, vet ej
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
37
4.2.6 En av tio känner någon som fuskat
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
En tiondel av de svarande uppger att de känner någon som avsiktligt fått mer bidrag än han eller hon har rätt till under det senaste året. Här syns små skillnader mellan kön och ålder. Äldre uppger dock i något lägre utsträckning att de känner någon som fuskat.
I Skatteverkets attitydundersökning från 2017 uppger en lika stor andel, 1 av 10, att de känner någon som skattefuskat.
Av de som arbetar är det färre som uppger att man känner någon som fuskat med bidrag jämfört med de som inte arbetar.
11
11
11
11
12
12
7
72
71
72
69
70
71
79
17
18
17
20
18
17
14
Totalt 2018
Kvinna
Man
15-29 år
30-49 år
50-64 år
65-79 år
Ja Nej Tveksam, vet ej
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
38
4.2.7 Att politiker och personer i ledande ställning fuskar anses vara främsta orsaken till fusk med bidrag
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
De två främsta orsakerna till att människor fuskar med bidrag uppges vara att politiker och personer i ledande ställning fuskar och att upptäcktsrisken är liten. Andra orsaker som uppfattas ha stor betydelse är att man inte förstår sambandet mellan skatter och välfärd och att det är nödvändigt för att få ekonomin att gå ihop. Vi ser här inga större skillnader mellan män och kvinnor.
Ser vi på åldersgrupperna tar äldre tydligare ställning och har i högre utsträckning svarat ”Instämmer helt” respektive ”Instämmer inte alls” medan yngre är mer osäkra. Det är dock ingen större skillnad i hur åldersgrupperna rangordnar påståendena.
5
6
14
10
15
15
28
18 8 7
8
9
13
13
12
17
18
17
15
22
21
22
17
17 25 27
22
25
22
20
18
13
31
23
26
22
10
7
8
7
12
18
14
12
17
22
17
26
Man upplever att politiker och
personer i ledande ställning fuskar
Man blir inte så lätt upptäckt
Man förstår inte sambandet
mellan skatter och välfärd
Fusket är ett sätt att få
ekonomin att gå ihop
Man tror att alla andra fuskar
Man tycker reglerna är orimliga
Om ens vänner bidragsfuskar
gör man det själv
Man bemöts dåligt av en
tjänsteman på en myndighet
1 Instämmer inte alls 2 3 4 5 Instämmer helt Tveksam, vet ej
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
39
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
En jämförelse med FUT (2007) och ESV (2010) visar ett mönster av samma rangordning av de orsakar som anses bidra till att människor fuskar. Samtidigt är det genomgående färre personer i vår undersökning som tar ställning till påståendena.
56
51
48
47
32
27
27
21
70
62
60
51
49
44
37
34
70
61
58
53
50
41
35
37
Man upplever att politiker och
personer i ledande ställning fuskar
Man blir inte så lätt upptäckt
Man förstår inte sambandet
mellan skatter och välfärd
Fusket är ett sätt att få ekonomin att gå ihop
Man tror att alla andra fuskar
Man tycker reglerna är orimliga
Om ens vänner bidragsfuskar gör man det själv
Man bemöts dåligt av en
tjänsteman på en myndighet
2018 2010 2007
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
40
4.2.8 Få har erfarenhet av återkrav av bidrag
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
Det är relativt få som själva har erfarenhet av återkrav eller känner någon som har fått återkrav, enbart 7 procent. Andelen är högre i den yngsta åldersgruppen och lägre i de två äldsta.
3
3
2
4
4
2
4
4
4
8
4
3
1
82
81
83
68
83
88
91
11
12
10
20
9
7
8
Totalt 2018
Kvinna
Man
15-29 år
30-49 år
50-64 år
65-79 år
Ja, jag själv Ja, någon jag känner Nej, ingen Tveksam, vet ej
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
41
4.2.9 En av fem anser det lätt att få ut för mycket bidrag
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
Inställningen till möjligheten att fuska med bidrag varierar. Av de svarande anser 2 av 5 att det är troligt att bli upptäckt om man fuskar med bidrag och lika många anser att det finns stora möjligheter att inte anmäla ändrade förhållande. En femtedel uppger att det är lätt att få ut mer bidrag än man har rätt till och att lämna oriktiga uppgifter vid ansökan.
Män och äldre anser i större utsträckning än kvinnor och yngre att det är lätt att fuska.
Över 40 procent av de svarande håller inte med om att myndigheterna är överdrivet noggranna i sina kontroller eller att myndigheterna utbyter information i tillräcklig utsträckning. Det är dock en hög andel som svarat ”tveksam” eller ”vet ej” på dessa påståenden vilket kan tyda på att de svarande har liten inblick i dessa frågor och att svaren därför får tolkas med större försiktighet.
I FUT-delegationens undersökning 2007 uppgav hela 40 procent att det var lätt att få ut mer bidrag än man har rätt till, dubbelt så många som i vår undersökning. I ESV:s undersökning från 2010 hade andelen sjunkit något men låg fortfarande relativt högt på 34 procent. Skatteverkets attitydundersökning från 2017 uppgav mer än 75 procent att det är troligt att man blir upptäckt om man skattefuskar och mindre än en tiondel tyckte att det fanns stora möjligheter att undanhålla inkomster.
6
6
11
10
22
28 10 6
9
8
18
13
16
15
14
14
12
10
19
20
13
12
5
4
24
16
9
10
4
5
24
36
44
46
39
39
Det är troligt att myndigheterna skulle upptäcka om jag fuskade med bidrag
Det finns stora möjligheter att låta bli att
anmäla ändrade förhållanden som skulle minska…
Det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än vad man har rätt till
Det är finns stora möjligheter att lämna oriktiga uppgifter vid ansökningstillfället…
Myndigheterna är överdrivet
noggranna i sina kontroller
Utbyte av information mellan
myndigheterna är tillräckligt 1 Instämmer inte alls 2 3 4 5 Instämmer helt Tveksam, vet ej
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
42
Vi kan alltså se en trend att uppfattningen är att det har blivit svårare att få ut bidrag som man inte har rätt till. I CSN:s undersökningar sjönk dock andelen studenter som uppgav att det vara stor risk att bli upptäckt om man fuskar med studiebidrag från över 70 till 60 procent 2016 till 2018.
Vid en jämförelse med undersökningar från skatteområdet skulle en slutsats kunna vara att uppfattningen är att det är lättare att fuska med bidrag än med skatter och att risken för upptäckt är mindre för bidragsfusk än för skattefusk.
4.2.10 En av fem anser att det är enkelt att göra rätt och att bidragssystemen är enkla att förstå
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
Av de svarande anser 2 av 5 att myndigheterna kräver mer information än nödvändigt och enbart 1 av 5 håller med om att det är lätt att göra rätt vid ansökan och att bidragssystemen är enkla att förstå. Även här är många tveksamma eller svarar vet ej, vilket gör att även dessa svar får tolkas med försiktighet. I Skatteverkets attitydundersökningar uppger fler än 4 av 5 att de anser att det är enkelt att deklarera. Den andelen har legat relativt konstant sedan mätningarna börjande 2010. En stor skillnad är att påståendet i Skatteverkets undersökning rör en specifik sak, nämligen deklarationen, i vår undersökning rör påståendet bidrag generellt. Vi vet alltså inte vilket bidragssystem de svarande har i åtanke när de tar
14
10
12
13
14
16
12
15
19
9
10
11 10
7
6
41
42
34
Myndigheterna kräver mer information och uppgifter än nödvändigt för beslut om bidrag
Det är enkelt att göra rätt när man
ansöker om bidrag
Bidragssystemen är enkla att förstå
1 Instämmer inte alls 2 3 4 5 Instämmer helt Tveksam, vet ej
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
43
ställning till påståendena. Vi kan därför inte dra några direkta paralleller mellan dessa två resultat. Men det kan ändå vara en indikation på att det anses vara svårare att göra rätt när man ansöker om bidrag jämfört med när man deklarerar.
4.2.11 Lågt förtroende för välfärdsmyndigheterna
Källa: Kantar Sifo, Attitydundersökning om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, 2018.
I ovanstående figur redovisas ett antal påstående om förtroende för välfärdsmyndigheter. Det är genomgående en låg andel som uttrycker förtroende för myndigheterna. Mindre än en fjärdedel har förtroende för att myndigheter behandlar alla på ett rättvist sätt och att bidrag betalas ut endast till dem som här rätt till bidrag. En lite högre andel, men dock fortfarande under hälften, uttrycker att de med förtroende kan vända sig till myndigheterna och att de har förtroende för att myndigheterna sköter sina uppgifter.
Inga större skillnader mellan könen finns. Yngre uppger dock i högre utsträckning än äldre att de har förtroenden för myndigheterna. Om vi jämför dessa påstående med motsvarande i Skatteverkets undersökningar är det genomgående betydligt högre andel av de svarande sin uppger att de har förtroende för Skatteverket. Rangordningen är dock likartad. Över 80 procent uppger att de med förtroende kan vända sig till Skatteverket, nästan
9
14
23
24
11
18
17
20 23
24
18
21 22
22
15
14
20
10
8
9
14
12
18
13
Om jag har behov av hjälp kan jag med förtroende vända mig till berörd myndighet
Jag har förtroende för välfärdsmyndigheternas
sätt att sköta sina uppgifter
Myndigheter behandlar alla på ett rättvist sätt
Jag har förtroende för att myndigheter betalar ut
bidrag endast till dem som har rätt till bidrag
1 Instämmer inte alls 2 3 4 5 Instämmer helt Tveksam, vet ej
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
44
70 procent har förtroende för Skatteverkets sätt att sköta sina uppgifter, över 60 procent för Skatteverkets förmåga att ta in skatt och hälften anser att skattebetalare behandlas på ett rättvist sätt.
Detta resultat ligger i linje med resultaten i förtroendebarometern där förtroendet för Skatteverket är betydligt högre än för Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen.30 Även i ESV:s undersökning från 2010 hade Skatteverket det klart högsta förtroendet jämfört med de fem utbetalande välfärdsmyndigheterna31 och arbetslöshetskassorna.
4.2.12 Mediabilden kan ha påverkan på bidragsmoralen
Ovanstående diagram visar antalet artiklar i svenska traditionella medier där olika typer av fusk eller utförsäkring från sjukpenning nämns i rubrik eller ingress. Det vi kan se är att mediabilden 2010 sticker ut med många artiklar kring utförsäkring. Detta återspeglar samhällsklimatet 2010 som präglades av ökad arbetslöshet och neddragningar inom välfärdssektorn, vilket bland annat ledde till en omfattande medierapportering och debatt kring utförsäkrade. Medierapporteringen 2007 och 2018 visar större likheter. De åren rådde också en likartad ekonomisk situation med hög sysselsättning och god ekonomi.
Vi kan också se att det i vissa aspekter finns större likheter mellan vår undersökning 2018 och FUT-delegationen undersökning 2007,
30 Medieakademin (2018): Förtroendebarometern 2018. Medieakademin består av Göteborgs-Posten, Göteborgs universitet, Forsman & Bodenfors och Kantar Sifo. 31 CSN, Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
45
vilket skulle kunna tyda på att mediabilden har betydelse för bidragsmoralen.
I alla tre undersökningar, FUT (2007), ESV (2010) och vår undersökning från 2018, fick allmänheten ta ställning till vad som är allvarligaste problemet i dag; att människor fuskar med bidrag eller att människor inte får de bidrag de har rätt till. Det var en betydligt högre andel i ESV (2010) jämfört med FUT (2007) och 2018 som ansåg att det allvarligaste problemet var att människor inte får de bidrag de har rätt till. Även när gäller dem som inte anser att fusket är omfattande sticker 2010 ut med en klart högre andel. Trots metodologiska skillnader mellan de tidigare undersökningarna och vår anser vi ändå att detta är en intressant iakttagelse.
4.3 Sammanfattning
Tillåtande attityd till vissa former av bidragsfusk
Det finns ett tydligt avståndstagande till fusk med bidrag, det anses omoraliskt och någonting som påverkar välfärden negativt. Det är dock fler som anser att det är allvarligare att människor inte får bidrag de har rätt till än att det fuskas. Stora skillnader i attityder finns dock mellan åldersgrupperna där äldre ser betydligt allvarligare på fusk med bidrag än vad yngre gör.
Jämför vi med resultaten från de tidigare undersökningarna från FUT (2007) och ESV (2010) kan vi se ett visst ökat avståndstagande till fusk. I FUT (2007) höll 7 procent inte med om att bidragsfusk var omoraliskt. De hade alltså en klart tillåtande attityd till bidragsfusk. På samma fråga i vår undersökning 2018 svarade endast 2 procent på samma sätt.
Även på skatteområdet är acceptansen för skattefusk låg, 2017 instämde endast 2 procent med påståendet att det är ok om andra skattefuskar.32
Även om de flesta har en generellt negativ inställning till bidragsfusk varierar attityderna betydligt mellan olika former av fusk. Mest allvarligt anses det vara att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Att ta ut en extra sjukdag trots att man inte är sjuk eller att ta ut tillfällig föräldrapenning för att
32 Skatteverket (2018): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2017, s. 36.
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
46
umgås med barn trots att de inte är sjuka ses som minst allvarligt. För vissa former av bidragsfusk finns alltså en mer tillåtande attityd, vilket är särskilt tydligt bland de yngre. En förhållandevis stor grupp anger också att de skulle behålla en utbetalning som de fått felaktigt. Här ser vi dock en positiv utveckling jämfört med tidigare undersökningar. Samma positiva utveckling syns även i CSN:s attitydundersökningar.
Unga har en mer tillåtande attityd än äldre
Unga har genomgående en mer tillåtande attityd till fusk med bidrag än äldre. Till exempel anser enbart lite över hälften i den yngsta åldersgruppen att det är mycket allvarligt att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning, medan motsvarande siffra för den äldsta åldersgruppen är över 90 procent. Tre gånger fler i den yngsta åldersgruppen jämfört med den äldsta skulle också behålla en felaktig utbetalning.
En annan tydlig vattendelare är att personer som står utanför arbetsmarknaden har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med yrkesverksamma och pensionärer. Även de tidigare undersökningarna från FUT (2007) och ESV (2010) visade att det är vanligare att acceptera fusk bland yngre och bland personer som inte är heltidsarbetande. Även utbildningsnivå tycks ha betydelse för attityder till fusk, personer med enbart grundskolenivå har en mer tillåtande attityd än de med akademisk utbildning.
Många tror att fusket är omfattande och att främsta orsaken är att personer i ledande ställning fuskar
Många tror att fusk med bidrag är omfattande, nästan 70 procent av de svarande tror att fusket är ganska eller mycket omfattande. Äldre, de som arbetar och de som är pensionärer tror i högre utsträckning att fusket är omfattande. Jämfört med de tidigare undersökningarna har uppfattningen om hur omfattande bidragsfusket är förändrats relativt lite. I FUT (2007) trodde 75 procent att bidragsfusket var ganska eller mycket omfattande, i ESV (2010) var motsvarande siffra 69 procent. Att så pass hög andel tror att bidragsfusket är omfattande är oroande. Samtidigt är det en klart lägre andel i vår
Rapport 2 Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
47
undersökning som tror att människor försöker få ut mer bidrag än de har rätt till.
Ser vi till andelen som anser att fusket inte är omfattande ökade den mellan FUT (2007) och ESV (2010) men har i vår undersökning sjunkit igen.
En tiondel av de svarande i vår undersökning uppger att de känner någon som avsiktligt fått för mycket bidrag. Bland äldre och de som arbetar är det färre som känner någon som fuskat.
De främsta orsakerna till att människor fuskar uppges vara att politiker och personer i ledande ställning fuskar och att upptäcktsrisken är liten. Att personer i ledande ställning fuskar uppgavs som främsta orsak även i FUT (2007) och ESV (2010). Andelen av de svarande som uppger detta är dock betydligt lägre i vår undersökning jämfört med FUT:s och ESV:s.
Det anses enkelt att fuska
Av de svarande anser 2 av 5 att det är troligt att bli upptäckt om man fuskar men få har erfarenhet av återkrav. En femtedel anser att det är lätt att fuska och att det finns stora möjligheter att inte anmäla ändrade förhållanden. Män och äldre anser i större utsträckning än kvinnor och yngre att det är lätt att fuska. Uppfattningen att det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än man har rätt till har dock minskat. Den var 39 procent i FUT (2007), 34 procent i ESV (2010) och 22 procent i vår undersökning 2018. Det tycks alltså finnas en trend att det uppfattas som allt svårare att fuska.
Endast 1 av 10 anser att myndigheterna kontrollerar för mycket och att informationsutbytet mellan myndigheterna är tillräckligt.
I Skatteverkets undersökningar är det en klart lägre andel som uppger att det är lätt att fuska med skatter och upptäcktsrisken upplevs som mycket högre. Även bland studenter i CSN:s undersökning upplevs upptäcktsrisken som högre än i vår undersökning.
Lågt förtroende för välfärdsmyndigheterna
Endast 17 procent anser att det är enkelt att göra rätt när man ansöker om bidrag och att bidragssystemen är lätta att förstå. Detta
Ny attitydundersökning om bidragsmoralen i samhället
Rapport 2
48
kan jämföras med Skatteverkets attitydundersökningar där över 80 procent anser att det är enkelt att deklarera.
Mindre än en fjärdedel anser att myndigheter behandlar alla rättvist och att bidrag betalas ut endast till dem som har rätt till bidrag. Jämfört med skatteområdet är skillnaderna stora, där uppger en betydligt högre andel att man har förtroende för Skatteverket.
Mediabilden kan ha påverkan på bidragsmoralen
En intensiv debatt fördes år 2010 i traditionella medier kring neddragningar i välfärdssystemen och utförsäkringar från sjukpenningsystemet. Samma år kan vi se att andelen som ansåg att det var ett särskilt stort problem att människor inte får de bidrag de har rätt till var klart högre än i FUT (2007) och i vår undersökning 2018. Det var också en högre andel i ESV (2010) som ansåg att fusket inte var omfattande jämfört med FUT och vår undersökning. Detta kan tyda på att mediabilden har påverkan på bidragsmoralen.
49
5 Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer
I detta kapitel drar vi slutsatser från de tidigare kapitlen och avslutar med reflektioner och vissa rekommendationer.
5.1 Slutsatser
Jämfört med tidigare undersökningar ser vi ett större avståndstagande till bidragsfusk. Bilden är dock inte entydig. I CSN:s undersökningar fanns ett större avståndstagande till fusk 2016 jämfört med 2018, en högre andel ansåg då att var allvarligt att försöka få ut mer studiestöd än man har rätt till jämfört med 2018.
En jämförelse med Skatteverkets undersökning från 2017 tyder på att allmänheten ser lika allvarligt på bidragsfusk och som på skattefusk men att det finns en högre acceptans för svartarbete, vilket kan betyda att svartarbete inte ses som skattefusk.
Trots att utveckling tycks gå åt rätt håll ser vi fortfarande en tillåtande attityd till bidragsfusk i vissa avseenden. Generellt finns ett tydligt avståndstagande, men stora skillnader föreligger mellan olika typer av fusk och mellan olika grupper av människor.
Attityderna är mer tillåtande då konkreta exemplet på fusk tar upp, detta kan tyda på dålig kunskap om att vissa typer av fusk är en brottslig handling. Fusk som är mer systematiskt och beräknande anses vara mer allvarligt än det som kan uppfattas som en enstaka och tillfällig händelse. Minst allvarligt anses det vara att ta ut en extra sjukdag trots att man inte är sjuk eller att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barn trots att de inte är sjuka. I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1 bedöms dessutom en
Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer
Rapport 2
50
relativt hög andel av de felaktiga utbetalningarna från tillfällig föräldrapenning vara avsiktliga. Detta visar på vikten av insatser, som att exempelvis tydligare kommunicera om de kontroller som görs, i enskilda ärenden och generellt.
I vår undersökning är det fler som anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag. Samtidigt kan vi i rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1 konstatera att endast 6 procent av de felaktiga utbetalningarna utgörs av för lite utbetalda ersättningar.33 Detta är ett exempel på att resultat från studier kan bidra till att stärka tilltron till välfärdssystemen.
När det gäller uppfattningen om fuskets omfattning ligger den på en fortsatt hög nivå. Ingen förändring har skett jämfört med ESV:s studie från 2010. Det är dock färre i vår undersökning som tror att andra fuskar. Möjligtvis kan det vara ett tecken på att fusket anses vara mindre omfattande än tidigare.
Att yngre så tydligt ser mindre allvarligt på bidragsfusk än äldre är oroväckande. Anledningarna till detta är sannolikt flera. Att de svarande befinner sig i olika livsfaser kan vara en förklaringsfaktor. Det skulle i så fall innebära att yngre personer kommer att närma sig de äldres attityder allt eftersom de etablerar sig i samhället. Att tidigare undersökning sett samma mönster med en mer tillåtande attityd hos yngre jämfört med äldre kan ge stöd för detta.
Det kan också finnas generationsskillnader i synen på fusk med bidrag. Något som skulle kunna tala för det är att de unga i dag saknar den erfarenhet till ett samhälle utan välfärdsförmåner, som tidigare fanns genom föräldrar och far- och morföräldrar. Det kan också vara så att yngre idag upplever att andra värderings- och samhällsfrågor är mer aktuella och angelägna, exempelvis miljö, jämställdhet och mångfald. Det kan alltså inte uteslutas att attityderna i samhället håller på att förändras.
Oavsett anledning är det viktigt att fånga, förklara och informera unga om vikten och betydelsen av att skattemedel används på ett korrekt sätt. Det är även viktigt att informera om vilka konsekvenser en felaktigt utbetald ersättning kan få för den enskilde. Informationsinsatser riktade till ungdomar är därför särskilt
33 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1. Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem. Rapport 4.
Rapport 2 Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer
51
meningsfulla. Ungas attityder anses också lättare att påverka än äldre.
Även de som står utanför arbetsmarknaden har en mer accepterande attityd till fusk. Det kan ses som särskilt bekymmersamt att personer som i högre utsträckning får bidrag har en mer tillåtande attityd till att fusk än personer som arbetar. Personer som arbetar tror dessutom att fusket är mer omfattande än de som inte arbetar. Detta riskerar leda till misstro mot välfärdssystemen och en polarisering av grupper i samhället.
Det finns några faktorer som tenderar att ha betydelse för en mer tillåtande attityd till fusk; att man är ung, utan jobb och ickeakademiker. Samtidigt tycks andra demografiska faktorer vara av mindre betydelse, exempelvis kön, att bo i större stad eller vilken sektor man är anställd inom.
Tillit till våra gemensamma institutioner och bidragssystem är en förutsättning för ett väl fungerande välfärdssamhälle. Allmänhetens förtroende för välfärdsmyndigheterna är avgörande för hur välfärdssystemen fungerar. Förtroende för myndigheter har visat sig påverka viljan att göra rätt. Att välfärdsmyndigheterna tycks ha ett lågt förtroende hos allmänheten, vilket även visar sig i förtroendebarometern, är därför allvarligt. I Skatteverkets undersökningar uttrycker människor ett betydligt större förtroende för Skatteverket och Skatteverkets sätt att sköta sina uppgifter. I vår undersökning har en relativt hög andel svarat att de anser att det är lätt att fuska och att upptäcktsrisken är liten. Samtidigt verkar det inte finnas något större motstånd till ökade kontroller och större informationsutbyte mellan myndigheter.
Vår uppfattning av verkligheten påverkas av den bild media målar upp. Det sätt på vilket debatten förs i media tycks ha en koppling till människors inställning till fusk med bidrag. Det faktum att vissa av resultaten i vår undersökning visar större likheter med FUTdelegationens undersökning från 2007 än med ESV:s 2010 kan tyda på att den intensiva mediedebatten om neddragningar inom välfärdssektorn som pågick 2010 påverkade inställningen hos de svarande.
Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer
Rapport 2
52
5.2 Avslutande reflektioner och rekommendationer
Återkommande studier
Den acceptans för bidragsbrott som framkommit bör tas på allvar. Att vissa former av bidragsbrott inte ses som allvarligt och att uppfattningen om att omfattningen på bidragsbrott är förhållandevis stor riskerar att påverka tilltron till välfärdssystemen på ett negativt sätt. En hållbar välfärd bygger på hög tillit till välfärdsystemen. Det är viktigt att den samhälleliga debatten på detta område baseras på fakta.
Genom återkommande uppskattningar av omfattningen på felaktiga utbetalningar blir det möjligt att följa utvecklingen och ge en så säkrare bild av hur det faktiskt ser ut. Ju mer dessa uppskattningar kan baseras på empiriska data desto säkrare blir de. Delegationen presenterar bland annat sådana empiriskt underbyggda uppskattningar i sin rapport Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Av den rapporten framgår förutom
uppskattningar och bedömningar av omfattningen av felen även orsakerna till felen. I vårt betänkande kommer vi presentera ett förslag på en modell som möjliggör för återkommande uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Först när vi har återkommande uppskattningar och bedömningar kan en saklig och konstruktiv debatt om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen föras.
Det behövs även mer kunskap om hur de sökande uppfattar sina skyldigheter och vilka attityder till bidragsbrott de ger uttryck för. Det är därför viktigt att myndigheterna regelbundet och på ett samordnat sätt studerar allmänhetens attityder till felaktiga utbetalningar och även undersöker kunskapen om regelverken och synen på det egna ansvaret som bidragsmottagare. Detta för att kunna följa utvecklingen och vid behov utforma relevanta och riktade informationsinsatser.
Informationsinsatser
Uppfattningen om verkligheten påverkas av den information vi får från myndigheter, forskning, traditionella medier och sociala
Rapport 2 Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer
53
medier. Vi har också sett att bilden i traditionella medier troligtvis har en koppling till människors uppfattning och attityder till felaktiga utbetalningar. Att myndigheter på ett tydligt och trovärdigt sätt informerar om sin verksamhet och hur den bedrivs är därför viktigt. Kommunikations- och informationsinsatser bör riktas till såväl enskilda individer och grupper av sökande som till media.
Det är också viktigt att det finns tydlig och lättillgänglig information om vilka konsekvenser det kan få att lämna oriktiga uppgifter eller inte anmäla ändrade förhållande och på så sätt tillskansa sig bidrag och ersättningar som man inte har rätt till.
De flesta myndigheter arbetar aktivt med kommunikation och information och det finns många goda exempel på hur arbetet kan bedrivas. Vi avser att återkomma med eventuella förslag och utvecklingsmöjligheter på detta område i vårt betänkande.
Utveckling av undervisningsmaterialet
Delegationen har tillsammans med CSN tagit fram ett undervisningsmaterial för gymnasieskolan. Syftet med materialet är att genom fakta och diskussioner öka gymnasieelevers kunskap om välfärdssamhället och välfärdssystemen och om vikten av att utbetalningar är korrekta, men också om individens ansvar. Utgångspunkten för materialet är studiebidraget. Initiativet är ett sätt att lyfta dessa frågor tidigt för att skapa medvetenhet kring vikten av att utbetalningar är korrekta. Bakgrunden är alltså inte att det hade framkommit att gymnasieelever skulle ha en mer tillåtande attityd till fusk än andra. Undervisningsmaterial lanserades av CSN i februari 2019. Förhoppningen är att materialet kommer vara till nytta inom både samhällskunskapsundervisningen och vid mentorsträffar på gymnasiet, men också fungera som ett stöd för både lärare och elever i de ofta svåra diskussioner som kan uppkomma i situationer som rör ogiltig frånvaro och studiebidraget.34
Under framtagandet av undervisningsmaterialet till gymnasieelever identifierades ett antal utvecklingsmöjligheter för materialet.
34 CSN och Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Allas våra pengar
– Ett undervisningsmaterial om välfärdssystemen och studiebidraget.
Slutsatser samt avslutande reflektioner och rekommendationer
Rapport 2
54
En sådan skulle kunna vara att ta fram versioner av materialet som är särskilt anpassade för nyanlända gymnasieelever och för elever på yrkesprogrammen. En ytterligare idé är att anpassa undervisningsmaterialet till personer som läser med studiemedel, det vill säga lån och bidrag på gymnasial och eftergymnasial nivå. Ett sådant material skulle kunna fokusera på studiemedelstagarens skyldigheter och ansvar att lämna korrekta uppgifter och anmäla ändringar i tid.
Ett annat sätt att utveckla det material som tagits fram är att göra informationsinsatser på samma teman direkt till elever i sociala medier. Det skulle till exempel kunna vara riktad information till dem som fyller 16 år och som för första gången kommer få studiebidrag istället för barnbidrag och vad det innebär. Det skulle också kunna riktas till dem som fyller 18 år och för första gången själva kommer få studiebidraget och även ansvara för eventuella återbetalningar på grund av för hög frånvaro.
En annan möjlighet är att utveckla materialet tillsammans med andra myndigheter. Till exempel skulle ett utbildningsmaterial med ett liknande upplägg kunna tas fram tillsammans med Arbetsförmedlingen och Migrationsverket och rikta sig till nyanlända.
Mot bakgrund av den betydelse korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har för en hållbar välfärd skulle ett ökat fokus på denna fråga i gymnasieundervisningen vara önskvärd. Ett sätt att tillförsäkra det är att integrera ämnesområdet som en del av läroplanen för samhällskunskap för gymnasieskolan.
Kännedom om bidragsbrott och synliga kontroller
Informations- och kommunikationsinsatser är viktiga insatser för att påverka attityden till fel och fusk i syfte att minska de felaktiga utbetalningarna. För att effektivt komma åt fusket som oftast är en avsiktlig handling behöver dock informationsinsatserna kombineras med tydlig och känd lagstiftning samt effektiva och synliga kontroller. Den allmänna kännedomen om vad som är bidragsbrott och vilka konsekvenser en sådan handling kan få behöver stärkas och kontrollerna behöver bli mer effektiva och synliga.
55
Referenser
Allwood J. m.fl. (1988): Värderingar, attityder och tvärkulturell
kommunikation.
Bidragsbrottslag (2007:612). Brottsförebyggande rådet (2016): Bedrägeribrottsligheten i Sverige.
Brå 2016:9. CSN (2016): Attityder till bidragsbrott. CSN och Delegationen för korrekta utbetalningar från
välfärdssystemen (2019): Allas våra pengar – Ett
undervisningsmaterial om välfärdssystemen och studiebidraget.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
(2018): Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Rapport 1. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
(2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1. Omfattningsstudier och
bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem.
Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vem fuskar och
varför? Om attityder till bidragsfusk i Sverige. Rapport 6.
Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen 2010, Bilaga 5: Attitydundersökning om bidragsfusk 2010. TNS Sifo.
Kantar Sifo (2019): Attityder till bidragsfusk. Bortfallsanalys. Medieakademin (2018): Förtroendebarometern 2018. Prop. 2006/07:80, Bidragsbrottslag. Skatteverket (2015): Framtidens kontroll. Skatteverket (2018): Resultat från de årliga attitydundersökningarna
2017.
Skatteverket (2018): Skattekontroll, moral och regelefterlevnad.
Referenser
Rapport 2
56
SOU 2007:107: Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter.
Delbetänkande av 2006 års förvaltningskommitté. SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar
från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga
utbetalningar. SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering.
Svallfors, S. (2011): Trygg, Stöttande och tillitsfull? Svenskars syn på
socialförsäkringarna. Underlag till den parlamentariska social-
försäkringsutredningen (S 2010:04). Svensson, M. (2008): Sociala normer och regelefterlevnad. Lunds
universitet. Umeå universitet (2017): Välfärdsopinion 2017. Forskningsprojekt
vid Sociologiska institutionen.
Bilaga 1
57
Frågeformulär
Vilken är din huvudsakliga sysselsättning?
1. Heltidsarbetande
2. Deltidsarbetande
3. Egen företagare
4. Studerande
5. Föräldraledig
6. Pensionär
7. Långtidssjukskriven
8. Arbetslös
9. Annat 10. Vill ej uppge
Vilken är din högsta avslutade utbildning?
1. Grundskola (el. motsvarande äldre system)
2. Gymnasium (el. motsvarande äldre system)
3. Högskola/universitet
4. Vill ej uppge
Vilken är din personliga inkomst?
Med inkomst menar vi inkomst före skatt. Studiemedel, bostadstillägg, pension, föräldrapenning mm räknas också som inkomst.
1. Jag har ingen inkomst
2. Mindre än 10 000 kronor/månad
3. 10 000–19 999 kronor/månad
4. 20 000–29 999 kronor/månad
5. 30 000–39 999 kronor/månad
6. 40 000–49 999 kronor/månad
7. 50 000–59 999 kronor/månad
8. 60 000 kronor/månad eller mer
9. Vill ej uppge
Bilaga 1
Rapport 2
58
Var arbetar du?
1. Privat sektor
2. Offentlig sektor, statlig myndighet eller statligt bolag
3. Offentlig sektor, landsting eller region
4. Offentlig sektor, kommun
5. Övrig sektor (t ex intresseorganisation)
6. Vill ej uppge
Har du eller någon i ditt hushåll fått följande ersättningar under de senaste 12 månaderna?
Påståenden:
1. Barnbidrag
2. Bostadsbidrag
3. Försörjningsstöd/ekonomiskt bistånd (från kommunen ”socialbidrag”)
4. Sjukpenning
5. Sjuk- eller aktivitetsersättning (f.d. förtidspension)
6. Föräldrapenning/tillfällig föräldrapenning
7. Arbetslöshetsersättning
8. Studiebidrag/lån
9. Ålderspension 10. Underhållsstöd 11. Assistansersättning Skala:
1. Ja
2. Nej
3. Vill ej uppge
Har du eller någon i din omgivning fått återkrav på ett bidrag de senaste tre åren?
1. Ja, jag själv
2. Ja, någon jag känner
3. Nej, ingen
4. Tveksam, vet ej
Rapport 2
Bilaga 1
59
I vilken utsträckning instämmer du med följande påståenden?
Påståenden:
1. Bidragssystemen är enkla att förstå
2. Myndigheterna kräver mer information och uppgifter än nödvändigt för beslut om bidrag
3. Det är enkelt att göra rätt när man ansöker om bidrag Skala:
1. Instämmer inte alls 2. 3. 4.
5. Instämmer helt
6. Tveksam, vet ej
Hur omfattande tror du att fusket med olika bidrag är i Sverige?
1. Inte alls omfattande
2. Inte särskilt omfattande
3. Ganska omfattande
4. Mycket omfattande
5. Tveksam, vet ej
Känner du personligen någon som med avsikt fått ut mer ersättning eller bidrag än han/hon har rätt till under det senaste året?
1. Ja
2. Nej
3. Tveksam, vet ej
Vilket tycker du är det allvarligaste problemet i dag – att människor fuskar med bidrag eller att människor inte får de bidrag de har rätt till?
1. Att människor fuskar med bidrag
2. Att människor inte får de bidrag de har rätt till
3. Tveksam, vet ej
Bilaga 1
Rapport 2
60
Ta ställning till i vilken utsträckning du instämmer i följande påståenden.
Påståenden:
1. Många som får bidrag eller ersättningar försöker få ut mer än vad de har rätt till
2. Bidragsfusk är omoraliskt
3. Bidragsfusk påverkar välfärden negativt
4. Det kan finnas förmildrande omständigheter till att man bidragsfuskar
5. För min egen del är det OK att folk fuskar med bidrag om de har möjlighet till det
6. Bidragsfusk drabbar ingen
7. Jag har förståelse för att man överdriver eller undanhåller vissa saker för att få mer bidrag
8. Personer i min omgivning skulle tycka att jag gjorde fel om jag medvetet försökte få mer bidrag än jag har rätt till
9. Fusk med bidrag är mindre accepterat idag jämfört med för fem år sedan Skala:
1. Instämmer inte alls 2. 3. 4.
5. Instämmer helt
6. Tveksam, vet ej
Hur allvarligt tycker du följande är?
Påståenden:
1. Att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk
2. Att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka
3. Att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning
4. Att arbeta svart samtidigt som man tar ut studiebidrag och studielån
5. Att inte anmäla ändrade förhållanden som skulle minska storleken på bidrag eller ersättningen från en myndighet
6. Att dölja att man bor ihop med någon för att få ut mer ersättning än man har rätt till
Rapport 2
Bilaga 1
61
Skala:
1. Inte så allvarligt 2. 3. 4.
5. Mycket allvarligt
6. Tveksam, vet ej
Om du visste att du fått ut mer ersättning eller bidrag än vad du har rätt till, skulle du då behålla pengarna?
1. Ja
2. Ja, kanske
3. Nej, troligen inte
4. Nej
Vilka orsaker tror du bidrar till att man bidragsfuskar?
Påståenden:
1. Man förstår inte sambandet mellan skatter och välfärd
2. Fusket är ett sätt att få ekonomin att gå ihop
3. Man blir inte så lätt upptäckt
4. Man tycker reglerna är orimliga
5. Man tror att alla andra fuskar
6. Man upplever att politiker och personer i ledande ställning fuskar
7. Om ens vänner bidragsfuskar gör man det själv
8. Man bemöts dåligt av en tjänsteman på en myndighet Skala:
1. Instämmer inte alls 2. 3. 4.
5. Instämmer helt
6. Tveksam, vet ej
Bilaga 1
Rapport 2
62
I vilken utsträckning instämmer du med följande påståenden?
Påståenden:
1. Det är finns stora möjligheter att lämna oriktiga uppgifter vid ansökningstillfället och få ut mer ersättningar än vad man har rätt till
2. Det finns stora möjligheter att låta bli att anmäla ändrade förhållanden som skulle minska storleken på ersättningen
3. Det är troligt att myndigheterna skulle upptäcka om jag fuskade med bidrag
4. Det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än vad man har rätt till Skala:
1. Instämmer inte alls 2. 3. 4.
5. Instämmer helt
6. Tveksam, vet ej
I vilken utsträckning instämmer du med följande påståenden om kontrollerna av utbetalningarna från bidragssystemen?
Påståenden:
1. Kontrollerna är effektiva
2. Myndigheterna är överdrivet noggranna i sina kontroller
3. Utbyte av information mellan myndigheterna är tillräckligt
4. Kontrollerna av utbetalningarna från bidragssystemen har ökat jämfört med för fem år sedan Skala:
1. Instämmer inte alls 2. 3. 4.
5. Instämmer helt
6. Tveksam, vet ej
Rapport 2
Bilaga 1
63
I vilken utsträckning instämmer du med följande påståenden?
Påståenden:
1. Jag har förtroende för välfärdsmyndigheternas sätt att sköta sina uppgifter
2. Om jag har behov av hjälp kan jag med förtroende vända mig till berörd myndighet
3. Jag har förtroende för att myndigheter betalar ut bidrag endast till dem som har rätt till bidrag
4. Myndigheter behandlar alla på ett rättvist sätt Skala:
1. Instämmer inte alls 2. 3. 4.
5. Instämmer helt
6. Tveksam, vet ej
Bilaga 2
65
Bortfallsanalys av Kantar Sifo
1 Syfte
Syftet med bortfallsanalysen är att granska huruvida undersökningsresultaten är representativa för allmänheten. En viktig del av analysen är att studera svarsfrekvensen för olika undergrupper. Om svarsfrekvensen för en undergrupp är lägre så granskas undersökningsresultaten för dessa undergrupper. Frågan är huruvida undergrupper med avvikande svarsmönster kan påverka undersökningsresultaten på ett sådant sätt att resultaten får en försämrad representativitet.
2 Bortfallsanalys – övergripande
KANTAR Sifo beställde 5 000 adresser från privatpersoner som är representativa för allmänheten (15–79 år). Ca 37 % har svarat på undersökningen och klassificeras som ”godkänt frågeformulär”.
Bilaga 2
Rapport 2
66
Urvalsfilen innehåller bakgrundsvariabler kön, ålder, län och kommun. Svarsfrekvensen varierar mellan olika demografiska och geografiska bakgrundsvariabler. Ålder, följd av kön är de bakgrundsvariabler med något större variation när det gäller svarsfrekvensen.
Lägst är svarsfrekvensen bland personer under 30 år (svarsfrekvens: 18 %), speciellt bland män under 30 år (svarsfrekvens: 16 %). Svarsfrekvensen är högst i den äldsta åldersgruppen. Ca 63 % av alla 65–79 år gamla personer svarade på undersökningen, kvinnor är mer benägna att svara än män.
Svarsfrekvensen är relativt jämnt fördelad för storstad/landsbygd och Sifo regionerna. Svarsfrekvensen är något lägre i Stockholmsområdet (34 %); högst är svarsfrekvensen i Norra mellansverige och Östra mellansverige (40 %–41 %).
Svarsfrekvensen är relativt jämnt fördelad mellan länen. Stockholms län, Kronobergs län, Örebro Götalands län och Gävleborgs län har en något lägre svarsfrekvens.
Rapport 2
Bilaga 2
67
3 Undersökningsresultaten bland yngre personer
Undersökningsresultaten vägs med avseende på kön, ålder och region. Frågan är huruvida undersökningsresultaten är representativa när svarsfrekvensen är låg bland yngre. Det finns en risk att yngre (speciellt yngre män) som inte svarade på undersökningen skiljer sig från yngre personer som svarade på undersökningen; i så fall skulle undersökningens representativitet inte förbättras nämnvärt om yngre personer som har svarat vägs upp. Följaktligen finns en risk att undersökningsresultaten till en viss del över- eller underskattar målpopulationens attityder och beteenden.
Signifikanstester för nedanstående 39 attitydfrågor har genomförts för åldersgrupperna. Följande frågor och frågeblock ingick i signifikanstestet:
• Q007: Förutsättningar att göra rätt
• Q008: Inställning till fel och fusk med bidrag – omfattning
• Q011: Attitydfrågor om bidragsfusk m.m.
• Q012: Attityder ang. hur allvarligt olika beteenden är
• Q014: Orsaker som bidrar till att man bidragsfuskar
Bilaga 2
Rapport 2
68
• Q015: Attitydfrågor
• Q016: Kontroller av utbetalningar
• Q017: Förtroendefrågor
24 av ovanstående 39 attitydfrågor är statistiskt signifikant skilda på 95 % nivån. Dessa 24 frågor skiljer sig signifikant vid jämförelse av den yngre målgruppen jämfört med övriga åldersgrupper:
Anm.: Bokstäver visar vilka 2 åldersgrupper som är signifikant skilda från varandra på 95% nivån. Där skalan är: 1=Instämmer inte alls och 5=Instämmer helt (Q007, Q011, Q014, Q015, Q016, Q017) 1=Inte så allvarligt och 5 Mycket allvarligt (Q012) 1=Inte alls omfattande och 4 Mycket omfattande (Q008)
Rapport 2
Bilaga 2
71
Undersökningsresultaten visar att yngre personer som grupp anser att bidragsfusk är mindre allvarligt.
De attityder som är mest särskiljande bland yngre är att de i större utsträckning har förståelse för att man överdriver eller undanhåller vissa saker för att få mer bidrag, att det kan finnas förmildrande omständigheter till att man bidragsfuskar, att myndigheterna är överdrivet noggranna i sina kontroller av utbetalningar samt att utbyte av information mellan myndigheterna är tillräckligt.
Yngre personer anser vidare oftare att man inte blir så lätt upptäckt.
Yngre respondenter anser att nedanstående är mindre allvarligt än övriga åldersgrupper (rangordnade differenser):
1. Att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk
2. Att arbeta svart samtidigt som man tar ut studiebidrag och studielån
3. Att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka
4. Att inte anmäla ändrade förhållanden som skulle minska storleken på bidrag eller ersättningen
5. Att dölja att man bor ihop med någon för att få ut mer ersättning än man har rätt till
6. Att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning
Frågan är huruvida undersökningsresultatet är representativa för allmänheten. Ca ¼ av respondenterna finns i den yngsta åldersgruppen och deras svarsfrekvens är ca 18 %. Om vi antar att bortfallet i den yngsta åldersgruppen har samma attityder och beteenden som de svarande då är undersökningen representativ.
Dock finns en risk att yngre personerna som svarar på undersökningen tenderar att vara något mer ”plikttrogna” än bortfallet. Ifall de ”mindre plikttrogna” yngre personerna i bortfallet anser att bidragsfusk är ännu mindre allvarligt och de är ännu mer kritiska till myndighetskontroller än de svarande då underskattar undersökningen detta i viss mån.
Bilaga 2
Rapport 2
72
4 Undersökningsresultaten uppdelat på sysselsättning
Nedanstående tabell visar undersökningens sammansättning med avseende på sysselsättning. Observera att undersökningen inte vägs med avseende på detta. Arbetslösa är något underrepresenterade i undersökningen som enl. SCB är ca 5.5 % i november 2018. När det gäller den arbetande befolkningen så är andelen ungefär densamma mellan vår undersökning (66% arbetar) och SCB (69 %).
Andelen företagare i undersökningen är 5.6 % och motsvarar andelen i befolkningen; i Sverige uppskattas andelen företagare till 6.5 %.35
Nedanstående tabell visar undersökningsresultaten uppdelat på sysselsättning. Frågorna är rangordnade efter hur mycket resultaten varierar mellan olika typer av sysselsättning. Signifikanstester visar om grupper skiljer sig signifikant ifrån varandra på 95 % nivån.
35 Källa: Ekonomifakta, Företagare – internationellt 2017.
Anm.: Bokstäver visar vilka grupper som är signifikant skilda från varandra på 95 % nivån. Där skalan är: 1=Instämmer inte alls och 5=Instämmer helt (Q007, Q011, Q014, Q015, Q016, Q017) 1=Inte så allvarligt och 5 Mycket allvarligt (Q012) 1=Inte alls omfattande och 4 Mycket omfattande (Q008)
Rapport 2
Bilaga 2
77
Signifikanstesterna visar att studerande, arbetslösa och pensionärer kan ha avvikande attityder. När det gäller studerande och pensionärer så är dessa grupper starkt knutna till ålder, och undersökningsresultaten vägs på ålder. Yngre personer har en lägre svarsfrekvens och det är främst yngre personer som studerar, se avsnitt 3 för mer detaljerade slutsatser. När det gäller pensionärer så är svarsfrekvensen hög (63 % svarsfrekvens), undersökningen vägs med avseende på ålder så undersökningen anses vara representativ med avseende på äldre och pensionärer. När det gäller arbetslösa så är den gruppen något underrepresenterad i undersökningen (undersökningen: 2.6 %; SCB 5.5 %). På grund av att andelen arbetslösa generellt sett är så låg i populationen jämfört med övriga typer av sysselsättning så påverkas undersökningsresultaten i mycket liten utsträckning av om det finns signifikanta skillnader.
Arbetslösa instämmer oftare i nedanstående än andra sysselsättningsgrupper:
• Kontroller: Utbyte av information mellan myndigheterna är tillräckligt, Myndigheterna är överdrivet noggranna i sina kontroller. Kontrollerna är effektiva
• Myndigheterna kräver mer information och uppgifter än nödvändigt för beslut om bidrag
• Att ha förtroende för att myndigheter betalar ut bidrag endast till dem som har rätt till bidrag
• Orsaker bidragsfusk: Man bemöts dåligt av en tjänsteman på en myndighet
• Det är troligt att myndigheterna skulle upptäcka om jag fuskade med bidrag
• Man blir lätt upptäckt vid bidragsfusk
• Det är inte lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än vad man har rätt till
Slutsats
När det gäller sysselsättning så anses undersökningen representativ, det gäller speciellt arbetslösa och pensionärer. Dock finns en risk att
Bilaga 2
Rapport 2
78
yngre personer/studerande som svarar på undersökningen tenderar att vara något mer ”plikttrogna” än bortfallet. Ifall de ”mindre plikttrogna” yngre personerna i bortfallet anser att bidragsfusk är ännu mindre allvarligt och de är ännu mer kritiska till myndighetskontroller än de svarande då underskattar undersökningen detta i viss mån.
5 Undersökningsresultaten uppdelat på utbildningsnivå
Nedanstående tabell visar undersökningens sammansättning med avseende på utbildningsnivå. Observera att undersökningen inte vägs med avseende på detta.
Nedanstående tabell visar undersökningsresultaten uppdelat på utbildningsnivå. Frågorna är rangordnade efter hur mycket resultaten varierar mellan utbildningsnivån. Jämfört med respondenternas typ av sysselsättning så påverkar utbildningsnivån inte respondenten attityder till bidragsfusk lika mycket. Av den anledningen påverkar en lättare över- och underrepresentationer* av utbildningsnivån inte undersökningsresultaten ifall resultaten skulle vägas med avseende på utbildningsnivå (*Undersökningens sammansättning jämfört med Sveriges befolkning). Och undersökningsresultaten skulle inte heller få en förbättrad representativitet för Sveriges befolkning. Signifikanstester visar om grupper skiljer sig signifikant ifrån varandra på 95 % nivån.
Anm.: Bokstäver visar vilka grupper som är signifikant skilda från varandra på 95 % nivån. Där skalan är: 1=Instämmer inte alls och 5=Instämmer helt (Q007, Q011, Q014, Q015, Q016, Q017) 1=Inte så allvarligt och 5 Mycket allvarligt (Q012) 1=Inte alls omfattande och 4 Mycket omfattande (Q008)
Bilaga 2
Rapport 2
82
6. Undersökningsresultaten uppdelat på inkomst
Nedanstående tabell visar undersökningens sammansättning med avseende på personlig inkomst före skatt. Observera att undersökningen inte vägs med avseende på detta.
En jämförelse för åldersintervallet 20–64 år:
En jämförelse av befolkningen (20–64 år) mellan SCB och undersökningen visar att låginkomsttagare är något underrepresenterade i undersökningen.
Rapport 2
Bilaga 2
83
Nedanstående tabell visar undersökningsresultaten uppdelat på personlig inkomst före skatt. Frågorna är rangordnade efter hur mycket resultaten varierar mellan inkomstklasserna. Jämfört med respondenternas typ av sysselsättning så påverkar inkomstnivån respondentens attityder till bidragsfusk nästan lika mycket. Signifikanstester visar om grupper skiljer sig signifikant ifrån varandra på 95 % nivån.
Anm.: Bokstäver visar vilka grupper som är signifikant skilda från varandra på 95 % nivån.
Där skalan är: 1=Instämmer inte alls och 5=Instämmer helt (Q007, Q011, Q014, Q015, Q016, Q017) 1=Inte så allvarligt och 5 Mycket allvarligt (Q012) 1=Inte alls omfattande och 4 Mycket omfattande (Q008)
Bilaga 2
Rapport 2
88
Jämfört med höginkomsttagare instämmer låginkomsttagare i mindre utsträckning i nedanstående:
• Om ens vänner bidragsfuskar gör man det själv (Orsaker bidragsfusk)
• Det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än vad man har rätt till
• Man tror att alla andra fuskar (Orsaker bidragsfusk)
• Man blir inte så lätt upptäckt (Orsaker bidragsfusk)
• Myndigheterna kräver mer information och uppgifter än nödvändigt för beslut om bidrag
• Personer i min omgivning skulle tycka att jag gjorde fel om jag medvetet försökte få mer bidrag än jag har rätt till
• Det finns stora möjligheter att lämna oriktiga uppgifter vid ansökningstillfället och få ut mer ersättningar än vad man har rätt till
Bland låginkomsttagare är det mindre allvarligt:
• Att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk
• Att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka
• Att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning
Låginkomsttagare instämmer i högre utsträckning i följande:
• Kontroller: Utbyte av information mellan myndigheterna är tillräckligt
• Det är troligt att myndigheterna skulle upptäcka om jag fuskade med bidrag
• Kontroller: Myndigheterna är överdrivet noggranna i sina kontroller
• Kontroller: Kontrollerna är effektiva
Rapport 2
Bilaga 2
89
Slutsats
Låginkomsttagare är något underrepresenterade i undersökningen. Följaktligen tenderar undersökningen att underskatta de attityder som är utmärkande för låginkomsttagare.
Låginkomsttagare anser oftare att det inte är så lätt att få ut mer bidrag och ersättningar än vad man har rätt till, att myndigheterna gör kontroller, att det inte finns stora möjligheter att lämna oriktiga uppgifter vid ansökningstillfället och få ut mer ersättningar än vad man har rätt till samt att de anser också att man lätt blir upptäckt.
Låginkomsttagare anser att det är mindre allvarligt med ”fusk” när det gäller att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk, att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka, att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller arbetslöshetsersättning.
Bilaga 3
91
Undersökningens resultat
I denna bilaga redovisas i tabellform delar av undersökningens resultat. Tabellen är ett underlag från Kantar Sifo och uppdelad på ålder och kön. Siffrorna anges i procent.
Bilaga 3
92
Rapport 2
Bilaga 3
93
Bilaga 3
Rapport 2
94
Rapport 2
Bilaga 3
95
Bilaga 3
Rapport 2
96
Rapport 2
Bilaga 3
97
Bilaga 3
Rapport 2
98
Rapport 2
Bilaga 3
99
Bilaga 3
Rapport 2
100
Rapport 2
Bilaga 3
101
Bilaga 3
Rapport 2
102
Rapport 2
Bilaga 3
103
Bilaga 3
Rapport 2
104
Rapport 2
Bilaga 3
105
Bilaga 3
Rapport 2
106
Rapport 2
Bilaga 3
107
Bilaga 3
Rapport 2
108
Rapport 2
Bilaga 3
109
Bilaga 3
Rapport 2
110
Rapport 2
Bilaga 3
111
Bilaga 3
Rapport 2
112
Rapport 2
Bilaga 3
113
Omslag: Elanders Sverige AB Bild: gobyg Bildbearbetning: Agneta S Öberg
ISBN 978-91-38-24839-3 ISSN 0375-250X
www.korrektautbetalningar.se
Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemenEn kartläggning
Allmänhetens attityder till felaktiga utbetalningar
Rapport 3 Juni 2019
Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
En kartläggning
Rapport 3 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Juni 2019
Rapportserien kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm juni 2019
ISBN 978-91-38-24932-1
Förord
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
En samordnad och effektiv styrning på området är en viktig förutsättning för att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt direktiven ska delegationen lämna förslag på mål och resultatindikatorer i syfte att möjliggöra en samlad uppföljning av de insatser som genomförs av myndigheterna och resultaten av dessa. Vidare ska delegationen bedöma i vilken utsträckning myndigheter har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar samt, vid behov, föreslå hur dessa rutiner eller system kan utvecklas. Inom ramen för detta uppdrag har vi gjort en kartläggning av riksdagens och regeringens styrning och fem utbetalande myndigheters arbete avseende att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. I rapportens avslutande del sammanfattar vi våra iakttagelser och redovisar våra slutsatser. I denna del beskrivs också frågor som vi kommer att utveckla i betänkandet.
Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till
rapporten. Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli.
Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på korrektautbetalningar.se
Sven-Erik Österberg Ordförande
3
Innehåll
1 Inledning .................................................................. 17
1.1 Syfte med rapporten ............................................................... 18 1.2 Tidigare utredningar om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ........................................... 18 1.3 Avgränsningar ......................................................................... 21 1.4 Metod och genomförande ...................................................... 23 1.5 Rapportens disposition ........................................................... 25
Del 1. Styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar ....................... 27
2 Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar ............................................................ 29
2.1 Förutsättningar i lagar ............................................................ 29 2.2 Förutsättningar via förordningar ........................................... 31 2.3 Sammanfattning av lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar ........................................................ 32
3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen .................................................. 35
3.1 Styrprocessen för mål och återrapportering mellan riksdag och regering ................................................................ 36
Innehåll
Rapport 3
4
3.2 Få mål avseende korrekta utbetalningar formuleras av riksdagen och regeringen ....................................................... 37 3.3 Regeringens återrapportering kring felaktiga utbetalningar till riksdagen är svåröverblickbar .................... 39 3.3.1 Resultatindikatorerna i budgetpropositionen ....... 39 3.3.2 Resultatredovisning av utgiftsområdena i budgetpropositionen ............................................... 40 3.4 Perspektivet felaktiga utbetalningar behandlas inte systematiskt av utskotten....................................................... 48 3.5 Sammanfattning av riksdagens och regeringens styrning .... 51
4 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar .................... 53
4.1 Styrprocessen för mål och återrapportering mellan regering och myndighet ......................................................... 53 4.2 Alla myndigheter har i uppgift att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott .............................................. 56 4.3 Regeringens styrning via regleringsbrev för att säkerställa korrekta utbetalningar.......................................... 57 4.3.1 Arbetsförmedlingen ................................................ 57 4.3.2 CSN ......................................................................... 58 4.3.3 Försäkringskassan ................................................... 58 4.3.4 Migrationsverket ..................................................... 60 4.3.5 Pensionsmyndigheten ............................................. 61 4.4 Myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar är utspridd i årsredovisningarna ..................... 61 4.4.1 Arbetsförmedlingen ................................................ 62 4.4.2 CSN ......................................................................... 62 4.4.3 Försäkringskassan ................................................... 64 4.4.4 Migrationsverket ..................................................... 66 4.4.5 Pensionsmyndigheten ............................................. 67 4.5 Sammanfattning av regeringens styrning av myndigheterna ........................................................................ 68
Rapport 3
Innehåll
5
Del 2. Kartläggning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar .......................... 71
5 Arbetsförmedlingen ................................................... 73
5.1 Arbetsförmedlingens tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar ........................................... 74 5.1.1 Arbetsförmedlingens uppgift ................................. 74 5.1.2 Hur Arbetsförmedlingens tolkar och konkretiserar uppgiften ........................................... 74 5.2 Arbetsförmedlingens organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ............................................................ 76 5.3 Arbetsförmedlingens arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar ............................................................ 79 5.3.1 Arbetsförmedlingen har en självskattningsmodell för att bedöma myndighetens interna styrning och kontroll ......... 79 5.3.2 Riskanalyser görs inom ramen för intern styrning och kontroll .............................................. 81 5.3.3 Arbetsförmedlingen har indikatorer för god förvaltning ................................................................ 82 5.3.4 Arbetsförmedlingen har en kontrollpolicy ............ 83 5.3.5 Arbetsförmedlingens insatser för att undvika fel i handläggningen ................................................. 86 5.4 Sammanfattande beskrivning av Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar .................. 87
6 Centrala studiestödsnämnden ..................................... 91
6.1 CSN:s tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar ........................................................................... 91 6.1.1 CSN:s uppgift .......................................................... 91 6.1.2 Hur CSN tolkar och konkretiserar uppgiften ....... 92 6.2 CSN:s organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ................. 93
Innehåll
Rapport 3
6
6.3 CSN:s arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar ........................................................................... 94 6.3.1 CSN:s arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering ....................... 94 6.3.2 CSN gör riskanalyser på flera olika nivåer ............ 95 6.3.3 CSN:s arbete med kvalitetsuppföljning ................. 96 6.3.4 Kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar ............................................................ 98 6.3.5 CSN:s insatser för att undvika fel i handläggningen ....................................................... 98 6.4 Sammanfattande beskrivning av CSN:s arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ......................................... 100
7 Försäkringskassan .................................................... 103
7.1 Försäkringskassans tolkning av uppgift att motverka felaktiga utbetalningar .......................................................... 104 7.1.1 Försäkringskassans uppgift .................................. 104 7.1.2 Hur Försäkringskassan tolkar och konkretiserar uppgiften ........................................ 104 7.2 Försäkringskassans organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ......................................................................... 106 7.3 Försäkringskassans arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar ......................................................................... 107 7.3.1 Försäkringskassan strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på intern styrning och kontroll .................................................................. 108 7.3.2 Försäkringskassans riskhantering sker på tre sätt .......................................................................... 109 7.3.3 Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling ................................................ 111 7.3.4 Försäkringskassans kontrollverksamhet.............. 115 7.3.5 Försäkringskassans insatser för att undvika fel i handläggningen ................................................... 116 7.4 Sammanfattande beskrivning av Försäkringskassans arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ................ 117
Rapport 3
Innehåll
7
8 Migrationsverket ...................................................... 121
8.1 Migrationsverkets tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar .......................................................... 121 8.1.1 Migrationsverkets uppgift ..................................... 122 8.1.2 Hur Migrationsverket tolkar och konkretiserar uppgiften ......................................... 122 8.2 Migrationsverkets organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ......................................................................... 123 8.3 Migrationsverkets arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar ......................................................................... 124 8.3.1 Migrationsverkets arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering .............. 125 8.3.2 Migrationsverket gör riskanalyser på tre olika nivåer ...................................................................... 125 8.3.3 Migrationsverket följer upp kvalitet på olika sätt .......................................................................... 127 8.3.4 Begränsade möjligheter att kontrollera uppgifter när det gäller rätten till dagersättning för asylsökande............................... 128 8.3.5 Migrationsverkets insatser för att undvika fel i handläggningen ...................................................... 129 8.4 Sammanfattande beskrivning av Migrationsverkets arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ................ 130
9 Pensionsmyndigheten .............................................. 133
9.1 Pensionsmyndighetens tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar ......................................... 134 9.1.1 Pensionsmyndighetens uppgift ............................ 134 9.1.2 Hur Pensionsmyndigheten tolkar och konkretiserar uppgiften ......................................... 134 9.2 Pensionsmyndighetens organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar .......................................................... 135
Innehåll
Rapport 3
8
9.3 Pensionsmyndighetens arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar .......................................................... 138 9.3.1 Pensionsmyndigheten hänvisar till COSOmodellen och de förordningar som styr arbetet med intern styrning och kontroll ............ 138 9.3.2 Pensionsmyndigheten gör riskanalyser på flera olika nivåer ............................................................. 139 9.3.3 Pensionsmyndigheten har en kvalitetsmodell för utveckling och återrapportering ..................... 141 9.3.4 Pensionsmyndigheten skiljer på uppföljning av kontroller i handläggning och myndighetens övriga kontroller ........................... 143 9.3.5 Pensionsmyndighetens insatser för att undvika fel i handläggningen ................................ 144 9.4 Sammanfattande beskrivning av Pensionsmyndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar ................ 145
10.1 Samverkan med specifikt syfte att motverka felaktiga utbetalningar ......................................................................... 150 10.2 Samverkan där korrekta utbetalningar utgör ett av flera syften ..................................................................................... 152 10.3 Samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar ................................................................... 153
11.1 Att säkerställa korrekta utbetalningar anses centralt för förtroendet för välfärdssystemet ......................................... 156 11.2 Systematiska bidragsbrott upplevs vara högre prioriterade ............................................................................ 156 11.3 Regelverken uppfattas påverka ............................................ 157 11.3.1 Svårtolkade regelverk och regelverk som inte
är anpassade till dagens förhållanden ................... 157
11.3.2 Regelverkens utformning påverkar förutsättningarna för att säkerställa korrekta
Rapport 3
Innehåll
9
utbetalningar och återkräva felaktiga utbetalningar .......................................................... 158
11.3.3 Förändrade regler påverkar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar......................... 159 11.3.4 Det efterfrågas tydligare rättsligt stöd för kontrollarbetet ....................................................... 159 11.4 Myndigheternas interna styrning uppfattas påverka .......... 160 11.4.1 Målkonflikter gör det svårt att prioritera ............. 160 11.4.2 Arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar är utspritt och styrsignaler kan komma från olika håll ............................................ 161
11.5 Riskanalyser anses saknas för vissa delar ............................. 162 11.5.1 Risker inom automatiserade processer är inte
kända ...................................................................... 162
11.5.2 Det finns behov av myndighetsöverskridande riskanalyser ............................................................ 163 11.5.3 It-utveckling fångas inte upp i förmånernas riskanalyser ............................................................ 163 11.6 Informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter uppfattas påverka ............................................ 164 11.6.1 Omfattande informationsinhämtning från
många aktörer ........................................................ 164
11.6.2 Myndighetsföreträdare anser att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över ... 165 11.6.3 Kontroller kan försvåras när ansvaret för en utbetalning delas mellan myndigheter .................. 166 11.7 Digitalisering och automatisering uppfattas påverka.......... 167 11.7.1 Digitalisering och automatisering anses vara
en viktig del för att säkerställa korrekta utbetalningar .......................................................... 167
11.7.2 Handläggar- och systemstöden behöver utvecklas för att säkerställa korrekta utbetalningar .......................................................... 167 11.7.3 Regelverken är utformade för manuell handläggning .......................................................... 169
Del 3. Sammanfattning och slutsatser .................... 171
Innehåll
Rapport 3
10
12.1 Felaktiga utbetalningar finns i princip inte i mål och återrapportering mellan riksdag och regering ..................... 173 12.2 Tydliga skrivningar i instruktioner men splittrad styrning i regleringsbrev ....................................................... 175 12.3 Splittrad återrapportering i myndigheternas årsredovisningar .................................................................... 177
13.1 Behov av samsyn om vad uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar innebär ............................................ 179 13.2 Splittrat ansvar och otydlig styrning av arbetet med felaktiga utbetalningar .......................................................... 180 13.3 Riskanalyser för felaktiga utbetalningar behöver stärkas ... 182 13.4 Otydlighet vid automatiserade processer ........................... 183 13.5 Det behövs ett helhetsgrepp avseende informationsutbyte mellan myndigheter ............................ 184 13.6 Regelverkens utformning är en viktig förutsättning för korrekta utbetalningar .......................................................... 184 13.7 Det sker mycket samverkan kring felaktiga utbetalningar ......................................................................... 186
Rapport 3
Innehåll
11
Bilagor
Bilaga 1 Mål i budgetpropositionen ......................................... 199 Bilaga 2 Sammanställning av regleringsbrev kopplat till korrekta utbetalningar 2010–2018 ............................. 207 Bilaga 3 Samverkansforum ....................................................... 227
13
Sammanfattning
Utbetalningar från välfärdssystemen är en viktig samhällsfunktion och utgör en stor del av de offentliga finanserna. I denna rapport kartläggs riksdagens och regeringens styrning med avseende på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott och fem utbetalande myndigheters arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. De fem utbetalande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. Dessa myndigheter står för merparten av utbetalningarna från välfärdssystemen – år 2018 betalade myndigheterna ut sammanlagt drygt 680 miljarder kronor.
Den övergripande styrningen och återrapportering avseende felaktiga utbetalningar mellan riksdag och regering är otydlig
Perspektivet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott finns inte explicit med i den övergripande styrningen i budgetprocessen mellan riksdag och regering för de utgiftsområden som avser fyra av de fem utbetalande myndigheterna. Riksdagen och regeringen har formulerat få mål avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott, mål finns endast för utgiftsområde 15 Studiestöd. Återrapporteringen från regeringen till riksdagen är svåröverblickbar och det saknas resultatindikatorer som är direkt kopplade till de fem utbetalande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Arbetet med att säkerställa korrekta
Sammanfattning
Rapport 3
14
utbetalningar sker inte regelbundet och systematiskt i utskottens behandling av budgetpropositionen rörande utgiftsområdena för de fem utbetalande myndigheterna.
Den övergripande styrningen mellan riksdag och regering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är otydlig och ofta reaktiv. Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa resultat i förhållande till de av riksdagen beslutade målen. I vår kartläggning framkommer att det finns ett samband mellan tydliga mål och återrapporteringen i budgetpropositionen för utgiftsområde 15 Studiestöd och utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution. För dessa utgiftsområden sker återrapportering i budgetpropositionen avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott respektive skattefel, skattefusk och skatteundandragande. Att riksdag och regering har formulerat mål på utgiftsområdesnivå har således betydelse för den övergripande styrningen och återrapporteringen. Eftersom korrekta utbetalningar och frånvaro av bidragsbrott är viktiga förutsättningar för en hållbar välfärd bör det övervägas att fastställa mål på berörda utgiftsområden i syfte att ge frågan större tyngd och tydligare styrning.
För att få en helhetsbild av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar bör återrapporteringen ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt. Ett sätt är att regeringen i en skrivelse till riksdagen redogör för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Tydliga skrivningar i instruktioner men splittrad styrning i regleringsbrev och svåröverblickbar återrapportering i årsredovisningarna
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har funnits med både i myndigheternas instruktion och i regleringsbrev under lång tid. Myndigheterna har en tydlig uppgift i sina instruktioner avseende att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Regeringen har också formulerat mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven för att styra myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Perspektiven har i princip varit med i myndigheternas
Rapport 3 Sammanfattning
15
regleringsbrev under åren 2010–2018 men regeringens styrning via regleringsbreven har varierat över åren och mellan myndigheterna. Två av myndigheterna saknade exempelvis helt mål, återrapporteringskrav och uppdrag för några av åren. Det saknas dock ett helhetsperspektiv i regeringens styrning på detta område. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven bör i större utsträckning samordnas inom ramen för en långsiktig strategi. Detta skapar bättre förutsättningar för att få en helhetsbild över felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom välfärdssystemen.
Myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna är utspridd och svåröverblickbar och ger inte någon heltäckande bild av det arbete som myndigheterna bedriver och vilka resultat det har lett till. Återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt i myndigheternas årsredovisningar.
Myndigheterna utför ett omfattande arbete men det saknas ett övergripande myndighetsperspektiv
Kartläggningen visar att myndigheterna lägger ned betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Alla myndigheter har med uppgiften om att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i sin styrning. Fyra av de fem utbetalande myndigheterna har integrerat perspektivet i sin långsiktiga och kortsiktiga styrning. Migrationsverket har inte integrerat perspektivet på samma sätt men hänvisar till sin uppgift i instruktionen i rapporteringsmallar.
Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det handlar exempelvis om hur myndigheterna arbetar med att följa upp och utveckla kvalitet, arbetet inom ramen för intern styrning och kontroll samt hur myndigheterna arbetar med olika former av riskanalyser, kontroller och stöd i handläggningen. Det är viktigt att myndigheterna har rätt förutsättningar när det gäller regelverk och teknik samt att beslutsunderlagen håller en hög kvalitet. I kartläggningen framkommer att ansvaret för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna.
Sammanfattning
Rapport 3
16
Det saknas en tydlig bild av vad som innefattas i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det finns därför ett behov av att etablera perspektivet korrekta utbetalningar i hela organisationen i syfte att få en samsyn om vad uppgiften innebär, hur den påverkar myndighetens olika verksamheter och vilka prioriteringar olika delar av organisationen bör göra. Det finns också ett behov av ett myndighetsövergripande ansvar för frågan. Idag görs till exempel få myndighetsövergripande riskanalyser för felaktiga utbetalningar. Ett tydligare övergripande ansvar på myndigheterna skulle kunna öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter på detta område.
Det saknas ett välfärdssystemsperspektiv
Att hanteringen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott ställer stora krav på samordning och tydlighet. Det är svårt att få en helhetsbild av vad som görs för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott och hur stort problemet är.
I kartläggningen framkommer att den övergripande styrningen utgår från enskilda myndigheters verksamheter. Det saknas därmed ett välfärdssystemperspektiv på arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Det saknas också ett tydligt övergripande ansvar för frågan. Vi anser därför att det behöver inrättas en funktion med ett tydlig samlat ansvar för frågan. Vi kommer i vårt betänkande att presentera mer detaljerade förslag på detta område som syftar till att förbättra möjligheterna att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
17
1 Inledning
Delegationens uppdrag är att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. Delegationen ska vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Vidare ska delegationen genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar från systemen där det finns väsentliga risker för fel, och redovisa orsakerna till felen. Dessutom ska en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna göras och en modell som möjliggör återkommande bedömningar presenteras. Delegationen ska genomföra undersökningar över inställningen till fel och överutnyttjande och bidra till att konsekvenserna tas upp i den offentliga debatten. Förslag ska lämnas på hur det fortsatta arbetet bör utformas efter att delegationen har avslutat sitt uppdrag.
Delegationens definition på felaktiga utbetalningar är:
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.1
I delegationen ingår representanter för 22 myndigheter och organisationer.2
1 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen.
2 Arbetsförmedlingen, Sveriges a-kassor, Brottförebyggande rådet (Brå), Centrala studiestödsnämnden (CSN), Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket (ESV), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Konkurrensverket, Kronofogden, Länsstyrelsen Örebro, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Polisen, Regeringskansliet, Skatteverket, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Statskontoret och Åklagarmyndigheten.
Inledning
Rapport 3
18
Delegationen ska löpande avrapportera olika delar av uppdraget och senast den 1 december 2019 lämna en slutlig redovisning av uppdraget.
1.1 Syfte med rapporten
En del av delegationens uppdrag är att föreslå mål och resultatindikatorer som möjliggör för regeringen att göra en samlad uppföljning av de insatser som myndigheterna genomför i syfte att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Vidare ska delegationen bedöma i vilken utsträckning myndigheter har rutiner och interna system för att motverka felaktiga utbetalningar samt, vid behov, föreslå hur dessa rutiner eller system kan utvecklas.
Syftet med rapporten är tvådelat. Det första syftet är att kartlägga den övergripande styrningen av statlig verksamhet. Det andra syftet är att kartlägga myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar med fokus på rutiner och interna system. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete. I kartläggningen beskrivs också exempel på hinder och möjligheter som myndigheterna möter när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
1.2 Tidigare utredningar om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
Det finns flera utredningar och granskningar som på olika sätt behandlat frågor om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i välfärdssystemen, till exempel Utvärderingen av bidragsbrottslagen(SOU 2018:14), utredningen gällande Kvalificerad välfärds-
brottslighet (SOU 2017:37) och Riksrevisionens granskning Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet (RiR 2016:11). Den tidigare Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT) och Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen hanterade särskilt frågor om
styrning av området felaktiga utbetalningar. Föreliggande rapport har inriktats till att kartlägga den nuvarande styrningen och få
Rapport 3
Inledning
19
referenser från tidigare utredningar och granskningar har därför gjorts.
Mellan åren 2006–2008 arbetade FUT-delegationen med området. Under perioden 2009–2012 fick elva myndigheter i uppdrag att delta i ett samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen. Ekonomistyrningsverket (ESV) var samman-
kallande myndighet. Inom ramen för dessa utredningar har styrning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar hanterats.
År 2006 fick ESV i uppdrag av FUT-delegationen att kartlägga hur kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen styrs. Studien innehöll en genomgång av regelverken för vissa välfärdssystem, mål, uppdrag och återrapporteringskrav samt respons på regeringens styrning. I ESV:s redovisning framkom att det fanns stora skillnader mellan myndigheterna när det gällde deras arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan och CSN hade detaljerade bestämmelser av hur kontroll skulle bedrivas. Migrationsverket, Socialstyrelsen och dåvarande Arbetsmarknadsverket saknade motsvarande bestämmelser men det fanns ett underförstått krav att alla myndigheter skulle bedriva kontroller. Det fanns mål i regleringsbreven för kontroll, fusk och fel, för alla utom Migrationsverket och Socialstyrelsen. De rättsvårdande myndigheterna hade ingen styrning gällande bidragsbrott.3
FUT-delegationen redovisade i sitt betänkande Rätt och riktigt att ESV:s studie visade att regeringens styrning av kontroll av utbetalningar från välfärdssystemen i många fall var vag eller obefintlig år 2006. Trots detta bedrevs utvecklingsarbete inom området på samtliga myndigheter det året. ESV menade att detta tydde på att myndigheterna hade en professionalism som innebar att regeringens styrning inte behövde vara precis och tydlig för att vara lyckad.4
FUT-delegationen beskriver också att det skedde en utveckling av regeringens styrning av området felaktiga utbetalningar från välfärdsystemen under åren 2007 och 2008. I regleringsbreven för dessa år eftersträvade regeringen större enhetlighet i styrningen.
3 Ekonomistyrningsverket (2007): Kloka avvägningar – hur kontroll av utbetalningar från
trygghetssystemen styr.
4SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 65. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar.
Inledning
Rapport 3
20
I regleringsbreven fanns en rad krav som gällde riskanalys, omfattningsbedömningar, bidragsbrott och samverkan.5
I FUT-delegationens sammanfattade bedömning av regeringens styrning avseende området felaktiga utbetalningar bedömde delegationen att regeringens styrning av myndigheterna kring felaktiga utbetalningar behövde bli tydligare. För att regeringen skulle kunna följa utvecklingen över tid och vidta nödvändiga åtgärder, behövdes ett underlag kring omfattningen av felaktiga utbetalningar. Delegationen föreslog att regeringen skulle följa utvecklingen med hjälp av indikatorer och uppdrag till utbetalande myndigheter och tillsynsmyndigheter. Myndigheterna skulle bidra med enhetlig statistik, sambearbetningar och omfattningsstudier. Alla myndigheter skulle genomföra en riskanalys för att identifiera och värdera risker för felaktiga utbetalningar. Delegationen ansåg också att regeringen skulle bli tydligare kring målet att felaktiga utbetalningar inte får förekomma. Delegationen lämnade dessutom en mängd förslag med bäring på myndigheternas åtgärder avseende kontroller och samverkan kring informationsutbyte.6
I samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen fick myndigheterna i uppdrag att utveckla metoder
för, och redovisning av, resultat av arbetet med felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. I uppdraget ingick också att lämna en årlig gemensam skrivelse till regeringen under perioden 2010–2012. Skrivelsen skulle innefatta riskanalyser, statistik, indikatorer kostnadseffektivitet, omfattningsstudier, informationsinsatser, elektroniskt informationsutbyte och underrättelseskyldighet.
Samverkansuppdraget omfattade en rad delprojekt. Vissa myndigheter hade som uppdrag att uppdatera sina riskanalyser. Riskanalyserna uppvisade färre systemövergripande risker än vad som redovisades av FUT-delegationens riskhanteringsprojekt. Detta berodde på att metoden för identifiering och värdering av systemövergripande risker hade förändrats.
Inom det delprojekt som omfattade statistik och indikatorer var en av slutsatserna att förskotterande välfärdssystem hade en särskild problematik. En annan slutsats var att en mycket liten andel av de felaktiga utbetalningarna verkar ha uppstått på grund av brottslighet.
5SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 66. Betänkande av Delegationen mot felaktiga utbetalningar. 6 Ibid, s. 14f.
Rapport 3
Inledning
21
Samtidigt konstateras att myndigheterna hade svårigheter att föra enhetlig statistik över felaktiga utbetalningar i enlighet med FUTdelegationens definitioner. Detta ansågs bero på skillnader mellan olika regelverk. Det angavs också att det var svårt att avgöra värdet av interna fel då det saknades underlag för att kunna räkna fram korrekta belopp.
I ett annat delprojekt inom ramen för samverkansuppdraget togs det fram en modell för att beräkna förhållandet mellan kostnaden för en kontrollinsats och summan av det felaktiga beloppet. Det konstaterades att det fanns svårigheter att mäta effekter eftersom det inte gick att isolera effekten av en enskild kontroll, vilket kan vara fallet i en handläggningsprocess som inte begränsas till ett avgränsat moment.
Samverkansuppdraget drog slutsatsen att resultatet av omfattningsstudier ger en osäker bild av vilka felaktigheter som sker och hur mycket felen kostar per år.
Det konstaterades vidare att antalet underrättelser skulle kunna vara fler än det antal som redovisades för 2010, om kunskapen om Lagen (2008:206) om underrättelse vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen förbättrades på berörda myndigheter. Många handläggare bedömdes sakna kunskap om lagen och dess tillämplighet.7
1.3 Avgränsningar
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är mångfacetterat och påverkas av många faktorer.8 I denna rapport beskrivs den övergripande styrningen av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Det vi redogör för är den formella styrningen genom lagar och förordningar, mål och återrapportering mellan riksdag och regering samt mål och återrapportering mellan regering och myndigheter. I rapporten beskrivs också myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
7 Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen 2010.
8 Se bland annat Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar (Rapport 1).
Inledning
Rapport 3
22
I avsnittet som avser den övergripande styrningen mellan riksdag och regering redogör vi bara för riksdagsbehandlingen av mål och resultatredovisningen i budgetpropositionen. Vi har inte gjort en systematisk genomgång av riksdagens tillkännagivanden med anledning av exempelvis rapporter från Riksrevisionens effektivitetsrevision. Vi har sett att det finns sådana tillkännagivanden avseende till exempel Riksrevisionens rapport Felaktiga
utbetalningar inom socialförsäkringen.9 Vi har heller inte redogjort för
olika hearings som utskotten kallat till.
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar innefattar också arbetet med attitydfrågor i samhället och information till de som söker en förmån. Attitydfrågor och information till de sökande har avgränsats bort i denna rapport.10
Kartläggningarna är en beskrivning av hur styrningen är tänkt att fungera. Hur styrningen fungerar i praktiken har inte studerats i denna rapport.11 Vi har heller inte studerat den informella styrningen som sker mellan departement och myndighetsledningar eller den informella styrningen som sker inom en myndighet. När det gäller frågor om digitalisering, automatisering och användning av artificiell intelligens för att säkerställa korrekta utbetalningar hänvisar vi till delegationens kommande rapport hösten år 2019.
Flera myndigheter har till uppgift att betala ut välfärdsrelaterade ersättningar till enskilda och antalet myndigheter som skulle kunna ingå i denna studie är stort. Både utbetalande och rättsvårdande myndigheter påverkar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessutom finns myndigheter som har till uppgift att granska statlig verksamhet. I denna rapport fokuserar vi på de fem större utbetalande myndigheter som tillsammans ansvarar för merparten av utbetalningarna från de statliga välfärdssystemen. Myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. I rapporten studeras inte kommunernas ekonomiska bistånd och arbetslöshetskassorna explicit. Arbetet
9 Riksrevisionen (2016): Felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen – Försäkringskassans
kontrollverksamhet.
10 Frågor kring attityder till bidragsfusk hanteras i vår rapport Bidragsmoralen i samhället – En
aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
11 För en uppskattning avseende omfattningen av felaktiga utbetalningar, se vår rapport Läckaget
i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Rapport 3
Inledning
23
med att motverka felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen är dock ett delat ansvar mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna.
De fem utbetalande myndigheternas verksamheter är komplexa och av olika karaktär. Varje myndighet hanterar flera olika förmåner och bidrag som påverkas av olika regelverk. I denna rapport ger vi en övergripande bild av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Vi har inte gått in i detalj när det gäller till exempel vilka kontroller myndigheterna utför och hur mycket resurser myndigheterna lägger ner på att kontrollera ärendehandläggningen. Det är ett omfattande arbete att kartlägga hur myndigheterna arbetar med kontroller. Det är också svårt att bedöma nivåer för kontroll och särskilja kontroll från handläggning.
En del av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar kan kopplas till arbetet inom intern styrning och kontroll. Internrevisionen har en central roll i detta arbete, men i denna rapport ingår inte någon kartläggning av det arbete som utförs av myndigheternas internrevision. Vi avser att återkomma med detta i betänkandet.
1.4 Metod och genomförande
Rapporten bygger på dokumentstudier och intervjuer. Vi har gjort en genomgång av lagar och förordningar som har betydelse för styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
För att kartlägga styrning av statlig verksamhet har vi studerat riksdagens och regeringens hantering av, och återrapportering kring, arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i budgetpropositionen. Vi har också kartlagt regeringens styrning och myndigheternas återrapportering. Detta har gjorts utifrån myndigheternas uppgifter i instruktioner, målformuleringar, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev samt myndigheternas återrapportering i årsredovisningar. För att beskriva den övergripande styrningen av statlig verksamhet har vi också använt regeringens interna styrdokument.
Kartläggningen av myndigheternas interna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar bygger på dokumentstudier av interna styrdokument avseende felaktiga utbetalningar och
Inledning
Rapport 3
24
bidragsbrott, interna riktlinjer för långsiktig och kortsiktig verksamhetsplanering, styrdokument om intern styrning och kontroll och kvalitetsarbete, styrdokument för genomförande av kontrollarbete samt myndigheternas arbetsordningar.
Därutöver har vi genomfört tre olika gruppintervjuer på respektive utbetalande myndighet. Sammanlagt har 15 intervjuer genomförts med cirka 60 personer som på olika sätt representerar väsentliga funktioner i myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. En intervju genomfördes med stöd av ett enkätformulär för att kartlägga de övergripande förutsättningarna för myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Dessutom genomfördes myndighetsövergripande intervjuer med olika företrädare för myndigheternas ledningar, till exempel chefer för it, utvecklingsverksamheten och produktion. Slutligen genomfördes en förmånsorienterad intervju i syfte att få en fördjupad bild av styrningen och arbetsinnehåll i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Målgrupp för denna intervju var till exempel företrädare för förmånshandläggning, verksamhetsutvecklare och it.
Intervjuerna har transkriberats och har använts som komplement till myndigheternas styrdokument för att få en fördjupad förståelse av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I intervjuerna beskrevs också hinder och möjligheter i myndigheternas arbete. Vi har gått igenom samtliga transkriberingar och utifrån denna genomgång kategoriserat hinder och möjligheter som representanter för myndigheterna lyft vid intervjutillfällena. De hinder och möjligheter som lyfts återspeglar enskilda medarbetares uppfattningar och är inte nödvändigtvis myndigheternas officiella ståndpunkter.
Kartläggningarna som beskriver myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar har faktagranskasts av respektive myndighet vid flera tillfällen. Delegationens ledamöter och experter har också fått möjlighet att lämna synpunkter på rapportutkast.
Vi har också gjort intervjuer med representanter inom den årliga revisionen på Riksrevisionen som granskar de fem utbetalande myndigheterna. Dessutom har en intervju med myndighetshandläggare på ansvarigt departement för tre av de utbetalande myndigheterna genomförts. Skriftliga svar på samma intervjufrågor har lämnats från ansvarigt departementet för de andra två myndigheterna. Slutligen har en intervju med ESV genomförts.
Rapport 3
Inledning
25
Intervjuerna med Riksrevisionen, departementen och ESV har inte använts som underlag i kartläggningsarbetet utan som komplement i Del 3 Slutsatser och bedömningar.
I rapporten redovisas även resultat från tre fokusgruppsintervjuer med handläggare. Intervjuerna genomfördes i början av delegationens arbete och vid varje tillfälle deltog i snitt sju handläggare. Handläggarna kommer från Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, socialtjänsten, arbetslöshetskassor, Migrationsverket, CSN och Pensionsmyndigheten och arbetar med förmåner där det finns ett stort inslag av bedömning. Fokusgruppsintervjuerna handlade om vad hur handläggarna ser på sina arbetsuppgifter, vad de tycker att de har för möjlighet att påverka och hur de tänker runt utbetalningar som blir felaktiga. Intervjuerna genomfördes med hjälp av Kantar Sifo och har transkriberats.
I rapporten redovisas också ett underlag från en av delegationens tidigare genomförda kartläggningar. Kartläggningen omfattar olika samverkansaktiviteter som myndigheterna deltar i. Underlaget till kartläggningen bygger på en sammanställning av de forum för samverkan som delegaterna uppgett att de deltar i. Insamlingen har systematiserats och kompletterats i syfte att få en mer heltäckande bild.
1.5 Rapportens disposition
Rapporten är indelad i tre delar. Del 1 (kapitel 2–4) beskriver styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar. I kapitel 2 redogör vi för lagar och förordningar som sätter ramar för styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 3 beskrivs riksdagens och regeringens mål samt regeringens återrapportering av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. I kapitel 3 redogör vi också för riksdagsutskottens behandling av budgetpropositionen. Kapitel 4 redogör för regeringens uppgifter i instruktion samt mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbrev för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Kapitlet redogör också för myndigheternas återrapportering avseende detta arbete.
Inledning
Rapport 3
26
I del 2 (kapitel 5–11) kartläggs myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Kapitel 5–9 beskriver respektive myndighets arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 10 beskriver vi samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar. Kapitel 11 redogör slutligen för identifierade hinder och möjligheter för myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.
Rapporten avslutas med del 3 (kapitel 12–14) där vi sammanfattar våra iakttagelser från kartläggningen och redogör för våra slutsatser. I kapitel 12 sammanfattar vi våra iakttagelser och slutsatser om den övergripande styrningen. I kapitel 13 sammanfattar vi våra iakttagelser och slutsatser om myndigheternas interna arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. I kapitel 14 sammanfattas rapportens slutsatser inför kommande betänkande.
27
Del 1. Styrning av statlig verksamhet
för att säkerställa korrekta utbetalningar
Riksdagen stiftar lagar, beslutar om skatter och avgifter till staten samt bestämmer hur statens medel ska användas. I riksdagens uppgifter ingår också att granska rikets styrelse och förvaltning.12
Det är regeringens uppgift att verkställa riksdagens beslut och ta initiativ till nya lagar och lagändringar. Regeringens viktigaste instrument för att genomföra sin politik är myndigheterna som ska tillämpa de lagar och förordningar och utföra den verksamhet som riksdag och regering har beslutat om.
En utgångspunkt och ett grundläggande krav på all statlig verksamhet är att den bedrivs effektivt och med en hög grad av måluppfyllelse. Riksdagen och regeringen anger mål och finansiella ramar för myndigheternas verksamheter. Genom att ställa krav på återrapportering från myndigheterna kontrollerar regeringen att intentionerna uppfyllts och redovisar det samlade resultatet för riksdagen.13 Myndighetens ledning ansvarar för verksamheten inför regeringen och ska se till att den bedrivs effektivt och att myndigheten hushållar väl med statens medel.14
Regeringen beslutar om förutsättningarna för varje myndighets verksamhet. Det sker i myndighetens instruktion, i årliga regleringsbrev och i särskilda beslut om uppdrag. I regleringsbreven specificeras mål och återrapporteringskrav och hur anslagen ska användas. Regeringen får inte ingripa i myndighetsutövning av ett enskilt ärende.15
12Regeringsformen (1974:152), 1 kap. 4 §. 13 Budgetlag (2011:203). 14 Myndighetsförordning (2007:515), 3 §. 15 Regeringen (2019): Myndigheter och bolag med statligt ägande.
Styrning av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar
Rapport 3
28
Enligt utredningens direktiv ska vi föreslå mål och resultatindikatorer som möjliggör för regeringen att få en samlad bild av vad som görs för att motverka felaktiga utbetalningar. Vi har därför i ett första skede valt att kartlägga hur mål och återrapporteringen med bäring på felaktiga utbetalningar hanteras i riksdagens och regeringens styrdokument idag.
Kartläggningen utgår ifrån två delvis separata processer, mål och återrapportering mellan riksdag och regering samt mål och återrapportering mellan regering och myndigheter. Vårt fokus har varit på mål och återrapportering, inte på anslag, anslagsnivåer och ändamål för anslagen.
29
2 Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar
I detta kapitel beskriver vi de lagar och förordningar som sätter ramarna för styrningen av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
2.1 Förutsättningar i lagar
De lagar som har betydelse för styrningen för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är regeringsformen, riksdagsordningen, offentlighets- och sekretesslagen, förvaltningslagen, budgetlagen, lagen om revision av statlig verksamhet, bidragsbrottslagen, lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet, lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt olika registerlagar. Dessutom finns olika lagar som reglerar villkor för att få förmånerna.
Regeringsformen (SFS 1974:152) är en av Sveriges fyra grundlagar. Där finns bland annat bestämmelser om den statliga förvaltningsorganisationen och om förvaltningens självständighet. Där anges också att Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen som har till uppgift att granska den statliga verksamheten.
Riksdagsordningen (2014:801) innehåller bestämmelser som reglerar riksdagens interna arbete.
Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller bestämmelser när det gäller uppgifter som får lämnas mellan myndigheterna i de fall uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.
Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar
Rapport 3
30
I förvaltningslagen (2017:900) finns grundläggande regler för hur statliga myndigheter ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna med medborgarna. Lagen innehåller bland annat bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter och att beslut ska kunna omprövas. Av förvaltningslagen framgår också att ärenden hos förvaltningsmyndigheterna ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjlighet utan att rättssäkerheten eftersätts.
Budgetlagen (2011:203) reglerar ansvarsförhållandet mellan riksdag och regering samt regeringens skyldigheter och befogenheter på finansmaktens område. Budgetlagen anger att verksamheterna i staten ska eftersträva hög effektivitet och god hushållning. Lagen innehåller villkor för ramanslag och bestämmelser för ekonomiska åtaganden. Lagen innehåller också övergripande regler om uppföljning, redovisning och revision.
Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet innehåller bland annat bestämmelser om inriktningen av revisionens granskning. Granskningen inriktas främst på förhållanden till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden. Granskningen får också avse statliga insatser i allmänhet.
Bidragsbrottslagen (2007:612) innehåller bestämmelser för vilka handlingar som utgör bidragsbrott. Det handlar om situationer där någon medvetet, på grund av slarv eller okunnighet lämnar felaktiga uppgifter och på så sätt orsakar fara för att en felaktig utbetalning görs. Lagen innehåller också bestämmelser för situationer där sökande inte anmäler ändrade förhållanden. I bidragsbrottslagens 6 § regleras även anmälningsplikten. I april 2019 lämnades en lagrådsremiss avseende ändringar i bidragsbrottslagen och underrättelseskyldigheten till Lagrådet.16
Även annan strafflagstiftning än bidragsbrottslagen kan tänkas bli aktuell vid misstanke om brott, såsom osant intygande, urkundsförfalskning, bedrägeri och penningtvätt.
Lag (2016:775) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet innehåller bestämmelser om särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet.
16 Regeringen (2019): Lagrådsremiss. Ett starkare skydd för välfärdsystemen.
Rapport 3 Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar
31
Lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen reglerar myndigheternas underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar. Om det finns anledning att anta att en ekonomisk förmån har beslutats eller betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp, ska underrättelse om detta lämnas till den myndighet eller organisation som har fattat beslutet. Lagen gäller de fem utbetalande myndigheterna, kommunerna och arbetslöshetskassorna.
Olika registerlagar reglerar myndigheternas behandling av personuppgifter. En registerlag reglerar för vilka ändamål personuppgifter får behandlas inom den aktuella myndighetens verksamhet.
Dessutom finns lagar som reglerar villkor för ersättning för respektive förmån, bidrag eller åtgärd. Dessa lagar sätter de yttersta ramarna för utbetalningarna.
2.2 Förutsättningar via förordningar
De förordningar som har betydelse för myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är myndighetsförordningen, myndigheternas instruktioner, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, internrevisionsförordningen samt förordningen om intern styrning och kontroll.
I myndighetsförordningen (2007:515) för förvaltningsmyndigheter under regeringen regleras myndighetsledningens ansvar, uppgifter och beslutsförhet. Förordningen innehåller också bestämmelser för olika ledningsformer. Enligt myndighetsförordningens 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Enligt 6 § ska myndigheterna samarbeta med myndigheter och andra för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet.
Alla myndigheter har en förordning med instruktion för myndighetens uppgifter. Instruktionen är regeringens huvudsakliga
Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar
Rapport 3
32
styrdokument för långsiktig och förutsägbar styrning av en specifik myndighet. Myndigheternas instruktion reglerar uppgifter, ledningsform och andra specifika förhållanden som gäller respektive myndighet.17
Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag innehåller bestämmelser om planering, budgetering och uppföljning av den statliga verksamheten. I förordningen regleras också myndigheternas krav på att inlämna årsredovisning vid avslutat verksamhetsår och budgetunderlag för de tre närmast följande budgetåren till regeringen. Återrapporteringen ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller annat beslut.
Internrevisionsförordning (2006:1228) specificerar vilka myndigheter som omfattas av förordningen. Det handlar om myndigheter som hanterar stora penningflöden, har många anställda och har komplexa regelverk.
Enligt förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll ansvarar myndighetsledningen för att det finns en process för intern styrning och kontroll vid myndigheten som fungerar på ett betryggande sätt. Denna process ska säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller kraven i 3 § myndighetsförordningen (2007:515). I det arbetet ska myndigheten ta fram en riskanalys. Processen för intern styrning och kontroll ska även förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter. Myndighetsledningen ska säkerställa att det inom myndigheten finns en god intern miljö som skapar förutsättningar för en väl fungerande process för intern styrning och kontroll. Förordningen om intern styrning och kontroll gäller för de myndigheter som ska följa internrevisionsförordningen.
2.3 Sammanfattning av lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar
Det finns flera lagar och förordningar som på olika sätt reglerar arbetet med att motverkar felaktiga utbetalningar inom och mellan myndigheter. Vissa lagar och förordningar har direkt påverkan som
17 Finansdepartementet (2016): Anvisning för arbetet med regleringsbrev, s. 9ff.
Rapport 3 Lagar och förordningar för styrning av felaktiga utbetalningar
33
exempelvis lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, lagen om uppgiftsskyldighet vid viss organiserad brottslighet och i myndigheternas instruktioner finns tydliga uppgifter. Andra lagar och förordningar har mer indirekt påverkan såsom förordningen om intern styrning och kontroll och förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.
35
3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Kapitlet beskriver styrprocessen för mål och återrapportering mellan riksdag och regering som redovisas i budgetpropositionen. I kapitlet redogör vi också för de mål som riksdagen och regeringen anger för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Vi återger även regeringens redovisning avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Slutligen beskriver vi behandlingen av budgetpropositionen i riksdagens utskott.
I rapporten redovisas bara utgiftsområden som vi har bedömt vara relevanta för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. De utgiftsområden som har studerats utgörs av de fem utbetalande myndigheternas verksamhetsområden. Arbetsförmedlingen ligger under utgiftsområde 14. Försäkringskassan ligger under utgiftsområdena 9, 10 och 12. CSN ligger under utgiftsområde 13 och 15, Migrationsverket ligger under utgiftsområde 8 och Pensionsmyndigheten under utgiftsområde 11. Dessutom har vi gått igenom målen för samhällsekonomi och finansförvaltning (utgiftsområde 2), målen avseende skatt, tull och exekution (utgiftsområde 3) och målen avseende rättsväsendet (utgiftsområde 4). Inom utgiftsområdet Samhällsekonomi och
finansförvaltning behandlas bland annat övergripande frågor om
myndighetsstyrning. Inom området Skatt, tull och exekution lyfts problem med skattefel, skattefusk och skatteundandragande som kan antas ha flera beröringspunkter med arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar inom välfärdsystemen. Inom utgiftsområdet som berör rättsväsendet behandlas de myndigheter som ansvarar för brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamhet.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
36
3.1 Styrprocessen för mål och återrapportering mellan riksdag och regering
Enligt 9 kap. 9 § regeringsformen beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Riksdagen beslutar också om mål för statsbudgetens olika utgiftsområden. Målen kan omfatta hela eller delar av ett utgiftsområde. Riksdagen formulerar sällan egna mål utan beslutar om de mål som regeringen föreslår. Regeringen kan också formulera egna mål för hela utgiftsområden eller delar av ett utgiftsområde. Målen för utgiftsområdena läggs fram tillsammans med regeringens förslag till budget i den årliga budgetpropositionen.
Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av riksdagen beslutade målen för utgiftsområdet. Enligt Finansdepartementets interna riktlinjer är det viktigt att resultatredovisningen hålls samman för att ge en samlad bild av ett område. För varje utgiftsområde anges en lista på de resultatindikatorer som ligger till grund för att bedöma resultatet, måluppfyllelsen och utvecklingen. I det interna styrdokumentet anges också att resultatindikatorerna inte behöver täcka hela utgiftsområdet utan kan beröra delar.
Resultatredovisningen redovisas enligt resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder. Informationen kan enligt Finansdepartementets interna styrdokument baseras på olika källor. Det kan till exempel handla om olika former av utfallsinformation, myndigheternas årsredovisningar, utredningar eller studier inom området. I resultatredovisningen ska regeringen också återge Riksrevisionens iakttagelser och regeringens åtgärder med anledning av dessa.18
Riksdagens utskott behandlar varje år regeringens budgetproposition och kommenterar regeringens resultatredovisning. Riksdagen kan lämna synpunkter på regeringens redovisning av resultaten och önskemål om hur redovisningen kan förbättras. Resultatredovisningens omfattning ska styras av riksdagens behov av information och underlag för att ta ställning till budgetförslaget. Den information som riksdagsutskotten efterfrågar i sina betänkanden ska därför beaktas. För riksdagen är det av intresse att
18 Regeringen (2016): Budgetarbetet 2017, s. 47f.
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
37
få en redovisning av de statliga insatsernas effekter och vilken effekt anvisade medel har haft på måluppfyllelsen.19
Utformningen av regeringens budgetproposition regleras i budgetlagen.
3.2 Få mål avseende korrekta utbetalningar formuleras av riksdagen och regeringen
Regeringen ska i budgetpropositionen redogöra för mål per utgiftsområde. I kartläggningen har vi gått igenom budgetpropositionerna för år 2017 och år 2019. Om målen har ändrats mellan dessa två tillfällen har vi kontrollerat hur målet var formulerat i budgetpropositionen för 2018. I detta avsnitt beskrivs målen som har direkt koppling till felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i budgetpropositionen för 2019. Målen lämnades av en övergångsregering. I bilaga 1 redogör vi för övriga mål som formulerats för utgiftsområdena. Avsnittet inleds med en
19 Regeringen (2016): Budgetarbetet 2017, s. 48f.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
38
redogörelse för regeringens politiska inriktning av sin ekonomiska politik. Inriktningen återfinns i budgetpropositionens finansplan.
För åren 2017 och 2019 nämns inte arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i finansplanen. Däremot finns tydliga skrivningar för år 2018. Enligt finansplanen ska det vara ”ordning och reda i välfärdssystemen. Att stöd bara går till de som har rätt till det är en förutsättning för tilliten till våra gemensamma trygghetssystem.” Regeringen redogör också för att de har gjort en översyn av regelverk och tillsatt utredningar. Regeringen ska återkomma vad gäller skärpningar i bidragsbrottslagen och lagen om underrättelseskyldighet.
När det gäller målen avseende perioden 2017–2019 för utgiftsområdena för de fem utbetalande myndigheterna finns det inte någon direkt koppling mellan riksdagens mål och uppgifter om felaktiga utbetalningar förutom när det gäller målet för utgiftsområde 15 Studiestöd. I budgetpropositionerna för år 2017 och år 2018 finns ett förtydligande från riksdagen om att målen för utgiftsområde 15 ”ska uppnås genom ett effektivt, sammanhållet, flexibelt och rättssäkert studiestödsystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. De utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut (prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:UbU2, rskr. 2010/11:136).”20 I budgetpropositionen för 2019 är förtydligandet dock borttaget.
Som tidigare nämnts kan regeringens mål för skatt antas ha flera beröringspunkter med arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar inom välfärdsystemen. Inom utgiftsområde 3 Skatt,
tull och exekution har riksdagen formulerat tydliga mål för att
förebygga och bekämpa brottslighet inom utgiftsområdet. Riksdagens mål för utgiftsområdet är att ”säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SkU1, rskr. 2008/09:87).”21 Under utgiftsområde 3 specificeras också regeringens mål för skatt. Skatteverket bidrar bland annat till att målet för utgiftsområdet uppnås genom att ”fastställa skatte- och avgiftsintäkter rättssäkert,
20Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 15, s. 17. 21Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 3, s. 11.
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
39
kostnadseffektivt och på ett sätt som är enkelt för såväl allmänhet och företag som Skatteverket och förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.”22
Under utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning ligger flera verksamheter. Riksdagens mål för den statliga förvaltningspolitiken är att den ”ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315).”23Målet anger således inriktningen för hur den statliga förvaltningen ska bedrivas.
Det finns inte någon direkt koppling mellan målen inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet och felaktiga utbetalningar. Däremot finns ett mål om rättssäkerhet som bland annat innebär att ”myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas med hög kvalitet.” Målet beslutades av riksdagen (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:JuU1, rskr. 1997/98:87).24
3.3 Regeringens återrapportering kring felaktiga utbetalningar till riksdagen är svåröverblickbar
I budgetpropositionen redogör regeringen för centrala indikatorer och bedömningsgrunder som används som stöd för att bedöma resultatet i förhållande till de uppsatta målen. Regeringen redovisar också resultaten inom respektive utgiftsområde. I detta avsnitt beskriver vi resultatindikatorer och resultatredovisning med bäring på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott från budgetpropositionen för 2019. Resultatredovisningen lämnades av en övergångsregering.
3.3.1 Resultatindikatorerna i budgetpropositionen
I budgetpropositionen finns inga resultatindikatorer som är direkt kopplade till felaktiga utbetalningar för de utgiftsområden som avser
22Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 3, s. 13. 23Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 2, s. 43. 24Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 4, s. 14.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
40
de fem utbetalande myndigheterna. Däremot finns vissa indikatorer kopplade till kvalitet som är en viktig förutsättning för korrekta utbetalningar. Inom utgiftsområde 8 Migration anges indikatorer avseende rättslig kvalitet när det gäller bland annat andel formellt och materiellt riktiga beslut.25 Inom utgiftsområde 11 Ekonomisk
trygghet vid ålderdom finns en indikator för kvalitet i beslut och en
indikator för rätt beslut i rätt tid.26
När det gäller utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution finns betydligt fler indikatorer för att bedöma utvecklingen. För delområdet skatt används flera indikatorer som har för avsikt att ge en sammanhållen bild av skatteområdet. De angivna resultatindikatorerna och bedömningsgrunderna för verksamheten syftar till att skatte- och avgiftsintäkter ska säkerställas på ett rättssäkert och effektivt sätt. Exempel på indikatorer är skattefelets storlek och utveckling, andel av revisioner som resulterar i ändring och andel överprövningsärenden i domstol som innebär ändring. Det finns också indikatorer och bedömningsgrunder som syftar till att förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. Några centrala indikatorer i detta sammanhang är antal beslutade brottsanmälningar, antal anmälda brottsmisstankar, antal inkomna brottsutredningar, och antal avslutade brottsutredningar. Resultatindikatorer och bedömningsgrunder finns också för arbetet med att säkerställa god registerkvalitet för att bidra till ett väl fungerande samhälle. Indikatorer som används på detta område är bland annat andel utredningar av totalt antal impulser om felaktiga uppgifter, andel utredningar av impulser som resulterar i ändring och andel överprövningsärenden i domstol som innebär ändring.27
För utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning och utgiftsområde 4 Rättsväsendet finns inga resultatindikatorer kopplade till felaktiga utbetalningar.
3.3.2 Resultatredovisning av utgiftsområdena i budgetpropositionen
I detta avsnitt beskriver vi regeringens resultatredovisning med bäring på felaktiga utbetalningar. Förutom resultat avseende de fem
25Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 8, s. 12. 26Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 11, s. 12. 27Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 3, s. 13f.
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
41
utbetalande myndigheternas utgiftsområden redovisas resultat för skatteområdet, förvaltningspolitiken och verksamhet vid de rättsvårdande myndigheterna.
Utgiftsområden för de fem utbetalande myndigheternas verksamhetsområden
Utgiftsområde avseende Arbetsförmedlingens verksamhet
I budgetpropositionen avseende år 2019 för utgiftsområde 14
Arbetsmarknad och arbetsliv angående Arbetsförmedlingens
verksamhet lyfter regeringen fram att Arbetsförmedlingen ska säkerställa att de arbetssökande som uppbär arbetslöshetsersättning uppfyller de krav som ställs i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Vid misstanke om att en arbetssökande inte uppfyller villkoren för rätt till ersättning ska Arbetsförmedlingen underrätta arbetslöshetskassan. I budgetpropositionen redovisas hur många underrättelser arbetslöshetskassorna tog emot under året.
Antalet underrättelser redovisas också inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen, vilka betalas ut av Försäkringskassan vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska insatser och program. I det fallet beslutar Arbetsförmedlingen om åtgärd och meddelar i förekommande fall Försäkringskassan som beslutar om ersättningen. Redovisningen innehåller dessutom uppgifter om hur många underrättelser som resulterar i någon form av åtgärd och antalet underrättelser som lett till en sanktion i förhållande till antalet prövade underrättelser.
I resultatredovisningen hänvisar regeringen till en rapport från IAF där allvarlig kritik framförs mot Arbetsförmedlingens bedömningar av lämpligt arbete och att den arbetssökandes sökområden inte följs upp. Mot bakgrund av detta fick IAF ett uppdrag att granska Arbetsförmedlingens kontrollarbete inom arbetslöshetsförsäkringen och inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. Granskningen avsåg även tillämpningen av åtgärdsregelverket inom de arbetsmarknadspolitiska programmen. I budgetpropositionen redogör regeringen också för resultatet av detta uppdrag.
Av budgetpropositionen avseende utgiftsområde 14 framkommer slutligen att åtta myndigheter fått i uppdrag att
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
42
utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet.
Utgiftsområden avseende CSN:s verksamhet
CSN:s verksamhet hanteras i utgiftsområdena 15 Studiestöd och 13
Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering. I budget-
propositionen för 2019 avseende utgiftsområde 15 Studiestöd redogör regeringen för den del av den totala studieskulden som riskerar att skrivas av. I redovisningen uppges hur mycket de förväntade förlusterna beror på personer som missköter eller bedöms komma att missköta sina betalningar. Förväntade förluster som kan härledas till de trygghetsregler som finns för återbetalning redovisas också. Regeringen redogör också för den totala utestående fordran avseende återkrav av studiestöd.
I redovisningen anges också bland annat antal ärenden och det totala värdet av ärenden som skickats till inkassoföretag avseende utlandsbosatta. Regeringen beskriver också att CSN bedriver ett omfattande arbete med att driva in obetalda studieskulder i andra länder.
I resultatredovisningen för utgiftsområde 15 finns ett särskilt avsnitt som uttryckligen rör felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Regeringen hänvisar till CSN:s mål att motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalningar från studiestödssystemet endast görs till den som är berättigad till stöd. I redovisningen framkommer att det inte är möjligt för CSN att helt förhindra felaktiga utbetalningar. Studiehjälp betalas ut i efterskott, men myndigheten är beroende av att skolornas rapportering är korrekt för att de studerande ska få de stöd som det har rätt till. Vidare lyfter regeringen fram att studiemedel betalas ut i förskott. De studerande är skyldiga att anmäla ändringar som kan påverka rätten till studiemedel eller studiemedlens storlek. Läroanstalter har enligt studiestödsförordningen skyldighet att lämna uppgifter som påverkar rätten till studiestöd. Att de studerande får det stöd som de har rätt till bygger därmed på att de uppgifter som CSN får är korrekta. Motsvarande gäller även för studiestartsstödet.
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
43
I redovisningen redogör regeringen för det totala beloppet av felaktigt utbetalt studiestöd. En jämförelse med det totala utbetalda beloppet görs också. Dessutom redovisas antal polisanmälningar av misstänkt bidragsbrott och den totala summan för dessa.
Regeringen beskriver att CSN arbetar för att det ska bli rätt från början genom att förenkla myndighetens regler, rutiner och arbetssätt. Myndigheten arbetar även med kontroller före, under och efter utbetalning för att säkerställa att rätt belopp betalas ut. Av redovisningen framkommer att CSN har vidtagit åtgärder för att stärka förmågan att upptäcka bidragsbrott rörande språkstudier utomlands. I redovisningen beskrivs också att CSN samverkar med andra myndigheter.
Inom utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares
etablering i budgetpropositionen avseende år 2019 finns ingen
specifik återrapportering avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott vad gäller insatser för hemutrustningslån till flyktingar och vissa andra utlänningar.
Utgiftsområden avseende Försäkringskassans verksamhet
Försäkringskassans verksamhet hanteras i utgiftsområdena 9
Hälsovård, sjukvård och social omsorg, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning och 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.
I budgetpropositionen för 2019 finns ingen återrapportering inom utgiftsområde 9 som kan härledas till frågor som rör arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott vad gäller tandvård.
När det gäller återrapporteringen avseende assistansersättning i utgiftsområde 9 redogör regeringen för Försäkringskassans åtgärder för att uppnå en god rättstillämpning. Regeringen beskriver åtgärder som Försäkringskassan har gjort inom ramen för den handlingsplan myndigheten tog fram 2016. Syftet är dels att förbättra kvaliteten i utredningar, beslut och utbetalningar, dels att förbättra myndighetens kontroll och förmåga att motverka brottslighet. Regeringen lyfter även fram att Försäkringskassan har tydliggjort tillämpningen av regelverket i styrande och stödjande dokument.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
44
Försäkringskassan har också tagit fram stöd för utredning, analys och bedömning av assistansersättningen.
Regeringen redovisar också Försäkringskassans arbete med att vidareutveckla arbetet med att utreda oseriösa anordnare av personlig assistans.
I regeringens rapportering i budgetpropositionen för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktions-
nedsättning för 2019 redogör regeringen för det arbete som
Försäkringskassan utför i form av åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Regeringen redovisar myndighetens arbete med att förbättra handläggningen av socialförsäkringsärenden i internationella situationer och i ersättning vid höga sjuklönekostnader till arbetsgivare.
Regeringen redogör även för resultatet av Försäkringskassans kvalitetsuppföljning av förmånen Ersättning för höga sjuklönekostnader för arbetsgivare. Uppföljningen syftade till att öka sannolikheten för korrekta ersättningar.
I utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn i budgetpropositionen för 2019 redogör regeringen för Försäkringskassans kvalitetsuppföljning inom området barn och familj. Regeringen redovisar bedömning av kvaliteten i betydelsen korrekt och enhetlig rättstillämpning. Vidare redogör regeringen för att automatiseringen inom förmånerna ger möjlighet till enhetlig rättstillämpning men förutsätter också att informationen som bearbetas är tillräcklig och korrekt.
I redovisningen lyfter regeringen nivån på återkraven inom bostadsbidraget. Regeringen redogör för resultatet i Riksrevisionens rapport Återkrav av bostadsbidrag – lätt att göra fel, (RiR 2018:4). Regeringen återger att regelverket, med inkomstavstämningar i efterhand samt bidragsmottagarnas ansvar att anmäla inkomständringar bidrar till att återkrav är vanliga. Regeringen hänvisar till att Riksrevisionen anser att det finns vissa brister i Försäkringskassans rutiner för kontroll av inkomständringar.
Regeringen redogör också för en granskning som Försäkringskassan har genomfört avseende felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning (Socialförsäkringsrapport 2018:1). Regeringen lyfter att granskningen visar att det finns en hög andel felaktigheter i ansökningar om tillfällig föräldrapenning, som även kan leda till felaktiga utbetalningar. Det saknas dock tillräcklig kunskap om vilka
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
45
orsaker dessa felaktigheter kan ha. Försäkringskassan konstaterade att de senaste årens kontrollåtgärder varit av otillräcklig omfattning och att myndigheten behöver förstärka sitt kontrollarbete. Regeringen beskriver att Försäkringskassan har tagit fram en handlingsplan i syfte att förstärka sitt kontrollarbete.
I budgetpropositionen redogör regeringen också för en rapport avseende Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller bland annat i ärenden med tillfällig föräldrapenning (Profilering som
urvalsmetod för riktade kontroller, ISF-rapport 2018:5).
Regeringen hänvisar slutligen till två ISF-rapporter som handlar om Försäkringskassans handläggning av familjeförmånerna enligt förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (rapport 2018:2) samt risken för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer (rapport 2018:6). Regeringen lyfter att ISF rekommenderar att Försäkringskassan, avseende felaktiga utbetalningar i gränsöverskridande situationer, förstärker arbetet inom hela organisationen för att förbättra redan befintliga kontroller samt utveckla nya kontroller.
Utgiftsområde avseende Migrationsverkets verksamhet
I budgetpropositionen utgiftsområde 8 Migration för år 2019 finns ingen återrapportering som kan härledas till frågor som rör arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Utgiftsområde avseende Pensionsmyndighetens verksamhet
I budgetpropositionen för 2019 rörande utgiftsområde 11
Ekonomisk trygghet vid ålderdom redogör regeringen för
Pensionsmyndighetens bedömning av kvaliteten i myndighetens ärendehandläggning. Regeringen beskriver även myndighetens bedömningar av kvaliteten i enskilda förmåner och att olika faktorer som automatiseringsgrad och systemstöd påverkar kvaliteten.
Regeringen lyfter också att mörkertalet för förmånerna bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är relativt stort. Det innebär att fler än de som nu får förmånerna skulle ha rätt till dem om de ansökte.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
46
Utgiftsområde avseende skatteverksamheten
I redovisningen för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution för 2019 redogör regeringen för skattefelet och dess utveckling. Skattefelet är skillnaden mellan de fastställda beloppen och de teoretiskt riktiga. Skatteverket har bedömt skattefelets utveckling sammantaget med hjälp av indikatorer som speglar utvecklingen av skattefelet och faktorer som påverkar skattefelet. Regeringen redogör också för Skatteverkets förutsättningar att göra rätt. Genom användning av digitala tjänster kan felutrymmet minska när det gäller mervärdesskatt och arbetsgivaravgifter i grundregistrerade deklarationer. Regeringen redogör också för resultatet av Skatteverkets attitydundersökning. Det finns en redogörelse för resultatet av upplevd risk för upptäckt, motivation och social tillit.
Regeringen redovisar också Skatteverkets åtgärder och kontroller. För att säkerställa att rätt skatt tas ut och betalas genomför Skatteverket förebyggande åtgärder och kontroller. Regeringen beskriver att de förebyggande åtgärderna består av vägledning, strukturutveckling och attitydpåverkan. Därutöver måste myndighetens hantering av vissa grundläggande funktioner hålla hög kvalitet. Det handlar till exempel om effektiv ärendehandläggning, väl fungerande it-system och god registerkvalitet. Regeringen redogör för att arbetet inom skattekontrollverksamheten bland annat har varit inriktat på att leda in företag på rätt väg genom tidig kontroll där riskerna för skattefel bedömts vara som störst.
Regeringen redogör också för Skatteverkets arbete med att förebygga och motverka ekonomisk brottslighet. I redovisningen beskriver regeringen inom vilka områden det förebyggande arbetet sker. Exempel som nämns är beskattningsverksamheten, den särskilda skattebrottsenheten, folkbokförings- och id-kortsverksamheten. Regeringen beskriver också Skatteverkets och Ekobrottsmyndighetens förstärkning och intensifiering av arbetet mot skattefusk och skattebrott som möjliggjorts av att regeringen tillfört medel. I redovisningen ingår också en redogörelse för myndighetens arbete med brottsanmälningar och brottsutredningar.
Regeringen uppger även att en viktig del i att bidra till ett väl fungerande samhälle för allmänhet och företag är att Skatteverket upprätthåller en god kvalitet i de register som myndigheten ansvarar
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
47
för. Regeringen lyfter att uppgifterna i folkbokföringen speglar befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden inte bara är en förutsättning för Skatteverkets fastställande av skatter utan även för att andra samhällsfunktioner ska ha ett korrekt underlag för beslut och åtgärder. Regeringen redovisar att Riksrevisionen och Skatteverkets internrevision har riktat kritik mot att verksamheten och kvalitetsarbetet inte bedrivs effektivt. Vidare bedömer generaldirektören att det finns brister avseende den interna styrningen och kontrollen av verksamhetsområdet. Regeringen beskriver att kunskapen om folkbokföringsfelet är bristfällig och det saknas förutsättningar att arbeta mer effektivt med urval, analys och handläggning. Skatteverket kan inte säkerställa att kontrollen inriktas mot de risker för fel som borde prioriteras högst. Skatteverket har påbörjat ett arbete med att vidta åtgärder och att ta fram en handlingsplan. Regeringen uppger att bristerna påverkar verksamhetens resultat och att andelen genomförda utredningar inom bosättningskontrollen har minskat. Vidare redogör regeringen för orsaken till minskningen och andelen av utredningarna som resulterade i ändring.
Utgiftsområde avseende förvaltningspolitiken
I budgetpropositionen för utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och
finansförvaltning för 2019 redogör regeringen för det samlade
resultatet för att nå målet om en innovativ och samverkande statsförvaltning. I avsnittet om en utvecklad styrning nämns flera statliga utredningar, bland annat Tillitsdelegationen. Däremot nämns inte Delegationen för korrekta utbetalningar. I avsnittet framkommer också att regeringen har beslutat att göra ändringar i förordningen om intern styrning och kontroll med utgångspunkt från Ekonomistyrningsverkets rapport som lämnades år 2018.
Under avsnittet Rättssäkerhet och effektivitet hänvisar regeringen till Statskontorets rapport om ett stärkt ledarskap mot korruption och andra oegentligheter i statsförvaltningen. Regeringen redogör för sitt beslut att göra ändringar i förordningen om intern styrning och kontroll för att förebygga korruption, otillbörlig påverkan och andra oegentligheter.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
48
Ett av regeringens mål för digitalisering och it inom offentlig förvaltning är högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. I budgetpropositionen återges utvecklingen när det gäller möjligheten att avgiftsfritt utbyta grunddata för statliga myndigheter. Som exempel nämns ökningen av utbytet av uppgifter i bolagsregistret.
Utgiftsområde avseende verksamhet vid de rättsvårdande myndigheterna
I budgetpropositionen för 2019 inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet lyfter regeringen fram Ekobrottsmyndighetens rapportering om brottsmisstankar avseende bedrägeri och bidragsbrott.
I budgetpropositionen refereras till flera undersökningar, till exempel Brå 2015:8 och SOU 2017:37, som visar att det förekommer ett omfattande utnyttjande av välfärds- och förmånssystemen, ofta med företag och falska eller manipulerade intyg och identitetshandlingar som brottsverktyg.
3.4 Perspektivet felaktiga utbetalningar behandlas inte systematiskt av utskotten
Riksdagens utskott behandlar budgetpropositionen och lämnar synpunkter på regeringens redovisning av resultatet för de olika utgiftsområdena. I detta avsnitt beskriver vi utskottsbehandlingen för budgetpropositionen för åren 2017–2019 för samtliga utgiftsområden som ingår i kartläggningen.
Arbetsmarknadsutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet
och utbildningsutskottet fattar beslut och behandlar budgetpropositionen för de fem utbetalande myndigheterna.
För budgetåret 2017 behandlar utskotten perspektivet felaktiga utbetalningar för tre utgiftsområden. I socialförsäkringsutskottets betänkande avseende utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid
sjukdom och funktionsnedsättning anger utskottet att det är mycket
viktigt att bedrägerier mot gemensamma bidragssystem bekämpas, både för att bevara legitimiteten i systemen och för att spara pengar. I betänkandet framför utskottet att fusk och missbruk som utförs av företag och organisationer behöver stoppas. Utskottet förslår också att möjligheten att underrätta andra myndigheter vid
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
49
misstanke om felaktigheter eller brott även bör gälla för socialtjänsten. Med anledning av yrkanden i motioner föreslår utskottet därför att riksdagen tillkännager för regeringen vad utskottet anför om en utvidgning av myndigheternas underrättelseskyldighet vid misstanke om felaktig utbetalning och att bidragsbrottslagen bör omfatta felaktiga utbetalningar till företag och organisationer.28
I Socialutskottets betänkande avseende utgiftsområde 9
Hälsovård, sjukvård och social omsorg för år 2017 redogör riskdagen
för flera utredningar som behandlat frågor om assistansersättning, varav en utredning handlar om åtgärder mot fusk och felaktigheter.29
I betänkandet avseende utgiftsområde 15 Studiestöd för år 2017 redovisar utbildningsutskottet en särskild uppföljning av mål och indikatorer för utgiftsområdet. Redovisningen sker utifrån målet om att utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut.30
För budgetåret 2018 behandlar utskotten perspektivet felaktiga utbetalningar för tre utgiftsområden. Arbetsmarknadsutskottet redogör för en översyn av regelverk avseende subventionerade anställningar i betänkandet för utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och
arbetsliv. Utskottet beskriver att de står bakom harmoniseringen
och förenklingen av bland annat beräkningen och utbetalningen av bidrag. Utskottet bedömer också att det gör stöden enklare att hantera för arbetsgivare och arbetsförmedlare och att risken för felaktiga utbetalningar minskar.31
I socialförsäkringsutskottet behandling av utgiftsområde 10
Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning för år 2018
hänvisar utskottet till avslutade och pågående utredningar. De utredningar som nämns är Kvalificerad välfärdsbrottslighet –
förebygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37),
Delegationen för korrekta utbetalningar i välfärdssystemen, en utredning av tillämpningen av bidragsbrottslagen och lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet samt en utredning om en
28 Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17:SfU1, s. 27f. 29 Socialutskottets betänkande 2016/17SoU1, s. 19. 30 Utbildningsutskottets betänkande 2016/17:UbU2, s. 9ff. 31 Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2017/18:AU2, s. 28f.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
50
mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringen. Utskottet anser att pågående utredningar och regeringens beredning bör avvaktas.32
I betänkandet avseende utgiftsområde 15 Studiestöd för år 2018 redogör utbildningsutskottet mål om att utbetalningar som görs från systemet ska vara riktiga, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut.33
Inget utskott har kommenterat arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar i behandlingen av budgetpropositionen för 2019.
Vid sidan av budgetprocessen har riksdagens utskott gjort tillkännagivanden i samband med rapporter och granskningar med bäring på arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Skatteutskottet kommenterar återkommande arbetet med att motverka skattefel, skattefusk och skatteundandragande. I skatteutskottets behandling av budgetpropositionen för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution för 2017 betonandes exempelvis att riksdagen stod bakom arbetet med att motverka skattefusk, skattebrott, skatteundandraganden och aggressiv skatteplanering. Utskottet lyfte fram att det skulle vara värdefullt om precisionen i uttalanden om skattefelets utveckling och skattefelets storlek ökade. Utskottet efterfrågade också ökad måluppfyllelse avseende registerkvaliteten i folkbokföringen.34
I skatteutskottets behandling av budgetpropositionen för 2018 redogör utskottet bland annat för att Skatteverket tillförts ökade anslag för att anpassa sina it-system till följd av nya regler om månadsvis rapportering på individnivå. Detta förväntas ge en ökad kontrollverksamhet, fler servicekontor och ett intensifierat arbete för att bekämpa skattebrott och skydda den svenska skattebasen.35
I skatteutskottets behandling av budgetpropositionen för 2019 lyfter utskottet fram att myndigheterna inom detta utgiftsområde ska säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för allmänhet och företag samt motverka brottslighet. Utskottet anser att det kräver att myndigheterna bedriver ett aktivt och långsiktigt arbete för att stärka allmänhetens och företagens förtroende för verksamheterna. Utskottet påpekar
32 Socialförsäkringsutskottets betänkande 2017/18:SfU1, s. 32. 33 Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU2, s. 11. 34 Skatteutskottets betänkande 2016/17:SkU1, s. 9ff. 35 Skatteutskottets betänkande 2017/18:SkU1, s. 21.
Rapport 3 Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
51
att det ska vara lätt för medborgare och företag att göra rätt för sig och att myndigheterna inom utgiftsområdet ska underlätta detta genom bland annat att se till att regelverk och rutiner är så enkla som möjligt. Utskottet framhåller också att det är mycket viktigt att alla som kommer i kontakt med myndigheterna får en enhetlig och rättssäker behandling. Skatteutskottet betonar att fusk och missbruk av skattesystemet inte kan accepteras. Att motverka skatteflykt är därför en angelägen uppgift för Skatteverket. Skatteverkets arbete med att bekämpa skattefusk ska enligt utskottet stärkas genom att Skatteverket får ett särskilt uppdrag.36
Finansutskottet, som behandlar budgetpropositionen för
utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning kommenterar inte arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar under åren 2017–2019.
Justitieutskottet som behandlar utgiftsområde 4 Rättsväsendet
hänvisade i betänkandet avseende år 2018 till ett tidigare tillkännagivande från socialförsäkringsutskottet om att regeringen bör se till att Försäkringskassan regelbundet mäter storleken på felaktiga utbetalningar. Utskottet hänvisade också till att det fanns ett omfattande utrednings- och beredningsarbete som gäller felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och brott mot välfärden. Exempelvis nämndes Delegationen för korrekta utbetalningar i välfärdssystemen. Utskottet såg inte ett behov av ett ytterligare tillkännagivande om brott som begås mot olika typer av välfärdstjänster.37 Justitieutskottet kommenterar inte arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar under åren 2017 och 2019.
3.5 Sammanfattning av riksdagens och regeringens styrning
Enligt regeringsformen beslutar riksdagen om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Riksdagen beslutar också om mål för statsbudgetens olika utgiftsområden. Målen för utgiftsområdena läggs fram tillsammans med regeringens förslag till budget i den årliga budgetpropositionen.
36 Skatteutskottets betänkande 2018/19:SkU1, s. 19f. 37 Finansutskottets betänkande 2018/19:FiU2, s. 14 och Justitieutskottets betänkande 2018/19:JuU1, s. 102.
Riksdagens och regeringens styrning genom budgetpropositionen
Rapport 3
52
Regeringen ska också lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av riksdagen beslutade målen för utgiftsområdet. Enligt regeringens egna interna riktlinjer är det viktigt att resultatredovisningen hålls samman för att ge en samlad bild av ett område.
Det finns få mål avseende korrekta utbetalningar för de fem utbetalande myndigheterna som formulerats av riksdag och regering. Endast när det gäller utgiftsområde 15 Studiestöd finns ett mål om att utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut.
Återrapporteringen från regeringen till riksdagen är svåröverblickbar och det saknas resultatindikatorer som är direkt kopplade till de fem utbetalande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Däremot finns indikatorer kopplade till kvalitet. Vid en jämförelse med skatteområdet finns fler resultatindikatorer som ger en mer sammanhållen bild av området.
Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar sker inte systematiskt i utskottens behandling av budgetpropositionen rörande utgiftsområdena för de fem utbetalande myndigheterna under den studerade perioden. Det sker inte regelbundet och för alla utgiftsområden. Skatteutskottet däremot behandlar perspektiven skattefusk, skattebrott och skatteundandragande under hela den studerade perioden. Utskottet betonar exempelvis att de står bakom arbetet med att motverka skattefusk, skattebrott, skatteundandragande och aggressiv skatteplanering. Utskottet efterfrågar också information om skattefelets storlek och utveckling.
53
4 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
Kapitlet beskriver styrprocessen för mål och återrapportering mellan regeringen och myndigheterna. I kapitlet redogör vi också för de uppgifter som formulerats i de fem utbetalande myndigheternas instruktioner för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Vi redovisar även regeringens mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar som formulerats i regleringsbreven för de fem myndigheterna. Slutligen beskriver vi myndigheternas återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar i årsredovisningen.
4.1 Styrprocessen för mål och återrapportering mellan regering och myndighet
Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i förhållande till de av riksdagen beslutade målen för utgiftsområdet. Enligt Finansdepartementets interna styrdokument kan inte målen för utgiftsområdet i budgetpropositionen direkt användas som styrmedel gentemot myndigheterna. Utgångspunkten för regeringens styrning av myndigheterna är istället uppgifter i myndigheternas instruktioner.38
Instruktionen är det huvudsakliga styrdokumentet för den långsiktiga och förutsebara styrningen. För merparten myndigheter är även den lagstiftning som finns inom ett verksamhetsområde av
38 Finansdepartementet (2016): Anvisning för arbetet med regleringsbrev, s. 20.
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
54
stor betydelse för hur myndigheten utformar och bedriver sin verksamhet.
Om regeringen bedömer att det finns behov av att styra myndigheterna under en kortare period eller mer detaljerat, bör detta ske i regleringsbrevet som komplement till instruktionen. När det gäller årlig styrning bör regleringsbrevet väljas före andra former av regeringsbeslut. Uppgifter som är angivna i myndigheternas instruktioner behöver och bör inte upprepas i regleringsbrevet. Regleringsbreven ska stämmas av mot riksdagens beslut om budgetproposition.
Enligt finansdepartementets interna styrdokument är utgångspunkten för regleringsbrevet att regeringens styrning ska vara sammanhållen, strategisk och präglas av en välavvägd balans mellan tillit och kontroll. Styrsignalerna bör inte vara för många, beröra för stort antal områden eller vara för detaljerade. Styrning av frågor som bör avgöras av myndighetens ledning ska undvikas i regleringsbrevet och instruktionen.
I regleringsbrevets verksamhetsdel kan regeringen vid behov precisera styrningen i form av mål, återrapporteringskrav och uppdrag för myndigheterna.39 Regeringen kan därutöver, när som helst under året, besluta om ytterligare uppdrag till myndigheten eller om ändring av regleringsbrevet.40 Uppdrag kan vara särskilda åtgärder som myndigheten ska vidta eller krav på särskilt beslutsunderlag från myndigheten.
Regleringsbrevet får inte innehålla sådant som är avsett att direkt påverka någon annan än den myndighet som regleringsbrevet avser. Som exempel kan nämnas formuleringar som anger under vilka förutsättningar enskilda får beviljas bidrag.41
I förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag regleras utformningen av myndigheternas årsredovisning och budgetunderlag. Enligt 1 kap. 3 § i förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheterna upprätta och lämna årsredovisning och budgetunderlag till regeringen. Årsredovisningen ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat samt av kostnader, intäkter och myndighetens ekonomiska ställning.
39 Finansdepartementet (2016): Anvisning för arbetet med regleringsbrev, s. 8ff. 40 Finansdepartementet (2016): Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, s. 10. 41 Finansdepartementet (2016): Anvisning för arbetet med regleringsbrev, s. 9ff.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
55
Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll reglerar myndighetsledningens ansvar för att det finns en process för intern styrning och kontroll i myndigheten. Det innebär att myndigheterna är skyldiga att organisera sin interna styrning och kontroll så att de lever upp till de krav som lagstiftningen ställer. I denna rapport handlar det om lagstiftning för att säkerställa myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Processen för intern styrning och kontroll ska säkerställa att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sina uppgifter, uppnår verksamhetens mål och uppfyller de så kallade verksamhetskraven i 3 § myndighetsförordningen. Det innebär att verksamheten ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt, med god hushållning av statens medel samt med en tillförlitlig och rättvisande redovisning. Ledningen för de myndigheter som omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen har varit betryggande under den period som årsredovisningen avser.
Enligt förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ligger årsredovisningarna och budgetunderlagen också till grund för arbetet med nästa års statsbudget och regleringsbrev. Enligt lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. omfattas myndigheternas redovisning i årsredovisningar av Riksrevisionens årliga revision.
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
56
4.2 Alla myndigheter har i uppgift att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott
I detta avsnitt redogör vi för regeringens styrning via myndigheternas instruktioner när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott för de fem utbetalande myndigheterna.
Sedan år 2010 har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion haft ansvar för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs, att motverka bidragsbrott och att samverka med berörda parter i detta arbete.42
Uppgiften om att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott, blev inskriven år 2018 i CSN:s instruktion. Myndigheten har inga uppgifter om samverkan i sin instruktion.43
År 2008 fick Försäkringskassan i sin instruktion i uppgift att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar.44 I instruktionen för år 2010 ändras uppgiften till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. År 2010 tillkommer också att Försäkringskassan ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och då särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs.45
Sedan år 2008 ska Migrationsverket enligt sin instruktion motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Från år 2008 har myndigheten även i uppgift att samverka med andra ansvariga myndigheter så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som Migrationsverket har.46
I samband med Pensionsmyndighetens bildande år 2010 ska myndigheten enligt sin instruktion säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndigheten ska också enligt instruktionen samverka med berörda myndigheter,
42 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 43 Förordning (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden. 44 Förordning (2007:1235) med instruktion för Försäkringskassan. 45 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 46 Förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
57
kommuner och andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet.47
4.3 Regeringens styrning via regleringsbrev för att säkerställa korrekta utbetalningar
Regeringen ger mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven. I detta avsnitt redogör vi för regeringens styrning via regleringsbrev när det gäller de fem utbetalande myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Redovisningen avser perioden 2010–2018. I de fall regeringen lämnat särskilda uppdrag i regleringsbrevet angående arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar finns de med i redovisningen. Eventuella uppdrag från regeringen som lämnats vid sidan av regleringsbrevet finns inte med i redovisningen.
I detta avsnitt redogör vi översiktligt mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. En sammanställning av myndigheternas regleringsbrev för perioden 2010–2018 finns i bilaga 2.
4.3.1 Arbetsförmedlingen
Formuleringarna i Arbetsförmedlingens regleringsbrev har sett olika ut när det gäller att säkerställa korrekta utbetalningar under perioden 2010–2018. Under åren 2010 och 2011 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag att redovisa resultatet av genomförda riskanalyser beträffande felaktiga utbetalningar respektive en redovisning av hur myndigheten arbetar för att integrera arbetet mot felaktiga utbetalningar i den löpande verksamheten. Under år 2012 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag att redogöra för effekterna av de åtgärder inom kontrollfunktionen som myndigheten hade genomfört under de senaste två åren. Myndigheten skulle också redovisa en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar avseende lönebidrag. Under år 2013 och 2014 har uppdragen varit inriktade på att myndigheten ska bygga upp en väl fungerande intern styrning
47 Förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
58
och kontroll. Mellan åren 2015 och 2018 finns inga mål, återrapporteringskrav eller uppdrag avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
4.3.2 CSN
I regleringsbreven mellan åren 2010–2017 anges att CSN ska motverka bidragsbrott och säkerställa att utbetalning från studiestödssystemet endast sker till den som är berättigad till stöd från systemet. Mellan åren 2010–2015 efterfrågar regeringen återrapportering av åtgärder som vidtagits och som planeras för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. För åren 2014 och 2015 tillkommer att CSN ska redovisa måluppfyllelse. För åren 2016 och 2017 specificeras inte den generella måluppfyllelsen och återrapporteringskraven för åtgärder som vidtagits och som planeras för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Men regeringen efterfrågar måluppfyllelse, genomförda insatser och resultat av insatserna för myndighetens återbetalnings- och återkravsverksamhet. Under åren 2011–2017 har CSN ett återrapporteringskrav om att lämna en särskild redovisning vad avser låntagare bosatta utomlands.
CSN har haft ett uppdrag som har bäring på arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar under perioden 2010–2018. År 2017 fick CSN ett uppdrag att följa utvecklingen med anledning av de ändrade bestämmelserna om studiemedel för utlandsstudier som trädde i kraft den 1 juni 2015. Myndigheten skulle särskilt analysera effekterna av reformen, bland annat med avseende på risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
I regleringsbrevet för år 2018 anges att CSN särskilt ska redovisa hur myndigheten har intensifierat arbetet med att förbättra återbetalningen från främst utlandsbosatta låntagare.
4.3.3 Försäkringskassan
Försäkringskassan har omfattande styrning angående uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar i sina regleringsbrev för perioden 2010–2018. Hur regeringen beskriver mål, återrapportering och uppdrag skiljer sig åt mellan åren.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
59
År 2010 ska Försäkringskassan arbeta för att förhindra obehöriga att nyttja försäkringen i syfte att stärka tilltron till socialförsäkringen. Myndigheten ska samverka både internt och externt. Försäkringskassan har återrapporteringskrav gällande den instruktionsreglerade uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndigheten ska särskilt redovisa hur de säkerställer korrekta utlandsbetalningar. Försäkringskassan har också i uppdrag att redovisa hur kontroller integreras och automatiseras i handläggningen samt ett uppdrag om att följa upp och redovisa insatser vid felaktiga utbetalningar gällande myndighetens fordringsverksamhet (återkrav).
År 2011 finns ett återrapporteringskrav gällande den instruktionsreglerade uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. För år 2012 finns ligger samma krav som ett särskilt uppdrag. Detta uppdrag kvarstår i regleringsbreven för åren 2013–2015.
Under åren 2013–2017 har Försäkringskassan ett övergripande mål som bland annat innebär att rätt person ska få rätt ersättning i tid och att verksamheten ska präglas av hög kvalitet.
År 2013–2015 specificeras uppdraget om felaktiga utbetalningar i myndighetens regleringsbrev. Specificeringen innebär bland annat att myndigheten ska redovisa den instruktionsenliga uppgiften i en särskild rapport. Rapporten ska innehålla åtgärder som myndigheten har vidtagit för att minska oavsiktliga fel från handläggare och sökande. Myndigheten ska också redovisa hur de arbetar med att stärka kontrollperspektivet i handläggningen och hur de arbetar med att utveckla smarta kontrollsystem.
I regleringsbreven under 2013–2018 ger regeringen mål, återrapporteringskrav eller uppdrag avseende assistansersättning. Vissa skrivningar har direkt koppling till arbetet med att motverka fel och överutnyttjande. År 2015 har Försäkringskassan ett tillägg att redovisa samverkan med andra myndigheter inom assistansersättningen. Uppdrag avseende tillfällig föräldrapenning ges år 2013 och det statliga tandvårdsstödet år 2014. I dessa uppdrag ska myndigheten återrapportera åtgärder för att förhindra fel och missbruk inom förmånerna. År 2016 finns ett uppdrag avseende fastställande av tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer. I uppdraget anges att Försäkringskassan ska redovisa vilka kontroller myndigheten gör i handläggningen av tillämplig
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
60
lagstiftning för att motverka fusk och fel. Försäkringskassan fick också år 2016 i uppdrag att redovisa utvecklingen av kvaliteten i handläggningen. I denna redovisning ingick att beskriva hur myndigheten säkrar rätt beslut och rätt utbetalning, samt hur myndigheten arbetar för att minska de oavsiktliga felen. Uppdraget kvarstår år 2017. I regleringsbrevet för år 2018 finns ett uppdrag gällande föräldraförsäkringen kring informationsinsatser för att öka individers kunskap om regelverk.
4.3.4 Migrationsverket
Under perioden 2010–2018 har Migrationsverket haft ett uppdrag med bäring på uppgiften att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i sitt regleringsbrev. Uppdraget för år 2017 innebar att myndigheten ska ta fram en plan för hur den interna styrningen och kontrollen ska utvecklas för att säkerställa att risken för felaktiga utbetalningar minimeras.
I regleringsbreven för åren 2010 och 2011 finns mål för att säkerställa att inga felaktiga utbetalningar av ersättningar till asylsökande förekommer och att arbeta för att motverka bidragsbrott.
Under åren 2012 och 2013 finns bara ett återrapporteringskrav om att redovisa hur myndigheten arbetar för att upptäcka missbruk av regler. År 2014 specificerar regeringen att dagersättningen till asylsökande ska anpassas till den asylsökandes vistelsetid i myndighetens mottagande så att risken för missbruk minskar. Under åren 2014 och 2015 ska myndigheten också säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndighetens ska återrapportera insatser för att upptäcka missbruk av regler. För år 2015 tillkommer ett återrapporteringskrav angående vilka insatser som gjorts för att säkerställa god intern styrning och kontroll.
I regleringsbrevet för år 2017 fick myndigheten i uppdrag att ta fram en plan för hur den interna styrningen och kontrollen skulle utvecklas för att bland annat säkerställa risken för att felaktiga utbetalningar minimeras.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
61
Under perioden 2016–2018 saknas mål och återrapporteringskrav avseende arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
4.3.5 Pensionsmyndigheten
I regleringsbrevet för år 2010 anges att Pensionsmyndigheten ska redovisa hur myndigheten lever upp till den instruktionsreglerande uppgiften att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Myndigheten ska också redovisa hur de säkerställer korrekta utbetalningar.
Åren 2011 och 2012 finns bara mål avseende återkravsärenden. För år 2012 finns ett uppdrag avseende kontrollverksamheten. Under åren 2013–2015 får myndigheten omfattande uppdrag när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Under år 2015 utvidgas uppdraget till att redovisa en kartläggning av vilka fel som görs och orsakerna till felen samt redovisa en plan för hur felen ska motverkas. I regleringsbrevet för år 2016 saknas mål, återrapportering och uppdrag avseende att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott.
I regleringsbreven för år 2017 och 2018 ska myndigheten redovisa kvaliteten i handläggningen av ärenden samt vilka åtgärder som har vidtagits för att förbättra kvaliteten. Myndigheten ska även redovisa hur man arbetar för att minska de oavsiktliga felen. År 2018 tillkommer att myndigheten ska minska felaktiga utbetalningar i bostadstilläggsärenden.
I Pensionsmyndighetens regleringsbrev för åren 2013–2017 finns även krav om att öka kvaliteten i handläggningen av ärenden om bostadstillägg till pensionärer och återkravsärenden.
4.4 Myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar är utspridd i årsredovisningarna
I detta avsnitt redogör vi för de fem utbetalande myndigheternas återrapportering angående arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar i årsredovisningen. Årsredovisningarna avser verksamhetsåret 2017.
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
62
4.4.1 Arbetsförmedlingen
I inledningen av Arbetsförmedlingens årsredovisning för år 2017 redogör Arbetsförmedlingen för sina instruktionsenliga uppgifter. Arbetsförmedlingen lyfter fram att myndigheten ska samverka med berörda parter för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott.
Arbetsförmedlingen beskriver myndighetens verksamhetsutveckling. En del i utvecklingsarbetet är att myndigheten ska värna om välfärdssystemet. Förebyggande arbete för att stödja rätt direkt, riskbaserade åtgärder och kontroller samt effektivare kontrollarbete genom samverkan är tre inriktningar som ligger till grund för åtgärder som myndigheten arbetar med.
Arbetsförmedlingen har ett särskilt kapitel om myndighetens hantering av felaktiga utbetalningar. I kapitlet redogör Arbetsförmedlingen för hanteringen av misstänkt felaktiga utbetalningar och kontrollutredningar. Myndigheten redovisar också inkomna återkravsärenden, vem som har orsakat återkravet samt återkravsbeslut. I kapitlet redovisas slutligen uppgifter om fordringshanteringen och polisanmälningar som har gjorts.
I slutet av årsredovisningen ligger Arbetsförmedlingens bedömning av arbetet med intern styrning och kontroll. I årsredovisningen redovisas att myndigheten har utvecklat processen för intern styrning och kontroll och att en modell för självskattning av intern styrning och kontroll har tagits fram. Myndigheten beskriver också vidtagna åtgärder inom myndighetens systematiska kontrollarbete för att säkerställa korrekt ärendehandläggning. Arbetsförmedlingen lyfter fram att de har arbetat med myndighetens värdegrund, kompetensförsörjning, riskbaserade åtgärder och kontroller samt regelefterlevnad.
4.4.2 CSN
I ett övergripande avsnitt i CSN:s årsredovisning för år 2017 beskriver CSN hur myndigheten arbetar för att förhindra felaktiga utbetalningar. CSN har också ett eget kapitel i resultatredovisningen som mer detaljerat beskriver myndighetens arbete med att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
63
Kapitlet berör bland annat myndighetens kontrollarbete, effektivt informationsutbyte, automatiserade handläggningssystem och myndighetens arbete för att de studerande ska kunna göra rätt från början. I kapitlet redogör CSN också för måluppfyllelsen när det gäller målet om felaktiga utbetalningar och bidragsbrott som år 2017 fanns i regleringsbrevet. CSN gör också bedömningen att myndigheten har väl fungerande handläggningsrutiner och effektiva kontroller för att säkerställa att utbetalningar av studiestöd bara sker till de som har rätt till stöd. CSN redovisar hur mycket myndigheten har återkrävt vad gäller felaktiga utbetalningar. Myndigheten rapporterar också belopp och antal polisanmälningar om misstänkt bidragsbrott. Slutligen redogör CSN för uppgifter om hur stora belopp felaktiga utbetalningar myndigheten har kunnat förhindra i arbetet med att motverka bidragsbrott.
CSN har även ett särskilt kapitel som beskriver kvaliteten i ärendehanteringen utifrån målet i regleringsbrevet. I detta kapitel redogör myndigheten bland annat för andelen korrekta beslut och de insatser som genomförts under året. CSN gör också en bedömning av målet.
I kapitlen som beskriver resultatet för CSN:s hantering av olika stöd redogör myndigheten bland annat för CSN:s interna mål om att ”kunden får rätt studiestöd”. Målet är formulerat utifrån målet i regleringsbrevet om att verksamheten ska säkerställa att studerande kvinnor och män på ett snabbt och rättssäkert sätt får det stöd som de har rätt till. I CSN:s redogörelse för att kunden ska få rätt studiestöd beskrivs myndighetens kvalitetsarbete och arbete för att motverka felaktiga utbetalningar. CSN gör hänvisningar till respektive kapitel i årsredovisningen. I avsnittet redovisas också bland annat antal återkrav och överklaganden.
I slutet av årsredovisningen ligger CSN:s bedömning av arbetet med intern styrning och kontroll. I årsredovisningen pekar CSN på att arbetet med intern styrning och kontroll är en del i arbetet med att förhindra felaktiga utbetalningar eftersom intern styrning och kontroll fokuserar på risker för att bland annat ekonomiska värden går förlorade. Dessa värden är centrala delar i myndighetens mål och i den löpande verksamheten. Ett exempel som CSN lyfter fram är att myndigheten gör kontinuerliga ansträngningar för att förhindra uppkomsten av felaktiga utbetalningar. Exempel på åtgärder som myndigheten har vidtagit för att minska strategiska risker som
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
64
identifierats, är förbättrat systemstöd för kontroller av studier inom studiemedel i Sverige samt aktiviteter för att förbereda leveransen och mottagandet i linjeorganisationen från pågående systemförnyelse.
4.4.3 Försäkringskassan
I Försäkringskassans inledande beskrivning i årsredovisningen avseende år 2017 av myndighetens uppgifter beskriver Försäkringskassan hur ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen är fördelat inom organisationen.
Under resultatredovisningsdelen i årsredovisningen beskriver Försäkringskassan bland annat myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling. Myndigheten lyfter att risker för felaktiga utbetalningar är en del av kvalitetsanalyserna eftersom risker för felaktiga utbetalningar oftast är risker för rättsliga kvalitetsbrister i förmånerna. Riskanalyserna beskriver de risker som finns, trots att kontroller görs i handläggningen och som kan leda till felaktiga beslut eller utbetalningar. Kvalitetsbedömningen görs separat utifrån aspekterna rättssäkerhet, service och produktivitet. Bedömningen av rättssäkerheten görs utifrån kvalitetsuppföljningar av handlagda ärenden som följs upp på individ- eller teamnivå, antal/andel upptäckta felutbetalningar som orsakats av Försäkringskassan, intern försäkringskontroll, omprövningar, överklaganden, skadestånd, JO-anmälningar, rättsliga kvalitetsuppföljningar, uppföljningar av applikationskontroller samt interna och externa granskningar. Bedömningen av rättssäkerheten görs för Försäkringskassan som helhet samt för förmånerna sjukpenning, sjukersättning, aktivitetsersättning, assistansersättning, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, barnbidrag, bostadsbidrag, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning, bostadsersättning och etableringsstöd/tillägg samt statligt tandvårdsstöd.
Försäkringskassan har ett kapitel i årsredovisningen som handlar om att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott där Försäkringskassan beskriver vilka åtgärder som vidtagits. Exempel på åtgärder är manuella och maskinella kontroller före eller efter utbetalning, riskbaserade kontroller av ärenden med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, polisanmälan av misstänkta brott
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
65
och återkrav av felaktiga utbetalningar. Efter utbetalning sker kontroll för att säkerställa tillförlitligheten i utbetalningsprocessen. Försäkringskassan redovisar bland annat antal avslutade kontrollåtgärder och åtgärder, återkravsbelopp och förhindrade felaktiga utbetalningar inom kontrollutredningen samt polisanmälningar. Försäkringskassan redogör också för myndighetens samverkan mot organiserad brottslighet.
I Försäkringskassans återrapportering av mål enligt regleringsbrevet ska myndigheten inom sjukförsäkringen bland annat verka för att rätt ersättning ges till rätt person. Försäkringskassan beskriver sitt interna arbete för att stärka sjukförsäkringshandläggningen. Myndigheten redogör bland annat för insatser i syfte att öka kvalitet i utredningar och bedömningar. Försäkringskassans redogör för sin bedömning om myndigheten ger rätt ersättning till rätt person.
Även inom assistansersättning finns målet om att rätt person ska få rätt ersättning. Försäkringskassan har också ett mål om att myndigheten ska säkerställa en god kontroll för att motverka överutnyttjande och brottsligt nyttjande inom assistansersättning. I årsredovisningen redogör myndigheten för det arbete som har gjorts.
Under avsnittet övrig återrapportering redovisar Försäkringskassan insatser som myndigheten vidtagit inom området rättssäkerhet i syfte att öka förtroendet för myndigheten. Försäkringskassan har genomfört insatser inom bostadsbidrag, föräldrapenning och statliga tandvårdsstödet i syfte att motverka felaktiga utbetalningar och att rätt person ska få rätt ersättning. Inom området produktivitet lyfts myndighetens arbete med att ta fram ett analysbaserat system för beslutsstöd i syfte att minska felaktiga utbetalningar.
I slutet av årsredovisningen ligger Försäkringskassans bedömning av arbetet med intern styrning och kontroll. I årsredovisningen lyfter Försäkringskassan fram att myndigheten har reviderat alla styrdokument under år 2017 och därmed har riskhanteringen förtydligats. Riskhantering ska göras inför alla väsentliga administrativa beslut. I avsnittet redovisar Försäkringskassan identifierade förbättringsområden gällande bland annat kvaliteten i samordningsuppdraget och assistansersättningen samt handläggningstiderna för omprövningsärenden.
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
66
4.4.4 Migrationsverket
I inledningen av årsredovisningen för år 2017 redogör Migrationsverket för uppgifterna i instruktionen och mål i regleringsbrevet. Enligt instruktionen ska Migrationsverket motverka missbruk av regler och säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. När det gäller rättslig kvalitet lyfter Migrationsverket uppgiften i instruktionen om att myndigheten ska ha ett beslutsfattande med en hög rättslig kvalitet. Dessutom har myndigheten ett mål i regleringsbrevet för år 2017 att de ska ha definierade och kvantifierade mål för rättslig kvalitet. Därefter följer en sammanfattning av utfallet.
Migrationsverket har ett eget kapitel i resultatredovisningen som beskriver myndighetens arbete med att tillsyn och kontroll. Kapitlet innehåller en redogörelse för myndighetens arbete med att motverka missbruk av regler och att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott samt myndighetens utvecklingsarbete för intern styrning och kontroll. Under avsnittet ”Motverka missbruk av regler” redovisar Migrationsverket bland annat myndighetens utredning av misstankar om oegentligheter, verksamhetsgranskningar för att motverka korruption samt efterkontroller i arbetsmarknadsärenden. Under avsnittet ”Säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott” redovisar Migrationsverket förebyggande insatser för att motverka felaktiga utbetalningar. I avsnittet redogör myndigheten också för felaktiga utbetalningar rörande ersättningar till asylsökande. Myndigheten redovisar felaktiga utbetalningar uppdelat på antal och belopp. Myndigheten redovisar också uppgifter om brottsanmälan och misstanke om bidragsbrott.
I Migrationsverkets årsredovisning finns även ett eget kapitel om rättslig kvalitet i verksamheten. I kapitlet redogör myndigheten bland annat för vilka kvalitetsuppföljningar som har gjorts under året.
Under avsnittet ”Intern styrning och kontroll” anger Migrationsverket att processen för intern styrning och kontroll har utvecklats. Arbetet med att ta fram en verksamhetsriskanalys har enligt myndigheten förbättrat stödet för enhetscheferna i arbetet med intern styrning och kontroll och möjliggjort sammanställningar och analyser av resultat på regional och nationell nivå.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
67
4.4.5 Pensionsmyndigheten
I slutet av resultatredovisningen i årsredovisningen för år 2017 sammanställer Pensionsmyndigheten myndighetens återrapportering enligt regleringsbrev och instruktion. I den sammanställningen uppger Pensionsmyndigheten att arbetet med att motverka bidragsbrott och att säkerställa att inga felaktiga utbetalningar görs redovisas i avsnittet ”Utbetalning”. I avsnittet beskrivs myndighetens löpande utbetalningskontroll. Pensionsmyndigheten hänvisar också bland annat till att uppgifter om kvalitet i utbetalningsprocessen redovisas under respektive förmån. Under respektive förmån redogör Pensionsmyndigheten för kvaliteten i ärendehandläggningen.
I årsredovisningen redogör Pensionsmyndigheten också för de efterkontroller som gjorts under året inom förmånen bostadstillägg. Myndigheten rapporterar andelen felaktigt utbetalt belopp under 2017. Pensionsmyndigheten redovisar också kontroller avseende taxerad inkomst inom förmånen. Kontrollerna visar inkomstavvikelser och genom dessa kontroller identifieras felaktiga utbetalningar.
I ett särskilt kapitel i resultatredovisningen redogör Pensionsmyndigheten för kvaliteten i verksamheten. Redovisningen är kopplat till målet i regleringsbrevet avseende kvalitet i handläggningen och vilka åtgärder som vidtagits för att förbättra kvaliteten. I redovisningen ingår också arbetet med att minska oavsiktliga fel. I återrapporteringen av kvaliteten i verksamheten bedömer Pensionsmyndigheten kvaliteten för de olika förmånerna. Pensionsmyndigheten bedömer att samtliga kvalitetsbrister som identifierats är oavsiktliga. Därför görs ingen separat redovisning av arbetet för att minska de avsiktliga felen.
Pensionsmyndigheten redovisar även återrapporteringen av mål angående mörkertal inom bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Bland annat redovisar myndigheten aktiviteter för att öka kunskapen bland pensionärer som har rätt till förmånerna men inte har ansökt.
Pensionsmyndigheten redogör också för avslutade återkravsärenden, kontrollutredningar vid misstanke om brott samt uppgifter om omprövningar och överklaganden.
Under avsnittet ”Intygande om intern styrning och kontroll” anger Pensionsmyndigheten att myndigheten har en etablerad
Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar Rapport 3
68
modell och process för intern styrning och kontroll samt för riskhantering. I avsnittet redovisas bland annat Pensionsmyndighetens implementeringsarbete avseende kvalitetsmodellen. Förbättringsområden som identifierats är bland annat att integrera det datadrivna arbetet i modellen och förtydliga den interna ansvarsfördelningen. Under avsnittet lyfter Pensionsmyndigheten också problem inom förmånen bostadstillägg. Myndigheten redovisar bland annat en planerad åtgärd i form av ett automatiserat systemstöd för att minska felkällorna i handläggningsprocessen.
4.5 Sammanfattning av regeringens styrning av myndigheterna
Utgångspunkten för regeringens styrning av myndigheterna är uppgifter i myndigheternas instruktioner. Instruktionen är det huvudsakliga styrdokumentet för den långsiktiga och förutsebara styrningen. För merparten myndigheter är även den lagstiftning som finns inom ett verksamhetsområde av stor betydelse för hur myndigheten utformar och bedriver sin verksamhet.
Om regeringen bedömer att det finns behov av att styra myndigheterna under en kortare period eller mer detaljerat, bör detta ske i regleringsbrevet som komplement till instruktionen. Uppgifter som är angivna i myndigheternas instruktioner behöver och bör inte upprepas i regleringsbrevet.
Alla myndigheter har en tydlig uppgift att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Försäkringskassan och Migrationsverket fick uppgiften i instruktionen år 2008, Arbetsförmedlingen och Pensionsmyndigheten fick uppgiften i instruktionen år 2010 och CSN fick det inskrivet år 2018. CSN hade dock formuleringen i regleringsbrevet under åren 2008–2017.
Myndigheternas uppgift avseende samverkan skiljer sig åt i instruktionen. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska enligt sin instruktion samverka specifikt vad gäller arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Migrationsverket och Pensionsmyndigheten ska samverka men det finns ingen specifik koppling till arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. CSN saknar helt skrivningar kring samverkan i sin instruktion.
Rapport 3 Regeringens mål för och myndigheternas återrapportering av felaktiga utbetalningar
69
Utöver uppgiften i instruktionen använder regeringen regleringsbrevet för att styra myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott, under kortare period eller mer detaljerat. Perspektiven har i princip varit med i myndigheternas regleringsbrev under hela den studerade perioden. Arbetsförmedlingen saknar dock helt mål, återrapporteringskrav och uppdrag för fyra av de nio åren och Migrationsverket för två av de nio åren.
Perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott får ungefär samma tyngd i de olika myndigheternas respektive regleringsbrev. Migrationsverket och Pensionsmyndigheten har dock inte haft några mål, återrapporteringskrav eller uppdrag avseende bidragsbrott för åren 2016–2018.
Samverkansaspekten i samband med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är begränsad i myndigheternas regleringsbrev sedan år 2010. Samverkan berörs vid två tillfällen i Försäkringskassans regleringsbrev.
De mål, återrapporteringar och uppdrag i regleringsbreven som regeringen har gett myndigheterna har varierat något över åren. Hur detaljerad återrapportering regeringen efterfrågar har varierat över åren. Regeringen har formulerat flest krav i Försäkringskassans regleringsbrev. Migrationsverket har minst antal krav. Återrapporteringskraven är generellt färre för alla myndigheter för år 2018.
Alla myndigheter förutom Pensionsmyndigheten har ett särskilt avsnitt i resultatdelen i sina årsredovisningar som avser återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Pensionsmyndigheten utpekar avsnittet ”utbetalning” som det avsnitt där myndighetens återrapportering sker.
Det finns också återrapportering avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar under flera avsnitt i årsredovisningarna. Exempelvis återfinns återrapportering under avsnitten ”intern styrning och kontroll”, ”myndigheternas återrapportering av kvalitet” och ”återrapportering av enskilda förmåner, åtgärder och bidrag”.
71
Del 2. Kartläggning av myndigheternas
arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
De övergripande förutsättningarna för den statliga verksamheten sätts av riksdag och regering i form av lagar, förordningar och ekonomiska ramar. Regeringen utformar också mål och särskilda uppdrag för myndigheternas verksamhet. Regeringen beslutar dessutom om myndighetens ledningsform och vem som ska styra myndigheten.48
I Sverige har myndigheterna stor frihet att utforma sin verksamhet. Beslutsfattande och befogenheter är delegerat. Den svenska förvaltningsmodellen utgår från att de som är närmast verksamheten har bäst kunskap om hur den bör bedrivas. Jämfört med andra länder har svenska statliga myndigheter relativt stor frihet gentemot regeringen.49
Utifrån de övergripande förutsättningarna får myndigheterna själva utforma styrningen av sin verksamhet. I denna del beskriver vi hur de fem utbetalande myndigheterna har utformat sitt arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
48 ESV (2014): Att få rätt saker att hända, s. 26. 49 Ibid., s. 19.
73
5 Arbetsförmedlingen
Arbetsförmedlingen hade i december år 2018 cirka 13 700 anställda. Myndighetens verksamhet är organiserad i tre geografiskt indelade regioner. Det finns 238 arbetsförmedlingskontor över hela landet. Av dessa ska 132 läggas ned under 2019–2020. Nedläggningarna kommer att leda till förändringar avseende organisering, antalet arbetsförmedlare och arbetssätt.50 Arbetsförmedlingen ska verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra arbetssökande med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.51 I Arbetsförmedlingens uppdrag ingår att avgöra vilka som ska få tillgång till arbetsmarknadspolitiska program och åtgärder.52 I uppdraget ingår också att kontrollera att de arbetssökande följer regelverket för att ha rätt till arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd.53 Flera av Arbetsförmedlingens åtgärder gäller subventioner till arbetsgivare för att de ska anställa arbetslösa.
Arbetsförmedlingens utgifter för transfereringar uppgick år 2018 till 61,8 miljarder kronor. Huvuddelen av transfereringarna betalas ut till arbetsgivare. Kostnaden för lönebidrag och Samhall samt bidrag till arbetslöshetsersättningen stod för vardera 21 procent av de totala transfereringarna. Aktivitetsstöd stod för 17 procent och kostnaden för nystartsjobb stod för 8 procent av de totala transfereringarna.54
Arbetsförmedlingen har en styrelse och generaldirektören är myndighetschef. Arbetsförmedlingen har också en internrevision.
50 Arbetsförmedlingen (2019): Information från faktagranskning. 51 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 52 Arbetsförmedlingen (2018): Verksamhetsplan 2018, s. 3. 53 Arbetsförmedlingen (2019): Våra erbjudande. 54 Arbetsförmedlingen (2019): Årsredovisning 2018, s. 11.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
74
Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för riskhantering, styrning, kontroll och ledning.55
Det finns också en tillsynsmyndighet, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF). IAF har till uppgift att granska arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens uppdrag i arbetslöshetsförsäkringen.
5.1 Arbetsförmedlingens tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redogör vi för Arbetsförmedlingens uppgift i instruktionen avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Dessutom beskrivs hur Arbetsförmedlingen tolkar och konkretiserar uppgiften i sin verksamhet.
5.1.1 Arbetsförmedlingens uppgift
Sedan år 2010 har Arbetsförmedlingen enligt sin instruktion ansvar för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs, att motverka bidragsbrott och att samverka med berörda parter i detta arbete. Enligt instruktionen ska Arbetsförmedlingen dessutom utforma verksamheten så att den inte snedvrider konkurrensförutsättningarna på arbetsmarknaden.56
5.1.2 Hur Arbetsförmedlingens tolkar och konkretiserar uppgiften
Utgångspunkten för Arbetsförmedlingens ledningsfilosofi och styrmodell är att det finns en tillit för att varje medarbetare har den bästa kunskapen om hur uppgiften ska realiseras genom att mål och aktiviteter sätts på respektive nivå. Indikatorer används för att mäta om målen nås. I linjen sker uppföljning och hantering av avvikelser.
55 Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, s. 9. 56 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
75
Verksamheten förbättras enligt myndighetens arbetsprocess för ständiga förbättringar i vardagen.57
Arbetsförmedlingen har tagit fram riktlinjer och ett handläggarstöd för myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt handläggarstödet ska Arbetsförmedlingen bland annat se till att rätt beslut fattas, att följa upp och granska beviljad ersättning samt att uppmärksamma interna oegentligheter som kan påverka rätten till ersättning.58
I Arbetsförmedlingens riktlinjer för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, anges att arbetet bidrar till en bättre hushållning av statens medel och till att stödja en sund konkurrens i näringslivet. Myndigheten menar att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är grundläggande för legitimiteten och förtroendet för Arbetsförmedlingen, samt värnar om tilltron till välfärdssystemet.
Arbetsförmedlingen har tagit fram en flerårig strategisk plan som utgör ett av underlagen för den årliga verksamhetsplanen.59 En del i den strategiska planen handlar om ”god förvaltning” där korrekta utbetalningar är en del.60 Arbetsförmedlingen ska motverka ”felaktiga utbetalningar genom att bland annat verka för en kvalitativ ärendehandläggning med välutredda beslut och korrekta underlag.”61Myndigheten har alltså inte formulerat särskilda mål kopplat till felaktiga utbetalningar. Enligt Arbetsförmedlingens riktlinjer för självskattning av intern styrning och kontroll beskriver den strategiska planen övergripande hur myndigheten ska uppnå en rättssäker hantering i verksamheten och god kvalitet i ärendehandläggningen.62
I den årliga verksamhetsplanen för år 2019 anger Arbetsförmedlingen att myndigheten ska bidra till ett välfungerande välfärdssystem genom att sträva mot en medveten och rättssäker handläggning av programbeslut som motverkar riskerna för felaktiga utbetalningar, bidragsbrott, bedrägerier och snedvridning av konkurrensen. Vidare ska myndighetens uppföljningsarbete stärkas
57 Arbetsförmedlingen (2018): Verksamhetsplan 2018, s. 6. 58 Arbetsförmedlingen (2014): Arbetsförmedlingens handläggarstöd – misstanke om felaktig ut-
betalning, s. 5.
59 Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete med mot felaktiga utbetalningar.
Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll, s. 5ff.
60 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 61 Arbetsförmedlingen (2018): Arbetsförmedlingens myndighetsindikatorer för god förvaltning, s. 1. 62 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 15.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
76
för att kunna identifiera och hantera områden där tillämpningen av regelverket inte är rättssäker. Uppföljningen syftar också till att möjliggöra effektivt lärande inom myndigheten. Myndigheten ska också arbeta med automatisering för att förbättra förutsättningarna för en enhetlig och korrekt regeltillämpning. Automatiserade och riskbaserade kontroller ska enligt myndigheten användas för att motverka felaktiga utbetalningar. Enligt Arbetsförmedlingen bidrar dessa åtgärder till en god hushållning med statens medel och att myndigheten säkerställer en saklig och opartisk ärendehandläggning.63
5.2 Arbetsförmedlingens organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
Arbetsförmedlingens operativa verksamhet är organiserad i tre regioner. Regionerna består av marknadsområden som innefattar de lokala arbetsförmedlingarna. Organisationen kommer att förändras från och med juli år 2019. Förutom den operativa verksamheten finns avdelningar som stöttar den operativa verksamheten och ledningen. Samordningsansvaret för felaktiga utbetalningar ligger inom ekonomiavdelningen på förvaltningsavdelningen.64 Inom ekonomienheten finns även en enhet som arbetar med urval för kontroller, återkravsutredningar samt bedrägeri och bidragsbrott. Det finns en enhet för central omprövning på rättsavdelningen.65
Arbetsförmedlingens arbetsordning bygger på en uppdelning av leverans- och funktionsansvar. Regionerna har leveransansvar för att genomföra det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och den huvudsakliga operativa delen av myndighetens förmedlingsuppdrag.66 I det ingår bland annat att säkerställa att verksamheten levererar förväntat resultat, att följa upp resultat och regelefterlevnad samt att tydliggöra verksamhetens krav och behov för avdelningar och staber.
63 Arbetsförmedlingen (2019): Verksamhetsplan 2019, s. 4ff. 64 Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, s. 9. 65 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 66 Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, s. 16.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
77
Enligt Arbetsförmedlingen innebär leveransansvaret inte explicit ett ansvar att motverka felaktiga utbetalningar.67 Ansvaret för att verksamhetens regelverk följs regleras dock i arbetsordningen. Cheferna har också ansvar för att säkerställa god intern styrning och kontroll enligt förordningen om intern styrning och kontroll.68Enligt Arbetsförmedlingen innebär det att alla chefer i praktiken har ansvar för att motverka felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen framhåller att myndigheten har valt att inte uttryckligen räkna upp alla komponenter som ingår i leveransansvaret. Detta beror på att det har funnits en tendens till att om en aspekt lyfts fram så är det bara den aspekten som det blir fokus på.
På marknadsområdenas staber finns medarbetare som har ett särskilt ansvar för felaktiga utbetalningar. Enligt Arbetsförmedlingen tydliggör dessa medarbetare bland annat riskerna med felaktiga utbetalningar om förmedlarna inte arbetar i enlighet med myndighetens rutiner.69
Funktionsansvar innebär att svara för ”vad” och ”varför” och utförs i huvudsak på myndighetens avdelningar och staber. I det ingår bland annat att ta fram styrande och vägledande dokument, att skapa förutsättningar för och stödja en god rättssäkerhet samt korrekt och enhetlig tillämpning av regelverket inom sitt område. Dessutom innebär funktionsansvaret att myndighetens avdelningar och staber ska följa upp kvalitet, enhetlighet, rättssäkerhet, effektivitet och kund- och samhällsnytta samt att samarbeta med andra myndigheter och organisationer på nationell nivå. Förvaltningsavdelningen har funktionsansvar för myndighetens strategiska arbete inom bland annat området ekonomi. En del av området ekonomi är att ansvara för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.70
Arbetsförmedlingen uppger att förvaltningsavdelningen har fått ett tydligare mandat att driva arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar sedan beslut om funktionsansvaret fattades. Arbetsförmedlingen har valt att centralisera arbetsgivarkontrollerna för att kunna fatta beslut oberoende av lokala förhållanden. Arbetet med att centralisera delar av arbetsgivarkontrollen har påbörjats under januari 2019 och beräknas vara implementerat juli 2019.
67 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 68 Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, s. 13. 69 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 70 Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, s. 17.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
78
Initiativet till en arbetsgivarkontroll kommer från den lokala förmedlaren men utförs av den centrala gruppen. En centraliserad expertfunktion förväntas ge en ökad rättssäkerhet och skapa enhetlighet.71
Arbetsförmedlingen har en kontrollfunktion inom individersättningarna arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Denna kontrollfunktion ska säkerställa att kraven, bland annat att ersättningstagare står till arbetsmarknadens förfogande och söker arbete i enlighet med regelverken för dessa ersättningar, är uppfyllda. När det gäller personer som har arbetslöshetsersättning ska Arbetsförmedlingen underrätta arbetslöshetskassan då ersättningstagaren inte följer reglerna. Arbetslöshetskassorna fattar självständiga beslut om ersättningen till den enskilde. Oftast ligger besluten i linjen med Arbetsförmedlingens information. När det gäller personer som har aktivitetsstöd och utvecklingsersättning underrättar kontrollfunktionen Arbetsförmedlingens egen enhet ”Ersättningsprövning” som utreder misstanken. I nästa led meddelar enheten Försäkringskassan som är utbetalande myndighet.
Avdelningen Kundsupport och ersättning har påbörjat arbetet med att utveckla en sammanhållen, central kontrollfunktion för individersättning. Målsättningen är att skapa en så automatiserad handläggningsprocess som möjligt. Införandet kommer att ske etappvis från andra halvan av 2019. Målet är att funktionen senast 2020 ska ha övertagit ansvaret för kontrolluppdraget. Det innebär att funktionen utifrån en mestadels automatiserad granskningsprocess avgör om en arbetssökandes agerande ger anledning för myndigheten att underrätta utbetalaren.72
På Arbetsförmedlingen finns också en särskild funktion som arbetar med riskbaserade urval och kontroller. Funktionen som funnits sedan år 2016 stöttar hela verksamheten.73
71 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 72 Arbetsförmedlingen (2019): Information från faktagranskning. 73 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
79
5.3 Arbetsförmedlingens arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs Arbetsförmedlingens olika arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Arbetsförmedlingen har en modell för bedömning av intern styrning och kontroll. Myndigheten gör också riskanalyser inom ramen för intern styrning och kontroll. Arbetsförmedlingen följer indikatorer för god förvaltning och har utarbetat en kontrollpolicy. Slutligen har Arbetsförmedlingen olika stöd i handläggningen för att undvika att beslut blir fel.
5.3.1 Arbetsförmedlingen har en självskattningsmodell för att bedöma myndighetens interna styrning och kontroll
Arbetsförmedlingen har tagit fram en instruktion för intern styrning och kontroll och riskhantering74 samt en handbok för arbetet med intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering. Enligt handboken är intern styrning och kontroll inte en separat del av Arbetsförmedlingens verksamhet utan ett verktyg för chefer att kvalitetssäkra sin verksamhet och säkerställa att den bedrivs i enlighet med krav från gällande lag och förordning. I handboken framkommer också att intern styrning och kontroll är en viktig del i myndighetens kvalitetsarbete.75 Enligt Arbetsförmedlingen är intern styrning och kontroll den process som säkerställer att cheferna har kontroll över sin verksamhet och att myndigheten som helhet lever upp till kraven i myndighetsförordningen och har en effektiv och rättssäker verksamhet.76
Myndighetens årliga bedömning av intern styrning och kontroll bygger på intygande av intern styrning och kontroll, resultat av en modell för självskattning och en översikt av övriga underlag som ligger till grund för bedömningen. Enligt handboken bidrar bedömningen till att cheferna får en kontroll över sin verksamhet utan att själva delta i handläggning och beslut. Enligt
74 Arbetsförmedlingen (2017): Intern styrning och kontroll och riskhantering. 75 Arbetsförmedlingen (2018): Intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering, s. 3ff. 76 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 4.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
80
Arbetsförmedlingen reduceras dessutom avsiktliga och oavsiktliga fel.77
Arbetsförmedlingen utvecklade sin process för intern styrning och kontroll under år 2017 bland annat genom att ta fram modellen för självskattning. I underlag från Arbetsförmedlingen beskrivs att chefer på olika nivåer bedömer den interna styrningen och kontrollen och redovisar identifierade brister utifrån modellen.78Arbetsförmedlingen lyfter fram denna modell som central i myndighetens arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar.
Självskattningsmodellen utgår från COSO-modellen79 och innefattar komponenterna lednings- och styrningsmiljö, riskhantering, åtgärder och kontroller, information och kommunikation samt uppföljning och utvärdering. Komponenterna i modellen är nedbrutna i delkomponenter. I bedömningen tar ledningsgrupper i verksamheten ställning till ett antal påståenden för varje delkomponent. Respektive delområde kan bedömas vara otillfredsställande, grundläggande eller etablerad. 80
Inom komponenten åtgärder och kontroller ligger felaktiga utbetalningar, effektivitet och hushållande med statens medel, regelefterlevnad, att åtgärder och kontroller är riskbaserade samt redovisning och rapportering.
Delkomponenten felaktiga utbetalningar fokuserar bland annat på chefers ansvar för att genomföra förebyggande insatser som ökar sannolikheten att besluten blir rätt från början, att granska fattade beslut med hjälp av efterkontroller samt att riskbaserade kontroller genomförs regelbundet och systematiskt.
I delkomponenten för effektivitet och hushållande med statens medel anger Arbetsförmedlingen att verksamheten ska bedrivas effektivt och att myndigheten ska hushålla med statens medel. Arbetsförmedlingen definierar effektivitet som relationen mellan kostnad och kvalitet. Ökad effektivitet innebär att en verksamhet utförs till en minskad kostnad med oförändrad kvalitet eller att kvaliteten ökar till samma kostnad.
77 Arbetsförmedlingen (2018): Intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering, s. 3ff. 78 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 4. 79 Arbetsförmedlingen (2018): Intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering, s. 12. 80 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 5f.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
81
Delkomponenten regelefterlevnad handlar om att det finns åtgärder och kontroller för att säkerställa att verksamheten bedrivs enligt gällande rätt. Kontrollarbetet för regelefterlevnad utgår från en riskbaserad prioritering av kontrollområden. Resultatet av kontrollerna dokumenteras och analyseras och åtgärder identifieras. Om en brist inte kan åtgärdas på en nivå i organisationen ska den eskaleras. Dessutom ska myndigheten bedriva ett förebyggande arbete som ökar sannolikheten för att regelverket efterlevs och därmed minskar risken för felaktiga utbetalningar.
Under delkomponenten åtgärder och kontroll bedöms huruvida kontroller och åtgärder utgår från de riskanalyser som har tagits fram lokalt och regionalt och att de följs upp löpande. Arbetsförmedlingens beslutade kontrollpolicy är tänkt att vara utgångspunkt i det lokala och regionala kontrollarbetet.
Under delkomponenten redovisning och rapportering säkerställs att uppföljning av kontroll och registerkvalitet sker systematiskt för att säkerställa att uppgifter i system är korrekta och tillförlitliga.81
5.3.2 Riskanalyser görs inom ramen för intern styrning och kontroll
Enligt Arbetsförmedlingens handbok för intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering betonas att risk- och kontinuitetshantering är en central del i processen för intern styrning och kontroll. Enligt handboken är risk- och kontinuitetshanteringsarbetet en förutsättning för att myndigheten ska kunna nå mål och resultat inom ramen för tilldelade medel.
Arbetsförmedlingens chefer ska enligt handboken genomföra riskanalyser inom ramen för sina tilldelade ansvarsområden. I det arbetet ingår att identifiera externa och interna omständigheter som direkt eller indirekt kan påverka möjligheterna att fullgöra myndighetens uppgifter, uppdrag och mål.82 En myndighetsövergripande riskanalys fastställs i samband med verksamhetsplaneringen.83
81 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 4ff. 82 Arbetsförmedlingen (2018): Intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering, s. 3ff. 83 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
82
Ibland behövs fördjupade riskanalyser för att myndigheten ska kunna få tillräckliga underlag för att hantera risker effektivt. Ett exempel som nämns i handboken är riskanalyser för felaktiga utbetalningar.84 Syftet med de fördjupade riskanalyserna är att skapa ett underlag för urval av kontroller och åtgärder.85
5.3.3 Arbetsförmedlingen har indikatorer för god förvaltning
Arbetsförmedlingen har tagit fram indikatorer för det strategiska området ”god förvaltning”. Dessa indikatorer avser kvaliteten och rättssäkerheten i handläggningen. Indikatorerna är ”andel kvalitetsgranskade ärenden utan avvikelser”, ”andel egenorsakade återkrav”, ”andel ändrade beslut vid omprövning” och ett indexerat kundmått som mäter kundernas upplevelse av Arbetsförmedlingens service och bemötande. Indikatorerna för god förvaltning ger en bild av regeltillämpning och kvalitet i handläggningen samt arbetssökandes uppfattning om handläggning och bemötande. Tillsammans speglar indikatorerna effekter av arbetet för god förvaltning och aspekter av samhällsnytta.86 De fyra indikatorerna följs upp kvartalsvis.
Underlagen till indikatorn ”kvalitetsgranskade ärenden utan avvikelse” tas fram gemensamt av representanter från avdelningar på huvudkontoret och representanter från regionerna. Rättsavdelningen samordnar från och med år 2019 arbetet med planering och framtagande av granskningsresultat i dialog med berörda delar av verksamheten.87 Strategiska områden i verksamheten har granskats sedan indikatorn infördes år 2017. Från och med år 2019 följs ett antal prioriterade och centrala moment i handläggningen upp kvartalsvis i ett tvärsnitt av de större programmen och insatsen nystartsjobb. Ärenden väljs ut genom slumpmässiga urval med en proportionell fördelning av de program och insatser som myndigheten har. Detta förväntas leda till att myndigheten ska kunna följa utvecklingen över tid på ett mer stabilt sätt.
Granskningarna utförs av granskare som utsetts av marknadsområdena. Syftet med granskningen är, förutom att vara
84 Arbetsförmedlingen (2018): Intern styrning och kontroll och risk- och kontinuitetshantering, s. 8. 85 Arbetsförmedlingen (2015): Policy för arbetsförmedlingens kontrollarbete, s. 6. 86 Arbetsförmedlingen (2019): Verksamhetsplan 2019, s. 13. 87 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
83
ett underlag för kvalitetsindikatorerna, att utgöra en grund för ett ökat lärande i organisationen. Granskningen genomförs med hjälp av granskningsmallar och de som utför granskningen får en introduktion för att möjliggöra enhetlighet i bedömningarna. I granskningarna följs tillämpningen av de prioriterade momenten i handläggningen upp. Det kan handla om både förordningskrav och krav i interna regelverk och handläggarstöd. Frågorna handlar framför allt om regeltillämpning.88
5.3.4 Arbetsförmedlingen har en kontrollpolicy
Arbetsförmedlingen har sedan 2015 en policy som beskriver intentionerna med myndighetens kontrollarbete. Policyn syftar till att skapa en enhetlig syn på utgångspunkterna för kontrollarbetet.89Enligt Arbetsförmedlingen arbetar inte myndigheten ännu utifrån policyn. Policyn riktar sig till alla medarbetare på myndigheten. Arbetsförmedlingens kontrollpolicy utgår ifrån att medarbetare, kunder, leverantörer och anordnare vill göra rätt. Samtidigt finns en medvetenhet om att det förekommer fel och i vissa fall systematisk utnyttjande på ett inte avsett sätt.90 I myndighetens uppdrag ingår att kontrollera både arbetssökande och arbetsgivare.
Enligt Arbetsförmedlingen togs kontrollpolicyn i första hand fram som en åtgärd utifrån förslag i betänkandet SOU 2014:16 Det
ska vara lätt att göra rätt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I kontrollpolicyn finns en
ambition om att uppföljningar och kontroller ska vara mer riskbaserade och systematiska än tidigare.91
I Arbetsförmedlingens kontrollpolicy differentierar myndigheten sitt kontrollarbete genom att välja åtgärder och kontroller utifrån bedömningar av hur olika grupper agerar. Exempelvis är inriktningen på åtgärder för gruppen ”som vill följa lagar och göra rätt”, att ge ”tydlig information för att göra det lätt att göra rätt”. Inriktningen för den grupp ”som medvetet undanhåller eller lämnar
88 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 89 Arbetsförmedlingen (2015): Policy för arbetsförmedlingens kontrollarbete, s. 1. 90 Arbetsförmedlingen (2015): Policy för Arbetsförmedlingens kontrollarbete, s. 4 och Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete med mot felaktiga utbetalningar.
Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll, s. 7.
91 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
84
felaktig information” är i stället att arbeta med samverkan, systematisk analys och omfattande riskbaserade kontroller.92
Utgångspunkterna för att kunna förebygga och upptäcka avsiktliga och oavsiktliga fel uttrycks i form av tre inriktningar: rätt direkt, riskbaserade åtgärder och kontroller samt effektivare kontrollarbete genom samverkan.93 Arbetsförmedlingen arbetar utifrån principerna proaktivt, riskmedvetet och systematiskt. Att arbeta proaktivt innebär att alla nivåer på myndigheten ska arbeta med att förebygga, upptäcka och åtgärda fel. Genom att till exempel ha automatiserade moment i arbetsprocessen, systemstödda kontroller, att arbeta med att förenkla regler och rutiner och lämna rätt information till medborgare arbetar Arbetsförmedlingen med att underlätta att det blir rätt från början. Att arbeta riskmedvetet innebär att Arbetsförmedlingens åtgärder och kontroller ska vara riskbaserade. Myndigheten menar att en förutsättning för detta är att det finns en ”god kunskap om verksamhetens risker”. Slutligen ska Arbetsförmedlingens kontrollarbete vara systematiskt vilket innebär att myndigheten samverkar både internt och med andra myndigheter och organisationer genom att exempelvis utbyta erfarenheter och urvalsmetoder och analysera och återkoppla åtgärder och kontroller.94
Arbetsförmedlingens beslutade kontrollpolicy är utgångspunkten i det lokala och regionala kontrollarbetet. Cheferna ansvarar för att det finns resurser, kunskap och tid för att utföra kontroller. Utgångspunkten är att kontroller av regelefterlevnad, effektivitet, felaktiga utbetalningar och hushållande med statens medel är en del av förbättringsarbetet och inte ett sätt att leta fel.95
Arbetsförmedlingen ser kontroll som en aspekt som genomsyrar hela ärendehandläggnings- och beslutsprocessen. Handläggningen av arbetsmarknadspolitiska program och insatser har en kontrollstruktur som utgår från förordningskrav, instruktioner och handläggarstöd. Kontrollstrukturen täcker inte arbetslöshetsersättningen utan har en egen hantering tillsammans med arbetslöshetskassorna.
92 Arbetsförmedlingen (2015): Policy för Arbetsförmedlingens kontrollarbete, s. 3f och Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete med mot felaktiga utbetalningar.
Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll, s. 8.
93 Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete med mot felaktiga utbetalningar.
Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll, s. 7.
94 Arbetsförmedlingen (2015): Policy för Arbetsförmedlingens kontrollarbete, s. 4f. 95 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 19.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
85
Arbetsförmedlingens kontrollstruktur beskrivs i olika processteg utifrån områdena förebygga, upptäcka och åtgärda. Förebyggande processteg som beskrivs är ”välja rätt insats”, ”informera om villkor”, säkerställa tillräckliga underlag”, ”tillämpa regelverk” och ”beslut”. Inom området upptäcka beskrivs processtegen ”utbetalning”, ”upptäcka” och ”utreda”. Slutligen är åtgärdande processteg ”de åtgärder som vidtas för att hantera avvikelser som framkommit vid utredning av misstänkta felaktiga utbetalningar”. Exempel på åtgärder som beskrivs är stoppad betalning, återkrav, ompröva beslut och polisanmälan.96 I samband med styrelsens bedömning av Arbetsförmedlingens interna styrning och kontroll är det tänkt att myndigheten årligen utvärderar kontrollstrukturen. Syftet är att se hur väl den övergripande kontrollstrukturen stödjer att Arbetsförmedlingen med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen.97
Myndigheten arbetar både med förebyggande kontroller, efterkontroller och riskbaserade kontroller. Arbetsförmedlingen håller på att utveckla system för att kunna kontrollera arbetsgivare löpande. Det pågår också ett arbete med att ta fram kontroller med hjälp av nätverksanalys där man kan följa olika företrädare för företag och deras verksamheter. Myndigheten har också påbörjat arbetet med att utveckla en sammanhållen, central kontrollfunktion för individersättning.
Enligt Arbetsförmedlingen har arbetet med att digitalisera informationsflödena bidragit till ökade möjligheter att kontrollera och följa upp ärenden som löper under längre beslutsperioder. Riskbaserade kontroller med AI-baserad teknik och maskininlärning för att ”lära maskinerna” att hitta mönster är också exempel på utvecklade kontroller som myndigheten kan utföra i och med digitaliseringsarbetet.98
96 Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete med mot felaktiga utbetalningar.
Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll, s. 8ff.
97 Arbetsförmedlingen (2015): Policy för Arbetsförmedlingens kontrollarbete, s. 6. 98 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
86
5.3.5 Arbetsförmedlingens insatser för att undvika fel i handläggningen
Arbetsförmedlingen framhåller att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar innebär att ett beslut ska fattas på rätt grund utifrån nödvändiga underlag.99 På Arbetsförmedlingen finns olika stöd till handläggningen, till exempel styrande och vägledande dokument.100 I myndighetens översikt för strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll framkommer att myndigheten arbetar med introduktionsutbildning för nyanställda, kompetensutvecklingsinsatser kring den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, utveckling av stöd från A.F. Rådgivning samt förenklingsarbete kring det interna regelverket genom förenklande och förtydligande information i handläggarstödet. Vidare håller myndigheten på att utveckla ett nytt ärende- och beslutssystem som förväntas bidra till en mer korrekt handläggning och kontroll av arbetsgivare.101
Handläggarna kan också ta hjälp av kollegor och specialister som kan bidra med hjälp i handläggningen. Ett annat sätt att stärka handläggarna i deras beslutsfattande är att arbeta med rättsliga ställningstaganden och fallbeskrivningar vid svåra moment som till exempel när handläggaren ska väga in arbetsmarknadspolitiska bedömningar i beslutet.
Ett annat exempel på att stödja handläggarna i sitt beslutsfattande och undvika olämpliga beroendeförhållanden till arbetsgivare är att skilja handläggningen från beslutsfattandet. Det har gjorts inom de arbetsmarknadspolitiska programmen ”lönebidrag” och ”skyddat arbete hos offentliga arbetsgivare”.
Det pågår ett försök med att koncentrera delar av arbetsprocessen samt beslutsfattande om lönebidrag. Fler anställningsstöd kommer att ingå inom försöken. I vissa marknadsområden har Arbetsförmedlingen också skapat arbetsgrupper som har specialiserat sig på att fatta beslut om vissa arbetsgivarstöd. Dessa personer har också mer sakkunskap och på så sätt bedömer myndigheten att förfarandet blir mer rättssäkert.
99 Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och kontroll, s. 15. 100 Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Arbetsförmedlingen, s. 17. 101 Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete med mot felaktiga utbetalningar.
Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll, s. 18.
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
87
Det är enligt Arbetsförmedlingen chefens ansvar att säkerställa att rätt kompetens finns. När det gäller exempelvis lönebidrag finns obligatoriska utbildningar för handläggarna för att de ska handlägga och få fatta beslut.
Vid ändringar i regelverk uppdateras interna instruktioner, handläggarstöd, interna och externa hemsidan samt eventuella utbildningar inom området. Alla regelförändringar publiceras som en nyhet på den interna hemsidan till medarbetarna.
Exempel på insatser som Arbetsförmedlingen har för att stödja handläggarna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, är en checklista kring felaktiga utbetalningar på intranätet, webbutbildningen ”från beslut till utbetalning” samt ett informellt nätverk för marknadsområdenas särskilt utsedda kontaktpersoner för felaktiga utbetalningar.102
Ett stöd i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är den rapporteringsfunktion som myndigheten har tagit fram. Handläggarna kan rapportera en misstänkt felaktig utbetalning i ett webbformulär.103 När en misstanke om en felaktig utbetalning upptäcks ska det diarieföras och utredas. Hur detta ska gå till finns beskrivet i ett handläggarstöd. Rapporteringsfunktionen riktar sig till medarbetare i organisationen som misstänker en felaktig utbetalning eller har fått en signal om en felaktig utbetalning. Det handlar om arbetsgivarstöd, ersättningar till enskilda och ersättningar i enlighet med avtal.104 Efter inrapportering tar myndigheten ställning till om ärendet är ett återkravsärende och om det finns en misstanke om brott.105
5.4 Sammanfattande beskrivning av Arbetsförmedlingens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Sedan år 2010 har Arbetsförmedlingen enligt instruktionen haft i uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs, att
102 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 103 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju. 104 Arbetsförmedlingen (2014): Arbetsförmedlingens handläggarstöd – misstanke om felaktig
utbetalning, s. 6.
105 Arbetsförmedlingen (2018): Intervju.
Arbetsförmedlingen
Rapport 3
88
motverka bidragsbrott och att samverka med berörda parter i detta arbete.
Arbetsförmedlingen har en långsiktig strategisk plan som bland annat beskriver hur myndigheten ska uppnå en rättssäker hantering i verksamheten och god kvalitet i ärendehandläggningen. En del i den strategiska planen handlar om ”god förvaltning” där korrekta utbetalningar är en del. Myndigheten har inga särskilda mål kopplade till arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar.
Arbetsförmedling delar upp myndighetens verksamhet i leverans- och funktionsansvar. Regionerna har leveransansvar för att genomföra det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och den huvudsakliga operativa delen av myndighetens förmedlingsuppdrag. Leveransansvaret innebär inte explicit ett ansvar att motverka felaktiga utbetalningar. Ansvaret för att verksamhetens interna regelverk följs regleras dock i arbetsordningen. Chefsansvaret är också kopplat till perspektivet intern styrning och kontroll. Enligt Arbetsförmedlingen innebär det att alla chefer i praktiken har ansvar för att motverka felaktiga utbetalningar. Funktionsansvar innebär att svara för ”vad” och ”varför” och utförs i huvudsak på myndighetens avdelningar och staber. Det innebär bland annat att ta fram styrande och vägledande dokument samt att skapa förutsättningar för och följa upp till exempel kvalitet och rättssäkerhet. Samordningsansvaret för felaktiga utbetalningar ligger inom ekonomiavdelningen på förvaltningsavdelningen. Avdelningen har fått ett tydligare mandat att driva arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar sedan funktionsansvar infördes.
Arbetsförmedlingen har under de senaste åren utvecklat sin process för intern styrning och kontroll. Bland annat har myndigheten tagit fram en självskattningsmodell där chefer på olika nivåer bedömer den interna styrningen och kontrollen och redovisar identifierade brister utifrån modellen. Arbetsförmedlingen lyfter fram denna modell som central i myndighetens arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar.
Inom ramen för intern styrning och kontroll görs också riskanalyser. Arbetsförmedlingens chefer gör riskanalyser inom ramen för sina tilldelade ansvarsområden. I det arbetet ingår att identifiera externa och interna omständigheter som direkt eller indirekt kan påverka möjligheterna att fullgöra myndighetens uppgifter, uppdrag och mål. En myndighetsövergripande riskanalys
Rapport 3 Arbetsförmedlingen
89
fastställs i samband med verksamhetsplaneringen. Myndigheten gör även fördjupade riskanalyser för exempelvis felaktiga utbetalningar i syfte att skapa ett underlag för urval av kontroller och åtgärder.
Arbetsförmedlingen följer fyra indikatorer för det strategiska området ”god förvaltning”. Dessa indikatorer avser kvaliteten och rättssäkerheten i handläggningen. Granskningarna som ligger till grund för indikatorn ”kvalitetsgranskade ärenden utan avvikelse” utgör också en grund för ett ökat lärande i organisationen.
Arbetsförmedlingen har en kontrollpolicy som beskriver hur myndigheten differentierar kontrollarbetet genom att välja åtgärder och kontroller utifrån bedömningar av hur olika grupper agerar. Myndigheten arbetar med förebyggande kontroller, efterkontroller och riskbaserade kontroller. Arbetsförmedlingens beslutade kontrollpolicy är utgångspunkten i det lokala och regionala kontrollarbetet.
Arbetsförmedlingen framhåller att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar förutsätter att ett beslut ska fattas på rätt grund utifrån nödvändiga underlag. På Arbetsförmedlingen finns olika stöd till handläggningen. Exempel på stöd är styrande och vägledande dokument, introduktionsutbildning och kompetensutvecklingsinsatser, stöd från kollegor och specialister samt fallbeskrivningar. Ett annat exempel på att stödja handläggarna i sitt beslutsfattande och undvika olämpliga beroendeförhållanden till arbetsgivare är att skilja handläggningen från beslutsfattandet.
Konkreta exempel på insatser som Arbetsförmedlingen har för att stödja handläggarna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är en checklista kring felaktiga utbetalningar på intranätet, webbutbildningen ”Från beslut till utbetalning” samt ett informellt nätverk för marknadsområdenas särskilt utsedda kontaktpersoner för felaktiga utbetalningar. Dessutom har myndigheten en rapporteringsfunktion för rapportering av en misstänkt felaktig utbetalning.
91
6 Centrala studiestödsnämnden
Centrala studiestödsnämnden (CSN) hade år 2018 cirka 900 anställda och är verksamma på 11 orter.106 CSN hanterar bidrag och lån till enskilda studerande. Dessutom hanterar CSN körkortslån för arbetslösa och hemutrustningslån som ges till nyanlända flyktingar för köp av möbler och köksutrustning. Under år 2018 uppgick utbetalningarna till 37,2 miljarder kronor, varav ungefär 18,8 miljarder i lån. Inbetalningarna samma år var 13,7 miljarder.107
CSN är en enrådighetsmyndighet och har en generaldirektör som är ytterst ansvarig för verksamheten. CSN har också en internrevision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för riskhantering, styrning, kontroll och ledning.108
6.1 CSN:s tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redogör vi för CSN:s uppgift i instruktionen avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Dessutom beskrivs hur CSN tolkar och konkretiserar uppgiften i sin verksamhet.
6.1.1 CSN:s uppgift
Sedan år 2018 ska CSN enligt sin instruktion säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndigheten har
106 Centrala studiestödsnämnden (2018): Vår verksamhet och uppdrag. 107 Centrala studiestödsnämnden (2019): Årsredovisning 2018, s. 16. 108 Centrala studiestödsnämnden (2018): Arbetsordning för Centrala studiestödsnämnden, s. 4.
Centrala studiestödsnämnden
Rapport 3
92
inga uppgifter om samverkan i sin instruktion.109 CSN har tidigare haft ett uppdrag kring felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i tidigare års regleringsbrev.
6.1.2 Hur CSN tolkar och konkretiserar uppgiften
CSN:s förhållningssätt är att myndigheten har den sökande i fokus, ser och minimerar slöseri samt visar respekt och tillit. Medarbetarna ska se till helheten, ta ansvar och vara en aktiv medledare. Myndigheten ska också arbeta med ständiga förbättringar i verksamheten.
CSN har valt att arbeta utifrån fyra långsiktiga inriktningar för att uppfylla de uppdrag och uppgifter som myndigheten får från regeringen i instruktion, förordningar och det årliga regleringsbrevet.110
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar specificeras främst inom inriktningen ”vi möjliggör ett hållbart studiestöd”. I inriktningen uttrycks att CSN ska förhindra fel, fusk och bidragsbrott. Vidare ska myndigheten arbeta för extern och intern förenkling av regler, arbeta för att säkra återbetalning, informera om vikten av att lån återbetalas eftersom det möjliggör att framtida generationer får samma möjlighet samt ha kontroller som är effektiva och rättssäkra. Inom inriktningen ”vi är i ständig utveckling” anges att myndigheten ska arbeta för en hög kvalitet i verksamheten.111
CSN har en långsiktig styrning som beskrivs i myndighetens verksamhetsplan. I CSN:s verksamhetsplan för perioden 2019–2021 beskriver myndigheten tio hållpunkter för att nå myndighetens långsiktiga inriktningar. Inom den långsiktiga inriktningen ”vi möjliggör ett hållbart studiestöd” har CSN bland annat en hållpunkt som innebär att ”kunden kan göra rätt första gången” och en hållpunkt som innebär att ”kunden vill göra rätt för sig”. För att klara uppdraget uppger CSN i verksamhetsplanen att myndigheten ska fortsätta utveckla kontroller och arbetssätt för att upptäcka och
109 Förordning (2017:1114) med instruktion för Centrala studiestödsnämnden. 110 Centrala studiestödsnämnden (2017): CSN 2025, s. 4ff. 111 Centrala studiestödsnämnden (2017): CSN 2025, s. 5 och Centrala studiestödsnämnden (2018):
Verksamhetsplan 2018–2020. Centrala studiestödsnämnden, s. 4f.
Rapport 3 Centrala studiestödsnämnden
93
förhindra fusk och bidragsbrott. En annan aktivitet är att myndigheten ska samverka med andra samhällsaktörer för att göra det lätt att göra rätt.112
6.2 CSN:s organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
CSN:s operativa verksamhet är indelad i utbetalningsavdelningen och Inbetalningsavdelningen. Det finns också fyra avdelningar som stödjer ledningen och den operativa verksamheten.113
CSN har förtydligat ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar och förhindra bidragsbrott i arbetsordningen.114Ansvaret ligger i dag inom CSN:s två stora produktionsavdelningar, dvs. utbetalningsavdelningen och inbetalningsavdelningen. Båda dessa avdelningar har ett uppdrag att motverka felaktiga utbetalningar och förhindra bidragsbrott inom de processer avdelningen ansvar för.115 Tidigare låg ansvaret på utbetalningsavdelningen.116 I arbetsordningen är det också specificerat att varje kontor som ligger under utbetalnings- respektive inbetalningsenheten också har till uppgift att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar inom processerna som avdelningen ansvarar för.117 Utbetalningsavdelningen ansvarar för att hantera upptäckta misstänkta brott. Uppgifterna utförs av en särskild bidragsbrottsfunktion vid avdelningen. Funktionens uppdrag omfattar bland annat att anmäla misstänkta brott mot CSN:s stödformer, att utbilda och informera medarbetare om bidragsbrott och återföra kunskap om risker för felaktiga utbetalningar och brott till verksamheten.118
CSN:s chefsansvar gäller för alla linjechefer och stabschefen. Cheferna ska bland annat ansvara för att verksamheten bedrivs rättssäkert och med hög kvalitet och att uppdraget genomförs med största möjliga effektivitet. Cheferna har också ansvar för
112 Centrala studiestödsnämnden (2019): Verksamhetsplan 2019–2021, s. 8ff. 113 Centrala studiestödsnämnden (2018): Ledning, styrning och uppföljning. 114 Centrala studiestödsnämnden (2018): Intervju. 115 Centrala studiestödsnämnden (2018): Arbetsordning för Centrala studiestödsnämnden, s. 7ff. 116 Centrala studiestödsnämnden (2018): Intervju. 117 Centrala studiestödsnämnden (2018): Arbetsordning för Centrala studiestödsnämnden, s. 8ff. 118 Centrala studiestödsnämnden (2019): Information från faktagranskning.
Centrala studiestödsnämnden
Rapport 3
94
riskhantering och intern styrning och kontroll inom sin organisatoriska enhet.119
Staben för utveckling och kommunikation ansvarar för samordning av planering och uppföljning på en strategisk nivå. Det samordnande ansvaret av CSN:s arbete med intern styrning och kontroll ligger således på Staben för utveckling och kommunikation. En annan stödavdelning, ekonomiavdelningen, ansvarar för utbetalningar samt säkerheten i utbetalningar från det att de beslutas till att de når utbetalande bank.120
6.3 CSN:s arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs CSN:s olika arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. CSN:s arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering. Myndigheten gör också riskanalyser på flera olika nivåer och arbetar med olika former av kvalitetsuppföljning. CSN gör också olika kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar. Slutligen har CSN olika stöd i handläggningen för att undvika att beslut blir fel.
6.3.1 CSN:s arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering
Enligt årsredovisningen för år 2017 är CSN:s arbete med intern styrning och kontroll integrerad i ordinarie verksamhetsplanering och uppföljning. I årsredovisningen anges att den interna styrningen och kontrollen bland annat säkerställs genom ett antal styrdokument, verksamhetsuppföljning, process- och rutinbeskrivningar samt handböcker för handläggning. Dessutom uppges att utbildning och kommunikation är andra viktiga delar. Inom ramen för intern styrning och kontroll genomför CSN riskanalyser inom samtliga verksamhetsområden som är avgörande för att uppfylla kraven i myndighetsförordningen (2007:515).121
119 Centrala studiestödsnämnden (2018): Arbetsordning för Centrala studiestödsnämnden, s. 17f. 120 Centrala studiestödsnämnden (2018): Arbetsordning för Centrala studiestödsnämnden, s. 5ff. 121 Centrala studiestödsnämnden (2018): Årsredovisning 2017, s. 93.
Rapport 3 Centrala studiestödsnämnden
95
CSN:s bedömning av den interna styrningen och kontrollen baseras på löpande uppföljning, riskhantering i verksamheten, bedömningar ifrån avdelningschefer vid resultatuppföljningar och riskanalyser samt iakttagelser ifrån internrevisionen och Riksrevisionen.122
Enligt CSN:s vägledning för riskhantering är syftet med myndighetens interna styrning och kontroll att ha ”ordning och reda så att målen uppnås”. I vägledningen framkommer att arbetet främst handlar om myndighetens riskhantering.123 Enligt CSN har myndighetens arbete med intern styrning och kontroll hittills haft fokus på riskhantering och i dagsläget finns inga riktlinjer för myndighetens arbete med intern styrning och kontroll. CSN håller dock på att uppdatera myndighetens riktlinjer för riskhantering till att omfatta hela området intern styrning och kontroll.124
6.3.2 CSN gör riskanalyser på flera olika nivåer
I CSN:s vägledning för riskhantering framhålls att riskhanteringen bidrar till att myndighetens mål uppnås, uppmuntrar till proaktiv styrning, att medvetandegöra behovet av att identifiera och arbeta med risker i organisationen, att förbättra möjligheten att identifiera hot och oegentligheter, att det förbättrar myndighetens interna styrning och kontroll samt att minimera oegentligheter och förluster.125
Riskanalyser ska göras årligen och samordnas i CSN:s riskhanteringsprocess. I riskanalysen identifieras interna och externa risker i verksamheten.126 CSN har riktlinjer och ett stödmaterial som tydliggör hur myndigheten ska arbeta med riskanalyser.
CSN gör riskanalyser på myndighets- och avdelningsnivå. På myndighetsnivån handlar riskarbetet om att säkerställa att CSN arbetar i enlighet med myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. På myndighetsnivån arbetar CSN med att skapa systematik och förutsättningar för en gemensam
122 Centrala studiestödsnämnden (2018): Årsredovisning 2017, s. 93. 123 Centrala studiestödsnämnden (2018): Riskhantering vid CSN. Vägledning för avdelningarnas
riskhantering, s. 7.
124 Centrala studiestödsnämnden (2019): Information från faktagranskning. 125 Centrala studiestödsnämnden (2018): Riskhantering vid CSN. Vägledning för avdelningarnas
riskhantering, s. 5.
126 Centrala studiestödsnämnden (2007): Riktlinjer för riskhantering inom CSN, s. 1f.
Centrala studiestödsnämnden
Rapport 3
96
riskhantering på myndigheten. På avdelningsnivå utgår riskhanteringen från ansvaret i CSN:s arbetsordning om att myndigheten som helhet ska vara effektiv och ändamålsenlig. Dessutom har respektive avdelning ansvar för mål och särskilda uppdrag som berör avdelningen och som finns uttryckta i myndighetens regleringsbrev.127
Riskanalyserna som görs på avdelningarna fastställs av respektive avdelningschef. Ett antal risker lyfts sedan till myndighetsnivå och fastställs av generaldirektören. Riskanalysen på myndighetsnivå innehåller även perspektivet felaktiga utbetalningar.
Ansvaret för en åtgärd kan ligga på olika chefer, exempelvis en avdelningschef eller en kontorschef. Ansvaret för de flesta risker som har koppling till felaktiga utbetalningar hamnar inom utbetalningsavdelningen och framför allt hos kontorscheferna. I uppföljningen av handlingsplaner och åtgärder förs en dialog med kontorscheferna om hur arbetet går.128
Förutom riskanalyserna som görs på avdelningarna och myndighetsnivån görs riskanalyser också i olika projekt och program som utförs på myndigheten. Projektledningen har ansvar för hanteringen av projektrisker. Identifierade risker kan lyftas till myndighets- och avdelningsnivå.129
6.3.3 CSN:s arbete med kvalitetsuppföljning
CSN har en modell för kvalitetsuppföljning som utgår från myndighetens definition av kvalitet. Enligt definitionen handlar det om att möta sökandens och uppdragsgivarens förväntningar. Myndigheten ska göra rätt från början och de sökande ska uppleva att de får ett bra bemötande. Huvudsyftet med kvalitetsuppföljningen är att förbättra för de sökande men kvalitetsuppföljningen bidrar också till att identifiera förbättringar, avvikelser och risker i ärendehandläggningen.130
För att bedöma om myndigheten gör rätt görs slumpmässiga urval av beslut eller besked om utbetalning/återbetalning av
127 Centrala studiestödsnämnden (2018): Riskhantering vid CSN. Vägledning för avdelningarnas
riskhantering, s. 14.
128 Centrala studiestödsnämnden (2018): Intervju. 129 Centrala studiestödsnämnden (2018): Riskhantering vid CSN. Vägledning för avdelningarnas
riskhantering, s. 14.
130 Centrala studiestödsnämnden (2017): Kvalitetsuppföljning på CSN – metodbeskrivning, s. 3.
Rapport 3 Centrala studiestödsnämnden
97
studiestöd och hemutrustningslån. Även besvarade förfrågningar via e-brev från sökanden följs upp genom slumpmässiga urval. Bedömningarna görs utifrån tillämplig lag, förordning eller föreskrift för respektive verksamhetsområde. Uppföljning görs av både manuell och maskinell ärendehantering.
Kvalitetsuppföljningen av den manuella ärendehanteringen görs i så kallade ”triadgrupper”. Triadgrupperna består av tre medarbetare som följer upp varandras ärenden. Dessa uppföljningar görs på kontoren utifrån ett slumpmässigt urval ärenden där man följer upp om handläggningen är korrekt. I uppföljningen ska en bedömning göras om beslutet, beskedet eller svaret är rätt enligt de regler som finns, om kunden behandlats utifrån en helhetssyn, om ärendet är hanterat utifrån gällande rutiner och förvaltningsrättsliga aspekter, om bemötandet var bra och om det är lätt för nästkommande handläggare att förstå beslutet eller beskedet. Efter att deltagarna i triaden bedömt sina kollegors ärenden träffas triaden för att diskutera de ärenden som tillhör triaden och gemensamt enas om en bedömning som rapporteras in. Triadgruppen ska även identifiera om det finns goda exempel, förbättringsförslag, avvikelser eller risker som behöver lyftas på ett efterföljande förbättringsmöte.
Kvalitetsuppföljningen av den maskinella ärendehanteringen görs av särskilt utvalda medarbetare från produktionsavdelningarna. I uppföljningen ska en bedömning av om beslutet, beskedet eller svaret är rätt utifrån regler, om bemötandet var bra samt att ta ställning till vad som i stället skulle ha gjorts om beslutet och beskedet var fel. När två granskare bedömt prestationen sammanställs resultatet. Om bedömningarna som har gjorts är olika utreds detta och en enhetlig bedömning fastställs som ersätter det tidigare resultatet.131
Andelen rätt beslut, besked och svar beräknas både för den manuella och den maskinella ärendehanteringen. För att kunna uttala sig om kvaliteten för ett område görs en viktning utifrån urvalet. När tillräckligt många beslut, besked och svar för ett verksamhetsområde har följts upp analyseras resultatet inom respektive verksamhetsområde. Analyserna görs av produktionsavdelningarna och resultatet presenteras bland annat i årsredovisningen.132
131 Centrala studiestödsnämnden (2017): Kvalitetsuppföljning på CSN – metodbeskrivning, s. 4ff. 132 Centrala studiestödsnämnden (2017): Kvalitetsuppföljning på CSN – metodbeskrivning, s. 8.
Centrala studiestödsnämnden
Rapport 3
98
6.3.4 Kontroller för att motverka felaktiga utbetalningar
En utgångspunkt för CSN:s kontrollarbete är att kontrollerna ska vara effektiva och rättssäkra. I CSN:s kontrollplan för år 2017 framkommer att myndigheten för att motverka felaktiga utbetalningar gör kontroller i samband med ansökan, under studietiden och i efterhand. Kontrollerna innebär att myndigheten jämför en uppgift mot de krav som finns i regelverken.
Kontrollerna görs utifrån uppgifter från de studerande, från utbildningsanordnare i Sverige och utlandet samt från andra myndigheter. Det innebär att CSN i vissa kontroller verifierar en uppgifts riktighet med exempelvis en skola eller en annan myndighet. För uppgifter från externa aktörer i Sverige är informationsutbytet ofta automatiserat och inbyggt i handläggningssystemen. I andra kontroller utgår myndigheten från uppgifter som lämnas av den studerande själv, till exempel studieförsäkran, uppgifter om förväntad inkomst eller antal poäng som en sökande planerar att studera utomlands.
Utbetalningsavdelningen har ansvar för genomförandet av myndighetens kontroller rörande utbetalning av studiestöd. I kontrollplanen beskrivs kontrollerna och där framgår vilken typ av uppgift som kontrolleras, varifrån uppgifterna kommer samt vilket kontor som ansvarar för att utföra kontrollerna. Kontrollerna som görs är både manuella och maskinella.133
När det gäller studiemedel för studier utomlands finns inga elektroniska informationsutbyten med utländska skolor och myndigheter. CSN genomför därför manuella kontroller under och efter studietiden. Kontrollerna riktas mot ärenden som liknar tidigare kända fall av felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Träffsäkerheten när det gäller att upptäcka felaktigheter är väsentligt högre än för slumpmässiga kontroller.134
6.3.5 CSN:s insatser för att undvika fel i handläggningen
CSN lyfter i myndighetens verksamhetsplan fram att myndigheten genom ett bra bemötande och spridning av positiva budskap om
133 Centrala studiestödsnämnden (2016): Studiestödets kontrollplan 2017, s. 1. 134 Centrala studiestödsnämnden (2018): Intervju.
Rapport 3 Centrala studiestödsnämnden
99
studiestödet ger kunderna förutsättningar för att vilja göra rätt, både när det gäller att få rätt utbetalningar och att betala tillbaka.135 När det gäller arbetssätt och andra stöd i administrationen av studiestöd finns olika typer av handböcker, nätverk, team och processer rörande kvalitetsarbete, ständiga förbättringar och kompetensutveckling.
Utgångspunkten i CSN:s förhållningssätt är att medarbetare ska leda sig själva och utveckla sin kunskap och kompetens och ta ansvar i sin profession. I samband med anställning får alla studiestödsutredare en introduktionsutbildning i såväl regler och rutiner inom sakområdet, den statliga värdegrunden och i bidragsbrottslagen och arbetet mot felaktiga utbetalningar. CSN har också genomfört obligatoriska utbildningar i utredningsmetodik, för att stödja och stärka studiestödsutredarna i regeltillämpning vid myndighetsutövning. Som stöd finns regelhandböcker som beskriver regelverk och praxis och rutinhandböcker som bland annat beskriver hur systemstöden fungerar.
Ibland uppstår rättsliga frågor om regelverken – dessa frågor kan lyftas till ”nätverk för rättslig samordning”. Nätverken består av studiestödsutredare och representanter för rättsavdelningen och enheten för verksamhetsstöd. Det finns minst en studiestödsutredare från varje kontor. De kallas rättsliga samordnare och jobbar coachande och stödjande gentemot sina kolleger på det egna kontoret. De rättsliga samordnarna har direktkontakt med enheten för verksamhetsstöd och rättsavdelningen. Det kan då gälla allmänna frågeställningar, men även frågeställningar om speciella ärenden och rutiner. Det är även samordnarna som ska förmedla rättslig information från verksamhetsstöd och rättsavdelningen till utredarna på det egna kontoret.
För alla processer för administration av studiestöd och andra stöd finns processteam, med kompetenser från relevanta delar av verksamheten. Processteamens uppdrag är att samordna, kvalitetssäkra, återkoppla och prioritera förbättringsförslag. Teamen arbetar också med förvaltning – dvs. att säkerställa att it-stöd, rutiner och handböcker håller tillräckligt bra kvalitet. Kärnprocessernas processteam arbetar med respektive process i dess helhet, vilket innefattar exempelvis handböcker, e-tjänster och information. Även om processteamen består av deltagare från olika delar av
135 Centrala studiestödsnämnden (2019): Verksamhetsplan 2019–2021, s. 8.
Centrala studiestödsnämnden
Rapport 3
100
organisationen ligger det formella ansvaret för respektive team på en utpekad avdelning i linjeorganisationen.
En central del i arbetet för att säkerställa korrekta beslut är det löpande kvalitetsarbetet i triader som beskrivs ovan i avsnittet CSN:s
arbete med kvalitetsuppföljning. Studiestödsutredare diskuterar
gruppvis varandras beslut för att avgöra om besluten är korrekta. Dessa ”triader” bidrar till en enhetlig regel- och rutintillämpning och genererar också förbättringsförslag kopplade till rutiner och systemstöd.
Sedan några år tillbaka arbetar CSN strukturerat med ständiga förbättringar. Arbetssättet innebär att det finns en struktur för hur man kanaliserar och prioriterar förslag på förbättringar av verksamheten. Medarbetare ingår i förbättringsgrupper som identifierar, diskuterar, prioriterar och utreder förbättringsförslag. Förslagen genomförs om möjligt lokalt eller kanaliseras till det processteam som arbetar med den aktuella processen. Teamet prioriterar det mot andra förslag inom området och de förslag som prioriteras genomförs. Vid behov involveras också andra team.
6.4 Sammanfattande beskrivning av CSN:s arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Sedan år 2018 ska CSN säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. Myndigheten har inga uppgifter om samverkan i sin instruktion. CSN har haft ett uppdrag kring felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i tidigare års regleringsbrev.
CSN har fyra långsiktiga inriktningar för att uppfylla de uppdrag och uppgifter som myndigheten får från regeringen i sin instruktion, förordningar och det årliga regleringsbrevet. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ligger främst under inriktningen ”vi möjliggör ett hållbart studiestöd”. I inriktningen uttrycks bland annat att CSN ska förhindra fel, fusk och bidragsbrott.
Ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar ligger på CSN:s två stora produktionsavdelningar, dvs. utbetalningsavdelningen och inbetalningsavdelningen. De två avdelningarna och kontoren som ligger under dessa, har i uppdrag att motverka felaktiga utbetalningar och förhindra bidragsbrott inom de processer avdelningen ansvar för. Det samordnande ansvaret av CSN:s arbete med intern styrning
Rapport 3 Centrala studiestödsnämnden
101
och kontroll ligger på Staben för utveckling och kommunikation. En annan stödavdelning, ekonomiavdelningen, ansvarar för utbetalningar samt säkerheten i utbetalningar från det att de beslutas till dessa de når utbetalande bank.
CSN:s arbete med intern styrning och kontroll har fokuserat på riskhantering. CSN håller dock på att uppdatera myndighetens riktlinjer för riskhantering till att omfatta hela området intern styrning och kontroll.
CSN genomför riskanalyser på flera olika nivåer i myndigheten. På myndighetsnivå handlar riskarbetet om att säkerställa att CSN arbetar i enlighet med myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. Riskanalysen på myndighetsnivå innehåller även perspektivet felaktiga utbetalningar. På avdelningsnivå utgår riskhanteringen från ansvaret i CSN:s arbetsordning om att myndigheten som helhet ska vara effektiv och ändamålsenlig.
CSN har en modell för kvalitetsuppföljning. Huvudsyftet med kvalitetsuppföljningen är att förbättra för de sökande. Kvalitetsuppföljningen bidrar också till att identifiera förbättringar, avvikelser och risker i ärendehandläggningen. För att bedöma myndighetens kvalitet görs slumpmässiga urval av beslut eller besked av både manuell och maskinell ärendehantering. Kvalitetsuppföljningen av den manuella ärendehanteringen görs i grupp om tre medarbetare (triader) som följer upp varandras ärenden. Arbetet i dessa triader är enligt myndigheten en central del i arbetet för att säkerställa korrekta beslut. Kvalitetsuppföljningen av den maskinella ärendehanteringen görs av särskilt utvalda medarbetare från produktionsavdelningarna.
För att motverka felaktiga utbetalningar gör CSN kontroller i samband med ansökan, under studietiden och i efterhand. Utbetalningsavdelningen har ansvar för genomförandet av myndighetens kontroller rörande utbetalning av studiestöd.
CSN menar att myndigheten genom ett bra bemötande och spridning av positiva budskap om studiestödet ger kunderna förutsättningar för att vilja göra rätt, både när det gäller att få rätt utbetalningar och att betala tillbaka. När det gäller arbetssätt och andra stöd i administrationen av studiestöd finns bland annat olika typer av handböcker, nätverk, specialister, kollegor, team och processer rörande kvalitetsarbete, introduktionsutbildning, ständiga förbättringar och kompetensutveckling.
Centrala studiestödsnämnden
Rapport 3
102
I samband med anställning får alla studiestödsutredare en introduktionsutbildning i regler och rutiner inom sakområdet, den statliga värdegrunden och i bidragsbrottslagen och arbetet mot felaktiga utbetalningar. Sedan några år tillbaka arbetar CSN strukturerat med ständiga förbättringar. Myndigheten har processteam som har i uppdrag att samordna, kvalitetssäkra, återkoppla och prioritera förbättringsförslag.
103
7 Försäkringskassan
Försäkringskassan hade ungefär i 14 000 medelantal anställda under år 2018. Försäkringskassans verksamhet är indelad i tolv avdelningar och har verksamhet på 100 orter i Sverige.136 Försäkringskassans huvudsakliga uppgift är att besluta om och betala ut en stor del av de förmåner som ingår i socialförsäkringen.137 Utbetalningarna under år 2018 uppgick till 231 miljarder kronor. Drygt hälften av utbetalningarna går till sjuka och personer med funktionsnedsättning, en tredjedel går till barnfamiljer och resterande ersättningar består främst av ersättningar inom arbetsmarknadsområdet. Myndigheten handlägger 37 förmåner inom socialförsäkringen.138
Försäkringskassan leds av en styrelse med fullt ansvar. Styrelsen är utsedd av regeringen. Generaldirektören är ansvarig inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar.139 Försäkringskassan har också en internrevision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för riskhantering, styrning, kontroll och ledning.140 Internrevisionen bestod år 2018 av nio medarbetare. Försäkringskassan har tillsammans med Pensionsmyndigheten ett allmänt ombud som ska överklaga ärenden som bedöms ha stor betydelse för både enskilda försäkrade och det allmänna.141
136 Försäkringskassan (2019): Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 6ff. 137 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 138 Försäkringskassan (2019): Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 13ff. 139 Försäkringskassan (2017): Styrelsens arbetsordning för Försäkringskassan, s. 3. 140 Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning för Försäkringskassan, s. 3. 141 Försäkringskassan (2019): Allmänna ombudet för socialförsäkringen. Årlig rapport 2017.
Försäkringskassan
Rapport 3
104
Det finns också en tillsynsmyndighet, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). ISF har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.
7.1 Försäkringskassans tolkning av uppgift att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redogör vi för Försäkringskassans uppgift i instruktionen avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Dessutom beskrivs hur Försäkringskassan tolkar och konkretiserar uppgiften i sin verksamhet.
7.1.1 Försäkringskassans uppgift
År 2008 fick Försäkringskassan i sin instruktion i uppgift att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar.142 I instruktionen för år 2010 ändrades uppgiften till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. År 2010 tillkommer också att Försäkringskassan ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och då särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs.143
7.1.2 Hur Försäkringskassan tolkar och konkretiserar uppgiften
Försäkringskassan uppger att det finns en tydlig koppling mellan Försäkringskassans uppgift i instruktionen att säkerställa korrekta utbetalningar och myndighetens interna styrning. Felaktiga utbetalningar är enligt myndigheten ett inarbetat begrepp som har funnits med som ett mål i myndighetens verksamhetsplan sedan 2015 och finns med i myndighetens inriktning och verksamhetsplan.144
142 Förordning (2007:1235) med instruktion för Försäkringskassan. 143 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 144 Försäkringskassan (2018): Intervju.
Rapport 3 Försäkringskassan
105
I Försäkringskassans styrdokument för myndighetens inriktning för 2017–2021 lyfter Försäkringskassan fram tre fokusområden som är särskilt viktiga att prioritera. Det är rättssäkerhet, service och produktivitet. I dokumentet som beskriver Försäkringskassans inriktning anges tre mål inom området rättssäkerhet: den rättsliga kvaliteten i handläggningen ska förbättras och stödet till individen förstärkas, andelen felaktiga utbetalningar ska minska samt beslut i handläggningen ska ske skyndsamt och utbetalningar ska göras enligt fastställda datum. Försäkringskassan uppger att myndigheten vill skapa förutsättningar för att de försäkrade ska kunna göra rätt i hela ansökningsprocessen och att medarbetarna ska kunna göra rätt utbetalningar. I dokumentet redovisar Försäkringskassan också en inriktning för myndighetens arbete med kontroller.
En av förutsättningarna för att nå Försäkringskassans samlade uppdrag enligt myndighetens långsiktiga inriktning är att utveckla mål- och resultatstyrningen så att myndigheten har tydliga mål som uttrycker myndighetens ambitioner och att resultaten kontinuerligt följs upp. Försäkringskassans styrning ska vara tydlig och i balans och olika styrformer ska hänga samman och leda i samma riktning. Styrformerna utöver mål- och resultatstyrning kan enligt Försäkringskassan vara till exempel rättslig styrning, processtyrning och produktionsstyrning samt personalpolitik.145
I verksamhetsplanen för år 2019 anger Försäkringskassan att myndigheten har i uppgift att ansvara för att motverka felaktiga utbetalningar och fusk och missbruk inom myndighetens alla förmåner. Försäkringskassan anger att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar, fusk och bidragsbrott är en viktig aspekt i den rättsliga kvaliteten. Försäkringskassans mål för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar för år 2019 är att myndigheten ska göra en ambitionsökning när det gäller arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I verksamhetsplanen uppger Försäkringskassan att myndigheten ska vara mer proaktiv för att motverka felaktiga utbetalningar, särskilt vad gäller avsiktliga fel och bidragsbrott. Myndigheten ska också genomföra en större andel riskbaserade kontroller i handläggningen av förmånerna jämfört med 2018. Dessutom ska myndigheten fortsätta ett påbörjat arbete med
145 Försäkringskassan (2018): Försäkringskassan 2017–2021, s. 1ff.
Försäkringskassan
Rapport 3
106
att analysera riskfyllda förmåner för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.146
7.2 Försäkringskassans organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
Försäkringskassans organisation är uppdelad i 12 avdelningar, varav fem försäkringsavdelningar som har ansvar för hanteringen av olika socialförsäkringsförmåner. Resterande avdelningar stöttar den operativa verksamheten och ledningen. Försäkringsavdelningarna har funktioner centralt på huvudkontoret och lokalt i olika delar av landet.
Enligt generaldirektörens arbetsordning har cheferna för försäkringsavdelningarna ansvar för att inom sina respektive ansvarsområden motverka felaktiga utbetalningar och motverka brott mot socialförsäkringen. Cheferna ansvarar också för att bevaka och följa upp kvalitet och kontroll i handläggningsprocesserna i enlighet med myndighetens överenskomna arbetssätt.147
I Försäkringskassans riktlinjer för riskhantering framkommer att avdelningscheferna också ansvarar för att organisera arbetet med intern styrning och kontroll inom sin avdelning. I det ansvaret ingår bland annat att se till att det finns en tydligt definierad funktion för intern styrning och kontroll och riskhantering inom avdelningen som ska stödja respektive chef. Det är vidare avdelningschefens ansvar att se till att adekvat kompetens och tillräckliga resurser finns för att upprätthålla denna funktion.148 Men ansvaret för själva processen för intern styrning och kontroll ligger enligt arbetsordningen på Ekonomistaben vid Avdelningen för ledningsstöd.
Enligt arbetsordningen har Avdelningen för analys och prognos ansvar för att förvalta, utveckla och följa upp överenskomna arbetssätt samt ge stöd avseende gemensamma modeller, metoder och standarder för kvalitet och kontroll.149 Avdelningen för analys och prognos stödjer de operativa försäkringsavdelningarna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Detta beror på att
146 Försäkringskassan (2019): Försäkringskassans verksamhetsplan 2019, s. 3f. 147 Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 4. 148 Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 5. 149 Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 9f.
Rapport 3 Försäkringskassan
107
avdelningen ansvarar för utveckling och förvaltning av modellen för systematisk kvalitetsutveckling där riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår. Avdelningen för analys och prognos normerar arbetet och har ansvar för att följa upp efterlevnaden av riktlinjerna som reglerar arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen.150 Avdelningen för analys och prognos bistår även försäkringsavdelningarna med att ta fram riskbaserade kontroller.
Försäkringskassan har också en funktion som har till uppgift att utreda rätten till ersättning där det finns en misstanke om felaktiga utbetalningar som en enskild medvetet kan ha orsakat. Det handlar om ärenden där Försäkringskassan misstänker bidragsbrott. Kontrollutredningsenheterna tillhör en av försäkringsavdelningarna, Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor ansvarar också för intern försäkringskontroll som utför slump- och riskbaserade kontroller i förmånernas utbetalningsprocess. 151
På Försäkringskassan finns ett internt nätverk för kvalitetsutveckling där representanter från alla fem försäkringsavdelningar deltar, representanter från analys och prognos (som leder nätverket) samt rättsavdelningen och avdelningen för ledningsstöd.
Dessutom finns också ett nätverk för intern styrning och kontroll som leds av Avdelningen för ledningsstöd och där representanter från samtliga avdelningar deltar.
7.3 Försäkringskassans arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs Försäkringskassans olika arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Försäkringskassan strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på intern styrning och kontroll. Försäkringskassans riskhantering görs på tre sätt. Försäkringskassan har också en modell för systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen där myndigheten för att följa upp och utveckla kvaliteten i handläggningen. I avsnittet beskrivs också Försäkringskassans kontrollverksamhet. Slutligen beskrivs
150 Försäkringskassan (2018): Intervju. 151 Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 5f.
Försäkringskassan
Rapport 3
108
Försäkringskassan olika stöd i handläggningen för att undvika att beslut blir fel.
7.3.1 Försäkringskassan strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på intern styrning och kontroll
Enligt Försäkringskassans policy för intern styrning och kontroll syftar arbetet med intern styrning och kontroll till att så långt som möjligt undvika väsentliga brister i verksamheten och att myndigheten arbetar med de risker som är nödvändiga för att verksamheten ska kunna bedrivas och utvecklas i enlighet med uppdrag och mål.
En förutsättning för god intern styrning och kontroll är enligt Försäkringskassans policy att det finns tydliga och ändamålsenliga modeller för styrning, riskhantering och regelefterlevnad. Dessutom krävs former för en väl fungerande samverkan mellan modellerna. Det innebär att det ska finnas former för hur myndigheten exempelvis tar fram, beslutar om och följer upp styrande dokument och riskhantering. Frågor som rör styrning, riskhantering och regelefterlevnad hanteras också i exempelvis arbetsordningen, i myndighetens etiska kod och i processen för planering och uppföljning av verksamheten. Försäkringskassan strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på detta.
Enligt Försäkringskassans policy för intern styrning och kontroll ska verksamheten följas upp löpande under året. Uppföljningen av risker och kontrollåtgärder ska vara integrerad med verksamhetsuppföljningen. Den årliga uppföljningen av intern styrning och kontroll utgör underlag för styrelsens bedömning i samband med beslutet om årsredovisningen. Den uppföljning som görs årligen bygger på uppföljning av kvalitet i handläggning, bland annat utifrån modellen för systematisk kvalitetsutveckling och bedömning av riskhanteringens effektivitet. I den årliga uppföljningen ska också iakttagelser från intern och extern revision beaktas.152
För att tydliggöra ansvarsfördelningen i arbetet med intern styrning och kontroll och riskhantering tillämpar Försäkringskassan en modell med tre försvarslinjer. Första försvarslinjen utgörs av de primära riskägarna som ansvarar för att hantera risker och
152 Försäkringskassan (2017): Intern styrning och kontroll, s. 1ff.
Rapport 3 Försäkringskassan
109
upprätthålla en effektiv intern styrning och kontroll inom sin organisation. Den andra försvarslinjen avser funktioner som arbetar med normering, stödjande insatser, uppföljning och granskning samt rapportering. Den tredje försvarslinjen utgörs av internrevisionen och arbetar på uppdrag av styrelsen.153
7.3.2 Försäkringskassans riskhantering sker på tre sätt
Enligt riktlinjerna för Försäkringskassans riskhantering har riskhantering en framträdande roll i arbetet med intern styrning och kontroll. Försäkringskassan har valt att organisera riskhanteringen på tre sätt: genom organisatorisk, myndighetsövergripande och specifik riskhantering. Riktlinjerna anger principer och arbetsformer för riskhantering i Försäkringskassan.
Enligt myndighetens riktlinjer för riskhanteringen är stommen i riskarbetet den organisatoriska riskhanteringen som bedrivs utifrån bestämmelserna om intern styrning och kontroll. Det är den riskhantering som varje avdelningschef ska bedriva inom respektive avdelning för att hantera de uppdrag och de mål som gäller för avdelningen. Den organisatoriska riskhanteringen ska täcka all verksamhet som myndigheten har enligt sin instruktion och 3 § myndighetsförordningen. Den myndighetsövergripande riskhanteringen bygger på den organisatoriska riskhanteringen. Utöver den organisatoriska och den myndighetsövergripande riskhanteringen tillämpas specifik riskhantering inom flera arbetsområden.154
Riskanalysarbetet på avdelningsnivå
Avdelningschefer ska göra organisatoriska riskanalyser utifrån de uppdrag de har. Cheferna ska analysera sina respektive avdelningars uppdrag enligt arbetsordningen, mål eller ambitioner uttryckta exempelvis i verksamhetsplan. Analyserna ska också täcka ambitioner som uttryckts av avdelningen i exempelvis administrativa styr- och stöddokument.155
153 Försäkringskassan (2017): Intern styrning och kontroll, s. 5f. 154 Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 1ff. 155 Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 6.
Försäkringskassan
Rapport 3
110
Kontrollåtgärder ska vidtas för att hantera väsentliga risker. Dessa åtgärder kan ha som syfte att eliminera, undvika eller reducera riskerna. Kontrollåtgärder kan implementeras i en arbetsprocess eller tas upp i verksamhetsplanen. Dokumentation av risker och bedömningar är obligatoriskt och ska göras i särskilda mallar. Prioriterade avdelningsrisker rapporteras in till Ekonomistaben. Det sker en löpande riskhantering och uppföljning av riskanalyser under året.156
Enligt Försäkringskassan ansvarar avdelningschefen också för att driva utveckling inom sitt område. Det innebär att om myndigheten har hittat ett utvecklingsbehov kopplat till felaktiga utbetalningar, så ska avdelningen driva att utvecklingen lyfts. Det finns ingen separat riskfunktion för utvecklingsverksamheten utan den specifika riskhanteringen för densamma integreras i avdelningens ordinarie riskrapportering. Risker i utvecklingsprojekt och portföljer följs också i viss mån från Utvecklingsstaben och kan lyftas i ordinarie riskhantering via Avdelningen för ledningsstöd.157
En myndighetsövergripande riskanalys som bygger på den organisatoriska riskhanteringen
Inför beslut om Försäkringskassans strategiska inriktning och den årliga verksamhetsplanen ska en myndighetsövergripande riskanalys göras och dokumenteras. I anslutning till den övergripande verksamhetsplanen ska de mest väsentliga riskerna anges. Den övergripande riskanalysen bygger på den organisatoriska riskhanteringen och tas fram av Avdelningen för ledningsstöd.
Försäkringskassans ledningsgrupp behandlar löpande riskfrågor i sitt arbete. Ledningsgruppen väljer, med utgångspunkt i de rapporterade riskerna i den organisatoriska riskhanteringen, ut ett antal särskilt väsentliga risker som följs med tätare frekvens.
En fullständig genomlysning av alla risker sker i samband med den samlade uppföljningen av verksamhetsplanen (tre gånger per år).158
156 Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 6. 157 Försäkringskassan (2019): Generaldirektörens arbetsordning. 158 Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 12.
Rapport 3 Försäkringskassan
111
Specifik riskhantering
Specifik riskhantering bedrivs inom flera verksamhetsområden där det finns behov av djupare analyser. Den specifika riskhanteringen styrs i vissa fall av särskilda lagrum, i vissa fall av internt beslutade regelverk.
I riktlinjerna för riskhantering anges sju exempel på områden inom vilka specifik riskhantering bedrivs. Den specifika riskhanteringen för felaktiga utbetalningar, som sker inom Försäkringskassans arbete med systematiska kvalitetsutveckling (modellen beskrivs i nästa avsnitt), utgör ett område. Risker som identifieras inom ramen för specifik riskhantering ska tas upp i (eskaleras till) den organisatoriska riskhanteringen när man upptäcker sådana risker som väsentligt påverkar möjligheten för myndigheten som helhet att nå sina mål eller fullgöra sitt uppdrag. Detta gäller såväl funktionellt ansvariga inom andra försvarslinjen som chefer inom första försvarslinjen. Det är den som upptäcker risken som vid behov ska eskalera den.159
7.3.3 Försäkringskassans modell för systematisk kvalitetsutveckling
Försäkringskassan använder en modell för systematisk kvalitetsutveckling för att bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys.160 Försäkringskassan ser myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen som central för myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar.
Kvalitetsuppföljningen består av uppföljning med stöd av verktyget Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning.161
I Väksten sker en uppföljning av ärenden på individ- eller teamnivå. Uppföljningen gäller tillämpningen av det förmånsspecifika regelverket samt förvaltningsrättsliga perspektiv. Kvalitetsuppföljningarna med Väksten genomförs i dialogform och
159 Försäkringskassan (2017): Riskhantering, s. 10f. 160 Försäkringskassan (2018): Försäkringskassans årsredovisning 2017. 161 Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 21ff.
Försäkringskassan
Rapport 3
112
ger kunskap om vilka styrkor och utvecklingsområden som finns i handläggningen.
Kvalitetsindikatorerna ger information om systematiska avvikelser som kan vara svåra att upptäcka i andra typer av uppföljning. Kvalitetsindikatorerna kan vara myndighetsgemensamma och förmånsspecifika. Exempel på myndighetsgemensamma indikatorer är avslagsfrekvens, återkrav och omprövningar.
De fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningarna som görs genom aktgranskning avseende ärenden från en specifik tidsperiod, ger fördjupad kunskap inom ett avgränsat område där det finns indikationer på brister i tillämpning av regelverket. Enligt riktlinjerna för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling väljs områden för de fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningarna ut efter en risk- och konsekvensanalys, regeringsuppdrag och myndighetsgemensamma prioriteringar.162
En gång per år ska resultaten från kvalitetsuppföljningar med stöd av Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar analyseras på följande tre nivåer: i teamen, för förmånerna och för Försäkringskassan. Kvaliteten bedöms om den är tillfredsställande eller inte, samt om den har utvecklats positivt eller negativt eller varit oförändrad sedan förgående år.163
I arbetet med systematisk kvalitetsutveckling ingår även den specifika riskhanteringen för felaktiga utbetalningar.164
Försäkringskassan har inget myndighetsgemensamt sätt att följa upp kvaliteten av den automatiserade handläggningen. Arbetet med att ta fram ett gemensamt förhållningssätt har påbörjats och kommer att fortsätta under 2019.165
Kontroller i handläggningen inom ramen för modellen för systematisk kvalitetsutveckling
Kontroller i handläggningen utgörs enligt riktlinjerna för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling, av alla förebyggande och upptäckande åtgärder som leder till att risker för felaktiga försäkringsbeslut och utbetalningar i Försäkringskassans processer
162 Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 16ff. 163 Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018, s. 17. 164 Försäkringskassan (2018): Intervju. 165 Försäkringskassan (2018): Intervju.
Rapport 3 Försäkringskassan
113
minskar. Kontroll definieras inom Försäkringskassan som en aspekt i hela beslutsprocessen: från information till enskilda och tredje part, genom hela beslutskedjan, fram till efterkontroller som är en viktig del för att säkerställa att de genomförda kontrollerna i processen har lett till att slutresultatet blev rätt.
Försäkringskassan har tagit fram utgångspunkter för ett gemensamt förhållningssätt när det gäller kontroller i handläggningen. Till exempel anges att kontroller ska vara kostnadseffektiva och utformade beroende på risknivå. Kontrollerna ska också vara träffsäkra så att rätt åtgärd sätts in mot rätt problem och att enskilda som inte gör fel inte ska störas i onödan.
Kontroller utgörs till stor del av handläggningsmoment och är därmed också vägledande för att följa upp kvaliteten i handläggningen. I arbetet med systematisk kvalitetsutveckling följer Försäkringskassan upp om kontroller i handläggningen genomförs. Enligt riktlinjerna för Försäkringskassans arbete med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, möjliggör kvalitetsuppföljning med stöd av verktyget Väksten utvärdering av om de manuella kontrollerna i handläggningen har utförts och är ändamålsenliga.
Väksten bygger i huvudsak på en förmåns kontrollstruktur. En kontrollstruktur beskriver förmånens villkor för rätten till ersättning samt villkor för ersättningens storlek, samordning och verkställande. I förmånernas kontrollstrukturer beskrivs även vilka kontroller som görs för att säkerställa förmånens villkor. Vilka kontroller som görs varierar mellan förmånerna eftersom förmånernas regelverk ställer olika krav på vad som ska vara uppfyllt för att en person ska ha rätt till ersättning. Kontroller inom en förmån kan vara manuella eller inbyggda i olika it-stöd. Kontrollstrukturen visar vilka kontroller som bedömts vara nyckelkontroller. Nyckelkontroller är de moment i handläggningen som bedöms ha avgörande betydelse för att säkerställa att rätt beslut fattas och rätt ersättning betalas ut. I riktlinjerna för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen anges att de ekonomiska riskerna skulle öka betydligt utan nyckelkontrollerna.
I Försäkringskassans riktlinjer för arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen framkommer att det ur ett internt styrning- och kontrollperspektiv är viktigt att myndigheten kan uttala sig om nyckelkontrollerna har genomförts och är ändamålsenliga.
Försäkringskassan
Rapport 3
114
Eftersom Väksten bygger på kontrollstrukturen är det viktigt att både kontrollstrukturen och Väksten är uppdaterade för att resultaten från kvalitetsuppföljningarna ska bli så rättvisande som möjligt.166
Riskanalyser för felaktiga utbetalningar hanteras inom arbetet med systematisk kvalitetsutveckling
Inom arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen genomförs en riskanalys i syfte att utvärdera om kontroller utförs och om de är ändamålsenliga samt för att identifiera andra risker för felaktiga utbetalningar. Riskanalyserna utgår från villkoren i förmånslagstiftningen och de kontroller som görs i handläggningen för att säkra villkoren och baseras på kunskap från kvalitetsuppföljningarna inom modellen samt resultat från interna och externa granskningar. Riskanalysen genomförs en gång per år för alla förmåner som har en kontrollstruktur.167 Riskanalyser görs för förmåner som tillsammans utgör 98 procent av Försäkringskassans försäkringsutgifter.168 Kontrollstrukturerna ses över årligen och beslut fattas om eventuella uppdateringar av ansvariga chefer.
I riskanalyserna beaktas risk för att Försäkringskassan beslutar och betalar ut ersättning på felaktig grund, både för mycket eller för lite pengar. Riskanalysen för felaktiga utbetalningar omfattar avsiktliga fel från den enskilde eller tredje part, oavsiktliga fel i handläggningen samt oavsiktliga fel från den enskilde eller tredje part. Riskanalysen beskriver de risker som finns trots de kontroller som görs i handläggningen.169 Riskerna i riskanalysen värderas och utifrån denna värdering prioriteras åtgärder för de högst värderade riskerna.
Enligt Försäkringskassan finns det i dagsläget ingen övergripande riskanalys med en sammantagen analys för myndighetens felaktiga utbetalningar. De riskanalyser som görs tas fram för enskilda förmåner. Däremot sammanställs en riskbild för myndigheten inom ramen för Försäkringskassans kvalitetsanalys. Den systematiska
166 Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 13ff. 167 Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 29. 168 Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018, s. 17. 169 Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 29.
Rapport 3 Försäkringskassan
115
kvalitetsutvecklingen fungerar som en gemensam styrstruktur för att motverka felaktiga utbetalningar.170
7.3.4 Försäkringskassans kontrollverksamhet
Kontroller av manuell och maskinell handläggning kan utföras både före och efter utbetalning i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Myndigheten prioriterar kontroller i förhand där det är lämpligt istället för att kontrollera i efterhand. På så vis kan onödig skuldsättning för de försäkrade, och resurskrävande återkrav, undvikas. Myndigheten arbetar också med att utveckla maskinella kontroller i betalsystemet för att motverka felaktiga utbetalningar som orsakas av otillåtna kombinationer av förmåner samt utveckla myndighetens system för riskbaserade kontroller före ut betalning.171
Idag utförs riskbaserade kontroller inom flera förmåner på Försäkringskassan. Riskbaserade kontroller är en form av riktad kontroll. Försäkringskassan använder olika metoder för att söka mönster i befintliga data som samvarierar med en faktisk identifierad förekomst av felaktigheter och riskfyllda beteenden.172
Utöver de kontroller som utförs i handläggningen kan förmånshandläggare initiera en kontrollutredning. En kontrollutredning kan också startas genom en underrättelse från en myndighet, efter en anmälan från allmänheten eller via kontroller som Försäkringskassan initierar. Kontrollutredningarna är inriktade på att identifiera och åtgärda felaktigheter som uppstått på grund av att en person eller en annan aktör avsiktligt lämnat felaktiga uppgifter i syfte att få ersättning. Kontrollutredningarna genomförs av särskilda kontrollutredare. Orsaker till felaktiga utbetalningar som upptäcks i kontrollutredningarna återkopplas till de handläggande avdelningarna.173
170 Försäkringskassan (2018): Intervju. 171 Försäkringskassan (2018): Försäkringskassan 2017–2021, s. 2. 172 ISF (2018): Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller, s. 28. 173 Försäkringskassan (2018): Årsredovisning 2017, s. 136.
Försäkringskassan
Rapport 3
116
Försäkringskassan har också en intern försäkringskontroll som ligger inom A
vdelningen för gemensamma försäkrings-
frågor.174 I den interna försäkringskontrollen utförs slump- och riskbaserade kontroller i förmånernas utbetalningsprocess. Syftet är att förhindra felaktiga utbetalningar och upptäcka systematiska avvikelser som kan leda till felaktiga utbetalningar. Kontroller kan ske både löpande och riktat.175
7.3.5 Försäkringskassans insatser för att undvika fel i handläggningen
Försäkringskassan lyfter i myndighetens långsiktiga inriktning fram att myndigheten ska skapa förutsättningar för att de försäkrade ska kunna göra rätt i hela ansökningsprocessen, och för att handläggarna ska kunna göra rätt utbetalningar.176 En viktig del i Försäkringskassans arbete med att öka kvaliteten i handläggningen är arbetet med systematisk kvalitetsutveckling. Modellens syfte är att Försäkringskassan ska kunna bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys.177 I verksamhetsplanen för 2019 framhåller Försäkringskassan att en viktig aspekt i den rättsliga kvaliteten är att motverka felaktiga utbetalningar, fusk och bidragsbrott.178
Försäkringskassan framhåller att själva handläggningsarbetet är det absolut mest centrala i arbetet med att förebygga felaktiga utbetalningar. Att det finns handläggningssystem och att kompetensutveckling ges löpande är grundläggande förutsättningar. Som stöd till handläggarna finns också specialister och annan yrkesexpertis som kan konsulteras vid behov. Myndighetens organisering i team uppges vara en bra form för att sprida lärande bland medarbetarna.
Handläggningsprocesser som används i det dagliga arbetet, tillgång till olika styrdokument, nyheter och information om exempelvis olika förmåner på myndighetens intranät är sådant som
174 Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 6. 175 Försäkringskassan (2009): Intern försäkringskontroll. 176 Försäkringskassan (2018): Försäkringskassans inriktning 2017–2021, s. 2. 177 Försäkringskassan (2016): Arbetet med att systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen, s. 8. 178 Försäkringskassan (2019): Försäkringskassans verksamhetsplan 2019, s. 3.
Rapport 3 Försäkringskassan
117
också används dagligen för att stötta handläggarna i handläggningen. Som stöd i handläggningen har Försäkringskassan exempelvis tagit fram vägledningar och processbeskrivningar för myndighetens förmåner. Vägledningarna innehåller samlad information om vad som gäller inom flera försäkringsområden, till exempel författningsbestämmelser, förarbeten och praxis.179 Processbeskrivningarna är ett metodstöd som beskriver momenten i handläggningsprocessen. Försäkringsavdelningarna har enligt arbetsordningen ansvar för att förvalta och utveckla vägledningarna och processerna. Dessutom ska avdelningarna bevaka och följa upp kvalitet och kontroll i processerna i enlighet med i myndigheten överenskomna arbetssätt.180
7.4 Sammanfattande beskrivning av Försäkringskassans arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Försäkringskassan fick år 2008 i sin instruktion i uppgift att stävja bidragsbrott och motverka felaktiga utbetalningar. År 2010 justerades skrivningen till att myndigheten ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott. År 2010 tillkom också att Försäkringskassan ska samverka med berörda myndigheter, kommuner och landsting samt andra berörda för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet och då särskilt verka för att felaktiga utbetalningar inte görs.
Försäkringskassan ser en tydlig koppling mellan uppgiften i instruktionen och myndighetens interna styrning. Felaktiga utbetalningar är ett inarbetat begrepp i både myndighetens långsiktiga inriktning och årliga verksamhetsplan. Myndigheten har formulerat ett mål för arbetet med felaktiga utbetalningar.
Cheferna för försäkringsavdelningarna har ansvar för att inom sina respektive ansvarsområden motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Cheferna har också ansvar för kvalitet och kontroll i handläggningsprocesserna. En av stödavdelningarna – Avdelningen för analys och prognos – stödjer de operativa försäkringsavdelningarna i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
179 Försäkringskassan (2019): Vägledningar. 180 Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning, s. 4.
Försäkringskassan
Rapport 3
118
Avdelningen ansvarar för utveckling och förvaltning av modellen för systematisk kvalitetsutveckling där felaktiga utbetalningar ingår. För att tydliggöra ansvarsfördelningen i arbetet med intern styrning och kontroll och riskhantering tillämpar Försäkringskassan en modell med tre försvarslinjer.
Försäkringskassan strävar efter att ha ett helhetsperspektiv på arbetet med intern styrning och kontroll. En förutsättning för god intern styrning och kontroll är att det finns tydliga och ändamålsenliga modeller för styrning, riskhantering och regelefterlevnad. För att tydliggöra ansvarsfördelningen i arbetet med intern styrning och kontroll och riskhantering tillämpar Försäkringskassan en modell med tre försvarslinjer.
Myndighetens riskhantering har en framträdande roll i arbetet med intern styrning och kontroll. Försäkringskassan har valt att organisera riskhanteringen på tre sätt: genom organisatorisk, myndighetsövergripande och specifik riskhantering. Den organisatoriska riskhanteringen utgår ifrån bestämmelserna om intern styrning och kontroll. Varje avdelningschef ska göra riskanalyser inom respektive avdelning. Den organisatoriska riskhanteringen täcker verksamhet som myndigheten har enligt sin instruktion och myndighetsförordningen. Den myndighetsövergripande riskhanteringen bygger på den organisatoriska riskhanteringen. Den specifika riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår i myndighetens arbete med systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen.
Försäkringskassan ser myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling i handläggningen som central för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Kvalitetsmodellen är omfattande och består av uppföljning av ärendehandläggningen med stöd av verktyget Väksten, kvalitetsindikatorer och fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning. Syftet med kvalitetsutvecklingsmodellen är att bedöma, redovisa och utveckla kvaliteten i handläggningen samt skapa lärande för medarbetarna och myndigheten genom samlad och systematisk uppföljning och analys. Försäkringskassan har inget myndighetsgemensamt sätt att följa upp kvaliteten i den automatiserade handläggningen. Arbetet med att ta fram ett gemensamt förhållningssätt har påbörjats och kommer att fortsätta under 2019.
Rapport 3 Försäkringskassan
119
Kontroller av manuell och maskinell handläggning kan utföras både före och efter utbetalning i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan prioriterar att göra kontroller i handläggningen i förhand. Utöver de kontroller som utförs i handläggningen kan förmånshandläggare initiera en kontrollutredning. Syftet är att identifiera och åtgärda felaktigheter som uppstått på grund av att felaktiga uppgifter lämnats avsiktligt av sökande. Försäkringskassan gör också slump- och riskbaserade kontroller i förmånernas utbetalningsprocess samt riskbaserade kontroller inom flera förmåner. Myndigheten arbetar med att utveckla maskinella kontroller i betalsystemet för att motverka felaktiga utbetalningar som orsakas av otillåtna kombinationer av förmåner samt utveckla myndighetens system för riskbaserade kontroller före utbetalning.
Försäkringskassan framhåller att det är viktigt att skapa förutsättningar för att de försäkrade ska kunna göra rätt i hela ansökningsprocessen, och för att handläggarna ska kunna göra rätt utbetalningar. En viktig del i Försäkringskassans arbete med att öka kvaliteten i handläggningen är arbetet med systematisk kvalitetsutveckling.
Myndigheten ser att själva handläggningsarbetet är det mest centrala i arbetet med att förebygga felaktiga utbetalningar. Exempel på stöd i handläggningen för att säkerställa korrekta utbetalningar är handläggningssystem, kompetensutveckling, specialister och annan yrkesexpertis som kan konsulteras vid behov, teamarbetet, vägledningar och processbeskrivningar för myndighetens förmåner.
121
8 Migrationsverket
Migrationsverket hade i slutet av 2017 knappt 8 100 anställda181 och bedriver verksamhet i sex olika regioner.182
Migrationsverkets huvuduppgift är att pröva rätten till att få vara i Sverige och få medborgarskap. Att vara en utbetalande myndighet till enskilda utgör endast en liten del av myndighetens verksamhet. Myndigheten gör däremot stora utbetalningar till kommuner och företag.183 Migrationsverket betalade år 2018 ut drygt 1 miljard kronor i ersättningar till enskilda asylsökande.184
Migrationsverket är en enrådighetsmyndighet och leds således av en generaldirektör. Till myndigheten finns också ett insynsråd och ett etiskt råd. Insynsrådets roll är att vara allmänhetens insyn i verksamheten och ge generaldirektören råd. Det etiska rådet är ett stöd till generaldirektören när det gäller etiska frågor.185Migrationsverket har också en internrevision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för riskhantering, styrning, kontroll och ledning.186
8.1 Migrationsverkets tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redogör vi för Migrationsverkets uppgift i instruktionen avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Dessutom beskrivs hur Migrationsverket tolkar och konkretiserar uppgiften i sin verksamhet
181 Migrationsverket (2018): Migrationsverkets årsredovisning 2017, s. 97. 182 Migrationsverket (2018): Vår organisation. 183 Migrationsverket (2018): Intervju. 184 Migrationsverket (2019): Migrationsverkets årsredovisning 2018, s. 155. 185 Migrationsverket (2018): Vår organisation. 186 Migrationsverket (2018): Arbetsordning för Migrationsverket 2018, s. 10.
Migrationsverket
Rapport 3
122
8.1.1 Migrationsverkets uppgift
Sedan år 2008 ska Migrationsverket enligt sin instruktion motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Enligt instruktionen från år 2008 har myndigheten även i uppgift att samverka med andra ansvariga myndigheter så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som Migrationsverket har.187
8.1.2 Hur Migrationsverket tolkar och konkretiserar uppgiften
Migrationsverket håller på att se över myndighetens ledning och styrning. I en avrapportering beskriver Migrationsverket att myndighetens verksamhetslogik bland annat bygger på en balanserad processorienterad modell. Modellen tydliggör ansvarsfördelningen mellan processägare och linjechefer i processtyrningen. Migrationsverkets processtyrning kan enligt myndigheten beskrivas utifrån processutveckling samt resursplaner och styrning.188
I en rapportmall för en deluppföljning inför Migrationsverkets årsredovisning beskrivs ett övergripande mål om att motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Nationella samordningsavdelningen sammanställer statistik angående misstänkta bidragsbrott och felaktiga utbetalningar. Avdelningen ska dessutom redovisa måluppfyllelsen samt planerade och genomförda insatser för att nå målet.189 Migrationsverket hänvisar till att målet har tagits fram med anledning av uppgiften i myndighetens instruktion. Målet följs upp och återrapporteras i delårsuppföljningar och årsredovisningen.190 I verksamhetsplanen för år 2019 finns inte specifika mål och strategisk inriktning avseende felaktiga utbetalningar.191
187 Förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. 188 Migrationsverket (2018): Utvecklad ledning och styrning vid Migrationsverket, s. 21f. 189 Migrationsverket (2018): Deluppföljning 2 2018 inför Migrationsverkets årsredovisning –
rapportmall, s. 22.
190 Migrationsverket (2018): Intervju. 191 Migrationsverket (2019): Verksamhetsplan 2019.
Rapport 3 Migrationsverket
123
8.2 Migrationsverkets organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
Myndighetens operativa verksamhet är geografiskt indelad i sex regioner. Migrationsverket har organiserat den operativa verksamheten att hantera ansökningar om uppehållstillstånd i tre huvudprocesser. Dessa är asyl, service och tillstånd. Huvudkontoret består av en verksledning, en myndighetsstab samt åtta avdelningar som ger stöd till den operativa verksamheten. Exempel på stödjande avdelningar är digitaliserings- och utvecklingsavdelningen, rättsavdelningen, samt planeringsavdelningen.192
I Migrationsverkets arbetsordning finns inget uttalat ansvar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Enligt Migrationsverkets arbetsordning innebär chefernas verksamhetsansvar att leda, planera, genomföra, följa upp och utveckla den verksamhet som ansvaret avser. Det innebär att verksamheten ska bedrivas enligt gällande rätt, enligt interna styrande dokument och rekommendationer, enligt verksamhetsplan, genomförandeplan och särskilda beslut samt på ett effektivt sätt som medför att beslutade mål och rättslig kvalitet uppnås. Varje chef inom myndigheten har också ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande inom sitt eget ansvarsområde. 193
Den nya arbetsordningen som beslutades under våren 2018 har tydliggjort de verksamhetsnära chefernas ansvar för den rättsliga kvaliteten. Detta innebär att cheferna har ansvar för kvaliteten på de beslut som fattas och för att föra ut information om den rättsliga kvaliteten.194
Ansvaret för processen intern styrning och kontroll ligger under chefen för planeringsavdelningen. Avdelningen ger stöd till generaldirektören gällande säkerställandet av att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar betryggande inom myndigheten.195 Planeringsavdelningen samordnar Migrationsverkets arbete
192 Migrationsverket (2018): Vår organisation. 193 Migrationsverket (2018): Arbetsordning för Migrationsverket 2018, s. 13. 194 Migrationsverket (2018): Intervju. 195 Migrationsverket (2018): Arbetsordning för Migrationsverket 2018, s. 26f.
Migrationsverket
Rapport 3
124
med intern styrning och kontroll.196 Enligt Migrationsverkets arbetsordning har chefen för planeringsavdelningen också ansvar för Migrationsverkets betalningsverksamhet och dess säkerhet.
Chefen för digitaliserings- och utvecklingsavdelningen har bland annat ansvar för att etablera, förvalta och utveckla Migrationsverkets huvudprocesser, informationsutbytet med andra myndigheter och ansvaret för att fatta beslut om stödmaterial i ärendehandläggningen, exempelvis handböcker.197
Migrationsverket har infört ett process- och produktionsråd. Rådet består av representanter från regionernas operativa verksamhet, huvudkontorsfunktioner och digitaliserings- och utvecklingsavdelningen. Syftet med rådet är att förankra utvecklingsåtgärder och skapa enighet mellan utvecklare och utförare. En annan av rådets uppgifter är att öka enhetligheten i verksamheten så att alla regioner arbetar på samma sätt.198
Tolkningsfrågor som gäller regelverk hanteras i olika processnätverk. Processnätverket för mottagning tar exempelvis hand om frågor som rör dagersättning. I processnätverket finns representanter från regionerna och rättsavdelningen och leds av digitaliserings- och utvecklingsavdelningen.199
8.3 Migrationsverkets arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs Migrationsverkets olika arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I Migrationsverkets arbete med intern styrning och kontroll fokuserar myndigheten på riskhantering. Migrationsverket gör riskanalyser på tre olika nivåer och följer upp kvalitet på olika sätt i myndigheten. I avsnittet beskrivs också hur myndigheten arbetar med kontroller i handläggningen. Slutligen har Migrationsverket olika stöd i handläggningen för att undvika att beslut blir fel.
196 Migrationsverket (2018): Intervju. 197 Migrationsverket (2018): Arbetsordning för Migrationsverket 2018, s. 26ff. 198 Migrationsverket (2018): Verkets nya PoP-råd ska skapa enighet mellan regioner och DUA. 199 Migrationsverket (2018): Intervju.
Rapport 3 Migrationsverket
125
8.3.1 Migrationsverkets arbete med intern styrning och kontroll fokuserar på riskhantering
Migrationsverket har tagit fram en guide för hur den interna styrningen och kontrollen ska säkerställas. Enligt guiden är syftet med förordningen att visa regeringen att myndigheten har ”ordning och reda” och därmed kan genomföra de uppdrag myndigheten har på ”bästa möjliga sätt”. Myndigheten anser att förordningen om intern styrning och kontroll bidrar till att göra arbetet med verksamhetsansvaret tydligare och mer transparent.200
Arbetet med intern styrning och kontroll omfattar hela verksamhetsansvaret, dvs. mål och uppdrag samt kraven i myndighetsförordningen om effektivitet, produktivitet, rättsenlighet och spårbarhet i verksamheten.201
Centralt i arbetet med intern styrning och kontroll är enligt Migrationsverket att identifiera, åtgärda och följa upp risker för verksamheten som kan påverka myndighetens möjlighet att nå uppsatta mål. Den centralt styrda processen för arbete med intern styrning och kontroll bygger på riskhantering på tre nivåer inom myndigheten.202
8.3.2 Migrationsverket gör riskanalyser på tre olika nivåer
Enligt Migrationsverkets guide för intern styrning och kontroll ska riskhanteringen integreras med myndighetens övriga planering, styrning och uppföljning. Migrationsverket påpekar att trots att riskhanteringen utgår från respektive chefs verksamhetsansvar så är risker ofta gränsöverskridande och tar inte hänsyn till organisationsstrukturer. Därför menar myndigheten att det är viktigt med samarbete och dialog mellan avdelningar och regioner.203
Riskhantering sker enligt Migrationsverket inom myndighetens processer och fungerar som ett stöd vid verksamhetens genomförande. Eventuella risker avseende otillbörlig påverkan, bedrägeri eller annan oegentlighet är enligt Migrationsverket viktiga
200 Migrationsverket (2017): Migrationsverkets guide för intern styrning och kontroll, s. 3 ff. 201 Migrationsverket (2017): Chefen för ekonomiavdelningens instruktion om intern styrning och
kontroll, s. 1.
202 Migrationsverket (2017): Migrationsverkets guide för intern styrning och kontroll, s. 4ff. 203 Migrationsverket (2017): Migrationsverkets guide för intern styrning och kontroll, s. 8f.
Migrationsverket
Rapport 3
126
att beakta. Andra exempel på verksamheter som bör ingå i riskhanteringen är it-säkerhet och bidragshantering.
Migrationsverkets definition på en risk är möjliga konsekvenser av en händelse eller omständighet som påverkar myndighetens förmåga att fullgöra verksamhetsansvaret negativt. Riskhantering innefattar både riskanalys och uppföljning.204
Det finns tre centralt styrda processer i riskhanteringen som utgår från de tre chefsrollerna enhetschef, regionchef/nationell avdelningschef samt avdelningschef. Enhetschefernas riskhantering avseende intern styrning och kontroll bedrivs inom ramen för den riskanalys som görs för verksamheten en gång per år.205 I riskanalysen ska varje enskild enhetschef svara på ett antal frågor.206Det finns inte några specifika frågor om felaktiga utbetalningar. Däremot finns frågor om myndighetens arbete med intern styrning och kontroll och beslut i handläggningen. I riskhanteringen värderas riskerna och för de risker som har ett högt värde ska enhetscheferna ta fram en handlingsplan med åtgärder.207
Den verksamhetsriskanalys som görs på enhetsnivå är fristående från avdelningens riskanalys. Risker hanteras fullt ut på enhetsnivå vilket innebär att åtgärder för att minska risker eller hantera brister görs på enhetsnivå. Riskanalyser görs också på region- och avdelningsnivå och även där förväntas risker hanteras fullt ut så långt möjligt. Det finns ingen central sammanställning. Däremot är det alltid möjligt att lyfta risker till generaldirektörsnivå, men då ska de vara av en dignitet som gör att de inte kan hanteras av en avdelning eller region enskilt. Det ligger på avdelnings- eller regionchefen att lyfta sådana risker. Generaldirektören gör därutöver en egen riskanalys av strategiska risker, alltså sådana risker som endast ledningen kan besluta åtgärder för.208
Regionchefer/nationella avdelningschefer ska upprätta en riskrapport som följs upp tertialvis. De centrala riskerna för myndigheten som främst hanteras av avdelningscheferna återfinns i
204 Migrationsverket (2017): Migrationsverkets guide för intern styrning och kontroll, s. 7. 205 Migrationsverket (2017): Chefen för ekonomiavdelningens instruktion om intern styrning och
kontroll, s. 2.
206 Migrationsverket (2018): FUT-frågor som ingår i verksamhetsriskanalysen till varje enhetschef
en gång per år.
207 Migrationsverket (2018): Intervju. 208 Migrationsverket (2019): Information från faktagranskning.
Rapport 3 Migrationsverket
127
verksamhetsplanen och följs också upp tertialvis.209Avdelningschefer, regionchefer och nationella avdelningschefer rapporterar sin riskhantering till planeringsavdelningen.210
Under hösten 2018 har generaldirektören fattat ett beslut om att planeringsavdelningen ska genomföra en riskanalys av myndighetens betalningsverksamhet. Dessutom ska planeringsavdelningen ta fram riktlinjer för hur kontinuerliga riskanalyser ska genomföras och lämpliga kontrollåtgärder införas. planeringsavdelningen kommer också att få ansvar för att rutiner efterlevs och åtgärder utförs samt att rutiner och kontrollåtgärder uppdateras.211Planeringsavdelningen har tagit fram en handlingsplan för genomförande av riskanalys avseende betalningsverksamheten samt införande av kontrollåtgärder. När det gäller ansvaret för att rutiner efterlevs och kontrollåtgärder utförs ligger ansvaret på de verksamhetsdelar som handlägger besluten samt på rättsavdelningen i den del det handlar om rättslig kvalitet. De riskanalyser som ska tas fram kommer också att omfatta utbetalningar till asylsökande.212
8.3.3 Migrationsverket följer upp kvalitet på olika sätt
Migrationsverket följer upp kvaliteten på tre olika sätt. Uppföljning av kvaliteten görs på enheterna genom enheternas dagliga lärande. Den operativa verksamheten är ansvarig för dessa uppföljningar.213Rättsavdelningen gör mindre kvalitetsuppföljningar av delprocesser och tematiska kvalitetsuppföljningar.214 Enligt Migrationsverket är det framför allt den tematiska kvalitetsuppföljningen som används för uppföljning av kvalitet avseende utbetalningar av dagersättning.
Den tematiska analysen är en fördjupad rättslig analys av ett eller flera teman. Metoden för att göra en tematisk kvalitetsuppföljning finns beskriven i ett handledningsdokument. I metoden ingår att
209 Migrationsverket (2017): Chefen för ekonomiavdelningens instruktion om intern styrning och
kontroll, s. 2 och Migrationsverket (2018): Anvisningar för uppföljning av Migrationsverkets verksamhetsplan och centrala risker – tertial 2 2018.
210 Migrationsverket (2017): Chefen för ekonomiavdelningens instruktion om intern styrning och
kontroll, s. 2.
211 Migrationsverket (2018): Generaldirektörens uppdrag om genomförande av riskanalys av
betalningsverksamheten och införande av kontrollåtgärder.
212 Migrationsverket (2018): Avrapportering av GDU-17/2018: Handlingsplan för genomförande
av riskanalys av betalningsverksamheten och införande av kontrollåtgärder, s. 1.
213 Migrationsverket (2017): Rättschefens administrativa beslut angående metodbeskrivning och
stödmaterial för tematisk kvalitetsuppföljning, s. 5f.
214 Migrationsverket (2019): Rättschefens uppdrag om kvalitetsuppföljningar 2019.
Migrationsverket
Rapport 3
128
göra behovsinventering och identifiera områden för den tematiska kvalitetsuppföljningen. Rättschefen fattar vid två tillfällen per år, efter en intern beredning, beslut om vilka tematiska kvalitetsuppföljningar som ska göras. I metodbeskrivningen anges också hur uppföljningarna ska genomföras, dokumenteras och hur resultaten ska hanteras. Om felaktiga beslut upptäcks inom ramen för den tematiska kvalitetsuppföljningen ska ärendet lyftas till den ansvariga för uppföljningen och om beslutet är ett avslagsbeslut ska ärendet lämnas för omprövning. Ett exempel på en tematisk kvalitetsuppföljning kan vara en granskning av beslut om särskilt bidrag för barn utan vårdnadshavare.215 Under år 2019 ska till exempel uppföljningar göras av ersättning lagen om mottagande för asylsökande.216
Enligt Migrationsverket kan kvalitetsuppföljningarna dessutom vara ett underlag för rapporteringen i årsredovisningen. Men det finns inget som reglerar detta.217
8.3.4 Begränsade möjligheter att kontrollera uppgifter när det gäller rätten till dagersättning för asylsökande
I handläggningen av dagersättning till asylsökande är Migrationsverket hänvisat till de uppgifter som de sökande lämnar vad gäller exempelvis eventuella tillgångar. Myndigheten har inte någon möjlighet kontrollera om den sökande får pension eller har tillgångar i andra länder.218
De största riskerna för att det uppstår en felaktig utbetalning inom dagersättningen beror enligt Migrationsverket på att utbetalningarna sker i förskott och att det är svårt att fånga upp förändringar som kan påverka förutsättningarna för utbetalningarna. Även här måste myndigheten förlita sig på att den enskilde förstår att förändringen påverkar storleken på ersättningen och anmäler förändringen till myndigheten.219
Eftersom en asylsökande saknar personnummer och Migrationsverket inte kan hantera kontanter görs utbetalningen av
215 Migrationsverket (2017): Rättschefens administrativa beslut angående metodbeskrivning och
stödmaterial för tematisk kvalitetsuppföljning, s. 6ff.
216 Migrationsverket (2019): Uppföljning redovisning RK. 217 Migrationsverket (2018): Intervju. 218 Migrationsverket (2018): Intervju. 219 Migrationsverket (2018): Intervju.
Rapport 3 Migrationsverket
129
dagersättningen genom en upphandlad tjänst till ett konto i ICAbanken som är kopplad till ett kort till den enskilde asylsökanden. Migrationsverket faktureras från ICA-banken i efterskott. De utbetalningskontroller som Migrationsverket gör är att myndigheten stämmer av fakturorna från ICA-banken med filer från verksamhetssystemet under den aktuella perioden. Myndigheten har också infört en maxgräns för hur stora utbetalningar som kan göras. På så vis kan Migrationsverket undvika stora felaktiga utbetalningar som sker av misstag på grund av att myndigheten exempelvis skriver fel årtal eller sätter utbetalningen på månadsvis istället för engångsutbetalning.220
8.3.5 Migrationsverkets insatser för att undvika fel i handläggningen
Migrationsverkets har som stöd i handläggningen tagit fram dokument i form av exempelvis handböcker. Syftet med dessa är att sammanställa och tillgängliggöra rättskällor och myndighetens regelbestånd för att göra det enklare för handläggarna. Migrationsverkets handböcker utgör sammanställningar av till exempel lagar, förordningar, föreskrifter, allmänna råd, förarbeten och praxis som syftar till att underlätta tillämpningen av rättsregler och andra frågor.221 Stöden i handläggningen ska ge handläggarna grundläggande förutsättningar i ärendehanteringen. Enligt Migrationsverket är stöden i handläggningen utformade så att handläggarna uppmuntras till att göra egna bedömningar i de enskilda ärendena eftersom ärenden skiftar i sin karaktär.
I budgetunderlaget för år 2019–2022 anger Migrationsverket att en processbeskrivning för statliga ersättningar där dagersättning ingår, har tagits fram. Syftet med processbeskrivningen är att på sikt kunna digitalisera och automatisera ersättningsprocesserna för att få en effektivare handläggningsprocess. Processen för statliga ersättningar ska enligt myndigheten standardiseras, digitaliseras och automatiseras. På så sätt skapas effektivare handläggningsprocesser, med tidsbesparing, ökad flexibilitet och rättssäkerhet som nytta. Förväntad nytta är ett förbättrat arbetssätt för handläggning och
220 Migrationsverket (2018): Intervju. 221 Migrationsverket (2018): Arbetsordning för Migrationsverket 2018, s. 7.
Migrationsverket
Rapport 3
130
minskad manuell hantering. Myndigheten förväntar sig att hanteringen av ersättningarna kommer att få en ökad rättslig kvalitet i handläggningen och större andel korrekt utbetalda ersättningar.222
Migrationsverket har också processnätverk som arbetar med att fånga upp olika frågor från handläggningen. Processnätverken hanterar problemlösning av praktiska problem. Processnätverken har en representant per region och leds av en processledare. Enskilda handläggare kan ta upp frågor med processnätverket eller sin närmaste chef. Tolkningsfrågor som gäller regelverk hanteras också i processnätverken. När nätverken kommer fram till en viss tolkning kommuniceras den ut till verksamheten till exempel genom uppdatering av handböcker.223 Processnätverket ”mottagning” hanterar frågor som rör dagersättning.
Ändringar i praxis, rutiner och stödmaterial publiceras i vissa fall som beslut på internwebb och i andra fall direkt i stöddokument såsom handböcker och stödtexter i ärendehandläggningssystemen. Oftast skrivs nyheter om ändringar på internwebben och informationen sprids via processnätverk och deras kontaktpersoner per e-post. Vid större ändringar, som exempelvis lagändringar, tas hjälp av kommunikationsenheten för att hitta bästa sätt att sprida informationen, internt och externt.224
Migrationsverket har ett uppföljningssystem för att registrera felaktiga utbetalningar när det gäller ersättning till asylsökande. Denna inrapportering ligger till grund för myndighetens redovisning i årsredovisningen.225
8.4 Sammanfattande beskrivning av Migrationsverkets arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Sedan år 2008 ska Migrationsverket motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott. Myndigheten ska även samverka med andra myndigheter så att förutsättningar skapas för ett effektivt
222 Migrationsverket (2018): Budgetunderlag 2019–2022, s. 12. 223 Migrationsverket (2018): Intervju. 224 Migrationsverket (2019): Information från faktagranskning. 225 Migrationsverket (2018): Intervju.
Rapport 3 Migrationsverket
131
genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som Migrationsverket har.
Migrationsverket har utifrån uppgiften i instruktionen ett övergripande mål om att myndigheten ska motverka missbruk av regler, säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs samt motverka bidragsbrott.
Migrationsverket har inget uttalat ansvar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Cheferna har ett verksamhetsansvar som innebär att chefen ska leda, planera, genomföra, följa upp och utveckla den verksamhet som ansvaret avser. Det innebär att verksamheten ska bedrivas enligt gällande rätt och enligt de interna styrande dokument och planer samt på ett effektivt sätt som medför att beslutade mål och rättslig kvalitet uppnås. Cheferna har också ansvar för att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Planeringsavdelningen samordnar Migrationsverkets arbete med intern styrning och kontroll och ansvar för Migrationsverkets betalningsverksamhet och dess säkerhet.
Migrationsverket har tagit fram en guide för hur den interna styrningen och kontrollen ska säkerställas. Myndigheten beskriver att arbetet med intern styrning och kontroll omfattar mål och uppdrag samt kraven i myndighetsförordningen om effektivitet, produktivitet, rättsenlighet och spårbarhet i verksamheten. Centralt i arbetet med intern styrning och kontroll är enligt Migrationsverket att identifiera, åtgärda och följa upp risker för verksamheten.
Den centralt styrda processen för arbete med intern styrning och kontroll bygger på riskhantering på tre nivåer inom myndigheten: enhetschef, regionchef/nationell avdelningschef samt avdelningschef. Planeringsavdelningen har fått i uppdrag att göra en riskanalys av myndighetens betalningsverksamhet. Dessutom ska planeringsavdelningen ta fram riktlinjer för hur kontinuerliga riskanalyser av myndighetens betalningsverksamhet ska genomföras och lämpliga kontrollåtgärder införas.
Migrationsverket följer upp kvaliteten på tre olika sätt. Uppföljning av kvaliteten görs på enheterna genom enheternas dagliga lärande. Den operativa verksamheten är ansvarig för dessa uppföljningar. Rättsavdelningen gör mindre kvalitetsuppföljningar av delprocesser och tematiska kvalitetsuppföljningar. Den tematiska analysen är en fördjupad rättslig analys av ett eller flera teman. Det
Migrationsverket
Rapport 3
132
är framför allt den tematiska kvalitetsuppföljningen som används för uppföljning av kvalitet avseende utbetalningar av dagersättning.
Att vara en utbetalande myndighet till enskilda utgör endast en liten del av Migrationsverkets verksamhet och gäller endast ersättning till asylsökande. Migrationsverket är till stor del hänvisade uppgifter som de sökande lämnar när det gäller dagersättning till asylsökande. De största riskerna för att det uppstår en felaktig utbetalning inom dagersättningen beror på att utbetalningarna sker i förskott och att det är svårt att fånga upp förändringar som kan påverka förutsättningarna för utbetalningarna.
Migrationsverkets har som stöd i handläggningen bland annat tagit fram dokument i form av exempelvis handböcker, processbeskrivningar, utformat processnätverk som arbetar med att fånga upp olika frågor från handläggningen och intern kommunikation vid exempelvis regeländringar. Myndigheten arbetar också för att förbättra systemstödet i handläggningen. Myndigheten har också ett uppföljningssystem för att registrera felaktiga utbetalningar när det gäller ersättning till asylsökande.
133
9 Pensionsmyndigheten
Pensionsmyndigheten har cirka 1 200 anställda och verksamhet på åtta olika orter runt om i landet.226 Under år 2018 uppgick utbetalningarna av pensioner och pensionsrelaterade förmåner till cirka 350 miljarder kronor. En stor del av myndighetens beslut sker genom automatiserad handläggning. Men myndigheten handlägger även förmåner med hög grad av manuell hantering.227
Pensionsmyndigheten har en styrelse och generaldirektören är myndighetschef. Styrelsen ansvarar för Pensionsmyndighetens övergripande strategiska och långsiktiga frågor. Styrelsen kontrollerar även att generaldirektören sköter den löpande förvaltningen på bästa sätt.228 Pensionsmyndigheten har också en internrevision. Internrevisionen ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens processer för riskhantering, styrning, kontroll och ledning.229 Pensionsmyndigheten har tillsammans med Försäkringskassan ett allmänt ombud som ska överklaga ärenden som bedöms ha stor betydelse för både enskilda försäkrade och det allmänna.230
Det finns också en tillsynsmyndighet, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF). ISF har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet.
226 Pensionsmyndigheten (2018): Organisation och vårt uppdrag. 227 Pensionsmyndigheten (2019): Pensionsmyndigheten årsredovisning 2018. 228 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 7. 229 Pensionsmyndigheten (2018): Slutrapport organisationsförändring. 230 Försäkringskassan (2019): Allmänna ombudet för socialförsäkringen. Årlig rapport 2017.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
134
9.1 Pensionsmyndighetens tolkning av uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redogör vi för Pensionsmyndighetens uppgift i instruktionen avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Dessutom beskrivs hur Pensionsmyndigheten tolkar och konkretiserar uppgiften i sin verksamhet.
9.1.1 Pensionsmyndighetens uppgift
Sedan starten år 2010 har Pensionsmyndigheten enligt sin instruktion i uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Myndigheten ska också enligt instruktion samverka med berörda myndigheter, kommuner och andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet.231
9.1.2 Hur Pensionsmyndigheten tolkar och konkretiserar uppgiften
Enligt Pensionsmyndighetens strategiska plan utgår myndighetens strategier bland annat utifrån att verksamhetens förhållningssätt präglas av tillit och myndigheten ska samverka med andra. Pensionsmyndigheten har under de senaste åren sett över och förenklat myndighetens styrmodell. I den nya styrmodellen fokuserar Pensionsmyndigheten på regeringens uppdrag i de långsiktiga målen.
Arbetet med att minska felaktiga utbetalningar ligger under det långsiktiga målet ”rätt pengar i rätt tid”. Målet förtydligas bland annat genom att myndighetens rättstillämpning är enhetlig och inte tar någon ”ovidkommande hänsyn” samt att myndigheten har en systematisk kvalitetsutveckling och en effektiv kontrollverksamhet för att minska felaktiga utbetalningar. Planeringsinriktningen för 2018 och framåt är bland annat att Pensionsmyndigheten ska arbeta förebyggande med utgångspunkt i att handläggningen ska vara rätt
231 Förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
135
från början samt att myndigheten ska följa och åtgärda de risker som finns.232
I verksamhetsplanen för 2019 beskriver Pensionsmyndigheten de kortsiktiga målen för verksamhetsåret. Exempel på kortsiktiga mål för att nå det långsiktiga målet ”rätt pengar i rätt tid” är att Pensionsmyndigheten har tillräckliga underlag för att göra en bedömning av den rättsliga kvaliteten och att myndighetens kvalitetsmodell omfattar helt eller delvis automatiserade handläggningsärenden. Vidare ska myndigheten etablera en arbetsmetod och indikatorer för arbetet med att minska avsiktliga fel och bidragsbrott samt arbeta med utveckling och användning av smarta kontroller.233
9.2 Pensionsmyndighetens organisering och ansvarsfördelning gällande arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar
Pensionsmyndigheten har en ledningsstab och åtta avdelningar. All manuell handläggning av pensioner och pensionsrelaterade förmåner sker på produktionsavdelningen. Fondtorgsavdelningen ansvarar för fondhandeln på premiepensionens fondtorg.234
Produktionsavdelningen ansvarar för information och manuell handläggning av ärenden och beslutar om utbetalning inom allmän ålderspension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, samt efterlevandepension.235 Enligt Pensionsmyndigheten har produktionsavdelningen därmed också ett ansvar för att dessa utbetalningar är korrekta.236 Enligt riktlinjerna för Pensionsmyndighetens arbete för att minska felaktiga utbetalningar framkommer att produktionsavdelningen också ansvarar för att planera och utföra arbetet med kontroller, information och förebyggande arbete. I arbetet ingår också att ta fram arbetsinstruktioner, styra och prioritera resurser, utvärdera och följa upp.237
I arbetsordningen beskrivs att produktionsområde ”Kontroller och utbetalningar” ligger inom produktionsavdelningen.
232 Pensionsmyndigheten (2017): Strategisk plan med planeringsinriktning och korta mål för
2018–2020, s. 2ff.
233 Pensionsmyndigheten (2018): Verksamhetsplan och budget 2019, s. 5. 234 Pensionsmyndigheten (2018): Organisation och vårt uppdrag. 235 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 26. 236 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju. 237 Pensionsmyndigheten (2017): Systematiskt arbetssätt för att minska felaktiga utbetalningar, s. 4.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
136
Produktionsområdet handlägger serviceärenden, utbetalningskontroller, efterkontroller, kontrollutredningar vid misstanke om brott och återkrav av bostadstillägg. Produktionsavdelningen gör i samråd med juridikavdelningen även polisanmälningar.
Pensionsmyndighetens chefer har enligt arbetsordningen ansvar för myndighetens interna styrning och kontroll inom sin verksamhet.238 I riktlinjerna för intern styrning och kontroll specificeras chefsansvaret när det gäller ansvaret för att säkerställa ändamålsenliga kontroller inom respektive chefs verksamhetsområde. Där anges också chefernas ansvar för att säkerställa efterlevnad av lagar och regler inom sina respektive verksamhetsområden.239
Enligt arbetsordningen har Ledningsstaben det övergripande ansvaret för tillämpningen av intern styrning och kontroll samt riskhantering inom myndigheten. Ledningsstaben är också ansvarig för att sammanställa den samlade bilden av myndighetens risker. Ledningsstaben har dessutom ansvar för hur myndighetens betalningar ska hanteras.240
Enligt arbetsordningen ansvarar utvecklingsavdelningen för underlag till riskanalyser och för att planera och prioritera åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar och oavsiktliga fel utifrån riskanalyser. Utvecklingsavdelningen ska också samordna myndighetens kontroll- och kvalitetsplaner. Dessa innehåller kvalitetsuppföljningar, kontroller och andra åtgärder för att hantera risker för felaktiga utbetalningar både i samband med, och efter, ansökningstillfället. Utvecklingsavdelningen ansvarar även för den långsiktiga utvecklingen av Pensionsmyndighetens kärnverksamhet. Utvecklingsavdelningen har dessutom ansvar för att utveckla och förvalta myndighetens kvalitetsmodell.241 Enligt Pensionsmyndigheten har utvecklingsavdelningen det tydligaste ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar i och med att avdelningen har samordningsansvar för myndighetens kvalitetsmodell och riskanalyser.242
I Pensionsmyndighetens riktlinjer för arbetet med att minska felaktiga utbetalningar framkommer att utvecklingsavdelningen
238 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 11ff. 239 Pensionsmyndigheten (2010): Intern styrning och kontroll vid Pensionsmyndigheten, s. 4. 240 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 15. 241 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 27ff. 242 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju.
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
137
samordnar en myndighetsövergripande funktion för analys och urval som arbetar i samråd med övriga berörda avdelningar. Syftet med funktionen är att fånga upp och analysera risker i myndighetens processer och riskbeteende hos de försäkrade. Dessa analyser ligger till grund för åtgärder i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.243 En gång per år sammanfattar funktionen myndighetens arbete med att minska felaktiga utbetalningar i en plan.244 Planen som beslutas av generaldirektören innehåller Pensionsmyndighetens viktigaste risker som identifierats i riskanalysen samt de efterkontroller och förebyggande åtgärder som beslutats. Produktionsavdelningen är delaktig i framtagandet av planen för felaktiga utbetalningar. Chefen för utvecklingsavdelningen har det samordnande ansvaret för planen. Chefen för produktionsavdelningen ansvarar för att kontroller och åtgärder genomförs. 245
Pensionsmyndigheten konstaterade år 2015 att det behövdes ett förtydligande kring hur myndigheten styr och prioriterar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Därför skapades en styrande strategisk funktion på myndigheten.246 I Pensionsmyndighetens riktlinjer för arbetet med att minska felaktiga utbetalningar framkommer att det strategiska ansvaret för arbetet med att minska felaktiga utbetalningar som en följd har delegerats från respektive avdelningschef. Gruppen som har det strategiska ansvaret består av en enhetschef från utvecklingsavdelningen och två enhetschefer från produktionsavdelningen samt en enhetschef från juridikavdelningen. Den strategiska ledningen ska säkerställa att mål, inriktning, visioner, budskap och arbetssätt förankras i organisationen. Gruppen ska också arbeta med att ta fram en långsiktig målbild för prioriteringar. Gruppen ska arbeta med att informera och förankra till exempel strategi, inriktningar och uppföljningar i myndighetens ledningsgrupp. Dessutom ger den strategiska ledningen uppdrag till analys- och urvalsfunktionen och fattar samt
243 Pensionsmyndigheten (2018): Systematiskt arbetssätt för att minska felaktiga utbetalningar, s. 2. 244 Se exempelvis Pensionsmyndigheten (2017): Plan för att minska felaktiga utbetalningar 2017 och Pensionsmyndigheten (2018): Plan för att minska felaktiga utbetalningar 2018. 245 Pensionsmyndigheten (2017): Systematiskt arbetssätt för att minska felaktiga utbetalningar, s. 3ff. 246 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
138
samordnar beslut om inriktning, storlek på kontroller och åtgärder samt säkerställer resurser.247
Juridikavdelningen har ansvar för rättslig styrning och rådgivning samt rättsligt utvecklingsarbete. Juridikavdelningen gör årligen även en bedömning av den rättsliga kvaliteten i myndigheten.248
9.3 Pensionsmyndighetens arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs Pensionsmyndighetens olika arbetssätt för att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Pensionsmyndighetens arbete med intern styrning och kontroll baseras på COSO-modellen och gällande förordningar. Myndigheten gör också riskanalyser på flera olika nivåer och har en kvalitetsmodell för utveckling och återrapportering. Pensionsmyndigheten skiljer på uppföljning av kontroller i handläggningen och myndighetens övriga kontroller. Slutligen har Pensionsmyndigheten olika stöd i handläggningen för att undvika att beslut blir fel.
9.3.1 Pensionsmyndigheten hänvisar till COSO-modellen och de förordningar som styr arbetet med intern styrning och kontroll
Pensionsmyndigheten har riktlinjer för intern styrning och kontroll. Syftet med riktlinjerna är att redogöra för vilka författningskrav som styr arbetet, definiera begrepp samt beskriva ansvar och roller när det gäller arbetet med intern styrning och kontroll. Riktlinjerna riktar sig till chefer och medarbetare som har en aktiv roll i verksamhetsstyrning och uppföljning.
I riktlinjen hänvisar Pensionsmyndigheten till COSO-modellen och de förordningar som styr arbetet med intern styrning och kontroll för myndighetens inriktning.
För att få en god intern styrning och kontroll anser myndigheten att processen ska vara integrerad i myndighetens verksamhet. Det innebär att verksamheten ska planeras, styras och följas upp utifrån
247 Pensionsmyndigheten (2017): Systematiskt arbetssätt för att minska felaktiga utbetalningar, s. 3. 248 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 23f.
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
139
riskanalyser, kontrollåtgärder och uppföljning. Dessa moment ska dokumenteras. Dessutom krävs en ändamålsenlig intern kommunikation och information.249
9.3.2 Pensionsmyndigheten gör riskanalyser på flera olika nivåer
Pensionsmyndigheten har riktlinjer för riskhantering som beskriver myndighetens riskhanteringsprocess som en förutsättning för en god intern styrning och kontroll.250 Utgångspunkten i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är det som identifieras vid riskanalyser och andra analyser och uppföljningar.251 I riskarbetet ingår att identifiera, värdera och hantera risker i form av oönskade händelser som utgör hot mot myndighetens uppdrag och mål. Myndighetens riktlinjer för riskhantering ska användas vid all riskhantering och omfattar därmed hela organisationen.252 Förutom riktlinjerna finns anvisningar som beskriver hur myndigheten ska utföra det praktiska riskarbetet.253
I riktlinjerna för Pensionsmyndighetens riskhantering anger myndigheten att det finns tre huvudkategorier av risker i myndighetens verksamhet: finansiella risker och försäkringsrisker, operativa risker samt strategiska risker. De finansiella riskerna och försäkringsriskerna är kopplade till placeringar och förvaltningen av medel för pensionssparares räkning. De operativa riskerna är risker som är kopplade till den löpande verksamheten och myndighetens uppdrag och mål. De strategiska riskerna handlar om myndighetens förmåga att fullgöra sitt uppdrag på lång sikt och hantera förändringar.254
I samband med verksamhetsplaneringen genomförs riskanalyser av respektive avdelning och stab.255 Samtliga chefer ansvarar för att analysera och besluta om hantering av risker inom sina respektive verksamhetsområden.256 Åtgärder för att hantera eventuella risker
249 Pensionsmyndigheten (2010): Intern styrning och kontroll vid Pensionsmyndigheten, s. 2f. 250 Pensionsmyndigheten (2010): Riskhantering, s. 4. 251 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju. 252 Pensionsmyndigheten (2010): Riskhantering, s. 4. 253 Pensionsmyndigheten (2010): Riskhantering – anvisningar. 254 Pensionsmyndigheten (2010): Riskhantering, s. 5f. 255 Pensionsmyndigheten (2019): Verksamhetsplan och budget 2019, s. 7f. 256 Pensionsmyndigheten (2010): Intern styrning och kontroll vid Pensionsmyndigheten, s. 3.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
140
omhändertas i avdelningars och stabens verksamhetsplaner.257Ledningsstaben ansvarar för att hålla samman myndighetens riskhantering genom metodstöd och kvalitetssäkring samt sammanställa och analysera identifierade risker på myndighetsövergripande nivå. Analysen ska rapporteras till generaldirektören.258 Riskanalys genomförs även inom specifika områden.259
Funktionen för analys och urval ska varje år genomföra en riskanalys för felaktiga utbetalningar. Funktionen har också ansvar för att ta fram urval, planera, analysera och föreslå åtgärder för efterkontroller och förebyggande åtgärder utifrån den genomförda riskanalysen. Funktionen ska också förvalta metoden för att uppskatta storleken på de felaktiga utbetalningarna och föreslå eventuella förändringar i myndighetens handläggningsprocesser.260
År 2017 gjordes en övergripande riskanalys avseende myndighetens samtliga förmåner. Tidigare har kontroller och andra åtgärder främst omfattat bostadstillägg.261 Riskanalysen som gjordes 2017 prövas och revideras genom att se över om samma risker gäller även för nästkommande år.262
Enligt Pensionsmyndighetens plan för att minska felaktiga utbetalningar finns risker för felaktiga utbetalningar genom hela kedjan, från intjänandetiden via mottagen ansökan/ärende till dess att pengarna är pensionären till handa. Felaktiga utbetalningar kan inträffa under hela utbetalningstiden. Felaktiga utbetalningar avser både för mycket och för lite utbetalt.263
Utifrån riskanalyserna väljs ett antal åtgärder som tas upp i den årliga planen för Pensionsmyndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Produktionsavdelningen har oftast ansvar för att genomföra åtgärderna.264
Enligt riktlinjerna för felaktiga utbetalningar är det viktigt att ta hänsyn till att riskgrupper förändras över tid vid framtagandet av riskanalyser. Pensionsmyndigheten menar att man bör överväga vilken vikt olika metoder, som exempelvis expertbedömningar,
257 Pensionsmyndigheten (2019): Verksamhetsplan och budget 2019, s. 8. 258 Pensionsmyndigheten (2010): Intern styrning och kontroll vid Pensionsmyndigheten, s. 3. 259 Pensionsmyndigheten (2019): Verksamhetsplan och budget 2019, s. 8. 260 Pensionsmyndigheten (2017): Systematiskt arbetssätt för att minska felaktiga utbetalningar, s. 3. 261 Pensionsmyndigheten (2018): Plan för att minska felaktiga utbetalningar 2018, s. 3. 262 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju. 263 Pensionsmyndigheten (2018): Plan för att minska felaktiga utbetalningar 2018, s. 3. 264 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju.
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
141
omvärldsbevakning och prediktionsmodeller, bör ha vid identifiering av riskgrupper i en specifik kontroll.265
9.3.3 Pensionsmyndigheten har en kvalitetsmodell för utveckling och återrapportering
Pensionsmyndigheten tog under år 2015 fram en ny kvalitetsmodell.266 Modellen har implementerats under år 2016 och 2017.267Kvalitetsmodellen omfattar metoder för att skatta och utveckla kvaliteten i myndighetens ärendehandläggning och kundmöte. Pensionsmyndighetens kvalitetsmodell bygger på tre delar som ska samverka både när det gäller uppföljning och utveckling av kvaliteten. Modellen ligger också till grund för återrapportering av hur kvaliteten i myndigheten ser ut.268
De tre delarna i kvalitetsmodellen är kvalitetsuppföljning i linjen, datadrivet förbättringsarbete och riktade kvalitetsuppföljningar. Kvalitetsmodellens två första delar syftar till att identifiera förbättringsområden. De riktade kvalitetsuppföljningarna utgör ett underlag för att kunna bedöma kvalitetsnivån.269
Uppföljningen i linjen innebär att första linjens chefer löpande följer upp kvaliteten i ärenden som deras medarbetare handlagt. Syftet med uppföljningen är att fungera som underlag vid en kvalitetsdialog med varje medarbetare. Uppföljningen i linjen används för lärande och utveckling av kvaliteten på individ-, grupp- och förmånsnivå.
Datadrivet förbättringsarbete innebär att myndighetsstatistik används för att göra analyser. Datadrivna analyser kan dels användas för att komplettera andra uppföljningar, dels bidra med ny information som normalt inte upptäcks vid stickprovsundersökningar.
I de riktade kvalitetsuppföljningarna granskas kvaliteten på djupet. Områden att följa upp väljs bland annat utifrån riskområden och kända risker. Ärenden granskas utifrån enkelhet, formell riktighet och materiell riktighet. Enkelhet innefattar bland annat om språket i beslut och kommuniceringsbrev är tydligt och enkelt.
265 Pensionsmyndigheten (2017): Systematiskt arbetssätt för att minska felaktiga utbetalningar, s. 5. 266 Pensionsmyndigheten (2015): Ny kvalitetsmodell – slutrapport. 267 Pensionsmyndigheten (2018): Årsredovisningen 2017 – Pensionsmyndigheten, s. 12f. 268 Pensionsmyndigheten (2017): Kvalitetsuppföljningsplan 2017, s. 3. 269 Pensionsmyndigheten (2018): Årsredovisningen 2017 – Pensionsmyndigheten, s. 12f.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
142
Formell riktighet innebär bland annat en granskning av om myndigheten har uppfyllt motiveringsskyldigheten i beslutet och om utrednings- och kommuniceringsskyldigheten är fullgod. Materiell riktighet innebär att granska om beslutet är rätt utifrån tillämplig lagstiftning.270
Ansvaret för att utföra arbete inom de olika delarna av kvalitetsmodellen ligger på olika avdelningar inom myndigheten. Produktionsavdelningen ansvarar för kvalitetsuppföljningen i linjen och gör också de flesta av de riktade kvalitetsuppföljningarna. Utvecklingsavdelningen samordnar kvalitetsuppföljningsplanen och det datadrivna förbättringsarbetet i samråd med analysavdelningen. Juridikavdelningen har ett föreskrivande ansvar för hur den rättsliga kvalitetsuppföljningen ska utföras och har det övergripande ansvaret för den rättsliga kvaliteteten på myndigheten.271
Bedömningen av kvaliteten i handläggningen görs i ett kvalitetsuttalande. Underlaget till uttalandet består i princip uteslutande av resultat från årets riktade kvalitetsuppföljningar. Underlaget analyseras och bedöms enligt en fyrgradig skala: gott, godtagbart, otillräckligt och bristfälligt. Samma skala används för övrig resultatbedömning och för intygandet om intern styrning och kontroll.272 De förmåner och verksamheter som bedöms i kvalitetsuttalandet är allmän pension, efterlevandepension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, återkrav, kundmöte och omprövning på begäran av den enskilde. Återkrav bedöms uppdelat per förmån och ingår därför inte i bedömningen för respektive förmån.273
Kvalitetsmodellen ger tillsammans med juridikavdelningens kvalitetsuttalande och kundupplevd kvalitet en samlad beskrivning av Pensionsmyndighetens kvalitet.274
Pensionsmyndigheten tar varje år fram en kvalitetsuppföljningsplan. Planen innehåller en sammanställning av de uppföljningar som myndigheten planerar för året. Uppföljningarnas syfte är att mäta, analysera och utveckla kvaliteten i myndighetens ärendehandläggning och informationsgivning. Planen används för att planera arbetet med uppföljningen och i arbetet med att ta hand om resultatet för
270 Pensionsmyndigheten (2018): Årsredovisningen 2017 – Pensionsmyndigheten, s. 13ff. 271 Pensionsmyndigheten (2017): Kvalitetsuppföljningsplan 2017, s. 9. 272 Pensionsmyndigheten (2018): Årsredovisningen 2017 – Pensionsmyndigheten, s. 13f. 273 Pensionsmyndigheten (2018): Årsredovisningen 2017 – Pensionsmyndigheten, s. 14. 274 Pensionsmyndigheten (2017): Kvalitetsuppföljningsplan 2017, s. 3.
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
143
att utveckla kvaliteten. Pensionsmyndigheten uppger att planen därmed är en del av Pensionsmyndighetens samlade åtgärder för en god intern styrning och kontroll.
Generaldirektören fattar inför varje kalenderår beslut om myndighetens kvalitetsuppföljningsplan. Chefen för utvecklingsavdelningen har det samordnande ansvaret för planen.275
9.3.4 Pensionsmyndigheten skiljer på uppföljning av kontroller i handläggning och myndighetens övriga kontroller
I Pensionsmyndighetens beskrivning av myndighetens nya kvalitetsmodell skiljer Pensionsmyndigheten på kontroll och uppföljning.276 Pensionsmyndigheten gör flera kontroller i själva handläggningsprocessen för att säkerställa att beslutet blir korrekt. Dessa kontroller följs upp inom ramen för kvalitetsmodellen.
Utbetalningskontroller, riktade efterkontroller och nyckelkontroller ligger därför utanför kvalitetsmodellen men är en del av myndighetens huvuduppdrag som utförs i linjen.277
Utbetalningskontroll är ett sammanfattande begrepp för åtgärder som ska bidra till färre felaktiga utbetalningar. Kontrollerna syftar till att säkerställa att utbetalningen går till rätt mottagare och att beloppet är rimligt inom aktuell förmån. Utbetalningskontrollerna kan delas in i tre kategorier: slumpmässiga, riskbaserade och bankkontroller.
Riktade efterkontroller är kontroller som görs för att identifiera felaktiga utbetalningar och grundorsaker till felaktiga utbetalningar. Det handlar också om efterkontroller i syfte att förebygga fusk och felaktiga underlag från sökande.
Utöver detta sker ett stort informationsutbyte med andra myndigheter och tjänstepensionsbolag i syfte att säkerställa att myndigheten fångar förändringar och räknar om ersättningar som är under utbetalning.
275 Pensionsmyndigheten (2017): Kvalitetsuppföljningsplan 2017, s. 3ff. 276 Pensionsmyndigheten (2015): Ny kvalitetsmodell, s. 46f. 277 Pensionsmyndigheten (2015): Ny kvalitetsmodell, s. 46f.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
144
Nyckelkontroller är enligt Pensionsmyndigheten de kontroller som bedöms vara viktiga för att hantera de mest väsentliga riskerna och mest kritiska momenten.278
I produktionsområde ”Kontroller och utbetalningar” ingår handläggning av serviceärenden, utbetalningskontroller, efterkontroller, kontrollutredningar och återkrav för bostadstillägg. Inom produktionsområdet inryms avdelningens omprövningsverksamhet som ansvarar för omprövning av försäkringsärenden, administration av överklaganden, kvalitetsuppföljning och även rättsligt stöd tillsammans med juridikavdelningen.279
9.3.5 Pensionsmyndighetens insatser för att undvika fel i handläggningen
I Pensionsmyndighetens strategiska plan beskrivs att myndigheten ska arbeta förebyggande med utgångspunkt i att handläggningen ska vara rätt från början samt att myndigheten ska följa och åtgärda de risker som finns.280 En viktig del i myndighetens förebyggande arbete är enligt Pensionsmyndigheten att arbeta med att informera pensionärerna så att de kan göra rätt från början. Pensionsmyndighetens kvalitetsmodell är en annan viktig del för att följa upp och utveckla kvaliteten i handläggningen.
Inom produktionsavdelningen finns myndighetens pensionssamordnare som tillsammans med omprövningsenheten fungerar som stöd för gruppchefer och handläggare i den handläggande verksamheten. Produktionsavdelningen tar också fram och uppdaterar handledningar och vägledningar i försäkringsärenden.281
Vägledningarna innehåller samlad information om vad som gäller inom ett eller flera pensionsområden och uppdateras löpande. En vägledning kan innehålla beskrivningar av exempelvis författningsbestämmelser, förarbeten, rättsliga ställningstaganden, praxis och JO:s beslut.282
Kunskap som finns i organisationen förs enligt Pensionsmyndigheten vidare till funktionen för analys och urval. Chefen för
278 Pensionsmyndigheten (2015): Ny kvalitetsmodell, s. 22ff. 279 Pensionsmyndigheten (2016): Slutrapport organisationsförändring, s. 9. 280 Pensionsmyndigheten (2017): Strategisk plan med planeringsinriktning och korta mål för
2018–2020, s. 6.
281 Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för Pensionsmyndigheten, s. 27. 282 Pensionsmyndigheten (2019): Lagar och regler.
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
145
de handläggare som arbetar med återkrav och misstanke om brott och som primärt är de som kommer i kontakt med felaktiga utbetalningar, deltar i funktionen för felaktiga utbetalningar. Generellt är det annars viktigt att cheferna i hela organisationen är närvarande och deltar i verksamheten och för de problem som handläggare identifierat vidare.283
Pensionsmyndigheten arbetar aktivt med att öka det externa informationsutbytet i syfte att minska felaktiga utbetalningar, exempel på detta är automatisk inhämtning av tjänstepensioner. Många uppgifter från Skatteverket inhämtas också automatiskt och genererar också i många fall en automatisk omräkning av ersättningen. Myndighetens strategi är att allt mer hämta in en uppgift från ursprungskällan istället för att vara beroende av att få en korrekt uppgift från pensionärerna.
Pensionsmyndigheten analyserar också sin verksamhet utifrån om det går att föreslå regelförändringar för att på så sätt minska riskerna för felaktiga utbetalningar.
När ett nytt regelverk kommer används oftast projektformen för att implementera det i verksamheten. Ett projekt bemannas oftast med deltagare från alla berörda avdelningar. Projektet ansvarar sedan för implementering och förändringar i it-system processer och handläggarstöd.
9.4 Sammanfattande beskrivning av Pensionsmyndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Sedan starten år 2010 har Pensionsmyndigheten i uppgift att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott. Myndigheten ska också samverka med berörda myndigheter, kommuner och andra berörda parter för att bedriva en effektiv och rättssäker verksamhet.
Arbetet med att minska felaktiga utbetalningar ligger under myndighetens långsiktiga mål ”rätt pengar i rätt tid”. Målet förtydligas bland annat genom att myndighetens rättstillämpning är enhetlig och inte tar någon ”ovidkommande hänsyn” samt att
283 Pensionsmyndigheten (2018): Intervju.
Pensionsmyndigheten
Rapport 3
146
myndigheten har en systematisk kvalitetsutveckling och en effektiv kontrollverksamhet för att minska felaktiga utbetalningar.
Produktionsavdelningen ansvarar för information och manuell handläggning av ärenden och beslutar om utbetalning. Avdelningen har därmed också ett ansvar för att dessa utbetalningar är korrekta. Utvecklingsavdelningen har enligt Pensionsmyndigheten det tydligaste ansvaret för att motverka felaktiga utbetalningar i och med att avdelningen har samordningsansvar för myndighetens kvalitetsmodell och riskanalyser. För att förtydliga styrning och prioritering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har en styrande strategisk funktion skapats på myndigheten. Gruppen som har det strategiska ansvaret består av chefer från utvecklingsavdelningen, produktionsavdelningen och juridikavdelningen. Den strategiska ledningen ska säkerställa att mål, inriktning, visioner, budskap och arbetssätt förankras i organisationen samt ta fram en långsiktig målbild för prioriteringar.
När det gäller myndighetens inriktning på arbetet med intern styrning och kontroll hänvisar Pensionsmyndigheten till COSOmodellen och de förordningar som styr arbetet med intern styrning och kontroll. För att få en god intern styrning och kontroll ska processen vara integrerad i myndighetens verksamhet.
Utgångspunkten i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är de problem som identifieras vid riskanalyser och andra analyser och uppföljningar. I samband med verksamhetsplaneringen genomförs riskanalyser av respektive avdelning och stab. Riskanalys genomförs även inom specifika områden. Funktionen för analys och urval gör en riskanalys för felaktiga utbetalningar. Funktionen har också ansvar för att ta fram urval, planera, analysera och föreslå åtgärder för efterkontroller och förebyggande åtgärder utifrån den genomförda riskanalysen. Funktionen förvaltar dessutom metoden för att uppskatta storleken på de felaktiga utbetalningarna och föreslå eventuella förändringar i myndighetens handläggningsprocesser. Utifrån riskanalyserna väljs ett antal åtgärder som tas upp i den årliga planen för Pensionsmyndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. Produktionsavdelningen har oftast ansvar för att genomföra åtgärderna.
Pensionsmyndigheten har en kvalitetsmodell för att skatta och utveckla kvaliteten i myndighetens ärendehandläggning och
Rapport 3 Pensionsmyndigheten
147
kundmöte. Pensionsmyndighetens kvalitetsmodell bygger på tre delar. De tre delarna i kvalitetsmodellen är kvalitetsuppföljning i linjen, datadrivet förbättringsarbete och riktade kvalitetsuppföljningar.
Pensionsmyndigheten gör flera kontroller i själva handläggningsprocessen för att säkerställa att beslutet blir korrekt. Dessa kontroller följs upp inom ramen för kvalitetsmodellen. Myndighetens utbetalningskontroller, riktade efterkontroller och nyckelkontroller ligger utanför kvalitetsmodellen men är en del av myndighetens huvuduppdrag som utförs i linjen.
Pensionsmyndigheten beskriver att myndigheten ska arbeta förebyggande med utgångspunkt i att handläggningen ska vara rätt från början samt att myndigheten ska följa och åtgärda de risker som finns. En viktig del i myndighetens förebyggande arbete är att arbeta med att informera pensionärerna så att de kan göra rätt från början. Pensionsmyndighetens kvalitetsmodell är en annan viktig del för att följa upp och utveckla kvaliteten i handläggningen. Andra stöd i handläggningen är bland annat myndighetens handledningar och vägledningar i försäkringsärenden, pensionssamordnare och intern kommunikation.
Pensionsmyndigheten arbetar för att öka inhämtandet av uppgifter från ursprungskällan istället för att vara beroende av att få en korrekt uppgift från pensionärerna. Detta syftar till att minska felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten analyserar också sin verksamhet utifrån om det går att föreslå regelförändringar för att på så sätt minska riskerna för felaktiga utbetalningar.
149
10 Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
Allmänhetens förväntan på att staten uppträder samordnat är en viktig aspekt. Styrande för samverkan mellan myndigheter är förvaltningslagens (2017:900) krav på att varje myndighet ska samverka inom sitt verksamhetsområde med andra myndigheter. Enligt myndighetsförordningen (2007:515) ska myndigheterna verka för att genom samarbete med myndigheter och andra, ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Bestämmelser om samverkan kan också finnas inom regelverk för enskilda förmåner. Dessutom ingår ofta samverkansuppdrag i regeringens styrning av enskilda myndigheter.
Samverkan behövs bland annat av strategiska skäl för att hantera och motverka externa risker. Det kan handla om fel i register som används av flera myndigheter som till exempel Bolagsverkets och Skatteverkets register samt gemensamma företeelser som man behöver få kunskap om som till exempel ekonomisk brottslighet och behov av informationsutbyte. Samverkan kan också användas för att motverka interna risker genom att lära sig av andra myndigheters erfarenheter och arbete. Därutöver kan det också finnas skäl för samverkan i enskilda fall.
Myndigheterna deltar i olika former av samverkan som har kopplingar till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. För att främja samverkan och för att kunna föreslå förbättringar och effektiviseringar behövs kunskap om vilken samverkan som bedrivs. Ett kartläggningsarbete har därför gjorts där delegaterna har fått ange vilka forum för samverkan med relevans för området som de ingår i. Insamlingen har systematiserats och kompletterats i syfte att få en mer heltäckande bild (se bilaga 3).
Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
Rapport 3
150
I detta kapitel beskrivs kortfattat några samverkansaktiviteter som har bäring på felaktiga utbetalningar. Några av samverkansaktiviteterna har ett specifikt syfte att bidra till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Andra typer av samverkan har ett annat huvudsyfte men berör ändå på olika sätt arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar.
10.1 Samverkan med specifikt syfte att motverka felaktiga utbetalningar
Ett forum som flertalet av delegationens organisationer ingår i är Myndighetsnätverket. Det har sin bakgrund i att organisationer som hade ingått i FUT-delegationen ville driva arbetet vidare och tog initiativ till fortsatt samverkan. De träffas tre heldagar per år och informerar varandra om vad som görs inom den egna organisationen. Den som är intresserad tar kontakt för fortsatt samarbete eller för att få t.ex. vägledningar eller annat material. Försäkringskassan är sammankallande och deltagandet är frivilligt. I nätverket diskuteras handfasta frågor. Deltagarna är inte där som representanter för en myndighet, utan som engagerade i frågorna. De har olika funktioner eller positioner i respektive organisation. Skatteverket är en nyckelpartner och står för mycket information, men diskussionen är framför allt gemensam. Denna samverkan gör det tydligt att organisationerna har många gemensamma frågor.
Ett annat exempel på samverkan är insatsen Förebygga ekonomisk brottslighet (FEB) som Skatteverket är sammankallande för. Insatsen har till syfte att samordna Skatteverkets förebyggande arbete vad gäller ekonomisk brottslighet. Arbetsförmedlingen och Migrationsverket deltar i insatsen.
Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Skatteverket och Migrationsverket deltar även i nätverket Fyrklövern. Syftet med nätverket är att motverka felaktiga utbetalningar och angrepp mot välfärdssystemet och diskutera behov av informationsutbyte. Dessutom bidrar nätverket till att det skapas en tidig riskidentifiering på respektive myndighet. Skatteverket är sammankallande och möten hålls två gånger per år.
Rapport 3 Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
151
Ett exempel på samverkan är det urvalsnätverk som bland annat Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ingår i. Myndigheterna samverkar kring metoder och erfarenheter av analys av stora datamängder i syfte att utveckla träffsäkra kontroller och andra insatser. Nätverket träffas cirka två gånger per år. Nätverket är löst organiserat och har inget uttalat syfte. Värdskapet för nätverksträffarna har också varit ambulerande, i första hand mellan Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, CSN och Arbetsförmedlingen. Antalet myndigheter som deltar i nätverket har vuxit över tid.
Ett annat exempel på samverkan är det regeringsuppdrag som Statskontoret har fått för att utveckla och intensifiera myndigheternas arbete med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter. Inom ramen för detta arbete finns ett statligt myndighetsnätverk mot korruption. Nätverket består av 230 myndigheter och är uppdelade i en större grupp som träffas fyra gånger per år och en mindre grupp som träffas två gånger per år.
Regeringen har också gett ett uppdrag åt bland annat Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan, Migrationsverket och Skatteverket att under 2018–2020 utveckla ändamålsenliga och effektiva metoder för myndighetsgemensam kontroll för att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet. I uppdraget ingår att:
• Kartlägga och analysera hur myndigheterna kan bidra i gemensamma kontroller utifrån respektive uppdrag, syfte och verktyg.
• Utveckla kontaktytor, arbetssätt och rutiner för en väl fungerande myndighetsgemensam kontroll, på både nationell och regional nivå.
• Ta fram ett stöd till myndigheterna gällande möjligheter till informationsutbyte, inom ramen för gällande sekretesslagstiftning.
• Utveckla kriterier som är till hjälp för att bedöma när det är lämpligt att göra myndighetsgemensam kontroll, vilka myndigheter som i så fall bör delta och på vilket sätt.
Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
Rapport 3
152
• Säkerställa att de utvecklade metoderna integreras i myndigheternas verksamhet så att myndighetssamverkan efter 2020 fungerar väl.
Slutligen är Skatteverket sammankallande för den så kallade stora branschgruppen där bland annat Arbetsförmedlingen och Migrationsverket deltar. Gruppen har möten fyra gånger per år och har till uppgift att informera och påverka beslutsfattare för att förbättra villkoren för konkurrens på lika villkor.
10.2 Samverkan där korrekta utbetalningar utgör ett av flera syften
Det finns också samverkan där korrekta utbetalningar utgör ett av flera syften. Ett exempel är eSamverkansprogrammet (eSam
)
som är
ett medlemsdrivet samverkansprogram med syfte att skapa förutsättningar och driva digitaliseringen i offentliga organisationer, bland annat förbättra informationsutbytet mellan offentliga och privata aktörer. eSam består av 25 medlemmar. Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten är några av dessa medlemmar. eSam består av en generaldirektörsstyrgrupp, en chefsarbetsgrupp, tre expertgrupper inom juridik, arkitektur och säkerhet samt tre referensgrupper inom samma områden. Styrgruppen har möten sex gånger per år, arbetsgruppen månadsvis, expertgruppen har möten frekvent och referensgruppen två till tre gånger per termin. eSamverkansprogrammet har resulterat i konkreta digitala tjänster, vägledningar och rapporter. Fyra områden som prioriterats i samverkansarbetet är informationsförsörjning och utbyte mellan myndigheter, livshändelsedriven utveckling, förutsättningar i form av exempelvis vägledningar samt lärande, erfarenhetsutbyte och kompetensutveckling.
Ett annat exempel på samverkan är de möten som hålls mellan Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Arbetsförmedlingen och Sveriges arbetslöshetskassor. I dessa samverkansmöten diskuteras tillämpningsfrågor kopplade till samordningsregler för den sociala tryggheten. Denna samverkan bidrar till en gemensam syn på exempelvis tolkningsfrågor.
Rapport 3 Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
153
Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har kvartalsvisa möten angående främst aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Arbetsgruppen består av chefer och handläggare från respektive myndighet. Samverkansmötena ska bland annat bidra till korrekta utbetalningarna.
Myndigheterna deltar också i olika internationella samverkansgrupper. Exempelvis deltar Arbetsförmedlingen och IAF i en samverkansgrupp som ska driva deltagarnas behov i det internationella projektet Electronic Exchange of Social Information (EESSI). Arbetsförmedlingen och IAF ingår också i den internationella samverkansgruppen Internationella socialförsäkringsorganisationen (ISSA). Samverkansgruppen har till uppgift att öka samverkan kring exempelvis socialförsäkringsfrågor. Arbetsförmedlingen och IAF deltar även i Nordiskt arbetslöshetsförsäkringsmöte. Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten deltar också i Nordiskt socialförsäkringsmöte. Dessa två möten syftar till en ökad samverkan kring arbetslöshetsförsäkringsfrågor respektive socialförsäkringsfrågor. Slutligen finns ett nordiskt generaldirektörmöte för socialförsäkringsmyndigheterna. Från Sverige deltar Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och IAF.
10.3 Samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar
Myndigheterna deltar även i samverkan kring organiserad brottslighet och polisanmälningar. Regeringen beslutade år 2008 att inrätta ett samverkansråd och ett operativt råd. Syftet med dessa är att gemensamt besluta om strategiska mål och myndigheternas inriktning av bekämpningen av grov organiserad brottslighet. Av de tolv myndigheterna som deltar i råden ingår bland annat Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Migrationsverket.284Sedan 2017 deltar CSN och Pensionsmyndigheten i ett kompletterande ”nätverk för utökad myndighetssamverkan”.285
Det nationella underrättelsecentrumet (NUC) ansvarar för att samordna den myndighetsgemensamma underrättelseverksamheten
284 Ekobrottsmyndigheten (2019): Samverkan mot organiserad brottslighet. 285 Polismyndigheten (2019): Myndigheten i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2018, s. 42.
Samverkan med bäring på felaktiga utbetalningar
Rapport 3
154
i kompetensfrågor och för att se till att det myndighetsgemensamma underrättelsearbetet likriktas avseende exempelvis metoder. Arbetet i det nationella underrättelsecentrumet leds av en styrgrupp bestående av en representant från vardera samverkande myndighet. Det finns också åtta regionala underrättelsecenter (RUC). Regionala samverkansråd (RSR) leder verksamheten vid regionala underrättelsecentren samt beslutar om, leder och följer upp regionala och lokala insatser. RUC ansvarar för att löpande bereda och ta fram underlag till förslag avseende insatser för beslut i Operativa rådet eller i de regionala samverkansråden. RUC är kontaktpunkt för lokal underrättelsesamverkan.
Det finns också en samverkansinsats för att förbättra polisanmälningar. Samverkansinsatsen syftar till att öka kvaliteten i polisanmälningarna och skapa mer effektiva rutiner vid anmälan av brott. Försäkringskassan skickar idag anmälningar om brott digitalt. Nästa myndighet som står på tur är CSN.
Regeringen har gett Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten i uppdrag att kartlägga hur utredningar av bidragsbrott bedrivs idag, analysera hur handläggningen kan förbättras och effektiviseras samt vidta lämpliga åtgärder i syfte att uppnå en ökad uppklaring. Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten ska samråda med de aktörer som är relevanta för att åstadkomma en effektivare och förbättrad hantering av bidragsbrott, framför allt Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan och övriga utbetalande myndigheter. En slutredovisning ska vara klar senast den 19 oktober 2020.
155
11 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
I detta kapitel redogör vi för hinder och möjligheter som framkommit i samband med de kartläggande intervjuerna på de fem utbetalande myndigheterna. Intervjuerna har haft ett övergripande perspektiv på myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vi genomförde tre intervjuer per utbetalande myndighet. Totalt intervjuades cirka 60 personer. I intervjuerna ställdes frågor om hur myndigheterna arbetar med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta innefattades frågor om bland annat hur perspektivet felaktiga utbetalningar integreras, organiseras och samordnas inom myndigheten. Vidare ställdes frågor kring hur ansvarsförhållandet mellan olika delar i myndigheten är fördelat. Dessutom ställdes frågor om hur myndigheterna arbetar med riskanalyser och kontroller samt om hur myndigheterna bedömer och utvecklar kvaliteten i handläggningen.
Intervjuerna har transkriberats. Vi har därefter gått igenom samtliga transkriberingar och utifrån denna genomgång kategoriserat hinder och möjligheter som representanter för myndigheterna lyft vid intervjutillfällena. Vi har valt att presentera de hinder och möjligheter där vi har kunnat få en tydlig beskrivning.
Även hinder och möjligheter som förts fram i fokusgruppsintervjuer av handläggare på de utbetalande myndigheterna, arbetslöshetskassor och inom kommunernas ekonomiska bistånd redovisas i detta kapitel.
Det som lyfts fram i detta kapitel återspeglar enskilda medarbetares uppfattningar och är inte nödvändigtvis myndigheternas officiella ståndpunkter.
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
156
11.1 Att säkerställa korrekta utbetalningar anses centralt för förtroendet för välfärdssystemet
Medarbetare på myndigheterna uttrycker att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är viktigt. Flera nämner att arbetet är en förutsättning för att medborgarna ska känna förtroende för de verksamheter som myndigheterna bedriver och att fusk och fel i förlängningen hotar välfärdssystemet. Det har också uttryckts oro för att medierapportering om missbruk i ersättningssystem riskerar att normalisera fusk.
CSN bedriver ett omfattande attitydarbete kopplat till återbetalning av lån. Representanter för myndigheten menar att detta arbete skulle kunna ligga till grund för ett liknande arbete med attityder kring att fatta korrekta beslut och motverka felaktiga utbetalningar. Förtroendet för systemet är avgörande för viljan att göra rätt och därmed korrekta utbetalningar. Alla åtgärder som stärker förtroendet såsom regelförenkling, bra e-tjänster och gott bemötande bidrar till korrekta utbetalningar. Vad som skapar förtroende för systemet är komplext och kräver en balanserad strategi. Utöver god service, bra bemötande och legitima kontroller behövs en mix av att förmedla att de flesta gör rätt, att myndigheterna har en bra kontroll och att det är brottsligt att göra fel.
11.2 Systematiska bidragsbrott upplevs vara högre prioriterade
Medarbetare från flera av myndigheterna framhåller att frågor kring systematisk välfärdsbrottslighet har hög prioritet. Det gäller till exempel i återrapporteringen till regeringen i årsredovisningarna och i samverkan med andra myndigheter.
Några av handläggarna i fokusgruppsintervjuerna uppger att arbetet med att polisanmäla misstänkta brott kan uppfattas som tidskrävande och meningslöst eftersom anmälningarna ofta läggs ner. Medan andra ser en polisanmälan som en viktig signal och att även en nedlagd polisanmälan indikerar att det finns ett problem.
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
157
11.3 Regelverken uppfattas påverka
I detta avsnitt redogör vi för att regelverken inte upplevs vara anpassade till dagens förhållanden. Dessutom beskriver vi att myndighetsföreträdare upplever att regelverken påverkar förutsättningarna för att säkerställa korrekta utbetalningar. Förändrade regler upplevs också påverka arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Slutligen redogör vi för att myndighetsföreträdare efterfrågar tydligare rättsligt stöd för kontrollarbetet.
11.3.1 Svårtolkade regelverk och regelverk som inte är anpassade till dagens förhållanden
Flera av myndighetsföreträdarna lyfter fram att regelverken ofta upplevs som komplexa och svårtolkade, vilket delvis är resultatet av många ändringar under lång tid. Detta leder till problem både för sökande och handläggare.
Ett annat problem som beskrivs är att regelverken inte anpassas till ändrade förhållanden. Företrädare för myndigheterna anser att det är ett problem att regelverk som styr myndigheternas förmåner till stor del utgår från andra förutsättningar än vad som gäller idag. Ett exempel handlar om att studier tidigare var mer strikt bundna till fasta terminstider. Nu bedrivs studier ofta mer flexibelt, vilket innebär att den faktiska studietakten kan variera under olika perioder. Studiemedelssystemet utgår dock från den genomsnittliga studietakten, som är både svår att beräkna och förklara för den studerande. Det får ibland följden att de studerande inte förstår varför besluten blir som de blir eller att reglerna inte stämmer med ”rättsmedvetandet”. Det kan undergräva förtroendet för systemet, vilket är till skada för viljan att göra rätt och därmed korrekta utbetalningar. Ett annat exempel är att studiestödssystemet för studier utomlands är utformat utifrån i princip samma regelverk som gäller för studier i Sverige. Svårigheten är att tillämpa regler anpassade för Sverige på utländska utbildningssystem. Samtidigt är det inte möjligt att ta fram regelverk för varje enskilt studieland.
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
158
11.3.2 Regelverkens utformning påverkar förutsättningarna för att säkerställa korrekta utbetalningar och återkräva felaktiga utbetalningar
Företrädare för myndigheterna beskriver att det finns problem kopplade till regelverkens utformning som påverkar myndigheternas förutsättningar för att säkerställa korrekta utbetalningar.
När det gäller regelverkens utformning uppger flera av representanterna för myndigheterna att det finns risker i samband med att ersättningar betalas ut i förskott. Samtidigt kan förskottsutbetalningar vara en nödvändighet för att syftet med förmånen ska kunna uppnås.
Flera exempel på svårigheter att kräva tillbaka felaktiga utbetalningar har också tagits upp. När väl en felaktig utbetalning har skett har myndigheterna i princip inga möjligheter att driva in skulderna, vilket gör att fordringsstocken ständigt ökar.
Det finns också exempel på när förmånsregelverket inte tillåter att felaktiga utbetalningar återkrävs. Regelverket för dagersättning till asylsökande som utbetalas av Migrationsverket möjliggör till exempel inte att felaktigt utbetalda ersättningar kan återkrävas. Enda sättet att få en återbetalning är genom att göra en polisanmälan och begära skadestånd. Migrationsverket har vid ett flertal tillfällen framfört till departementet att de vill få en reglering som möjliggör att återkräva ett felaktigt beslut. Möjligheten att återkräva saknas också för stöden hemutrustningslån och körkortslån som CSN administrerar. Om återbetalningen missköts kan dock CSN säga upp lånet till omedelbar återbetalning i dess helhet.
Ett annat exempel är regelverket för studielån för utlandsstudier. Regelverket är utformat så att en student som har fått ett lån till en undervisningsavgift får behålla pengarna även om studierna inte påbörjas. Det finns inget stöd för att återkräva medlen om den sökande hade för avsikt att studera vid utbetalningstillfället. För att återkräva utbetalningen måste CSN styrka att avsikt att påbörja studierna saknades vid utbetalningstillfället, vilket i allmänhet är väldigt svårt. En andel av det som beviljas i god tro är därför troligen fel som beror på personer som vid utbetalningstillfället saknade avsikt att påbörja studierna.
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
159
11.3.3 Förändrade regler påverkar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar
Flera av myndighetsföreträdarna har pekat på bristfälliga konsekvensanalyser i samband med regeländringar. Representanterna upplever också att myndigheterna inte får tillräckligt med tid att förbereda förändringen i verksamheten, till exempel genom att anpassa systemstöd eller manuell hantering. Detta kan öka risken för felutbetalningar och överutnyttjande av systemen.
Ett exempel på detta som tagits upp var att regelverket för den då nya arbetsmarknadspolitiska insatsen nystartsjobb saknade ett tak för hur höga löner som kunde betalas ut. Detta ändrades efter ett antal år. Även det faktum att arbetsmarknadspolitiska program har olika nivåer för den ersättning som högst får betalas ut har lyfts som ett problem. Det kan skapa glidningar mellan programmen på ett sätt som inte är avsett. Arbetsförmedlingen har lyft behovet att harmonisera ersättningsnivåerna till regeringen.
Företrädare för myndigheterna lyfter också fram att det kan uppstå nya risker i samband med ändrade regelverk och den efterföljande systemutvecklingen som sker. Myndighetsföreträdare uppger att det är vanligt med regeländringar och nödvändig systemutveckling innebär ofta att kontroller ändras.
11.3.4 Det efterfrågas tydligare rättsligt stöd för kontrollarbetet
Idag finns stora tekniska möjligheter att bygga och rikta kontroller mot ärenden med hög risk. Medarbetare på myndigheterna lyfter dock att det finns begränsningar för hur myndigheterna kan inhämta och använda uppgifter i kontrollsyfte och efterfrågar rättsliga möjligheter för att kunna utföra sitt kontrolluppdrag.
Myndighetsrepresentanter uppger att det finns otydligheter i vad som gäller för myndigheterna för att använda och analysera uppgifter i myndigheternas interna system. Till exempel när det gäller uppgifter i socialförsäkringsdatabasen, för att rikta och göra kontroller.
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
160
11.4 Myndigheternas interna styrning uppfattas påverka
I detta avsnitt beskriver vi att myndighetsrepresentanter upplever att målkonflikter försvårar prioriteringar som behöver göras i myndigheternas verksamhet. Dessutom redogör vi för att företrädare för myndigheterna beskriver att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar är utspritt på myndigheterna och att detta innebär att styrsignaler kan komma från olika håll.
11.4.1 Målkonflikter gör det svårt att prioritera
Från flera håll har förhållandet mellan att betala ut snabbt och korrekt samt mellan kontroll och service lyfts fram som en utmaning. Förhållandena skapar en målkonflikt som kan vara svår att hantera. Målkonflikten mellan service och kontroll blir exempelvis tydlig vid arbetsmarknadspolitiska insatser till arbetsgivare. Representanter för Arbetsförmedlingen har pekat på att minskade felaktiga utbetalningar kan innebära att möjligheten att uppfylla målsättningen att få ut fler i arbete försvåras. Samtidigt lyfts att det egentligen inte borde finnas ett motsatsförhållande mellan korrekta utbetalningar och service eftersom service innefattar ett korrekt bemötande, att arbeta som en statstjänsteman och att följa det aktuella regelverket.
Ett annat problem är när uppföljningssystemen bygger på ärendens genomströmningstid. Det formar hur myndigheten arbetar med handläggningen och i förlängningen också felaktiga utbetalningar. Även om kvaliteten i ärendehandläggningen följs upp är uppfattningen från flera myndighetsrepresentanter att det inte är tillräckligt för att fånga arbetet med felaktiga utbetalningar. Företrädare för myndigheterna menar att det finns en risk för att ett område prioriteras ned om det inte finns några mål för det. Det har förts fram att siffersatta mål för att minska de felaktiga utbetalningarna skulle kunna bidra till att myndigheten i högre utsträckning prioriterar arbetet med felaktiga utbetalningar. Samtidigt finns det en samstämmighet mellan företrädare för myndigheterna om att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är av långsiktig karaktär.
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
161
Genom att utgöra en del av myndighetens grunduppgifter i instruktionen kan myndigheterna arbeta mer långsiktigt.
11.4.2 Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt och styrsignaler kan komma från olika håll
Ett problem som har identifierats av flera representanter på myndigheterna är att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är utspritt på många delar av myndigheten.
Att arbetet är utspritt gör bland annat att förbättringsförslag inte förs fram till ansvariga på ett effektivt sätt. Det händer att frågor som lyfts ”försvinner på vägen” eller ”flyter runt i organisationen”. En företrädare för Pensionsmyndigheten menar att detta kan innebära att förslag inte alltid förs in i myndighetens plan för felaktiga utbetalningar och därmed inte ligger till grund för att utveckla kunskapen om risker och riskområden.
Flera företrädare för myndigheterna framhåller att styrsignaler för arbetet med felaktiga utbetalningar kan komma från olika delar av organisationen. Det är inte ovanligt att det kommer styrsignaler från andra delar av verksamheten än från den ordinarie linjechefen och att dessa signaler kolliderar med den styrning som görs i linjen.
Exempel på varifrån styrsignaler utanför linjen kan komma är från myndigheternas digitaliserings-, utvecklings- och rättsavdelningar, samt från process- och teamledare. Pensionsmyndigheten lyfter exempelvis att styrsignaler kan komma från utvecklingsavdelningen genom den årliga planen för att minska felaktiga utbetalningar.
En annan följd av att arbetet är utspritt på myndigheten är att det blir svårt att nå ut med exempelvis regeländringar och ge återkoppling mellan olika verksamhetsområden inom myndigheterna. Ett problem är att det finns brister med lärande och återkoppling från olika former av kontrollverksamhet, omprövning och återkrav. Att det finns mycket kunskap att hämta från dessa verksamheter som idag inte når ut till alla delar av organisationen.
Företrädare på CSN beskriver en annan dimension som handlar om att arbetet med att motverka felaktigheter och brott sker utspritt över hela myndigheten. Det kan leda till att mönster inte upptäcks.
Styrsignaler och återkoppling från arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar sprids på olika sätt inom myndigheterna.
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
162
Arbetsförmedlingen tillämpar exempelvis en styrning som innebär att myndigheten litar på att varje led i linjen tar över informationsspridningen. Om en förändring är angelägen kan dock direkta styrsignaler gå ut via exempelvis införandeplaner och förändringsledare i syfte att stödja kommunicering och implementering av förändringar. Signaler fångas också upp via olika arbetsgrupper, verksamhetscontroller och chefsutvecklare.
Representanter från Pensionsmyndigheten beskriver att myndigheten har börjat arbeta mer med återkoppling från exempelvis enheten för kontroll och utbetalningar och från återkravshandläggningen. Återkopplingen förväntas leda till att samma fel inte upprepas. Företrädare för Pensionsmyndigheten lyfter också fram att man har tagit fram en artikel kring vad arbetet med felaktiga utbetalningar genererar, som kommunicerats internt. Tanken är att arbeta mer med att sprida information kring arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och misstanke om brott.
11.5 Riskanalyser anses saknas för vissa delar
I detta avsnitt redogör vi för att riskanalyser för delar av myndigheternas verksamhet saknas. Risker inom automatiserade processer är inte kända. Det görs inte heller några myndighetsövergripande riskanalyser för felaktiga utbetalningar i någon större utsträckning. Slutligen beskriver vi att myndighetsrepresentanter uppger att it-utveckling inte fångas upp i förmånernas riskanalyser.
11.5.1 Risker inom automatiserade processer är inte kända
Flera av representanterna för myndigheterna påpekar att risker inom automatiserade processer inte är kända och att ansvaret för att de automatiska utbetalningarna är korrekta, är otydligt inom myndigheterna.
Riskvärdering och utvärdering av de automatiserade processerna saknas. Ansvaret för att dessa processer håller hög kvalitet är ofta otydligt. De automatiserade utbetalningarna borde enligt myndighetsrepresentanterna kvalitetssäkras i större utsträckning än vad som sker idag. Ofta omfattar myndigheternas ordinarie
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
163
kvalitetsarbete främst den manuella handläggningen. Representanter från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten lyfter exempelvis fram att automatiserade processer idag inte täcks av myndigheternas kvalitetsmodeller.
11.5.2 Det finns behov av myndighetsöverskridande riskanalyser
Behovet av myndighetsöverskridande riskanalyser har lyfts i flera sammanhang. Det kan till exempel handla om kvalitetsbrister i register som utnyttjas av flera olika myndigheter. Myndighetsöverskridande analyser skulle enligt företrädare för myndigheterna kunna öka möjligheten att hitta mönster och risker för fel och överutnyttjande och ge större kännedom om risker för fel i olika register. Genom att identifiera myndighetsöverskridande risker kan myndigheterna anpassa sina handläggningsprocesser och kontroller därefter.
Myndighetsöverskridande riskanalyser är särskilt viktiga när det finns ett delat ansvar för ett ersättningssystem. Ett exempel på det är Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens gemensamma riskanalys för aktivitetsstöd. Denna riskanalys underlättar dialogen mellan myndigheterna när det gäller frågor om vad respektive myndigheter behöver vidta för åtgärder.
Ett förslag som förts fram är att även de rättsvårdande myndigheterna bör inkluderas i det myndighetsöverskridande riskarbetet. På så vis skulle det brottsförebyggande perspektivet fångas också.
11.5.3 It-utveckling fångas inte upp i förmånernas riskanalyser
Enligt företrädare för myndigheterna finns det risk för att felaktiga utbetalningar uppstår eftersom riskvärderingen i samband med utvecklingsinsatser av it-system kan vara bristfällig. Den verksamhet som beställer utvecklingsinsatsen gör egna riskanalyser men kan sakna viss kunskap när förändringen görs. Den del av verksamheten som utför utvecklingsinsatser gör en egen riskanalys men utgår då från själva utvecklingsinsatsen och inte verksamhetens ursprungsproblematik. I dessa riskanalyser görs ingen värdering om
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
164
det finns en risk för om verksamheten har beställt fel funktion. Utvecklingsinsatsen blir exakt det som verksamheten har beställt.
Medarbetare på Försäkringskassan pekar på risker med att arbeta i stuprör vid utvecklingsinsatser inom myndigheten. Ett exempel på hur detta problem kan lösas är att företrädare för utvecklingsprojektet redan från början deltar i problemformulering och kravställning tillsammans med verksamheten och tar fram en gemensam riskbedömning vid projektstart.
11.6 Informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter uppfattas påverka
Myndighetsrepresentanter har lyft fram att informationsutbyte och samverkan mellan myndigheter påverkar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta avsnitt redogör vi för att det krävs omfattande informationshämtning från många olika aktörer för att en utbetalning ska bli korrekt. Företrädare för myndigheterna har också beskrivit att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över. Slutligen uppger myndighetsföreträdare att kontroller kan försvåras när ansvaret för en utbetalning är delat mellan olika myndigheter eller organisationer.
11.6.1 Omfattande informationsinhämtning från många aktörer
En viktig del i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar handlar om att bygga upp ett informationsutbyte med andra aktörer för att få korrekta uppgifter. Företrädare för alla myndigheterna påpekar att det i verksamheten förekommer en stor mängd informationsinhämtning från flera aktörer. Informationsutbytet är tidskrävande och ibland kan det vara oklart var en handläggare ska vända sig för att få rätt uppgifter.
Flera myndighetsrepresentanter lyfter också att det är viktigt att informationsinhämtningen är så enkel som möjlig. Man föredrar att informationsinhämtandet görs elektroniskt. Medarbetare på Arbetsförmedlingen anser exempelvis att elektronisk avstämning av folkbokföringsuppgifter avseende arbetsbevis från Skatteverket,
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
165
bidrar till att arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar effektiviseras och till att flera felaktiga utbetalningar upptäcks. Ett konkret exempel som lyftes i intervjuerna rör automatiska uppgifter från Skatteverket gällande uppgifter om anställningar av make eller maka i enskilda firmor. Dessa uppgifter ansågs kunna minska risken för felaktiga utbetalningar i anställningsstöd från Arbetsförmedlingen. Från och med 1 april år 2019 infördes informationsutbytet och numera inhämtar Arbetsförmedlingen individuppgifter från Skatteverket som underlag för utbetalningar av anställningsstöd.
En förbättring i informationsutbytet som har lyfts upp av flera företrädare på myndigheterna är möjligheten att inhämta inkomstuppgifter från Skatteverket månadsvis. Försäkringskassan efterfrågar exempelvis möjligheten att kunna använda dessa uppgifter i flera förmåner. Idag är användningen begränsad till bostadsbidrag och sjukpenninggrundande inkomst (SGI).
11.6.2 Myndighetsföreträdare anser att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över
Representanter för myndigheterna lyfter också att det finns en otydlighet i formuleringarna i olika myndigheters regelverk om vilka villkor som gäller vid informationsutbyte med andra myndigheter. Det efterfrågas en samsyn och ett helhetsgrepp kring informationsutbytet mellan myndigheter.
Ett exempel som beskrivs är att hanteringen kring sekretess, direktåtkomst och uppgiftsskyldighet oftast skrivs in i varje lagstiftning eller förordning för sig. Det betyder att det krävs kunskap om andra myndigheters reglering.
Flera myndighetsrepresentanter anser att offentlighets- och sekretesslagstiftningen hindrar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. När det inte handlar om grov organiserad brottslighet begränsas myndigheternas möjligheter att byta information med varandra. Ett sådant exempel som förts fram är när Skatteverket har identifierat ett bokföringsbrott hos en vårdgivare eller ett assistansbolag kan myndigheten inte lämna ut
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
166
uppgifter till Försäkringskassan och polisen angående vilken vårdgivare eller assistansbolag det gäller.286
Pensionsmyndigheten arbetar med att lägga in nödvändig information elektroniskt i myndighetens ordinarie processer. Ibland saknas ett regelverk för att inhämta uppgifter och det kan vara svårt att få till stånd ett elektroniskt informationsutbyte i form av direktåtkomst. Företrädare för myndigheten framhåller att frågasvar-tjänster i dessa fall kan vara ett alternativ eftersom den typen av informationsutbyte är lättare att hantera ur ett juridiskt perspektiv. Myndighetsrepresentanter för CSN ger ett annat exempel på att lösa problemen med informationsutbyte och inhämtande av uppgifter. CSN har lagt till i ansökan att den som söker studiemedel för studier utomlands godkänner att myndigheten inhämtar uppgifter från studieanordnare utomlands.
I fokusgruppsintervjuerna efterfrågar handläggarna bättre informationsutbyte mellan myndigheterna. Handläggarna upplever att det kan vara svårt att få ut uppgifter från andra myndigheter trots att det finns stöd i lagen för det.
11.6.3 Kontroller kan försvåras när ansvaret för en utbetalning delas mellan myndigheter
Kontroller försvåras ytterligare när ansvaret för en ersättning är delat mellan olika myndigheter. Exempel som lyfts fram är förmånerna aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning som hanteras av Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och arbetslöshetskassorna. Efter att Arbetsförmedlingen har beslutat om att en individ ska omfattas av ett arbetsmarknadspolitiskt program lämnas ärendet över till Försäkringskassan som handlägger, beslutar och betalar ut förmånen. Utbetalningen görs dock från Arbetsförmedlingens anslag. Arbetslöshetskassorna beräknar nivån som ligger till grund för utbetalningen av aktivitetsstödet. Hanteringen av förmånen är svår att överblicka och möjligheten att kontrollera hela hanteringen är begränsad.
Även ersättningar till asylsökande tas upp som ett exempel på delat ansvar mellan Migrationsverket och kommunerna som försvårar kontrollmöjligheterna.
286 Se även exempelvis SOU 2015:76: Ett tandvårdsstöd för alla – fler och starkare patienter. Betänkande av Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd.
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
167
11.7 Digitalisering och automatisering uppfattas påverka
Flera myndighetsrepresentanter anser att digitalisering och automatisering är en viktig del för att säkerställa korrekta utbetalningar. Företrädare menar också att handläggar- och systemstöden på myndigheterna behöver utvecklas. Slutligen redogör vi för att medarbetare på myndigheterna beskriver att det är ett problem att regelverken till stor del är utformade för manuell handläggning.
11.7.1 Digitalisering och automatisering anses vara en viktig del för att säkerställa korrekta utbetalningar
Företrädare för alla myndigheter påtalar att de arbetar med digitalisering och automatisering av myndighetens verksamhet på olika sätt. Utgångspunkten för detta utvecklingsarbete är ofta effektivisering av verksamheten snarare än att säkerställa att korrekta utbetalningar görs. Även om utgångspunkten initialt är en annan finns ofta kopplingar till arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Men det finns också it-projekt med specifika syften att säkerställa korrekta utbetalningar på myndigheterna.
Myndighetsföreträdare varnar dock för att det i samband med olika digitaliserings- och automatiseringsprojekt finns risk för att information inte är uppställd på ett optimalt sätt i systemet eller att information i systemet läses av på ett felaktigt sätt.
11.7.2 Handläggar- och systemstöden behöver utvecklas för att säkerställa korrekta utbetalningar
När förändringar i regelverken görs måste systemstödet som regel justeras. Frekventa regeländringar kan därför leda till att mer långsiktig och genomgripande utveckling inte kan genomföras i samma utsträckning. Flera av myndighetsföreträdarna uppger att det finns ett behov av nya handläggar- och systemstöd. De systemstöd som myndigheterna har idag har i stor utsträckning byggts på i omgångar och funktionaliteten kan därför vara begränsad.
Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
Rapport 3
168
Medarbetare på Migrationsverket lyfter till exempel att de behöver utveckla nya it-system men att myndigheten hittills har valt att ändra i befintliga system på grund av begränsade resurser. Företrädare för Arbetsförmedlingen påpekar att regeländringar kräver snabba ändringar i systemstödet och att lösningarna ofta blir kortsiktiga istället för långsiktigt hållbara.
Flera av myndighetsrepresentanterna uppger också att det kan uppstå problem under tiden ett nytt systemstöd utvecklas eftersom nödvändigt underhåll av befintliga systemstöd då ofta eftersätts. Större ansvar läggs då på handläggarna att de ska kunna hantera alla regler och rutiner och även komma ihåg hur de ska göra i systemet för att det ska bli rätt.
Även om tillfälliga problem uppstår när myndigheterna utformar nya handläggar- och systemstöd framhåller myndighetsrepresentanterna att nya handläggar- och systemstöd skapar bättre förutsättningar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Medarbetare på Migrationsverket lyfter exempelvis fram att äldre system ofta bygger på manuella registreringar. Om detta minskade skulle hanteringen förenklas och risken för felaktiga utbetalningar minska. Dessutom skulle fler kontrollfunktioner kunna byggas in i systemen.
Ett annat exempel som företrädare för Arbetsförmedlingen beskriver är att handläggarstöden borde samlas i systemet istället för att handläggaren ska behöva leta i olika handläggarstöd. Ett samlat handläggarstöd har tagits fram och är i bruk när det gäller arbetslöshetsförsäkringen. Ett nytt systemstöd för beslut och ärendehantering avseende arbetssökande, insatser och program håller på att tas fram men det förväntas ta lång tid innan det är färdigutvecklat. Det nya systemstödet ger enligt myndighetsrepresentanterna också bättre förutsättningar för att arbeta med ständiga förbättringar och löpande förändringar.
I fokusgruppsintervjuerna beskriver handläggare riskerna med att arbeta i olika parallella systemstöd. Det handlar både om att arbetet blir tidskrävande och att det ökar risken för fel i handläggningen.
Det finns en strävan mot att översätta manuella kontroller till applikationskontroller eftersom dessa kontroller uppfattas som säkrare. Applikationskontroller är dyra men kontrollerna kan eliminera hela risken för fel om kontrollen bygger på heltäckande register med god kvalitet.
Rapport 3 Hinder och möjligheter för korrekta utbetalningar
169
11.7.3 Regelverken är utformade för manuell handläggning
Flera representanter för myndigheterna lyfter fram att regelverken kan vara ett hinder för digitalisering och automatisering. Regelverken upplevs ofta vara föråldrade och därmed inte heller anpassade för att digitaliseras och automatiseras.
Företrädare för Migrationsverket beskriver exempelvis att deras lagstiftning inte tar hänsyn till digitaliseringens utvecklingsmöjligheter eftersom lagstiftningen utformades när handläggningen var manuell.
Representanter från Försäkringskassan lyfter fram att förmånen tillfällig föräldrapenning bygger på ett regelverk som utformades när handläggningen var manuell. Idag är förmånen nästan helt automatiserad. Myndighetsföreträdarna framhåller att regelverket inte är anpassat för detta och att kontroller som skulle kunna göras i systemet inte stöds av regelverket. Det innebär att myndigheten måste göra dessa kontroller manuellt.
Ett annat exempel på att regelverk kan skapa olika förutsättningar för automatisering av förmåner är när en förmån är utformad på ett sätt så att det inte ska finnas så mycket plats för felutbetalningar. Förmånen är därmed lätt att automatisera. En förmån som är utformad på ett sätt så att flera uppgifter måste kontrolleras manuellt ökar risken för felaktiga utbetalningar. Förmånen är också utformad på ett sätt som försvårar automatisering.
171
Del 3. Sammanfattning och slutsatser
Syftet med denna rapport har varit att kartlägga den övergripande styrningen av statlig verksamhet samt myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar med fokus på rutiner och interna system. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete.
I denna avslutande del av rapporten sammanfattar vi våra iakttagelser och redovisar våra slutsatser utifrån den övergripande styrningen av statlig verksamhet samt för myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I denna del beskrivs också frågor som vi kommer att utveckla i betänkandet.
173
12 Den övergripande styrningen
Vi har i vår kartläggning beskrivit den övergripande styrningen av statlig verksamhet för att säkerställa korrekta utbetalningar. Kartläggningen innefattar styrprocesserna mellan riksdag och regering samt mellan regeringen och myndigheter. I detta kapitel sammanfattar vi våra iakttagelser och redovisar våra slutsatser för den övergripande styrningen.
12.1 Felaktiga utbetalningar finns i princip inte i mål och återrapportering mellan riksdag och regering
Transfereringar inom välfärdsystemet hanteras av flera myndigheter som i sin tur sorterar under flera departement. Beredning av besluten kring de utgiftsområden som innefattar myndigheternas verksamheteter hanteras av olika utskott i riksdagen. Detta bidrar till att det är en utmaning att ta fram en helhetsbild av felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom välfärdssystemen.
Vi kan konstatera att perspektivet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inte explicit finns med i den övergripande styrningen i budgetprocessen mellan riksdag och regering under perioden 2017–2019 för de utgiftsområden som avser fyra av de fem utbetalande myndigheterna. Däremot finns perspektivet felaktiga utbetalningar och bidragsbrott med i regeringens politiska inriktning i finansplanen för år 2018. Att merparten av berörda utgiftsområden saknar mål avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott återspeglas också i återrapporteringen i budgetpropositionen. Den återrapportering som görs är utspridd och svår att överblicka.
För utgiftsområde 15 Studiestöd har riksdagen tidigare beslutat om ett mål avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. I budgetpropositionen för budgetår 2019 finns dock målet inte kvar.
Den övergripande styrningen
Rapport 3
174
Avseende budgetåret 2018 fanns också en samlad redovisning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott för utgiftsområde 15 Studiestöd i budgetpropositionen för 2019. Det återstår att se om återrapporteringen i budgetpropositionen för 2020 kommer skilja sig åt i och med borttagandet av utgiftsområdets mål inför budgetåret 2019.
I kartläggningen framkommer att utskottens beredning av budgetpropositionen har behandlat frågor avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott för år 2017 i större utsträckning jämfört med de två efterföljande åren. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar är inte en fråga som behandlas systematiskt i utskottens behandling av budgetpropositionen. Det sker inte regelbundet för alla relevanta utgiftsområden. Perspektivet felaktiga utbetalningar lyfts i utskottsbehandlingen av budgetpropositionen när statliga utredningar och granskningar från exempelvis Riksrevisionen och rapporter från tillsynsmyndigheter har lämnats. Riksdagen ger också tillkännagivanden med anledning av skrivelser avseende exempelvis rapporter från Riksrevisionen under den aktuella perioden.
Vid en jämförelse med utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution ser den övergripande styrningen mellan riksdag och regering annorlunda ut. Riksdagen har beslutat om tydliga mål för bekämpning av skattefel, skattefusk och skatteundandragande. Regeringen gör en omfattande återrapportering till riksdagen i budgetpropositionen. Skatteutskottet behandlar också frågor om skattefel, skattefusk och skatteundandragande. Skatteverket har till skillnad från de utbetalande myndigheterna en brottsbekämpande uppgift med en särskild verksamhetsgren som arbetar med denna uppgift.287
Enligt budgetlagen ska regeringen redovisa resultat i förhållande till de av riksdagen beslutade målen. Det har därför betydelse för den övergripande styrningen och återrapportering om riksdag och regering har formulerat mål på utgiftsområdesnivå. Detta förhållande har vi tydligt sett för utgiftsområde 15 Studiestöd och utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution där det finns tydliga mål på utgiftsområdesnivå.
287 Lag (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet.
Rapport 3 Den övergripande styrningen
175
För att ge perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott större vikt samt tydligare styrning och återrapportering bör det övervägas att fastställa mål på berörda utgiftsområden.
Idag finns inte någon samlad beskrivning av hur myndigheterna arbetar med att förhindra felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det görs ingen sammanställning av myndigheternas återrapportering i årsredovisningarna avseende arbetet med felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Det görs inte heller någon samlad sammanställning av omfattningen av felaktiga utbetalningar i någon större utsträckning. Rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) är den första av två delrapporter från
Delegationen för korrekta utbetalningar där omfattningen av felen i välfärdssystemen uppskattas.
Det bör övervägas om myndigheternas arbete med att uppnå korrekta utbetalningar särskilt ska redovisas i en skrivelse till riksdagen.
12.2 Tydliga skrivningar i instruktioner men splittrad styrning i regleringsbrev
Alla myndigheter har en tydlig uppgift om att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott i sina respektive instruktioner. Försäkringskassan och Migrationsverket fick uppgiften år 2008, Arbetsförmedlingen och Pensionsmyndigheten fick uppgiften år 2010. CSN fick uppgiften inskriven år 2018 men har haft motsvarande formulering i sitt regleringsbrev sedan år 2008.
Myndigheternas uppgift avseende samverkan skiljer sig åt i instruktionen. Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan ska enligt sina instruktioner samverka specifikt vad gäller arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Migrationsverket och Pensionsmyndigheten ska samverka men det finns ingen specifik koppling till arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. CSN saknar helt skrivningar kring samverkan i sin instruktion. Alla myndigheter ska dock enligt 6 § myndighetsförordningen samverka med varandra. Tidigare fanns samverkansuppdrag avseende samverkan kring
Den övergripande styrningen
Rapport 3
176
felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och informationsutbyte i myndigheternas regleringsbrev.
Även i myndigheternas regleringsbrev finns skrivningar avseende arbetet att motverka felaktiga utbetalningar. Perspektiven bidragsbrott och felaktiga utbetalningar har i princip varit med i myndigheternas regleringsbrev under hela den studerade perioden. Arbetsförmedlingen saknar dock helt mål, återrapporteringskrav och uppdrag avseende arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott för åren 2015–2018 och Migrationsverket för år 2016 och år 2018. Perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott får ungefär samma tyngd i regleringsbreven. Migrationsverket och Pensionsmyndigheten har dock inte haft några mål, återrapporteringskrav eller uppdrag avseende bidragsbrott för åren 2016–2018.
I intervjuer med representanter från myndigheterna framkommer att det finns en uppfattning om att det är mer fokus på systematiska bidragsbrott än på att motverka felaktiga utbetalningar. Vi ser inte att det finns ett sådant fokus i regeringens formella styrning av arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar är en uppgift av långsiktig karaktär och har funnits med både i myndigheternas instruktion och regleringsbrev under lång tid. De mål, återrapporteringskrav och uppdrag som regeringen har gett myndigheterna i regleringsbreven har varierat över tid och mellan myndigheterna. Hur detaljerad återrapportering regeringen efterfrågar har också varierat. Regeringen har formulerat flest krav i Försäkringskassans regleringsbrev. Detta är rimligt eftersom Försäkringskassan är den myndighet som har flest förmånssystem som riktas mot enskilda. Migrationsverket har minst krav och i relation till de övriga utbetalande myndigheterna utgör utbetalningar till enskilda en liten del av Migrationsverkets verksamhet. Återrapporteringskraven avseende felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är generellt färre för alla myndigheter för år 2018.
Styrning via regleringsbrev ska användas när regeringen vill inrikta styrningen under en kortare tid eller när regeringen efterfrågar specifika uppgifter. Enligt myndighetsföreträdarna tenderar myndigheterna att prioritera de mål, återrapporteringskrav och uppdrag som finns i regleringsbreven framför uppgifter i
Rapport 3 Den övergripande styrningen
177
instruktionerna. Eftersom korrekta utbetalningar och frånvaro av bidragsbrott är viktiga förutsättningar för en hållbar välfärd bör arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott alltid vara prioriterat.
Det saknas också ett helhetsperspektiv av regeringens styrning av myndigheterna när det gäller arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven på detta område bör i större utsträckning samordnas inom ramen för en långsiktig strategi. Detta skulle underlätta en myndighetsöverskridande sammanställning och analys av det arbete som görs.
12.3 Splittrad återrapportering i myndigheternas årsredovisningar
Alla myndigheter förutom Pensionsmyndigheten har ett särskilt avsnitt i resultatdelen i sina årsredovisningen som avser återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Pensionsmyndigheten utpekar avsnittet ”utbetalning” som det avsnitt där myndighetens återrapportering sker.
Det finns också återrapportering avseende arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar under flera andra avsnitt i årsredovisningarna. Arbetet redovisas ofta under exempelvis avsnitten intern styrning och kontroll, myndigheternas återrapportering av kvalitet och återrapportering av enskilda förmåner, åtgärder och bidrag. Detta gör att återrapporteringen blir splittrad och svår att överblicka och att det som redovisas under det särskilda avsnittet om felaktiga utbetalningar inte är heltäckande.
Utifrån den kartläggning som vi har genomfört kan vi konstatera att myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Riksrevisionens årliga granskning av myndigheternas resultat är främst inriktad på de finansiella delarna i årsredovisningen, enbart en rimlighetsbedömning på övergripande nivå görs av årsredovisningens resultatdel.
För att få en bättre överskådlighet över det arbete som görs bör myndigheternas återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt.
179
13 Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Vi har i vår kartläggning beskrivit de fem utbetalande myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. I detta kapitel sammanfattar vi iakttagelser och redovisar våra slutsatser för myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
13.1 Behov av samsyn om vad uppgiften att motverka felaktiga utbetalningar innebär
Alla myndigheter har med uppgiften om att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott i sin styrning. Fyra av de fem utbetalande myndigheterna har integrerat perspektivet i sin långsiktiga och kortsiktiga styrning. Det handlar bland annat om hur myndigheterna beskriver uppgiften i sina långsiktiga inriktningar och årliga verksamhetsplaner.
Migrationsverket har inte integrerat perspektivet på samma sätt i myndighetens interna styrning. Myndigheten hänvisar däremot till sin uppgift i instruktionen i sina rapporteringsmallar inför deluppföljningar och framtagande av årsredovisning.
Alla myndigheter har en övergripande målformulering som har karaktären av en viljeinriktning som kan kopplas till myndighetens arbete med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
I kartläggningen har myndigheterna lyft fram att det finns målkonflikter mellan kontroll och service samt snabb och korrekt handläggning. Är dessutom myndighetens uppföljningssystem uppbyggda utifrån uppgifter som är lätta att mäta, till exempel genomströmningstid, finns en ökad risk för att snabbhet prioriteras
Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Rapport 3
180
framför korrekthet. När målkonflikter uppstår behöver detta hanteras genom avvägningar hos myndigheterna.
Arbetet med korrekta utbetalningar är en omfattande uppgift som ofta förknippas med kontroll, brott och återkrav. Inte med ”lätt att göra rätt” och normförebyggande arbete såsom bemötande, kommunikation, regelförenkling. Det finns ett behov av att etablera perspektivet korrekta utbetalningar brett i hela organisationen för att få en samsyn om vad uppgiften innebär, hur den påverkar myndighetens olika verksamheter och vilka prioriteringar olika delar av organisationen bör göra.
13.2 Splittrat ansvar och otydlig styrning av arbetet med felaktiga utbetalningar
Utgångspunkten för ansvarsfördelningen för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott ser olika ut på myndigheterna. På Försäkringskassan och CSN är arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott specificerat i arbetsordningen. Försäkringskassan utpekar cheferna som ansvariga medan CSN anger att myndighetens avdelningar och kontor har ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar. Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten uttrycker inte ett specifikt ansvar för att säkerställa korrekta utbetalningar men de menar att ansvaret följer av att cheferna har ansvar för verksamheten.
Det finns även exempel på övergripande stödfunktioner inom myndigheterna som har någon form av ett övergripande ansvar för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Pensionsmyndigheten har en funktion med strategiskt ansvar för frågor rörande arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Ekonomiavdelningen har ett myndighetsövergripande ansvar för frågan på Arbetsförmedlingen. På Försäkringskassan har Avdelningen för analys och prognos ansvar för att förvalta och utveckla modellen för systematisk kvalitetsutveckling där riskhanteringen för felaktiga utbetalningar ingår.
Vi kan konstatera att ansvaret för felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna vilket kan bidra till en bristande
Rapport 3 Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
181
helhetssyn. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar kan uppfattas på olika sätt inom myndigheterna. Det kan handla om att en fråga hanteras som exempelvis en ren resursfråga, en rättslig fråga eller en ekonomisk fråga. Det kan leda till att frågorna avgörs inom olika delar i organisationen och att sambandet med korrekta utbetalningar inte blir tydligt. Frågor som rör korrekta utbetalningar beslutas och styrs från flera delar av myndigheten eftersom frågan är så bred. Myndighetsrepresentanter lyfter också fram att styrsignaler kan komma från olika håll i verksamheten. Det förstärker vikten av att perspektivet korrekta utbetalningar är etablerat i hela organisationen och att samsyn kring uppgiften finns.
I arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar arbetar alla myndigheter utifrån förordningen om intern styrning och kontroll. Myndigheterna genomför också olika former av riskanalyser och följer upp och utvecklar kvaliteten i handläggningen. Myndigheterna genomför även olika kontroller före och efter utbetalning samt under tiden handläggning pågår. Dessutom har myndigheterna olika stöd för handläggningen.
Hur respektive myndighet organiserar arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott skiljer sig åt. Vi kan dock konstatera att alla myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på detta arbete. Myndighetsföreträdare har lyft fram att det är ett större fokus på bidragsbrott än felaktiga utbetalningar. Vi har inte funnit stöd för detta i myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är brett och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Det behövs därför ett tydligare samlat myndighetsövergripande ansvar för frågan. Ett tydligare övergripande ansvar på myndigheterna skulle öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter. Risken är annars att frågan i för hög grad hanteras i stuprör och att en övergripande bild och positiva synergier därmed inte uppnås. Detta gäller både myndighetsövergripande och myndighetsöverskridande.
Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Rapport 3
182
13.3 Riskanalyser för felaktiga utbetalningar behöver stärkas
I arbetet med intern styrning och kontroll är riskanalysarbetet viktigt och centralt. Inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll analyserar myndigheterna risker för att myndighetens mål inte nås. Riskanalyser inom ramen för arbetet med intern styrning och kontroll görs på flera olika nivåer men inte på ett sådant sätt att de fångar riskerna för felaktiga utbetalningar samlat för myndigheterna.
Alla myndigheter gör även någon form av riskanalys för felaktiga utbetalningar. Arbetsförmedlingen gör ibland fördjupade riskanalyser som kan gälla felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan gör riskanalyser för felaktiga utbetalningar inom ramen för modellen för systematisk kvalitetsutveckling. Dessa riskanalyser görs per förmån och täcker merparten av myndighetens utbetalningar. CSN gör ingen specifik riskanalys men perspektivet felaktiga utbetalningar ingår i riskanalysen som görs på myndighetsnivå. På Migrationsverket har generaldirektören fattat ett beslut om att planeringsavdelningen ska genomföra en riskanalys av myndighetens betalningsverksamhet. Planeringsavdelningen har tagit fram en handlingsplan för detta arbete. På Pensionsmyndigheten görs en myndighetsövergripande riskanalys för felaktiga utbetalningar inom funktionen för analys och urval.
Med undantag för Pensionsmyndigheten saknas det specifika riskanalyser avseende felaktiga utbetalningar på myndighetsövergripande nivå. Pensionsmyndighetens riskanalys utgör grunden för myndighetens årliga plan för arbetet med felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan har ingen övergripande riskanalys för myndighetens felaktiga utbetalningar. Däremot sammanställs en riskbild för myndigheten inom ramen för Försäkringskassans kvalitetsanalys.
Vi anser att arbetet med särskilda riskanalyser för felaktiga utbetalningar behöver förstärkas. Riskanalyserna behöver göras mer systematiskt och med ett tydligare system- och myndighetsövergripande perspektiv. Det är även viktigt att analyserna täcker de automatiserade processerna och risker i samband med it-utveckling.
Riskanalyser är centrala för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Den information som de
Rapport 3 Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
183
ger är nödvändig för att kunna prioritera insatser till rätt områden. Det är viktigt att riskanalyser görs löpande, systematiskt och myndighetsövergripande och att analysen tas om hand på alla nivåer i myndigheten. För att få ett heltäckande beslutsunderlag och precision i åtgärderna bör myndigheterna dessutom i så stor utsträckning som möjligt skaffa sig kunskap om hur stora felen är och vad som orsakar dem. Det bör därför göras omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar. Se rapporten Läckaget i välfärdssystemen,
del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Det saknas i stort sett riskanalyser som innefattar flera myndigheters verksamheter. Sådana myndighetsöverskridande riskanalyser skulle öka möjligheten att identifiera risker för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott från välfärdssystemen på ett samlat sätt. Exempelvis kan sådana riskanalyser underlätta identifiering av brister i register som används av flera olika myndigheter. Myndighetsöverskridande riskanalyser skulle också förbättra förutsättningarna för en väl fungerande myndighetssamverkan. Genom att inkludera rättsvårdande myndigheter i riskarbetet skulle också det brottsförebyggande perspektivet fångas upp.
13.4 Otydlighet vid automatiserade processer
I kartläggningen har det framkommit att det finns otydligheter vid automatiserade processer. Det handlar bland annat om att ansvaret för att dessa processer är otydligt, att det saknas kvalitetsuppföljning och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser.
Flertalet av förmånerna i välfärdssystemet har hela eller delar av sin handläggningsprocess automatiserad och strävan är att den ska öka. Otydligheten vid de automatiserade processerna är därför allvarlig.
Ansvaret för de automatiserade processer i handläggningen bör tydliggöras. Det är också nödvändigt att de automatiserade processerna omfattas av kvalitetsuppföljning och kvalitetsutveckling på samma sätt som för den manuella handläggningen och att de på ett tydligt sätt ingår i riskanalyserna för felaktiga utbetalningar.
Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Rapport 3
184
13.5 Det behövs ett helhetsgrepp avseende informationsutbyte mellan myndigheter
Liksom i många andra utredningar och rapporter kan vi konstatera att informationsutbyte mellan myndigheter är en central fråga för att kunna säkra korrekta underlag till beslut. Det är bra att myndigheterna strävar efter att få uppgifter direkt från ursprungskällan, exempelvis Skatteverket, i den mån det går och undviker att inhämta uppgifter direkt från den sökande. Detta ställer naturligtvis höga krav på god registerkvalitet.
I intervjuer med Regeringskansliet framkommer att det kan vara en fördel om önskemål om informationsutbyte framförs gemensamt av de myndigheter som ska ingå i informationsutbytet. När det handlar om nya förslag från utredningsväsendet behöver dessa också vara tillräckligt utredda. Detta underlättar den vidare beredningen inom Regeringskansliet. Vi anser att det bör finnas ett myndighetsöverskridande perspektiv.
I vår rapport Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattnings-
studier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) har vissa orsaker till felaktiga utbetal-
ningar kartlagts och den främsta orsaken till felaktiga utbetalningar uppskattas vara att uppgifterna i beslutsunderlaget är felaktiga. Ett ökat och effektivare informationsutbyte mellan myndigheterna skulle bidra till att problemen med felaktiga uppgifter minskar. Det är dock nödvändigt att det tas ett helhetsgrepp om denna fråga eftersom den berör många olika områden.
13.6 Regelverkens utformning är en viktig förutsättning för korrekta utbetalningar
Vår rapport Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1) visade att regelverkens konstruktion har stor betydelse för risken för felaktiga utbetalningar. Denna bild bekräftas i vår kartläggning av myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar. De lagar som reglerar välfärdsystemen ger grundläggande förutsättningar för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vissa regelverk ger sämre förutsättningar, till exempel när det krävs många uppgifter och
Rapport 3 Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
185
bedömningsmoment för att fastställa vem som är berättigad till ersättning och hur stor den ska vara eller när olika begrepp är otydligt preciserade i regelverken.
Myndighetsföreträdare har lyft att problem kan uppstå på grund av att regelverken inte är anpassade till omvärldsförändringar eller teknikutveckling. Handläggningen har gått från att vara uteslutande manuell till att bli mer automatiserad. Många lagar och regler upplevs som ålderdomliga och krångliga. De har byggts på över tid för att möta ändrade förhållanden. Vi anser att det är viktigt att regelverkens utformning och möjligheten till digitalisering och automatisering harmoniseras. När regler ändras eller nya lagar införs finns risk för att överutnyttjande byggs in i välfärdssystemen. Med överutnyttjande menar vi sådana utbetalningar som i förhållande till de lagar och regler som gäller inte är felaktiga men där det kan ifrågasättas om de är i enlighet med lagstiftarens intentioner. I vår kartläggning har vi sett exempel på att en maxgräns inte sätts i lagstiftningen för hur höga ersättningsnivåerna kan vara. Det är därför viktigt med gedigna konsekvensanalyser när lagar ändras eller införs.
Ett annat exempel på ett problem med regelverken som lyfts är att det finns otydligheter vad gäller myndigheternas rättsliga möjligheter för att utföra sitt kontrolluppdrag. Det finns oklarheter kring vilka uppgifter i myndigheternas interna system som myndigheterna får använda och analysera för att göra riktade kontroller. För att säkerställa att kontroller sker på ett effektivt och rättssäkert sätt bör det finnas ett explicit rättsligt stöd för detta arbete.
Ny och ändrad lagstiftning på bör alltid föregås av konsekvensanalyser vad gäller kontrollmöjligheter och risken för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Enligt delegationens definition är en utbetalning felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör vara en del i de konsekvensanalyser som görs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet.
Myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar
Rapport 3
186
13.7 Det sker mycket samverkan kring felaktiga utbetalningar
Det finns många aktiva samverkansforum med bäring på felaktiga utbetalningar och bidragsbrott där viktiga initiativ tas och värdefullt erfarenhetsutbyte sker. Det är viktigt att resultaten av samverkan tas tillvara i organisationerna och att det finns strukturer som möjliggör återkoppling mellan och inom myndigheterna. Det kan också finnas situationer då en mer formaliserad samverkan skulle vara önskvärd.
Idag är det svårt att få en samlad bild över de samverkansaktiviteter som pågår mellan myndigheterna inom välfärdssystemen och syftena med samverkansorganen är inte alltid tydligt. Det kan därför finnas risk för överlappningar och för att förbättringspotential inte tas till vara.
187
14 Sammanfattande slutsatser och framtida arbete
Utbetalningar från välfärdssystemen är en viktig samhällsfunktion och utgör en stor del av de offentliga finanserna. De fem utbetalande myndigheterna betalade år 2018 ut sammanlagt drygt 680 miljarder kronor. Vi har i denna rapport kartlagt den övergripande styrningen av statlig verksamhet och myndigheternas arbete med att motverka felaktiga utbetalningar med fokus på rutiner och interna system. Någon heltäckande beskrivning av dessa områden har tidigare inte gjorts på ett samlat sätt för den övergripande styrningen och de fem utbetalande myndigheternas arbete.
Det är svårt att få en helhetsbild av vad som görs för att motverka felaktiga utbetalningar och hur stort problemet är. Transfereringar inom välfärdsystemet hanteras av flera myndigheter som i sin tur sorterar under olika departement. Beredning av besluten kring de utgiftsområden som innefattar myndigheternas verksamheteter hanteras av olika utskott i riksdagen. Arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är en bred uppgift och berör många olika delar av myndigheternas verksamheter. Utöver de utbetalande myndigheterna finns också rättsvårdande myndigheter och tillsynsmyndigheter som även de påverkar arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Att hanteringen av dessa frågor involverar många olika myndigheter, departement och riksdagsutskott ställer stora krav på samordning och tydlighet.
Den övergripande styrningen mellan riksdag och regering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott är otydlig och ofta reaktiv. Reaktiv i den mening att riksdagen reagerar på utredningar och granskningar. Eftersom korrekta utbetalningar och frånvaro av bidragsbrott är viktiga förutsättningar för en hållbar välfärd bör det övervägas att fastställa mål på berörda
Sammanfattande slutsatser och framtida arbete
Rapport 3
188
utgiftsområden i syfte att ge frågan större tyngd och tydligare styrning. Arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar har funnits med både i myndigheternas instruktion och i regleringsbrev under lång tid. Regeringens styrning av myndigheterna är således mer tydlig än styrningen på den övergripande nivån. När det gäller styrningen via regleringsbrev brister det dock i samordningen mellan de departement som de utbetalande myndigheterna sorterar under. Mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven på detta område bör i större utsträckning samordnas inom ramen för en långsiktig strategi. Detta skapar bättre förutsättningar för att få en helhetsbild över felaktiga utbetalningar och bidragsbrott inom välfärdssystemen.
Återrapportering som beskriver arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott görs årligen i budgetpropositionen och i myndigheternas årsredovisningar. Återrapporteringen är dock utspridd och svåröverblickbar och ger inte någon heltäckande bild av det arbete som bedrivs och vilka resultat det har lett till. Återrapportering av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar bör ske på ett mer enhetligt, samlat och strukturerat sätt. Ett sätt att komma tillrätta med detta på den övergripande nivån skulle kunna vara att regeringen i en skrivelse till riksdagen redogör för detta.
Kartläggningen visar att myndigheterna lägger ner betydande tid och resurser på arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar. Arbetet för att säkerställa korrekta utbetalningar berör på olika sätt många delar av myndigheternas verksamhet. Det finns ett behov av att etablera perspektivet korrekta utbetalningar i hela organisationen för att få en samsyn om vad uppgiften innebär, hur den påverkar myndighetens olika verksamheter och vilka prioriteringar olika delar av organisationen ska göra. Det finns också ett behov av ett myndighetsövergripande ansvar för frågan. Idag görs till exempel i princip inga myndighetsövergripande riskanalyser för felaktiga utbetalningar. Detta skulle även underlätta möjligheten att utveckla riskanalyser av felaktiga utbetalningar som täcker flera myndigheters verksamheter. Ett tydligare övergripande ansvar på myndigheterna skulle kunna öka möjligheterna till ett långsiktigt strategiskt arbete som även inkluderar samverkan mellan myndigheter på detta område.
Rapport 3 Sammanfattande slutsatser och framtida arbete
189
Det är viktigt att myndigheterna har rätt förutsättningar när det gäller regelverk och teknik samt att beslutsunderlagen håller en hög kvalitet. Ny och ändrad lagstiftning behöver alltid föregås av konsekvensanalyser vad gäller risken för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott samt möjligheten att kunna utföra kontroller i handläggningen. Perspektiven felaktiga utbetalningar och bidragsbrott bör vara en del i de konsekvensanalyser som görs inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. I den offentliga förvaltningen finns det en strävan efter att handläggningen ska ha hög automatiseringsgrad. Det är viktigt att regelverkens utformning och möjligheten till digitalisering och automatisering harmoniseras. En viktig del i arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar handlar också om att bygga upp ett informationsutbyte med andra aktörer för att få korrekta uppgifter. Arbetet med att bygga upp informationsutbytet behöver göras myndighetsöverskridande eftersom många olika verksamheter berörs.
Vi kan utifrån kartläggningen konstatera att den övergripande styrningen utgår från enskilda myndigheters verksamheter och att det därmed saknas ett välfärdssystemperspektiv på arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Vi kan också konstatera att det saknas ett tydligt övergripande ansvar för frågan. Vi anser därför att det behöver inrättas en funktion med ett tydlig samlat ansvar för frågan. Vi kommer i vårt betänkande att presentera mer detaljerade förslag på detta område som syftar till att förbättra möjligheterna att motverka felaktiga utbetalningar och bidragsbrott.
191
Referenser
Offentligt tryck
Propositioner, betänkanden m.m.
Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2017/18:AU2,
Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.
Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2018/19:AU1,
Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering.
Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2018/19:AU2,
Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv.
Finansutskottets betänkande 2018/19:FiU2, Utgiftsområde 2
Samhällsekonomi och finansförvaltning.
Justitieutskottets betänkande 2018/19:JuU1, Utgiftsområde 4
Rättsväsendet.
Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017. Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018. Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019. Regeringen (2019): Ett starkare skydd för välfärdssystemen.
Lagrådsremiss. Skatteutskottets betänkande 2017/18:SkU1, Utgiftsområde 3 Skatt,
tull och exekution.
Skatteutskottets betänkande 2018/19:SkU1, Utgiftsområde 3 Skatt,
tull och exekution.
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2016/17:SfU1,
Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.
Referenser
Rapport 3
192
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2017/18:SfU1,
Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2018/19:SfU1,
Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning.
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2018/19:SfU15,
Socialavgifter.
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2018/19:SfU2,
Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom.
Socialförsäkringsutskottets betänkande 2018/19:SfU3,
Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.
Socialutskottets betänkande 2016/17:SoU1, Utgiftsområde 9
Hälsovård, sjukvård och social omsorg.
Socialutskottets betänkande 2018/19:SoU1, Utgiftsområde 9
Hälsovård, sjukvård och social omsorg.
SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar
från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga
utbetalningar. SOU 2015:76: Ett tandvårdsstöd för alla – fler och starkare patienter.
Betänkande av Utredningen om ett förbättrat tandvårdsstöd. SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,
upptäcka och beivra. Betänkande av Utredningen om organiserad
och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. SOU 2018:14: Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering. Betänkande av
Utredningen om utvärdering av bidragsbrottslagen. Utbildningsutskottets betänkande 2016/17:UbU2, Utgiftsområde 15
Studiestöd.
Utbildningsutskottets betänkande 2017/18:UbU2, Utgiftsområde 15
Studiestöd.
Utbildningsutskottets betänkande 2018/19:UbU2, Utgiftsområde 15
Studiestöd.
Rapport 3 Referenser
193
Lagar och förordningar
Bidragsbrottslag (2007:612). Budgetlag (2011:203). Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Förordning (2007:1235) med instruktion för Försäkringskassan. Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Förordning (2007:996) med instruktion för Migrationsverket. Förordning (2009:1173) med instruktion för
Pensionsmyndigheten. Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Förordning (2017:1114) med instruktion för Centrala
studiestödsnämnden. Förvaltningslag (2017:900). Internrevisionsförordning (2006:1228). Lag (1997:1024) om Skatteverkets brottsbekämpande verksamhet. Lag (2002:1022) om revision av statlig verksamhet mm. Lag (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen. Myndighetsförordning (2007:515). Offentlighets- och sekretesslag (2009:400). Regeringsformen (1974:152). Riksdagsordning (2014:801).
Styrdokument, vägledningar m.m.
Arbetsförmedlingen (2014): Arbetsförmedlingens handläggarstöd –
misstanke om felaktig utbetalning. Dnr Af-2014/387639.
Arbetsförmedlingen (2015): Policy för arbetsförmedlingens
kontrollarbete. Dnr Af-2015/466034.
Arbetsförmedlingen (2017): Arbetsförmedlingens arbete mot
felaktiga utbetalningar, Översikt strukturer, system och rutiner för intern styrning och kontroll. Dnr Af-2017/00322253.
Referenser
Rapport 3
194
Arbetsförmedlingen (2017): Intern styrning och kontroll och
riskhantering. Dnr Af-2017/0024 5685, ver. 6.0.
Arbetsförmedlingen (2017): Självskattning – intern styrning och
kontroll.
Arbetsförmedlingen (2018): Arbetsförmedlingens
myndighetsindikatorer för god förvaltning.
Arbetsförmedlingen (2018): Generaldirektörens arbetsordning för
Arbetsförmedlingen. Dnr Af-2017/00162679.
Arbetsförmedlingen (2018): Intern styrning och kontroll och risk-
och kontinuitetshantering. Dnr Af-2018/0031 9407, ver. 7.0.
Arbetsförmedlingen (2018): Verksamhetsplan 2018. DnrAF-
2017/00166626. Arbetsförmedlingen (2019): Verksamhetsplan 2019. Dnr Af-
2018/0007 2716. Arbetsförmedlingen (2019): Våra erbjudanden.
www.arbetsformedlingen.se Centrala studiestödsnämnden (2007: Riktlinjer för riskhantering
inom CSN. Dnr ADM/2007:288.
Centrala studiestödsnämnden (2016): Studiestödets kontrollplan
2017.
Centrala studiestödsnämnden (2017): CSN 2025. Centrala studiestödsnämnden (2017): Kvalitetsuppföljning på CSN
– metodbeskrivning.
Centrala studiestödsnämnden (2018): Arbetsordning för Centrala
studiestödsnämnden. Dnr 2018-104-5454.
Centrala studiestödsnämnden (2018): Ledning, styrning och
uppföljning.
www.csn.se
Centrala studiestödsnämnden (2018): Riskhantering vid CSN.
Vägledning för avdelningarnas riskhantering.
Centrala studiestödsnämnden (2018): Verksamhetsplan 2018–2020.
Dnr 2017-102-8615, ver. 2. Centrala studiestödsnämnden (2018): Vår verksamhet och uppdrag.
www.csn.se Centrala studiestödsnämnden (2019): Verksamhetsplan 2019–2021.
Rapport 3 Referenser
195
Finansdepartementet (2016): Anvisning för arbetet med
regleringsbrev. Cirkulär Fi2016:4.
Finansdepartementet (2016): Vägledning för statliga
myndighetsstyrelser.
Försäkringskassan (2009): Intern försäkringskontroll, riktlinje
2009:10.
Försäkringskassan (2017): Arbetet med systematisk
kvalitetsutveckling i handläggningen. Dnr 031028-2017, ver. 2.
Försäkringskassan (2017): Intern styrning och kontroll. Dnr 038411-
2017, ver. 1. Försäkringskassan (2017): Riskhantering. Dnr 038414-2017, ver. 1. Försäkringskassan (2017): Styrelsens arbetsordning för
Försäkringskassan. Dnr 042224-2017, ver. 1.1.
Försäkringskassan (2018): Försäkringskassan 2017–2021. Dnr
007538-2018. Försäkringskassan (2018): Generaldirektörens arbetsordning för
Försäkringskassan. Dnr 0697-2018, ver. 2.5.
Försäkringskassan (2019): Allmänna ombudet för socialförsäkringen.
Årlig rapport 2017. www.forsakringskassan.se Försäkringskassan (2019): Försäkringskassans verksamhetsplan
2019. Dnr 017788-2018.
Försäkringskassan (2019): Generaldirektörens arbetsordning.
Dnr 1-2019, ver. 2.8. Försäkringskassan (2019): Vägledningar.www.forsakringskassan.se Migrationsverket (2017): Chefen för ekonomiavdelningens
instruktion om intern styrning och kontroll.
Migrationsverket (2017): Migrationsverkets guide för intern styrning
och kontroll.
Migrationsverket (2017): Rättschefens administrativa beslut
angående metodbeskrivning och stödmaterial för tematisk kvalitetsuppföljning.
Migrationsverket (2018): Anvisningar för uppföljning av
Migrationsverkets verksamhetsplan och centrala risker – tertial 2 2018.
Referenser
Rapport 3
196
Migrationsverket (2018): Arbetsordning för Migrationsverket 2018.
Dnr 1.2.2.1, 2018-31. Migrationsverket (2018): Avrapportering av GDU-17/2018,
Handlingsplan för genomförande av riskanalys av betalningsverksamheten och införande av kontrollåtgärder.
Migrationsverket (2018): Budgetunderlag 2019–2022, Dnr 1.1.3-
2018-8411. Migrationsverket (2018): Deluppföljning 2 2018 inför
Migrationsverkets årsredovisning – rapportmall.
Migrationsverket (2018): Generaldirektörens uppdrag om
genomförande av riskanalys av betalningsverksamheten och införande av kontrollåtgärder.
Migrationsverket (2018): Utvecklad ledning och styrning vid
Migrationsverke. Dnr 1.3.4-2017-116148.
Migrationsverket (2018): Vår organisation.
www.migrationsverket.se Migrationsverket (2019): Rättschefens uppdrag om
kvalitetsuppföljningar 2019. Dnr U-01/2019.
Migrationsverket (2019): Verksamhetsplan 2019. Dnr 1.1.3-2019-
3239. Pensionsmyndigheten (2010): Intern styrning och kontroll vid
Pensionsmyndigheten. Dnr VER2010-168, ver. 1.0.
Pensionsmyndigheten (2010): Riskhantering – anvisningar.,
Dnr VER2010-229. daterad 2010-05-17. Pensionsmyndigheten (2010): Riskhantering. Dnr VER2010-229,
daterad 2010-05-17. Pensionsmyndigheten (2015): Ny kvalitetsmodell – slutrapport.
Dnr PID145690. Pensionsmyndigheten (2016): Slutrapport organisationsförändring.
Dnr VER 2016-305, ver 1.2. Pensionsmyndigheten (2017): Kvalitetsuppföljningsplan 2017.
Dnr VER 2016-393. Pensionsmyndigheten (2017): Plan för att minska felaktiga
utbetalningar 2017. Dnr VER 2016-392.
Rapport 3 Referenser
197
Pensionsmyndigheten (2017): Strategisk plan med planerings-
inriktning och korta mål för 2018–2020. Dnr VER2017-207.
Pensionsmyndigheten (2017): Systematiskt arbetssätt för att minska
felaktiga utbetalningar. Dnr VER 2017-151.
Pensionsmyndigheten (2018): Arbetsordning för
Pensionsmyndigheten. Dnr VER 2012-55.
Pensionsmyndigheten (2018): Organisation och vårt uppdrag.
www.pensionsmyndigheten.se Pensionsmyndigheten (2018): Plan för att minska felaktiga
utbetalningar 2018. Dnr VER 2017-350.
Pensionsmyndigheten (2018): Slutrapport organisationsförändring.
Dnr VER 2016-305. Pensionsmyndigheten (2018): Verksamhetsplan och budget 2019.
Dnr VER2018-376. Pensionsmyndigheten (2019): Lagar och regler.
www.pensionsmyndigheten.se Regeringen (2016): Budgetarbetet 2017. Cirkulär Fi 2017:1. Regeringen (2019): Myndigheter och bolag med statligt ägande.
www.regeringen.se
Årsredovisningar
Arbetsförmedlingen (2018): Årsredovisning 2017. Arbetsförmedlingen (2019): Årsredovisning 2018. Centrala studiestödsnämnden (2018): Årsredovisning 2017. Centrala studiestödsnämnden (2019): Årsredovisning 2018. Försäkringskassan (2018): Årsredovisning 2017. Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018. Migrationsverket (2018): Årsredovisning 2017. Migrationsverket (2019): Årsredovisning 2018. Pensionsmyndigheten (2018): Årsredovisning 2017. Pensionsmyndigheten (2019): Årsredovisning 2018.
Referenser
Rapport 3
198
Publikationer från myndigheter och organisationer
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018):
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem.
Rapport 4. Ekobrottsmyndigheten (2019): Samverkan mot organiserad
brottslighet.
Ekonomistyrningsverket (2007): Kloka avvägningar – hur kontroll
av utbetalningar från trygghetssystemen styr. ESV 2007:19.
Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen 2010. ESV 2011:11.
Ekonomistyrningsverket (2014): Att få rätt saker att hända.
ESV 2014:49. Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Profilering som
urvalsmetod för riktade kontroller. Rapport 2018:5.
Polismyndigheten (2019): Myndigheter i samverkan mot den
organiserade brottsligheten 2018. Dnr A548.578/2018.
Riksrevisionen (2016): Felaktiga utbetalningar inom
socialförsäkringen – Försäkringskassans kontrollverksamhet.
RiR 2016:11.
Bilaga 1
199
Mål i budgetpropositionen
Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning
Under utgiftsområde 2 ligger flera verksamheter. Här redovisas målen som riksdagen beslutat för den statliga förvaltningspolitiken.
Målet för förvaltningspolitiken har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet för den statliga förvaltningspolitiken ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EUarbete (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315.288
Utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution
Målet för utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution var år 2017 att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och näringsliv samt motverka brottslighet (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SkU1, rskr. 2008/09:87).289
För år 2018 föreslår regeringen att begreppen medborgare och näringsliv ersätts av allmänhet och företag för att i målet inkludera och tydliggöra de som berörs av utgiftsområdet.290 Denna målformulering gäller även år 2019.291
Under utgiftsområde tre ligger flera verksamheter. I denna rapport redovisas målen som riksdagen beslutat för området skatt. Målet har ändrats mellan åren. Målet för skatt för år 2017 är att Skatteverket uppnår målet för utgiftsområdet genom att
288Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 2, s. 53 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 2, s. 43. 289Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 3, s. 11. 290Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 3. s. 11. 291 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 3, s. 11.
Bilaga 1
Rapport 3
200
• eftersträvade skatte- och avgiftsintäkter säkerställs rättssäkert och på ett för samhället ekonomiskt effektivt sätt samt på ett sätt som är kostnadseffektivt och enkelt för medborgare och företag,
• brottslighet inom skatteområdet förebyggs och bekämpas, och
• medborgare och företag har förtroende för Skatteverkets verksamhet och att kvinnor och män ges samma möjligheter och villkor vid kontakter med myndigheten.
För åren 2018–2019 är målet för skatt att Skatteverket ska bidra till att målet för utgiftsområdet uppnås genom att
• fastställa skatte- och avgiftsintäkter rättssäkert, kostnadseffektivt och på ett sätt som är enkelt för såväl allmänhet och före-tag som Skatteverket, och
• förebygga och motverka ekonomisk brottslighet.
Skatteverket ska arbeta på ett sådant sätt att allmänhet och företag har förtroende för Skatteverkets verksamhet och att kvinnor och män ges samma möjligheter och villkor vid kontakter med myndigheten.292
Utgiftsområde 4 Rättsväsendet
Målet för kriminalpolitiken har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet för kriminalpolitiken är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. Målet för rättsväsendet är den enskildes rättssäkerhet och rättstrygghet. Rättssäkerhet innebär att rättsskipning och annan myndighetsutövning ska vara förutsebar och enhetlig samt bedrivas med hög kvalitet. Med rättstrygghet avses att enskilda personer och andra rättssubjekt ska vara skyddade mot brottsliga angrepp på liv, hälsa, frihet, integritet och egendom. Målen är beslutade av riksdagen (prop. 1997/98:1, bet. 1997/98:JuU1, rskr. 1997/98:87).293
292Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 3. s. 15 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 3, s. 13. 293Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 4, s. 13 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 4, s. 14.
Rapport 3
Bilaga 1
201
Utgiftsområde 8 Migration
Målet för migrationspolitiken har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet som riksdagen har fastslagit för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet (prop. 2009/10:1, utg.omr. 08, bet. 2009/10: SfU2, rskr. 2009/10:132).294
Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg
Utgiftsområde nio innefattar bland annat områdena statliga tandvårdsförmåner och funktionshinderpolitiken. Statliga tandvårdsförmåner ligger under området hälso- och sjukvårdspolitik.
Målet för hälso- och sjukvårdspolitiken har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet är att befolkningen ska erbjudas en behovsanpassad och effektiv hälso- och sjukvård av god kvalitet. En sådan vård ska vara jämlik, jämställd och tillgänglig (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:SoU1, rskr. 2015/16:102).295
Mål för funktionshinderpolitiken var under åren 2017–2018 omfattade följande av riksdagen beslutade mål (prop. 2012/13:1):
• en samhällsgemenskap med mångfald som grund,
• att samhället utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet,
• jämlikhet i levnadsvillkor för flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning.296
Målet för funktionshinderpolitiken ändras i budgetpropositionen för 2019. Målet år 2019 omfattar det mål som anges i propositionen
294Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 8, s. 10 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 8, s. 11. 295Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 9, s. 23, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 9, s. 20 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 9, s. 20. 296Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 9, s. 108 och Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 9. s. 96.
Bilaga 1
Rapport 3
202
Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken (prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86). Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrättsperspektivet ska beaktas (prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86).
Genomförandet av funktionshinderspolitiken ska inriktas mot de fyra områdena:
• principen om universell utformning,
• befintliga brister i tillgängligheten,
• individuella stöd och lösningar för individens självständighet och
• att förebygga och motverka diskriminering.297
Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning
Målet för utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och
funktionsnedsättning har varit detsamma under perioden 2017–2019.
Målet för utgiftsområdet är att frånvaron från arbete på grund av sjukdom ska ligga på en långsiktigt stabil och låg nivå (prop. 2008/09:1 utg.omr. 10 avsnitt 2.3, bet. 2008/09:SfU1, rskr. 2008/09:138). Målet innebär mer specifikt att:
• sjukfrånvaron inte ska variera mer än inom ramen för normala säsongsvariationer,
• osakliga regionala skillnader i sjukfrånvaron inte ska förekomma,
• nivån på sjukfrånvaron ska vara i linje med motsvarande system och förmåner inom EU och OECD.298
297Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 9, s. 82. 298Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 10, s. 18, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 10, s. 20 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 10, s. 12.
Rapport 3
Bilaga 1
203
Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom
Målet för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet är att kvinnor och män med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make ska ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall. Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet ska bedrivas kostnadseffektivt och till nytta för pensionärer och pensionssparare. Informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin samlade framtida pension och vad som påverkar den. Kunskapen om livsinkomstens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män. (prop. 2014/15:1 utg.omr. 11, bet. 2014/15:SfU2, rskr. 2014/15:47).299
Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn
Målet för utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet för utgiftsområdet är att den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap. (prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, bet. 2015/16:SfU3, rskr. 2015/16: 88).300
Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering
Målet för utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares
etablering har varit detsamma under perioden 2017–2019. Målet för
299Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 11, s. 10, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 11, s. 12 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 11, s. 11. 300Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 12, s. 17, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 12, s. 13 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 12, s. 12.
Bilaga 1
Rapport 3
204
integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund (prop. 2008/09:1, utg.omr. 13 bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115).301
Målet förtydligas för åren 2017–2018 med att ”inriktningen för utgiftsområdet är att verksamhet och insatser som finansieras inom utgiftsområdet ska bidra till att ge nyanlända förutsättningar att etablera sig och bli delaktiga i samhälls- och arbetslivet.”302 För år 2019 ändras skrivningen ”ge nyanställda förutsättningar” till ”förbättra nyanställdas förutsättningar”.303
Under åren 2017–2019 förtydligas också att målet främst ska uppnås ”genom generella åtgärder för hela samhället. För att nå målet behöver de generella åtgärderna kompletteras med riktade åtgärder som bl.a. finansieras på utgiftsområde 13.”304 År 2018 tillkommer ett förtydligande om att detta ”innefattar åtgärder inom områden som arbetsmarknad, utbildning, hälsa och sjukvård och bostadsbyggande.”305 År 2019 ändras ”bostadsbyggande” till ”bostäder”.306
Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv
Utgiftsområde 14 innefattar arbetsmarknad och arbetsliv. Målet för arbetsmarknadspolitiken har varit desamma under perioden 2017–2019. Målet är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14 avsnitt 3.3, bet 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88).307
För år 2018 klargör regeringen att arbetsmarknadspolitiken därmed ”kan bidra till regeringens mål för den ekonomiska politiken om att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka så att Sverige når målet om lägst arbetslöshet i EU 2020. Arbetsmarknadspolitiken ska bidra till en förbättrad
301Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 13, s. 12ff, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 13, s. 12ff och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 13, s. 13ff. 302Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 13, s. 12ff och Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 13, s. 12ff. 303Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 13, s. 13ff. 304Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 13, s. 12ff. 305Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 13, s. 12ff. 306Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 13, s. 13ff. 307Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 14, s. 22, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 14, s. 12 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 14, s. 14ff.
Rapport 3
Bilaga 1
205
matchning mellan dem som söker arbete och dem som söker arbetskraft. Arbetsmarknadspolitiken ska också främja mångfald och jämställdhet samt motverka diskriminering i arbetslivet och en könsuppdelning på arbetsmarknaden. Målet för arbetsmarknadspolitiken är att insatserna ska bidra till en väl fungerande arbetsmarknad. Därmed kan arbetsmarknadspolitiken bidra till regeringens mål för den ekonomiska politiken om att antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka så att Sverige når målet om lägst arbetslöshet i EU 2020.308
Målet för arbetslivspolitiken har varit desamma under perioden 2017–2019. Målet är goda arbetsvillkor och möjlighet till utveckling i arbetet för både kvinnor och män (prop. 2011/12:1 utg.omr. 14 avsnitt 4.3, bet 2011/12:AU2, rskr. 2011/12:88). Målet är indelat i tre delområden:
• Arbetsmiljö: En arbetsmiljö som förebygger ohälsa, olycksfall och motverkar att människor utestängs från arbetet och tar hänsyn till människors olika förutsättningar och bidrar till utvecklingen av både individer och verksamhet.
• Arbetsrätt: En arbetsrätt som skapar förutsättningar för ett arbetsliv som tillgodoser både arbetstagarnas och arbetsgivarnas behov av flexibilitet, trygghet och inflytande.
• Lönebildning: En lönebildning i samhällsekonomisk balans och arbetsfred.309
Utgiftsområde 15 Studiestöd
Målet för studiestöd har varit desamma under perioden 2017–2019. Målet ”är att studiestödet i form av bidrag och lån är en del av utbildningspolitiken. Studiestödet ska verka rekryterande för både kvinnor och män och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare utjämna skillnader mellan individer och grupper i befolkningen och i och med det bidra till ökad social rättvisa. Studiestödet ska även ha en god effekt på samhällsekonomin
308Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 14, s. 16. 309Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 14, s. 72, Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 14, s. 64 och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 14, s. 14ff.
Bilaga 1
Rapport 3
206
över tiden.310 Målen för studiestödet slogs fast i samband med studiestödsreformen 2001 (prop. 1999/2000:10, bet. 1999/2000:UbU7, rskr. 1999/2000:96) och förtydligades något gen-om riksdagens beslut om budgetpropositionen för 2016 (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:UbU2, rskr. 2015/2016:58).311
Under åren 2017–2018 beskrivs att ”målen ska uppnås genom ett effektivt, sammanhållet, flexibelt och rättssäkert studiestödsystem som ska vara enhetligt och överblickbart för den enskilde. De utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta, och den del av studiestödet som utgörs av lån ska återbetalas fullt ut” (prop. 2010/11:1, bet. 2010/11:UbU2, rskr. 2010/11:136).312
310Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 15, s. 13 och Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 15, s. 17, och Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 15, s. 12. 311Prop. 2018/19:1, Budgetpropositionen för 2019, Utgiftsområde 15, s. 12. 312Prop. 2016/17:1, Budgetpropositionen för 2017, Utgiftsområde 15, s. 13 och Prop. 2017/18:1, Budgetpropositionen för 2018, Utgiftsområde 15, s. 17.
Bilaga 2
207
Sammanställning av regleringsbrev kopplat till korrekta utbetalningar 2010–2018
I denna bilaga sammanställs i tabellform innehållet i regleringsbrev kopplat till korrekta utbetalningar för de utbetalande myndigheterna Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, CSN, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten. Sammanställningen omfattar åren 2010–2018.
Bilaga 2
Rapport 3
226
Bilaga 3
227
Samverkansforum
Hur ser samverkan ut som bidrar till att säkerställa korrekta utbetalningar? Vi genomförde i början av uppdraget en kartläggning av olika samverkansforum med syfte att säkerställa korrekta utbetalningar, som allt eftersom har kompletterats. I tabellerna har vi sammanställt de samverkansforum vi har identifierat. Tabellerna ska inte ses som uttömmande då nya samverkanskonstellationer kan ha tillkommit medan andra kan ha förändrats eller avvecklats.
Bilaga 3
Rapport 3
228
-
Rapport 3
Bilaga 3
229
Bilaga 3
Rapport 3
230
Rapport 3
Bilaga 3
231
Bilaga 3
Rapport 3
232
Rapport 3
Bilaga 3
233
Bilaga 3
Rapport 3
234
‑
Rapport 3
Bilaga 3
235
Bilaga 3
Rapport 3
236
Rapport 3
Bilaga 3
237
Bilaga 3
Rapport 3
238
Rapport 3
Bilaga 3
239
Omslag: Elanders Sverige AB Bild: gobyg Bildbearbetning: Agneta S Öberg
ISBN 978-91-38-24933-8 ISSN 0375-250X
www.korrektautbetalningar.se
Rapport 5 Rapport 4 • Juni 2019
Läckaget i välfärdssystemen, del 1
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
Läckaget i välfärdssystemen, del 1
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
Rapport 4 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Juni 2019
Rapportserien kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm juni 2019
ISBN 978-91-38-24933-8
Förord
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
För att kunna bedöma hur effektiva välfärdssystemen är på att fördela rätt ersättning till rätt person behövs kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från de aktuella systemen. Att ta fram ett sådant kunskapsunderlag är en central del av det uppdrag delegationen fått av regeringen.
Tidigare studier av detta slag har enbart använd sig av expertbedömningar. Delegationen bestämde tidigt att göra uppskattningarna av de enskilda systemen och den totala bedömningen säkrare än vad som tidigare har gjorts genom att i så stor utsträckning som möjligt istället använda empiriska studier. I denna rapport presenterar vi resultaten från dessa empiriska studier som genomförts av myndigheterna efter överenskommelser med delegationen. För att uppfylla direktivens krav på att bedöma den totala nivån på felaktiga utbetalningar har också expertbedömningar genomförts. Även dessa presenterar vi i denna rapport. De har baserats på det aktuella kunskapsläget om de felaktiga utbetalningarna och är mer osäkra. Sammantaget innebär de empiriskt genomförda studierna att de uppskattningar av felaktiga utbetalningar som vi presenterar är betydligt säkrare än de som tidigare gjorts.
Brottsförebyggande rådet har avrått från att använda expertbedömningar och menat att det är bättre att avstå från studier av de systemen. Att avstå från dessa studier hade dock inneburit att delegationen inte hade kunnat uppfylla sitt uppdrag att bedöma den totala omfattningen.
Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till rapporten. Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli.
Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på korrektautbetalningar.se
Sven-Erik Österberg Ordförande
3
Innehåll
1 Inledning .................................................................. 23
1.1 Uppdraget enligt direktivet .................................................... 23 1.2 Syftet med denna rapport ....................................................... 23 1.3 Orsaker till felaktiga utbetalningar och definitioner ............ 25 1.4 Avgränsningar ......................................................................... 26 1.5 Disposition .............................................................................. 27
2 Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar ............................................ 29
2.1 Inledning.................................................................................. 29 2.1.1 Metoder för omfattningsbedömningar .................. 30 2.2 FUT-delegationens omfattningsbedömningar ..................... 31 2.2.1 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar ............................................................ 32 2.2.2 Felaktiga utbetalningar från 16 trygghetssystem ....................................................... 32 2.2.3 Risker för fel inom ytterligare 30 trygghetssystem ....................................................... 33 2.3 Samverkansuppdragets omfattningsbedömning ..................... 34 2.4 Försäkringskassans omfattningsbedömningar inom socialförsäkringen ................................................................... 35
Innehåll
Rapport 4
4
Del 1. Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar med empiriska metoder ........................................ 37
3 Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna ... 39
3.1 Inledning ................................................................................. 39 3.2 Omfattningsstudier av nio ersättningssystem ...................... 39 3.2.1 Två riskfyllda system som inte studerats empiriskt .................................................................. 41 3.3 En rad möjliga metoder har identifierats .............................. 42 3.4 Arbetet har organiserats kring Forum för omfattningsstudier ................................................................. 43 3.5 En gemensam orsaksindelning arbetades fram ..................... 44 3.6 Myndigheterna planerade och genomförde omfattningsstudierna ............................................................. 45 3.7 Delegationens kansli bedömde omfattningen av vissa risker som inte studerats empiriskt ....................................... 45
4 Metoder och orsaksindelning ....................................... 47
4.1 Inledning ................................................................................. 47 4.2 De vanligaste metoderna i omfattningsstudierna ................. 47 4.2.1 Slumpmässiga kontroller och aktgranskningar ..... 47 4.2.2 Datamatchning och dataanalyser ........................... 48 4.2.3 Använda resultat från ordinarie återkrav ............... 49 4.3 Bedömningar av risker som inte studerats empiriskt ........... 49 4.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar........................................ 50 4.4.1 Orsaker .................................................................... 50 4.4.2 Vem som orsakat den felaktiga utbetalningen ...... 52 4.4.3 Misstänkt avsiktliga fel från sökande ..................... 52 4.4.4 Osäkerhet ................................................................ 53
5 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt .................................................................. 55
5.1 Arbetslöshetsförsäkringen ..................................................... 57
Rapport 4
Innehåll
5
5.1.1 Sammanfattning ....................................................... 57 5.1.2 Kort om arbetslöshetsförsäkringen ........................ 57 5.1.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien .................................................. 58 5.1.4 Resultat av den empiriska omfattningsstudien ...... 60 5.1.5 Bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt .................................................. 66 5.1.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar ............ 70 5.2 Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd .............................................................. 71 5.2.1 Sammanfattning ....................................................... 71 5.2.2 Kort om bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd .............................................. 72 5.2.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien .................................................. 72 5.2.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien .................................................. 73 5.2.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt .................................................................. 76 5.2.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar ............ 79 5.3 Dagersättning till asylsökande ............................................... 80 5.3.1 Sammanfattning ....................................................... 80 5.3.2 Kort om dagersättning till asylsökande.................. 80 5.3.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien .................................................. 81 5.3.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien .................................................. 81 5.3.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt .................................................................. 87 5.3.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar ............ 89 5.4 Lönebidrag ............................................................................... 90 5.4.1 Sammanfattning ....................................................... 90 5.4.2 Kort om lönebidrag ................................................. 90 5.4.3 Metoder och avgränsningar ..................................... 91 5.4.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien .................................................. 94
Innehåll
Rapport 4
6
5.4.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt .................................................................. 98 5.4.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... 102 5.5 Nystartsjobb ......................................................................... 103 5.5.1 Sammanfattning .................................................... 103 5.5.2 Kort om nystartsjobb ........................................... 103 5.5.3 Metoder och avgränsningar .................................. 104 5.5.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien ............................................... 107 5.5.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt ................................................................ 111 5.5.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... 114 5.6 Studiemedel för studier utomlands ..................................... 115 5.6.1 Sammanfattning .................................................... 115 5.6.2 Kort om studiemedel för studier utomlands ....... 115 5.6.3 Metoder och avgränsningar .................................. 116 5.6.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien ............................................... 117 5.6.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt ................................................................ 123 5.6.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... 126 5.7 Tillfällig föräldrapenning...................................................... 127 5.7.1 Sammanfattning .................................................... 127 5.7.2 Kort om tillfällig föräldrapenning ........................ 127 5.7.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien ............................................... 128 5.7.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien ............................................... 128 5.7.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt ................................................................ 131 5.7.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar.......... 134 5.8 Föräldrapenning.................................................................... 135 5.8.1 Sammanfattning .................................................... 135 5.8.2 Kort om föräldrapenning ...................................... 135 5.8.3 Metoder och avgränsningar .................................. 136 5.8.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien ............................................... 137
Rapport 4
Innehåll
7
5.8.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt ................................................................ 139 5.8.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar .......... 141 5.9 Statligt tandvårdsstöd ........................................................... 142 5.9.1 Sammanfattning ..................................................... 142 5.9.2 Kort om det statliga tandvårdsstödet ................... 142 5.9.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien ................................................ 143 5.9.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien ................................................ 144 5.9.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt ................................................................ 146 5.9.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar .......... 147
6 Slutsatser del 1 ....................................................... 149
6.1 Felaktiga utbetalningar från de nio studerade ersättningssystemen .............................................................. 149 6.2 Osäkerheten i uppskattningarna varierar mellan studierna ................................................................................ 151 6.2.1 Konfidensintervall för de empiriskt uppskattade felen ................................................... 152 6.2.2 Osäkerheten i bedömningarna av fel som inte studerats empiriskt ................................................ 153 6.2.3 Resultaten är betydligt säkrare än tidigare uppskattningar ....................................................... 154 6.3 Orsaker till felaktiga utbetalningar ...................................... 155 6.3.1 Sökande orsakar mest felaktiga utbetalningar ..... 155 6.3.2 Majoriteten av felen orsakade av sökande är misstänkt avsiktliga ............................................... 157 6.3.3 Uppgifter som är felaktiga, otillräckliga eller ej omhändertagna är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar ..................................... 158 6.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar i olika typer av ersättningssystem .................................................................. 159 6.4.1 Ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda ................................................................. 159
Innehåll
Rapport 4
8
6.4.2 Systemens egenskaper ger upphov till olika typer av fel ............................................................. 161
Del 2. Expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från några större ersättningssystem ..................... 165
7 Expertbedömningar .................................................. 167
7.1 Inledning ............................................................................... 167 7.2 Expert Elicitation som metod .............................................. 167 7.3 Tillämpningen av Expert Elicitation .................................... 168 7.3.1 Studieprotokoll tas fram ....................................... 169 7.3.2 Kunskapsunderlag sammanställs .......................... 169 7.3.3 Omfattningsseminarier genomförs ...................... 170 7.3.4 Åtgärder för att motverka skeva bedömningar ... 171 7.4 Bättre förutsättningar jämfört med tidigare expertbedömningar ............................................................... 171 7.4.1 Bättre kunskapsunderlag ...................................... 171 7.4.2 Oberoende inspektionsmyndighet ...................... 172 7.4.3 Strukturerad orsaksindelning och spridningsmått ....................................................... 172 7.5 Fastslagen orsaksindelning används även vid expertbedömningarna ........................................................... 172 7.5.1 Totalt fel i respektive ersättningssystem ............. 173 7.5.2 Orsaker till fel ....................................................... 173
8 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem ............. 175
8.1 Sjukpenning .......................................................................... 175 8.1.1 Sammanfattning .................................................... 176 8.1.2 Kort om sjukpenning ............................................ 176 8.1.3 För mycket respektive för lite utbetalt ................ 177 8.1.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar ...................... 177 8.1.5 Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande ...... 182 8.1.6 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten .......................................................... 183 8.2 Sjukersättning ....................................................................... 184
Rapport 4
Innehåll
9
8.2.1 Sammanfattning ..................................................... 184 8.2.2 Kort om sjukersättning ......................................... 185 8.2.3 För mycket respektive för lite utbetalt ................ 185 8.2.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar....................... 186 8.2.5 Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande ....... 190 8.2.6 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten .......................................................... 191 8.3 Studiemedel för studier i Sverige ......................................... 191 8.3.1 Sammanfattning ..................................................... 191 8.3.2 Kort om studiemedel ............................................. 192 8.3.3 För mycket respektive för lite utbetalt ................ 192 8.3.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar....................... 193 8.3.5 Fel orsakade av sökande ........................................ 197 8.3.6 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten .......................................................... 198 8.4 Ekonomiskt bistånd .............................................................. 198 8.4.1 Sammanfattning ..................................................... 198 8.4.2 Kort om ekonomiskt bistånd ................................ 199 8.4.3 Deltagande kommuner och förutsättningarna att beräkna ett riskgenomsnitt .............................. 199 8.4.4 För mycket respektive för lite utbetalt ................ 200 8.4.5 Orsaker till felaktiga utbetalningar....................... 201 8.4.6 Fel orsakade av sökande ........................................ 204 8.4.7 Felaktiga utbetalningar orsakade av kommunerna .......................................................... 205
9 Slutsatser del 2 ....................................................... 207
9.1 Felaktiga utbetalningar från de fyra ersättningssystemen som studerats med hjälp av expertbedömning .................................................................. 207 9.2 Osäkerheten i expertbedömningarna .................................. 208 9.3 Vem som orsakat felet .......................................................... 210 9.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar ...................................... 211
Del 3. Empiriska studier av kolliderande ersättningar och bristande samordning .................................. 213
Innehåll
Rapport 4
10
10.1 Inledning ............................................................................... 215 10.2 Studerade ersättningssystem ................................................ 216 10.3 Regelverk för sammanfallande ersättningar ........................ 217 10.3.1 Gemensamma begrepp och regler ........................ 218 10.3.2 Kartläggning av regelverken ................................. 219 10.3.3 Sammanfattning av regelverket ............................ 220 10.4 Tidigare studier och granskningar ....................................... 222 10.4.1 FUT-delegationens studier................................... 222 10.4.2 Sveriges a-kassors studier av dubbla
utbetalningar .......................................................... 223
10.4.3 Försäkringskassans granskningar av sammanfallande ersättningar ................................ 224 10.4.4 Slumpmässiga kontroller inom sjuk- och aktivitetsersättningen ............................................ 225
11.1 Inledning ............................................................................... 227 11.2 Samkörningen genererar tre grupper ................................... 227 11.2.1 Ingen FUT ............................................................. 228 11.2.2 FUT ....................................................................... 228 11.2.3 Risk för FUT ......................................................... 228 11.3 Data ....................................................................................... 229 11.4 Precisionen i data påverkar precisionen i samkörningen ... 231 11.5 Överväganden och antaganden ............................................ 233 11.5.1 Uppräkning av resultatet till 2018 ........................ 234 11.5.2 Antaganden om regelverket för
sammanfallande ersättningar ................................ 234
11.5.3 Definition av de felaktiga utbetalningar som kolliderande ersättningar orsakar ......................... 235 11.6 Avgränsningar ....................................................................... 236
Rapport 4
Innehåll
11
12.1 Inledning................................................................................ 237 12.2 En stor majoritet har endast en ersättning i taget ............... 237 12.3 Delstudie 1: Resultatet av de registerbaserade analyser som identifierat felaktiga utbetalningar ............................... 238 12.3.1 Sammanfattning ..................................................... 239 12.3.2 Kollisioner mellan fyra dagersättningar ............... 239 12.3.3 Kollisioner mellan sjuk- och
aktivitetsersättning och studiemedel .................... 240
12.3.4 Ekonomiskt bistånd från fler än en kommun ...... 241 12.4 Delstudie 2: Resultatet av de registerbaserade analyser som identifierat risker för felaktiga utbetalningar .............. 241 12.4.1 Sammanfattning ..................................................... 242 12.4.2 Sjuk- och aktivitetsersättning sammanfaller
med vissa dagersättningar ..................................... 243
12.4.3 Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser i kombination med andra ersättningar ................... 245 12.4.4 Studiemedel i kombination med vissa dagersättningar ...................................................... 246
13.1 Sammanfattande resultat ...................................................... 249 13.2 Slutsatser ................................................................................ 250 13.2.1 Kolliderande ersättningar är ett begränsat
problem .................................................................. 250
13.2.2 Riskerna för bristande samordning kan hanteras inom ramen för befintlig myndighetsstruktur ............................................... 251 13.2.3 Flera faktorer försvårar kontroll och studier av sammanfallande ersättningar ................................. 251 13.2.4 Denna studie är den första i sitt slag .................... 252 13.2.5 Det finns förmåga att genomföra fortsatta studier av kolliderande ersättningar och bristande samordning ............................................ 252
Innehåll
Rapport 4
12
13.2.6 Studiemedel och föräldrapenning utbetalas samtidigt på heltid till betydande belopp ............ 253 13.2.7 Regelverken är svårtolkade och svåröverblickbara ................................................... 253
Del 4. Avslutande diskussion ........................................ 255
14.1 Inledning ............................................................................... 257 14.2 Omfattningen av fel från 13 ersättningssystem .................. 258 14.2.1 Felutbetalningar orsakade av sökande
dominerar och majoriteten bedöms vara misstänkt avsiktliga ............................................... 260
14.2.2 Systemens konstruktion är avgörande för vilka risker och orsaker som leder till felaktiga utbetalningar .......................................................... 260 14.2.3 En stor del av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av felaktiga uppgifter .. 261 14.3 Prioriterade områden för att minska felen och utveckla kunskapen om dem ............................................................... 261 14.3.1 Säkerställa korrekta och uppdaterade
uppgifter ................................................................ 261
14.3.2 Ersättningssystem med särskilt höga nivåer av felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel ........................................................... 262 14.3.3 Myndigheterna behöver prioritera olika områden ................................................................. 263 14.3.4 Fortsätt utveckla kunskapen om felens omfattning och orsaker ......................................... 266 14.4 Kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning ........................................................................... 267
Rapport 4
Innehåll
13
Bilagor
Bilaga 1 Genomförda omfattningsstudier m.m. ...................... 273 Bilaga 2 Beskrivning av gällande regelverk m.m...................... 277 Bilaga 3 Utgifter för omfattningsstuderade ersättningssystem ....................................................... 289 Bilaga 4 Definition av felaktig utbetalning .............................. 291
15
Sammanfattning
De skattefinansierade och skattesubventionerade välfärdssystem behöver vara rättvisa och träffsäkra för att upprätthålla betalningsviljan i befolkningen. Resurser som fördelas genom välfärdssystemen ska endast komma dem till del som resurserna är avsedda för. En viktig utgångspunkt för att bedöma hur effektiva välfärdssystemen är på att fördela rätt ersättning till rätt person är att det finns kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från de aktuella systemen. Först därefter går det att rikta lämpliga åtgärder i syfte att minimera läckaget från välfärdssystemen.
När studier som syftar till att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från enskilda system tas fram, så kallade
omfattningsstudier, medför det olika utmaningar. En central
utmaning är att välfärdssystemens konstruktion och att de risker som är förknippade med systemen varierar i betydande grad. Det i sig presenterar en rad svårigheter, inte minst i valet av metod för att genomföra dessa omfattningsstudier. I tidigare sammanhang (FUTdelegationen och samverkansuppdraget) har samtliga omfattningsstudier gjorts med hjälp av en expertbedömningsmetod, Expert Elicitation. Detta har underlättat jämförelser mellan systemen och sammanställningar i syfte att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Uppskattningar som görs med hjälp av expertbedömningar är dock osäkra och inte fria från olika invändningar.
Delegationen bestämde därför tidigt att omfattningsstudierna i så stor utsträckning bör vila på empirisk grund. Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Migrationsverket och Pensionsmyndigheten har efter överenskommelse med delegationen genomfört totalt nio empiriska omfattningsstudier.
Sammanfattning
Rapport 4
16
Myndigheternas arbetsinsats har varit betydande. I dessa studier har metoderna anpassats i syfte att fånga så stor del av felen som möjligt empiriskt. Den huvudsakliga metoden har varit slumpmässiga kontroller där ett representativt urval av ärenden eller utbetalningar kontrolleras. Hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som gått att mäta empiriskt varierar dock mellan välfärdssystemen. Det främsta skälet till variationen är att vissa risker är svåra att kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar eftersom dessa fel är svåra att upptäcka med gängse kontroller eller att kvantifiera med statistiska metoder. Dessa risker har istället bedömts av delegationens kansli med hjälp av olika kvalitativa och kvantitativa underlag. Osäkerheten i dessa bedömningar är betydande men är en bästa uppskattning i syfte att få en så heltäckande uppskattning av felen som möjligt.
Vår bedömning är att dessa nio omfattningsstudier har, om än med viss variation, en gedigen empirisk kärna och att säkerheten i uppskattningarna är betydligt högre än det som tagits fram i tidigare sammanhang. Genom det arbete som ligger till grund för denna rapport, inte minst på myndigheterna, har positionerna för säkrare uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna flyttats fram väsentligt. En viktig slutsats är att det redan idag går att genomföra empiriska omfattningsstudier med god säkerhet. I mångt och mycket är det en resurs- och en prioriteringsfråga.
I denna rapport belyser vi även omfattningen och orsakerna till felaktiga utbetalningar från fyra utgiftsmässigt stora ersättningssystem där metoden Expert Elicitation tillämpats. Osäkerheten i dessa uppskattningar är större än i de empiriska studierna. Vi belyser även omfattningen av felaktiga utbetalningar vid kolliderande ersättningar och risker för felaktiga utbetalningar vid brist på samordning av ersättningar.
Kunskapen som denna rapport ger kommer att ligga till grund för de slutsatser och förslag på åtgärder som delegationen kommer att presentera i betänkandet senast den 1 december 2019.
Resultat av de nio i huvudsak empiriska omfattningsstudierna
De nio ersättningssystemen som studerats empiriskt sträcker sig över flera politikområden och ansvaret för systemen är fördelade på totalt fem myndigheter och arbetslöshetskassorna. De samlade
Rapport 4 Sammanfattning
17
utgifterna för ersättningssystemen uppgår till 83,6 miljarder kronor årligen. Omfattningsstudierna har avsett olika studieår, i de flesta fall 2017 eller 2018.
I de empiriska studierna har de felaktiga utbetalningarna uppskattats till 3,1–4,4 miljarder kronor årligen med en punktskattning på cirka 3,8 miljarder kronor (för mycket). Övriga fel har genom kanslibedömningarna uppskattats till cirka 1 miljard kronor. De felaktiga utbetalningarna, där för mycket ersättning betalats ut, uppskattas därmed till 4,8 miljarder kronor per år i de nio studerade systemen. Denna punktskattning motsvarar 5,7 procent av utgifterna, varav 4,5 procentenheter har uppskattats empiriskt.
För lite utbetald ersättning uppskattas till 308 miljoner kronor. Sådana fel förekommer främst i ersättningssystem där besluten är av tillsvidarekaraktär och förhållanden kan ändras till fördel för den enskilde. När för lite ersättning utbetalas är de felaktiga beloppen ofta små. Av delegationens andra rapport Bidragsmoralen i samhället framgår att allmänheten anser att det är allvarligare att människor inte får de bidrag de har rätt till än att det fuskas med bidrag. Att sådana felutbetalningar är så pass begränsade stärker tilltron till välfärdssystemen om detta blir känt.
Säkrare uppskattningar än tidigare
Majoriteten av de felaktiga utbetalningarna har uppskattats med empiriska metoder.
Av den sammantagna uppskattningen av felaktiga utbetalningar från de nio ersättningssystemen är 79 procent empiriskt grundat. Denna andel varierar mellan 61 och 100 procent i de olika ersättningssystemen. Osäkerheten i de empiriska delarna av omfattningsstudierna består i huvudsak av en statistisk osäkerhet, där storleken på de slumpmässiga stickproven har haft en avgörande betydelse. De sammantagna konfidensintervallen för de empiriskt studerade felen uppgår till mellan 3,7 till 5,3 procent, med en punktskattning på 4,5 procent. För att underlätta redovisningen av resultatet använder vi i huvudsak punktskattningarna från de empiriska studierna.
De risker som inte studerats empiriskt har istället bedömts av delegationens kansli. Uppskattningarna är osäkra eftersom
Sammanfattning
Rapport 4
18
underlagen för att bedöma konsekvenserna av dessa risker är begränsade. Anledningen är att dessa risker är av sådan art att de ofta inte låter sig kontrolleras och mätas på ett enkelt sätt.
Jämfört med tidigare samlade uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna som gjorts enbart med expertbedömningar, är säkerheten i de omfattningsstudier som presenteras i denna rapport betydligt högre, både sammantaget och för varje enskilt system.
Sökande orsakar majoriteten av felutbetalningarna och en stor andel är misstänkt avsiktliga
De i huvudsak empiriska omfattningsstudierna visar att majoriteten av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att uppgifter som sökande lämnar vid ansökan om ersättning är felaktiga eller att viktiga uppgifter inte anmäls till myndigheterna när de ändras. Dessa fel har betraktats som fel orsakade av sökande och uppskattas stå för 78 procent av de felaktiga utbetalningarna. Det innebär att sökande uppskattas orsaka felaktiga utbetalningar motsvarande 3,7 miljarder kronor, eller 4,4 procent av samtliga utbetalningar i de studerade systemen. Inom lönebidrag och nystartsjobb utgörs de sökande av arbetsgivare och inom statligt tandvårdsstöd av vårdgivare.
Av felen som orsakas av sökande uppskattas 63 procent vara misstänkt avsiktliga fel, med andra ord fusk eller misstänkta bidragsbrott. Den sammanantagna uppskattningen indikerar att nästan hälften (49 procent) av samtliga felutbetalningar har orsakats av sökande i syfte att få mer ersättning än vad hen egentligen har rätt till. I de nio studerade ersättningssystemen har de misstänkt avsiktliga felen uppskattats till drygt 2,3 miljarder kronor, eller 2,8 procent av samtliga utbetalningar.
Vissa ersättningssystem särskilt utsatta för missbruk
Vissa ersättningssystem är mer utsatta för misstänkta bidragsbrott och bedrägligt beteende än andra. Det gäller främst tillfällig föräldrapenning, lönebidrag, nystartsjobb och statligt tandvårdsstöd.
Tillfällig föräldrapenning bedöms vara särskilt utsatt då både andelen felaktiga utbetalningar (20,7 procent) och andelen av felen
Rapport 4 Sammanfattning
19
som bedöms vara misstänkta avsiktliga fel (74 procent) är betydande.
I övriga tre system sker utbetalningarna till aktörer med kommersiella intressen (nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd). De felaktiga utbetalningarna i dessa system är andelsmässigt inte i nivå med tillfällig föräldrapenning men är fortfarande betydande. Andelen av utbetalningarna som är felaktiga i dessa system uppskattats till 9,9 procent (nystartsjobb), 6,7 procent (lönebidrag) och 5,5 procent (statligt tandvårdsstöd). Felen som arbets- respektive vårdgivarna orsakar uppskattas i dessa tre system till 845 miljoner kronor, varav 650 miljoner kronor (77 procent) bedöms vara misstänkt avsiktliga fel.
I system med manuell handläggning orsakar myndigheterna också betydande felaktiga utbetalningar
I sex av de nio ersättningssystemen som studerats i huvudsak empiriskt finns inslag av manuell handläggning. Tyngdpunkten i handläggningen ligger i huvudsak vid den initiala prövningen (ansökan). Ersättningarna utbetalas därefter generellt över en längre tidsperiod. Det innebär att viktiga förhållanden kan ändras under tid med ersättning som leder till felaktiga utbetalningar om dessa inte anmäls till eller kontrolleras av myndigheten respektive arbetslöshetskassan. Myndigheterna och arbetslöshetskassorna styr i stor utsträckning hur djuplodade kontrollerna ska vara i den initiala prövningen samt hur ofta och hur noggrann man är i att säkerställa att uppgifterna fortfarande är aktuella efter beslut.
I de sex ersättningssystem där inslag av manuell handläggning föreligger uppskattas myndigheterna och arbetslöshetskassorna orsaka att drygt 1 miljard kronor betalas ut för mycket varje år. Det motsvarar 2,4 procent av systemens samlade utgifter. Motsvarande siffror för sökande är 1,3 miljarder kronor och 3,1 procent, varav drygt hälften uppskattas vara misstänkt avsiktliga. Av felen som sökande orsakar är alltså andelen misstänkt avsiktliga fel klart lägre, om än hög, i system med inslag av manuell handläggning än i de s.k. högautomatiserade systemen. Till den senare gruppen hör
Sammanfattning
Rapport 4
20
föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd där andelen misstänkt avsiktliga fel uppskattats till 69 procent.1
Expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem
Det har av olika skäl inte varit möjligt att genomföra fler empiriskt grundade omfattningsstudier. Därför har dessa kompletterats med expertbedömningar av fyra större ersättningssystem. Ett viktigt syfte med expertbedömningarna är att de ska bidra till bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen, som är en central del av delegationens uppdrag.
Experter från Försäkringskassan, CSN och tre kommuner har bedömt omfattningen av felaktiga utbetalningar från ersättningssystemen sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i Sverige och ekonomiskt bistånd. De samlade utgifterna för dessa fyra system uppgick 2017 till 101,7 miljarder kronor.
Expertbedömningarna är inte lika säkra som de empiriskt grundade studierna och resultaten ska därför tolkas med försiktighet.
Stora osäkerhetsintervall men liten variation i bedömd felnivå
Osäkerhetsintervallet, dvs. det intervall som innefattar 90 procent av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna, är betydande och uppgår till 1,3–7,8 procent från de fyra bedömda systemen. I förhållande till systemens utgifter motsvarar det 1,3–8,0 miljarder kronor per år. I vissa ersättningssystem är osäkerhetsintervallen särskilt stora. Inom exempelvis sjukersättning ligger 90 procent av experternas bedömningar av de felaktiga utbetalningarna inom intervallet 0,2–11,0 procent. Det innebär att experterna bedömt de felaktiga utbetalningarna av sjukersättning till mellan 60 miljoner kronor och drygt 3,6 miljarder kronor per år.
Den sammanlagda punktskattningen, som är medelvärdet för experternas bedömning, uppgår till 3,8 procent eller 3,9 miljarder
1 Utrymmet för myndighetsfel är begränsat i dessa system varför samtliga fel har bedömts vara orsakade av den sökande.
Rapport 4 Sammanfattning
21
kronor. Den uppskattade andelen felaktiga utbetalningar från de fyra expertbedömda ersättningssystemen är förhållandevis likvärdiga. Punktskattningarna varierar mellan 3,2 procent (studiemedel) och 5,2 procent (ekonomiskt bistånd).2
Experterna bedömer att huvuddelen av felen orsakas av sökande och är misstänkt avsiktliga
Baserat på medelvärdet för experternas bedömningar, punktskattningen, uppskattar experterna att de sökande orsakar drygt tre fjärdedelar av samtliga felutbetalningar. Detta skulle innebära att sökande orsakade felaktiga utbetalningar om knappt 3 miljarder kronor i de fyra ersättningssystemen under 2017. Detta motsvarar knappt 3 procent av de totala utbetalningarna.
Resterande fjärdedel av felutbetalningarna bedömer experterna vara orsakade av myndigheterna respektive kommunerna. Baserat på medelvärdet för experternas bedömningar innebär det att myndighetsfelen uppskattas till drygt 900 miljoner kronor, eller knappt 1 procent av samtliga utbetalningar.
De felaktiga utbetalningarna bedöms i huvudsak vara orsakade av att felaktiga uppgifter lämnas i ansökan eller att ändrade förhållanden inte anmäls. Ungefär tre fjärdedelar av felen bedöms bero på denna orsak.
Kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning
Vissa välfärdssystem till enskilda avser att täcka inkomstbortfall eller levnadsomkostnader vid en viss aktivitet, till exempel studier. I vissa fall föreligger förbud mot att få utbetalningar från två sådana system samtidigt, i denna rapport kallat kollision. Vissa kombinationer är däremot tillåtna men utbetalningarna ska samordnas så att personen inte blir dubbelkompenserad i de fall ersättningarna sammantaget utgör mer än hel ersättning. Det har vid flera tillfällen framhållits att kolliderande ersättningar och bristande samordning potentiellt orsakar en stor mängd felaktiga utbetalningar. Därför har vi samkört
2 När det gäller ekonomiskt bistånd har deltagandet i expertbedömningarna varit frivilligt. Sammansättningen av de kommuner som deltagit innebär att den uppräkning till riksnivå som görs i rapporten sannolikt ger en underskattning av felens omfattning.
Sammanfattning
Rapport 4
22
utbetalningarna från en mängd olika ersättningsystem för att beräkna omfattningen av dessa fel.
Kolliderande ersättningar är i sammanhanget ett begränsat problem
Vår studie och tidigare studier av detta slag indikerar att kolliderande ersättningar är ett relativt begränsat problem. I de delar där vår studie har kunnat dra säkra slutsatser kan vi konstatera att de felaktiga utbetalningarna varit mycket begränsade. I vår studie finner vi att endast 42 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar orsakades av kolliderande ersättningar, varav 15 miljoner kronor orsakats av utbetalningar av ekonomiskt bistånd från två kommuner för samma månad.
Hur väl samordning sker idag är svårt att bedöma
Erfarenheten av vår studie visar att det finns omständigheter som försvårar möjligheten att säkerställa korrekt samordning samt att bedöma hur bra det arbetet bedrivs. Det saknas exempelvis uppgifter om fastställt belopp före respektive utbetalt belopp efter samordning. När det gäller ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program håller utbetalningsdata låg kvalitet på flera sätt. Exempelvis framgår inte för vilka dagar ersättningen har utgått. Detta försvårar både kontroll och studier. Kvaliteten på data om arbetslöshetsersättning är högre, men även här saknas information om för vilka dagar ersättning har utbetalats.
Mot bakgrund av svårigheterna att datadrivet studera hur väl samordningen fungerar, genomför vi en fördjupad studie. Det innebär att vi i en kommande rapport uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av bristande samordning.
23
1 Inledning
1.1 Uppdraget enligt direktivet
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En central del av delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. Delegationen ska också göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och redovisa orsakerna till dessa.
Delegationen har också i uppdrag att pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder eller om nya metoder behövs för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
1.2 Syftet med denna rapport
Uppdraget är att skatta omfattningen av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana och göra en bedömning av den totala omfattningen av felutbetalningar från välfärdssystemen. Syftet med denna rapport är att redovisa omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar från totalt 13 olika ersättningssystem. Omfattningen och orsakerna redovisas separat för varje ersättningssystem, men också samlat. Genom att studera omfattningen av och orsakerna till de felaktiga
Inledning
Rapport 4
24
utbetalningarna blir det möjligt att vidta lämpliga åtgärder för att minimera läckaget från välfärdssystemen.
Delegationen har riskvärderat 27 anslagsmässigt stora ersättningssystem, varav nio bedömdes ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar.3 Av dessa har sju system omfattningsstuderats med i huvudsak empiriska metoder. Ytterligare två ersättningssystem som inte bedömdes ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar studerades empiriskt. Utgifterna för de nio ersättningssystemen som uppgick till nästan 84 miljarder kronor.
Det har inte varit möjligt att genomföra empiriska omfattningsstudier av fler ersättningssystem på den tid som delegationen haft till sitt förfogande. Den främsta orsaken till det är att omfattningsstudier av detta slag är både tids- och resurskrävande. För att svara upp mot direktivet att bedöma den totala omfattningen av fel från välfärdssystemen, har omfattningsstudierna kompletterats med expertbedömningar av vissa utgiftsmässigt stora ersättningssystem.4 Utgifterna för dessa fyra ersättningssystem uppgick till nästan 102 miljarder kronor.
Med hjälp av omfattningsstudier och expertbedömningar har ersättningssystem med årliga utgifter på drygt 185 miljarder kronor undersökts. Detta utgör cirka två tredjedelar av välfärdsutbetalningarna om systemet för allmän pension exkluderas.
I rapporten redovisas även en studie av kolliderande ersättningar, där två ersättningar som inte ska kunna ges samtidigt ändå betalats ut för samma tid, samt risker för felaktiga utbetalningar på grund av bristande samordning. Studien omfattade utbetalningar om 152 miljarder kronor.
Sammantaget ger omfattningsstudierna, expertbedömningarna samt studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning en bra bild om orsakerna till och omfattningen av läckaget i välfärdssystemen. I en kommande rapport kommer vi att uppskatta felaktiga utbetalningar som orsakats av fel i systemöverskridande5 uppgifter och felaktiga utbetalningar på grund
3 Med anslagsmässigt stora avses system med utbetalningar som överstiger 1 miljard kronor årligen. 4 I denna fas har anslagsmässigt stora anslag definierats som årliga utgifter på minst 5 miljarder kronor. 5 Se definition nedan.
Rapport 4
Inledning
25
av att ersättningar inte har samordnats6 på ett korrekt sätt. I den kommande rapporten kommer vi även att bedöma den totala omfattningen av fel från välfärdssystemen.
1.3 Orsaker till felaktiga utbetalningar och definitioner
Delegationen har slagit fast en definition av felaktiga utbetalningar som varit styrande för arbetet med att bedöma omfattningen på de felaktiga utbetalningarna.7
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Inom ramen för arbetet med omfattningsstudierna har en orsaksindelning till de felaktiga utbetalningarna tagits fram. Syftet med indelningen är att orsakerna till de felaktiga utbetalningarna ska kunna redovisas på ett enhetligt och jämförbart sätt i studierna. Orsaksindelningen, som presenteras närmare i kapitel 4, har tillämpats i de flesta omfattningsstudier och i samtliga expertbedömningar.
Nedan följer definitioner av vissa återkommande begrepp i rapporten:
• Omfattningsstudie: Studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar från ett ersättningssystem som bygger på empiriska metoder. Det primära syftet med omfattningsstudierna har varit att kvantifiera de felaktiga utbetalningarna i det aktuella systemet med så hög säkerhet som möjligt.
• Expertbedömning: En studie där man med hjälp av experters bedömning uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Underlagen är sällan heltäckande och experter ges i uppdrag att utifrån sin expertkunskap bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar. Det primära syftet med expertbedömningarna har varit att kvantifiera de felaktiga utbetalningarna i det aktuella systemet. Skattningen utgör också ett viktigt underlag för
6 Samordning ska ibland göras när ersättning från två ersättningssystem betalas ut för samma period. Med samordnats menas att en av de två ersättningarna minskats så att mottagaren inte blir dubbelkompenserad. 7 Se bilaga 4 för fullständig beskrivning av definitionen.
Inledning
Rapport 4
26
bedömningen av de totala felutbetalningarna från välfärdssystemen.
• Risker som inte studerats empiriskt: Vissa risker har inte gått att mäta med empiriska metoder, andra har inte studerats av andra skäl. Att en risk inte går att mäta beror ofta på att nödvändiga uppgifter för en sådan mätning saknas. För vissa av riskerna som inte har studerats empiriskt har delegationens kansli istället gjort en bedömning av vilka felaktiga utbetalningar de orsakar. Dessa bedömningar vilar på en rad olika kvalitativa och kvantitativa underlag. För en mer ingående beskrivning av hur detta har gått till, se kapitel 4.
• Systemöverskridande risk: Det finns vissa uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar.
• Sammanfallande
ersättningar:
Med sammanfallande
ersättningar menas ersättningar som utbetalas för samma period, t.ex. en dag.
• Kolliderande ersättningar: Med kolliderande ersättningar menas sammanfallande ersättningar där detta enligt regelverken inte är tillåtet. Utbetalningarna sker då från minst två ersättningssystem för samma tid.
• Samordning av ersättningar: Utbetalningar från vissa system får kombineras för samma period men utbetalningarna ska då samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad.
1.4 Avgränsningar
Delegationen arbetar med olika avgränsningar i olika delar av uppdraget. Omfattningsstudier har i huvudsak avgränsats till de ersättningssystem som delegationen bedömde har väsentliga risker för felaktiga utbetalningar.
Inom ramen för dessa omfattningsstudier har felaktiga utbetalningar orsakade av fel i vissa s.k. systemöverskridande uppgifter inte undersökts. De främsta skälen till denna avgränsning
Rapport 4
Inledning
27
är att dessa fel inte enkelt låter sig mätas med konventionella metoder. Inte sällan vilar huvudmannaskapet för en systemöverskridande uppgift hos en annan myndighet än den myndighet där den felaktiga uppgiften genererar en felaktig utbetalning. Ibland kan sådana uppgifter också till sin natur vara ”dolda” (t.ex. svarta inkomster och oredovisade tillgångar). Att bedöma effekterna med avseende på felaktiga utbetalningar i respektive ersättningssystem skulle därmed vara väldigt tids- och resurskrävande.
Därför genomför vi särskilda studier för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa systemöverskridande uppgifter. Resultaten från dessa studier kommer att redovisas i en kommande rapport.
1.5 Disposition
Denna rapport innehåller 14 kapitel och är indelad i tre delar. Uppdelningens syfte är att tydliggöra skillnader i osäkerheten mellan omfattningsstudierna och expertbedömningarna. Genom uppdelningen blir det tydligt vilka system som studerats med i huvudsak empiriska metoder och vilka som studerats med expertbedömning.
Utöver detta kapitel inleds rapporten med en beskrivning av tidigare genomförda omfattningsstudier och bedömningar. Därefter påbörjas del 1 som innehåller 4 kapitel där vi redovisar arbetet och resultaten av de omfattningsstudier som genomförts inom ramen för delegationens arbete. I del 2 redovisar vi arbetet och resultatet av de uppskattningar som genomförts med hjälp av expertbedömningar. I del 3 redovisar vi studien om kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning. Studien presenteras i kapitel 10–13.
Rapporten avslutas med ett slutsatskapitel.
29
2 Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
2.1 Inledning
Enligt uppdraget ska delegationen genomföra omfattningsstudier där det finns väsentliga risker och där studier saknas eller är
inaktuella. Därför har vi kartlagt genomförda studier, bedömningar
och andra slags granskningar med bäring på omfattningen av felaktiga utbetalningar inom de ersättningssystem som ingår i delegationens uppdrag. En översiktlig sammanställning av dessa bedömningar finns i bilaga 1.
Omfattningsbedömningar har tidigare i huvudsak genomförts på uppdrag av regeringen, vilket har skett genom Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen), Ekonomistyrningsverkets (ESV) Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Samverkansuppdraget)8 samt genom regeringsuppdrag till enskilda myndigheter. Endast i några fall har omfattningsbedömningar genomförts på myndigheternas egna initiativ. Tre större omfattningsbedömningar (totaluppskattning av flera system) av felaktiga utbetalningar har gjorts av FUTdelegationen, Samverkansuppdraget och Försäkringskassan.
8 Regeringsuppdrag åt elva myndigheter mot felaktiga utbetalningar 2009–2012. Regeringen gav i mars 2009 i uppdrag åt elva myndigheter att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Myndigheterna var Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, ISF, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Socialstyrelsen och Statens pensionsverk. ESV var sammankallande myndighet.
Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
Rapport 4
30
2.1.1 Metoder för omfattningsbedömningar
Den metod som använts så frekvent för att uppskatta felaktiga utbetalningar att den kommit att associeras med svenska omfattningsbedömningar inom välfärdssystemen är Expert
Elicitation. Den användes av FUT-delegationen, Samverkans-
uppdraget och i Försäkringskassans större omfattningsbedömningar. I kapitel 8 redogör vi närmare för denna metod.9Osäkerheten i bedömningarna med metoden har samtidigt varit stora, både på totalen och för respektive system. Stora osäkerhetsintervall gör det svårt att följa utvecklingen över tid och att använda uppgifterna i syfte att utvärdera genomförda insatser och styra verksamheten.
I vissa studier har andra metoder använts. Försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden (CSN) har t.ex. genomfört slumpkontroller inom ersättningssystem eller delar av ersättningssystem. Genomförda slumpkontroller har i huvudsak syftat till att upptäcka felaktiga uppgifter i underlag från de sökande.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har vid ett flertal granskningar genomfört aktgranskningar och utifrån dessa bedömt omfattningen av specifika risker eller brister. Däremot har varken IAF eller ISF i någon studie gjort en samlad bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna inom ett ersättningssystem. Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har genomfört randomiserade experiment i kombination med uppföljande kontroller.10
9 En utförlig beskrivning av hur metoden tillämpades i FUT-delegationen finns i FUTdelegationens rapport Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från
trygghetssystemen (Rapport 7), bilaga 2.
10 IFAU (2006): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn, Rapport 2006:9. I studien utvärderades effekten på uttag av tillfällig föräldrapenning (TFP) efter utskick med information om förmånen och/eller information om risk för ökad kontroll under viss tid. Denna förändring i uttagsmönster som kunde uppmätas av föräldrarnas ”vabbande” vägdes samman med resultatet av de kontroller som gjordes av inkomna ansökningar.
Rapport 4 Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
31
2.2 FUT-delegationens omfattningsbedömningar 11
FUT-delegationen identifierade cirka 60 olika trygghetssystem. I samband med omfattningsstudierna valde man att göra fördjupade bedömningar av 16 trygghetssystem och mer översiktliga bedömningar av ytterligare 30. De återstående systemen som inte studerades bedömdes utgöra en försvinnande liten andel av de totala utbetalningarna och sakna betydelse för en omfattningsbedömning. De 16 trygghetssystem som djupstuderades valdes utifrån en riskvärdering, som bygger på en bedömning av vilka system som har störst risk för felaktiga utbetalningar och där denna risk kan medföra stora fel. Ett styrande kriterium för urvalet var också att samtliga myndigheter och organisationer som beslutar om ersättningar från trygghetssystemen, och som ingick i delegationen, skulle involveras. Med några undantag är det i huvudsak de volymmässigt största systemen i respektive utgiftsområde eller motsvarande som valdes ut.
Omfattningsbedömningen baserar sig på tre olika delstudier. Den första delstudien utgörs av expertbedömningar för vart och ett av de 16 djupstuderade trygghetssystemen. Tillvägagångssättet baserade sig på metoden Expert Elicitation
Den andra delstudien genomfördes av Skatteverket och Brottsförebyggande rådet (Brå), som på FUT-delegationens uppdrag undersökte omfattningen av svartarbete samtidigt med uttag av arbetslöshetsersättning. Skatteverkets stora svartarbetskartläggning 2006 vägdes in i denna delstudie.
Den tredje delstudien utgjordes av en översiktlig studie av riskerna för fel inom ytterligare 30 trygghetssystem. Denna studie hade stora likheter med FUT-delegationens övriga orsaksstudier avseende frågeställningar och struktur. Även frågor om felens omfattning berördes i denna studie. Dessa system kunde dock inte analyseras lika ingående som de 16 trygghetssystemen.
Den bedömda omfattningen avser 2005 eftersom de senast tillgängliga statistikuppgifterna när omfattningsbedömningarna påbörjades kom från detta år.
11 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga
utbetalningar från trygghetssystemen (Rapport 7).
Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
Rapport 4
32
Osäkerhetsintervall
I resultatet från omfattningsbedömningen identifierades ett osäkerhetsintervall för respektive trygghetssystem. Detta intervall baserades på den sammanvägda (aggregerade) sannolikhetsfördelningen från experterna. Intervallet visar på osäkerheten i den bedömda omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
2.2.1 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Den sammanvägda bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar uppgick till cirka 4 procent av utgifterna, vilket motsvarade 18–20 miljarder kronor. Denna sammanvägda bedömning baserades på de 16 djupstuderade trygghetssystemen och en översiktlig analys av ytterligare 30 system.
Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel bedömdes av
den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar till 50 procent
avsiktliga fel från de sökande, 30 procent oavsiktliga fel från de sökande och 20 procent oavsiktliga fel från myndigheter. Det innebär att de avsiktliga felen uppskattades till cirka 10 miljarder kronor.
2.2.2 Felaktiga utbetalningar från 16 trygghetssystem
De felaktiga utbetalningarna från de 16 djupstuderade systemen bedömdes uppgå till 15–17 miljarder kronor. I denna bedömning fanns ett osäkerhetsintervall som uppgick till mellan 3 och 10 procent av de totala utgifterna, vilket gör att de felaktiga utbetalningarna bedömdes vara i intervallet 8–26 miljarder kronor. Tabell 2.1 nedan visar den samlade bedömningen av för mycket utbetalda ersättningar. Det gjordes även en uppskattning av för lite utbetald ersättning. Problemen med för lite utbetalt bedömdes ha en betydligt mindre omfattning, eftersom dessa fel efter utbetalning upptäcks av de sökande och korrigeras i större utsträckning än fel som leder till för mycket utbetalt. Det som betalades ut för lite genererades i huvudsak av oavsiktliga fel, lika delar från de sökande och myndigheterna (0,3 procent), vilket motsvarade 568 respektive 594 miljoner kronor.
Rapport 4 Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
33
Tabell 2.1 FUT-delegationens samlade bedömning av för mycket utbetalda ersättningar samt osäkerhetsintervall för de 16 djupstuderade trygghetssystemen, andel och miljoner kronor 2005
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetald ersättning
Felaktiga utbetalningar
Osäkerhetsintervall
nedre gräns
Osäkerhetsintervall
övre gräns
Assistansersättning 11 348 1 241 (10,9 %) 681 (6,0 %) 2 156 (19,0 %) Tandvårdsersättning 2 426 97 (4,0 %) 36 (1,5 %) 170 (7,0 %) Sjuk- och aktivitetsersättningar 69 653 4 510 (6,5 %)
2 090 (3,0 %) 6 965 (10,0 %)
Sjukpenning
35 868
2 600 (7,3 %) 1 076 (3,0 %) 4 663 (13,0 %)
Bostadstillägg till pensionärer 11 170 628 (5,6 %) 335 (3,0 %) 894 (8,0 %) Föräldrapenning 19 552 1 889 (9,7 %) 587 (3,0 %) 3 324 (17,0 %) Tillfällig föräldrapenning 4 136 566 (13,7 %) 414 (10,0 %) 910 (22,0 %) Underhållsstöd 1 935 101 (5,2 %) 39 (2,0 %) 213 (11,0 %) Bostadsbidrag 3 605 252 (7,0 %) 108 (3,0 %) 397 (11,0 %) Arbetslöshetsersättning 34 243 758 (2,2 %) 342 (1,0 %) 1 712 (5,0 %) Aktivitetsstöd 12 598 372 (2,9 %) 189 (1,5 %) 819 (6,5 %) Lönebidrag 6 662 417 (6,3 %) 200 (3,0 %) 633 (9,5 %) Anställningsstöd 3 153 132 (4,2 %) 47 (1,5 %) 221 (7,0 %) Studiemedel 20 133 987 (4,9 %) 705 (3,5 %) 1 510 (7,5 %) Ersättning till asylsökande 684 58 (8,5 %) 21 (3,0 %) 96 (14,0 %) Ekonomiskt bistånd 8 062 1 468 (18,2 %) 484 (6,0 %) 2 741 (34,0 %)
Totalt 245 228 16 076 (6,6 %) 7 826 (3,2 %) 25 984 (10,5 %)
Felaktiga utbetalningar till följd av svartarbete
De felaktiga utbetalningarna av arbetslöshetsersättning till följd av svartarbete bedömdes vara i storleksordningen 1–1,5 miljarder kronor årligen, vilket motsvarar mellan 4 och 6 procent av den totala ersättningen.
2.2.3 Risker för fel inom ytterligare 30 trygghetssystem
FUT-delegationen genomförde en översiktlig analys av orsaker och risker för felaktiga utbetalningar inom ytterligare 30 trygghetssystem. Analysen byggde på intervjuer med experter på de olika trygghetssystemen från ansvariga myndigheter. Intervjuerna genomfördes under augusti till oktober 2007. För att få en
Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
Rapport 4
34
heltäckande bild av omfattningen gjordes vissa grova antaganden om andelen felaktiga utbetalningar.
Inom stora system som ålderspensionssystemet och barnbidrag gjordes ett antagande, som bedömdes vara försiktigt, om att 1 promille betalades ut på felaktiga grunder, vilket motsvarar cirka 0,2 miljarder kronor. För de övriga 28 studerade trygghetssystemen antogs de felaktiga utbetalningarna i genomsnitt uppgå till 3 procent, motsvarande cirka 1,9 miljarder kronor.
2.3 Samverkansuppdragets omfattningsbedömning 12
Samverkansuppdragets omfattningsbedömning gjordes på 20 utvalda system och avser 2009 års utbetalningar. Den sammanvägda bedömningen var att 3,3 procent av utbetalningarna var felaktiga, vilket motsvarade cirka 16,5 miljarder kronor.
Osäkerhetsintervallet var 0,9–5,8 procent, vilket innebar ett spann mellan 4–29 miljarder. I utbetalningarna räknades även ålderspensionssystemet in. Om pensionssystemet inte räknats med i bedömningen hade uppskattningen av andelen fel landat på 6,6 procent, vilket motsvarade cirka 14 miljarder kronor. Tabell 2.2 nedan visar den bedömda omfattningen av felaktiga utbetalningar på totalen och uppdelat per system.
Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel bedömdes av
totalt utbetalt belopp uppgå till 1 procent avsiktliga fel från
allmänheten, 1 procent oavsiktliga fel från allmänheten och 1 procent oavsiktliga fel från myndigheten. Det motsvarade en uppskattning av avsiktliga fel om cirka 5 miljarder kronor.
12 Ekonomistyrningsverket (2010): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen 2010.
Rapport 4 Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
35
Tabell 2.2 Samverkansuppdragets samlade bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar, andel och miljoner kronor 2009
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetald ersättning
Felaktiga utbetalningar
Ålderspension
237 304 165 (0,1 %)
Sjuk- och aktivitetsersättning
67 840 4 683 (6,9 %)
Föräldrapenning
25 230 908 (3,6 %)
Barnbidrag
23 365 380 (1,6 %)
Studiemedel
22 950 981 (4,3 %)
Sjukpenning
19 606 2 629 (13,4 %)
Arbetslöshetsersättning
19 328 498 (2,6 %)
Assistansersättning
17 636 2 147 (12,2 %)
Efterlevandepension
16 863 47 (0,4 %)
Bostadstillägg till pensionärer
11 870 908 (7,6 %)
Aktivitetsstöd
10 301 1 487 (14,4 %)
Tandvårdsstöd
5 323 557 (10,5 %)
Tillfällig föräldrapenning
4 639 274 (5,9 %)
Arbetsskadelivränta
4 081 233 (5,7 %)
Bostadsbidrag
3 361 116 (3,4 %)
Vårdbidrag
2 789 172 (6,2 %)
Underhållsstöd
2 258 93 (4,1 %)
Nystartsjobb
1 760 121 (6,9 %)
Ersättning till kompletterande aktörer
783 31 (4,0 %)
Ersättning till asylsökande
730 51 (7,0 %)
Totalt
498 017 16 504 (3,3 %)
2.4 Försäkringskassans omfattningsbedömningar inom socialförsäkringen
Försäkringskassans senaste större omfattningsbedömning genomfördes 2010 för de 15 största förmånerna inom socialförsäkringen. Dessa bedömningar baserades också på Expert Elicitation. Försäkringskassans bedömning var att de felaktiga utbetalningarna uppgick till 3,7 procent av socialförsäkringssystemets totala utbetalningar, vilket motsvarade cirka 16,4 miljarder kronor. Studien baserades på Försäkringskassans kartläggning 2009.13 Bedömningen av felen fördelar sig ungefär lika mellan avsiktliga fel från
13 Försäkringskassan (2010): Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen.
Tidigare omfattningsstudier och omfattningsbedömningar
Rapport 4
36
allmänheten (1,3 procent), oavsiktliga fel från allmänheten (1,2 procent) och oavsiktliga fel från myndigheter (1,2 procent), dvs. ungefär en tredjedel på varje, av totalt utbetalt belopp.
Tabell 2.3 Försäkringskassans samlade bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen, andel och miljoner kronor 2009
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetald ersättning Felaktiga utbetalningar
Sjuk- och aktivitetsersättning
69 655 5 280 (7,6 %)
Sjukpenning
23 474 4 057 (17,3 %)
Assistansersättning
16 037 1 681 (10,5%)
Föräldrapenning
24 063 866 (3,6 %)
Efterlevandepension
16 700 752 (4,5 %)
Bostadstillägg till pensionärer
7 123 719 (10,1 %)
Aktivitetsstöd
6 744 507 (7,5 %)
Barnbidrag
23 388 381 (1,6 %)
Tandvårdsstöd
3 749 255 (6,9 %)
Arbetsskadelivränta
4 280 316 (7,4%)
Tillfällig föräldrapenning
4 649 274 (5,9 %)
Vårdbidrag
2 681 201 (7,5 %)
Bostadsbidrag
3 208 109 (3,4 %)
Underhållsstöd
2 219 91 (4,1 %)
Ålderspension
219 348 88 (0,04 %)
Övriga förmåner
21 800 796 (3,65 %)
Totalt
449 118 16 373 (3,65 %)
37
Del 1. Omfattningsstudier av felaktiga
utbetalningar med empiriska metoder
39
3 Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
3.1 Inledning
Delegationen har i uppdrag att genomföra omfattningsstudier av ersättningssystem där risken för felaktiga utbetalningar är väsentliga och där tidigare studier saknas eller är inaktuella. Berörda myndigheter har på uppdrag av delegationen genomfört nio omfattningsstudier. Arbetsinsatsen har i vissa omfattningsstudier varit betydande.
Felen som myndigheterna har studerat har uppskattats med olika empiriska metoder, anpassade till bland annat ersättningsystemets utformning och tillgängliga data. I de flesta ersättningssystem har det funnit vissa risker för felaktiga utgifter som inte har kunnat mätas empiriskt. För dessa risker har istället delegationens kansli bedömt omfattningen av felen, se avsnitt 4.3 för beskrivning av hur detta har genomförts.
I detta kapitel redogör vi för hur omfattningsstudierna och de kompletterande omfattningsbedömningar planerades och genomfördes. I kapitel 4 redogör vi för de empiriska metoder myndigheterna har använt och i kapitel 5 redovisar vi resultaten av omfattningsstudierna.
3.2 Omfattningsstudier av nio ersättningssystem
Utgångspunkten för delegationen har varit att samtliga ersättningssystem som bedömts ha väsentliga risker för felaktiga utbetalningar ska studeras empiriskt. Det har dock enbart varit möjligt för sju av de nio riskfyllda ersättningssystemen. För de övriga två har detta av olika anledningar inte varit möjligt och de
Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
Rapport 4
40
ingår därför inte i denna rapport. Utöver de sju riskfyllda ersättningssystemen har Försäkringskassan genomfört empiriska studier ytterligare två ersättningssystem, föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd. Dessa två studier bygger på tidigare genomförda slumpkontroller. En mer ingående beskrivning av varje omfattningsstudie ges i kapitel 5.
Sammanlagt har alltså felaktiga utbetalningar från nio ersättningssystem uppskattats med i huvudsak empiriska metoder. De sammanlagde utgifterna för dessa ersättningssystem uppgår till 83,6 miljarder kronor.
Av tabellen nedan framgår vilka ersättningssystem varit föremål för diskussion att omfattningsstuderas, vilka som de facto omfattningsstuderades i huvudsak empiriskt och vilket år studierna avsåg.
Tabell 3.1 Ersättningssystem där omfattningen studerats i huvudsak empiriskt, endast delvis eller inte alls.
Ersättningssystem
Huvudman
Bedömdes riskfyllt?
Typ av uppskattning Studieår
Arbetslöshetsförsäkringen Arbetsförmedlingen/ Arbetslöshetskassorna
Ja Huvudsak empirisk 2017
Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndigheten Ja Huvudsak empirisk 2017
Dagersättning till asylsökande Migrationsverket Ja Huvudsak empirisk 2015 2017 Lönebidrag Arbetsförmedlingen Ja Huvudsak empirisk 2018 Nystartsjobb Arbetsförmedlingen Ja Huvudsak empirisk 2018 Studiemedel för studier i utlandet CSN Ja Huvudsak empirisk 2018 Tillfällig föräldrapenning Försäkringskassan Ja Huvudsak empirisk 2017 Assistansersättning Försäkringskassan Ja Ingen uppskattning - Aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning
Arbetsförmedlingen/ Försäkringskassan
Ja Delvis empirisk 2018
Föräldrapenning Försäkringskassan Nej Huvudsak empirisk 2016 Statligt tandvårdsstöd Försäkringskassan Nej Huvudsak empirisk 2016
I det följande redogör vi för varför assistansersättning och aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning inte redovisas i denna rapport. Vi kommer dock att återkomma till dessa system i en kommande rapport.
Rapport 4 Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
41
3.2.1 Två riskfyllda system som inte studerats empiriskt
Assistansersättning
Assistansersättningen har i många sammanhang lyfts fram som ett ersättningssystem där risken för felaktiga utbetalningar är stor.14Även i den komparativa riskvärdering som föregick omfattningsstudierna bedömdes assistansersättningen vara ett system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar.
Försäkringskassan har framfört till delegationen att ersättningssystemet inte låter sig undersökas empiriskt utan att göra ett oproportionerligt stort intrång på brukarnas personliga integritet. Detta beror på att två centrala risker är svåra att studera empiriskt. Det gäller dels bedömningen om någon har beviljats korrekt antal assistanstimmar, dels om assistans lämnats i den omfattning som redovisats till Försäkringskassan. Delegationens kansli delade den uppfattningen varför ett gemensamt beslut fattades att inte undersöka förutsättningarna för en empirisk omfattningsstudie.
Myndigheten avstod också från att använda expertbedömning som metod. Man lyfte bland annat fram svårigheter med att hitta oberoende experter samt metodens krav på stor systematik, övning och dokumentation för att hantera skeva bedömningar.
Dessa omständigheter ledde till att denna rapport inte berör assistansersättningen. Vi kommer dock återkomma med en bedömning av felen i systemet i en kommande rapport.
Aktivitetsstöd, Utvecklings- och Etableringsersättning
Aktivitetsstöd samt utvecklings- och etableringsersättning är bidrag som ges till personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska insatser. Ersättningarna har sedan 1 januari 2018 ett sammanhållet regelverk. Den stora skillnaden mellan ersättningssystemen är målgruppen. Eftersom regelverket är så pass sammanhållet är riskerna i huvudsak identiska för de tre ersättningssystemen och därför hanteras dessa tre ersättningar som ett sammanhållet system.
Ansvaret för dessa ersättningar är delat mellan Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna.
14 Se bl.a. SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning. Betänkande av Utredningen om assistansersättningens kostnader.
Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
Rapport 4
42
Försäkringskassan betalar ut ersättning till programdeltagarna och Arbetsförmedlingen ansvarar för att personerna följer sin handlingsplan och vid behov rapporterar avvikelser till Försäkringskassan. För personer med arbetslöshetsersättning ansvarar arbetslöshetskassorna för beräkningen av dagersättningen.
Lite förenklat har Försäkringskassan en i huvudsak utbetalande funktion för ersättningar som lämnas till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. I omfattningsstudien om arbetslöshetsförsäkringen som Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) genomfört (se kap. 5.1) uppstår de flesta felaktiga utbetalningarna till följd av brister i den s.k. kontrollfunktionen som Arbetsförmedlingen ansvarar för. Denna kontrollfunktion är också viktig inom dessa tre ersättningar.
Försäkringskassan har genomfört en empirisk studie genom att studera några av de risker som myndigheten själv äger. Arbetsförmedlingen har inte genomfört någon sådan för de risker myndigheten är ansvarig för. Den del som studerats empiriskt av Försäkringskassan bedöms förvisso hålla god kvalitet men delegationens kansli bedömer att riskerna som studerats utgör en för begränsad del av samtliga risker som kan leda till felaktiga utbetalningar och därför inte skulle vara jämförbar med övriga studier. Kansliet beslutade därför att inte redovisa resultaten av Försäkringskassans omfattningsstudie i denna rapport och återkommer till detta system i en kommande rapport.
Rapporten som Försäkringskassan skrivit återges i sin helhet i den separata bilagedelen.
3.3 En rad möjliga metoder har identifierats
Delegationen ska enligt direktivet pröva om det är möjligt och lämpligt att använda sig av tidigare tillämpade metoder, eller om nya metoder behövs för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Tidigare studier har använt sig av en och samma metod, expertbedömningar, för att uppskatta felaktiga utbetalningar i en rad olika system. Metoden är relativt kostnadseffektiv att använda och möjliggör för viss jämförelse mellan bedömda system. Däremot är dessa bedömningar behäftade med stor osäkerhet. Det gör bland annat att det inte går att uttala sig om utvecklingen av de
Rapport 4 Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
43
felaktiga utbetalningarna. Delegationen bestämde att i så stor utsträckning som möjligt använda empiriskt underbyggda studier istället för expertbedömningar för att öka säkerheten i uppskattningarna.
Under hösten 2017 genomförde vi därför ett arbete med att identifiera och värdera möjliga metoder för omfattningsstudier. Arbetet organiserades i en mindre arbetsgrupp som leddes av delegationens kansli, med representanter från IAF, Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och Arbetsförmedlingen.
Arbetsgruppen hade sammantaget en stor erfarenhet av att tillämpa olika empiriska metoder och ansatser i syfte att göra skattningar baserat på data. Dessa erfarenheter utgjorde en viktig bas i arbetsgruppens arbete att identifiera möjliga metoder. Vi tog också fram situationsanpassade rekommendationer utifrån vilken typ av risker för felaktiga utbetalningar som ersättningssystemen har.
I arbetet beaktades också metoder som använts i omfattningsstudier som genomförts i Sverige, andra länder och i EU. Inspiration hämtades också från andra områden än välfärdsområdet, särskilt från skatteområdets studier av det så kallade skattefelet.
Arbetet resulterade i en metod-promemoria som bland annat beskrev nio olika metoder och ansatser som bedömdes mer eller mindre lämpliga att använda i studierna, beroende på ersättningssystemets utformning, tillgängliga data och karaktären på riskerna för felaktiga utbetalningar.
I promemorian beskrevs också en indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar som bedömdes lämplig att utgå från för att identifiera risker och lämpliga metoder för att kvantifiera dessa.
Promemorian låg till grund för det kommande arbetet med att identifiera lämpliga metoder till de enskilda omfattningsstudierna.
3.4 Arbetet har organiserats kring Forum för omfattningsstudier
Inom delegationen formerades en arbetsgrupp för genomförandet av omfattningsstudierna av de riskfyllda ersättningssystemen så snart riskanalyserna hade identifierat dessa system. Arbetsgruppen benämndes Forum för omfattningsstudier.
Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
Rapport 4
44
Syftet med forumet var bland annat att vara ett stöd i allt från val av studieupplägg och design, planering, genomförande och analys till rapportering av enskilda omfattningsstudier. Forumet fungerade även som ett rådgivande och styrande organ för att tillförsäkra enhetlighet och kvalitet i genomförande och rapportering av omfattningsstudierna.
Forumet har letts av delegationens kansli med representanter från de fem utbetalande myndigheterna (Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Pensionsmyndigheten, CSN och Migrationsverket) och IAF. Deltagarna från myndigheterna har haft en nyckelroll inom sina respektive organisationer för planering, samordning, genomförande och rapportering av omfattningsstudierna.
Forumet har också utgjort en plattform för berörda att utbyta erfarenheter med varandra samt att öka kunskapen kring metodologiska och andra närliggande frågor. Erfarenheten av att genomföra omfattningsstudier varierade mellan myndigheterna när delegationen påbörjade sitt arbete. Samarbetet inom forumet har inneburit ett gemensamt utvecklingsarbete och medfört att kunskapsnivån om omfattningsstudier har höjts.
Under 2018 var forumet fokuserat på de empiriska delarna av omfattningsstudierna av de nio ersättningssystemen. Under våren 2019 har forumet arbetat med att identifiera underlag för att bedöma de kvarvarande riskerna för felaktiga utbetalningar i systemen som av olika anledningar inte studerats empiriskt. Forumet har också sammanställt myndigheternas lärdomar och erfarenheter från arbetet med omfattningsstudierna.
3.5 En gemensam orsaksindelning arbetades fram
Delegationen ska enligt direktiven redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen.
En orsaksindelning utvecklades därför inom ramen för forumets arbete. Ambitionen var att orsaksindelningen skulle kunna vara användbar för myndigheterna och samtidigt svara mot delegationens uppdrag. Orsaksindelningen har också tagit sin utgångspunkt i den indelning av fel som användes i metod-promemorian, då denna till väsentlig del låg till grund för hur omfattningsstudierna utformades.
Orsaksindelningen beskrivs i avsnitt 4.4.
Rapport 4 Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
45
3.6 Myndigheterna planerade och genomförde omfattningsstudierna
Myndigheternas arbete inleddes med att undersöka förutsättningarna för omfattningsstudier av sina respektive ersättningssystem. Möjliga upplägg identifierades utifrån de primära riskerna, tillgängliga data och redan genomförda studier. Detta gjordes med stöd av metod-promemorian samt genom dialog inom forumet och med kansliet. Utbytet var särskilt stort när det gäller upplägg av omfattningsstudier inom liknande ersättningssystem.
Baserat på de upplägg som togs fram uppskattades de resurser som behövdes för studierna. En förutsättning för att studier skulle kunna genomföras var att myndigheterna avsatte den kompetens och de resurser som krävdes.
Forumets återkommande möten innehöll löpande avstämningar om hur arbetet med genomförandet av studierna fortlöpte. Några av analysgrupperna på berörda myndigheter hade också återkommande avstämningar med representanter från delegationens kansli.
Rapporteringen av studierna skedde också i relativt hög grad utifrån den framtagna orsaksindelningen. Vissa omfattningsstudier baserades på tidigare genomförda slumpkontroller och då har orsaksindelningen endast delvis kunnat tillämpas. I vissa fall har omfattningsstudierna justerats för att kunna tillämpa orsaksindelningen i så stor utsträckning som möjligt. Dessa förhållanden har delvis begränsat möjligheten att sammanställa och jämföra orsakerna till felaktiga utbetalningar mellan ersättningssystemen.
3.7 Delegationens kansli bedömde omfattningen av vissa risker som inte studerats empiriskt
Det finns risker för felaktiga utbetalningar som av olika anledningar inte har studerats empiriskt. För att få en så heltäckande bild av felen i de nio ersättningssystemen behöver även de fel som dessa risker orsakar bedömas.
För flertalet av dessa risker har delegationens kansli gjort en samlad bedömning. Forumet har bistått i att identifiera underlag för dessa bedömningar.
Genomförandet av de empiriska omfattningsstudierna
Rapport 4
46
Bedömningar av omfattningen av dessa felaktiga utbetalningar har gjorts i form av tre scenarion, där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Dessa tre scenarion baseras på ett försiktigt, ett
mest troligt och ett extensivt antagande om de fel riskerna leder till.
Bedömningarna redovisas i kapitel 5 i anslutning till resultaten av de empiriska studierna.
47
4 Metoder och orsaksindelning
4.1 Inledning
I detta kapitel kommer vi att redogöra för att de metoder och den orsaksindelning som använts i de empiriska omfattningsstudierna. Vi kommer också kort att beskriva hur de kompletterande bedömningarna har gjorts av de risker som inte studerats empiriskt.
Ansatsen i detta arbete har varit att undersöka möjligheterna att välja metoder anpassade till förutsättningarna i respektive ersättningssystem. I tidigare omfattningsstudier i Sverige har nästan uteslutande en och samma metod använts, Expert Elicitation, oavsett hur exempelvis ersättningssystemen är utformade eller hur tillgången till data varit.
De vanligaste metoderna i de omfattningsstudier som redovisas i denna rapport har varit slumpmässiga kontroller och aktgranskningar, samkörningar och dataanalyser samt att använda resultat från ordinarie återkrav. Valet av metoder har också påverkats av den tid och de resurser myndigheterna kunnat avsätta för arbetet.
I detta kapitel redogör vi översiktligt för de vanligaste metoderna som använts i omfattningsstudierna. I nästa kapitel beskrivs de enskilda studiernas upplägg och metodval.
4.2 De vanligaste metoderna i omfattningsstudierna
4.2.1 Slumpmässiga kontroller och aktgranskningar
Slumpmässiga kontroller är en metod som uppskattar omfattningen av felaktiga utbetalningar genom att ett slumpmässigt urval av ärenden eller utbetalningar kontrolleras. I varje ärende kontrolleras normalt sett alla kontrollerbara väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. De slumpmässiga kontrollerna bygger på att
Metoder och orsaksindelning
Rapport 4
48
tillförlitliga uppgifter från andra källor kan inhämtas och jämföras med de uppgifter som den sökande lämnat.
Kontrollen behöver ofta ske efter en genomförd utbetalning för att kunna kontrollera de uppgifter som ligger till grund för betalningen samt myndighetens beslut och utbetalningsunderlag. I vissa fall kan dock kontrollen behöva göras i samband med t.ex. en inkommen ansökan i syfte att kunna kontrollera sakförhållanden som kan komma att förändras med tiden, t.ex. en persons arbetsförmåga.
I en aktgranskning studeras normalt sett endast det underlag som var tillgängligt vid ett beslut eller utbetalning. Denna granskning kan då uppmärksamma eventuella felaktigheter som beror på att uppgifterna inte var tillräckliga för att fatta beslut om ersättning eller att beslutet var felaktigt, givet det tillgängliga underlaget. I en aktgranskning kan dock inte felaktiga uppgifter upptäckas, normalt sett.
Resultaten av kontrollen eller aktgranskningen redovisas normalt sett i ett på förhand utvecklat och testat frågeformulär. Frågeformuläret struktureras så att det går att dra slutsatser om orsakerna till de felaktiga utbetalningarna. Storleken på de felaktiga utbetalningarna kan också beräknas genom att studera effekten av det nya beslut som fattas som ett resultat av kontrollen.
Urvalet för kontroll eller aktgranskning kan ske genom ett så kallat obundet slumpmässigt urval (OSU). I dessa urval har alla ärenden samma sannolikhet att väljas ut. Det är relativt enkelt att dra dessa urval och att analysera resultatet av dem. I stratifierade slumpmässiga urval låter man relativt sett fler ärenden med risk ingå i urvalet. Detta ger säkrare uppskattning och även kontrollen blir mer träffsäker och effektiv. Det är dock lite svårare att analysera resultatet av dessa urval.
4.2.2 Datamatchning och dataanalyser
Genom datamatchning och dataanalyser samkörs och analyseras stora mängder data i syfte att upptäcka felaktigheter i de uppgifter som ligger till grund för beslut och utbetalningar. Det kan handla om att identifiera när interna data är inkonsistenta eller om att
Rapport 4 Metoder och orsaksindelning
49
externa data om exempelvis inkomster eller aktiviteter innebär att ersättningsmottagaren inte uppfyller villkoren i försäkringen.
Eftersom ingen manuell granskning behöver ske kan samkörningen och dataanalysen omfatta alla utbetalningar. Det är dock relativt ovanligt att de större riskerna för felaktiga utbetalningar låter sig studeras med hög precision med denna metod, eftersom riskerna sällan är stora om det finns tillgängliga och precisa data om dem.
4.2.3 Använda resultat från ordinarie återkrav
Statistik från ordinarie återkrav av felaktiga utbetalningar ger en bild av i vilken omfattning felaktiga utbetalningar faktiskt har upptäckts i efterhand. Det kan exempelvis handla om att den enskilde har lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden, eller att myndigheten inte omhändertagit information om dessa förändringar.
De återkrävda felaktiga utbetalningarna utgör en miniminivå för de faktiska felaktiga utbetalningarna och är beroende av myndighetens effektivitet i att upptäcka felaktiga utbetalningar.
4.3 Bedömningar av risker som inte studerats empiriskt
Det finns risker för felaktiga utbetalningar som av olika anledningar inte har studerats empiriskt. För att få en så heltäckande bild av felen i de nio ersättningssystemen har delegationens kansli gjort en samlad bedömning av ett flertal av dessa risker. Vi har gjort bedömningen utifrån tre perspektiv:
• Andel av de totala utbetalningarna från förmånen där risken är aktuell.
• Andel av en utbetalning som i genomsnitt blir felaktig om risken realiseras.
• Bedömd sannolikhet att risken inträffar för de utbetalningar den berör.
Metoder och orsaksindelning
Rapport 4
50
Dessa parametrar sammanvägdes i bedömningar av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Dessa tre scenarion baseras på ett försiktigt, ett mest troligt respektive ett extensivt antagande om dessa bedömda risker.
I det extensiva och det försiktiga scenariot justerades parametrarna i syfte att åskådliggöra vilken betydelse antagandena har för bedömningen av de felaktiga utbetalningarna. Dessa scenarier ska därför inte tolkas som maximi- eller miniminivåer utan snarare som känslighetsanalyser.
4.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar
Delegationen har genom Forum för omfattningsstudier tagit fram en orsaksindelning som har använts i omfattningsstudierna. Syftet med orsaksindelningen har varit:
• att kunna bedöma orsakerna till felutbetalningarna på ett enhetligt sätt,
• att kunna härleda var i ärendekedjan ett fel uppstår,
• att kunna bedöma hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av de sökande respektive av myndigheten samt hur stor del av felen orsakade av de sökande som är misstänkt avsiktliga,
• att möjliggöra för jämförelser mellan ersättningssystemen.
Tillsammans utgör felen i respektive orsakskategori de totala felaktiga utbetalningarna från det aktuella ersättningssystemet.
4.4.1 Orsaker
Nedan följer en kortfattad beskrivning av den orsaksindelning som använts i omfattningsstudierna.
Rapport 4 Metoder och orsaksindelning
51
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Denna orsaksgrund avser fel som uppstått vid ansökningstillfället på grund av att uppgifterna i ansökan är felaktiga. Det kan exempelvis röra sig om felaktiga uppgifter om inkomst, förmögenhet eller familjeförhållanden.
Ej anmält ändrade förhållanden
Felaktiga utbetalningar kan också uppstå under pågående ersättningsperiod. Ett exempel på uppgifter som kan leda till fel inom denna orsakskategori är ej anmälda förändringar av inkomst, förmögenhet eller bostadskostnad.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
Fel som orsakas av att myndigheten har fattat beslut utan tillräckliga uppgifter faller under denna kategori. Det kan handla om att det vid beslutstillfället saknades tillräckliga underlag som visade att den sökande uppfyllde villkoren för att kunna få ersättning.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Den sökande kan ha inkommit med tillräckliga och korrekta uppgifter för att få ersättning, men myndigheten kan trots detta fatta ett felaktigt beslut. Beslutet kan leda till att för mycket eller för lite ersättning sedan betalas ut.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
Utbetalningen kan bli fel trots att myndigheten fattat ett korrekt beslut. Det kan röra sig om felregistreringar då utbetalningen ska verkställas.
Metoder och orsaksindelning
Rapport 4
52
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Om sökande har uppgett förändringar, men myndigheten av olika skäl inte omhändertagit dessa, kategoriseras felet under denna orsaksgrund.
Förskottsfel
Denna typ av fel förekommer endast inom system där ersättning utbetalas i förskott och initialt var korrekt, men där ett fel kan uppstå och upptäckas först efter att utbetalningen skett.
4.4.2 Vem som orsakat den felaktiga utbetalningen
Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden anses vara orsakade av den sökande. Övriga fel anses i regel ha orsakats av myndigheten. Förskottsfelen kan inte härledas till vare sig den sökande eller myndigheten.
4.4.3 Misstänkt avsiktliga fel från sökande
För att svara upp mot en del av delegationens uppdrag har felaktiga utbetalningar som kan misstänkas vara avsiktliga uppmärksammats särskilt. Begreppen som används i sammanhanget är misstänkt
avsiktliga fel och övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel
som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning.
Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt. Underlåtenhet att anmäla ändringar av förhållanden som är av central betydelse för rätten till ersättning eller dess storlek har betraktats som avsevärt oaktsamt.
Rapport 4 Metoder och orsaksindelning
53
4.4.4 Osäkerhet
Kategoriseringen av felen enligt orsaksindelningen innehåller inslag av bedömning och därmed viss osäkerhet. När det gäller variation mellan studierna har kategoriseringen gjorts med ledning av den tolkning som delegationens kansli arbetat fram. Det går dock inte att verifiera om kategoriseringen gjorts på ett enhetligt sätt. Därför ska inte fördelningen mellan orsakerna tolkas som exakta siffror, snarare som en indikation om fördelningen.
Orsaksindelningen innehåller främst två typer av bedömningar som bidrar till osäkerheten. För det första påverkar myndighetens tolkning av utredningsskyldigheten vilka uppgifter man anser den sökande är ansvarig för att hålla korrekta och uppdaterade. Det gör att andelen fel som orsakas av den sökande kan underskattas respektive överskattas i förhållande till övriga studier som genomförts av andra myndigheter. För det andra kan bedömningen av misstänkt avsiktliga fel och övriga fel variera mellan studierna. Inom respektive studie har gränsdragningsärenden diskuterats inom den grupp som genomfört granskningen för att minimera intern variation.
55
5 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
I detta kapitel redovisar vi omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från nio enskilda ersättningssystem där de felaktiga utbetalningarna i huvudsak har uppskattats empiriskt. Underlag till detta kapitel kommer främst från de empiriska omfattningsstudier som myndigheterna genomfört på uppdrag av delegationen. Studierna redovisas i sin helhet i den separata bilagedelen till denna rapport.15
De risker som studerats empiriskt innehåller en statistisk osäkerhet för den totala uppskattningen av felutbetalningar från ersättningssystemet. Osäkerheten beskrivs med hjälp av konfidensintervall. Vi redogör för intervallet men väljer att redovisa punktskattningen i de flesta tabellerna och i löptexten eftersom felen som kategoriserats enligt orsaksindelningen saknar konfidensintervall.
Det finns risker för felaktiga utbetalningar som av olika anledningar inte har studerats empiriskt. För vissa av dessa risker har vi istället gjort en bedömning av vilka felaktiga utbetalningar de orsakar. Bedömningarna vilar på en rad olika kvalitativa och kvantitativa underlag men är i allmänhet osäkra. Vi redovisar både de empiriskt studerade felen och de vi bedömt under samma avsnitt trots att osäkerheten i den senare delen är klart större. Syftet är att ge en samlad bild av de felaktiga utbetalningarna från respektive ersättningssystem. Vi är tydliga med vad som är empiriskt studerat av myndigheterna och vad som bedömts av delegationens kansli.
De felaktiga utbetalningarna som vi redovisar i detta kapitel inkluderar dock inte fel som orsakats av fel i systemöverskridande
15 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1. Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem – Bilagedel.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
56
uppgifter, såsom folkbokföringsuppgifter. Dessa fel redovisas i en kommande rapport.
De felaktiga utbetalningarna har kategoriserats utifrån den orsaksindelning som slagits fast och tillämpats i merparten av studierna. Genom indelningen har det varit möjligt att bedöma orsakerna till felutbetalningarna på ett enhetligt sätt. Dessutom har det varit möjligt att bedöma hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av de sökande respektive av myndigheten samt hur stor del av felen orsakade av de sökande som bedöms vara misstänkt avsiktliga.
Varje ersättningssystem redovisas i ett separat avsnitt som inleds med en sammanfattning av de huvudsakliga resultaten. Därefter redogör vi kort för hur respektive omfattningsstudie har genomförts och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna. Därefter redogör vi för kansliets bedömningar av de risker som inte studerats empiriskt i omfattningsstudierna. I bedömningen av dessa risker har vi också beaktat om de överlappat med risker som studerats empiriskt. De felaktiga utbetalningarna redovisas i monetära termer och i procent av de totala utbetalningarna under det år som studien avser.
I vissa omfattningsstudier har orsaksindelningen inte kunnat tillämpas i alla delar. Det kan ge en skev bild av fördelningen av felens fördelning eftersom det som studerats överskattas och orsaker som inte studerats underskattas. En närmare beskrivning av orsaksindelningen finns i kapitel 5.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
57
5.1 Arbetslöshetsförsäkringen
5.1.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna från arbetslöshetsförsäkringen uppskattas till 4,2 procent, vilket motsvarar 509 miljoner kronor av 2017 års utgifter. Av felutbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas 372 miljoner kronor ha betalats ut för mycket, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 248–499 miljoner kronor. Därtill uppskattas 34 miljoner kronor ha betalats ut för lite, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 14–54 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 103 miljoner kronor.
Av den sammantagna uppskattningen bedöms 29 procent av felutbetalningarna bero på att Arbetsförmedlingen inte lämnar underrättelser i tillräcklig utsträckning till arbetslöshetskassorna när ersättningstagare inte sköter sitt arbetssökande. Andelen av de felaktiga utbetalningarna som beror på arbetslöshetskassornas handläggning uppskattas till strax över 22 procent. Resterande del av uppskattningen orsakas av att ersättningstagaren lämnar felaktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade förhållanden. De misstänkt avsiktliga felen bedöms utgöra ungefär hälften av de fel som orsakas av ersättningstagare.
5.1.2 Kort om arbetslöshetsförsäkringen
Arbetslöshetsförsäkringen syftar till att kompensera för förlorad arbetsinkomst vid arbetslöshet. Ersättningsnivåerna grundar sig på inkomstbortfallsprincipen, förutsatt att den ersättningssökande varit medlem i en arbetslöshetskassa under en viss period, som innebär att den inkomst som den försäkrade haft är grundande för den ersättning som ska utbetalas.16 Det krävs att den försäkrade kvalificerar sig genom viss arbetad tid för att ha rätt till ersättning.
Den som söker eller får ersättning och inte sköter sitt arbetssökande ska i normalfallet få en sanktion på grund av sitt agerande. Det är Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna tillsammans som sköter hanteringen. Arbetsförmedlingen har till uppgift att kontrollera att de som får ersättning lever upp till
16 Annars utgår ett grundbelopp som inte är kopplat till inkomsten.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
58
villkoren i försäkringen och att underrätta arbetslöshetskassorna om så inte är fallet. Arbetslöshetskassans uppgift är sedan att bedöma och besluta om den ersättningssökandes rätt till ersättning ska påverkas på något sätt på grund av den information som Arbetsförmedlingen skickar.
Utbetalningar av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen görs av Sveriges 27 arbetslöshetskassor.17 Utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen uppgick 2017 till ungefär 12,2 miljarder kronor.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen. Det är också IAF som genomfört den empiriska omfattningsstudien.
5.1.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien
IAF:s omfattningsstudie bygger på resultatet av fyra delstudier. I det följande beskrivs metoderna och tillvägagångssättet för respektive delstudie.
Slumpmässiga kontroller av beviljade ersättningsperioder – ärendegranskning
IAF har granskat 500 personer (ärenden) som beviljats en ersättningsperiod.18 Urvalet har stratifierats enligt antalet månader som personerna har fått arbetslöshetsersättning för. Samtliga personer var ersättningstagare under vecka tio eller elva under mars 2018.
Granskningen delades upp i två delar. Den första delen av granskningen riktade in sig på om Arbetsförmedlingen agerat enligt regelverket. Den andra delen av granskningen kontrollerade att arbetslöshetskassorna har handlagt och betalat ut ersättning enligt regelverket. I dessa ärendegranskningar ingick också kontroller av om de ersättningssökande i urvalet har lämnat korrekta uppgifter. Bland annat gjordes en kontroll av om de arbeten som de ersättningssökande lämnat uppgifter om i aktivitetsrapporten för april 2018 verkligen hade sökts.
17 För den studerade perioden fanns 27 arbetslöshetskassor, idag uppgår de till 26 st. 18 499 ärenden granskades då ett ärende delvis fallit bort.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
59
Slumpmässiga kontroller av avslagna ersättningsperioder – ärendegranskning
IAF har granskat 485 ärenden där arbetslöshetskassorna under första kvartalet 2018 fattat beslut om att de ersättningssökande inte har rätt till arbetslöshetsersättning.19 Om arbetslöshetskassan fattar ett felaktigt beslut om att avslå ansökan om ersättning får det till följd att den ersättningssökande inte får den ersättning som den har rätt till.
Samkörning av register för studier och företagande
Arbetslöshetsersättning utbetalas generellt inte till den som studerar på heltid. IAF har därför genomfört en samkörning av SCB-data med uppgift om registrerade och avklarade studier på eftergymnasial nivå med data om utbetald arbetslöshetsersättning. Syftet var att utreda hur vanligt det är att ersättningssökande som har arbetslöshetsersättning samtidigt studerar på eftergymnasial nivå, men inte har bidrag eller lån från CSN.20 Samkörningen avsåg samtliga personer som under 2017 fått arbetslöshetsersättning.
Den som i lagens mening betraktas som företagare är i normalfallet inte berättigad till arbetslöshetsersättning. IAF har samkört register21 för att utreda hur vanligt det är att personer antingen har ett företag eller att de startar företag, som de sedan inte lämnar uppgifter om till sin arbetslöshetskassa, under tiden de får arbetslöshetsersättning.
Sammanställning av uppgifter om återkrav från IAF:s register
IAF har tagit fram och sammanställt uppgifter om 2017 års återkrav av arbetslöshetsersättning. IAF har, med hjälp av uppskattningar från arbetslöshetskassorna, kategoriserat återkraven enligt den orsaksindelning som delegationen tagit fram.
19 Urval uppgick till 500 ärenden men 15 ärenden bedömdes vara bortfall eftersom det inte avsåg avslag. 20 Arbetslöshetskassorna har möjlighet att via en särskild kontrollrutin göra sökningar mot CSN för att utreda om personer med arbetslöshetsersättning samtidigt har eller har haft bidrag eller lån från CSN. 21 IAF har samkört uppgifter från Företagsregistret (SCB) och uppgifter om in- och utgående moms (SCB) med uppgifter från IAF:s databas ASTAT.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
60
Avgränsningar
De risker som IAF har bedömt är viktiga men inte kunnat undersöka är:
• utbetalningar till personer som även har vita inkomster
• utbetalningar till personer som har svarta inkomster
• arbetsgivarintygens äkthet.
När det gäller arbetsgivarintygens äkthet har IAF, på uppdrag av delegationen, frågat arbetslöshetskassorna om i vilken utsträckning falska arbetsgivarintyg upptäcks i handläggningen. De arbetslöshetskassor som svarat meddelade att de inte för någon statistik över hur många som upptäcks. Arbetslöshetskassornas erfarenhet är dock att väldigt få ärenden upptäcks. Det är dock oklart om det beror på att intygen sällan är förfalskade eller att det är svårt att urskilja förfalskade intyg från äkta (se vidare 6.1.5).
5.1.4 Resultat av den empiriska omfattningsstudien
En viktig förutsättning för att säkerställa korrekta utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen är att Arbetsförmedlingen underrättar arbetslöshetskassan när en person missköter sitt arbetssökande. Underrättelsen kan leda till en sanktion. Tanken är att sanktionen ska verka handlingskorrigerande vilket innebär att den ersättningssökande efter meddelad sanktion ändrar sitt beteende för att bättre leva upp till regelverket. När arbetslöshetskassan inte får ta ställning till en underrättelse finns risk att sanktion inte utgår, vilket innebär att ersättning betalats ut felaktigt.
För att beräkna de felaktiga utbetalningarna som en utebliven underrättelse kan medföra har IAF använt och presenterat två beräkningsscenarion. Det första baseras på det som IAF observerat i tidigare och pågående granskningar om sanktionssystemets handlingskorrigerande effekt. Detta scenario antar att givet en viss typ av sanktion, har varje individ en viss sannolikhet att ändra sitt beteende och på så sätt undgå att få fler sanktioner.22 Detta scenario,
22 Sannolikheterna utgår från vad som framkommer av IAF:s rapport Underrättelser och
sanktioner för personer med arbetslöshetsersättning. Rapport 2017:6.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
61
som IAF bedömer är mer sannolikt, ger en lägre skattning av de felaktiga utbetalningarna eftersom man antar att en vidtagen sanktion från arbetslöshetskassan skulle innebära att ersättningstagaren bättre skulle leva upp till regelverket.
Det andra beräkningsscenariot utgår istället från att samtliga fel som upptäckts i ärendegranskningen är sanktioner som uteblivit, vilket IAF bedömer som mindre sannolikt. I detta scenario antas att ingen handlingskorrigering äger rum, vilket ger en högre uppskattning av de felaktiga utbetalningarna.
Scenarierna kan i viss mån tolkas som minimi- respektive maximivärden för de felaktiga utbetalningarna orsakade av bristfällig hantering av underrättelser hos Arbetsförmedlingen. Mer information om vilka antaganden som ligger till grund för de två scenarierna återfinns i IAF:s omfattningsstudie i den separata bilagedelen.
Felaktiga utbetalningar som studerats
När det gäller för mycket utbetald ersättning uppskattas de felaktiga utbetalningarna till 372 miljoner kronor i 2017 års ersättnings- och utgiftsnivå. Det 95-procentiga konfidensintervallet är 248–499 miljoner kronor. I procent motsvarar punktskattningen 3,1 procent av den ersättning som betalats ut. Detta gäller om beräkningen baseras på antagandet om en handlingskorrigerande effekt av sanktionerna i arbetslöshetsförsäkringen. Om man istället antar att sanktionerna inte har någon handlingskorrigerande effekt blir den totala summan 1 368 miljoner kronor, vilket motsvarar 11,3 procent av den ersättning som betalats ut.
Skillnaden mellan punktskattningarna är betydande och beror alltså på vilket antagande man gör om den handlingskorrigerande effekten. IAF har gjort bedömningen att den lägre skattningen, som beaktar att ersättningstagare som får sanktioner generellt ändrar sitt beteende, är det mest realistiska. Delegationens kansli har därför valt att utgå från detta scenario, även om det finns oklarheter om exakt hur stark denna effekt är i verkligheten. IAF:s omfattningsstudie beaktar inte flera dynamiska effekter som en fungerande kontrollfunktion medför. En central dynamisk effekt som inte
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
62
beaktats är att personer som får en sanktion i genomsnitt lämnar arbetslöshet för arbete snabbare än vad de annars skulle ha gjort.23
Tabell 5.1 Felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
Handlingskorrigering 372 (3,1 %) 499 (4,1 %) 248 (2,0 %) Ingen handlingskorrigering 1 368 (11,3 %) 1 690 (13,9 %) 1 050 (8,6 %)
För lite ersättning
34 (0,3 %) 54 (0,4 %) 14 (0,1 %)
När det gäller för lite utbetald ersättning är omfattningen betydligt mer begränsad och punktskattningen uppgår till 8 procent av felutbetalningarna eller 34 miljoner kronor.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av IAF.
23 van den Berg Gerard J. och Vikström J (2009): Hur påverkas de arbetslösa av sanktioner i
arbetslöshetsförsäkringen? IFAU Rapport 2009:16.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
63
Tabell 5.2 Arbetslöshetsersättning, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning (% av utgifterna)
Felaktiga uppgifter vid ansökan 117 (1,0 %) Ej anmält ändrade förhållanden 33 (0,3 %)
Fel orsakade av sökande 150 (1,2 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
0 (0 %)
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 242 (2,0 %)
Utbetalning fel, trots rätt beslut
2 (0,0 %)
Ändrade förhållanden ej omhändertagna 12 (0,1 %)
Fel orsakade av myndigheten/arbetslöshetskassorna 256 (2,1 %) Totalt 406 (3,3 %)
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan uppskattas till 117 miljoner kronor.
Enligt de bedömningar som arbetslöshetskassorna har gjort, görs återkrav motsvarande 87 miljoner kronor enligt denna orsaksgrund.
Felutbetalningar som beror på att företagare inte lagt sina företag vilande alternativt inte uppgett att de bedriver näringsverksamhet uppskattas till 15 miljoner kronor.
IAF har undersökt hur vanligt det är att ersättningstagare studerar samtidigt som de uppbär ersättning. På grund av den låga precisionen i data om när studierna bedrivits har IAF inte kunnat avgöra om felet är att betrakta som felaktig uppgift vid ansökan eller som ej anmälda ändrade förhållanden. Därför har hälften av utbetalningarna till de som studerat utan ett godkännande från sin arbetslöshetskassa beräknats som ett fel orsakat av att den sökande lämnat felaktiga uppgifter vid ansökan. Detta motsvarar 15 miljoner kronor. Resterande del har kategoriserats som Ej anmält ändrade
förhållanden.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
64
Ej anmält ändrade förhållanden
Att ersättningstagare inte anmäler ändrade förhållanden uppskattas orsaka felaktiga utbetalningar för 33 miljoner kronor. Arbetslöshetskassorna har bedömt att denna orsaksgrund leder till återkrav motsvarande 18 miljoner kronor.
Av de som studerat utan ett godkännande från sin arbetslöshetskassa har hälften betraktats som fel orsakade av att ändrade förhållanden om påbörjade studier inte anmälts. Detta uppskattas till 15 miljoner kronor.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut
Inga fel av denna orsaksgrund har upptäckts.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Samtliga felaktiga beslut som upptäckts i ärendegranskningarna av Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna har skett trots tillräckliga och korrekta uppgifter. Felen är i huvudsak hänförliga till hur Arbetsförmedlingen hanterar den så kallade kontrollfunktionen. Hur omfattande de felaktiga utbetalningarna blir på grund av brister i kontrollfunktionen beror på vilka antaganden man gör om den handlingskorrigerande effekt som en sanktion får på den ersättningssökande.
Enligt omfattningsstudien uppgår de felaktiga utbetalningarna till mellan 85 och 389 miljoner kronor (242 miljoner kronor). Av dessa härleds mellan 57 och 235 miljoner (146 miljoner kronor) till Arbetsförmedlingen. Vidare har mellan 38 och 154 miljoner kronor (96 miljoner kronor) betalats ut felaktigt på grund av felaktig handläggning av arbetslöshetskassorna, varav två tredjedelar (62 miljoner kronor) är för mycket utbetalt och resterande del (34 miljoner kronor) är för lite utbetald ersättning.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
Detta förekommer enbart som orsak till återkrav motsvarande uppskattningsvis 2 miljoner kronor.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
65
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Arbetslöshetskassorna upptäckte och återkrävde motsvarande 12 miljoner kronor under 2017 för denna orsaksgrund.
Fel orsakade av den sökande
Av redovisningen ovan framgår att felaktiga utbetalningar som orsakas av felaktiga uppgifter i ansökan och av att ändrade förhållanden inte anmäls uppskattas till 150 miljoner kronor. Dessa fel är orsakade av den sökande. Majoriteten (80 procent) av felutbetalningarna som IAF studerat bedöms inte vara misstänkt avsiktliga fel.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
I de registersamkörningar som IAF har genomfört av studier eller
företagande vid sidan om ersättning är det rimligt att anta att det
förekommer avsiktliga fel. Enligt IAF:s uppskattning är hälften av de felaktiga utbetalningarna på grund av studier vid sidan om ersättning avsiktliga fel. I de övriga fallen kan det röra sig om personer som senare under ersättningsperioden påbörjar studier och oavsiktligt inte rapporterar detta till sin arbetslöshetskassa. Att företag inte lagts vilande eller uppgetts alls vid ansökan om ersättning bedöms vara avsiktliga fel eftersom stödet vid ansökan är tydligt vad gäller företagande. Dessa misstänkt avsiktliga fel bedöms uppgå till 30 miljoner kronor.
IAF har inte kunnat beräkna felaktiga utbetalningar orsakade av att ersättningstagare felaktigt rapporterat sökta arbeten (som i själva verket inte sökts) i sina aktivitetsrapporter. Ett sådant förfarande betraktas som avsiktliga fel (se vidare avsnitt 5.1.5).
IAF har inte heller undersökt hur stor del av återkraven som är att betrakta som misstänkt avsiktliga fel. Återkraven med anledning av felaktiga uppgifter vid ansökan eller vid ej anmälda ändrade förhållanden bedöms uppgå till 105 miljoner kronor. En vanlig orsak till återkrav är dock att ersättningstagare inte fyllt i kassakortet rätt när de arbetar deltid. IAF bedömer detta som ett i huvudsak oavsiktligt fel.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
66
Sammantaget innebär det att de misstänkt avsiktliga felen sannolikt är större än de 30 miljoner kronor som IAF kunnat bedöma i sin omfattningsstudie. Flera av riskerna som inte studerats empiriskt av IAF är sådana risker där sökande avsiktligen undanhåller nödvändig information eller vilseleder Arbetsförmedlingen eller arbetslöshetskassorna med felaktiga eller fabricerade uppgifter. Se vidare avsnitt 5.1.5.
Fel orsakade av Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna
De felaktiga utbetalningar som orsakas av Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna uppskattas till 256 miljoner kronor utifrån 2017 års utgifter, vilket motsvarar 2,1 procent av utbetald ersättning.
Att Arbetsförmedlingen brister i att skicka underrättelser och att arbetslöshetskassorna därmed inte får ta ställning till om sanktion ska utdelas beräknas orsaka felaktiga utbetalningar motsvarande 146 miljoner kronor.
Felaktiga utbetalningar orsakade av arbetslöshetskassornas hantering beräknas till 96 miljoner kronor där de flesta felaktigheterna leder till små felaktiga belopp. Ungefär en tredjedel av dessa felaktiga utbetalningar är fall där det utbetalats för lite ersättning. Resterande del beror på mindre handläggningsfel som lett till återkrav.
5.1.5 Bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna från arbetslöshetsförsäkringen.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom arbetslöshetsförsäkringen är svarta inkomster samtidigt som
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
67
arbetslöshetsersättning samt felaktig folkbokföring. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• personer får ersättning samtidigt som de arbetat (vitt)
• ej korrekta eller falska arbetsgivarintyg
• felaktigt angivit att man sökt arbete.
Personer får ersättning samtidigt som de arbetat (vitt)
Inledningsvis är det värt att poängtera att risken för att personer med arbetslöshetsersättning samtidigt arbetar vitt kommer att reduceras väsentligt när månatliga arbetsgivardeklarationer på individnivå blir tillgängliga för arbetslöshetskassorna.24
Det är än så länge relativt svårt att upptäcka de fall den sökande arbetar på annan arbetsplats än en för arbetslöshetskassorna känd arbetsplats. Frekvensen för sådana fel bedöms vara större för deltids- och timanställda än för heltidsarbetslösa.
Denna risk överlappar inte med risker som studerats i IAF:s omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet.
Falska eller felaktiga arbetsgivarintyg
En annan risk som inte studerats inom ramen för IAF:s omfattningsstudie är huruvida intyg, särskilt arbetsgivarintyg, är falska eller innehåller avsiktliga eller oavsiktliga felaktigheter. Även här bör poängteras att denna risk reduceras väsentligt när månatliga arbetsgivardeklarationer på individnivå blir tillgängliga för arbetslöshetskassorna. Framöver kommer arbetslöshetskassorna kunna jämföra uppgifterna i arbetsgivarintygen med uppgifterna i de månatliga arbetsgivardeklarationerna.
För att bedöma falska arbetsgivarintyg inom ramen för delegationens arbete har IAF frågat arbetslöshetskassorna om detta.
24Prop. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
68
Av dessa har 17 av 26 besvarat frågan. Fem arbetslöshetskassor uppger att de sammanlagt har upptäckt 16–21 falska arbetsgivarintyg. Arbetslöshetskassorna uppger dock att siffrorna är anekdotiska, eftersom de inte för statistik över detta. Generellt är det mycket ovanligt att de upptäcker falska arbetsgivarintyg.
Falska arbetsgivarintyg kan innehålla helt fabricerade uppgifter om arbetad tid, lönenivåer, uppsägningsförhållanden m.m.25 Vi antar att risken för maskopi mellan arbetsgivaren och arbetstagaren är begränsad men att den är större bland små företag.
När det gäller felaktiga arbetsgivarintyg kan viss information i intyget vara felaktigt. Det finns en elektronisk tjänst för arbetsgivarintyg som många arbetsgivare är anslutna till. Tjänsten tillåter integrering med lönesystemet vilket i princip eliminerar risken för felaktiga uppgifter i intyget. Det faktum att den sökande ska godkänna att uppgifterna är korrekta innan de skickas vidare till arbetslöshetskassan innebär att risken för felaktiga uppgifter reduceras ytterligare. Större arbetsgivare kan också antas ha bättre rutiner för framtagande och kontroll av intygen. Små arbetsgivare kan antas ha lägre anslutningsgrad till den elektroniska tjänsten vilket antas öka risken för felaktiga uppgifter när de manuella inslagen ökar.
Den samlade bedömningen är att problemet med avsiktliga och oavsiktliga fel är klart större i intyg utfärdade av små arbetsgivare.
Ytterligare en faktor har vägts in i bedömningen av felaktiga arbetsgivarintyg. Det faktum att 7 av 10 slår i taket för försäkringen innebär att även om uppgiften om lön kan vara felaktig så behöver det inte leda till en felaktig utbetalning. För resterande del (3 av 10) leder felaktiga löneuppgifter till att bara delar av utbetalningen blir felaktig. Detta gäller inte för helt fabricerade arbetsgivarintyg.
Bedömningen av de felaktiga utbetalningarna från denna risk överlappar inte med felaktiga utbetalningar som studerats i IAF:s omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara goda.
25 Se t.ex. Brottsförebyggande rådet (2015): Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet. Rapport 2015:8.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
69
Felaktigt angivit att man sökt arbete
IAF har undersökt förekomsten av denna risk men har inte kunnat beräkna konsekvenserna i termer av felaktiga utbetalningar. Det är svårt att avgöra om den felaktiga uppgiften (om det sökta arbetet) utgör en tillräckligt stor del av samtliga arbeten för att det ska anses att personen inte sökt tillräckligt många arbeten. Vad som ska anses vara tillräcklig sökaktivitet tycks dessutom vara svårbedömt.26
För att bedöma omfattningen av felutbetalningarna utgår vi bland annat från den de underlag som IAF tagit fram i delstudien Kontroll
av ersättningsärenden. 27 Det vi kan konstatera utifrån IAF:s delstudie
är att 4,4–6,528 procent av aktivitetsrapporterna innehåller situationer där det enbart ingår arbeten som med säkerhet går att konstatera att personen inte sökt.29
Vi antar att den som ertappas med att ha lämnat felaktiga uppgifter i aktivitetsrapporten blir föremål för sanktion.30 Vilken sanktion det i så fall – rent hypotetiskt31 – blir beror på var i den så kallade sanktionstrappan en person befinner sig. För att avgöra hur stor del av ersättningstagarna som befinner sig på respektive trappsteg har vi använt den fördelning som framgår av en tidigare genomförd tillsynsrapport av IAF.32 Att applicera fördelningen på detta sätt får anses vara en väldigt hypotetisk metod med stora inslag av antaganden och därmed stor osäkerhet.
I vår bedömning har vi dessutom antagit att felen inte är jämt fördelade bland alla ersättningstagare. Vi antar att risken för felaktigt lämnade uppgifter om sökta arbeten är något större bland gruppen som tidigare fått en sanktion för misskötsamhet.
26 Se bl.a. SOU 2019:3: Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens
arbetsmarknad. Slutbetänkande av Arbetsmarknadsutredningen, s. 194 f.
27 Inom ramen för delstudien undersökte IAF bland annat om den ersättningssökande de facto hade sökt de arbeten hen uppgav på sin aktivitetsrapport. 28 Siffrorna varierar beroende på om man väljer att inkludera eller exkludera bortfallet i den undersökning IAF genomfört. Se avsnitt 3.2.3 i IAF:s studie. 29 I dessa siffror ingår alltså situationer där arbetsgivaren till IAF bekräftat att personen inte sökt arbetet samt situationer där IAF bedömt att arbetsgivaren inte ens existerar. 30 Det rättsliga läget tycks vara oklart. Arbetsmarknadsutredningen (SOU 2019:3) bedömde att regeringen bör analysera huruvida aktivitetsrapporter ska kompletteras med en s.k. aktivitetsförsäkran som lämnas på heder och samvete. 31 Det saknas tidigare fall där det konstaterats att en arbetssökande lämnat felaktiga uppgifter i aktivitetsrapporterna eftersom det inte görs några sådana kontroller. Vilken sanktion som skulle utdelas när någon ertappas med att ha lämnat felaktiga uppgifter är därför okänd. 32 IAF (2017:8): Underrättelser och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet, s. 26 ff.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
70
Bedömningen av denna risk har beaktat att en del av det uppskattade beloppet kan överlappa med det belopp som beräknats i IAF:s omfattningsstudie. Detta beror på att aktivitetsrapporter med falskt angivna sökta arbeten samtidigt kan ha bedömts vara aktivitetsrapporter som innehåller för få sökta arbeten och borde ha lett till en sanktion.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av denna risk får i sammanhanget anses vara goda.
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Samtliga risker som bedöms i det följande betraktas vara orsakade av den sökande och att felen är misstänkt avsiktliga. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning.
Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas utbredning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 44 miljoner kronor. Det motsvarar nästan 0,4 procent av 2017 års utbetalningar.
Det mest troliga antagandet om riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på 103 miljoner kronor. Det motsvarar nästan 0,8 procent av 2017 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till 194 miljoner kronor. Det motsvarar 1,6 procent av 2017 års utbetalningar.
5.1.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av de felutbetalningar orsakade av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 4,2 procent av arbetslöshetsförsäkringen betalades ut felaktigt 2017. Detta motsvarar drygt 509 miljoner kronor i 2017 års utgifter, ungefär 12 156 miljoner kronor. I denna uppskattning ingår inte felaktiga
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
71
utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
Majoriteten av felen som ingår i uppskattningen orsakas av myndigheterna, särskilt Arbetsförmedlingen som är ansvarig för att kontrollfunktionen ska fungera. Resterande felutbetalningar (33 procent) bedöms vara orsakade av den sökande, varav ungefär hälften bedöms vara misstänkt avsiktliga fel.
De totala felaktiga utbetalningarna fördelas på 34 miljoner kronor för lite respektive 475 miljoner för mycket.
Tabell 5.3 Felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning. Empiriskt studerade fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande 150 (1,2 %) 103 (0,8 %) 253 (2,1 %)
Varav misstänkt avsiktliga 30 (0,2 %) 103 (0,8 %) 133 (1,1 %)
Fel orsakade av myndigheten 256 (2,1 %)
- 256 (2,1 %)
Totalt 406 (3,3 %) 103 (0,8 %) 509 (4,2 %)
* Mest troliga antagandet.
5.2 Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
5.2.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna av bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd uppskattas till 8,2 procent, vilket motsvarar 748 miljoner kronor av 2017 års utgifter. Av felutbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas 463 miljoner kronor ha betalats ut för mycket, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 384–543 miljoner kronor. Därtill uppskattas 242 miljoner kronor ha betalats ut för lite, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 207–277 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 43 miljoner kronor.
Av den sammantagna uppskattningen bedöms 91 procent vara orsakade av den sökande. En mindre del uppskattas vara orsakad av myndigheten. För en än mindre andel av felen är det okänt vem som orsakat den felaktiga utbetalningen.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
72
5.2.2 Kort om bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
Bostadstillägg till pensionärer är ett skattefritt inkomstprövat tillägg till vissa andra förmåner. Bostadstillägg till pensionärer utbetalas till den som är bosatt i Sverige och har hel allmän pension, änkepension eller särskild efterlevandepension. Storleken på bostadstillägget påverkas av flera faktorer, främst inkomster, eventuella nettotillgångar, samt boendekostnad. Under 2017 fick strax under 300 000 personer bostadstillägg till pensionärer. Om den disponibla inkomsten i förhållande till bostadskostnaden är så låg att person inte uppnår skälig levnadsnivå kan även ett så kallat särskilt bostadstillägg betalas ut.
Äldreförsörjningsstöd utbetalas till de som fyllt 65 år och vars grundläggande försörjningsbehov inte tillgodoses genom andra förmåner i det allmänna pensionssystemet. Likt bostadstillägget är även äldreförsörjningsstödet bosättningsbaserat. Äldreförsörjningsstöd kan beviljas till personer som saknar boendekostnader.
De studerade utgifterna för bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd uppgick 2017 till knappt 9,1 miljarder kronor.
5.2.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien
Pensionsmyndighetens omfattningsstudie bygger på en slumpkontroll av 1 491 ärenden som hade minst en av förmånerna bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd. Urvalet gjordes från en population på strax under 300 000 personer under augusti 2017.
De personer som ingick i urvalet fick ett brev i vilket de ombads kontrollera de uppgifter som legat till grund för beslut om ersättning. Vidare ombads personerna att uppge uppgifter som ändrats sedan beslutstillfället. Uppgifterna kontrollerades sedan mellan september och december 2017. Ändrade uppgifter uppdaterades i Pensionsmyndighetens ärendehanteringssystem. För att hantera att flera ärenden löpte över en regelförändring genomförd vid årsskiftet 2017/2018 användes en simuleringsmodell som beräknade vad det korrekta beloppet för bostadstillägg borde ha varit under augusti 2017. Modellen kan inte hantera särskilt
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
73
bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Därför har ärenden som inkluderat dessa ersättningar samt löpt över årsskiftet beräknats manuellt.33 De felaktiga utbetalningarna kunde därefter beräknas genom att jämföra det utbetalade månadsbeloppet före och efter kontrollen.
5.2.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
De felaktiga utbetalningarna beräknades till 7,8 procent av de totala utbetalningarna. Uppräknat till 2017 års utbetalningar av bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd innebär det att 705 miljoner kronor har betalats ut felaktigt. Av de felaktiga utbetalningarna uppskattas 463 miljoner ha betalats ut för mycket och det 95-procentiga konfidensintervallet är 384– 543 miljoner kronor. Felaktiga utbetalningar som resulterar i för lite ersättning uppskattas till 242 miljoner.
Tabell 5.4 Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd till pensionärer
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för konf.
intervall (95%)
För mycket ersättning
463 (5,1 %) 543 (6,0 %) 384 (4,2 %)
För lite ersättning
242 (2,7 %) 277 (3,0 %) 207 (2,3 %)
Enligt Pensionsmyndigheten förekommer det fel i närmare 70 procent av de studerade ärendena. Däremot är felen generellt av sådan art att de felaktiga utbetalningarna blir små.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats i Pensionsmyndighetens omfattningsstudie.
33 Mer om simuleringsmodellen finns beskrivet i Pensionsmyndighetens omfattningsstudie.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
74
Tabell 5.5 Bostadstillägg till pensionärer, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan 62,6 (0,7 %) Ej anmält ändrade förhållanden 593,8 (6,6 %)
Fel orsakade av sökande 656,5 (7,3 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Ej studerat Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 22,1 (0,2 %) Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerat Ändrade förhållanden ej omhändertagna 6,7 (0,1 %)
Fel orsakade av myndigheten 28,8 (0,3 %)
Oklart vem som orsakat felet 19,7 (0,2 %) Totalt 705 (7,8 %)
Merparten av de felaktiga utbetalningarna (93 procent) orsakas av den sökande. Framförallt rör det sig om att den sökande inte anmält ändrade förhållanden i form av inkomster eller boendekostnad.
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Knappt 9 procent av de felaktiga utbetalningarna uppkommer på grund av fel vid ansökan. Sannolikt är detta en underskattning, eftersom omfattningsstudien inte i detalj kunnat studera när ett fel uppstått. Enligt en slumpkontroll som Pensionsmyndigheten genomfört har 21 procent av förstagångsprövningarna lett till felaktiga beslut när de handläggs enligt ordinarie process, jämfört med när alla kontrollerbara uppgifter kontrollerats med så kallad förstärkt handläggning. Felen i dessa beslut ledde dock till små felutbetalningar, i genomsnitt 65 kronor per månad. De flesta och största felen uppstår på grund av att ändrade förhållanden inte anmäls under tid med ersättning.34
34 Förstärkt handläggning av ansökan om Bostadstillägg/Äldreförsörjningsstöd. Se bilaga 2 i Pensionsmyndighetens omfattningsstudie.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
75
Ej anmält ändrade förhållanden
Merparten av de felaktiga utbetalningarna, nästan 85 procent, uppkommer för att ersättningstagarna inte anmält ändrade förhållanden. De största felen uppskattas vara orsakade av ej anmälda förändringar i inkomster och förmögenheter samt av bostadskostnad och boendeförhållanden. Enligt Pensionsmyndigheten är detta dock sannolikt en överskattning av den totala omfattningen på grund av hur felen från omfattningsstudien har kategoriserats. Det är dock välkänt att det utgör en risk att ändrade förhållanden inte anmäls.
Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället
Ej studerat.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Det förekommer att felaktiga beslut fattas, trots att det funnits tillräckliga och korrekta underlag. Detta uppskattas leda till 22 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar. I de fall där detta upptäcks kan rättning göras om beslutet fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om beslutet fattats utifrån uppenbart felaktig rättstillämpning. Ett exempel som nämns är om myndigheten av misstag inte beaktat en inkomstuppgift i ett beslut.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
Ej studerat.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Att ändrade förhållanden inte omhändertas förekommer i begränsad omfattning. Det uppskattas leda till 7 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar. Det kan röra sig om att ersättningstagaren uppgett att en inkomstuppgift endast kommer gälla under en kortare period,
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
76
eller att en inkomst tillkommer om några månader, utan att myndigheten sedan agerar på dessa uppgifter.
Fel orsakade av den sökande
93 procent av samtliga felutbetalningar som studerats empiriskt orsakades av den sökande. Detta motsvarar strax över 7 procent av de totala utbetalningarna av bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd. Enligt Pensionsmyndigheten är andelen fel som orsakats av den sökande sannolikt överskattade på grund av hur felen från omfattningsstudien har kategoriserats.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
Pensionsmyndigheten har inte kunnat kvantifiera de misstänkt avsiktliga felen. Det finns dock på myndigheten en vetskap om att det förekommer avsiktliga fel, vilket avspeglas dels i återkravsärenden och dels i kontrollutredningar vid misstänkta brott. Myndigheten bedömer dock att de felaktiga utbetalningarna till största del beror på oavsiktliga fel som orsakas av de pensionärer som söker ersättning, alternativt av anhöriga som hjälper till med ansökningen, och att de i många fall saknar kunskap om skyldigheten att anmäla förändringar.
Fel orsakade av myndigheten
Endast en mindre andel, ungefär 4 procent, av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av myndigheten.
5.2.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
77
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är oredovisade inkomster och tillgångar, samt felaktig folkbokföring. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• felaktiga uppgifter om boendeförhållanden,
• ersättning har nekats felaktigt,
• mottagaren har avlidit utan att detta är känt för Pensionsmyndigheten.
Felaktiga uppgifter om boendeförhållanden
En risk är att boendeförhållanden inte är korrekta. Detta avser särskilt ensamhushåll, där ersättningstagaren fortfarande bor i eget hushåll. Ersättningstagaren kan exempelvis ha en inneboende hos sig och detta skulle sannolikt påverka hur mycket ersättning personen i fråga kan få. Denna risk har varit svår att kontrollera och dessa fel har därför underskattats i Pensionsmyndighetens studie.
Delegationens attitydundersökning visar att bidragsmoralen hos äldre är mycket hög, 83 procent i gruppen 65–79 år ansåg att det var mycket allvarligt att dölja att man bor ihop med någon för att få ut mer bidrag.35 Bidragsmoral behöver dock inte ensamt svara för om ett fel begås eller inte. Det kan förekomma fall där pensionären tror att den inneboende korrekt har folkbokfört sig på adressen och att bostadstillägget ändras automatiskt utifrån detta.
Pensionsmyndighetens omfattningsstudie har funnit flera fall där boendeförhållandena inte är korrekta. Bedömningen beaktar därför att det finns en viss överlappning med en redan studerad risk.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara begränsade och osäkra.
35 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2).
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
78
Ersättning har nekats felaktigt
Under 2018 hade Pensionsmyndigheten närmare 18 000 avslagsärenden inom bostadstillägget. I de fall en person får avslag på sitt ärende finns en möjlighet att få ärendet omprövat. I de fall en person får avslag och väljer att inte ompröva sitt ärende finns en möjlighet att för lite ersättning betalats ut, om det visar sig att avslaget gjorts på felaktiga grunder.
En rapport från ISF publicerad 2012 visar att närmare 30 procent av avslagen gjordes på grund av att bristande underlag hade hanterats felaktigt.36 ISF ansåg att Pensionsmyndigheten borde gjort mer för att inhämta tillräckliga underlag. Överlag hanterar Pensionsmyndigheten enligt studien ärenden korrekt och inhämtar i majoriteten av alla ärenden det underlag som krävs för beslut. Det fanns inga uppenbara skäl till varför kompletteringar inte hade inhämtats i 30 procent av de ärenden som lett till avslag.
Pensionsmyndighetens omfattningsstudie har inte studerat avslagsärenden, varför bedömningen av denna risk inte behöver beakta något överlapp med redan studerad risk.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara osäkra.
Mottagaren har avlidit utan att detta är känt för Pensionsmyndigheten
Det finns en risk att personer som befinner sig utomlands, i synnerhet utanför EU, avlider utan att denna information kommer Pensionsmyndigheten till del. Denna risk kommer att studeras i en kommande rapport, då vi uppskattar i vilken omfattning felaktiga utbetalningar uppstår på grund av att personer är felaktigt folkbokförda i Sverige. Risken att felaktiga utbetalningar uppkommer på grund av att Pensionsmyndigheten inte får vetskap om att en person inom Sverige har avlidit bedöms vara mycket liten. Därför kommer denna risk bedömas i sin helhet i den kommande rapporten.
36 Inspektionen för socialförsäkringen (2012): Handläggning av bostadstillägg – Hanteringen
under 2011. Rapport 2012:3.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
79
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Av de felutbetalningar som bedöms i det följande betraktas hälften orsakade av myndigheten och hälften av den sökande. Hälften av felen bedöms leda till för mycket utbetalt och hälften bedöms leda till för lite utbetalt. Av felen som orsakats av den sökande bedöms endast 17 procent vara misstänkt avsiktliga. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning.
Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas utbredning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 16 miljoner kronor. Det motsvarar nästan 0,2 procent av 2017 års utbetalningar.
Det mest troliga antagandet om riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på 43 miljoner kronor. Det motsvarar nästan 0,5 procent av 2017 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till 85 miljoner kronor. Det motsvarar drygt 0,9 procent av 2017 års utbetalningar.
5.2.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av de felutbetalningar orsakade av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 8,2 procent av bostadstillägg till pensionärer, särskilt bostadstillägg samt äldreförsörjningsstöd betalades ut felaktigt varje år. Detta motsvarar 748 miljoner kronor i 2017 års utgifter. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
91 procent av felen uppskattas vara orsakad av den sökande. En mindre andel orsakas av myndigheten och för en ännu mindre andel av felen är det okänt vem som orsakat den felaktiga utbetalningen.
Av de totala felaktiga utbetalningarna uppskattas 264 miljoner kronor betalats ut för lite och 485 miljoner kronor för mycket.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
80
Tabell 5.6 Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg till pensionärer. Empiriskt studerade fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande 656,5 (7,2 %) 21,5 (0,2 %) 678 (7,5 %)
Varav misstänkt avsiktliga
- 4 (0,0 %) 4 (0,0 %)
Fel orsakade av myndigheten 28,8 (0,3 %) 21,5 (0,2 %) 50,3 (0,6 %) Okänd felkälla 19,7 (0,2 %) 19,7 (0,2 %) Totalt 705,0 (7,8 %) 43 (0,5 %) 748 (8,2 %)
* Mest troliga antagandet.
5.3 Dagersättning till asylsökande
5.3.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna av dagersättning till asylsökande uppskattas till 5,2 procent, vilket motsvarar 80 miljoner kronor per år i 2015–2017 års utgifter. Av felutbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas 70 miljoner kronor ha betalats ut för mycket, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 55–92 miljoner kronor. Därtill uppskattas 7 miljoner kronor ha betalats ut för lite, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 2–14 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 3 miljoner kronor.
Av den sammantagna uppskattningen bedöms 57 procent orsakas av Migrationsverket. Även det faktum att dagersättning betalas ut i förskott genererar en hel del felaktiga utbetalningar. Förskottsfelen står för 28 procent av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. Resterande felutbetalningar (16 procent) uppskattas vara orsakade av den sökande, där huvuddelen bedöms vara misstänkt avsiktliga.
5.3.2 Kort om dagersättning till asylsökande
Dagersättning till asylsökande är en behovsbaserad förmån. En asylsökande som saknar egna medel kan beviljas dagersättning. Ersättningens storlek beror på om den asylsökande bor i ett av Migrationsverkets boenden där mat ingår eller i ett boende där mat
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
81
inte ingår. Familjesammansättningen, i form av antalet barn och deras åldrar, påverkar också bidragets storlek. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning. Dagersättningen ska sänkas eller upphöra om den asylsökande har egen försörjning.
Dagersättningen kan också sänkas om den sökande inte medverkar till att klarlägga sin identitet, försvårar utredningen av asylansökan genom att hålla sig undan eller inte samarbetar till att förbereda sin hemresa vid beslut om avvisning eller utvisning.
Dagersättningen ska enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m fl. utbetalas för en månad i förskott, undantagsvis för två veckor om särskilda skäl finns. Migrationsverket har inte möjlighet att återkräva belopp som betalats ut felaktigt. Utgifterna för dagersättning uppgick under den studerade perioden 2015–2017 till cirka 1,5 miljarder kronor per år.
5.3.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien
I Migrationsverkets omfattningsstudie har man använt efterhandskontroller av ärenden som primär metod. Kontrollerna omfattade de huvudsakliga kontrollerbara och väsentliga riskerna för felaktiga utbetalningar. Dagersättningen under hela asylprocessen granskades för 1 000 slumpvis utvalda asylsökande, som sökt asyl tidigast 2015 och fått beslut i sitt ärende om uppehållstillstånd senast 2017. Den grupp som uppfyllde dessa ramar (s.k. rampopulation) omfattade totalt 117 657 personer. I rampopulationen fanns både vuxna och barn i familj. I stickprovet var cirka 40 procent kvinnor och 60 procent män.
Barn utan vårdnadshavare ingick inte i granskningen om de var under 18 år vid beslut i sitt ärende om uppehållstillstånd. Barn utan vårdnadshavare har boende och omvårdnad ombesörjt av kommunen och uppbär i regel inte dagersättning.
5.3.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
Den beloppsmässiga andelen felaktiga utbetalningar uppgår till 5,0 procent. Uppräknat till årsnivå för perioden 2015–2017 innebär det att omfattningen av felaktiga utbetalningar uppgår till drygt
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
82
77 miljoner kronor per år. Det 95-procentiga konfidensintervallet är 55–92 miljoner kronor.
Tabell 5.7 Felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
För mycket ersättning
70 (4,6 %) 92 (6,0 %) 55 (3,6 %)
För lite ersättning
7 (0,5 %) 14 (0,9 %)
2 (0,1 %)
Uppskattningsvis 90 procent av felutbetalningarna avser för mycket ersättning. Det motsvarar cirka 70 miljoner kronor årligen.
När det gäller för lite utbetald ersättning är omfattningen betydligt mindre och uppskattas till cirka 10 procent av felutbetalningarna. Punktskattningen uppgår till 7 miljoner kronor.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av Migrationsverket.
59 procent av de felaktiga utbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas ha orsakats av Migrationsverket. Eftersom dagersättning betalas ut i förskott kan en utbetalning redan vara gjord när en ändring omhändertas av Migrationsverket. Nästan en tredjedel av de studerade felutbetalningarna orsakas av denna omständighet. Resterande 12 procent av de studerade felaktiga utbetalningarna orsakas av den sökande.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
83
Tabell 5.8 Dagersättning till asylsökande, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan 3,7 (0,2 %) Ej anmält ändrade förhållanden 5,7 (0,4 %)
Fel orsakade av sökande 9,4 (0,6 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 6,0 (0,4 %) Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 6,9 (0,5 %) Utbetalning fel, trots rätt beslut 8,4 (0,6 %) Ändrade förhållanden ej omhändertagna 24,1 (1,6 %)
Fel orsakade av myndigheten 45,4 (3,0 %) Förskottsfel 22,1 (1,4 %) Totalt 76,8 (5,0 %)
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan uppskattas till cirka 3,7 miljoner kronor per år.
Det som framför allt ger upphov till felaktiga utbetalningar är att sökande haft inkomster eller tillgångar vid ansökan som senare kommit till Migrationsverkets kännedom.
Ej anmält ändrade förhållanden
Att ersättningssökande inte anmäler ändrade förhållanden uppskattas orsaka felaktiga utbetalningar för nästan 6 miljoner kronor per år. Exempel på situationer som ger upphov till denna typ av felutbetalningar är då:
• den sökande har avvikit efter utbetalning,
• den sökande inte har meddelat flytt i tid, exempelvis vid utflytt till kommun innan placering har inkommit,
• den sökande inte har anmält ändrad inkomst.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
84
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut
Felaktiga utbetalningar som orsakats av att Migrationsverket fattat ett beslut, trots att det saknades tillräckliga uppgifter uppskattas till 6 miljoner kronor per år.
Exempel på situationer som ger upphov till fel i denna kategori är när Migrationsverket:
• har beviljat dagersättning utan att ansökan registrerats,
• har registrerat och betalat ut dagersättning utan att beslut fattats,
• har skrivit ut den sökande ur mottagningssystemet,
• har tagit bort den sökande från utbetalningslista eller fattat beslut om att avslå dagersättningen utan utredning.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Ibland kan felaktiga utbetalningar uppstå trots att Migrationsverket har tillräckliga och korrekta uppgifter. Sådana felutbetalningar uppskattas till cirka 7 miljoner varje år.
Exempel på situationer som ger upphov till sådana felutbetalningar är när myndigheten har:
• beviljat för mycket dagersättning trots att den sökande deklarerat korrekta uppgifter om egna medel,
• beviljat fel dagerersättningsbelopp jämfört med den sökandes boendesituation (ensamstående eller sammanboende),
• beviljat fel dagerersättningsbelopp jämfört med den sökandes familjesituation, exempelvis antalet barn,
• beviljat dagersättning retroaktivt för tid innan ansökan upprättats,
• beviljat dagersättning från ett senare datum än ansökningsdatum, samt
• satt ned eller avslagit ersättning trots att utbetalning redan skett med full dagersättning för aktuell period.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
85
Utbetalning fel, trots rätt beslut
Fel som orsakats av att Migrationsverket fattat rätt beslut men där utbetalningen ändå blivit fel ingår i denna kategori. Dessa felutbetalningar uppskattas till drygt 8 miljoner kronor per år.
Felen beror bland annat på att felaktig ersättningsnivå registreras i utbetalningssystemet, antingen när ersättningen beviljas eller när ändrade förhållanden omhändertas. Det kan också bero på att myndigheten har beviljat dagersättning korrekt, men att pengarna antingen inte betalats ut, eller betalats ut senare än beslutet anger. Även beslut om att sätta ned eller avslå ersättning men där ersättningen inte stoppas eller sätts ned med rätt nivå ingår i denna kategori.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Att Migrationsverket inte tar om hand ändrade förhållanden, eller gör det för sent, bedöms orsaka ungefär en tredjedel av samtliga felaktiga utbetalningar. Drygt 24 miljoner kronor betalas ut felaktigt av denna orsak enligt uppskattningen.
Det finns många situationer som leder till felaktiga utbetalningar av detta slag. Flera av dessa är kopplade till att myndigheten inte har stoppat utbetalningen av dagersättning trots att man haft information om att viktiga förhållanden i ärendet ändrats. Samtliga uppgifter som är väsentliga för utbetalningen är sådana som Migrationsverket redan har eller är den som producerar den. Det kan till exempel handla om att myndigheten bedömt en person som avviken, att personen rest eller planerar att resa ut ur landet samt att tidsfristen för självmant återvändande löpt ut.
Här ingår också vissa felutbetalningar som orsakats av myndigheten som inte ändrats ersättningsnivån trots att sökande meddelat ändrade förhållanden.
Förskottsfel
Till skillnad från många andra välfärdssystem betalas dagersättning ut i förskott.37 Det kan därmed uppstå felaktiga utbetalningar på
37 Även studiemedel för studier utomlands betalas ut i förskott, se vidare avsnitt 5.6.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
86
grund av att förhållanden ändras så att utbetalningen ska upphöra eller ändras. Utbetalningen är således korrekt när den betalas ut men blir felaktig efter att förhållandena ändras. Den del av utbetalningen som avser perioden efter att utbetalningen skulle ändras räknas här som ett så kallat förskottsfel.
Nästan en tredjedel av alla felutbetalningar som Migrationsverket studerat utgörs av förskottsfel.
De vanligaste situationerna som leder till förskottsfel är när den asylsökande byter boende och det nya boendet genererar ett annat dagersättningsbelopp, att inkomst anmäls till myndigheten efter att utbetalning skett eller i samband med att den asylsökande lämnar landet.
Fel orsakade av den sökande
Av det som studerats empiriskt i Migrationsverkets omfattningsstudie uppskattas de felaktiga utbetalningarna som sökande orsakade till 0,6 procent av samtliga utbetalningar. Av de studerade felen uppskattas sökande orsaka ungefär 12 procent.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
Tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna som orsakats av den sökande bedöms vara avsiktliga fel, resterande del bedöms vara övriga fel orsakade av den sökande. Det innebär att knappt 0,5 procent av de totala utbetalningarna kan klassas som misstänkt avsiktliga fel och drygt 0,1 procent som övriga fel från den sökande. Detta gäller alltså för förhållanden som gått att upptäcka genom Migrationsverkets studie.
Fel orsakade av myndigheten
Migrationsverket orsakade, eller kunde ha förhindrat, felaktiga utbetalningarna i 3 procent av de samlade utbetalningarna. Det handlar om att myndigheten fattat beslut på otillräckliga uppgifter, beslut blir fel trots tillräckliga och korrekta uppgifter, att felaktiga utbetalningar skett trots korrekta beslut samt att ändrade
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
87
förhållanden inte omhändertagits trots att myndigheten känt till förändringen. Den senare orsakar mest felaktiga utbetalningar.
5.3.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av dagersättning till asylsökande.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom dagersättning till asylsökande är oredovisade förmögenheter och inkomster. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• uppgifter som lämnas i ansökan som är svåra att verifiera och där kontrollmöjligheter för dessa uppgifter saknas. Detta gäller exempelvis uppgifter om antalet barn och deras åldrar,
• ändringar av uppgifter under tid med ersättning som ej anmälts av ersättningsmottagare är också svåra att upptäcka. Det gäller exempelvis sjukhusvård (där fria måltider ingår), eller kriminalvård (där Kriminalvårdsverket svarar för biståndet).
Migrationsverket bedömer att dessa systemspecifika risker är relativt små och att de inte innebär att omfattningen av felaktiga utbetalningar underskattas i någon större utsträckning.
Felaktiga uppgifter lämnas i ansökan som är svåra att kontrollera
Majoriteten av de nödvändiga uppgifterna (förutom vissa systemöverskridande) som behövs för att utbetalningen ska bli korrekt är uppgifter som Migrationen själv har kontroll över. Vissa uppgifter är däremot svårare att kontrollera. När det gäller
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
88
korrektheten i uppgiften om antalet barn och deras åldrar utgår bedömningen från antalet och fördelningen av de som är inskrivna i mottagningssystemet perioden 2016–2018.38 Enligt Migrationsverket saknade cirka 4 800 barn i åldrarna 3–17 år styrkt identitet. Vi bedömer att en begränsad del innehåller felaktigheter kopplade till ålder.
Det är värt att notera att felaktigt uppgiven ålder leder till felaktiga utbetalningar endast vid vissa åldersgränser. En något högre ersättning betalas ut när barnet fyllt 4 år, 11 år respektive 18 år.
Migrationsverket har inte kunnat studera den här typen av uppgifter. Bedömningen överlappar därmed inte med redan studerad risk.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara goda.
Sjukhusvård eller kriminalvård
Enligt Migrationsverket är det ytterst få asylsökande som vårdas på sjukhus eller är i häkte, som myndigheten inte känner till. De som vårdas på sjukhus har fortfarande rätt till dagersättning men med ett lägre belopp. Vårdas någon längre tid än några veckor på sjukhus får Migrationsverket veta det från den asylsökande eller sjukhuset. Den som är i häkte har inte rätt till dagersättning. Denna information överförs från Polisen till Migrationsverket om det inte bara rör sig om några dagar.
Migrationsverket har inte kunnat studera den här typen av uppgifter. Bedömningen överlappar därmed inte med redan studerad risk. Migrationsverkets bedömning är dock att felaktiga utbetalningar av detta slag är försvinnande små vilket har beaktats i vår bedömning.
Här saknas bra underlag för att bedöma konsekvensen av risken.
38 Migrationsverkets årsredovisning 2018. s. 73.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
89
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Samtliga risker som bedöms i det följande betraktas vara orsakade av den sökande och att felen är misstänkt avsiktliga. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning.
Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas omfattning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till drygt 1 miljon kronor.
Det mest troliga antagandet om de ej empiriskt studerade riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på 3 miljoner kronor. Det motsvarar nästan 0,2 procent av 2017 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till drygt 4 miljoner kronor.
5.3.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av de felutbetalningar orsakade av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 5,2 procent av dagersättning till asylsökande betalades ut felaktigt under perioden 2015–2017. Detta motsvarar cirka 80 miljoner kronor per år under den aktuella perioden. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
57 procent felen som ingår i uppskattningen orsakas av Migrationsverket. Det faktum att ersättning betalas ut i förskott genererar 28 procent av de felaktiga utbetalningarna. Resterande felutbetalningar (16 procent) bedöms vara orsakade av den sökande, där huvuddelen bedöms vara misstänkt avsiktliga.
De totala felaktiga utbetalningarna fördelas på 7 miljoner kronor för lite respektive 73 miljoner för mycket.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
90
Tabell 5.9 Felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande. Empiriskt studerade fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande
9,4 (0,6 %)
3 (0,2 %)
12,4 (0,8 %)
Varav misstänkt avsiktliga 7,5 (0,5 %) 3 (0,2 %) 10,5 (0,7 %)
Fel orsakade av myndigheten 45,4 (3,0 %)
- 45,4 (3,0 %)
Förskottsfel 22,1 (1,4 %)
- 22,1 (1,4 %)
Totalt 76,9 (5,0 %) 3 (0,2 %) 79,9 (5,2 %)
* Mest troliga antagandet.
5.4 Lönebidrag
5.4.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna från lönebidrag uppskattas till 6,7 procent, vilket motsvarar 777 miljoner kronor i 2018 års utgiftsnivå. Delegationens kansli bedömer att resultatet är en försiktig uppskattning av de felaktiga utbetalningarna.
Felutbetalningarna som studerats empiriskt uppgår enligt studiens osäkerhetsintervall till 403–552 miljoner kronor, med en punktskattning på 475 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 302 miljoner kronor.
51 procent av felen uppskattas vara orsakade av myndigheten och 49 procent av den sökande (arbetsgivaren). Av felen som orsakats av den sökande har i 80 procent bedömts som misstänkt avsiktliga.
5.4.2 Kort om lönebidrag
Anställningsstödet lönebidrag får lämnas till arbetsgivare som anställer personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som har behov av stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla ett arbete.39 Lönebidraget ska kompensera arbetsgivaren för nedsättningen av den anställdas
39 Förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, §§ 24–36.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
91
arbetsförmåga och bidragets storlek fastställs i förhandling mellan Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren utifrån en bedömning av den nedsatta arbetsförmågan. Lönebidraget kan uppgå till maximalt 100 procent av den totala lönekostnaden upp till takbeloppet 18 300 kronor per månad för heltid. Vid deltid minskas anställningsstödet proportionerligt i förhållande till anställningens omfattning.
För att en arbetsgivare ska ha rätt till anställningsstöd, krävs enligt författning att arbetsgivaren vid beslutstillfället;
• är registrerad som arbetsgivare hos Skatteverket,
• inte har näringsförbud,
• inte har skatteskulder som lämnats till Kronofogden för indrivning,
• inte har betalningsanmärkning som Arbetsförmedlingen bedömer som betydande, samt
• gör löneutbetalningar elektroniskt40.
Det är också författningsreglerat att den arbetssökande ska erbjudas lön och andra förmåner som följer av, eller i väsentliga delar överensstämmer med, gällande kollektivavtal inom branschen. Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare får inte innebära att arbetstagaren har ett väsentligt inflytande i företagets verksamhet.
Studien omfattade utbetalningar av anställningsstödet, vilket utgör lejonparten av utgifterna för lönebidrag. Utgifterna för anställningsstödet 2018 uppgick till ungefär 11,6 miljarder kronor.41
5.4.3 Metoder och avgränsningar
Arbetsförmedlingens omfattningsstudie bygger på resultatet av två delstudier. Ytterligare en delstudie har använts för att bättre förstå resultaten. Studierna har omfattat utbetalningar till lönebidragsanställningar som beslutades under perioden 1 maj – 21 september
40 Kravet gäller beslut fattade från 1 maj 2018 och framåt. 41 Arbetsförmedlingens studie utgick från ett prognosticerat belopp som var något högre.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
92
2018.42 I det följande beskrivs metoderna och tillvägagångssättet för respektive delstudie.
Dataanalys
Arbetsförmedlingen har analyserat om de registerbaserade data som myndigheten har tillgänglig påvisar att beslut eller utbetalningar är felaktiga. Analysen uppmärksammar både felaktigheter vid beslutstillfället och sådana som uppkommer under tid med ersättning. Analysen omfattar hela den studerade populationen.
Aktgranskning
Aktgranskningen har omfattat 500 beslut om lönebidrag. Syftet var att undersöka om den information som krävs för att fatta ett korrekt beslut har samlats in, hanterats och tolkats på rätt sätt. Beslutsunderlag och information som finns tillgängliga i myndighetens systemstöd har granskats. Urvalet till granskningen har varit slumpmässigt. Mindre aktiebolag och övriga bolagsformer har viktats upp i urvalet.
Aktgranskningen och dataanalysen har konstaterats komplettera varandra till stor del. De fel som upptäckts har endast marginellt överlappat varandra.
Kontrollutredning
Kontrollutredningen har omfattat 50 beslut om lönebidrag. Arbetsgivarna har ombetts skicka in underlag som kan styrka att löneutbetalningarna skett elektroniskt. Urvalet till kontrollutredningarna var också slumpmässigt. I urvalet har beslut som i aktgranskningen bedömts ha en större risk för felaktigheter viktats upp.
42 Den studerade populationen begränsades också till ärenden som var pågående vid månadsskiftet november/december samma år. Arbetsförmedlingen har gjort bedömningen att den studerade populationen i väsentliga delar är representativ för de beslut som ligger till grund för utbetalningar under 2018 och har därför använt denna population till att estimera de felaktiga utbetalningarna för hela 2018.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
93
Två definitioner av felaktiga utbetalningar har tillämpats
Arbetsförmedlingen har tillämpat två alternativa definitioner på felaktiga utbetalningar; en ”striktare” definition och en ”generösare” definition som utgått från ”intentionerna med gällande regelverk”. Enligt Arbetsförmedlingen har den ”generösare” definitionen bedömt omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och den ”striktare” definitionen bedömt omfattningen av utbetalningar med
risk för felaktiga utbetalningar.
Enligt den striktare definitionen ska samtliga underlag, som enligt Arbetsförmedlingens bedömning krävs enligt författningen, finnas registrerade och åtkomliga vid beslut. Som utgångspunkt gäller då att alla underlag för beslut ska finnas i ärendets akt.43 Enligt den generösare definitionen har Arbetsförmedlingen istället bedömt om brister i underlag motsvaras av brister i faktiska förhållanden eller ej. Man har då frångått vissa krav på dokumentation och handläggning i den striktare definitionen, i synnerhet att underlagen ska finnas i ärendets akt. Villkoret om kollektivsavtalsenliga löner kan exemplifiera skillnaden. Enligt den striktare definitionen krävs att kopia av avtal eller intyg på kollektivavtal finns i akten för att detta villkor ska vara uppfyllt. Enligt den generösare definitionen bedöms villkoret uppfyllt om berört fackförbund kan styrka att arbetsgivaren omfattas av kollektivavtal.
Delegationens kansli bedömer att den generösare definitionen möjliggör de mest rättvisande jämförelserna med övriga omfattningsstuderade ersättningssystem. Redovisningen kommer därför att i huvudsak utgå från denna definition. Vi bedömer också att definitionen leder till en försiktig bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
Bedömningar har haft stor betydelse för uppskattningen av omfattningen av felutbetalningarna
I tillämpningen av den generösare definitionen har Arbetsförmedlingen bedömt sannolikheten för faktiska felaktiga
43 Analysen utifrån den ”strikta” definitionen har även beaktat att vissa nödvändiga uppgifter kan finnas dokumenterade i andra ärenden, exempelvis dokumentation som styrker att den arbetssökande uppfyller kvalificeringskraven för nystartsjobb utifrån tidigare beslut om etableringsinsatser.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
94
utbetalningar. Detta har skett med utgångspunkt i de resultat som tagits fram baserat på den striktare definitionen. Bedömningen har gjorts med hjälp av fördjupade genomgångar av ärenden där risk för felaktiga utbetalningar förelåg, då så varit möjligt. Även sedan tidigare kända fakta beaktades. Utifrån dessa bedömningar har de
faktiska felaktiga utbetalningarna beräknats. Dessa bedömningar har
haft stor betydelse för hur omfattande de felaktiga utbetalningarna kan anses vara och de olika orsakernas betydelse. Osäkerheten i den empiriska studien är därför stor.
Avgränsningar
Genomförd studie har fokuserat på felaktigheter och brister i myndighetens handläggning. Studien har avgränsats från att studera om lämnade uppgifter i ansökan och andra underlag är korrekta. Det innebär att felaktigheter i lämnade uppgifter och avsiktliga fel underskattats i den empiriska studien. De risker som Arbetsförmedlingen har bedömt är viktiga men inte kunnat undersöka är:
• systemöverskridande risker kopplat till identitet, arbete och inkomster,
• skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs,
• felaktiga eller förfalskade anställningsavtal eller utbetalningsunderlag,
• brister i arbetsgivarens arbetsmiljö,
• brister i eller förfalskade medicinska underlag.
5.4.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
När det gäller för mycket utbetald ersättning uppskattas 23,8 procent av utbetalningarna har betalats ut med risk för felaktiga utbetalningar, enligt den striktare definitionen. Detta motsvarar med 95-procents konfidensintervall 2 337–3 205 miljoner med en punktskattning på 2 771 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
Med den generösare definitionen bedöms omfattningen av de felaktiga utbetalningarna uppgå till 4,1 procent (475 miljoner kronor).
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
95
Med denna definition är osäkerhetsintervallet 403–552 miljoner kronor. Skillnaden mellan punktskattningarna är till synes mycket stor.
Endast felaktiga utbetalningar av för mycket ersättning har studerats.
Tabell 5.10 För mycket ersättning utbetalt av anställningsstödet lönebidrag
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.-
intervall (95%)
Nedre gräns för konf.intervall (95%)
Risk för felaktiga utbetalningar
2 771 (23,8 %) 3 205 (27,6 %) 2 337 (20,1 %)
Felaktiga utbetalningar
44
475 (4,1 %) 552 (4,8 %) 403 (3,5 %)
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av Arbetsförmedlingen. Redovisningen kommer nu att enbart utgå från den generösare definition som i tabellen ovan utgörs av felaktiga utbetalningar.
Arbetsförmedlingen bedömer att myndigheten själv har orsakat felaktiga utbetalningar om knappt 400 miljoner kronor (396 miljoner kronor). Det innebär att en klar majoritet (83 procent) av de felaktiga utbetalningarna som studerats empiriskt bedöms vara orsakade av myndigheten. Nästan två tredjedelar (64 procent) av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Knappt 17 procent, motsvarande 79 miljoner, av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av sökande (arbetsgivare).
44 Vad gäller punktskattningen av de felaktiga utbetalningarna saknade Arbetsförmedlingens rapport ett redovisat konfidensintervall, men myndigheten har kompletterat redovisningen med ett beräknat osäkerhetsintervall. Detta intervall har ej beräknats på samma sätt som ett regelrätt konfidensintervall.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
96
Tabell 5.11 Lönebidrag, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Empiriskt
studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan
3 (0,0 %)
Ej anmält ändrade förhållanden 76 (0,7 %)
Fel orsakade av sökande 79 (0,7 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 302 (2,6 %) Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 50 (0,4 %) Utbetalning fel, trots rätt beslut 0 (0 %) Ändrade förhållanden ej omhändertagna 44 (0,4 %)
Fel orsakade av myndigheten 396 (3,4 %) Totalt 475 (4,1 %)
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Studien har som sagt avgränsats från att studera om lämnade uppgifter i ansökan och andra underlag är korrekta eller inte. Endast 3 miljoner kronor av studiens uppmärksammade felaktiga utbetalningar har orsakats av felaktiga uppgifter vid ansökan. Resultatet inom denna felorsak baseras endast på en begränsad del av dataanalysen som undersökt om arbetsgivare anställt make/maka i enskild firma.
Studien har inte kunnat särskilja underlåtenhet av arbetsgivare att uppge egentliga förhållanden från brister i handläggningen att säkerställa dessa förhållanden. I studien har dessa slags fel kategoriserats under felorsak Ej tillräckliga uppgifter för att fatta
korrekta beslut.
Ej anmält ändrade förhållanden
Felaktiga utbetalningar orsakade av ej anmält ändrade förhållanden uppskattas till 76 miljoner kronor. Dessa fel är nästan uteslutande orsakade av att arbetsgivarna inte har redovisat arbetsgivaravgifter till Skatteverket motsvarande de löner som rekvirerats för personer med lönebidrag.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
97
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut
302 miljoner kronor, nästan två tredjedelar (64 procent) av de totala felaktiga utbetalningarna, uppskattas vara orsakade av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Dessa felaktiga utbetalningar orsakas i huvudsak av att underlag saknades som visade att den enskilde var klassificerad som arbetslös vid beslutstillfället (115 miljoner kronor) och att uppgifter om kollektivsavtalsliknande försäkringar saknades (89 miljoner kronor).
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
I denna kategori ingår felutbetalningar som genereras när alla nödvändiga uppgifter finns inför beslutet, med där dessa inte beaktats eller tolkats på rätt sätt. Detta bedöms ha orsakat felaktiga utbetalningar om 50 miljoner kronor. Exempel på fel är att den arbetssökande inte tillhör målgruppen som berättigar till anställningsstödet eller att arbetsgivarkontrollen resulterat i avslag (utan att dessa förhållanden beaktats).
Utbetalning fel, trots rätt beslut
I studien hittades inte några sådana fel.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Under aktgranskningen har ett mindre antal beslut identifierats där ändrade förhållanden uppstått, men där Arbetsförmedlingen inte omhändertagit dessa på ett korrekt sätt. Dessa felaktiga utbetalningar uppskattas till 44 miljoner kronor.
Fel orsakade av den sökande
Som vi tidigare har noterat har studien fokuserat på felaktigheter som orsakats av Arbetsförmedlingen och i hög grad avgränsats från felaktigheter som orsakats av sökande. I studien har 79 miljoner kronor (17 procent) av de felaktiga utbetalningarna bedömts
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
98
orsakats av den sökande (arbetsgivaren). Felen handlar i huvudsak om att arbetsgivare anställt make/maka i enskild firma och att arbetsgivare inte redovisat tillräckliga arbetsgivaravgifter till Skatteverket för de anställda som berättigar till lönebidrag.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
100 procent av de fel som orsakats av den sökande (79 miljoner kronor) bedöms vara misstänkt avsiktliga.
Fel orsakade av myndigheten
De felaktiga utbetalningar som orsakas av Arbetsförmedlingen estimeras till 396 miljoner kronor för 2018, vilket motsvarar 3,4 procent av utbetald ersättning. Felen orsakas i huvudsak av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut och detta har uppskattats till 302 miljoner kronor.
5.4.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av lönebidrag.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom lönebidrag är kopplade till identitet, arbete och inkomster. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• felaktiga eller förfalskade anställningsavtal, skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs,
• felaktiga eller förfalskade utbetalningsunderlag,
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
99
• brister i arbetsgivarens arbetsmiljö,
• brister i eller förfalskade medicinska underlag.
Felaktiga eller förfalskade anställningsavtal, skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs
Risken för skenanställningar, där arbetsgivare och arbetstagare har gjort upp i maskopi, eller att överenskommet arbete inte utförs bedöms vara mycket liten inom offentlig verksamhet eller i större företag. Utbetalningar till dessa arbetsgivare utgör ungefär hälften av de totala utbetalningarna av lönebidrag.
Bland de övriga företagen bedöms skenanställningar vara relativt ovanligt. Lönebidrag bedöms generellt sett vara mindre utsatt för bedrägerier och bidragsbrott än nystartsjobb. Det finns flera faktorer som bedöms bidra till detta:
• obligatoriskt arbetsplatsbesök innan anställning,
• krav på att arbetet ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverat och främja arbetstagaren,
• återkommande uppföljningar,
• få fel påträffades i studiens kontrollutredningar (se vidare nedan).
Eftersom målgruppen för anställningsstödet har någon form av funktionsnedsättning så finns ofta ett aktivt socialt engagemang hos arbetsgivaren, vilket bör bidra till att stödet når seriösa arbetsgivare.
Bedömningen av felaktiga utbetalningar som följd av dessa risker överlappar inte med risker som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är mycket begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet.
Felaktiga eller förfalskade utbetalningsunderlag
Arbetsförmedlingen genomförde 50 kontrollutredningar i ett slumpmässigt urval av beslut om lönebidrag. Arbetsgivarna ombads skicka underlag som kan styrka att löneutbetalningarna skett
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
100
elektroniskt. I 2 av dessa 50 beslut konstaterades felaktigheter. Resultatet indikerar att denna risk är begränsad, även om den statistiska osäkerheten är stor på grund av det relativt lilla urvalet.
Vad gäller felaktiga utbetalningsunderlag, upptäcktes i Arbetsförmedlings omfattningsstudie flera fall där rekvirerad lön inte stämde överens med uppgift från Skatteverket. Förekomsten av viss överlappning vid bedömning av denna risk har därför beaktats.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av denna risk får i sammanhanget anses vara ganska goda.
Brister i arbetsgivarens arbetsmiljö
Risker för brister i arbetsgivarnas arbetsmiljö bedöms vara små inom offentlig verksamhet och i större företag. Inom övriga företag och organisationer kan risken antas vara något större. Det obligatoriska initiala arbetsplatsbesöket talar för att brister, eller risker för brister, i arbetsmiljön tidigt uppmärksammas. Löpande uppföljningar bidrar också till att uppkomna brister uppmärksammas. Under tid med anställningsstöd blir Arbetsförmedlingen främst varse om brister i arbetsmiljön då den arbetssökande meddelar sin handläggare om detta. Om den arbetssökande har nedsatta kognitiva förmågor eller står i en beroendeställning till arbetsgivaren ökar risken för att den arbetssökande inte gör Arbetsförmedlingen uppmärksam på brister i arbetsmiljön.
Bedömningen av felaktiga utbetalningar som följd av brister i arbetsgivarens arbetsmiljö överlappar inte med risker för felaktiga utbetalningar som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie. Brister i arbetsmiljön kan dock vara ett tecken på mindre seriösa verksamheter som även missköter betalningar av lön – något som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är mycket begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet.
Brister i eller förfalskade medicinska underlag
Den genomförda aktgranskningen beaktade brister i de medicinska underlagen, men långt ifrån i alla ärenden. I granskningen
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
101
uppmärksammades brister såsom att underlagen var gamla, inte helt relevanta eller att felaktiga bedömningar hade gjorts baserade på underlagen. Brister i medicinska underlag och bedömningar bedöms vara relativt vanligt och bedöms i allmänhet leda till att en mindre andel av utbetalningarna blir felaktiga.
Arbetsförmedlingen har inte någon statistik om förfalskade medicinska underlag. Eftersom det ekonomiska värdet av ett förfalskat underlag kan vara relativt stort, finns det incitament för oseriösa arbetsgivare och arbetstagare att i maskopi eftersträva förfalskade medicinska underlag. Det faktum att Arbetsförmedlingen har aktiv återkommande kontakt med den arbetssökande, borde dock ha en avskräckande effekt.
Bedömningen av denna risk överlappar inte med risker studerade i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet.
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Samtliga risker som bedöms i det följande betraktas vara orsakade av den sökande. Av felen bedöms 75 procent vara misstänkt avsiktliga. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning.
Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas omfattning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 87 miljoner kronor.
Det mest troliga antagandet om de ej empiriskt studerade riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på 302 miljoner kronor. Det motsvarar 2,6 procent av 2018 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till 505 miljoner kronor.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
102
5.4.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 6,7 procent av lönebidragen betalats ut felaktigt 2018. Detta motsvarar 777 miljoner kronor i 2018 års utgifter. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
Drygt hälften av felen (51 procent) som ingår i uppskattningen orsakas av myndigheten och knappt hälften (49 procent) av den sökande (arbetsgivaren). Av felen som orsakas av myndigheten har en klar majoritet (76 procent) orsakats av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Felen som orsakats av den sökande har i hög grad (80 procent) bedömts vara misstänkt avsiktliga.
Tabell 5.12 Felaktiga utbetalningar av lönebidrag. Empiriskt studerade fel
och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande
79 (0,7 %)
302 (2,6 %)
381 (3,3 %)
Varav misstänkt avsiktliga 79 (0,7 %) 226 (1,9 %) 305 (2,6 %)
Fel orsakade av myndigheten 396 (3,4 %)
- 396 (3,4 %)
Totalt 475 (4,1 %) 302 (2,6 %) 777 (6,7 %)
* Mest troliga antagandet.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
103
5.5 Nystartsjobb
5.5.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna från nystartsjobb uppskattas till 9,8 procent, vilket motsvarar 492 miljoner kronor i 2018 års utgiftsnivå. Delegationens kansli bedömer att resultatet är en försiktig uppskattning av de felaktiga utbetalningarna.
Felutbetalningarna som studerats empiriskt uppgår enligt studiens osäkerhetsintervall till 304–416 miljoner kronor, med en punktskattning på 363 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 129 miljoner kronor.
67 procent av felutbetalningarna uppskattas vara orsakad av myndigheten och resterande 33 procent av den sökande (arbetsgivaren). Av felen som orsakats av den sökande har 85 procent bedömts vara misstänkt avsiktliga.
5.5.2 Kort om nystartsjobb
Nystartsjobb är ett stöd som betalas ut till arbetsgivare när de anställer personer som varit utan arbete en längre tid. Nystartsjobb är inte ett arbetsmarknadspolitiskt program och föregås inte av någon arbetsmarknadspolitisk bedömning, utan utbetalas till arbetsgivare som anställer en person som berättigar till stödet.
För att en arbetsgivare ska kunna få stödet krävs att den arbetssökande uppfyller något av följande fyra kriterier. Kriterierna är att den arbetssökande:
• har varit utan arbete i 6 eller 12 månader, beroende på ålder,
• har uppehållstillstånd eller är anvisad till etableringsinsatser,
• är villkorligt frigiven efter fängelsestraff, eller
• deltar i Jobb- och Utvecklingsgarantin.
Stödet utgår med ett belopp motsvarande den arbetsgivaravgift och den allmänna löneavgift arbetsgivare betalar för den anställde, vanligen 31,42 procent av lönen. Stödet kan i vissa fall också stegvis utökas till motsvarande 2,5 gånger arbetsgivaravgiften och den allmänna löneavgiften, beroende på hur länge den som anställs varit
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
104
frånvarande från arbetsmarknaden. Vid deltid minskas stödet med motsvarande andel. Den del av arbetsgivarens ersättning till den anställde som överstiger takbeloppet 20 000 kronor per månad vid heltidsarbete berättigar inte till stödet.
Likt villkoren för lönebidrag krävs för stöd vid nystartsjobb enligt författning att en arbetsgivare vid beslutstillfället;
• är registrerad som arbetsgivare hos Skatteverket,
• inte har näringsförbud,
• inte har skatteskulder som lämnats till Kronofogden för indrivning,
• inte har betalningsanmärkning som Arbetsförmedlingen bedömer som betydande, samt
• gör löneutbetalningar elektroniskt.45
Det är också författningsreglerat att den arbetssökande ska erbjudas lön och andra förmåner som följer av, eller i väsentliga delar överensstämmer med, gällande kollektivavtal inom branschen. Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare får inte innebära att arbetstagaren har ett väsentligt inflytande i företagets verksamhet.
Utgifterna för nystartsjobb uppgick 2018 till ungefär 5,0 miljarder kronor.
5.5.3 Metoder och avgränsningar
Arbetsförmedlingens omfattningsstudie bygger på resultatet av två delstudier. Ytterligare en delstudie har använts för att bättre förstå resultaten. Studierna har omfattat utbetalningar i beslut om nystartsjobb som beslutades under perioden 1 maj – 21 september 2018.46 I det följande beskrivs metoderna och tillvägagångssättet för respektive delstudie.
45 Kravet gäller beslut fattade från 1 maj 2018 och framåt. 46 Den studerade populationen begränsades också till ärenden som var pågående vid månadsskiftet november/december samma år. Arbetsförmedlingen har gjort bedömningen att den studerade populationen i väsentliga delar är representativ för de beslut som ligger till grund för utbetalningar under 2018 och har därför använt denna population till att estimera de felaktiga utbetalningarna för hela 2018.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
105
Dataanalys
Arbetsförmedlingen har analyserat om de registerbaserade data som myndigheten har tillgänglig påvisar att beslut eller utbetalningar är felaktiga. Analysen uppmärksammar både felaktigheter vid beslutstillfället och sådana som uppkommer under tid med ersättning. Analysen omfattar hela den studerade populationen.
Aktgranskning
Aktgranskningen har omfattat 500 beslut om nystartsjobb. Syftet var att undersöka om den information som krävs för att fatta ett korrekt beslut har samlats in, hanterats och tolkats på rätt sätt. Beslutsunderlag och information som finns tillgängliga i myndighetens systemstöd har granskats. Urvalet till granskningen har varit slumpmässigt. Mindre aktiebolag och övriga bolagsformer har viktats upp i urvalet.
Aktgranskningen och dataanalysen har konstaterats komplettera varandra till stor del. De fel som upptäckts har endast marginellt överlappat varandra.
Kontrollutredning
Kontrollutredningen har omfattat 50 beslut om nystartsjobb. Arbetsgivarna har ombetts skicka in underlag som kan styrka att löneutbetalningarna skett elektroniskt. Urvalet till kontrollutredningarna var också slumpmässigt. I urvalet har beslut som i aktgranskningen bedömts ha en större risk för felaktigheter viktats upp.
Två definitioner av felaktiga utbetalningar har tillämpats
Arbetsförmedlingen har tillämpat två alternativa definitioner på felaktiga utbetalningar; en ”striktare” definition och en ”generösare” definition som utgått från ”intentionerna med gällande regelverk”. Enligt Arbetsförmedlingen har den ”generösare” definitionen bedömt omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och den
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
106
”striktare” definitionen bedömt omfattningen av utbetalningar med
risk för felaktiga utbetalningar.
Enligt den striktare definitionen ska samtliga underlag, som enligt Arbetsförmedlingens bedömning krävs enligt författningen, finnas registrerade och åtkomliga vid beslut. Som utgångspunkt gäller då att alla underlag för beslut ska finnas i ärendets akt.47 Enligt den generösare definitionen har Arbetsförmedlingen istället bedömt om brister i underlag motsvaras av brister i faktiska förhållanden eller ej. Man har då frångått vissa krav på dokumentation och handläggning i den striktare definitionen, i synnerhet att underlagen ska finnas i ärendets akt. Villkoret om kollektivsavtalsenliga löner kan exemplifiera skillnaden. Enligt den striktare definitionen krävs att kopia av avtal eller intyg på kollektivavtal finns i akten för att detta villkor ska vara uppfyllt. Enligt den generösare definitionen bedöms villkoret uppfyllt om berört fackförbund kan styrka att arbetsgivaren omfattas av kollektivavtal.
Delegationens kansli bedömer att den generösare definitionen möjliggör de mest rättvisande jämförelserna med övriga omfattningsstuderade ersättningssystem. Redovisningen kommer därför att i huvudsak utgå från denna definition. Vi bedömer också att definitionen leder till en försiktig bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
Bedömningar har haft stor betydelse för uppskattningen av omfattningen av felutbetalningarna
I tillämpningen av den generösare definitionen har Arbetsförmedlingen bedömt sannolikheten för faktiska felaktiga utbetalningar. Detta har skett med utgångspunkt i de resultat som tagits fram baserat på den striktare definitionen. Bedömningen har gjorts med hjälp av fördjupade genomgångar av ärenden där risk för felaktiga utbetalningar förelåg, då så varit möjligt. Även sedan tidigare kända fakta beaktades. Utifrån dessa bedömningar har de
faktiska felaktiga utbetalningarna beräknats. Dessa bedömningar har
haft stor betydelse för hur omfattande de felaktiga utbetalningarna
47 Analysen utifrån den ”strikta” definitionen har även beaktat att vissa nödvändiga uppgifter kan finnas dokumenterade i andra ärenden, exempelvis dokumentation som styrker att den arbetssökande uppfyller kvalificeringskraven för nystartsjobb utifrån tidigare beslut om etableringsinsatser.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
107
kan anses vara och de olika orsakernas betydelse. Osäkerheten i den empiriska studien är därför stor.
Avgränsningar
Genomförd studie har fokuserat på felaktigheter och brister i myndighetens handläggning. Studien har avgränsats från att studera om lämnade uppgifter i ansökan och andra underlag är korrekta. Det innebär att felaktigheter i lämnade uppgifter och avsiktliga fel underskattats i den empiriska studien. De risker som Arbetsförmedlingen har bedömt är viktiga men inte kunnat undersöka är:
• systemöverskridande risker kopplat till identitet, arbete och inkomster,
• skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs,
• felaktiga eller förfalskade anställningsavtal eller utbetalningsunderlag,
• brister i arbetsgivarens arbetsmiljö.
5.5.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
När det gäller för mycket utbetald ersättning uppskattas 24,3 procent av utbetalningarna har betalats ut med risk för felaktiga utbetalningar, enligt den striktare definitionen. Detta motsvarar 1 216 miljoner kronor i 2018 års utgifter. Med denna definition är det 95-procentiga konfidensintervallet 1 027–1 405 miljoner kronor. Med den generösare definitionen bedöms omfattningen av de felaktiga utbetalningarna uppgå till 7,2 procent (363 miljoner kronor). Detta belopp omges inte av ett konfidensintervall, utan av ett osäkerhetsintervall mellan 304–416 miljoner kronor.
Skillnaden mellan dessa punktskattningar är till synes mycket stor.
Endast felaktiga utbetalningar av för mycket ersättning har studerats.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
108
Tabell 5.13 För mycket ersättning utbetalt av nystartsjobb
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.-
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf.intervall (95%)
Risk för felaktiga utbetalningar
1 216 (24,3 %) 1 405 (28,1 %) 1 027 (20,5 %)
Felaktiga utbetalningar
48
363 (7,3 %) 416 (8,3 %) 304 (6,1 %)
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av Arbetsförmedlingen. Redovisningen kommer nu att enbart utgå från den generösare definition som i tabellen ovan utgörs av felaktiga utbetalningar.
Arbetsförmedlingen bedömer att myndigheten själv har orsakat felaktiga utbetalningar om 330 miljoner kronor. Det innebär att en stor majoritet (91 procent) av de felaktiga utbetalningarna som studerats empiriskt orsakas av myndigheten. Nästan två tredjedelar (62 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Drygt 9 procent, motsvarande 33 miljoner, av de felaktiga utbetalningarna bedöms orsakade av sökande (arbetsgivare).
48 Vad gäller punktskattningen av de felaktiga utbetalningarna saknade Arbetsförmedlingens rapport ett redovisat konfidensintervall, men myndigheten har kompletterat redovisningen med ett beräknat osäkerhetsintervall. Detta intervall har ej beräknats på samma sätt som ett regelrätt konfidensintervall.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
109
Tabell 5.14 Nystartsjobb, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Empiriskt
studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan
2 (0,0 %)
Ej anmält ändrade förhållanden 31 (0,6 %)
Fel orsakade av sökande 33 (0,6 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 225 (4,5 %) Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 52 (1,0 %) Utbetalning fel, trots rätt beslut 0 (0 %) Ändrade förhållanden ej omhändertagna 53 (1,1 %)
Fel orsakade av myndigheten 330 (6,6 %) Totalt 363 (7,2 %)
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Endast en mindre del, 2 miljoner kronor, av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan.
Detta är med stor säkerhet en underskattning. Studien har avgränsats från att studera om lämnade uppgifter i ansökan och andra underlag är korrekta eller inte. Resultatet inom denna felorsak baseras endast på en begränsad del av dataanalysen som undersökt om arbetsgivare anställt make/maka i enskild firma.
Genomförda kontrollutredningar har visat på flera fall av felaktigheter som kan ha uppstått som felaktiga uppgifter vid ansökan, men det är osäkert om så är fallet.
Studien har inte kunnat särskilja underlåtenhet för arbetsgivare att uppge egentliga förhållanden från brister i handläggningen att säkerställa dessa förhållanden. I studien har dessa slags fel kategoriserats under felorsak Ej tillräckliga uppgifter för att fatta
korrekta beslut.
Ej anmält ändrade förhållanden
Arbetsförmedlingen uppskattar att felaktiga utbetalningar orsakade av ej anmält ändrade förhållanden uppskattas uppgå till 31 miljoner
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
110
kronor. Dessa fel är nästan uteslutande orsakade av att arbetsgivarna inte har redovisat arbetsgivaravgifter till Skatteverket motsvarande de löner som rekvirerats för personer med nystartsjobb.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut
225 miljoner kronor, nästan två tredjedelar (62 procent) av de totala felaktiga utbetalningarna, uppskattas vara orsakade av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Dessa felaktiga utbetalningar orsakas i huvudsak av att kvalificeringsunderlag för nystartsjobb saknas (85 miljoner kronor) och att beräkningsunderlag för stödbelopp saknas (60 miljoner kronor).
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
I denna kategori ingår felutbetalningar som genereras när alla nödvändiga uppgifter finns inför beslutet, men där dessa inte beaktats eller tolkats på rätt sätt. Detta bedöms ha orsakat felaktiga utbetalningar om 52 miljoner kronor. Denna typ av fel beror framförallt på att kvalificeringsvillkoren för nystartsjobb inte är uppfyllda. Det som kan orsaka denna typ av fel är att regelverket i många hänseenden är komplext.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
Inga fel av denna typ har upptäckts i omfattningsstudien.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Under aktgranskningen har ett mindre antal beslut identifierats där ändrade förhållanden uppstått, men där Arbetsförmedlingen inte omhändertagit dessa på ett korrekt sätt. Detta orsakade enligt Arbetsförmedlingens uppskattning felaktiga utbetalningar om 53 miljoner kronor.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
111
Fel orsakade av den sökande
Som vi tidigare har noterat har studien fokuserat på felaktigheter som orsakats av Arbetsförmedlingen och i hög grad avgränsats från felaktigheter som orsakats av sökande. I studien har 33 miljoner kronor (9 procent) av de felaktiga utbetalningarna bedömts ha orsakats av den sökande (arbetsgivaren). Felen handlar i huvudsak om att arbetsgivare anställt make/maka i enskild firma och att arbetsgivare inte redovisat tillräckliga arbetsgivaravgifter till Skatteverket.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
Nästan samtliga fel som orsakats av de sökande (31 av 33 miljoner kronor) bedöms som misstänkt avsiktliga fel.
Fel orsakade av myndigheten
De felaktiga utbetalningar som orsakas av Arbetsförmedlingen estimeras till 330 miljoner kronor för 2018, vilket motsvarar 6,6 procent av utbetald ersättning. Felen orsakas i huvudsak av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut (225 miljoner kronor).
5.5.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av nystartsjobb.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom nystartsjobb rör identitet, redovisade samt oredovisade inkomster. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
112
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• felaktiga eller förfalskade anställningsavtal, skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs,
• felaktiga eller förfalskade utbetalningsunderlag,
• brister i arbetsgivarens arbetsmiljö.
Felaktiga eller förfalskade anställningsavtal, skenanställningar eller att överenskommet arbete inte utförs
Risken för skenanställningar, där arbetsgivare och arbetstagare har gjort upp i maskopi, eller att överenskommet arbete inte utförs bedöms vara mycket liten inom offentlig verksamhet eller i större företag. Utbetalningar till dessa arbetsgivare utgör ungefär hälften av de totala utbetalningarna av nystartsjobb.
Bland de övriga företagen bedöms skenanställningar, som relativt ovanligt. Det finns flera faktorer som talar för att nystartsjobb är mer utsatt för bedrägerier och bidragsbrott än lönebidrag. Det sker inte samma omfattande initiala prövning och löpande uppföljningar som inom lönebidrag. Arbetsförmedlingens oannonserade kontrollbesök och arbetsplatsbesök visar att det är vanligt att arbetstagaren inte är närvarande under normal arbetstid. Detta kan ha sina naturliga förklaringar vad gäller exempelvis föreningar, där verksamheten i högre utsträckning kan vara förlagd till kvällar och helger. Det förefaller också relativt vanligt att arbetsgivare redovisar full närvaro, trots att arbetstagaren varit frånvarande.
Bedömningen av felaktiga utbetalningar som följd av dessa risker innebär inte något överlapp med vad som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är mycket begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet.
Felaktiga eller förfalskade utbetalningsunderlag
Arbetsförmedlingen genomförde 50 kontrollutredningar i ett slumpmässigt urval av beslut om nystartsjobb. Arbetsgivarna
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
113
ombads skicka underlag som kan styrka att löneutbetalningarna skett elektroniskt. Av 33 kontrollerade mindre arbetsgivare (främst aktiebolag) konstaterades fel i 10 av dessa. Resultatet indikerar att denna risk är relativt stor, även om den statistiska osäkerheten är stor på grund av det relativt lilla urvalet.
Vad gäller felaktiga utbetalningsunderlag, upptäcktes i Arbetsförmedlings omfattningsstudie flera fall där rekvirerad lön inte stämde överens med uppgift från Skatteverket. Viss dubbelräkning vid bedömning av denna risk har därför beaktats.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av denna risk får i sammanhanget anses vara ganska goda.
Brister i arbetsgivarens arbetsmiljö
Risker för brister i arbetsgivarnas arbetsmiljö bedöms vara små inom offentlig verksamhet och i större företag. Inom övriga företag och organisationer kan risken antas vara större. Eftersom inget initialt arbetsplatsbesök sker, såsom i lönebidrag, och den löpande uppföljningen är svagare, så bedöms risken för brister i arbetsmiljön som större.
Bedömningen av felaktiga utbetalningar som följd av brister i arbetsgivarens arbetsmiljö överlappar inte med felaktiga utbetalningar som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie. Brister i arbetsmiljön kan dock vara ett tecken på mindre seriösa verksamheter som även missköter betalningar av lön – något som studerats i Arbetsförmedlingens omfattningsstudie.
Underlagen för att bedöma konsekvenserna av denna risk är mycket begränsade varför uppskattningen är behäftad med stor osäkerhet.
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Samtliga risker som bedöms i det följande betraktas vara orsakade av den sökande. Av felen bedöms 85 procent vara misstänkt avsiktliga. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
114
form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning.
Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas omfattning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 52 miljoner kronor.
Det mest troliga antagandet om de ej empiriskt studerade riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på 129 miljoner kronor. Det motsvarar 2,6 procent av 2018 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till 260 miljoner kronor.
5.5.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 9,8 procent av utbetalningarna av nystartsjobb betalats ut felaktigt 2018. Detta motsvarar 492 miljoner kronor i 2018 års utgifter. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
Ungefär två tredjedelar av felen (67 procent) som ingår i uppskattningen orsakas av myndigheten och ungefär en tredjedel (33 procent) av den sökande. Av felen som orsakas av myndigheten uppskattas drygt två tredjedelar (68 procent) orsakats av att underlag saknas för att kunna fatta korrekta beslut. Felen som orsakats av den sökande har i hög grad (87 procent) bedömts vara misstänkt avsiktliga.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
115
Tabell 5.15 Felaktiga utbetalningar av nystartsjobb. Empiriskt studerade fel
och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande
33 (0,7 %)
129 (2,6 %)
162 (3,2 %)
Varav misstänkt avsiktliga 31 (0,6 %) 110 (2,2 %) 141 (2,8 %)
Fel orsakade av myndigheten 330 (6,6 %)
- 330 (6,6 %)
Totalt 363 (7,3 %) 129 (2,6 %) 492 (9,9 %)
* Mest troliga antagandet.
5.6 Studiemedel för studier utomlands
5.6.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands uppskattas till 3,5 procent, vilket motsvarar 94 miljoner kronor per år i 2017 års utgifter. Av felutbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas 78 miljoner kronor ha betalats ut för mycket, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 24–133 miljoner kronor. Därtill uppskattas 3 miljoner kronor ha betalats ut för lite, med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 0–58 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 12 miljoner kronor.
Av den sammantagna uppskattningen bedöms 52 procent vara orsakade av den sökande, varav knappt två tredjedelar (65 procent) av dessa fel bedöms vara misstänkt avsiktliga. Även det faktum att studiemedel betalas ut i förskott genererar en hel del felaktiga utbetalningar. Förskottsfelen står för ungefär 31 procent av de uppskattade felutbetalningarna. Resterande felutbetalningar, cirka 18 procent, bedöms vara orsakade av CSN.
5.6.2 Kort om studiemedel för studier utomlands
Studiemedel består av två delar: bidrag och lån. Det kan beviljas för studier i Sverige och för studier i ulandet. Studerande som har merkostnader för avgifter, resor, försäkringar eller levnadsomkostnader eller liknande har rätt till merkostnadslån.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
116
Merkostnadslån betalas ofta ut terminsvis i förskott, om den studerande visat att kostnaden i dess helhet behöver betalas i förväg. Det är vanligare med undervisningsavgifter och andra merkostnader när det gäller studier utomlands jämfört med studier i Sverige. Studiemedel för studier utomlands involverar därmed högre belopp och merkostnadslånen betalas i normalfallet ut före studiestart för att möjliggöra betalning av studieavgifter.
Utgifterna för studiemedel för studier utomlands uppgick år 2018 till 2,7 miljarder kronor.
5.6.3 Metoder och avgränsningar
CSN har genomfört slumpkontroller för att verifiera uppgifter om studieresultat, antagning, studietid och studietakt. Kontrollen avser såväl uppgiftens giltighet vid ansökanstillfället som förändrade förhållanden. För att kontrollera att studerande uppfyllde kraven skickade CSN e-brev till skolorna för att få uppgifterna som den studerande lämnat verifierade. Upp till två påminnelser skickades till de skolor som inte svarade på förfrågan. Till skolor som inte lämnade ut uppgifter om sina studerande bifogades det medgivande som alla sökande gör i samband med ansökan om studiemedel för studier utomlands, vilket godtas av många skolor.
CSN har också undersökt förekomsten av fel i handläggningen. Den omfattar en kontroll av att handläggare registrerat korrekta uppgifter och inte gjort några bedömningar som uppenbart faller utanför bedömningsutrymmet. Kontrollerna genomfördes av åtta studiestödsutredare under perioden april-november 2018. Slumpkontrollerna utgör det viktigaste underlaget för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Studerande får tjäna pengar under studietiden, men det finns en maximal gräns för inkomsten innan studiemedlen reduceras. CSN gör årligen efterkontroller av inkomst och studerande meddelar själva ändrade inkomst. I omfattningsstudien ingår en uppföljning av hur stora belopp och hur hög andel som krävs tillbaka årligen på grund av för hög inkomst under studietiden. Uppföljningen av inkomstkontroller ligger delvis till grund för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
117
Inom ramen för omfattningsstudien genomförde CSN en rad andra analyser som inte utgjort underlag för beräkningen av de felaktiga utbetalningarna. För en utförligare beskrivning av dessa analyser, se bilaga i CSN:s omfattningsstudie i den separata bilagedelen till denna rapport.
När det gäller avgränsningar av risker som inte studerats så studeras inte de systemöverskridande riskerna i omfattningsstudierna. För studiemedel för studier utomlands är det risker kopplade till folkbokföring och inkomster som inte är taxerade i Sverige som är relevanta systemöverskridande risker, eftersom rätten till studiemedel påverkas av bosättning och inkomster. Identitet är också relevant, då den sökandes identitet ska styrkas vid ansökan om studiemedel.
När det gäller systemspecifika risker bedömer CSN att samtliga väsentliga risker har fångats inom omfattningsstudien. Det innebär dock inte att alla risker har kunnat kartläggas på ett fullständigt och uttömmande sätt. De fel som inte har omfattningsstuderats bedömer CSN är av marginell betydelse för de totala felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands.
Avsikten att studera, som spelar en avgörande roll för rätten till
ersättning, är inte möjlig att mäta. Men att en studerande inte påbörjat sina studier har fångats upp i studien. Eventuella felaktiga utbetalningar har då antingen ansetts ha orsakats av den sökande, eller så har utbetalningen fått behållas i god tro. I båda fallen är utbetalningen felaktig men fördelningen mellan fel orsakade av sökande och fel på grund av ”förskottsfel” blir snedvriden, genom att andelen överskattas och fel av sökande underskattas.
5.6.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
Den beloppsmässiga andelen felaktiga utbetalningar beräknas till 3,1 procent. Uppräknat till 2017 års utgifter innebär det att omfattningen av felaktiga utbetalningar uppgår enligt det 95-procentiga konfidensintervallet till 23–191 miljoner kronor, eller enligt punktskattningen 81,5 miljoner kronor.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
118
Tabell 5.16 Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
För mycket ersättning
78,3 (3,0 %) 133,0 (5,0 %) 23,6 (0,9 %)
För lite ersättning
3,2 (0,1 %) 57,9 (2,2 %)
0 (0,0 %)
Uppskattningsvis 96 procent av de felaktiga beloppen avser för mycket utbetalad ersättning. Det motsvarar drygt 78 miljoner kronor årligen.
När det gäller för lite utbetald ersättning är omfattningen betydligt mindre och punktskattningen utgör cirka 4 procent av felutbetalningarna vilket motsvarar drygt 3 miljoner kronor per år.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av CSN.
Nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna som studerats empiriskt uppskattas vara orsakade av den sökande. Eftersom studiemedel för studier utomlands betalas ut i förskott kan situationen för den sökande ändras strax efter utbetalningen. Sådana situationer innebär att en felaktig utbetalning utgått, vilka utgör drygt en tredjedel av alla empiriskt studerade felutbetalningar. Resterande 14 procent av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av CSN.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
119
Tabell 5.17 Studiemedel för studier utomlands, felaktiga utbetalningar och
typ av fel. Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan 3,0 (0,1 %) Ej anmält ändrade förhållanden 38,2 (1,4 %)
Fel orsakade av sökande 41,2 (1,5 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 0,1 (0,0 %) Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 11,3 (0,4 %) Utbetalning fel, trots rätt beslut 0 (0 %) Ändrade förhållanden ej omhändertagna 0 (0 %)
Fel orsakade av myndigheten 11,4 (0,4 %) Förskottsfel 28,9 (1,1 %) Totalt 81,5 (3,1 %)
Felaktiga uppgifter vid ansökan
Felaktiga uppgifter vid ansökan uppskattas orsaka 3,7 procent de felaktiga utbetalningarna, eller 0,1 procent av alla utbetalningar.
I slumpkontrollerna har CSN upptäckt fyra fall av felaktiga uppgifter vid ansökan. Alla ärenden avser språkstudier och tre ärenden utgör misstänkta bidragsbrott. I två av de misstänkta brotten har de sökande förfalskat intyg om antagning eller studieresultat. I det tredje fallet underlät den sökande att uppge att hen uppbar aktivitetsersättning från Försäkringskassan vid tidpunkten för ansökan. I det fjärde fallet skickade den sökandes språkskola in blankett som avsåg fel land, vilket föranledde ett felaktigt lånebelopp för undervisningsavgift.
Ej anmält ändrade förhållanden
Ej anmälda ändrade förhållanden utgör 47 procent av de uppskattade felaktiga utbetalningarna, respektive 1,4 procent av alla utbetalningar. Det är den största orsaken till att utbetalningar blir fel.
I slumpkontrollerna upptäckte CSN 29 fall av felaktiga utbetalningar på grund av att ändrade förhållanden inte hade meddelats eller meddelats i tid.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
120
• I åtta fall hade studierna inte alls påbörjats – en majoritet av dessa ärenden utgjorde misstänkta bidragsbrott.
• I tjugo fall hade det skett ett studieavbrott eller en ändring av studietakten som inte meddelats i tid – fem fall utgjorde misstänkta bidragsbrott.
• I ett fall blev den studerande beviljad ersättning från
Försäkringskassan under studietiden.
Övriga ärenden där ändrade förhållanden inte anmälts avser inkomst under studietiden. Eftersom det föreligger en eftersläpning i uppgifter om taxerade inkomster avser efterkontrollen av inkomster för studier som bedrevs 2015. Återkraven på grund av för hög inkomst utgjorde 0,26 procent av de belopp som betalades ut för studier utomlands 2015.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut
Fel som beror på att man inte haft tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut uppskattas till 0,2 procent av de felaktiga utbetalningarna, eller 0,01 procent av alla utbetalningar. CSN har upptäckt ett ärende där CSN borde ha inhämtat ytterligare uppgifter innan beslutet fattades. Den sökande borde ha skickat in studieresultat från föregående studier, men i stället för att begära en komplettering i ärendet förlängde CSN studiestödsperioden utan resultatprövning.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Felaktiga utbetalningar på grund av att CSN fattat fel beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter uppskattas till 13,9 procent de felaktiga utbetalningarna, respektive 0,4 procent av alla utbetalningar. Detta är den helt dominerande orsaken till de fel som orsakas av CSN.
I slumpkontrollerna upptäckte CSN 10 ärenden där felaktiga beslut av myndigheten orsakat felaktiga utbetalningar. I två fall har CSN missat att den sökande tidigare hade skickat in en annan ansökan för samma period som den aktuella ansökan. I dessa lägen
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
121
ska CSN beakta den första ansökans ankomstdatum vid beslutet. I de felaktiga besluten hade CSN missat detta och delvis avslagit ansökningarna med hänvisning till att de hade kommit in för sent. I ett annat fall beviljade myndigheten heltid trots att intyget endast gav rätt till deltid. Ett annat exempel är då CSN tolkat att personen ansökte om studiemedel för hela terminen trots att hen bara angivit att hen sökte studiemedel för en vecka. Vidare finns exempel på felaktig inmatning av uppgifter i systemet och förbiseenden.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
CSN har inte påträffat några ärenden där utbetalningen blivit fel trots rätt beslut.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Inte heller här har CSN påträffat några felaktiga utbetalningar som orsakats av att kända ändrade förhållanden inte tagits omhand.
Förskottsfel
Det förekommer situationer där studerande får behålla utbetalade belopp trots att utbetalningen var större än den studerandes studier egentligen gav rätt till.49 Beloppen får behållas i ”god tro” och i omfattningsstudien klassificeras dessa utbetalningar som ”förskottsfel”.
Förskottsfelen (god-tro-beloppen) bedöms uppgå till 29 miljoner kronor årligen, vilket motsvarar 1,1 procent av alla utbetalningar respektive 35,4 procent av alla felaktigt utbetalade belopp.
God-tro-utbetalningar förekommer i situationer när pengar har betalats ut i förskott och den studerande gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känt vid utbetalningstillfället. Om avbrottet eller ändringen av studietakten skett före utbetalningen sker däremot ett återkrav. Återkrav av
49 Se avsnitt 2.3.1 Förskottsfel och god tro i CSN:s omfattningsstudie Felaktiga utbetalningar av
studiemedel för studier utomlands. CSN:s avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07).
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
122
studiemedel med anledning av studieavbrott och sänkt studietakt bedöms uppgå till 31 miljoner kronor. Det innebär att ungefär lika stora belopp återkrävs respektive får behållas i god tro vid studieavbrott eller ändrad studietakt.
Fel orsakade av den sökande
Av det som studerats empiriskt i CSN:s omfattningsstudie uppgick de felaktiga utbetalningarna som sökande orsakar till 1,5 procent av samtliga utbetalningar. Av samtliga studerade felaktiga utbetalningar uppskattas de sökande orsaka ungefär 51 procent, vilket motsvarar drygt 41 miljoner kronor i 2017 års utbetalningar.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
Alla upptäckta fel som den sökande har orsakat har klassificerats som misstänkt avsiktliga fel eller övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt.
När det gäller omfattningsstudien rörande studiemedel för studier utomlands bedömer CSN att samtliga uppgifter som har kontrollerats är centrala för prövningen av rätten till studiemedel. Det innebär att samtliga fall där kunden orsakat en felaktig utbetalning genom att uppge felaktiga uppgifter vid ansökan eller underlåta att meddela ändringar kategoriseras som misstänkt avsiktliga fel, om det inte finns indikationer på motsatsen.50
Av de fel som orsakats av den sökande bedöms 60 procent vara avsiktliga. Det motsvarar 30 procent av samtliga felaktiga utbetalningar eller cirka 24,5 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
50 För exempel på olika situationer som bedömts som misstänkt avsiktliga se avsnitt 3.3 i CSN:s omfattningsstudie.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
123
Fel orsakade av myndigheten
Av de studerade felaktiga utbetalningarna som CSN orsakat uppstår i huvudsak som en följd av att myndigheten fattat ett beslut som blivit felaktigt eftersom samtliga omständigheter i ärendet inte hade beaktats. Sådana fel, som kategoriseras som tillräckliga och korrekta
uppgifter, fel beslut i omfattningsstudierna, utgör 14 procent av
samtliga uppskattade felutbetalningar som gjordes av studiemedel för studier utomlands. Detta motsvarar drygt 11 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
5.6.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom studiemedel för studier utomlands är framför allt oredovisade inkomster (taxerade utomlands samt ej taxerade inkomster i Sverige och utomlands). Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport. Bosättningsvillkoret är i de flesta ersättningssystemen starkt förknippade med om en person kan anses vara bosatt i Sverige. Ofta sammanfaller det med att personen är folkbokförd i Sverige. Inom studiemedel för studier i utlandet är denna koppling inte lika självklar eftersom bosättningsvillkoret kan vara uppfyllt genom historisk bosättning eller genom anknytning. Därför har riskerna kopplade till bosättningsvillkoret i detta fall inte betraktats som en systemöverskridande risk. Denna risk bedöms därför i denna rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de systemöverskridande, som inte uppskattats empiriskt är:
• att utbildning inte håller godtagbar standard,
• att ersättningsmottagaren inte uppfyller bosättningsvillkoret,
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
124
• att felaktiga uppgifter lämnas genom maskopi alternativt korruption (mutor till lärare) eller att den studerande på annat sätt vilseleder skolan om sina skolprestationer.
Utbildningen håller inte godtagbar standard
Utbildningar som ger rätt till studiemedel för studier utomlands ska uppfylla vissa kriterier för att anses ha godtagbar standard. Samtliga skolor som har det beviljats studiemedel för har någon gång prövats. CSN bedömer att det finns en hypotetisk risk att det sker utbetalningar till skolor som godkänts en gång, men där ändrade förhållanden innebär att de inte längre lever upp till godtagbar standard.
CSN har därför tagit fram statistik om när skolor eller utbildningar som det beviljades ersättning för under läsåret 2017/18 senast blev prövade.51 Av statistiken framgår bland annat att 61 procent av det utbetalda beloppet för läsåret 2017/18 har gjorts för studier på skolor som prövats 2017 eller senare. Motsvarande siffra är 98 procent för skolor som prövats 2007 eller senare. Majoriteten av skolorna som inte prövats på länge är universitet och högskolor som kan förväntas vara mer stabila än mindre skolor, vilket innebär att riskerna torde vara begränsade.
Vi klassificerar samtliga felutbetalningar till följd av att utbildningen inte håller godtagbar standard som ett fel orsakat av myndigheten.
Eftersom ingen uppskattning av de felaktiga utbetalningarna som följd av denna risk görs i CSN:s omfattningsstudie, finns inte något överlapp med bedömningen av denna risk.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara goda.
Ersättningsmottagaren uppfyller inte bosättningsvillkoret
Studiemedel får enligt huvudregeln lämnas för studier utanför Sverige endast om den studerande har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren.
51 CSN (2019): Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands – CSN:s
avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07) s. 38–39.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
125
För att bedöma denna risk för felaktiga utbetalningar har CSN därför undersökt samtliga ansökningar om studiemedel för utlandsstudier under läsåren 2016/17 och 2017/18. Med hjälp av registeruppgifter har myndigheten följt upp hur lång sammanhängande period de sökande hade varit folkbokförda i Sverige under perioden efter den 1 juli 2011.
Resultatet, som presenteras i bilaga 2 i CSN:s omfattningsstudie, indikerar att cirka 1 procent av mottagarna kan anses tillhöra en grupp med förhöjd risk för att bosättningsvillkoret inte är uppfyllt.
Kansliets bedömning i det följande baseras på olika antaganden om andelen av denna grupp som inte uppfyller bosättningsvillkoret. Vi antar också att hälften av detta fel utgörs av misstänkt avsiktliga fel av sökande, och resterande del är orsakad av myndigheten.
Eftersom ingen uppskattning av de felaktiga utbetalningarna som följd av denna risk görs i CSN:s omfattningsstudie, finns inte något överlapp med bedömningen av denna risk.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara goda.
Fabricerade och vilseledande uppgifter
Fel kan bero på förfalskade intyg, korruption eller fusk vid examinering vid den tidigare utbildningen. Förfalskningar av studieresultat upptäcks av CSN bara om den studerande senast läste på samma skola som myndigheten vänt sig till inom kontrollerna. Korruption (att man betalar för att få intyg om antagning eller godkända resultat) och fusk vid examinering fångas inte slumpkontrollerna. Fel kan också uppstå om den studerande vilselett skolan, exempelvis genom att förfalska betyg för att bli inskriven vid skolan. Inte heller dessa fel fångas genom CSN:s slumpkontroller.
Samtliga felutbetalningar som orsakats av denna anledning har klassificerats som misstänkta fel orsakade av den sökande.
Denna typ av fabricerade och vilseledande uppgifter är av sådan kvalitet att det inte går att upptäcka i slumpkontroller. Bedömningen av de felaktiga utbetalningarna som följd av denna risk överlappar därmed inte med felaktiga utbetalningar enligt CSN:s omfattningsstudie.
Underlag för att bedöma konsekvensen av risken saknas.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
126
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Felutbetalningarna som bedöms i det följande är fördelade mellan fel orsakade av myndigheten och fel som är avsiktligt orsakade av den sökande. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Med ett försiktigt antagande om de fel som inte studerats empiriskt bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till knappt 11 miljoner kronor.
Det mest troliga antagandet om dessa fel ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på drygt 12 miljoner kronor. Det motsvarar knappt 0,5 procent av 2017 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna uppgå till drygt 20 miljoner kronor.
5.6.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 3,5 procent av studiemedel för studier utomlands betalades ut felaktigt 2018. Detta motsvarar 94 miljoner kronor i 2018 års utgifter. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
Ungefär hälften (52 procent) av alla felutbetalningar som ingår i uppskattningen orsakas av den sökande, varav knappt två tredjedelar (65 procent) av dessa bedöms vara misstänkt avsiktliga. En annan källa till felaktiga utbetalningar är det faktum att ersättningen betalas ut i förskott, vilket svarar för ungefär 31 procent av uppskattningen. Detta genererade felaktiga utbetalningar om cirka 29 miljoner kronor. Resterande felutbetalningar, cirka 18 procent, bedöms vara orsakade av myndigheten.
De totala felaktiga utbetalningarna fördelas på 3 miljoner kronor för lite respektive 91 miljoner för mycket.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
127
Tabell 5.18 Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands.
Empiriskt studerade fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt studerade fel
Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande 41,2 (1,6 %) 7 (0,3%) 48,2 (1,8%)
Varav misstänkt avsiktliga 24,5 (0,9 %) 7 (0,3%) 31,5 (1,2 %)
Fel orsakade av myndigheten 11,4 (0,4 %) 5 (0,2%) 16,4 (0,6 %) Förskottsfel 28,9 (1,1 %) - 29 (1,1%) Totalt 81,5 (3,1 %) 12 (0,5 %) 93,5 (3,5 %)
* Mest troliga antagandet.
5.7 Tillfällig föräldrapenning
5.7.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning uppskattas till 20,7 procent, vilket motsvarar 1 426 miljoner kronor per år i 2017 års utgifter.
Felutbetalningarna som studerats empiriskt uppgår med ett 95-procentigt konfidensintervall till 928–1 144 miljoner kronor, med en punktskattning på knappt 1 036 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 390 miljoner kronor.
Omfattningsstudien täcker bara in fel som orsakats av den sökande, varav 71 procent av dessa fel bedöms vara misstänkt avsiktliga.
5.7.2 Kort om tillfällig föräldrapenning
Tillfällig föräldrapenning betalas ut av Försäkringskassan och syftar till att kompensera föräldrar när de avstår förvärvsarbete vid vård av sjukt barn, vid kontaktdagar eller i samband med barns födelse. För att få ersättning måste följande förutsättningar vara uppfyllda:
• föräldern ska vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner,
• föräldern ska vara förälder till eller kunna jämställas med förälder till det barn som ansökan avser,
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
128
• föräldern ska ha behövt avstå från förvärvsarbete för att vårda barnet,
• det barn som ansökan avser ska vara bosatt i Sverige.
Tillfällig föräldrapenning baseras på den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) och syftar till att täcka upp inkomstbortfall för förlorad arbetstid. Ersättningen utbetalas med ungefär 80 procent av förälderns SGI upp till 7,5 prisbasbelopp (ungefär 700 kronor per dag under 2017) och kan utgå för hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels och en åttondels dag.
5.7.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien
Försäkringskassan genomför löpande slumpkontroller inom tillfällig föräldrapenning för att kontrollera om uppgifter om arbete och barnomsorg som lämnas av de ersättningssökande är korrekta.
Under 2017 genomfördes en fördjupad granskning av 1 013 ärenden för att utreda i vilken omfattning felaktiga utbetalningar skulle ha inträffat om kontrollen inte hade genomförts. Detta underlag utgör grunden för Försäkringskassans omfattningsstudie. Under november-december 2018 kompletterade Försäkringskassan studien med den orsaksindelning som används i detta kapitel.
Försäkringskassans omfattningsstudie är avgränsad till att undersöka om de uppgifter som den sökande angett i sin ansökan har kunnat styrkas genom kontroll mot arbetsgivare och barnomsorg. Huruvida ersättningens storlek eller verkställandet av beslut är korrekta har inte studerats.
5.7.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
De felaktiga utbetalningarna beräknas till 15 procent av de totala utbetalningarna. Uppräknat till 2017 års utbetalningar av tillfällig föräldrapenning innebär det att 1 036 miljoner kronor har betalats ut felaktigt och det 95-procentiga konfidensintervallet är 928–1 144 miljoner kronor.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
129
Tabell 5.19 Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
För mycket ersättning
1 036 (15,0 %) 1 144 (16,6 %) 928 (13,5 %)
För lite ersättning
Ej studerat Ej studerat Ej studerat
Försäkringskassans omfattningsstudie har endast studerat om den som ansökt om tillfällig föräldrapenning faktiskt avstått förvärvsarbete och om barnet varit frånvarande från förskola/skola. Omfattningsstudiens fokus har varit på dessa grundläggande villkor, varför studien enbart kunnat studera i vilken utsträckning för mycket ersättning har betalats ut.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av Försäkringskassan.
På grund av omfattningsstudiens upplägg har enbart fel orsakade av den sökande vid ansökningstillfället kunnat konstateras.
Tabell 5.20 Tillfällig föräldrapenning, felaktiga utbetalningar och typ av fel.
Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan 1 036 (15,0 %) Ej anmält ändrade förhållanden Ej studerat
Fel orsakade av sökande 1 036 (15,0 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Ej studerat Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Ej studerat Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerat Ändrade förhållanden ej omhändertagna Ej aktuellt
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat Totalt 1 036 (15,0 %)
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
130
Fel orsakade av den sökande
I omfattningsstudien upptäcktes 257 ärenden med felaktigheter. I regel rör det sig om felaktiga uppgifter om att personen har avstått arbete och vilken tid arbetet var planerat att ske. I fem ärenden har sökande ägnat sig åt annan aktivitet än vård av barn, vilket upptäckts genom kontroll av barnets deltagande i förskola/skola och i elva ärenden har en kombination av den här typen av fel upptäckts.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
Försäkringskassan har granskat de felaktiga ärendena med särskilt fokus på att urskilja vilka ärenden som bedöms vara misstänkt avsiktliga fel. Av de 257 felaktiga ärenden som upptäckts i omfattningsstudien har 154 klassats som misstänkt avsiktliga fel (60 procent). De resterande har klassificerats som övriga fel.
Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt.
För att bedöma om ett upptäckt fel kan klassas som ett misstänkt avsiktligt fel har sakkunniga från Försäkringskassan gått igenom de 257 ärenden som innehöll felaktigheter. I fall där bedömningen varit svår har även andra kompetenser deltagit vid bedömningen. Exempel på fel som förekommit är att en förälder söker tillfällig föräldrapenning samtidigt som denne arbetar eller har semester. Om den försäkrade har underlåtit att svara på kommuniceringen från Försäkringskassan har bedömningen att det föreligger ett misstänkt avsiktligt fel gjorts. Ärenden där det funnits en godtagbar förklaring till felet eller där det är sannolikt att den försäkrade missförstått hur ersättning söks har bedömts som övriga fel.
Eftersom det saknas uppgifter om hur antalet dagar fördelar sig över misstänkt avsiktliga fel och övriga fel har Försäkringskassan gjort ett antagande om att antalet felaktiga dagar är fördelade likadant i bägge grupper.52 Detta innebär att de misstänkt avsiktliga felen uppskattas till 9 procent av utbetald ersättning, eller motsvarande 620 miljoner kronor.
52 Mer om detta finns beskrivet i Försäkringskassans omfattningsstudie.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
131
Fel orsakade av myndigheten
Fel orsakade av myndigheten har inte studerats.
5.7.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom tillfällig föräldrapenning är SGI och arbetsbaserad försäkringstillhörighet. Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de så kallade systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• att förälder stannar hemma med friskt barn,
• svårkontrollerade uppgifter för vissa grupper, till exempel egenföretagare.
I bedömningen beaktar vi också att de slumpmässiga kontrollerna leder till en viss överskattning av felen.
Förälder stannar hemma med friskt barn
Flera faktorer kan vägas in i bedömningen av hur vanligt det är att en förälder stannar hemma med friskt barn.
En äldre studie av IFAU visar att de föräldrar som mottagit ett brev med information om kontroll minskar sitt uttag av tillfällig föräldrapenning med ungefär 13 procent.53 I rapporten estimerar IFAU att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 22,5 procent av utbetald tillfällig föräldrapenning. Vad som inte kunde kontrolleras
53 IFAU (2006:9): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn, s. 35 ff.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
132
var om denna breveffekt haft en avskräckande effekt så att även de som borde varit hemma med sjukt barn valde att inte vara det av rädsla att göra fel om en kontroll genomförs.
Andra faktorer som vi bedömer påverkar nivån på felutbetalningarna är ersättningens storlek i förhållande föräldrapenning. För uppskattningsvis hälften av ersättningssökande är föräldrapenningens storlek densamma som ersättningen vid tillfällig föräldrapenning.54 Det kan därmed förekomma fall där en sökande för att spara dagar med föräldrapenning istället väljer att söka tillfällig föräldrapenning för att vara hemma med friskt barn. En annan form av utbyte mellan olika ersättningssystem kan uppstå när föräldern är sjuk. För att inte ådra sig en karensdag i sjuklöneperioden kan föräldern välja att ta ut tillfällig föräldrapenning genom att istället anmäla barnet sjukt.
I vår bedömning antar vi att risken för felaktiga utbetalningar är större för föräldrar vars barn ännu inte börjat i grundskolan, eller under perioder med skollov då incitamenten för felaktigheter ökar och kontrollmöjligheterna mot skolan saknas. Detta eftersom det kan vara svårt att under längre perioder eller frekvent återkommande hålla barnet hemma från skolan.
Av delegationens attitydundersökning framgår att det finns en mer tillåtande attityd gentemot att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka, jämfört med till exempel arbeta svart samtidigt som man erhåller studiemedel.55
Eftersom denna risk inte kunnat studeras i Försäkringskassan omfattningsstudie, föreligger ingen risk för överlapp med redan studerade risker.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara osäkra, men tidigare studier ger viss indikation på storleken på felet.
54 Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar. Socialförsäkringsrapport 2013:6. 55 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2).
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
133
Svårkontrollerade uppgifter för vissa grupper, till exempel egenföretagare
För vissa grupper föreligger svårigheter att kontrollera förälderns arbetsfrånvaro gentemot en arbetsgivare. Detta gäller till exempel om föräldern i fråga är egenföretagare och således själv svarar för sin arbetsfrånvaro. Denna grupp har ingått i den kontroll Försäkringskassan genomfört, men tillförlitligheten vad gäller uppgift om arbetsfrånvaro för egenföretagare är svårbedömd. Mycket talar för att resultatet är en underskattning av de faktiska felaktiga utbetalningarna för denna grupp.
Samtidigt är nyttjandet av tillfällig föräldrapenning i denna grupp mycket lågt. Enligt Försäkringskassan är fem procent av samtliga föräldrar egenföretagare (egen firma, handels- eller kommanditbolag).56 Av dessa nyttjade endast 7,2 procent tillfällig föräldrapenning under 2010. Detta kan jämföras med nyttjandegraden på 44,1 procent för föräldrar med inkomster från anställning.
En samlad bedömning bör därför ge att en eventuell underskattning av felet på grund av opålitliga uppgifter i allt väsentligt kompenseras av ett kraftigt underutnyttjande av systemet inom denna grupp.
Företagare ingår i det urval Försäkringskassan studerat, vilket innebär att ett visst överlapp mellan Försäkringskassans omfattningsstudie och bedömningen föreligger. Detta är dock mycket begränsat, eftersom gruppen företagare är förhållandevis liten. Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara bristfälliga.
Slumpkontrollen överskattar felen något
Den slumpmässiga kontrollen inom tillfällig föräldrapenning sker innan beslut och utbetalningar. Utöver de slumpmässiga kontrollerna sker riskbaserade kontroller. De ansökningarna som väljs ut för slumpmässig kontroll väljs dock ut först och bland resterande ansökningar sker det riskbaserade urvalet för kontroll. Detta har många fördelar, t.ex. när det handlar om att utveckla och utvärdera de riskbaserade kontrollerna. Det innebär samtidigt att
56 Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar. Socialförsäkringsrapport 2013:6, s. 33 ff.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
134
resultaten från slumpkontrollen leder till en viss överskattning av felen. Anledningen är att vissa av de fel som upptäcks i slumpkontrollen skulle ha förhindrats av de riskbaserade kontrollerna, om ansökan inte hade valts ut för slumpmässig kontroll. För att undvika att felen totalt sett överskattas reduceras felen baserat på resultatet av en uppföljning av de riskbaserade kontrollerna.
Underlagen för att bedöma överskattningen får i sammanhanget anses vara ganska goda. Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning.
Med ett försiktigt antagande om de ej studerade riskernas utbredning bedömer vi att de felaktiga utbetalningarna uppgår till 165 miljoner kronor. Det motsvarar 2,4 procent av 2017 års utbetalningar.
Det mest troliga antagandet om riskerna ger en bedömd omfattning av de felaktiga utbetalningarna på 390 miljoner kronor. Det motsvarar 5,7 procent av 2017 års utbetalningar.
Med ett extensivt antagande om riskernas omfattning bedöms de felaktiga utbetalningarna till 830 miljoner kronor. Det motsvarar 12,1 procent av 2017 års utbetalningar.
5.7.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 20,7 procent av det utbetalda beloppet för av tillfällig föräldrapenning betalades ut felaktigt 2017. Detta motsvarar 1 426 miljoner kronor i 2017 års utgifter. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
135
Av det som studerats empiriskt och bedömts på annat sätt uppskattas den sökande ha orsakat samtliga fel. Ungefär tre fjärdedelar av felen är enligt det antagande som beskrivs i 5.6.4 att betrakta som misstänkt avsiktliga fel.
Tabell 5.21 Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. Empiriskt
studerade fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt underlag Bedömning av
övriga fel*
Totalt
Fel orsakade av sökande 1 036 (15,0 %) 390 (5,7 %) 1 426 (20,7 %)
Varav misstänkt avsiktliga 620 (9,0 %) 390 (5,7 %) 1 010 (14,7 %)
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat
- Ej studerat
Totalt 1 036 (15,0 %) 390 (5,7 %) 1 426 (20,7 %)
* Mest troliga antagandet.
5.8 Föräldrapenning
5.8.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna av föräldrapenning uppskattas till 2,2 procent, vilket motsvarar 642 miljoner kronor i 2016 års utgiftsnivå.
Felutbetalningarna som studerats empiriskt uppgår med ett 95-procentigt konfidensintervall till 549–643 miljoner kronor, med en punktskattning på 596 miljoner kronor. Övriga felutbetalningar uppskattas till 46 miljoner kronor.
Omfattningsstudien täcker bara in fel som orsakats av den sökande. Enligt den empiriska undersökningen är 58 procent av felen misstänkt avsiktliga fel.
5.8.2 Kort om föräldrapenning
Föräldrapenning utbetalas till försäkrad förälder som vårdar barn under tid då denne inte förvärvsarbetar eller avstår från att förvärvsarbeta. Det krävs också att föräldern är vårdnadshavare. En
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
136
vårdnadshavare har möjlighet att avstå dagar med föräldrapenning till en förälder som inte är vårdnadshavare till den som:
• har eller har haft andra gemensamma barn med vårdnadshavaren,
• är eller har varit gift med vårdnadshavaren,
• är eller har varit registrerad partner med vårdnadshavaren,
• är blivande adoptivförälder (med medgivande från socialnämnden).
Föräldrapenning ges antingen som arbetsbaserad eller som bosättningsbaserad förmån. Som arbetsbaserad förmån används den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI). När förälderns SGI inte överstiger 250 kronor per dag ges föräldrapenning istället på grundnivå, 250 kronor per dag. Ersättning på grundnivån kan vara både arbets- och bosättningsbaserad. För de föräldrar som är försäkrade för bosättningsbaserad föräldrapenning betalas ett fast belopp på lägstanivå ut, 180 kronor per dag.
Föräldrapenning ges för 480 dagar per barn som kan fördelas mellan föräldrarna. Av dessa är 90 dagar reserverade åt vardera förälder. Totalt 390 dagar betalas ut som arbetsbaserad förmån enligt SGI eller enligt grundnivån och resterande 90 dagar betalas ut på lägstanivå.
Som mest betalas ersättning ut med ungefär 80 procent av förälderns SGI upp till tio prisbasbelopp (ungefär 950 kronor per dag) och kan utgå för hel, tre fjärdedels, halv, en fjärdedels och en åttondels dag.
Utgifterna för föräldrapenning under 2016 var 29 203 miljoner kronor, enligt Försäkringskassans årsredovisning.
5.8.3 Metoder och avgränsningar
Försäkringskassans omfattningsstudie bygger på en slumpkontroll genomförd under 2016. Totalt ingick i kontrollen 1 000 slumpmässigt valda ärenden med minst en utbetalning under perioden 21 februari 2015 till 21 februari 2016. Den försäkrade skulle också ha en SGI större än noll. Slumpkontrollen riktade in sig på lämnade uppgifter om tid då man vårdat barnet genom kontroll mot arbetsgivare och förskola/skola.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
137
Försäkringskassans har skattat de felaktiga utbetalningarna baserat på utgifterna för föräldrapenning på lägstanivå och sjukpenningnivå över grundnivå. Anledningen till detta är att den kontroll som omfattningsstudien bygger på huvudsakligen endast omfattat dessa slags ersättningsdagar. Utbetalningar på grundnivådagar har inte studerats empiriskt. För detta belopp, motsvarande ungefär 2 miljarder kronor, görs istället en bedömning.
5.8.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
De felaktiga utbetalningarna beräknas till 2,2 procent av utbetald föräldrapenning på lägstanivå och sjukpenningnivå över grundnivå, som år 2016 motsvarade ungefär 27 miljarder kronor. Detta innebär att 596 miljoner kronor har betalats ut felaktigt och det 95procentiga konfidensintervallet är 549–643 miljoner kronor.
Tabell 5.22 Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
För mycket ersättning
596 (2,2 %) 643 (2,4 %) 549 (2,0 %)
För lite ersättning
Ej studerat Ej studerat Ej studerat
Försäkringskassans omfattningsstudie har studerat om den som ansökt om föräldrapenning faktiskt avstått förvärvsarbete och ägnat sig åt vård av barn genom att kontrollera om barnet varit frånvarande från förskola/skola. Omfattningsstudiens fokus har varit på dessa grundläggande villkor, varför studien enbart kunnat konstatera fall där för mycket ersättning har betalats ut.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I det följande redovisas orsakerna till de felaktiga utbetalningarna som studerats av Försäkringskassan.
Omfattningsstudiens upplägg innebär att enbart fel orsakade av den sökande har studerats. Fördelningen mellan felaktiga uppgifter lämnade vid ansökan och ändrade förhållanden som inte anmälts går dock inte att avgöra utifrån omfattningsstudien.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
138
Tabell 5.23 Föräldrapenning, felaktiga utbetalningar och typ av fel.
Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan
-
Ej anmält ändrade förhållanden
-
Fel orsakade av sökande 596 (2,2 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Ej studerat Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Ej studerat Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerat Ändrade förhållanden ej omhändertagna Ej studerat
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat Totalt 596 (2,2 %)
Fel orsakade av den sökande
Totalt upptäcktes 116 ärenden som innehöll någon form av felaktighet. I 65 av dessa ärenden rör de felaktiga uppgifterna arbete och arbetstid, 21 ärenden rör barnets deltagande i förskola/skola och resterade 30 rör en kombination av dessa två kategorier.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande
Försäkringskassans bedömning visar att 67 av de 116 felaktiga ärenden som upptäckts i omfattningsstudien kan klassas som misstänkt avsiktliga fel (58 procent). De resterande har klassificerats som övriga fel.
Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt.
Bedömningen av huruvida ett upptäckt fel kan klassas som ett misstänkt avsiktligt fel har genomförts av sakkunniga på Försäkringskassans. De har gått igenom de 116 ärenden som innehöll felaktigheter. I de fall där bedömningen varit svår har även andra kompetenser deltagit vid bedömningen. Fel som kan förekomma är att en förälder söker föräldrapenning samtidigt som
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
139
denne arbetar eller har semester. Om den försäkrade har underlåtit att svara på kommuniceringen från Försäkringskassan har bedömningen att det föreligger ett misstänkt avsiktligt fel gjorts.
Fel orsakade av myndigheten
Fel orsakade av myndigheten har inte studerats.
5.8.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
I detta avsnitt redovisas bedömningar som delegationens kansli har gjort av de viktigaste riskerna som inte har studerats empiriskt i omfattningsstudien. Syftet med bedömningarna är att möjliggöra en mer komplett uppskattning av de felaktiga utbetalningarna av föräldrapenning.
Vi beskriver varje risk och underlaget för att bedöma riskens effekt separat. Vi redovisar dock bedömningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av dessa risker samlat.
De så kallade systemöverskridande risker som är aktuella inom föräldrapenning är SGI, arbetsbaserad försäkringstillhörighet (för SGI-baserad ersättning) och bosättningsbaserad försäkringstillhörighet (för övriga ersättningar). Dessa risker studeras och redovisas i en kommande rapport.
De viktigaste riskerna för felaktiga utbetalningar, förutom de så kallade systemöverskridande, som inte studerats empiriskt är:
• att förälder arbetar samtidigt vid uttag av föräldrapenning på grundnivå,
• om antal timmar och/eller omfattning stämmer för vissa svårkontrollerade grupper, till exempel egenföretagare.
Förälder arbetar samtidigt vid uttag av föräldrapenning på grundnivå
De felaktiga utbetalningarna beräknades till 2,2 procent av utbetalningarna av föräldrapenning på lägstanivå och sjukpenningnivå över grundnivå. Försäkringskassan har i sin studie inte uppskattat felen för dagar på grundnivå.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
140
Utgifterna som inte studerats uppgår till drygt 2,1 miljarder kronor under det studerade året.57 Dessa utbetalningar utgör 7 procent av de totala utbetalningarna av föräldrapenning. I syfte att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar bland alla utbetalningar inom föräldrapenning har vi antagit att andelen felaktiga utbetalningar bland dessa utbetalningar är densamma som de som uppmätts i studien. Till de felaktiga utbetalningarna läggs då 46 miljoner kronor, samtidigt som andelen fel förblir densamma bland alla utbetalningar. Mindre justeringar i antaganden om felfrekvenserna bland dessa utbetalningar skulle ha marginell betydelse för uppskattningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Denna bedömning har gjorts på utgifter som inte studerats av Försäkringskassan, och medför ingen risk för dubbelräkning av felaktiga utbetalningar.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara ganska goda.
Svårkontrollerade uppgifter för vissa grupper, till exempel egenföretagare
För vissa grupper föreligger svårigheter att kontrollera förälderns arbetsfrånvaro gentemot en arbetsgivare. Detta gäller till exempel om föräldern i fråga är egenföretagare och således själv svarar för sin arbetsfrånvaro. Denna grupp har ingått i den kontroll Försäkringskassan genomfört, men tillförlitligheten vad gäller uppgift om arbetsfrånvaro för egenföretagare är svårbedömd. Mycket talar för att resultatet är en underskattning av de faktiska felaktiga utbetalningarna för denna grupp.
Enligt Försäkringskassan58 är fem procent av samtliga föräldrar egenföretagare (egen firma, handels- eller kommanditbolag). Det kan förekomma att egenföretagare väljer att i viss utsträckning ta ut föräldraledighet, men också arbeta samtidigt. Detta skulle dock bara avse de företagare som har en verksamhet som möjliggör arbete
57 Enligt Försäkringskassans årsredovisning 2016 var de totala utgifterna 29 203 miljoner kronor. I Försäkringskassans omfattningsstudie har utbetalningar om 27 091 miljoner kronor studerats. Studien har alltså inte studerat utbetalningar om 2 112 miljoner. 58 Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar. Socialförsäkringsrapport 2013:6, s. 33 ff.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
141
hemifrån. Denna risk rör således endast en delmängd av den mindre andelen företagare.
Företagare ingår i det urval Försäkringskassan studerat, vilket innebär att ett visst överlapp mellan Försäkringskassans omfattningsstudie och bedömningen föreligger. Detta är dock mycket begränsat, eftersom gruppen företagare är förhållandevis liten.
Underlagen för att bedöma konsekvensen av risken får i sammanhanget anses vara mycket bristfälliga.
Samlad bedömning av fel som inte studerats empiriskt
Utifrån underlagen som står till förfogande för att bedöma konsekvenserna av de risker som inte studerats empiriskt gör delegationens kansli följande bedömningar.
De risker för felaktiga utbetalningar som inte studerats empiriskt bedöms uppgå till 46 miljoner kronor. Dessa tillkommer eftersom bedömningen omfattat samtliga utbetalningar av föräldrapenning. Den totala andelen fel förblir densamma. Fördelningen mellan misstänkt avsiktliga och övriga fel bedöms vara oförändrad.
5.8.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
När de empiriskt studerade felen kompletteras med bedömningar av vissa risker som inte studerats empiriskt blir den sammanvägda bedömningen att 2,2 procent av det utbetalda beloppet av föräldrapenning betalades ut felaktigt 2016. Detta motsvarar 642 miljoner kronor av 2016 års utgifter på totalt 29,2 miljarder kronor.
I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
I syfte att uppskatta omfattningen på de misstänkt avsiktliga felen har kansliet gjort två antaganden. Dels att de felaktigt utbetalade dagarna har samma fördelning av ersättningsnivåer och dagbelopp som populationen och dels att dessa dagar fördelar sig över misstänkt avsiktliga och övriga fel enligt samma proportioner som på ärendenivå.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
142
De fel som ingår i uppskattningen orsakas av den som ansöker om föräldrapenning, varav drygt hälften (58 procent) bedöms vara misstänkt avsiktligt.
Tabell 5.24 Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning. Empiriskt studerade
fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel
Totalt
Fel orsakade av sökande 596 (2,0 %) 46 (0,2 %) 642 (2,2 %)
Varav misstänkt avsiktliga 344 (1,2 %) 27 (0,1 %) 371 (1,3 %)
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat
- Ej studerat
Totalt 596 (2,0 %) 46 (0,2 %) 642 (2,2 %)
5.9 Statligt tandvårdsstöd
5.9.1 Sammanfattning
De felaktiga utbetalningarna från det statliga tandvårdsstödet uppskattas till 5,5 procent, vilket med ett 95-procentigt konfidensintervall motsvarar 224–381 miljoner kronor, med en punktskattning på 302 miljoner kronor per år i 2016 års utgifter. Beräkningen vilar enbart på en empirisk omfattningsstudie. Vi bedömer att övriga fel i sammanhanget är så pass små att vi avstår från att bedöma omfattningen. Den enda osäkerheten förknippad med beräkningen är därmed en statistisk osäkerhet.
Samtliga fel är orsakade av den sökande (vårdgivare), varav två tredjedelar (67 procent) av dessa fel bedöms vara misstänkt avsiktliga.
5.9.2 Kort om det statliga tandvårdsstödet
Det statliga tandvårdsstödet består av två bidrag, allmänt tandvårdsbidrag (ATB) och särskilt tandvårdsbidrag (STB), samt ett högkostnadsskydd. Det allmänna tandvårdsbidraget är 300 kronor per år för personer i åldrarna 30–64 år. För personer i åldrarna 24–29 år samt äldre än 64 år är ATB 600 kronor per år. Särskilt tandvårdsbidrag betalas ut till patienter som har en sjukdom eller en
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
143
funktionsnedsättning som medför risk för försämrad tandhälsa. Det ges med 600 kronor per halvår.
Högkostnadsskyddet ska skydda mot alltför höga tandvårdskostnader. När patientens tandvårdskostnader överstiger 3 000 kronor täcker högkostnadsskyddet 50 procent av den överstigande kostnaden.59 När kostnaderna överstiger 15 000 kronor täcker högkostnadsskyddet 85 procent av kostnaderna. Det statliga tandvårdsstödet är till för patienterna men betalas ut till vårdgivarna som i sin tur drar av tandvårdsstödet från patientens pris.
Det statliga tandvårdsstödet skiljer sig mycket från övriga förmåner som administreras av Försäkringskassan. Systemet är i det närmaste helt automatiserat där det i nästan alla ärenden betalas ut ersättning direkt utifrån vad vårdgivarna anger i sina ansökningar. Detta innebär att det finns risk för att ärenden och utbetalningar godkänns, som inte hade blivit godkända om Försäkringskassan hade kontrollerat underlagen vid ansökan. I ärenden som bedöms ha hög risk för felaktiga utbetalningar görs efterhandskontroller där vårdgivarna måste skicka in underlag som styrker den vård och kostnad som de angett i sin ansökan. Om informationen i efterhandskontrollen visar att informationen i ansökan varit felaktig gör Försäkringskassan ett återkrav. För vårdgivare som grovt missköter sig kan sanktioner sättas in som innebär att vårdgivaren måste skicka in underlag innan utbetalning sker.
5.9.3 Metoder och avgränsningar i den empiriska omfattningsstudien
Denna omfattningsstudie bygger på en slumpkontroll som Försäkringskassan genomför varje år för att mäta de felaktiga utbetalningarna från tandvårdsstödet. För att uppskatta andelen felaktiga utbetalningar har Försäkringskassan kontrollerat att de uppgifter om diagnos/tillstånd och åtgärder som rapporterats till Försäkringskassan är korrekta. Uppgifterna avser till exempel journaler, röntgenbilder och kvitton. Efterhandskontrollerna har genomförts på avslutade ersättningsperioder. En ersättningsperiod gäller under ett år från att behandlingen börjar, där tandvårdsstöd i
59 Kostnaden beräknas utifrån ett referenspris som är ett fast pris som bestäms av Tandvårds- och läkemedelsverket (TLV) för varje åtgärd som ger rätt till statligt tandvårdsstöd.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
144
form av högkostnadsskydd har betalats ut. Tidsperioden som undersöks är år 2016, men eftersom en ersättningsperiod kan påbörjas närsomhelst under året har ett visst överlapp skett. Vissa ersättningsperioder inleddes därför redan 2015-07-01 medan de sista ersättningsperioderna kan ha avslutats senast 2017-06-30.
Ersättningsperioder där enbart ATB och/eller STB har betalats ut har avgränsats bort i studien. Inom dessa ersättningsperioder bedöms risken för felaktiga utbetalningar av ATB och/eller STB som låg och dessutom med låga belopp.
Utifrån avgränsningarna valdes 3 000 ersättningsperioder ut vilket motsvarade 15 450 patientbesök. Urvalet gjordes med hjälp av stratifierat slumpmässigt urval. Det innebar att alla ersättningsperioder initialt delades in i 12 (3x2x2) grupper utifrån tre kriterier:
1. Vårdgivarkategori (Privat, Landsting, Annan (till exempel högskolor)),
2. Högkostnadsskydd (Över eller under 15 000 kr),
3. Geografi (Större stad eller inte enligt SKL:s definition).
Som minimigräns valdes 50 perioder till varje stratum, detta för att ha en möjlighet att göra en korrekt uppskattning av andelen fel i varje stratum. I efterhand har ytterligare två strata skapats när resultaten från strata viktats ihop. För en mer detaljerad beskrivning av urvalet se Försäkringskassans omfattningsstudie i den separata bilagedelen till denna rapport.
I slumpkontrollen som denna studie bygger på har endast fel som görs av vårdgivarna undersökts. Eventuella fel som begås av Försäkringskassans handläggare och utredare har inte tagits i beaktande. Då misstänkt avsiktliga eller övriga fel inte specifikt ingick som parametrar i den stratifierade slumpkontrollen har Försäkringskassan inte kunnat avgöra huruvida de felaktiga utbetalningarna kan anses vara misstänkt avsiktliga eller övriga fel.
5.9.4 Resultaten av den empiriska omfattningsstudien
Den beloppsmässiga andelen felaktiga utbetalningar uppskattas till cirka 5,5 procent. Uppräknat till 2016 års utgiftsnivå motsvarar det
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
145
302 miljoner kronor och det 95-procentiga konfidensintervallet är 224–381 miljoner kronor. Utgifterna för 2016 uppgick till 5,5 miljarder kronor.
Tabell 5.25 Felaktiga utbetalningar av statligt tandvårdsstöd
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
För mycket ersättning
302 (5,5 %) 381 (6,9 %) 224 (4,0 %)
För lite ersättning
Ej studerat Ej studerat Ej studerat
Samtliga felutbetalningar som studerats avser situationer där det betalades ut för mycket ersättning.
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
I denna omfattningsstudie har dels ersättningens konstruktion, dels studiens avgränsningar medfört att det endast gått att studera felaktiga utbetalningar som orsakats av felaktiga uppgifter vid
ansökan.
Tabell 5.26 Statligt tandvårdsstöd, felaktiga utbetalningar och typ av fel.
Empiriskt studerade fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning och andel
Felaktiga uppgifter vid ansökan 302 (5,5 %) Ej anmält ändrade förhållanden Ej aktuellt
Fel orsakade av sökande (vårdgivaren) 302 (5,5 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Ej studerat Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Ej studerat Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerat Ändrade förhållanden ej omhändertagna Ej aktuellt
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat Totalt 302 (5,5 %)
De felaktiga uppgifterna som lämnas vid ansökan om ersättning handlar framförallt om att patientens diagnos/tillstånd eller utförda åtgärder inte uppfyller villkoren i försäkringen. Det kan till exempel
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
146
handla om att den nedsättning patienten har i munnen inte motsvarar det vårdgivaren angett eller att vårdgivaren inte utfört den åtgärd som angetts på ett korrekt sätt. I många av dessa fall finns ett annat tillstånd eller åtgärd som vårdgivaren istället borde ha angett respektive utfört. Då görs ett återkrav på den inrapporterade åtgärden och samtidigt görs en tilläggsutbetalning på den åtgärd som vårdgivaren borde ha valt. Den felaktiga utbetalningen blir då skillnaden mellan dessa två belopp.
En felaktig uppgift vid ansökan kan också avse situationer där vårdgivaren i efterhandskontrollen inte kan styrka utförd vård med underlag. Det handlar om att dokumentation inte har kommit in, är bristfällig eller inte styrker diagnos/tillstånd och åtgärder som vårdgivaren rapporterat in vid ansökan. Dessa underlag begärs in från vårdgivarna vid en efterhandskontroll. Vårdgivaren ska kunna styrka att diagnosen/tillståndet och vården berättigar till högkostnadsskydd. Om vårdgivaren inte inkommer med dessa underlag anses det vara en felaktig utbetalning.60
Andra typer av felaktiga uppgifter som lämnats i ansökan handlar om att vårdgivaren angett fel belopp som patienten har fått betala.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av sökande (vårdgivaren)
I den omfattningsstudie som Försäkringskassan genomfört har man inte undersökt huruvida felen kan anses vara misstänkt avsiktliga eller inte.
5.9.5 Bedömning av vissa risker som inte studerats empiriskt
Försäkringskassan har framhållit att det finns risk för att oseriösa vårdgivare ansluts till det statliga tandvårdsstöd som sedan kan begära ut ersättning felaktigt. Vi bedömer dock att sådana felutbetalningar som begås av oseriösa aktörer i stor utsträckning fångas av de slumpkontroller som Försäkringskassans studie bygger
60 För en närmare beskrivning av situationer som genererar sådana felutbetalningar, se bilagedelen till denna rapport, Försäkringskassans omfattningsstudie Felaktiga utbetalningar
från statligt tandvårdsstöd, s 7–8.
Rapport 4 Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
147
på. Därmed finns inget behov av att bedöma konsekvenserna av denna risk.
För att öka jämförbarheten mot övriga omfattningsstudier har kansliet, utifrån återkravsbeloppen i den aktuella slumpkontrollen, gjort en grov bedömning av förhållandet mellan misstänkt avsiktliga fel och övriga fel.
Kriterierna som satts upp är att återkravet ska överstiga 1 000 kronor av för mycket utbetald ersättning och ska utgöra mer än 25 procent av det utbetalda beloppet. Utfallet har sedan viktats enligt stratifieringsvikterna som använts i omfattningsstudien för att räkna upp beloppen. Fördelningen mellan misstänkt avsiktliga fel och övriga fel har baserats på denna uppräkning. Kansliets bedömning, utifrån de antaganden som beskrivs ovan, är att 68 procent av det felaktiga utbetalda beloppet är misstänkt avsiktligt.61 Det innebär att drygt 200 miljoner kronor bedöms vara misstänkt avsiktliga fel, vilket motsvarar 3,7 procent av det som betalades ut 2016.
5.9.6 Uppskattningen av felaktiga utbetalningar
Av resultatet från den empiriska omfattningsstudien uppskattas de felaktiga utbetalningarna till 302 miljoner kronor. Detta motsvarar 5,5 procent av utbetalningarna av det statliga tandvårdsstödet i 2016 års utgiftsnivå. I denna uppskattning ingår inte felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
Felen som uppskattats empiriskt orsakas av vårdgivarna. Försäkringskassan har inte andel som kan anses vara misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel.
61 Med kriterierna som kansliet använt bedömdes 24 procent av återkravsärendena vara misstänkt avsiktliga fel.
Ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
Rapport 4
148
Tabell 5.27 Felaktiga utbetalningar av statligt tandvårdsstöd. Empiriskt
studerade fel och bedömningar av övriga fel
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empiriskt
underlag
Bedömning av
övriga fel
Totalt
Fel orsakade av sökande (vårdgivare)
302 (5,5 %)
- 302 (5,5 %)
Varav misstänkt avsiktligt*
- 203 (3,7 %) 203 (3,7 %)
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat
- Ej studerat
Totalt 302 (5,5 %)
- 302 (5,5 %)
* Bedömning.
Det är värt att notera att majoriteten av de felaktiga utbetalningarna (i belopp mätt) uppstår inom högkostnadsskyddet. Eftersom risknivåerna i högkostnadsskyddet respektive ATB/STB varierar är det viktigt att följa felnivåerna i respektive ersättningstyp. För att på ett rättvisande sätt följa utvecklingen av felaktiga utbetalningar över tid blir denna distinktion ännu viktigare, särskilt när utgifterna för ATB har ökat, och kommer öka ytterligare, närmaste åren till följd av höjda bidragsnivåer. Om ingen distinktion görs leder ökade utgifter för ATB – allt annat lika – till en sänkt andel felaktiga utbetalningar från det statliga tandvårdsstödet.
149
6 Slutsatser del 1
Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, IAF, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten har efter överenskommelse med delegationen genomfört totalt nio empiriska omfattningsstudier. Myndigheternas arbetsinsats har varit betydande och avgörande för genomförandet av dessa studier. Ett viktigt syfte med de empiriskt grundade omfattningsstudierna är att de bidrar till säkra uppskattningar. De studerade felen har i de flesta fallen kompletterats med vissa bedömningar.
De nio ersättningssystemen som studerats sträcker sig över flera politikområden och ansvaret för systemen är fördelade på totalt fem myndigheter och arbetslöshetskassorna. De samlade utgifterna som studerats uppgår till 83,6 miljarder kronor. Omfattningsstudierna har avsett olika studieår, i de flesta fall 2017 eller 2018.
I detta kapitel sammanställer vi resultaten från de nio omfattningsstudierna som vi redogjort för i kapitel 6. Vi presenterar omfattningen av fel och ersättningssystemens utgifter för det år som respektive studie avser. Vi avstår från att räkna om de felaktiga utbetalningarna till ett givet år eftersom det skulle medföra ytterliga inslag av osäkerhet.62
6.1 Felaktiga utbetalningar från de nio studerade ersättningssystemen
De felaktiga utbetalningarna för de nio studerade systemen uppgår till 5,1 miljarder kronor per år, vilket motsvarar 6,1 procent av utgifterna. Den övervägande delen av felen, 94 procent, är för
62 För den som ändå vill räkna om de felaktiga utbetalningarna så de avser samma år bör andelen fel under studieåret multipliceras med utgifterna för det önskade året.
Slutsatser del 1
Rapport 4
150
mycket utbetald ersättning. Felutbetalningarna uppgår till 4,8 miljarder kronor vilket motsvarar 5,7 procent av utgifterna.
För lite utbetald ersättning motsvarar 308 miljoner kronor. För lite utbetald ersättning förekommer främst i ersättningssystem där besluten är av tillsvidarekaraktär och förhållanden kan ändras till fördel för den enskilde. Av de 308 miljonerna kronor som betalades ut för lite stod bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd för 264 miljoner kronor. Dessa ersättningar kännetecknas av många men små felaktiga utbetalningar.
Variationen i andelen felaktiga utbetalningar mellan ersättningssystemen är stor. De felaktiga utbetalningarna inom föräldrapenningen uppskattas till 2,2 procent av utgifterna medan motsvarande siffra för tillfällig föräldrapenning är 20,7 procent.
Tabell 6.1 Felaktiga utbetalningar
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Studieår Studerade utgifter**
Felaktiga utbetalningar
Varav för mycket
Arbetslöshetsförsäkringen
2017 12 156 509 (4,2 %) 475 (3,9 %)
Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
2017 9 070 748 (8,2 %) 485 (5,3 %)
Dagersättning till asylsökande 2015 2017 1 533*** 80 (5,2 %) 73 (4,8 %) Lönebidrag 2018 11 599 777 (6,7 %) 777 (6,7 %) Nystartsjobb 2018 4 989 492 (9,9 %) 492 (9,9 %) Studiemedel för studier i utlandet
2018 2 653 94 (3,5 %) 91 (3,4 %)
Tillfällig föräldrapenning
2017 6 885 1 426 (20,7 %) 1 426 (20,7 %)
Föräldrapenning*
2016 29 203 642 (2,2 %) 642 (2,2 %)
Statligt tandvårdsstöd*
2016 5 520 302 (5,5 %) 302 (5,5 %)
Totalt
83 608 5 070 (6,1 %) 4 762 (5,7 %)
*Bedömdes ej ha väsentlig risk. ** I de flesta fallen studeras samtliga utgifter det året studien avser. *** Avser ett genomsnitt av de studerade utgifterna de tre studieåren.
I den resterande delen av detta kapitel redovisar vi de felaktiga utbetalningarna huvudsakligen utifrån för mycket utbetalt. I de fall för lite utbetald ersättning ingår i analysen framgår detta.
Majoriteten av de felaktiga utbetalningarna har uppskattats med empiriska metoder. De risker som inte studerats empiriskt har istället bedömts av delegationens kansli. Felaktiga utbetalningar som
Rapport 4 Slutsatser del 1
151
har orsakats av fel i systemöverskridande uppgifter, såsom folkbokföringsuppgifter, ingår inte i dessa bedömningar.
Tabell 6.2 Empiriskt studerade och bedömda felaktiga utbetalningar
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Empirisk
studerade fel
Bedömning av
övriga fel
Felaktiga utb.
totalt
% av felen som studerats empiriskt
Arbetslöshetsförsäkringen 372 (3,1 %) 103 (0,8 %) 475 (3,9 %)
78 %
Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
463 (5,1 %) 22 (0,2 %) 485 (5,3 %)
95 %
Dagersättning till asylsökande
70 (4,6 %) 3 (0,2 %) 73 (4,8 %)
96 %
Lönebidrag 475 (4,1 %) 302 (2,6 %) 777 (6,7 %)
61 %
Nystartsjobb 363 (7,3 %) 129 (2,6 %) 492 (9,9 %)
74 %
Studiemedel för studier i utlandet
78 (3,0 %) 12 (0,5 %) 91 (3,4 %)
86 %
Tillfällig föräldrapenning 1 036 (15,0 %) 390 (5,7 %) 1 426 (20,7 %)
73 %
Föräldrapenning 596 (2,0 %) 46 (0,2 %) 642 (2,2 %)
93 %
Statligt tandvårdsstöd 302 (5,5 %) 0 (0,0 %) 302 (5,5 %)
100 %
Totalt 3 755 (4,5 %) 1 007 (1,2 %) 4 762 (5,7 %)
79 %
Av sammanställningen ovan framgår att 79 procent av de felaktiga utbetalningarna är empiriskt grundade och att andelen varierar mellan 61 och 100 procent i de olika ersättningssystemen.
Osäkerheten i de felaktiga utbetalningar som baseras på bedömningar är större än de felutbetalningar som baseras på de empiriska studierna. Vi redogör för osäkerheten nedan.
6.2 Osäkerheten i uppskattningarna varierar mellan studierna
Omfattningsstudierna är utformade utifrån ersättningssystemens beskaffenheter och dess risker. Därför varierar metoderna delvis mellan studierna. Hur stor andel av de felaktiga utbetalningarna som omfattas av den empiriska kärnan, och därmed hur stor del som vilar på bedömningar, varierar också mellan studierna. En viktig faktor i sammanhanget är hur många svårkontrollerade risker som ersättningssystemet innehåller.
Slutsatser del 1
Rapport 4
152
Vi bedömer att de flesta kontrollerbara riskerna har kunnat studeras empiriskt. Den empiriska delen av respektive omfattningsstudie omgärdas främst av statistisk osäkerhet som redovisas i form av konfidensintervall. De empiriskt studerade riskerna utgör majoriteten av de väsentliga riskerna.
Bedömningarna av risker som inte studerats i omfattningsstudierna är mer osäkra eftersom dessa ofta är av sådan art att de inte låter sig mätas enkelt. Underlagen för att bedöma konsekvenserna av dessa risker är därmed begränsade.
Vår samlade bedömning är att den empiriska kärnan i uppskattningarna är tillräcklig för att sammanställa och jämföra resultaten mellan de olika studierna, om än med viss försiktighet.
6.2.1 Konfidensintervall för de empiriskt uppskattade felen
Osäkerheten i de empiriska delarna av omfattningsstudierna består i huvudsak av en statistisk osäkerhet. Storleken på de slumpmässiga stickproven har haft en avgörande betydelse för den statistiska osäkerheten. I några fall har vissa nödvändiga antaganden gjorts och dessa framgår då tydligt av omfattningsstudien.
Tabell 6.3 Konfidensintervall (95 %) för felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns Nedre gräns
Arbetslöshetsförsäkringen 372 (3,1 %) 499 (4,1 %) 248 (2,0 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
463 (5,1 %) 543 (6,0 %) 384 (4,2 %)
Dagersättning till asylsökande 70 (4,6 %) 92 (6,0 %) 55 (3,6 %) Lönebidrag* 475 (4,1 %) 552 (4,8 %) 403 (3,5 %) Nystartsjobb* 363 (7,3 %) 416 (8,3 %) 304 (6,1%) Studiemedel för studier i utlandet
78 (3,0 %) 133 (5,0 %) 24 (0,9 %)
Tillfällig föräldrapenning 1 036 (15,0 %) 1 144 (16,6 %) 928 (13,5 %) Föräldrapenning** 596 (2,2 %) 643 (2,4 %) 549 (2,0 %) Statligt tandvårdsstöd 302 (5,5 %) 381 (6,9 %) 224 (4,1 %)
Totalt 3 755 (4,5 %) 4 403 (5,3 %) 3 119 (3,7 %)
* Inget regelrätt konfidensintervall. ** Andelar beräknade utifrån omfattningsstudiens studerade 27 miljarder kronor i utbetalningar.
Rapport 4 Slutsatser del 1
153
Eftersom de empiriskt studerade riskerna i stor utsträckning bygger på representativa urval har 95-procentiga konfidensintervall räknats fram. Av dessa framgår att osäkerheten i de empiriska uppskattningarna är liten.
De felaktiga utbetalningarna som studerats empiriskt i studierna visar att felen uppgår till mellan 3,1 och 4,4 miljarder kronor årligen, med ett uppmätt medelvärde (punktskattning) på nästan 3,8 miljarder kronor. Det motsvarar ett spann på 3,7 till 5,3 procent, med ett medelvärde på 4,5 procent. Förutom i tabellen ovan använder vi punktskattningen i samtliga tabeller och analyser i detta kapitel.
6.2.2 Osäkerheten i bedömningarna av fel som inte studerats empiriskt
Omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av risker som inte studerats empiriskt i omfattningsstudierna har bedömts av delegationens kansli. Syftet har varit att få en så heltäckande uppskattning av felens omfattning som möjligt. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna har uppskattats i form av tre scenarion, ett
försiktigt, ett mest troligt och ett extensivt.
Denna typ av bedömningar är osäkra. Det mest troliga scenariot kan betraktas som en kvalificerad bedömning baserat på det underlag som funnits tillgängligt. I det extensiva och det försiktiga scenariot har de parametrar som har betydelse för bedömningen justerats (dessa parametrar beskrivs i avsnitt 4.3). Syftet har varit att åskådliggöra vilken betydelse antagandena har för bedömningen av de felaktiga utbetalningarna. Dessa scenarier ska därför inte tolkas som maximi- eller miniminivåer utan snarare som känslighetsanalyser.
Slutsatser del 1
Rapport 4
154
Tabell 6.4 Scenarier för bedömning av felaktiga utbetalningar som inte studerats empiriskt
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Mest troligt
antagande
Extensivt antagande
Försiktigt
antagande
Arbetslöshetsförsäkringen 103 (0,9 %) 194 (1,6 %) 44 (0,4 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
22 (0,5 %) 43 (0,2 %)
8 (0,1 %)
Dagersättning till asylsökande
3 (0,2 %)
4 (0,3 %) 1 (0,1 %)
Lönebidrag 302 (2,6 %) 505 (4,4 %) 87 (0,8 %) Nystartsjobb 129 (2,6 %) 260 (5,2 %) 52 (1,0 %) Studiemedel för studier i utlandet
12 (0,5 %) 20 (0,7 %) 11 (0,4 %)
Tillfällig föräldrapenning 390 (5,7 %) 830 (12,1 %) 165 (2,4 %) Föräldrapenning 46 (0,2 %) 46 (0,2 %) 46 (0,2 %) Statligt tandvårdsstöd 0 0 0
Totalt 1 007 (1,2 %) 1 902 (2,2 %) 414 (0,5 %)
Av tabellen ovan framgår vad de felaktiga utbetalningarna uppskattats till vid de tre olika scenarierna. Spridningen mellan de olika scenarierna är större ju sämre underlagen för att bedöma felen varit. Vi använder det mest troliga scenariot i våra beräkningar av felen.
6.2.3 Resultaten är betydligt säkrare än tidigare uppskattningar
Säkerheten i beräkningarna av de felaktiga utbetalningarna är hög eftersom de till 79 procent baseras på resultat från de empiriska studierna. Till detta lägger vi bedömningar som baseras på det mest
troliga scenariot av fel som inte studerats empiriskt.
Jämfört med tidigare samlade uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna som gjorts med expertbedömningar, är säkerheten i våra omfattningsstudier betydligt högre, både sammantaget och för varje enskilt system.
Rapport 4 Slutsatser del 1
155
6.3 Orsaker till felaktiga utbetalningar
Delegationen har tagit fram en orsaksindelning som till stora delar har tillämpats i omfattningsstudierna. Syftet med orsaksindelningen är att på ett så enhetligt sätt som möjligt identifiera vad som orsakat felen och om felen kan hänföras till myndigheten eller den sökande. I de fall den sökande orsakat den felaktiga utbetalningen har det gjorts en bedömning huruvida det kan misstänkas ha skett avsiktligt eller inte.
6.3.1 Sökande orsakar mest felaktiga utbetalningar
Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan och ej anmälda ändrade förhållanden har i omfattningsstudierna klassificerats som orsakade av den sökande. Övriga fel anses ha orsakats eller kunnat förhindras av myndigheterna eller arbetslöshetskassorna. Resultatet och förhållandet (andelen) mellan myndigheten och sökande påverkas av den kontrollnivå som myndigheten eller arbetslöshetskassan tillämpar i den initiala prövningen och under tid med ersättning.
Utrymmet för myndighetsfel är begränsade i de system där sådana fel inte har studerats.63 Dessa system har en hög automatiseringsgrad och saknar omständigheter som kan ändras under tid med ersättning. De högautomatiserade systemen har också relativt tydliga regelverk och saknar inslag av svåra bedömningar, vilket minskar antalet potentiella felkällor i jämförelse med de andra systemen.
För att få en jämförbar och heltäckande bild utgår vi från att myndighetsfelen är i det närmaste obefintliga i dessa system och vi beräknar dessa som 0 procent.
63 Fel orsakade av myndigheten har inte studerats inom statligt tandvårdsstöd, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning.
Slutsatser del 1
Rapport 4
156
Tabell 6.5 Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande och myndigheten
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Sökande Myndighet Totalt fel
Arbetslöshetsförsäkringen 253 (2,1 %) 222 (1,8 %) 475 (3,9 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd*
465 (5,1 %) 20 (0,3 %) 485 (5,3 %)
Dagersättning till asylsökande**
12 (0,8 %) 45 (2,4 %) 58 (3,7 %)
Lönebidrag 381 (3,3 %) 396 (3,4 %) 777 (6,7 %) Nystartsjobb 162 (3,2 %) 330 (6,6 %) 492 (9,9 %) Studiemedel för studier i utlandet**
48 (1,8 %) 16 (0,5 %) 64 (2,4 %)
Tillfällig föräldrapenning 1 426 (20,7 %)
0 (0,0 %) 1 426 (20,7 %)
Föräldrapenning 642 (2,2 %)
0 (0,0 %) 642 (2,2 %)
Statligt tandvårdsstöd 302 (5,5 %)
0 (0,0 %) 302 (5,5 %)
Totalt 3 691 (4,4 %) 1 029 (1,2%) 4 721 (5,7 %)
* Uppskattning där oklart (20 mnkr) fördelats med samma proportion som resterande felutbetalningar. ** Exklusive förskottsfel.
Den samlade uppskattningen indikerar att drygt 1 miljard kronor betalas ut för mycket på grund av myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Med delegationens orsaksindelning innebär det att ungefär 22 procent av de felaktiga utbetalningarna orsakas av myndigheterna och arbetslöshetskassorna. Resterande 78 procent uppskattas vara orsakade av sökande. Nivån varierar dock betydligt mellan de olika ersättningssystemen. Om de högautomatiserade systemen exkluderas ur analysen blir fördelningen mellan myndigheter och sökande 45 respektive 55 procent.
Rapport 4 Slutsatser del 1
157
6.3.2 Majoriteten av felen orsakade av sökande är misstänkt avsiktliga
Tabell 6.6 Misstänkt avsiktliga fel orsakade av sökande
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Misstänkt avsiktliga
Övriga fel,
sökande
Sökande totalt
Arbetslöshetsförsäkringen 133 (1,1 %) 120 (1,0 %) 253 (2,1 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
79 (0,9 %)* 386 (4,3 %)* 465 (5,1 %)**
Dagersättning till asylsökande 11 (0,7 %)
2 (0,1 %) 12 (0,8 %)
Lönebidrag 305 (2,6 %) 76 (0,7 %) 381 (3,3 %) Nystartsjobb 141 (2,8 %) 21 (0,4 %) 162 (3,2 %) Studiemedel för studier i utlandet
32 (1,2 %) 16 (0,6 %) 48 (1,8 %)
Tillfällig föräldrapenning 1 050 (15,3 %) 376 (5,5 %) 1 426 (20,7 %) Föräldrapenning 371 (1,3 %) 271 (0,9 %) 642 (2,2 %) Statligt tandvårdsstöd 204 (3,7 %) 98 (1,8 %) 302 (5,5 %)
Totalt 2 325 (2,8 %) 1 366 (1,6 %) 3 691 (4,4 %)
* Bedömd nivå. ** Uppskattning där oklart (20 mnkr) fördelats med samma proportion som resterande felutbetalningar.
En utgångspunkt för orsakindelningen som tillämpats inom omfattningsstudierna är att samtliga fel orsakade av den sökande ska bedömas för att avgöra om felet kan anses vara misstänkt avsiktligt eller inte. Med misstänkt avsiktliga fel menas felaktiga utbetalningar som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få mer ersättning än vad hen egentligen har rätt till.
Sökande uppskattas orsaka felaktiga utbetalningar motsvarande 3,7 miljarder kronor, eller 4,4 procent av samtliga utbetalningar. Av de totalt 4,7 miljarderna som betalades ut för mycket uppskattar vi att sökande orsakar 78 procent av dessa.
Av de nio välfärdssystem som studerats vänder sig tre av dessa till bland annat aktörer med kommersiella intressen, det gäller nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd. De felaktiga utbetalningarna i dessa system har uppskattats till 9,9, 6,7 respektive 5,5 procent. Felen i dessa tre system som arbets- respektive vårdgivare orsakar uppskattas till 845 miljoner kronor varav 650 miljoner kronor betraktas vara misstänkt avsiktliga fel.
Slutsatser del 1
Rapport 4
158
Av felen som orsakas av sökande, enligt delegationens definition och orsaksindelning, uppskattar vi att 63 procent är misstänkt avsiktliga fel. Inom bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstödet uppskattas 17 procent av felen orsakade av den sökande vara misstänkt avsiktliga (lägst). Inom lönebidrag är andelen 87 procent (högst).
Andelen av de totala utgifterna som vi uppskattat som misstänkt avsiktliga fel är klart högst inom tillfällig föräldrapenning (TFP), där drygt 15 procent av de totala utbetalningarna uppskattas vara misstänkt avsiktliga. Nästan hälften (45 procent) av det som uppskattats som misstänkt avsiktligt i de nio ersättningssystemen uppstår inom TFP.
6.3.3 Uppgifter som är felaktiga, otillräckliga eller ej omhändertagna är den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar
Ser vi på de totala felen, både för mycket och för litet, har uppgifter och underlag en helt avgörande betydelse för att det ska bli korrekta utbetalningar i de studerade ersättningssystemen. I tabellen nedan har vi sammanställt resultaten som härrör till orsakskategorier med denna innebörd. Resultaten har fördelats på de fel, som enligt orsakskategoriseringen, orsakas av den sökande respektive myndighet.
Rapport 4 Slutsatser del 1
159
Tabell 6.7 Felaktiga utbetalningar på grund av ej korrekta, tillräckliga eller omhändertagna uppgifter
Miljoner kronor (% av de felaktiga utbetalningarna)
Ej korrekta uppgifter vid ansökan & ej anmält ändrade
förhållanden
Ej tillräckliga
uppgifter för att fatta
korrekta beslut & ej
omhändertagit
ändrade förhållanden
Felaktiga utbetalningar
Arbetslöshetsförsäkringen* 253 (50 %) 158 (31 %)
509
Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
678 (91 %)
7 (1 %)
748
Dagersättning till asylsökande 12 (16 %)
30 (38 %)
80
Lönebidrag 381 (49 %) 346 (45 %)
777
Nystartsjobb 162 (33 %) 278 (57 %)
492
Studiemedel för studier i utlandet
48 (51 %)
1 (1 %)
94
Tillfällig föräldrapenning 1 426 (100 %)
0 1 426
Föräldrapenning 642 (100 %)
0
642
Statligt tandvårdsstöd 302 (100 %)
0
302
Totalt 3 905 (77 %) 820 (16 %) 5 070
* Vi har gjort bedömningen att de fel som härrör från att Arbetsförmedlingen inte har lämnat underrättelse till arbetslöshetskassorna bör klassificeras som ”Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut” eftersom arbetslöshetskassorna inte har tillräckliga underlag för att fatta ett korrekt beslut om eventuell sanktion.
Totalt sett uppskattas 93 procent av felutbetalningarna bero på att uppgifter är felaktiga inte tillräckliga för att fatta korrekta beslut på eller av att ändrade uppgifter inte omhändertagits. Av de felaktiga utbetalningarna orsakas 77 procent av att felaktiga uppgifter lämnas i ansökan eller att ändrade förhållanden inte anmäls.
6.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar i olika typer av ersättningssystem
6.4.1 Ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda
En central del i delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av ersättningssystem där risken för felaktiga utbetalningar är betydande. Delegationen har genomfört omfattningsstudier av sju ersättningssystem som bedömdes vara särskilt riskfyllda. I bedömningen av risknivån i respektive
Slutsatser del 1
Rapport 4
160
ersättningssystem ingick även risker för fel som innebär att för lite ersättning betalas ut. Därför ingår även för lite i tabellen nedan.
Tabell 6.8 Ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda
Avser för mycket och för lite utbetalt
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Myndighet Sökande
Totalt
Arbetslöshetsförsäkringen 256 (2,1 %) 253 (2,1 %) 509 (4,2 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd*
50 (0,6 %) 678 (7,5 %) 748 (8,2 %)
Dagersättning till asylsökande**
45 (2,9%) 12 (0,8%) 80 (5,2 %)
Lönebidrag 396 (3,4%) 381 (3,3 %) 777 (6,7 %) Nystartsjobb 330 (6,6 %) 162 (3,3 %) 492 (9,9 %) Studiemedel för studier i utlandet** 16 (0,6 %) 48 (1,8 %) 94 (3,5 %) Tillfällig föräldrapenning 0 (0,0 %) 1 426 (20,7 %) 1 426 (20,7 %)
Totalt 1093 (2,2 %) 2960 (6,1 %) 4 126 (8,4 %)
* Totalsumman inkluderar även 20 miljoner kronor där det var okänt vem orsakade felet. ** Totalsumman inkluderar förskottsfel.
Andelen felaktiga utbetalningar i ersättningssystem som bedömdes särskilt riskfyllda uppskattas till 8,4 procent och varierar mellan 3,5 procent och 20,7 procent.
Tillfällig föräldrapenning sticker ut betydligt i sammanhanget där 20,7 procent av utgifterna uppskattas vara felaktiga.
Förutom studiemedel för studier i utlandet och arbetslöshetsförsäkringen har alla system som på förhand bedömdes vara särskilt riskfyllda en uppskattad felnivå som är högre än 5 procent, vilket får anses vara betydande. I det statliga tandvårdsstödet, som inte bedömdes som riskfyllt, är den uppskattade felnivån 5,5 procent. Det indikerar att riskvärderingsmodellen som tagits fram för att värdera och jämföra risknivåer mellan olika ersättningssystem tjänat sitt syfte förhållandevis väl. Det finns dock anledning att utveckla modellen ytterligare för framtida riskvärderingar. Hur detta kan göras återkommer vi med i vårt betänkande.
Rapport 4 Slutsatser del 1
161
6.4.2 Systemens egenskaper ger upphov till olika typer av fel
I det följande grupperar vi ersättningssystemen i två kategorier utifrån vissa gemensamma systemegenskaper. Den första gruppen består av de högautomatiserade systemen och den andra av system med inslag av manuell handläggning.
Högautomatiserade ersättningssystem
Systemen med hög automatiseringsgrad som omfattningsstuderats har stora ärende- och utbetalningsmängder gemensamt. Andelen ärenden som blir föremål för manuell kontroll, i syfte att säkra att centrala uppgifter i ansökan är korrekta, är förhållandevis låg. Kontrollerna görs dels slumpmässigt i allmänpreventivt syfte, dels riktat mot områden eller ansökningar där risken för fel bedöms vara större.
Tabell 6.9 System med hög automatiseringsgrad och låg kontrollnivå
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Myndighet
Sökande Varav misstänkt
avsiktliga
Tillfällig föräldrapenning
0 (0 %) 1 426 (20,7 %) 1 050 (15,3 %)
Föräldrapenning
0 (0 %) 642 (2,2 %) 371 (1,3 %)
Statligt tandvårdsstöd
0 (0 %) 302 (5,5 %) 204 (3,7 %)
Totalt
0 (0 %) 2 370 (5,7 %) 1 625 (3,9 %)
De felaktiga utbetalningarna för dessa tre högautomatiserade system uppskattas till 2,4 miljarder kronor, vilket motsvarar 5,7 procent av de sammantagna utgifterna. Omfattningsstudierna visar att det är felaktiga uppgifter i ansökan som orsakar den absoluta majoriteten av de felaktiga utbetalningarna i dessa system. Uppskattningen av andelen misstänkt avsiktliga fel är också hög. Av felen i dessa tre system uppskattas 69 procent vara misstänkt avsiktliga.
System med större inslag av manuell handläggning
System med större inslag av manuell handläggning är mindre homogena än de högautomatiserade. Därför är det också naturligt
Slutsatser del 1
Rapport 4
162
att orsakerna till felen varierar i större utsträckning. Ersättningssystemen med inslag av manuell handläggning har dock gemensamt att handläggarna behöver bedöma ett omfattande material i den initiala prövningen av rätten till ersättning. Det påverkar beslutets utfall och därmed utbetalningen. I omfattningsstudierna har normal variation mellan handläggare i olika bedömningar inte betraktats som felaktigheter. En bedömning av en handläggare ska vara uppenbart utanför bedömningsutrymmet för att det ska räknas som en felaktig utbetalning.
I dessa ersättningsystem ligger ofta tonvikten i handläggningen vid den initiala prövningen (ansökan). Ersättningarna utbetalas generellt över en längre tidsperiod. Det innebär att viktiga förhållanden kan ändras under tid med ersättning som leder till felaktiga utbetalningar om dessa inte anmäls till eller kontrolleras av myndigheten respektive arbetslöshetskassan. Myndigheterna och arbetslöshetskassorna styr i stor utsträckning hur djuplodade kontrollerna ska vara i den initiala prövningen samt hur ofta och hur noggrann man är i att säkerställa att uppgifterna fortfarande är aktuella.
Tabell 6.10 System med större inslag av manuell handläggning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Myndighet
Sökande Varav misstänkt
avsiktligt
Arbetslöshetsförsäkringen 222 (1,8 %) 253 (2,1 %) 133 (1,1 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
20 (0,2 %) 465 (5,1 %) 79 (0,9 %)
Dagersättning till asylsökande
39 (2,5 %) 12 (0,8 %) 11 (0,7 %)
Lönebidrag 396 (3,4 %) 381 (3,3 %) 305 (2,6 %) Nystartsjobb 330 (6,6 %) 162 (3,2 %) 141 (2,8 %) Studiemedel för studier i utlandet
13 (0,5 %) 48 (1,8 %) 32 (1,2 %)
Totalt 1 020 (2,4 %) 1 321 (3,1 %) 701 (1,7 %)
I ersättningssystemen med inslag av manuell handläggning är utrymmet för myndighetsfel av naturliga skäl större. I dessa system uppskattas myndigheterna och arbetslöshetskassorna betala ut drygt 1 miljard kronor för mycket ersättning varje år. Det motsvarar
Rapport 4 Slutsatser del 1
163
2,4 procent av systemens samlade utbetalningar. Motsvarande siffror för sökande är 1,3 miljarder kronor och 3,1 procent, varav drygt hälften uppskattas vara misstänkt avsiktliga.
Det finns variation i felnivån och i orsakerna till felen mellan systemen som innehåller inslag av manuell handläggning.
I lönebidrag och nystartsjobb är det vanligt att handläggningen av det initiala beslutet inte innehåller tillräckliga underlag. De beloppsmässigt största felutbetalningarna orsakas av att underlag saknas som visar att den arbetssökande kvalificerar sig för stöden.
Inom arbetslöshetsförsäkringen orsakas de felaktiga utbetalningarna främst av att Arbetsförmedlingens handläggare inte meddelar arbetslöshetskassan om den arbetssökandes sökaktivitet. Arbetsförmedlingens handläggares agerande, att anmäla den arbetssökande till arbetslöshetskassan eller inte, påverkar därmed vilken information som arbetslöshetskassan fattar sitt beslut och sin utbetalning på.
För dagersättning till asylsökande handlar felutbetalningarna i stor utsträckning om att uppgifter om ändrade förhållanden inte beaktas av Migrationsverket. Vissa av ändringarna agerar myndigheten på direkt men utbetalningen kan då redan vara verkställd. Dessa fel har i omfattningsstudierna kategoriserats som förskottsfel.
Inom bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd uppstår felen framförallt av att ändrade förhållanden inte kommer till Pensionsmyndighetens kännedom. Ansvaret för att meddela ändrade förhållanden vilar till stora delar på ersättningsmottagaren. Samtidigt kan myndigheten förhindra en betydande del av de felaktiga utbetalningarna genom att kontrollera centrala uppgifter med jämna mellanrum efter det initiala beslutet.
För studiemedel för studier utomlands är den huvudsakliga orsaken till felaktiga utbetalningar att ersättningstagaren inte anmäler ändrade förhållanden, till exempel studieavbrott eller ändrad studietakt. En annan större orsak till felaktiga utbetalningar är så kallade förskottsfel. Dessa uppstår i situationer där pengar betalts ut i förskott och den studerande exempelvis gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känd vid utbetalningstillfället.
165
Del 2. Expertbedömningar av felaktiga
utbetalningar från några större ersättningssystem
167
7 Expertbedömningar
7.1 Inledning
Delegationen har i sitt arbete med att studera omfattningen av felaktiga utbetalningar fokuserat på de system där risken för felaktiga utbetalningar är som störst. Som redovisas i föregående kapitel, har nio ersättningssystem omfattningsstuderats med i huvudsak empiriska metoder, varav sju av dessa bedömdes vara särskilt riskfyllda.
Delegationen ska också bedöma omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Mot bakgrund av delegationens tidsbegränsade uppdrag och de resurser myndigheterna har kunnat ställa till delegationens förfogande har det inte varit möjligt att genomföra fler empiriska studier. Därför har delegationen som komplement till de empiriskt grundade omfattningsstudierna genomfört expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. Dessa är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i Sverige samt ekonomiskt bistånd. Ersättningarna administreras av Försäkringskassan, CSN respektive kommunerna.
Tillvägagångssättet har varit att använda metoden Expert Elicitation. I detta kapitel redogör vi för metoden och hur den har tillämpats inom ramen för delegationens arbete. I nästa kapitel redovisar vi resultatet av expertbedömningarna.
7.2 Expert Elicitation som metod
Expert Elicitation är en metod som används för att extrahera ämnesexperters kunskap för att uppskatta okända kvantiteter. De riktlinjer som förespråkas inom Expert Elicitation för hur man ska gå till väga för att göra uppskattningar med hjälp av ämnesexperter
Expertbedömningar
Rapport 4
168
baserar sig på tvärvetenskaplig forskning där flertalet forskningsämnen (t.ex. statistik och psykologi) bidragit.64 Den procedur som tillämpas syftar till att göra underlagen för bedömningarna så transparenta, välgrundade och objektiva som möjligt.
Experterna har tillgång till befintliga fakta (data, statistik och annan relevant information) och kombinerar fakta med sin specifika yrkeskompetens på området (t.ex. från kontrollverksamhet, handläggning, forskning). Osäkerheten i uppskattningarna redovisas i form av ett spridningsmått, ett osäkerhetsintervall. Spridningen (osäkerhetsintervallet) i uppskattningarna blir normalt större ju mindre empiriskt grundat underlag som finns tillgängligt och om ämnesexperterna gör olika bedömningar baserat på underlaget. En redovisning av osäkerhetsintervall åskådliggör spridningen mellan experternas uppskattningar och den osäkerhet som är förknippad med uppskattningarna.
I tillämpningen av Expert Elicitation rekommenderas en variation av ämnesexperter för att frågeställningen ska belysas från olika perspektiv. På en myndighet kan sammansättningen av experter bestå av till exempel handläggare, specialister, analytiker och verksamhetsutvecklarare. De utvalda personerna ska med sin specialistkompetens och bakgrund kunna göra kvalificerade bedömningar för att besvara frågeställningen.
Experterna gör sina uppskattningar i form av sannolikhetskurvor. Baserat på experternas individuella uppskattningar beräknas ett så kallat väntevärde fram. Väntevärdet är det mått som anger var sannolikhetskurvan har sin tyngdpunkt.
För att åskådliggöra spridningen i experternas bedömning av det totala felet redovisat ett 90-procentigt osäkerhetsintervall. Det är ett intervall inom vilket 90 procent av experternas uppskattningar ligger. I redovisningen redogör vi endast för det 90-procentiga intervallet.
7.3 Tillämpningen av Expert Elicitation
Det primära syftet med expertbedömningarna är att skatta andelen felaktiga utbetalningar från de aktuella ersättningssystemen. Till
64 Se vidare i bilagedelen till denna rapport för en mer detaljerad beskrivning. Expert Intelligence (2019): Omfattningsbedömningar med Expert Elicitation.
Rapport 4 Expertbedömningar
169
skillnad från de empiriska studierna ingår i expertbedömningarna även felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter, såsom folkbokföringsuppgifter i expertbedömningarna.
I detta avsnitt beskriver vi hur Expert Elicitation tillämpats inom ramen för detta arbete.
7.3.1 Studieprotokoll tas fram
Arbetet inleddes med att konsulten Johan Ekstedt (metodansvarig och seminarieledare för expertbedömningarna) tillsammans med delegationens kansli skapade ett så kallat studieprotokoll. Syftet med studieprotokollet är att beskriva hur varje delstudie (ett per studerat ersättningssystem) ska genomföras. Det skapar även samsyn bland deltagarna om vad som ska åstadkommas och vilken arbetsinsats som experterna kan förvänta sig av arbetet. Ett annat viktigt syfte med studieprotokollet är att säkerställa att tillvägagångsätt och framtagandet av resultat följer en på förhand bestämd metodik.
7.3.2 Kunskapsunderlag sammanställs
Inför att experterna påbörjar arbetet med att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna tas ett kunskapsunderlag fram. Kunskapsunderlaget är en sammanställning av all tillgänglig information som är relevant för att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från det aktuella ersättningssystemet. Det kan till exempel bestå av data, statistik, rapporter, riskanalyser och andra relevanta underlag för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Underlagen som använts av experterna i respektive omfattningsbedömning återges i korthet i den separata bilagedelen till denna rapport.
Kunskapsunderlaget täcker dock sällan alla orsaker till felaktiga utbetalningar. Även på områden där det finns bra kunskapsunderlag saknas det ofta underlag för att kunna kvantifiera de felaktiga utbetalningarna. I vissa fall kan felen vara kvantifierade baserat på ett urval som inte är slumpmässigt, varför resultaten då inte är representativa för hela populationen.
Expertbedömningar
Rapport 4
170
När kunskapsunderlaget är sammanställt bestäms hur det ska användas för att kvantifiera felen. Sammanställningen av kunskapsunderlaget samordnas av konsulten och en ansvarig per myndighet. I arbetet med att bedöma ekonomiskt bistånd var konsulten ensam samordnare för detta arbete.
7.3.3 Omfattningsseminarier genomförs
Konsulten har också varit seminarieledare för expertbedömningarna. Vid varje omfattningsseminarium har mellan 4 och 6 experter deltagit. För varje ersättningssystem som bedömts har två seminarier genomförts, totalt 8 stycken.
Inför det första seminariet får experterna läsa igenom och själva bidra till att komplettera kunskapsunderlaget. Syftet med den första seminariedagen är att gå igenom frågeställningen, diskutera kunskapsunderlaget och bidra till kunskapsutbyte mellan experterna. Under det första seminariet tydliggörs avgränsningarna, orsakindelningen och definitioner tillsammans med delegationens kansli. Experterna får även öva på att uttrycka sig med hjälp av sannolikheter samtidigt som de uppmärksammas på psykologiska fallgropar som är vanliga i samband med intuitiva bedömningar. Efter det första seminariet får experterna i uppgift att arbeta fram en individuell omfattningsbedömning. Detta för att förhindra beroendeförhållanden mellan experterna. Syftet är att varje expert ska göra självständiga och oberoende bedömningar.
Under det andra seminariet redovisar experterna sina respektive uppskattningar. Diskussioner förs i syfte att förstå experternas olika sätt att skatta de felaktiga utbetalningarna samt ge möjlighet att resonera kring varandras tillvägagångssätt och antaganden. Syftet är att kvalitetssäkra det arbete och de uppskattningar som gjorts.
Experterna har efter det andra seminariet getts möjlighet att justera sina uppskattningar om nya insikter framkommit under seminariet. Därefter skickar experterna in sina slutliga uppskattningar till konsulten. De slutliga uppskattningarna ligger sedan till grund för den slutliga bedömningen av felen i respektive ersättningssystem.
Rapport 4 Expertbedömningar
171
7.3.4 Åtgärder för att motverka skeva bedömningar
Av studieprotokollet framgår hur sammansättningen av experterna bör se ut och de kriterier som i så stor utsträckning som möjligt ska vara uppfyllda av deltagande experter. I den samlade avrapporteringen av de fyra expertbedömningarna har experterna avidentifierats. Detta för att skapa större utrymme för oberoende bedömningar i förhållande till den egna myndigheten.
Externa sakkunniga och experter från Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) bjöds in att delta på omfattningsseminarierna för sjukpenning och sjukersättning. Myndigheten avböjde dock att delta.
När det gäller expertbedömningar av de system som Försäkringskassan och CSN ansvarar för handplockade respektive myndighet experter till seminarierna i syfte att få en tillfredsställande spridning av kompetenser. Experter till seminarierna för ekonomiskt bistånd rekryterades istället genom frivillig anmälan och hade därför inte lika stor spridning av kompetens (se vidare avsnitt 8.4.3).
7.4 Bättre förutsättningar jämfört med tidigare expertbedömningar
7.4.1 Bättre kunskapsunderlag
Inom all form av expertbedömning gäller att ju bättre underlag som experterna kan ankra sina bedömningar i desto mindre behöver de ”gissa” och desto säkrare blir skattningarna. Tillgången på statistik och verksamhetsnära data är betydligt bättre idag än när FUTdelegationen genomförde sina bedömningar. Vissa av experterna som deltagit i 2018 års bedömningar deltog även i bedömningar av felaktiga utbetalningar på uppdrag av FUT-delegationen. Dessa experter har bekräftat att kunskapsunderlaget idag är bättre än vid tidigare genomförda expertbedömningar. Den sammantagna bedömningen är att experterna i denna omgång haft klart bättre förutsättningar att genomföra bedömningarna.
Expertbedömningar
Rapport 4
172
7.4.2 Oberoende inspektionsmyndighet
Idag finns en fristående tillsynsmyndighet (ISF) som självständigt utövar tillsyn över Försäkringskassans (och Pensionsmyndighetens) områden vars rapporter har använts i bedömningarna. Detta förhållande gällde inte vid tidigare expertbedömningar som gjorts av FUT-delegationen och inom ramen för Samverkansuppdraget.
7.4.3 Strukturerad orsaksindelning och spridningsmått
En annan skillnad mot tidigare bedömningar är att vi låtit bedömningarna göras mer strukturerat eftersom de har gjorts utifrån en på förhand utvecklad orsakskategori.
Inom ramen för delegationens expertbedömningar har även ett spridningsmått tillförts för att tydliggöra osäkerheten (spridningen) i experternas bedömningar av respektive orsak. Högre spridningsmått ger en tydlig indikation om var osäkerheten i bedömningen är större och var underlaget för att bedöma omfattningen är sämre. Spridningsmåttet som används är kvartilavstånd som illustrerar skillnaden mellan den nedre och övre kvartilen i experternas skattningar. Ju större kvartilavstånd desto större spridning mellan experternas bedömningar.
7.5 Fastslagen orsaksindelning används även vid expertbedömningarna
Delegationen har genom olika arbetsgrupper tagit fram en orsaksindelning som har använts i omfattningsstudierna. Samma orsaksindelning används även i expertbedömningarna för att öka enhetligheten och möjliggöra vissa jämförelser mellan systemen som studerats empiriskt och de som bedömts genom expertbedömning.
Orsaksindelningen beskrivs närmare avsnitt 4.4. I det följande ges en kort sammanfattning av orsaksindelningen eftersom resultatredovisningen i kapitel 8 utgår från den.
Rapport 4 Expertbedömningar
173
7.5.1 Totalt fel i respektive ersättningssystem
För varje ersättningssystem redovisas en bedömning av hur mycket ersättning som betalats ut för mycket, och hur mycket som betalats ut för lite. Resultaten är avrundade men andelen felaktiga utbetalningar redovisas med en decimals noggrannhet. Detta beror på att beräkningarna baserar sig på matematiska formler som ger exakta tal. Avrundningarna är anpassade till det sammanhang de redovisas i och ska inte tolkas som att resultatet är säkrare ju mindre det är avrundat.
Experternas bedömning av felaktiga utbetalningar där för mycket ersättning betalats ut redovisas med ett 90-procentigt osäkerhetsintervall. Inom detta intervall ligger 90 procent av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna. Osäkerhetsintervallet kompletteras med en punktskattning som är medelvärdet för experternas sammanlagda bedömning.
Experternas omfattningsbedömning av det som betalats ut för lite redovisas endast i form av ett medianvärde per ersättningssystem.
7.5.2 Orsaker till fel
Orsaksindelningen kategoriserar de felaktiga utbetalningarna utifrån var i ärendekedjan felet uppstår. Experterna har fått bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna utifrån varje orsaksindelning. Tillsammans utgör felen i respektive orsakskategori de totala felaktiga utbetalningarna från det aktuella ersättningssystemet.
Till varje bedömning som experterna gjort av respektive orsak redovisas även kvartilavståndet.
175
8 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
I detta kapitel redovisar vi expertbedömningar av felaktiga utbetalningar från sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i Sverige och ekonomiskt bistånd.
Experterna har bedömt omfattningen av de felaktiga utbetalningarna avseende år 2017 eftersom det var året för de senast tillgängliga helårsuppgifterna när arbetet med seminarierna påbörjades.
Beloppen för expertbedömningarna är avrundade men redovisas med upp till en decimals noggrannhet eftersom beräkningarna basers på matematiska formler som ger exakta tal. Avrundningarna är anpassade till det sammanhang de redovisas i och ska inte tolkas som att resultatet är säkrare ju mindre det är avrundat.
I den separata bilagedelen till denna rapport finns den fullständiga avrapporteringen av expertbedömningarna.65 Av den framgår bl.a. experternas kompetens och sammansättning samt vilka underlag experterna använt för sina bedömningar.
8.1 Sjukpenning
Utgångspunkt för bedömningarna av sjukpenning är utgifterna för år 2017 som uppgick till 32,5 miljarder kronor. I dessa utgifter ingår inte statliga ålderspensionsavgifter för sjukpenning som uppgick till nästan 3,7 miljarder kronor.
65 Expert Intelligence (2019): Omfattningsbedömningar med Expert Elicitation. Underlagsrapporten finns publicerad i den separata bilagedelen till denna rapport.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
176
8.1.1 Sammanfattning
Av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna ligger 90 procent inom intervallet 1,2–7,0 procent. Detta motsvarar 384–2 262 miljoner kronor per år. Osäkerhetsintervallet är genomsnittligt i relation till övriga system som bedömts med denna metod. I genomsnitt uppskattar experterna att 3,7 procent av det utbetalda beloppet för sjukpenning var felaktigt vilket motsvarar 1,2 miljarder kronor.
Därtill uppskattar experterna att 0,1 miljarder kronor betalats ut för lite.
Experterna bedömer att drygt hälften (55 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av den enskilde när hen lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan eller inte anmäler ändrade förhållanden. Resterande 45 procent av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av myndigheten.
Bland fel som enskilda orsakar (648 miljoner kronor) bedömer experterna att nästan två tredjedelar (62 procent) kan vara misstänkt avsiktligt.
8.1.2 Kort om sjukpenning
En person har rätt till sjukpenning vid sjukdom som sätter ned hans eller hennes arbetsförmåga med minst en fjärdedel. För att kunna få sjukpenning krävs att personen är försäkrad i Sverige för arbetsbaserade förmåner och att personen har en sjukpenninggrundande inkomst (SGI). SGI beräknas av Försäkringskassan baserat på den sökandes årsinkomst och arbetstid. SGI är därför en förutsättning och en viktig parameter för att kunna betala ut rätt ersättning till den enskilde. År 2017 fick 606 000 personer sjukpenning och de totala utgifterna uppgick till drygt 36 miljarder kronor.66
Regelverket för sjukpenning har hög komplexitet med svåra bedömningar och gränsdragningar vilket är en riskfaktor. Bedömningen av arbetsförmågan görs i förhållande till olika bedömningsgrunder enligt rehabiliteringskedjans fastställda
66 Försäkringskassan (2018): Årsredovisning 2017. I utgifterna ingår statliga ålderspensionsavgifter på 3,7 miljarder kronor.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
177
tidsramar. Var i rehabiliteringskedjan en person befinner sig eller hur den tillämpas beror på hur länge sjukperioden har pågått och om personer är anställd, arbetslös eller egen företagare
En annan risk för felaktiga utbetalningar är att personer arbetar samtidigt som de uppbär sjukpenning.
8.1.3 För mycket respektive för lite utbetalt
Experterna uppskattar i genomsnitt att andelen för mycket utbetald ersättning uppgår i till 3,7 procent av totalt utbetalt belopp på 32,3 miljarder kronor år 2017. Bedömningen motsvarar felaktiga utbetalningar på 1 180 miljoner kronor. Osäkerhetsintervallet i uppskattningen är genomsnittligt i förhållande till övriga system som bedömts med denna metod. Av experternas sammantagna uppskattning ligger 90 procent inom intervallet 1,2–7,0 procent.
Experterna bedömer samtidigt att 93 miljoner kronor betalats ut för lite.
Tabell 8.1 Felaktiga utbetalningar av sjukpenning fördelat på för mycket respektive för lite utbetald ersättning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns för
osäkerhetsintervall
(90%)
Nedre gräns för osäkerhetsintervall
(90 %)
För mycket 1 180 (3,7 %) 2 262 (7,0 %) 384 (1,2 %) För lite 93 (0,3 %) - -
8.1.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar
I det följande redovisas orsakerna och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som experterna bedömt.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
178
Tabell 8.2 Sjukpenning, orsaker till felaktiga utbetalningar*
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Andelen av
felen
Spridning i bedömningar (kvartilavstånd)
Felaktiga uppgifter vid ansökan 417 (1,3 %) 35 %
31 %
Ej anmält ändrade förhållanden 232 (0,7 %) 20 %
8 %
Fel orsakade av sökande
648 (2,0 %)
55 %
-
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
142 (0,4 %) 12 %
5 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
150 (0,5 %) 13 %
30 %
Utbetalning fel, trots rätt beslut 114 (0,4 %) 10 %
5 %
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
127 (0,4 %) 11 %
11 %
Fel orsakade av myndigheten 532 (1,6 %) 45 %
-
Totalt 1 180 (3,6 %)
-
*Avser endast för mycket utbetalt.
Felaktig uppgift vid ansökan
Experterna bedömer att 35 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan. Det motsvarar 417 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. De största felen inom denna kategori bedömer experterna bero på brister och felaktigheter i uppgifterna om arbetsförmågan, om tid då personen avstått arbete (men i realiteten vårdat ett sjukt barn vid deltidssjukskrivning) och om faktiskt utfört arbete i det egna företaget.
Spridning i experternas bedömning :
Bland de sex orsakskategorier som tillämpas är kvartilavståndet (31 procent) i denna kategori högst. Nedan förklaras vad som bidragit till den höga spridningen. För 2017 summerar återkrav/skadestånd och förhindrade felaktiga utbetalningar till cirka 60 miljoner kronor. Till det måste experterna göra antaganden om mörkertalet för att fånga samtliga fel.
De aktuella experternas yrkesroll har påverkat hur de härleder den felaktiga utbetalningen och vad som orsakat den. Experter som
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
179
arbetar med att utföra kontroller anser att felaktiga utbetalningar i större utsträckning beror på felaktiga uppgifter från den sökande. Experter med annan yrkesinriktning tenderar att i större utsträckning bedöma sådana felaktiga utbetalningar vara orsakade av myndigheten. Ett annat exempel är när experterna fått bedöma felaktiga utbetalningar som fattas på otillräckliga uppgifter vid beslutstillfället, t.ex. när läkarintygen är bristfälliga. Experter med kontrollbakgrund har i större utsträckning bedömt att sådana brister är orsakade av den enskilde (orsakskategori 1). Experter med annan yrkesinriktning har däremot i större utsträckning bedömt att sådana fel är orsakade av att myndigheten fattat beslut på otillräckliga underlag (orsakskategori 3 Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut).
Ej anmält ändrade förhållanden
Experterna bedömer att 20 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande inte anmäler ändrade förhållanden. Det motsvarar 232 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori är att personen, utan att meddela Försäkringskassan, börjar arbeta mer vid deltidssjukskrivning, börjar arbeta mer innan beviljad sjukskrivningsperiod löpt ut, inte anmäler att hen blivit arbetslös (innebär sänkt ersättning) eller rest utanför EES/EU utan medgivande från Försäkringskassan.
Spridning i experternas bedömning :
Uppskattningen är genomsnittlig med avseende på spridningen. Kvartilavståndet i experternas bedömning är på 8 procent. Utgångspunkt för skattningen bygger på underlag om återkrav/skadestånd och förhindrade felaktiga utbetalningar från kontrollutredningsverksamheten. Till detta har experterna tillfört ett antagande om mörkertalet som skapar spridning i experternas uppskattning.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
Experterna bedömer att 12 procent av de felaktiga utbetalningarna kan härledas till att myndigheten fattat felaktigt beslut på grund av
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
180
otillräckliga underlag. Det motsvarar 142 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. Experterna bedömer att de vanligaste orsakerna till att det inte går att fatta ett korrekt beslut är då tillräcklig utredning om arbetsförmåga och om arbetsgivares möjlighet att anpassa arbetet saknas.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är förhållandevis säker. Experterna är relativt ense om hur stor andel av de totala felen som härrör till denna orsakskategori. Kvartilavståndet på 7 procent för denna orsak är den näst lägsta i denna expertbedömning. För denna orsakskategori ansåg experterna att den rättsliga kvalitetsuppföljningen tillsammans med det stickprov som enheten Intern försäkringskontroll (IFK) tar fram går att använda för att bedöma de felaktiga utbetalningarna. De relativt säkra uppskattningarna återspeglar sig i den låga spridningen av experternas punktskattningar.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Experterna bedömer att 13 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att Försäkringskassan fattar fel beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter. Punktskattningen motsvarar 150 miljoner i 2017 års utgiftsnivå.
I denna kategori ingår fel där beslut och beloppet kopplat till beslutet ligger uppenbart utanför bedömningsutrymmet. Exempel på sådana felaktiga beslut är när arbetsförmågans nedsättning bedöms på ett sätt som uppenbart inte är förenliga med de tillgängliga uppgifterna. Felaktiga bedömningar kan ske i samband med nybeviljande men också i pågående sjukfall vid 180dagarsbedömningarna.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är förhållandevis osäker. Kvartilsavståndet uppgår till 30 procent och tillsammans med orsakskategori 1 är spridningen i dessa högst bland de sex orsakskategorierna. Experterna upplevde området som svårbedömt då det saknas lämpliga underlag att använda i uppskattningen. För att de rättsliga kvalitetsgranskningarna ska kunna användas hade det krävts att flera
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
181
av varandra oberoende granskare hade granskat samma ärenden. Kvalitetsgranskningarna genomförs dock inte på det sättet. Trots de kvalitetsbrister som uppdagas i dessa granskningar kan utbetalningen vara korrekt.
Utbetalning fel trots rätt beslut
Experterna bedömer att 10 procent av alla felaktiga utbetalningarna är felaktiga trots att rätt beslut fattats. Punktskattningen motsvarar 114 miljoner i 2017 års utgiftsnivå.
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori är hänförlig till att handläggarna måste registrera utbetalning av sjukpenning manuellt i utbetalningssystemet. Beslut om att bevilja sjukpenning för en specifik period och omfattning dokumenteras i journal i ärendehanteringssystemet ÄHS. För att utbetalning ska verkställas behöver handläggaren sedan registrera den i utbetalningssystemet. Handläggarna arbetar alltså i olika system – ett där de dokumenterar och fattar beslut och ett där beslutet verkställs – där systemen inte är sammankopplade. Några vanliga fel är:
• fel period registreras (fel från och med datum/till och med datum),
• fel omfattning registreras,
• historikfel kan orsaka ytterligare fel, t.ex. att sjukpenningdagar tar slut,
• omfattning av utbetalningen ändras inte vid ändrade förhållanden som påverkar rätten till ersättning.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är förhållandevis säker. Kvartilsavståndet på 5 procent är den lägsta i denna expertbedömning.
Experterna är ense om nivån av andelen fel tack vare pålitligt resultat från det slumpmässiga stickprovet från IFK för år 2017 avseende denna orsaksindelning.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
182
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Experterna bedömer att 11 procent av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att ändrade förhållanden inte omhändertas av myndigheten. Punktskattningen motsvarar 127 miljoner i 2017 års utgiftsnivå.
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori är:
• utbetalning stoppas inte vid friskanmälan,
• utbetalning stoppas inte för gravid som fött sitt barn,
• ändrad omfattning registreras inte,
• löpande utbetalning stoppas inte vid beviljad Sjukersättning,
• SGI ändras inte vid partiell sjukersättning.
Spridning i experternas bedömning :
Spridningen i denna uppskattning är genomsnittlig med ett kvartilsavstånd på 11 procent.
En del av felaktigheterna fångas i den löpande granskningen av IFK. Huruvida SGI ändras vid partiell sjukersättning fångas dock inte av granskningen och experterna behöver därför beräkna ett mörkertal vilket skapar en spridning i uppskattningen.
8.1.5 Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande
Experterna bedömer att sökande årligen orsakar felaktiga utbetalningar motsvarande cirka 650 miljoner kronor. Det motsvarar drygt hälften av alla felutbetalningar från det aktuella systemet.
Nästan två tredjedelar av dessa felutbetalningar uppstår på grund av felaktiga uppgifter som lämnas vid ansökan. Resterande tredjedel beror på att sökande inte anmält ändrade förhållanden under tid med ersättning.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
183
Tabell 8.3 Sjukpenning, felaktiga utbetalningar orsakade av den sökande
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar
401 (1,2 %) 62 % 34 %
Övriga felaktiga utbetalningar 247 (0,8 %) 38 % 21 %
Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande, totalt
648 (2,0 %) 100 % 55 %
Drygt 60 procent av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av den sökande bedömer experterna vara misstänkt avsiktliga. Punktskattningen motsvarar cirka 400 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
Misstänkt avsiktliga fel vid ansökan kan bland annat handla om att sökande medvetet ser till att läkarutlåtandet inte speglar verkliga förhållanden eller att undanhålla korrekta uppgifter om hur mycket sökande verkligen arbetar i sitt eget företag.
När mottagaren inte anmäler ändrade förhållanden leder det också till felaktiga utbetalningar. Experterna bedömer att det i många fall handlar om misstänkt avsiktliga fel. Det kan till exempel handla om att någon börjat arbeta mer vid deltidssjukskrivning, börjat arbeta innan beviljad period löpt ut eller inte anmält att hen blivit arbetslös (som innebär sänkt ersättning).
8.1.6 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten
Experterna bedömer att Försäkringskassan årligen orsakar, eller åtminstone kunde ha förhindrat, felaktiga utbetalningar motsvarande cirka 532 miljoner kronor av sjukpenning. Det motsvarar nästan hälften av felutbetalningarna.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
184
Tabell 8.4 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten
Miljoner kronor (% av utgifterna) Summa Andel orsakad av
myndighet
Andel av samtliga fel
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
142 (0,4 %)
27 % 12 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
150 (0,5 %)
28 % 13 %
Utbetalning fel, trots rätt beslut 114 (0,4 %)
21 % 10 %
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
127 (0,4 %)
24 % 11 %
Fel orsakade av myndigheten
532 (1,6 %)
100 % 45 %
De felaktiga utbetalningarna är relativt jämnt fördelade mellan de fyra orsaker som redovisas i tabellen ovan.
8.2 Sjukersättning
Utgångspunkt för bedömningarna av sjukersättning är utgifterna för år 2017 som uppgick till 32,7 miljarder kronor. I dessa utgifter ingår inte statliga ålderspensionsavgifter för sjukersättning som har uppskattats till 6,1 miljarder kronor.67
8.2.1 Sammanfattning
Av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna ligger 90 procent inom intervallet 0,2–11,0 procent. Detta motsvarar 60–3 540 miljoner kronor per år. Osäkerhetsintervallet är stort i relation till övriga system som bedömts med denna metod. I genomsnitt uppskattar experterna att 4,1 procent av det utbetalda beloppet för sjukersättning var felaktigt vilket motsvarar 1,3 miljarder kronor.
Därtill uppskattar experterna att 10 miljoner kronor betalats ut för lite. Experterna bedömer att majoriteten (88 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av den enskilde när hen
67 Den statliga ålderspensionsavgiften (SÅP) för sjukersättning redovisas tillsammans med SÅP för aktivitetsersättning (totalt 6,9 miljarder kronor). En proportionerlig fördelning av SÅP mellan ärendeslagen ger en fördelning om 6,1 respektive 0,8 miljarder kronor i SÅP för respektive ersättning.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
185
lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan eller inte anmäler ändrade förhållanden. Resterande 12 procent av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av myndigheten.
Bland fel som enskilda orsakar (1 184 miljoner kronor) bedömer experterna att nästan tre fjärdedelar (74 procent) kan vara misstänkt avsiktligt.
8.2.2 Kort om sjukersättning
Sjukersättning betalas ut till den som är 30–64 år och har stadigvarande nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Arbetsförmågan ska vara nedsatt i förhållande till alla förvärvsarbeten på arbetsmarknaden. Sjukersättning kan beviljas i hel, ¾, halv eller ¼ omfattning beroende på i vilken omfattning arbetsförmågan är nedsatt. Sjukersättning kan också betalas ut den som är 19–29 år och stadigvarande har helt nedsatt arbetsförmåga. Ersättningens storlek beror på om personen arbetat tidigare och kan få inkomstrelaterad ersättning, eller om personen enbart har rätt till garantiersättning som grundar sig på bosättningstid. Lagändringar 2008/2009 har gjort att de som beviljats sjukersättning har något skilda möjligheter att pröva sin arbetsförmåga eller ägna sig åt olika typer av sysslor under tid med sjukersättning. De som har sjukersättning enligt de äldre reglerna kan pröva att arbeta utan att rätten till sjukersättning påverkas. De som fått sin sjukersättning senare kan göra det med vilande sjukersättning under maximalt 24 månader.
8.2.3 För mycket respektive för lite utbetalt
Experterna uppskattar att andelen för mycket utbetald ersättning uppgår till 4,2 procent av totalt utbetalt belopp på 32,3 miljarder kronor år 2017. Det motsvarar felaktiga utbetalningar på 1 340 miljoner kronor. Det råder dock stor spridning i uppskattningen. Uppskattningen av för mycket utbetalt visar att 90 procent av experternas uppskattning ligger inom intervallet 0,2–11,0 procent.
För lite ersättning, som experterna uppskattar till 10 miljoner kronor, är i sammanhanget försumbart.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
186
Tabell 8.5 Felaktiga utbetalningar av sjukersättning fördelat på för mycket respektive för lite utbetald ersättning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns 90 % säkerhet
Nedre gräns 90 % säkerhet
För mycket 1 340 (4,2 %) 3 540 (11,0 %) 60 (0,2 %) För lite 10 (0,01 %) - -
8.2.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar
I det följande redovisas orsakerna och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som experterna bedömt.
Tabell 8.6 Sjukersättning, orsaker till felaktiga utbetalningar*
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Andel av
felen
Spridning i bedömningar (kvartilavstånd)
Felaktiga uppgifter vid ansökan 357 (1,1 %) 27 %
22 %
Ej anmält ändrade förhållanden 827 (2,5 %) 62 %
31 %
Fel orsakade av sökande 1 184 (3,6 %) 88 %
-
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
78 (0,2 %) 6 %
10 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
39 (0,1 %) 3 %
5 %
Utbetalning fel, trots rätt beslut 23 (0,1 %) 2 %
4 %
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
16 (0,0 %) 1 %
3 %
Fel orsakade av myndigheten 156 (0,5 %) 12 %
-
Totalt 1 340 (4,1 %) 100 %
-
*Avser endast för mycket utbetalt
Felaktig uppgift vid ansökan
Experterna bedömer att 27 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan. Det motsvarar 357 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. De största felen inom denna kategori bedömer experterna beror på brister och felaktigheter i uppgifterna om arbetsförmågan, i uppgifterna om
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
187
bisysslor och i uppgifterna om arbetstidens förläggning (vid partiell ersättning).
Spridning i experternas bedömning :
Det råder relativt stor spridning i bedömningen av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av felaktiga uppgifter vid ansökan. Kvartilavståndet uppgår till 22 procent. Nedan förklaras vad som bidragit till den förhållandevis höga spridningen. Felaktiga uppgifter i medicinska underlag leder till att stora delar av eller hela beloppet blir felaktigt utbetalt. Det innebär att sådana fel får stort genomslag på omfattningen i kronor. Experterna har svårt att avgöra hur mycket av dessa fel Försäkringskassan fångar i sina riktade kontroller efter impuls. Detta skapar spridning i uppskattningen bland experterna.
Ej anmält ändrade förhållanden
Experterna bedömer i genomsnitt att 62 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande inte anmäler ändrade förhållanden. Det motsvarar 827 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå.
Experterna bedömer att de vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori är att personen, utan att meddela Försäkringskassan, utökar sin arbetstid68, påbörjar arbete eller studier, flyttar utomlands eller utökar sin hobbyverksamhet.
Spridning i experternas bedömning :
Uppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av att ändrade förhållanden inte anmäls till Försäkringskassan är förhållandevis osäker. Bland experterna finns samstämmighet att denna orsaksindelning skapar störst omfattning felaktiga utbetalningar. Däremot råder förhållandevis stor spridning bland experterna i hur mycket felaktiga utbetalningar dessa fel genererar. Kvartilavståndet i experternas bedömning uppgår till 31 procent. Att bedöma omfattningen av ändrade förhållanden som inte anmäls till
68 Vid hel sjukersättning finns möjlighet att arbeta i genomsnitt 1 timme om dagen utan att ersättningen sätts ned.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
188
Försäkringskassan försvåras också av att det inte sker någon regelbunden kontakt mellan den försäkrade och myndigheten.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
Experterna bedömer att 6 procent av de felaktiga utbetalningarna kan härledas till att myndigheten fattat felaktigt beslut på grund av otillräckliga underlag. Det motsvarar 78 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. Experterna bedömer att de vanligaste orsakerna till att det inte går att fatta ett korrekt beslut är att det saknas tillräcklig utredning om sociala förhållanden, bisysslor/uppdrag samt om personen är försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är förhållandevis säker. Experterna är relativt ense om hur stor andel av de totala felen som härleds till denna orsakskategori. Kvartilavståndet på 7 procent för denna orsak är den näst lägsta i denna expertbedömning. För denna orsakskategori ansåg experterna att den rättsliga kvalitetsuppföljningen tillsammans med IFK:s stickprov går att använda för att bedöma de felaktiga utbetalningarna. De relativt säkra uppskattningarna återspeglar sig i den låga spridningen av experternas punktskattningar.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Experterna bedömer att 3 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att Försäkringskassan fattar fel beslut trots att tillräckliga och korrekta uppgifter finns i ärendet. Punktskattning motsvarar 39 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
I denna orsakskategori ingår fel till följd av felaktig tillämpning av reglerna avseende arbetsförmågans nedsättning
Spridning i experternas bedömning :
Spridningen i denna uppskattning är låg med ett kvartilsavstånd på 5 procent. Det tycks föreligga brister i hur utredning av försäkringstillhörighet hanteras, särskilt de med koppling till permanenta och tillfälliga uppehållstillstånd. Den särskilda
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
189
beslutsordningen anses dock bidra till att fel inte uppstår i så hög utsträckning.
Utbetalning fel trots rätt beslut
Experterna bedömer att 2 procent av alla felutbetalningarna är felaktiga trots att rätt beslut fattats. Punktskattningen motsvarar 23 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
De vanligaste orsakerna är i flera delar de samma som för sjukpenning. Till exempel är många fel hänförliga till den manuella handläggningen i utbetalningssystemet. Det kan även bli fel vid verkställande av utbetalningen i ärendehanteringssystemet ÄHS. Några vanliga fel är:
• fel period (fel från och med datum/ till och med datum),
• fel omfattning registreras,
• ingen hänsyn tas till andra förmåner.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är förhållandevis säker med ett kvartilsavstånd på 4 procent. Det finns stickprovsundersökningar genomförda av IFK (bilaga 9) som pekar på en mycket låg andel felutbetalningar av detta slag. Dock granskas primärt nybeviljade ärenden och inte alla löpande månadsutbetalningar. Därför reducerar stickprovet inte spridningen lika mycket som motsvarande stickprov på sjukpenning.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Experterna bedömer att en mycket liten del av felautbetalningarna orsakas av att ändrade förhållanden inte omhändertas av myndigheten. Punktskattningen på 1 procent motsvarar 16 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
De vanligaste omständigheterna som myndigheten inte omhändertar trots att den enskilde meddelat ändringar är att personen påbörjar eller utökar arbete/studier alternativt att personen utvandrar.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
190
I vissa fall tas ändringarna om hand direkt men blir felutbetalda en månad p.g.a. att den s.k. brytdatumet för utbetalningen redan passerat.
Spridning i experternas bedömning :
Experterna är i stor utsträckning eniga om denna bedömning då dessa fel uppmärksammas inom myndigheten och leder till återkrav. Spridningen är genomsnittlig med ett kvartilsavstånd på 11 procent.
8.2.5 Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande
Experterna bedömer i genomsnitt att sökande årligen orsakar felaktiga utbetalningar motsvarande nästan 1 200 miljoner kronor. Det motsvarar 88 procent av alla felutbetalningar.
Tabell 8.7 Sjukersättning, felaktiga utbetalningar orsakade av den sökande
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar
875 (2,7 %) 74 %
65 %
Övriga felaktiga utbetalningar 309 (0,9 %) 26 % 23 %
Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande, totalt
1 184 (3,6 %) 100 % 88 %
Av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av den sökande bedömer experterna att tre fjärdedelar är misstänkt avsiktliga. Punktskattningen motsvarar cirka 875 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
Misstänkt avsiktliga fel vid ansökan kan bland annat handla om att uppgifter om arbetsförmågan eller hur mycket sökande verkligen arbetar i sitt egna företag inte speglar verkliga förhållanden.
Experterna bedömer att majoriteten av de misstänkt avsiktliga felen uppstår till följd av att mottagaren inte anmäler att arbetsförmågan förbättrats.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
191
8.2.6 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten
Experterna bedömer att Försäkringskassan årligen orsakar, eller åtminstone kunde ha förhindrat, felaktiga utbetalningar motsvarande 156 miljoner kronor. Det motsvarar cirka 12 procent av alla felutbetalningar.
Tabell 8.8 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
78 (0,2 %) 27 % 6 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 39 (0,1 %) 28 % 3 % Utbetalning fel, trots rätt beslut 23 (0,1 %) 21 % 2 % Ändrade förhållanden ej omhändertagna 16 (0,0 %) 24 % 1 %
Fel orsakade av myndigheten 156 (0,5 %) 100 % 12 %
Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten sker i huvudsak på grund av att man inte haft tillräckliga uppgifter i ärendet för att fatta ett korrekt beslut. Övriga orsaker genererar betydligt mindre felaktiga utbetalningar.
8.3 Studiemedel för studier i Sverige
Utgångspunkt för bedömningarna av studiemedel för studier i Sverige är utgifterna för år 2017 som uppgick till 25,7 miljarder kronor.
8.3.1 Sammanfattning
Av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna ligger 90 procent inom intervallet 2,0–5,2 procent. Detta motsvarar 518–1 339 miljoner kronor per år. Osäkerhetsintervallet är lågt i relation till övriga system som bedömts med denna metod. I genomsnitt uppskattar experterna att 3,2 procent av det utbetalda beloppet för studiemedel för studier i Sverige var felaktigt vilket motsvarar 812 miljoner kronor.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
192
Därtill uppskattar experterna att 100 miljoner kronor betalats ut för lite.
Experterna bedömer att majoriteten (93 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av den enskilde när hen lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan eller inte anmäler ändrade förhållanden. Resterande 7 procent av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av myndigheten.
Bland fel som enskilda orsakar (757 miljoner kronor) bedömer experterna att två tredjedelar (66 procent) kan vara misstänkt avsiktligt.
8.3.2 Kort om studiemedel
Studiemedel ges till vuxenstuderande på grundläggande och gymnasienivå från och med andra halvåret det år de fyller 20 år, samt till studerande på eftergymnasiala utbildningar. Det finns regler om vilka utbildningar som ger rätt till studiemedel. Förutom att den sökande ska vara antagen till en utbildning finns det även andra faktorer som påverkar rätten till studiemedel, bland annat inkomstnivå, studietakt och tidigare studieresultat för perioder där studiemedel lämnats.
8.3.3 För mycket respektive för lite utbetalt
Experterna uppskattar att andelen för mycket utbetald ersättning uppgår till 3,2 procent av totalt utbetalt belopp på 25,7 miljarder kronor år 2017. Det motsvarar felaktiga utbetalningar på 812 miljoner kronor. Spridningen i experternas uppskattning är förhållandevis låg. Osäkerhetsintervallet för skattningen av för mycket utbetalt visar att 90 procent av experternas uppskattning ligger inom intervallet 2,0–5,2 procent.
Experterna uppskattar att 100 miljoner kronor betalas ut för lite.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
193
Tabell 8.9 Felaktiga utbetalningar av studiemedel fördelat på för mycket respektive för lite utbetald ersättning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns 90 % säkerhet
Nedre gräns 90 % säkerhet
För mycket 812 (3,2 %) 1 339 (5,2 %) 518 (2,0 %) För lite 100 (0,4 %) - -
8.3.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar
I det följande redovisas orsakerna och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som experterna bedömt.
Tabell 8.10 Studiemedel, orsaker till felaktiga utbetalningar*
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Andel av
felen
Spridning i bedömningar (kvartilavstånd)
Felaktiga uppgifter vid ansökan 73 (0,3 %) (9 %)
4 %
Ej anmält ändrade förhållanden 684 (2,7 %) (84 %)
8 %
Fel orsakade av sökande
757 (2,9 %)
(93 %)
-
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
16 (0,1 %) (2 %)
1 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
20 (0,1 %) (3 %)
3 %
Utbetalning fel, trots rätt beslut
0 (0 %) (0 %)
0 %
Ändrade förhållanden ej omhändertagna 18 (0,1 %) (2 %)
3 %
Fel orsakade av myndigheten 55 (0,2 %) (7 %)
-
Totalt 812 (3,2 %) (100 %)
-
*Avser endast för mycket utbetalt
Felaktig uppgift vid ansökan
Experterna bedömer att 9 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan. Det motsvarar 73 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. Enligt experterna orsakas dessa av felaktiga uppgifter om bl.a. skolan och
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
194
utbildningen, studietiden och studieomfattningen, studieresultatet, tidigare utbildning samt inkomsterna.
Spridning i experternas bedömning :
Det råder relativt stor enighet bland experterna kring omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av felaktiga uppgifter vid ansökan. Kvartilavståndet uppgår till 4 procent. Nedan förklaras vad som bidragit till den förhållandevis höga samstämmigheten bland experterna. För de som beviljats studiemedel för eftergymnasiala studier efterkontrolleras drygt 4 av 5 avseende kursregistrering. Resterande del utgör därmed ett mörkertal. Men fasta terminstider, att få har ersättningar från andra välfärdssystem samt att den osäkra uppgiften om tidigare utbildning saknar betydelse för rätten till studiemedel för eftergymnasiala studier begränsar möjliga felaktigheter. Studiemedel som lämnas för studier på Komvux innebär högre risk för felaktiga utbetalningar av flera skäl. Komvuxstudier är mer flexibla, vilket medför en högre komplexitet och därmed utmaningar för den studerande och för CSN. När det gäller målgruppen för Komvux är språksvårigheter vanligare och behovet av samordning mot andra ersättningar större.
Ej anmält ändrade förhållanden
Experterna bedömer att 84 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande inte anmäler ändrade förhållanden. Det motsvarar 684 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå.
Experterna bedömer att de vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori uppstår när personer, utan att meddela CSN, avbryter sina studier, ändrar studietid och omfattning, får andra ersättningar eller får en högre inkomst än det som angivits vid ansökningen.
Spridning i experternas bedömning :
Det råder i förhållande till övriga bedömningar som gjorts inom ersättningssystemet stor spridning i hur mycket felaktiga utbetalningar som ändrade förhållanden som inte anmäls genererar. Kvartilavståndet i experternas bedömning uppgår till 8 procent. Spridningen bland experterna orsakas främst av inkomstkontrollen
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
195
för studenter som studerar med studiemedel en termin under ett år. CSN gör då många antaganden för att beräkna hur mycket dessa studerande borde ha tjänat det halvår som studierna bedrevs. Att den studerande inte anmäler avbrott genererar också många fel som inte upptäcks vid högskolestudier där kontrollen av de studerandes studieaktivitet är lägre än för exempelvis komvuxstudier. De flesta studerande kontrolleras i efterhand, vilket innebär att felen ofta upptäcks och korrigeras. De beskrivna situationerna skapar ändå en form av mörkertal som bidrar till spridningen i uppskattningarna.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
Experterna bedömer att 2 procent av de felaktiga utbetalningarna kan härledas till att myndigheten fattat felaktigt beslut på grund av otillräckliga underlag. Det motsvarar 16 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. Dessa fel kan exempelvis uppstå när CSN fattar beslut att bevilja ersättning utan att de tidigare studieresultaten beaktats.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är förhållandevis säker, där kvartilavståndet uppgår till 1 procent. Samstämmigheten bland experterna beror på att detta kvantifieras genom det kvalitetssäkringssystem som kallas triader.69 Kvalitetsgranskningen visar att 5 procent av de manuella besluten (2 procent av alla beslut) är felaktiga och innefattas i denna orsakskategori samt Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Experterna bedömer att 2 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att CSN fattar felaktiga beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter. Punktskattningen motsvarar 20 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå.
I denna kategori ingår fel där beslut och beloppet kopplat till beslutet ligger uppenbart utanför bedömningsutrymmet. Exempel på sådana felaktiga beslut är när en studerande inte avklarat tillräckligt stor andel av registrerade kurser. Det kan då finnas
69 I kvalitetssäkringen granskar tre handläggare varandras ärenden och bedömer bl.a. om man fattat rätt beslut.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
196
möjlighet till dispens utifrån personliga skäl. Denna särskilda prövning grundas på den studerandes utsagor, styrkta med intyg om sjukdom eller andra personliga skäl. Bedömningsutrymmet blir därmed betydande. Även manuella felregistreringar i systemstödet ingår i den här uppskattningen, t.ex. att handläggaren missar att beakta någon omständighet i ärendet som har betydelse.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning är i förhållande till övriga bedömningar genomsnittlig. Kvartilsavståndet uppgår till 3 procent. Ett viktigt förhållande som minskat spridningen är det faktum att 69 procent av förstagångsbesluten fattas maskinellt. Det reducerar risken för felaktigheter eftersom sådana primärt sker i den manuella handläggningen.
Utbetalning fel trots rätt beslut
Experterna bedömer att det i princip inte sker felaktiga utbetalningar trots att rätt beslut fattats. Detta beror på att utbetalningarna fastställs maskinellt utifrån besluten, vilket medför att om besluten är rätt blir utbetalningen också rätt.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Experterna bedömer att 2 procent av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att ändrade förhållanden inte omhändertas av myndigheten. Punktskattningen motsvarar 18 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå.
Den vanligaste orsaken till denna typ av felaktiga utbetalningar uppstår när myndigheten inte hinner omhänderta den anmälda omständigheten innan utbetalningen sker. Det kan även bero på att impulser från skolor inte alltid är tydliga med vilka omständigheter som ändrats. Det kan leda till att handläggaren hanterar impulsen som redan åtgärdad.
Spridning i experternas bedömning :
Spridningen i denna uppskattning är genomsnittlig med ett kvartilsavstånd på 3 procent.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
197
Omfattande ärendebalanser och hög arbetsbelastning tycks påverka hur många impulser handläggarna hinner omhänderta. Spridningen i uppskattningarna är alltså främst kopplad till hur mycket experterna tror att arbetsbelastningen påverkar möjligheten att hantera ändrade förhållanden så att utbetalningen kan stoppas eller justeras i tid.
8.3.5 Fel orsakade av sökande
Experterna bedömer att sökande årligen orsakar felaktiga utbetalningar motsvarande cirka 757 miljoner kronor. Det innebär att nästan alla (93 procent) felutbetalningar av studiemedel för studier i Sverige orsakas av den sökande.
Tabell 8.11 Studiemedel Sverige, felaktiga utbetalningar orsakade av den
sökande
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar 497 (1,9 %) 66 % 61 % Övriga felaktiga utbetalningar 260 (1,0 %) 34 % 32 %
Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande, totalt
757 (2,9 %) 100 % 93 %
Av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av den sökande bedömer experterna att två tredjedelar är misstänkt avsiktliga. Punktskattningen motsvarar nästan 500 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
En begränsad del av denna summa bedömer experterna uppstår när sökande avsiktligen lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan.
Experterna bedömer att majoriteten av de misstänkt avsiktliga felen uppstår till följd av att mottagaren inte anmäler ändrade förhållanden till CSN. Det kan bland annat handla om studieavbrott, att personen tjänar mer än tillåtet eller att personen uppbär en annan ersättning som inte får kombineras med studiestöd.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
198
8.3.6 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten
Experterna bedömer att CSN årligen orsakar, eller åtminstone kunde ha förhindrat, felaktiga utbetalningar motsvarande 55 miljoner kronor. Det motsvarar cirka 7 procent av alla felutbetalningar.
Tabell 8.12 Felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
16 (0,1 %) 29 % 2 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 20 (0,1 %) 36 % 3 % Utbetalning fel, trots rätt beslut 0 (0 %) 0 % 0 % Ändrade förhållanden ej omhändertagna 18 (0,1 %) 33 % 2 %
Fel orsakade av myndigheten 55 (0,2 %) 100 %
7 %
Experternas bedömning är alltså att felaktiga utbetalningar orsakade av myndigheten är förhållandevis begränsade i omfattning. När de väl uppstår är de relativt jämnt fördelade mellan de tre aktuella orsakerna som framgår av tabellen ovan.
8.4 Ekonomiskt bistånd
Utgångspunkt för bedömningarna av ekonomiskt bistånd är utgifterna för år 2017 som uppgick till 10,7 miljarder kronor.
8.4.1 Sammanfattning
Av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna ligger 90 procent inom intervallet 3,1–7,7 procent. Uppräknat till hela riket blir experternas bedömning att 335–835 miljoner kronor per år betalades ut för mycket. Osäkerhetsintervallet är lågt i relation till övriga system som bedömts med denna metod men är endast baserade på de förhållanden som råder i de kommuner experterna är verksamma i. Genomsnittet enligt experternas bedömning är att 5,2 procent av det utbetalda beloppet för ekonomiskt bistånd var felaktigt vilket motsvarar
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
199
556 miljoner kronor. Därtill uppskattar experterna att 60 miljoner kronor betalats ut för lite. Uppräkning till ett riksgenomsnitt ger sannolikt en underskattning av de felaktiga utbetalningarna.
Experterna bedömer att två tredjedelar (67 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av den enskilde när hen lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan eller inte anmäler ändrade förhållanden.
Resterande 33 procent av de felaktiga utbetalningarna bedöms vara orsakade av kommunerna.
Bland fel som enskilda orsakar (370 miljoner kronor) bedömer experterna att två tredjedelar (67 procent) kan vara misstänkt avsiktliga.
8.4.2 Kort om ekonomiskt bistånd
Ekonomiskt bistånd består av två delar, försörjningsstöd och stöd till livsföringen i övrigt. I den senare delen ingår andra nödvändiga utgifter vid sidan av försörjningen som exempelvis kostnader för barnomsorg, läkarvård, medicin och nödvändig tandvård.
8.4.3 Deltagande kommuner och förutsättningarna att beräkna ett riskgenomsnitt
Ansvaret för ekonomiskt bistånd vilar på samtliga kommuner i Sverige. Sannolikt finns en betydande variation mellan kommunerna när det gäller handläggning, kontroll och följaktligen omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
För att uppskatta ett riksgenomsnitt skulle det behövas ett representativt urval av kommuner. I denna expertbedömning har detta inte varit möjligt att uppnå. Resultatet måste därför tolkas med större försiktighet. Ambitionen har varit att få med så många kommuner som möjligt att delta i bedömningarna. På ett möte som SKL anordnade för kommunernas FUT-utredare70 informerade vi om vår intention att genomföra expertbedömningar och att vi därför
70 En FUT-utredare arbetar med att förebygga och utreda ärenden där det kan ha utgått ersättning felaktigt.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
200
behövde experter från så många kommuner som möjligt till expertseminarierna. Totalt sex FUT-utredare från fyra kommuner anmälde sitt intresse och deltog på det första seminariet. På det andra seminariet kunde endast fyra experter delta. Experterna som deltog och fullgjorde uppdraget tjänstgör i Kristianstad, Örebro respektive Sollentuna kommun.
Experterna som bedömt omfattningen av felaktiga utbetalningar har alltså uppskattat felen i den kommun de själva arbetar. Därefter har resultaten räknats upp till riksnivå.
Det faktum att dessa kommuner deltar i SKL:s FUT-nätverk och har dedikerade FUT-utredare indikerar att deltagande kommuner arbetar mer aktivt med felaktiga utbetalningar än den genomsnittliga kommunen. Om detta genererar mindre felaktiga utbetalningar talar det för att bedömningarna underskattar felens omfattning när det räknas upp till riksnivå. Sammansättningen av deltagande experter har sannolikt också bidragit till den relativt låga spridningen i deras bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
8.4.4 För mycket respektive för lite utbetalt
Experterna uppskattar att andelen för mycket utbetald ersättning uppgår till 5,2 procent av totalt utbetalt belopp på 10,8 miljarder kronor år 2017. Det motsvarar felaktiga utbetalningarna på 556 miljoner kronor. Spridningen i uppskattningarna mellan experterna är relativt liten. Osäkerhetsintervallet för skattningen av för mycket utbetalt visar att 90 procent experternas bedömning ligger inom intervallet 3,1–7,7 procent.
Experterna uppskattar att 60 miljoner kronor betalas ut för lite.
Tabell 8.13 Felaktiga utbetalningar av ekonomiskt bistånd fördelat på för
mycket respektive för lite utbetald ersättning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns 90 % säkerhet
Nedre gräns 90 % säkerhet
För mycket 556 (5,2 %) 835 (7,7 %) 335 (3,1 %) För lite 60 (0,6 %) - -
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
201
8.4.5 Orsaker till felaktiga utbetalningar
I det följande redovisas orsakerna och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som experterna bedömt.
Tabell 8.14 Ekonomiskt bistånd, orsaker till felaktiga utbetalningar*
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Felaktiga utbetalningar
Andel av felen Spridning i bedömningar (kvartilavstånd)
Felaktiga uppgifter vid ansökan 309 (2,9 %) (56 %)
9 %
Ej anmält ändrade förhållanden 62 (0,6 %) (11 %)
29 %
Fel orsakade av sökande
370 (3,4 %)
(67 %)
-
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
123 (1,1 %) (22 %)
20 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
31 (0,3 %)
(6 %)
11 %
Utbetalning fel, trots rätt beslut 12 (0,1 %)
(2 %)
4 %
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
19 (0,2 %)
(3 %)
5 %
Fel orsakade av myndigheten 185 (1,7 %) (33 %)
-
Totalt 556 (5,2 %) 100 %
-
*Avser endast för mycket utbetalt
Felaktig uppgift vid ansökan
Experterna bedömer att 56 procent av de felaktiga utbetalningarna beror på att sökande lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan. Det motsvarar 309 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå. Enligt experterna är de vanligaste orsakerna till att det blir fel inom denna kategori:
• oredovisade inkomster och förmögenheter,
• felaktigt angiven boendesituation (främst skensärbo),
• att klienten i själva verket befinner sig på annan ort,
• falska handlingar.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
202
Spridning i experternas bedömning:
Det råder genomsnittlig enighet bland experterna kring omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av felaktiga uppgifter vid ansökan. Kvartilavståndet uppgår till 9 procent. Spridningen kan delvis förklaras av att vissa kommuner kräver att klienten anmäler ändrade förhållanden direkt medan andra kommuner tillåter att anmälan görs i kommande månads ansökan. Underlåtelse att meddela ändrade förhållanden hamnar därmed i olika orsakskategorier (1 eller 2) för dessa kommuner, beroende på intern policy.
Ej anmält ändrade förhållanden
Drygt en tiondel av de felaktiga utbetalningarna beror på att den sökande inte anmält ändrade förhållanden. Punktskattningen på 11 procent motsvarar 62 miljoner kronor av 2017 års utgifter.
Spridning i experternas bedömning :
Uppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av att ändrade förhållanden inte anmäls har högst kvartilavstånd (29 procent). Det kan till stor del förklaras av variationen mellan kommuner där vissa kommuner anser att om väsentliga förhållanden ändras mellan två månaders ansökningar så bör klienten anmäla detta. I de fall klienten inte anmäler sådana ändringar klassas felet i denna kategori. Andra kommuner anser att det räcker med att klienten meddelar ändringen vid nästa månads ansökan. För kommuner som tillämpar detta förhållningssätt blir omfattningen av de felaktiga utbetalningarna orsakade av denna anledning obefintliga.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
Experterna bedömer att drygt en femtedel (22 procent) av samtliga fel orsakas av att beslutet vilar på otillräckliga uppgifter. Detta motsvarar 123 miljoner kronor. Det handlar bl.a. om att handläggare inte gör tillräckliga kontroller för att säkerställa att beslutet och utbetalningen blir korrekt.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
203
Spridning i experternas bedömning :
Uppskattningen har näst högst spridning (kvartilavstånd 20 procent). Experterna har kunnat använda viss information från återkravsärenden men detta fångar inte alla fel, varför ett mörkertal måste skattas. Experternas uppskattning av mörkertalets storlek varierar, vilket förklarar en del av spridningen.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Experterna bedömer att 6 procent av de felaktiga utbetalningarna kan härledas till denna orsak. Detta motsvarar 31 miljoner kronor. Enligt experterna kan felen bero på att handläggare lägger in egna värderingar i besluten snarare än att följa regelverket. Att handläggare inte alltid följer regelverket kan också bero på bristande kunskap.
Spridning i experternas bedömning :
Uppskattningen är genomsnittlig med avseende på spridning med ett kvartilsavstånd på 11 procent. Experterna har ankrat bedömningen delvis på information som kan fås från statistik om interna felaktigheter. Statistiken fångar inte alla fel varav ett mörkertal måste skattas. Experternas uppskattning av mörkertalets storlek varierar vilket förklarar en del av spridningen.
Utbetalning fel trots rätt beslut
Experterna bedömer att endast 2 procent av alla felaktiga utbetalningar uppstår trots att beslutet är rätt. Detta motsvarar 12 miljoner kronor av 2017 års utgifter. De främsta orsakerna till att en utbetalning blir felaktig trots rätt beslut är kopplade till de manuella inslagen i handläggningen. Det kan t.ex. handla om att pengar betalas ut till fel konto eller att det råkar utgå två utbetalningar.
Spridning i experternas bedömning :
Denna uppskattning har lägst spridning av de sex orsakskategorierna med ett kvartilavstånd på 4 procent.
Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
Rapport 4
204
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Experterna bedömer att 3 procent av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att ändrade förhållanden inte omhändertas av kommunen, vilket motsvarar 19 miljoner kronor i 2017 års utgiftsnivå.
Dessa fel orsakas exempelvis när en klient kontaktat förvaltningen via telefon men handläggaren glömmer att föra in uppgiften i systemet. Handläggaren kan också missa att dokumentera viktiga förändringar som sedan inte beaktas vid kommande utbetalningar
Spridning i experternas bedömning :
Spridningen i uppskattningen är den näst lägsta inom ekonomiskt bistånd med ett kvartilsavstånd på 5 procent. Den variation som finns kan delvis förklaras av att ändrade förhållanden oftare omhändertas i tid i de kommuner där man träffar sin klient ofta (varje månad).
8.4.6 Fel orsakade av sökande
Experterna bedömer att sökande årligen orsakar felaktiga utbetalningar motsvarande cirka 370 miljoner kronor. Det innebär att två tredjedelar av alla felutbetalningar av ekonomiskt bistånd orsakas av den sökande.
Tabell 8.15 Ekonomiskt bistånd, felaktiga utbetalningar orsakade av den
sökande
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar
247 (2,3 %) 67 %
44 %
Övriga felaktiga utbetalningar 123 (1,1 %) 33 %
22 %
Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande, totalt
370 (3,4 %) 100 %
67 %
Av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av den sökande bedömer experterna att två tredjedelar är misstänkt avsiktliga. Punktskattningen motsvarar nästan 250 miljoner kronor i 2017 års utgifter.
Rapport 4 Expertbedömningar av fyra ersättningssystem
205
Majoriteten av denna summa bedömer experterna uppstår när sökande avsiktligen lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan. Det kan handla om att sökande avsiktligen anger felaktig boendesituation, inte redovisar inkomster och tillgångar eller på annat sätt använder falska handlingar.
Experterna bedömer att bara en liten del av de misstänkt avsiktliga felen uppstår till följd av att mottagaren inte anmäler ändrade förhållanden till kommunen.
8.4.7 Felaktiga utbetalningar orsakade av kommunerna
Experterna bedömer att kommunerna årligen orsakar, eller åtminstone kunde ha förhindrat, felaktiga utbetalningar motsvarande 185 miljoner kronor. Det motsvarar cirka 33 procent av alla felutbetalningar.
Tabell 8.16 Felaktiga utbetalningar orsakade av kommunerna
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Summa Andel Andel av samtliga fel
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
123 (1,1 %) 66 % 22 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 31 (0,3 %) 17 % 6 % Utbetalning fel, trots rätt beslut 12 (0,1 %) 6 % 2 % Ändrade förhållanden ej omhändertagna 19 (0,2 %) 10 % 3 %
Fel orsakade av myndigheten
185 100 % 33 %
Experternas bedömning är alltså att majoriteten av felen som orsakas av kommunerna uppstår på grund av att man inte har tillräckliga uppgifter för att fatta ett korrekt beslut. Denna orsak står för två tredjedelar av alla felutbetalningar som kommunerna själva orsakar. Detta motsvara drygt en femtedel av de felaktiga utbetalningarna av ekonomiskt bistånd.
207
9 Slutsatser del 2
En central del i delegationens uppdrag är att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Mot bakgrund av delegationens tidsbegränsade uppdrag och de resurser myndigheterna har kunnat ställa till delegationens förfogande har det inte varit möjligt att genomföra fler empiriska studier. Därför har delegationen som komplement till de empiriskt grundade omfattningsstudierna genomfört expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. Redovisningen av resultatet utgår från punktskattningarna och med andelar med en decimals exakthet. Denna precision är endast matematisk och ska inte tolkas som ett resultat av exakta bedömningar. Resultatet av dessa expertbedömningar är mer osäkra än omfattningsstudierna som redovisats i del 1. De ersättningssystem som expertbedömts är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i Sverige samt ekonomiskt bistånd. Ersättningarna administreras av Försäkringskassan, CSN respektive kommunerna.
9.1 Felaktiga utbetalningar från de fyra ersättningssystemen som studerats med hjälp av expertbedömning
De samlade utgifterna 2017 för de expertbedömda systemen uppgick till 101,7 miljarder kronor. Experterna bedömde att 4,2 miljarder kronor betalades ut felaktigt. I denna uppskattning ingår även felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter, såsom folkbokföringsuppgifter. Majoriteten (94 procent) av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara sådana som innebär att det betalas ut för mycket ersättning.
Slutsatser del 2
Rapport 4
208
Tabell 9.1 Felaktiga utbetalningar i fyra ersättningssystem, Expertbedömda fel
Miljoner kronor (% av utgifterna) Utgifter 2017 För mycket* (% av utgifter)
För lite*
(% av utgifter)
Sjukpenning
32 500 1 180 (3,6 %) 93 (0,3 %)
Sjukersättning 32 700 1 340 (4,1 %) 10 (0,0 %) Studiemedel 25 700 812 (3,2 %) 100 (0,4 %) Ekonomiskt bistånd 10 800 556 (5,2 %) 60 (0,4 %)
Totalt
101 700 3 888 (3,8 %) 263 (0,3 %)
* Punktskattning.
Mellan dessa ersättningssystem är spridningen i andelen uppskattade felaktiga utbetalningar relativt låg. Andelen felaktiga utbetalningar bedömdes till mellan 3,6 procent (studiemedel) och 5,6 procent (ekonomiskt bistånd).
Systemen som expertbedömts är av sådan karaktär att för lite utbetald ersättning kan bli aktuellt. Det är många omständigheter som ska vägas in i beslutet och många förhållanden som kan ändras under tid med ersättning. Trots detta bedömdes alltså endast 6 procent av de felaktiga utbetalningarna föranleda för lite utbetalt.
I det följande görs analysen enbart på felaktiga utbetalningar där det blir för mycket utbetalt.
9.2 Osäkerheten i expertbedömningarna
De felaktiga utbetalningar där för mycket ersättning betalats ut redovisas med en punktskattning och ett 90-procentigt osäkerhetsintervall. Det innebär att 90 procent av experternas samlade uppskattningar ligger inom detta intervall.
Osäkerheten i expertbedömningarna är stor. Det finns dock flera faktorer som talar för att osäkerheten i dessa bedömningar är mindre än när metoden tidigare har använts. Bland annat har kunskapsunderlaget om riskerna för felaktiga utbetalningar varit bättre. Dessutom har bedömningarna gjorts mer strukturerat utifrån en på förhand definierad orsakskategorisering. I tillägg har även ett spridningsmått använts för att tydliggöra osäkerheten i de olika bedömningarna kopplade till respektive orsak.
Rapport 4 Slutsatser del 2
209
Tabell 9.2 Felaktiga utbetalningar, punktskattningar samt nedre och övre gräns för 90-procentigt osäkerhetsintervall
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns Nedre gräns
Sjukpenning 1 180 (3,6 %) 2 262 (7,0 %) 384 (1,2 %) Sjukersättning 1 340 (4,1 %) 3 540 (11,0 %) 60 (0,2 %) Studiemedel 812 (3,2 %) 1 339 (5,2 %) 518 (2,0 %) Ekonomiskt bistånd 556 (5,2 %) 835 (7,7 %) 335 (3,1 %)
Totalt 3 888 (3,8 %) 7 976 (7,8 %) 1 297 (1,3 %)
Av tabellen ovan framgår att osäkerhetsintervallen har en relativt stor spridning. Den stora spridningen gäller respektive studie men också totalen. Dessa osäkerhetsintervall är betydligt större än konfidensintervallen i de empiriska omfattningsstudierna.
Osäkerhetsintervallet är särskilt stort i sjukersättning. Det gäller experternas respektive uppskattning av det totala felet såväl som hur mycket fel respektive orsak genererar. Experterna är relativt eniga om att ej anmälda ändrade förhållanden leder till mest felaktiga utbetalningar inom sjukersättning. Däremot råder förhållandevis stor osäkerhet i hur mycket felaktiga utbetalningar som orsakas av denna anledning. Även inom sjukpenning är osäkerhetsintervallet relativt stort.
Den relativt lilla spridningen i bedömningen av ekonomiskt bistånd beror sannolikt på att de kommuner som deltog i expertbedömningarna har ett aktivt (och likartat) förhållningssätt i arbetet med felaktiga utbetalningar. Hade ett representativt urval av Sveriges kommuner deltagit i expertbedömningarna skulle spridningen sannolikt vara större.
Noteras kan också att punktskattningen vid expertbedömningen av de felaktiga utbetalningarna inom studiemedel vid studier i Sverige är jämförbar med punktskattningen i omfattningsstudien av studiemedel vid utlandsstudier. I den riskanalys som föregick omfattningsstudierna bedömde delegationens arbetsgrupp att risknivån i studiemedel för studier utomlands var väsentlig. Vad gäller studiemedel för studier i Sverige bedömdes någon sådan risk inte föreligga. I efterhand kan vi konstatera att felnivån inom studiemedel Sverige av experterna bedömdes vara 3,2 procent. Detta kan jämföras med 3,6 procent som studiemedel för studier
Slutsatser del 2
Rapport 4
210
utomlands uppskattats till (varav 3,1 procent uppskattats empiriskt). Det kan samtidigt vara aktuellt att påminna sig om att osäkerheten i expertbedömningen är stor och att punktskattningen endast är ett genomsnitt av experternas samlade bedömning.
9.3 Vem som orsakat felet
Experterna bedömer att de sökande orsakar felaktiga utbetalningar om knappt 3,0 miljarder kronor i de aktuella ersättningssystemen under 2017. Detta motsvarar 2,9 procent av de totala utbetalningarna och drygt tre fjärdedelar av samtliga felutbetalningar.
Myndigheterna bedöms orsaka felaktiga utbetalningar för drygt 900 miljoner kronor, motsvarande 0,9 procent av samtliga utbetalningar och nästan en fjärdedel av de totala felutbetalningarna.
Tabell 9.3 Felaktiga utbetalningar, fördelat på vem som orsakat felutbetalningen
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Myndighet
Sökande Varav misstänkt
avsiktliga
Sjukpenning 532 (1,6 %) 648 (1,3 %) 401 (1,2 %) Sjukersättning 156 (0,5 %) 1 184 (3,6 %) 875 (2,7 %) Studiemedel 55 (0,2 %) 757 (2,9 %) 497 (1,9 %) Ekonomiskt bistånd 185 (1,7 %) 370 (3,4 %) 247 (2,3 %)
Totalt 928 (0,9 %) 2 959 (2,9 %) 2 020 (2,0 %)
Av fel som orsakas av sökande bedöms i genomsnitt nästan 70 procent vara misstänkt avsiktligt. Denna andel är relativt lika mellan ersättningssystemen och varierar mellan 62 (sjukpenning) och 74 procent (sjukersättning).
Det finns flera anledningar till att Försäkringskassan respektive kommunerna bedöms orsaka relativt sett mycket felaktiga utbetalningar inom sjukpenning och ekonomiskt bistånd. Inom ekonomiskt bistånd fattas nya beslut varje månad. Varje beslutstillfälle är en situation där en felaktig utbetalning kan uppstå som orsakas av myndigheten. Inom sjukpenning är besluten inte lika tidsbegränsade, men mängden beslut varje år gör att det finns många tillfällen där någon form av felaktighet kan uppstå.
Rapport 4 Slutsatser del 2
211
9.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar
Uppgifter och underlag bedöms ha en helt avgörande betydelse för att det ska bli korrekta utbetalningar i dessa ersättningssystem. Totalt sett bedöms 92 procent av felutbetalningarna orsakas av att uppgifter är felaktiga, inte tillräckliga för att fatta korrekta beslut på eller av att ändrade uppgifter inte omhändertagits.
De felaktiga utbetalningarna orsakas i huvudsak av att felaktiga uppgifter lämnas i ansökan eller att ändrade förhållanden inte anmäls. Ungefär 76 procent av felen beror på denna orsak.
Tabell 9.4 Orsaker till felaktiga utbetalningar
Miljoner kronor (% av utgifter)
Sjukpenning Sjukersättning Studiemedel Ekonomiskt
bistånd
Totalt
Felaktiga uppgifter vid ansökan
417 (1,3 %) 357 (1,1 %) 73 (0,3 %) 309 (2,9 %) 1 156 (1,1 %)
Ej anmält ändrade förhållanden
232 (0,7 %) 827 (2,5 %) 684 (2,7 %) 62 (0,6 %) 1 805 (1,8 %)
Fel orsakade av sökande 648 (2,0 %) 1 184 (3,6 %) 757 (2,9 %) 370 (3,4 %) 2 959 (2,9 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
142 (0,4 %) 78 (0,2 %) 16 (0,1 %) 123 (1,1 %) 359 (0,4 %)
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
150 (0,5 %) 39 (0,1 %) 20 (0,1 %) 31 (0,3 %) 240 (0,2 %)
Utbetalning fel, trots rätt beslut
114 (0,4 %) 23 (0,1 %) 0 (0 %) 12 (0,1 %) 149 (0,1 %)
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
127 (0,4 %) 16 (0,0 %) 18 (0,1 %) 19 (0,2 %) 180 (0,2 %)
Fel orsakade av myndigheten
532 (1,6 %) 156 (0,5 %) 55 (0,2 %) 185 (1,7 %) 928 (0,9 %)
Totalt fel 1 180 (3,6 %) 1 340 (4,1 %) 812 (3,2 %) 556 (5,2 %) 3 888 (3,8 %)
Experterna bedömer att den största orsaken till felaktiga utbetalningar från de fyra systemen är att uppgifter om ändrade
Slutsatser del 2
Rapport 4
212
förhållanden inte anmäls till myndigheterna respektive kommunerna. Detta bedöms vara ett särskilt stort problem inom sjukersättning och inom studiemedel. Inom dessa ersättningssystem sker också återkommande utbetalningar, baserat på ett initialt beslut om rätten till ersättning. Experterna bedömer att uppgifter om ändrade förhållanden som inte anmäls till myndigheten orsakar 84 respektive 62 procent av de totala felaktiga utbetalningarna.
Felaktiga uppgifter vid ansökan genererar också en hel del felaktiga utbetalningar. Experterna bedömer att cirka 30 procent av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att felaktiga uppgifter lämnas vid ansökan. Detta tycks vara ett särskilt stort problem inom ekonomiskt bistånd där experterna bedömer att nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna orsakas av denna anledning.
När det gäller övriga orsaker bedöms de leda till relativt lite felaktiga utbetalningar. Även i de ersättningsystem som innefattar svåra bedömningar, såsom inom sjukpenning och sjukersättning, bedöms felaktiga beslut och bedömningar orsaka en relativt liten del av de totala felaktiga utbetalningarna. Anledningen till experternas bedömning kan ligga i att definitionen av felaktiga utbetalningar som delegationen tillämpar förutsätter att beslutet ska vara uppenbart utanför bedömningsutrymmet för att definieras som felaktigt.
Inom sjukersättning bedöms 88 procent av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att lämnade uppgifter vid ansökan är felaktiga eller att ändrade förhållanden inte anmäls.
213
Del 3. Empiriska studier av
kolliderande ersättningar och bristande samordning
215
10 Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
I denna del presenteras vår studie av kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning. Med kolliderande ersättningar menas sådana som inte får ges för samma tid, t.ex. en dag. Ersättningar från vissa system får utbetalas för samma tid, men utbetalningarna ska samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad.
Studierna utgör ett komplement till omfattningsstudierna av enskilda ersättningsystem som redovisats i del 2 och där uppskattningen av fel inte har inkluderat sådana fel som beror på kolliderande ersättningar och bristande samordning. En viss risk för överlappning mellan studierna kan därför föreligga. Vi återkommer till hur dessa risker för överlappningar hanteras i en kommande rapport om omfattningsstudierna.
I detta kapitel beskriver vi de ersättningssystem som studerats, de regelverk som gäller för ersättningar som betalas ut för samma tid samt resultaten av tidigare studier och genomförda kontrollinsatser. I kapitel 11 beskriver vi metoden för studien närmare och i kapitel 12 redogör vi för resultaten av studien. I kapitel 13 redogör vi för slutsatserna av studien.
10.1 Inledning
De allra flesta ersättningsmottagare har endast en av de studerade ersättningarna i taget. För dessa utbetalningar finns inga risker för kollisioner eller bristande samordning. Denna risk finns endast bland de utbetalningar som når personer som har mer än en ersättning i taget. Vi kommer att presentera registerbaserade
Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
Rapport 4
216
analyserna som bland dessa utbetalningar identifierat kolliderande ersättningar.
Vi kommer att studera risker för felaktiga utbetalningar för en mindre andel av de totala utbetalningarna, men för en relativt stor andel av de ersättningar som utbetalats för samma tid. Anledningarna till att vi studerar risker för felutbetalningar är flera, men främst beror det på att vissa slags fel inte kan mätas helt registerbaserat. Detta gäller i första hand ersättningar som inte har samordnats på ett korrekt sätt och därför lett till felaktiga utbetalningar. Hur mycket felaktiga utbetalningar som detta samordningsfel resulterar i kommer vi att återkomma till i en kommande rapport om omfattningsstudier.
Studien har i så stor utsträckning som möjligt skett registerbaserat utifrån tillgängliga data. Registerbaserade undersökningar kräver inte lika mycket tid och resurser som studier baserade på exempelvis slumpmässiga kontroller. Berörda myndigheter har sökt fram så detaljerade data som möjligt över utbetalningar från de ersättningssystem som omfattas av studien. Studien omfattar ett antal större ersättningssystem där det finns risker för kolliderande eller ej samordnade ersättningar. SCB har sedan på delegationens uppdrag samkört dessa data om utbetalningarna.
10.2 Studerade ersättningssystem
Delegationens kansli har med hjälp av berörda myndigheter identifierat de större ersättningssystem där det finns risker för att ersättning felaktigt utbetalas från minst två system för samma tid. Dessa system kompenserar ofta inkomstbortfall och från systemen sker årligen ett stort antal utbetalningar som tillsammans uppgår till betydande belopp. Systemens utgifter under 2018 uppgick till totalt 151 658 miljoner kronor71 exklusive ekonomiskt bistånd.72 I tabell 11.1 framgår vilka ersättningssystem som omfattas av studien.
71 Uppgifterna har hämtats från Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens årsredovisningar för 2018. Utgifter för studiemedel har tagits fram av CSN till delegationen. 72 Ekonomiskt bistånd exkluderas från denna summa eftersom vår studie undersöker utbetalningar från ekonomiskt bistånd för sig och utbetalningar från övriga ersättningssystem för sig (se vidare avsnitt 11.6).
Rapport 4 Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
217
Tabell 10.1 Ersättningssystem som omfattas av studien
Ersättningssystem Myndighet/organisation Totala utbetalningar
(miljoner kronor)
Föräldrapenning Försäkringskassan
32 027
Tillfällig föräldrapenning Försäkringskassan
7 405
Sjukpenning Försäkringskassan
32 483
Rehabiliteringspenning Försäkringskassan
781
Aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning
Försäkringskassan/ Arbetsförmedlingen
15 592
Sjuk- och aktivitetsersättning Försäkringskassan
34 467
Studiemedel
73
CSN
28 903
Ekonomiskt bistånd
74
Kommunerna/ Socialstyrelsen
10 700
Arbetslöshetsersättningen har inte ingått i studien, trots att det där finns risk för kolliderande ersättningar och bristande samordning. Anledningen till detta är att arbetslöshetskassornas gemensamma service- och intresseorganisation Sveriges a-kassor återkommande undersöker i vilken utsträckning det har skett så kallade dubbla utbetalningar från arbetslöshetskassorna och från ersättningssystem hos Försäkringskassan och Centrala studiestödsnämnden (CSN). Där har vi kunnat ta del av och återge resultaten från de studierna.
Studien har däremot inte inkluderat ersättningssystem som går till arbetsgivare som får stöd för samma tid som arbetssökande får ersättningar.
10.3 Regelverk för sammanfallande ersättningar
I detta avsnitt redogör vi för gemensamma begrepp och regler, hur vi har kartlagt regelverken för sammanfallande ersättningar samt resultatet av denna kartläggning.
73 För studiemedel Sverige ingår 99 procent av utbetalningarna i vår studie. Motsvarande för utlandsstudier är 68 procent, vilket beror på att det främst är utlandsstuderande som har undervisningsavgifter och att lånen till dessa avgifter utgör en stor andel av studiemedlen. Lånen är kopplade till en kostnad och hör inte till någon särskild kalendervecka, vilket är orsaken till att de inte ingår i vår studie. 74 Uppgiften om utbetalningarna avser 2017 eftersom uppgifter om 2018 års utgifter finns tillgängliga först hösten 2019.
Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
Rapport 4
218
10.3.1 Gemensamma begrepp och regler
Med sammanfallande ersättningar menas ersättningar som utbetalas för samma period, t.ex. en dag.
Med kolliderande ersättningar menas sammanfallande ersättningar där detta enligt regelverken inte är tillåtet. Utbetalningarna sker då från minst två ersättningssystem för samma tid. Det är exempelvis inte möjligt att för samma tid få ersättning för vård av sjukt barn och för att avstå arbete p.g.a. nedsatt arbetsförmåga. Utbetalningarna sker då ofta för sammanlagt mer än heltid, dvs. till mer än 100 procent för samma dag.
Utbetalningar från vissa system får kombineras för samma period men utbetalningarna ska då samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad.
Den s.k. minskningsregeln tillämpas när ersättning ska utbetalas för samma tid som en ersättning redan har utbetalats. Detta regleras i socialförsäkringsbalken för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens förmåner.75 Liknande regler finns också för ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program när dessa samordnas med andra förmåner, se avsnitt 10.3.3.
Exempel som illustrerar regelverket
Låt oss exemplifiera med Anders. Han är föräldraledig under nio månader och beviljats föräldrapenning för denna tid. I slutet av varje månad sker utbetalningar av föräldrapenning. Under tiden som föräldraledig blir Anders sjuk. Han ansöker om och beviljas sjukpenning för tre veckor. Under dessa veckor är det barnets andra vårdnadshavare som vårdar barnet.
Inför utbetalning av sjukpenning uppmärksammar Försäkringskassan att utbetalning av föräldrapenning redan har skett för den period som Anders beviljats sjukpenning. Minskningsregeln tillämpas och utbetalningen av sjukpenning minskas motsvarande den ersättning som Anders fått i föräldrapenning för dessa tre veckor.
Om detta inte uppmärksammats betalas både föräldrapenning och sjukpenning ut för de tre veckorna. Kolliderande ersättningar
75 Socialförsäkringsbalk (2010:110) 107 kap. 2 §.
Rapport 4 Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
219
har då utbetalats. Det är vid utbetalningen av sjukpenning som den redan utförda utbetalningen av föräldrapenning inte har beaktats. Det är i detta exempel därför handläggningen och utbetalning av sjukpenning som har orsakat den felaktiga utbetalningen.
10.3.2 Kartläggning av regelverken
Delegationens kansli har från berörda myndigheter inhämtat information om de studerade regelverkens utformning när det gäller ersättningar som utbetalas för samma tid från de aktuella ersättningssystemen. Resultatet av kartläggningen har legat till grund för hur vi har bett SCB att samköra och analysera data (se vidare kapitel 11 och 12).
I kartläggningen har vi bett myndigheterna att redogöra för vilka ersättningssystem som riskerar att kollidera respektive behöver samordnas med utbetalningar från de studerade ersättningssystemen. Vi redogör för resultatet av kartläggningen i detta kapitel och i bilaga 2.
Kartläggningen har visat att regelverken är svårtolkade även för dem som är verksamhetsutvecklare inom och experter på ersättningssystemen. Detta har inneburit en omfattande dialog, med återkommande behov av förtydliganden och kvalitetssäkring.
Vi har identifierat fem grupper av ersättningssystem bland de studerade ersättningssystemen. Inom dessa grupper finns likartade regler. Mellan grupperna finns det samtidigt betydande skillnader. De fem grupperna är:
• fyra dagersättningar: föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning,
• Tre ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program: aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning,
• sjuk- och aktivitetsersättning,
• studiemedel,
• ekonomiskt bistånd.
Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
Rapport 4
220
10.3.3 Sammanfattning av regelverket
I detta avsnitt sammanfattar vi regelverken. Det finns dock nyanser i regelverken som inte fångas i dessa sammanfattningar och i bilaga 2 beskrivs de mer utförligt. I kapitel 12 och 13 diskuteras också regelverken utifrån genomförda analyser.
Fyra dagersättningar
Tabell 10.2 Regelverk för dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig
föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning
Ersättningssystem Får ej utbetalas
för samma tid
Ska samordnas med Kommentar
Föräldrapenning
X
Tillfällig föräldrapenning
X
Sjukpenning
X
Rehabiliteringspenning
X
Studiemedel Se bilaga 2
Endast en av dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning får utbetalas för samma tid.
När det gäller dagersättningarna finns det, såvitt vi erfarit, inga hinder i regelverken mot att dessa dagersättningar och studiemedel utbetalas på mer än heltid så länge villkoren för dagersättningarna är uppfyllda.
Rapport 4 Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
221
Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program
Tabell 10.3 Regelverk för ersättningar till deltagare i
arbetsmarknadspolitiska program
Ersättningssystem Får ej utbetalas
för samma tid
Ska samordnas med Kommentar
Föräldrapenning
X
Tillfällig föräldrapenning
X
Sjukpenning
X
Rehabiliteringspenning
X
Aktivitetsersättning
X
Sjukersättning
X
Studiemedel
X
Ersättningarna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning ska samordnas med sjuk- och aktivitetsersättning, föräldrapenning och rehabiliteringspenning. Ersättningarna får inte utbetalas för samma tid som studiemedel, tillfällig föräldrapenning eller sjukpenning.
Sjuk- och aktivitetsersättning
Tabell 10.4 Regelverk för sjuk- och aktivitetsersättning
Ersättningssystem Får ej utbetalas
för samma tid
Ska samordnas med Kommentar
Föräldrapenning
X
X Se fotnot
76
Tillfällig föräldrapenning
X
X
Sjukpenning
X
X
Rehabiliteringspenning
X
X
Aktivitetsstöd
X
Etableringsersättning
X
Utvecklingsersättning
X
Aktivitetsersättning
X
Gäller SE
Sjukersättning
X
Gäller AE
Studiemedel
X
X
76 Sjuk- och aktivitetsersättning får inte betalas ut för samma tid som föräldrapenning på sjukpenningnivå, däremot för samma tid som föräldrapenning på grund- eller lägstanivå.
Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
Rapport 4
222
Retroaktiv samordning ska ske mellan många ersättningar. När ersättningen väl beviljats får utbetalningar av vissa dagersättningar inte ske för samma tid. Samordning ska också ske löpande när vissa ersättningssystem betalas ut.
Studiemedel
Tabell 10.5 Regelverk för studiemedel
Ersättningssystem Får ej utbetalas
för samma tid
Ska samordnas med Kommentar
Rehabiliteringspenning
X
Aktivitetsstöd
X
Etableringsersättning
X
Utvecklingsersättning
X
Aktivitetsersättning
X
Sjukersättning
X
Ersättningsnivå för studiemedel och ett antal andra ersättningssystem får tillsammans högst vara 100 procent.
Ekonomiskt bistånd
Ekonomiskt bistånd kan utbetalas för samma tid som samtliga ersättningssystem i studien, men ska då samordnas. Ekonomiskt bistånd får dock inte betalas ut till samma person från två eller fler kommuner för samma månad.
10.4 Tidigare studier och granskningar
I detta avsnitt redogör vi för de studier som genomförts inom ramen för Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen), av Sveriges a-kassor respektive Försäkringskassan.
10.4.1 FUT-delegationens studier
FUT-delegationen lät SCB samköra utbetalningar av sjukpenning,
Rapport 4 Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
223
föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjuk- och aktivitetsersättningar och utbetald arbetslöshetsersättning. De felaktiga utbetalningarna som orsakades av det FUT-delegationen benämnde dubbelutnyttjande av bidrag uppskattades till 80 miljoner kronor med ett stort osäkerhetsintervall på mellan 27 och 131 miljoner kronor. FUT-delegationen konstaterade att studien försvårades av det faktum att det från data inte alltid gick att avgöra vilka dagar som utbetalningen avsåg. Någon form av manuell granskning skedde därför i ett slumpmässigt urval av ärendena. Resultatet byggde på antagandet att sjuk- och aktivitetsersättning alltid var korrekt utbetalt och övriga sammanfallande ersättningar var felaktigt utbetalda. FUT-delegationen konstaterar dock att resultatet skulle ändras med andra antaganden.77
FUT-delegationen försökte även få en enkel och överskådlig bild av vilka system som inte får kombineras och vilka som ska samordnas men bedömde att detta var omöjligt. Delegationen konstaterade att för flera av förmånerna är reglerna beroende av vilken situation som råder. Exempelvis kan sjukpenning på heltid inte kombineras med sjukersättning på heltid. Däremot kan sjukpenning på halvtid kombineras med sjukersättning på halvtid.78
10.4.2 Sveriges a-kassors studier av dubbla utbetalningar
Arbetslöshetskassornas service- och intresseorganisation Sveriges akassor undersöker återkommande i vilken utsträckning det förekommer utbetalningar från arbetslöshetskassorna samtidigt som utbetalningar utgått från ersättningssystem hos CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.79
Den senaste studien gjordes utifrån ett stickprov vecka 38 år 2017. Där upptäcktes felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning motsvarande 19,2 miljoner kronor, uppräknat till
77SOU 2008:74: Rätt och riktigt. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 74f. 78SOU 2008:74: Rätt och riktigt. Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, s. 145. 79 Studien omfattar förutom arbetslöshetsförsäkringen följande ersättningssystem: Studiemedel, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, graviditetspenning, sjukpenning, närståendepenning, smittbärarersättning, rehabiliteringsersättning, arbetsskadesjukpenning, dagersättning till totalförsvarspliktiga, arbetsskadelivränta, delpension, sjukersättning, aktivitetsersättning, inkomstpension och premiepension.
Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
Rapport 4
224
årsbelopp för 2017.80 Ungefär 6,5 miljoner kronor av de felaktiga utbetalningarna orsakades av kollisioner med studiemedel, drygt 11,2 miljoner kronor av kollisioner med utbetalningar från Försäkringskassan (i första hand sjukpenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning) och cirka 1,5 miljoner kronor orsakades av att pensionsuttag påbörjats.81
10.4.3 Försäkringskassans granskningar av sammanfallande ersättningar
I detta avsnitt presenteras resultaten av två tidigare opublicerade granskningar som gjorts av Försäkringskassans kontrollfunktion Intern försäkringskontroll (IFK)82.
Kontroll av sammanfallande dagersättningar
Försäkringskassan genomförde i april 2018 en s.k. riktad kontroll av utbetalningar av dagersättningar där fler än en förmån utbetalats för samma tid. Urvalet till kontrollen drogs bland de utbetalningar som gjordes i februari 2018. Urvalet resulterade i 5 379 utbetalningar där utbetalningsperioderna från två förmåner sammanföll. Försäkringskassan avgränsade därefter granskningen till ett slumpmässigt urval av utbetalningar från följande ersättningssystem: föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning.83
I syfte att kunna uppskatta omfattningen av fel för ett helår har delegationens kansli, i dialog med Försäkringskassan, gjort vissa antaganden och beräkningar. Det mest centrala antagandet är att de felaktiga utbetalningarna är beroende av hur mycket dagersättning som betalats ut, men varierar inte på annat sätt under ett år.84
80 Detta utgör ungefär 0,16 procent av totalt utbetald ersättning från arbetslöshetskassorna för 2017. 81 Stickprovsundersökning vecka 38, 2017, Sveriges a-kassor (version 1.0, februari 2018). 82 Intern försäkringskontroll genomför kontroller i alla Försäkringskassans förmåner för att upptäcka och motverka felaktiga utbetalningar och systematiska avvikelser som kan leda till felaktiga utbetalningar. Kontroller genomförs också för att följa upp att de manuella och maskinella kontrollerna som ska ske innan utbetalning fungerar och är ändamålsenliga. (Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 136). 83 Etableringsersättning inkluderades inte, eftersom handläggningen av förmånen så nyligen hade övergått till Försäkringskassan (detta skedde vid årsskiftet 2017/2018). I jämförelse med vår studie ingick inte heller aktivitets- och sjukersättning. 84 Se vidare bilaga 2.
Rapport 4 Studerade system, dess regelverk och tidigare studier
225
De totala felaktiga utbetalningarna 2018 har uppskattats till 22,6 miljoner kronor. Den statistiska osäkerheten var dock relativt stor. Med 95 procents säkerhet uppskattas omfattningen av de felaktiga utbetalningarna till mellan 14,5 och 30,9 miljoner kronor för 2018.
I bilaga 2 redogör vi för kontrollerna och analysen i mer detalj.
10.4.4 Slumpmässiga kontroller inom sjuk- och aktivitetsersättningen
I Försäkringskassans slumpmässiga kontroller avseende utbetalningsunderlag och utbetalningar granskades knappt 1 300 utbetalningar inom ersättningssystemen sjukersättning och aktivitetsersättning, under perioden september 2017 till och med augusti 2018. Av 1 293 granskade utbetalningar av sjukersättning konstaterade Försäkringskassan att fel belopp utbetalades i 14 av dessa. Av 1 285 granskade utbetalningar av aktivitetsersättning upptäcktes felaktiga utbetalningar i 12 av dessa.
Försäkringskassan har på vår förfrågan gått igenom dessa 26 felaktiga utbetalningar och det visade sig att två av utbetalningar av sjukersättning var felaktiga p.g.a. kolliderande ersättningar eller bristande samordning. Resultatet visade att de felaktiga utbetalningarna uppgick till 246 316 kronor. I båda fallen hade inget eller för litet avdrag gjorts för redan utbetald sjukpenning.
227
11 Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
11.1 Inledning
Ambitionen har varit att genomföra studien av kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning så registerbaserat som möjligt utifrån tillgängliga data. Berörda myndigheter har därför sökt fram så detaljerade data som möjligt över utbetalningar från de ersättningssystem som omfattas av studien. SCB har sedan på delegationens uppdrag samkört dessa data utifrån det regelverk för sammanfallande ersättningar som vi redogjort för i föregående kapitel.
I detta kapitel beskrivs metoden för och genomförande av dessa registerbaserade analyser och i nästa kapitel presenterar vi resultaten.
11.2 Samkörningen genererar tre grupper
Försäkringskassan, CSN och SCB har sökt fram data om samtliga utbetalda ersättningar från berörda ersättningssystem som avsett måndag-fredag vecka 17, 2018. SCB har därefter samkört dessa data. Den aktuella veckan har valts ut i syfte att vara en helgfri vecka under 2018 som är så representativ för året som möjligt (se bilaga 2). Resultatet har sedan räknats upp till årsbasis.
Samkörningen fördelar populationen i tre grupper enligt figur 11.1 nedan.
Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
228
Figur 11.1 Fördelning av populationen i tre grupper
11.2.1 Ingen FUT
Denna grupp består i huvudsak av individer som fått endast en utbetalning i taget. Till gruppen hör också individer som fått minst två utbetalningar, men där registerdata visat att utbetalningarna kan kombineras enligt regelverket. Detta gäller utbetalningar av ersättningar som får utbetalas för samma dag med upp till 100 procents omfattning.
11.2.2 FUT
Denna grupp består av individer som har fått utbetalningar från minst två ersättningssystem som man inte ska kunna uppbära för samma tid till mer än 100 procents omfattning. Data om utbetalningarna är så detaljerad att det från data gått att fastställa att utbetalningarna har kolliderat och till vilken omfattning. Med tillgängliga data är det möjligt att beräkna omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
11.2.3 Risk för FUT
De flesta individer som ingår i denna grupp har mottagit utbetalningar från minst två ersättningssystem som behöver
Rapport 4 Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
229
samordnas. I dessa fall kan den registerbaserade analysen inte avgöra om en felaktig utbetalning har skett eller ej.
I denna grupp finns också individer som fått utbetalningar från minst två system som inte får kombineras, men där data om någon eller båda dessa ersättningar inte är tillräckligt detaljerade för att avgöra om en felaktig utbetalning har skett. I dessa fall går det då inte att avgöra om en felaktig utbetalning föreligger eftersom det är oklart om ersättningarna har lämnats för samma tid och till vilken omfattning.
En fördjupad analys krävs för att avgöra omfattningen av de faktiska felen. Vi planerar att presentera en sådan analys i en kommande rapport. I denna rapport beskriver vi vad vi kan säga om denna grupp utifrån analysen av registerdatat.
11.3 Data
I detta avsnitt beskriver vi översiktligt den data som vi haft tillgång till. De data som togs fram av myndigheterna hade olika kvalitet och karaktär, vilket påverkade studien. I kommande avsnitt beskriver vi hur det påverkar studien och de steg som varit nödvändiga för att genomföra studien. I bilaga 2 lämnas en mer utförlig beskrivning av data.
För flertalet av Försäkringskassans ersättningssystem håller data hög precision. För dessa innehåller data alla utbetalningar avseende vecka 17, till rätt omfattning och med rätt belopp. För dessa system finns data om s.k. delfall85, vilket innebär hög precision. Detta gäller dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning samt sjuk- och aktivitetsersättning.
För utbetalningar av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning) håller data låg kvalitet. Utbetalningen avser en hel månad, men det framgår inte för vilka dagar i månaden som ersättning har utgått. Uppgift om omfattning är dessutom uppenbart felaktig i en relativt stor andel av ärendena för aktivitetsstöd och utvecklingsersättning.
Studiemedel beviljas per vecka och utgår med samma omfattning hela veckan. Data om studiemedel har samma goda egenskaper som
85 Se bilaga 2 för närmare beskrivning av dessa slags data.
Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
230
de ersättningssystem som innehåller delfall och håller hög kvalitet. CSN gjorde bedömningen att det finns rättsliga hinder för myndigheten att lämna ut personuppgifter elektroniskt till SCB och därför printades uppgifterna och levererades till SCB där de scannades in.86
Utbetalningar av ekonomiskt bistånd görs av kommunerna och per kalendermånad. Uppgifter om utbetalningar till biståndsmottagare från landets samtliga kommuner avseende april 2017 till personer som har personnummer har omfattats av denna studie. Tillförlitligheten i de insamlade uppgifterna bedöms som generellt god.
Tabell 11.1 sammanfattar vilken typ av data om utbetalningarna som finns för de olika ersättningssystemen.
Tabell 11.1 Kategorisering av data om de ersättningssystem som studerats
Ersättningssystem Myndighet/organisation Typ av data Minsta period
Föräldrapenning Försäkringskassan
Delfall
Dag
Tillfällig föräldrapenning Försäkringskassan
Delfall
Dag
Sjukpenning Försäkringskassan
Delfall
Dag
Rehabiliteringspenning Försäkringskassan
Delfall
Dag
Aktivitetsstöd Försäkringskassan Ant dgr/mån
Månad
Etableringsersättning Försäkringskassan Ant dgr/mån
Månad
Utvecklingsersättning Försäkringskassan Ant dgr/mån
Månad
Aktivitetsersättning Försäkringskassan
Delfall
Månad
Sjukersättning Försäkringskassan
Delfall
Månad
Studiemedel
CSN
Vecka
Ekonomiskt bistånd Kommuner/Socialstyrelsen
Månad
Månad
Källa: Egna definitioner, baserat på information om data från utlämnande myndigheter.
Tabell 11.2 beskriver vilka värden på ersättningens omfattning som utbetalningarna från de olika systemen kan anta respektive vilka värden som faktiskt återfinns i data (dess värdemängder).
86 I bedömningen hänvisar CSN till 13 § Studiestödslagen där det framgår att enstaka personuppgifter kan lämnas elektroniskt till SCB och 15 § studiestödsdataförordningen, där det framgår att elektroniskt utlämnande får ske till vissa myndigheter, men SCB omnämns inte här.
Rapport 4 Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
231
Tabell 11.2 Möjliga omfattningar och faktiska värdemängder i data för de
studerade ersättningssystemen
Ersättningssystem Möjliga omfattningar Omfattningar i data
Föräldrapenning 1/8, ¼, ½, ¾, 1 Se info. till vänster Tillfällig föräldrapenning 1/8, ¼, ½, ¾, 1 Se info. till vänster Sjukpenning ¼, ½, ¾, 1 Se info. till vänster Rehabiliteringspenning ¼, ½, ¾, 1 Se info. till vänster Aktivitetsstöd Hel dag, omf. 1-100 % Från -44235 % till 53101 % Etableringsersättning Hel dag, omf. 1-100 % Majoriteten har 100 %
87
Utvecklingsersättning Hel dag, omf. 1-100 % Från 0 till 9350 % Aktivitetsersättning ¼, ½, ¾, 1 Se info. till vänster Sjukersättning ¼, ½, ¾, 1 Se info. till vänster Studiemedel ½, ¾, 1 Se info. till vänster Ekonomiskt bistånd Inte tillämpligt Inte tillämpligt
Källa: Uppgifter om möjliga omfattningar kommer i de flesta fall från ansökningsblanketter.
Värdemängderna i faktiska data har SCB tagit fram.
11.4 Precisionen i data påverkar precisionen i samkörningen
I detta avsnitt ges några exempel på vad man kan säga om utbetalningar som utbetalats för samma tid, utifrån de data som SCB haft möjlighet att samköra.
I figur 11.2 illustreras en samkörning av uppgifter om utbetald ersättning från två av Försäkringskassans dagersättningar som inte får utbetalas för samma tid. Båda utbetalningarna har 100 procents omfattning. Eftersom data om respektive ersättningssystem finns per dag och med information om deras omfattning går det att konstatera att en felaktig utbetalning skett den 24 april. Dessa utbetalningar har alltså kolliderat och tillhör därför populationen
FUT.
87 Närmare 99 procent av utbetalningarna har skett till omfattning 100 procent. Värdemängden sträcker sig från 0 till 300 procent.
Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
232
Figur 11.2 Samkörning av ersättningssystem där utbetalningsdata finns på dagnivå och med information om omfattning
Om endast en av ersättningarna hade utbetalats den 24 april, eller om utbetalningarna tillsammans uppgått till maximalt 100 procents omfattning, hade vi kunnat konstatera att dessa tillhört populationen Ingen FUT.
I figur 11.3 illustreras en samkörning av utbetalningar av aktivitetsstöd och tillfällig föräldrapenning. För tillfällig föräldrapenning finns data per dag och med säker omfattning. Aktivitetsstöd har enligt data utbetalats med 18 dagar under april 2018, men vi vet inte för vilka dagar. Eftersom april har 21 arbetsdagar kan vi med säkerhet säga att aktivitetsstöd utgått för minst två dagar under studie, men inte för vilka dagar. Från registerdata går det därmed inte att säga med säkerhet om ersättningarna har kolliderat eller inte. Utbetalningar för personen som illustreras i figur 11.3 tillhör därmed gruppen Risk för FUT.
Rapport 4 Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
233
Figur 11.3 Samkörning av utbetalningar där det finns risk för felaktiga utbetalningar. Aktivitetsstöd har utbetalats för minst två dagar. Tillfällig föräldrapenning har utbetalats för måndag och tisdag.
I andra fall har två ersättningar som behöver samordnas utbetalats för samma period. Från registerdata kan vi inte avgöra om samordningen har skett korrekt eller inte, eftersom data inte innehåller uppgifter om ”fastställt” belopp före samordning respektive utbetalt belopp efter samordning.
11.5 Överväganden och antaganden
I detta avsnitt redogör vi för de överväganden och antaganden som vi har gjort i studien. Antagandena gäller tolkningar av regelverket för sammanfallande ersättningar och beräkningar av de felaktiga utbetalningar som kolliderande ersättningar orsakar. I bilaga 2 beskriver vi överväganden för val av studievecka och hanteringen av de kvalitetsbrister som funnits i data.
Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
234
11.5.1 Uppräkning av resultatet till 2018
Resultaten i detta kapitel baseras på antagandet att vi valt ut en representativ studievecka. Resultaten av samkörningen under studieveckan presenteras uppräknade till hela 2018. Detta sker genom att ställa de totala utbetalningarna under 2018 i relation till utbetalningarna under studieveckan.88
Under de fem studerade dagarna utbetalades 2 414 miljoner kronor i de ersättningssystem som omfattas av studien. Under hela 2018 utbetalades 151 658 miljoner kronor.
11.5.2 Antaganden om regelverket för sammanfallande ersättningar
Mellan ersättningssystem som enligt regelverket inte får utbetalas för samma tid använder vi uppgifterna om ersättningarnas omfattning för att avgöra om ersättningarna har kolliderat eller ej. Som
huvudregel antar vi att utbetalningarna har kolliderat för den del av
den sammanlagda omfattningen som överstiger 100 procent. Om omfattningen av ersättningarna däremot är maximalt 100 procent antar vi att ersättningarna utbetalats för olika tid på dagen och därmed inte har kolliderat.
Ett undantag tillämpas dock. I avsnitt 10.3.4 konstaterade vi att partiell sjuk- och aktivitetsersättning och dagersättning kan utbetalas för en dag till en omfattning som överstiger 100 procent. Såvitt kansliet erfar är det bland de studerade ersättningssystemen som inte får utbetalas för samma tid endast vid just dessa kombinationer som omfattningen helt korrekt kan summeras till över 100 procent för en och samma dag. Vi utgår därför att detta undantag endast gäller denna situation.
88 Uppräkningen har gjorts med kvoten: utgifterna för hela 2018/utbetalade ersättningar under studieveckan.
Rapport 4 Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
235
11.5.3 Definition av de felaktiga utbetalningar som kolliderande ersättningar orsakar
I de fall den registerbaserade analysen konstaterat att två utbetalningar kolliderat har de felaktiga utbetalningarna definierats på följande sätt:
Den uppskattat korrekta utbetalningen = Summa utbetalt belopp/Summa omfattning för utbetalningarna den aktuella dagen
Den felaktiga utbetalningen = Summa utbetalt belopp – den uppskattat korrekta utbetalningen
Låt oss titta på ett exempel där två utbetalningar sker samma dag i två ersättningssystem som inte får kombineras.
• Föräldrapenning utbetalas med 1 000 kronor till en omfattning om 100 procent.
• Sjukpenning utbetalas med 350 kronor till en omfattning om
50 procent.
Den uppskattade korrekta utbetalningen beräknas till 1350/1,5 = 900 kr. Den felaktiga utbetalningen beräknas till 1350-900 = 450 kr.
Med denna definition antas det lika sannolikt att utbetalning 1 är fel som det är sannolikt att utbetalning 2 är fel. De felaktiga utbetalningarna kan då beräknas på ett relativt enkelt sätt. Definitionen kan appliceras på samkörningar av ett stort antal ersättningssystem och kan skalas upp om fler ersättningssystem skulle ingå i kommande studier av kolliderande ersättningar.
Samtidigt kan definitionen kritiseras för att ge approximativa estimat och för att inte ta hänsyn till de faktiska förhållanden som avgör vilken (om någon) utbetalning som de facto är korrekt. Med en registerbaserad analys är det dock inte möjligt att undersöka de faktiska förhållanden och en approximativ ansats är nödvändig.
Vi bedömer att denna definition ger det mest troliga värdet. Det mest centrala antagandet är att vissa ersättningssystem inte på ett systematiskt sätt tenderar att vara korrekt utbetalda vid kollisioner med andra ersättningssystem. Vid sammanfallande ersättningar av några kombinationer av ersättningssystem stämmer inte detta antagande och då använder vi en annan beräkningsmetod. Vi redogör då explicit för detta i dessa fall.
Genomförande av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
236
11.6 Avgränsningar
När det gäller ekonomiskt bistånd undersöks om utbetalningar har gjorts från två eller fler kommuner till samma person för samma månad. Studien har dock avgränsats från att studera samordningarna, då det praktiskt skulle innebära en betydande arbetsinsats och logistisk utmaning att genomföra slumpmässiga kontroller av utbetalningar från kommunernas utbetalningar av ekonomiskt bistånd.
Här kan dock noteras att kommunerna använder tjänsten SSBTEK för att genomföra enhetlig och korrekt samordning mot utbetalningar av ersättningar från de utbetalande myndigheterna. Såvitt delegationens kansli erfar används denna tjänst i mycket hög utsträckning av kommunernas handläggare innan utbetalningar av ekonomiskt bistånd verkställs.
Studien har också avgränsats med anledning av att kartläggningen inte gav en komplett bild av regelverken. Några kollisioner mellan å ena sidan aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning, samt tillfällig föräldrapenning och sjukpenning å andra sidan, har inte studerats. I kartläggningen framkom nämligen inga hinder i regelverken mot att göra dessa utbetalningar för samma tid. För deltagare i arbetsmarknadspolitiska program utbetalas aktivitetsstöd, utvecklingsersättning alternativt etableringsersättning också när deltagaren vårdat sjukt barn eller varit sjuk. Detta innebär att inget inkomstbortfall har skett, varför tillfällig föräldrapenning eller sjukpenning inte får utbetalas för samma tid.
237
12 Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
12.1 Inledning
I detta kapitel redogör vi för resultaten av de registerbaserade analyser som vi har genomfört för att identifiera kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning. Vi börjar med att undersöka för vika utbetalningar som kolliderande ersättningar och bristande samordning kan uppstå. Därefter redogör vi för resultaten av de registerbaserade analyser som kunnat identifiera felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar (del 1). I det avslutande avsnittet redovisar vi de registerbaserade analyser som identifierat risker för felaktiga utbetalningar (del 2).
12.2 En stor majoritet har endast en ersättning i taget
Från de studerade ersättningssystemen utbetalades 151 658 miljoner kronor under 2018.89 De flesta personer får bara utbetalningar från ett av dessa system i taget. 147 615 miljoner kronor (97,9 procent) av medlen utbetalades till personer som endast fått en utbetalning. Som framgår av tabell 12.1 var dock variationen ganska stor mellan systemen.
89 Uppgifterna har hämtats från Försäkringskassans och Arbetsförmedlingens årsredovisningar för 2018. I bilaga 3 presenteras statistik över utgifterna under 2018. Utgifter av studiemedel har tagits fram av CSN specifikt för denna studie. För studier i Sverige ingår 99 procent av utbetalningarna i studien. Motsvarande för utlandsstudier är 68 procent. Lånen till undervisningsavgifter är inte kopplade till en kalendervecka, vilket är orsaken till att de utelämnades från utsökningen till registerstudien.
Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
238
Tabell 12.1 En stor majoritet av utbetalningarna sker till personer med
endast en utbetalning, men variationen är relativt stor mellan ersättningssystemen
Miljoner kronor (% av utgifterna) Totala utbetalningar Utbetalningar till personer
med endast en utbetalning
Aktivitetsstöd inkl. utvecklingsersättning (ASUE)
10 667 10 082 (94,5 %)
Studiemedel
28 903 28 726 (99,4 %)
Föräldrapenning (FP)
32 027 31 597 (98,7 %)
Rehabiliteringspenning (Rehab)
781 702 (89,9 %)
Sjuk- och aktivitetsersättning (SA)
34 467 33 454 (97,1 %)
Sjukpenning (SJP)
32 483 31 112 (95,8 %)
Tillfällig föräldrapenning (TFP)
7 405 7 232 (97,7 %)
Etableringsersättning (EE)
4 925 4 785 (97,1 %)
Av de cirka 4 miljarder kronor som utbetalats till dem som fått fler än en ersättning i taget, så har vi närmare studerat ungefär 3,5 miljarder kronor. Vi kommer se att det bland dessa utbetalningar är ganska vanligt att ersättningar har utbetalats för samma dagar, men utan risk för felaktiga utbetalningar. Detta kommer vi att studera närmare i kommande avsnitt.
12.3 Delstudie 1: Resultatet av de registerbaserade analyser som identifierat felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redogör vi för resultaten av de registerbaserade analyser som identifierat felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar.
Rapport 4 Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
239
12.3.1 Sammanfattning
12.3.2 Kollisioner mellan fyra dagersättningar
De flesta mottagarna av dagersättningar föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning har inte fått någon annan ersättning utbetald för samma dagar, varken annan dagersättning eller annat ersättningssystem. I de fall de har fått två dagersättningar för samma dag (sammanfallande ersättningar), så har dessa utbetalningar sällan kolliderat utan oftast varit korrekta. Resultatet av denna registerbaserade analys presenteras i tabell 12.2.
De sammanfallande ersättningar mellan Försäkringskassans och CSN:s ersättningssystem som vi studerat i detta avsnitt har uppgått till 455 miljoner kr. Med den definition av felaktiga utbetalningar som vi har fastställt kan vi konstatera att kolliderande ersättningar orsakat felaktiga utbetalningarna om 27 miljoner kronor.
De sammanfallande utbetalningarna från de fyra dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning uppgick till 413 miljoner kronor. Av dessa kolliderade 48 miljoner kronor. De felaktiga utbetalningarna beräknas till 17 miljoner kronor. Dessa orsakas främst av kollisioner mellan föräldrapenning och sjukpenning (9 miljoner kronor) samt tillfällig föräldrapenning och sjukpenning (5 miljoner kronor).
De sammanfallande ersättningarna mellan sjuk- och aktivitetsersättning och studiemedel uppgick till 42 miljoner kronor. Av dessa kolliderade 19 miljoner kronor. De felaktiga utbetalningarna av studiemedel var 10 miljoner kronor. Kollisioner mellan aktivitetsstöd och studiemedel står för merparten av de felaktiga utbetalningarna (9 miljoner kronor).
Utbetalningar av ekonomiskt bistånd från två olika kommuner för samma månad har lett till 15 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar.
Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
240
Tabell 12.2 Kolliderande dagersättningar
Miljoner kronor (% av de sammanfallande ersättningarna)
Sammanfallande
ersättningar
Kolliderande ersättningar
Estimerade felaktiga
utbetalningar
90
FP och TFP
70 7 (10 %)
2,1
FP och SJP
125 25 (20 %)
9,2
FP och Rehab
0,03 0,03 (100 %)
0,01
TFP och SJP
115 15 (13 %)
4,6
TFP och Rehab
1,15 1,11 (97 %)
0,5
SJP och Rehab
102 0,2 (0,2 %)
0,1
Totalt
413 48 (12 %)
16,5
De sammanfallande ersättningarna uppgick till 413 miljoner kronor. Av dessa kolliderade 48 miljoner kronor. De felaktiga utbetalningarna beräknas till 17 miljoner kronor. Dessa orsakas främst av kollisioner mellan föräldrapenning och sjukpenning (9 miljoner kronor) samt tillfällig föräldrapenning och sjukpenning (5 miljoner kronor).
12.3.3 Kollisioner mellan sjuk- och aktivitetsersättning och studiemedel
Sjuk- och aktivitetsersättning och studiemedel får inte utbetalas med mer än 100 procents omfattning. Om detta inträffar för någon dag i veckan är det utbetalade studiemedlet för hela veckan felaktigt utbetalt. I tabell 12.3 presenterar vi statistik över sammanfallande ersättningar och hur mycket studiemedel som utbetalats felaktigt.
Tabell 12.3 Sjuk- och aktivitetsersättning kolliderar med studiemedel
Miljoner kronor (% av de sammanfallande ersättningarna)
Sammanfallande
ersättningar
Kolliderande ersättningar
Estimerade felaktiga
utbetalningar
Aktivitetsersättning - studiemedel
24 18 (74 %)
9,1
Sjukersättning - studiemedel
17 1,2 (7 %)
0,9
Totalt
42 19 (47 %)
10,1
90 Estimaten på de felaktiga utbetalningarna beaktar att dessa sammanfallande ersättningar samordnas vid andra utbetalningen i ungefär 1 av 10 fall. Försäkringskassans granskning av sammanfallande dagersättningar visade att samordning hade skett endast i 4 av 46 fall då dessa dagersättningar hade betalats ut som förmån två (se bilaga 2).
Rapport 4 Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
241
De sammanfallande ersättningarna uppgick till 42 miljoner kronor. Av dessa kolliderade 19 miljoner kronor. De felaktiga utbetalningarna av studiemedel beräknas till 10 miljoner kronor. Kollisioner mellan aktivitetsstöd och studiemedel står för merparten av felutbetalningarna (9 miljoner kronor).
12.3.4 Ekonomiskt bistånd från fler än en kommun
Ekonomiskt bistånd, som beviljas per månad, får inte betalas ut till samma person från två eller fler kommuner för samma månad. I de registerbaserade analyserna har vi sett att 30 miljoner kronor har utbetalats från två olika kommuner till samma person. För ekonomiskt bistånd finns inte uppgift om omfattning, som vi använt i definitionen av de felaktiga utbetalningarna vid kolliderande ersättningar. Därför uppskattar vi att hälften av dessa utbetalningar är korrekta. De felaktiga utbetalningarna beräknas då till 15 miljoner kronor.
12.4 Delstudie 2: Resultatet av de registerbaserade analyser som identifierat risker för felaktiga utbetalningar
I detta avsnitt redovisar vi de registerbaserade analyser som identifierat risker för felaktiga utbetalningar. Det har i dessa analyser inte varit möjligt att från data avgöra om det skett felaktiga utbetalningar. Anledningen är bland annat dålig datakvalitet och att eventuella brister i samordning inte låter sig studeras helt registerbaserat utifrån tillgänglig data. I kommande rapport om omfattningsstudierna uppskattas omfattningen av de faktiska felaktiga utbetalningarna.
Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
242
12.4.1 Sammanfattning
De sammanfallande ersättningar från Försäkringskassans och CSN:s system som vi studerat i detta avsnitt har uppgått till 3,0 miljarder kronor. För 2,3 miljarder miljoner kronor av dessa finns en risk för felaktiga utbetalningar. För en stor majoritet av dessa utbetalningar kan risken bedömas vara begränsad.
Sammanfallande ersättningar av hel sjuk- eller aktivitetsersättning (SA) och dagersättningar som inte får kombineras med hel SA uppgår till 51 miljoner kronor under 2018. Det finns här en betydande risk för felaktiga utbetalningar. De största utbetalningarna sker av sjukersättning samtidigt som sjukpenning (42 miljoner kr).
Partiell sjuk- eller aktivitetsersättning (SA) och vissa dagersättningar utbetalades för samma dagar med 1,86 miljarder kronor under 2018. Nästan 88 procent av utbetalningarna (1,63 miljarder kronor) skedde med viss risk för felaktiga utbetalningar. 1,5 miljarder kronor utbetalades till personer som samtidigt fick partiell sjukersättning och hel sjukpenning.
Enligt studiens osäkra data utbetalades 656 miljoner kronor då ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser sammanföll med andra studerade ersättningar. 419 miljoner kronor utbetalades med viss risk för felaktiga utbetalningar. Kombinationen aktivitetsstöd och sjukersättningar dominerade och uppgick till 433 miljoner kronor, varav 218 miljoner kronor med viss risk för felaktiga utbetalningar. Dessa utbetalningar gick nästan uteslutande till personer med helt aktivitetsstöd och partiell sjukersättning.
Sammanlagt utbetalades 327 miljoner kronor i studiemedel och föräldrapenning för samma dagar. Cirka 200 miljoner kronor av dessa utbetalningar gick till personer med studiemedel för heltidsstudier och hel föräldrapenning. För dessa finns det risk för felaktiga utbetalningar.
Rapport 4 Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
243
12.4.2 Sjuk- och aktivitetsersättning sammanfaller med vissa dagersättningar
I detta avsnitt analyserar vi då ersättningar från sjuk- och aktivitetsersättning (SA) och vissa dagersättningar utbetalas för samma dagar. Analysen fördelas på hel respektive partiell SA eftersom inga dagersättningar får utbetalas för samma dagar som hel SA. Undantaget är dock föräldrapenning på grund- eller lägstanivå som får utbetalas för samma tid som SA.
När sjuk- och aktivitetsersättning (SA) först beviljas och annan dagersättning redan har betalats ut för samma tid, så ska SA minskas vid den första utbetalningen som avser retroaktiv period.
I tabell 12.4 presenteras resultatet av samkörning mellan hel sjuk- och aktivitetsersättning och de dagersättningar som inte får kombineras.
Tabell 12.4 Sammanfallande ersättningar mellan hel sjuk- och
aktivitetsersättning och potentiellt kolliderande dagersättningar
Miljoner kronor (% av de sammanfallande ersättningarna)
Sammanfallande
ersättningar
Utbetalningar med risk för
felaktiga utbetalningar
Hel SE och FP på sjukpenningnivå
91
0,4 0,4 (100 %)
Hel SE och TFP
0
0
Hel SE och SJP
42 42 (100 %)
Hel SE och Rehab
0,4 0,4 (100 %)
Hel AE och FP på sjukpenningnivå
92
1,6 1,6 (100 %)
Hel AE och TFP
0
0
Hel AE och SJP
6
6 (100 %)
Hel AE och Rehab
0
0
Totalt
51 51 (100 %)
Hel sjuk- och aktivitetsersättning (SA) och dagersättningar som inte får kombineras med hel SA utbetalas för samma dagar med
91 Endast 1,1 procent av utbetalningarna av hel sjukersättning och föräldrapenning utgår till personer som har föräldrapenning på sjukpenningnivå och hel sjukersättning. 92 Endast 3,6 procent av utbetalningarna av hel aktivitetsersättning och föräldrapenning utgår till personer som har föräldrapenning på sjukpenningnivå och hel aktivitetsersättning.
Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
244
51 miljoner kronor under 2018. De största utbetalningarna sker av sjukersättning samtidigt som sjukpenning (42 miljoner kr).
Eftersom dessa ersättningssystem inte får utbetalas för samma tid så finns en betydande risk för felaktiga utbetalningar. Från data kan vi dock inte avgöra i vilken mån det har skett felaktiga utbetalningar och det finns tyvärr inga tidigare studier att luta sig mot.
Partiell sjuk- och aktivitetsersättning (SA) och dagersättningar utbetalades för samma dagar med totalt sett cirka 1,86 miljarder kronor under 2018. Då partiell SA utbetalas kan dagersättning utbetalas med upp till 100 procent på resterande tid. Det innebär att sannolikheten att dessa sammanfallande utbetalningar har lett till felaktiga utbetalningar kan bedömas vara mycket låg. I tabell 12.5 presenteras statistiken.
Tabell 12.5 Sammanfallande ersättningar mellan partiell sjuk- och
aktivitetsersättning och dagersättningar
Miljoner kronor (% av de sammanfallande ersättningarna)
Sammanfallande
ersättningar
Utbetalningar med viss risk
för felaktiga utbetalningar
Partiell SE och SJP
1 714 1 495 (87,2 %)
Partiell SE och Rehab
49
48 (98 %)
Partiell SE och FP
36
32 (90 %)
Partiell SE och TFP
18
17 (93 %)
Partiell AE och SJP
31
27 (90 %)
Partiell AE och Rehab
1,7 1,7 (100 %)
Partiell AE och FP
10,1 9,7 (96 %)
Partiell AE och TFP
0,23 0,17 (75 %)
Totalt
1 860 1 632 (87,7 %)
Nästan 88 procent av de sammanfallande utbetalningarna (1,63 miljarder kronor) sker med viss risk för felaktiga utbetalningar, då de sker till en omfattning över 100 procent. Denna grupp domineras av personer som får partiell sjukersättning och hel sjukpenning. Totalt utbetalades knappt 1,5 miljarder kronor i sjukersättning och sjukpenning till personer som samtidigt fick partiell sjukersättning och hel sjukpenning. Även om sannolikheten för fel kan bedömas vara låg, handlar det om betydande belopp.
Rapport 4 Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
245
12.4.3 Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser i kombination med andra ersättningar
För utbetalningar av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser (aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning) ska utbetalningarna samordnas mot utbetalningar från sjuk- och aktivitetsersättning samt mot dagersättningarna föräldrapenning och rehabiliteringspenning. Studiemedel får inte utbetalas för samma tid som dessa ersättningar. Inte heller tillfällig föräldrapenning eller sjukpenning får utbetalas för samma tid, men som vi beskrev i avsnitt 11.6 så har studien inte omfattat dessa potentiella kollisioner, eftersom kartläggningen inte gav en komplett bild i dessa delar. I figur 12.6 presenteras resultaten av den registerbaserade analysen.
Tabell 12.6 Sammanfallande ersättningar mellan ersättningar till deltagare i
arbetsmarknadspolitiska insatser och andra ersättningar
Miljoner kronor (% av de sammanfallande ersättningarna)
Sammanfallande
ersättningar
Utbetalningar med risk för
felaktiga utbetalningar
ASUE och sjukersättning
433 218 (50 %)
ASUE och aktivitetsersättning
52
39 (77 %)
ASUE och föräldrapenning
25
23 (92 %)
ASUE och Rehab
24,3 24,2 (99,3%)
ASUE och studiemedel
19
11 (55 %)
EE och sjukersättning
0
0
EE och aktivitetsersättning
0,2 0,2 (100 %)
EE och föräldrapenning
84,5 84,1 (99,5 %)
EE och Rehab
0
0
EE och studiemedel
19 19 (100 %)
Totalt
657 419 (64 %)
Enligt de osäkra data som studien byggt på sammanföll ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser med andra studerade ersättningar i ganska stor omfattning. Totalt uppskattas att de sammanfallande ersättningarna uppgick till 657 miljoner kronor under 2018, varav det finns risk för felaktiga utbetalningar i
Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
Rapport 4
246
419 miljoner kronor. Sammanfallande utbetalningar av aktivitetsstöd och sjukersättningar dominerade och uppgick till 433 miljoner kronor. I 218 miljoner kronor av dessa fanns viss risk för felaktiga utbetalningar. Dessa utbetalningar gick nästan uteslutande till personer som, enligt data, har helt aktivitetsstöd och partiell sjukersättning.
12.4.4 Studiemedel i kombination med vissa dagersättningar
Enligt regelverken för studiemedel finns inget hinder för utbetalningar av dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning för samma dagar som studiemedel, oavsett omfattning av ersättningarna. Studiemedel kan dock inte ges för samma tid som rehabiliteringspenning.
När det gäller dagersättningarna finns det inga hinder i regelverken mot att dessa dagersättningar och studiemedel utbetalas på mer än heltid så länge villkoren för dagersättningarna är uppfyllda.
De flesta mottagarna av studiemedel har inte fått någon annan ersättning utbetald för samma dagar. I den utsträckning som utbetalningar sker av studiemedel och någon av de fyra dagersättningarna, så sker det dock nästan alltid till mer än 100 procents omfattning. I tabell 12.7 ser vi att de sammanfallande ersättningarna mellan studiemedel och de fyra dagersättningarna uppgått till totalt 459 miljoner kronor under 2018. 96 procent av dessa har utbetalats till mer än 100 procents omfattning, totalt 442 miljoner kronor.
Tabell 12.7 Sammanfallande ersättningar mellan studiemedel och fyra
dagersättningar
Miljoner kronor (% av de sammanfallande ersättningarna)
Sammanfallande
ersättningar
Utbetalningarna där omfattningen > 100 %
Studiemedel och FP
327 314 (96 %)
Studiemedel och TFP
52,4 51,8 (98,6%)
Studiemedel och SJP
80
76 (96 %)
Studiemedel och Rehab
0,2 0,2 (100 %)
Totalt
459 442 (96 %)
Rapport 4 Resultat av studien om kolliderande ersättningar och bristande samordning
247
Rätten till dagersättningarna tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning förutsätter att personen arbetar parallellt med studierna och att man avstår detta arbete under tid med ersättning. Studiemedel kan också fortsätta att lämnas under viss tid då den studerande är sjuk eller avstår från studier för tillfällig vård av barn, t.ex. då barnet är sjukt eller smittat.
Den dominerande kombinationen är studiemedel och föräldrapenning, där 314 miljoner kronor utbetalats med en omfattning större än 100 procent. Cirka 200 miljoner kronor av dessa utbetalningar gick till personer med studiemedel för heltidsstudier och hel föräldrapenning, varav drygt 70 procent av utbetald föräldrapenning utbetalades på så kallad sjukpenningnivå.
För att ha rätt till föräldrapenning ska föräldern avstå från arbete under den tid för vilken föräldrapenning utbetalas samt vårda barnet. Eftersom det i många fall finns förutsättningar att bedriva studier relativt flexibelt finns det ett visst utrymme för en person att under samma dag bedriva studier och att vårda ett barn.93 Enligt uttalanden i förarbetena till den tidigare lagen (1962:381) om allmän försäkring, som ersatts av socialförsäkringsbalken, kan en förälder som bedriver bundna heltidsstudier normalt inte anses uppfylla kravet på att samtidigt vårda barn i den utsträckningen att föräldrapenning kan betalas ut. Om studierna är förlagda så att föräldern ändå kan anses uppfylla vårdnadskravet kan dock föräldrapenning betalas ut.94 För åtminstone de 200 miljoner kronor där studiemedel för heltidsstudier och hel föräldrapenning utbetalas för samma dagar finns därmed en risk för felaktiga utbetalningar av föräldrapenning, eftersom det kan vara svårförenligt bedriva heltidsstudier och samtidigt uppfylla kravet på att vårda barnet.
93 Ett sådant exempel kan vara att en person vårdar sitt barn på dagtid och studerar på distans och har förlagt sina studier till kvällstid när den andra vårdnadshavaren är hemma och tar hand om barnet. 94Prop. 1978/79:168 s. 56.
249
13 Slutsatser del 3
13.1 Sammanfattande resultat
Studien har omfattat knappt 152 miljarder kronor som utbetalats under 2018 från större ersättningssystem med risker för att ersättning felaktigt utbetalas från två ersättningssystem för samma tid. De allra flesta personer får utbetalningar från bara ett av dessa system i taget. Knappt 148 miljarder kronor (97,9 procent) av medlen utbetalades till personer som endast fått en utbetalning. Av de cirka 4 miljarder kronor som utbetalats till dem som fått fler än en ersättning i taget, så har vi närmare studerat ungefär 3,5 miljarder kronor.
I den första delen av studien (delstudie 1) har vi identifierat felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar. I den andra delen av studien (delstudie 2) har vi identifierat risker för felaktiga utbetalningar. I denna rapport har vi redovisat resultatet av båda dessa delstudier. I en kommande rapport uppskattar vi hur stor andel av utbetalningarna med risk för fel (från delstudie 2), som faktiskt har lett till felaktiga utbetalningar.
Av de 455 miljoner kronor som studerats i delstudie 1 har 67 miljoner kronor kolliderat, dvs. utbetalats för samma tid. Med den definition av felaktiga utbetalningar som vi har fastställt kan vi konstatera att de felaktiga utbetalningarna uppgått till 27 miljoner kronor.
Av de 3,0 miljarder kronor som studerats i delstudie 2 har 0,7 miljarder kronor utgått till personer utan någon risk för felaktiga utbetalningar. För 2,3 miljarder kronor finns en risk för felaktiga utbetalningar. För en majoritet av dessa bedöms risken vara begränsad.
Resultaten sammanfattas i tabell 13.1 där vi noterar att ungefär 98,5 procent av utbetalningarna gjorts utan risk för felaktiga
Slutsatser del 3
Rapport 4
250
utbetalningar, 1,5 procent har gjorts med risk för felaktiga utbetalningar och endast 0,02 procent av de totala utbetalningarna har identifierats som felaktiga. Här ska samtidigt noteras att denna sammanställning bygger på den något förenklade antagandet att vår kartläggning gett en helt komplett bild av regelverken för sammanfallande ersättningar.95
Tabell 13.1 Sammanfattande resultat av studien om kolliderande
ersättningar och risker för bristande samordning
13.2 Slutsatser
13.2.1 Kolliderande ersättningar är ett begränsat problem
Våra genomförda studier och tidigare studier indikerar att kolliderande ersättningar är ett relativt begränsat problem. I de delar där vår studie har kunnat dra säkra slutsatser kan vi konstatera att de felaktiga utbetalningarna varit mycket begränsade. Vår huvudstudie har endast identifierat 27 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar. Resultaten är också i paritet med resultaten av Försäkringskassans genomförda granskningar (se avsnitt 10.4.3). Vi har också sett att utbetalningar av ekonomiskt bistånd från två olika kommuner för samma månad har lett till cirka 15 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar. Utbetalningar av arbetslöshetsförsäkring samtidigt som ersättningar från CSN, Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten sker också i begränsad omfattning. Dessa orsakade 19 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar, enligt Sveriges a-kassors senaste studie. Sammantaget uppgår följaktligen de felaktiga utbetalningarna till 61 miljoner kronor. Genomförda studier pekar alltså på att kolliderande ersättningar leder till totalt sett små felaktiga utbetalningar.
95 Som vi noterade i avsnitt 11.6 stämmer detta inte riktigt.
Kategori Utbetalningar (mnkr) Andel
Ingen FUT
149 329 98,46 %
Risk för FUT
2 302 1,52 %
FUT
27 0,02 %
Totalt
151 658 100 %
Rapport 4 Slutsatser del 3
251
13.2.2 Riskerna för bristande samordning kan hanteras inom ramen för befintlig myndighetsstruktur
I de delar där studien kunnat påvisa risker för felaktiga utbetalningar kan vi ännu inte säga hur stor omfattningen av de faktiska felaktiga utbetalningarna är. De 2,3 miljarder kronor i utbetalningar med risk för felaktiga utbetalningar omfattas till 89 procent av regler om att ersättningarna ska samordnas, i övriga 11 procent finns risk för rena kollisioner mellan ersättningarna. Utbetalningarna kommer också i stor utsträckning från en myndighet, Försäkringskassan. Utifrån nuvarande förutsättningar (se nästa avsnitt) krävs det en manuell informationsinhämtning för att kunna fastställa om utbetalningarna är korrekta eller inte.
Vi bedömer därför att dessa risker kan hanteras inom ramen för befintlig myndighetsstruktur.
13.2.3 Flera faktorer försvårar kontroll och studier av sammanfallande ersättningar
Det finns tre primära faktorer som försvårar för både kontroll och studier av sammanfallande ersättningar. Detta är anledningen till att vi inte kunnat dra säkra slutsatser om en större del av de sammanfallande utbetalningarna.
• Det går inte alltid att från data upptäcka om två ersättningar har utgått för sammanlagt mer än heltid. Av de studerade ersättningarna gäller detta exempelvis då partiell sjuk- och aktivitetsersättning ges för samma dagar som någon dagersättning utbetalas. Anledningen är att omfattningen i dessa fall kan summeras till mer än 100 procent, utan att det med säkerhet betyder att ersättningarna har utgått för sammanlagt mer än heltid.
• Det går inte heller att från data konstatera om samordning har gjorts eller inte, i de fall utbetalningar har sammanfallit. Data om utbetalningar som kan samordnas innehåller, såvitt vi erfarit, inte uppgifter om fastställt belopp före samordning respektive utbetalt belopp efter samordning.
• Data om utbetalningar av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program håller låg kvalitet på flera sätt.
Slutsatser del 3
Rapport 4
252
Exempelvis framgår inte för vilka dagar ersättningen har utgått. Detta försvårar både kontroll och studier. Kvaliteten på data om arbetslöshetsersättning är högre, men även här saknas information om för vilka dagar ersättning har utbetalats.
13.2.4 Denna studie är den första i sitt slag
Denna studie av kolliderande ersättningar och bristande samordning är den första i sitt slag att vara så heltäckande. Som vi tidigare noterat har både Försäkringskassan och arbetslöshetskassornas gemensamma service- och intresseorganisation Sveriges a-kassor gjort värdefulla kontroller och analyser, men dessa har inte tagit fram en samlad bild av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
Detta kan ses i ljuset av att risken för kolliderande ersättningar har tilldragit sig relativt stort intresse under minst ett par decenniers tid och nu senast varit en av anledningarna till att regeringen tillsatte utredningen om en samordnande funktion för statliga utbetalningar från välfärdssystemen.
13.2.5 Det finns förmåga att genomföra fortsatta studier av kolliderande ersättningar och bristande samordning
I denna rapport beskrivs upplägget och genomförandet av denna studie i sin helhet. Genom studien har SCB och berörda myndigheter utvecklat sin förmåga att genomföra omfattningsstudier av detta slag. SCB har utvecklat förmågan att göra komplexa bearbetningar och samkörningar när det gäller de ersättningssystem som vi har studerat. Både Försäkringskassan och CSN har på flera sätt bidragit till delegationens studie och samtidigt utvecklat förmågan till fortsatta studier. Särskilt kan nämnas arbetet med att beskriva regelverken och att söka ut data. Försäkringskassans har dessutom god förmåga och erfarenhet av att genomföra relevanta kontroller och att analysera resultatet av dessa.
Rapport 4 Slutsatser del 3
253
13.2.6 Studiemedel och föräldrapenning utbetalas samtidigt på heltid till betydande belopp
I vår studie har vi sett att det under 2018 utbetalats sammantaget drygt 200 miljoner kronor i studiemedel och föräldrapenning till personer som fick studiemedel på heltid och samtidigt uppbar hel föräldrapenning. Av utbetald föräldrapenning utbetalades drygt 70 procent på så kallad sjukpenningnivå. Detta innebär en risk för felaktiga utbetalningar såvida inte studierna är förlagda så att föräldern samtidigt kan uppfylla vårdnadskravet. När studiemedel och föräldrapenning ges för motsvarande två heltider innebär det också att kostnadstäckning ges för levnadsomkostnader för heltidssysselsättning via studiemedelssystemet, och samtidigt ges ersättning för utebliven inkomst för att vårda barn.96
13.2.7 Regelverken är svårtolkade och svåröverblickbara
Baserat på vår kartläggning gör vi bedömningen att regelverken för sammanfallande ersättningar är svårtolkade och svåröverblickbara. Detta försvårar för både sökande och berörda myndigheter.
I föregående avsnitt såg vi exempel på ersättningar som utbetalas för upp till motsvarande två heltider. Eftersom regelverken är svåröverblickbara och dessutom samverkar på olika sätt kan det finnas även andra liknande situationer.
Det finns också situationer där förbud mot att lämna två ersättningar för samma tid har förts in i regelverket avseende den ena, men inte den andra ersättningen. Detta medför risker för felaktiga utbetalningar och att ersättningarna trots allt utbetalas för samma tid. Ett exempel är kombinationen studiestöd och aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning som innan den 1 januari 2018 enbart reglerades i studiestödslagen.
96 Föräldrapenning och andra inkomster kan utbetalas upp till det fribelopp som den studerande får tjäna innan studiestödet börjar reduceras. Fribeloppet är cirka 180 000 kronor per år vid ordinarie heltidsstudier vid ett universitet eller en högskola.
255
Del 4. Avslutande diskussion
257
14 Avslutande diskussion och slutsatser
14.1 Inledning
I denna rapport har vi redovisat omfattningsstudier och expertbedömningar av totalt 13 olika ersättningssystem. Vi har även studerat kolliderande ersättningar och bristande samordning när minst två ersättningar betalas ut för samma tid. Det här är första gången så genomgripande empiriska studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen har gjorts samlat. De relativt få empiriska studier som framställts tidigare har nästan alltid gjorts på initiativ av regeringen.
Resultaten som presenteras i denna rapport vilar på olika underlag och säkerheten varierar mellan dessa.
De empiriska omfattningsstudierna har bidragit till säkrare uppskattningar av de fel som studerats. För att få en så heltäckande uppskattning av felens omfattning som möjligt har de empiriska studierna av enskilda ersättningssystem kompletterats med tilläggsbedömningar av de risker som inte studerats. Dessa bedömningar har gjorts av delegationens kansli och är mer osäkra.
I delegationens uppdrag ligger också att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det har av olika skäl inte varit möjligt att genomföra fler empiriska studier i detta syfte. Därför har de empiriskt grundade omfattningsstudierna kompletterats med expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. Resultatet av dessa expertbedömningar är mer osäkra än omfattningsstudierna.
Vi har även studerat om välfärdsutbetalningar som avser att täcka inkomstbortfall eller levnadsomkostnader har betalats ut för samma tid. Denna studie har skett helt registerbaserat och identifierat kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning.
Avslutande diskussion och slutsatser
Rapport 4
258
14.2 Omfattningen av fel från 13 ersättningssystem
De samlade årliga utgifterna för de 13 ersättningssystem som undersökts i denna rapport uppgår till drygt 185 miljarder kronor. I tabell 14.1 nedan redovisas uppskattningarna från respektive studie. För mer information om den statistiska osäkerheten kring de empiriska studierna och de kanslibedömningar som gjorts, se kapitel 6. Osäkerhetsintervallet och bedömningarna av de expertbedömda systemen redovisas i kapitel 9.
Tabell 14.1 Felaktiga utbetalningar av för mycket från 13 ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Studerade
utgifter
Empiriskt studerade fel
Bedömda fel***
Totalt
I huvudsak empiriska omfattningsstudier
Arbetslöshetsförsäkringen
12 156 372 (3,1 %) 103 (0,8 %) 475 (3,9 %)
Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
9 070 463 (5,1 %) 22 (0,2 %) 485 (5,3 %)
Dagersättning till asylsökande 1 533** 70 (4,6 %) 3 (0,2 %) 73 (4,8 %)
Lönebidrag
11 599 475 (4,1 %) 302 (2,6 %) 777 (6,7 %)
Nystartsjobb
4 989 363 (7,3 %) 129 (2,6 %) 492 (9,9 %)
Studiemedel för studier i utlandet
2 653 78 (3,0 %) 12 (0,5 %) 91 (3,4 %)
Tillfällig föräldrapenning 6 885 1 036 (15,0 %) 390 (5,7 %) 1 426 (20,7 %) Föräldrapenning* 29 203 596 (2,0 %) 46 (0,2 %) 642 (2,2 %) Statligt tandvårdsstöd* 5 520 302 (5,5 %) 0 (0,0 %) 302 (5,5 %)
Empiriska studier totalt
83 608 3 755 (4,5 %) 1 007 (1,2 %) 4 762 (5,7 %)
Bedömningar med Expert Elicitation
Sjukpenning
32 500
- 1 180 (3,6 %) 1 180 (3,6 %)
Sjukersättning
32 700
- 1 340 (4,1 %) 1 340 (4,1 %)
Studiemedel
25 700
- 812 (3,2 %) 812 (3,2 %)
Ekonomiskt bistånd
10 800
- 556 (5,2 %) 556 (5,2 %)
Expertbedömningar totalt
101 700
-3 888 (3,8 %) 3 888 (3,8 %)
Totalt
185 308 3 755 (2,0 %) 4 895 (2,6 %) 8 650 (4,7 %)
*Bedömdes ej ha väsentlig risk. ** Avser ett genomsnitt av de studerade utgifterna de tre studieåren. *** Kansliet har kompletterat de empiriska studierna med tilläggsbedömningar av risker som inte studerats empiriskt. Bedömningar med Expert Elicitation har genomförts av utsedda experter.
Rapport 4 Avslutande diskussion och slutsatser
259
Utgifterna för de nio ersättningssystem som studerats empiriskt uppgick till 83,6 miljarder kronor. I de empiriska studierna har de felaktiga utbetalningarna uppskattats till 3,1–4,4 miljarder kronor årligen med en punktskattning på cirka 3,8 miljarder kronor (för mycket). Övriga fel har genom kanslibedömningarna uppskattats till cirka 1 miljard kronor. Det innebär att punktskattningarna tillsammans med kanslibedömningarna av felutbetalningarna för dessa nio ersättningssystem uppskattas till 4,8 miljarder kronor. Andelen felaktiga utbetalningar uppskattas då till 5,7 procent av de samlade utgifterna. Felutbetalningarna som uppskattats empiriskt utgör därmed 79 procent av de uppskattade felen i dessa nio ersättningssystem.
Utgifterna för de fyra expertbedömda systemen uppgick till nästan 102 miljarder kronor. Uppskattningarna med hjälp av denna metod är betydligt mer osäkra. Osäkerhetsintervallet, dvs. det intervall som innefattar 90 procent av experternas sammanlagda uppskattning av de felaktiga utbetalningarna, uppgår till 1,3– 8,0 miljarder kronor, eller 1,3–7,8 procent, per år. Den samlade punktskattningen, som är medelvärdet för experternas bedömning, uppgår till 3,8 procent eller 3,9 miljarder kronor.
Det finns flera omständigheter som behöver uppmärksammas när uppskattningar av olika slag slås samman. För det första innehåller uppskattningarna av de empiriskt studerade ersättningssystemen olika mycket och olika typer av osäkerhet. För det andra har bedömningarna av de expertbedömda systemen visat på särskilt stora osäkerhetsintervall. Det gör att sammanslagningar av detta slag blir väldigt osäkra. När konfidensintervallen för de nio empiriska studierna slås samman med osäkerhetsintervallen för de fyra expertbedömda systemen uppskattas felen till mellan 4,4 och 12,4 miljarder kronor per år. De kompletterande kanslibedömningarna behöver därutöver adderas till detta intervall. Punktskattningarna plus kanslibedömningarna ger vid handen att felaktiga utbetalningarna där för mycket ersättning betalats ut uppskattats till 8,7 miljarder kronor eller 4,7 procent av utgifterna.
På motsvarande sätt uppskattas för lite utbetald ersättning sammanlagt till 572 miljoner kronor, varav 308 miljoner kronor uppskattats empiriskt.
Avslutande diskussion och slutsatser
Rapport 4
260
14.2.1 Felutbetalningar orsakade av sökande dominerar och majoriteten bedöms vara misstänkt avsiktliga
I de empiriska studierna uppskattas med vår definition sökande orsaka 76 procent av de felaktiga utbetalningarna. I de expertbedömda systemen bedöms andelen vara likartad.
Av felen som sökande orsakar uppskattas cirka två tredjedelar vara misstänkt avsiktliga (63 procent i de empiriska studierna och 68 procent i expertbedömningarna). Vissa system tycks vara mer utsatta för misstänkta bidragsbrott och bedrägligt beteende än andra. Det gäller tillfällig föräldrapenning, lönebidrag, nystartsjobb och statligt tandvårdsstöd.
Totalt uppskattas drygt en femtedel av de felaktiga utbetalningarna vara orsakade av myndigheterna (20 procent i de omfattningsstuderade och 24 procent i de expertbedömda). Denna nivå varierar mellan olika ersättningssystem. I fem av de empiriskt studerade ersättningssystemen där det förekommer manuell handläggning uppskattas myndigheterna orsaka nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna. Utrymmet för en myndighet att handlägga felaktigt i ett högautomatiserat system är däremot begränsat. I sådana system kan dock omfattningen av de felaktiga utbetalningarna påverkas av de kontroller som myndigheten utför innan utbetalning.
14.2.2 Systemens konstruktion är avgörande för vilka risker och orsaker som leder till felaktiga utbetalningar
Vad som orsakar de felaktiga utbetalningarna hänger i stor utsträckning ihop med ersättningssystemens konstruktion. I ersättningssystem av tillsvidarekaraktär, där det efter initial prövning sker återkommande utbetalningar, uppstår felen i huvudsak av att ändrade förhållanden inte anmäls (i tid). I dessa system tycks tonvikten av kontrollen ligga vid den initiala prövningen, varför andelen felutbetalningar som uppstår i ansökningsfasen är relativt begränsade. Myndigheterna styr dock i viss utsträckning vilket ansvar man lägger på den sökande för att hålla uppgifterna uppdaterade och vilka uppgifter myndigheten säkerställer på egen hand, t.ex. genom att hämta informationen från ursprungskällan.
Rapport 4 Avslutande diskussion och slutsatser
261
I ersättningssystem där en ansökan oftast leder till en utbetalning uppstår felen nästan uteslutande av att uppgifterna i ansökan är felaktiga. Dessa system är i stor utsträckning automatiserade och drygt två tredjedelar av felutbetalningarna uppskattas vara misstänkt avsiktliga.
14.2.3 En stor del av de felaktiga utbetalningarna uppskattas vara orsakade av felaktiga uppgifter
Uppgifter och underlag har en helt avgörande betydelse för att utbetalningar ska bli korrekta. Felaktiga uppgifter i ansökan och ej anmälda förhållanden orsakar drygt tre fjärdedelar av de felaktiga utbetalningarna i de nio ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt. I dessa system uppskattas 93 procent av felutbetalningarna bero på att uppgifter är felaktiga, inte tillräckliga för att fatta korrekta beslut på eller av att ändrade uppgifter inte omhändertagits.
I de expertbedömda systemen ligger uppskattningarna på ungefär samma nivåer som i de empiriska studierna.
14.3 Prioriterade områden för att minska felen och utveckla kunskapen om dem
14.3.1 Säkerställa korrekta och uppdaterade uppgifter
Drygt 3 av 4 felutbetalda kronor uppskattas vara orsakade av felaktiga och ej uppdaterade uppgifter. Att säkerställa att de uppgifter som ligger till grund för beslut och utbetalningar är korrekta och uppdaterade behöver därför bli en mer prioriterad fråga hos myndigheterna.
I de högautomatiserade systemen behöver informationen i ansökan säkerställas innan utbetalning. Kontrollnivåerna i dessa system behöver därför stärkas. I ersättningssystem med återkommande utbetalningar handlar det om att hålla viktig information korrekt och uppdaterad. För även om felaktiga och ej uppdaterade uppgifter kan sägas vara orsakade av den sökande kan myndigheterna påverka felens omfattning.
Avslutande diskussion och slutsatser
Rapport 4
262
I vår rapport Styrning för att motverka felaktiga utbetalningar konstaterade vi också att myndigheterna efterfrågar ett ökat och effektivare informationsutbyte sinsemellan som kan bidra till att problemen med felaktiga och ej uppdaterade uppgifter minskar.
I vår rapport Bidragsmoralen i samhället konstaterar vi att det finns en viss tillåtande attityd till exempelvis att ansöka om tillfällig föräldrapenning för att umgås med barnen trots att de inte är sjuka. Detta har betydelse när den sökande lämnar uppgifter i ansökan. Det finns därmed ett behov av insatser, som att exempelvis tydligare kommunicera om de kontroller som görs, i enskilda ärenden och generellt sett.
När det gäller möjligheterna att säkerställa korrekta utbetalningar med hjälp av digitalisering och användning av artificiell intelligens återkommer vi till detta i en kommande rapport. I vårt betänkande kommer vi också att presentera förslag som syftar till att säkerställa korrekta och uppdaterade uppgifter.
14.3.2 Ersättningssystem med särskilt höga nivåer av felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel
Av de 13 välfärdssystem som behandlats i denna rapport är det några där nivåerna av de felaktiga utbetalningar och de misstänkt avsiktliga felen uppskattas vara särskilt höga.
Inom tillfällig föräldrapenning är både omfattningen av felaktiga utbetalningar och andelen misstänkt avsiktliga fel klart störst. Av de totala utgifterna uppskattas 20,7 procent vara felaktigt utbetalda, varav 74 procent bedöms vara misstänkt avsiktliga. Nästan hälften (45 procent) av de felaktiga utbetalningarna som bedömts som misstänkt avsiktliga i de nio empiriskt studerade systemen uppstår inom tillfällig föräldrapenning. Det omfattande missbruket av tillfällig föräldrapenning hotar legitimiteten för välfärdssystemen och därför behöver en rad åtgärder vidtas, till att börja med en utökad kontrollintensitet.
I de tre system där utbetalningarna sker till aktörer med kommersiella intressen (nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd) är också andelen fel och misstänkt avsiktliga fel hög. De felaktiga utbetalningarna i dessa system har uppskattats till 9,9, 6,7 respektive 5,5 procent. Felen som de sökande (arbets- respektive vårdgivare) orsakar uppskattas uppgå till 845 miljoner kronor, varav
Rapport 4 Avslutande diskussion och slutsatser
263
650 miljoner kronor (77 procent) bedöms vara misstänkt avsiktliga fel.
I två av de expertbedömda systemen, sjukersättning och sjukpenning, bedömdes de felaktiga utbetalningarna sammantaget till mellan 0,4 och 5,8 miljarder kronor med en punktskattning på över 2,5 miljarder kronor. Punktskattningen och framför allt osäkerhetsintervallet är betydande. Den empiriska kunskapen om orsakerna till och omfattningen av de felaktiga utbetalningarna behöver därför utvecklas.
14.3.3 Myndigheterna behöver prioritera olika områden
Mot bakgrund av den kunskap om orsakerna till felen som omfattningsstudierna har gett, bedömer vi att stora delar av de felaktiga utbetalningarna går att reducera inom ramen för befintlig lagstiftning och myndighetsstruktur. Därför är det viktigt att se vad som huvudsakligen orsakat de felaktiga utbetalningarna från respektive myndighet.
Vi kan konstatera att det finns stora skillnader mellan ersättningssystemen i vad som huvudsakligen orsakat de felaktiga utbetalningarna. Iakttagelserna bygger på de 13 ersättningssystem som avhandlats i denna rapport, där de felaktiga utbetalningarna sammantaget uppskattats till närmare nio miljarder kronor. Eftersom dessa belopp är betydande pekar resultaten på prioriterade områden för respektive myndighet, även om resultaten inte nödvändigtvis kan generaliseras till alla system som myndigheterna administrerar.
Försäkringskassan
I fyra av de fem ersättningssystem som Försäkringskassan administrerar bedöms de felaktiga utbetalningarna nästan uteslutande bero på att felaktiga uppgifter ligger till grund för beslut och utbetalningar.
Av de empiriskt studerade ersättningssystemen (tillfällig föräldrapenning, statligt tandvårdsstöd och föräldrapenning) uppskattas de felaktiga utbetalningarna orsakas av att beslut baserats på felaktiga uppgifter i ansökan. Också inom de expertbedömda
Avslutande diskussion och slutsatser
Rapport 4
264
systemen (sjukersättning och sjukpenning) bedöms en relativt hög andel (88 respektive 55 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att lämnade uppgifter vid ansökan är felaktiga eller att ändrade förhållanden inte anmäls. Totalt sett bedöms alltså andra felorsaker svara för endast en liten del av de felaktiga utbetalningarna i dessa system.97
För att minska de felaktiga utbetalningarna är det därför viktigt att myndigheten stärker arbetet med att säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta och uppdaterade.
Arbetsförmedlingen
I de två system som Arbetsförmedlingen ensamt administrerar (nystartsjobb och lönebidrag) bedöms en relativt hög andel (57 respektive 45 procent) av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att det initiala beslutet inte innehåller tillräckliga underlag för att kunna fatta korrekta beslut. Av de fel som orsakas av den sökande uppskattas samtidigt en hög andel vara misstänkt avsiktliga (87 respektive 80 procent).
Inom arbetslöshetsförsäkringen uppskattas nästan en tredjedel av de felaktiga utbetalningarna vara orsakade av Arbetsförmedlingen. Felen uppstår när myndighetens handläggare inte meddelar arbetslöshetskassan om att ersättningstagare inte lever upp till kraven i regelverket. Detta avser framförallt när den arbetssökande inte i tillräcklig utsträckning söker lämpligt arbete.
För att minska de felaktiga utbetalningarna är det därför viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer att alla relevanta uppgifter och underlag inhämtas och dokumenteras samt att myndigheten lämnar underrättelser till arbetslöshetskassorna när så ska ske. Myndigheten behöver också säkerställa att lämnade uppgifter är korrekta, särskilt sådana uppgifter som lämnats avsiktligen felaktiga.
97 Bland de övriga orsakskategorierna återfinns exempelvis felaktiga bedömningar och felaktiga beslut när ärendet innehåller tillräcklig och korrekta uppgifter. Enligt delegationens definition är det dock endast bedömningar som uppenbart faller utanför bedömningsutrymmet som har bedömts som felaktiga utbetalningar.
Rapport 4 Avslutande diskussion och slutsatser
265
Arbetslöshetskassorna
Inom arbetslöshetsförsäkringen orsakar arbetslöshetskassorna en begränsad mängd felaktiga utbetalningar. De fel som arbetslöshetskassorna orsakar leder mestadels till små felaktiga belopp.
Centrala studiestödsnämnden
Inom studiemedel för studier i Sverige respektive utlandet har de felaktiga utbetalningarna uppskattats till relativt låga nivåer (3,1 respektive 3,6 procent av utgifterna). Totalt sett bedöms en hög andel av felen orsakas av att ändrade förhållanden inte anmäls av den sökande.
När det gäller studiemedel för studier i Sverige bedöms att 84 procent av felutbetalningarna orsakas av att ändrade förhållanden inte anmäls. Vid utlandsstudier är detta också den orsak som leder till mest felaktiga utbetalningar. Totalt sett uppskattas den sökande orsaka drygt hälften (52 procent) av felen, medan förskottsfelen uppskattas orsaka knappt en tredjedel (31 procent) av felen.
För att minska de felaktiga utbetalningarna är det därför viktigt att CSN fortsatt arbetar för att uppgifter om ändrade förhållanden tidigt kommer till myndighetens kännedom.
Pensionsmyndigheten
Över 90 procent av de felaktiga utbetalningarna inom bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd uppskattas ha orsakats av felaktiga eller ej uppdaterade uppgifter. Den stora majoriteten av dessa fel har uppstått då ändrade förhållanden inte anmälts. Felen är samtidigt ofta små.
För att minska de felaktiga utbetalningarna är det därför viktigt att myndigheten fortsatt arbetar för att viktiga förhållanden som ändras tidigt kommer till myndighetens kännedom.
Migrationsverket
Av de felaktiga utbetalningarna av dagersättning till asylsökande uppskattas en relativt stor andel orsakas av att uppgifter om ändrade
Avslutande diskussion och slutsatser
Rapport 4
266
förhållanden inte beaktats av myndigheten. I många fall handlar det om uppgifter som Migrationsverket själva upprättar eller får kännedom om via en tillförlitlig tredje part, till exempel en kommun. Genom att snabbare beakta sådana förändringar kan de felaktiga utbetalningarna minska. Vissa av ändringarna agerar verket på direkt men utbetalningen kan då redan vara verkställd. Dessa fel har i omfattningsstudierna kategoriserats som förskottsfel och är en naturlig följd av ersättningssystemets konstruktion. För att minska de felaktiga utbetalningarna är det därför viktigt att myndigheten säkerställer att förändrade uppgifter som kan påverka ersättningen snabbt beaktas.
14.3.4 Fortsätt utveckla kunskapen om felens omfattning och orsaker
Alla typer av uppskattningar är behäftade med osäkerhet. Studierna som presenteras i denna rapport visar dock att det är möjligt att med tillgängliga resurser och befintlig lagstiftning uppskatta felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen med i huvudsak empiriska metoder. Vår bedömning är därför att en stor del av felen kan mätas genom empiriska studier. Med de empiriska studierna av systemöverskridande risker kommer denna andel sannolikt att öka. Detta visar att det är möjligt att göra återkommande empiriska studier för att utveckla kunskapen om felens omfattning och orsaker.
Jämfört med tidigare uppskattningar som gjorts med enbart med expertbedömningar, är säkerheten i våra omfattningsstudier betydligt högre, både sammantaget och för varje enskilt system.
På områden där kunskapen om de felaktiga utbetalningarna är som minst är osäkerheterna i uppskattningarna av naturliga skäl störst. Det beror ofta på att det är svårt att upptäcka fel genom kontroll inom dessa områden. Det finns här ett behov av att utveckla kontroll- och mätmetoder av de svårkontrollerade fel som bedöms vara väsentliga.
Först med den kunskap som omfattningsstudierna ger kan vi på ett trovärdigt och effektivt sätt prioritera och utforma verkningsfulla åtgärder för att motverka felen. Kunskapen från studierna ger underlag för att bedöma inom vilka system åtgärder behöver vidtas och hur dessa bör utformas. Det möjliggör också en bedömning av insatsernas kostnadseffektivitet.
Rapport 4 Avslutande diskussion och slutsatser
267
14.4 Kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning
Vi har studerat om välfärdsutbetalningar från 13 ersättningssystem som avser att täcka inkomstbortfall eller levnadsomkostnader har betalats ut för samma tid. Denna studie har omfattat 152 miljarder kronor och har identifierat kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning.
Vår studie och tidigare studier indikerar att kolliderande ersättningar är ett begränsat problem. I vår studie finner vi att endast 42 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar orsakades av kolliderande ersättningar, varav 15 miljoner kronor orsakades av utbetalningar av ekonomiskt bistånd från två kommuner för samma månad. I jämförelse med de uppskattade felaktiga utbetalningarna inom dessa ersättningssystem orsakar kolliderande ersättningar alltså endast marginella felutbetalningar.
Resultaten av vår studie visar vidare att de allra flesta personer får utbetalningar från endast ett av de studerade systemen i taget. Knappt 148 miljarder kronor (97,9 procent) av medlen utbetalades till personer som endast fått en utbetalning. Ungefär 98,5 procent av utbetalningarna har gjorts utan risk för felaktiga utbetalningar, 1,5 procent har gjorts med risk för felaktiga utbetalningar och 0,02 procent har identifierats som felaktiga.98
Tabell 14.2 Sammanfattande resultat av studien om kolliderande
ersättningar och risker för bristande samordning
Kategori Utbetalningar (mnkr)
Andel
Ingen FUT
149 329 98,46 %
Risk för FUT
2 302
1,52 %
FUT
27
0,02 %
Totalt
151 658
100 %
Bland de totalt 2,3 miljarder kronor med risk för felaktiga utbetalningar kan vi ännu inte uppskatta andelen faktiska felaktiga utbetalningarna (till detta återkommer vi i en kommande rapport).
98 Här ska samtidigt noteras att denna sammanställning bygger på den något förenklade antagandet att vår kartläggning gett en helt komplett bild av regelverken för sammanfallande ersättningar. Som vi noterade i 11.6 stämmer detta inte riktigt.
Avslutande diskussion och slutsatser
Rapport 4
268
Dessa utbetalningar kräver i hög grad en manuell samordning och har också utbetalats i stor utsträckning från en myndighet, Försäkringskassan. Vi bedömer därför att riskerna för bristande samordning kan hanteras inom ramen för befintlig myndighetsstruktur.
Det finns flera faktorer som skulle stärka möjligheterna att kontrollera och studera sammanfallande ersättningar. Det vore önskvärt om data om utbetalningar innehöll uppgifter om fastställt belopp före respektive utbetalt belopp efter samordning. Det vore också värdefullt om det blir möjligt att för alla kombinationer av ersättningssystem identifiera när ersättningarna har utbetalats för mer än heltid. Avslutningsvis skulle kvaliteten på utbetalningar av ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program behöva förbättras, bland annat genom att det från data framgår för vilka dagar ersättning har utbetalats.
269
Referenser
Offentligt tryck
Propositioner och betänkanden
Prop. 2016/17:58, Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. SOU 2008:74: Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar
från välfärdssystemen. Betänkande av Delegationen mot felaktiga
utbetalningar. SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning.
Betänkande av Utredningen om assistansersättningens kostnader. SOU 2019:3: Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet
för framtidens arbetsmarknad. Slutbetänkande av
Arbetsmarknadsutredningen.
Lagar och förordningar
Förordning (2017:462) om särskilda insatser för personer med
funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i
arbetsmarknadspolitiska insatser Lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Socialförsäkringsbalk (2010:110). Studiestödslag (1999:1395).
Årsredovisningar
Arbetsförmedlingen (2019): Årsredovisning 2018. Försäkringskassan (2018): Årsredovisning 2017. Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018. Migrationsverket (2019): Årsredovisning 2018.
Referenser
Rapport 4
270
Publikationer från myndigheter och organisationer
Brottsförebyggande rådet (2015): Intyget som dörröppnare till
välfärdssystemet. Rapport 2015:8.
Centrala studiestödsnämnden (2018): Regelhandbok studiemedel. Centrala studiestödsnämnden (2019): Felaktiga utbetalningar av
studiemedel för studier utomlands. CSN:s avrapportering till Delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07).
Centrala studiestödsnämnden (2019): Studiemedel i kombination
med andra ersättningar.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018):
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Rapport 1.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning. Rapport 3.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Rapport 2.
Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vad kostar felen?
Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen.
Rapport 7. Ekonomistyrningsverket (2010): Samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen.
Expert Intelligence (2019): Omfattningsbedömningar med Expert
Elicitation. Avrapportering till Delegationen för korrekta
utbetalningar. Försäkringskassan (2010): Felaktiga utbetalningar och brott mot
socialförsäkringen.
Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar,
Socialförsäkringsrapport 2013:6. Försäkringskassan (2019): Felaktiga utbetalningar från statligt
tandvårdsstöd. Avrapportering till Delegationen för korrekta
utbetalningar. IFAU (2006): Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård
av barn, Rapport 2006:9.
Rapport 4 Referenser
271
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017): Underrättelser
och sanktioner för personer med arbetslöshetsersättning.
Rapport 2017:6. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017): Underrättelser
och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet.
Rapport 2017:8. Inspektionen för socialförsäkringen (2012): Handläggning av
bostadstillägg – Hanteringen under 2011. Rapport 2012:3.
Statistiska centralbyrån (2017): Arbetskraftsundersökningarna –
Tema: Arbetade timmar.
van den Berg Gerard J. och Vikström J. (2009): Hur påverkas de
arbetslösa av sanktioner i arbetslöshetsförsäkringen?
IFAU Rapport 2009:16.
Bilaga 1
273
Genomförda omfattningsstudier m.m.
Delegationen har kartlagt genomförda omfattningsstudier, omfattningsbedömningar, granskningar och uppföljningar inom de ersättningssystem som ingår i delegationens uppdrag. Sammanställningen nedan visar på en översiktlig nivå ett antal studier och granskningar som har genomförts under perioden 2007–2017.
Myndighet/ organisation År Studie/rapport Ersättningssystem Metoder
FUTdelegationen
2007 Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen
16 ersättningssystem djupstuderades
I huvudsak Expert Elicitation men även intervjuer
ESV
2010 Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
20 ersättningssystem Expert Elicitation
Försäkringskassan
2017 Kvalitetsuppföljning av förmånen ersättning för höga sjuklönekostnader svar på regeringsuppdrag
Ersättning för höga sjuklönekostnader
Slumpmässiga kontroller
Försäkringskassan
2017 Hur kan Försäkringskassan bli bättre på att motverka överutnyttjande och bedrägeri med statligt tandvårdsstöd? Socialförsäkringsrapport 2017:10
Tandvårdsstöd Riktade och slumpmässiga kontroller
Bilaga 1
Rapport 4
274
Försäkringskassan
2015
Efterhandskontroller inom tandvården svar på regeringsuppdrag
Tandvårdsstöd
Slumpmässiga kontroller
Försäkringskassan
2007 2010
Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen (2010) Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen Försäkringskassans riskanalyser (2008)
15 ersättningssystem Expert Elicitation
IAF
2017
Felaktigt utbetalad arbetslöshetsersättning (Rapport 2017:17)
Arbetslöshetsersättning Registerdata,
årsredovisningar
IAF
2017 Risk för dubbel ersättning vid byte av arbetslöshetskassa (Rapport 2017:1)
Arbetslöshetsersättning Analys av
registerdata + ärendegranskning
IAF
2016 Företag utan verksamhet (2016:25)
Arbetslöshetsersättning Ärendegranskning
av delvis manuellt utsökta ärenden
IAF
2016 Hur arbetar Arbetsförmedlingen med underrättelser om ifrågasatt ersättningsrätt? (Rapport 2016:19)
Arbetslöshetsersättning Enkätstudie. Mäter
mörkertal
IAF
2016
Arbetsförmedlingens handläggning vid uteblivet besök eller kontakt (Rapport 2016:14)
Arbetslöshetsersättning Ärendekart-
läggningar + intervjuer
IAF
2016 Aktivitetsrapporter som saknar aktiviteter (Rapport 2016:13)
Arbetslöshetsersättning Ärendegranskning
(totalgranskning)
IAF
2015 Arbetsförmedlingens uppföljning av anvisningar till arbete (Rapport 2015:22)
Arbetslöshetsersättning Analys av
registerdata + ärendekartläggningar
Rapport 4
Bilaga 1
275
Arbetsförmedlingen
2016
Taxibranschen Granskning ur perspektivet felaktiga utbetalningar och konkurrensbegränsning
Nystartsjobb, särskilt nystartsjobb, särskilt anställningsstöd, förstärkt särskilt anställningsstöd, lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning
Riskbaserade och slumpmässiga kontroller inom förväntad riskgrupp
CSN
2017 Svar på regeringsuppdrag Ändrade bestämmelser för studiemedel för utlandsstudier
Studiemedel utland Slumpmässiga eller riktade kontroller
IFAU 2011 Överströmning mellan tillfällig föräldrapenning och sjukskrivning - effekter av utökad kontroll av den tillfälliga föräldrapenningen (Rapport 2011:23)
Tillfällig föräldrapenning
Uppföljande analys av IFAU rapport 2006:9.
IFAU 2008 Rapport 2008:5 Hur fungerar arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser?
Arbetslöshetsförsäkringen
Randomiserat experiment.
IFAU 2006
Rapport 2006:9 Överutnyttjande i tillfällig föräldrapenning för vård av barn
Tillfällig föräldrapenning
Randomiserat experiment. Mäter mörkertal.
ISF
2017 Rapport 2017:9 Bedömningar vid 90 och 180 dagar i rehabiliteringskedjan
Sjukpenning Aktgranskning av mindre slumpurval av ärenden
ISF
2014 Rapport 2014:14 Handläggningen av bostadstillägg slutrapport
Bostadstillägg Aktgranskning av slumpurval av ärenden
ISF
2011 Rapport 2011:8 Försäkringskassans hantering av underlag för beslut om sjukpenning
Sjukpenning Aktgranskning av slumpurval av ärenden
Bilaga 1
Rapport 4
276
Riksrevisionen
2017
RiR 2017:10 Överutnyttjande av tandvårdsstödet till följd av överbehandling
Tandvårdsstödet
Randomiserat experiment. Mäter överutnyttjande av dyr åtgärd.
Brå & Skatteverket
2007 Rapport 2007:23 Fusk med a-kassa. Motiv, omfattning och åtgärder
Arbetslöshetsförsäkringen
Kvantitativ metod i denna studie: Telefonintervjuer med ersättningsmottagare Jfr resultat med andra studier, RRV 1995:32 och SKV rapport 2006:4.
Bilaga 2
277
Beskrivning av gällande regelverk m.m.
Beskrivning av gällande regelverk
Regelverk för studiemedel
För att beviljas studiemedel måste studietakten vara minst 50 procent. Studiemedel beviljas till 50, 75 eller 100 procent. Studiemedel beviljas för en hel vecka i taget på samma ersättningsnivå.
Ersättningsnivå för studiemedel och ett antal andra ersättningssystem får tillsammans maximalt vara 100 procent. Dessa regler gäller följande ersättningsystem:
• Aktivitetsstöd
• Utvecklingsersättning
• Etableringsersättning
• Sjukersättning
• Aktivitetsersättning
• Rehabiliteringsersättning99
Detta gäller för varje enskild dag i veckan. Om ersättningsnivån för någon dag överstigit 100 procent, så har studiemedlet utgått felaktigt för hela veckan.100
99 Studiestödslag (1999:1395) 3 kap. 25§ 100 Enligt underlag från CSN.
Bilaga 2
Rapport 4
278
Regelverk för fyra dagersättningar
Dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning ingår i denna studie. För samma tid får inte mer än en av dessa dagersättningar utbetalas. Detta yttrar sig vanligen genom att den totala omfattningen överstiger heltid för en dag.
Vad gäller sammanfallande dagersättningar och studiemedel förefaller detta vara relativt svårtolkat utifrån dagersättningarnas perspektiv. Baserat på den information vi har fått i vår kartläggning, gör vi följande tolkning av regelverket.
När det gäller dagersättningarna finns det, såvitt vi erfarit, inga hinder i regelverken mot att dessa dagersättningar och studiemedel utbetalas på mer än heltid så länge villkoren för dagersättningarna är uppfyllda.
Dagersättningar som bygger på inkomstbortfallsprincipen kan dock inte utbetalas för tid som personen aktivt studerar, då villkoren för rätten till dagersättningen samtidigt inte kan vara uppfyllda. Rätten till dagersättningarna tillfällig föräldrapenning, sjukpenning och rehabiliteringspenning förutsätter att personen arbetar parallellt med studierna och att man avstår detta arbete under tid med ersättning. Annars finns det inget inkomstbortfall som dessa dagersättningar kan ersätta. Utbetalningarna baseras då på den s.k. studietids-SGI:n som fastställs för det arbete som sker parallellt med studierna.
Studiemedel kan också fortsätta att lämnas under viss tid då den studerande är sjuk eller avstår från studier för tillfällig vård av barn, t.ex. då barnet är sjukt eller smittat. Om studierna avbryts på grund av sjukdom, kan personen ha rätt till sjukpenning, men då ska inte heller studiemedel utbetalas.
Som framgår av kapitel 12 är det föräldrapenning som är den absolut vanligaste dagersättningen som kombineras med studiemedel. För att ha rätt till föräldrapenning ska föräldern avstå från arbete under den tid för vilken föräldrapenning utbetalas samt vårda barnet. Eftersom det i många fall finns förutsättningar att bedriva studier relativt flexibelt finns det ett visst utrymme för en
Rapport 4
Bilaga 2
279
person att under samma dag bedriva studier och att vårda ett barn.101Enligt uttalanden i förarbetena till den tidigare lagen (1962:381) om allmän försäkring, som ersatts av socialförsäkringsbalken, kan en förälder som bedriver bundna heltidsstudier normalt inte anses uppfylla kravet på att samtidigt vårda barn i den utsträckningen att föräldrapenning kan betalas ut. Om studierna är förlagda så att föräldern ändå kan anses uppfylla vårdnadskravet kan dock föräldrapenning betalas ut.102
Regelverk för ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program
I studien ingår aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning (ASUEEE). För dessa ersättningssystem är regelverken vad gäller sammanfallande ersättningar identiska.
För dessa ersättningar ska utbetalningarna samordnas mot utbetalningar från sjuk- och aktivitetsersättning samt mot dagersättningarna föräldrapenning och rehabiliteringspenning. Om programmets omfattning är lägre än heltid ska minskning inte göras med de belopp som lämnas för resterande tid, upp till heltid. Det finns också ett förbud mot utbetalningar för samma tid som studiemedel. Om studiestödet lämnas för lägre omfattning än heltid får dock ASUEEE lämnas för resterande tid, upp till heltid.103
För deltagare i arbetsmarknadspolitiska program utbetalas aktivitetsstöd, utvecklingsersättning alternativt etableringsersättning också när deltagaren vårdat sjukt barn eller själv varit sjuk. Detta innebär att inget inkomstbortfall har skett, varför tillfällig föräldrapenning eller sjukpenning inte får utbetalas för samma tid.
Regelverk för sjuk- och aktivitetsersättning
För sjukersättning respektive aktivitetsersättning är regelverken vad gäller sammanfallande ersättningar identiska.
101 Ett sådant exempel kan vara att en person vårdar sitt barn på dagtid och studerar på distans och har förlagt sina studier till kvällstid när den andra vårdnadshavaren är hemma och tar hand om barnet. 102Prop. 1978/79:168 s. 56103 Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser 5 kap. 2-4§.
Bilaga 2
Rapport 4
280
När sjuk- och aktivitetsersättning (SA) först beviljas och annan förmån redan har betalats ut för samma tid, så minskas SA vid den första utbetalningen som avser retroaktiv period. SA minskas med det belopp och i den omfattning som sammanfaller med annan förmån för samma tid. Efter den första retroaktiva utbetalningen av SA sker samordningen löpande vid utbetalningen av ASUEEE.
När sjuk- och aktivitetsersättning (SA) har beviljats får ej utbetalningar av de fyra dagersättningarna och studiemedel ske för samma tid. När hel SA har beviljats, dvs. på 100 procents omfattning, får de fyra dagersättningarna följaktligen inte utbetalas för samma dagar/period. Undantaget är dock föräldrapenning på grund- eller lägstanivå som får utbetalas för samma tid som SA.
När partiell SA har beviljats, dvs. på lägre än 100 procents omfattning, kan dagersättningarna utbetalas för samma period/ dagar, men inte för samma tid. På resterande tid kan de fyra dagersättningarna beviljas utifrån fastställd SGI. På den resterande tiden kan dagersättningarna beviljas med upp till 100 procent.
Låt oss illustrera detta med ett exempel. Vid exempelvis halv sjukersättning och halvtidsarbete ska årsarbetstiden i SGI fastställas utifrån halvtidsarbetet. Om en person är helt sjukskriven från sitt halvtidsarbete så fastställs omfattningen av sjukpenningen till 100 procent. Utifrån konstruktionen med SGI-baserade förmåner, så kompenserar ersättningsnivån i sjukpenningen motsvarande en halvtidslön. Personen beviljas då samtidigt sjukersättning på 50 procents omfattning och sjukpenning på 100 procents omfattning, totalt 150 procent.
Regelverk för ekonomiskt bistånd
Ekonomiskt bistånd kan utbetalas för samma tid som samtliga ersättningssystem i studien, men behöver samordnas. Ekonomiskt bistånd, som beviljas per månad, får dock inte betalas ut till samma person från två eller fler kommuner för samma månad.
Rapport 4
Bilaga 2
281
Försäkringskassans granskning av sammanfallande dagersättningar
I detta avsnitt redogör vi för en tidigare opublicerad granskning av sammanfallande dagersättning.
Försäkringskassans kontrollfunktion Intern försäkringskontroll (IFK) genomförde i april 2018 en s.k. riktad kontroll av utbetalningar av dagersättningar där fler än en förmån utbetalats för samma tid. Urvalet till kontrollen drogs bland de utbetalningar som gjordes i februari 2018. Utbetalningarna kunde alltså avse uttag av dagersättningar i februari 2018 men också tidigare månader. I syfte att identifiera sammanfallande utbetalningar identifierades om andra utbetalningar avsett samma period har gjorts under perioden januari 2017 – februari 2018.
Samkörningen och urvalet baserades på data om utbetalningarna från Försäkringskassans utbetalningssystem. De data som lagras i utbetalningssystemet är inte så detaljerade/granulära. Även om ansökningar om t.ex. föräldrapenning och sjukpenning innehåller information om vilka dagar som personen ansöker om ersättningar, så lagras inte information om för vilka dagar ersättningen utbetalas. I utbetalningssystemet lagras istället information om utbetalningarna i form av perioder, där periodernas första och sista dag med ersättning anges.
Urvalet resulterade i 5 379 utbetalningar där utbetalningsperioderna från två förmåner sammanföll. Granskningen avgränsades därefter till utbetalningar från följande ersättningssystem: Föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning, aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Etableringsersättning inkluderades inte, då handläggningen av förmånen nyligen hade övergått till Försäkringskassan (detta skedde vid årsskiftet 2017/2018). I jämförelse med delegationens studie ingick inte heller aktivitets- och sjukersättning av Försäkringskassans ersättningssystem.
Med denna avgränsning återstod 4 619 utbetalningar, dvs. en övervägande majoritet av de utbetalningar som identifierades i samkörningen (endast 760 utbetalningar exkluderades). Från dessa utbetalningar drogs ett obundet slumpmässigt urval om 10 procent.
Av de 462 kontrollerade utbetalningarna har 71 konstaterats sammanträffa med andra förmåner. I de övriga 391 utbetalningarna
Bilaga 2
Rapport 4
282
sammanfaller perioderna men inte de enskilda dagarna så minskningsregeln ska inte tillämpas.
Av de 71 utbetalningarna med en sammanträffande förmån konstaterade man i kontrollen att minskningsregeln inte hade tillämpats i 49 fall när den andra utbetalningen gjorts. Det felutbetalda beloppet i urvalet var 162 479 kronor.
De felaktiga utbetalningarna kan sägas uppstå vid utbetalning 2. Det är i utbetalningen av denna ersättning som avdraget för annan förmån skulle ha gjorts. Resultatet av granskningen redovisas därför utifrån detta perspektiv i tabellen nedan.
Tabell 2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av att minskningsregeln inte tillämpats korrekt vid sammanfallande dagersättningar
Ersättningssystem
Antal
granskade
utbetaln.
Antal
sammanfallande
utbetaln. där förmånen är nr
2 att utbetalas
Antal korrekta utbetaln.
Antal felaktiga utbetaln.
Felaktigt
utbetalt
belopp (feb 2018)
TFP
79
13
4
9 19 236
FP
230
8
0
8 32 450
SJP/Rehab
41
25
0
25 86 182
AS/UE
112
25
18
7 24 611
Summa
462
71
22
49 162 479
Eftersom urvalet av utbetalningarna har dragits slumpmässigt så kan de totala felaktiga utbetalningarna under februari 2018 uppskattas. Eftersom urvalsstorleken var 10 procent så blir punktskattningen 10 gånger större än resultatet i stickprovet, dvs. cirka 1,62 miljoner kronor. Den statistiska osäkerheten är dock stor, eftersom det granskade urvalet endast omfattat 71 fall av sammanfallande utbetalningar och endast 49 fall med felaktiga utbetalningar. För den aktuella månaden uppgår de felaktiga utbetalningarna med 95 procents säkerhet till mellan 1,04 och 2,21 miljoner kronor.
Uppskattning av kolliderande ersättningar under 2018
Uppskattningen från Försäkringskassans granskning bygger på data från en månad. För att kunna jämföra resultatet av denna kontroll
Rapport 4
Bilaga 2
283
med andra studier behöver de felaktiga utbetalningarna som orsakats av de kolliderande ersättningarna uppskattas för hela 2018.
I syfte att kunna uppskatta omfattningen av fel för ett helår har delegationens kansli, i dialog med Försäkringskassan, gjort ett antal antaganden och beräkningar. Dessa kompenserar för att granskningen avgränsat ett antal mindre dagersättningar och har avsett utbetalningar under en månad (och inte ett år).
Under ”Beräkningsfaktor” nedan anges vilken faktor som de uppskattade felaktiga utbetalningarna (cirka 1,62 miljoner kronor) multipliceras med.
1. Kompensation för att granskningen inte har omfattat ett antal mindre dagersättningar – Antagande: Felen är ungefär lika vanliga och lika stora i de ersättningssystem som studerats som de som inte studerats. – Beräkningsfaktor 1: För proportionell uppräkning av felen till de ej studerade ersättningssystem används kvoten mellan studerade respektive inte studerade utbetalningar: 5379/4619.
2. Kompensation för att granskningen har omfattat en månad (och inte ett år) – Antagande: De fel som uppstod p.g.a. att minskningsreglerna inte har tillämpats korrekt är beroende av hur mycket dagersättningar betalats ut, men varierar inte på annat sätt under ett år. – Beräkningsfaktor 2: För proportionell uppräkning till ett helår används kvoten mellan de utbetalningar av de studerade dagersättningarna som gjordes under 2018 och de utbetalningar som gjordes från dessa ersättningssystem i februari 2018: 83363/6949 mnkr = 11,997.104 Noteras kan att kvoten ligger mycket nära 12.
104 Enligt Försäkringskassans årsredovisning för 2018 utbetalades 32 483 mnkr i sjukpenning, 32 027 mnkr i föräldrapenning, 7 405 mnkr i tillfällig föräldrapenning, 781 mnkr i rehabiliteringspenning, 10 667 mnkr för aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Detta summerar till 83 363 mnkr. Under februari 2018 utbetalades 6 949 mnkr från dessa ersättningsystem, enligt ett särskilt statistikuttag som Försäkringskassan gjort till delegationen.
Bilaga 2
Rapport 4
284
De totala felaktiga utbetalningarna under 2018 orsakade av att minskningsregeln inte tillämpats korrekt vid sammanfallande dagersättningar uppskattas då till 1,62*5379/4619*11,997 = 22,6 miljoner kronor. Med 95 procents säkerhet var de felaktiga utbetalningarna mellan 14,5 och 30,9 miljoner kronor.105
Data
I detta avsnitt beskriver vi kvaliteten på den data vi haft tillgång till. De data som togs fram av myndigheterna hade olika karaktär, vilket påverkade studien.
Fyra dagersättningar och sjuk- och aktivitetsersättning
För flertalet av Försäkringskassans ersättningssystem håller data hög precision. För dessa innehåller data alla utbetalningar avseende vecka 17, till rätt omfattning och med rätt belopp. Detta gäller dagersättningarna föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjukpenning, rehabiliteringspenning samt sjuk- och aktivitetsersättning.
Data om utbetalningar från dessa ersättningssystem bygger på så kallade delfall. Ett delfall beskriver perioder där ersättning utgått till en och samma omfattning.106 Datauttaget omfattar alla delfall som helt eller delvis infaller under studieveckan. Detta innebär att delfallen omfattar alla dagar i studieveckan för vilka ersättning har utgått. Delfallen innehåller samtidigt inte dagar för vilka ersättning
inte har utgått. Delfallen innehåller därför inga ”hål” med dagar för
vilka ersättning inte har utgått.
För de fyra dagersättningarna finns data om utbetalda ersättningar per dag. För sjuk- och aktivitetsersättning beviljas ersättningen per månad, varför informationen också redovisas per månad.
105 Denna beräkning baseras på att storleken på konfidensintervallet från februari 2018 räknas upp proportionellt till hela 2018, dvs. multipliceras med beräkningsfaktorerna, precis som det uppskattade värdet. 106 Händelser som definierar slutet på ett delsjukfall och början på ett nytt är förändring av omfattning.
Rapport 4
Bilaga 2
285
Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser
För utbetalningar av ASUEEE (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning) håller data låg kvalitet. Detta yttrar sig på följande sätt:
• Det framgår inte för vilka dagar i månaden ersättning har utgått
• Uppgift om omfattning är uppenbart felaktig i en relativt stor andel av ärendena
• Uppgift om antalet dagar per månad överstiger det möjliga antalet i ett antal ärenden
• För etableringsersättning finns ingen uppgift om antalet utbetalda dagar
• Det är ganska vanligt med flera rader per person, vilket exempelvis medfört att det totala antalet dagar överstiger 30.
Informationen om utbetalningarna anges i form av antal dagar per månad. I de fall ersättning inte utbetalats för alla månadens vardagar framgår alltså inte för vilka dagar ersättning utgått. Studieveckan infaller under april 2018, då antalet vardagar var 21. Av utbetalningarna av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning (ASUE) gavs cirka 60 procent för alla 21 vardagar i april. Vi kan i dessa fall säga med säkerhet att ASUE utbetalats för alla dagar i studieveckan. För cirka 75 procent av utbetalningarna utgick ersättning för minst 17 dagar, dvs. ASUE utbetalades för minst en dag under studieveckan. Även dessa siffror är osäkra med tanke på datakvaliteten. För etableringsersättning fanns ingen information om antalet dagar.
Uppgifterna om omfattning antar uppenbart felaktiga värden för en relativt stor andel av utbetalningarna, särskilt när det gäller utbetalningar av aktivitetsstöd och etableringsersättning. I aktivitetsstöd har drygt 35 procent av utbetalningarna uppgift om omfattning som är mindre än 0 eller större än 100 procent. För utvecklingsersättning är motsvarande siffra cirka 20 procent.
Bilaga 2
Rapport 4
286
Studiemedel
Studiemedel beviljas per vecka och utgår med samma omfattning hela veckan. Data från CSN innehåller uppgifter om omfattning, utbetalt lån respektive bidrag per vecka samt typ av studier (i utland eller i Sverige). Data om studiemedel har samma goda egenskaper som de ersättningssystem som innehåller delfall, även om logiken för att ta fram data skiljer sig åt.
CSN gjorde bedömningen att det finns rättsliga hinder för myndigheten att lämna ut personuppgifter elektroniskt till SCB.107CSN printade därför knappt 14 000 sidor med uppgifter om utbetalningar som fraktades till SCB, där dessa scannades.
I en uppföljning av datakvaliteten jämfördes de data som printades av CSN med de data som scannats och tolkats av SCB. Antalet unika individer var identiskt och mellan de summerade utbetalningarna fanns en differens på 2 300 kronor (av knappt 649 miljoner kronor).
Ekonomiskt bistånd
Utbetalningar av ekonomiskt bistånd görs av kommunerna och per kalendermånad. Uppgifter om utbetalningar till biståndsmottagare från landets samtliga kommuner avseende april 2017 till personer som har personnummer har omfattats av denna studie. Det har inte varit möjligt att samköra uppgifter om utbetalda ersättningar till de som inte har personnummer.
Tillförlitligheten i de insamlade uppgifterna bedöms som generellt god.108Socialstyrelsen är statistikansvarig myndighet för ekonomiskt bistånd.
107 I bedömningen hänvisar CSN till 13 § Studiestödslagen där det framgår att enstaka personuppgifter kan lämnas elektroniskt till SCB och 15 § studiestödsdataförordningen, där det framgår att elektroniskt utlämnande får ske till vissa myndigheter, men SCB omnämns inte här. 108 Vid tidpunkten för framtagande av denna rapport avsåg den senaste kvalitetsdeklarationen statistikår 2016: Socialstyrelsens kvalitetsdeklaration för Ekonomiskt bistånd avseende statistikår 2016, version 1 (2017-09-13).
Rapport 4
Bilaga 2
287
Överväganden och antaganden
Antaganden om data
I syfte att hantera problemen med datakvaliteten i ASUEEE har följande bearbetning gjorts:
• Data med flera rader utbetalningar har hanterats genom att summera nettobelopp och nettodagar per person.
• Uppgift om omfattning större än 100 procent har tilldelats värde
100 procent.
• Ett genomsnittligt dagbelopp har beräknats även i de fall uppgift om antalet utbetalda dagar överstiger 21
• I de fall uppgift om antalet utbetalda dagar saknas, har dagbeloppet beräknats till utbetalt belopp/30.
Utbetalningar av föräldrapenning på grundnivå respektive lägstanivå utgår till 180 respektive 250 kr/dag. Vi antar att alla utbetalningar som utgår med dessa belopp (eller dessa belopp multiplicerade med omfattningarna 1/8, ¼, ½, ¾) per dag kan klassificeras som föräldrapenning på grund- respektive lägstanivå. Vi antar vidare att alla andra utbetalningar avser föräldrapenning på sjukpenningnivå.
Överväganden om vald studievecka
Studievecka vecka 17 har valts i syfte att bl.a. vara så representativ för året som möjligt. Här redogör vi för de kriterier som användes vid valet.
Det mest grundläggande villkoret är att studieveckan skulle infalla under 2018 och minst 6 månader innan uttaget av data skulle göras. Uttaget gjordes i mitten av november, vilket innebar att veckorna 1-19 2018 kvarstod som alternativ. Anledningen till valet av tidsperiod är att en utbetalning avseende en vecka kan dröja upp till minst sex månader p.g.a. möjlighet att söka om ersättning för retroaktiv tid, samt att det finns varierande tidsutsträckning i handläggning, kontroll och utbetalning av ersättningen.
Veckan ska dessutom
• inte ”bryta” en månad, dvs. inte infalla under två månader,
Bilaga 2
Rapport 4
288
• inte innehålla röda arbetsdagar,
• inte infalla under vabruari,
• inte infalla i anslutning till terminsstart eller terminsslut,
• inte infalla under sommaren, då de flesta som studerar inte har studiemedel,
• inte infalla under den period då influensans påverkan är stor. Den brukar ebba ut runt vecka 17,
•
helst infalla så långt ifrån årsskiftet 2017/2018 som möjligt, då ansvaret för etableringsersättningen övergick till Försäkringskassan
.
Den vecka som bäst uppfyllde dessa kriterier var vecka 17, som inföll 23–29 april 2018.
Bilaga 3
289
Utgifter för omfattningsstuderade ersättningssystem
Tabellen är en översikt av utgifterna 2016, 2017 och 2018 för de ersättningssystem som ingår i delegationens uppdrag och som omfattningsstuderats. Beloppen anges i miljoner kronor.
Ersättningssystem Utbetalande myndighet Utgifter 2016 Utgifter 2017 Utgifter 2018
Arbetslöshetsersättning A-kassorna
12 516 12 168 12 752
Bostadstillägg till pensionärer
Pensionsmyndigheten
8 465
8 264
9 138
Äldreförsörjningsstöd Pensionsmyndigheten
894
1 009
1 081
Dagersättning till asylsökande
Migrationsverket
2 161
1 379
1 019
Lönebidrag m.m. Arbetsförmedlingen
13 721 12 544 13 002
Nystartsjobb Arbetsförmedlingen
6 351
5 992
4 989
Studiemedel Sverige CSN
* 25 672 27 309
Studiemedel Utland CSN
*
2 691
2 653
Tillfällig föräldrapenning
Försäkringskassan
6 570
6 885
7 405
Föräldrapenning Försäkringskassan
29 203 30 688 32 027
Statligt tandvårdsstöd Försäkringskassan
5 520
5 773
6 449
Sjukpenning Försäkringskassan
33 711 32 314 32 483
Aktivitets- och sjukersättningar
Försäkringskassan
37 148 35 833 34 467
Ekonomiskt bistånd Kommuner
10 500 10 700
**
Rehabiliteringspenning Försäkringskassan
1 251
960
781
Aktivitetsstöd Försäkringskassan
13 415 12 329 10 667
Etableringsersättning Arbetsförmedlingen
4 226
5 355
4 925
Totalt
185 652 210 556 201 147
*2016 ingår inte i studien. Uppgiften finns inte särredovisad i CSN:s årsredovisning. **Statistik avseende Ekonomiskt bistånd för 2018 blir tillgänglig först hösten 2019.
Bilaga 4
291
Definition av felaktig utbetalning
Definition: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet
blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Generellt om felaktiga utbetalningar
En felaktig utbetalning uppstår oftast på grund av att en ersättning betalas ut på felaktiga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i rätt tid.
En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Även ett felaktigt beslut om att avvisa eller avslå en ansökan som därmed aldrig leder till en utbetalning betraktas som en felaktig utbetalning enligt ovanstående definition.
Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte beaktats inför en utbetalning.
Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av
oegentligheter. Det är avsiktliga fel som uppstår när en myndighets-
person vilseleder i syfte att få till stånd en utbetalning som annars inte skulle ha utgått eller en utbetalning som blir större än den annars skulle ha varit.
I vissa fall kan en felaktig utbetalning påverka utbetalningen från ett annat ersättningssystem. Den totala summan som betalas ut till
Bilaga 4
Rapport 4
292
den enskilda kan bli rätt men beror på att de felaktiga utbetalningarna från de olika ersättningssystemen tar ut varandra.
Bedömningsförmåner
Inslagen av bedömning varierar i olika ersättningssystem. Det innebär att ersättningssystem med större bedömningsutrymme också inrymmer större inslag av variation mellan handläggare, kontor och över tid som inte går att förklara med underliggande variation i befolkningen. Så länge beslutet ligger inom ramen för det bedömningsutrymme som lagen medger kan beslutet, och därmed utbetalningen, inte anses vara fel. En utbetalning är dock felaktig om den grundar sig på en bedömning som uppenbart är utanför bedömningsutrymmet.
Löpande utbetalningar
Det är viktigt att skilja på löpande utbetalningar och engångsutbetalningar. Underlåtelse att meddela och beakta ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till ersättning eller ersättningens storlek, innebär att ersättningen betalas ut på felaktiga grunder trots att underlaget vid beslutstillfället var korrekt.
Preliminära ersättningar
Vissa ersättningar bygger på preliminära uppgifter och ersättningen betalas därför ut preliminärt. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den baseras på orimliga prognoser i ansökan eller felaktiga sakuppgifter, t.ex. avseende identitet och boendeförhållanden. Om en preliminär uppgift ändras under ersättningsperioden och detta inte anmäls eller beaktas i rätt tid är reglerna för uppgifts- och anmälningsskyldigheten inte uppfyllda. Därmed är utbetalningar efter denna tidpunkt felaktiga.
Att det uppstår skillnader mellan preliminära och slutliga belopp i ersättningssystem som baseras på prognoser eller förväntade förhållanden beror på en avsiktlig lagkonstruktion. Skillnaden
Rapport 4
Bilaga 4
293
mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav som följer, är naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen och är inte att betrakta som en felaktig utbetalning enligt definitionen. Dessa korrigeringar i efterhand är felaktiga utbetalningar av annat slag.
Tillämpning av definitionen
Utbetalningar som baseras på ofullständigt underlag är helt felaktiga om uppgifter som saknas är centrala för förmånen saknas. Med centrala uppgifter menas uppgifter om behövs för att bedöma/ fastställa de grundläggande villkoren för rätten till ersättning.
Utbetalningar som baseras på ofullständiga underlag, där uppgifter av perifer karaktär saknas, är inte helt felaktiga. Den felaktiga utbetalningen fastställs genom att beräkna skillnaden mellan vad som har betalats ut och vad som borde ha betalats ut om underlagen varit fullständiga.
Om beslutet föranleder löpande utbetalningar ska de felaktiga utbetalningarna beräknas enligt beräkningsreglerna ovan.
Utbetalningar som baseras på korrekta uppgifter från sökande, som myndigheten använder på ett felaktigt sätt, är inte felaktiga utbetalningar. Detta gäller endast om uppgifterna från den sökande är fullständiga och korrekta samt att den sökande skulle ha fått samma belopp om uppgifterna användes på ett korrekt sätt.
Om den sökande har lämnat korrekta uppgifter, men på ett sätt som frångår myndighetens rutiner, så innebär detta förhållande i sig inte att utbetalningen varit felaktig.
Omslag: Elanders Sverige AB Bild: gobyg Bildbearbetning: Agneta S Öberg
ISBN 978-91-38-24839-3 ISSN 0375-250X
www.korrektautbetalningar.se
Läckaget i välfärdssystemen, del 1
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
Bilagedel
Allmänhetens attityder till felaktiga utbetalningar
Rapport 4 • Juni 2019
Läckaget i välfärdssystemen, del 1
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
Bilagedel
Rapport 4 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Juni 2019
Rapportserien kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm juni 2019
ISBN 978-91-38-24934-5
Underlagsrapporter
Innehåll
Bilaga 1
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
Dnr: 2018/96
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen
Promemoria till Delegationen för korrekta utbetalningar
2
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Om IAF
IAF har regeringens och riksdagens uppdrag att verka för att arbetslöshetsförsäkringen ska fungera som en omställningsförsäkring. Vi har bemyndigande att utfärda föreskrifter inom arbetslöshetsförsäkringen. I instruktionen uttrycks att IAF ansvarar för tillsyn över arbetslöshetsförsäkringen, arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen. Vi ska också följa utvecklingen på arbetslöshetsförsäkringens område och ta de initiativ till åtgärder som uppföljningen ger anledning till. Dessutom har vi tillsyn över Arbetsförmedlingens och Försäkringskassans arbete med sanktioner inom aktivitetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersättningen.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
3
Förord
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har efter överenskommelse med Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (FI 2016:07) genomfört en omfattningsstudie av hur mycket arbetslöshetsersättning som betalas ut för mycket eller för lite. Omfattningsstudierna har genomförts genom ett antal delstudier riktade mot arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingen under perioden april till oktober 2018.
Denna promemoria är IAF:s en sammanfattande rapport av omfattningsstudierna som genomförts.
Rapporten har utarbetats och föredragits av Fredrik Karlman och Niklas Ottosson. I arbetet har även Erik Grape och Urban Nilsson deltagit. Granskningen av Arbetsförmedlingen har genomförts av David Andersson, Jessica Edelbro-Laurell, Tuula Forsberg, Veronica Jansson, Christel Johansson och Martin Johansson. Granskningen av arbetslöshetskassorna har genomförts av Miriam Ben Hadj Ali, Martin Johansson, Fredrik Karlman (ansvarig), Pontus Lind och Camilla Pettersson. Kontrollen av sökta jobb har genomförts av Isabel Myrland och Yvonne Lifvenforth. Ärendeurval, statistik, samkörningar och beräkningar har gjorts av Rikard Persson och Niklas Ottosson (ansvarig). Vid den slutliga beredningen av ärendet har Annelie Westman deltagit. Enhetschef har fattat beslut i ärendet.
Katrineholm den 20 december 2018.
Jessica Idbrant Enhetschef
Fredrik Karlman Niklas Ottosson Utredare Utredare
4
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Innehållsförteckning
1 Inledning ................................................................................................................ 8
1.1 Uppdraget ..................................................................................................... 8 1.2 Beskrivning av ersättningssystemet ............................................................. 8 1.3 Huvudsakliga risker ...................................................................................... 8 1.4 Inkluderade delstudier .................................................................................. 9 1.5 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen .................................... 11 1.6 Avgränsningar ............................................................................................. 11
2 Mörkertalsundersökning .................................................................................... 12
3 Kontroller av ersättningsärenden ..................................................................... 15
3.1 Ärendegranskning....................................................................................... 16 3.2 Kontroll av sökta arbeten i aktivitetsrapporter ............................................ 25 3.3 Kontroll av avslagsärenden ........................................................................ 29
4 Samkörning av registerdata .............................................................................. 32
4.1 Arbetslöshetskassornas informationsutbyte med Försäkringskassan, CSN och Pensionsmyndigheten .................................................................................... 32 4.2 Studerande med arbetslöshetsersättning ................................................... 32 4.3 Aktivt företagande med arbetslöshetsersättning ........................................ 37
5 Egna registeruppgifter om återkrav .................................................................. 40
5.1 Återkrav ...................................................................................................... 40
6 Felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen ................................ 44
6.1 Totalsiffran och dess osäkerhet .................................................................. 44 6.2 Typ av fel .................................................................................................... 46
7 Käll- och litteraturförteckning ........................................................................... 50
7.1 Författningar ............................................................................................... 50 7.2 IAF:s rapporter ............................................................................................ 50 7.3 Sveriges a-kassor ....................................................................................... 50
8 Bilagor .................................................................................................................. 51
8.1 Metod .......................................................................................................... 51
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
5
Sammanfattning
IAF:s omfattningsstudier har omfattat:
• Slumpmässiga kontroller av ärenden med beviljade ersättningsperioder.
• Slumpmässiga kontroller av ärenden med avslagna ersättningsperioder.
• Egen registerdata angående återkravsärenden.
• Samkörning av register för att upptäcka studier och företagande som inte anmälts till arbetslöshetskassan i ärenden där ersättning betalats ut.
Den slumpmässiga kontrollen av ärenden har genomförts genom att samma ärenden granskats hos både Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. När det gäller Arbetslöshetsförmedlingen och dess hantering av den så kallade kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen konstaterar IAF följande:
• Det är förhållandevis vanligt med felaktiga bedömningar hos
Arbetsförmedlingen som leder till att för få underrättelser skickas.
• Den vanligaste orsaken till att Arbetsförmedlingen inte skickar en underrättelse, trots att den enligt IAF:s bedömning borde, är när en ersättningssökande missköter sitt arbetssökande.
• Det vanligaste sättet att missköta arbetssökandet är att den ersättningssökande inte i tillräcklig utsträckning söker lämpliga arbeten eller utökar det geografiska eller yrkesmässiga sökområdet.
Resultatet av omfattningsstudierna bekräftar IAF:s tidigare granskningar av Arbetsförmedlingens arbete med underrättelser.
När det gäller kostnaderna för de fel som Arbetsförmedlingen begår konstaterar IAF följande. I ett scenario där systemet antas ha en handlingskorrigerande effekt (den ersättningssökande ändrar sitt sökbeteende efter att ha fått en sanktion), vilket får betraktas som huvudscenariot, uppgår de felaktiga utbetalningarna till mellan 57 och 235 miljoner kronor, vilket motsvarar drygt 0,5 till 2 procent av utbetald ersättning 2017. Om man istället utgår från ett scenario där antagandet är att systemet inte har någon handlingskorrigerande effekt skulle de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till mellan 860 och 1 400 miljoner kronor eller motsvarande strax över 7 till strax under 12 procent av utbetald ersättning. Det är viktigt att notera att i det första scenariot har IAF tagit hänsyn till att de ersättningssökande som får sanktioner generellt ändrar sitt beteende efter att ha fått en sanktion. I sammanhanget bör konstateras att ju mindre sådana ändringar av beteendet som antas, desto större blir de beräknade felaktiga utbetalningarna.
6
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Omfattningsstudierna av arbetslöshetskassornas handläggning av ärenden visar i huvudsak följande:
• Arbetslöshetskassorna gör förhållandevis få fel.
• De brister som förekommer rör oftast små belopp.
De felaktiga utbetalningarna på grund av hanteringen hos arbetslöshetskassorna uppskattas uppgå till mellan 38 och 154 miljoner kronor, vilket motsvarar 0,3 till 1,3 procent av utbetald ersättning. Ungefär en tredjedel av detta belopp är fall där det utbetalats för lite ersättning.
Granskningen av ärenden där arbetslöshetskassorna har avslagit de ersättningssökandes begäran om ersättning visar att samtliga ärenden har handlagts av arbetslöshetskassorna på ett riktigt sätt, och att de sökande därmed inte haft rätt till ersättning i något av dessa ärenden.
I övrigt har arbetslöshetskassorna under 2017 upptäckt och återkrävt felaktigt utbetald ersättning motsvarande ungefär 119 miljoner kronor, vilket utgör ungefär 1 procent av utbetald ersättning.
När det gäller studier har IAF gjort registersamkörningar med SCB. Uppgifterna omfattar registrerade och avklarade poäng, år och termin för dessa samt uppgifter om utbetald ersättning och godkända studier. Av samkörningen framgår att knappt 30 miljoner kronor betalats ut felaktigt, när ersättningstagare studerat vid sidan om arbetslöshetsersättning. Detta motsvarar ungefär 0,25 procent av utbetald ersättning.
IAF har också gjort en registersamkörning av personer som någon gång under 2017 fått arbetslöshetsersättning med företagaruppgifter från SCB. Samkörningen har gjorts för att ta reda på om det finns företagande som inte anmälts till arbetslöshetskassan.
De felaktiga utbetalningar som orsakats av sådant icke anmält företagande uppskattas till 15 miljoner kronor, vilket motsvarar ungefär 0,1 procent av den utbetalda ersättningen för populationen.
Mot bakgrund av de uppgifter som räknats fram i respektive delstudie blir IAF:s mest sannolika uppskattning att den totala summan av de felaktiga utbetalningarna uppgår till mellan 261 och 553 miljoner kronor. Detta om man räknar med en handlingskorrigerande effekt av sanktionerna i arbetslöshetsförsäkringen. I procent motsvarar detta 2,2 till 4,6 procent av den ersättning som betalats ut 2017. Vid en beräkning med antagandet att det inte finns någon handlingskorrigerande effekt, vilket IAF bedömer vara mindre sannolikt, uppgår den totala felaktiga
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
7
utbetalningen till mellan 1 063 och 1 744 miljoner kronor, vilket motsvarar 8,7 till 14,4 procent av den ersättning som betalats ut 2017.
8
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) utgör ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomförde Delegationen omfattningsstudier när det gäller felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det bedömts finnas väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen redovisade också orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Som ett led i arbetet att genomföra omfattningsstudier har Delegationen bedömt att arbetslöshetsförsäkringen, som administreras av Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna, har väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen handhas av IAF och den här rapporten är myndighetens samlade avrapportering.
1.2 Beskrivning av ersättningssystemet
Utbetalningar av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen görs av Sveriges 27 arbetslöshetskassor. För att den ersättningssökande ska ha rätt till arbetslöshetsersättning ska personen stå till arbetsmarknadens förfogande och aktivt söka lämpliga arbeten. Arbetsförmedlingen har till uppgift att kontrollera detta och underrätta arbetslöshetskassorna om så inte är fallet.
1.3 Huvudsakliga risker
För att skapa ett underlag inför omfattningsstudierna har IAF i samverkan med Delegationen bedömt arbetslöshetsförsäkringens huvudsakliga risker. Riskerna för felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen bedömdes bestå dels av risken att beslutsunderlaget är felaktigt, dels i risken att själva beslutet, givet underlaget, blir felaktigt. Risken att själva utbetalningen skulle bli felaktig givet korrekta underlag och beslut ansågs vara försumbar.
De huvudsakliga riskerna för felaktiga utbetalningar bedömdes bero på bristande eller felaktiga uppgifter från den ersättningssökande eller en inte fullt ut fungerande kontroll av Arbetsförmedlingen. Centrala risker bedömdes vara att
• den ersättningssökande inte har deklarerat hinder, till exempel varit sjuk, arbetat eller studerat
• den ersättningssökande missköter sitt arbetssökande utan att meddela arbetslöshetskassan
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
9
• uppgifterna i ersättningsansökan inte är korrekta.
Felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning kan ske dels på grund av att det betalas ut för mycket ersättning, dels på grund av att det betalas ut för lite ersättning. Risken för att det betalas ut för mycket ersättning bedömdes vara större än risken att det betalas ut för lite ersättning.
1.4 Inkluderade delstudier
Nedan följer en kort redogörelse för de delstudier som IAF valde att genomföra. Resultatet av delstudierna och en mer utförlig metodbeskrivning redovisas i separata kapitel för varje delstudie.
1.4.1 Slumpmässiga kontroller av beviljade ersättningsperioder – ärendegranskning
IAF har granskat 5001 personer (ärenden) som beviljats en ersättningsperiod. Urvalet har stratifierats enligt antalet månader som personerna har fått arbetslöshetsersättning för. Denna stratifiering byggde på ett antagande om att felaktiga utbetalningar mer sannolikt uppkommer i längre ersättningsperioder. Samtliga personer var ersättningstagare under kassakortsvecka tio eller elva under mars 2018.
Granskningen delades upp i två delar. Den första delen av granskningen riktade in sig på om Arbetsförmedlingen agerat enligt regelverket. Den andra delen av granskningen kontrollerade att arbetslöshetskassorna har handlagt och betalat ut ersättning enligt regelverket.
I dessa ärendegranskningar ingick också kontroller av om de ersättningssökande i urvalet har lämnat korrekta uppgifter. Bland annat gjordes en kontroll av om de arbeten som de ersättningssökande lämnat uppgifter om i aktivitetsrapporten för april 2018 verkligen hade sökts.
1.4.2 Slumpmässiga kontroller av avslagna ersättningsperioder – ärendegranskning
IAF har granskat 4852 ärenden där arbetslöshetskassorna under första kvartalet 2018 fattat beslut om att de ersättningssökande inte har rätt till arbetslöshetsersättning. Om arbetslöshetskassan fattar ett felaktigt beslut om att
1
499 ärenden på Arbetsförmedlingen på grund av ett ärende delvis bortfallit.
2
Ursprungligen 500 med ett bortfall på 15 individer, eftersom deras ärende inte avsåg avslag.
10
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
avslå ansökan om ersättning får det till följd att den ersättningssökande inte får den ersättning som den har rätt till.
1.4.3 Samkörning av register för studier och företag
Studier
Arbetslöshetskassorna har möjlighet att via en särskild kontrollrutin göra sökningar mot CSN3 om personer med arbetslöshetsersättning samtidigt har eller har haft bidrag eller lån från CSN. Förutom egna uppgifter från den ersättningssökande finns det idag ingen möjlighet för arbetslöshetskassan att kontrollera om den ersättningssökande studerar utan ersättning från CSN.
IAF har genomfört en samkörning för att utreda hur vanligt det är att ersättningssökande som har arbetslöshetsersättning samtidigt studerar på eftergymnasial nivå, men inte har bidrag eller lån från CSN. Samkörningen avsåg samtliga personer som under 2017 fått arbetslöshetsersättning.
Företag
Det finns idag ingen standardiserad kontrollösning för att ta reda på om den ersättningssökande är företagare. Några arbetslöshetskassor använder Bolagsverkets tjänster eller kommersiella webbtjänster, som exempelvis ”Alla Bolag”, för att kontrollera företagande. I huvudsak bygger dock kontrollen på att den ersättningssökande själv lämnat uppgifter om att den har ett företag. Några löpande kontroller av om den ersättningssökande under sin ersättningsperiod väljer att starta upp ett företag, utan att meddela arbetslöshetskassan om detta, görs normalt inte heller. Det är också svårt att kontrollera om den ersättningssökande återupptar verksamheten i ett företag som lagts vilande enligt regelverket för arbetslöshetsförsäkringen.
Målet med den här samkörningen av register var att utreda hur vanligt det är att personer antingen har ett företag eller att de startar företag, som de sedan inte lämnar uppgifter om till sin arbetslöshetskassa, under tiden de får arbetslöshetsersättning. Dessutom kontrollerades i samkörningen om företag som den ersättningssökande uppgett ligger vilande i realiteten fortsatt varit verksamma under ersättningsperioden. Samkörningen avsåg samtliga personer som under 2017 mottagit arbetslöshetsersättning.
3
Via den så kallade kontrollfunktionen.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
11
1.4.4 Framtagande av uppgifter om återkrav från egna register
För omfattningsstudiens räkning togs även uppgifter om 2017 års återkrav av arbetslöshetsersättning fram. IAF har orsaksindelat återkraven enligt uppskattningar från arbetslöshetskassorna.
1.5 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
IAF har inte gjort några frånsteg eller egna tillägg till definitionen och orsaksindelningen.
1.6 Avgränsningar
IAF har bland annat inte undersökt omfattningen på utbetalningar i samband med vita eller svarta inkomster. Inte heller arbetsgivarintygens äkthet har kontrollerats.
12
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
2 Mörkertalsundersökning
IAF har genomfört en mörkertalsstudie under 2018 för att undersöka hur många underrättelser arbetsförmedlarna inte skickar. Resultatet av studien presenterades i rapporten Hur många underrättelser låter arbetsförmedlare bli att lämna (IAF 2018:10).
2.1.1 Upplägg och metod
För att uppskatta mörkertalet skickade IAF en enkät till ett urval av arbetsförmedlare. I enkäten fick de uppskatta hur många underrättelser de låtit bli att skicka de senaste tre månaderna (februari–april 2018) indelat i de underrättelseorsaker arbetsförmedlarna har att ta ställning till. Vidare fick arbetsförmedlarna möjlighet att förklara varför de inte skickat underrättelser trots att de borde.
2.1.2 Urval
Rampopulationen definierades som de arbetsförmedlare som den 19 till den 23 mars 2018 hade sökandeansvar för ersättningssökande som kunde bli föremål för underrättelser. Denna del av rampopulationen bestod av 5 319 arbetsförmedlare. Utöver dessa ingick ytterligare 412 arbetsförmedlare som arbetade på Arbetsförmedlingens kundtjänst under perioden. Totalt ingick därmed 5 731 arbetsförmedlare i rampopulationen.
För att beräkna en kompenserad urvalsstorlek användes kunskap om svarsfrekvensen från en tidigare mörkertalsenkät som IAF utfört. Den kompenserade urvalsstorleken beräknades genom formeln:
𝑛
𝑘
>
𝑛 𝑠
𝑓
Den slutliga urvalsstorleken blev 1 677 arbetsförmedlare.
2.1.3 Delstudiens styrkor och begränsningar
Det har vid tidigare liknande enkäter varit svårt att få en hög svarsfrekvens. I detta fall var den 43 procent. I den här granskningen kunde tidigare erfarenheter användas genom att kompensera urvalsstorleken för lägre svarsfrekvens. Men det finns ändå fortsatt möjlighet att arbetsförmedlare inte vill uppge hur många underrättelser de låter bli att skicka, eftersom de vet att de i och med detta inte följer regelverket.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
13
2.1.4 Resultat
Enkäten skickades ut till 1 677 arbetsförmedlare och besvarades av 810. Av dessa kunde 85 bedömas som övertäckning, eftersom de svarade att de inte arbetade med arbetssökande som kunde få underrättelser. Antalet respondenter som tillhörde målgruppen var därför 725 och svarsfrekvensen 43 procent.
Ungefär hälften av arbetsförmedlarna hade någon gång under februari–april 2018 låtit bli att lämna underrättelser, trots att de kunde anta att den ersättningssökande inte följde regelverket eller inte uppfyllde de allmänna villkoren. Den vanligaste situationen när arbetsförmedlare inte lämnade underrättelse trots att de borde, var när den ersättningsökande inte sökt lämpliga arbeten.
För de tre månader som IAF undersökte, var mörkertalet 14 200 underrättelser. Under denna period lämnade Arbetsförmedlingen 62 000 manuella underrättelser.4 Det innebär att i 20 procent av fallen kunde utredning om sanktion inte ske, på grund av att arbetsförmedlarna aldrig skickat någon underrättelse till arbetslöshetskassorna eller enheten Ersättningsprövning. Av de 14 200 underrättelser som inte skickats, uppskattas ungefär 5 400 röra när den ersättningssökande inte sökt lämpliga arbeten. Detta kan jämföras med de 4 600 som arbetsförmedlarna faktiskt skickar av samma orsak.
4
Underrättelser för aktivitetsrapporter som inte kommit in i tid lämnas automatiskt av systemet.
Övriga underrättelser är manuella, vilket innebär att arbetsförmedlaren behöver göra ett aktivt val för att underrättelsen ska lämnas.
Diagram 2.1: Arbetsförmedlare som någon gång de
senaste tre månaderna lät bli att lämna underrättelse trots att de enligt regelverket borde, andel* fördelat på underrättelseorsak.
*Siffrorna är avrundade till närmaste femprocentsintervall.
Källa: IAF 2018:10, Hur många underrättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna?
14
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Diagram 2.2: Mörkertalets storlek i relation till lämnade underrättelser, för samtliga manuella
underrättelseorsaker och för underrättelser om att den ersättningssökande inte aktivt sökt lämpliga arbeten.
Källa: IAF 2018:10, Hur många underrättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna?
Den ärendegranskning som IAF gjort inom ramen för omfattningsstudierna och som redovisas i nästa avsnitt bekräftar att arbetsförmedlare inte alltid skickar underrättelser och att just orsaken ”inte aktivt sökt lämpliga arbeten” är överrepresenterad bland orsakerna.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
15
3 Kontroller av ersättningsärenden
Arbetsförmedlingens uppgift vid tillämpningen av reglerna i arbetslöshetsförsäkringen är att kontrollera att de ersättningssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning uppfyller de krav som finns för att sådan ersättning ska betalas ut. Ett viktigt verktyg för att utföra dessa kontroller är de aktivitetsrapporter som den ersättningssökande ska skicka in varje månad. När kraven inte uppfylls skickar Arbetsförmedlingen information om detta till arbetslöshetskassorna. Det är arbetslöshetskassornas uppgift att bedöma om den ersättningssökandes ersättningsrätt därefter ska påverkas på något sätt.
Eftersom Arbetsförmedlingen inte hanterar utbetalningen av arbetslöshetsersättning, leder Arbetsförmedlingens hantering inte direkt till några felaktiga utbetalningar. De felaktiga utbetalningarna är istället en följd av uteblivna underrättelser till arbetslöshetskassorna. När arbetslöshetskassorna inte informeras om och får möjlighet att ta ställning till situationer som skulle kunna leda till att sökande stängs av från ersättning, har ersättning potentiellt betalats ut felaktigt.
Arbetslöshetskassorna är föreningar vars verksamhet regleras i lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK). Deras uppgift är att handlägga ärenden om arbetslöshetsersättning, vilket innefattar myndighetsutövning. Delegeringen av myndighetsutövning har överlämnats till arbetslöshetskassorna med stöd av lag enligt regeringsformen (RF 12:4).
Det finns idag 27 olika arbetslöshetskassor, vars verksamhet enligt LAK ska omfatta ett visst verksamhetsområde.5 Ett verksamhetsområde omfattar en viss yrkeskategori eller bransch eller vissa närbesläktade sådana. Arbetslöshetskassorna fattar beslut om rätten till arbetslöshetsersättning och tar ställning till om rätten till ersättning ska påverkas på grund av den information som de får från Arbetsförmedlingen.
5
1 § LAK.
16
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
3.1 Ärendegranskning
3.1.1 Upplägg och metod
Av förordningen om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten framgår bland annat att alla ersättningssökande regelbundet ska redovisa vilka aktiviteter de gjort för att ta sig ur sin arbetslöshet i en aktivitetsrapport.6
Arbetsförmedlingen ska underrätta arbetslöshetskassan när en ersättningssökande som söker arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet. Arbetsförmedlingen ska även underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att den ersättningssökande inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning som framgår av lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF).7
Den ersättningssökande anses ha misskött sitt arbetssökande om denne
• utan godtagbart skäl inte lämnat in sin aktivitetsrapport till
Arbetsförmedlingen i tid,
• utan godtagbart skäl inte besökt eller tagit kontakt med
Arbetsförmedlingen på överenskommen tid,
• utan godtagbart skäl inte medverkat till att upprätta en handlingsplan tillsammans med Arbetslöshetsförmedlingen,
• utan godtagbart skäl inte sökt anvisat arbete,
• inte aktivt sökt lämpliga arbeten.8
Om den ersättningssökande missköter sitt arbetssökande får det konsekvenser enligt en åtgärdstrappa. Första steget i åtgärdstrappan, det vill säga när den ersättningssökande inte tidigare misskött sitt arbetssökande, är att den ersättningssökande får en varning. Efterföljande misskötsel ska leda till 1, 5 respektive 10 dagars avstängning från ersättning. Skulle det förekomma ett femte fall av misskötsel ska den ersättningssökande helt stängas av från rätten till ersättning.
7
16 § p. 1–2 förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. De
allmänna villkoren för till arbetslöshetsersättning finns i 9 och 11 §§ lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
8
43 § ALF.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
17
Om en ersättningssökande istället förlänger tiden i arbetslöshet ska denne stängas av från rätt till ersättning, om denne utan godtagbart skäl gjort något av följande:
• avvisat ett erbjudet lämpligt arbete,
• genom sitt uppträdande uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd,
• avvisat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program där aktivitetsstöd lämnas.9
När den ersättningssökande förlänger tiden i arbetslöshet ser åtgärdstrappan annorlunda ut än när denne missköter sitt arbetssökande. Vid förlängningen av tiden i arbetslöshet stängs den ersättningssökande av från ersättning vid det första tillfället under 5 dagar, vid det andra under 10 dagar och vid det tredje under 45 dagar. Vid ett fjärde tillfälle ska den ersättningssökande helt stängas av från ersättning.
Den ersättningssökande ska stängas av från rätt till ersättning i 45 ersättningsdagar om denne har gjort något av följande:
• utan giltig anledning lämnat sitt arbete,
• på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete,
• utan giltig anledning lämnat ett arbetsmarknadspolitiskt program där aktivitetsstöd lämnas,
• uppträtt på ett sådant sätt att den offentliga arbetsförmedlingen återkallat en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program där aktivitetsstöd lämnas.10
Den ersättningssökande ska stängas av i 20 ersättningsdagar om det är sannolikt att arbetet skulle ha varat högst 10 dagar eller om programmet skulle ha pågått i högst 10 dagar.
När den ersättningssökande orsakar sin arbetslöshet stängs denne av från ersättning under 45 dagar en första och en andra gång. Vid ett tredje tillfälle inom en och samma ersättningsperiod ska ersättningssökanden stängas av från rätten till ersättning. Har en person blivit avstängd helt gäller att denne på nytt måste uppfylla ett arbetsvillkor för att åter igen kunna få arbetslöshetsersättning.
9 43 a § ALF.
10
18
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
IAF har i sin granskning kontrollerat om Arbetsförmedlingen i de granskade ärendena har levt upp till vad som framgår av regelverket. För att kunna genomföra granskningen har IAF behövt göra ett antal ställningstaganden. Grunden för bedömningen av hur Arbetsförmedlingen hanterat ärendet är däremot alltid en samlad bedömning av alla omständigheter som finns i det granskade ärendet.
För att dokumentera och systematisera granskningsresultatet har IAF använt sig av en granskningsmall som bygger på myndighetens tidigare erfarenheter av granskningar av Arbetsförmedlingen. IAF har kontrollerat om handläggarna har använt sig av funktionen ”Nästa kontakt”.11 Vidare har IAF kontrollerat om det finns bokade besök och om den ersättningssökande kommit på dessa möten. Om ersättningssökanden inte kommit på ett bokat besök, har granskningen riktat in sig på om det funnits godtagbara skäl för detta. I de fall som det inte fanns något godtagbart skäl för den sökande att utebli från det bokade besöket har IAF kontrollerat om Arbetsförmedlingen har skickat en underrättelse (AF-meddelade) till den aktuella arbetslöshetskassan.
När det gäller den ersättningsökandes aktivitetsrapportering har IAF kontrollerat att den ersättningssökande skickat in rapporten i tid, förutsatt att den sökande ska aktivitetsrapportera. Om den ersättningssökande har undantagits från skyldigheten att aktivitetsrapportera har det gjorts en bedömning av om detta beslut har varit korrekt. Om de ersättningssökande som ska aktivitetsrapportera inte har skickat in aktivitetsrapporten i tid har IAF kontrollerat att en underrättelse har skickats till arbetslöshetskassan. Om Arbetsförmedlingen har stoppat en sådan underrättelse har IAF gjort en bedömning av om beslutet var riktigt.
IAF har vidare kontrollerat om det finns en planering för perioden för respektive ersättningssökande och att de aktivitetsrapporter som skickats in innehåller aktiviteter samt om det finns en koppling mellan aktivitetsrapporten och planeringen. IAF har även granskat de bedömningar som Arbetsförmedlingen
11
När kommande möten eller andra kontakter (till exempel telefonkontakt) registrerats via ”Nästa kontakt” får handläggaren automatiskt ta ställning till om underrättelse ska skickas efter att mötestiden passerat. Har den ersättningssökande inte kommit på mötet eller fullföljt kontakten, ska handläggaren färdigställa underrättelsen och skicka iväg den till arbetslöshetskassan.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
19
gjort om aktivitetsrapporten är granskad ”ok” eller ”inte ok”.12 I det senare fallet har IAF kontrollerat om en underrättelse har skickats. IAF har också gjort en bedömning av om en underrättelse borde ha skickats och om den sannolikt skulle ha varit handlingskorrigerande.13
Slutligen har IAF kontrollerat om Arbetsförmedlingen borde ha skickat en underrättelse av andra skäl än aktivitetsrapporten och uteblivna kontakter. Om sådana förhållanden har uppkommit, har IAF gjort en bedömning av om Arbetsförmedlingen hantering varit korrekt genom att skicka eller inte skicka en underrättelse. Fokus för granskningen av dessa ärenden har varit att upptäcka fel i Arbetsförmedlingens handläggning av underrättelser i de fall en ersättningssökande inte agerar i linje med regelverket.
Även när det gäller arbetslöshetskassorna har IAF använt sig av en granskningsmall för att dokumentera och systematisera granskningsresultatet. Granskningsmallarna bygger på myndighetens tidigare erfarenheter av granskningar av arbetslöshetskassornas förstagångsprövningar14, återkrav av utbetald arbetslöshetsersättning och hantering av underrättelseärenden.
12
För att bedöma om Arbetsförmedlingen borde ha skickat en underrättelse har IAF valt att utgå från följande: (1) Den ersättningssökande har inte rapporterat arbeten eller aktiviteter. (2) Den ersättningssökande har vid en samlad bedömning få arbeten i förhållande till planeringen. (3) Den ersättningssökande söker uteslutande arbeten som denne saknar utbildning, erfarenhet och andra nödvändiga kvalifikationer för. (4) Den ersättningssökande har skickat in tre i princip identiska aktivitetsrapporter i rad, oavsett antalet sökta arbeten. (5) Aktivitetsrapporten har granskats som ”inte ok” av Arbetsförmedlingen men ingen underrättelse har skickats, men IAF har gjort en samlad bedömning i sådana fall. (6) Arbetsförmedlingen har gett den ersättningssökande en ”informell varning” som dokumenterats i AIS (det saknas formellt lag- eller metodstöd för denna hantering).
13
Handlingskorrigerande innebär att den ersättningssökande efter meddelad sanktion ändrar sitt beteende för att bättre leva upp till regelverket.
14
En förstagångsprövning är en prövning av rätten till arbetslöshetsersättning för en ersättningssökande som inte tidigare har varit arbetslös eller som inte har rätt att återknyta till en tidigare period med arbetslöshetsersättning. En granskning av förstagångsprövade ärenden innebär att IAF granskar en arbetslöshetskassas tillämpning av de grundläggande villkoren i ALF. De i det här sammanhanget mest betydande delarna av regelverket utgörs av beräkningen av ramtiden som regleras i 15 a–18 §§ ALF och fastställandet av arbetsvillkoret som regleras i 12–15 §§ ALF.
Vid prövningen av arbetsvillkoret i samband med en förstagångsprövning ingår i arbetslöshetskassans utredningsskyldighet att utreda vad den ersättningssökande har gjort under ramtiden. Ramtiden räknas normalt tolv hela månader bakåt från det datum när den ersättningssökande anmäler sig på Arbetsförmedlingen. Brister i utredningen av vad den ersättningssökande har gjort under ramtiden kan leda till att för mycket eller för lite ersättning betalas ut av arbetslöshetskassan. Först efter att arbetslöshetskassan har fastställt ramtiden kan den beräkna arbetsvillkor, normalarbetstid, normalinkomst och dagsförtjänst för den ersättningssökande.
För att uppfylla ett arbetsvillkor måste den ersättningssökande under ramtiden ha förvärvsarbetat i minst sex kalendermånader. Alla sex månader måste innehålla minst 80 arbetade timmar per månad. Om den ersättningssökande inte uppfyller detta villkor finns även en alternativregel, som innebär att den ersättningssökande måste ha utfört förvärvsarbete i minst 480 timmar under sex sammanhängande kalendermånader. Alla månader måste då innehålla minst 50 arbetade timmar.
20
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Det första IAF kontrollerat vid granskningen är om den ersättningssökande har rätt till ersättning över huvud taget. Den ersättningssökande ska alltså ha förlorat ett arbete i sådan grad att det är ersättningsbart, det vill säga inte längre vara anställd i samma grad som tidigare. Vidare får den ersättningssökande inte vara sjukskriven, studerande eller företagare. Den ersättningssökande ska också ha ett arbetsutbud på minst 17 timmar i veckan och inte ha något annat hinder för att ta ett arbete.
I de fall där den ersättningssökande har beviljats inkomstrelaterad ersättning ska denne också uppfylla ett medlemsvillkor. Kontroll har också gjorts av om något av dessa förhållanden inträtt under arbetslöshetsperioden samt om något förhållande inträffat (till exempel utbetalning av pension) som gör att den ersättningssökande borde ha fått sänkt ersättningsnivå under arbetslöshetsperioden.
Om den ersättningssökande lämnat sin anställning på egen begäran har IAF kontrollerat om arbetslöshetskassan har utrett om den ersättningssökande haft giltiga skäl för det. Eventuella läkarintyg som styrker detta ska i normalfallet också ha utfärdats innan anställningens upphört. Om så inte är fallet ska arbetslöshetskassan ha stängt av ersättningssökanden från ersättning för att IAF ska anse att detta är en korrekt hantering. Arbetslöshetskassan ska också ha stängt av den ersättningssökande från rätt till ersättning, om det är aktuellt, till exempel när den ersättningssökande har fått ferielön, lönegaranti och avgångsvederlag.
När ovanstående kontrollerats har IAF gjort en rimlighetsbedömning av beräkningen av dagpenningen och om den beräknats på rätt nivå och att alla aspekter av regelverket beaktats. IAF har kontrollräknat de ärenden där arbetslöshetskassan inte tagit hänsyn till alla bestämmelser eller där beräkningen bedömts vara orimlig.
IAF har också gjort stickprovsmässiga kontroller av de kassakort som den ersättningssökande skickat in under arbetslöshetsperioden.
Arbetslöshetskassans handläggning av och beslut om de underrättelser (AFmeddelanden) som Arbetsförmedlingen skickat under arbetslöshetsperioden har
Som förvärvsarbete räknas, i arbetslöshetsförsäkringens mening, också betald semester, ledighet som betalas av arbetsgivaren (inte sjuklön), tid med avgångsvederlag, skyddat arbete hos offentlig arbetsgivare, anställning inom Samhall, lönebidrag och anställningsstöd (inte särskilt anställningsstöd). Om det behövs kan upp till två månader av föräldrapenning eller totalförsvarsplikt räknas in i arbetsvillkoret.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
21
kontrollerats. Detta för att kontrollera att arbetslöshetskassan fattat beslut om sanktion i förekommande fall samt att de sanktionsbeslut som fattats är korrekta.
Eventuella återkrav av ersättning har också granskats för att kontrollera att de är beslutade enligt regelverket och med korrekt belopp. I de fall ärendet har omprövats har IAF kontrollerat att beslutet som arbetslöshetskassan fattat är korrekt.
För att sedan beräkna de felaktiga utbetalningarna har IAF vid granskningen av Arbetsförmedlingen använt två beräkningsscenarion. Det första har sin grund i den kunskap IAF har sedan tidigare granskningar om sanktionssystemets handlingskorrigerande effekt. Detta scenario antar att givet en viss typ av sanktion, har varje individ i datasetet en viss sannolikhet att handlingskorrigeras och på så sätt undgå att få fler sanktioner. Sannolikheterna utgår från en pågående granskning av sanktioner. Detta scenario ger en lägre skattning av de felaktiga utbetalningarna och bedöms vara det mest sannolika.
Det andra beräkningsscenariot utgår istället från att samtliga fel som upptäckts i ärendegranskningen är sanktioner som uteblivit, vilket bedöms som mindre sannolikt. I detta scenario antogs att ingen handlingskorrigering skulle äga rum , vilket ger en högre uppskattning av de felaktiga utbetalningarna.
Scenarierna kan i viss mån tolkas som minimi- respektive maximivärden för de felaktiga utbetalningarna orsakade av felaktig hantering av underrättelser hos Arbetsförmedlingen. Mer information om vilka antaganden som ligger till grund för de två scenarierna finns i kapitel 8. Beräkningen av arbetslöshetskassornas felaktiga utbetalningar utgår ifrån resultatet från granskningen så som det ser ut.
Beräknade belopp utgår ifrån ersättningstagarnas dagpenning och beräknas i de fall det är aktuellt som längst fram till och med vecka 22. Eventuell ersättning som utgått efter vecka 22 ingår inte i de beräkningar IAF gjort. För att beräkna felaktiga utbetalningar på årsbasis, har de beräknade felaktiga utbetalningarna i urvalet ställts mot de summerade utbetalningarna för populationen. Andelen används därefter för att beräkna felaktiga utbetalningar för helåret 2017. Eventuell effekt på ersättningsperiodens längd har inte uppskattats.
3.1.2 Urval
De ärenden som ingått i rampopulationen är de med minst en dags ersättning under vecka 10 eller 11 2018. Dessa personers ersättningsperiod har därefter följts från karens till och med vecka 22 2018, när granskningen av ärenden påbörjades. Dessa personer får under sin ersättningsperiod inte ha bytt arbetslöshetskassa, eftersom det skulle utgöra ett logistiskt hinder vid granskningen av
22
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
arbetslöshetskassornas hantering av ärendena. Vidare ska personerna ha haft någorlunda konsekventa utbetalningar av arbetslöshetsersättning. Detta definieras som att ersättningsperioden inte får innehålla överhopp större än åtta kassakortsveckor, när personen inte fått någon ersättning utbetald. Totalt ingick i rampopulationen 64 157 personer.
Urvalet av ärenden är stratifierat efter längden på ersättningsperioden. Hälften av ärendena avsåg ersättningsperioder 180 kalenderdagar eller längre, 150 ärenden mellan 90 och 179 kalenderdagar och 100 ärenden avsåg ersättningsperioder upp till 90 kalenderdagar. Totalt granskades 50015 ärenden, fördelade på 25 arbetslöshetskassor.
3.1.3 Delstudiens styrkor och begränsningar
Eftersom perioder med långa överhopp inte ingått i granskningen finns en viss undertäckning av personer som väldigt sporadiskt får arbetslöshetsersättning.
När det gäller byten av arbetslöshetskassa, finns en risk att ersättning betalas ut dubbelt. Detta har däremot undersökts i två tidigare IAF-rapporter (2015:21 och 2017:1) och bedömts vara ovanligt och i förekommande fall leder det generellt med tiden till upptäckt och återkrav.
3.1.4 Resultat
Det är förhållandevis vanligt med felaktiga bedömningar vid Arbetsförmedlingens handläggning av underrättelser. Detta är i linje med IAF:s tidigare studier om underrättelser som inte skickas trots att de borde.
Den vanligaste orsaken till att arbetsförmedlare inte skickar underrättelser trots att det borde ha gjorts är när en ersättningssökande missköter sitt arbetssökande. Framför allt när personen inte i tillräcklig mån söker lämpliga arbeten eller att det geografiska eller yrkesmässiga sökområdet inte utökas allt eftersom arbetslösheten fortgår. Eftersom en ersättningstagare som på ett eller annat sätt missköter sitt arbetssökande först ska varnas, innebär det att felaktiga utbetalningar uppstår först efter upprepade förseelser som inte rapporteras till arbetslöshetskassan.
Enligt ärendegranskningen har arbetsförmedlarna låtit bli att skicka 897 underrättelser. Dessa är fördelade på 219 ersättningssökande. Merparten av dessa
15
Vid granskningen av Arbetsförmedlingens hantering av de 500 ärendena fanns ett bortfall på grund av skyddad identitet.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
23
avser låg sökaktivitet i aktivitetsrapporten. Mindre vanliga orsaker är missade möten utan giltiga skäl (30) eller att den ersättningssökande tackat nej till en intervju eller ett arbete (2).
Enligt det mest sannolika beräkningsscenariot med handlingskorrigerande effekt är det 99 personer som skulle ha fått minst en dags avstängning. Vidare är det 4 personer som helt skulle stängts av från ersättning. De felaktiga utbetalningarna skulle enligt det här sättet att beräkna uppgå till mellan 57 och 235 miljoner kronor eller 0,5 och 2 procent av utbetald ersättning.
När IAF inte antagit handlingskorrigerande effekt, vilket bedöms mindre sannolikt, skulle 171 personer fått minst en dags avstänging. Av dessa skulle 68 personer också stängts av helt. Med den här beräkningsmetoden skulle de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till 860 till 1 400 miljoner kronor eller motsvarande 7 till 12 procent av utbetald ersättning.
Det är viktigt att notera att IAF i det första scenariot har tagit hänsyn till att ersättningssökande som får sanktioner generellt handlingskorrigeras. Ju mindre handlingskorrigerande effekt som antas, desto större blir de beräknade felaktiga utbetalningarna. Det förklarar varför det senare scenariot påvisar avsevärt mycket högre beräknade felaktiga utbetalningar.
IAF:s granskning av arbetslöshetskassornas hantering av de 500 ärendena visar att arbetslöshetskassorna gör förhållandevis få fel. Av de 500 granskade ärendena upptäcktes någon form av felaktighet i 33 ärenden (7 procent).
Av dessa ärenden rörde 21 ärenden där dagpenningen betalats ut med för hög nivå (11 ärenden) eller för låg nivå (10 ärenden). Generellt har dessa felberäkningar bara lett till mindre skillnader i vad ersättningstagaren borde fått i dagpenning mot vad den faktiskt har fått. I fem fall har däremot felberäkningarna lett till att ersättningstagaren fått mer än 50 kronor per dag för mycket eller för lite. De största felberäkningarna har lett till att en ersättningstagare fått 395 kronor för lite per ersättningsdag och som mest har en arbetslöshetskassa betalat ut 145 kronor för mycket per dag. Genomsnittsbeloppet för de felaktigt beräknade dagpenningarna i absoluta tal var 75 kronor per dag.
I tre av de granskade ärendena har de ersättningssökande inte stängts av från ersättning under 45 dagar, trots att de saknat giltiga skäl för egen uppsägning. I två av fallen har de ersättningssökande uppgett medicinska orsaker till att de avslutat sina respektive anställningar. IAF bedömer ändå att de skäl som angetts inte är skäl för att avsluta anställningarna, eftersom de läkarintyg som lämnats in till arbetslöshetskassan inte styrker någon giltig anledning att lämna arbetet.
24
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
I ett fall har ingivna läkarintyget dessutom utfärdats efter att anställningen avslutats. I det tredje fallet har den ersättningssökande varit företagare och låtit sig bli utköpt från den verksamhet han drivit tillsammans med sina kompanjoner, sedan de blivit oense om företagets inriktning. Detta ska enligt IAF:s mening jämställas med att den ersättningssökande har orsakat sin egen arbetslöshet och därmed skulle ha stängts av från rätten till ersättning. I dessa tre fall blir de felaktiga utbetalningarna relativt stora (cirka 40 000 kr/ärende), eftersom det rör sig om flera ersättningsdagar som infaller tidigt i ersättningsperioden.
I de resterande nio ärendena förekommer olika typer av fel som lett till att mindre belopp betalats ut felaktigt. Exempel på ärenden bland dessa att arbetslöshetskassan inte fattat beslut om sanktion där de enligt IAF:s bedömning borde ha gjort detta. Ett annat exempel är att arbetslöshetskassan beslutat om fel ersättningsnivå i samband med nyprövning (80 procent istället för 65 pocent).
De felaktiga utbetalningarna på grund av felaktig hantering hos arbetslöshetskassorna uppskattas uppgå till mellan 0,3 och 1,3 procent av utbetald ersättning. Detta motsvarar i absoluta tal 38 till 154 miljoner kronor för helåret 2017. Ungefär en tredjedel av detta belopp är fall där det utbetalats för lite ersättning.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
25
3.2 Kontroll av sökta arbeten i aktivitetsrapporter
Merparten av alla ersättningssökande ska varje månad skicka in en aktivitetsrapport. I aktivitetsrapporten ska de ersättningssökande redovisa de arbeten som sökts, anställningsintervjuer som genomförts och andra aktiviteter som är avsedda att leda till arbete. Arbetsförmedlingen tog 2017 i genomsnitt emot ungefär 230 000 aktivitetsrapporter per månad, av vilka 96 procent markerades som ”ok” vid kontroll av Arbetsförmedlingens handläggare.
3.2.1 Regelverk
Med utgångspunkt i sin individuella handlingsplan ska den som är arbetslös regelbundet i en aktivitetsrapport redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin arbetslöshet. Den som får eller begär arbetslöshetsersättning ska redovisa sina aktiviteter minst en gång per månad.16
Aktivitetsrapporten ska lämnas till Arbetsförmedlingen senast två veckor efter utgången av den period som rapporten avser.17
Arbetsförmedlingen ska därefter skyndsamt underrätta arbetslöshetskassan om det kan antas att en ersättningssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet med mera.18
3.2.2 Upplägg och metod
IAF har genom nätbaserade sökverktyg tagit fram kontaktuppgifter till de arbetsgivare som de ersättningssökande har hänvisat till i sin aktivitetsrapport. Arbetsgivarna har sedan kontaktats via telefon och e-post.
IAF har valt att framför allt inrikta sig på sökta utannonserade arbeten och bara i mån av tid kontrollera de intresseanmälningar en ersättningssökande kan ha lämnat. Om en ersättningssökande i aktivitetsrapporten har uppgett väldigt många sökta arbeten, har maximalt 15 uppgivna arbeten kontrollerats. Det var bara 15 aktivitetsrapporter som innehöll 15 eller fler sökta arbeten.
Arbetsgivarna har först kategoriserats enligt ”finns inte” och ”inte kontakt”. Arbetsgivare som inte går att hitta i sökning eller vars ort inte stämmer överens med den ort som uppgetts i aktivitetsrapporten har registrerats som ”finns inte”.
17
Ibid.
18
26
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Arbetsgivare som IAF har kunnat bekräfta existerar, men där kontaktuppgifter saknas eller där kontaktperson efter upprepade försök inte kunnat nås har noterats som ”inte kontakt”.
Vid kontakt har arbetsgivarna fått besvara om personen sökt arbetet eller inte, eller om de inte vet. I de fåtal fall arbetsgivarna har sökt igenom inkomna ansökningar utan att hitta den ersättningssökande, men uppger att sökande kan ha ringt eller skickat e-post, har IAF ändå bedömt att personen inte sökt arbetet, eftersom den inte skickat in en formell ansökan.
3.2.3 Urval
De kontrollerade aktivitetsrapporterna som ingått i urvalet avser mars månad 2018. Det betyder att de skickades in i april. Aktivitetsrapporterna kommer ifrån samma urval av 500 personer som de som ingår i ärendegranskningen.
Vissa personer har inte lämnat in någon aktivitetsrapport, eller så har denna fallit bort av andra orsaker. Av de 500 aktivitetsrapporterna var det 37 aktivitetsrapporter som inte lämnades in i tid av de ersättningssökande.
I 26 fall lämnade ersättningssökande in aktivitetsrapporten, antingen via blankett, muntligen eller via e-post, till sin arbetsförmedlare. Aktivitetsrapporter som lämnats in på detta sätt har inte kunnat kontrolleras, eftersom de bara finns lagrade hos den lokala arbetsförmedlingen där de lämnats in. Att begära ut även dessa skulle tagit för mycket tid och resurser i anspråk från Arbetsförmedlingen.
Ytterligare 20 personer har avaktualiserats och elva har fallit bort av andra orsaker.
Av de kvarvarande 406 aktivitetsrapporterna innehöll 55 bara andra aktiviteter, som anställningsintervjuer, kurser eller övriga arbetsfrämjande aktiviteter. 8 aktivitetsrapporter innehöll bara lämnade intresseanmälningar, som inte kontrollerats. Ytterligare 7 aktivitetsrapporter var helt tomma på aktiviteter.
3.2.4 Delstudiens styrkor och begränsningar
Möjligheten till kontroll har försvårats av att arbetsgivare idag ofta väljer att gallra uppgifter om den ersättningssökande när tjänsten har tillsatts. Detta förfarande bedöms ha blivit vanligare i och med införandet av GDPR. Införandet av GDPR har också lett till viss tvekan hos arbetsgivarna att uppge den information som IAF har eftersökt.
Ytterligare ett problem har varit att kontrollera rapporterade arbeten sökta hos väldigt stora arbetsgivare, eftersom det har varit svårt att komma i kontakt med de personer som har information om rekryteringen i fråga.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
27
Informationen som uppges i aktivitetsrapporterna är heller inte alltid tillräcklig för att kunna söka ut en arbetsgivare. Detta är särskilt vanligt när den ersättningssökande sökt anställning via ett bemanningsföretag, där aktivitetsrapporten ofta bara innehåller en vag beskrivning av det sökta arbeten och kopplingen till vilken arbetsgivare det rör sig om helt eller delvis saknas.
3.2.5 Resultat
Totalt har 336 aktivitetsrapporter som innehåller 1 745 arbeten kontrollerats. Detta innebär ett genomsnitt på ungefär 5 sökta arbeten per aktivitetsrapport, vilket är något lägre än genomsnittet på ungefär 6 sökta arbeten per aktivitetsrapport baserat på samtliga aktivitetsrapporter som lämnades in digitalt under april 2018.
Av totalt 1 745 kontrollerade arbeten, har det inte gått att få svar från 529 arbetsgivare, på grund av att det inte gått att nå fram till rätt kontaktperson, trots uppgifter om företaget. I 99 fall har den information den ersättningssökande uppgett inte varit tillräcklig för att kunna söka upp rätt kontaktperson. I 31 fall har IAF bedömt att företaget inte existerar.
Diagram 3:1: Skäl till varför ett arbete inte kunnat kontrolleras i antal.
0 100 200 300 400 500 600
Företaget/kontaktperson
går inte att nå
Otillräcklig
information/Det saknas
kontaktuppgifter
Företaget finns inte
Skäl till att aktivitet inte kontrollerats
28
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Sammanlagt har 1 086 arbetsgivare gett svar på om den ersättningssökande sökt arbetet som den angett i aktivitetsrapporten. Av dessa uppgav 403 att personen sökt arbetet i fråga. I 381 fall uppgav arbetsgivaren att personen inte sökt arbetet. I resterande 302 fall uppgav arbetsgivaren att de inte kunde svara på frågan om den ersättningssökande sökt arbetet eller inte.
Diagram 3:2 Antal svar om personen sökt eller inte sökt arbetet respektive hur många arbetsgivare
som inte kunnat uppge.
IAF har inte kunnat genomföra några beräkningar av felaktiga utbetalningar, eftersom det är okänt vilken typ av åtgärd som skulle vidtas av Arbetsförmedlingen eller arbetslöshetskassorna om en ersättningssökande inte uppger korrekta uppgifter i sin aktivitetsrapport. I de aktivitetsrapporter som kontrollerats av IAF förekommer också ofta kombinationer av arbeten som sökts, inte har sökts och där det är okänt om arbetet har sökts.
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
Sökt
Inte sökt Okänt om jobbet har sökts
Har personen sökt arbetet?
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
29
3.3 Kontroll av avslagsärenden
Det är inte bara under en pågående ersättningsperiod som arbetslöshetskassan kan fatta felaktiga beslut om ersättningsrätten. Arbetslöshetskassorna kan även neka den ersättningssökandes ansökan om ersättning på felaktiga grunder, så att denne inte får den ersättning han eller hon har rätt till. IAF har granskat ett urval av arbetslöshetskassornas avslagsärenden för att undersöka om de ersättningssökande inte fått ersättning i sådana fall de skulle ha fått det.
3.3.1 Upplägg och metod
IAF har granskat om arbetslöshetskassornas beslut om att avslå ansökningarna om ersättning har varit riktiga utifrån det underlag som funnits i ärendena. Detta inkluderar bland annat bedömningar enligt 47 § ALF om att den ersättningssökande ska lämna de uppgifter som behövs för arbetslöshetskassans bedömning om rätten till ersättning. Det har också bland annat kontrollerats att det gjorts riktiga bedömningar om att sökanden är företagare, studerande, sjukskriven eller inte står till arbetsmarknadens förfogande enligt 9 § ALF.
3.3.2 Urval
Under första kvartalet 2018 fattade arbetslöshetskassorna 11 795 avslagsärenden. Flest avslagsärenden fanns hos arbetslöshetskassan Alfa, som hade 3 132 ärenden. Detta motsvarar något mer än en fjärdedel av samtliga avslagsärenden under perioden.
Totalt valdes 500 av periodens 11 795 ärenden ut för kontroll. Eftersom IAF inte tidigare har undersökt avslagsärenden, fanns heller ingen tidigare kunskap om vilken typ av ärenden som är vanligast. Av denna anledning utfördes ett obundet slumpmässigt urval. Andelen ärenden per kassa i urvalet speglar därför förhållandevis väl andelen ärenden totalt. Akademikernas arbetslöshetskassa är däremot något underrepresenterade i urvalet, medan Handelsanställdas arbetslöshetskassa är något överrepresenterade. I det slumpmässiga urvalet var det åtta arbetslöshetskassor som inte kom med, eftersom de hade ett väldigt begränsat antal avslagsärenden under den valda perioden.
30
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Tabell 3.1: Antal och andel avslagsärenden totalt och i urval första kvartalet 2018.
Arbetslöshetskassa
Antal ärenden
Andel av ärenden
Antal i
urval
Andel av
urval
Akademikernas 1 234 10 % 34 7 % Alfa 3 132 27 % 131 26 % Byggnadsarbetarnas 312 3 % 15 3 % Elektrikernas 42 0 % 2 0 % Fastighets 198 2 % 10 2 % Finans- och Försäkringsbranschens 49 0 % 4 1 % GS 114 1 % 4 1 % Hamnarbetarnas 1 0 % 0 0 % Handelsanställdas 977 8 % 49 10 % Hotell- och restauranganställdas 464 4 % 19 4 % IF Metalls 25 0 % 0 0 % Journalisternas 19 0 % 0 0 % Kommunalarbetarnas 1 506 13 % 69 14 % Ledarnas 8 0 % 0 0 % Livsmedelsarbetarnas 37 0 % 3 1 % Lärarnas 202 2 % 12 2 % Pappersindustriarbetarnas 14 0 % 0 0 % Sekos 350 3 % 12 2 % Skogs- och Lantbrukstjänstemännens 3 0 % 0 0 % Småföretagarnas 262 2 % 17 3 % STs 104 1 % 5 1 % Svensk Handels 28 0 % 0 0 % Sveriges arbetares 12 0 % 0 0 % Säljarnas 47 0 % 4 1 % Transportarbetarnas 371 3 % 20 4 % Unionens 1 898 16 % 77 15 % Vision 386 3 % 13 3 %
Samtliga 11 795 100 % 500 100 %
Vid en närmare granskning av ärendena i urvalet upptäcktes att arbetslöshetskassorna felaktigt registrerat vissa avskrivna ärenden och avslutade ärenden som avslag. Det slutliga antalet granskade ärenden efter bortfall var därför 485.
3.3.3 Resultat
Att arbetsvillkoret inte är uppfyllt är den enskilt vanligaste orsaken till avslag med 170 ärenden. Det var 46 ärenden där arbetslöshetskassan korrekt bedömt att den
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
31
ersättningssökande inte stod till arbetsmarknadens förfogande, bland annat genom att inte vara inskriven på Arbetsförmedlingen. Avslag på grund av att den ersättningsökande i första hand är företagare eller studerande stod för 26 respektive 24 ärenden.
De resterande 219 avslagsärendena bestod av olika orsaker, där avslag på grund av att den ersättningssökande inte skickat in fullständigt underlag är en vanlig orsak. I dessa fall hade den ersättningssökande till exempel inte skickat in arbetsgivarintyg eller intyg om studier.
Enligt IAF:s genomgång av ärendena har det inte gått att hitta några felaktiga avslag. Omfattningen av felaktiga utbetalningar som följd av felaktiga avslagsbeslut bör därför ses som försumbar.
32
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
4 Samkörning av registerdata
4.1 Arbetslöshetskassornas informationsutbyte med Försäkringskassan, CSN och Pensionsmyndigheten
Arbetslöshetskassornas gemensamma service- och intresseorganisation Sveriges a-kassor sammanställer varje år en rapport om det informationsutbyte som arbetslöshetskassorna har med myndigheterna CSN, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Informationsutbytet sker i realtid och syftar till att motverka felaktiga utbetalningar av kolliderande ersättningar, som studiemedel eller sjukpenning. Rapporten beskriver resultatet av den stickprovskontroll Sveriges a-kassor genomfört för att mäta effekten av informationsutbytet.
Enligt Sveriges a-kassors rapport19, utbetalades under 2017 ungefär 19,2 miljoner kronor arbetslöshetsersättning felaktigt på grund av kolliderande ersättningar. Detta motsvarar 0,2 procent av de totala utbetalningarna av arbetslöshetsersättning. Andelen felaktiga utbetalningar har varit stabil på den nivån under flera år, efter en större minskning jämfört med början på 2000-talet.
Arbetslöshetskassorna upptäcker och vidtar åtgärd i ett fåtal av dessa fall redan innan de upptäckts i stickprovskontrollen. En mindre del av de felaktiga utbetalningarna av kolliderande ersättningar är därmed en del av det som beskrivs under avsnittet nedan om arbetslöshetskassornas återkrav.
4.2 Studerande med arbetslöshetsersättning
4.2.1 Regelverket
Enligt 10 § första stycket i ALF lämnas inte ersättning till personer som deltar i utbildning. Det bakomliggande syftet till detta är att skilja mellan personer som är arbetssökande och personer som är studerande. Men för detta finns det vissa undantag i förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring. Dessa undantag innebär följande:
• Ersättningstagare enligt 14 § kan delta i utbildning eller annan aktivitet på antingen hel- eller deltid om syftet är att (1) orientera sig om olika yrken eller (2) underlätta omställning till annat yrke. Under sådana
19
Sveriges a-kassor, stickprovsundersökning vecka 38, 2017.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
33
förutsättningar får ersättning lämnas för högst 15 ersättningsdagar inom en och samma ersättningsperiod.
• Ersättningstagare enligt 15 § kan delta i utbildning motsvarande högst 50 procent av heltid givet att utbildningen (1) inte ligger till grund för att arbetet har upphört, (2) inte förhindrar att personen söker och tar ett heltidsarbete eller (3) inte finansieras eller har finansierats av någon form av studiestöd. Ersättning får i detta fall lämnas för högst 20 veckor inom en och samma ersättningsperiod.
• Ersättningstagare enligt 16 § kan delta i utbildning på heltid givet att utbildningen (1) inte ligger till grund för att arbetet upphört, (2) inte förhindrar att personen söker och tar ett heltidsarbete, (3) inte finansieras eller har finansierats av någon form av studiestöd eller (4) har bedrivits vid sidan om heltidsarbete under minst 15 veckor före arbetslöshetens inträde. Ersättning får i detta fall lämnas för högst 20 veckor inom en och samma ersättningsperiod.
Arbetslöshetskassans bedömning av när personen är att betrakta som studerande respektive arbetssökande avgörs från fall till fall och utgår ifrån personens avsikter och hur dessa har manifesterats och fullföljts.
4.2.2 Urval och data
De personer som ingår i registersamkörningen har någon gång under 2017 fått arbetslöshetsersättning utbetald. Data för dessa personer har sedan matchats med SCB-data med uppgift om registrerade och avklarade poäng samt år och termin för dessa.
Utöver uppgift om utbetalad ersättning, används från IAF:s databas ASTAT även uppgift om godkända studier. Detta eftersom personer enligt punktlistan ovan kan ha fått godkänt av sin arbetslöshetskassa att studera med arbetslöshetsersättning.
4.2.3 Upplägg och metod
Det är förekommer att personer inte fullföljer en hel kurs under samma termin som de registrerats på den. Detta gör att det inte med precision går att härleda hur arbetsinsatsen förlagts mellan registreringsdatumet och datumet för avklarade studier. Dessutom tillåter regelverket att personer till exempel gör en tentamen eller deltar i ett seminarium, så länge de i fall där arbetsinsatsen är väsentlig rapporterar hinder på sina kassakort. Därför har IAF valt att bara bedöma felaktiga utbetalningar för de personer som avklarat kurser under samma termin som de registrerats på dem. På så sätt går det att anta att arbetsinsatsen i allt väsentligt har förlagts under den termin när poängen registrerades.
34
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Det är möjligt att studera med arbetslöshetsersättning, men det är ett undantag och måste först godkännas av arbetslöshetskassan. De personer vars omfattning av studier ligger inom vad som är tillåtet, men överlappar med utbetald ersättning utan godkännande av studier från arbetslöshetskassa, bedöms därför ha fått felaktiga utbetalningar. De som har avklarade poäng under period med ersättning, men också har godkännande från sin arbetslöshetskassa att studera under en begränsad period, anses däremot inte ha fått felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning.
Personer som uppfyllt villkoren för arbetslöshetsersättning innan de påbörjat sina studier och efter avklarade studier direkt kan få ersättning från sin arbetslöshetskassa (så kallad överhoppningsbar tid) ingår inte i beräkningarna.
4.2.4 Resultat
För att undersöka om personer fått ersättning under sommaruppehållet, har IAF bedömt att en person är att betrakta som heltidsstuderande om den har klarat av minst 22,5 högskolepoäng under både vår- och hösttermin. Detta är ett utgångsvärde för att avgöra avsikten att studera, eftersom IAF inte har haft tillgång till ansökningsdatum eller liknande variabler20. Av de som uppfyller detta kriterium, är det bara tre personer som har haft mindre än 30 högskolepoäng under antingen vår- eller höstterminen.
Totalt rör det sig om 44 personer som fått ersättning under ett sommaruppehåll, men tre personer har fått godkänt från sin arbetslöshetskassa att studera med ersättning för att kunna avsluta sina studier.
För de som någon gång under 2017 fick arbetslöshetsersättning var summan av felaktiga utbetalningar ungefär en miljon kronor. Vad som bör uppmärksammas är däremot att IAF följt hela personens ersättningsperiod. Det betyder att beloppet en miljon kronor inte avser endast år 2017, utan perioder som sträcker sig tillbaka till och med 2013. Vissa personer har fått ersättning under flera sommaruppehåll, medan andra bara fått ersättning under ett sommaruppehåll. Skillnaden mellan hur mycket som betalats ut felaktigt skiljer sig därför också mycket från person till
20
Avsikten att studera är komplicerad att bedöma. Här har IAF, som framgår av texten, gjort vissa antaganden. Utanför dessa antaganden finns till exempel möjligheten att den ersättningssökande kan ha fått ersättning under sommaren och då inte haft för avsikt att studera vidare men sedan ändrat sig.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
35
person. Medelbeloppet var 22 000 kronor och medianen 25 676. Det största felaktigt utbetalade beloppet var 45 500 kronor.
Förekomsten av felaktiga utbetalningar under terminstid är svårbedömt på grund av kvaliteten på det dataset som IAF använt. Det data som finns tillgänglig visar bara avklarade poäng på terminsbasis. Detta innebär att matchning mot kassakortsveckor inte kan göras utan vissa antaganden. Bedömningen om en felaktig utbetalning utgått baseras på fyra kriterier:
• Det summerade utbetalade beloppet under perioden (terminen) måste vara större än noll.
• Antalet ersättningsveckor under terminen ska vara mer än en vecka. Detta beror på att kurser i vissa fall börjar senare än vanligt eller att en person kan ha fått ersättning för bara en del av en vecka.
• Personen ska inte ha ett godkännande från arbetslöshetskassan att studera under en period med arbetslöshetsersättning.
• Tiden som studerande måste överlappa med tiden med ersättning.
Eftersom det bara finns terminsvis data för studier, går det inte att avgöra exakt vilka veckor en specifik kurs har löpt. Om en person till exempel fått ersättning tio veckor och studerat motsvarande tio veckor blir därför bedömningen att ersättning inte utgått felaktigt. Detta eftersom ersättning till exempel skulle kunna ha betalats ut för tio veckor innan studierna började.
Dessa kriterier innebär att bedömningen av hur mycket som betalas ut felaktigt i samband med studier sannolikt är en underskattning. För de personer som har registrerade och avklarade högskolepoäng under en termin där det också förekommer utbetalningar av arbetslöshetsersättning, leder ovanstående kriterier till följande resultat.
Tabell 4.1: Hur många perioder som bedömts som korrekta fördelat på kassakortsvecka och
avklarade poäng.
Korrekta Kassakortsveckor
Avklarade HP 1–5 6–10 11–15
16–20 20+ Totalsumma Andel
1–10
658 355
251
159 87 1 510 38,0 %
11–20
865 134
38
59 19 1 115 28,1 %
21-30
610
5
9
6
0 630 15,8 %
30+
141
0
0
0
0 141
3,5 %
Totalsumma
2 274 494
298
224 106 3 396 85,4 %
36
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Tabell 4.2: Hur många perioder som bedömts som felaktiga, fördelat på kassakortsvecka och
avklarade poäng.
Totalt har 3 331 unika personer studerat sammanlagt 3 975 terminer som överlappar med ersättning under perioden 2013–2017. Av dessa har IAF kunnat bedöma felaktiga utbetalningar för 523 personer under 579 terminer. Detta innebär att det förekommer personer som har mer än en termin med studier samtidigt som de fått ersättning från arbetslöshetskassa.
Det totala beloppet uppgår till strax under 9,7 miljoner kronor fördelat över åren 2013 - 2017. Under 2017 har strax över 5,8 miljoner kronor betalats ut felaktigt. Det bör påpekas att den förhållandevis höga siffran för 2017 är ett utslag av att personerna enligt urvalskriteriet måste ha varit ersättningstagare under just det året och inte för en ökning i felaktiga utbetalningar över tid.
Personer som felaktigt fått ersättning från arbetslöshetskassa kan vara aktuella för uteslutning. Under antagandet om att samtliga personer som fått ersättning felaktigt enligt ovan skulle ha uteslutits från sin arbetslöshetskassa vid upptäckt, skulle även de ersättningsveckor som följer efter de med direkta fel kunna anses vara felaktiga.21
För personer som felaktigt fått ersättning under sommaruppehåll har det utgått ytterligare ungefär 2,1 miljoner kronor i ersättning efter att de felaktiga utbetalningarna började. För de som studerat med ersättning har det felaktigt betalats ut ytterligare 46,8 miljoner kronor efter att det att de felaktiga utbetalningarna började.
För samtliga personer i urvalet har det betalats ut ungefär 24,4 miljarder kronor i arbetslöshetsersättning. Av detta visar samkörningen att ungefär 60 miljoner är
21 I undantagsfall skulle vissa av dessa ersättningssökande kunna ha fått studierna godkända
retroaktivt.
Felaktiga
Kassakortsveckor
Avklarade HP 1-5 6-10
11-15
16-20
20+ Totalsumma Andel
1–10
0
0
15
140 105 260
6,5 %
11–20
0
11
61
67 40 179
4,5 %
21–30
30
18
19
24 10 101
2,5 %
30+
20
6
6
7
0 39
1,0 %
Totalsumma 50
35
101
238 155 579 14,6 %
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
37
felaktigt utbetald ersättning. Detta motsvarar 0,25 procent av totalt utbetald ersättning. För 2017 uppskattas därmed de felaktiga utbetalningarna motsvara 30 miljoner kronor. Det är viktigt att ha i åtanke att denna uppskattning fungerar väl i närtid, men att beloppet kan förändras mycket beroende på rådande konjunktur och tillgången på studieplatser.
4.3 Aktivt företagande med arbetslöshetsersättning
4.3.1 Regelverket
För att betraktas som företagare inom arbetslöshetsförsäkringen krävs att samtliga kriterier i 34 § ALF är uppfyllda. Om alla dessa kriterier uppfylls är den som söker ersättning i lagens mening att betrakta som företagare och är därmed inte berättigad ersättning.
Kriterierna i 34 § är:
• Fysisk person som bedriver sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap.
1 § i inkomstskattelagen och personligen utför arbete i och har ett väsentligt inflytande över företaget.
• En företagare som överlåtit verksamheten, men fortsätter att personligen utföra arbete eller har väsentligt inflytande i denna, ska fortsatt betraktas som företagare.
Med personligt utfört arbete avses inte åtgärder på grund av oförutsedda händelser. Den typen av åtgärder omfattar bland annat åtgärd i syfte att skydda egendom. Inte heller ideellt arbete ska anses vara personligen utfört arbete.
Enligt 1 § ( IAFFS 2016:3) är åtgärder som krävs för att avveckla företaget inte att betrakta som en fortsättning av affärsverksamheten. Dessa åtgärder omfattar bland annat avregistrering av moms och F-skatt, avregistrering hos Bolagsverket och försäljning av lokaler, inventarier och kvarvarande lager.
Syftet med lagstiftningen är att förhindra att arbetslöshetsförsäkringen används för att komplettera inkomsten när företag genererar lägre intäkter eller av företagare som bedriver verksamhet av säsongskaraktär.
4.3.2 Urval och data
De personer som ingår i registersamkörningen har någon gång under 2017 fått arbetslöshetsersättning utbetald. Data för dessa personer har sedan matchats av SCB med uppgifter från Företagsregistret och Skatteverket. Från IAF:s databas ASTAT används, utöver uppgifter om utbetalningar, även uppgifter om vilande
38
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
och formella företag, deltidsföretag samt bisyssla som godkänts av arbetslöshetskassorna.
Från företagsregistret använder IAF data för personernas operativa funktion inom företaget. Denna variabel finns bara fram till och med 2016. Alltså kan det i datasetet finnas personer som senare i sin ersättningsperiod startat ett företag, men som IAF inte kan kontrollera. Personer som bedriver enskild firma saknar operativ funktion. Istället har dessa sökts ut som fysiska personer som är registrerade för moms, samt har skickat in momsdeklarationer.
Som ett utgångsvärde för om det i företaget bedrivs sådan aktivitet som avses i 34 § ALF, det vill säga att företaget bör betraktas som aktivt, används summan av in- och utgående moms större än 5 000 kronor.
4.3.3 Upplägg och metod
För att bedöma om ersättning utgått felaktigt vid sidan om aktivt företagande har flera antaganden gjorts. Om det saknas ett avregistreringsdatum för moms, bedöms en utbetalning vara felaktig om det efter 6 veckor från att arbetslöshetskassan börjat betala ut ersättning fortfarande finns matchning mot momsdeklarationer. De 6 veckorna används under antagandet att ett företag kan vara inaktivt, men att fakturor kan ha betalats sent. Även om företaget är inaktivt, upphör inte personens skyldighet att redovisa moms.
Om det finns ett avregistreringsdatum för momsen, bedöms efterföljande momsredovisningar bara bestå av sådana händelser som företagaren vidtagit för att kunna avveckla sin verksamhet. Detta beror på att det i regelverket finns möjlighet att som ett led i avvecklingen av ett företag sälja lokaler, inventarier eller kvarvarande varulager. Detta får däremot bara ske i begränsad omfattning. Det kan också förekomma momsdeklarationer efter det att momsen avregistrerats. Dessa bedöms också vara ett led i avveckling av verksamheten. Personer som har deklarerat sin moms på årsbasis har inte kunnat kontrolleras, eftersom det inte går att med rimlig precision matcha en kassakortsvecka mot en momsdeklaration.
Utbetald ersättning till personer som haft godkänd bisyssla bedöms inte som felaktig, eftersom dessa ersättningssökande har ett godkännande från arbetslöshetskassan att bedriva näringsverksamhet. Om personen under ersättningsperioden utökat bisysslans omfattning går inte att se i data.
Om en person är att betrakta som företagare och om ett företag är att betrakta som vilande bedöms från fall till fall, och det finns många omständigheter som kan påverka arbetslöshetskassornas bedömning av detta. Ovanstående kriterier för bedömning kan därför inte anses som precisa, utan som ett försök att med
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
39
förhållandevis generösa kriterier ändå kunna nå fram till en bedömning av felaktiga utbetalningar vid företagande.
4.3.4 Resultat
Totalt rör det sig om 308 ersättningstagare som IAF bedömer bedriver näringsverksamhet på sådant sätt att de enligt kriterierna i denna samkörning är att betrakta som företagare. Framförallt är det fråga om enskilda firmor. Väldigt få av företagen förefaller ha påbörjat sin verksamhet under pågående ersättningsperiod. Totalt har 168 ersättningstagare fått ersättning utan att uppge någon form av näringsverksamhet alls för arbetslöshetskassan. Ytterligare 140 har registrerat vilande företag, men som 6 veckor efter påbörjad utbetalning av ersättning fortfarande har momsdeklarationer innehållande in- och/eller utgående moms som är större än 5 000 kronor per månad.
De felaktiga utbetalningar som enligt bedömning förekommit motsvarar 0,1 procent av den utbetalade ersättningen för populationen. För 2017 skulle detta motsvara 15 miljoner kronor. Antagandet om in- och/eller utgående moms större än 5 000 kronor per månad innebär att det bedrivs förhållandevis omfattande aktivitet i företaget. Därför är det beräknade felaktiga beloppet sannolikt en underskattning.
40
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
5 Egna registeruppgifter om återkrav
5.1 Återkrav
5.1.1 Regelverk
Hur fordringar ska hanteras regleras bland annat i ALF, LAK och i förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor (LAKFo). Det finns även generella regler om fordringar i andra regelverk.
Som huvudregel ska ersättning som utbetalats felaktigt vid upptäckt återkrävas av arbetslöshetskassorna. När den enskilde sedan återbetalar det felaktiga beloppet sker detta direkt eller genom avbetalningsplan. Ett återkrav kan också räknas av mot inkomna kassakort, så kallad reglering. Om arbetslöshetskassorna fattar beslut om återkrav under samma år som ersättningen utbetalats sker återkravet som nettobelopp, varefter skatten regleras med Skatteverket. Återkrav för äldre återbetalningar sker som bruttobelopp.
Det statsbidrag arbetslöshetskassorna får i samband med att de betalar ut arbetslöshetsersättning, ska betalas tillbaka när ersättningstagaren betalar sin skuld till arbetslöshetskassan. Om en arbetslöshetskassa väljer att efterge en skuld, behöver den inte betala tillbaka statsbidraget i vissa fall. Detsamma gäller också om någon annan orsakat den felaktiga utbetalningen och ersättningstagaren varit i god tro.
5.1.2 Upplägg och metod
Samtliga uppgifter i detta avsnitt baseras på data från IAF:s databas ASTAT. Återkrav redovisas alltid som bruttobelopp i ASTAT. Eftersom återbetalningar kan avse återkrav i såväl netto- som bruttobelopp, har IAF i förekommande fall räknat om beloppen beroende på om återkravet skett under samma år som utbetalningen av ersättning eller inte. Dessa omräknade återkrav benämns ”justerade återkrav”.
När återkrav betalas tillbaka kan detta ske antingen som faktiska inbetalningar eller att det felaktiga beloppet regleras mot kommande utbetalningar av ersättning. Återbetalningarna redovisas enligt det år återbetalningen bokförts.
5.1.3 Urval
Registeruttaget omfattar samtliga återkrav under period 2008 - 2017.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
41
5.1.4 Resultat
Varje år upptäcker arbetslöshetskassorna utbetalningar som av olika skäl är att betrakta som felaktiga. Felaktig redovisning av deltidsarbete och beräkning av ersättning vid deltidsarbete är vanliga orsaker till återkrav.22
Tabell 5.1: Återkrav åren 2008 –2017.
År
Icke-justerade
återkrav
2008 134 370 259 kr 2009 114 932 965 kr 2010 124 677 175 kr 2011 110 984 665 kr 2012 107 677 857 kr 2013 99 485 720 kr 2014 114 996 398 kr 2015 108 133 383 kr 2016 114 932 407 kr 2017 118 777 870 kr
Under 2017 upptäckte och återkrävde arbetslöshetskassorna felaktiga utbetalningar motsvarande ungefär 119 miljoner kronor. Detta är en mindre ökning jämfört med genomsnittet på 115 miljoner kronor, som återkrävts varje år de senaste tio åren. Detta är också en mindre ökning av andelen återkrav med hänsyn tagen till att utbetalningarna av arbetslöshetsersättning minskade från 12 321 miljoner under 2016 till 12 156 miljoner under 2017. De felaktiga utbetalningarna som återkrävts av arbetslöshetskassorna motsvarade därmed cirka en procent av den utbetalade arbetslöshetsersättningen.
Det var 21 067 personer som fick återkrav under 2017, fördelat på ungefär lika många kvinnor som män. Tidigare år har det varit vanligare att kvinnor får återkrav.
22
Från rapporten A-kassornas hantering av återkrav mot ersättningstagare (IAF 2015:21).
42
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Tabell 5.2: Återbetalningsgrad per beloppskategori.
Återkrävt belopp Andel
Belopp mindre än 320 kr 59,5 % Belopp mellan 321 och 1 600 kr 77,0 % Belopp mellan 1 601 och 3 200 kr 75,5 % Belopp mellan 3 201 och 8 000 kr 80,8 % Belopp mellan 8 001 och 15 000 kr 82,9 % Belopp mellan 15 001 och 30 000 kr 73,6 % Belopp större än 30 000 kr 52,0 %
Återkrav tar ibland flera år att betala tillbaka. Av återkrav gjorda mellan 2008 och 2017 betalades cirka 70 procent tillbaka helt. De beloppskategorier som mest sällan återbetalats helt är belopp över 30 000 kronor och belopp upp till 320 kronor.
Strax under 11 miljoner kronor avskrevs eller eftergavs eller ansågs vara mottaget i god tro under 2017.
Eftersom IAF saknar uppgifter om varför ersättning återkrävs av kassorna har IAF bett arbetslöshetskassorna att enligt den orsaksindelning som används i den här rapporten uppskatta varför utbetalningarna blivit fel. Uppskattningen har skett på varje enskild arbetslöshetskassa. Dessa uppskattningar används sedan för att dela in kassornas återkrav för 2017 per orsak.
De orsaker som arbetslöshetskassorna tagit ställning till är:
• Den ersättningssökande har lämnat en felaktig uppgift vid ansökan
(kassakort), som sedan upptäckts.
• Den ersättningssökande har inte anmält ändrade förhållanden, men dessa har sedan kommit till arbetslöshetskassans kännedom.
• Arbetslöshetskassan har fattat ett felaktigt beslut, som sedan upptäckts/inte god tro.
• Arbetslöshetskassan har betalat ut ett felaktigt belopp, trots korrekt beslut
(felregistrering i ÄGA).
• Andra skäl till återkrav.
Merparten av återkraven beror på att den ersättningssökande lämnat felaktiga uppgifter som sedan upptäckts. Denna orsak står för 73 procent av 2017 års återkrav. Att den ersättningssökande inte rapporterat förändrade förhållanden står för ungefär 15 procent. Bland de andra skälen till de återkrav som
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
43
arbetslöshetskassorna nämnt finns bland annat retroaktiv ersättning från Försäkringskassan, omprövningar eller att den ersättningssökande fått anställning.
44
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
6 Felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen
6.1 Totalsiffran och dess osäkerhet
Nedan följer en sammanställning av de beräknade felaktiga utbetalningarna enligt de delstudier som IAF har genomfört. Något belopp har inte beräknats för kontrollen av aktivitetsrapporter, eftersom det i dagsläget är okänt hur dessa fall skulle hanteras om de upptäcktes. I kontrollen av avslagsärenden har inga felaktiga beslut hittats. De felaktiga utbetalningarna till följd av felaktig bedömning i dessa fall bedöms därför vara försumbara.
I vissa fall överlappar de nedan redovisade beloppen. Framförallt kan fall med ersättning vid sidan om studier eller företagande ha upptäckts av arbetslöshetskassan och föranlett ett återkrav.
De felaktiga utbetalningarna har beräknats genom formeln:
% 𝑓𝑒𝑙 =
∑|𝐹𝑈𝑇 𝑖 𝑘𝑟 |
∑ 𝑈𝑡𝑏𝑒𝑡𝑎𝑙𝑑 𝑒𝑟𝑠ä𝑡𝑡𝑛𝑖𝑛𝑔 𝑓ö𝑟 𝑟𝑎𝑚𝑝𝑜𝑝𝑢𝑙𝑎𝑡𝑖𝑜𝑛𝑒𝑛
De beräknade beloppen är i absoluta tal. De är därmed inte nettoberäkningar, som kvittar felaktiga utbetalningar av för lite ersättning mot felaktiga utbetalningar av för mycket ersättning. Andelen fel relativt utbetald ersättning för rampopulationen sätts sedan i relation till utbetald ersättning för kassakortsveckor under 2017. Samtliga beräkningar är här avrundade till närmaste miljontal.
Felaktigt utbetald ersättning på grund av att Arbetsförmedlingen inte alltid skickar underrättelser trots att de borde och med antagande om handlingskorrigerande effekt beräknas för rampopulationen motsvara 76 miljoner kronor. Utifrån beräknat intervall motsvarar detta:
0,5 % 𝑡𝑖𝑙𝑙 2 % =
|30 000 000 𝑡𝑖𝑙𝑙 123 000 000 |
6 368 000 000
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
45
Detta uppräknat till 2017 års utbetalade ersättning motsvarar 146 miljoner kronor med beräknade konfidensintervall mellan 57 och 235 miljoner kronor. Beloppet består i sin helhet av för mycket utbetald ersättning.
Görs beräkningen istället utan ett antagande om handlingskorrigerande effekt, ges en punktskattning på 598 miljoner kronor och ett konfidensintervall motsvarande:
7 % 𝑡𝑖𝑙𝑙 12 % =
|451 000 000 𝑡𝑖𝑙𝑙 744 000 000 |
6 368 000 000
Detta uppräknat till 2017 års utbetalade ersättning motsvarar 1142 miljoner kronor och med beräknade konfidensintervall mellan 861 och 1 421 miljoner kronor. Detta belopp består också i sin helhet av för mycket utbetald ersättning. Det är viktigt att notera att detta belopp motsvarar den maximala omfattningen av felaktiga utbetalningar när Arbetsförmedlingen inte skickar underrättelser trots att de borde.
Felaktigt utbetald ersättning på grund av felaktiga beslut hos arbetslöshetskassorna beräknas för rampopulationen till 50 miljoner kronor med följande konfidensintervall:
0,3 % 𝑡𝑖𝑙𝑙 1,3 % =
|20 000 000 𝑡𝑖𝑙𝑙 81 000 000 |
6 368 000 000
Detta uppräknat till 2017 års utbetalade ersättning motsvarar 96 miljoner kronor med ett konfidensintervall motsvarande mellan 38 och 154 miljoner kronor. Beloppet består till två tredjedelar av för mycket utbetald ersättning och resterande del av för lite utbetald ersättning.
Vad gäller studier med ersättning, beräknas de felaktiga utbetalningarna 2017 uppgå till 30 miljoner kronor. Beloppet är beräknat på hela populationen som fått ersättning under 2017 och omges inte av något konfidensintervall.
0,25 % =
|60 000 000 | 24 368 000 000
46
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
Beloppet är beräknat under antagande att ersättningstagare vid upptäckt av arbetslöshetskassan skulle uteslutas. Kriterierna som valts till samkörningen innebär att beloppet sannolikt är en underskattning.
För företagare som inte lagt sina verksamheter vilande under ersättningsperioden motsvarar de felaktiga utbetalningarna 458 miljoner kronor.
0,1 % =
|30 000 000 | 24 368 000 000
Detta uppräknat till 2017 års utbetalade ersättning motsvarar 15 miljoner kronor. Beloppet är beräknat på hela populationen som fått ersättning under 2017 och omges inte av något konfidensintervall. Kriterierna som valts till denna samkörning innebär att detta belopp sannolikt också är en underskattning.
Arbetslöshetskassorna upptäcker löpande en mängd felaktiga utbetalningar. Under 2017 motsvarade de upptäcka och återkrävda felaktiga utbetalningarna 119 miljoner kronor.
1,0 % =
|119 000 000 |
12 156 000 000
Detta belopp motsvarar arbetslöshetskassornas registrerade återkrav och omges därför inte av något konfidensintervall.
6.2 Typ av fel
6.2.1 Felaktiga uppgifter vid ansökan
Enligt de uppskattningar som arbetslöshetskassorna har gjort, görs återkrav motsvarande 87 miljoner kronor enligt denna orsaksgrund.
Företagare som inte lagt sina företag vilande alternativt inte uppgett att de bedriver näringsverksamhet motsvarar 15 miljoner kronor.
Hälften av de som studerat utan ett godkännande från sin arbetslöshetskassa utgörs enligt uppskattning till hälften av felaktiga uppgifter vid ansökan. Detta motsvarar 15 miljoner kronor.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
47
6.2.2 Ej anmält ändrade förhållanden
Arbetslöshetskassorna har bedömt att denna orsaksgrund leder till återkrav motsvarande 18 miljoner kronor.
Hälften av de som studerat utan ett godkännande från sin arbetslöshetskassa utgörs enligt uppskattning till hälften ändrade förhållanden som inte anmälts. Detta motsvarar 15 miljoner kronor.
6.2.3 Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället
Inga fel av denna orsaksgrund har upptäckts.
6.2.4 Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Samtliga felaktiga beslut som upptäckts i ärendegranskningarna av Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna har skett trots tillräckliga och korrekta uppgifter. Detta innebär i huvudscenariot att mellan 57 och 235 miljoner kronor betalats ut felaktigt på grund av underrättelser som inte skickats. I det alternativa scenariot där ingen handlingskorrigering antagits beräknas de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till mellan 861 och 1 421 miljoner kronor. Vidare har mellan 38 och 154 miljoner betalats ut felaktigt på grund av felaktig handläggning av arbetslöshetskassorna.
6.2.5 Utbetalning fel, trots rätt beslut
Detta förekommer enbart som orsak till återkrav motsvarande uppskattningsvis 2 miljoner kronor.
6.2.6 Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Arbetslöshetskassorna upptäckte och återkrävde motsvarande 12 miljoner kronor under 2017 för denna orsaksgrund.
6.2.7 Misstänkt avsiktliga fel
I de registersamkörningar som IAF har genomfört vad gäller studier eller företagande vid sidan om ersättning, är det rimligt att anta att det förekommer avsiktliga fel. Enligt uppskattning är hälften av de felaktiga utbetalningarna på grund av studier vid sidan om ersättning avsiktliga fel. I de övriga fallen kan det röra sig om personer som senare under ersättningsperioden påbörjar studier och oavsiktligt inte rapporterar detta till sin arbetslöshetskassa. Att företag inte lagts vilande eller uppgetts alls vid ansökan om ersättning bedöms vara avsiktliga fel, eftersom stödet vid ansökan är tydligt vad gäller företagande. När det gäller återkrav finns ingen uppskattning om hur stor del som orsakats av avsiktliga fel.
48
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
En vanlig orsak till återkrav är dock att ersättningstagare inte fyllt i kassakortet rätt när de arbetar deltid. Detta ses som ett oavsiktligt fel.
Det har inte varit möjligt att beräkna felaktiga utbetalningar i de fall där ersättningstagare rapporterar arbeten som inte sökts i sina aktivitetsrapporter. Detta förfarande bör dock till sin helhet betraktas som avsiktliga fel. Det är dock värt att notera att det kan finnas en hel del osäkerhet i de uppgifter arbetsgivarna uppgett.
6.2.8 Uppskattning av totalsiffran
Mot bakgrund av de uppgifter som räknats fram i respektive delstudie blir IAF:s uppskattning att den totala summan av felaktiga utbetalningar uppgår till mellan 261 och 553 miljoner kronor. Detta om beräkningen görs under antagande om en handlingskorrigerande effekt från sanktionerna i arbetslöshetsförsäkringen. I procent motsvarar detta 2,2 till 4,6 procent av den ersättning som betalats ut. Med antagandet att det inte finns någon handlingskorrigerande effekt blir den totala summan 1 063 till 1 744 miljoner kronor, vilket motsvarar 8,7 till 14,4 procent av den ersättning som betalats ut.
Utöver detta tillkommer felaktiga utbetalningar bland annat på grund av vita och svarta inkomster vid sidan om ersättning, vilket inte har studerats av IAF. De felaktiga utbetalningarna som följd av att ersättningstagare uppger arbeten som inte sökts i aktivitetsrapporterna har inte heller beräknats.
Tabell 6.1: Felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen
– inkl. handlingskorrigering.
Procentsatser avrundade till en decimal.
Felaktiga utbetalningar Nedre gräns för konf. intervall Övre gräns för konf. intervall
För mycket ersättning
372 Mkr och 3 % 248 Mkr och 2 % 499 Mkr och 4 %
För lite ersättning
34 Mkr och 0,3 % 13 Mkr och 0,1 % 54 Mkr och 0,4 %
Totalt 406 Mkr och 3,3 % 261 Mkr och 2,2 % 553 Mkr och 4,4 %
Tabell 6.2: Felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsförsäkringen
– exkl. handlingskorrigering.
Procentsatser avrundade till en decimal.
Felaktiga utbetalningar Nedre gräns för konf. intervall Övre gräns för konf. intervall
För mycket ersättning
1 368 Mkr och 11,3 % 1 050 Mkr och 8,6 % 1 690 Mkr och 13,9 %
För lite ersättning
34 Mkr och 0,3 % 13 Mkr och 0,1 % 54 Mkr och 0,4 %
Totalt 1 402 Mkr och 11,5 % 1 063 Mkr och 8,7 % 1 744 Mkr och 14,4 %
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
49
Tabell 6.3: Typ av fel
– belopp avrundade till närmaste miljontal och procentsatser avrundade till en
decimal. Belopp med konfidensintervall inom parentes.
Felaktiga utbetalningar
Inkl. handlingskorringering Exkl. handlingskorrigering
Felaktiga uppgifter vid ansökan 117 Mkr och 1 % 117 Mkr och 1 % Ej anmält ändrade förhållanden 33 Mkr och 0,3 % 33 Mkr och 0,3 %
Fel orsakade av sökande 150 Mkr och 1,2 % 150 Mkr och 1,2 %
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
0 Mkr och 0 % 0 Mkr och 0 %
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
242 Mkr och 2 % (95–389 Mkr och 0,8 - 3,2 %)
1238 Mkr och 10,2 % (899–1 575 Mkr och 7,4 - 13 %)
Utbetalning fel, trots rätt beslut 2 Mkr och 0 % 2 Mkr och 0 % Ändrade förhållanden ej omhändertagna
12 Mkr och 0,1 % 12 Mkr och 0,1 %
Fel orsakade av AF/Arbetslöshetskassor
256 Mkr och 2,1 % (109-403 Mkr och 0,9 - 3,3 %)
1252 Mkr och 10,3 % (913-1 589 Mkr och 7,5 - 13 %)
Totalt 406 Mkr och 3,3 % 1402 Mkr och 11,5 % Totalt med konfidensintervall 261 - 553 Mkr och 2,2 - 4,6 % 1 063 - 1 744 Mkr och 8,7 - 14,4 %
Tabell 6.4: Fel orsakade av den sökande. Procentsatser avrundade till en decimal.
Summa Andel
Andel av samtliga fel
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar
30 mkr 20,0 %
7,4 %
Övriga felaktiga utbetalningar 120 mkr 80,0 %
29,6 %
Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande, totalt
150 Mkr 100 %
36,9 %
50
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
7 Käll- och litteraturförteckning
7.1 Författningar
Kungörelsen (1974:152) om beslutad ny regeringsform.
Lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.
Förordningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring.
Lagen (197:239) om arbetslöshetskassor.
Förordningen (1997:836) om arbetslöshetskassor.
Förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
IAFFS 2016:3, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens föreskrifter om arbetslöshetsförsäkring.
7.2 IAF:s rapporter
IAF 2018:10, Hur många underrättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna?
IAF 2017:1, Risk för dubbel ersättning vid byte av arbetslöshetskassa.
IAF 2015:21, Arbetslöshetskassornas hantering av återkrav mot ersättningstagare.
7.3 Sveriges a-kassor
Sveriges a-kassor, Stickprovsundersökning vecka 38, 2017.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
51
8 Bilagor
8.1 Metod
8.1.1 Redigering av data – granskningen av Arbetsförmedlingen
Granskningen av Arbetsförmedlingens hantering av ärenden har visat att det är vanligt att underrättelser inte skickas när den ersättningssökande inte aktivt sökt lämpligt arbete. För att beräkna omfattningen av felaktiga utbetalningar som följd av detta har två beräkningsscenarion använts. Det ena i syfte att bättre spegla verkliga förhållanden så som de ser ut enligt tidigare IAF-rapporter, det andra för att beräkna den maximala omfattningen av felaktiga utbetalningar.
I det ena fallet beräknas de felaktiga utbetalningarna utifrån det insamlade materialet så som det ser ut. Detta görs utifrån följande antaganden:
• Antagande 1: Ingen handlingskorrigering. Det vill säga att sannolikheten att få en sanktion inom kategorin ”inte sökt lämpligt arbete” minskar inte, givet att man fått en sanktion tidigare.
• Antagande 2: Sannolikheten att missköta sig inom kategorin ”inte sökt lämpligt arbete” är oberoende av att till exempel inte lämna in en aktivitetsrapport i tid.
I praktiken innebär detta att om granskningen visat att en person skulle fått tre underrättelser för att inte aktivt ha sökt lämpligt arbete kommer detta generera en varning, en dags avstängning och fem dagars avstängning.
I det andra beräkningsscenariot har det insamlade materialet redigerats för att spegla verkliga förhållanden vad gäller sanktionssystemets handlingskorrigerande effekt.
Antagande 1: Handlingskorrigering. Det vill säga att sannolikheten att få en sanktion på grund av att inte sökt lämpligt arbete minskar om man fått en sanktion vid ett tidigare tillfälle inom kategorin. Hur personerna kommer redigeras kommer ske genom ett randomiserat urval baserat på tidigare kunskap, där 34 procent av de som fick varning gick vidare och fick en dags avstängning. Av personer som fick en dags avstängning gick 39 procent vidare och fick fem dagars avstängning och av de som fick fem dagars avstängning så gick 39 procent vidare och fick tio dagars avstängning. 41 procent av de som fick tio dagars avstängning gick sedan vidare till att bli avstängda helt.
Antagande 2: Sannolikheten att missköta sig inom kategorin ”lämpligt arbete” är oberoende av att till exempel inte lämna in en aktivitetsrapport i tid. Det vill säga att sannolikheten inte söka lämpliga arbeten är densamma oavsett om individen fått en sanktion inom en annan orsak.
52
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
I praktiken innebär detta att om granskningen visat att en person skulle fått tre underrättelser för att inte aktivt ha sökt lämpligt arbete kommer detta generera en varning, men vidare avstängning bedöms enligt sannolikheterna i antagandet om handlingskorrigering ovan.
Fallbeskrivningar
Enligt granskningen skulle personen ha fått fyra underrättelser för att inte aktivt ha sökt lämpliga arbeten. I detta exempel har personen inte heller några sanktioner på riktigt. Detta har hanterats enligt följande:
Tabell 8.1: Fallbeskrivning, värderedigering
– Inga tidigare sanktioner.
ID
Månad Faktiska sanktioner Bedömning
1
1 Inte sökt lämpligt arb.
1
2 Inte sökt lämpligt arb.
1
3 Inte sökt lämpligt arb.
1
4 Inte sökt lämpligt arb.
ID Månad Faktiska sanktioner
Bedömning Redigerade värden
Sannolikhet
1
1 Inte sökt lämpligt arb. Varning
1
2 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa
1
3 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa
1
4 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa
IAF antar att om handläggaren hade skickat den första underrättelsen enligt regelverket, skulle personen fått en varning. De övriga tre uteblivna underrättelserna skulle därefter bedömas enligt de sannolikheter en person har att gå vidare i sanktionstrappan, enligt vad IAF sett i tidigare granskningar av sanktionssystemet.
Enligt granskningen borde det skickats flera underrättelser för att personen inte aktivt sökt lämpligt arbete. Dessutom fanns redan en faktisk sanktion. Detta hanteras enligt vad som framgår av tabell 8.2.
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
53
Tabell 8.2: Fallbeskrivning, värderedigering
– Tidigare sanktion.
ID
Månad Faktiska sanktioner Bedömning
1
1 Inte sökt lämpligt arb.
1
2 Inte sökt lämpligt arb.
1
3
Varning
1
4 Inte sökt lämpligt arb.
1
5 Inte sökt lämpligt arb.
ID Månad Redigerad
månad
Faktiska sanktioner
Bedömning Redigerade värden
Sannolikhet
1 3 1
Varning
1 1 2 Inte sökt lämpligt arb. 1 dag 100 % 1 2 3 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa 1 4 4 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa 1 5 5 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa
Personen behåller den faktiska sanktionen. En dags avstängning ges därefter med 100 procents sannolikhet, eftersom den befintliga sanktionen inte verkar ha gett någon effekt. De övriga uteblivna underrättelserna hanteras enligt sannolikheterna för varje trappsteg.
Personen har till exempel uteblivna underrättelser och faktiska sanktioner för att inte aktivt ha sökt lämpliga arbeten. Detta hanteras enligt vad som framgår av tabell 8.3.
Tabell 8.3: Fallbeskrivning, värderedigering
– Flera tidigare sanktioner.
ID
Månad Faktiska sanktioner Bedömning
1
1 Inte sökt lämpligt arb.
1
2 Inte sökt lämpligt arb.
1
3
Varning
1
4
1 dag
1
5 Inte sökt lämpligt arb.
1
6 Inte sökt lämpligt arb.
ID Månad Redigerad
månad
Faktiska sanktioner
Bedömning Redigerade värden
Sannolikhet
1 3 1
Varning
1 4 2
1 dag
1 1 3 Inte sökt lämpligt arb. 5 dagar 100 % 1 2 4 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa 1 5 5 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa 1 6 6 Inte sökt lämpligt arb. Enligt sanktionstrappa
54
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
I likhet med typfall 2 flyttas de befintliga sanktionerna och den första efterkommande uteblivna underrättelser ges. Därefter gäller de observerade sannolikheterna för sanktionstrappan.
8.1.2 Redigering av sanktionsordning
I det redigerade datamaterialet finns fyra typer av sanktioner. (1) Sanktioner de redan fått (faktiska sanktioner), (2) inte sökt lämpliga arbeten, (3) missat möten samt (4) övriga orsaker. Händelsedatumet för ovan förseelser har matchats mot en kassakortsvecka. Om händelsen inträffade till exempel den 7 januari 2017 har detta kopplats till kassakortsvecka 201701. Om personen inte sökt ersättning den veckan har detta hanterats genom att koppla förseelsen till en kassakortsvecka som infaller inom 16 veckor från händelsedatumets kassakortsvecka. Detta enligt tredje stycket § 45 i lagen om arbetslöshetsförsäkringen.
Dessa sanktioner har sedan sorterats enligt händelsedatumets kassakortsvecka. Tabell 4 illustrerar ett fall där personen fått två faktiska sanktioner under perioden IAF granskat. Det har också framkommit att personen borde ha haft två till, eftersom den inte aktivt sökt lämpliga arbeten och missat ett möte på Arbetsförmedlingen. Detta leder till att individen har fått 15 dagar felaktigt utbetalt belopp, eftersom det skulle ha utgått avstängning för fem respektive tio dagar.
Tabell 8.4: Fallbeskrivning, värderedigering. Ändring av sanktionsordning.
ID
Kkvecka Förselsegrund Fått faktisk sanktion
1
201750 Inte sökt lämpligt arb.
Nej
1
201804 Inte lämnat aktivitetsrapport Ja, varning
1
201805 Missat möte
Nej
1
201808 Inte lämnat aktivitetsrapport Ja, 1 dags avstängning
ID Kkvecka Förselsegrund Faktiska sanktioner Redigerade sanktioner
1 201750 Inte sökt lämpligt arb.
Nej
Varning
1 201804 Inte lämnat aktivitetsrapport Ja, Varning 1 dags avstängning 1 201805 Missat möte Nej 5 dagars avstängning 1 201808 Inte lämnat aktivitetsrapport Ja, 1 dags avstängning 10 dagas avstängning
IAF:s omfattningsstudier inom arbetslöshetsförsäkringen, IAF
55
8.1.3 Beräkningar
För att beräkna de felaktiga utbetalningarna har en medelveckopeng beräknats för varje individ genom antalet utbetalda dagar dividerat med utbetalat belopp för hela kassakortsveckan. Tabell 5 illustrerar detta.
Tabell 8.5: Beräkning av felaktiga utbetalningar.
Id Kkvecka Förselsegrund
Faktiska sanktioner
Redigerade sanktioner
Medelveckopeng
1 201750 2:2 (Ej sökt lämpligt arbete)
Nej
1. Varning
910
1 201804 Inte lämnat aktivitetsrapport
Ja, varning
2. 1 dags avstängning 910
1 201805 Missat möte
Nej
3. 5 dagars avstängning
910
1 201808 Inte lämnat aktivitetsrapport
Ja, 1 dags avstängning
4. 10 dagars avstängning
910
Faktiska sanktioner Redigerade sanktioner Medelveckopeng
Felaktig utbetalning
Nej
1. Varning
910
-
Ja, Varning
2. 1 dags avstängning
910
910
Nej
3. 5 dagars avstängning
910
4550
Ja, 1 dags avstängning
4. 10 dagas avstängning 910
9100
Det totala beräknade beloppet blir 14 560, men detta belopp måste korrigeras, eftersom personen fått en dags avsägning sedan innan. Den korrekta sanktionen med en dags avstängning måste därför räknas av och det totala korrigerade felaktiga beloppet blir då 14 560 – 910 = 13 650.
POSTADRESS:
IAF Box 210 641 22 Katrineholm
TELEFON: 0150 - 48 70 00 FAX: 0150 - 48 70 02 EPOST: iaf@iaf.se WEBB:
www.iaf.se
Bilaga 2
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndigheten
PM 5 9 1 0 0 2 .1 PM 5 9 0 0 8 1 .0
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum
2019-01-25
Version
1.0
Dnr/Ref.
VER 2018-167
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
2 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Innehåll
1 Sammanfattning ....................................................................... 3
2 Inledning .................................................................................. 4
2.1 Uppdraget .................................................................................. 4 2.2 Kortfattad beskrivning av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd ..... 4 2.3 Huvudsakliga risker för felutbetalningar .......................................... 5
3 Upplägg, metod och avgränsningar .......................................... 5
3.1 Upplägg och metod för delstudien Slumpmässig kontroll .................. 5 3.2 Studiens styrkor och begränsning .................................................. 8 3.3 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ........................... 9 3.4 Avgränsning ............................................................................... 10
4 Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd ............................................................. 10
4.1 Totalsiffran och dess osäkerhet .................................................... 10 4.2 Typ av fel .................................................................................. 13 4.3 Misstänkt avsiktliga fel ................................................................ 18 4.4 Uppgifter som används felaktigt ................................................... 18 4.5 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt............................... 22
5 Diskussion och sammanfattande bedömning .......................... 23
6 Bilaga 1 Delstudie – Taxeringskontroll ................................... 25
7 Bilaga 2 Delstudie – förstärkt handläggning av ansökan om bostadstillägg/äldreförsörjningsstöd ..................................... 33
8 Bilaga 3 Brev som skickats ut i den slumpmässiga kontrollen 36
9 Bilaga 4 Detaljerade riskområden........................................... 40
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
3 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
1 Sammanfattning
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar. Som en del i arbetet har Pensionsmyndigheten gjort uppskattningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Enligt uppskattningen var de felaktiga utbetalningarna ungefär 700 miljoner kronor 2017. Det motsvarade 8 procent av det totalt utbetalade beloppet. Utbetalningarna till pensionärerna har varit både för höga och för låga, i förhållande till det belopp pensionären har rätt till enligt lag. Ungefär 7 av 10 pensionärer uppskattas ha fått fel belopp utbetalt.
Den vanligaste orsaken till fel var att förändringar i pensionärens ekonomi och bostadsförhållanden som påverkar bostadstillägget inte anmälts till myndigheten. De typer av uppgifter som orsakat störst totala felutbetalningar var felaktiga inkomst- och förmögenhetsuppgifter.
Uppskattningarna utgår huvudsakligen från en kontroll av ungefär 1 500 slumpmässigt utvalda ärenden med utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Metoden mäter inte fel som är svåra att kontrollera i Pensionsmyndighetens handläggning, t.ex. så kallade svarta inkomster eller fel i folkbokföringsuppgifter.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
4 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
2 Inledning
2.1
Uppdraget
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) ska utgöra ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomför delegationen omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen ska också redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Som ett led i arbetet att genomföra omfattningsstudier har delegationen bedömt att förmånen bostadstillägg, som administreras av Pensionsmyndigheten, medför väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Föreliggande rapport är myndighetens samlade avrapportering av de studier som gjorts för att uppskatta felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Redovisningen av felen och rapportens disposition följer en struktur som tagits fram inom delegationen.
Uppdraget genomförs i huvudsak genom delstudien Slumpmässig kontroll som mäter omfattningen av de felaktiga utbetalningarna bland de som uppbär ersättning. Delstudien kompletteras av en studie som syftar till att uppskatta felen som kan upptäckas genom en jämförelse av den inkomst som pensionären uppger och den inkomst som fastställs av Skatteverket samt en studie som syftar till att mäta felen i den initiala handläggningen och ge ökad kunskap om orsakerna till felen. De två senare studierna beskrivs närmare i bilaga 1 och bilaga 2.
2.2 Kortfattad beskrivning av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Bostadstillägg (BT) är ett skattefritt inkomstprövat tillägg till vissa andra förmåner. Storleken på tillägget påverkas av bostadskostnad och inkomster (inklusive förmögenhet). Bostadstillägget kan betalas ut till personer som är bosatta i Sverige och har hel allmän pension, aktivitetsersättning, sjukersättning, änkepension eller särskild efterlevandepension. Bostadstillägg kan även betalas ut till den som bor i Sverige och har motsvarande förmåner från en annan stat som ingår i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Särskilt bostadstillägg (SBT) kan betalas ut till personer som får bostadstillägg och som har en så låg disponibel inkomst i förhållande till bostadskostnaden att de hamnar under skälig levnadsnivå.
Äldreförsörjningsstöd (ÄFS) är avsett för personer som har fyllt 65 år och som inte får sina grundläggande försörjningsbehov tillgodosedda genom andra förmåner inom det allmänna pensionssystemet. Stödet garanterar en skälig levnadsnivå för dessa personer. Äldreförsörjningsstödet är också en bosättningsbaserad förmån som har stora likheter med bostadstillägg och särskilt bostadstillägg. Det är konstruerat på ett sätt som i stora delar anknyter till bestämmelserna för bostadstillägg och särskilt bostadstillägg. Äldreförsörjningsstöd kan även beviljas till personer som saknar bostadskostnad.
Bostadstillägg och särskilt bostadstillägg utbetalas både av Pensionsmyndigheten och av Försäkringskassan. Pensionsmyndigheten betalar ut till personer som fyllt 65 år och
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
5 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Försäkringskassan betalar ut till personer som uppbär aktivitets- eller sjukersättning. För sammanboende par där en av dem har aktivitets- eller sjukersättning och den andra har pension som ger rätt till bostadstillägg är det Pensionsmyndigheten som utbetalar förmånen.
För att genomföra studierna har Pensionsmyndigheten undersökt utbetalningar till de personer som får minst en av förmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. När datauttagen till studierna gjordes, i augusti 2017, bestod populationen av knappt 300 000 personer. Utav dessa hade cirka 20 000 pensionärer äldreförsörjningsstöd i kombination med bostadstillägg eller särskilt bostadstillägg och cirka 6 700 enbart äldreförsörjningsstöd.
Maximalt bostadstillägg uppgår 2018 till 5 560 kronor i månaden. Till detta kan ett särskilt bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd fås för att uppnå en skälig levnadsnivå. Den skäliga levnadsnivån är 5 634 kronor i månaden för ensamstående och 4 590 kronor i månaden för gifta efter att bostadskostnaden är betald. Bostadskostnaden ersätts upp till 6 620 kronor. Äldre med särskilt bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd kan därmed få upp till 12 254 kronor per månad. De genomsnittliga utbetalningarna per person och år uppgår till 30 400 kronor för bostadstillägg och 42 200 kronor för äldreförsörjningsstöd. Ungefär 75 procent av de pensionärer som får bostadstillägg är kvinnor och cirka 25 procent är män.
År 2018 är de totala utbetalningarna av bostadstillägg cirka 9,2 miljarder kronor och de totala utbetalningarna av äldreförsörjningsstöd cirka 1,1 miljarder kronor. Förvaltningskostnaden för att handlägga dessa förmåner uppgick 2017 till 229 miljoner kronor. Såväl utbetalningar som förvaltningskostnader finansieras av statsbudgeten.
2.3 Huvudsakliga risker för felutbetalningar
Bostadstillägg är en behovsprövad förmån vilket innebär risker för felaktiga utbetalningar eftersom det vid bedömningen av ersättningens storlek ska tas hänsyn till bland annat bostadskostnad, inkomster och förmögenheter. Dessa uppgifter ska enligt regelverket beräknas på olika sätt, vissa utifrån aktuella uppgifter och vissa utifrån uppgifter i historisk tid. Det finns uppgifter som är svåra att kontrollera t.ex. utländska inkomster och förmögenheter samt faktiska boendeförhållanden. Även det faktum att många uppgifter förändras över tid och att utbetalningarna ofta är livsvariga medför risk för felaktiga utbetalningar. Pensionärernas anmälningsskyldighet är inte alltid lätt att uppfylla eftersom de sällan har vetskap om vilka uppgifter som ligger till grund för nuvarande utbetalning och inte heller vet vilka uppgifter som Pensionsmyndigheten själva har tillgång till. Se Bilaga 4 för en detaljerad redovisning av risker för felutbetalningar.
3 Upplägg, metod och avgränsningar
3.1 Upplägg och metod för delstudien Slumpmässig kontroll
Ett syfte med Pensionsmyndighetens återkommande slumpmässiga kontroll är att identifiera riskområden för felaktiga utbetalningar och att uppskatta den totala storleken på felaktiga utbetalningar, både för höga och för låga. Ett annat syfte med att göra slumpmässiga kontroller, till skillnad från riskbaserade, är att det inte ska uppstå
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
6 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
så kallade kontrollfria områden. Med det menas att om kontrollen skulle avgränsas till urval där vi tror att det finns förhöjd risk för felaktiga utbetalningar skulle det kunna uppstå områden som inte omfattades av kontrollen.
Kontrollen består av ett slumpmässigt urval av ärenden där ersättning utbetalades när kontrollen inleddes. Kontrollen som gjorts i dessa ärenden omfattar samtliga uppgifter som är möjliga att kontrollera med rimliga insatser. Fokus har varit att kontrollera om förmånen betalas ut på korrekta och aktuella uppgifter.
Kontrollen inleddes med att alla pensionärer i urvalet fick ett brev med information. Samtliga uppgifter som ingick i gällande beslutsunderlag presenterades och pensionären uppmanades att kontrollera om dessa uppgifter var aktuella. Pensionären ombads vidare uppge ändrade uppgifter på bilagan, underteckna den och skicka tillbaka den till Pensionsmyndigheten.
1
Vi erbjöd även pensionärerna stöd via
telefonsamtal.
Samtliga uppgifter, även oförändrade, granskades innan kontrollen avslutades. Alla kända uppgifter kontrollerades och för uppgifter som inte kunde kontrolleras mot källorna inhämtades underlag från pensionärerna.
Vid kontrollen beaktades på förhand identifierade riskområden, bland annat:
• Civilstånd – avser bedömningar avseende sammanboenden.
• Boendeförhållande – avser vilka som är bosatta i den bostad som BT/ÄFS utbetalas för.
• Bosättning – avser dubbel bosättning (bosättning eller vistelse i flera länder).
• Bostadskostnad – avser exempelvis hyra/avgift pga. att dessa endast kontrolleras i undantagsfall enligt gällande ansökningsprocess. Enligt tidigare analyser har det även framkommit att pensionärerna i stor utsträckning missar att anmäla hyres-/avgiftsökning.
• Förmögenhet – avser samtliga tillgångar, även de under 100 000 kronor som inte kontrolleras enligt gällande ansökningsprocess. Risk att pensionärerna inte anmäler när tillgångarna ändrats samt att de inte uppger utländska tillgångar och fastigheter.
• Inkomster – avser risk för att förmånstagaren inte anmäler egna/partnerns inkomster eller att hen missar att anmäla förändringar. Risk att utländska pensioner missas.
Granskarna dokumenterade kontrollen av varje ärende i ett frågeformulär. I frågeformuläret angavs startdatum för när kontrollen inleddes, resultatet av kontrollen samt avslutsdatum. De flesta kontroller genomfördes från september till och med december 2017. Om kontrollen ledde till ett ändrat beslut uppdaterades uppgifterna i myndighetens ärendehanteringssystem. Dessa uppdateringar ledde därefter till att nya poster lagrades i Pensionsmyndighetens datalager (PEDAL). Resultatet har beräknats genom att jämföra de uppgifter som låg till grund för det belopp som utbetaldes i respektive ärende när kontrollen inleddes respektive när kontrollen avslutades. Förändringarna på det utbetalade månadsbeloppet mellan start och slut (givet
1
Se bilaga 3 för brevet till pensionärerna.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
7 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
regelverket för augusti 2017 för både start och slut) används för att få fram felutbetalningen per månad för det slumpvisa ärendet. Den månadsberäknade felutbetalningen antas vara representativ för alla månader och multipliceras därför med 12 för att få felutbetalningen per år. Förändringar mellan start och slut antas i de flesta fall bero på kontrollen. Resultatet kan dock innehålla ett fåtal förändringar som inträffat under kontrollperioden och som inte föranletts av kontrollen.
En komplicerande faktor är att kontrollen löpte över årsskiftet 2017/2018, då det skedde förändringar i lagstiftningen som reglerar förmånerna. Det gällde bl.a. takbelopp och ersättningsnivåer. För att kunna räkna ut hur mycket skillnaden var i belopp med regelverket som gällde för augusti 2017 användes myndighetens simuleringsmodell för att räkna ut vad beloppet med korrekta uppgifter borde varit under augusti 2017. Simuleringsmodellen är endast utvecklad för bostadstillägg och fungerar därför inte tillfredsställande för särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Manuella beräkningar har därför gjorts för de kontrollärenden där det ingick SBT och/eller ÄFS och som löpte över årsskiftet.
I vissa fall blev förmånstagarna av med förmånerna och i dessa fall har ändrade uppgifter inte kunnat hämtas från PEDAL. De har därför noterats och beräknats med simuleringsmodellen och fallen med SBT och/eller ÄFS har beräknats manuellt.
Simuleringsmodellen gör det också möjligt att uppskatta de individuella felen i underliggande uppgifter som inkomster, förmögenhet, bostadskostnader m.m. och kan också varieras för att se hur de påverkar bostadstilläggsbeloppet var för sig. För särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är detta inte möjligt på grund av simuleringsmodellens begränsningar. Resultatet av kontrollerna avseende särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd redovisas därför under det totala felet, som är summan av felaktiga utbetalningar av bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.
3.1.1 Urval
Ett obundet slumpmässigt urval på 1 491 ärenden från populationen av totalt 280 343 ärenden som hade minst en av förmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd gjordes under augusti 2017. Urvalsstorleken baserades på en avvägning mellan hur mycket arbetstid som kunde avvaras för kontrollen och hur många ärenden som krävdes för att kunna använda resultatet till uppskattningar av hela populationen. Tabell 1 visar antal ärenden och personer i populationen uppdelat på de kombinationer av förmåner som existerar. Kolumnen Urval anger hur många från respektive population (kombination/grupp) som hamnade i urvalet. Populationen har analyserats i två olika skärningar. Den första skärningen är den totala populationen, som består av pensionärer som hade minst en av förmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd. För denna population har totalbeloppet på utbetalningarna analyserats. Den beskrivs i tabellen som Minst en
av förmånerna. Den andra populationen som analyserats är pensionärer som hade
bostadstillägg, eventuellt ihop med särskilt bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd. I denna population har endast beloppet för bostadstillägg analyseras. Den beskrivs i Tabell 2 som BT. Skillnaden på dessa två populationer är de 5 236 ärenden som utgörs av förmånstagare som enbart får äldreförsörjningsstöd utbetalat. De grupper som analyseras visas i Tabell 2.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
8 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
3.2 Studiens styrkor och begränsning
En styrka med studien är att slumpurval är väl lämpade för att utifrån resultatet för urvalet kunna uppskatta de felaktiga utbetalningarna i hela populationen. En annan styrka med studien är att den i stor utsträckning utgår från faktisk data från myndighetens statistikdatabas och inte av bedömningar. Besluten om bostadstillägg fattas efter bedömning av ärendet. Utbetalningarna, som dessa beslut leder till, hämtas som data utan att kvalitativa bedömningar görs av felets storlek. Resultatet av felen i urvalet är därför fri från enskilda personers kvalitativa bedömningar och möjligt att replikera.
Den största svagheten med studien, utifrån syftet att uppskatta felutbetalningarna, är att den inte fångar det så kallade mörkertalet. Det innebär att felaktiga uppgifter som bedöms som svåra att kontrollera inom ramen för traditionell ärendehantering inte upptäcks eller mäts i den här kontrollen. Det kan t.ex. handla om inkomster som inte tagits upp till beskattning, inneboenden som inte är folkbokförda på rätt adress eller utlandsflyttar som inte registrerats. Det gör att det uppskattade felet i studien underskattar det verkliga felet.
Då studien endast omfattar ärenden där ersättning beviljats fångar resultaten inte heller om det finns pensionärer som felaktigt nekats ersättning. En annan svaghet med studien är att resultaten innehåller alla förändringar som inträffat i ärendet under kontrollperioden, även eventuella förändringar som inte föranletts av kontrollen. Vissa typer av inkomster, exempelvis allmän ålderspension, antas dock inte ha förändrats av kontrollen eftersom det är Pensionsmyndigheten som betalar ut förmånen. Myndigheten har därför kännedom om dessa inkomstuppgifter och tar hänsyn till dem vid beräkningen av bostadstillägget. Dessa inkomster kan inte generera fel i kontrollen.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
9 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Studien har analyserat två olika populationer med olika precision. Det felutbetalade beloppet redovisas dels för populationen som hade någon av förmånerna bostadstillägg, särskilt bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd. Dels redovisas det felutbetalade beloppet för populationen som hade bostadstillägg, antingen enbart eller i kombination med någon av de övriga förmånerna. För denna population analyseras även orsakerna till felen.
Det görs inga särredovisningar gällande särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.
2
Anledningen till att särredovisa bostadstillägg är att
Pensionsmyndigheten utvecklat en simuleringsmodell för bostadstillägg. Denna gör att det går att variera de olika felkällorna för att se hur de individuellt påverkar just beloppet för bostadstillägg. På så vis kan denna population användas till att analysera felen djupare än den totala populationen, som innefattar även särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Som framgår av tabellerna i ovanstående avsnitt omfattar bostadstillägget den övervägande delen av både de totala utbetalningarna och antalet ärenden.
En möjlig principiell invändning mot utformningen av den här studien är att den fångar även mycket små fel i de individuella fallen. Bostadstillägget ska enligt regelverket beräknas utifrån uppgifter om pensionärens ekonomi och boendeförhållanden som kan förändras över tid. Det gör att besluten kan bygga på inaktuella uppgifter som ibland endast har en marginell påverkar på ersättningen och som kan slå med enstaka kronor mellan rätt och fel utbetalning. Dessa mäts fortfarande som fel i kontrollen, eftersom definitionen på felaktiga utbetalningar utgår från vad som är rätt enligt lagstiftningen och inte en rimlighetsbedömning om vad någon skulle kunna betrakta som acceptabla avsteg från en korrekt beräkning. Det kan uppfattas som att studien överskattar felen. Syftet med kontrollen är dock att uppskatta det totala felet, vilket gör att även små fel bör räknas. Annars ger inte studiens resultat en uppskattning av den totala omfattningen av felen. Vill man istället mäta vilken effekt felen haft för pensionärerna är det möjligt att analysera materialet vidare och t.ex. undersöka antalet utbetalningar som över- eller understigit 100 kronor i månaden jämfört med rätt belopp.
3.3 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
Delegationen har definierat att en utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Delegationens arbetsgrupp för omfattningsstudier har vidare tagit fram en orsaksindelning för felaktiga utbetalningar. Den slumpmässiga efterkontrollen genomfördes innan detta arbete påbörjades. Det finns därför svårigheter att redovisa felorsaker enligt denna orsaksindelning.
Fokus i kontrollen har varit att kontrollera om nuvarande förmån utbetalas baserat på korrekta och aktuella uppgifter. Detta leder till problem med att identifiera var i processen som felutbetalningarna uppstått. Framförallt saknas kännedom om felet uppstått redan i samband med ansökan och om det i så fall beror på pensionärens uppgiftsskyldighet (t.ex. pga. att hen lämnat ofullständiga uppgifter) eller
2
För mer detaljer om urvalet, se avsnitt 3.1.1.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
10 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
myndighetens utredningsskyldighet (t.ex. pga. att myndigheten fattat beslut utifrån ofullständiga underlag).
Resultaten för orsakerna till felen är kategoriserade med hjälp av granskarnas bedömningar och innefattar därför ett visst mått av tolkningsutrymme. För alla kategorier förutom ”ej anmält ändrade förhållanden” bygger resultaten i orsaksindelningen på få observationer, vilket ger stor osäkerhet i resultaten.
En svårighet med att tillämpa orsaksindelningen var att det i kontrollen fanns ärenden som hade fel i flera orsaker och det saknades underlag för att uppskatta hur dessa fel skulle fördelas i de respektive kategorierna.
3.4 Avgränsning
Denna studie tar inte höjd för det som i delegationsarbetet benämns systemövergripande uppgifter. Ett sådant exempel är felaktiga identitetsuppgifter som kan leda till att förmån betalas ut utifrån fel pension eller inkomst till "fel" person. Fel i folkbokföringsuppgifter kan leda till felaktig uppgift om bosättning i Sverige som i sin tur leder till att förmån utbetalas utifrån felaktiga grunder eller till personer som inte är bosatta i Sverige eller som avlidit utomlands. Andra exempel på systemövergripande uppgifter är svarta inkomster och förmögenheter som inte är redovisade.
Det finns även systemspecifika risker kopplade till uppgifter som är svåra att kontrollera. Det gäller framför allt uppgifter som är kopplade till boendeförhållanden eftersom myndigheten har svårt att kontrollera huruvida registeruppgifterna överensstämmer med faktiska förhållanden.
En annan avgränsning i studien är att den inte omfattar pensionärer som eventuellt felaktigt nekats ersättning, eftersom urvalet består av ärenden med utbetalningar.
4 Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Nedan redogörs för totalsiffran för felutbetalningar kopplade till de pensionärer som fick bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd (kallad Minst
en av förmånerna). Det redogörs även en totalsiffra av felaktiga utbetalningar för
populationen som är avgränsad till de pensionärer som fick bostadstillägg (kallad BT). Beskrivningarna av orsakerna till felen omfattar enbart bostadstillägg, då vi för dessa utbetalningar kan använda en simuleringsmodell för att analysera felen.
4.1 Totalsiffran och dess osäkerhet
67,8 procent av de kontrollerade ärendena i populationen BT fick någon form av förändring som påverkade det utbetalade beloppet. 68,5 procent av de kontrollerade ärendena i populationen som hade minst en av förmånerna fick någon form av förändring som påverkade det utbetalade beloppet.
Felet definieras som skillnaden av det utbetalade beloppet efter kontrollen och före kontrollen. Om felet är positivt tolkas det i resultaten som att pensionären var berättigad till en högre ersättning, och om felet är negativt som att pensionären haft en högre ersättning än vad hen var berättigad till.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
11 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Det uppskattade felet för populationen BT är 641 miljoner kronor per år vilket motsvarar 8,0 procent av det utbetalade beloppet. Det uppskattade felet för populationen som hade minst en av förmånerna är 705 miljoner kronor per år vilket motsvarar 7,8 procent av det utbetalade beloppet.
Felen kan utgöras av både för höga och för låga utbetalningar. Kontrollen mäter därför tre typer av fel: att pensionären fått för hög utbetalning, att pensionären fått för låg utbetalning samt det sammanlagda felet. Det sistnämnda visar förenklat att om en pensionär har fått 100 kronor för mycket i bostadstillägg och en annan pensionär har fått 100 kronor för lite i bostadstillägg är det sammanlagda felet 200 kronor. Tanken är att beloppen inte ska ta ut varandra, utan återspegla det totala fel som finns i kontrollen. Detta sammanlagda fel kallas ibland för bruttofel. I Tabell 3 redovisas uppskattningar av dessa tre fel för populationen med minst en förmån, dvs. pensionärer med bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd.
För att estimatera det felutbetalda beloppet beräknas det aritmetiska medelvärdet för felet i urvalet (uppräknat för att motsvara felbeloppet per år och ärende) för respektive population (BT och Minst en av förmånerna) och typ (brutto, för mycket ersättning och för lite ersättning). Även de ärenden där det beloppet var korrekt (felet är då 0 kr) inkluderas i medelvärdesberäkningen.
3
Medelvärdet samt konfidensintervallen
multipliceras sedan med populationsstorleken för att få det totala felet för respektive population.
För att beräkna 95 % konfidensintervall för andelen ärenden som har ett fel som påverkar det beloppet har exakta konfidensintervall beräknats.
4
I tabellen nedan återges uppskattningen av det sammanlagda felet för båda populationerna i studien (BT och Minst en av förmånerna). Utöver felbeloppet i kronor och som andel av de totala utbetalningarna anges även andelen av antalet ärenden som var fel i respektive population.
3
95 % konfidensintervall beräknas för stickprovsmedelvärdet där det enligt asymptotisk teori
ges av Centrala gränsvärdessatsen att stickprovsmedelvärdet går mot en normalfördelning när stickprovet är stort. I praktiken används t-fördelningen som fördelning för stickprovsmedelvärdet då det ger något bredare konfidensintervall jämfört med att använda normalfördelningsantaganden.
4
Clopper, C. J. & Pearson, E. S. (1934). The use of confidence or fiducial limits illustrated in the case of the binomial. Biometrika, 26, 404–413. doi: 10.2307/2331986.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
12 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
De flesta ärenden, nästan 70 procent, har något fel som påverkar det utbetalade beloppet. Däremot är felutbetalningen ofta liten i förhållande till det utbetalda beloppet. Summan av de felaktiga utbetalningarna (för höga och för låga utbetalningar sammanlagt) utgör 8 procent av det totala utbetalade beloppet.
I Tabell 5 visas felen för motsvarande populationer, uppdelat på de utbetalningar som var för höga (-) och de utbetalningar som var för låga (+). Även för dessa redovisas felbeloppet i kronor och som andel av de totala utbetalningarna samt även andelen av ärendena som var fel.
De fel som redovisas i dessa tabeller och i studien generellt är fel av den typen som upptäckts i kontrollen. Eftersom inte alla fel kan upptäckas vid en kontroll är det faktiska felet större än vad som redovisats ovan. Se vidare i avsnitten om studiens svagheter och avgränsningar.
4.1.1 Uppskattning av felaktiga utbetalningar utifrån taxeringskontrollen
Som ett komplement till uppskattningarna utifrån resultaten av den slumpmässiga efterkontrollen har resultatet av Pensionsmyndighetens taxeringskontroll avseende inkomstår 2016 använts för att uppskatta årsbeloppet av felutbetalt bostadstillägg (se Bilaga 1). Uppskattningen avsåg de som hade bostadstillägg men inte äldreförsörjningsstöd eller särskilt bostadstillägg. Det felutbetalda beloppet
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
13 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
uppskattades till 252 miljoner kronor. Beloppet motsvarade en andel på 3,5 procent av det totala årsbeloppet för samma population. Av det uppskattade beloppet utgjorde 100 miljoner kronor (40 %) för lite utbetalt bostadstillägg och 152 miljoner kronor (60 %) för mycket utbetalt bostadstillägg. Uppskattningarna bedöms som osäkra pga. att de underliggande kontrollerna inte är utformade i syfte att göra omfattningsuppskattningar.
4.2 Typ av fel
Delegationens arbetsgrupp för omfattningsstudier har tagit fram en orsaksindelning för felaktiga utbetalningar, som beskrivs i figuren nedan.
Som tidigare nämnts under avsnitt 3.3 genomfördes den slumpmässiga efterkontrollen innan delegationen tog fram orsaksindelningen för felaktiga utbetalningar. I tabellen nedan redovisas den orsaksindelning som myndigheten hade när kontrollen genomfördes samt hur Pensionsmyndigheten kopplat samman dessa orsaker mot fastställd orsaksindelning.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
14 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
De kontrollerade ärendena bedömdes av granskarna för att kategorisera vad som orsakat felet. Ärendena innehöll fel i en eller flera orsakskategorier.
I tabell 7 redovisas hur felen fördelade sig på de olika orsakskategorierna. Tabellen visar dels antalet ärenden, dels andelen av det totalt uppskattade felet som bedöms bero på denna orsak. Ett tydligt resultat är att den vanligaste orsaken till fel är Ej
anmält ändrade förhållanden.
X
935
81.7
(71.9; 91.5)
X
X
14 1.8 ( 0.1; 3.5) 11 2.8 ( 0.0; 6.0)
X
X
X
3 0.4 ( 0.0; 1.0)
X
X
1 0.1 ( 0.0; 0.3)
X
21 7.3 ( 1.6; 13.0)
X
12 2.1 ( 0.6; 3.5)
X
X
22 2.9 ( 1.4; 4.4)
X
2 0.9 ( 0.0; 2.3)
X
904 82.7 (73.2; 92.2)
X
X
13 2.0 ( 0.2; 3.8)
11 3.1 ( 0.0; 6.6)
X
X
X
3 0.5 ( 0.0; 1.1)
X
X
1 0.1 ( 0.0; 0.3)
X
19 5.3 ( 1.9; 8.8)
X
12 2.3 ( 0.7; 3.8)
X
X
22 3.1 ( 1.5; 4.7)
X
2 0.9 ( 0.0; 2.6)
Beräkningar för uppskattningarna av det felutbetalade beloppet görs likt totalbeloppet i Tabell 3 från medelvärdesskattningar som multipliceras upp med populationsstorleken. Konfidensintervallen bygger på att medelvärdesskattningarna kan anses normalfördelade enligt centrala gränsvärdessatsen. Dock är det viktigt att påpeka att en tumregel som ges när ett stickprovsmedelvärde kan anses vara normalfördelad brukar vara vid över 30 observationer. De flesta grupper innehåller
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
15 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
färre än 30 observationer och är därför än mer osäkra än vad konfidensintervallen visar. För att få fram hur stor andel av det totala felet som utgörs av varje kombination har beloppen divideras med de felaktiga beloppen som tidigare räknades ut (se Tabell 3), 641 miljoner kronor per år för populationen BT respektive 705 miljoner kronor per år för populationen med minst en av förmånerna. Eftersom det är ganska stor osäkerhet för de enskilda felen så kan i teorin konfidensintervallen för andelen av det totala felet understiga 0 respektive överstiga 100 procent.
Delegationen har utvecklat en tabell för att redovisa orsaksindelningen. I den finns inte några rader för att redovisa fel som har flera orsaker. För att kunna redovisa enligt den tabellen behöver vi därför göra antaganden om de fel i våra resultat ovan som har flera orsaker. Vi har inte några underlag för att veta hur felen fördelas i dessa fall och har därför antagit att felet fördelas lika mellan de förklaringar och orsaker som inrapporterats. På så vis får vi en skattning på hur mycket som orsakats av de individuella orsakerna. Dessa skattningar syns i Tabell 9 och 10 nedan.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
16 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
I kontrollen har det inte funnits någon orsakskategori som motsvarar Ej tillräckliga
uppgifter för att fatta korrekta beslut (se tabell 6). Som tidigare nämnts har det inte
heller gjorts någon utredning i kontrollen för att avgöra när felet uppstod i respektive ärende. Det är därför möjligt att det finns ärenden som kategoriserats som ”Ej anmält
ändrade förhållanden” trots att felen orsakats av att myndigheten brustit i sin
utredningsskyldighet. Därför ska resultaten för ”Fel orsakade av sökande” respektive ”Fel orsakade av myndigheten” tolkas med stor försiktighet.
4.2.1 Felaktiga uppgifter vid ansökan
Resultatet visar att 7 procent av det felutbetalade beloppet orsakats av felaktiga uppgifter vid ansökan. Troligtvis är detta resultat en underskattning, eftersom kategoriseringen av orsaker gjorts utan att ärendena utretts fullt ut för att kunna avgöra när felet uppstått. Se avsnitt 3.3.
Se även resultat av delstudien "Förstärkt handläggning av ansökan om BT/ÄFS", som redovisas i bilaga 2. Sammanfattningsvis visar resultatet av denna delstudie att 79 procent av de som beviljats förmånen får ett korrekt beslut vid ansökningstillfället, om ansökan handläggs enligt ordinarie process, givet att den förstärkta handläggningen kan antas avgöra vad som är ett korrekt beslut. I resterande 21 procent uppgick det s.k. bruttofelet i genomsnitt till 65 kronor per månad (780 kr/år) avseende bostadstillägg. 11 procent fick för högt bostadstillägg med i snitt 49 kronor per månad och 11 procent för lågt bostadstillägg med i snitt 81 kronor per månad. Den högsta enskilda felutbetalningen var på 236 kronor per månad för mycket. I 2 procent av de kontrollerade ärendena uppstod en felutbetalning som översteg 100 kronor i månaden. Studien visar inte på några fel vid ansökningstillfället avseende äldreförsörjningsstöd.
Delstudien visar vidare att uppgifter om bostadskostnad är den största enskilda källan till fel vid ansökningstillfället. Fel förekommer även avseende inkomst av kapital, förmögenhet (tillgångar minus skulder) och i ett fåtal fall avseende tjänstepension.
4.2.2 Ej anmält ändrade förhållanden
Resultatet visar att orsakerna till felutbetalningarna till övervägande del beror på att förmånstagarna inte anmält ändrade förhållanden. Det gäller både antalet ärenden och andelen av de totala felutbetalningarna, som är ungefär 85 procent i båda
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
17 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
populationerna. Det är rimligt att det är en vanlig orsak eftersom det är en välkänd risk för felutbetalningar av bostadstillägg att förändringar som påverkar förmånen inte anmäls. Se Bilaga 4 för en detaljerad beskrivning av dessa risker. Även resultaten i de andra delstudierna stärker bilden att ej anmälda ändrade förhållanden är den vanligaste orsaken till fel (se Bilaga 1 och Bilaga 2). I avsnitt 4.4 redovisas vilka typer av uppgifter som står för de beloppsmässigt största felen.
Den slumpmässiga kontrollen överskattar troligen denna orsak. Detta beror på de hur kontrollerna gjorts och kategoriserats i studien, se avsnitt 3.3.
4.2.3 Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället
Orsaksindelningen som använts vid de slumpmässiga kontrollerna kan inte användas för att redovisa något resultat för denna orsak. Se avsnitt 3.3 och tabell 6.
Delstudien "Förstärkt handläggning av ansökan om BT/ÄFS", se bilaga 2, ger en bild av vilka fel som uppstår vid ansökan. Den visar att 21 procent av ett slumpmässigt urval förstagångsansökningar skulle leda till felutbetalningar om de handlagts enligt den ordinarie processen, i jämförelse med när alla uppgifter kontrollerats mer noggrant i en så kallad förstärkt handläggning. Resultaten är inte uppdelade efter om uppgifterna var fel eller otillräckliga (jämför 4.2.1 ovan).
4.2.4 Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Resultatet visar att det förekommit att myndigheten har fattat ett felaktigt beslut, trots att det funnits tillräckliga och korrekta underlag. Det har bedömts vara orsaken till felutbetalningen i ett tiotal fall i urvalet och uppskattas stå för ungefär 3 procent av det totala felutbetalade beloppet. I resultatet ingår samtliga beslut som rättats med stöd av ex officio-reglerna. Ett felaktigt beslut kan rättas om det har blivit oriktigt på grund av att det fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller är uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Exempelvis kan en förmånstagare ha anmält en inkomst som myndigheten missat att räkna med i beslutsunderlaget.
5
4.2.5 Utbetalning fel, trots rätt beslut
Studien kan inte visa några resultat för denna orsak. Kontrollen utgår från information om utbetalningar i myndighetens ärendehanteringssystem och har inte undersökt faktiska utbetalningar.
4.2.6 Ändrade förhållanden ej omhändertagna
I ett fåtal av de kontrollerade ärendena beror felutbetalningarna på att myndigheten missat att omhänderta framtida förändringar som framkommit i samband med ansökan. Det uppskattas motsvara ungefär en procent av det totala felaktiga utbetalade beloppet. Exempel på när detta inträffat är att förmånstagaren anmält att en inkomst endast kommer att utbetalas under en begränsad tid eller att en inkomst tillkommer om några månader.
5
Felutbetalningar avseende felaktiga eller ofullständiga underlag kan ha orsakats både av myndigheten och av förmånstagaren. När det gäller felaktig rättstillämpning är det myndigheten som förorsakat felet. Det finns bestämmelser i socialförsäkringsbalken som i vissa fall hindrar oss från att rätta fel som uppstått i tidigare beslut. Det gäller där rättningen är till nackdel för förmånstagaren och beslutet är äldre än två år.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
18 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
4.3 Misstänkt avsiktliga fel
Det finns inte något underlag i resultaten från kontrollerna för att kvantifiera hur stor del av felen som utgörs av misstänkt avsiktliga fel. Det är även svårt att bedöma detta i enskilda ärenden. Bostadstillägget uppfattas av många pensionärer som svårt att förstå, och för vissa uppfattas alla utbetalningar från Pensionsmyndigheten som ”pension”. Eftersom den enskilde inte alltid vet vilka uppgifter som påverkar bostadstillägget är det inte självklart att underlåtenhet att anmäla förändringar om s.k. centrala uppgifter (t.ex. antal inneboende) innebär att felet kan kategoriseras som misstänkt avsiktligt. Pensionsmyndigheten hämtar in vissa uppgifter direkt från källan och räknar om bostadstillägget med hjälp av dessa och därför är det ibland oklart för pensionären vilka förändringar som ska anmälas till myndigheten. Dessutom är det oklart när förändringar ska anmälas eftersom t.ex. inkomstuppgifterna enligt regelverket är framåtsyftande, förmögenhetsuppgifter historiska och bostadskostnad samtida.
En kategorisering som diskuterats är att betrakta alla felutbetalningar som är för låga som oavsiktliga – det ter sig ju osannolikt att en pensionär avsiktligt vill ha för lite i bostadstillägg. Det är dock inte är så enkelt. En vanlig anledning till att bostadstillägget är för lågt är att pensionärens hyra har höjts utan att detta anmälts och tagits i beaktande i beslutet om bostadstillägg. Pensionären kan uppleva att det är krångligt att anmäla en hyreshöjning i förhållande till vad det ger i ökat bostadstillägg. Pensionären kan även medvetet avstå från att anmäla förändringen p.g.a. risken att myndigheten då kontrollerar andra uppgifter i ärendet och som i sin tur skulle kunna sänka utbetalningen.
Sammantaget kan vi inte ur resultaten i kontrollerna utläsa andelen misstänkta avsiktliga fel. Vi vet att det förekommer avsiktliga fel, vilket bland annat syns i myndighetens handläggning av återkravsärenden och kontrollutredningar vid misstänkta brott. Vår bedömning är dock att felutbetalningarna av bostadstillägg till största del beror på oavsiktliga fel orsakade av pensionärerna, eller de anhöriga och andra som hjälper pensionärerna med sin privata administration, och att de i många fall saknar kunskap om skyldigheten att anmäla förändringar.
4.4 Uppgifter som används felaktigt
Enskilda uppgifter som varit fel och som påverkat beloppet för bostadstillägget har analyserats var för sig i en simuleringsmodell för bostadstillägg. Exempelvis har det antagits att det endast skett en förändring i kapitalinkomst där uppgifter i simuleringsmodellen ersätts med den nya uppgiften angående kapitalinkomst som framkom i kontrollen. Detta har gjorts för enskilda uppgifter var för sig och tillsammans i olika grupperingar för att se hur mycket fel som orsakats av olika typer av uppgifter. Uppgifterna är grupperade för att i möjligaste mån kunna redovisas enligt delegationens kategorisering. Se Figur 1 nedan.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
19 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Den översta delen av figur 1 redogör för inkomstuppgifter på detaljerad nivå. I den kan t.ex. utläsas att felaktiga uppgifter om svenska tjänstepensioner motsvarat felutbetalningar med 60 miljoner kronor för mycket och 25 miljoner kronor för lite. Nästa del av figur 1 visar inkomster totalt och förmögenhet. Felaktiga uppgifter om inkomster respektive förmögenhet motsvarar ungefär lika stora felutbetalningar där ersättningen varit för hög, cirka 160 miljoner kronor. Den tredje bilden visar uppgifterna om bostadskostnad och boendeförhållanden. Här är det tydligt att pensionärerna fått för lite ersättning pga. felaktiga uppgifter om bostadskostnad. I den sista delen sammanfattas informationen i en mer övergripande gruppering, där inkomst- och förmögenhetsfel samt fel i uppgifter om boendekostnad och
6
För att erhålla 95 % konfidensintervall för hur de enskilda uppgifterna påverkar beloppet för BT har bootstrapstickprov används i simuleringsmodellen och upprepats 5 000 gånger där konfidensintervallen utgör den 2.5e percentilen respektive 97.5e percentilen av bootstrapstickprovet.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
20 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
boendeförhållanden läggs ihop. I den allra sista stapeln kan de totala felen utläsas. Dessa belopp, 410 miljoner kronor för mycket och 231 miljoner kronor för lite, är desamma som redovisas i Tabell 5 för population BT.
Summan av de individuella felen blir dock större än det totala beloppet. Redovisningen i Figur 1 visar hur en enskild felaktig uppgift påverkar storleken av bostadstillägget. Dock påverkar samtliga uppgifter som ingår i beslutsunderlaget det belopp som utbetalas till förmånstagarna. Exempelvis kan bostadstillägget påverkas både av ändrad bostadskostnad och av förmögenhet. Det går därför inte att summera de enskilda felen.
Resultaten ovan visar uppskattade totala felutbetalningar kategoriserade efter typ av felaktiga uppgifter. I tabell 11 redovisas uppskattat antal ärenden och den genomsnittliga felutbetalningen i kronor per månad i samma kategorisering.
4.4.1 Inkomster och förmögenhet
Sammantaget visar kontrollen att uppgifterna avseende inkomster och förmögenhet är fel i 54 procent av ärendena (uppskattat till 148 000 ärenden i populationen). I 57 procent av dessa utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 297 kronor/månad och i 43 procent utbetalas för lite med i genomsnitt 151 kronor/månad.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
21 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
4.4.1.1 Inkomster
Felaktiga uppgifter avseende tjänstepensioner och kapitalinkomster leder till de största beloppsmässiga felen inom inkomstområdet. Dock berör felen i tjänstepension endast hälften så många ärenden som när det gäller kapitalinkomster.
Inkomst av kapital är den uppgift som ändrats i flest antal ärenden men genomsnittsbeloppen är förhållandevis låga. Felutbetalningar pga. felaktiga uppgifter om kapitalinkomst förväntas minimeras med anledning av en lagändring från och med januari 2018. Kapitalinkomst inhämtas därefter maskinellt och bostadstillägget räknas om med de nya uppgifterna månaden efter det att den slutliga skatten är beslutad.
Tjänstepensioner: Kontrollen har visat att uppgifterna är fel i 17 procent (cirka 48
000 ärenden). I 83 procent utbetalas det för mycket ersättning med i genomsnitt 126 kronor/månad och i 17 procent utbetalas för lite med i genomsnitt 245 kronor/månad. Dock är totalsumman som betalas ut för mycket mer än dubbelt så hög som den som betalas ut för lite.
Inkomst av kapital: Uppgifterna är fel i drygt en tredjedel av populationen (cirka
90 000 ärenden). I 21 procent utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 199 kronor/månad och i 79 procent utbetalas för lite med i genomsnitt 47 kronor/månad.
Utländska pensioner: Kontrollen har visat att uppgifterna är fel i 5 procent av
beståndet (cirka 13 600 ärenden). I 89 procent utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 213 kronor/månad och i 11 procent utbetalas för lite med i genomsnitt 200 kronor/månad.
Övriga inkomster (annan inkomst): redovisas gemensamt och detta gäller
exempelvis:
• arbetsinkomster
• näringsinkomster
• privat pension
• dagersättningar från Försäkringskassan och A-kassor
Kontrollen indikerar att uppgifterna är fel i 8 procent av populationen (cirka 22 000 ärenden). I 59 procent utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 245 kronor/månad och i 41 procent utbetalas för lite ersättning med i genomsnitt 251 kronor/månad.
4.4.1.2 Förmögenhet (tillgångar med avdrag för skulder)
Felaktiga förmögenhetsuppgifter leder totalt sett till de största beloppsmässiga felen. Felen uppskattas beröra 18 procent av populationen (cirka 50 000 ärenden). I 67 procent utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 392 kronor/månad och i 33 procent utbetalas för lite ersättning med i genomsnitt 255 kronor/mån.
4.4.2 Kostnader och utgifter (bostadskostnader)
I begreppet bostadskostnad ingår exempelvis hyra, avgift till bostadsrättsförening, fastighetsavgift för egen bostad, ränta på bolån och driftskostnader.
Felaktiga bostadskostnader leder totalt sett till de näst högsta beloppsmässiga felen. Felen uppskattas beröra 32 procent av populationen (cirka 88 000 ärenden). I 25
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
22 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
procent utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 217 kronor/mån och i 75 procent utbetalas för lite ersättning med i genomsnitt 170 kr/mån.
Här är det viktigt att beakta att dessa fel endast kan uppstå om bostadskostnaden ligger under taket för högsta ersättning.
4.4.3 Boendeförhållanden
Under begreppet boendeförhållande redovisas ändrade uppgifter avseende:
• civilstånd inklusive sammanboende
• flytt inom och utanför Sverige
• antal personer som delar bostad med förmånstagaren
Felaktiga uppgifter avseende boendeförhållanden leder totalt sett till de tredje största beloppsmässiga felen. Felen uppskattas endast beröra 2 procent av beståndet (cirka 5 300 ärenden) men de enskilda felen har stor beloppsmässig påverkan. I 79 procent utbetalas för mycket ersättning med i genomsnitt 1 831 kronor/månad och i 21 procent utbetalas för lite ersättning med i genomsnitt 1 166 kronor/månad.
4.5 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
Vid kontrollen har vi inte mätt felen efter denna skärning, som tagits fram av delegationens arbetsgrupp, och kan därför inte redovisa en fördelning enligt den angivna kategoriseringen. Dock beskrivs möjligt ursprung till felen nedan.
• Från annan myndighet
• Från egen myndighet
• Från tredje part
• Från den sökande
Uppgifter från samtliga ovan angivna ursprung används i den ordinarie processen när vi beviljar förmånen samt vid ändring av förmån. I den ordinarie processen verifieras uppgifter från förmånstagaren helt eller delvis mot uppgifter från egen myndighet, annan myndighet samt tredje part.
7
Motsvarande kontroller görs även enligt gällande
omräkningsprocess
8
.
Myndigheten hämtar även in ändrade uppgifter från Försäkringskassan, Skatteverket och från de tjänstepensionsbolag som är elektroniskt anslutna. Detta gäller exempelvis ändringar avseende:
• civilstånd
• folkbokföringsadress
• antal boende på förmånstagarens adress
• fastighetsinnehav
7
I bilaga 2 "Förstärkt handläggning av ansökan om BT/ÄFS" redogörs hur de uppgifter som påverkar utbetalningen kontrolleras vid ansökningstillfället.
8
Process som gäller vid handläggning av förmånstagarnas anmälan om ändrade förhållanden.
Vid handläggningen av ändrade uppgifter kontrolleras endast de uppgifter som ändrats, eftersom myndigheten förutsätter att övriga uppgifter är oförändrade.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
23 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
• vissa inkomster från Försäkringskassan
• tjänstepensioner från elektroniskt anslutna tjänstepensionsbolag (görs en gång per år). Detta gäller endast om det finns information om att tjänstepension utbetalas från något av dessa bolag.
Om förmånstagarna inte uppger samtliga skattepliktiga inkomster i samband med ansökan eller inte anmäler ändrade eller nytillkomna uppgifter har myndigheten möjlighet att upptäcka och kontrollera dessa i efterhand i samband med taxeringskontrollen
9
.
5 Diskussion och sammanfattande bedömning
Den slumpmässiga efterkontrollen visade att nästan 70 procent av de kontrollerade ärendena hade ett fel som påverkade det utbetalda beloppet. Felet för enbart bostadstillägg skattades till drygt 640 miljoner kronor per år och felet för totalsumman för bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd skattades till drygt 700 miljoner kronor per år. I båda fallen motsvarar felutbetalningen 8 procent av det utbetalade beloppet totalt per år. Resultaten framstår som rimliga utifrån en jämförelse med en liknande slumpmässig kontroll år 2014. Resultaten mellan kontrollerna är dock inte helt jämförbara eftersom urval och metod skiljer sig åt.
I felet ingår både belopp som varit för höga och för låga. De totala beloppen som betalats ut för högt är större än de som betalats ut för lågt. Det var dock något fler ärenden där felen bestod av för låga utbetalningar än för höga. Kontrollen visar att den vanligaste orsaken till felutbetalningar är att förmånstagaren inte anmält ändrade förhållanden.
Hur olika typer av felaktiga uppgifter påverkar felutbetalningen analyserades med hjälp av en simuleringsmodell för bostadstillägg. Resultaten begränsades till bostadstillägg då simuleringsmodellen inte är utvecklad för övriga förmåner. Resultatet visar att felaktiga utbetalningar påverkades av: inkomster motsvarande 244
10
miljoner kronor per år, förmögenheter motsvarande 209 miljoner kronor per år,
bostadskostnader 191 miljoner kronor per år och boendeförhållanden motsvarande 107 miljoner kronor per år. Summan av de olika typerna av felaktiga uppgifter summeras till ett större belopp jämfört med det som faktiskt resulterade i en felutbetalning, anledningen till det är att felen i viss utsträckning tar ut varandra eller att flera fel var för sig i ett ärende kan leda till att rätten till förmånen upphör.
I analysen av taxeringskontrollen (se Bilaga 1) uppskattades felutbetalningen till 252 miljoner kronor per år för de ärenden som endast har bostadstillägg. Det motsvarade 3,5 procent av det utbetalade beloppet totalt per år. Populationen som analyserades i taxeringskontrollen överensstämmer inte helt med populationerna som analyserades i den slumpmässiga kontrollen. I den senare analyserades alla med bostadstillägg (även de med särskilt bostadstillägg och/eller äldreförsörjningsstöd inkluderades) och totalsumman av alla med minst en av förmånerna. Taxeringskontrollens urval är inte slumpmässigt utan riskbaserat, dvs. baseras på de ärenden som har inkomstavvikelser
9
Se bilaga 1 för en närmare beskrivning av taxeringskontrollen.
10
En avrundning gör att denna siffra skiljer från tidigare redovisade 245 mkr.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
24 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
vars påverkan på beloppet för bostadstillägget blir som störst. Även om dessa ärenden i viss mån kontrolleras för andra uppgifter så bör inkomsterna vara det som till största del påverkar beloppet för bostadstillägget. En tolkning av den uppskattade felutbetalningen från analysen av taxeringskontrollen kan därför vara att den till största delen fångar fel i inkomsterna och till största delen visar fel i inkomstuppgifterna. Denna tolkning stämmer ganska väl överens med skattningen från den slumpmässiga kontrollen där felet för inkomster uppskattades till 244 miljoner kronor per år, vilket motsvarar 3,1 procent av totalsumman för bostadstillägget.
Delstudien ”Förstärkt handläggning vid ansökan” (se Bilaga 2) redovisar fel utifrån omfattningen av kontroller vid ansökningstillfället. Resultatet indikerar att nuvarande handläggningsprocess leder till att knappt 80 procent av de ärenden som beviljas bostadstillägg/äldreförsörjningsstöd får ett korrekt beslut, givet att den förstärkta handläggningen kan antas avgöra vad som är ett korrekt beslut. Av de ärenden i kontrollen som skulle fått ett felaktigt beslut med nuvarande handläggningsprocess uppskattas 2 procent få ett felaktigt belopp som överstiger 100 kronor per månad. Detta förstärker bilden från den slumpmässiga kontrollen, dvs. att de flesta och största felen uppstår under den löpande utbetalningstiden snarare än vid ansökningstillfället. Även analysen av taxeringskontrollen visar att de konstaterade felutbetalningarna främst beror på att förmånstagaren inte anmält ändrade uppgifter.
I Pensionsmyndighetens arbete med att förebygga felutbetalningar har vi tidigare analyserat behov av eventuella regeländringar. Kapitalinkomst är en av de uppgifter som pensionären själv har haft ansvar för att anmäla förändringar av. Våra analyser har visat att detta inte fungerar, då felaktiga uppgifter om kapitalinkomster uppskattas orsaka relativt stora felutbetalningar. Vår erfarenhet är också att denna uppgift är mycket svår för pensionären att hantera själv. Pensionsmyndigheten lämnade därför in förslag om regeländring under 2016 och nya regler trädde i kraft 1 november 2017.
Utifrån dessa nya regler kunde Pensionsmyndigheten under 2018 börja hämta in uppgifter om kapitalinkomster direkt från Skatteverket i samband med Skatteverkets beslut om slutlig skatt. Under året har närmare 100 000 pensionärer fått ett förändrat bostadstillägg med anledning av detta. Lagändringen syftar till att åtgärda felutbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter om kapitalinkomster. Dessa uppskattas utifrån analysen av slumpkontrollen orsaka felutbetalningar motsvarande 85 miljoner kronor per år.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
25 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
6 Bilaga 1 Delstudie – Taxeringskontroll
Delstudie baserad på taxeringskontroll avseende inkomstår 2016.
6.1 Sammanfattning
Resultatet av Pensionsmyndighetens taxeringskontroll avseende inkomstår 2016 användes för att uppskatta årsbeloppet av felutbetalt bostadstillägg (BT). Uppskattningen avsåg de som hade bostadstillägg men inte äldreförsörjningsstöd eller särskilt bostadstillägg.
Det felutbetalda beloppet uppskattades till 252 MKR. Beloppet motsvarade en andel på 3,5 % av det totala årsbeloppet för samma population. Av det uppskattade beloppet utgjorde 100 MKR (40 %) för lite utbetalt BT och 152 MKR (60 %) för mycket utbetalt BT.
De felutbetalningar som konstaterats beror främst på att förmånstagaren inte anmält ändrade uppgifter.
6.2 Bostadstillägget
Storleken på bostadstillägget (BT) beror på förmånstagarens inkomster, boendeförhållanden och boendekostnader. Dessa uppgifter inhämtas i samband med att myndigheten fattar beslut om förmånstagarens rätt till BT. Då fastställs även storleken på BT-beloppet. Beslutet gäller tills vidare.
En förändring eller rättning av de uppgifter som låg till grund för BT-beslutet kan innebära förmånstagarens bostadstillägg ska justeras. När myndigheten får kännedom om uppdaterade uppgifter fattas ett nytt beslut om förmånstagarens rätt till BT framåt och dess storlek. Beslutet kan innebära att BT-utbetalningar till förmånstagaren helt upphör eller att det framtida BT-beloppet höjs eller sänks.
6.3 Syfte, upplägg och urval för taxeringskontrollen
Syftet med taxeringskontrollerna (internt benämnda PAX) är att minska risken för felaktiga utbetalningar. Vid kontrollerna används ett riskbaserat urval. Urvalet består av ärenden där det finns inkomstavvikelser mellan taxerad inkomst och den inkomst som ligger till grund för BT/ÄFS.
Vid kontrollernas fångas inkomstavvikelser samt säkerställs att uppgifterna i beslutsunderlagen är aktuella dvs. att rätt ersättning betalas ut till förmånstagarna.
Om förmånstagarna har en högre eller lägre taxerad inkomst än den som legat till grund för BT/ÄFS utreder myndigheten vad skillnaderna beror på och om löpande BT utbetalas med korrekt belopp:
• Vid negativa inkomstavvikelser (Minus-PAX) - om bostadstillägg har betalats ut med ett för högt belopp utreds om pensionären är återbetalningsskyldig och om återkrav ska ställas
.
• Vid positiva inkomstavvikelser (Plus-PAX) – om bostadstillägg har betalats ut med för lågt belopp, som inte leder till en rättning, skickas en skrivelse ut som upplyser om möjlighet att ansöka om ett högre bostadstillägg
.
Inkomstsavvikelser kan även uppstå avseende make/sambo även om hen inte har egen rätt till BT.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
26 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Det är viktigt att påpeka att en inkomstavvikelse inte alltid innebär att BT utbetalas felaktigt. Det finns flera orsaker till detta, exempelvis kan en:
• avvikelse uppstå med anledning av att inkomstberäkningen skiljer sig åt mellan BT och taxerad inkomst (taxerad inkomst omfattar ett helt kalenderår, medan inkomster i BT beräknas för 12 månader framåt från ansöknings- eller ändringstidpunkten)
• inkomst som framgår av taxeringen ha utbetalas för period före det att BT beviljats
• avvikelse redan vara åtgärdad och omhändertagen före det att kontrollen påbörjas.
Minus-PAX: i denna kontroll fokuserar myndigheten främst på att utreda
inkomstavvikelserna. I undantagsfall (och då inkomstavvikelse i sig inte leder till att BT dras in) utreds även aktuella uppgifter avseende vissa framtagna riskfaktorer, detta gäller:
• Folkbokföringsuppgifter
• Hyra/avgift som ligger under taket för högsta ersättning
• Nyblivna änkor/änklingar då det dels finns risk att de beviljats tjänstepension/privat pension som efterlevande samt att förmögenheten kan ha ökat
Dessutom utreds i vissa fall också en eventuellt ändrad förmögenhet om inkomstavvikelsen avser inkomst av kapital och om förmånstagarna har fortsatt rätt till BT.
Aktuella inkomster kontrolleras därefter antingen via utbetalare eller direkt med förmånstagarna. I vissa fall leder kontrollerna till att BT dras in och i vissa fall till att ersättningen sänks.
Plus-PAX: om inkomstavvikelsen kvarstår i det löpande ärendet tillskrivs
förmånstagarna om att ansöka om höjt BT, via den bilaga som bifogas kontrollbrevet, eftersom detta krävs för att myndigheten ska kunna höja ersättningen. I bilagan presenteras även samtliga uppgifter som ingår i det aktuella beslutsunderlaget vilket innebär att förmånstagarna även ges möjlighet att aktualiseras övriga uppgifter. Dessa kontroller leder vanligtvis till att ersättningarna höjs.
Urvalet skapades genom att beräkna ett månatligt BT för de förmånstagare som fick en utbetalning i augusti 2017. Vid beräkningen användes taxerade inkomster som inhämtats från Skatteverket istället för motsvarande uppgifter som fanns i respektive beslutsunderlag. Det beräknade bostadstillägget jämfördes sedan med det faktiskt utbetalade bostadstillägget i augusti 2017. De största skillnaderna mellan beräknat BT och utbetalat BT användes sedan för att skapa det riskbaserade urvalet.
Ett kontrollärende i PAX kunde gälla en enskild person som också var förmånstagare, två personer där både var förmånstagare eller två personer där endast en var förmånstagare men där den andra personens inkomstuppgifter låg till grund för BTbeloppets storlek.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
27 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
6.4 Metod för att uppskatta felutbetalningar
Genom att använda utfallet från PAX, tillsammans med de beräkningar som utfördes när urvalet till PAX skapades, kan totalt felutbetalt årsbelopp i BT uppskattas. Uppskattningen omfattar endast de förmånstagare som uppbär BT.
Uppskattningen gjordes genom att modellera ett linjärt samband mellan faktisk förändring av BT och beräknad förändring av BT. Sambandet användes sedan för att uppskatta den faktiska förändringen av BT för alla de fall som inte kontrollerades i PAX. Genom att summera samtliga förändringar erhölls ett uppskattat totalt felaktigt utbetalt belopp.
Då PAX baserades på ett riskbaserat urval hade modellen endast kända utfall för de ärenden där skillnaden mellan det beräknade BT och det faktiskt utbetalade BT blev störst. Detta avsåg både potentiella höjningar och potentiella sänkningar. Modellen hade inga utfall för de fall där skillnaden var mindre än 500 kr. För att kunna göra uppskattningen antogs även att de ärenden med mindre beräknad skillnad hade samma samband till faktisk skillnad som de med högst beräknad skillnad.
6.5
Data
Utfallet på PAX-kontrollen angavs i kontrollformulären på ärendenivå. Ärendet kunde gälla en eller två personer varav minst en är förmånstagare av BT. Antalet ärenden där BT hade räknats om framåt i PAX 2016 var totalt 2 459 stycken.
Med anledning av att simuleringsmodellen framförallt utvecklats för bostadstillägg och efter 2017 års regelverk, fungerar den inte tillfredsställande för ärenden som avslutas efter årsskiftet 2017/2018 eller för särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Vid analysen användes därför endast de 1 789 ärenden som avlutats före årsskiftet 2017/2018 och där endast bostadstillägg utbetalades. De 1 789 ärenden som användes till analysen bestod av 1 742 individer som inte hade en medsökande (eller vars medsökande inte själv hade rätt till BT) och 47 individer som hade medsökande som själva hade rätt till BT.
Figur 1 Förändring av månatligt BT efter kontroll jämfört med beräknad förändring av BT utifrån vissa inkomstuppgifter.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
28 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
6.6
Modeller
Två modeller skapades genom enkel linjär regressionsanalys (lm(log(abs(y)) ~ log(abs(x))). En modell för de fall där den beräknade förändringen skulle innebära en möjlig sänkning av BT (MINUS-PAX) och en modell för de fall där den beräknande förändringen skulle innebära en möjlig höjning av BT (PLUS-PAX).
Figur 2 PLUS-PAX Figur 3 MINUS-PAX
6.7 Prediktion
Modellerna användes för att predicera det faktiska utfallet (y
k
) för den kända
beräknade effekten för samtliga ärenden (x
k
) genom
y
k
=b
1
∗x
k
+b
0
Totala antalet ärenden vi ville predicera utfallet för var 140 807 st. (av totalt 142 596 st.). Ärendena fördelades enligt tabell nedan.
Figur 4 BT < 0. Figur 5 BT > 0
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
29 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
6.8 Uppskattning av belopp
Uppskattningen av det totala okända felutbetalda årsbeloppet skapades genom att summera de predicerade utfallen för respektive population (MINUS-PAX och PLUS-PAX) och multiplicera med 12. Det totala felutbetalda beloppet skapades sedan genom att summera uppskattningen av det okända felutbetalda beloppet med summan av årsbeloppet för de kända utfallen.
Det totala felutbetalda årsbeloppet uppskattades till 252 MKR.
Det totala utbetalda årsbeloppet i augusti 2017 var 7 289 MKR för populationen.
Vi antog att det felutbetalda beloppet var 0 kr för de ärenden som fick en simulerad effekt på 0 kr (119 290 stycken). Det totala uppskattade felutbetalda beloppet motsvarade än andel på 3,5 % av det total utbetalda årsbeloppet för populationen.
6.9 Typ av fel och typ av uppgift
Nedan visas fördelningen för de konstaterade felutbetalningarna för PAX 2016 per angiven orsak i kontrollen. Orsakerna skapades i samband med att kontrollen skapades och inte med avsikt att användas för att besvara delegationens frågor om vilken typ av fel som ligger bakom de felaktiga utbetalningarna.
Alla ärenden där BT räknats om framåt (2 459 st.) visas.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
30 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Tabell 1 Angivna orsaker i PAX 2016
Ett försök till den gruppering (här kallad källa) som delegationen efterfrågar gjordes och visas neda n (Tabell 2) . Ett ärende i PAX kan ha fått flera angivna orsaker i formuläret. Kolumnen ”Andel orsak i %” ska tolkas som ”Antal gånger en orsak angivits totalt delat med totala antalet angivna orsaker”. Den orsak som angavs flest gånger i PAX var orsaken ”Ändrade uppgifter har inte anmälts” (2 202 ggr). Denna orsak motsvarade 85 % av totala antalet angivna orsaker. Resultatet visar således inte de beloppsmässiga effekterna på felutbetalningarna.
På samma sätt ska kolumnen ”Andel källa i %” tolkas som ”Antal gånger en källa angivits totalt delat med totala antalet angivna orsaker”.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
31 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Tabell 2 Orsaker PAX 2016 grupperat efter ”Typ av fel”
Nedan visas fördelningen för de konstaterade felutbetalningarna för PAX 2016 per angiven uppgiftstyp i kontrollen. Uppgiftstyperna skapades i samband med att kontrollen skapades och inte med avsikt att användas för att besvara delegationens frågor om vilken typ av uppgift som ligger bakom de felaktiga utbetalningarna.
Alla ärenden där BT räknats om framåt (2 459 st.) visas.
Följande gruppering har använts mellan uppgiftstyper i PAX och efterfrågade uppgiftstyper av delegationen.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
32 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Tabell 3 Gruppering typ av uppgift
Tabell 4 Typ av uppgift PAX-kontroll
Tabell 5 Andelar per typ av uppgift
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
33 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
7 Bilaga 2 Delstudie – förstärkt handläggning av ansökan om bostadstillägg/äldreförsörjningsstöd
Delstudien syftar till att mäta felen i den initiala handläggningen och ge ökad kunskap om orsakerna till felen i syfte att utvärdera om den nuvarande rutinen för ansökan bygger på korrekta antaganden om risker för felutbetalningar.
7.1
Bakgrund
Inom ramen för BTF-projektet (förbättringar inom bostadstillägg) genomfördes flera förändringar i ansökningsprocessen. Utgångspunkten för de nya rutinerna var att de flesta pensionärer som söker BT/ÄFS vill göra rätt för sig. Med hänsyn till detta ska myndigheten kunna utgå från att uppgifterna i ansökan är korrekta och endast inhämta styrkta underlag när/om myndigheten i handläggningsprocessen bedömer att det finns risk för att uppgifterna är fel. I den tidigare processen begärde myndigheten att pensionärerna skulle styrka i stort sett samtliga uppgifter med skriftliga underlag vilket gjorde det svårt för den enskilda pensionären att ansöka om bostadstillägg.
Som grund för de nya rutinerna lades den uppföljning av ansökningsärenden som genomfördes under 2014 och som omfattade ca 300 ärenden. Vid uppföljningen jämförde man de uppgifter som de sökande uppgett på ansökan med de faktiska uppgifterna (efter kontroll med respektive källa). I efterhand analyserades vilka uppgifter på ansökan som vanligtvis var korrekta respektive felaktiga. Om uppgifterna var felaktiga utredde man hur stor påverkan detta hade på BT-beräkningen. Skillnaderna utvärderades och det framkom att vissa uppgifter i ansökan kan läggas till grund för beslut utan ytterligare utredning, exempelvis hyra, boränta, boyta och förmögenhet under 100 000 kr.
7.2 Ansökningsprocessen
Nedan beskrivs kortfattat de manuella kontroller som görs i samband med ansökan:
• Grundläggande personuppgifter såsom civilstånd, folkbokföringsadress, fler boende på adressen kontrolleras alltid mot folkbokföringsregistret. Försäkringstillhörighet kontrolleras alltid mot Försäkringskassans register.
• Fastighetsuppgifter kontrolleras mot internt register som är kopplat mot
Skatteverket.
• Uppgift om hyra/avgift kontrolleras vid behov mot hyresvärd eller bostadsrättsförening.
• Bolån kontrolleras mot låneinstitut om boräntan överstiger 3 % eller om bolånebeloppet är oskäligt högt.
• Uppgifter om inkomster kontrolleras genom att inhämta en samlad kontrolluppgiftsbild från föregående inkomstår från Skatteverket samt mot ansökan. Aktuellt belopp kontrolleras mot utbetalare. Uppgifter om tjänstepensioner inhämtas från de bolag som är elektroniskt anslutna.
• Arbetsinkomster och inkomst av näringsverksamhet ska beräknas framåt i tiden. Uppgifterna utgår från den sökandes prognos och är svåra att kontrollera.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
34 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
• När det gäller utländska pensioner ska sökande bifoga underlag som styrker aktuellt belopp eftersom det är svårt att kontrollera dessa med utbetalaren.
• När det gäller kapitalinkomst så innebär den lagändring som började gälla
2018 att den inkomst som ska medräknas är den senaste taxerade kapitalinkomsten. Kontroll sker mot uppgifter från Skatteverket.
• Förmögenhet som på ansökan angetts vara över 100 000 kronor kontrolleras med bank/penningförvaltare. Uppger förmånstagarna att tillgångar över 100 000 kronor saknas görs inga kontroller i samband med ansökan.
Myndigheten är i stor utsträckning beroende av att sökande uppger samtliga uppgifter som påverkar storleken på förmånen eftersom vissa uppgifter kan vara svåra att få kännedom om på annat sätt. Detta gäller exempelvis utländska pensioner och förmögenheter.
I juni 2017 förändrades processen ytterligare med anledning av att vi sett att nyblivna pensionärer och nyblivna änkor/änklingar är en riskgrupp när det gäller tjänstepensioner och privata pensioner. Detta kan exempelvis bero på att de inte har kännedom om att de kommer att ha rätt till en tjänstepension eller en tjänstepension som efterlevande vid ansökningstillfället. Det kan också bero på att ersättningen ännu inte beviljats. I dessa ärenden görs en utökad utredning i samtliga fall.
7.3 Upplägg och metod
Studien utgår från ett slumpmässigt urval av ansökningsärenden. I studien jämförs de uppgifter som sökanden själv lämnat i ansökan och de uppgifter som framkommer efter kontroll enligt nuvarande handläggningsprocess. Därutöver verifieras samtliga kontrollerbara uppgifter mot annan källa. Ett exempel på uppgift som i den förstärkta kontrollen verifierats mot källan är den sökandes hyreskostnad. I nuvarande handläggningsprocess kontrolleras den endast om sökandens uppgift bedöms vara orimlig.
Uppföljningen ska ge en bild av vilka fel som inte upptäcks i den nuvarande handläggningsprocessen och hur dessa orsaker fördelar sig.
Studien skapar också förutsättningar för att väga kostnader av en ”förstärkt handläggning” mot nyttan av minskade felutbetalningar.
Uppföljningen bygger på kontroll av 130 ansökningsärenden och pågick under perioden april-oktober 2018. Vid analysen har vi valt att bortse från de 44 % av ärendena som lett till s.k. beräkningsavslag. Beräkningsavslag kallas det när den sökande inte uppfyller kraven för att beviljas bostadstillägg, t.ex. på grund av för höga inkomster eller för hög förmögenhet. Om myndigheten redan vid ansökningstillfället tydligt kan se t.ex. att pensionären har så hög allmän pension att bostadstillägg inte kan beviljas, skulle en felaktig uppgift om hyreskostnad ändå inte leda till en felaktig utbetalning.
7.4 Resultat av delstudie förstärkt handläggning
Den nuvarande processen leder till att 79 % av de som beviljats BT/ÄFS får ett korrekt beslut, givet att den förstärkta handläggningen kan antas avgöra vad som är ett korrekt beslut. I de resterande 21 % uppgick bruttofelet i snitt till 65 kr/månad (780
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
35 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
kr/år) avseende bostadstillägg. Avseende äldreförsörjningsstöd hittas inga fel i denna uppföljning.
11 % får för högt BT/ÄFS med i snitt 49 kr per månad och 11 % för lågt BT/ÄFS med i snitt 81 kr per månad. Den högsta enskilda felutbetalningen var på 236 kr per månad för mycket.
Processen minskar risken för felutbetalningar, jämfört med om man enbart utgått från uppgifter i ansökan, med 19 kr per månad avseende för lite utbetalt och 669 kr för mycket utbetalt per månad.
I 2 % av de kontrollerade ärendena (motsvarar 3 ärenden) uppstår en felutbetalning som överstiger 100 kr/månad med anledning av processen.
• I två av ärendena hade de sökande fått 110 respektive 179 kr för lite/månad eftersom de uppgett en för låg hyra/avgift på ansökan.
• I ett ärende hade den sökande fått 236 kr för mycket/månad eftersom hen lämnat felaktiga uppgifter om vilka kostnader som ingick i avgiften, boyta och att hen har ett lån på bostaden trots att detta saknas.
Uppgifter om bostadskostnad är den största enskilda källan till fel. Fel förekommer även avseende inkomst av kapital, förmögenhet (tillgångar minus skulder) och i ett fåtal fall avseende tjänstepension.
I stapeldiagrammet nedan redovisas resultatet av kontrollen uppdelat på vilken typ av uppgifter som den förstärkta handläggningen korrigerade jämfört med kontrollen enligt den ordinarie processen.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
36 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
8 Bilaga 3 Brev som skickats ut i den slumpmässiga kontrollen
Har du rätt bostadstillägg?
Du får det här brevet därför att du har bostadstillägg. Pensionsmyndigheten gör kontroll och behöver aktuella uppgifter från dig för att kunna utreda om du får rätt bostadstillägg.
Vi ber dig att kontrollera om dina uppgifter ändrats och att du i så fall fyller i de nya uppgifterna i bilagan under ”Nya uppgifter”.
I bilagan under rubriken ”Nuvarande uppgifter” kan du se vilka uppgifter som vi använder.
Fyll i dina aktuella uppgifter och underteckna bilagan
Vi ber dig sända in bilagan senast den 17 september 2017. Skicka med handlingar som visar de nya uppgifterna.
Behöver du hjälp med att fylla i bilagan eller med att få fram dina uppgifter är du välkommen att kontakta oss på nedanstående telefonnummer.
Med vänlig hälsning
Pensionsmyndigheten
Handläggares namn
Handläggares direktnummer
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
37 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Information
Om uppgifterna ändrats så att du har rätt till ett högre bostadstillägg måste du underteckna och skicka in den bifogade bilagan. Du kan ansöka om att få ett högre bostadstillägg tillbaka i tiden men som längst för tre månader. Om din bostadskostnad eller något annat i din ekonomi ändras måste du anmäla det till oss eftersom det kan innebära att du har rätt till högre eller lägre bostadstillägg. Om du får bostadstillägg som du inte haft rätt till kan du bli skyldig att betala tillbaka pengar.
Så här fyller du i bilagan
Fyll i de uppgifter som ändrats under ”Nya uppgifter”, skriv sedan in datumet för när uppgiften ändrats under ”Gäller fr.o.m.” Om några uppgifter ändrats ber vi dig skicka in på handlingar som visar de nya uppgifterna, exempelvis:
• Hyresavi eller avgiftsavi för den månad du söker ifrån.
• Aktuellt utbetalningsbesked avseende dina inkomster.
• Om du har utländsk pension ska du skicka in aktuellt beslut eller ett underlag som visar vad som utbetalas före skatt.
• De senaste årsbeskeden från din bank. Om du har tillgångar eller skulder på flera ställen skickar du med samtliga årsbesked.
Skriv ditt personnummer på alla handlingar du skickar in.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
38 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Bilaga
Boendeförhållanden
Nuvarande uppgifter Nya uppgifter Gäller fr.o.m.
Ensamstående
Bostadskostnad
Nuvarande uppgifter Nya uppgifter Gäller fr.o.m.
Hyra: 5 109 kr/månad
Inkomst/Pension
Nuvarande uppgifter (före skatt) Nya uppgifter (före skatt) Gäller fr.o.m.
Kyrkans pensionskassa: 12 409 kr/år
Inkomst av kapital
Uppgifter per 31 december 2015 Uppgifter per 31 december 2017
Inkomst av kapital: 174 kr
Tillgångar och skulder
Uppgifter per 31 december 2015 Uppgifter per 31 december 2017
Bankkonto:
Nordea: 39 553 kr
Värdepapper:
Nordea: 117 202 kr
Totala tillgångar: 156 755 kr
Har någon hjälpt till att fylla i uppgifterna?
Namn Telefon dagtid, även riktnummer
Utdelningsadress E-postadress
Jag/vi ger denna person fullmakt. Fullmakten innebär att Pensionsmyndigheten får kontakta denna person för att efterfråga och delge uppgifter i denna anmälan.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
39 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
Underskrift
Om jag kan få mer bostadstillägg vill jag ha det för tre månader tillbaka i tiden.
Jag försäkrar på heder och samvete att uppgifterna i blanketten är riktiga och fullständiga. När uppgifterna förändras måste jag meddela Pensionsmyndigheten.
Datum Namnteckning
Datum Namnteckning (make, maka, registrerad partner eller sambo)
Telefonnummer, även riktnummer
Uppgifterna behandlas automatiserat och Pensionsmyndigheten är personuppgiftsansvarig för behandlingen.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
40 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
9 Bilaga 4 Detaljerade riskområden
Felaktiga utbetalningar kan uppstå på grund av fel vid beslutstillfället. Detta kan bero på att förmånstagaren lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter (oavsiktligt eller avsiktligt) eller på att handläggaren gör felaktiga bedömningar eller brister i utredningsskyldigheten.
Felutbetalningar kan även uppstå under en löpande beslutsperiod på grund av att förmånstagaren inte anmäler när något förhållande som påverkar rätten till eller storleken på förmånen ändras och om myndigheten inte fångar och åtgärdar förändringen på något annat sätt. Bostadstillägg och särskilt bostadstillägg beviljas i de flesta fall tillsvidare vilket innebär att pensionärerna själva i stor utsträckning måste hålla reda på när de behöver anmäla förändringar som kan påverka storleken på bostadstillägget.
11
Samtliga förändringar som påverkar storleken på förmånerna ska anmälas. Innebär de ändrade förhållandena att förmånstagaren har rätt till högre ersättning krävs en undertecknad ansökan. Leder förändringarna till att förmånen ska sänkas ska detta anmälas så snart som möjligt och senast inom fjorton dagar efter att förmånstagaren fick kännedom om förändringen.
Förmånstagarna informeras om anmälningsskyldigheten vid ändrade förhållanden både vid ansökan och i beslut. Det finns dock svårigheter för förmånstagarna att uppfylla anmälningsskyldigheten eftersom de måste känna till vilka, hur och när faktorerna påverkar ersättningen. Dessutom behöver förmånstagarna inte anmäla ändrade uppgifter som myndigheten får kännedom om på annat sätt.
Nedan följer några exempel på svårigheter:
• Utländsk pension - anmälningsskyldigheten är knuten till ändrat utländskt belopp, men uppgiften som redovisas i beslutsbilagan är valutaomvandlad till svenska kronor.
• Arbets- och näringsinkomster - om förmånstagarna fyllt 65 år inträder anmälningsskyldigheten först när inkomsterna beräknas överstiga 24 000 kr på årsbasis.
• Makes/sambos inkomster - förmånstagarna är anmälningsskyldiga för makes och sambos ändrade inkomster även om hen inte får bostadstillägg själv. Får make/sambo dagersättning från Försäkringskassan hämtar Pensionsmyndigheten uppgiften i samband med ansökan men förmånstagarna måste själva anmäla om en dagersättning börjar utbetalas, ändras eller upphör efter beviljandet.
• Inkomst av kapital – en ändrad kapitalinkomst påverkar bostadstillägget året efter inkomsten uppkommit. Detta innebär att anmälningsskyldigheten inträffar först efter årsskiftet.
• Förmögenhet - en ändrad förmögenhet påverkar bostadstillägget året efter det att ändringen inträffat och beräknas efter värdet per den 31 december. Detta
11
Detta är till följd av en regelförändring om tillsvidarebeslut 2012 som innebär att majoriteten av alla pensionärer med bostadstillägg inte behöver förnya sin ansökan lika ofta som tidigare.
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
41 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
innebär att anmälningsskyldigheten inträffar först efter årsskiftet. Förmånstagarna är endast anmälningsskyldiga om förmögenheten ökat med mer än 5 000 kronor och dessutom bara i de fall då den påverkar beräkningen (dvs. överstiger 100 000 kr för ensamstående och 200 000 kronor för gifta/sammanboende)
Uppgifter som riskerar att bli felaktiga
Bosättning: bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd är
samtliga bosättningsbaserade förmåner. Med anledning av att vi grundar beslut om ersättning på folkbokföringsuppgifter som kan vara felaktiga finns det en risk att vi betalar ut förmånerna till personer som inte är bosatta i landet. I samband med detta finns det också en risk att vi betalar ut förmånerna till personer som avlidit i utlandet.
Civilstånd: för de som är gifta/sammanboende är det den gemensamma ekonomin
som ligger till grund för förmånerna. Detta gäller oavsett om bara en av personerna har rätt till en förmån. Bedömningen av om två personer ska anses som sammanboende grundas vanligtvis på deras egna uppgifter. Det finns en risk att vi betalar ut felaktig ersättning på grund av att vi bedömer de som bor ihop som ensamstående. Omvänt finns det även risk att vi betalar ut felaktig ersättning på grund av att vi felaktigt bedömer de som inte bor ihop längre som gifta/sammanboende.
Boendeförhållanden: om en förmånstagare delar bostad med andra personer ska
bostadskostnaden fördelas mellan antalet boende. Vi grundar vår bedömning på de uppgifter som förmånstagarna lämnar till oss eller på de uppgifter som framgår av folkbokföringsregistret. Det är svårt att utreda de faktiska boendeförhållandena och det finns därför en risk att vi betalar ut felaktig ersättning.
Bostadskostnad: bostadstillägg, särskilt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
utbetalas för permanentbostaden. (Äldreförsörjningsstöd utbetalas även till de som saknar bostadskostnad.) Vi grundar i huvudsak vår bedömning av bostadskostnaderna på de uppgifter som förmånstagarna anmäler och vi utgår från att de anmäler om en förändring sker. Detta innebär att det finns en risk att förmånen beräknas efter felaktig bostadskostnad. 87 procent av förmånstagarna är bosatta i hyres- eller bostadsrätter. För övriga boendeformer får myndigheten vanligtvis uppgifter som ligger till grund för bedömning av bostadskostnaden från andra myndighetsregister. Risken är begränsad, genom att det finns ett takbelopp för högsta bostadskostnad som ersätts.
Inkomster: bostadstilläggets storlek är beroende av förmånstagarens inkomster samt
av make/makans eller sambons inkomster. De inkomster som personerna kan väntas få under den närmaste kommande 12-månadersperioden ska räknas med i den s.k. bidragsgrundande inkomsten (BGI). Vi grundar i huvudsak vår bedömning på de uppgifter som förmånstagarna anmäler och vi utgår från att de anmäler om en förändring sker. Det finns därför en risk att förmånen beräknas efter felaktiga inkomster. Risken för felaktiga utbetalningar är större när det gäller utländska än svenska inkomster då de utländska inkomsterna, t.ex. pensioner från utlandet, är svårare att kontrollera.
Förmögenhet: Vid fastställande av BGI:n ska hänsyn även tas till den förmögenhet
som förmånstagaren har samt make/makans eller sambons förmögenhet. Ett tillägg till BGI görs med 15 procent av den sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000
Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd
Pensionsmyndighetens avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
Datum Version Dnr/Ref.
2019-01-25 1.0 VER 2018-167
42 (42)
PM 5 9 0 0 8 1 .0
kronor för den som är ogift och 200 000 kronor för makar/sambor. Vi grundar i huvudsak vår bedömning på de uppgifter som förmånstagarna lämnat till oss vid ansökan och vi utgår från att alla pensionärer anmäler förändringar. Det finns därför en risk att förmånen beräknas efter felaktiga förmögenhetsuppgifter. Risken för felaktiga utbetalningar är större när det gäller utländska än svenska förmögenheter då de förra är ännu svårare att kontrollera.
Bilaga 3
Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande
Migrationsverket
Omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande
Utfärdat av
Dokument
Sida
Generaldirektören
Rapport
2
Framtaget av
Datum Diarienummer
Nationella samordningsavdelningen 2019-03-04 1.3.1-2019-8959
2
INNEHÅLL ................................................................................................................. 2
1. Sammanfattning .................................................................................................... 3
2. Inledning ................................................................................................................ 4
2.1 Uppdraget ....................................................................................................... 4
2.2 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet ............................................... 4
2.3 Huvudsakliga risker ........................................................................................ 5
3. Upplägg, metod och avgränsningar ...................................................................... 5
3.1 Upplägg och metod ......................................................................................... 5
3.2 Granskade risker ............................................................................................ 6
3.3 Studiens styrkor och begränsning .................................................................. 7
3.4 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ........................................ 8
3.5 Urval och Avgränsning .................................................................................... 9
4. Felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande enligt lagen om mottagande av asylsökande m fl. ................................................................... 9
4.1 Totalsiffran och dess osäkerhet ...................................................................... 9
4.2 Typ av fel ...................................................................................................... 11
4.2.1 Fel orsakade av den sökande ............................................................... 12
4.2.2 Fel orsakade av myndigheten ............................................................... 12
4.2.3 Förskottsfel ............................................................................................ 14
4.3 Misstänkt avsiktliga fel .................................................................................. 15
4.4 Uppgifter som används felaktigt ................................................................... 16
4.5 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt ............................................ 16
5. Diskussion och sammanfattande bedömning ..................................................... 18
6. Bilagor ................................................................................................................. 19
6.1 Bilaga 1 – Beräkningsredovisning ................................................................ 19
6.1.1 Beräkning utav konfidensintervall för totalen felaktiga utbetalningar ................................................................................................... 19
6.2 Bilaga 2 – Tabeller ........................................................................................ 20
6.2.1 Felaktiga utbetalningar per samtliga nivåer av orsaksindelningen........................................................................................... 20
6.2.2 Typ av fel från systemet för utbetalning av dagersättning till asylsökande, exklusive förskottsfel ................................................................ 22
3
1. Sammanfattning
Migrationsverket har i arbetet inom Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen genomfört en omfattningsstudie av felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande.
Studien har undersökt utbetalningar av dagersättning till 1000 slumpvis utvalda asylsökande som sökt asyl tidigast 2015 och fått beslut om uppehållstillstånd eller utvisning senast 2017. Under åren 2015-2017 utbetalades totalt ca 4,6 mdkr i dagersättning (exklusive ersättningar till ensamkommande barn). Den grupp som uppfyllde studiens ramar (s.k. rampopulation) omfattade totalt 117 657 personer och utbetalningarna uppgick till ca 2 mdkr. Trots att utbetalningarna till rampopulationen utgör mindre än hälften av den totalt utbetalda ersättningen bedömer vi att studien kan generaliseras till att gälla alla utbetalningar dessa år.
Andelen felaktiga utbetalningar uppgår till 5 % av det utbetalade beloppet. Utifrån de totala utbetalningarna på ca 4,6 mdkr under 2015-2017 erhålls en genomsnittssumma per år för felaktiga utbetalningar på knappt 77 000 000 kr.
Av de felaktiga utbetalningarna har ca 12 % orsakats av den sökande och 59 % av myndigheten. Resterande 29 % är så kallade förskottsfel som uppstår då utbetalningarna redan gjorts när ändringarna kommer till myndighetens kännedom. I dessa fall har varken myndigheten eller den sökande orsakat felutbetalningen. Exkluderas förskottsfelen har 3,6% betalats ut felaktigt.
Denna studie omfattar inte riskerna för oredovisade inkomster och tillgångar. Detta innebär att omfattningen av de felaktiga utbetalningarna underskattas.
4
2. Inledning
2.1 Uppdraget
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) ska utgöra ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomför delegationen omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen ska också redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Som ett led i arbetet att genomföra omfattningsstudier har delegationen bedömt att dagersättning till asylsökande, som administreras av Migrationsverket, har väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Föreliggande rapport är myndighetens samlade avrapportering av uppdraget.
2.2 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet
Dagersättning regleras i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) samt i förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA). Vem som har rätt till dagersättning bestäms av personkretsen i LMA. Dagersättning är en behovsbaserad förmån; den som saknar egna medel kan beviljas dagersättning.
Dagersättningen är olika stor beroende på om den asylsökande bor i ett av Migrationsverkets boenden där mat ingår eller i ett boende där mat inte ingår. Familjesammansättningen, i form av antalet barn och deras åldrar, påverkar också bidragets storlek. Dagersättningen ska sänkas eller upphöra om den asylsökande har egen försörjning. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagersättning.
Dagersättning per person lämnas med följande belopp, enligt förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.
Dagersättning inkl. egen mathållning
Dagersättning exkl. egen mathållning
Ensamstående
1 kr
24 kr
Sammanboende
61 kr
19 kr
Barn 0-3 år
37 kr
12 kr
Barn 4-10 år
43 kr
12 kr
Barn 11-17 år
50 kr
12 kr
Hemmavarande vuxen
61 kr
19 kr
För familjer som har fler än två barn lämnas hel dagersättning endast för de två äldsta barnen. För vart och ett av de yngre barnen lämnas dagersättning med hälften av det belopp som gäller för barnet enligt tabellen.
Dagersättningen kan också sänkas om den sökande inte medverkar till att klarlägga sin identitet, försvårar utredningen av asylansökan genom att hålla sig undan eller inte samarbetar till att förbereda sin hemresa vid beslut om avvisning eller utvisning.
Myndigheten har inte möjlighet att återkräva belopp som betalats ut felaktigt.
5
Dagersättningen ska enligt lagen om mottagande av asylsökande m fl. utbetalas för en månad i förskott, undantagsvis för två veckor om särskilda skäl finns. När ett asylärende avslutas, t.ex. då personen får ett beslut om uppehållstillstånd eller utvisning, kan förskottsfel uppstå då denna omständighet inte var känd vid utbetalningstillfället. Myndigheten har inte heller några möjligheter att återkräva den dagersättning för dagar som infaller efter beslutet. En från början korrekt utbetalning blir därmed felaktig på grund av att nya omständigheter uppstått.
2.3 Huvudsakliga risker
Uppgifterna som lämnas i ansökan om dagersättning är svåra att verifiera och kontrollmöjligheter för dessa saknas. Vid förändrade förhållanden under tiden för ersättningen, kontrolleras uppgifterna manuellt genom slagningar i den centrala utlänningsdatabasen samt utifrån ansökan. Ärenden utreds endast vid indikation om att det behövs eller om det inkommit information i ärendet som ger anledning till att ersättningsbeloppet ska justeras.
Tolkningsutrymmet när det gäller målgrupp och i beslutsbedömningen är ganska lågt. Den låga komplexiteten i regelverket minskar risken för felaktiga bedömningar med felaktiga utbetalningar som resultat. De olika belopp som den sökande kan beviljas skiljer sig åt endast med några kronor. Migrationsverket har möjligheten att kontrollera att dagersättning inte betalas ut i flera identiteter då fingeravtryck kontrolleras vid registreringen av en asylansökan. Det innebär att en person inte kan använda flera identiteter i Migrationsverkets IT-stöd. Verket kan dock inte kontrollera de uppgifter som den sökande uppger avseende egna medel och inkomster. Handläggaren som fattar beslut gör sin bedömning utifrån en okulär bedömning av en skriftlig ansökan. Uppgift om tillgångar och inkomster i samband med ansökan eller under tiden för utbetalningen är svåra att kontrollera. Myndigheten kräver sällan intyg och initierar inga egna kontroller för att kunna ompröva beslutet. Myndigheten är för detta beroende av att den enskilde eller tredje part inkommer med uppgifter.
Det saknas systematiserade kontroller av hanteringen av dagersättning. De systemfaktorer som ska förebygga eller upptäcka felaktiga utbetalningar är få. Det kontrollsystem som faktiskt finns är utvecklat för att förebygga eller upptäcka de fel som uppstår internt i hanteringen. Förutom information till de sökande saknas förebyggande och kontrollerande åtgärder för att minska felaktiga utbetalningar.
3. Upplägg, metod och avgränsningar
3.1 Upplägg och metod
Enligt årsredovisningen betalades det ut ca 1,25 miljarder år 2018, 1,9 miljarder år 2016 och 1,4 miljarder år 2015 när man exkluderat dagersättning till ensamkommande barn. Under åren 2015-2017 utbetalades totalt ca: 4,55 miljarder kr i dagersättning. Omfattningsstudien genomförs på ett urval av ärenden och bygger på manuella efterhandskontroller av de huvudsakliga kontrollerbara och väsentliga riskerna för felaktiga utbetalningar. Dagersättningen under hela asylprocessen granskades för 1000 slumpvis utvalda asylsökande, som sökt asyl tidigast 2015 och fått beslut om uppehållstillstånd eller utvisning senast 2017. Den grupp som uppfyllde dessa ramar (s.k. rampopulation) omfattade totalt 117 657 personer och utbetalningar av dagersättning om 2 miljarder kr
6
(i genomsnitt 666 633 502 miljoner kr per år). Till de 1000 personerna i stickprovet utbetalades totalt 16 997 718 kr.
I rampopulationen fanns både vuxna och barn i familj. Barn utan vårdnadshavare ingick inte i granskningen om de var under 18 år vid beslut om uppehållstillstånd eller avvisning. Barn utan vårdnadshavare har boende och omvårdnad ombesörjt av kommunen och uppbär oftast i regel inte dagersättning. I stickprovet var ca 40% kvinnor och 60% män.
Tabell 3.1 Fördelning av kön, barn och vuxna i urvalet
Kvinnor
Män Totalsumma
Barn
129
125
254
Vuxen
259
487
746
Totalsumma
388
612
1 000
3.2 Granskade risker
Risken för att det sker en felaktig utbetalning av dagersättning uppstår antingen vid ansökningstillfället eller när ersättningsgrundande förhållanden ändras genom processens gång. I denna studie har ett antal händelser där risk uppstår identifierats och sedan granskats manuellt. Granskningens syfte har varit att se om handläggningen av dagersättningen har skett korrekt utifrån då gällande lagar och förordningar. Följande risker för felaktig utbetalning av dagersättning under granskats:
1) Är initialt beslut om dagersättning korrekt? - Finns det en skriftlig ansökan om dagersättning? - Tillhör personen den personkrets som kan omfattas av LMA? - Förekommer alias-identiteter som påverkar rätten till LMA? - Saknas egna medel/tillgångar? - Har rätt belopp beviljats?
• Är personen ensamstående eller har delat hushåll (olika tariffer)?
• Bor personen på anläggningsboende eller i eget boende (olika tariffer)?
• Bistånd till barn med vårdnadshavare. Beviljas rätt belopp med hänsyn till antalet barn och deras åldrar?
2) Har dagersättning utbetalats för mycket eller för länge? -
LMA-upphör
• Har dagersättning avslagits och sökanden skrivits ut fr.o.m. det datum han eller hon inte längre omfattas av LMA? o Efter anvisningsdatum till kommun. Har utbetalning gjorts längre än till detta datum? o Efter när tillstånd meddelas där bosättningslagen inte är tillämplig. Har utbetalning gjorts längre än till detta datum? o Efter verkställbart beslut om av- eller utvisning. Har utbetalning gjorts längre än till den meddelade tidsfristen (gäller ej ärenden med barn eller där det bedöms som oskäligt att LMA ska upphöra)?
7
o Har dagersättning utbetalats längre än datum för utresa? o Har dagersättning betalats ut för länge pga. att personen
håller sig undan från verkställighet?
o Har dagersättning betalats ut för länge pga. att personen
lämnat landet på egen hand utan att informera Migrationsverket/svenska myndigheter?
- Ändrad inkomst
• Har ersättning betalats ut längre än sökanden har rätt till pga. anmäld egen inkomst från visst datum?
- Ändrad boendeform
• Sökanden som flyttar till boende där ersättningsnivån är annan än för det tidigare boendet, t ex ensamstående från ABO till EBO eller till förvar.
- Ändrad familjebild
• Familjemedlemmar som lämnar familjen t ex för annat boende eller hemresa. Även barn som blir vuxet.
- Bistånd till barn med vårdnadshavare
• Utbetalas rätt belopp med hänsyn till antalet barn och deras åldrar.
- Nedsättning av ersättningsbelopp
• Har ersättningsbeloppet satts ned om den sökande exempelvis inte fullföljer ett id-uppdrag, medverkar vid asylutredning eller verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut?
- Inhibition
• Har DB beviljats från inhibitionsdatum och satts ned igen när inhibition upphör?
3.3 Studiens styrkor och begränsning
En styrka i studien är att varje enskilt ärende gåtts igenom manuellt av en granskare. Alla granskare hade tillgång till ett granskningsstöd, som uppdaterades under studiens gång då olika frågeställningar uppkom. Alla frågor samlades i en logg och svaren skrevs in i granskningsstödet. Vid oklarheter togs kontakt med delegationens kansli (och i förekommande fall med delegationens arbetsgrupp Forum för omfattningsstudier) för avstämning. Detta sätt att arbeta innebar att samtliga granskare hade en samsyn i vad varje delmoment i studien innebar. Inledande kalibrering och löpande uppföljning som dokumenterats i ett granskningsstöd ger att resultatet kan förväntas i hög grad bli detsamma om andra granskare skulle studera samma urval på nytt.
Granskarna gavs tillgång till de IT-stöd där en asylsökandes samtliga ärenden registrerats och som även innehåller journal- och tjänsteanteckningar. Därmed fick granskarna tillgång till all information som finns om den enskilde hos Migrationsverket. Däremot har inte den fysiska dossiern (akten) med originalhandlingarna granskats. Ansökningar om dagersättning ska scannas in i IT-stödet Skapa. Det förekom dock att detta inte alltid gjordes under hösten 2015, då antalet asylsökande ökade extremt snabbt och ny personal anställdes. Migrationsverket hade då en mycket hög arbetsbelastning och en stor del oerfaren personal. Det innebar att man tvingades prioritera de nödvändigaste arbetsuppgifterna för att de asylsökande skulle få boende
8
och dagersättning utbetald. Under denna period var därför risken för fel större än under normala förhållanden, vilket kan förväntas påverka studiens resultat.
3.4 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
För delegationens omfattningsstudier har en definition och en orsaksindelning slagits fast. Samtliga omfattningsstudier ska i möjligaste mån tillämpa dessa. Eftersom varje ersättningssystem har sina unika egenskaper är det viktigt att redovisa hur definitionen och orsaksindelningen applicerats.
Migrationsverket har använt definitionen och orsaksindelningen för felaktiga utbetalningar som har diskuterats i Forum för felaktiga utbetalningar och som sedan har presenterats av Delegationens kansli. Kategoriseringen i orsaksindelningen har genomförts så nära den fastslagna modellen som möjligt. Gällande typer av uppgifter som resulterat i felaktiga utbetalningar har tre uppgiftstyper identifierats som aktuella i denna studie.
Definitionen av felaktig utbetalning: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Orsaksindelningen beskriver ett antal typer av fel som antingen kan orsakas av den sökande eller av myndigheten. Om ett fel som orsakas av den sökande misstänks ha orsakats avsiktligt anges även detta. Till merparten av de olika orsakerna anges även typ av felaktig uppgift och var uppgiften kommer ifrån. Se figur 3.1.
Figur 3.1 – Modell för orsaksindelning av felaktiga utbetalningar
Varje fel som granskningen identifierat har tilldelats en etikett som anger vilken typ av fel det rör sig om, vilken typ av uppgift som ligger till grund för felet och var uppgifterna kommer ifrån. I de typer av fel som orsakas av den sökande anges även om felet misstänks vara avsiktligt.
9
3.5 Urval och Avgränsning
Studien har avgränsats från följande systemövergripande risker:
-
Oredovisade inkomster och tillgångar i ansökan om dagersättning samt under tid med ersättning får myndigheten inte kännedom om, såvida informationen inte kommer från den sökande eller tredje part.
Dessa risker är inte obetydliga och innebär att studien underskattar de felaktiga utbetalningarna.
Studien har också avgränsats från följande systemspecifika risker:
-
Uppgifterna som lämnas i ansökan om dagersättning är svåra att verifiera och kontrollmöjligheter för dessa saknas. Detta gäller exempelvis uppgifter om antalet barn och deras åldrar.
-
Ändringar av uppgifter under tid med ersättning som ej anmälts av ersättningsmottagare är också svåra att upptäcka i studien. Detta gäller exempelvis sjukhusvård (där fria måltider ingår), eller kriminalvård (där Kriminalvårdsverket svarar för biståndet).
Migrationsverket bedömer att dessa systemspecifika risker är relativt små och innebär inte att omfattningen av felaktiga utbetalningar underskattas i någon större utsträckning.
4. Felaktiga utbetalningar av dagersättning till asylsökande enligt lagen om mottagande av asylsökande m fl.
4.1 Totalsiffran och dess osäkerhet
Till de 1000 personerna i stickprovet utbetalades totalt 16 997 718 kr. I det granskade urvalet upptäcktes felaktiga utbetalningar om 852 050 kr. Den beloppsmässiga andelen fel kan då beräknas till 852 050/16 997 718 = 5,01 % inklusive förskottsfel och 607 556/16 997 718 = 3,6 % fel exklusive förskottsfel.
Utifrån det granskade urvalet erhålls en summa över felaktiga utbetalningar på 852 050 kronor inklusive förskottsfel. Detta avser både fallen där det utbetalats för mycket eller för lite, där delmängderna blir 770 867 kronor för mycket respektive 81 183 kronor för lite. Exklusive förskottsfel är summan 607 556 kronor. Av de felaktiga utbetalningarna är 244 494 kronor förskottsfel. Summan totala utbetalningar för urvalet är 16 997 718 kronor.
För att istället se till detta årsvis så dras ett genomsnitt för att se summan felaktiga utbetalningar som görs under ett genomsnittsår under perioden 2015-2017. Detta ger summan felaktiga utbetalningar på 284 017 kronor, varav 256 956 kronor avser för mycket utbetalat och 27 061 kronor för lite utbetalat. Årssnittet för totalt utbetald dagersättning blir 5 665 906 kronor.
10
Utifrån detta kan vi då uppskatta summor för den studerade populationen (rampopulationen). Med en rampopulation på 117 657 individer erhålls en summa på totalt utbetald dagersättning under åren 2015-2017 på 1 999 900 507 kronor. I genomsnitt utbetalades alltså 666 633 502 kr per år. Det innebär att omfattningen av felaktiga utbetalningar estimeras till 33 416 539 kr per år inkl. förskottsfel och 23 827 749 kr per år exkl. förskottsfel.
För att bättre kunna uttala oss om de totala felaktiga utbetalningarna i populationens så konstrueras konfidensintervall. Konfidensgraden sätts till 95 % vilket innebär att om urvalet dras om på nytt ett oändligt antal gånger så kommer konfidensintervallet att omfatta populationens sanna värde i 95 % av fallen.
Tabell 4.1 redogör för konfidensintervallets nedre och övre gräns för de uppskattade populationstotalerna av felaktiga utbetalningarna samt delmängderna av fallen där för mycket eller för lite ersättning har betalats ut. Se bilaga 1 för detaljer kring beräkning av konfidensintervallen.
Vi bedömer att studiens estimerat på omfattningen av felutbetalningar kan generaliseras till att gälla alla utbetalningar dessa år. Enligt Migrationsverkets årsredovisning betalades det ut ca 1,25 mdr 2017, 1,9 mdr 2016 och 1,4 mdr 2015 i dagersättning till asylsökande när man exkluderat dagersättningar till ensamkommande barn. Utbetalningarna till de asylsökande i rampopulationen på ca 2 mdkr utgör då ca: 43 % (2,00/4,6) av de totala utbetalningarna av dagersättning dessa år. Detta innebär att den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar är ungefär 2,3 gånger större, givet bedömningen att studieresultatet kan antas vara representativt för utbetalningarna i stort under åren 2015-2017. Utifrån de utbetalade 4,6 mdkr erhålls då en summa för felaktiga utbetalningar på 76 738 099 kr per år, varav 69 426 531 kronor avser för mycket utbetalat och 7 311 568 kronor för lite utbetalat.
Tabell 4.1 Felaktiga utbetalningar från systemet för utbetalning av dagersättning till asylsökande i mkr (inklusive förskottsfel) samt andelen felaktiga utbetalningar utav totalt utbetalt
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns för konfidensintervall
Nedre gräns för konfidensintervall
För mycket ersättning 30,2 4,54%
36,5 5,47%
24,0 3,60%
För lite ersättning
3,2 0,48%
5,7 0,85%
0,7 0,11%
Totalt
33,4 5,01%
40,2 6,03%
26,6 4,00%
Tabell 4.2 Fördelning av felaktiga utbetalningar och totala utbetalningar mellan barn, vuxna och kön
Felaktiga utbetalningar Totalt utbetalt Andel fel av totalt utbetalt
Kvinnor
50,39%
41,38%
6,10%
Barn
13,54%
9,45%
7,18%
Vuxen
36,86%
31,93%
5,79%
Män
49,61%
58,62%
4,24%
Barn
5,01%
9,78%
2,57%
Vuxen
44,60%
48,84%
4,58%
Totalsumma
100,00%
100,00%
5,01%
11
4.2 Typ av fel
Figur 3.1 ger en översikt av den orsaksindelning som används för att kartlägga de felaktiga utbetalningarna.
Tabell 4.3 redogör för hur felen fördelas enligt orsaksindelningen som presenteras i 3.4. För uppdelning enligt hela orsaksindelningen, se tabell 6.1 i bilaga 2.
Tabell 4.3 Typ av fel från systemet för utbetalning av dagersättning till asylsökande, fördelat på kön och totalt
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel fel av totalt utbetalt
Fel orsakade av sökande
3,70% 0,19% 8,47% 0,42% 12,17% 0,61%
Felaktiga uppgifter vid ansökan
0,00% 0,00% 4,86% 0,24% 4,86% 0,24%
Ej anmält ändrade förhållanden
3,70% 0,19% 3,61% 0,18% 7,31% 0,37%
Fel orsakade av myndigheten
33,03% 1,66% 26,05% 1,31% 59,08% 2,96%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 6,58% 0,33% 1,26% 0,06% 7,83% 0,39% Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 5,96% 0,30% 2,95% 0,15% 8,92% 0,45% Utbetalning fel, trots rätt beslut 4,83% 0,24% 6,14% 0,31% 10,97% 0,55% Ändrade förhållanden ej omhändertagna 15,66% 0,79% 15,69% 0,79% 31,36% 1,57%
Övriga fel
13,66% 0,68% 15,09% 0,76% 28,75% 1,44%
Förskottsfel
13,66% 0,68% 15,04% 0,75% 28,69% 1,44%
Uppgift saknas
0,00% 0,00% 0,06% 0,00% 0,06% 0,00%
Totalsumma
50,39% 2,53% 49,61% 2,49% 100,00% 5,01%
Majoritet av de felaktiga utbetalningarna orsakas av myndigheten. Andelen uppgår till 59 % av de felaktiga utbetalningarna. Orsaken Ändrade förhållanden ej omhändertagna är framträdande och utgör 31% av de felaktiga utbetalningarna. Som andel av samtliga utbetalningar blir nästan tre procent felaktiga på grund av myndigheten.
En mindre del av de felaktiga utbetalningarna orsakas av den sökande. Andelen uppgår till knappt 17% av totalsumman. Som andel av samtliga utbetalningar blir drygt 0,6 % felaktiga på grund av den sökande. Av fel som orsakas av den enskilde är orsaken i de flesta fall att den enskilde inte anmält ändrade förhållanden. Andelen uppgår till drygt 12 % av de felaktiga utbetalningarna.
Andelen av de fel som orsakas av sökande är högre för män än för kvinnor.
Summan av de felaktiga utbetalningarna fördelas ungefär lika mellan män och kvinnor. Av de 1000 personerna i urvalet var ca 40% kvinnor och 60% män. Då summan av de
12
felaktiga utbetalningarna är väldigt lika för både kvinnor och män, innebär det att kvinnor fått en större andel felaktiga utbetalningar jämfört med männen, då kvinnorna endast utgjorde 40% av urvalet.
Ö
verrepresentationen för kvinnor beror på att fel
orsakade av myndigheten är överrepresenterade bland utbetalningar till kvinnor. I avsnittet om misstänkt avsiktliga fel framgår också att det är vanligare med misstänkta avsiktliga fel från män.
4.2.1 Fel orsakade av den sökande
Av de felaktiga utbetalningarna, inklusive förskottsfel, orsakades sammanlagt 12% av den enskilde.
4.2.1.1 Felaktiga uppgifter vid ansökan (feltyp 1)
Fel som orsakas av felaktiga uppgifter från den sökande vid ansökan ingår i denna kategori. Detta oavsett om felen misstänks vara avsiktliga eller ej.
Denna kategori omfattar 5 % av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Den sökande har haft inkomst eller tillgångar som inte redovisats vid ansökan. Inkomsten eller tillgångarna har sedan kommit myndigheten till kännedom.
4.2.1.2 Ej anmält ändrade förhållanden (feltyp 2)
Fel som orsakas av att den sökande inte informerat Migrationsverket om ändrade förhållanden ingår i denna kategori. Detta oavsett om felen misstänks vara avsiktliga eller ej.
Denna kategori omfattar 7 % av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Den sökande har avvikit efter utbetalning.
-
Den sökande har inte meddelat flytt i tid, exempelvis vid utflytt till kommun innan placering har inkommit.
-
Den sökande har inte anmält ändrad inkomst, eller anmält ändrad inkomst i efterhand.
4.2.2 Fel orsakade av myndigheten
Av de felaktiga utbetalningarna orsakades sammanlagt 59 % av myndigheten. Det handlar om att myndigheten fattat beslut på otillräckliga uppgifter, beslutet blir fel trots tillräckliga och korrekta uppgifter, att felaktiga utbetalningar skett trots korrekta beslut samt att ändrade förhållanden inte omhändertagits trots att myndigheten känt till förändringen.
13
4.2.2.1 Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället (feltyp 3)
Fel som orsakats av att myndigheten fattat ett beslut, trots att det inte fanns tillräckliga uppgifter i ärendet för att fatta beslutet, ingår i denna kategori.
Denna kategori omfattar 8 % av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Myndigheten har beviljat dagersättning utan att ansökan registrerats.
-
Myndigheten har registrerat och betalat ut dagersättning utan att beslut fattats.
-
Myndigheten har skrivit ut den sökande ur mottagningssystemet
-
Myndigheten har tagit bort den sökande från utbetalningslista eller fattat beslut om att avslå dagersättningen utan utredning
4.2.2.2 Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (feltyp 4)
Fel som orsakats av att myndigheten fattat fel beslut, trots att det fanns tillräckliga uppgifter i ärendet för att fatta rätt beslut, ingår i denna kategori.
Denna kategori omfattar 9 % av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Myndigheten har beviljat för mycket dagersättning trots att den sökande deklarerat korrekta uppgifter om egna medel
-
Myndigheten har beviljat fel dagerersättningsbelopp jämfört med den sökandes boendesituation (ensamstående eller sammanboende).
-
Myndigheten har beviljat fel dagerersättningsbelopp jämfört med den sökandes familjesituation, exempelvis antalet barn.
-
Myndigheten har beviljat dagersättning retroaktivt för tid innan ansökan upprättats
-
Myndigheten har beviljat dagersättning från ett senare datum än ansökningsdatum
-
Myndigheten har satt ned eller avslagit dagersättning trots att utbetalning redan skett med full dagersättning för samma period
4.2.2.3 Utbetalning fel, trots rätt beslut (feltyp 5)
Fel som orsakats av att myndigheten fattat rätt beslut men där utbetalningen ändå blivit fel ingår i denna kategori.
Denna kategori omfattar 11 % av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Myndigheten har fattat ett korrekt beslut om dagersättning vid ansökan men fel tariff har registrerats i utbetalningssystemet (Stamm).
-
Myndigheten har fattat ett korrekt beslut om dagersättning vid ändrade boendeformer men fel tariff har registrerats i utbetalningssystemet (Stamm).
14
-
Myndigheten har fattat ett korrekt beslut om dagersättning vid ändrade familjeförhållanden men fel tariff har registrerats i utbetalningssystemet (Stamm).
-
Myndigheten har inte registrerat beslutet korrekt i utbetalningssystemet (Stamm) så att belopp inte ändras automatiskt när ett barn uppnår en ålder då beloppet ska ändras.
-
Myndigheten har beviljat dagersättning men inga pengar har betalats ut eller betalats ut från en senare tidpunkt än beslutet anger.
-
Myndigheten har beslutat att sätta ner eller avslå dagersättningen men pengar har betalats ut ändå eller betalats ut till en senare tidpunkt än beslutet anger.
Flertalet av dessa fel handlar om att handläggaren lagt in fel tariff eller glömt lägga tariff (dagersättningsbelopp) i utbetalningssystemet Stamm, vilket leder till att fel belopp utbetalas.
4.2.2.4 Ändrade förhållanden ej omhändertagna (feltyp 6)
Fel som orsakats av att ändrade förhållanden som påverkar beslutet och utbetalningens storlek kommer till myndighetens kännedom men inte tas omhand ingår i denna kategori.
Denna kategori omfattar 31 % av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Myndigheten har inte stoppat utbetalningen av dagersättningen i tid trots uppgifter om stundande kommunplacering efter beviljande av uppehållstillstånd.
-
Myndigheten har inte stoppat utbetalningen av dagersättningen trots uppgifter om att den sökande bedömts avviken.
-
Myndigheten har inte stoppat utbetalningen av dagersättningen trots uppgifter om att den sökande rest ut ur landet eller att resa planerats.
-
Myndigheten har inte stoppat utbetalningen när tidsfristen för självmant återvändande löpt ut.
-
Myndigheten har inte ändrat dagersättningsbeloppet trots uppgifter om ändrad boendeform.
-
Myndigheten har inte ändrat dagersättningsbeloppet trots uppgifter om ändrad familjebild.
-
Myndigheten har inte ändrat dagersättningsbeloppet trots att den sökande deklarerat uppgifter om ändrad inkomst.
4.2.3 Förskottsfel
Fel som orsakats av att lagstiftningen föreskriver förskottsbetalning av dagersättning ingår i denna kategori (feltyp 7).
Utbetalning av dagersättning sker i förskott för en månad eller undantagsvis två veckor. Ändrade förhållanden kan inträffa efter att ersättning för perioden redan har betalats ut för. Utbetalningen är således korrekt när den betalas ut men felaktig efter att förhållandena ändrats. Detta är det vanligaste scenariot.
15
Denna kategori omfattar 29% av de felaktiga utbetalningarna.
Exempel på situationer som givit upphov till fel i denna kategori:
-
Myndigheten har på grund av förskottsbetalning betalat ut ett för högt dagersättningsbelopp i de fall myndigheten inte fått uppgifter om datum för kommunplacering från kommun eller Arbetsförmedlingen i tid.
-
Myndigheten har på grund av förskottsbetalning betalat ut ett för högt dagersättningsbelopp i de fall myndigheten inte fått uppgifter om datum för planerad eller konstaterad utresa från polis i tid.
-
Myndigheten har på grund av förskottsbetalning betalat ut ett felaktigt dagersättningsbelopp vid ändrad boendeform.
-
Myndigheten har på grund av förskottsbetalning betalat ut ett felaktigt dagersättningsbelopp vid ändrad familjebild.
-
Myndigheten har på grund av förskottsbetalning betalat ut ett felaktigt dagersättningsbelopp vid ändrade uppgifter om inkomst eller förmögenhet.
De vanligaste orsakerna är att den asylsökande byter boende och det nya boendet genererar ett annat dagersättningsbelopp, att inkomst anmäls till myndigheten efter att utbetalning skett eller att den sökande lämnar landet.
4.3 Misstänkt avsiktliga fel
Andelen fel som misstänks ha orsakats avsiktligt av den enskilde är 9 % av samtliga fel. Övriga fel orsakade av den enskilde är 3 %. Det innebär att knappt 0,5 % av de totala utbetalningarna kan klassas som misstänkta avsiktliga fel och drygt 0,1 % som övriga fel från den sökande. Detta gäller i förhållande till det som gått att upptäcka inom ramen för denna studie.
Tabell 4.4 Fel orsakade av den sökande fördelat på kön och totalt
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
Andel av samtliga fel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel av samtliga fel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel av samtliga fel
Andel fel av totalt utbetalt
Totalt misstänkt avsiktliga fel 20,61% 2,51% 0,13% 56,69% 6,90% 0,35% 77,30% 9,41% 0,47%
Felaktig uppgift 0,00% 0,00% 0,00% 39,92% 4,86% 0,24% 39,92% 4,86% 0,24% Ej anmält ändrade förhållanden 20,61% 2,51% 0,13% 16,77% 2,04% 0,10% 37,38% 4,55% 0,23%
Totalt övriga fel 9,80% 1,19% 0,06% 12,91% 1,57% 0,08% 22,70% 2,76% 0,14%
Felaktig uppgift 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% Ej anmält ändrade förhållanden 9,80% 1,19% 0,06% 12,91% 1,57% 0,08% 22,70% 2,76% 0,14%
Totalt
30,40% 3,70% 0,19% 69,60% 8,47% 0,42% 100,00% 12,17% 0,61%
16
4.4 Uppgifter som används felaktigt
Modellen för orsaksindelning ger sju kategorier av uppgifter som varit orsakande till att de felaktiga utbetalningarna uppstått. Utifrån hur regelverket för dagersättning för asylsökande är utformat är endast tre kategorier tillämpbara i denna studie (a, d och g), se nedan.
a. Inkomster och förmögenhet b. Arbete och arbetstid (t.ex. är/har varit anställd) c. Kostnader och utgifter (t.ex. företags arbetskostnader, sökandens hyres-
kostnader, betalar kollektivavtalsliknande försäkringar m.m.)
d. Boendeförhållanden (t.ex. bostadsadress, sammanboende, inneboende,
hemmavarande barn, huvudsaklig dygnsvila)
e. Förmågor (t.ex. arbetsförmåga, funktionsförmåga) f. Aktivitet (t.ex. deltar i eller har för avsikt att delta i studier, söker arbete, delar
i arbetsmarknadsåtgärd, vårdar barnet)
g. Övrigt
Tabell 4.5 Typ av uppgift
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel fel av totalt utbetalt
Boendeförhållanden, familjebild 29,04% 1,46% 30,57% 1,53% 59,61% 2,99% Inkomster, förmögenhet 10,86% 0,54% 13,04% 0,65% 23,89% 1,20% Övrigt 7,14% 0,36% 1,01% 0,05% 8,14% 0,41% Uppgift saknas 3,36% 0,17% 5,00% 0,25% 8,35% 0,42%
Totalsumma 50,39% 2,53% 49,61% 2,49% 100,00% 5,01%
Den huvudsakliga delen av uppgifter som varit orsakande till att de felaktiga utbetalningarna uppstått är för både män och kvinnor handlar om boendeförhållanden, familjebild. Exempelvis avser detta flytt till annat boende och belopp som utbetalas till barn. Uppgifter om inkomst och förmögenhet avser oftast att den enskilde inte i tid informerat om inkomster.
4.5 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
Modellen för orsaksindelning ger fyra kategorier av ursprung för uppgifterna som använts felaktigt, se nedan.
1. Från annan myndighet
2. Från egen myndighet
3. Från tredje part
4. Från den sökande
17
Tabell 4.6 Uppgift kommer närmast ifrån
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Andel fel av totalt utbetalt
Annan myndighet 4,02% 0,20% 3,86% 0,19% 7,89% 0,40% Egen myndighet 32,36% 1,62% 28,14% 1,41% 60,50% 3,03% Sökande 4,67% 0,23% 10,58% 0,53% 15,25% 0,76% Tredje part 6,09% 0,31% 2,14% 0,11% 8,23% 0,41% Uppgift saknas 3,26% 0,16% 4,88% 0,24% 8,13% 0,41%
Totalsumma
50,39% 2,53% 49,61% 2,49% 100,00% 5,01%
Den huvudsakliga delen av ursprung för de uppgifter som varit orsakande till att de felaktiga utbetalningarna uppstått är för både män och kvinnor Den egna myndigheten. Andelen av de fel som orsakas av uppgifter från den sökande är låg.
Uppgifter från myndigheten som leder till felaktig utbetalning är huvudsakligen omflyttningar inom boendena, verkställt beslut om utresa ur landet, placering i förvar och utflyttning till kommun efter uppehållstillstånd. Dessa omständigheter var inte kända vid utbetalningstillfället.
18
5. Diskussion och sammanfattande bedömning
Studien ska ses i ljuset av att den avser en period då antalet asylsökande ökade i mycket hög takt. Detta medförde en snabb rekrytering av ny personal utan tidigare erfarenhet av arbetsuppgifterna. Den höga arbetsbelastningen innebar att myndigheten tvingades prioritera de nödvändigaste uppgifterna för att asylsökande skulle få tak över huvudet och dagersättning för att klara sin försörjning.
Av de 1000 personerna i urvalet var ca 40% kvinnor och 60% män.
Då asylsökande inte är folkbokförda i Sverige har Migrationsverket inte samma möjligheter som andra myndigheter att kontrollera de uppgifter den sökande lämnar i sin ansökan. Det innebär att det finns en osäkerhet i om de uppgifter som lämnas vid ansökan är korrekta och en osäkerhet i omfattningen av fel som beror på att uppgifterna är felaktiga.
- 31% av alla felaktiga utbetalningar orsakas av att ändrade förhållanden ej är omhändertagna. - 59% av alla FUT härrör från uppgifter om boende/familj, medan 24% härrör från uppgifter om inkomst/förmögenhet.
Majoriteten av de upptäckta felaktiga utbetalningarna i granskningen orsakades av myndigheten, inte av den enskilde. Felen från myndigheten består i huvudsak av att myndigheten inte omhändertagit anmälda förhållanden. En annan stor felorsak uppstår då utbetalningarna redan gjorts när ändringarna kommer till myndighetens kännedom (de s.k. förskottsfelen). Bakgrunden till förskottsfelen är den lagstadgade skyldigheten att utbetala dagersättning i förskott för en månad. I särskilda fall kan utbetalningen göras för en kortare period, t ex inför utflytt i kommun vid uppehållstillstånd eller inför en nära förestående utresa efter lagakraftvunnet avslag på asylansökan. Detta minskar risken för felaktig utbetalning men kan inte eliminera den.
De felaktiga utbetalningarna (både för mycket och för lite) inklusive förskottsfel uppgår enligt granskningen till 5% av totalt utbetalad dagersättning. Exklusive förskottsfel uppgår de felaktiga utbetalningarna till ca 3,6%.
De felaktiga utbetalningarna skulle till viss del kunna minskas om myndigheten i större utsträckning använde tvåveckorsutbetalning, i stället för en månad, när det är möjligt. Förbättrad informationsöverföring från andra myndigheter, som Polisen och kommuner, kan också bidra till att minska de felaktiga utbetalningarna.
Introduktion och utbildning av ny personal och personal, som inte fått introduktion eller utbildning, kan minska antalet felregistreringar och höja den rättsliga kompetensen. Myndigheten behöver i större utsträckning säkerställa ett enhetligt arbetssätt enligt gällande styrdokument och standards.
Beslut registreras i IT-stödet Skapa och belopp som ska utbetalas registreras i IT-stödet Stamm. Detta innebär en risk för att utbetalningen inte blir det belopp som anges i beslutet. Detta kan enklast undvikas genom att ett och samma system används för registrering av både beslut och belopp som ska utbetalas. I avvaktan på denna IT-utveckling krävs extra manuella kontroller av beslut och registrerat belopp för att minimera dessa fel. Förbättrad informationsöverföring genom direktåtkomst från andra myndigheter, som Polisen, CSN och kommuner, kan också bidra till att minska de felaktiga utbetalningarna.
19
6. Bilagor
6.1 Bilaga 1 – Beräkningsredovisning
6.1.1 Beräkning utav konfidensintervall för totalen felaktiga utbetalningar
Urvalsstorleken är 1000 individer och populationsstorleken ges av de individer som omfattats av den satta urvalsramen på 117 657 individer. Populationen kan anses oändlig givet populationsstorleken i förhållande till urvalsstorleken vilket ger oss ekvation 6.1 för beräkning av konfidensintervall.
Ekvation 6.1
𝑥
̅
± 𝑡
𝑛−1;1−𝛼/2
𝑠
√
𝑛
Summan felaktiga utbetalningar divideras för varje observation med antalet år som perioden omfattar för att kunna uttala sig årsvis. Med vår urvalsstorlek och en konfidensnivå på 95 % samt ett medelvärde på ≈ 284,02 och en standardavvikelse på ≈ 927,46 erhålls ett konfidensintervall för medelvärdet av de felaktiga utbetalningarna per individ enligt ekvation 6.2.
Ekvation 6.2
284,02 ± 1,962
927,46 √1000
= 284,02 ± 57,54
För att sedan kunna uttala oss om den uppskattade summan av felaktiga utbetalningar för hela populationen så multipliceras konfidensintervallet över medelvärdet med populationsstorleken enligt ekvation 6.3.
Ekvation 6.3
𝑁284,02 ± 𝑁57,54 = 117657 ∗ 284,02 ± 117657 ∗ 57,54 ≈ 33 417 000 ± 6 770 000
20
6.2 Bilaga 2 – Tabeller
6.2.1 Felaktiga utbetalningar per samtliga nivåer av orsaksindelningen
Utbetalningarna redovisas dels i de fallen att för mycket eller för lite har utbetalats, samt totalt. Beräknat från totalkolumnen ges även andelen som varje rad utgör utav totalen samt andelen som utgörs mot den högst överordnade fördelningen, som i detta fall är typ av fel i orsaksindelningen.
Andel för mycket utbetalat
Andel för lite ut- betalat
Andel utav tabelltotal
Andel utav huvudkategori
*(1) Den enskilde - Felaktig uppgift - Misstänkt avsiktliga fel
100,00% 0,00% 4,86%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
100,00% 0,00% 0,12%
2,55%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,12%
2,55%
Inkomster, förmögenhet
100,00% 0,00% 4,73%
97,45%
Sökande
100,00% 0,00% 4,73%
97,45%
*(2) Den enskilde - Ej anmält ändrade förhållanden - Misstänkt avsiktliga fel
100,00% 0,00% 4,55%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
100,00% 0,00% 2,84%
62,33%
Annan myndighet
100,00% 0,00% 0,35%
7,71%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 1,36%
29,81%
Sökande
100,00% 0,00% 1,13%
24,80%
Inkomster, förmögenhet
100,00% 0,00% 1,71%
37,67%
Annan myndighet
100,00% 0,00% 0,12%
2,58%
Sökande
100,00% 0,00% 1,60%
35,09%
*(2) Den enskilde - Ej anmält ändrade förhållanden - Övriga fel
100,00% 0,00% 2,76%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
100,00% 0,00% 2,05%
74,36%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,96%
34,77%
Sökande
100,00% 0,00% 0,06%
2,07%
Tredje part
100,00% 0,00% 1,04%
37,52%
Inkomster, förmögenhet
100,00% 0,00% 0,68%
24,62%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,68%
24,62%
Övrigt
100,00% 0,00% 0,03%
1,02%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,03%
1,02%
*(3) Migrationsverket - Ej tillräckliga uppgifter
99,35% 0,65% 7,83%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
100,00% 0,00% 0,74%
9,47%
Annan myndighet
100,00% 0,00% 0,29%
3,66%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,25%
3,23%
Sökande
100,00% 0,00% 0,20%
2,51%
Tredje part
100,00% 0,00% 0,01%
0,07%
Inkomster, förmögenhet
97,00% 3,00% 1,71%
21,81%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 1,66%
21,16%
Sökande
0,00% 100,00% 0,05%
0,65%
21
Övrigt
100,00% 0,00% 5,38%
68,72%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 5,38%
68,72%
(4) Migrationsverket - Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
89,70% 10,30% 8,92%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
80,00% 20,00% 2,95%
33,07%
Annan myndighet
100,00% 0,00% 0,41%
4,62%
Egen myndighet
73,92% 26,08% 2,26%
25,37%
Sökande
100,00% 0,00% 0,27%
3,08%
Inkomster, förmögenhet
98,78% 1,22% 2,97%
33,27%
Egen myndighet
99,16% 0,84% 2,61%
29,29%
Sökande
96,03% 3,97% 0,35%
3,98%
Övrigt
80,67% 19,33% 0,34%
3,80%
Egen myndighet
53,54% 46,46% 0,14%
1,58%
Sökande
100,00% 0,00% 0,20%
2,22%
(tom)
91,48% 8,52% 2,66%
29,86%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,03%
0,32%
Tredje part
100,00% 0,00% 0,07%
0,80%
(tom)
91,15% 8,85% 2,56%
28,74%
(5) Migrationsverket - Utbetalning fel trots rätt beslut
68,57% 31,43% 10,97%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
39,51% 60,49% 3,26%
29,72%
Annan myndighet
72,86% 27,14% 0,11%
0,99%
Egen myndighet
32,14% 67,86% 2,86%
26,10%
Sökande
100,00% 0,00% 0,29%
2,64%
Inkomster, förmögenhet
39,91% 60,09% 1,79%
16,32%
Egen myndighet
39,91% 60,09% 1,79%
16,32%
Övrigt
91,22% 8,78% 1,63%
14,87%
Egen myndighet
91,22% 8,78% 1,63%
14,87%
(tom)
94,02% 5,98% 4,29%
39,09%
(tom)
94,02% 5,98% 4,29%
39,09%
*(6) Migrationsverket - Ändrade förhållanden ej omhändertagna
84,12% 15,88% 31,36%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
80,67% 19,33% 21,68%
69,14%
Annan myndighet
100,00% 0,00% 3,78%
12,04%
Egen myndighet
72,90% 27,10% 15,19%
48,43%
Sökande
100,00% 0,00% 1,25%
3,99%
Tredje part
94,57% 5,43% 1,40%
4,48%
(tom)
100,00% 0,00% 0,06%
0,21%
Inkomster, förmögenhet
91,60% 8,40% 9,39%
29,93%
Egen myndighet
91,05% 8,95% 8,80%
28,08%
Sökande
100,00% 0,00% 0,55%
1,76%
Tredje part
100,00% 0,00% 0,03%
0,09%
(tom)
100,00% 0,00% 0,29%
0,93%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,13%
0,40%
(tom)
100,00% 0,00% 0,16%
0,52%
(7) Förskottsfel
99,54% 0,46% 28,69%
100,00%
Boendeförhållanden, familjebild
99,49% 0,51% 25,96%
90,48%
Annan myndighet
100,00% 0,00% 2,84%
9,88%
Egen myndighet
98,98% 1,02% 12,94%
45,10%
Sökande
100,00% 0,00% 4,56%
15,90%
Tredje part
100,00% 0,00% 5,62%
19,60%
Inkomster, förmögenhet
100,00% 0,00% 0,91%
3,19%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,91%
3,19%
22
Övrigt
100,00% 0,00% 0,76%
2,65%
Egen myndighet
100,00% 0,00% 0,76%
2,65%
(tom)
100,00% 0,00% 1,06%
3,68%
(tom)
100,00% 0,00% 1,06%
3,68%
(tom)
100,00% 0,00% 0,06%
100,00%
(tom)
100,00% 0,00% 0,06%
100,00%
Tredje part
100,00% 0,00% 0,06%
100,00%
Totalsumma
90,47% 9,53% 100,00%
6.2.2 Typ av fel från systemet för utbetalning av dagersättning till asylsökande, exklusive förskottsfel
Kvinnor
Män
Totalt
Andel
Antal fel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Antal fel
Andel fel av totalt utbetalt Andel
Antal fel
Andel fel av totalt utbetalt
Fel orsakade av sökande 5,19% 17 0,19% 11,88% 34 0,42% 17,07% 51 0,61%
Felaktiga uppgifter vid ansökan 0,00% 0 0,00% 6,81% 5 0,24% 6,81% 5 0,24% Ej anmält ändrade förhållanden 5,19% 17 0,19% 5,07% 29 0,18% 10,25% 46 0,37%
Fel orsakade av myndigheten
46,33% 191 1,66% 36,53% 262 1,31% 82,85% 453 2,96%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 9,22% 7 0,33% 1,77% 12 0,06% 10,99% 19 0,39% Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 8,36% 34 0,30% 4,14% 33 0,15% 12,51% 67 0,45% Utbetalning fel, trots rätt beslut 6,77% 38 0,24% 8,61% 55 0,31% 15,38% 93 0,55% Ändrade förhållanden ej omhändertagna 21,97% 112 0,79% 22,01% 162 0,79% 43,98% 274 1,57%
Övriga fel
0,00% 0 0,00% 0,08% 1 0,00% 0,08% 1 0,00%
Uppgift saknas
0,00% 0 0,00% 0,08% 1 0,00% 0,08% 1 0,00%
Totalsumma
51,52% 208 1,84% 48,48% 297 1,73% 100,00% 505 3,57%
Bilaga 4
Felaktiga utbetalningar av stöd till nystartsjobb och lönebidrag
Arbetsförmedlingen
PM Omfattningsstudie
Felaktiga utbetalningar av stöd till nystartsjobb och lönebidrag
OBS!
2
© Arbetsförmedlingen
Författare: Enheten Uppföljning och kontroll och Analysavdelningen Datum: 2019-04-09 Diarienummer:
Af-2019/0016 3556
PM Omfattningsstudie
Sammanfattning
3
Innehåll
Sammanfattning .......................................................................................................... 4 1 Inledning ...................................................................................................... 6
1.1 Uppdraget .....................................................................................................6 1.2 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemen ...........................................6 1.3 Huvudsakliga risker ..................................................................................... 8 1.4 Ersättningssystemens omfattning ................................................................9
2 Upplägg, metod och avgränsningar ......................................................... 9 2.1
Upplägg och metod .......................................................................................9
2.2 Omfattningsstudien och design .................................................................. 13 2.3 Studiens styrkor och begränsningar ........................................................... 15 2.4 Tillämpning av definitionen ....................................................................... 16 2.5 Tillämpning av orsaksindelningen ............................................................. 18 2.6 Specifika och övergripande systemrisker .................................................. 20
3 Felaktiga beslut - Lönebidrag .................................................................. 22 3.1
Totalsiffran och dess osäkerhet .................................................................. 23
3.2 Typ av fel .....................................................................................................29 3.3 Misstänkt avsiktliga fel ............................................................................... 33 3.4 Uppgifter som används felaktigt, och saknade uppgifter ...........................34 3.5 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt .........................................36
4 Felaktiga beslut – Nystartsjobb .............................................................. 38 4.1
Typ av fel ..................................................................................................... 45
4.2 Misstänkt avsiktliga fel .............................................................................. 49 4.3 Uppgifter som används felaktigt, och saknade uppgifter .......................... 50 4.4 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt ......................................... 53
5 Bedömd risk för felaktiga utbetalningar ................................................ 55 5.1
Metod och osäkerhet kring riskbedömningen ............................................ 56
5.2 Riskbedömning av lönebidrag .................................................................... 56 5.3 Riskbedömning av nystartsjobb .................................................................63
6 Diskussion och bedömning ..................................................................... 69
PM Omfattningsstudie
Sammanfattning
4
Sammanfattning
På uppdrag av Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har Arbetsförmedlingen genomfört en studie i syfte att estimera omfattningen av felaktiga utbetalningar inom anställningsstöden nystartsjobb och lönebidrag. I studien används delegationens definition ”En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal”, men även en kompletterande definition för att analysera utbetalningar utifrån faktiska förhållanden.
Utbetalning av anställningsstöden lönebidrag och nystartsjobb utgjorde tillsammans mer än 16 miljarder kronor under 2018. I studien uppskattas beloppet för felaktiga utbetalningar utifrån detta. Studien har genomförts med två olika perspektiv.
I det riskbedömda perspektivet studeras de faktiska förhållandena som visar att stödet i de allra flesta fall når rätt mottagare. Efter att ha graderat risken för att felaktiga beslut faktiskt resulterar i en felaktig utbetalning, resulterar studien i en bedömning att 4,1 procent av lönebidragen och 7,2 procent av ersättningen för nystartsjobb har betalats ut felaktigt under 2018. Resultatet grundas på det strikta perspektivets resultat samt manuella kontroller, expertbedömningar och utökad registerkontroll.
I det strikta perspektivet bygger det redovisade resultatet på felaktiga beslut med varierande grad av risk för felaktiga utbetalningar. Studien visar att för båda stödtyperna är ca 24 procent av besluten felaktigt hanterade. Dock är inte det att likställa med att ersättning har betalats ut felaktigt då felen ofta beror på brister i handläggning eller dokumentation, men medför en ökad risk. Resultatet grundas på två delstudier; en aktgranskning som utgår från författningsstyrda uppgifter och en dataanalys som kontrollerar om det finns information i tillgängliga registerdata som påvisar felaktig utbetalning.
Majoriteten av de fel som redovisas i studien härstammar från aktgranskningen som främst identifierar brister i handläggningen, vilket i sig innebär en ökad risk för felaktiga utbetalningar. Dataanalysen identifierar kompletterande, faktiska förhållanden. Det är då en betydligt högre risk för att utbetalningar är felaktiga, men det är en betydligt mindre andel ärenden som är felaktiga i den delstudien. Studien har svårare att upptäcka fel som kan härledas till uppsåt och bedrägligt beteende. Ett mörkertal av dessa fel kvarstår.
Studien underskattar fel som inte orsakas i handläggningsprocessen samtidigt som vi inte ser några indikatorer som tyder på att avsiktliga fel skulle vara lika vanliga som fel orsakade av myndigheten. Underlaget som ligger till grund för resultatet beror till stor del på brister i handläggningen. För att synliggöra studiens syn på det redovisade resultatet använder vi Figur 1 nedan.
PM Omfattningsstudie
Sammanfattning
5
Figur 1. Illustration av redovisade resultat
Den gula cirkeln visar resultatet för felaktigt hanterade beslut som riskerar att leda till felaktiga utbetalningar. Den röda cirkeln visar en möjlig mängd av den ersättning som betalas ut med för högt belopp, till fel mottagare eller för fel ändamål. Studien kommer både att överskatta (handläggarbrister som leder till fel beslut, men där ersättningen i slutändan är korrekt), och underskatta volymen (ej upptäckta fel).
Ett försök att krympa den gula cirkeln och isolera den överlappande delen i figuren görs genom den bedömning av risk för felaktiga utbetalningar som redovisas i kapitel 5, och ska ses som ett komplement till den fullständiga redovisningen.
PM Omfattningsstudie
Inledning
6
1 Inledning
1.1 Uppdraget
Den 30 juni 2016 beslutade Regeringen att inrätta Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) med uppdrag att motverka felaktiga utbetalningar och överutnyttjande från välfärdssystemen. Delegationen ska bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och arbeta för att välfärdsförmåner endast går till de avsedda mottagarna. Den ska också lämna förslag på mål- och resultatindikatorer för en samlad uppföljning av myndigheternas arbete. I delegationens uppdrag ingår även att öka kunskapen om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, inklusive konsekvenser och att bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
Som ett led i arbetet med att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar genomfördes under hösten 2017 riskanalyser av ett 30-tal olika ersättningssystem som står för en betydande del av utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen bedömde att ett 10-tal innehöll väsentlig risk för fel och dessa valdes ut för djupare analys med syfte att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar. För Arbetsförmedlingens del ska anställningsstöden för nystartsjobb och lönebidrag studeras.
Denna promemoria är myndighetens samlade avrapportering av uppdraget där syftet är att presentera en skattning av de båda anställningsstödens felaktigt utbetalda belopp med tillhörande osäkerhetsintervall.
1.2 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemen
Lönebidrag
Anställningsstödet lönebidrag får lämnas till arbetsgivare som anställer personer med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och som har behov av stöd för att stärka sina möjligheter att få eller behålla ett arbete.1 Lönebidraget ska kompensera arbetsgivaren för nedsättningen av den anställdas arbetsförmåga. Bidragets storlek fastställs i förhandling med arbetsgivaren utifrån en bedömning av den nedsatta arbetsförmågan. Lönebidraget kan uppgå till maximalt 100 procent av den totala lönekostnaden upp till takbeloppet 18 300 kronor per månad för heltid. Vid deltid minskas stödet proportionerligt i förhållande till anställningens omfattning.
Nystartsjobb
Syftet med stödet är att stimulera arbetsgivare att anställa personer som har varit utan arbete en längre tid. Nystartsjobb är inget arbetsmarknadspolitiskt program utan ett ekonomiskt stöd till arbetsgivare som anställer en arbetslös person som
1 Förordning om [2017:462] om särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, §§ 24-36.
PM Omfattningsstudie
Inledning
7
berättigar till stödet.2 Beslutet föregås inte av någon arbetsmarknadspolitisk bedömning, utan arbetsgivare som anställer arbetssökande tillhörande målgruppen har rätt att få anställningsstödet.
Den arbetssökande kan kvalificera sig för nystartsjobb utifrån något av följande författningsreglerade villkor.3
- Hen har inom en fastställd ramtid varit arbetslös minst sex eller
tolv månader, beroende av ålder. - Hen har uppehållstillstånd eller är anvisad till etableringsinsatser. - Hen är villkorligt frigiven efter fängelsestraff.
- Hen deltar i Jobb- och utvecklingsgarantin (JOB).
Stödnivån motsvarar i grunden de arbetsgivaravgifter och den allmänna löneavgift som arbetsgivaren ska betala enligt socialavgiftslagen (2000:980) och lagen (1994:1920) om allmän löneavgift, normalt 31,42 procent av lönen. Stödnivån ökar stegvis upp till 2,5 x 31,42 procent, beroende av hur länge den anställda varit frånvarande från arbetslivet. Den del av arbetsgivarens ersättningar till den anställda som överstiger takbeloppet, 20 000 kronor per månad för heltid, berättigar inte till anställningsstöd. Vid deltid minskas stödet proportionerligt i förhållande till anställningens omfattning.
Kraven på arbetsgivare
För att en arbetsgivare ska ha rätt till anställningsstöd, krävs enligt författning4 att arbetsgivaren vid beslutstillfället;
• är registrerad som arbetsgivare hos Skatteverket,
• inte har näringsförbud,
• inte har skatteskulder som lämnats till Kronofogden för indrivning,
• inte har betalningsanmärkning som Arbetsförmedlingen bedömer som betydande, samt
• gör löneutbetalningar elektroniskt5.
Det är också författningsreglerat att den arbetssökande ska erbjudas lön och andra förmåner som följer av, eller i väsentliga delar överensstämmer med, gällande
2 Stöd lämnas för arbetssökande som uppfyller något av villkoren enligt §§ 3-8 Fo (2014:43) om stöd för nystartsjobb. 3 §§ 3-8 Fo (2014:43) om stöd för nystartsjobb. 4 Registrerad som arbetsgivare, ej näringsförbud, ej skatteskulder, ej betydande betalningsanmärkningar
(§ 20 Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb, §§ 43-44 Fo [2017:462] om särskilda insatser … och § 9a Fo [2000:628] om den arbetsmarknadspolitiska. verksamheten).
Lön och andra anställningsförmåner följer av kollektivavtal eller är i väsentliga delar likvärda
(§ 21 p. 1, Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb och § 18 p. 1, Fo [2017:462] om särskilda insatser …)
Löneutbetalningar görs elektroniskt under hela den tid som stöd betalas ut
(§ 21 p. 2, Fo [2018:43] om stöd för nystartsjobb och § 21 p. 3, Fo [2017:462] om särskilda insatser …)
Arbetsmiljön uppfyller de krav som ställs enligt arbetsmiljölagen(§ 18 p. 2, Fo [2017:462] om särskilda insatser … Arbetsgivaren är skyldig att omgående anmäla ändrade förhållanden som kan påverka stödet (§ 32, Fo [2018:43] om stöd
för nystartsjobb och (§ 49 Fo [2017:462] om särskilda insatser …)
5 Kravet gäller beslut fattade från 1 maj 2018 och framåt.
PM Omfattningsstudie
Inledning
8
kollektivavtal inom branschen. Förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare får inte innebära att arbetstagaren har ett väsentligt inflytande i företagets verksamhet. Arbetsgivaren är skyldig att omgående anmäla sådana förändringar till Arbetsförmedlingen som kan påverka det ursprungliga beslutet.
Stöd för nystartsjobb krediteras arbetsgivarens skattekonto i efterhand. Lönebidrag betalas ut till arbetsgivarens bankkonto, också det i efterhand.
1.3 Huvudsakliga risker
Lönebidrag
Handläggning, underlag och uppgifter har varierande grad av fel. Vid genomförda stickprov inom lönebidrag har vi sett att det finns brister i nästan alla handläggningsmoment. Högst risk för fel har de moment som rör:
- De ekonomiska krav som arbetsgivaren ska uppfylla (se ovan), - föreningsprotokoll, - kollektivavtal, försäkringsavtal och anställningsavtal, samt - om arbetstagaren har väsentligt inflytande i verksamheten.
Dessa moment ställer krav på ekonomisk kompetens och kräver ett grundligt utredningsarbete. Handläggarna behöver förstå, tolka och bedöma ekonomisk information och information rörande försäkringar och avtal.
När det gäller risker knutna till uppgifter i de centrala underlagen gäller det främst föreningsprotokoll, kollektivavtal, försäkringsavtal och anställningsavtal. Risker knutna till i handläggarnas bedömning av underlagen gäller de ekonomiska krav som arbetsgivaren ska uppfylla, föreningsprotokoll, kollektiv- och försäkringsavtal, väsentligt inflytande i verksamheten och anställningsavtal.
Beslut om lönebidrag fattas med dualitet. Det innebär att den ansvarige handläggaren föredrar ärendet inför ansvarig chef, som därefter fattar beslutet. Föredragande och beslutsfattare får aldrig vara samma person, och det ska även dokumenteras vilka som föredragit respektive fattat beslut i ett ärende. Syftet med dualitet är att minska risken för felaktigheter i ärendet.
Nystartsjobb
Väsentlig risk för felaktiga utbetalningar uppstår på grund av:
- Bedömningsrisker. Det gäller bland annat i fråga om försäkringsskydd och
lönenivå när arbetstagaren inte omfattas av kollektivavtal, vid förekomsten av
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
9
betalningsanmärkningar hos arbetsgivaren och vid väsentligt inflytande i företaget. - Beräkning av den arbetssökandes kvalifikationstid är komplex och innebär
risk för att handläggare beräknar både stödtid och ersättningsnivå6 felaktigt. - Avsaknad av vissa kontroller under beslutsperioden. Gäller bland annat
ändrade förhållanden som kan innebära att rätten till stöd upphör och kontroll av om redovisade lönekostnader är korrekta. - Svårighet att vid kontroller avgöra om det är korrekt information som
framgår i centrala underlag, till exempel lönespecifikationer, utbetalnings- och bokföringsunderlag etc. - Svårt att upptäcka brottslighet om arbetsgivare och arbetstagare
tillsammans konspirerar mot välfärdssystemen, t.ex. genom skenanställningar.
1.4 Ersättningssystemens omfattning
Studien ska uppskatta de felaktiga utbetalningarna som ett belopp på årsbasis. För att göra det utgår studien från de totala utbetalningarna för respektive ersättningssystem. De belopp som anges i studien är hämtat från Arbetsförmedlingens Prognos för utbetalningar 2018-2021
7
. Den gavs ut 2018-11-23, och kan därför antas ange den totala kostnaden för respektive ersättningssystem med hög precision.
Den totala kostnaden för lönebidrag förväntas uppgå till 13 072 miljoner kronor för 2018, där anställningsstöd uppgår till 11 633 miljoner kronor och övriga kostnader till 1 439 miljoner kronor. Eftersom det är anställningsstöd som granskats i denna studie så kommer beräkningarna att utgå från beloppet 11 633 miljoner kronor. Den totala kostnaden för nystartsjobb förväntas uppgå till 5 004 miljoner kronor för 2018.8
2 Upplägg, metod och avgränsningar
2.1 Upplägg och metod
Anställningsstöd betalas ut när Arbetsförmedlingen har fattat beslut och arbetsgivaren därefter rekvirerar ersättning (i fråga om lönebidrag) eller redovisar arbetsgivaravgifter till Skatteverket (i fråga om nystartsjobb), vilket sker månadsvis och i efterhand. Den beslutade stödperioden kan omfatta allt från några veckor till flera år.
6§§ 11-19 Fo (2018:43) om stöd för nystartsjobb 7 https://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Statistik-och-publikationer/Rapporter/Ekonomiska-prognoseroch-utfall/Rapporter/2018-11-26-Prognos-for-utbetalningar-2018-2021-Stor-osakerhet-i-ny-prognos.html 8 Efter att studiens resultat har beräknats, har det slutgiltiga utfallet för respektive ersättningssystem 2018 redovisats. Enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning 2018 var utbetalningarna 11 599 mnkr för lönebidrag och 4 989 mnkr för Nystartsjobb. Studiens resultat påverkas inte nämnvärt av att vi använt prognosbeloppet.
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
10
Syftet med denna studie är att uppskatta storleken på felaktiga utbetalningar under ett utgiftsår. Vi har valt ett angreppssätt som utgår från det årliga utbetalade beloppet inom respektive anställningsstöd och vi gör det i två steg:
1. Andelen felaktiga beslut med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar beräknas på en utvald grupp av beslut från den totala årspopulationen.
2. Därefter multipliceras andelen felaktiga beslut (från 1) med det totalt utbetalda beloppet inom respektive stöd, för att på så vis erhålla ett årsresultat med felaktiga beslut som har en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar.
Utifrån antagandet att de utvalda besluten i punkt 1 ovan, inklusive deras felaktigheter, är representativa för alla utbetalningar under ett år så är det en tydlig och enkel metod, där vi kan förenkla vissa antaganden och tydligt härleda de identifierade felen till en estimerad summa. Vi har även undersökt förutsättningarna att härleda totalsumman utifrån uppräkning av enskilda utbetalningar, men landat i att det skulle kräva fler komplexa antaganden. Det medför att tillvägagångssättet blir mer svåröverskådligt och innebär eventuellt även en större osäkerhet i resultaten.
De beslut som vi analyserat i studien är de som a) har ett startdatum under perioden 2018-05-01 och 2018-09-21, b) innehåller minst en utbetalning och c) är pågående 2018-11-30 (utan något avbrott mellan beslutstillfället och det datum).9 Besluten inom perioden benämns som studiens rampopulation och omfattar:
• 14 119 beslut om lönebidrag
• 7 137 beslut om nystartsjobb
Rampopulationen ligger till grund för alla delstudiernas urval, se respektive avsnitt.
Rampopulation och uppräkning till årsbelopp
I förra avsnittet beskrev vi att estimatet av de totala felaktigheterna kommer att bygga på studien av utbetalningarna i rampopulationen. I detta avsnitt kommer vi att undersöka om rampopulationen är representativ för den totala årspopulationen. Det krävs för att tillvägagångssättet ska vara rimligt. Vi har definierat årspopulationen som alla beslut som har fått en utbetalning under år 2018. Det inkluderar alltså utbetalningar på beslut som är fattade både innan och under 2018.
Vilka beslut studien omfattar kan beskrivas utifrån Figur 2 nedan.
9 Anledningen till det valda startdatumet är en regelförändring som trädde i kraft 1 maj 2018. Därefter ska alla löneutbetalningar arbetsgivare får anställningsstöd för, betalas ut elektroniskt. Den delstudie där regeln påverkar resultatet är Kontrollutredningen. Av praktiska skäl var det nödvändigt att ändå använda samma datumintervall för urvalet. Det bortre datumet (2018-09-21) styrdes av datauttagets tidpunkt.
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
11
Figur 2. Beskrivning av urvalspopulation
Utbetalningar 2018 omfattar följande typer av beslut, varav vissa ingår i rampopulationen och vissa inte.
Beslut med utbetalning 2018 som inte ingår i rampopulationen :
a) Beslut fattade innan 2018, men som pågår över årsskiftet (gula).
b) Beslut som har påbörjats under år 2018, men utanför tidsintervallet
2018-05-01–2018-09-21, eller förlängningsbeslut fattade utanför tidsintervallet 2018-05-01–2018-09-21 (ljusblå).
c) Förlängningsbeslut fattade inom tidsintervallet 2018-05-01–2018-09-21, där
ingen utbetalning skett och där det första beslutet är fattat utanför tidsintervallet 2018-05-01–2018-09-21 (röda).
Beslut som ingår i rampopulationen:
d) Nya beslut och förlängningsbeslut fattade inom tidsintervallet 2018-05-01–
2018-09-21 (mörkgröna).
e) Förlängningsbeslut fattade inom tidsintervallet 2018-05-01–2018-09-21, där
ingen utbetalning har skett, men där även det första beslutet är fattat inom det tidsintervall (ljusgröna).
I vår studie består rampopulationen av beslut inom punkterna d) och e). De uppfyller de uppsatta kriterierna och startar inom vald period.
Tabell 1 visar hur stor andel av utbetalade beslut under 2018 som ingår i vår rampopulation.
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
12
Tabell 1: Andel beslut med utbetalning som ingår i rampopulationen
Stödtyp Antal beslut i rampopulation
Totalt antal beslut
med utbetalning
(2018)
Andel (%) i rampopulation
Lönebidrag
14 119
141 735
9,96
Nystartsjobb
7 137
96 837
7,37
För att kunna dra slutsatser på årsbasis utifrån rampopulationen krävs att uttaget är representativt för den totala årspopulationen. För att undersöka det har vi jämfört de två populationerna. Vi har analyserat fördelningen av beslutslängd, andel förlängningsbeslut, utbetalade belopp, utfall för dataregler som kan köras på historiska data och fördelningen av bolagsgrupper (vilka används för stratifiering inför aktgranskning). Samstämmigheten mellan de två populationerna är stor, men i några avseenden noterar vi avvikelser mellan studiens rampopulation och årspopulationen:
• Andelen förlängningsbeslut inom lönebidrag är väsentligt mindre i rampopulationen än i årspopulationen. Det beror på en förändrad systemkod som infördes under september 2017 som innebär att inga förlängningsbeslut kunde registreras, utan det blev ett ”nytt” ärende. Det ska dock inte ha någon praktisk betydelse för hur beslutet fattas, enligt instruktionerna i handläggarstödet. Som en extra kontroll skapade vi en egen regel för att identifiera förlängningsbeslut trots systemkodsförändringen och noterade då samstämmighet i de två populationerna.
• Andelen korta beslut (< 3 månader) är väsentligt mindre i rampopulationen, än i årspopulationen. Det beror på att våra uttagskriterier gjorde att det var svårt för korta beslut att komma med. Det skulle kunna vara ett problem om risken för fel är större bland kortare beslut. För att kontrollera om någon beslutslängd är mer felbenägen genomfördes en datakörning där alla beslut med utbetalning 2018 kontrollerades. Där sammanfördes beslutets längd inom kategorier, och de fel som upptäcktes enligt tidigare analys av fem (5) dataanalysregler. Resultatet för kontrollen visar att det inte tycks finnas något samband mellan förekomst av fel och beslutets längd. Därmed bedömer vi att det inte är något problem.
Då inga skillnader som påverkar resultatet noteras, är vår sammantagna bedömning att den analyserade rampopulationen i väsentliga delar är representativ för de beslut som ligger till grund för utbetalningar under 2018. Det innebär att vi kan använda vår rampopulation för att skatta den totala andelen fel.
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
13
Studien avser att estimera andelen fel i rampopulationen, istället för att räkna på beloppsnivå. Därmed kan vi applicera det framräknade andelsresultatet på årspopulationen utan att ta särskild hänsyn till när belopp betalades ut. Besluten som granskas i studien har i många fall utbetalningar även under 2019, och det kan framstå som felaktigt att betrakta hela dessa beslut som felaktiga för 2018. Vi anser dock att det kompenseras av beslut som är fattade före 2018, men på m0tsvarande sätt har utbetalningar under 2018.
2.2 Omfattningsstudien och design
En felaktig utbetalning inom de granskade ersättningstyperna kan uppstå av flera olika orsaker och i olika skeden. Studien omfattar beslut där det har skett en utbetalning. Studien tittar inte på beslut som avslagits på felaktiga grunder, där ersättning borde ha betalats ut.
Vi vill analysera så många perspektiv och felorsaker som är praktiskt möjligt i omfattningsstudien. Det vi tittat på är:
- Har det funnits underlag och tillräcklig information i ärendet för att fatta ett
korrekt beslut? - Har rätt beslut fattats baserat på de underlag som finns? - Finns omständigheter, t.ex. släktskap eller företagsengagemang, som inte
upptäckts då beslutet fattades, vilket gör beslutet felaktigt? - Har arbetsgivaren betalat in arbetsgivaravgifter under beslutsperioden? - Kan arbetsgivaren styrka att löneutbetalning sker korrekt? - Befinner sig den arbetssökande på arbetet?
För att täcka in olika felorsaker har vi genomfört fyra delstudier. Vi utgår från en studiepopulation och analyserar den utifrån flera perspektiv:
1. Dataanalys av hela rampopulationen för att för att kontrollera om det finns information i tillgängligt registerdata som indikerar att beslut och utbetalning är felaktiga. Det kan gälla både felaktigheter vid beslutstillfället och fel som uppkommer under beslutsperioden.
2. Aktgranskning av 500 beslut om lönebidrag och 500 beslut om nystartsjobb. Syftet är att säkerställa att den information som krävs för att fatta ett beslut har samlats in, hanterats och tolkats på rätt sätt. Beslutsunderlag och information som finns tillgängliga i Arbetsförmedlingens systemstöd har granskats. Besluten utgör ett stratifierat urval från rampopulationen.
Skattad andel FUT
Rampopulation
× Utbetalt belopp
Totalt
= Skattad FUT
Totalt
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
14
Stratifieringen är gjord utifrån två grupper baserade på arbetsgivarens organisationsform och storlek. I Grupp 1 återfinns offentliga myndigheter och stora aktiebolag, i Grupp 2 mindre aktiebolag och övriga bolagsformer.
Grupp 2 har en högre dragningsvikt och utgör ca 60 procent av urvalet.
Bakgrunden till stratifieringen är att vi vill öka antalet bolag från Grupp 2 då de förutsätts vara mer benägna att begå felaktigheter för personlig vinning, och att det är en diversifierad grupp.
3. Telefonintervju som omfattar 250 beslut om nystartsjobb. Syftet är att försöka ta reda på om arbetstagaren är på arbetet. De beslut som omfattas utgör ett stratifierat urval utifrån bedömningen som gjorts i aktgranskningen, där de beslut som klassats som högre risk också fått en högre dragningsvikt.
4. Kontrollutredning som omfattar 50 beslut om lönebidrag och 50 beslut om nystartsjobb. Underlag som styrker att all löneutbetalning har skett elektroniskt har begärts in från arbetsgivaren. De beslut som omfattas utgör ett stratifierat urval baserat på den bedömning som gjorts i aktgranskningen. De beslut där aktgranskaren bedömt att det finns en större risk för felaktigheter har också fått en högre dragningsvikt.
Figur 3 redovisar en skiss över omfattningsstudiens olika delar och hur de förhåller sig till varandra.
Figur 3. Omfattningsstudiens olika delar.
Omfattningsstudiens slutliga resultat baseras på aktgranskningen och dataanalysen. Resultaten från kontrollutredningen, och i viss mån även telefonintervjun, används för att komplettera, problematisera och bidra till tolkning av det framräknade
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
15
resultatet. Motivet till att vi valt att lyfta ur dem ur redovisningen och slutresultatet beror på den stora osäkerhet och övertäckning av fel som de delstudierna har.
I sammanställningen kvantifierar vi de totala felaktiga utbetalningarna som skett under ett år och redovisar resultaten i enlighet med den orsaksindelning som delegationen har utarbetat.
2.3 Studiens styrkor och begränsningar
Utmaningen i vår studie är att estimera de felaktiga utbetalningarna utifrån alla typer av felkällor. Studien har dock designats för att vara så helomfattande som möjligt.
Att genomföra en djupare studie för att fånga de verkliga förhållandena är mycket resurskrävande och kräver en djuplodande granskning av ett ärende, vid sidan av noggrann genomgång av alla handlingar i ärendet. Det har dock inte varit möjligt i denna studie. Den typen av insats har bättre förutsättningar att upptäcka oegentligheter där det finns uppsåt bakom den felaktiga utbetalningen. Exempelvis är det mycket svårt att komma åt felaktiga utbetalningar när arbetsgivare och arbetstagare är i maskopi med varandra. Omfattningsstudien underskattar denna typ av mer svårgranskade fel.
Medvetna om utmaningarna att konstruera en undersökning som tar hänsyn till så många faktorer som möjligt har vi valt att lägga till delstudier utöver de två insatser (dataanalys och aktgranskning) som omfattningsstudiens estimat beräknas från. Syfte med dessa är att ge stöd och djupare insikter om verkliga förhållanden i vår tolkning av resultatet.
Från dataanalysen undersöks ett antal faktiska förhållanden för hela rampopulationen. Det gör att den statistiska osäkerheten i denna delstudie är mindre än i de övriga delstudierna som dragits från ett slumpmässigt urval av ärenden. De regler som vi använt har till syfte att undersöka tydliga förhållanden för att avgöra om vissa fel förekommer eller inte. Studien har exkluderat analyser som indikerar felaktigheter då vi inte kunnat hantera osäkerheten i antaganden som omgärdar dessa. Vidare har tillgången till data från andra myndigheter varit begränsad, vilket har försvårat möjligheten att hitta fel som inte synliggörs med enbart information från Arbetsförmedlingens register.
Fokus i denna studie ligger främst på felaktigheter som härrör från handläggningsprocessen, från aktgranskningen, och avvikelser i insamlade registerdata. Som tidigare diskuterats kommer potentiella fel från felaktiga verkliga förhållanden underskattas. I och med att resultatet visat på betydande avsteg från hur beslutsunderlag ska hanteras, har vi kompletterat undersökningen genom att titta närmare på verkliga förhållanden. Exempelvis i de fall när kollektivavtal saknas i akten så har vi undersökt det verkliga förhållandet genom kontakt med fackförbund. Detta beskrivs mer utförligt i resultatdelarna.
I dataanalysen har det studerade ”fönstret” varierat mellan besluten, beroende på vid vilken tidpunkt de påbörjats. Det innebär att beslut som startade i början av vår
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
16
undersökningsperiod (1 maj 2018 – 21 september 2018) i vissa avseenden har potentiellt större risk att ”fastna” i våra kontroller eftersom dessa arbetsgivare t.ex. har gjort fler inbetalningar av arbetsgivaravgifter jämfört med beslut som påbörjas senare i vår undersöknings-period. Det är dock endast ett fåtal regler (huvudsakligen regel 7.1.4 samt regel 7.1.5) som påverkas av detta. Vår bedömning är därför att det inte har någon avgörande betydelse för resultaten.
Sammanfattningsvis kan sägas att en del av det utbetalda beloppet sannolikt ändå skulle utbetalats, men fördröjt i tid utifrån de extra resurser som god förvaltning kan antas förbruka. Det är då att betrakta som ersättning som i slutändan går till avsett ändamål, trots att t.ex. handläggning inte följt gällande regelverk. Vi tror att andelen felaktiga utbetalningar, utifrån det vår studie fångar, som hamnar på ”villovägar” är mindre än motsatsen. Det är dock viktigt att lyfta fram svårigheten att göra heltäckande kontroller och att andelen utbetalningar i orätta händer med alla sannolikhet är större än vad denna studie kan mäta.
2.4 Tillämpning av definitionen
För omfattningsstudierna har delegationen slagit fast en definition och en orsaksindelning. Alla omfattningsstudier ska i möjligaste mån tillämpa dessa. Eftersom varje ersättningssystem har sina unika egenskaper är det viktigt att redovisa hur definitionen och orsaksindelningen har använts.
Delegationens definition av en felaktig utbetalning lyder:
I en promemoria från delegationen10 beskrivs innebörden av begreppet ”felaktig utbetalning”. I den utvecklas synen på definitionen och hur den ska tolkas, men tillämpningen behöver kommenteras i respektive omfattningsstudien. I vår studie har vi lagt till klargöranden för att förtydliga Arbetsförmedlingens syn på vad som är en felaktig utbetalning.
Två definitioner av felaktig utbetalning
I arbetet har vi kommit fram till att en utbetalning är att betrakta som felaktig om underlag som krävs enligt författning saknas vid tidpunkten för beslut, även om utbetalningen i ett senare skede kan visa sig vara korrekt. Det kan t.ex. handla om att ett nödvändigt underlag inte finns registrerat i ärendet. Vi har dock kompletterat denna definition med ett förtydligande där vi i vissa avseenden även redovisar ett korrigerat belopp utifrån faktiska förhållanden. Det gör att vi redovisar felaktigt belopp utifrån två definitioner.
10Definition av felaktig utbetalning (2018-10-04).
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir
för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till
gällande regler och avtal
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
17
1. Grunddefinition - strikt definition, alla underlag ska då vara kompletta.
2. Korrigerat utifrån bedömd risk för felaktiga utbetalningar, där vi på delegationens uppdrag kontrollerat faktiska förhållanden och riskbedömt de olika indikatorernas förmåga att härleda en utbetalning som inte går till rätt mottagare. Se kapitel 5 (och Bilaga 1).
Exempel: Arbetsförmedlingen fattar beslut om anställningsstöd för organisation 123456-7890. I akten markeras att organisationen har kollektivavtal, men ingen kopia av avtal eller intyg som styrker det finns i akten. Vi kommer då att anse att beslutet är felaktigt enligt grunddefinitionen. Dock har vi inom ramen för studien kontaktat fackförbund för att kontrollera de faktiska förhållanden, och kan då styrka att organisationen har kollektivavtal. Det gör att beslutet är korrekt utifrån definition 2, rörande faktiska förhållanden.
Tolkning av beslutsunderlag
Då anställningsstödens förordningar11 fordrar intygade uppgifter från arbetsgivaren, ska de olika underlagen finns registrerade och åtkomliga vid beslut. De underlag som ska finnas vid beslutstillfället och som har kontrollerats genom aktgranskningen är:
• Intyg om kollektiv- eller hängavtal alternativt intyg att motsvarande försäkringar tecknats av arbetsgivaren.
• Intyg om den anställdas funktionsnedsättning.
• Intyg om den anställdas kvalificeringstid.
• Underlag för beräkning av stödbelopp och stödperiod.
• Dokumentation från genomförd arbetsgivarkontroll.
Som utgångspunkt för den strikta bedömningen gäller att alla underlag för beslut ska finnas i den arbetssökandes akt (ärende). Under analysarbetet har det dock framkommit avvikelser som vi fått beakta vid sammanräkningen av resultaten, även för den strikta definitionen:
• Dokumentation som styrker kvalificering för nystartsjobb utifrån tidigare beslut om etableringsinsatser är överflödig eftersom uppgiften redan finns dokumenterad i annat beslutsärende hos Arbetsförmedlingen.
• Otydligheter i instruktionen för aktgranskningen gjorde att granskarna tolkade uppdraget på olika sätt. Vissa har verifierat att det finns ett underlag medan andra även har bedömt underlagets kvalitet/innehåll. Det gäller framförallt medicinska underlag om funktionsnedsättning. För att få en enhetlig bedömning har vi kommit fram till att bedömning av underlagets innehåll inte omfattas av studien.
11
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
18
Då vi försökt bedöma faktiska förhållanden har följande underlag kontrollerats manuellt eller så har granskarnas kommentarer legat till grund för bedömningen. Det omfattar till exempel:
• Intyg om kollektiv- eller hängavtal. För organisationer där det enligt aktgranskningen saknades men arbetsgivaren själv hade uppgett att man har kollektivavtal, gjordes kontroll med fackförbund.
• Dokumentation från genomförd arbetsgivarkontroll. Där det saknades gjordes en inläsning av loggar från systemstödet för arbetsgivarkontroll, som kunde bekräfta att kontrollen gjorts, men inte dokumenterats.
Enskild näringsverksamhet i samband med arbetslöshet
Stöd för anställning får enligt förordningarna lämnas ”vid anställning av en person som vid beslutstillfället är arbetslös och anmäld som arbetssökande hos
Arbetsförmedlingen”.
12
Studien har kontrollerat om arbetstagaren haft enskild
näringsverksamhet registrerad vid beslutstillfället. Som företagare är man normalt inte arbetslös, men det finns vissa oklarheter som innebär att en person som har enskild näringsverksamhet ändå kan anses vara arbetslös.
Det pågår ett arbete hos Arbetsförmedlingen som ska komma fram till när en verksamhet ska anses vara ett företag och när en arbetssökande ska anses vara företagare respektive arbetslös. Ett förslag finns på remiss internt, men är vid studiens genomförande inte beslutad. Eftersom grundregeln är att arbetslösa som bedriver näringsverksamhet inte har rätt till arbetsmarknadspolitiska insatser, klassificerar vi i omfattningsstudien alla sådana beslut som felaktiga.
Det innebär sannolikt en överskattning av antalet felaktiga beslut.
2.5 Tillämpning av orsaksindelningen
Delegationen ska inom ramen för omfattningsstudierna redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella ersättningssystemen. Delegationen har tagit fram följande indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar.
1. Felaktig uppgift vid ansökan
2. Ej anmält ändrade förhållanden
3. Ej tillräckliga uppgifter för att kunna fatta korrekt beslut
4. Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut fattats
5. Utbetalning fel, trots rätt beslut
6. Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Dessa kan sedan kategoriseras och härledas utifrån Figur 4 nedan.
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
19
Figur 4. Delegationens felorsaksindelning
De olika delstudierna kommer att upptäcka olika felorsaker i olika skeden av besluts- och utbetalningsprocessen enlig t Tabell 2.
Tabell 2: Felorsaker som täcks in i respektive delstudie
Delstudie Orsak 1 Orsak 2 Orsak 3 Orsak 4 Orsak 5 Orsak 6
Dataanalys
Aktgranskning
Telefonintervju
Kontrollutredning
Sammanställning
Omfattningsstudiens upplägg ger goda möjligheter att upptäcka formella fel vid beslutstillfället och under det pågående beslutet. Dock saknas möjlighet att upptäcka vissa typer av avsiktliga fel (vi granskar inte huruvida intyg är relevanta/äkta) och vi har även svårigheter att kontrollera att arbete faktiskt utförs enligt överenskommelse.
I redovisningen av respektive delstudie finns ytterligare information kring indelning av felorsaker och utfall för det specifika studieresultatet. En samlad orsaksredovisning återfinns i redovisningen av det totala resultatet (kapitel 3 och 4).
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
20
Ett beslut kan endast ha en felorsak i vår studie. Anledningen är att fel oftast har en grundorsak som uppkommer under processen. Ett beslut som innehåller flera felorsaker (i samma eller olika delstudier) kommer att klassificeras enligt följande prioritetsordning (utifrån beslutsprocessen):
1. orsak 1 - Felaktig uppgift vid ansökan
2. orsak 3 - Ej tillräckliga uppgifter för att kunna fatta korrekt beslut
3. orsak 4 - Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut fattats
4. orsak 2 - Ej anmält ändrade förhållanden
5. orsak 6 - Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Det innebär t.ex. att om handläggaren fattar ett beslut trots bristande underlag (orsak 3) och ärendet även innehåller uppgifter om ändrade förhållanden som inte omhändertas (orsak 6) så kommer studien att klassificera hela utbetalningen som fel med orsak 3.
Det finns en svårighet att klassificera fel där förhållanden inte tycks klarlagda inför beslut, t.ex. om arbetstagaren är innehavare av enskild firma. I studien har vi ingen möjlighet att bedöma om denna uppgift medvetet undanhållits (felorsak 1), meddelats till Arbetsförmedlingen utan att ha beaktats (felorsak 4), eller om frågan om förhållandet aldrig ställts (felorsak 3). Vi har i dessa fall klassificerat det som felorsak 3, Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället, med en antydan att huvudansvaret att förtydliga förhållanden ligger på Arbetsförmedlingen.
2.6 Specifika och övergripande systemrisker
Denna del redogör för studiens kvarvarande systemrisker på ärendeslagsnivå såväl som på en övergripande nivå. Vidare beskrivs de generella avgränsningar som gjort i aktgranskningen och dataanalysen. För det vidare arbetet inom Delegationen är det en viktig sammanställning för att kunna göra en sammanvägd bedömning av ”mörkertalet” i de riskfaktorer som ej kvantifieras i denna studie.
Systemövergripande risker
Det finns systemövergripande risker som påverkar flera olika ersättningssystem inom välfärdsområdet. Dessa risker ska analyseras samlat av delegationen och ingår inte i respektive omfattningsstudie. Följande systemövergripande riskområden har identifierats av delegationen:
• Identitet
• Folkbokföring
• Arbete i Sverige/arbetsbaserad försäkringstillhörighet
• Inkomster (vita inkomster, sjukpenninggrundande inkomst och ej redovisade inkomster/svartarbete)
• Förmögenhet
PM Omfattningsstudie
Upplägg, metod och avgränsningar
21
Alla systemövergripande riskområden är inte aktuella för alla ersättningssystem. För Arbetsförmedlingens ersättningssystem är det risker kopplade till identitet, arbete och inkomster som är relevanta.
Systemspecifika risker
De olika risker som identifierats för respektive ersättningssystem redovisas i avsnitt 1.3. Nedan redogörs för de systemspecifika risker som inte har studerats. Trots våra försök att undersöka verkliga förhållanden har våra olika undersökningar svårt att identifiera felaktiga utbetalningar utifrån en medveten handling. Exempelvis i de fall när arbetssökande och arbetsgivare är i maskopi. Riskerna gäller båda ärendeslagen om inte annat anges.
Arbete utförs ej eller frånvaro
Av olika orsaker är arbetstagare ej på plats. Delvis korrelerad med systemövergripande risker såsom falska identiteter och oredovisade inkomster. En lärdom från telefonenkäten är att det är svårt att nå rätt person i nystartsjobb. Uppföljningen visar att konstruktionen av stödformen är utsatt för en betydande risk att personen faktiskt inte är på plats och att det är mycket svårt och resurskrävande att kontrollera.
Brister hos arbetsgivares verksamhet
Det finns olika faktorer som utesluter att arbetsgivare får anställningsstöd. Bland annat oegentligheter i hur verksamheten bedrivs. Dessa brister kan uppstå p.g.a. bristande kontroll men också aktualiseras av ändrade förhållanden.
• Brister i arbetsmiljö
• Företaget har gått i konkurs, har skatteskulder eller saknar korrekt redovisning
• Ersättning till anställda sker inte enligt uppsatta regler
Förfalskade intyg eller bristfälliga uppgifter från den sökande
Studien har inte granskat beslutsunderlagens äkthet eller validitet. Det gäller såväl uppgifter från arbetsgivare, annan myndighet eller som från arbetssökande. En konsekvens av det är att den typen av fel underskattas. Exempel på risker är:
• Förfalskade medicinska underlag (lönebidrag)
• Ogiltiga medicinska underlag (lönebidrag)
• Förfalskade anställningsavtal
• Förfalskade utbetalningsunderlag
Avgränsningar i delstudier
Studien omfattar enbart beslut där det har skett en utbetalning och beaktar inte beslut som avslagits på felaktiga grunder, där ersättning borde ha betalats ut.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
22
Avgränsningar i Dataanalys
Under designen av delstudien för dataanalys har flera felsignaler föreslagits i syfte att skapa en än mer fullständig täckning för att hitta felaktiga utbetalningar. I det inledande arbetet såg vi möjligheter att samköra data med andra myndigheter, i första hand Försäkringskassan och Skatteverket, för att kunna använda information från dessa myndigheter. Det har dock visat sig vara svårt att utbyta denna typ av information p.g.a. juridiska och delvis praktiska omständigheter. Delstudien förlitar sig därför i stor grad på data som finns hos Arbetsförmedlingen och omfattar inte fel som skulle kunna upptäckas genom samkörning av uppgifter mellan myndigheter
Vi har inte använt indikativa regler i vår skattning. De regler som implementeras kan betraktas som kontrollerbara företeelser. I designen av delstudien diskuterades ett antal signaler av indikativ karaktär, och där ett antal indikatorer skulle kunna ligga till grund för att klassa felaktiga utbetalningar, till exempel arbetsgivare med en stor andel anställda med stöd, arbetsgivare med tidigare återkrav eller geografiska avstånd (mellan arbetsställe och arbetstagarens folkbokföringsadress) som inte kan förklaras. Arbetsförmedlingens erfarenhet från den typen av indikativa bedömningar är dock begränsad och det skulle vara mycket svårt att skatta hur stor andel av träffarna som var korrekta och vilka belopp det rör sig om. Arbetsförmedlingen behöver fortsätta utveckla den typen av regler och med påföljande utredningar för att nå ett tillräckligt etablerat arbetssätt som kan ligga till grund för en uppskattning av felaktiga utbetalningar.
Avgränsningar i aktgranskning
Aktgranskningen är avgränsad till att studera om underlag finns och i vissa fall om de är relevanta för ett ärende. I granskningen har vi dock inte kunnat värdera kvalitet eller undersöka om intygen är äkta. I och med att det är resurskrävande att genomföra granskningar dras ett stratifierat urval från vår rampopulation som ligger till grund för granskningen.
Granskningsformulären för nystartsjobb och lönebidrag utgår från vad som är författningsstyrt. Det innebär att studien granskar innehållet (dokumentation m.m.) i akten och att det annars i en strikt tolkning ska klassas som en felaktighet, som sedermera ligger till grund för studiens resultat.
3 Felaktiga beslut - Lönebidrag
I detta kapitel redovisas omfattningen av felaktiga beslut med förhöjd risk för felaktig utbetalning. Det innebär att de belopp som anges inte per automatik ska tolkas som att stöd utgått till fel mottagare eller med fel belopp, utan studien redovisar detta utifrån styrande författning och de krav på intyg och underlag som anges där.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
23
3.1 Totalsiffran och dess osäkerhet
Omfattningsstudiens osäkerhet
I redovisningen av de felaktiga utbetalningarna för lönebidrag finns många osäkerhetsfaktorer att ta hänsyn till. De viktigaste är:
• Svårigheter att utreda det faktiska förhållandet om en eller båda parter har för avsikt att bedra myndigheten.
• Omfattande handläggning vid beslut gör att risken för misstag är stor, och det är svårt att avgöra vilka brister som utgör en reell risk för faktisk felaktig utbetalning. Handläggningens omfattning gör att studien redovisar ett resultat som till största delen baseras på brister i handläggningen. Det ska beaktas vid tolkning. Ett felaktigt beslut innebär en högre risk för felaktig utbetalning.
• Studien omfattar inte nekade beslut, d.v.s. utbetalningar som felaktigt inte blivit utförda.
• Trots ett arbete med att standardisera den genomförda aktgranskningen, påverkar den manuella tolkningen resultatet på vad som är ett korrekt beslut, och inte.
Ytterligare avgränsningar och påverkande faktorer finns beskrivna i kapitel 2.
Omfattningsstudiens resultat
Vid redovisning av resultatet används en definition av felaktig utbetalning som kontrollerar existensen av alla underlag enligt en strikt definition av regelverken. En kompletterande bedömning av felaktiga utbetalningar görs i kapitel 5, som tar hänsyn till faktiska förhållanden och riskbedömer olika typer av fel.
Resultatet från Arbetsförmedlingens omfattningsstudie kring felaktiga utbetalningar för lönebidrag redovisas i
Tabell 3.
Tabell 3: Lönebidrag - Felaktiga beslut med risk för felaktig utbetalning
Felaktiga beslut Nedre gräns
konfidensintervall (95 %)
Övre gräns konfidensintervall (95 %)
Mnkr
Andel (%) Mnkr Andel (%) Mnkr Andel (%)
2 771
23,8 2 337 20,1 3 205 27,6
Ersättningssystemets totala volym under 2018 är 11 633 miljoner kronor. Studien visar att mellan 20,1 och 27,6 procent av utbetalningarna har betalats ut baserat på felaktiga beslut med risk för felaktig utbetalning enligt den strikta definitionen. Det motsvarar utbetalningar mellan 2 337 och 3 205 miljoner kronor.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
24
Studien har endast granskat perspektivet För mycket ersättning, vilket redovisas ovan.
I följande avsnitt redovisas hur resultatet härletts från de olika delstudierna, och hur resultatet ser ut nedbrutet på bl.a. felorsak. I enlighet med Delegationens exempel redovisas dessa resultat utan tillhörande konfidensintervall.
Omfattningsstudiens delresultat
Delresultat – Dataanalys
Tabell 4 redovisar resultaten för delstudien Dataanalys, per regel.
Tabell 4: Lönebidrag - Felaktiga utbetalningar per dataanalysregel
13
Rampopulation
Kontrollregel
Antal beslut med fel
Andel
(%)
7.1.3 Make/Maka anställd i enskild firma
4
0,03
7.1.4 Väsentligt inflytande
25
0,18
7.1.5 Arbetsgivaravgifter är inte korrekta
304
1,0814
7.1.6 Inte registrerad som arbetsgivare
18
0,13
7.1.9 Fel kontoinnehavare
55
0,39
7.1.10 Inte arbetslös vid beslut
408
2,89
7.1.11 Många styrelseengagemang
1
0,01
Antal kontrollerade beslut
14 119
Tabell 4 visar att den vanligaste felorsaken är att den arbetssökande inte är att betrakta som arbetslös vid beslutstillfället. Det kan bero på t.ex. att man är innehavare av enskild näringsverksamhet. Den näst vanligaste felorsaken är att arbetsgivaren inte har registrerat tillräckliga arbetsgivaravgifter i relation till rekvirerat stöd. Övriga fel är mindre vanligt förekommande.
I sammanhanget bör dock nämnas att samtliga fel som fångas upp med hjälp av dataanalysen är relativt sällsynt förekommande, med tanke på att det rör några procent av de cirka 14 000 ärenden som ingår i rampopulationen.
Delresultat – Aktgranskning
I Tabell 5 följer resultat för delstudien Aktgranskning. Resultatet redovisas som en skattning av andel fel i rampopulationen, per regel (med ett konfidensintervall).
13 Notera att det förekommer beslut som träffas av fler än en regel. De är då dubbelregistrerade i sammanställningen. 14 Enligt definition i regel 7.1.5 så räknas varje regel som 0,5, som medför en halvering av andelen fel.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
25
Tabell 5: Skattad andel felaktiga ärenden i rampopulationen, per regel (utifrån aktgranskningens resultat), lönebidrag.
Regel
Andel
( %)
Nedre
konfidens-
intervall
(95 %)
Övre
konfidens-
intervall
(95 %)
#1) Den arbetssökande tillhörde inte målgruppen för lönebidrag vid beslutstillfället.
0,8
0
1,6
#2) Det saknas underlag som styrker funktionsnedsättning.
2,1 0,8
3,5
#3) Det saknas information om att arbetsgivaren har tecknat kollektiv- eller hängavtal med facklig organisation, och det finns inte heller något försäkringsavtal som styrker godkänd försäkringslösning för den anställda.
15,4 12,3
18,4
#3) Justerat utifrån verkliga förhållanden.
4
2,4
5,6
#4) Arbetsgivaren har inte intygat att arbetsmiljön uppfyller arbetsmiljölagens krav.
1,4
0,4
2,5
#5.1) Går ej att styrka att arbetsgivarkontrollen har genomförts.
2,0
0,8
3,3
#5.1) Justerat utifrån verkliga förhållanden.
0,3
0
0,8
#5.2) Arbetsgivarkontroll genomförd, men med utfallet ”Avslag”.
0,8
0
1,5
#6) Det finns information om ändrade förhållanden som kan påverka det ursprungliga beslutet, men handläggaren har inte tagit ställning till denna information.
0,4
0
1
Ärenden med minst ett fel (strikt definition)
21,2 17,6
24,8
Ärenden med minst ett fel (justerat utifrån verkliga förhållanden)
9,6
7
12,2
Antal ärenden i aktgranskningens urval
488
Not: Observera att kolumn 2 inte summerar till den totala andelen felaktiga ärenden eftersom vissa ärenden (8 stycken) i urvalet innehåller mer än ett fel.
Av de 500 ärenden som ingick i urvalet för aktgranskningen har vi ett bortfall på 12 ärenden. Detta bortfall har dock inte föranlett några åtgärder från vår sida.
I Tabell 5 redovisas den skattade andelen fel i rampopulationen (med tillhörande konfidensintervall), efter att ha använt vår stratifieringsvariabel (bolagsform) för att vikta upp resultaten från urvalet till rampopulationen. Vi använder alltså resultaten från denna urvalsundersökning för att (med en viss osäkerhet) dra slutsatser om förhållandena i rampopulationen.
Av tabellen framgår att det vanligaste felet bland de granskade lönebidragsbesluten gäller kollektiv- och försäkringsavtal (regel #3). Våra resultat indikerar att 15,4 procent av ärendena i rampopulationen saknar dokumentation som styrker att
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
26
arbetsgivaren har kollektivavtal eller (i frånvaro av kollektivavtal) en godkänd försäkringslösning.
I urvalet fanns 60 ärenden där kollektivavtal alltså inte gick att styrka (trots att arbetsgivaren uppgett att de har kollektivavtal). I 59 av dessa fall kunde vi efter kontakt med fackförbund bekräfta att arbetsgivaren omfattades av kollektivavtal.15Den huvudsakliga orsaken till detta fel är alltså inte att arbetsgivarna saknar kollektivavtal, utan att det inte har dokumenterats i ärendet. En bidragande orsak till att det kan vara svårt att dokumentera är att vissa fackförbund konsekvent avböjer att besvara samrådsförfrågningar från Arbetsförmedlingen.
Vi har även försökt att undersöka verkliga förhållanden i de fall där aktgranskarna inte kunnat styrka att den obligatoriska arbetsgivarkontrollen16 har genomförts innan beslutet fattats. Bland de tio ärenden i urvalet som hade fel på regel #5.1 har vi, med hjälp av registeruppgifter, kunnat se att en arbetsgivarkontroll för den aktuella arbetsgivaren har genomförts under samma dag eller i anslutning till beslutsdatumet (samma dag i åtta av fallen och senast tre dagar innan i övriga två fall). I åtta av fallen har utfallet av kontrollen blivit ”Godkänd”, i två fall har utfallet varit ”Kontroll” (vilket innebär att fördjupad kontroll av arbetsgivaren ska göras innan beslutet kan godkännas).17 Även gällande regel #5.1 beror felen alltså huvudsakligen på bristande dokumentation snarare än att de författningsstyrda förutsättningarna för att ett stöd ska kunna beviljas inte är uppfyllda.
I de två fall där det varit möjligt har vi alltså undersökt om felen från aktgranskningen också speglar de verkliga förhållandena eller om det rör sig om andra felkällor, som t.ex. bristande dokumentation. Vi har haft möjlighet att göra detta för regel #3 och regel #5.1. I Tabell 5 visas även hur resultaten förändras efter denna fördjupade granskning vars syfte har varit att justera för verkliga förhållanden. Den skattade andelen ärenden med minst ett fel sjunker då från 21,2 procent till 9,6 procent. Om vi hade haft möjlighet att göra motsvarande kontroll även för övriga regler hade denna andel troligtvis kunnat justeras ned ytterligare.
Då vi sammanfogar resultaten från aktgranskningen och dataanalysen är det dock andelen fel utifrån den strikta tolkningen som används. De resultat som framkom vid den fördjupade granskningen av regel #3 och regel #5.1 används istället som underlag för riskbedömningen i Kapitel 5.
Vi har även låtit sakkunniga på Arbetsförmedlingen göra en bedömning av ärenden där granskaren har svarat ”Går ej att bedöma”, för att se om det är möjligt att ändå klassificera dessa ärenden som korrekta eller felaktiga. Även efter utlåtande från
15 Vi har dock inte kunnat verifiera uppgiften i de fall då arbetsgivaren uppgett att de saknar kollektivavtal, men att de har ett godkänt försäkringsavtal. 16 För lönebidrag är arbetsgivarkontrollen dock inte obligatorisk då anställningen sker inom stat/kommun/landsting. Det är en skillnad gentemot nystartsjobb där arbetsgivarkontrollen måste genomföras även för arbetsgivare inom stat/kommun/landsting. 17 Det bör dock nämnas att vi inte kan knyta arbetsgivarkontrollen till det aktuella beslutet, men vi kan se datum och vilken arbetsgivare (organisationsnummer) som genomgått en arbetsgivarkontroll. I de flesta av dessa fall är det rimligt att tro att arbetsgivarkontrollen är kopplad till det aktuella beslutet. Även om så inte var fallet går det ändå att dra slutsatsen att arbetsgivaren vid tillfället för beslutet inte hade t.ex. obetalda skulder eller näringsförbud (vilket är några av de förhållanden som arbetsgivarkontrollen fångar upp). Därmed uppfyllde arbetsgivaren de författningsreglerade villkoren vid beslutstillfället.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
27
sakkunniga återstår dock 11 ärenden som inte har några övriga fel, men där granskaren svarat ”Går ej att bedöma” på minst en fråga. Eftersom granskaren inte uttryckligen har bedömt dessa ärenden som felaktiga kommer de att betraktas som korrekta. Det innebär troligtvis en viss underskattning av andelen felaktiga ärenden.
Sammanräkning av delstudier
Två av de fyra delstudiernas resultat (från Dataanalys och Aktgranskning) aggregeras till ett totalresultat, medan de andra två (Telefonintervju och Kontrollutredning) används för att nyansera och komplettera med ytterligare information. Sammanräkningen illustreras i Figur 5.
Figur 5. Schema över sammanräkning av resultat
Resultat från dataanalysen och aktgranskningen har förts samman, genom att addera andelen fel från respektive delstudie och därefter justera för att vissa beslut har fel i båda studierna (s.k. dubbelträffar). I de fall där dubbelträffarna hamnar i olika orsakskategorier har vi använt den prioriteringsordning som beskrivs i avsnitt 2.5.
Omfattningen av dubbelträffar redovisas i Tabell 6.
Tabell 6: Skattning av andelen lönebidragsbeslut i rampopulationen som har fel i både aktgranskning och dataanalys.
Utfall Punktestimat Nedre
konfidensintervall (95 %)
Övre konfidensintervall (95 %)
Skattad andel (%) ”dubbelträffar” i rampopulationen
1,9
0,8
3,1
Av de 488 beslut om lönebidrag som har aktgranskats är det 11 ärenden som har fel i både aktgranskningen och dataanalysen. Vi har viktat upp resultatet från aktgranskningen för att generalisera resultaten till rampopulationen.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
28
Detta gör vi för att kunna korrigera för ”dubbelträffar”, då vi ska summera resultaten från dataanalysen och aktgranskningen . Tabell 6 visar att andelen ”dubbelträffar” i rampopulationen (med 95 procents sannolikhet) ligger mellan 0,8 och 3,1 procent. Punktestimatet är 1,9 procent.
Av de ärenden som har fel i aktgranskningen är det 10,1 procent som även har fel i dataanalysen. Bland de ärenden som inte har fel i aktgranskningen är det 5,3 procent som har fel i dataanalysen. Skillnaden är dock inte signifikant om vi, med hjälp av regressionsanalys, kontrollerar för bolagsform.
Delresultat: Kontrollutredning
Kontrollutredningen genomfördes på 50 ärenden. Resultatet från denna delstudie redovisa s i Tabell 7, men ingår inte i studiens slutliga resultat. Vi betraktar kontrollutredningen som en s.k. kompletterande analys, som kan bekräfta resultat eller belysa nya områden.
Tabell 7: Lönebidrag – Resultat Kontrollutredning per felorsak
Felorsak Antal beslut med fel Andel (%)
Orsak 1: Felaktig uppgift vid ansökan
1
2,0
Orsak 2: Ej anmält ändrade förhållanden
1
2,0
Totalt fel, Kontrollutredning
2
4,0
Tabell 7 visar att sammanlagt två (2) av de 50 granskade ärendena inte blev godkända i kontrollutredningen, vilket motsvarar 4 procent av fallen.
Den granskade populationen, och antalet fel som upptäckts, är så liten att det inte går att dra några direkta slutsatser. När vi har beräknat konfidensintervallen blir de så pass breda att vi bedömer att resultatet inte längre kan betraktas som informativt. Vi noterar dock inga systematiska fel och ingen skillnad när det gäller t.ex. typ av bolag.
Den kompletterande analysen för lönebidrag bekräftar synen på att de fel som upptäckts vid t.ex. aktgranskningen inte automatiskt innebär felaktiga utbetalningar. Hade så varit fallet skulle andelen som inte klarar en kontrollutredning vara högre bland de felaktiga beslut som hittats vid aktgranskningen.
Brister i handläggningen innebär en högre risk för felaktiga utbetalningar, men denna analys visar att risken inte kan anses särskilt hög då många företag kan uppvisa underlag vid en kontrollutredning.
Delresultat: Telefonintervju
Ingen telefonintervju genomfördes för lönebidrag.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
29
3.2 Typ av fel
Inom ramen för omfattningsstudierna ska delegationen redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen. Av direktivet framgår bland annat att felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel och misstag från den sökandes sida. Andra orsaker som nämns i direktiven är svårtillämpade regelverk och bristande rutiner, kontroll och samordning hos eller mellan myndigheter. Delegationen har tagit fram en indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar som används för att identifiera risker och lämpliga metoder för att kvantifiera dessa.
Följande möjliga orsaker finns till att en felaktig utbetalning uppstår:
1. Felaktiga uppgifter vid ansökan
2. Ej anmält ändrade förhållanden
3. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
4. Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut
5. Utbetalning fel, trots rätt beslut
6. Ändrade förhållanden ej omhändertagna
I Arbetsförmedlingen studie förekommer samtliga felorsaker förutom (5) enligt uppsatt definition. Felaktiga uppgifter vid ansökan och underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden (felorsakerna (1) och (2)) betraktas som orsakade av den sökande, medan felorsaker kopplade till myndighetens hantering (felorsaker (3), (4) och (6)) betraktas som orsakade av myndigheten.
Omfattningsstudiens resultat för lönebidrag enligt den strikta definitionen, uppdelade per felorsak, redovisa s i
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
30
Tabell 8.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
31
Tabell 8: Lönebidrag, Totalresultat per felorsak
Felorsak
Belopp (mnkr)
Andel av samtliga
utbet.
(%)
Andel av fel
utbet.( %)
1) Felaktiga uppgifter vid ansökan
3,3
0,1
0,0
2) Ej anmält ändrade förhållanden
95
3,4
0,8
Fel orsakade av sökande
98
3,5
0,8
3) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
2 488
89,8
21,4
4) Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut
135
4,9
1,2
6) Ändrade förhållanden ej omhändertagna
49,7
1,8
0,4
Fel orsakade av myndigheten
2 673
96,5
23,0
Total
2 771
100
23,8
Resultatet uppdelat per felorsak visar att de fel som orsakas av myndigheten är långt vanligare än fel som uppkommer p.g.a. den sökande. Den vanligaste felorsaken är att beslut fattas trots att inte tillräckliga uppgifter föreligger för att kunna fatta beslut. Det kan röra både dokumentations- och informationsbrister.
Här följer detaljer kring de olika felen inom felorsaksindelningen.
Felaktiga uppgifter vid ansökan
En avgränsning i studien är att bedömning av uppgifterna i ansökan och andra underlag inte gjorts. Detsamma gäller samtliga underlags kvalitet och äkthet. Det innebär att omfattningen av felaktiga uppgifter vid ansökan underskattas markant i studien. Denna avgränsning påverkar också uppskattningen av de misstänkta avsiktliga felen och fördelningen av vem, den sökande eller myndigheten, som orsakat felen.
I omfattningsstudien uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av felaktiga uppgifter vid ansökan till mindre än 0,5 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 3,3 mnkr.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
32
Det uppskattade resultatet inom denna felorsak baseras endast på en enstaka dataregel, när arbetsgivare som anställer make/maka i enskild firma. Det gör att denna typ av fel är underskattade i studien. För att upptäcka fler fel inom denna kategori krävs djupare kvalitetsgranskning av underlag, och uppföljning av egentliga förhållanden.
Då studien inte kunnat särskilja underlåtenhet att uppge egentliga förhållanden med handläggningsbrister i att säkerställa och dokumentera egentliga förhållanden, så kommer denna typ av ”information saknas”-fel, att kategoriseras inom felorsak 3.
Ej anmält ändrade förhållanden
I omfattningsstudien uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av Ej anmält ändrade förhållanden till 0,8 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 95 mnkr.
Dessa fel är nästan uteslutande orsakade av att de registrerade arbetsgivaravgifterna inte motsvarar den lön som rekvirerats för personer på stöd från Arbetsförmedlingen. Att inte registrera tillräckliga arbetsgivaravgifter för rätt perioder tyder på att företaget har problem med sin administration, likviditet eller att man medvetet söker undkomma sina åtaganden. Om förhållanden uppkommer som gör att arbetsgivaren inte kan betala ut lön och registrera motsvarande arbetsgivaravgifter, ska inte heller pengar rekvireras för den perioden.
I dataanalysen upptäcktes ett (1) fall av väsentligt inflytande som uppkom under beslutsperioden.
Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället
En stor del av de fel som hittats i studien härstammar från aktgranskningen, där beslutsunderlag och dokumentation kontrolleras. Brister i handläggning och dokumentation vid beslutstillfället innebär att risken för felaktiga utbetalningar ökar. Därför finns ett definierat regelverk kring de intyg som krävs för att fatta ett korrekt beslut. Om denna studie uppfattar att all dokumentation inte genomförts på korrekt sätt så kommer beslutet och dess utbetalningar att klassas som felaktiga.
Enligt omfattningsstudiens bedömning uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället till 21,4 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 2 488 mnkr.
I kapitel 5, som bedömer felaktiga utbetalningar utifrån en annan definition som tar hänsyn till risker och faktiska förhållanden, kan vi se att en stor andel av dessa fel kommer att justeras ner.
I Tabell 9 redovisas de regler, och motsvarande underlag, som huvudsakligt är drivande bakom resultatet:
Tabell 9: Lönebidrag
– Ej tillräckliga uppgifter
18
18 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
33
Ej tillräckliga uppgifter
Belopp (mnkr)
Andel av samtliga fel
(%)
Strikt definition
Intyg att arbetstagaren omfattas av kollektivavtal (eller hängavtal), eller att annan försäkringslösning finns.
1 665
14
Arbetsgivarkontroll ej dokumenterad
198
2
Ej säkert klassificerad som arbetslös vid beslutstillfället
286
2
Medicinska underlag
198
2
Arbetsmiljön ej intygad
139
1
Den största felorsaken är att det saknas intyg kring kollektiv- eller försäkringsavtal. Här har studien genomfört efterkontroller för att kunna förstå de faktiska förhållandena, vilket visar att en mycket stor del av de företag som uppger att de har kollektivavtal också har det, trots att intyget saknas. Däremot kontrollerades inte de beslut där arbetsgivaren angivit att de istället hade försäkringslösning och där intyg saknas. Det redovisas, tillsammans med de andra felkällorna, i Bilaga 1.
Majoriteten av de fel som uppmärksammats i omfattningsstudien har således som felorsak att det inte finns tillräckliga uppgifter dokumenterade för att det ska kunna anses att ett korrekt beslut är fattat. Det innebär inte per automatik att de utbetalda beloppen är felaktiga, men myndigheten har fattat beslut på bristfälliga grunder vilket ökar risken för felaktiga utbetalningar.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Att fatta ett korrekt beslut för anställningsstöd är komplicerat, och kräver att ett stort antal kontroller och intyganden har genomförts och dokumenterats innan ett beslut kan fattas. Ibland finns informationen tillgänglig på Arbetsförmedlingen, men det kan ändå vara svårt att härleda och tolka information på rätt sätt.
I denna kategori redovisas fel där alla uppgifter finns inför beslutsfattande, men där de inte uppmärksammats eller tolkats på rätt sätt. Det kan också handla om uppgifter som i sig är korrekta, men där de inte är tillåtna i samband med beslut (t.ex. personliga utbetalningskonton för arbetsgivare).
I omfattningsstudien uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av felaktigt fattade beslut, trots att tillräckliga och korrekta uppgifter föreligger till 1,2 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 135 mnkr.
Typen av fel som uppkommer i denna kategori är t.ex. när den arbetssökande inte tillhör målgruppen för anställningsstödet, när arbetsgivarkontrollen resultaterat
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
34
i Avslag, när utbetalning sker till felaktigt konto eller när väsentligt inflytande föreligger.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
I omfattningsstudien hittas inga sådana fel.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Under aktgranskningen har vi funnit ett mindre antal beslut där ändrade förhållanden har uppstått, men där Arbetsförmedlingen inte omhändertagit dessa på ett korrekt sätt. Det motsvarar felaktiga beslut på 0,4 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 49,7 mnkr.
3.3 Misstänkt avsiktliga fel
Alla upptäckta fel som arbetstagaren eller arbetsgivaren har orsakat ska enligt delegationens definition delas in i misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt.
I denna studie har det funnits ett huvudsakligt fokus på att förstå omfattningen av felaktiga utbetalningar, där grundorsaken inte alltid framkommer eller är tydlig. T.ex. har vi i studien inte granskat kvalitet och ursprung på de underlag som ligger till grund för beslut. Denna avgränsning i studien gör att vårt estimat är en underskattning av de egentliga avsiktliga felen inom ersättningssystemet.
De felaktigheter som studien klassificerar som avsiktliga fel är:
- Arbetsgivaren registrerar för lite arbetsgivaravgifter i förhållande till
rekvirerat anställningsstöd. - Anställning av make/maka i enskild firma. - Arbetstagaren sitter i många styrelser och kan inte betraktas som arbetslös. - Väsentligt inflytande under stödperiod ej anmält.
I
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
35
Tabell 10 redovisas misstänktliga avsiktliga fel, uppdelat efter vem som orsakat felet.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
36
Tabell 10: Lönebidrag - Misstänkt avsiktliga fel
19
Avsiktliga fel – orsakade av arbetsgivaren/arbetstagaren
Belopp (mnkr)
Andel av sökandefel
(%)
Andel av samtliga
fel (%)
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar orsakad av arbetsgivare
97
97
4
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar orsakad av arbetstagare
1
1
0
Övriga fel
1
1
0
Felaktiga utbetalningar orsakade av arbetsgivare/arbetstagaren, totalt
99
100
4
Som framgår av
19 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
37
Tabell 10 beror den absoluta majoriteten av dessa fel på att arbetsgivaren inte betalat tillräckliga arbetsgivaravgifter i förhållande till det stöd som rekvirerats.
3.4 Uppgifter som används felaktigt, och saknade uppgifter
När felen orsakats av att uppgifter inte använts korrekt eller om beslut fattas trots avsaknad av uppgifter, så ska dessa uppgifter beskrivas. Det handlar om fel inom orsakskategorierna 1. Felaktiga uppgifter vid ansökan, 2. Ej anmält ändrade förhållanden, 3. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut och 6. Ändrade förhållanden ej omhändertagna.
Indelningen är gemensam för alla omfattningsstudier som gjorts på uppdrag av delegationen. Indelningen av uppgifter görs enligt följande:
a) Inkomster och förmögenhet
b) Arbete och arbetstid (exempelvis är/har varit anställd)
c) Kostnader och utgifter (exempelvis företags arbetskostnader, sökandens
hyreskostnader, betalar kollektivavtalsliknande försäkringar m.m.)
d) Boendeförhållanden (exempelvis bostadsadress, sammanboende,
inneboende, hemmavarande barn, huvudsaklig dygnsvila)
e) Förmågor (exempelvis arbetsförmåga, funktionsförmåga)
f) Aktivitet (exempelvis deltar i eller har för avsikt att delta i studier, söker
arbete, delar i arbetsmarknadsåtgärd, vårdar barn)
g) Övrigt
I Arbetsförmedlingens beslutsfattande används uppgifter från flera olika parter - den arbetssökande, arbetsgivaren och från myndigheten själv. Resultatet kommer att delas upp i kategorierna Felaktiga uppgifter och Saknade uppgifter, vilket redovisas i Tabell 11.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
38
Tabell 11: Lönebidrag – Uppgifter som används felaktigt eller saknas
20
Felaktiga och saknade uppgifter
Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga utbetalningar ( %)
Felaktig uppgift
b) Arbete och arbetstid
287
11
2
Den arbetssökande är inte att betrakta som arbetslös, t.ex. på grund av bolagsengagemang
c) Kostnader och utgifter
94
4
1
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter registrerade i förhållande till utbetalt stöd
d) Boendeförhållande
3
0
0
Arbetsgivare är make/maka/sambo med arbetstagare i enskild firma
g) Övrigt
1
0
0
Ändrade förhållanden ej meddelade
Fel orsakade av felaktig uppgift
384
15
3
Saknad uppgift
c) Kostnader och utgifter
1 665
63
14
Intyg om kollektivavtal (eller försäkringsavtal) saknas
e) Förmågor
198
8
2
Medicinskt underlag saknas
g) Övrigt
384
15
3
Arbetsmiljö ej intygad, Arbetsgivarkontroll ej dokumenterad, ändrade förhållanden ej omhändertagna.
Fel orsakade av saknad uppgift
2 247
85
19
Total
2 632
100
22
Av Tabell 11 framgår att en stor andel av felen beror på saknade, och inte på felaktiga uppgifter. Det är inte förvånande eftersom studien i högre grad verifierat om underlag finns, snarare än att granska korrekthet. Andelen felaktiga uppgifter är därmed troligtvis underskattad.
3.5 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
Uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar har olika ursprung. Följande indelning används för att identifiera uppgiftens härkomst:
20 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster. Andel av samtliga fel är inte korrigerad för multipla fel och de summerar därför till mer än 100 procent.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
39
1) Från annan myndighet avser uppgifter som inhämtas från annan myndighet,
till exempel uppgifter om taxerad inkomst, skatteskulder, folkbokföring, företagsengagemang, folkbokföring och utbetalningar. Ingen av de uppgifter som analyserats i denna studie klassificeras i denna kategori, trots att registrering av arbetsgivaravgifter kan sägas härröra från Skatteverket. Det beror på att vi anser att rekvireringen från arbetsgivaren är den felaktiga uppgiften, och inte Skatteverkets jämförande uppgift.
2) Från egen myndighet avser uppgifter som myndigheten kan påverka på
något sätt. Det kan handla om en uppgift som förädlats, upprättats eller beslutats av den egna myndigheten. I denna kategori finns sammanställningar och beslutsunderlag och dokumentation om genomförs arbetsgivarkontroll.
3) Från tredje part avser uppgifter som ska styrka en händelse eller ett
förhållande som oftast beskrivs i till exempel intyg, utlåtanden, närvarorapporter. I denna kategori hittar vi fel som beror på saknat medicinskt underlag.
4) Från den arbetssökande avser uppgifter som den sökande själv har lämnat
för att intyga arbetslöshet, till exempel bolagsengagemang.
5) Från arbetsgivaren avser uppgifter som arbetsgivaren har lämnat. Till denna
kategori hör saknade intyg gällande kollektivavtal och arbetsmiljö, felaktigt redovisade arbetsgivaravgifter samt väsentligt inflytande.
I Tabell 12 redovisas resultaten uppdelat efter uppgifters ursprung.
Tabell 12: Lönebidrag – Uppgifters ursprung
Felaktiga uppgifter Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga
fel ( %)
Från egen myndighet
198
8
7
Från tredje part
198
8
7
Från den arbetssökande 287
11
10
Från arbetsgivaren
1 948
74
70
Total
2 632
100
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut - Lönebidrag
40
Tabell 12 visar att majoriteten av de bristande/saknade underlagen framförallt härrör från arbetsgivaren. Till denna kategori hör, i storleksordning:
1. Dokumentation kring kollektivavtal eller gällande försäkring saknas. Det kan vara så att det existerar, men att det är bristfälligt dokumenterat hos Arbetsförmedlingen. Det motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 1 665 mnkr. Efter korrigering för faktiska förhållanden, d.v.s. kontroll med fackförbund kring de arbetsgivare som uppgivit att de har kollektivavtal, men där det inte är styrkt med intyg i Arbetsförmedlingens akt, kunde beloppet skrivas ned till cirka 466 mnkr. Dessa kvarstående fel består till största delen av företag som uppgivit att de inte har kollektivavtal, utan istället andra försäkringslösningar och därför inte kunde kontrolleras.
2. Godkänd arbetsmiljö är inte intygad. Det felet har orsakat en del funderingar i studien då det inte borde uppkomma. Arbetsmiljön intygas i och med att beslut undertecknas. I en del av dessa fall så saknas beslutsunderlag helt, i andra är det mer oklart hur aktgranskaren kommit fram till sitt nekande resultat. Det felet motsvarar felaktiga beslut med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 139 mnkr.
3. Otillräckligt redovisade arbetsgivaravgifter står för cirka 94 mnkr av de felaktiga besluten, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar.
Från de andra kategorierna omfattar det följande underlag:
1. Från den arbetssökande: Den arbetslöse är inte att betrakta som arbetslös då det förekommer bolagsengagemang, endera som enskild näringsidkare eller som VD. Denna information kan ha varit känd eller okänd vid beslutstillfället. Det kan i vissa fall även vara korrekt att anställningsstöd utgår samtidigt som det finns bolagsengagemang. Studien har dock inte kunnat klarlägga omständigheterna kring det utan kategoriserar det som felaktig uppgift. Det medför troligtvis att denna felorsak överskattas.
Det felet står för felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 286 mnkr.
2. Från tredje part: Mediciniskt underlag saknas. Det felet motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 198 mnkr.
3. Från egen myndighet: Dokumentation saknas från genomförd arbetsgivarkontroll. Det motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 198 mnkr. Efter korrigering för faktiska förhållanden, d.v.s. att arbetsgivarkontroll var gjord men inte dokumenterad kunde beloppet för det felet skrivas ned till cirka 40 mnkr.
Sammanfattningsvis noterar vi att majoriteten av de fel som registreras kan härledas till svårigheter med att intyga att arbetsgivaren uppfyller kollektivavtals- och
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
41
försäkringsförhållanden. Underlagen härrör från arbetsgivaren men det är inte klarlagt i studien var de stora bristerna i handläggningsprocessen finns kring det felet, och således inte vilken/vilka av parterna som bär det huvudsakliga ansvaret för bristen.
Felet innebär att beslutet klassas som felaktigt, men är inte likställt med att ersättning är felaktigt utbetald. Kontrollen av faktiska förhållanden visar att de författningsstyrda villkoren i många ärenden har varit uppfyllda trots att dokumentation saknas, men dock föreligger en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar för dessa beslut.
4 Felaktiga beslut – Nystartsjobb
I detta kapitel redovisas omfattningen av felaktiga beslut med förhöjd risk för felaktig utbetalning. Det innebär att de belopp som anges inte per automatik ska tolkas som att stöd utgått till fel mottagare eller med fel belopp, utan studien redovisar detta utifrån styrande författning och de krav på intyg och underlag som anges där.
Totalsiffran och dess osäkerhet
4.1.1 Omfattningsstudiens osäkerhet
I redovisningen av de felaktiga utbetalningarna för lönebidrag finns många osäkerhetsfaktorer att ta hänsyn till. De viktigaste är:
• Svårigheter att utreda det faktiska förhållandet om en eller båda parter har för avsikt att bedra myndigheten.
• Omfattande handläggning vid beslut gör att risken för misstag är stor, och det är svårt att avgöra vilka brister som utgör en reell risk för faktisk felaktig utbetalning. Handläggningens omfattning gör att studien redovisar ett resultat som till största delen baseras på brister i handläggningen. Det ska beaktas vid tolkning. Ett felaktigt beslut innebär en högre risk för felaktig utbetalning.
• Studien omfattar inte nekade beslut, d.v.s. utbetalningar som felaktigt inte blivit utförda.
• Trots ett arbete med att standardisera den genomförda aktgranskningen, påverkar den manuella tolkningen resultatet på vad som är ett korrekt beslut, och inte.
Ytterligare avgränsningar och påverkande faktorer finns beskrivna i kapitel 2.
Omfattningsstudiens resultat
Vid redovisning av resultatet används en definition av felaktig utbetalning som kontrollerar existensen av alla underlag enligt en strikt definition av regelverken. En kompletterande bedömning av felaktiga utbetalningar görs i kapitel 5, som tar hänsyn till faktiska förhållanden och riskbedömer olika typer av fel.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
42
Resultaten från Arbetsförmedlingens omfattningsstudie kring felaktiga utbetalningar för nystartsjobb redovisas i Tabell 13.
Tabell 13: Nystartsjobb – Felaktiga beslut med risk för felaktig utbetalning
Felaktiga beslut med
risk för felaktig
utbetalning
Nedre gräns för
konfidensintervall (95
%)
Övre gräns för
konfidensintervall (95
%)
Mnkr
Andel (%) Mnkr
Andel (%)
Mnkr
Andel (%)
1 216
24,3
1 027
20,5 1 405
28,1
Ersättningssystemets totala volym under 2018 är 5 004 miljoner kronor. Studien visar att mellan 20,5 och 28,1 procent av utbetalningarna har betalats ut baserat på felaktiga beslut med risk för felaktig utbetalning enligt den strikta definitionen. Det motsvarar utbetalningar på mellan 1 027 och 1 405 miljoner kronor.
Studien har endast granskat perspektivet För mycket ersättning, vilket redovisas ovan.
I följande avsnitt redovisas hur resultatet härletts från de olika delstudieresultaten, och hur resultatet ser ut nedbrutet på bl.a. felorsak. I enlighet med Delegationens exempel redovisas dessa resultat utan tillhörande konfidensintervall.
Omfattningsstudiens delresultat
Delresultat: Dataanalys
Resultatet från delstudien Dataanalys redovisas i Tabell 14, per regel:
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
43
Tabell 14: Nystartsjobb - Felaktiga utbetalningar per dataanalysregel
21
Rampopulation
Kontrollregel
Antal beslut med fel
Andel
%
7.1.2 Upprepade nystartsjobb
95
1,33
7.1.3 Make/Maka anställd i enskild firma
3
0,04
7.1.4 Väsentligt inflytande
9
0,13
7.1.5 Arbetsgivaravgifter är inte korrekta
157
1,1022
7.1.6 Inte registrerad som arbetsgivare
6
0,08
7.1.10 Inte arbetslös vid beslut
66
0,93
7.1.11 Många styrelseengagemang
0
0,0
Antal kontrollerade beslut
7 137
Tabell 14 visar att den vanligaste felorsaken är att arbetsgivaren inte har betalat in tillräckliga arbetsgivaravgifter i relation till det rekvirerade stödet. Den näst vanligaste orsaken är att den arbetssökande har haft upprepade nystartsjobb, vilket innebär att man har överskridit den maximala längden som det är tillåtet att ha ett nystartsjobb. Det förekommer också att den arbetssökande inte var arbetslös vid beslutstillfället. I sammanhanget får dock sägas att samtliga fel som fångas upp med hjälp av dataanalysen är sällsynt förekommande, med tanke på att det rör några procent av de cirka 7 100 ärenden som ingår i rampopulationen.
Delresultat: Aktgranskning
I Tabell 15 följer resultat från delstudien Aktgranskning. Resultatet redovisas som en skattning av andel fel i rampopulationen, per regel (med ett konfidensintervall).
21 Notera att det förekommer beslut som träffas av fler än en regel. De är då dubbelregistrerade i sammanställningen. 22 Enligt definition i regel 7.1.5 räknas varje regel som 0,5, som medför en halvering av andelen fel.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
44
Tabell 15: Skattad andel fel i rampopulationen för nystartsjobb, per regel, utifrån resultaten i aktgranskningen.
23
Regel
Andel
(%)
Nedre konfidens
-intervall
(95 %)
Övre konfidens
-intervall
(95 %)
#1) Den arbetssökande tillhörde inte målgruppen för nystartsjobb vid beslutstillfället.
5,8
3,7
7,9
#2) Det saknas underlag från den arbetssökande som styrker ett kvalificeringsvillkor.
3,1
1,7
4,6
#3) Arbetsgivaren har i ansökan inte intygat att arbetstagaren omfattas av kollektiv- eller hängavtal med facklig organisation, och det finns inte heller något försäkringsavtal som styrker godkänd försäkringslösning för den anställda.
5,5
3,6
7,5
#3) Justerat utifrån verkliga förhållanden.
3,2
1,9
4,6
#4.1) Går ej att styrka att arbetsgivarkontroll har genomförts.
8,6
6
11,1
#4.1) Justerat utifrån verkliga förhållanden.
0,3
0
0,8
#4.2) Arbetsgivarkontroll har genomförts, men med utfallet ”Avslag”.
0,2
0
0,5
#5) Det saknas relevanta underlag för beräkning av stödperiod och stödbelopp.
2,4
1,1
3,7
#6) Det finns information om ändrade förhållanden som kan påverka det ursprungliga beslutet, men handläggaren har inte tagit ställning till denna information.
1,4
0,3
2,5
Ärenden med minst ett fel (strikt tolkning)
22
18,4
25,7
Ärenden med minst ett fel (justerat utifrån verkliga förhållanden)
13,7
10,8
16,7
Antal ärenden i aktgranskningens urval
487
487
Not: Observera att kolumn 2 inte summerar till den totala andelen fel. Det eftersom vissa ärenden i urvalet (20 stycken) innehåller mer än ett fel.
24
Av de 500 ärenden som ingick i urvalet för aktgranskning har vi ett bortfall på 13 ärenden. Detta bortfall har dock inte föranlett några åtgärder från vår sida.
23 I urvalet till aktgranskningen ingick 346 nya beslut och 141 förlängningsbeslut. Granskarna fick dock instruktioner om att inte kontrollera regel #2 och regel #5 i de fall där ärendet gällde ett förlängningsbeslut. Det eftersom det bedömdes som alltför komplicerat att göra den typen av granskning vid förlängningsbeslut. Bland förlängningsbesluten förekommer inte heller några fel avseende regel #1, då den sökande per definition tillhör målgruppen om man har ett Nystartsjobb vid beslutstillfället. I dessa ärenden vet dock inte om den sökande tillhörde målgruppen vid det första beslutstillfället. Det innebär rimligen att vi underskattar andelen fel avseende regel #1, #2 och #5. 24 Då dessa båda regler är närbesläktade har vi kontrollerat hur många ärenden i urvalet som har fel på både regel #2 och regel #5. Av de 22 ärenden som har fel på minst en av dessa frågor är det 7 ärenden (32 procent) som har fel på båda frågorna.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
45
I Tabell 15 redovisas den skattade andelen fel i rampopulationen (med tillhörande konfidensintervall), efter att ha använt vår stratifieringsvariabel (bolagsform) för att vikta upp resultaten från urvalet till rampopulationen. Vi använder alltså resultaten från denna urvalsundersökning för att (med en viss osäkerhet) dra slutsatser om förhållandena i rampopulationen.
Av tabellen framgår att det vanligast förekommande felet bland nystartsjobb är att det inte går att styrka att arbetsgivarkontrollen har genomförts inför beslutet (regel #4.1). Våra resultat indikerar att detta fel förekommer i 8,6 procent av ärendena i rampopulationen.
Av de 39 ärenden i urvalet som har fel på regel #4.1 har granskaren alltså inte kunnat finna dokumentation som styrker att den obligatoriska arbetsgivarkontrollen25 är genomförd. Bland dessa ärenden har vi med hjälp av registeruppgifter kunnat se att 37 av dessa arbetsgivare har blivit godkända i en arbetsgivarkontroll på (eller nära inpå) beslutsdatumet. I två fall finns däremot inga registeruppgifter som styrker att arbetsgivarkontrollen har genomförts. Dessa fel beror dock huvudsakligen på brister i dokumentationen, snarare än att handläggarna brister i att genomföra arbetsgivarkontrollen inför beslutsfattandet.
I urvalet fanns 29 beslut med fel på regel #3. Genom registeruppgifter har vi kunnat se att i tolv av dessa ärenden har arbetsgivaren i sin ansökan uppgett att de är kollektivavtalsanslutna. I tio av dessa tolv fall har vi kunnat bekräfta uppgiften genom kontakt med fackförbund.26
Andelen med fel på regel #3 är mindre bland nystartsjobb jämfört med bland lönebidrag. En (del)förklaring till detta är att ansökan om nystartsjobb sker genom en webbansökan, där det räcker att arbetsgivaren intygar att den har kollektivavtal. Innan lönebidrag kan beviljas krävs däremot en samrådsblankett eller annat intygande från facklig organisation. På denna punkt är alltså processen kring lönebidrag mer komplicerad, vilket kan vara en förklaring till att handläggningen oftare brister jämfört med nystartsjobb.
I de två fall där det varit möjligt har vi alltså undersökt om felen från aktgranskningen också speglar de verkliga förhållandena eller om det rör sig om andra felkällor, som t.ex. bristande dokumentation. Vi har haft möjlighet att göra detta för regel #3 och regel #4.1. I Tabell 15 visas även hur resultaten förändras efter denna fördjupade granskning vars syfte har varit att justera för verkliga förhållanden. Den skattade andelen ärenden med minst ett fel sjunker då från 22 procent till 13,7 procent. Om vi hade haft möjlighet att göra motsvarande kontroll även för övriga regler hade denna andel troligtvis kunnat justeras ned ytterligare.
25 Vid nystartsjobb är arbetsgivarkontrollen obligatorisk även då anställningen sker inom stat/kommun/landsting. Detta är en skillnad gentemot lönebidrag där arbetsgivarkontrollen inte behöver genomföras för arbetsgivare inom stat/kommun/landsting. 26 Bland de 17 arbetsgivare som i ansökan uppgett att de inte har något kollektivavtal har vi inte kunnat kontrollera om de har en godkänd försäkringslösning. Dock har vi genom kontakter med fackförbund fått bekräftat att tre av dessa arbetsgivare har kollektivavtal trots att de angett i ansökan att de inte har det.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
46
Då vi sammanfogar resultaten från aktgranskningen och dataanalysen är det dock andelen fel utifrån den strikta tolkningen som används. De resultat som framkom vid den fördjupade granskningen av regel #3 och regel #4.1 används istället som underlag för riskbedömningen i Kapitel 5.
Vi har även låtit sakkunniga göra en bedömning av ärenden där granskaren har svarat ”Går ej att bedöma”, för att se om det är möjligt att ändå klassificera dessa ärenden som korrekta eller felaktiga. Även efter utlåtande från sakkunniga återstår dock 15 ärenden som inte har några övriga fel, men där granskaren svarat ”Går ej att bedöma” på minst en fråga. Eftersom granskaren inte uttryckligen har bedömt dessa ärenden som felaktiga kommer de att betraktas som korrekta. Det innebär troligtvis en viss underskattning av andelen felaktiga ärenden.
Sammanräkning av delstudier
Två av de fyra delstudiernas resultat (från Dataanalys och Aktgranskning) aggregeras till ett totalresultat, medan de andra två (Telefonintervju och Kontrollutredning) används för att nyansera och komplettera med ytterligare information.
En illustration av hur sammanräkningen görs visas i Figur 6.
Figur 6. Schema över sammanräkning av resultat
Resultat från dataanalys och aktgranskningen har förts samman, genom att addera andelen fel från respektive delstudie och därefter justera för att vissa beslut har fel i båda studierna (s.k. dubbelträffar). I de fall där dubbelträffarna hamnar i olika orsakskategorier har vi använt den prioriteringsordning som beskrevs i avsnitt 2.5.
Den skattade andelen dubbelträffar redovisas i Tabell 16.
Tabell 16: Skattning av andelen nystartsjobb i rampopulationen som har fel i både aktgranskning och dataanalys.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
47
Utfall Punktestimat Nedre
konfidensintervall (95 %)
Övre konfidensintervall (95 %)
Skattad andel ”dubbelträffar” i rampopulationen
1,3
0,4
2,2
Av de ärenden om nystartsjobb som aktgranskats har sju ärenden fel i både aktgranskningen och dataanalysen. Vi har viktat upp resultatet från aktgranskningen för att generalisera resultaten till rampopulationen.
Resultaten visar att den skattade andelen ”dubbelträffar” i rampopulationen (med 95 procents sannolikhet) ligger mellan 0,4 och 2,2 procent. Punktestimatet är 1,3 procent.
De ärenden som har fel i aktgranskningen har ingen signifikant förhöjd risk för att också ha fel i dataanalysen.
Delresultat: Kontrollutredning
Kontrollutredningen genomfördes på 50 ärenden. Resultatet från denna delstudie redovisa s i Tabell 17, men ingår dock inte i studiens slutliga resultat. Kontrollutredningen kan dock ändå bekräfta resultat eller belysa nya områden som en komplettering.
Tabell 17: Nystartsjobb – Resultat Kontrollutredning, per felorsak
Felorsak Antal beslut med fel
Andel (%)
Orsak 2: Ej anmält ändrade förhållanden
10
20,0
Totalt fel, Kontrollutredning
10
20,0
Vid kontrollutredning av nystartsjobb var det sammanlagt tio av de 50 granskade ärendena som inte blev godkända, vilket motsvarar 20 procent av fallen. Andelen arbetsgivare som inte klarade kontrollutredningen inom nystartsjobb är alltså större jämfört med bland lönebidrag (4 procent).
För att förstå resultatet kan vi bryta ner det ytterligare, och i Tabell 18 syns då klara skillnader mellan de stratifieringsgrupper som användes vid urvalet för aktgranskningen.
Tabell 18: Nystartsjobb - Resultat Kontrollutredning per bolagsgrupp
Bolagsgrupp
Antal
kontrollerade
ärenden
Antal icke godkända
Icke
godkända
(%)
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
48
Offentlig sektor samt medelstora och stora AB
17
0
0,0
Små AB och övriga
bolagsformer
33
10
30,3
Totalt
50
10
20,0
Av tabellen framgår att arbetsgivare inom mindre aktiebolag och övriga bolagsformer sticker ut när det gäller förmågan att inkomma med tillräckliga underlag för att klara en kontrollutredning. De brister som finns omfattar till viss del förmågan att skicka in giltiga anställningsavtal och utbetalningsunderlag, men det förekommer även kontant löneutbetalning.
Resultatet av denna kompletterande analys, i kombination med det övergripande resultatet som uppvisar en variation i felorsaker, gör att situation kring felaktiga utbetalningar inom nystartsjobb innehar en större osäkerhet, och troligen också större reell risk, än vad som uppfattas för lönebidrag.
Det bör dock nämnas att regelförändringen kring elektroniska utbetalningar infördes relativt nyligen (1 maj 2018) och att denna felkälla förhoppningsvis kommer minska över tid när arbetsprocess och regler kring det har förankrats ytterligare bland arbetsgivare.
Delresultat: Telefonintervju
Av de 500 ärenden om nystartsjobb som ingick i urvalet för aktgranskningen valdes 250 ut för att ingå i delstudien där vi genomför telefonintervjuer. Det visade sig dock att bortfallet var så stort att resultatet inte kan användas för att dra några slutsatser.
Av de 250 genomförda samtalen kunde 42,9 procent markeras som att kontrollen utförts med korrekt resultat. I de resterande ärendena finns naturliga bortfall och möjliga beslut med risk för felaktiga utbetalningar. Dock finns ingen bra metod att skilja det naturliga bortfallet från de misstänkta felaktigheterna, och när vi uppskattar att bortfallet är så stort kan vi inte härleda något resultat ur denna delstudie.
4.1 Typ av fel
Omfattningsstudiens resultatet för nystartsjobb enligt den strikta definitionen, uppdelade per felorsak (se kapite l 2.5) , redovisas i Tabell 19.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
49
Tabell 19: Nystartsjobb, Totalresultat per felorsak
Felorsak
Belopp (mnkr)
Andel av samtliga utbet.
(%)
Andel av fel
utbet.( %)
1) Felaktiga uppgifter vid ansökan
2,1
0,2
0,0
2) Ej anmält ändrade förhållanden
38,4
3,2
0,8
Fel orsakade av sökande
41
3,3
0,8
3) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
845
69,5
16,9
4) Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut
275
22,6
5,5
6) Ändrade förhållanden ej omhändertagna
55,7
4,6
1,1
Fel orsakade av myndigheten
1 176
96,7
23,5
Total
1 216
100
24,3
Resultatet uppdelat per felorsak visar att de fel som orsakas av myndigheten är långt vanligare än fel som uppkommer p.g.a. den sökande. Den vanligaste felorsaken är att beslut fattas trots att inte tillräckliga uppgifter föreligger för att kunna fatta beslut. Det kan röra både dokumentations- och informationsbrister.
Även felaktiga beslut, trots tillräckliga uppgifter, förekommer i relativt stor omfattning. Det är fel som framförallt uppkommer då det inte är styrkt att arbetstagaren har uppfyllt de kvalificeringsvillkor som gäller för nystartsjobb.
Nedan följer detaljer kring de olika felen inom felorsaksindelningen. De andelar och belopp som anges använder strikt definition om inte annat anges.
Felaktiga uppgifter vid ansökan
En avgränsning i studien är att bedömning av uppgifterna i ansökan och andra underlag inte gjorts. Detsamma gäller samtliga underlags kvalitet och äkthet. Det innebär att omfattningen av felaktiga uppgifter vid ansökan underskattas i studien. Denna avgränsning påverkar också uppskattningen av de misstänkta avsiktliga felen och fördelningen av vem, den sökande eller myndigheten, som orsakat felen.
I omfattningsstudien uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av felaktiga uppgifter vid ansökan till mindre än 0,5 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 2,1 mnkr.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
50
Det uppskattade resultatet inom denna felorsak baseras endast på en dataregel, när arbetsgivare som anställer make/maka i enskild firma. Det gör att denna typ av fel är underskattade i studien. För att upptäcka fler fel inom denna kategori krävs djupare kvalitetsgranskning av underlag, och uppföljning av egentliga förhållanden.
Då studien inte kunnat särskilja underlåtenhet att uppge egentliga förhållanden med handläggningsbrister i att säkerställa och dokumentera egentliga förhållanden, så kommer denna typ av ”information saknas”-fel, att kategoriseras inom felorsak 3.
I Kontrollutredningen uppmärksammas att förhållanden som kan tyda på att man angivit felaktiga uppgifter vid ansökan, förekommer oftare än vad studien visar. Det är dock svårt att avgöra om felaktigheterna har genomförts avsiktligen innan beslut, eller uppkommit p.g.a. t.ex. slarv under beslutsperioden.
Ej anmält ändrade förhållanden
I omfattningsstudien uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av Ej anmält ändrade förhållanden till 0,8 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på cirka 38,5 mnkr.
Dessa fel är nästan uteslutande orsakade av att de registrerade arbetsgivaravgifterna inte motsvarar den lön som rekvirerats för personer på stöd från Arbetsförmedlingen. Att inte registrera tillräckliga arbetsgivaravgifter för rätt perioder tyder på att företaget har problem med sin administration, likviditet eller att man medvetet söker undkomma sina åtaganden. Om förhållanden uppkommer som gör att arbetsgivaren inte kan betala ut lön och registrera motsvarande arbetsgivaravgifter, ska inte heller pengar rekvireras för den perioden.
I dataanalysen upptäcktes fyra fall av väsentligt inflytande som uppkom under beslutsperioden.
Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället
En stor del av de fel som hittats härstammar från aktgranskningen, där beslutsunderlag och dokumentation kontrolleras. Brister i handläggning och dokumentation vid beslutstillfället innebär att risken för felaktiga utbetalningar ökar.
Enligt omfattningsstudiens bedömning uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället till 16,9 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 845 mnkr.
I kapitel 5, som bedömer felaktiga utbetalningar utifrån en annan definition som tar hänsyn till risker och faktiska förhållanden, kan vi se att en stor andel av dessa fel kommer att justeras ner.
I Tabell 20 redovisas de regler, och motsvarande underlag, som huvudsakligen är drivande bakom resultatet:
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
51
Tabell 20: Nystartsjobb – ej tillräckliga uppgifter
27
Ej tillräckliga uppgifter
Belopp (mnkr)
Andel av samtliga fel
(%)
Strikt definition
Arbetsgivaren har intygat att arbetstagaren omfattas av kollektivavtal (eller hängavtal), eller att annan försäkringslösning finns.
242
5
Arbetsgivarkontroll ej dokumenterad
325
6
Saknas/Felaktigt kvalificeringsunderlag
142
3
Saknas beräkning för stödbelopp
100
2
Ej arbetslös
38
1
De största felorsakerna är att det saknas intyg kring arbetsgivarkontroll samt kollektiv- eller försäkringsavtal. Här har studien genomfört efterkontroller för att kunna förstå de faktiska förhållandena. Dessa visar att en stor del av felen är korrekta vid kontroll av faktiska förhållanden, trots att intyget saknas. Detta redovisas, tillsammans med de andra felkällorna, i Bilaga 1.
Majoriteten av de fel som uppmärksammats i omfattningsstudien har således som felorsak att det inte finns tillräckliga uppgifter dokumenterade för att det ska kunna anses att ett korrekt beslut är fattat. Det innebär inte per automatik att de utbetalda beloppen är felaktiga, men myndigheten har fattat beslut på bristfälliga grunder vilket medför en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Att fatta ett korrekt beslut för anställningsstöd är komplicerat, och kräver att ett stort antal kontroller och intyganden har genomförts och dokumenterats, och därefter kan ett beslut fattas. Ibland finns informationen tillgänglig på Arbetsförmedlingen, men det kan ändå vara svårt att härleda och tolka information på rätt sätt.
I denna kategori redovisas fel där alla uppgifter finns inför beslutsfattande, men där de inte uppmärksammats eller tolkats på rätt sätt.
I omfattningsstudien uppskattas andelen felaktiga beslut som orsakas av felaktigt fattade beslut, trots att tillräckliga och korrekta uppgifter föreligger till 5,5 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 275 mnkr.
Den stora majoriteten (cirka 95 procent) av dessa fel inom nystartsjobb härrör från att kvalificeringsvillkoren inte är uppfyllda, eller tydligt dokumenterade. Regelverket kring kvalificering för nystartsjobb är komplext, med regler kring ramtid,
27 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
52
kvalificeringsorsaker och maximal stödtid. Det finns även kriterier som kan uppfattas som symboliska för kvalificering, som t.ex. att den arbetssökande ska ha minst 1 dag arbetslöshet, om den kommer från en annan insats. Det är inte tillåtet att hoppa över direkt till nystartsjobb.
Komplicerade beräkningar av stöd- och ramtid, i kombination med regelverk kring arbetssökares aktivitetsstatus, påverkar andelen fel i denna kategori mycket. Överskattningen inom denna kategori är troligtvis stor då många fel är handläggningsbrister. Dock tycks även regelverket kring kvalificering vara så komplicerat att det för vissa fall är mycket svårt att veta om ett beslut är korrekt eller inte. Denna komplexitet påverkar risken för att felaktiga beslut fattas, med felaktiga utbetalningar som följd.
Utbetalning fel, trots rätt beslut
I omfattningsstudien hittas inga sådana fel.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Under aktgranskningen har vi funnit ett antal beslut där ändrade förhållanden har uppstått, men där Arbetsförmedlingen inte omhändertagit dessa på ett korrekt sätt. Det motsvarar felaktiga beslut på 1,1 procent, vilket motsvarar en förhöjd risk för felaktiga utbetalningar på 55,7 mnkr.
Dessa fel härrör från sex (6) beslut som aktgranskats. Dessa fel är t.ex.
• Anställningsavtal som inte skickas till Arbetsförmedlingen trots påminnelser
• Anställningsvillkor som förändras utan omprövat beslut
• Information om arbetsgivaren som borde föranleda en omprövning av beslut.
4.2 Misstänkt avsiktliga fel
Alla upptäckta fel som arbetstagaren eller arbetsgivaren har orsakat ska enligt delegationens definition delas in i misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt.
I denna studie har det funnits ett huvudsakligt fokus på att förstå omfattningen av felaktiga utbetalningar, där grundorsaken inte alltid framkommer eller är tydlig. T.ex. så har vi i studien inte granskat kvalité och ursprung på de underlag som ligger till grund för beslut. Denna avgränsning i studien gör att vårt estimat är en underskattning av de egentliga avsiktliga felen inom ersättningssystemet.
De felaktigheter som studien upptäckt och kategoriserar som avsiktligt fel är:
- Då arbetsgivaren registrerar för lite arbetsgivaravgifter i förhållande till
rekvirerat anställningsstöd.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
53
- Anställning av make/maka i enskild firma
Resultaten, uppdelat efter vem orsakat det misstänkt avsiktliga felet, redovisas i Tabell 21.
Tabell 21: Nystartsjobb - Misstänkt avsiktliga fel
28
Avsiktliga fel – orsakade av arbetsgivaren/arbetstagaren
Belopp (mnkr)
Andel av sökandefel
(%)
Andel av samtliga
fel (%)
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar orsakad av arbetsgivare
38
100
3
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar orsakad av arbetstagare
0
0
0
Övriga fel
0
0
0
Felaktiga utbetalningar orsakade av arbetsgivare/arbetstagaren, totalt
38
100
3
Av Tabell 21 framgår att den absoluta majoriteten (cirka 95 procent) av dessa fel beror på att arbetsgivaren inte betalat tillräckliga arbetsgivaravgifter, för att det ska motsvara det stöd som rekvirerats.
4.3 Uppgifter som används felaktigt, och saknade uppgifter
När felen orsakats av att uppgifter inte använts korrekt eller om beslut fattas trots avsaknad av uppgifter, ska dessa uppgifter beskrivas. Det handlar om fel inom orsakskategorierna 1) Felaktiga uppgifter vid ansökan, 2) Ej anmält ändrade förhållanden, 3) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut samt 6) Ändrade förhållanden ej omhändertagna.
Det är viktigt för att dra rätt slutsatser och kunna föreslå lämpliga åtgärder. Indelningen är gemensam för alla omfattningsstudier som ingår i delegationens arbete med att uppskatta felaktiga utbetalningar. Indelningen av uppgifter ser ut som följer:
a) Inkomster och förmögenhet
b) Arbete och arbetstid (exempelvis är/har varit anställd)
c) Kostnader och utgifter (exempelvis företags arbetskostnader, sökandens
hyreskostnader, betalar kollektivavtalsliknande försäkringar m.m.)
d) Boendeförhållanden (exempelvis bostadsadress, sammanboende,
inneboende, hemmavarande barn, huvudsaklig dygnsvila)
e) Förmågor (exempelvis arbetsförmåga, funktionsförmåga)
28 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
54
f) Aktivitet (exempelvis deltar i eller har för avsikt att delta i studier, söker
arbete, delar i arbetsmarknadsåtgärd, vårdar barnet)
g) Övrigt
I Arbetsförmedlingens beslutsfattande används uppgifter från flera olika parter (den arbetssökande, arbetsgivaren och från myndigheten själv). Resultatet kommer att delas upp i kategorierna Felaktiga uppgifter och Saknade uppgifter.
Sammanställninge n i Tabell 22 redovisas resultaten uppdelat per felaktiga och saknade uppgifter.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
55
Tabell 22: Nystartsjobb – Uppgifter som används felaktigt eller saknas
29
Felaktiga och saknade uppgifter
Belopp (mnkr)
Andel av fel
uppgifter (%)
Andel av samtliga utbetalningar (%)
Felaktig uppgift
b) Arbete och arbetstid
38
4
1
Den arbetssökande är inte att betrakta som arbetslös, t.ex. på grund av bolagsengagemang
c) Kostnader och utgifter
36
4
1
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter registrerade i förhållande till utbetalt stöd
d) Boendeförhållande
2
0
0
Arbetsgivare är make/maka/sambo med arbetstagare i enskild firma
g) Övrigt
2
0
0
Ändrade förhållanden ej meddelade
Fel orsakade av felaktig uppgift
78
8
2
Saknad uppgift
c) Kostnader och utgifter
242
26
5
Intyg om kollektivavtal (eller försäkringsavtal) saknas
f) Aktiviteter
142
15
3
Kvalificeringsunderlag för nystartsjobb saknas
g) Övrigt
481
51
10
Beräkningsunderlag för stödbelopp saknas, Arbetsgivarkontroll ej dokumenterad, ändrade förhållanden ej omhändertagna.
Fel orsakade av saknad uppgift
865
92
18
Total
942
100
20
Noterbart frå n Tabell 22 är att så stor andel beror på saknade, och inte på felaktiga uppgifter. Det är primärt det som vi anger som brister i handläggningsprocessen. Det ska också påpekas att studien i högre grad verifierat om underlag finns, snarare än att
29 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster. Andel av samtliga fel är inte korrigerad för multipla fel och de summerar därför på >100%.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
56
granska korrekthet. Det påverkar också resultatet. Andelen felaktiga uppgifter kan alltså i vissa avseenden vara underskattad.
4.4 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
Uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar har olika ursprung. Följande indelning används för att identifiera uppgiftens härkomst:
1. Från annan myndighet
2. Från egen myndighet
3. Från tredje part
4. Från den sökande/arbetstagaren
5. Från arbetsgivaren
Från annan myndighet avser uppgifter som inhämtas från annan myndighet, till exempel uppgifter om taxerad inkomst, skatteskulder, folkbokföring, företagsengagemang, folkbokföring och utbetalningar. Inom nystartsjobb kommer i många fall underlag för kvalificering från Migrationsverket, och även i viss mån socialtjänsten. Denna typ av fel klassificeras då i denna kategori. När det gäller arbetsgivaravgiftsregistrering så härrör den från Skatteverket. Dock är det inte dessa uppgifter som är fel, utan vi anser att rekvireringen från arbetsgivaren är den felaktiga uppgiften, och klassificeras då inte i denna kategori.
Från egen myndighet avser uppgifter som myndigheten kan påverka på något sätt.
Det kan handla om en uppgift som förädlats, upprättats eller beslutats av den egna myndigheten. I denna kategori finns sammanställningar och beslutsunderlag och dokumentation om genomförs arbetsgivarkontroll.
Från tredje part avser uppgifter som ska styrka en händelse eller ett förhållande som oftast beskrivs i till exempel intyg, utlåtanden, närvarorapporter. I denna kategori hittar vi fel som beror på saknat mediciniskt underlag.
Från den arbetssökande avser uppgifter som den sökande själv har lämnat för att intyga arbetslöshet, till exempel bolagsengagemang.
Från arbetsgivaren avser uppgifter som arbetsgivaren har lämnat. Till denna kategori hör saknade intyg gällande kollektivavtal och arbetsmiljö, felaktigt redovisade arbetsgivaravgifter och väsentligt inflytande.
Resultaten uppdelat per uppgifters ursprung redovisas i Tabell 23.
PM Omfattningsstudie
Felaktiga beslut – Nystartsjobb
57
Tabell 23: Nystartsjobb – Uppgifters ursprung
Uppgifters ursprung Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga
utbetalningar ( %)
Från egen myndighet
426
45
9
Från annan myndighet
142
15
3
Från den arbetssökande
38
4
1
Från arbetsgivaren
337
36
7
Total
942
100
20
Nedbrytningen i Tabell 23 visar att majoriteten av de bristande/saknade underlagen framförallt härrör ifrån myndighetens egen dokumentation. Till denna kategori hör, i prioriterad ordning:
1. Dokumentation saknas från genomförd arbetsgivarkontroll. Det motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 325 mnkr. Efter korrigering för faktiska förhållanden, d.v.s. att arbetsgivarkontroll var gjord men inte dokumenterad så kunde beloppet för det fel skrivas ned till cirka 8 mnkr.
2. Beräkningsunderlag för stödperiod/stödbelopp saknas. Det innebär att det inte går att härleda på vilka kriterier som beslutet är fattat, och vilka bakomliggande faktorer som ligger till grund för bidragets storlek och längd. Det motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 100 mnkr.
Den andra kategorin som påverkar resultatet är underlag som saknas, eller är felaktiga, ifrån arbetsgivaren. Till denna kategori hör, i prioriterad ordning:
3. Dokumentation kring kollektivavtal eller gällande försäkring saknas. Det kan vara så att det existerar, men att det är bristfälligt intygat hos Arbetsförmedlingen. Det motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 242 mnkr. Efter korrigering för faktiska förhållanden, d.v.s. kontroll med fackförbund kring de arbetsgivare som uppgivit att de har kollektivavtal, men där det inte är styrkt med intyg i Arbetsförmedlingens akt, kunde beloppet för det fel skrivas ned till cirka 167 mnkr.
4. Beslut där det uppkommit förändringar kring arbetsplatsen eller anställningsavtalet. I flertalet av dessa fall så har arbetsgivaren brustit i att uppdatera Arbetsförmedlingen på de förändrade förhållandena. Det
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
58
motsvarar felaktiga beslut, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar, motsvarande cirka 55 mnkr.
5. Otillräckligt registrerade arbetsgivaravgifter av arbetsgivaren står för cirka 36 mnkr av de felaktiga besluten, med förhöjd risk för felaktiga utbetalningar.
Sammanfattningsvis så noterar vi att majoriteten av de fel som registreras kan härledas ifrån Arbetsförmedlingens egen administration och dokumentation av intyg. Andelen fel som uppkommer genom att arbetsgivare inte uppger korrekta och fullständiga uppgifter är en mindre del, men fortfarande är det stora summor som är utsatta för förhöjd risk. Dock försvinner dessa reella hot, som då står för en mindre del av samtliga fel, ibland de fel som noteras internt på myndigheten. Det gör det angeläget att jobba med båda typerna av fel för att på ett bättre sätt synliggöra de fel som innebär högre reella risker för felaktiga utbetalningar.
5 Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
De framräknade beloppen i kapitel 3 och 4 beskriver de fel som orsakas av felaktiga beslut som innebär en risk för felaktiga utbetalningar, och enligt författningsstyrda regelverk är att betrakta som fel.
På uppdrag av delegationen har denna studie även bedömt hur stor andel av dessa felaktiga beslut som faktiskt leder till en felaktig utbetalning. En felaktig handläggning leder inte per automatik till att fel belopp betalas ut. En del fel i studien orsakar inte en felaktig utbetalning i allmän mening, utan är t.ex. bristande dokumentation som oftast inte har en praktisk betydelse. Det har vi kunnat se då vi har gjort fördjupade kontroller av faktiska förhållanden rörande kollektivavtal och arbetsgivarkontroll (se diskussion i avslutande kapitel).
För denna bedömning behöver vi definiera om felaktig utbetalning för att avgränsa oss från dokumentations- och handläggningsbrister, och istället fokuserar på de faktiska förhållandena.
Definition av en felaktig utbetalning för denna bedömning är:
Utifrån denna definition kontrollerar och bedömer vi sannolikheten att rätt belopp betalas ut till rätt stödmottagare och utifrån rätt förutsättningar. Vi likställer då inte administrativa brister i ett beslut med en felaktig utbetalning utan försöker istället bedöma hur stor risk för en felaktig utbetalning som denna brist medför. I denna definition åsidosätter vi dokumentations- och vissa processkrav för att istället försöka bedöma korrekt utbetalning genom bl.a. efterkontroller och expertbedömningar.
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir
för högt, för lågt, i sin helhet fel eller betalas ut i strid
med intentionerna i gällande regelverk
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
59
5.1 Metod och osäkerhet kring riskbedömningen
På delegationens uppdrag tillförs en ytterligare dimension av osäkerhet till studiens resultat, i form av en bedömning av sannolikheten att en viss typ av fel i slutändan bidrar till en felaktig utbetalning.
Studiens resultat, presenterad i kapitel 3 och 4, baseras på att ett antal olika regler har kontrollerats. I detta kapitel gör vi en riskbedömning av dessa regler. Vi försöker alltså att uppskatta sannolikheten för ett verkligt fel, kopplat till respektive regel. Denna sannolikhet kan sedan appliceras på de fel som orsakats av den aktuella regeln, och därefter summeras till ett totalresultat.
Denna riskbedömning medför en osäkerhet kring de faktorer som används vid beräkningen. En del av dem har beräknats med dataunderlag, andra har bedömts av experter, och andra har uppskattats i studien efter bästa förmåga. Det sammantaget gör att resultatet som beräknats har ett mått av osäkerhet.
Riskbedömningen tar inte hänsyn till vissa perspektiv som vi tror påverkar risken för felaktiga utbetalningar. Det är t.ex. stödmottagande organisations storlek och företagsform, där mindre icke offentliga organisationer kan antas ha en högre risk för medvetna fel jämfört med stora företag och offentliga institutioner. Det beaktas dock inte i riskbedömningen. Eftersom urvalet i aktgranskningen till större del består av mindre företag kan det innebära att vi i detta moment överskattar risken för felaktiga utbetalningar.
Vid uträkningen av belopp kan ingen hänsyn tas till dubbelträffar och multipla felorsaker. Istället tillförs en korrigeringsfaktor som gör en schablonmässig justering av resultatet.
5.2 Riskbedömning av lönebidrag
På uppdrag av Delegationen kommer samtliga regler som har använts i studien att riskbedömas. Det som bedöms är hur stor andel av de felaktiga beslut som regeln identifierat, som i slutändan leder till en felaktig utbetalning. För att tydliggöra reglernas olika utgångspunkt delar vi in dem i tre olika kategorier, Hög risk för felaktig utbetalning, Viss risk för felaktig utbetalning och Låg risk för felaktig utbetalning. Vi kommer dock att göra en individuell riskbedömning av varje regel inom de olika kategorierna, och indelningen är mer av pedagogisk karaktär.
I detta avsnitt redovisas hur resultatet från den strikta definitionen av felaktig utbetalning förs samman med den riskbedömning som är gjord för respektive regel. Resultatet ger oss ett uppskattat belopp för felaktig utbetalning enligt det kapitels definition.
Resultaten från respektive riskkategori redovisa s i Tabell 24 (Hög risk för felaktig utbetalning) , Tabell 25 (Viss risk för felaktig utbetalning) samt Tabell 26 (Låg risk för felaktig utbetalning). Slutligen sammanställs resultatet i Fel! Hittar inte referenskälla..
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
60
Tabell 24: Regler inom lönebidrag med hög risk för felaktiga utbetalningar
Regel
Bedömd risk (%)
Bidragande belopp (mnkr)
Bedömd felaktig
utbetalning
(mnkr)
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
95
47
44
Anställning i make/makas enskilda firma
90
3
3
Väsentligt inflytande
100
12
12
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter
80
94
75
Arbetstagaren har många styrelseuppdrag
90
1
1
Totalt
156
135
Tabell 25: Regler för lönebidrag med viss risk för felaktiga utbetalningar.
Regel
Bedömd risk (%)
Bidragande belopp (mnkr)
Bedömd felaktig
utbetalning
(mnkr)
Avslag i arbetsgivarkontrollen
40
51
21
Ej arbetslös vid beslutstillfället
40
286
115
Utbetalning till fel konto
58
25
15
Totalt
363
150
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
61
Tabell 26: Regler för lönebidrag med låg risk för felaktiga utbetalningar.
Regel
Bedömd
risk (%)
Bidragande belopp (mnkr)
Bedömd felaktig utbetalning (mnkr)
Dokumentation ang. kollektivavtal saknas
1,7*
1 218
21
Dokumentation ang. försäkringsavtal saknas
20
447
89
Arbetsmiljön ej intygad
5
139
7
Arbetsgivarkontroll ej styrkt
20*
198
40
Ej arbetsgivarregistrerad vid beslutstillfället
5
8
0
Ej målgrupp för anställningsstödet
10
38
4
Medicinskt underlag saknas
15
198
30
Totalt
2 247
191
* = Dessa risker är relaterade till träffsäkerheten i regeln och mäter sannolikheten för att de faktiska förhållandena inte uppfyller de författningsstyrda villkoren, givet att ett ärende saknar dokumentation (se diskussion i Bilaga 1).
Tabell 27: Regler för lönebidrag med total risk för felaktiga utbetalningar.
Riskkategori Bidragande belopp (mnkr)
Bedömd felaktig utbetalning (mnkr)
Hög risk – totalt
157
135
Viss risk – totalt
363
150
Låg risk – totalt
2 247
191
Totalt
30
2 766
475
Det visar att av det totalt redovisade felet, d.v.s. felaktiga beslut med risk för felaktiga utbetalningar på 2 771 mnkr, så anses ca 17,1 procent (475 mnkr) leda till en faktisk felaktig utbetalning. Detta motsvarar felaktiga utbetalningar på 4,1 procent av det totala ersättningssystemets volym på 11 633 mnkr.
I de följande avsnitten finns beloppen nedbrutna i respektive förklaringskategori enligt samma uppdelning som avsnitt 3.2 – 3.5. Vi hänvisar också till de förklaringar och orsaksresonemang som förs i dessa avsnitt, som i hög grad även är relevanta för dessa uppställningar.
30 Det belopp är inte samma belopp som redovisats i tidigare resultatkapitel, beroende på den generalisering kring dubbelträffar och felorsaker som beskrivits i det kapitels metoddel.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
62
Typ av fel – lönebidrag
Omfattningsstudiens resultatet för lönebidrag enligt den definitionen som bedömer faktiska felaktiga utbetalningar, uppdelade per felorsak (se kapite l 2.5) , redovisas i Tabell 28.
Tabell 28: Lönebidrag, Totalresultat per felorsak, Riskbedömda felaktiga utbetalningar
Felorsak
Belopp (mnkr)
Andel av fel utbet.
(%)
Andel av samtliga utbet.
( %)
1) Felaktiga uppgifter vid ansökan
3
0,6
0,0
2) Ej anmält ändrade förhållanden
76
16,1
0,7
Fel orsakade av sökande
79
16,6
0,7
3) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
302
63,5
2,6
4) Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut
50
10,5
0,4
6) Ändrade förhållanden ej omhändertagna
44
9,3
0,4
Fel orsakade av myndigheten
396
83,4
3,4
Total
475
100
4,1
Misstänkt avsiktliga fel - lönebidrag
I
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
63
Tabell 29 redovisas misstänktliga avsiktliga fel, uppdelat efter vem som orsakat felet.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
64
Tabell 29: Lönebidrag - Misstänkt avsiktliga fel, Riskbedömda felaktiga utbetalningar
31
Avsiktliga fel – orsakade av arbetsgivaren/arbetstagaren
Belopp (mnkr)
Andel av sökandefel
(%)
Andel av samtliga
fel (%)
Orsakad av arbetsgivare
78
98
16
Orsakad av arbetstagare
1
1
0
Övriga fel
1
1
0
Felaktiga utbetalningar orsakade av arbetsgivare/arbetstagaren, totalt
80
100
17
Uppgifter som används felaktigt, och saknade uppgifter - lönebidrag
I Arbetsförmedlingens beslutsfattande används uppgifter från flera olika parter - den arbetssökande, arbetsgivaren och från myndigheten själv. Resultatet kommer att delas upp i kategorierna Felaktiga uppgifter och Saknade uppgifter, vilket redovisas i
31 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
65
Tabell 30
.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
66
Tabell 30: Lönebidrag – Uppgifter som används felaktigt eller saknas, Riskbedömda fel. utb.32
Felaktig / saknad uppgift Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga utbetalningar ( %)
Felaktig uppgift
b) Arbete och arbetstid
116
27
1
Den arbetssökande är inte att betrakta som arbetslös, t.ex. på grund av bolagsengagemang
c) Kostnader och utgifter
75
18
1
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter registrerade i förhållande till utbetalt stöd
d) Boendeförhållande
3
1
0
Arbetsgivare är make/maka/sambo med arbetstagare i enskild firma
g) Övrigt
1
0
0
Ändrade förhållanden ej meddelade
Fel orsakade av felaktig uppgift
195
46
(2)
Saknad uppgift
c) Kostnader och utgifter
110
26
1
Intyg om kollektivavtal (eller försäkringsavtal) saknas
e) Förmågor
30
7
0
Medicinskt underlag saknas
g) Övrigt
91
21
1
Arbetsmiljö ej intygad, Arbetsgivarkontroll ej dokumenterad, ändrade förhållanden ej omhändertagna.
Fel orsakade av saknad uppgift
231
54
(2)
Total
425
100
(4)
32 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster. Andel av samtliga fel är inte korrigerad för multipla fel och de summerar därför ev. till mer än 100 procent.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
67
Ursprunget på uppgifter som används felaktigt/saknas - lönebidrag
I Tabell 31 redovisas resultaten uppdelat efter uppgifters ursprung.
Tabell 31: Lönebidrag
– Uppgifters ursprung, Riskbedömda felaktiga utbetalningar
Uppgifters ursprung Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga
fel ( %)
Från egen myndighet
40
9
8
Från tredje part
30
7
6
Från den arbetssökande
116
27
24
Från arbetsgivaren
240
57
51
Total
425
100
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
68
5.3 Riskbedömning av nystartsjobb
I det avsnitt redovisas hur resultatet från den strikta definitionen av felaktig utbetalning förs samman med den riskbedömning som är gjord för respektive regel. Resultatet ger oss ett uppskattat belopp för felaktig utbetalning enligt det kapitels definition.
Resultaten från respektive riskkategori redovisas i Tabell 32 (Hög risk för felaktig utbetalning),
Tabell 33 (Viss risk för felaktig utbetalning) samt Tabell 34 (Låg risk för felaktig utbetalning). Slutligen sammanställs resultatet i Tabell 35.
Tabell 32: Regler inom nystartsjobb med hög risk för felaktiga utbetalningar
Regel
Bedömd
risk (%)
Bidragande belopp (mnkr)
Bedömd felaktig
utbetalning
(mnkr)
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
95
56
53
Anställning i make/ makas enskilda firma
90
2
2
Väsentligt inflytande
100
5
5
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter
80
36
29
Arbetstagaren har många styrelseuppdrag
90
0
0
Totalt
98
88
Tabell 33: Regler för nystartsjobb med viss risk för felaktiga utbetalningar
Regel
Bedömd risk (%)
Bidragande belopp (mnkr)
Bedömd felaktig
utbetalning
(mnkr)
Avslag i arbetsgivarkontrollen
40
8
3
Ej arbetslös vid beslutstillfället
40
38
15
Upprepade nystartsjobb
50
50
25
Kvalificeringsunderlag för nystartsjobb saknas
60
142
85
Beräkningsunderlag för stödbelopp saknas
60
100
60
Totalt
337
188
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
69
Tabell 34: Regler för nystartsjobb med låg risk för felaktiga utbetalningar
Regel
Bedömd risk (%)
Bidragande
belopp
Bedömd felaktig
utbetalning
Dokumentation ang. kollektivavtal saknas
20*
167
33
Dokumentation ang. försäkringsavtal saknas
20
75
15
Arbetsgivarkontroll ej styrkt
5,1*
325
17
Ej arbetsgivarregistrerad vid beslutstillfället
5
3
0
Ej målgrupp för anställningsstödet
10
215
21
Totalt
785
87
* = Dessa risker är relaterade till träffsäkerheten i regeln och mäter sannolikheten för att de faktiska förhållandena inte uppfyller de författningsstyrda villkoren, givet att ett ärende saknar dokumentation (se diskussion i Bilaga 1).
Tabell 35: Regler för nystartsjobb med total risk för felaktiga utbetalningar
Riskkategori Bidragande belopp
(mnkr)
Bedömd felaktig utbetalning
(mnkr)
Hög risk – totalt
98
88
Viss risk – totalt
337
188
Låg risk – totalt
785
87
Totalt
1 220
363
Det visar att av det totalt redovisade felet, d.v.s. felaktiga beslut med risk för felaktiga utbetalningar på 1 220 mnkr, anses ca 29,8 procent (363 mnkr) leda till en faktisk felaktig utbetalning. Detta motsvarar felaktiga utbetalningar på 7,2 procent av det totala ersättningssystemets volym på 5 004 mnkr.
I de följande avsnitten finns beloppen nedbrutna i respektive förklaringskategori enligt samma uppdelning som avsnitt 4.2 – 4.5. Vi hänvisar också till de förklaringar och orsaksresonemang som förs i dessa avsnitt, som i hög grad även är relevanta för dessa uppställningar.
Typ av fel - nystartsjobb
Omfattningsstudiens resultatet för nystartsjobb enligt den definitionen som bedömer faktiska felaktiga utbetalningar, uppdelade per felorsak (se kapite l 2.5) , redovisas i Tabell 36.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
70
Tabell 36: Nystartsjobb, Totalresultat per felorsak, Riskbedömda felaktiga utbetalningar
Felorsak
Belopp (mnkr)
Andel av fel utbet.
(%)
Andel av samtliga utbet.
( %)
1) Felaktiga uppgifter vid ansökan
1,9
0,5
0,0
2) Ej anmält ändrade förhållanden
30,6
8,4
0,6
Fel orsakade av sökande
33
9,0
0,6
3) Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
225
62,1
4,5
4) Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut
52
14,4
1,0
6) Ändrade förhållanden ej omhändertagna
53
14,5
1,1
Fel orsakade av myndigheten
330
91,0
6,6
Total
363
100
7,2
Misstänkt avsiktliga fel - nystartsjobb
I
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
71
Tabell 37 redovisas misstänktliga avsiktliga fel, uppdelat efter vem som orsakat felet.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
72
Tabell 37: Nystartsjobb - Misstänkt avsiktliga fel, Riskbedömda felaktiga utbetalningar
33
Avsiktliga fel – orsakade av arbetsgivaren/arbetstagaren
Belopp (mnkr)
Andel av sökandefel
(%)
Andel av samtliga
fel (%)
Orsakad av arbetsgivare
31
97
8
Orsakad av arbetstagare
0
0
0
Övriga fel
1
3
0
Felaktiga utbetalningar orsakade av arbetsgivare/arbetstagaren, totalt
31
100
9
Uppgifter som används felaktigt, och saknade uppgifter - nystartsjobb
I Arbetsförmedlingens beslutsfattande används uppgifter från flera olika parter - den arbetssökande, arbetsgivaren och från myndigheten själv. Resultatet kommer att delas upp i kategorierna Felaktiga uppgifter och Saknade uppgifter, vilket redovisas i Tabell 38.
33 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
73
Tabell 38: Nystartsjobb – Uppgifter som används felaktigt eller saknas, Riskbedömda fel. utb.
34
Felaktiga och saknade uppgifter
Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga utbetalningar ( %)
Felaktig uppgift
b) Arbete och arbetstid
15
4
1
Den arbetssökande är inte att betrakta som arbetslös, t.ex. på grund av bolagsengagemang
c) Kostnader och utgifter
29
7
1
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter registrerade i förhållande till utbetalt stöd
d) Boendeförhållande
2
0
0
Arbetsgivare är make/maka/sambo med arbetstagare i enskild firma
g) Övrigt
2
1
0
Ändrade förhållanden ej meddelade
Fel orsakade av felaktig uppgift
48
46
(2)
Saknad uppgift
c) Kostnader och utgifter
110
26
1
Intyg om kollektivavtal (eller försäkringsavtal) saknas
e) Förmågor
30
7
0
Medicinskt underlag saknas
g) Övrigt
91
21
1
Arbetsmiljö ej intygad, Arbetsgivarkontroll ej dokumenterad, ändrade förhållanden ej omhändertagna.
Fel orsakade av saknad uppgift
231
54
(2)
Total
425
100
(4)
34 Beloppen innehåller en generell korrigering för multipla felkategorier för samtliga poster. Andel av samtliga fel är inte korrigerad för multipla fel och de summerar därför ev. till mer än 100 procent.
PM Omfattningsstudie
Bedömd risk för felaktiga utbetalningar
74
Ursprunget på uppgifter som används felaktigt/saknas - nystartsjobb
I Tabell 39 redovisas resultaten uppdelat efter uppgifters ursprung.
Tabell 39: Nystartsjobb
– Uppgifters ursprung, Riskbedömda felaktiga utbetalningar
Felaktiga uppgifter Belopp (mnkr)
Andel av fel uppgifter ( %)
Andel av samtliga
fel ( %)
Från egen myndighet
77
25
21
Från annan myndighet
85
27
23
Från den arbetssökande
15
5
4
Från arbetsgivaren
134
43
37
Total
311
100
PM Omfattningsstudie
Diskussion och bedömning
75
6 Diskussion och bedömning
Omfattningsstudien har genomförts med syfte att uppskatta storleken på felaktiga utbetalningar inom nystartsjobb och lönebidrag. Stödtyperna har Delegationen valt utifrån årsanslagets storlek (avgränsat över en miljard) och bedömd risk för felaktiga utbetalningar. Lönebidrag och nystartsjobb står tillsammans för utbetalningar om mer än 16 miljarder kronor under år 2018. Båda ärendeslagen kännetecknas av processer som är bedömningstunga och manuella. Det är riskfaktorer som gjort att de valts ut för att ingå i omfattningsstudien. Studien har endast granskat perspektivet
För mycket utbetald ersättning.
Under arbetet har vi använt två olika definitioner av felaktig utbetalning. Huvudresultatet använder den definition som delegationen tagit fram, medan det riskbedömda resultatet använder en mer ändamålsstyrd definition. Utifrån denna definition kontrollerar och bedömer vi sannolikheten att rätt belopp går till rätt stödmottagare. I resultatet åsidosätts vissa dokumentations- och processkrav för att istället försöka bedöma korrekt utbetalning genom bl.a. efterkontroller och expertbedömningar.
I huvudresultatet uppskattar vi att anställningsstöd för lönebidrag motsvarande 2 771 mnkr har betalats ut baserat på felaktiga beslut, vilket motsvarar 23,8 procent. För nystartsjobb uppskattas detta vara 1 220 mnkr, vilket motsvarar 24,3 procent av det totala stödbeloppet. Resultatets grundar sig på felaktiga beslut med varierande grad av risk för felaktiga utbetalningar utifrån två delstudier, en aktgranskning och en dataanalys i tillgängliga registerdata utifrån författningsstyrda regelverk.
I ett andra led har denna studie på uppdrag av delegationen bedömt hur stor andel av felaktiga beslut som leder till en felaktig utbetalning när vi bortser från orsaker som bristande dokumentation eller andra handläggningsbrister. Genom fördjupade kontroller av faktiska förhållanden och expertbedömningar graderas risken för att de felaktigt hanterade besluten faktiskt resulterar i en felaktig utbetalning. Denna metod redovisar att de bedömda felaktiga utbetalningarna uppgår till 475 mnkr för lönebidragen vilket motsvarar 4,1 procent. För nystartsjobb uppgår de felaktiga utbetalningarna till 363 mnkr, vilket motsvarar 7,2 procent av ersättningssystemets storlek. Denna metod att uppskatta felaktiga utbetalningar tillför en osäkerhet.
Tidigare genomförda granskningar har haft fokus på kvalitet i ärendehandläggning och processer. De visar att flertalet ärenden som aktgranskats har haft brister som uppmärksammats i granskningen. Brister som innebär frånsteg från fastställda processer men som inte är detsamma som felaktiga utbetalningar eftersom det inte varit fokus i de granskningarna. Med denna insikt är det förväntat att den här granskningen påvisar betydande resultat som klassificeras som felaktiga utbetalningar. För att bredda studien och hitta andra fel som inte härrör från aktgranskningen har undersökningen kompletterats med en analys av de registerdata som Arbetsförmedlingen har tillgång till. Som framgår i resultatredovisningen finns en viss överlappning av fel mellan delstudierna. Detta hanteras i uppräkningen av
PM Omfattningsstudie
Diskussion och bedömning
76
resultaten. Denna överlappning är dock marginell och visar att studierna till stor del kompletterar varandra på det sätt som var tanken med den valda studiedesignen.
Det finns ett outrett mörkertal vid sidan av den genomförda granskningen och dataanalysen. Framförallt är det svårt att kontrollera och undersöka situationer där arbetssökande och arbetsgivare, enskilt eller tillsammans, avser kringgå regelverk. Svårigheten att undersöka situationer av mer avsiktlig karaktär är också korrelerat med tillgång till resurser. Inom ramen för denna studie har det inte varit möjligt att göra platsbesök eller mer ingående kontroller utöver det som redovisats. De delstudier som genomförts har bidragit till att vi bättre kan förstå och tolka studien som helhet men tyvärr innehåller telefonundersökning35 eller kontrollutredning36 så pass hög osäkerhet att de inte igår i den slutgiltiga skattningen av felaktiga beslut. De potentiella felen från de undersökningarna redovisas därför inte vilket sannolikt leder till en underskattning av felen.
Det finns dock vissa lärdomar att ta med sig från dessa analyser. En är att det inom nystartsjobben är svårt att få tag på arbetstagaren per telefon via arbetsgivaren (ofta av helt rimliga men okontrollerbara orsaker). Vill man med säkerhet veta om den anställda är på sin arbetsplats behöver man utveckla andra metoder, till exempel resurskrävande insatser som arbetsplatsbesök. Från kontrollutredningen kan vi konstatera att det inte i något av ärendeslagen finns några stora eller systematiska brister, med ett undantag. Det som avviker är gruppen Små AB och övriga bolagsformer som får anställningsstöd för nystartsjobb. Det har även lyfts fram i tidigare utredningar, bland annat i granskning av taxibranschen.37 Som tidigare berörts håller dock inte underlaget för att ingå i studiens huvudresultat.
Vår tolkning är att en del av det utbetalda beloppet sannolikt ändå skulle utbetalats, men fördröjt i tid utifrån extra resurser som god förvaltning kan antas förbruka. Det är då att betrakta som ersättning som i slutändan går till avsett ändamål, trots att handläggning inte följt gällande regelverk för dokumentation. Exempelvis om handläggaren vet att arbetsgivaren omfattas av kollektivavtal så är det inte verifierbart om inte det finns dokumenterat. Vi tror att andelen felaktiga utbetalningar, utifrån det vår studie fångar, som hamnar på ”villovägar” är mindre än motsatsen. Det är dock viktigt att lyfta fram svårigheten att göra heltäckande kontroller och att andelen utbetalningar i orätta händer troligen underskattas. Samtidigt vill vi poängtera att avsteg från att följa processer i sig själv också minskar möjligheten att upptäcka och hantera allvarligare felaktigheter.
Som tidigare diskuterats kvarstår ett mörkertal av felaktiga utbetalningar som inte undersöks i denna studie. De kan i sin tur delas in i kvarvarande systemrisker och övergripande systemrisker och är något som underskattar resultatet i vår studie. Vi bedömer dock att den felmarginalen är mindre än det som framgår i det som
35 Telefonintervjuer undersöker om personen bakom nystartsjobb går att nå via arbetsgivare. Syftet är att försöka besvara frågeställningen Utförs arbete av den arbetssökande. 36 Underlag har begärts in i ett begränsat urval av ärenden, inom båda anställningsstöden, för att klargöra om arbetsgivaren på förfrågan kan styrka korrekta löneutbetalningar. 37 https://www.arbetsformedlingen.se/Om-oss/Statistik-och-publikationer/Rapporter/Ovriga/2016-03-03-Taxibranschen---Granskning-ur-perspektivet-felaktiga-utbetalningar-och-konkurrensbegransning.html
PM Omfattningsstudie
Diskussion och bedömning
77
studerats. Gemensamt för kvarstående fel är att de visat sig mer svårgranskade än vad denna studie gett utrymme till.
En studie likt denna är av sin natur bakåtblickande och förändringar av verksamheten sker kontinuerligt. Om vi vänder perspektiv och ser framåt har Arbetsförmedlingen ett pågående och övergripande arbete med god förvaltning där arbetet mot felaktiga utbetalningar ingår som en viktig del. Ekonomiavdelningen har fått det samordnande uppdraget för arbetet mot felaktiga utbetalningar. För en ökad rättssäkerhet och enhetlighet pågår också en centralisering av myndighetens arbetsgivarkontroll. Det ska underlätta i bedömningen av om en arbetsgivare kan få anställningsstöd eller inte. Till det pågår på Rättsavdelningen en uppbyggnad av en funktion för regelefterlevnad.
Studien noterar också det stora antalet fel som uppkommer i repetitiva, manuella arbetsuppgifter med att begära in och arkivera underlag för varje beslut. Genom att påverka hur, när och vem som utför arbetsuppgifterna så uppfattar vi att många fel skulle kunna undvikas. Ett bra exempel på en förbättring inom det område är de centraliserade arbetsgivarkontrollerna som driftsätts under 2019. Vi ser även möjligheter att utföra liknande processförändringar inom kollektivavtals- och försäkringsintyg samt inom kontroll av arbetsmiljö. Även möjligheter att utbyta data med andra myndigheter och arbetsförsäkringsbolag kan skapa bättre för samkörningar av uppgifter.
Ytterligare faktorer som kommer att stärka arbetet mot felaktiga utbetalningar är bland annat myndighetens digitalisering, robotisering, automatisk rekvirering av anställningsstöd utifrån redovisade arbetsgivaravgifter och automatiska beslut i vissa fall. Inom Arbetsförmedlingen pågår också ett arbete med att automatisera processer och förenkla hanteringen kring nystartsjobb för att det ska bli smidigare och enklare för arbetsgivare. I det krävs medvetna val kring kontroller och regler för att så långt det är möjligt förhindra felaktiga utbetalningar.
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
78
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
På uppdrag av Delegationen kommer samtliga regler som har använts i studien att riskbedömas. Det som bedöms är hur stor andel av de felaktiga beslut som regeln identifierat, som i slutändan leder till en felaktig utbetalning. För att tydliggöra reglernas olika utgångspunkt delar vi in dem i tre olika kategorier, Hög risk för felaktig utbetalning, Viss risk för felaktig utbetalning och Låg risk för felaktig utbetalning. Vi kommer dock att göra en individuell riskbedömning av varje regel inom de olika kategorierna, och indelningen är mer av pedagogisk karaktär.
Nedan följer en beskrivning av de olika reglerna och vilken bakgrund som finns för respektive bedömning.
Regler med hög risk för felaktig utbetalning
Ändrade förhållanden ej omhändertagna. I aktgranskningen fanns två beslut
om lönebidrag och sex om nystartsjobb där granskaren noterade att ändrade förhållanden ej hade omhändertagits. I sex av dessa fall kan vi utifrån granskarens kommentar utläsa att det sannolikt skett en felaktig utbetalning. Två ärenden saknar dock kommentarer och kan inte bedömas. Vår sammantagna bedömning blir att denna signal medför en hög risk för fel.
Vi har inte haft möjlighet att bedöma när under beslutsperioden som de ändrade förhållandena inträffar, utan kommer att räkna samtliga utbetalningar som felaktiga.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 95 procent att påvisa en felaktig utbetalning.
Arbetstagaren har många styrelseuppdrag. För att kunna anses vara
arbetslös får en person inte ha för många styrelseuppdrag. Denna dataanalys-regel fick ingen träff inom nystartsjobben, men en träff inom lönebidrag. Denna person var ledamot i sju olika aktiebolag, och dessutom ordförande i ett av dem.
Beslutet föredrogs för personer med erfarenhet inom utredning. Deras bedömning var att beslutet troligen inte skulle ha beviljats. Mot bakgrund av det bedömer vi risken för felaktig utbetalning till 95 procent.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 95 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Uppskattningen baseras på efterkontroll av ett ärende, och en expertbedömning.
Anställning i make/makas enskilda firma. Anställningsstöd får inte beviljas
då anställningen sker i make/makas enskilda firma. Det gäller även sammanboende med gemensamma barn. I kontrollen i dataanalysen har vi uppmärksammat gifta par, men även frånskilda.
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
79
Vid pågående make/maka-relation bedömer vi träffsäkerheten till 100 procent, då inga felkällor borde påverka regeln. Vi hittade fyra beslut inom lönebidrag och ett inom nystartsjobb.
För frånskilda har vi gjort en bedömning om de fortfarande kan anses vara sambor. Totalt granskades fyra sådana beslut (ett lönebidrag och tre nystartsjobb). Inga lönebidrag ansågs ha en risk, medan två av nystartsjobben hade hög risk för att vara sambo. Studien kontrollerade inte om det fanns gemensamma barn. Denna del av studien har en grad av osäkerhet då samboförhållandet inte kan anses styrkt.
Totalt fångade regeln sju beslut, där fem är säkra och två har en osäkerhet. Utifrån det gör vi en samlad bedömning på 90 procents sannolikhet för fel.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 90 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Denna sannolikhet baseras på en underbyggd bedömning.
Väsentligt inflytande. Vi har i dataanalysen kontrollerat huruvida den anställde
har haft ett väsentligt inflytande över arbetsgivaren, som t.ex. styrelseledamot eller firmatecknare.
I 25 beslut om lönebidrag och nio beslut om nystartsjobb kunde väsentligt inflytande påvisas. Vi uppskattar att regeln inte borde ha några situationer där det skulle kunna vara godtagbart, då vi tagit hänsyn till de undantag som finns i utformandet av regeln (som t.ex. styrelseledamot i socialt integrerade företag).
Vi bedömer därmed samtliga beslut som fel.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 100 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Det för att den kontrollerar ett faktiskt förhållande som inte ska förekomma.
Ej tillräckliga arbetsgivaravgifter. Vi har i dataanalysen kontrollerat om
inbetalda arbetsgivaravgifter uppfyller de nivåer som utgående anställningsstöd utgör. Om organisationen inte ens har betalat avgifter för att täcka lön för stödpersoner är det stor risk för fel.
Vid utformandet av regeln trimmades den för att ta hänsyn till olika omständigheter som t.ex. periodisering och reducerade avgifter p.g.a. arbetstagarens ålder eller regional nedsättning. Ett antal stickprov har gjorts för att kvalitetssäkra regeln. Efter dessa åtgärder bedöms regeln som tillförlitlig, men inte hundraprocentig. En bedömning som gjordes av regelns utvecklare är att den minst träffar 80 procent rätt. Det är en slutsats efter ett antal stickprov gjordes i samband med utvecklingstester.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 80 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Det baseras på tester under utvecklingen av regeln.
Regler med viss risk för felaktig utbetalning
Ej arbetslös vid beslutstillfället. För regeln i dataanalysen som kontrollerar om
den arbetssökande är arbetslös förekommer sammanlagt 460 ärenden i
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
80
rampopulationen (399 lönebidrag respektive 61 nystartsjobb) där den arbetssökande har enskild firma och 16 ärenden (9 lönebidrag respektive 7 nystartsjobb) där den arbetssökande anges som VD. Grundregeln är att man inte ska ha enskild näringsverksamhet vid sidan av anställningsstöd, men det förekommer undantag.
Vid bedömning av i hur stor omfattning denna regel kommer att leda till felaktig utbetalning har vi inte haft möjlighet att kontrollera faktiska förhållanden eller göra en fördjupad analys. Det blir därför ett resonemang och subjektiv bedömning som leder fram till vår riskbedömning.
Vi kan tänka oss några olika scenarier om vi vid beslutstillfället uppmärksammar den enskilda näringsverksamheten, och ska fatta ett beslut:
• Den enskildes näringsverksamhet är aktiv enligt bolagsinformationen, men i verkligheten pågår ingen näringsverksamhet. Det kan vi inte kontrollera.
• Den enskildes näringsverksamhet består av förvaltande av skogs- eller lantbruksfastighet. Vid en efterkontroll av de enskilda företagens uppgivna branschtillhörighet (SNI-kod) ser vi att 45 procent tillhör huvudgruppen
Skogsbruk och 17 procent tillhör Jordbruk och jakt samt service i anslutning härtill.
• Den arbetssökande bedriver enskild näringsverksamhet på deltid i en sådan omfattning att man även kan ha en annan deltidsanställning vid sidan av. Av arbetstagarna som fångades i regeln hade 35 procent en subventionerad deltidsanställning.
• Den enskilde bedriver en näringsverksamhet som pågått över lång tid, och där den tidigare gått att kombinera med en heltidsanställning. Av de företag som fastnat i regeln så har 35 procent bolagsregistrerats på 1900-talet, 28 procent har registrerats 2000-2010 och resterande (38 procent) efter 2010. Tre procent av bolagen startades under 2018.
Om den enskilda näringsverksamheten inte inverkar på möjligheten att ta en anställning kan det vara motiverat att bevilja anställningsstöd. Det ingår i den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som handläggaren ska göra. Som nämnts tidigare är det exakta regelverket kring det oklart.
Utifrån de data som presenteras här ovanför, och utifrån samtal med sakkunniga som redovisat oklarheterna kring det, måste vi inom omfattningsstudien försöka bedöma hur stor del av det fel som ändå kan anses vara rätt utifrån stödets intentioner. Vår slutsats är att den övervägande delen trots allt följer intentioner och troligen är arbetsmarknadspolitiskt korrekta, och bedömer då att 60 procent kan anses vara korrekta utbetalningar.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 40 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Denna sannolikhet baseras på efterkontroll av data, men har en stor osäkerhet eftersom regelverket är oklart.
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
81
Avslag i Arbetsgivarkontrollen. Inför varje beslut görs en arbetsgivarkontroll.
Utslaget av arbetsgivarkontrollen kan vara Godkänd, Kontroll eller Avslag. Vid resultatet avslag ska inga beslut fattas för den aktuella organisationen. Trots det har vi i studiens aktgranskning observerat beslut som fattats på denna typ av organisation.
Vid efterkontroll av de fem fall i aktgranskningen som det gäller, har tre fått avslag i kontrollen p.g.a. att arbetsgivarregistrering saknas (60 procent). Dessa har godkänts i beslutsfattandet eftersom arbetsgivarregistreringsprocessen hos Skatteverket är pågående men inte klar. De andra två är mer svårbedömda utifrån kommentarerna i aktgranskningen.
Vi har valt att bedöma släpande arbetsgivarregistrering som ett administrativt fel, och efterkontroller har visat att felen i allmänhet inte leder till återkrav (se regel Ej arbetsgivarregistrerad vid beslutstillfället).
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 40 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Denna sannolikhet baseras på efterkontroll av en liten datamängd, vilket i sig medför osäkerhet.
Kvalificeringsunderlag för nystartsjobb saknas samt Beräkningsunderlag för stödbelopp saknas
För nystartsjobb krävs dessa två olika typer av dokumentation för att beslutet ska anses vara korrekt utifrån den strikta definitionen. I efterarbetet av aktgranskningen gjordes en fördjupad analys av dessa två underlag då granskningsuppgiften tolkats på olika sätt, och där resultatet i vissa fall var svårtolkat. Den fördjupade analysen gjorde att flera beslut som var otydliga kunde godkännas. Efter den fördjupade analysen kvarstod 29 beslut som inte kunde godkännas, och därför felmarkerades enligt den strikta definitionen. Dessa beslut hade fel i en eller båda reglerna.
I samband med riskbedömningen har vi nu gått igenom resultatet av den fördjupade granskningen och försökt att bedöma kommentarerna och hur sannolikt det är att de 29 återstående besluten leder till felaktiga utbetalningar. En översiktlig bedömning är att 60 procent är felaktiga, och därför leder till felaktiga utbetalningar. Det är en relativt hög siffra, men ska sättas i relation till att den fördjupade analysen redan har godkänt allt som är synligt korrekt. De beslut som kvarstår har problem som inte lätt kan avfärdas.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 60 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Det är en mycket osäker bedömning. Det gäller båda reglerna då de utretts och bedömts tillsammans.
Upprepade nystartsjobb. För dataanalysregeln som kontrollerar om
arbetstagaren fått nystartsjobb upprepade gånger utan tillräckligt med tid emellan stödperioderna, noteras 95 träffar. Då regelverket är komplicerat har fem slumpvis utvalda ärenden granskats manuellt av en sakkunnig för att bekräfta regelns träffsäkerhet. Vid denna expertbedömning blev resultatet att två av de fem träffarna
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
82
inte var felaktiga, en var felaktig, och två var felaktiga men med reservationer. Det bekräftar vår iakttagelse att regelverket kring beräkning av stödtid och belopp är komplicerat, och att den regel vi använt inte är fullständig. Utifrån denna expertbedömning uppskattar vi grovt vår regels träffsäkerhet till 50 procent.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 50 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Denna sannolikhet baseras på en begränsad expertbedömning, och medför en stor osäkerhet.
Utbetalning till fel konto. Vid kontroll i dataanalysen av de beslut där pengar
betalades ut till felaktigt konto fastnade 0,39 procent av besluten inom lönebidrag. Regeln är inte applicerbar för nystartsjobb. Vid en manuell kontroll av dessa beslut uppskattas att 42 procent av dessa ändå går till rätt mottagare, medan det i resterande fall (58 procent) finns en hög risk för felaktig utbetalning. I de fall som nu blir korrekta noterar vi olika delar av större organisationer, samt de fall där en mottagare av betalning agerar förmedlare (två fall, Galaxen Bygg AB och ett regionförbund för idrottsföreningar).
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 58 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Denna sannolikhet baseras på efterkontroll av utfallet.
Regler med låg risk för felaktig utbetalning
Dokumentation ang. kollektivavtal saknas. I studien har vi kunnat bekräfta
hur många av de beslut som saknade dokumentation kring kollektivavtal som enligt fackförbund innehar kollektivavtal.
För lönebidrag noterades att 59 av 60 beslut som saknade underlag gällande kollektivavtal (trots att de uppgett att organisationen innehar ett sådant) kunde godkännas. Av dessa 60 ärenden är det alltså 1,7 procent som faktiskt saknar kollektivavtal. Vid motsvarande kontroll för nystartsjobb kunde två av tio beslut inte intygas, vilket motsvarar 20 procent.
För lönebidrag bedöms regeln ha en träffsäkerhet (d.v.s. dess förmåga att mäta faktiska förhållanden) på 1,7 procent att påvisa faktiska förhållanden, för nystartsjobb 20 procent. För nystartsjobb är underlaget dock relativt litet, vilket medför en större osäkerhet.
Bland de ärenden som korrekt träffas av denna regel har vi klassat samtliga som felaktiga utbetalningar, d.v.s. 100 procents risk för felaktig utbetalning. Detta eftersom vi bedömer det som en allvarlig risk för fel i de fall där en arbetsgivare har uppgett i ansökan att den omfattas av kollektivavtal, samtidigt som denna uppgift inte går att styrka genom kontakt med fackförbund.
Slutsats: Bland de ärenden som korrekt träffas av denna regel (1,7 procent för lönebidrag och 20 procent för nystartsjobb) har vi klassat samtliga som felaktiga utbetalningar.
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
83
Dokumentation ang. försäkringsavtal saknas. För företag som inte innehar
ett kollektivavtal ska motsvarande försäkringslösning finnas för arbetstagaren. Det ska intygas med ett försäkringsbrev. De beslut som har fel utifrån denna regel har inte styrkts med det försäkringsbrev. För att förstå det fel har vi analyserat kommentarerna från aktgranskningen. Där kan vi notera att det tycks som att det i en majoritet av de felaktiga besluten finns någon annan typ av dokumentation som indikerar en försäkring, men som inte är försäkringsbrevet. Det leder oss att tro att felet är i det lägre intervallet. Dock bedömer vi inte att det är lägre än för kollektivavtalsfelet då de typer av företag som inte har kollektivavtal normalt sett skulle anses som högre risk.
Slutsats: Vi bedömer att 20 procent av felen fångade av denna regel påvisar felaktiga utbetalningar. Det är dock en osäker bedömning.
Arbetsmiljön ej intygad. Vid beslut om lönebidrag ska arbetsplatsbesök
genomföras inför anvisning. Vid ansökan om nystartsjobb ska arbetsgivaren intyga att arbetsmiljön uppfyller kraven enligt arbetsmiljölagen i ansökningsblanketten. I de ärenden som faller inom denna felkategori tycks hela ansökningsblanketten saknas i akten i flera fall. Vi bedömer att denna typ av fel inte har någon praktisk betydelse och gör bedömningen att ett fel i denna regel i 5 procent av fallen leder till en faktisk felaktig utbetalning.
Slutsats: Regeln bedöms ha en sannolikhet på 5 procent att påvisa en felaktig utbetalning. Vår bedömning bygger på att det är ett kriterium av administrativ karaktär, även om det givetvis är av betydelse för beslut om anställningsstöd.
Arbetsgivarkontroll ej styrkt. Arbetsgivarkontrollen (AG-kontrollen) ska göras i
ett separat system, och därefter dokumenteras i den sökandes akt. I de fall där sådan dokumentation inte gått att finna har vi genomfört en analys av loggningen i AGkontrollsystemet. Vi har där kunnat se om organisationen varit föremål för en kontroll, trots att dokumentation i den arbetssökandes akt saknas.
För lönebidrag fanns tio beslut som saknade dokumentation, av vilka åtta kunde godkännas. För nystartsjobb fanns 39 beslut som saknade dokumentation, av vilka 37 stycken kunde godkännas. Detta innebär att träffsäkerheten i regeln (d.v.s. dess förmåga att mäta faktiska förhållanden) är 20 procent för lönebidrag och 5,1 procent för nystartsjobb. Denna bedömning baseras på faktiska förhållanden, men är osäker (framförallt gällande lönebidrag).
Vi ser en allvarlig risk för felaktig utbetalning i de fall där arbetsgivarkontrollen inte har genomförts. Detta mot bakgrund av att vår fördjupade analys visar att de organisationer som berörs inte har genomgått en enda arbetsgivarkontroll under år 2018. Bland de beslut som korrekt träffas av denna regel har vi därför klassat samtliga som felaktiga utbetalningar, d.v.s. 100 procents risk för felaktig utbetalning.
Slutsats: Bland de beslut som korrekt träffas av denna regel (20 procent bland lönebidrag och 5,1 procent bland nystartsjobb) har vi klassat samtliga som felaktiga utbetalningar.
PM Omfattningsstudie
Bilaga 1 Kategorisering och riskbedömning av
regler
84
Medicinskt underlag saknas. För att kunna godkänna ett beslut för lönebidrag
ska det finnas ett medicinskt underlag som styrker funktionsnedsättning. I aktgranskningen så noterades tio beslut där underlag saknades. För att kunna bedöma risken för det fel så sammankallade studien sakkunniga inom lönebidrag för att göra en expertbedömning. Det visade sig svårt att bedöma den faktiska risken gällande dessa, men det fanns ändå en hel del ledtrådar i ärendet som tyder på att de allra flesta besluten fattas med rätt belopp och stödmottagare.
Slutsats: Expertbedömningen är att 15 procent av dessa beslut kan anses vara felaktiga utbetalningar. Bedömningen är osäker.
Ej arbetsgivarregistrerad vid beslutstillfället. Vid dataanalysen noterades 18
beslut om lönebidrag och sex om nystartsjobb där arbetsgivaren inte var arbetsgivarregistrerad vid beslutstillfället. En manuell kontroll av de 24 besluten gjordes för att bedöma om det var en administrativ genväg (p.g.a. att processen kring arbetsgivartillstånd kan ta lite tid), eller om felaktigheterna består. Denna kontroll visade att inga av besluten lett till vidare åtgärder utan alla beslut såg normala ut. Utifrån det resultatet anser vi att utebliven registrering inte är en väg för att erhålla felaktiga utbetalningar, utan att det rör sig om ”effektivisering” i beslutsprocessen. Det är heller inte långsiktigt möjligt att erhålla rekvireringar utan att vara arbetsgivarregistrerad, då det stäms av mot arbetsgivaravgifter.
Slutsats: Bedömningen är att 5 procent av dessa beslut kan anses leda till felaktiga utbetalningar. Bedömningen bygger på efterkontroll av de beslut som fångats av regeln.
Ej målgrupp för anställningsstödet. I aktgranskningen kontrolleras om den
arbetssökande kan anses vara målgrupp för anställningsstödet. För att förstå felen, och om det påverkar utbetalningens korrekthet, har aktgranskningens kommentarer analyserats och grupperats. Totalt har 31 beslut detta fel, tre lönebidrag och 28 nystartsjobb. Vid analys av dessa noteras att 23 (ca 74 procent) handlar om att den arbetssökande inte hade minst en arbetslöshetsdag mellan insatser, och tre (ca tio procent) om att besluten fattats retroaktivt, d.v.s. beslut fattade efter första anställningsdag. Dessa två typer av fel anser vi vara handläggningsbrister då det inte påverkat stödets omfattning eller mottagare, dock kan stödet förskjutits i tiden.
I ett fall är stödmottagaren företagare, och vi anser det beslut vara fel och orsakar felaktiga utbetalningar. Övriga fel (fyra stycken) är otydliga eller okommenterade och vi väljer att bedöma att hälften av dem leder till felaktig utbetalning. Det gör att tre av de 31 besluten klassas som grund för felaktig utbetalning, vilket motsvarar ca 10 procent.
Slutsats: Bedömningen är att 10 procent av dessa beslut kan anses leda till felaktiga utbetalningar. Bedömningen bygger på efterkontroll av aktgranskningens kommentarer.
Kompletterande underlag från Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen har efter färdigställandet av sin rapport till delegationen inkommit med en komplettering som avser osäkerhetsintervallet för sina beräkningar. Kompletteringen har gjorts på förfrågan från delegationens kansli. De väsentliga delarna återges nedan.
För lönebidrag visade våra resultat att andelen beslut med risk för felaktig utbetalning var 23,8%. Efter att ha gjort vår riskbedömning landade vi i att 4,1% av besluten var
faktiskt felaktiga utbetalningar. Av de beslut som betraktades ha en förhöjd risk för FUT
var det alltså 17,23% (0,041/0,238) som bedömdes vara faktiskt felaktiga.
Vi har multiplicerat denna faktor (0,1723) med den nedre/övre gränsen för konfidensintervallet över andel beslut med risk för felaktig utbetalning. Osäkerhetsintervallet blir inte helt symmetriskt för lönebidrag, men det kanske kan vara okej ändå. Vi hade först en idé om att göra mer komplicerade beräkningar, men landade i att det kräver ett ganska stort arbete utan att generera något större mervärde. Detta är ett enkelt och lättillgängligt sätt att räkna på, även om det har sina begränsningar.
Lönebidrag (här multiplicerar vi siffrorna på den första raden med faktorn 0,1723):
Punktskattning Nedre gräns
(95% KI)
Övre gräns (95% KI)
Beslut med risk för felaktig utbetalning 2771 mkr (23,8%)
2337 mkr (20,1%)
3205 mkr (27,8%)
Punktskattning Nedre gräns
(intervall)*
Övre gräns (intervall)*
Felaktiga utbetalningar
477 mkr (4,1%)
403 mkr (3,5%)
552 mkr (4,8%)
* OBS! Detta osäkerhetsintervall har ej beräknats på samma sätt som ett regelrätt konfidensintervall.
8
5
Nystartsjobb (här multiplicerar vi siffrorna på den första raden med faktorn 0,2963):
Punktskattning Nedre gräns
(95% KI)
Övre gräns (95% KI)
Beslut med risk för felaktig utbetalning 1216 mkr (24,3%)
1027 mkr (20,5%)
1405 mkr (28,1%)
Punktskattning Nedre gräns
(intervall)*
Övre gräns (intervall)*
Felaktiga utbetalningar
360 mkr (7,2%)
304 mkr (6,1%)
416 mkr (8,3%)
* OBS! Detta osäkerhetsintervall har ej beräknats på samma sätt som ett regelrätt konfidensintervall.
8
6
Bilaga 5
Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands
Centrala studiestödsnämnden
Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands
20 18 -1 09-4 36 4
Vi gör studier möjligt.
CSN:s avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar (Fi 2016:07)
2
3
Innehåll
1. Inledning ........................................................................................................... 4
Uppdraget ................................................................................................................................................... 4 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet ................................................................................... 4 Huvudsakliga risker .................................................................................................................................. 5
2. Upplägg, metod och avgränsningar .............................................................. 6
Upplägg och metod .................................................................................................................................. 6 Studiens styrkor och begränsning ........................................................................................................ 13 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ........................................................................ 14 Avgränsning ............................................................................................................................................. 16
3. Felaktiga utbetalningar av studiestöd för studier utomlands .................. 18
Totalsiffran och dess osäkerhet ............................................................................................................ 18 Typ av fel .................................................................................................................................................. 19 Misstänkt avsiktliga fel ........................................................................................................................... 23 Uppgifter som används felaktigt .......................................................................................................... 24 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt ................................................................................ 25 Skillnader mellan olika typer av studier .............................................................................................. 25 Skillnader mellan kvinnor och män ..................................................................................................... 26
4. Diskussion och sammanfattande bedömning ............................................ 28
Bilagor
Bilaga 1 Analys av regeländringar och brott...................................................... 29
4
1. Inledning
Uppdraget
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) en delegation under Finansdepartementet som ska driva på arbetet med att motverka fel och överutnyttjande från välfärdssystemen. Delegationen ska bidra till att säkerställa korrekta utbetalningar och tillsammans arbeta för att välfärdsförmåner endast går till dem de är avsedda för. I delegationen ingår utbetalande myndigheter, inspektionsmyndigheter och myndigheter i rättskedjan. Delegationen ska bland annat öka kunskapen om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och dess konsekvenser, bedöma omfattningen av de felaktiga utbetalningarna samt genomföra attitydundersökningar. Delegationen ska främja samverkan, bidra till den offentliga debatten och lämna förslag på mål- och resultatindikatorer för en samlad uppföljning av myndigheternas arbete. Inom ramen för arbetet med att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar genomför delegationen omfattningsstudier av ersättningssystem där det finns väsentlig risk för fel och där studier saknas. Ett forum har inrättats med företrädare från utbetalande myndigheter. I forumet definieras och samordnas hur omfattningsstudier kan designas och genomföras och det sker ett löpande erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna. Hösten 2017 genomfördes riskanalyser av ett trettiotal ersättningssystem. Med utgångspunkt i dessa riskanalyser valdes ett tiotal ersättningssystem ut för djupare omfattningsstudier. I detta arbete har delegationen bedömt att studiemedel för studier utomlands, som administreras av Centrala studiestödsnämnden (CSN), har väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Delegationen har därför givit CSN i uppdrag att studera omfattningen av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands. Föreliggande rapport är CSN:s samlade avrapportering av detta uppdrag.
Kortfattad beskrivning av
ersättningssystemet
Studiemedel ges till vuxenstuderande på gymnasienivå från och med andra halvåret det år de fyller 20 år, samt till studerande på eftergymnasiala utbildningar. Studiemedlen består av en bidragsdel och en lånedel. Studerande med barn har även rätt till tilläggsbidrag för barn. Studerande som hade hög inkomst före studierna har rätt till tilläggslån. Studerande som har merkostnader för avgifter, resor, försäkringar eller levnadsomkostnader eller liknande har rätt till merkostnadslån. Med undantag för flertalet typer av merkostnadslån utgörs beloppen av schabloniserade veckobelopp. Studiemedlen är till viss del behovsprövade, vilket innebär att de ska minskas om den studerandes inkomster överstiger vissa belopp (fribelopp).
5
Utbetalning sker månadsvis i förskott. Merkostnadslån betalas ofta ut terminsvis i förskott, om den studerande visat att kostnaden i dess helhet behöver betalas i förväg.
Huvudsakliga risker
Under hösten 2017 genomförde CSN en riskanalys av studiemedel för studier utomlands. Vid riskanalysen analyserades förmånens utformning, uppgifter och underlag som används i prövningen, kontroller i handläggningen, förebyggande arbete och andra systemfaktorer inom förmånen. CSN har identifierat följande övergripande risker rörande studiemedel för studier utomlands:
• Höga belopp betalas i allmänhet ut i förskott, utifrån den studerandes försäkran om att bedriva studier. Detta kan inte styrkas med intyg eller liknande, vilket innebär sårbarheter för avsiktliga fel och oförutsedda ändringar.
• Uppgifter om studietakt, studieperiod, antagning och studieresultat inhämtas i regel via intyg som den sökande skickar in. Intyg kan manipuleras.
• Det saknas förutsättningar för att effektivt fånga förändrade förhållanden under utbetalningsperioden. CSN förlitar sig på att de studerande meddelar ändringar och på begränsade stickprovskontroller.
• Regelverket är omfattande, liksom våra interna rutinbeskrivningar. Det utgör i sig en risk för fel och kan också försvåra för den sökande att göra rätt.
• Regelverket är skrivet för svenska förhållanden, vilket innebär vissa utmaningar i prövningen av studier utomlands, exempelvis när det gäller beräkning av studietid och studieresultat. Inför utformningen av omfattningsstudien analyserade vi de uppgifter som ligger till grund för prövningen av rätten till studiemedel, utifrån källa, kontrollerbarhet, bedömningsutrymme och sannolikhet för att ändrade förhållanden inte fångas upp. De olika uppgifterna har riskbedömts utifrån sina kännetecken, vilket varit vägledande för vilka delar vi valt att studera empiriskt.
Figur 1 Riskbedömning av uppgifter i prövningen
Personrelaterade faktorer
Individuella omständigheter
Utbildning Studieaktivitet Belopp Utbetalning
Personnummer Bosättning Skolprövning Antagning Belopp merkostnad (undervisnings avgifter)
Intyg på behov av förskotts utbetalning
Ålder Inkomst under studiehalvåret
Distansstudier Studietid Dubbla stöd FK/AF
Medborgarskap Tidigare utbildning Studietakt Dubbla stöd Norden Adress Barn (tilläggsbidrag)
Studieförsäkran
Utbetalningsprocessen
Inkomst före studiestart (tilläggslån) Överhoppningsbar tid (tilläggslån) Återkrav Årsbelopp Återstående studiemedels veckor
Förklaring risknivå
Studieresultat
Låg
Medel
Hög
6
2. Upplägg, metod och avgränsningar
Upplägg och metod
Omfattningsstudien omfattar främst uppgifter som inte bedömts ha låg risk. Vissa uppgifter som inte är förknippade med risk ingår också, i den mån det finns tillgänglig och tillförlitlig statistik om uppgifterna. Nedan beskrivs kortfattat vad studien omfattar.
Slumpkontroller av studieaktivitet och myndighetsfel: Vi har genomfört
slumpkontroller för att verifiera uppgifter om studieresultat, antagning, studietid och studietakt. Kontrollen avser såväl uppgiftens giltighet vid ansökanstillfället som förändrade förhållanden. Kontrollen har skett genom att vi skickat förfrågningar till skolorna. Vi har också undersökt förekomsten av fel i CSN:s handläggning: att handläggare registrerat korrekta uppgifter och inte gjort några bedömningar som uppenbart faller utanför bedömningsutrymmet. Slumpkontrollerna utgör det primära underlaget för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Inkomster under studietiden: Studerande får tjäna pengar under studietiden, men
det finns ett maximalt belopp för hur mycket man får tjäna innan studiemedlen reduceras. CSN gör årligen efterkontroller av inkomst och studerande meddelar själva ändrade inkomst. I omfattningsstudien ingår en uppföljning av hur stora belopp och hur hög andel som krävs tillbaka årligen på grund av för hög inkomst under studietiden. Uppföljningen av inkomstkontroller ligger delvis till grund för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Analys av regeländringar och brott: Den 1 juli 2018 trädde en regeländring i kraft
som innebär att möjligheten att få ut mycket höga belopp vid samma tillfälle minskade. Vi har analyserat utvecklingen av misstänkta brott för att lära oss mer om mekanismerna bakom bidragsbrottsligheten. Analysen ingår dock inte som underlag till omfattningsbedömningen.
Bosättning: Enligt studiestödslagen får studiemedel lämnas för utlandsstudier om
den studerande har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren. Den sökande lämnar själv uppgift om detta och CSN kan göra en verifiering med uppgifter om exempelvis folkbokföring. Vi har bedömt omfattningen av risken. Att bosättning ingår i studien beror på att det vi inte undersökt detta tidigare. Därmed har inte risken kunnat bedömas på ett faktabaserat sätt. Analysen av bosättning ingår inte som underlag till omfattningsbedömningen.
Skolprövning: Studiestöd får endast beviljas för skolor och utbildningar som
uppfyller kriterier för godtagbar standard. En möjlig risk vi ser är att tidigare godkända
7
skolor förlorar sin ackreditering utan att CSN fångar upp detta. Vi har följt upp hur stora belopp som betalas ut för studier vid skolor som inte skolprövats på länge. Att skolprövning ingår i studien beror på att det vi inte undersökt risken för fel tidigare. Analysen av skolprövning ingår inte som underlag till omfattningsbedömningen.
Enkät till studiestödsutredare: Vi har undersökt hur CSN:s studiestödsutredare ser
på viktiga förutsättningar för korrekta utbetalningar, exempelvis rutiner, systemstöd, regelverk och styrning. Enkätundersökningen ingår inte som underlag till omfattningsbedömningen.
2.1.1. Redovisning av studien
De delar som utgör underlag för den direkta bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar redovisas i huvudrapporten:
• Slumpkontroller av studieaktivet och myndighetsfel
• Inkomst under studietiden Övriga delar redovisas i bilagor:
• Bilaga 1: Analys av regeländringar och brott
• Bilaga 2: Bosättning
• Bilaga 3: Skolprövning
• Bilaga 4: Enkät till studiestödsutredare
2.1.2. Slumpkontroller av studieaktivitet och myndighetsfel
Syfte och genomförande
Syftet med slumpkontrollerna var att mäta omfattningen av felaktiga utbetalningar och vad som är orsakerna till felen. Kontrollerna genomfördes av åtta studiestödsutredare under perioden april-november 2018. I slumpkontrollerna har vi kontrollerat följande:
1. Att den studerande
• uppfyllde resultatkraven för eventuell föregående studieperiod, om hen studerade vid samma utländska skola som nu.
• var antagen till utbildningen,
• den studerande påbörjade utbildningen vid rätt tidpunkt,
• studerande enligt beslutad studieperiod (att startdatum och slutdatum stämmer),
• studerade i rätt omfattning,
• den studerande fullföljde utbildningen utan avbrott eller omfattningsändringar.
2. Att CSN:
• hämtat in alla nödvändiga uppgifter för att kunna pröva rätten till stöd,
• registrerat korrekta uppgifter om studietid, studietakt och sökta belopp,
• i huvudsak gjort en rimlig bedömning av rätten till studiestöd.
8
Bedömningen av att CSN gjort en rimlig bedömning handlar inte om huruvida beslutet varit ”perfekt”, utan om huruvida beslutet varit uppenbart utanför tolkningsutrymmet eller inte. För att kontrollera att studerande uppfyllde kraven skickade vi e-brev till skolan för att få uppgifterna verifierade. Vi skickade upp till två påminnelser till de skolor som inte svarade på förfrågan. Ibland ville skolorna inte lämna ut uppgifter om sina studerande. Då bifogade vi det medgivande som alla sökande gör i samband med ansökan om studiemedel för studier utomlands, vilket godtas av många skolor. Svaren på förfrågningarna har noterats av handläggarna i en strukturerad mall med uppgifter om felorsaker, belopp och hantering av ärendet. För att kvalitetssäkra dokumentationen har projektledaren gjort en genomgång av ärendena tillsammans med studiestödsutredarna för att säkerställa att den insamlade informationen var fullständig och enhetlig. När omfattningsstudien påbörjades var inte alla förutsättningar klara, när det gällde hur avrapporteringen skulle ske av felorsaker och andra klassificeringar. En orsaksindelning togs fram inom ramen för delegationens arbetsgrupp för omfattningsstudier parallellt med att CSN genomförde kontrollerna. En ”översättning” har därför gjorts från CSN:s kontrollmall till de klassificeringar och begrepp som togs fram av delegationens arbetsgrupp. Vi har inte sett några svårigheter med detta.
Kort om regelverket för de uppgifter som kontrollerats
Studieresultat: Studieresultat från tidigare studier prövas normalt vid varje ny ansökan
om studiemedel. Studiemedel får lämnas till en studerande som har klarat sina tidigare studier i normal takt (5 § studiestödsförordningen (2000:655)). Studerande som fortsätter sina studier utomlands måste skicka med ett intyg som styrker den senaste beviljningsperiodens studieresultat. För poängsatta utbildningar finns krav på att man ska klara en viss andel poäng. För andra utbildningar ska den studerande ha uppnått studieresultat i den takt som utbildningsplanen föreskriver.
Antagning: Den som påbörjar en ny utbildning måste bifoga ett antagningsbevis som
visar att den studerande är antagen till utbildningen (12 kap. 2 c § CSNFS 2001:1). Av antagningsbeviset ska det framgå vilken utbildning den sökande är antagen till och studietakt. Studerande som söker studiemedel för en språkkurs ska bifoga en språkblankett där det ska framgå om kursen är på heltid eller deltid, att den avslutas med ett kunskapsprov samt datum för examen. Blanketten ska vara utfärdad av skolan och innehålla skolans underskrift eller stämpel.
Studietid: Studiemedel får lämnas för varje vecka då den studerande bedriver studier på
minst halvtid. Inom EU/EES/Schweiz gäller att studierna måste pågå under en sammanhängande tid om minst tre veckor (3 kap. 5 § första och andra stycket studiestödslagen (1999:1395)). Vid studier i ett land utanför EU, EES eller Schweiz får studiemedel lämnas om studierna bedrivs på heltid och pågår under minst 13 veckor 3 kap. 24 § andra och tredje stycket studiestödsförordningen (2000:655)). Studiemedel får lämnas bara för sådan del av studietid som omfattas av den kursplan eller motsvarande som gäller för utbildningen. (3 kap. 5 § andra stycket studiestödslagen (1999:1395)).
9
Studietakt: Vid studier utomlands ska en studerande anses bedriva heltidsstudier om
studietakten bedöms som heltidsstudier i det land där hen är antagen till utbildningen. När det gäller utlandsstudier inom ramen för ett utbytesprogram där utbytet utgår från Sverige anses den studerande bedriva heltidsstudier om studietakten bedöms som heltidsstudier i Sverige (3 kap. 5 § CSNFS 2001:1).
Urval
Syftet med omfattningsstudien är att uttala sig generellt om samtliga utlandsstuderande under ett år. Antalet personer som studerar utomlands är ungefär 30 000 personer årligen. Av dem läser ungefär två tredjedelar fristående studier på eftergymnasial nivå där den studerande själv plockar ihop sin utbildning– dem kallar vi free-movers. En fjärdedel läser utbytesstudier utomlands kopplade till svenska lärosäten och en tiondel läser språkstudier.
Tabell 1 Målpopulation
– samtliga utlandsstuderande 2017 (antal personer, fördelat per
typ av utlandsstudier)
Kvinnor
Män
Total
Personer Andel (%) Personer Andel (%) Personer Andel (%)
Free-movers 11 679 64 8 315 62 19 994 63
Språk
1 691
9 1 254
9 2 945
9
Utbyte
4 855 27 3 771 28 8 626 27
Total
18 225 100 13 340 100 31 565 100
När vi gjorde urvalet till undersökningen ville vi säkerställa att så aktuella ärenden som möjligt valdes ut, för att maximera möjligheten för skolorna att lämna uppgifter om de studerandes studier. Vi valde därför att avgränsa urvalet till ärenden med studiestödsperioder som avslutades någon gång under vecka 49, 2017 till vecka 13, 2018. Urvalspopulationen uppgick till 9 323 personer.
Tabell 2 Urvalspopulation
– personer med avslutade studiestödsperioder vecka 49 2017
till vecka 13 2018 (antal personer, fördelat per typ av utlandsstudier)
Kvinnor
Män
Total
Personer Andel (%) Personer Andel (%) Personer Andel (%)
Free-movers 2800 52 2065 52 4865 52
Språk
568 11 383 10 951 10
Utbyte
1983 37 1524 38 3507 38
Total
5351 100 3972 100 9323 100
Ur urvalspopulationen gjorde vi ett stratifierat slumpmässigt urval av ärenden utifrån typ av studier. Vi har alltså delat upp utlandsstuderande i free-movers, språkstuderande och utbytesstuderande och gjort ett slumpmässigt urval ur varje grupp (stratum). Skälet till att vi valde ett stratifierat urval är att språkstuderande utgör en liten andel av samtliga utlandsstuderande. Av tidigare erfarenheter vet vi att typ av studier är en relevant faktor att beakta vid analyser av felaktiga utbetalningar. Språkärenden utgör därför en högre andel av stickprovet än vad ett obundet slumpmässigt urval skulle innebära, för att göra det möjligt att i viss mån bryta ner
10
resultat på olika typer av utlandsstudier och för att få en säkrare uppfattning av de totala felaktiga utbetalningarna. Vid urvalet av ärenden tog vi också hänsyn till andra kontrollinsatser som pågick parallellt med omfattningsstudien. Samma ärende bör inte ingå i flera kontrollinsatser samtidigt. Vi sållade därför bort ärenden som ingick i parallella kontrollinsatser och ersatte dem med andra slumpmässigt utvalda ärenden. De parallella insatserna var riskbaserade, vilket innebär att vi troligen sållade bort ärenden med något högre andel fel än genomsnittet. Vi beräknar att effekten av att sålla bort ärenden i parallella kontrollinsatser medför en underskattning av andelen ärenden med felaktiga utbetalningar med 0,4 procentenheter. Underskattningen av felaktigt utbetalade belopp blir mindre, eftersom det felaktiga beloppet inte utgör hela det utbetalade beloppet och språkstudier (som är överrepresenterade bland de bortsållade ärendena) i regel avser lägre belopp än andra typer av studier. Det slutliga urvalet redovisas i tabellen nedan.
Tabell 3 Stickprov till omfattningsstudie (antal personer, fördelat per typ av utlandsstudier)
Kvinnor
Män
Total
Personer Andel (%) Personer Andel (%) Personer Andel (%)
Free-movers 122 32 109 41 231 41
Språk
155 40 96 36 251 36
Utbyte
110 28 64 24 174 24
Total
387 100 269 100 656 100
Svarsfrekvens
För att verifiera uppgifter i ärendet skickades förfrågningar via e-brev till skolorna. I ärenden där felaktiga utbetalningar redan hade upptäckts och reglerats avstod vi från att skicka förfrågningar. Dessa ärenden ingår dock i datamaterialet för beräkningen av omfattningen av fel. Totalt valdes 656 ärenden ut för kontroll och vi skickade 645 förfrågningar.
Tabell 4 Svarsfrekvens (antal personer om vilka skolorna lämnat uppgifter)
Antal ärenden
Andel
Ingen förfrågan skickad
11
2
Ja
539
82
Nej
106
16
Total
656
100
På de 645 förfrågningar vi skickade fick vi respons på 539. Alla skolor som gav respons lämnade dock inte ut uppgifter om enskilda studerande. För 480 personer (89 procent av de förfrågningar vi fick svar på) lämnade skolorna ut uppgifter direkt. För 42 studerande (8 procent) lämnade skolan ut uppgifter först efter att CSN uppvisat det medgivande som studerande gör i samband med ansökan om studiemedel för studier utomlands. Eftersom utländska skolor inte har någon skyldighet att lämna ut
11
information om studerande till CSN måste den studerande ge sitt medgivande till att CSN får inhämta information från skolan. De uppgifter som läroanstalten får lämna om den studerande rör dennes antagning, studieaktivitet, undervisningsavgifter och studieresultat. Ibland nekar ändå skolor till att lämna ut uppgifter, vilket var fallet i 17 ärenden (3 procent) i omfattningsstudien.
Tabell 5 Skolornas utlämnande av uppgifter (antal personer)
Antal
personer
Andel
Ja
480
89
Ja efter uppvisat medgivande
42
8
Nej
17
3
Total
539
100
Om man summerar antalet ärenden där CSN haft fullständiga uppgifter uppgår antalet ärenden till 536, vilket motsvarar 82 procent av alla ärenden i stickprovet. I några ärenden fick vi inga svar på våra förfrågningar, men kunden inkom själv med ändringar. Dessa ärenden ingår också i underlaget för omfattningsbedömningen.
Tabell 6 Antal ärenden med fullständiga uppgifter
Antal personer Andel
Ja
536 82
Nej
120 18
Total
656 100
Viktning och uppräkning av volymer
Vid analyserna av omfattningen av felaktiga utbetalningar har resultaten viktats så att fördelningen av ärenden mellan free-movers, språkstuderande och utbytesstuderande motsvarar fördelningen under ett kalenderår.
Tabell 7 Viktning av observationer
Andel i stickprov Andel i målpopulation
Vikt
Free-movers
35
63
1,79
Språk
44
9
0,21
Utbyte
20
27
1,34
Syftet med omfattningsstudien är att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands. I redovisningen har därför den uppmätta omfattningen i stickprovet räknats upp så att det motsvarar volymer för ett kalenderår. Uppräkningen har gjorts på basis av utbetalade belopp. I rapporten redovisas endast viktade och uppräknade belopp. Där vi redovisar konkreta exempel för att belysa innebörden av exempelvis en viss felorsak eller liknande, använder vi däremot oviktade siffror över antal ärenden.
12
Återstående mörkertal rörande studerade faktorer
Studieresultat och antagning: Fel kan bero på förfalskade intyg, korruption eller på fusk
vid examinering vid den tidigare utbildningen. Förfalskningar upptäcks i slumpkontrollen. Förfalskningar av studieresultat upptäcks dock bara i våra kontroller om den studerande senast läste på samma skola som vi vänt oss till inom slumpkontrollerna. Korruption (att man betalar för att få intyg om antagning eller godkända resultat) och fusk vid examinering inte med våra slumpkontroller. Fel kan också uppstå om den studerande vilselett skolan, exempelvis genom att förfalska betyg för att bli inskriven vid skolan. Dessa fel fångas inte genom CSN:s slumpkontroller.
Studietid och studietakt: Fel kan bero på att den ursprungliga uppgiften saknades eller var
felaktig eller på ändringar som inte meddelats till CSN. Myndighetsfel kan också leda till fel. Detta upptäcks i våra slumpkontroller. Om en studerande däremot vilseleder skolan på något sätt upptäcker vi det inte i våra kontroller.
Myndighetsfel: Myndighetsfel som orsakar felaktiga utbetalningar kan bestå av felaktig
inmatning av information i systemet, underlåtenhet att hämta in nödvändiga uppgifter eller felaktig tillämpning av regelverk. Dessa fel kan förväntas upptäckas i slumpkontrollen, om inte felen beror på strukturella fel som uppstår oberoende av handläggare och situation. Kontrollen av ärendena har dock avsett uppenbara felbedömningar, vilket innebär att det troligen återstår ett mörkertal.
2.1.3. Inkomst under studietiden
Regelverk
Rätten till studiemedel prövas mot den studerandes inkomst (3 kap 19 § studiestödslagen (1999:1395)). Till viss del kan man tala om behovsprövning, men det är fråga om en prövning som görs utifrån schablonartade regler. Förvärvsarbete vid sidan av studierna uppmuntras, men en reducering av studiemedlen görs när inkomsten överstiger vissa belopp. Inkomster i form av intäkter ska redovisas enligt kontantprincipen, det vill säga utifrån när de betalades ut. CSN ska enligt studiestödslagens bestämmelser beakta inkomsten per kalenderhalvår. Inkomsten ska därför fördelas enligt kontantprincipen på respektive halvår. Den sökande uppger en uppskattning av sin inkomst för innevarande år i ansökan om studiemedel. CSN efterkontrollerar uppgifterna om inkomst när inkomsten fastställts av Skatteverket. Studerande har också möjlighet meddela ändringar till CSN när de inträffar.
Genomförande
I omfattningsstudien har registerdata tagits fram för återkrav som gjorts under 2017 på grund av för hög inkomst. I materialet ingår dels resultatet av efterkontroller som gjorts under 2017, men också återkrav som föranletts av att studerande själva meddelat inkomständringar under 2017. På grund av eftersläpningen i taxeringsuppgifterna avser uppgifterna från efterkontrollen studier som genomfördes 2015.
13
De fel som upptäckts i efterkontrollen antas vara oberoende av de fel som upptäckts i slumpkontrollerna. Om övriga fel uppgår till X procent av utbetalade belopp antas därför det totala felet öka med (100-X)/100 * inkomstfelet på grund av felaktiga utbetalningar orsakade av för hög inkomst under studietiden. Återkrav på grund av för hög inkomst under studietiden kategoriseras som att de sökande inte anmält ändrade förhållanden.
Återstående mörkertal
Fel beror på felaktiga uppgifter i ansökan eller ej meddelade ändringar. Vår ordinarie kontroll avser taxerade inkomster i Sverige och bygger på den studerandes uppgifter om hur inkomsten fördelar sig över året. Om vi inte får in uppgiften från den studerande gör vi en schablonmässig fördelning på kalenderhalvåren. En felkälla i inkomstkontrollen är att inkomster kan fördelas på ett annat sätt än den studerande uppger eller vad som antas i schablonerna. Detta innebär troligen ett mörkertal. Den information om fördelning av studerandes inkomst på kalenderhalvår som CSN förfogar över anses dock vara den mest tillförlitliga och detaljerade som finns att tillgå (Studiemedel för effektiva studier, SOU 2018:73). Andra felkällor är inkomster utomlands (taxerade eller ej taxerade) eller ej taxerade inkomster i Sverige. Detta upptäcks inte i inkomstkontrollen, men täcks delvis in av delegationens analys av systemövergripande risker.
Studiens styrkor och begränsning
En styrka med omfattningsstudien är att vi - för ett urval av studerande - samlat in fullständig information rörande centrala uppgifter för rätten till studiemedel. Jämfört med den verksamhetsstatistik vi har om felaktiga utbetalningar fångar studien en mer komplett bild av felen. En omständighet som man behöver vara medveten om är dock att omfattningsstudien omfattar studiemedelsärenden från läsåret 2017/18, vilket innebär att vi studerat omfattningen av fel innan regelverket ändrades den 1 juli 2018. De regelförändringar som trädde i kraft då påverkar beloppen som betalas ut, vilket också påverkar omfattningen av felaktigt utbetalade belopp. Påverkan är inte symmetrisk på alla typer av belopp, eftersom regeländringarna endast avser lån till undervisningsavgift. Det är en typ av belopp som vi tror har större påverkan på andelen felaktiga utbetalningar än andra belopp, eftersom vi tror att det är en förklaringsfaktor till medvetna bidragsbrott då det en stor utbetalning som betalas ut i förskott. Att det betalas ut i förskott har också betydelse i prövningen av god tro när studerande avbryter studierna efter att ha fått studiemedel utbetalade (se avsnitt 2.3.1 för en förklaring av begreppet god tro). Man bör vara medveten om detta när man tolkar resultaten av omfattningsstudien. En annan komplikation i omfattningsstudien är att vi inte kan använda samma datamaterial för att kontrollera studieaktivitet och inkomster, eftersom taxeringsuppgifterna kännetecknas av betydande eftersläpning. Detta försvårar den samlade omfattningsbedömningen, då vi behöver summera ihop två olika genomsnittliga fel för att få en totalsiffra.
14
En tredje faktor att ta med i beräkningen är att CSN under hösten 2018 utvecklat arbetssätten i administrationen av studiemedel för studier utomlands. I en pilotverksamhet som genomfördes 2017 lärde vi oss att många studerande inte fyller i ansökan på ett sätt som motsvarar deras behov. Vi tar därför oftare kontaktar med kunderna före beslut om ansökan. De nya arbetssätten kan ha betydelse för omfattningen av felaktiga utbetalningar, då vi tror att antalet ändringar under studietiden kommer att minska. Detta bör också hållas i åtanke vid tolkning av studiens resultat.
Tillämpning av definitionen och
orsaksindelningen
I delegationens promemoria Definition av felaktig utbetalning (2018-10-04) beskrivs innebörden av begreppet ”felaktig utbetalning”. Delegationens definition av felaktig utbetalning lyder som följer:
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
I promemorian utvecklas synen på definitionen och hur den ska tolkas, men tillämpningen behöver kommenteras i respektive omfattningsstudie. I CSN:s omfattningsstudie av studiemedel för utlandsstudier är det tre saker vi ser behov av att kommentera:
1. förskottsutbetalningar och god tro
2. villkoret om inkomst under studietiden
3. bedömning av bidrag respektive lån
2.3.1. Förskottsutbetalningar och god tro
Inom studiemedelssystemet får den studerande i vissa fall behålla utbetalade belopp trots att utbetalningen var större än den studerandes studier egentligen gav rätt till. Detta är en följd av att studiemedel ofta betalas ut i förskott. I de aktuella fallen får de studerande behålla pengarna om de bedöms ha varit i ”god tro” vid utbetalningstillfället. Hur dessa belopp ska betraktas inom ramen för omfattningsstudien av felaktiga utbetalningar behöver kommenteras kort. Vi börjar därför med att beskriva vad ”god tro” innebär och när CSN i stället kräver tillbaka utbetalade studiemedel. För återkrav av studiemedel kan man säga att det finns tre olika återkravsgrunder:
• För hög inkomst
• Den enskilde har orsakat en felaktig utbetalning
• Ond tro Återkrav på grund av för hög inkomst regleras i 5 kap. 1 § första stycket studiestödslagen. Bestämmelsen avser de fall där någon haft högre inkomster än hen i sin ansökan om studiemedel sagt sig komma att ha. I sådant fall ska det som betalats ut för mycket alltid återkrävas. Den studerande kan orsaka en felaktig utbetalning genom att lämna en oriktig uppgift eller underlåta att fullgöra sin uppgifts- och anmälningsskyldighet genom att inte meddela ändrade förhållanden som påverkar rätten till studiemedel.
15
Den tredje återkravsgrunden om ond tro finns i 5 kap. 1 § andra stycket andra meningen studiestödslagen. CSN prövar om den studerande vid tillfället för utbetalningen ”insett eller borde ha insett” att hen inte haft rätt till utbetalningen. Om ett studieavbrott sker före utbetalningen bör den studerande exempelvis inse att hen inte har rätt till pengarna – då är hen i ond tro vid utbetalningen och CSN återkräver beloppet. Om studieavbrottet däremot sker efter utbetalningen och den studerande själv inte känt till det i förväg kan den studerande inte vid utbetalningstillfället ha insett att hen inte har rätt till pengarna. Det är upp till CSN att styrka att den enskilde varit i ond tro. CSN har i samråd med delegationens kansli bedömt att utbetalade godtrobelopp ska kategoriseras som felaktiga utbetalningar på grund av ”förskottsfel”.
2.3.2. Inkomst under studietiden
Inkomst under studietiden är en uppgift som lämnas av den sökande och som kan betraktas som en prognos eller ett förväntat framtida förhållande. Studiemedel kan därför enligt definitionen betraktas som en preliminär ersättning. Sådana ersättningar beskrivs enligt följande av delegationen:
Vissa ersättningar bygger på preliminära uppgifter och ersättningen betalas därför ut preliminärt. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den baseras på orimliga prognoser i ansökan […]. Att det uppstår skillnader mellan preliminära och slutliga belopp i ersättningssystem som baseras på prognoser eller förväntade förhållanden beror på en avsiktlig lagkonstruktion. Skillnaden mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav som följer, är naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen och är inte att betrakta som en felaktig utbetalning enligt definitionen. Dessa korrigeringar i efterhand är felaktiga utbetalningar av annat slag.
Delegationen betonar samtidigt följande när det gäller löpande utbetalningar (vilket kännetecknar bland annat studiemedelssystemet):
Det är viktigt att skilja på löpande utbetalningar och engångsutbetalningar. Underlåtelse att meddela och beakta ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till ersättning eller ersättningens storlek, innebär att ersättningen betalas ut på felaktiga grunder trots att underlaget vid beslutstillfället var korrekt.
CSN tar i första hand fasta på skrivningarna om underlåtelse att meddela ändrade förhållanden vid löpande utbetalningar. Inkomst under studietiden uppstår normalt i en takt som ger stora möjligheter att meddela en ändring till CSN och förhindra att för mycket studiemedel betalas ut. Vi ser därför att den studerandes skyldighet att meddela ändringar väger tungt när det gäller att meddela ändrade uppgifter om inkomst och vi betraktar därför belopp som återkrävs på grund av för hög inkomst under studietiden som felaktiga.
2.3.3. Bedömning av bidrag respektive lån
Felaktigt utbetalade lån betraktas som felaktiga utbetalningar, även i de delar som kan förväntas återbetalas som reguljära studieskulder. Omfattningsstudiens syfte är inte att
16
värdera den slutliga finansiella skadan för staten (vilket skulle tala för att bara räkna med den del av lånen som inte kan förväntas återbetalas) utan att mäta hur stora belopp som betalas ut felaktigt. Utifrån studiens syfte är det därför inte relevant att göra skillnad på lån och bidrag.
Avgränsning
2.4.1. Systemövergripande risker
Det finns systemövergripande risker som påverkar flera olika ersättningssystem inom välfärdsområdet. Dessa risker ska analyseras samlat av delegationen och ingår inte i respektive omfattningsstudie. Följande systemövergripande riskområden har identifierats av delegationen:
• Identitet
• Folkbokföring
• Arbete i Sverige/arbetsbaserad försäkringstillhörighet
• Inkomster (vita inkomster, sjukpenninggrundande inkomst och ej redovisade inkomster/svartarbete)
• Förmögenhet
Alla systemövergripande riskområden är inte aktuella för alla ersättningssystem. För studiemedel för utlandsstudier är det risker kopplade till folkbokföring och inkomster som är relevanta, eftersom rätten till studiemedel påverkas av bosättning och inkomster. Identitet är också relevant, då den sökandes identitet ska styrkas vid ansökan om studiemedel.
2.4.2. Systemspecifika risker
De huvudsakliga systemspecifika risker som identifierades i CSN:s riskanalys är följande:
• den studerandes avsikt att bedriva studier går inte att verifiera före utbetalning, eftersom utbetalning sker i förskott,
• uppgifter om studietakt, studieperiod, antagning och studieresultat inhämtas via intyg.
• det saknas förutsättningar för att fånga förändrade förhållanden under utbetalningsperioden,
• regelverket är omfattande, liksom våra interna rutinbeskrivningar,
• regelverket är skrivet för svenska förhållanden. Vi bedömer att samtliga väsentliga risker har fångats inom omfattningsstudien. Det innebär inte att alla risker har kunnat kartläggas på ett fullständigt och uttömmande sätt. Det finns troligen återstående mörkertal även för dessa, exempelvis rörande handläggningsfel och inkomster (se avsnitt om återstående mörkertal i avsnitt 2.1.2 och 2.1.3) Det kan inte uteslutas att det också förekommer fel rörande bosättning och skolprövning eller andra villkor för rätt till studiemedel. Avsikten att studera är visserligen inte möjlig att mäta, men att en studerande inte påbörjat sina studier har fångats upp i studien. Antingen har då eventuella felaktiga
17
utbetalningar ansetts ha orsakats av den sökande, eller så har utbetalningen fått behållas i god tro. I båda fallen anses utbetalningen vara felaktig – även om fördelningen mellan fel orsakade av kunden och fel på grund av ”förskottsfel” kan ha blivit något missvisande. Uppgifter om studieaktivitet har hämtats in från skolorna, vilket också inkluderar förändrade förhållanden under utbetalningsperioden. Vi bedömer att dessa felorsaker är väl kartlagda – att skolorna uppgift felaktiga uppgifter som svar på våra förfrågningar ser vi som osannolikt. Att regelverket är omfattande och skrivet för svenska förhållanden bör fångas in i bedömningen av om CSN har gjort något fel i handläggningen. De fel som inte har omfattningsstuderats bedömer vi är av marginell betydelse för de totala felaktiga utbetalningarna av studiemedel för utlandsstudier.
18
3. Felaktiga utbetalningar av studiestöd för studier utomlands
Totalsiffran och dess osäkerhet
3.1.1. Statistisk osäkerhet
Bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands bygger på slumpkontroller av drygt femhundra ärenden samt registerdata rörande återkrav på grund av för hög inkomst under studietiden. Underlaget är begränsat och vi vill därför inleda med att påpeka att det föreligger betydande statistiska osäkerheter i beräkningarna. Med anledning av detta ska resultaten tolkas försiktigt. Det gäller i hög grad totalsiffran för studien och i än högre grad för hur felen fördelar sig på olika felorsaker. Det gäller också när vi bryter ner resultaten på kön eller olika typer av studier. Osäkerheten i bedömningen beror inte bara på betydande statistiska felmarginaler. Slumpkontrollen och inkomstkontrollen bygger på data om olika individer och resultaten kombineras för att göra en uppskattning som omfattar samtliga felorsaker som ingår i delstudierna – studieaktivitet, myndighetsfel och inkomst under studietiden. Det finns en osäkerhet när det gäller i vilken utsträckning felorsakerna överlappar varandra. Vi har i brist på vägledande fakta gjort antagandet att fel kopplade till inkomst under studietiden är oberoende av felorsaker kopplade till studieaktivitet och myndighetsfel. Man kan dock invända mot detta antagande, då studieaktivitet och förvärvsarbete kan tänkas konkurrera med varandra. Den som avbryter sina studier kan tänkas ha större möjligheter att förvärvsarbeta, vilket skulle innebära ett samband mellan att inte meddela ett studieavbrott och att förtjäna en inkomst över fribeloppet. Vi vet dock inte tillräckligt om detta tänkbara samband för att beakta det i omfattningsbedömningen. En annan källa till osäkerhet är att de underlag som ligger till grund för omfattningsbedömningen inte omfattar samtliga förhållanden som styr rätten till studiestöd. Vi bedömer dock att de empiriskt studerade felorsakerna svarar för en mycket stor andel av samtliga fel. En faktor som också behöver kommenteras är att vi vid urvalet av ärenden sållat bort ärenden som ingick i parallella kontrollinsatser. Dessa parallella insatser var riskbaserade, vilket innebär att vi troligen sållade bort ärenden med en högre andel fel än genomsnittet. Vi beräknar att effekten av att sålla bort ärenden i parallella kontrollinsatser medför en underskattning av andelen ärenden med felaktiga utbetalningar med 0,4 procentenheter. Underskattningen av andelen felaktigt utbetalade belopp är sannolikt lägre, eftersom det felaktiga beloppet inte utgör hela
19
det utbetalade beloppet och språkstudier (som är överrepresenterade bland de bortsållade ärendena) i regel avser lägre belopp än andra typer av studier.
3.1.2. Totalsiffran för felaktiga utbetalningar
Omfattningsstudien pekar på att de felaktiga utbetalningarna av studiemedel för studier utomlands uppgår till mellan 27 och 136 miljoner kronor årligen, med ett uppmätt medelvärde (punktestimat) på 82 miljoner kronor. Det motsvarar ett spann på 1,0 till 5,1 procent av de totala utbetalade beloppen, med ett medelvärde på 3,1 procent. Den stora merparten av de felaktiga beloppen avser för mycket utbetalade medel – det svarar för 2,9 av de 3,1 procentenheterna som betalats ut felaktigt. 0,1 procent av utbetalade belopp avser för lite utbetalad ersättning.
Tabell 8 Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (miljoner kronor)
Felaktiga utbetalningar Nedre gräns för
konfidensintervall
Övre gräns för konfidensintervall
Miljoner kr Andel (%) Miljoner kr Andel (%) Miljoner kr Andel (%)
För mycket ersättning
78,3 2,9%
23,6 0,9% 133,0
5,0%
För lite ersättning
3,2 0,1%
0 0,0% 57,9 2,2%
Totalt
81,5 3,1%
26,8 1,0% 136,2
5,1%
Även om den nedre gränsen för konfidensintervallet för felaktigt utbetalade belopp beräknas till 1 procent utifrån genomförda slumpkontroller, vet vi att vi årligen återkräver större belopp än så. År 2017 återkrävde vi 1,5 procent av de utbetalade beloppen för studier utomlands. Detta utgör i praktiken en lämplig nedre gräns för omfattningsbedömningen av felaktiga utbetalningar. Det motsvarar felaktiga utbetalningar på 40 miljoner kronor årligen.
Typ av fel
Inom ramen för omfattningsstudierna ska delegationen redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen. Av direktivet framgår bland annat att felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel och misstag från den sökandes sida. Andra orsaker som nämns i direktiven är svårtillämpade regelverk samt bristande rutiner, kontroll och samordning hos eller mellan myndigheter. Delegationen har tagit fram en indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar som används för att identifiera risker och lämpliga metoder för att kvantifiera dessa. Följande möjliga orsaker finns till att en felaktig utbetalning uppstår:
1. Felaktiga uppgifter vid ansökan
2. Ej anmält ändrade förhållanden
3. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
4. Tillräckliga och korrekta uppgifter, men fel beslut
5. Utbetalning fel, trots rätt beslut
6. Ändrade förhållanden ej omhändertagna
7. Förskottsfel
20
Felaktiga uppgifter vid ansökan och underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden (felorsakerna 1 och 2) betraktas som orsakade av den sökande, medan felorsaker kopplade till myndighetens hantering (felorsaker 3 till 6) betraktas som orsakade av myndigheten. Förskottsfel (felorsak 7) avser felaktiga utbetalningar som följer av avsiktliga lagkonstruktioner och som skett utan att den sökande eller myndigheten gjort något fel. Av de sju tänkbara orsakerna till fel utbetalningar är det främst fyra som förekommer inom studiemedel för studier utomlands:
• att de sökande lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan (felorsak 1),
• att de sökande inte anmäler ändrade förhållanden (felorsak 2),
• att CSN fattar fel beslut trots att beslutsunderlaget är tillräckligt och korrekt (felorsak 4), och
• förskottsfel - att den sökande får behålla utbetalade belopp i god tro (felorsak 7). Felaktiga uppgifter vid ansökan svarar för 0,1 procentenheter av det totala felet på 3,1 procent av totalt utbetalade belopp. Att enskilda inte anmäler ändrade förhållanden svarar för 1,4 procentenheter av det totala felet – dessa fel beror främst på studieavbrott som inte meddelas i tid. Fel beslut av CSN svarar för 0,4 procentenheter. Vi kommenterar varje felorsak närmare i avsnitt 3.2.1 till 3.2.7. Fel orsakade av den sökande svarar totalt för 51 procent av de felaktiga utbetalningarna medan myndighetens fel svarar för 14 procent. Förskottsfel svarar för 35 procent av de felaktiga utbetalningarna, eller 1,1 procent av alla utbetalningar. Av tabellen nedan framgår hur felen fördelar sig på olika orsaker. Beloppen är viktade och uppräknade så att de motsvarar samtliga studerande utomlands under ett kalenderår.
Tabell 9 Felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier utomlands, fördelat på typ av fel (miljoner kronor)
Belopp Andel av alla
utbetalningar (%)
Andel av fel
utbetalningar (%)
Felaktiga uppgifter vid ansökan
3,0
0,1%
3,7%
Ej anmält ändrade förhållanden
38,2
1,4%
46,9%
Fel orsakade av sökande
41,2
1,5%
50,6%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut 0,1
0,01%
0,2%
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
11,3
0,4%
13,9%
Utbetalning fel, trots rätt beslut
0%
0%
0%
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
0%
0%
0%
Fel orsakade av myndigheten
11,4
0,4%
14,0%
Förskottsfel (god tro)
28,9
1,1%
35,4%
Totalt
81,5
3,1%
100,0%
21
3.2.1. Felaktiga uppgifter vid ansökan
Felaktiga uppgifter vid ansökan utgör 3,7 procent de felaktiga utbetalningarna, eller 0,1 procent av alla utbetalningar. I slumpkontrollerna har vi upptäckt fyra fall av felaktiga uppgifter vid ansökan. Alla ärenden avser språkstudier och tre ärenden utgör misstänkta bidragsbrott. I två av de misstänkta brotten har de sökande förfalskat intyg om antagning eller studieresultat. I det tredje fallet underlät den sökande att uppge att hen uppbar aktivitetsersättning från Försäkringskassan vid tidpunkten för ansökan. I det fjärde fallet skickade den sökandes språkskola in blankett som avsåg fel land, vilket föranledde ett felaktigt lånebelopp för undervisningsavgift.
3.2.2. Ej anmält ändrade förhållanden
Ej anmälda ändrade förhållanden utgör 46,9 procent de felaktiga utbetalningarna, respektive 1,4 procent av alla utbetalningar. Det är den största orsaken till att utbetalningar blir fel. I slumpkontrollerna upptäckte vi 29 fall av felaktiga utbetalningar på grund av att ändrade förhållanden inte hade meddelats eller meddelats i tid.
• I åtta fall hade studierna inte alls påbörjats – en majoritet av dessa ärenden utgjorde misstänkta bidragsbrott.
• I tjugo fall hade det skett ett studieavbrott eller en ändring av studietakten som inte meddelats i tid – fem fall utgjorde misstänkta bidragsbrott.
•
I ett fall blev den studerande beviljad ersättning från Försäkringskassan under studietiden
.
Övriga ärenden där ändrade förhållanden inte anmälts avser inkomst under studietiden. Under 2017 återkrävde CSN 6,5 miljoner kronor av 275 personer som studerande utomlands och som hade haft för höga inkomster under studietiden. Samtliga studiemedelstagare under det aktuella inkomståret ingick i kontrollen. Flertalet återkrav gjordes i CSN:s efterkontroll av taxerade inkomster i Sverige, men även ändringar som kunden själv meddelade ingår i underlaget. Eftersom det föreligger en eftersläpning i uppgifter om taxerade inkomster avser efterkontrollen studier som bedrevs 2015. Återkraven på grund av för hög inkomst utgjorde 0,26 procent av de belopp som betalades ut för studier utomlands 2015.
Tabell 10 Återkrav på grund av för hög inkomst 2017 (miljoner kronor och antal personer)
Belopp Personer
Utbetalningar 2015
2 504,5
30 447
Återkrav rörande studieåret 2015
6,5
275
Andel återkrav (%)
0,26
0,90
3.2.3. Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället
Felorsaken ”Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället” utgör 0,2 procent av de felaktiga utbetalningarna, eller 0,01 procent av alla utbetalningar. Vi har upptäckt ett ärende där CSN borde ha inhämtat ytterligare uppgifter innan beslutet fattades. Den
22
sökande borde ha skickad in studieresultat från föregående studier, men i stället för att begära en komplettering av ärendet förlängde CSN studiestödsperioden utan resultatprövning.
3.2.4. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Felaktiga utbetalningar på grund av att CSN fattat fel beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter utgör 13,9 procent de felaktiga utbetalningarna, respektive 0,4 procent av alla utbetalningar. Detta är den helt dominerande orsaken till de fel som orsakas av CSN. I slumpkontrollerna upptäckte vi 10 ärenden där felaktiga beslut av CSN orsakat felaktiga utbetalningar. I två fall har vi missat att kunden tidigare hade skickat in en annan ansökan för samma period som den aktuella ansökan. I dessa lägen ska vi betrakta den första ansökans ankomstdatum vid beviljningen. I de felaktiga besluten hade vi missat detta och delvis avslagit ansökningarna med hänvisning till att de hade kommit in för sent. I ett annat fall beviljade vi heltid trots att intyget endast gav rätt till deltid. Ett annat exempel är att vi tolkade att kunden ansökte om studiemedel för hela terminen trots att hen bara angivit att hen sökte studiemedel för en vecka. Vidare finns exempel på felaktig inmatning av uppgifter i systemet och förbiseenden.
3.2.5. Utbetalning fel, trots rätt beslut
Vi har inte påträffat några fel där utbetalningen blivit fel trots rätt beslut.
3.2.6. Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Vi har inte påträffat några fel där en felaktig utbetalning har skett på grund av att kända ändrade förhållanden inte tagits omhand.
3.2.7. Förskottsfel
Det förekommer att studerande får behålla utbetalade belopp trots att utbetalningen var större än den studerandes studier egentligen gav rätt till (se avsnitt 2.3.1
Förskottsutbetalning och god tro). Beloppen får behållas i ”god tro” och i
omfattningsstudien klassificeras dessa utbetalningar som ”förskottsfel”. Förskottsfelen (god-tro-beloppen) bedöms uppgå till 29 miljoner kronor årligen, vilket motsvarar 1,1 procent av alla utbetalningar respektive 35,4 procent av alla felaktigt utbetalade belopp. God-tro-utbetalningar förekommer i situationer när pengar har betalats ut i förskott och den studerande gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känt vid utbetalningstillfället. Om avbrottet eller ändringen av studietakten skett före utbetalningen sker däremot ett återkrav. Återkrav av studiemedel med anledning av studieavbrott och sänkt studietakt bedöms uppgå till 31 miljoner kronor. Det innebär att ungefär lika stora belopp återkrävs respektive får behållas i god tro vid studieavbrott eller ändrad studietakt.
23
Vid beräkningen av god tro har vi i slumpkontrollerna räknat med flertalet typer av belopp i alla ärendeklasser. Det skiljer sig från hur god tro dokumenteras i ITsystemen, då systemet normalt bara registrerar god tro för belopp som är knutna till en kalendervecka. I slumpkontrollerna har merkostnadslån för undervisningsavgifter fördelats proportionellt utifrån ursprungligen beviljade veckor och faktiska studieveckor. Om en person har fått lånet utbetalat i förskott men avbrutit studierna efter halva terminen bedöms med andra ord den studerande ha fått behålla halva undervisningsavgiften i god tro.
Misstänkt avsiktliga fel
Alla upptäckta fel som den sökande har orsakat ska enligt delegationens definition delas in i misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat
avsevärt oaktsamt.
Utgångspunkten är att den sökande är ansvarig för att alla efterfrågade uppgifter som lämnas i samband med ansökan är korrekta. Felaktiga uppgifter som lämnas i samband med ansökan är en stark indikation på ett misstänkt avsiktligt fel. Detta gäller i synnerhet för uppgifter som är centrala för den aktuella förmånen. Även underlåtenhet att anmäla ändringar av förhållanden som är av central betydelse för rätten till ersättning ska betraktas som avsevärt oaktsamt. Uppgifter om framtida förhållanden är svårare att prognostisera och därför mer osäkra. Även här ska en samlad bedömning göras utifrån rimligheten i de lämnade uppgifterna och när en eventuell anmälan om ändrade förhållanden borde ha lämnats till myndigheten. När det gäller omfattningsstudien rörande studiemedel för studier utomlands bedömer CSN att samtliga uppgifter som har kontrollerats är centrala för prövningen av rätten till studiemedel. Det innebär att samtliga fall där kunden orsakat en felaktig utbetalning genom att uppge felaktiga uppgifter vid ansökan eller underlåta att meddela ändringar kategoriseras som misstänkt avsiktliga fel, om det inte finns indikationer på motsatsen. Några exempel på när en felaktig utbetalning inte bedömts vara misstänkt avsiktlig följer nedan:
• den enskilde har skickat in en faktura med korrekta uppgifter men skolan skickat en blankett med felaktiga uppgifter som kom att ligga till grund för beslutet,
• den studerande meddelar ändrade förhållanden samma dag som hen fick en utbetalning,
• den studerande nekades visum till studielandet efter att ha tagit emot en utbetalning,
• den studerande har uppgivit en för låg inkomst i ansökan. Inkomstuppgiften avser framtida förhållanden och sådana är ofta förknippade med osäkerheter. Det finns därför sällan anledning att misstänka avsiktliga fel när det gäller inkomstuppgifter. Av de fel som orsakats av den sökande bedöms 60 procent vara avsiktliga. Det motsvarar 30 procent av samtliga felaktiga utbetalningar.
24
Tabell 11 Fel orsakade av den sökande (miljoner kronor)
Summa
Andel av
sökandefel (%)
Andel av samtliga
fel (%)
Misstänkt avsiktliga felaktiga utbetalningar
24,6
59,8%
30,2%
Övriga felaktiga utbetalningar
16,6
40,2%
20,4%
Felaktiga utbetalningar orsakade av sökande, totalt
41,2
100,0%
50,6%
Uppgifter som används felaktigt
När felen orsakats av att uppgifterna som lämnats vid ansökan är felaktiga (felorsak 1), inte ändrats i tid (2), inte är tillräckliga för att fatta korrekt beslut (3), eller inte omhändertagits trots att de anmälts som ändrade (6) ska uppgifterna beskrivas. Det är viktigt för att dra rätt slutsatser och kunna föreslå lämpliga åtgärder. Indelningen är gemensam för alla omfattningsstudier som ingår i delegationens arbete med att uppskatta felaktiga utbetalningar. Indelningen av uppgifter ser ut som följer:
a) Inkomster och förmögenhet
b) Arbete och arbetstid (exempelvis är/har varit anställd)
c) Kostnader och utgifter (exempelvis företags arbetskostnader, sökandens
hyreskostnader, betalar kollektivavtalsliknande försäkringar m.m.)
d) Boendeförhållanden (exempelvis bostadsadress, sammanboende, inneboende,
hemmavarande barn, huvudsaklig dygnsvila)
e) Förmågor (exempelvis arbetsförmåga, funktionsförmåga)
f) Aktivitet (exempelvis deltar i eller har för avsikt att delta i studier, söker arbete,
delar i arbetsmarknadsåtgärd, vårdar barnet)
g) Övrigt När det gäller studiemedel för utlandsstudier förekommer fel främst rörande uppgifter om aktivitet (att den enskilde bedriver studier i överensstämmelse med sitt beslut) och inkomst. De utgör tillsammans 97 procent av de felaktiga utbetalningar som de sökande orsakar. Det motsvarar 49 procent av samtliga felaktiga utbetalningar, eller 1,5 procent av alla pengar som betalas ut. ”Övriga” felaktiga uppgifter avser förfalskade intyg om antagning och studieresultat. Dessa fel utgör 3 procent av de felaktig utbetalningarna Felaktiga uppgifter om kostnader förekom i ett ärende i omfattningsstudien och rör då undervisningsavgifter.
Tabell 12 Felaktiga utbetalningar fördelade på typ av uppgift (miljoner kronor)
Belopp Andel av sökandefel (%)
Andel av alla fel (%)
Andel av alla utbetalningar (%)
Aktivitet
30,1
74,5
37,8
1,2
Inkomster och förmögenhet
9,1
22,0
11,2
0,3
Kostnader och utgifter
0,1
0,1
0,1
0,002
Övrigt
1,4
3,3
1,7
0,05
Totalt
41,3
100,0
50,7
1,6
25
Ursprunget på uppgifter som används
felaktigt
Uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar har olika ursprung. Följande indelning används för att identifiera uppgiftens härkomst:
1. Från annan myndighet
2. Från egen myndighet
3. Från tredje part
4.
Från den sökande
Från annan myndighet avser uppgifter som inhämtas från annan myndighet, till exempel
uppgifter om taxerad inkomst, skatteskulder, folkbokföring, företagsengagemang, folkbokföring och utbetalningar. Inhämtningen kan ske automatiserat eller på annat sätt, till exempel genom telefonsamtal eller brev/mail.
Från egen myndighet avser uppgifter som myndigheten kan påverka på något sätt. Det
kan handla om en uppgift som förädlats, upprättats eller beslutats av den egna myndigheten.
Från tredje part avser uppgifter som ska styrka en händelse eller ett förhållande som
oftast beskrivs i till exempel intyg, utlåtanden, närvarorapporter. Det ska alltid anses vara en tredjepartsuppgift oavsett om den kommer via den sökande eller om den inhämtas direkt av myndigheten. Med tredje part avses inte andra svenska myndigheter.
Från den sökande avser uppgifter som den sökande själv har lämnat, till exempel
försäkran om studier eller uppgifter om när man vårdat barn. När det gäller studiemedel för utlandsstudier är det nästan uteslutande den sökande som är källa till de uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar – 97 procent. Det beror på att de flesta fel som beror på felaktiga uppgifter beror på ändrade förhållanden som inte meddelas. Det är kundens ansvar att meddela detta. De fel som rör uppgifter från tredje part utgörs av två fall av förfalskade intyg om antagning och studieresultat samt ett fall av felaktigt intyg om kostnader från en skola. Även när intyg är förfalskade klassificeras de som tredjepartsuppgifter.
Tabell 13 Ursprung på uppgifter som används felaktigt (miljoner kronor)
Belopp
Andel av sökandefel
Andel av alla
fel
Andel av alla utbetalningar
Den sökande
39,9
96,6
49,0
1,5
Tredje part
1,4
3,4
1,7
0,05
Totalt
41,3
100,0
50,7
1,6
Skillnader mellan olika typer av studier
Vi känner sedan tidigare till att sannolikheten för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott varierar mellan olika typer av studier. Sambanden är dock inte konstanta över tid, utan återspeglar gällande regelverk, utformning av kontrollsystem och även
26
strategier bland dem som begår överlagda bidragsbrott. Det är därför intressant att redovisa resultaten av omfattningsstudien fördelat på olika typer av studier. Dataunderlaget i slumpkontrollerna är emellertid begränsat, vilket försvårar jämförelser mellan mindre grupper av studerande. Om man jämför de observerade nivåerna av felaktiga utbetalningar och förskottsfel (godtrobelopp) i slumpkontrollerna framgår att språkstudier avviker från övriga typer av studier. I genomsnitt betalades 2,8 procent av beloppen ut felaktigt i samtliga ärenden i slumpkontrollen. För free-movers var andelen 2,3 procent och för språkstudier var andelen 9,1 procent. Att språkstudier avviker från övriga typer av studier är statistiskt säkerställt (det gäller dock inte för hur stor skillnaden är). Att felen är mer omfattande när det gäller språkstudier ligger i linje med våra tidigare erfarenheter.
Tabell 14 Felaktiga utbetalningar fördelat på typ av studier
a
(andel i procent)
Free-movers Språk-
studerande
Utbytesstuderande
Totalt
Andel felaktiga utbetalningar (%)
2,3
9,1
1,4 2,8
Varav förskottsfel pga god tro (%)
1,1
2,8
0,0 1,1
a Detta underlag grundar sig endast på slumpkontrollerna – inkomstkontrollen ingår inte. Därför skiljer sig andelarna från totalbilden som redovisas i tabell 9.
Det är viktigt att komma ihåg att regelverken har ändrats sedan slumpkontrollerna genomfördes. Regeländringarna kan ha olika påverkan på både sannolikhet och omfattning av felaktiga utbetalningar för olika typer av studier, eftersom de nya reglerna innebär en differentiering av bestämmelserna beroende på typ av studier (se Utbildningsdepartementets promemoria Studiemedel vid utlandsstudier – förändringar för ett
långsiktigt och hållbart system, dnr U2017/04843/GV).
Skillnader mellan kvinnor och män
Underlaget i studien är begränsat och vi ser inga statistiskt säkerställda skillnader mellan män och kvinnor. Det finns dock skillnader mellan könen i stickprovet. Dessa skillnader ligger inte i linje med det vi brukar se i vår generella statistik på återkrav och bidragsbrott. De skillnader vi ser mellan kvinnor och män i vår omfattningsstudie är sammanfattningsvis att män får en lägre andel återkrav men betydligt högre andel god tro. Dessa skillnader stämmer dock inte överensstämmer med de könsfördelade data vi har på återkrav för hela gruppen utlandsstuderande med studiemedel. År 2017 krävde vi tillbaka 1,5 procent av utbetalade medel totalt – andelen för män var 2,3 procent och för kvinnor 1,0 procent. Skillnaderna mellan könen är stabila över tid sett till de senaste åren. Vi tolkar skillnaden i andel återkrav som en återspegling av att män är lite sämre på att meddela ändrade förhållanden. Vi brukar också se att andelen män är överrepresenterade bland misstänkta bidragsbrott (och i än högre grad för anmälda misstänkta bidragsbrott). I vår omfattningsstudie ser vi att de felaktiga utbetalningar utgör 3,2 procent av belopp som betalats ut till män och 2,5 procent för belopp som betalats ut till kvinnor. Skillnaden är mindre än vad vi ser i våra löpande återkrav, och är inte heller statistiskt
27
säkerställd. I våra slumpkontroller ser vi inte heller några tecken på att män är överrepresenterade bland de ”avsiktliga felen” som görs av kunderna.
Tabell 15 Felaktiga utbetalningar och god tro fördelat på kön
a
Kvinnor
Män Totalt
Andel felaktiga utbetalningar (%)
2,5
3,2
2,8
Varav förskottsfel pga god tro (%)
0,5
1,8
1,1
a Detta underlag grundar sig endast på slumpkontrollerna – inkomstkontrollen ingår inte. Därför skiljer sig andelarna från totalbilden som redovisas i tabell 9.
28
4. Diskussion och sammanfattande bedömning
Omfattningsstudien ger en bild av felaktiga utbetalningar av studiemedel som vi känner igen. Mot bakgrund av genomförda slumpkontroller och vår reguljära uppföljning av återkrav uppskattar vi de felaktiga utbetalningarna till mellan 1,5 och 5 procent av utbetalningarna (mellan 40 och 136 miljoner kronor per år). I de ärenden som ingick i omfattningsstudien var 3 procent av utbetalningarna fel, vilket motsvarar 82 miljoner kronor på årsbasis för studiemedel för studier utomlands. Utöver det finns ett okänt mörkertal, men vi bedömer att omfattningsstudien fångat en stor det av det totala felet. De osäkerheter som kvarstår rör främst inkomster under studietiden och fel från myndigheten. Det kan inte uteslutas att det också förekommer fel rörande bosättning och skolprövning. Vår bedömning av det felaktigt utbetalade beloppet ligger lite högre än det vi normalt ser i slumpkontroller och löpande återkrav, men vi har också haft ett bredare angreppssätt och kombinerat uppgifter om studieaktivitet från slumpkontroller med registerdata om inkomster under studietiden. Att vi räknar god-tro-utbetalningar som felaktiga har också en betydande påverkan på resultaten. Det är därför naturligt att omfattningsstudien visar på något högre felaktiga utbetalningar. Vi känner också igen oss i bilden att felen varierar mellan olika typer av studier. Omfattningsstudien visar med statistisk signifikans att felen är större inom språkstudier än för andra typer av studier. Felet bedöms motsvara ungefär 9 procent av alla utbetalningar när det gäller språkstudier. Av de felaktigt utbetalade beloppen orsakas ungefär hälften av kunderna. Den helt dominerade felorsaken är att ändrade förhållanden inte meddelas i tid, när det gäller studieaktivitet eller inkomster. Av de fel som orsakas av kunderna bedöms ungefär 60 procent vara avsiktliga.
Förskottsfel (god-tro-belopp) utgör ungefär en tredjedel av de felaktiga utbetalningarna.
God tro är aktuellt när pengar har betalats ut i förskott och förhållanden ändras för den tid utbetalningen avser. Varken kunden eller CSN har gjort något fel i dessa fall. God-tro-belopp är en naturlig följd av att studiemedel betalas ut i förskott och de skyddsregler som gäller i dessa lägen.
Felaktiga beslut från CSN orsakar 14 procent av alla felaktiga utbetalningar. De fel som
vi identifierat i slumpkontrollerna varierar – vi har inte sett några systematiska felbeslut. Dataunderlaget är dock begränsat. Omfattningsstudien visar på en andel felbeslut som är jämförbar med vad som framkommer i CSN:s löpande kvalitetsuppföljning.
29
Bilaga 1 Analys av regeländringar och brott
Regeländringar rörande studiestödsbelopp 2015 och 2018
Före den 1 juli 2015 kunde merkostnadslån för undervisningsavgifter ges med högst 1 350 kronor per vecka med studiestöd. Om man studerade med studiemedel under 20 veckor kunde man beviljas högst 27 000 kronor i lån för undervisningsavgift för studieperioden. För att öka flexibiliteten i systemet och underlätta för de studerande att läsa utbildningar med hög kvalitet (och därmed ofta höga avgifter) ändrades bestämmelserna den 1 juli 2015. Enligt de nya bestämmelserna ändrades inte den totala låneramen för undervisningsavgifter, men uttaget av lånet gjordes helt flexibelt. Den studerande som hade höga avgifter under en enskild termin kunde välja att nyttja hela låneramen vid ett tillfälle. Upp till ungefär 340 000 kronor kunde betalas ut för kostnader för avgifter vid samma tillfälle (2015 års belopp). I samband med regeländringen avskaffade CSN ett krav på att studerande vid icke-akademiska språkkurser utomlands, vilka vid tidpunkten räknades som eftergymnasiala, skulle ha grundläggande behörighet för högskolestudier för att kunna beviljas studiemedel. Under läsåren 2015/16 och 2016/17 ökade antalet upptäckta bidragsbrott markant. Läsåren efter regeländringen fyrdubblades felaktigt utbetalade belopp i samband med bidragsbrott, jämfört med läsåren som föregick regeländringen (se CSN:s rapport
Ändrade bestämmelser för studiemedel för utlandsstudier, dnr. 2016-100-9238). CSN bedömde
att ökningen berodde såväl på ökad brottslighet som på att CSN stärkt sin förmåga att upptäcka brott. Nya kontroller hade införts och kompetensutveckling hade genomförts på myndigheten. Den 1 juli 2018 ändrades regelverket igen när det gäller merkostnadslån för undervisningsavgifter. Regeringen anförde att det har framkommit att det finns problem med att så höga belopp kan betalas ut vid ett och samma tillfälle, bland annat när det gäller bidragsfusk och återbetalningsproblematik (se Utbildningsdepartementets promemoria Studiemedel vid utlandsstudier – förändringar för ett långsiktigt
och hållbart system, dnr U2017/04843/GV). Möjligheten till ett högre och mer flexibelt
uttag av merkostnadslån togs därför bort helt för gymnasiala studier (däribland språkstudier). Det skedde en återgång till tidigare regler, där den studerande får låna högst ett visst belopp per studievecka. För eftergymnasiala studier gäller samma princip, men det är möjligt att beviljas ett högre veckobelopp än för gymnasiala studier. För dem som påbörjade sina studier med studiemedel före den 1 juli 2018 gäller övergångsregler, som innebär att de även fortsättningsvis kan disponera sin låneram för undervisningsavgifter på ett flexibelt sätt.
30
Vad påverkar incitamenten för bidragsbrott?
Förklaringsfaktorer
Omfattningen av bidragsbrott förklaras av olika faktorer – hur höga belopp man kan få ut, hur enkelt det är att få pengar utbetalade och vilken nivå av kontroll det finns i förmånssystemet. Det är svårt att avgöra vilka faktorer som dominerar och sambanden kan tänkas variera över tid. Vi ser att det förekommer organiserade medvetna försök att begå bidragsbrott, där samma aktörer använder flera personers identiteteter för att få ut studiestöd. Vi ser att dessa aktörer provar olika upplägg och anpassar och utvecklar sina strategier för att hitta sätt att undgå upptäckt. Vi vet också att ett litet antal personer kan vara ansvariga för många brott (se exempelvis rapporteringen i Dagens Nyheter den 6 december 2018, Misstänks ha lurat CSN på 126.000 – hävdar att kriminella tvingade honom ta fusklån). Om några nyckelpersoner lagförs eller på annat sätt förlorar sin förmåga att begå brott kan det ha väsentlig påverkan på den totala omfattningen av bidragsbrott. Vid 2015 års regeländringar utvecklade CSN både kontrollerna och höjde kompetensen när det gäller att upptäcka och hantera bidragsbrott. Det har därför varit svårt att bedöma i vilken mån den kraftiga ökningen av upptäckta bidragsbrott berodde på regeländringarna, CSN:s förmåga att upptäcka brott eller något annat. Vid regeländringen 2018 har inte CSN vidtagit motsvarande stora åtgärder som förändrar kontrollnivån i systemet, vilket ger oss bättre möjligheter att försöka lära oss mer om mekanismerna bakom bidragsbrotten mot studiestödssystemet. Vi utvecklar dock kontrollerna löpande, vilket behöver beaktas när vi analyserar antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott.
Vad kan man förvänta sig av regeländringen?
Regeländringen 2018 kan förutses ha inverkan på incitamenten att begå avsiktliga bidragsbrott på två sätt. För det första innebär regeländringen att man kan få ut lägre belopp vid ett och samma tillfälle. Det torde ha en generellt dämpande verkan på incitamenten. För det andra innebär regeländringen att de maximala beloppen som kan betalas ut vid ett och samma tillfälle differentieras för olika typer av studier. För eftergymnasiala studier kan man nu få ut dubbelt så höga belopp som för gymnasiala studier. Det innebär att incitamenten minskar mer för gymnasiala studier än för eftergymnasiala studier. Att begå bidragsbrott riktat mot språkstudier blir med andra ord mindre attraktivt i förhållande till brott rörande studier vid högskolor och universitet. Att incitamenten för bidragsbrott ökar för högskolestudier i förhållande till språkstudier kan förväntas leda till en omfördelning av bidragsbrotten till högskolestudier. Vi vet dock att det är svårare att antas till högskolestudier än till språkstudier – det krävs gymnasiebetyg och processen kräver också mer framförhållning och är ofta mer betungande. Den som saknar gymnasiebetyg måste antingen förfalska betyg för att bli antagen av skolan eller förfalska ett antagningsbesked som skickas till CSN. Detta kan tänkas ha en dämpande effekt på incitamenten att begå bidragsbrott vilket skulle minska antalet faktiska brott. Samtidigt ökar det CSN:s
31
möjligheter att upptäcka brotten, eftersom vi har möjlighet att upptäcka förfalskningen. Detta innebär att antalet upptäckta brott kan tänkas öka. För språkstudier är dokumenten oftast äkta även vid avsiktliga bidragsbrott, vilket gör det svårt att upptäcka och hindra felaktiga utbetalningar.
CSN:s kapacitet att upptäcka bidragsbrott
Vid 2015 års regeländringar utvecklade CSN både kontrollarbetet och höjde kompetensen när det gäller att upptäcka och hantera bidragsbrott. Det har därför varit svårt att bedöma i vilken mån den kraftiga ökningen av upptäckta bidragsbrott berodde på regeländringarna, CSN:s förmåga att upptäcka brott eller något annat. Vid regeländringen 2018 har inte CSN vidtagit några stora åtgärder som förändrar kontrollnivån i systemet, vilket ger oss en möjlighet att försöka lära oss mer om mekanismerna bakom bidragsbrotten mot studiestödssystemet. Vi utvecklar dock kontrollerna löpande, vilket behöver beaktas när vi analyserar antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott. Den viktigaste åtgärden vi vidtagit de senaste två åren är att stärka kontrollen i ärenden som rör språkstudier. Språkstudier har tidigare utmärkt sig som ett område med högre sannolikhet för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott. Sedan 2017 vidtar vi därför extra åtgärder för vissa ärenden rörande språkstudier. Åtgärderna har varit effektiva och har under en period av 18 månader lett till upptäckten av ett tjugotal brott som omfattat närmare 4 miljoner kronor i studiestöd. Kontrollerna har inneburit att vi kunnat hindra utbetalning av mer än hälften av de felaktiga beloppen.
Tabell B1-1 Resultat av utökad kontroll av språkstudier (antal ärenden respektive belopp)
Antal Andel (%)
Kontrollerade ärenden
61
100
Ärenden med felaktiga utbetalningar
31
51
Misstänkta brott
21
34
Belopp i misstänkta brott
Belopp Andel (%)
Belopp totalt
3,8
100
Belopp utbetalat
1,7
44
Belopp hindrat
2,1
56
CSN:s statistik om misstänkta bidragsbrott
Varje misstänkt bidragsbrott som upptäcks inom CSN skickas till myndighetens bidragsbrottsfunktion. Vid bidragsbrottsfunktionen dokumenterar och bedömer särskilda utredare de misstänkta bidragsbrotten. Funktionen utformar polisanmälningar om bidragsbrott och företräder CSN i kontakter med rättsväsendet. Analysen av hur omfattningen och karaktären av bidragsbrott mot studiestödet har utvecklats bygger på den statistik som ställts samman av bidragsbrottsfunktionen. Statistiken avser de impulser om bidragsbrott som lämnas till bidragsbrottsfunktionen.
32
De impulser som inte anses vara misstänkta bidragsbrott tas bort och räknas inte med i statistiken. Statistiken förs manuellt. Statistiken avser de ärenden där CSN har bedömt att det kan misstänkas att ett brott har begåtts. Uppgifterna avser antalet personer. En person kan begå flera bidragsbrott, vilket inte framgår av statistikuppgifterna.
Utveckling av misstänkta bidragsbrott
Fler bidragsbrott utomlands efter regeländringarna 2015
Antalet bidragsbrott ökade varje år under läsåren 2013/14 till 2017/18. En markant ökning inträffade läsåret 2015/16, vilket var det första läsåret efter den regeländring som möjliggjorde flexibelt uttag av merkostnadslån för undervisningsavgift. Läsåren 2015/16 och 2016/17 upptäckte CSN sammanlagt 374 misstänkta bidragsbrott avseende studiemedel för utlandsstudier, vilket är mer än fyra gånger så många som under de två läsåren dessförinnan. Av de 374 ärenden som upptäcktes läsåren efter reformen upptäcktes 106 tack vare de kontroller som CSN införde ungefär samtidigt som de nya reglerna trädde i kraft. Även om man bortser från de ärenden som upptäcktes i dessa kontroller skedde en ökning av antalet brottsmisstankar efter reformen.
Färre upptäckta bidragsbrott utomlands hösten 2018
Läsåret 2017/18 var antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott fortsatt högt, även om det skedde en minskning jämfört med föregående läsår. Bryter man ner uppgifterna per termin ser man att antalet upptäckta brott är ungefär lika många hösten 2017 och våren 2018. Däremot minskade antalet förfalskningar, språkrelaterade brott, sambandsärenden och antal personer involverade i sambandsärenden under vårterminen. Med sambandsärenden menas ett ärende där det finns indikationer på att fler än en person varit inblandad i det misstänkta brottet. En grupp personer vars individuella ärenden har samband med varandra utgör ett sambandsärende. Vi har fortfarande begränsat med underlag om perioden efter den senaste regeländringen. Om man jämför hösten 2018 mot de två föregående terminerna ser man dock betydande skillnader. Antalet upptäckta brott har halverats, liksom antalet sambandsärenden och ärenden som involverar förfalskningar. Antalet upptäckta brott rörande språkstudier har minskat från ett femtiotal till ett dussin. Även antalet upptäckta urkundsförfalskningar har minskat kraftigt under hösten 2018. Urkundsförfalskningar avser normalt ärenden där CSN upptäcker förfalskade intyg innan det uppstått fara för en felaktig utbetalning. Fara för felaktig utbetalning krävs för att agerandet ska kunna vara brottsligt enligt bidragsbrottslagen. När det gäller studiemedelssystemet uppstår fara först när den sökande skickar in studieförsäkran, vilket är efter att ansökan blivit beviljad. I de fall CSN upptäcker urkundsförfalskningar före beslut avslås ansökan och då kan inte fara för felaktig utbetalning uppstå.
33
Alla observationer rörande utvecklingen av antal misstänkta bidragsbrott och urkundsförfalskningar ligger i linje med hypotesen att incitamenten för bidragsbrott minskat och att brotten fördelas om från språkstudier till högskolestudier.
Tabell B1-2 Upptäckta misstänkta bidragsbrott, utlandsstudier (antal ärenden)
Läsåren 2013/14 till 2017/18 Senaste tre terminerna
2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Hösten
2017
Våren
2018
Hösten
2018
Antal misstänkta bidragsbrott
34 45 168 206 191 100 91 45
varav
-med förfalskning
12 30 49 38 62 35 27 13
-på språkkurser
7 5 82 140 109 61 48 12
-på övriga utbildningar 27 40 86 66 82 39 43 33
-sambandsärenden
a
4 4 16 28 21 12 9 4
-personer aktuella i sambandsärenden
8 23 77 83 68 43 25 13
Antal misstänkta urkundsförfalskningar I.u. I.u. I.u. 34 54 22 32 7
a Med sambandsärenden menas ett ärende där det finns indikationer på att fler än en person varit inblandad i det misstänkta brottet. En grupp personer vars individuella ärenden har samband med varandra utgör ett sambandsärende.
När man tittar på utvecklingen av belopp i misstänkta bidragsbrottsärenden ser man samma trend – de utbetalade beloppen i misstänkta bidragsbrottsärenden minskar tydligt hösten 2018. Det gäller både belopp som har betalats ut och belopp som varit beviljade men inte hann betalas ut.
Tabell B1-3 Felaktigt utbetalda belopp och farobelopp i samband med misstänkta bidragsbrott (miljoner kronor)
Läsåren 2013/14 till 2017/18 Senaste tre terminerna
2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Hösten
2017
Våren
2018
Hösten
2018
Felaktigt utbetalt belopp
4,7 4,8 19,8 16,3 17,5 9,2 8,3 4,6
Belopp som det funnits fara för att betalas ut felaktigt (farobelopp)
0,4 1,7 3,8 3,0 3,2 1,4 1,8 0,4
Genomsnittliga felaktigt utbetalade belopp har ökat något
De genomsnittliga felaktigt utbetalade belopp har varierat under de senaste läsåren. Före regeländringen låg beloppen på en nivå väl över 100 000 kronor per misstänkt brott. Åren efter reformen sjönk beloppen märkbart, vilket hade att göra med att bidragsbrotten kom att domineras av språkstudier. Språkstudier involverar överlag lägre belopp än högskolestudier eftersom studierna normalt pågår under kortare tid.
34
Läsåret 2017/18 ökade det genomsnittliga beloppet igen och under hösten 2018 ökade genomsnittet ytterligare. Detta återspeglar en högre andel högskolestudier bland bidragsbrotten.
Tabell B1-4 Genomsnittliga felaktigt utbetalda belopp och farobelopp i samband med upptäckta misstänkta bidragsbrott (kronor)
Läsåren 2013/14 till 2017/18 Senaste tre terminerna
2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Hösten
2017
Våren
2018
Hösten
2018
Felaktigt utbetalt belopp per ärende
137 218 107 683 117 948 78 998 91 623 92 000 91 209
102 222
Belopp som det funnits fara för att betalas ut per ärende
12 924 37 678 22 543 14 767 16 754 14 000 19 780
8 889
Om vi ser till hur felaktigt utbetalade belopp i misstänkta bidragsbrott utvecklats för olika typer av studier ser vi att beloppen minskat kraftigt för språkstudier. Även när det gäller övriga studier har beloppen minskat, men inte lika markant. En faktor att hålla i medvetandet är de nya kontroller av språkstudier som vi gjort de senaste 18 månaderna. Totalt har vi i denna kontroll upptäckt 1,7 miljoner kronor som betalats ut felaktigt och vi har kunnat hindra 2,1 miljoner kronor från att betalas ut. Det vi upptäckt och hindrat i denna kontroll utgör en inte obetydlig andel av beloppen i ärenden med misstänkta bidragsbrott för språkstudier. Vi bedömer att vår kontroll har resulterat i lägre felaktiga utbetalningar.
Tabell B1-5 Felaktigt utbetalt belopp i samband med misstänkta bidragsbrott, utlandsstudier (miljoner kronor)
Läsåren 2013/14 till 2017/18 Senaste tre terminerna
2013/14 2014/15 2015/16 2016/17 2017/18 Hösten
2017
Våren
2018
Hösten
2018
Felaktigt utbetalt belopp, språkkurser
0,3 0,5 8,9 11,4 6,3 3,9 2,3 0,5
Felaktigt utbetalt belopp, övriga utbildningar
4,3 4,4 10,9 4,9 11,2 5,3 6,0 4,1
Totalt felaktigt utbetalt belopp
4,7 4,8 19,8 16,3 17,5 9,2 8,3 4,6
Inga trendbrott för bidragsbrott vid studier i Sverige
Det har skett ett trendbrott för studiemedel för studier utomlands under hösten 2018 – såväl antalet upptäckta misstänkta brott som felaktigt utbetalade belopp i misstänkta brott har halverats. Frågan är vad orsaken till trendbrottet är – att regeländringen den 1 juli 2018 förändrat incitamenten, att CSN:s förmåga att upptäcka brott minskat eller att kriminellas kapacitet att begå brott försämrats?
35
En avstämning kan göras mot hur utvecklingen ser ut när det gäller studiemedel för studier i Sverige. Det är inte helt okomplicerat att jämföra utvecklingen av brott för olika verksamhetsområden, eftersom brotten ser olika ut, upptäcks på olika sätt och verksamhetsområdena har olika säsongsvariationer. Om vi ser på utvecklingen av misstänkta bidragsbrott rörande studier i Sverige ser vi dock inga tydliga tecken på att antalet misstänkta bidragsbrott har minskat. Läsåret 2017/18 upptäcktes tvärtom fler misstänkta bidragsbrott än föregående läsår. Om vi jämför hösten 2018 med hösten föregående år ser vi en minskning på 5 procent.
Har kriminella ändrat tillvägagångssätt?
Att avsiktliga kriminella tillvägagångssätt förändras över tid är tydligt. Kriminella anstränger sig allt mer för att smälta in i mängden. Sambandsärenden omfattar färre personer nu är för några år sen och man sprider sina ansökningar på fler skolor. På senare tid har vi sett att man jobbar annorlunda med förfalskade intyg än tidigare. Vi har också sett att några personer försökt bli antagna till eftergymnasiala skolor på falska premisser, för att kunna få ut legitima dokument att skicka till CSN. Det är svårt att bedöma om anpassade tillvägagångssätt sker med anledning av någon särskild anledning, eftersom det är rationellt att variera metod oberoende av kontexten. Att vi sett exempel på att personer skickar in förfalskade dokument till skolor i stället för till CSN ligger dock i linje med hypotesen om att regeländringen 2018 föranleder en omfördelning av brott från språkstudier till eftergymnasiala studier. Vi har dock inte tillräckligt med underlag för att dra säkra slutsatser. Vi kan inte heller utesluta att tillvägagångssätten ändrats på ett sätt som gör att CSN upptäcker en lägre andel av bidragsbrotten än tidigare.
Samlad bedömning
Vi ser tydliga tecken på att omfattningen och karaktären på de upptäckta misstänkta bidragsbrotten rörande studiemedel för studier utomlands har förändrats. Trendbrottet sammanfaller i tid med regeländringen den 1 juli 2018. Vi ser inte motsvarande trendbrott när det gäller studiemedel för studier i Sverige. Minskningen av antalet upptäckta misstänkta bidragsbrott är tydligare för språkstudier än för andra typer av studier utomlands. Detta ger stöd åt hypotesen att regeländringen den 1 juli 2018 påverkat inriktningen och omfattningen av bidragsbrott. Samtidigt har CSN stärkt kontrollen av språkstudier, vilket vi bedömer har haft effekt på brottsligheten. Vår samlade bedömning är i nuläget att regeländringen sannolikt har påverkat inriktningen och omfattningen av bidragsbrott rörande studiemedel för studier utomlands. Även om det gått kort tid och underlaget är begränsat ligger alla observationer i linje med förväntan på regeländringens effekter. Vi kan dock inte uttala oss om hur stor del av minskningen av upptäckta misstänkta bidragsbrott som beror på regeländringen, eftersom utvecklingen av brott även påverkas av CSN:s kapacitet att upptäcka bidragsbrott och kriminellas kapacitet att begå brotten.
36
Bilaga 2 Bosättning
Regelverk
Studiemedel får enligt huvudregeln lämnas för studier utanför Sverige om den studerande har varit bosatt i Sverige i en sammanhängande period om minst två år under de senaste fem åren (3 kap. 23 § första och andra stycket studiestödslagen (1999:1395)). Bosättningskravet tillämpas oberoende av den studerandes medborgarskap. En person som är folkbokförd i Sverige bedöms normalt vara bosatt i Sverige. En person kan också ha varit bosatt i Sverige utan att ha varit folkbokförd här. I de fall folkbokföring saknas kan den studerande visa sin bosättning på annat sätt, till exempel genom att skicka in kopior av färdbiljetter, viseringar eller stämplar i passhandlingar, arbetsgivarintyg, taxeringsuppgifter, hyresavtal eller kontoutdrag som visar inköp i Sverige, eller liknande som visar att hen varit bosatt i Sverige. Den som ska vistas i Sverige under längre tid än ett år ska anses vara bosatt här. På motsvarande sätt ska en person som är bosatt i Sverige och som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen vid tidpunkten för utresan kan antas vara längst ett år.
Genomförande
Att bosättningsvillkoret i studiestödet ingår i omfattningsstudien beror på att vi velat ta fram mer information för att kunna göra en faktabaserad riskbedömning av området. Vi har tittat på samtliga ansökningar om studiemedel för utlandsstudier under läsåren 2016/17 och 2017/18. Vi har med hjälp av registeruppgifter följt upp hur lång sammanhängande period de sökande har varit folkbokförda i Sverige under perioden efter den 1 juli 2011. Eftersom utlandsstudier ofta innebär att man betraktas som fortsatt bosatt i Sverige har vi också tagit med uppgifter om huruvida personerna bedrivit utlandsstudier perioden som föregick den ansökan som ingår i analysen. Dessa personer anses inte utgöra en riskgrupp, eftersom deras folkbokföring ska ha prövats i det föregående ärendet. När det gäller dem som varken uppfyllde bosättningsvillkoret enligt folkbokföringen eller hade bedrivit utlandsstudier kontrollerade vi om CSN hade begärt in uppgifter om bosättning i ärendet. Fel i uppgifter om bosättning kan antingen bero på fel uppgifter i folkbokföringen (att en person står skriven i Sverige trots att hen är utvandrad) eller på myndighetsfel (att CSN inte upptäcker att en person inte uppfyller villkoret, trots att uppgifterna finns i folkbokföringen). I omfattningsstudien upptäcker vi fel som beror på myndighetsfel, med däremot inte fel som beror på fel i folkbokföringen.
37
Resultat
Totalt ingick 58 257 ärenden avseende läsåren 2016/2017 och 2017/2018 i analysen. Av dem hade 90 procent en sammanhängande folkbokföringsperiod i Sverige på mer än två efter den 1 juli 2011. I de 5 546 ärenden som saknade tillräckliga uppgifter om folkbokföring hade personerna i 54 procent av fallen tidigare studerat utomlands, vilket innebär att de inte betraktas som en riskgrupp ur ”bosättningshänseende”. Av de återstående 2 558 ärendena hade CSN begärt in uppgifter om bosättning i 150 ärenden. Att det återstår 2 408 ärenden där vi saknar såväl tillräcklig folkbokföring, uppgifter om utlandsstudier och komplettering i ärendet har i hög utsträckning visat sig bero på att 1 900 personer har blivit gallrade i CSN:s system mellan sina gymnasiestudier med studiehjälp och senare vuxenstudier. Uppgifter gallras automatiskt en viss tid efter att ett ärende har avslutats. Den som återkommer till vuxenstudier efter att ha blivit gallrad ur systemen efter gymnasiet får ett nytt ID-nummer i CSN:s system. Då hämtas bara aktuella folkbokföringsuppgifter för det nya ID-numret. Eftersom historiken saknas för det nya ID-numret framstår det som att dessa personer inte uppfyller bosättningsvillkoret. Vi har med andra ord ungefär 500 ärenden med personer vars bosättning vi inte har grepp om. Till dessa kommer en andel av de 1 900 ärendena med personer som gallrats ur systemen. Vi bedömer att sannolikheten att personerna i dessa 1 900 ärenden inte uppfyller bosättningsvillkoret är densamma som för dem vi har tillräckliga folkbokföringsuppgifter på. Det innebär att endast 10 procent av dessa (ungefär 200 ärenden) utgör en ”osäkerhetsfaktor”. Dessa 200 osäkra ärenden utgör, tillsammans med de omkring 500 ärenden som vi ”inte kan förklara”, ungefär 1 procent av samtliga ärenden. Mot denna bakgrund bedömer CSN att bosättningsvillkoret inte är förknippat med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar i studiestödet för studier utomlands. Det kan dock inte uteslutas att det förekommer fel även rörande bosättning.
38
Bilaga 3 Skolprövning
Regelverk
Regeringen har beslutat vilka kriterier en utbildning måste uppfylla för att anses ha godtagbar standard och därmed ge rätt till studiemedel. Det är CSN som bedömer om en utbildning är att betrakta som gymnasial eller eftergymnasial. Grundläggande för bedömningen är att en utländsk utbildning ska anses vara på samma nivå som en motsvarande eller jämförbar svensk utbildning. Bedömningen bör utgå från kriterier som förkunskapskrav, utbildningens längd, kursinnehåll och resultat i form av behörighet eller examina. Gymnasiala utbildningar bedöms därefter av CSN och eftergymnasiala utbildningar bedöms av Universitets- och högskolerådet (UHR). En gymnasial utbildning utomlands anses ha godtagbar standard om utbildningen är erkänd av en statlig myndighet som har statens uppdrag att godkänna utbildningar, utbildningen är erkänd av en regional myndighet som har statens uppdrag att godkänna utbildningar, utbildningen är erkänd av en etablerad ackrediteringsorganisation, eller om det finns synnerliga skäl. En eftergymnasial utbildning anses ha godtagbar standard om utbildningen är statlig, statligt erkänd eller ställd under statlig tillsyn. En utbildning kan också anses ha godtagbar standard om den är erkänd av en myndighet eller organisation som har statens uppdrag att erkänna utbildningar.
Genomförande
Att skolprövning ingår i omfattningsstudien beror på att vi velat ta fram mer information för att kunna göra en faktabaserad riskbedömning av området. Vi har inte haft en fullständig bild av hur lång tid det kan gå utan att en skola eller utbildning omprövas, efter att den en gång blivit godkänd. Vi har därför sett en hypotetisk risk att det sker utbetalningar till skolor om godkänts en gång, men där ändrade förhållanden innebär att de inte längre lever upp till godtagbar standard. För att kartlägga hur lång tid det kan gå utan att en skola eller utbildning omprövas har vi tagit fram uppgifter om när den senaste noteringen har gjorts på någon utbildning vid de skolor som CSN betalade ut pengar för under läsåret 2017/18. Vi har också tagit fram uppgifter på hur stora belopp som betalas ut för studier på skolorna under läsåret, för att kunna göra en bedömning av risker för felaktiga utbetalningar.
Resultat
När vi ser på hur stor andel av alla ärenden under läsåret 2017/18 som avser skolor som prövats under 2018 framgår att dessa ärenden utgör 23 procent av samtliga ärenden. 37 procent av alla ärenden avser skolor som prövades 2017, vilket innebär att sammanlagt 60 procent av alla ärenden avser skolor som prövats de senaste två åren.
39
Om vi lägger ihop alla ärenden som avser skolor som prövats under de senaste sex åren 2012-2018 utgör de över 90 procent av samtliga ärenden.
Tabell B3-1 År för senaste notering i utbildningsregistret – antal ärenden och utbetalade
belopp under läsåret 2017/18 (miljoner kronor)
År för senaste notering om
skola eller utbildning
Antal ärenden
för skolor
som prövats respektive
år
Andel av
alla ärenden
Ackumulerad
andel av ärenden
Utbetalt belopp
2017/18 (kr)
Andel av
utbetalt belopp
Ackumulerad
andel av utbetalt belopp
2018
9 379 23
23
365 24
24
2017
14 854 37
60
576 37
61
2016
4 426 11
71
175 11
72
2015
4 675 12
83
184 12
84
2014
883 2
85
33
2
86
2013
457 1
86
16
1
87
2012
2 172 5
92
82
5
92
2011
1 361 3
95
56
4
96
2010
268 1
96
9
1
96
2009
206 1
96
8
0
97
2008
271 1
97
9
1
97
2007
116 0
97
4
0
98
2006
188 0
98
6
0
98
2005
222 1
98
7
0
99
2004
60 0
98
2
0
99
2003
33 0
99
1
0
99
2002
40 0
99
1
0
99
2001
217 1
99
7
0
99
Ingen uppg.
315 1
100
11
1
100
Total
40 143 100
1554 100
Fördelningen av utbetalade belopp är i princip identisk med fördelningen av ärenden. 61 procent av beloppen har betalats ut för skolor som prövats under 2017-2018 och 92 procent har betalats ut för dem som prövats den senaste sexårsperioden. När vi tittar på vilken typ av skolor som inte blivit prövade på länge ser vi att de domineras av högskolor och universitet. Denna typ av lärosäten kan förväntas vara mer stabila än mindre skolor, vilket innebär att riskerna torde vara begränsade. Mot denna bakgrund bedömer CSN att rutinerna för skolprövning inte är förknippade med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar i studiestödet för studier utomlands. Det kan dock inte uteslutas att det förekommer fel även rörande skolprövning.
40
Bilaga 4 Enkät till studiestödsutredare
Om enkätundersökningen
Av de beräkningar av felaktiga utbetalningar som CSN gjort inom ramen för omfattningsstudien framgår att 51 procent av felen beror på de sökande, 35 procent på god-tro-belopp och 14 procent på felbeslut av CSN. Som komplement till beräkningarna har CSN genomfört en enkätundersökning bland studiestödsutredare inom studiemedelsområdet – såväl bland dem som handlägger studier i Sverige som dem som handlägger studier utomlands. Sammanlagt har 77 utredare svarat på frågorna, varav 37 företrädesvis arbetar med studiemedel för utlandsstudier och 40 företrädesvis arbetar med studiemedel för studier i Sverige. Svarsfrekvensen var 75 procent.
Förutsättningar att fatta korrekta beslut
I enkäten har vi ställt frågor om i vilken utsträckning utbildning, kompetensutveckling, regelverk, rutiner och rättsligt stöd ger förutsättningar att fatta korrekta beslut. Svarsalternativen var följande:
• Inte alls
• I liten utsträckning
• I ganska stor utsträckning
• I stor utsträckning
•
Vet ej
1. I vilken utsträckning anser du att den utbildning du har fått på CSN har gett dig förutsättningar att fatta korrekta beslut?
Studiestödsutredare på CSN är överlag nöjda med sina förutsättningar att fatta korrekta beslut. Över 90 procent av utredarna anser att den utbildningen de fått i ganska stor eller stor utsträckning ger förutsättningar för korrekta beslut. Vi ser inga skillnader mellan sverigeutredare och utlandsutredare. Flera utredare anför dock att ett stort ansvar ligger på den enskilde medarbetaren att hålla sig á jour och det finns efterfrågan på att repetera utbildningen.
2. I vilken utsträckning anser du att regelverket för studiemedel ger dig förutsättningar att fatta korrekta beslut?
Över 90 procent svarar också att regelverket i ganska stor eller stor utsträckning ger förutsättningar för korrekta beslut. Vi ser inga skillnader mellan sverigeutredare och utlandsutredare.
3. I vilken utsträckning anser du att CSN:s rutiner och rutinhandböcker ger dig förutsättningar att fatta korrekta beslut?
41
En majoritet tycker att CSN:s rutiner och rutinhandböcker i stor eller ganska stor utsträckning ger förutsättningar att fatta korrekta beslut. Andelen som är nöjda är dock läger bland utlandsutredare än sverigeutredare. Av utlandsutredarna är det 70 procent som uppger att rutinerna i stor eller ganska stor utsträckning ger förutsättningar för korrekta beslut. Orsaker som tas upp i frisvaren är att det är svårt att hitta i handböckerna och att de ofta är för tekniska och detaljerade. Bland Sverigeutredarna svarar ungefär 90 procent att rutinerna i stor eller ganska stor utsträckning ger förutsättningar för korrekta beslut.
4. I vilken utsträckning anser du att IT-systemet ger dig förutsättningar att fatta korrekta beslut?
Det område utredarna är minst nöjda med är IT-systemet. Av utlandsutredarna uppger 35 procent att systemet inte alls eller i liten utsträckning ger förutsättningar för korrekta beslut. Motsvarande bland sverigeutredarna är 28 procent. Skillnaden kan förklaras med att såväl regler som system är utformade för studier i Sverige, vilket skapar komplexitet i hanteringen av studiemedel för utlandsstudier.
5. I vilken utsträckning anser du att regelhandböcker och möjligheten att få svar på regelfrågor ger dig förutsättningar att fatta korrekta beslut?
Över 90 procent av såväl utlandsutredarna som sverigeutredarna uppger att regelhandböcker och möjligheten att få svar på regelfrågor i stor eller ganska stor utsträckning ger förutsättningar att fatta korrekta beslut.
CSN:s kontroll- och kvalitetsarbete
Inom handläggning av studiemedel finns ett antal kontroller. Med kontroll avses såväl kontrollmoment i handläggningen som kontroller under studietiden och efterkontroller. I enkäten har vi ställt frågor om kontrollnivån i studiemedelssystemet och hur man uppfattar vilka prioriteringar som gäller.
6. Markera det alternativ som stämmer bäst överens med din uppfattning om kontrollnivån inom studiemedel för utlandsstudier a. För mycket kontroller b. Lagom mycket kontroller c. För lite kontroller d. Vet ej
På det här området går uppfattningarna isär mellan utlandsutredare och sverigeutredare. En hög andel av utlandsutredarna anser att det finns för lite kontroller i handläggningen. 43 procent anser detta, vilket gör detta till den vanligaste uppfattningen. 38 procent anser att det finns lagom mycket kontroller. Bland sverigeutredarna anser 10 procent att det finns för lite kontroller. Den vanligaste uppfattningen är i stället att det finns för mycket kontroller, vilket uppges av 41 procent av sverigeutredarna. Skillnaden i svar speglar att kontrollerna ser olika ut för studier i Sverige och studier utomlands. De studiekontroller som görs mot svenska lärosäten är omfattande och utgör en betydande andel av administrationen. Utomlands finns inte motsvarande kontroller – där gör vi i stället stickprovskontroller.
42
Även om få sverigeutredare anser att det finns för mycket kontroller generellt är det många som i frisvaren problematiserar att kontrollnivån varierar beroende på typ av studier. Komvuxstudier kontrolleras mer än högskolestudier, vilket många uppfattar som onödigt eller problematiskt.
7. Markera det alternativ som bäst beskriver din uppfattning av CSN:s prioritering a. Snabba beslut prioriteras högre än korrekta beslut b. Korrekta beslut prioriteras högre än snabba beslut c. Snabba beslut prioriteras lika högt som korrekta beslut d. Vet ej
Uppfattningarna varierar betänkligt om hur CSN:s prioriterar i fråga om snabba beslut eller korrekta beslut. I princip behöver det inte finnas en motsättning mellan dessa värden, om processen är optimerad utifrån kundernas behov och man kan undvika onödig efterfrågan och andra slöserier. I praktiken kan det dock förekomma styrsignaler om att det är viktigt att minska balanserna, eller tvärtom - ”gör klart ärendet och gör det rätt”. Den vanligaste uppfattningen bland utredarna är att snabba beslut och korrekta beslut prioriteras lika högt, vilket uppges av 34 procent av utredarna. 30 procent uppger att snabba beslut prioriteras högst, och 20 procent att korrekta beslut prioriteras högst. Uppfattningarna är likartade för utlandsutredare och sverigeutredare.
8. Hur anser du att prioriteringen bör se ut? a. Snabba beslut bör prioriteras högre än korrekta beslut b. Korrekta beslut bör prioriteras högre än snabba beslut c. Snabba beslut bör prioriteras lika högt som korrekta beslut d. Vet ej
På frågan om hur prioriteringarna borde se ut är uppfattningarna tydligare. 64 procent av utredarna anser att korrekta beslut ska prioriteras högre än snabba och 34 procent tycker att snabbt och korrekt ska prioriteras lika högt. Detta ligger i linje med det förbättringsarbete som CSN bedriver under 2018-2019, i syfte att kundernas behov ska tillgodoses bättre, att besluten ska bli korrekta från början och att kunderna ska kunna få hjälp med hela sitt ärende vid en kontakt.
Fel som inte upptäcks
2017 återkrävde och avräknade CSN 1,5 procent av studiemedel för utlandsstudier. Det är dock tänkbart att vi inte upptäcker alla fel, och att storleken på de felaktiga utbetalningarna kan tänkas vara större än så. Vi har därför ställt några frågor till studiemedelsutredarna om detta för att få en bild av deras uppfattningar. Vi har också ställt frågor om det förekommer att våra studiestödsutredare utsätts för påtryckningar och hot. En fråga rör god-tro-utbetalningar, där kunden fått behålla pengar som betalats i förskott för studier som kunden inte genomfört på grund av studieavbrott eller liknande. Ofta anses kunden då ha varit i god tro, vilket innebär att kunden inte har insett eller bort inse att hen inte hade rätt till pengarna vid utbetalningstillfället. Det är upp till CSN att styrka att den enskilde varit i ond tro för att ett återkrav ska ske. Att
43
styrka detta är svårt, vilket sannolikt innebär att CSN ibland beviljar belopp i god tro även i ärenden där det är fråga om ett avsiktligt fel. Eftersom det är svårt att undersöka omfattningen av detta empiriskt har vi ställt frågan till studiestödsutredarna, för att få en bild av deras uppfattningar. Det är svårt att svara på detta och svaren blir spekulativa, men förhoppningen var att få en ”känsla för magkänslan”.
9. Hur ofta bedömer du att personer som fått behålla utbetalningar på grund av god tro egentligen har gjort ett avsiktligt fel? Markera det svar som ligger närmast. a. Aldrig b. I 25 % av fallen c. I 50 % av fallen d. I 75 % av fallen e. i 100 % av fallen f. Vet ej
Frågan har mycket riktigt visat sig vara svår att besvara – andelen ”vet ej”-svar utgör närmare 40 procent av svaren. Det lilla man kan säga om övriga svar är dock att utredarna lutar mer åt att det är ovanligt än vanligt att god-tro-utbetalningar egentligen utgörs av avsiktliga fel.
10. Har du de senaste två åren utsatts för påtryckningar i form av exempelvis mutor eller hot i syfte att påverka dig att fatta ett visst beslut?
Hot som riktas direkt mot studiestödsutredare är ytterst ovanligt och ingen av deltagarna i enkätundersökningen ger uttryck för detta. Däremot förekommer det olika former av påtryckningar och försök till manipulation. Några exempel från enkätsvaren är att studerande uppger att de måste hoppa av sina studier, att deras liv är förstörda, att de kommer att bli vräkta eller liknande. Det förekommer också att studerande säger att de ska ta sina liv.
Problem och åtgärder
En återkommande synpunkt som framkommer av enkäten är att tidspress i handläggningen kan leda till felaktiga beslut. Flera utredare uppger att man är mindre noggrann under perioder med arbetstoppar, vilket kan gå ut över kvaliteten. Det finns också en stark kultur att göra studier möjligt, vilket ibland misstolkas som att beviljning och utbetalning är viktigare än kvalitet och kontroll. Uppfattningarna om rådande prioriteringar spretar, såsom nämndes tidigare. Det vanligaste är dock att utredarna upplever att snabba beslut prioriteras lika högt som korrekta beslut. En annan ofta återkommande synpunkt är att förskottsutbetalning i sig leder till felaktiga utbetalningar. Flera utredare upplever att vi dessutom betalar ut mer pengar i förskott än vad som är nödvändigt, eftersom många skolor accepterar månadsbetalning även av undervisningsavgifter när CSN vänder sig till skolorna och ställer frågan. För att minska förskottsutbetalningar skulle utredarna behöva mer tid för att kunna ta en dialog med skolor om detta i enskilda fall. En återkommande synpunkt från utlandsutredarna är att regelverket för god-troutbetalningar bör ändras eller tas bort. Flera studiestödsutredare är frustrerade över att studerande får behålla stora utbetalningar utan att ha påbörjat studierna.
44
Av sverigeutredarna är det flera som tar regler kring kundernas utbildningsbakgrund, som styr både belopp och rätten till studiemedelsveckor. Prövningen av tidigare utbildning upplevs som godtycklig och rättsosäker.
Bilaga 6
Felaktiga utbetalningar från tillfällig föräldrapenning
Försäkringskassan
PM 2019
Analys och prognos
Felaktiga utbetalningar från tillfällig föräldrapenning
Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter om arbete och barnomsorg
Dnr: 001113-2019
Ansvarig chef: Gabriella Bremberg
Avdelningen för analys och prognos
Upplysningar: Analytiker Sara Johansson 010-111 42 05 sara.johansson@forsakringskassan.se
Innehåll
Inledning ......................................................................................... 3
Uppdraget ........................................................................................................ 3 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet ................................................ 3 Huvudsakliga risker ......................................................................................... 4
Upplägg, metod och avgränsningar ............................................. 6
Upplägg och metod ......................................................................................... 6 Studiens styrkor och begränsning ................................................................... 7 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ......................................... 8
Felaktiga utbetalningar från tillfällig föräldrapenning ................ 9
Totalsiffran och dess osäkerhet ...................................................................... 9 Typ av fel ....................................................................................................... 10 Misstänkt avsiktliga fel ................................................................................... 10 Uppgifter som används felaktigt .................................................................... 11
Ursprunget på uppgifter som används felaktigt ............................................. 11
Diskussion och sammanfattande bedömning ........................... 12
PM 2019
3
Inledning
Uppdraget
I Försäkringskassans instruktion framgår att vi ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Att kontinuerligt undersöka förekomsten är därför viktigt för Försäkringskassans arbete med att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar. I denna rapport gör vi en ytterligare bearbetning av en sådan tidigare undersökning till delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) ska utgöra ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomför delegationen omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen ska också redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Som ett led i arbetet att genomföra omfattningsstudier har delegationen bedömt att tillfällig föräldrapenning, som administreras av Försäkringskassan, har väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Föreliggande rapport är myndighetens samlade avrapportering av uppdraget.
Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet
Syftet med den tillfälliga föräldrapenningen (TFP) är att kompensera föräldrar ekonomiskt när de avstår från förvärvsarbete vid vård av sjukt barn, i samband med barns födelse eller vid kontaktdagar.1
I grova drag gäller att följande grundläggande förutsättningar måste vara uppfyllda för att en förälder ska kunna beviljas tillfällig föräldrapenning:
– föräldern ska vara försäkrad för arbetsbaserade förmåner – föräldern ska vara förälder till eller kunna jämställas med förälder till det
barn som ansökan gäller – föräldern ska ha behövt avstå från förvärvsarbete för att vårda barnet – det barn som ansökan gäller ska vara bosatt i Sverige.
Tillfällig föräldrapenning kan delas upp i tre kategorier: vid vård av sjukt barn (VAB), i samband med barns födelse och vid kontaktdagar.
1 Texten till detta avsnitt är hämtad från Socialförsäkringsrapport 2018:1 Felaktiga
utbetalningar av tillfällig föräldrapenning. Hur utbrett är problemet, vad beror det på och vad kan Försäkringskassan göra för att motverka de felaktiga utbetalningarna?
PM 2019
4
Tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn Tillfällig föräldrapenning vid vård av sjukt barn kan betalas ut till den som avstår från att arbeta för att vårda ett sjukt barn som inte har fyllt 12 år.
I vissa fall kan tillfällig föräldrapenning betalas ut även för äldre barn.
Vidare kan tillfällig föräldrapenning betalas ut under maximalt 120 dagar för varje barn och år. Om barnet är allvarligt sjukt kan tillfällig föräldrapenning betalas ut under ett obegränsat antal dagar.
Tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse Tillfällig föräldrapenning i samband med barns födelse kan betalas ut till barnets andra förälder när hen avstår från förvärvsarbete. Under vissa förhållanden kan ersättning även betalas ut till en annan person. Vid adoption har båda föräldrarna rätt till ersättningen. Tillfällig föräldrapenning i samband med barnets födelse eller adoption kan betalas ut i 10 dagar. Vid adoption får föräldrarna 5 dagar var. Dagarna måste tas ut inom 60 dagar efter att barnet kom hem från förlossningen eller vid adoption inom 60 dagar från dagen man får barnet i sin vård.
Tillfällig föräldrapenning vid kontaktdagar Den tredje kategorin, tillfällig föräldrapenning vid kontaktdagar, kan betalas ut till föräldrar till barn under 16 år som omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Den betalas ut när föräldern avstår från arbete för att delta i föräldrautbildning eller besöka barnets förskoleverksamhet eller skolbarnomsorg.
För alla tre kategorierna gäller att den ersättning som utgår är baserad på den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) och syftar till att täcka upp för inkomstbortfall för förlorad arbetstid. Tillfällig föräldrapenning utgår med knappt 80 procent av förälderns SGI, som fastställs av Försäkringskassan utifrån den beräknade årliga arbetsinkomsten.
Beroende på hur stor del av dagen som föräldern avstått arbete kan tillfällig föräldrapenning betalas ut i olika omfattningar; omfattningen kan förutom hel vara tre fjärdedelar, halv, en fjärdedel eller en åttondel.
Huvudsakliga risker
I den riskanalys för felaktiga utbetalningar som genomfördes för tillfällig föräldrapenning under 2018 framträder fyra risker med riskvärde större eller lika med åtta.2
2 Kvalitetsanalys för tillfällig föräldrapenning avseende perioden 2017-09-01–2018-08-
31. Försäkringskassan.
PM 2019
5
Risk kopplad till villkoret vårda barn Tillfällig föräldrapenning betalas ut vid barns sjukdom eller smitta trots att barnet inte är sjukt eller smittat (förälder är hemma med friskt barn). Det kan handla om avsiktliga men även oavsiktliga fel från allmänheten. Uppgiften om att barnet är sjukt eller smittat intygas och lämnas på heder och samvete i ansökan. Kontroller saknas eller är inte heltäckande, då det inte är ekonomiskt försvarbart eller möjligt att kontrollera alla föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning genom att exempelvis göra hembesök.
Risk kopplad till villkoret avstå från förvärvsarbete Tillfällig föräldrapenning betalas ut under samma tid som föräldern arbetar, uppbär sjuklön eller har semester. Det kan handla om både avsiktliga men även oavsiktliga fel från allmänheten. Uppgift om att föräldern avstått från arbete lämnas på heder och samvete vid ansökan. Där finns det även information om att föräldern måste avstå från arbete under den tid hen tar ut tillfällig föräldrapenning. Ett urval av ansökningarna kontrolleras före utbetalning. Det sker genom slumpmässigt urval och ett urval som kontrolleras baserat på urvalsprofiler där det föreligger hög risk. Dessa kontroller kan förhindra sådana felutbetalningar. Kontrollerna är inte heltäckande, då det inte bedöms vara ekonomiskt försvarbart att kontrollera samtliga föräldrar som ansöker om tillfällig föräldrapenning.
Risk kopplad till villkoret ersättningens storlek Tillfällig föräldrapenning betalas ut felaktigt utifrån det antal timmar och/eller den omfattning den försäkrade har angivit att hen skulle ha arbetat. Det kan handla om både avsiktliga och oavsiktliga fel från allmänheten. Den försäkrade kan av misstag ha angivit fel antal timmar som hen skulle ha arbetat. Arbetsgivaren kan ha lämnat felaktiga uppgifter om frånvaro och i vissa fall finns inga uppgifter. Det finns inga kontrollmöjligheter vid svartarbete och av egna företagare, varför kontroller saknas eller inte är heltäckande. Slumpmässiga kontroller sker endast i ett urval av ärenden, eftersom det inte är ekonomiskt försvarbart att kontrollera antalet timmar och/eller omfattning i samtliga ärenden med tillfällig föräldrapenning.
Risk kopplad till villkoret verkställa beslut Tillfällig föräldrapenning betalas ut med för lågt/högt belopp på grund av att fel antal timmar och/eller omfattning har registrerats. Kontrollerna är inte heltäckande, utan löpande kontroller sker genom att slumpmässigt granska utbetalda ärenden med tillfällig föräldrapenning.
PM 2019
6
Upplägg, metod och avgränsningar
Upplägg och metod
Försäkringskassan genomför slumpkontroller inom tillfällig föräldrapenning för att kontrollera lämnade uppgifter om arbete och barnomsorg. Under perioden 2015–2017 bedömdes drygt 30 procent av ärendena i slumpkontrollerna vara felaktiga. För att utröna i vilken utsträckning som dessa ärenden skulle ha resulterat i en felaktig utbetalning – om inte kontroll mot arbetsgivare och barnomsorg hade gjorts – genomförde myndigheten under 2017 en fördjupad granskning av 1 059 ärenden från slumpkontrollen. Av dessa exkluderades 46 ärenden där ingen kontroll mot arbetsgivare eller barnomsorg hade gjorts på grund av att den sökande inte hade rätt till tillfällig föräldrapenning och därför fick helt avslag. Granskningen inkluderade därmed 1 013 ärenden.
Kontrollen mot arbetsgivare och barnomsorg visade att uppgifterna i 744 ärenden (73,4 procent) var korrekta och utbetalning gjorts enligt gällande regler för rätten till tillfällig föräldrapenning. I de resterande 269 ärendena (26,5 procent) fanns dock felaktigheter som hade resulterat i felaktiga utbetalningar i varierande omfattning.
Det är dessa ärenden med felaktiga uppgifter som nu har orsaksindelats i enlighet med delegationens definition.3 Den fördjupade granskningen från 2017 innehöll som sagt 269 felaktiga ärenden. Vid tidpunkten för orsaksindelningen, som skedde i november–december 2018, har några beslut omprövats. Det innebär att antalet felaktiga ärenden har sjunkit till 257. Ändring av tidigare beslut har gjorts med anledning av att det har tillkommit underlag i form av styrkta uppgifter från arbetsgivare eller barnomsorg.
Avgränsning
Inom ramen för delegationen har även en rad så kallade systemövergripande risker identifierats. Systemövergripande risker som är aktuella för tillfällig föräldrapenning är försäkrad för bosättningsbaserad förmån, försäkrad för arbetsbaserad förmån, sjukpenninggrundande inkomst samt kolliderande ersättningar (det vill säga ersättning för samma tid). Dessa systemövergripande risker har inte studerats i denna rapport.
3
Se avsnitt ”Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen”.
PM 2019
7
Föreliggande studie rör ett avgränsat fel: huruvida uppgifter om arbete och barnomsorg är korrekta, det vill säga om lämnade uppgifter i ansökan kan styrkas av arbetsgivare och förskola/skola. Det betyder att det är risker kopplade till villkoren att man har vårdat barn och avstått från förvärvsarbete som har studerats. Det betyder också att risker kopplade till villkoren ersättningens storlek och verkställande av beslut inte har studerats.4
Studiens styrkor och begränsningar
Styrkor En styrka med studien är att den bygger på ett slumpmässigt urval med en urvalsperiod på ett år för att undvika säsongsbetonad variation. En annan styrka är att det är ett avgränsat fel som studerats: huruvida uppgifter om arbete och barnomsorg är korrekta, det vill säga om lämnade uppgifter i ansökan kan styrkas av arbetsgivare och förskola/skola. Vid kontroll med arbetsgivaren efterfrågas både om den anställda har varit frånvarande någon del av arbetstiden och vilken anledning som den anställda har uppgivit till arbetsgivaren.
Begränsningar För utbetalningar där betalningsmottagaren var egen företagare kan dock ingen kontroll av frånvaro från arbete genomföras. Vidare har förskolor i privat regi ingen skyldighet att lämna ut uppgifter om barns frånvaro till Försäkringskassan. Det innebär att det i ett mindre antal ärenden i urvalet inte har gått att kontrollera en eller båda uppgifterna.
Att det rör sig om ett slags fel är samtidigt en begränsning, då det finns en risk att vi underskattar omfattningen av de felaktiga betalningarna för förmånen.
Urvalet som studien baseras på är ett slumpmässigt urval av ärenden, inte dagar. När urvalet används för att skatta antalet felaktigt utbetalade dagar i populationen, finns en risk att det faktum att dagarna i urvalet är klustrade på ärenden begränsar variansen i data, vilket innebär att de presenterade konfidensintervallen är en underskattning.
Ytterligare en begränsning är att de faktiska utbetalade dagbeloppen inte fanns tillgängliga för dagarna i urvalet, utan har antagits ha samma fördelning som i populationen. Det är dock möjligt att sammansättningen av dagbeloppen ser annorlunda ut bland de felaktiga utbetalningarna (till exempel om gruppen som ansökt felaktigt har en annan SGI än i populationen i stort), varför skattningen av det totala beloppet måste betraktas som en grov uppskattning. Antagandet om att de felaktiga dagarna
4 Se avsnittet ”Huvudsakliga risker”.
PM 2019
8
har ett medeldagbelopp som är lika med medeldagbeloppet för populationen av dagar innebär även att variationen i dagbelopp inte tas hänsyn till, varför konfidensintervallen är underskattade.
Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
För omfattningsstudierna har en definition på felaktiga utbetalningar och en orsaksindelning för identifierade fel tagits fram av delegationen.5Föreliggande omfattningsstudie bygger på en fördjupad granskning av ärendena från slumpkontrollen som genomfördes under 2017. Kontrollen gjordes innan utbetalning av ersättning, och det som undersöktes var i vilken utsträckning dessa ärenden skulle ha resulterat i en felaktig utbetalning – om inte kontroll mot arbetsgivare och barnomsorg hade gjorts.
Enligt delegationens kategorisering av orsaker till fel handlar det således om felaktiga uppgifter vid ansökan, där uppgifterna i huvudsak rör arbete och arbetstid, men även aktivitet. Uppgifterna kommer uteslutande från den sökande.
Misstänkt avsiktliga fel och övriga fel Ärendena med felaktiga uppgifter har granskats för att bedöma om felen kan misstänkas vara avsiktliga eller inte (övriga fel). Misstänkt avsiktliga fel kan handla om att en förälder ansöker om tillfällig föräldrapenning samtidigt som hen arbetar, har semester, uppbär sjuklön eller inte vårdar barnet då det är på förskola. Om den försäkrade underlåter att höra av sig efter att Försäkringskassan har kommunicerat att en felaktighet föreligger, har denna bedömts som ett misstänkt avsiktligt fel. Om den försäkrade däremot kontaktar myndigheten efter kommunicering av en felaktighet, har denna bedömts som ett övrigt fel.
I de ärenden där det finns en godtagbar förklaring till varför det har blivit fel eller där den försäkrade troligen har missförstått hur man ansöker, har felen bedömts som övriga fel. Ett exempel på det är när en förälder via e-tjänsten har ansökt om tillfällig föräldrapenning för två hela dagar, och då fyllt i den totala frånvaron och den totala arbetstiden – det vill säga 16 timmar frånvaro och 16 timmar arbetstid – per dag. Det korrekta är 8 timmar frånvaro och 8 timmar arbetstid per dag. Detta har bedömts som ett övrigt fel. Detsamma gäller om kontroller av efterföljande ansökningar inte visar på några fel, det vill säga att den försäkrade gjorde fel endast en gång. Om den försäkrade hör av sig efter att Försäkringskassan har kommunicerat att en felaktighet föreligger, har även denna bedömts som ett övrigt fel.
I många fall antas de övriga felen ha sin grund i att regelverket är komplicerat och att informationen från Försäkringskassan är otydlig.
5 Definition av felaktig utbetalning. Delegationen för korrekta utbetalningar från
välfärdssystemen. Promemoria 2018-10-04. Version 2.0. Orsaksindelning inom
omfattningsstudierna. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Fi
2016:07. Promemoria 2018-10-04.
PM 2019
9
Felaktiga utbetalningar från tillfällig föräldrapenning
I en mindre del av de 257 felaktiga ärendena, 38 stycken, var det totala ersättningsanspråket 77 dagar och felaktigheterna omfattade minuter. Om dessa ansökningar hade beviljats hade ersättning för totalt 127 timmar, eller cirka 16 dagar, betalats ut på felaktiga grunder. Bland de övriga 219 ärendena var totalt 287 dagar felaktiga: i genomsnitt 1,3 dagar per ansökan. Det innebär att 21,6 procent av ansökningarna hade kunnat leda till felaktiga utbetalningar av minst en dag eller mer. För 103 av dessa ärenden – med ett totalt anspråk på cirka 306 dagar – innebar kontrollen att de försäkrade fick tillfällig föräldrapenning för färre dagar eller i lägre omfattning jämfört med anspråket som gjordes i ansökan (2,9 dagar i genomsnitt). Beslut om helt avslag togs i övriga 116 ärenden med ett totalt anspråk på cirka 183 dagar (1,6 dagar i genomsnitt).
Totalsiffran och dess osäkerhet
Resultatet ovan kan användas för att erhålla ett estimat av storleken på de felaktiga utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning totalt sett. Bland de 257 felaktiga ansökningarna visade sig 303 dagar av totalt 565 dagar vara felaktiga. Det uppskattade totala anspråket bland ärendena i urvalet var 2 021 dagar.6
Andelen felaktigt utbetalda dagar i stickprovet uppskattas därmed till 15 procent (303/2 021 = 0,150). Om vi tar denna punktskattning och översätter till populationen i stort och i monetära termer erhålls att år 2017 uppgick storleken på de felaktiga utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning till drygt en miljard kronor (1 036 084 869 kronor).7
6 Det totala anspråket i urvalet skattas utifrån ett antagande om att det genomsnittliga
anspråket per ärende i urvalet är samma som det genomsnittliga anspråket per ärende i populationen aktuellt år, vilket var 1,99 nettodagar/ärende (1,99*1013 = 2 021).
7
Utgångspunkten för beräkningen är att totalt 15 procent av de sammanlagt 7 428 739
utbetalade nettodagarna inom de aktuella typerna av TFP 2017 är felaktigt utbetalade. Det skattade antalet felaktigt utbetalda dagar blir då 1 113 938,97 dagar, gånger den genomsnittliga utbetalningen per dag, vilket var 930,11 kronor år 2017 = 1 036 084 869 kronor. Uppgifterna om totalt antal utbetalade nettodagar och belopp har beräknats baserat på data om samtliga utbetalningar i Försäkringskassans datalager.
PM 2019
10
Tabell 1 Skattade felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning 2017
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns för konf. intervall
8
Nedre gräns för konf. intervall
För mycket ersättning
1 036 Mkr och 15 % 1 144 Mkr och 17 % 928 Mkr och 13 %
Med tanke på att det handlar om ett slumpmässigt urval av ärenden som har kontrollerats indikerar resultatet att mer än var fjärde utbetalning av tillfällig föräldrapenning som görs kan vara felaktig i varierande omfattning. Enligt beräkningen ovan handlar det om att 15 procent av de utbetalade dagarna, motsvarande drygt en miljard kronor, betalas ut felaktigt. Det kan således potentiellt röra sig om stora summor som betalas ut felaktigt. Det är dock viktigt att ha i åtanke att detta estimat baseras på ett slumpmässigt urval av ärenden, vilket gör att det föreligger en viss statistisk osäkerhet. Därtill är det viktigt att ha i åtanke att estimatet innebär en underskattning av den verkliga andelen felaktiga utbetalningar, eftersom det finns ett mörkertal som kontrollmetoden inte förmår fånga upp.
Typ av fel
Felen som har studerats i denna omfattningsstudie rör felaktiga uppgifter vid ansökan.
Misstänkt avsiktliga fel
Fel orsakade av den sökande kan delas upp i misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. För att identifiera vilka av de 257 felaktiga ärendena som innehåller vilket slags fel, har en verksamhetsutvecklare från avdelningen för Barn och familj gått igenom och bedömt ärendena. Bedömningen har tagit sin grund i delegationens definition och orsaksindelning. Svårbedömda ärenden har diskuterats tillsammans med en chef från avdelningen för Barn och familj, en specialist på föräldraförsäkringen och den samordnande funktionen för delegationsarbetet på Försäkringskassan, för att nå enighet i bedömningen.9
Bedömningen visar att 154 ärenden innehöll misstänkt avsiktliga fel, vilket motsvarar cirka 60 procent, medan 103 ärenden innehöll övriga fel, vilket motsvarar cirka 40 procent. Inga uppgifter finns om hur antalet felaktiga dagar fördelar sig över misstänkt avsiktliga och övriga fel, vilket gör en skattning av kostnader uppdelat på misstänkt avsiktliga och övriga fel osäker. Om man kan anta att antalet felaktiga dagar fördelar sig enligt
8 Konfidensintervallet har beräknats enligt följande:
𝑃̂ ± 𝑧 ∗ √((
𝑛 𝑛−1
) ∗ (𝑃̂ ∗ (1 − 𝑃̂ ))/𝑛).
Korrektionen (
𝑛
𝑛−1
) används för att göra variansskattningen väntevärdesriktig.
9
Se avsnitt ”Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen” för tolkning och
tillämpning av misstänkt avsiktliga respektive övriga fel.
PM 2019
11
samma proportioner som ärendena, skulle det totala beloppet för misstänkt avsiktliga fel utgöra drygt 620 miljoner kronor.10
Uppgifter som används felaktigt
Uppgifterna som har angetts felaktigt rör arbete och arbetstid, samt i mindre utsträckning aktivitet. I 241 av 257 ärenden handlar de felaktiga uppgifterna om arbete och arbetstid, i 5 ärenden om aktivitet och i 11 ärenden om båda kategorierna. Eftersom dessa uppgifter bara finns på ärendenivå kan inte det totala antalet dagar eller beloppen för dessa skattas.
Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
De felaktiga uppgifterna härrör från den sökande.
10 1 036 084 869*0,5992 = 620 822 054 kronor.
PM 2019
12
Diskussion och sammanfattande bedömning
Denna studie skattar omfattningen av felaktiga utbetalningar från tillfällig föräldrapenning utifrån en fördjupad granskning av lämnade uppgifter om arbete och barnomsorg. Det är således ett avgränsat fel som har studerats: huruvida uppgifter om arbete och barnomsorg är korrekta, det vill säga om lämnade uppgifter i ansökan kan styrkas av arbetsgivare och förskola/skola.
Granskningen inkluderade 1 013 ärenden, av vilka antalet felaktiga ärenden var 257. Andelen felaktigt utbetalda dagar i stickprovet uppskattas till 15 procent. Översatt till populationen i stort erhålls att år 2017 uppgick storleken på de felaktiga utbetalningarna av tillfällig föräldrapenning till drygt en miljard kronor (1 036 084 869 kronor). Som har diskuterats under avsnitten ”Studiens styrkor och begränsningar” och ”Totalsiffran och dess osäkerhet” är siffran behäftad med viss statistisk osäkerhet eftersom uppskattningen baseras på ett slumpmässigt urval av ärenden. Denna osäkerhet framstår som relativt liten, men den är underskattad. En anledning till detta är att antagandet om att de felaktiga dagarna har samma fördelning och medeldagbelopp som populationen av dagar innebär att variationen i dagbelopp inte tas hänsyn till. Överlag är vissa beräkningar och bedömningar i rapporten behäftade med osäkerhet.
Dessutom underskattas den verkliga andelen felaktiga utbetalningar, eftersom kontrollmetoden inte förmår fånga upp alla felaktiga utbetalningar.
Bilaga 7
Felaktiga utbetalningar från föräldrapenning
Försäkringskassan
PM 2019
Analys och prognos
Felaktiga utbetalningar från föräldrapenning
Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter om arbete och barnomsorg
Dnr: 001111-2019
Ansvarig chef: Gabriella Bremberg
Avdelningen för analys och prognos
Upplysningar: Analytiker Sara Johansson 010-111 42 05 sara.johansson@forsakringskassan.se
Innehåll
Inledning ......................................................................................... 3
Uppdraget ........................................................................................................ 3 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet ................................................ 3 Huvudsakliga risker ......................................................................................... 4
Upplägg, metod och avgränsningar ............................................. 7
Upplägg och metod ......................................................................................... 7 Studiens styrkor och begränsning ................................................................... 8 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ......................................... 9 Avgränsning ..................................................................................................... 7
Felaktiga utbetalningar från föräldrapenning ............................ 10
Totalsiffran och dess osäkerhet .................................................................... 10 Typ av fel ....................................................................................................... 11 Misstänkt avsiktliga fel ................................................................................... 11
Uppgifter som används felaktigt .................................................................... 11 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt ............................................. 12
Diskussion och sammanfattande bedömning ........................... 13
PM 2019
3
Inledning
Uppdraget
I Försäkringskassans instruktion framgår att vi ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Att kontinuerligt undersöka förekomsten är därför viktigt för Försäkringskassans arbete med att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar. I denna rapport gör vi en ytterligare bearbetning av en sådan tidigare undersökning till delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) ska utgöra ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomför delegationen omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen ska också redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Föräldrapenning bedömdes inte vara ett ersättningssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan och Delegationen bedömde dock att det vore värdefullt att närmare studera omfattningen av felaktiga utbetalningar av föräldrapenning, dels för att det finns många likheter med tillfällig föräldrapenning, dels för att en omfattningsstudie var möjlig att basera på en redan genomförd slumpkontroll från 2016. Dessutom utgör föräldrapenning ett anslagsmässigt stort ersättningssystem och kan därmed bidra till bedömningen av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen.
Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet
Rätt till föräldrapenning har en försäkrad förälder som vårdar barn under tid när hen inte förvärvsarbetar eller avstår från att förvärvsarbeta.1 Det krävs även att man är vårdnadshavare. En vårdnadshavare kan avstå föräldrapenningdagar till en förälder som inte är vårdnadshavare. Man räknas som förälder om man bor tillsammans med vårdnadshavaren och
– har eller har haft andra gemensamma barn med vårdnadshavaren – är eller har varit gift med vårdnadshavaren – är eller har varit registrerad partner med vårdnadshavaren – är blivande adoptivförälder (med medgivande från socialnämnden).
1
Texten till detta avsnitt är hämtad från En modell för att värdera och jämföra risker
mellan välfärdssystemen. Riskanalys av förmån: Föräldrapenning. Delegationen för
korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Fi 2016:07.
PM 2019
4
Föräldrapenning betalas ut antingen som bosättningsbaserad förmån eller som arbetsbaserad förmån. Föräldrapenning på sjukpenningnivå betalas ut enligt den fastställda sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) och är arbetsbaserad. Föräldrapenning på grundnivå betalas ut när förälderns SGI inte medför en sjukpenningnivå som överstiger 225 kronor per dag. Föräldrapenning på lägstanivå betalas ut som ett fast belopp för de föräldrar som är försäkrade för bosättningsbaserad föräldrapenning.
Föräldrapenning kan betalas ut och fördelas mellan föräldrarna under totalt 480 dagar per barn, varav 390 på sjukpenningnivå och 90 dagar på lägstanivå. 90 dagar på sjukpenningnivå är reserverade för respektive förälder. Resterande dagar kan avstås till den andra föräldern. Sjukpenningnivån utgör ca 80 procent av inkomsten.
Föräldrapenning kan också betalas ut på grundnivå (250 kronor per dag) för de föräldrar som inte har rätt till föräldrapenning enligt sjukpenningnivå. Grundnivån blir aktuell för den som inte har rätt till en sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och för den som har en SGI som ger en lägre föräldrapenning än 250 kronor på dag.
De övriga 90 dagarna får föräldrarna ersättning på lägstanivå.
Taket för ersättningen är 10 prisbasbelopp (cirka 950 kronor per dag). Föräldrapenning kan betalas ut som hel, halv, en fjärdedels, tre fjärdedels eller en åttondels ersättning.
Under 2017 låg automatiseringsgraden för föräldrapenning på 51 procent; rullande 12 månader fram till augusti 2018 är andelen 54 procent, vilket visar på en ökning av antalet ärenden som systemet handlägger automatiskt.2
Huvudsakliga risker
Det är relativt små bedömningsutrymmen inom föräldrapenning. Det finns ett begränsat antal dagar per barn och ett bestämt antal dagar för vardera föräldern. Det som handläggaren huvudsakligen bedömer är huruvida föräldern avstår från arbete, studier eller arbetssökande för att vårda barn.
Mycket av den information som behövs för att bedöma rätten till föräldrapenning är tillförlitlig (gällande vårdnad och föräldraskap), och uppgifter hämtas från register som bedöms hålla god kvalitet. Däremot är det svårare att verifiera uppgifter om bosättning och inkomstuppgifter. Överlag anser dock Försäkringskassan att den information som finns är relativt pålitlig (utifrån folkbokföring och taxerade inkomster). Inkomstuppgifter hämtas ofta in från arbetsgivare eller genom att den försäkrade själv får styrka inkomstuppgifter via sitt lönebesked.
2 Kvalitetsanalys för föräldrapenning avseende perioden 2017-09-01–2018-08-31.
Försäkringskassan.
PM 2019
5
Under tid med ersättning är det svårare att vara säker på att personen avstår från arbete eller faktiskt vårdar barnet. Försäkringskassan genomför inga kontroller av detta inom ramen för ordinarie handläggningsprocess. Störst risker finns kopplat till vad föräldern gör under tid med ersättning, då vård av barn är självdeklarerat och svårkontrollerat. Så länge föräldern inte meddelar ändrade förhållanden förutsätter Försäkringskassan att befintliga uppgifter fortfarande är aktuella.
Det kan även finnas svårigheter när det gäller personer som också är försäkrade i andra länder där motsvarande ersättning betalas ut. Då krävs det att den sökande upplyser om detta. Om den försäkrade har varit försäkrad i ett annat EU-land tidigare begär Försäkringskassan in intyg från motsvarande myndighet i det landet för att få reda på hur mycket föräldrapenning som har betalats ut. Antalet dagar minskar med det antal som redan har betalats ut i annat land.
I den riskanalys för felaktiga utbetalningar som genomfördes för föräldrapenning under 2018 framträder sex risker med riskvärde större eller lika med åtta.3
Risk kopplad till villkoret Försäkrad för bosättnings- och/eller arbetsbaserad förmån Föräldrapenning betalas ut felaktigt för att handläggaren inte utreder försäkringstillhörigheten i de fall systemet inte har kunnat fastställa denna för föräldern. Det kan handla om oavsiktliga fel från myndigheten om de kontroller som finns inte utförs.
Risker kopplade till villkoret barnets bosättning Föräldrapenning betalas ut felaktigt för att barnet inte kan anses vara bosatt i Sverige. Detta beror på bristande kunskap hos handläggaren om regelverket för föräldrapenning. Det kan handla om oavsiktliga fel från myndigheten om de kontroller som finns inte utförs.
Föräldrapenning betalas ut felaktigt för att barnet inte har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd (när det krävs). Detta beror på bristande kunskap hos handläggaren om regelverket för föräldrapenning. Det kan handla om oavsiktliga fel från myndigheten. Kontroller saknas eller är inte heltäckande.
Risker kopplade till villkoret vård av barn Föräldrapenning betalas ut felaktigt för att föräldern vid ansökan uppger att hen har vårdat barnet trots att hen inte har gjort det (exempelvis att någon annan har vårdat barnet när föräldern har varit föräldraledig). Detta beror på bristande kunskap hos allmänheten om regelverket för föräldrapenning. Det
3 Kvalitetsanalys för föräldrapenning avseende perioden 2017-09-01–2018-08-31.
Försäkringskassan.
PM 2019
6
kan handla om avsiktliga fel från allmänheten. Kontroller saknas eller är inte heltäckande.
Föräldrapenning betalas ut felaktigt för att föräldern inte anmäler att hen inte har vårdat barnet, trots att föräldern vid ansökan uppgav att hen skulle vårda barnet (exempelvis att någon annan kommer vårda barnet när föräldern är föräldraledig). Detta beror på bristande kunskap hos allmänheten om regelverket för föräldrapenning, eller på bristande kunskap hos allmänheten om vad som ingår i anmälningsskyldigheten. Kontroller saknas eller är inte heltäckande.
Risk kopplad till villkoret avstå från förvärvsarbete Föräldrapenning betalas ut för arbetsfria dagar trots att föräldern inte har ansökt om föräldrapenning i anslutning till dessa dagar. Det rör sig om avsiktligt eller oavsiktligt fel från allmänheten. Kontroller saknas eller är inte heltäckande.
PM 2019
7
Upplägg, metod och avgränsningar
Upplägg och metod
Försäkringskassan genomförde 2016 en slumpkontroll inom föräldrapenning för att kontrollera lämnade uppgifter om arbete och barnomsorg. Föreliggande omfattningsstudie bygger på en kontroll med arbetsgivare och förskola/skola som gjordes efter att föräldrapenning hade beviljats och betalats ut till den försäkrade.
Det var 1 000 ärenden som slumpmässigt valdes ut för kontroll. Ärendena skulle ha minst en utbetalning under tidsperioden 21 februari 2015 till 21 februari 2016. Den försäkrade skulle ha SGI högre än noll. Denna restriktion innebär att urvalet huvudsakligen omfattar dagar med föräldrapenning på lägstanivå och på sjukpenningnivå över grundnivå. Ett mindre antal dagar på grundnivå kan ingå i urvalet, till exempel i fall där mottagaren inte uppfyller det så kallade 240-dagarskriteriet och därmed har en SGI, men ändå får föräldrapenning utbetalad på grundnivå. År 2016 utgjorde samtliga dagar med föräldrapenning på grundnivå cirka 17 procent av det totala antalet utbetalade nettodagar.
Resultaten från kontrollen har använts för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar förföräldrapenning.
Avgränsning
Inom ramen för delegationen har även en rad så kallade systemövergripande risker identifierats. Systemövergripande risker som är aktuella för föräldrapenning är försäkrad för bosättningsbaserad förmån, försäkrad för arbetsbaserad förmån, sjukpenninggrundande inkomst samt kolliderande ersättningar (det vill säga ersättning för samma tid). Dessa systemövergripande risker har inte studerats i denna rapport.
Föreliggande studie rör ett avgränsat fel: huruvida uppgifter om arbete och barnomsorg är korrekta, det vill säga om lämnade uppgifter i ansökan kan styrkas av arbetsgivare och förskola/skola. Det betyder att det är risker kopplade till villkoren att man har vårdat barn och avstått från förvärvsarbete som har studerats. Risker kopplade till villkoret försäkrad för bosättnings- och/eller arbetsbaserad förmån och barnets bosättning inte har studerats.4
4 Se avsnittet ”Huvudsakliga risker”.
PM 2019
8
Studiens styrkor och begränsningar
Styrkor En styrka med studien är att den bygger på ett slumpmässigt urval med en urvalsperiod på ett år för att undvika säsongsbetonad variation. En annan styrka är att det är ett avgränsat fel som studerats: huruvida uppgifter om arbete och barnomsorg är korrekta, det vill säga om lämnade uppgifter i ansökan kan styrkas av arbetsgivare och förskola/skola.
Begränsningar För utbetalningar där betalningsmottagaren var egen företagare eller arbetslös kan dock ingen kontroll av frånvaro från arbete genomföras. Vidare har förskolor i privat regi ingen skyldighet att lämna ut uppgifter om barns frånvaro till Försäkringskassan. Det innebär att det i ett mindre antal ärenden i urvalet inte har gått att kontrollera en eller båda uppgifterna.
Att det rör sig om ett slags fel är samtidigt en begränsning, då det finns en risk att vi underskattar omfattningen av de felaktiga betalningarna för förmånen.
Urvalet som studien baseras på är ett slumpmässigt urval av ärenden, inte dagar. När urvalet används för att skatta antalet felaktigt utbetalade dagar i populationen, finns en risk att det faktum att dagarna i urvalet är klustrade på ärenden begränsar variansen i data, vilket innebär att de presenterade konfidensintervallen är en underskattning.
Vidare är det en begränsning att studien huvudsakligen omfattar dagar med föräldrapenning på lägstanivå eller sjukpenningnivå över grundnivå, varför ingen skattning av de möjliga felaktiga utbetalningarna för dagar på grundnivå kan göras.5
Ytterligare en begränsning är att varken ersättningsnivåerna eller de faktiska utbetalade dagbeloppen fanns tillgängliga för dagarna i urvalet, utan har antagits ha samma fördelning som i populationen av föräldrapenningdagar på lägstanivå och sjukpenningnivå. Det är dock sannolikt att både sammansättningen av dagar med olika ersättningsnivå och dagbelopp ser annorlunda ut bland de felaktiga utbetalningarna, varför skattningen av det totala beloppet måste betraktas som en grov uppskattning.
Antagandet om att de felaktiga dagarna har ett medeldagbelopp som är lika med medeldagbeloppet för populationen av dagar, innebär även att
5 Det fåtal dagar på grundnivå som ingår i urvalet kan inte anses vara representativt för
den totala populationen av dagar på grundnivå.
PM 2019
9
variationen i dagbelopp inte tas hänsyn till, varför konfidensintervallen är underskattade.
Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
För omfattningsstudierna har en definition på felaktiga utbetalningar och en orsaksindelning för identifierade fel tagits fram av delegationen.6Föreliggande omfattningsstudie bygger på en kontroll som gjordes efter att föräldrapenning hade beviljats och betalats ut till den försäkrade. Kontroll gjordes mot arbetsgivare och förskola/skola och vid eventuella felaktigheter ledde dessa till återkrav. Det rör sig alltså om felaktiga uppgifter som lämnats av den försäkrade i ansökan om föräldrapenning.
Enligt delegationens kategorisering av orsaker till fel handlar det således om felaktiga uppgifter vid ansökan, där uppgifterna i huvudsak rör arbete och arbetstid, men även aktivitet. Uppgifterna kommer uteslutande från den sökande.
Misstänkt avsiktliga fel och övriga fel Ärendena med felaktiga uppgifter har granskats för att bedöma om felen kan misstänkas vara avsiktliga eller inte (övriga fel). Misstänkt avsiktliga fel kan handla om att en förälder ansöker om föräldrapenning samtidigt som hen arbetar, har semester, uppbär sjuklön eller inte vårdar barnet då det är på förskola. Om den försäkrade underlåter att höra av sig efter att Försäkringskassan har kommunicerat att en felaktighet föreligger, har denna bedömts som ett misstänkt avsiktligt fel. Om den försäkrade däremot kontaktar myndigheten efter kommunicering av en felaktighet, har denna bedömts som ett övrigt fel.
I de ärenden där det finns en godtagbar förklaring till varför det har blivit fel eller där den sökande troligen har missförstått hur man ansöker, har felen bedömts som övriga fel. Ett exempel på det är då en förälder har ansökt om föräldrapenning på lägstanivå för arbetsfria dagar, som lördag och söndag, under en semesterperiod. Föräldrapenning på lägstanivå kan tas ut för dagar som är arbetsfria – men inte under en semesterperiod. Detta har bedömts som ett övrigt fel, då den sökande troligen har antagit att hen kan få föräldrapenning för lördag och söndag – arbetsfria dagar – även under en semesterperiod.
I många fall antas de övriga felen ha sin grund i att regelverket är komplicerat och att informationen från Försäkringskassan är otydlig.
6 Definition av felaktig utbetalning. Delegationen för korrekta utbetalningar från
välfärdssystemen. Promemoria 2018-10-04. Version 2.0. Orsaksindelning inom
omfattningsstudierna. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Fi
2016:07. Promemoria 2018-10-04.
PM 2019
10
Felaktiga utbetalningar från föräldrapenning
Totalsiffran och dess osäkerhet
Av 1 000 kontrollerade ärenden bedömdes 116 efter kontroll vara helt eller delvis felaktigt utbetalade. De 1 000 ärendena omfattade totalt 27 337 dagar av vilka 603 (2,2 procent) bedömdes vara felaktigt utbetalade. Det finns inga uppgifter om vilken ersättningsnivå eller dagbelopp som dagarna i urvalet omfattade. För att skatta det totala beloppet för felaktigt utbetalad föräldrapenning i populationen antas ersättningsnivåerna och dagbeloppen i de felaktigt utbetalade dagarna ha samma fördelning som i populationen. Av samtliga utbetalade dagar på lägstanivå eller sjukpenningnivå över grundnivå under 2016 var 18 procent dagar på lägstanivå, för vilka dagbeloppet är 180 kronor. Resterande var på sjukpenningnivå över grundnivå för vilka medeldagbeloppet under året var 706 kronor.7 Det ger ett sammantaget ett viktat medeldagbelopp om 611 kronor.
Om det totala antalet utbetalda nettodagar med föräldrapenning inom de aktuella ersättningsnivåerna multipliceras med den uppskattade andelen felaktiga utbetalningar, ger detta ett uppskattat antal felaktigt utbetalade dagar om 975 530 nettodagar.8 Det uppskattade felaktigt utbetalade beloppet är cirka 596 miljoner kronor.9
Tabell 1 Skattade felaktiga utbetalningar av föräldrapenning på lägstanivå och på sjukpenningnivå över grundnivå 2016
Felaktiga utbetalningar
Övre gräns för konf. intervall 10
Nedre gräns för konf. intervall
För mycket ersättning
596 Mkr och 2,2 % 643 Mkr och 2,4 % 549 Mkr och 2,0 %
Resultatet indikerar att drygt var tionde utbetalning som görs av föräldrapenning på lägstanivå eller på sjukpenningnivå över grundnivå kan vara felaktig i en mindre eller större omfattning. Enligt den skattning som har gjorts inom ramen för denna granskning indikerar att handlar det om att
7
Enligt officiell statistik över totalt antal nettodagar och totalt utbetalat belopp 2016 för
aktuella ersättningsnivåer på fk.se (
https://www.forsakringskassan.se/statistik/barn-
familj/foraldrapenning
).
8
0,0221*44 226 105,4 utbetalade nettodagar = 975 530,4 felaktigt utbetalade nettodagar.
9
975 530,4*610,5 = 595 560 600,2 kronor.
10
Konfidensintervallet har beräknats enligt följande:
𝑃̂ ± 𝑧 ∗ √((
𝑛 𝑛−1
) ∗ (𝑃̂ ∗ (1 − 𝑃̂ ))/𝑛).
Korrektionen (
𝑛 𝑛−1
) används för att göra variansskattningen väntevärdesriktig.
PM 2019
11
drygt 2 procent av de utbetalade dagarna, motsvarande cirka 596 miljoner kronor, betalas ut felaktigt. Det är dock viktigt att ha i åtanke att estimaten baseras på ett slumpmässigt urval av ärenden, vilket gör att det föreligger en osäkerhet som gör att uppskattningen ska hanteras med försiktighet. Därtill är det viktigt att ha i åtanke att estimatet sannolikt innebär en underskattning av den verkliga andelen felaktiga utbetalningar, eftersom det sannolikt finns ett mörkertal som kontrollmetoden inte förmår fånga upp.
Typ av fel
Felen som har studerats i denna omfattningsstudie rör felaktiga uppgifter vid ansökan. Felen också kan uppstå med anledning av att ändrade förhållanden inte anmäls till Försäkringskassan.
Misstänkt avsiktliga fel
Fel orsakade av den sökande kan delas upp i misstänkt avsiktliga fel och övriga fel. För att identifiera vilka av de 116 felaktiga ärendena som innehåller vilket slags fel, har en specialist inom föräldraförsäkringen gått igenom och bedömt samtliga 116 ärenden. Bedömningen har tagit sin grund i delegationens definition och orsaksindelning. Svårbedömda ärenden har diskuterats tillsammans med en chef och en verksamhetsutvecklare vid avdelningen för Barn och familj och den samordnande funktionen för delegationsarbetet på Försäkringskassan, för att nå enighet i bedömningen.11
Bedömningen visar att 67 ärenden innehöll misstänkt avsiktliga fel, vilket motsvarar cirka 58 procent, medan 49 ärenden innehöll övriga fel, vilket motsvarar cirka 42 procent.
En skattning av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom föräldrapenning gjordes i avsnittet ”Totalsiffran och dess osäkerhet”. För att skatta beloppet som betalats ut felaktigt på grund av misstänkt avsiktliga fel krävs dock att två mycket långtgående antaganden görs; dels att de felaktigt utbetalade dagarna har samma fördelning av ersättningsnivåer och dagbelopp som populationen, dels att dessa dagar fördelar sig över misstänkt avsiktliga och övriga fel enligt samma proportioner som på ärendenivå. Då detta inte kan förutsättas görs ingen sådan beräkning.
Att Försäkringskassan inte kan göra dessa antaganden beror bland annat på att urvalet kan innehålla grundnivådagar, vilket den population vi generaliserar till inte gör. Dessutom kan vi anta att det finns mekanismer som gör att sannolikheten för avsiktliga fel från den försäkrade är större för vissa dagtyper. Exempelvis skulle ersättningens storlek kunna göra att avsiktligt felaktiga ansökningar är vanligare för SGI-dagar än dagtyper med lägre ersättningsnivåer. Å andra sidan är regelverket lite mer komplicerat för
11 Se avsnittet ”Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen” för tolkning och
tillämpning av misstänkt avsiktliga respektive övriga fel.
PM 2019
12
lägstanivådagarna, vilket skulle kunna göra rena misstag från den försäkrade mer sannolika.
Uppgifter som används felaktigt
Uppgifterna som har angetts felaktigt rör arbete och arbetstid, samt aktivitet. I 65 av 116 ärenden handlar de felaktiga uppgifterna om arbete och arbetstid, i 21 ärenden om aktivitet och i 30 ärenden om båda kategorierna. Eftersom dessa uppgifter bara finns på ärendenivå kan inte det totala antalet dagar eller beloppen för dessa skattas.
Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
De felaktiga uppgifterna härrör från den sökande.
PM 2019
13
Diskussion och sammanfattande bedömning
Denna studie skattar omfattningen av felaktiga utbetalningar från föräldrapenning utifrån en slumpkontroll. Det är ett avgränsat fel som har studerats: huruvida uppgifter om arbete och barnomsorg är korrekta, det vill säga om lämnade uppgifter i ansökan kan styrkas av arbetsgivare och förskola/skola.
Av 1 000 kontrollerade ärenden bedömdes 116 efter kontroll vara felaktigt utbetalda på ett eller annat sätt. Andelen felaktigt utbetalda dagar i stickprovet uppskattas till drygt 2 procent. Om denna andel multipliceras med det totala antalet utbetalda nettodagar med föräldrapenning inom de aktuella ersättningsnivåerna, ger detta ett uppskattat antal felaktigt utbetalade dagar om nästan en miljon nettodagar (975 530 nettodagar). Det uppskattade felaktigt utbetalade beloppet blir därmed cirka 596 miljoner kronor (595 560 600 kronor).
Som har diskuterats under avsnitten ”Studiens styrkor och begränsningar” och ”Totalsiffran och dess osäkerhet” är siffran behäftad med viss statistisk osäkerhet, eftersom uppskattningen baseras på ett slumpmässigt urval av ärenden. Denna osäkerhet framstår som relativt liten, men den är underskattad. En anledning till detta är att antagandet om att de felaktiga dagarna har samma medeldagbelopp som populationen av dagar innebär att variationen i dagbelopp inte tas hänsyn till.
Att varken ersättningsnivåerna eller de faktiska utbetalade dagbeloppen inte fanns tillgängliga för dagarna i urvalet – utan antagits ha samma fördelning som i populationen – bidrar till en annan form av osäkerhet. Överlag är flera beräkningar och bedömningar i rapporten behäftade med osäkerhet.
Dessutom underskattas den verkliga andelen felaktiga utbetalningar, eftersom kontrollmetoden inte förmår fånga upp alla felaktiga utbetalningar.
Bilaga 8
Felaktiga utbetalningar från statligt tandvårdsstöd
Försäkringskassan
PM 2019
Analys och prognos och Nationell tandvård, internationell vård och
arbetsmarknadsstöd
Felaktiga utbetalningar från statligt tandvårdsstöd
Dnr: 002778-2019
Ansvarig chef: Gabriella Bremberg
Upplysningar: Jonas Erlandsson 010-116 79 45 jonas.erlandsson1@forsakringskassan.se
Innehåll
Inledning ......................................................................................... 3
Uppdraget ........................................................................................................ 3 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet ................................................ 3 Huvudsakliga risker ......................................................................................... 4
Upplägg, metod och avgränsningar ............................................. 4
Upplägg och metod ......................................................................................... 4 Urval ................................................................................................................ 5 Studiens styrkor och begränsning ................................................................... 6 Avgränsning ..................................................................................................... 7
Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ......................................... 7
Felaktiga utbetalningar från statligt tandvårdsstöd .................... 8
Totalsiffran och dess osäkerhet ...................................................................... 8 Typ av fel ......................................................................................................... 8
Misstänkt avsiktliga fel ................................................................................... 10 Uppgifter som används felaktigt .................................................................... 11
Diskussion och sammanfattande bedömning ........................... 12
PM 2019
3
Inledning
Uppdraget
I Försäkringskassans instruktion framgår att vi ska säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Att kontinuerligt undersöka förekomsten är därför viktigt för Försäkringskassans arbete med att förebygga och förhindra felaktiga utbetalningar. I denna rapport gör vi en ytterligare bearbetning av en sådan tidigare undersökning till delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) ska utgöra ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomför delegationen omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen ska också redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Det statliga tandvårdsstödet bedömdes inte vara ett ersättningssystem med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan och Delegationen beslutade ändå att genomföra en kvantifiering av felutbetalningarna eftersom den kunde baseras på kontroller som Försäkringskassan redan hade genomfört.
Eftersom kontrollerna genomfördes innan Delegationen hade tagit fram bl.a. orsaksindelningen har denna studie avgränsats i vissa delar jämfört med övriga omfattningsstudier som genomförs inom ramen för Delegationens arbete. Som underlag till denna rapport har vi därför använt oss av det stratifierade slumpurvalet där vi varje år mäter andelen felaktiga utbetalningar. Detta görs för att se om andelen felaktigt utbetalt belopp förändrats och för att analysera eventuella förändringar.
Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet
Det statliga tandvårdsstödet har funnits i sin nuvarande form sedan 2008. Det består av två tandvårdsbidrag, allmänt tandvårdsbidrag (ATB) och särskilt tandvårdsbidrag (STB) som uppmuntrar till främjande och förebyggande tandvård samt ett högkostnadsskydd som skyddar mot alltför höga kostnader. Stödet är till för patienterna men betalas ut till vårdgivarna som i sin tur drar av tandvårdsstödet från patientens pris.
Statligt tandvårdsstöd skiljer sig mycket från övriga förmåner. Systemet är i det närmaste helt automatiserat där Försäkringskassan i nästan alla ärenden betalar ut ersättning direkt utifrån vad vårdgivarna anger i sina ansökningar. Detta innebär att det finns risk för att ärenden och utbetalningar godkänns, som inte hade blivit godkända om Försäkringskassan hade kontrollerat underlagen vid ansökan. I ärenden som bedöms ha hög risk för felaktiga utbetalningar görs efterhandskontroller där vårdgivarna måste skicka in
PM 2019
4
underlag som styrker den vård och kostnad som de angett i sin ansökan. Om informationen i efterhandskontrollen visar att informationen i ansökan varit felaktig gör Försäkringskassan ett återkrav.
Detta sätt att handlägga statligt tandvårdsstöd innebär att förmånen är billig att administrera, den kostar ungefär 150 miljoner kronor per år. Förmånens konstruktion innebär att patienterna inte ska behöva vara involverade med Försäkringskassan utan få sina rättigheter tillgodosedda av vårdgivarna. Stort ansvar vilar därmed på vårdgivarna att lämna korrekta uppgifter. För vårdgivare som grovt missköter sig kan sanktioner sättas in som innebär att vårdgivaren måste skicka in underlag innan utbetalning sker.
Huvudsakliga risker
De vanligaste typerna av fel är att vårdgivaren lämnat felaktiga uppgifter om patientens tillstånd (vårdbehov), felaktiga uppgifter om den utförda behandlingen samt att den utförda behandlingen, enligt regelverket, inte är motiverad i förhållande till patientens vårdbehov/tillstånd. En annan risk är att patienten inte betalat det pris som vårdgivaren angivit. Det förekommer också att de underlag som vid efterhandskontroller ska styrka utförd vård saknas eller är bristfälliga. Fel kan begås både medvetet och omedvetet, men det är ingen uppdelning som studeras i denna rapport, se avgränsningar.
Andra risker inom förmånen är att oseriösa vårdgivare ansluts till Försäkringskassan system. Det finns också en risk att vi godkänner för sent inskickade ärenden (mer än 14 dagar) trots att det inte finns en godkänd anledning till det samt att handläggare missar att kontrollera ersättningsreglerna manuellt när detta krävs.
Upplägg, metod och avgränsningar
Upplägg och metod
I förarbetet till denna undersökning togs en metodrapport1 fram som i stora drag beskriver hur urval och estimeringar har skett.
För att uppskatta andelen felaktiga utbetalningar har efterhandskontroller använts för att kontrollera att de uppgifter om tillstånd och åtgärder som rapporterats i ansökningarna är korrekta, som till exempel journaler, röntgenbilder och kvitton. Efterhandskontrollerna har genomförts på avslutade ersättningsperioder. En ersättningsperiod gäller under ett år från
1
Beskrivning av metod för estimering av andel och belopp av de felaktiga utbetalningarna
inom TVS, dnr 048261-2017
PM 2019
5
att behandlingen börjar, där tandvårdsstöd i form av högkostnadsskydd har betalats ut. Ersättningsperioder där enbart ATB och/eller STB har betalats ut har inte kontrollerats, inom dessa ersättningsperioder bedöms risken för felaktiga utbetalningar som låg och dessutom med låga belopp. Tidsperioden som undersöks är år 2016, men eftersom en ersättningsperiod kan påbörjas närsomhelst under året har ett visst överlapp skett. Vissa ersättningsperioder inleddes därför redan 2015-07-01 medan de sista ersättningsperioderna kan ha avslutats senast 2017-06-30.
Urval
Dessa avgränsningar innebar att 1 042 036 ersättningsperioder blev kvar i populationen som möjliga urvalsobjekt. Av dessa valdes 3 000 ersättningsperioder ut vilket motsvarade 15 450 patientbesök. Urvalet gjordes med hjälp av stratifierat slumpmässigt urval. Det innebar att alla ersättningsperioder initialt delades in i 12 (3x2x2) grupper utifrån tre kriterier:
1. Vårdgivarkategori (Privat, Landsting, Annan (till exempel högskolor))
2. Högkostnadsskydd (Över eller under 15 000 kr)
3. Geografiskt (Större stad eller inte enligt SKL:s definition 2).
Om en ersättningsperiod har återfunnits i flera grupper har ersättningsperioden placerats i den grupp där största delen av beloppet återfinns. Till exempel: om en patient under en ersättningsperiod besökt flera vårdgivarkategorier eller mottagningar i olika kommuner så har ersättningsperioden klassificerats dit mest tandvårdsstöd betalats ut. Eftersom få patienter besöker vårdgivarkategorin ”Annan” skapades endast ett gemensamt stratum för dessa ersättningsperioder. Övriga ersättningsperioder delas in i 8 grupper utifrån de tre kategorierna. Storleken på stratumurvalet bestämdes främst proportionerligt efter hur många ersättningsperioder som fanns i respektive stratumpopulation, den förväntade spridningen inom gruppen och dessutom viktades antalet ersättningsperioder mot risken för felaktiga utbetalningar per stratum. Som minimigräns valdes 50 perioder till varje stratum, detta för att ha en möjlighet att göra en korrekt uppskattning av andelen fel i varje stratum.
I efterhand har ytterligare två strata skapats när resultaten från strata viktats ihop. Det ena är om en ersättningsperiod innehållit en mottagning som varit föremål för kontrollutredning. Här är risken för fel klart högre än hos övriga mottagningar inom samma stratum. Det andra är ersättningsperioder som innehållit besök hos mottagningar som nu är avanslutna. I många av dessa ersättningsperioder har inga underlag inkommit för utredning när Försäkringskassan begärt in underlag för att styrka utförd vård i efterhandskontrollen. Det innebär att återkrav gjorts trots att tandvården kan ha varit utförd korrekt, vilket antagligen inneburit ett något högre återkrav än om underlag hade kommit in. Om en ersättningsperiod både haft en
2 https://skl.se/tjanster/kommunerregioner/faktakommunerochregioner/kommungruppsindelning.2051.html
PM 2019
6
kontrollutredning och varit avansluten, har ersättningsperioden klassats som avansluten.
Tabell 1 Fördelning av population och stickprov per stratum
Stratum
HCP 3 Större stad
Vårdgivarkategori Population Stickprov
Avansluten - -
-
64 448 186
Kontroll-
utredning
- -
-
16 069 86
6
- -
Annan
1 214
17
204
Lågt Nej
Landsting
124 518 253
205
Lågt Nej
Privat
187 289 492
214
Lågt Ja
Landsting
169 928 499
215
Lågt Ja
Privat
344 303 1024
304
Högt Nej
Landsting
13 425 49
305
Högt Nej
Privat
31 152 73
314
Högt Ja
Landsting
22 971 72
315
Högt Ja
Privat
66 717 249
De första efterhandskontrollerna som ingick i kontrollen skickades ut i september 2017 och de sista utredningarna var klara i mars 2018. Utredningarna av efterhandskontrollerna har skett på Försäkringskassans tandvårdsenheter i Umeå, Malmö och Åmål.
Studiens styrkor och begränsning
Statliga tandvårdsstödet skiljer på flera sätt från övriga förmåner inom Försäkringskassan, se avsnitt Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet. Att ta fram en modell för urval och efterhandskontroller som på ett rättvisande sätt estimerar de felaktiga utbetalningar och samtidigt går att genomföra utredningsmässigt har inte varit enkelt. Ett exempel är att en patient under en ersättningsperiod både kan besöka privata och offentliga vårdgivare. Om vi utgått från patientbesök hade inte den överlappningen kunnat ske.
För att motverka detta kunde vi ha valt att titta på enskilda patientbesök istället eller rent av enskilda åtgärder. Problemet med det är att det som
3
Högkostnadsskydd (High cost protection)
PM 2019
7
utredare blir svårt att få en helhet av en större behandling om enskilda besök kontrolleras. Ett besök i sig behöver inte innehålla några felaktigheter men i kombination med andra besök kan det visa sig att åtgärderna i det aktuella besöket inte alls är ersättningsberättigade. Därför görs efterhandskontroller i regel på hela ersättningsperioder.
Avgränsning
I denna rapport har endast de fel som görs av vårdgivaren undersökts. Eventuella fel som begås av handläggare och utredare hos Försäkringskassan har inte tagits i beaktande. Då misstänkt avsiktliga eller övriga fel inte specifikt ingick som parametrar i den stratifierade slumpkontrollen kan vi inte besvara delegations frågor om de felaktiga utbetalningarna kan anses vara misstänkt avsiktliga eller övriga fel.
Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
För omfattningsstudierna har en definition och en orsaksindelning slagits fast. Definitionen är att en utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet
blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Med anledning av studiens upplägg redovisar Försäkringskassan i föreliggande rapport felaktiga utbetalningar som betalats ut med för högt belopp eller som i sin helhet är fel i förhållande till gällande regler och avtal.
PM 2019
8
Felaktiga utbetalningar från statligt tandvårdsstöd
I detta kapitel estimeras hur mycket felaktigt tandvårdsstöd som betalats ut samt vilka typer av fel det rör sig om.
Totalsiffran och dess osäkerhet
Resultatet presenteras med en punktskattning, alltså det mest troliga värdet, samt ett 95-procentigt konfidensintervall. Konfidensintervallet återspeglar den statistiska osäkerheten i denna skattning, vilken beror på att ett slumpmässigt urval har dragits från en större population. Detta har sedan dividerats med totalt utbetalt tandvårdsstöd 2016 för att få fram en procentsats över andelen felaktigt utbetalt tandvårdsstöd.
% 𝑓𝑒𝑙 =
∑ 𝐹𝑈𝑇 𝑖 𝑘𝑟
∑ 𝑈𝑡𝑏𝑒𝑡𝑎𝑙𝑑 𝑒𝑟𝑠ä𝑡𝑡𝑛𝑖𝑛𝑔
Resultatet visar att punktskattningen är cirka 5,5 % med ett konfidensintervall mellan 4,0 och 6,9 %. I belopp motsvarar det cirka 302 miljoner kronor av de 5,5 miljarder kronor som betalades ut under 2016. Det 95 procentiga konfidensintervallet ligger på mellan 224 till 381 miljoner kronor.
Typ av fel
Vid de efterhandskontroller där fel upptäcks fattas ett beslut om avslag och återkrav görs. I tabell 2 nedan redovisas anledningen till att beslut om avslag fattats.
Att redovisa belopp till respektive avslagsanledning i tabell 2 är inte möjligt eftersom efterhandskontrollerna görs på en sammanhållen ersättningsperiod. En ersättningsperiod kan innehålla flera ärenden och därmed flera avslagsanledningar. I efterhandskontrollen summeras alla summor per vårdgivare och Försäkringskassan ställer ett samlat återkrav, ofta uppbyggt av flera mindre återkrav. Att redovisa belopp till respektive avslagsanledning skulle därför kräva genomgång av samtliga berörda återkrav.
PM 2019
9
Tabell 2 Andel avslag fördelat på anledning
Avslagsanledning Andel (%)
Åtgärden är inte slutförd vid rapporteringstillfället 0,1
Tillstånd eller åtgärd - villkor inte uppfyllda. Alternativ saknas 37,0
Tillstånd eller åtgärd - villkor inte uppfyllda. Alternativ finns 32,5
Begärd dokumentation har inte inkommit från vårdgivaren 20,5
Dokumentation som styrker tillstånd eller åtgärd saknas 6,8
Specialistpris är inte ersättningsberättigad 1,2
Övriga skäl 1,9
Denna omfattningsstudie av statligt tandvårdsstöd har avgränsats till ett slags fel som medför felaktiga utbetalningar. Det avser Felaktig uppgift vid
ansökan. Det handlar framförallt om att patientens tillstånd eller utförda
åtgärder inte uppfyller villkoren i försäkringen, till exempel att den nedsättning patienten har i munnen inte motsvarar det vårdgivaren angett eller att vårdgivaren inte utfört den åtgärd som angetts på ett korrekt sätt. I många av dessa fall finns ett annat tillstånd eller åtgärd som vårdgivaren istället kunde ha angett. Då görs ett återkrav på den inrapporterade åtgärden och samtidigt görs en tilläggsutbetalning på den åtgärd som vårdgivaren skulle ha valt. Det summerade återkravet blir då skillnaden mellan dessa två belopp.
En annan aspekt av felaktig uppgift vid ansökan är att vårdgivaren i efterhandskontroller inte kan styrka utförd vård med underlag. Det handlar om att dokumentation inte har kommit in, är bristfällig eller inte styrker rapporterade uppgifter om tillstånd och åtgärder. Dessa underlag begärs in från vårdgivarna vid en efterhandskontroll. Vid dessa fel skulle allt i ansökan kunna vara korrekt (eller felaktigt), men detta anses som felaktiga uppgifter vid ansökan eftersom uppgifter i ansökan inte kan styrkas av vårdgivaren.
Andra typer av uppgifter som är fel i ansökan handlar om att vårdgivaren angett fel belopp om vilket pris patienten har betalat (det mesta i Övriga skäl handlar om just det, se tabell 2).
Tabell 3 nedan ger en översiktlig bild av felens fördelning.
PM 2019
10
Tabell 3 Typ av fel inom statligt tandvårdsstöd
Felaktiga utbetalningar
Felaktiga uppgifter vid ansökan
302 Mkr
Ej anmält ändrade förhållanden Ej aktuellt
Fel orsakade av sökande
302 Mkr
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut
Ej studerade
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Ej studerade
Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerade Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Ej aktuellt
Fel orsakade av myndigheten
Ej studerade
Totalt
302 Mkr
Felaktiga uppgifter vid ansökan
De vanligaste felen är att man anger fel åtgärd eller tillstånd, att man anger fel pris som patienten har betalat eller att dokumentation saknas eller är bristfällig, se avsnitt Typ av fel.
Ej anmält ändrade förhållanden
Ej aktuellt inom tandvården.
Ej tillräckliga uppgifter vid beslutstillfället Ej studerade inom ramen för denna studie.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
Ej studerade inom ramen för denna studie.
Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerade inom ramen för denna studie.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
Ej aktuellt inom tandvården.
Misstänkt avsiktliga fel
Denna rapport har inte tittat på om felen kan anses som misstänkt avsiktliga eller övriga fel. Att fastställa hur stor del som är misstag och slarvfel respektive bedrägeri har vi därför inte möjlighet att uttala oss om.
PM 2019
11
Uppgifter som används felaktigt
Det är uppgifter inom kategori Övrigt (g) som används felaktigt inom tandvårdsstödet, exempelvis uppgifter om patientens tillstånd och utförd behandling samt betalning, se avsnitt Typ av fel.
PM 2019
12
Diskussion och sammanfattande bedömning
Tandvården är i flera avseende en annorlunda förmån jämfört med övriga förmåner på Försäkringskassan. Stödet är till för patienterna men det är vårdgivarna som är vår motpart. Förmånen är också i det närmaste helautomatiserad, vilket innebär att nästan alla ansökningar genererar en utbetalning utan att en handläggare undersöker ärendet. Detta innebär risker för att felaktiga ärenden godkänns. För att motverka detta görs efterhandskontroller där Försäkringskassan riktar kontroller mot de vårdgivare där risken för fel bedöms som hög. För de vårdgivare där vi hittar felaktigheter kan sanktioner sättas in som innebär att vi kan kontrollera samtliga inrapporterade ärenden från den vårdgivaren.
Felaktiga utbetalningar på 220 till 380 miljoner kronor per år är stora belopp som Försäkringskassan ser allvarligt på. För att minska felaktigheterna behöver vi förbättra kontrollarbetet, med träffsäkrare urval och kraftfullare sanktioner samt att med smart teknik bistå handläggare och utredare i deras bedömning av underlag och ärenden. Försäkringskassan har sedan slutet av 2017 ställt om kontrollverksamheten med ett nytt arbetssätt för att upptäcka och hindra oseriösa vårdgivare för att effektivare motverka de aktörer som begår systematiska fel. Träffsäkerheten i de riktade kontrollerna har förbättrats och vi återkrävde under 2018 ungefär åtta gånger mer pengar per riktad efterhandskontroll jämfört med 2016. Försäkringskassan beslutar om fler sanktioner och fler vårdgivare polisanmäls eller anmäls till IVO. Fler vårdgivare väljer också att avansluta sig som en förmodad konsekvens av ovanstående.
Det arbete som görs i form av efterhandskontroller är både tids- och kostnadskrävande. Om samtliga tandvårdsärenden skulle utredas på motsvarande sätt skulle dagens kostnader på 150 miljoner för att administrera och handlägga tandvårdsstödet öka till flera miljarder. Det är därför en utmaning att hitta en bra nivå på hur mycket Försäkringskassan ska kontrollera för att kunna minska de 220 till 380 miljoner som årligen betalas ut felaktigt på grund av att felaktiga eller ofullständiga uppgifter lämnats in av vårdgivarna.
Bilaga 9
Felaktiga utbetalningar av aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
Försäkringskassan
PM 2019
Analys och prognos
Felaktiga utbetalningar av aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga frånvarouppgifter
Dnr: 019475-2018
Ansvarig chef: Hanna Larheden
Uppföljning, analys och utvärdering 1
Upplysningar: Analytiker Johanna Lovén 010-116 9259 Johanna.loven@forsakringskassan.se
Innehåll
Sammanfattning ............................................................................. 3
Inledning ......................................................................................... 4
Uppdraget ........................................................................................................ 4 Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet ................................................ 4 Huvudsakliga risker ......................................................................................... 6
Upplägg, metod och avgränsningar ............................................. 8
Upplägg och metod ......................................................................................... 8 Studiens styrkor och begränsning ................................................................... 8 Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen ......................................... 9
Felaktiga utbetalningar av ASUEEE ........................................... 10
Uppskattning av frånvaro .............................................................................. 10 Uppskattning av felaktig frånvaro .................................................................. 10 Totalsiffran och dess osäkerhet .................................................................... 11
Typ av fel ....................................................................................................... 12 Misstänkt avsiktliga fel ................................................................................... 12 Uppgifter som används felaktigt .................................................................... 13 Ursprunget på uppgifter som används felaktigt ............................................. 13
Diskussion och sammanfattande bedömning ........................... 14
Bilaga ............................................................................................ 15
PM 2019
3
Sammanfattning
I denna omfattningsstudie har vi undersökt hur omfattande felaktiga utbetalningar inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning är som har orsakats av att frånvaro från program inte har anmälts till eller har godkänts av Arbetsförmedlingen. Typen av fel som kan fångas i denna studie handlar därmed om de fel som uppstår när en deltagare ansöker om ersättning från Försäkringskassan och anger att hen har varit frånvarande från programmet på grund av uppehåll, sjukdom, eller enskild angelägenhet, men där frånvaron inte är anmäld till eller godkänd av Arbetsförmedlingen. Studien kan inte skatta förekomst av fel där deltagaren har varit frånvarande från programmet men inte har anmält detta till varken Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan. Den kan inte heller fånga förekomst av fel där deltagaren har anmält frånvaro till Arbetsförmedlingen men inte till Försäkringskassan.
Resultatet visar att ungefär 2,5 procent av alla ansökningar om aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning under 2018 kan innehålla felaktiga uppgifter om frånvaro som kan orsaka helt eller delvis felaktiga utbetalningar. Felen handlar framförallt om att deltagare inte har anmält sjukfrånvaro till Arbetsförmedlingen. Uppskattningsvis rör det sig om drygt 40 000 ansökningar. Det uppskattade beloppet för dessa felaktiga utbetalningar är cirka 85 miljoner kronor. I relation till det uppskattade totala utbetalade beloppet utgör dessa fel en liten del, cirka 0,6 procent. Det innebär att relativt många individer bedöms ha fel i ansökan kopplad till frånvaro, men det felutbetalda beloppet utgör en mindre del av det som betalas ut totalt i ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.
PM 2019
4
Inledning
Uppdraget
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Delegationen) ska utgöra ett samlande organ som bland annat ska ta fram faktaunderlag till regeringen. Inom ramen för detta arbete genomför delegationen omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentlig risk för sådana utbetalningar och där studier av detta slag saknas. Delegationen ska också redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningarna.
Som ett led i arbetet att genomföra omfattningsstudier har delegationen bedömt att aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning som utgår till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program har väsentlig risk för felaktiga utbetalningar. Föreliggande rapport är Försäkringskassans samlade avrapportering av uppdraget.
Kortfattad beskrivning av ersättningssystemet
Aktivitetsstöd och utvecklingsersättning1 är ekonomiska ersättningar till den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program som omfattas av förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Syftet med de arbetsmarknadspolitiska insatserna och programmen är att stärka individens förutsättningar att få och behålla ett arbete samt stimulera arbetsgivare att anställa arbetssökande som bedöms ha svårt att få ett arbete. Etableringsersättning får lämnas till den som deltar i det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.
Deltagare i arbetsmarknadspolitiska program lämnar vanligtvis in en ansökan om ersättning till Försäkringskassan varje månad med uppgifter om närvaro, frånvaro och eventuellt arbete med inkomst eller andra förmåner. Ansökan gäller en kalendermånad (den första till den sista i månaden), vilket innebär att man ansöker om ersättning i efterhand. Ersättningen har ett fast utbetalningsdatum, den 26:e, varje månad. För att få ersättning den 26:e måste Försäkringskassan få ansökan senast den 7:e varje månad. Om man skickar in ansökan mellan den 8:e och den sista dagen i månaden betalas ersättningen ut den 26:e månaden efter. Om ansökan inkommer senare än
1
För programdeltagare mellan 18-24 år lämnas vanligtvis utvecklingsersättning, om man
inte har rätt till arbetslöshetsersättning. En person som är under 25 år men är eller skulle ha varit berättigad till arbetslöshetsersättning kan få aktivitetsstöd (2 och 4 § förordning [2017:819] om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser).
PM 2019
5
den sista dagen i månaden kan man endast få ersättning om det finns särskilda skäl2.
Man kan få ersättning för dagar även när man inte har deltagit i sitt program. Ersättning lämnas för dagar när man är sjuk och har sjukanmält sig till Arbetsförmedlingen (för den första dagen vid sjukfrånvaro lämnas ingen ersättning), om man tar hand om ett barn som är sjukt eller en svårt sjuk närstående, om man har en enskild angelägenhet av vikt som Arbetsförmedlingen har godkänt eller har ett tillfälligt uppehåll i en utbildning som har anmälts till Arbetsförmedlingen samt om man har ett tillfälligt uppehåll i jobb- och utvecklingsgarantin som Arbetsförmedlingen har godkänt. När man ansöker om ersättning från Försäkringskassan fyller man i anledningen till att man var frånvarande. Om man är frånvarande av en annan anledning än de nämnda får man ingen ersättning.
Ansvaret för aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning (ASUEEE) delas mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Arbetsförmedlingen beslutar om en persons möjlighet att ta del av de insatser och aktiviteter som finns inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program, samt upprättar en individuell planering för nyanlända (etableringsprogram). Försäkringskassan beslutar sedan om rätten till ersättning (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning samt eventuella tilläggsförmåner3) och betalar ut den. Försäkringskassan står även för beslut om återkrav samt antal dagar som ska ingå i avstängningen när en deltagare har misskött sin närvaro, sitt arbetssökande m.m. Uppgifter om personer som har rätt till att delta i arbetsmarknadspolitiska program och beslut om avstängning förmedlas till Försäkringskassan av Arbetsförmedlingen.
En ny ersättningsförordning trädde i kraft den 1 januari 2018. Det tidigare regelverket har setts över och till viss del förändrats. En viktig förändring är att programdeltagare ska anmäla sjukfrånvaro till Arbetsförmedlingen den första sjukfrånvarodagen från och med den 1 januari 2018. Tanken är att Arbetsförmedlingen ska få bättre förutsättningar för att anpassa program och skriva ut deltagare från program. Detta för att förhindra att programdeltagare är inskrivna i program under lång tid samtidigt som de är heltidsfrånvarande eller närmast heltidsfrånvarande under lång tid. För att följa upp det förändrade regelverket har Försäkringskassan infört stickprovskontroller gällande sjukfrånvaro och frånvaro i program. Det är också dessa kontroller som ligger till grund för denna omfattningsstudie.
2
Det finns ingen exakt definition av särskilda skäl; vad som anses vara särskilda skäl
bedöms i det enskilda fallet. Till exempel kan särskilda skäl vara ömmande omständigheter eller att man var förhindrad att ansöka på grund av allvarlig sjukdom. 3 Den som är anvisad till programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare
kan även få etableringstillägg eller bostadsersättning. Dessa ingår inte i omfattningsstudien.
PM 2019
6
Huvudsakliga risker
Nedan redovisas de huvudsakliga riskerna för felaktiga utbetalningar som har identifierats av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Majoriteten av riskerna handlar om felaktiga eller sent lämnade uppgifter. Felaktiga utbetalningar av ASUEEE kan orsakas av att (1) deltagaren lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan om ersättning, (2) att Försäkringskassan gör fel vid bedömningen av rätten till ersättning eller beräkningen av ersättningens storlek, (3) andra myndigheter lämnar felaktiga eller inaktuella uppgifter, alternativt lämnar uppgifter som påverkar rätten till eller ersättningens storlek när beslut eller utbetalning redan har skett.
Fel orsakade av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program Försäkringskassan har ingen information om vad deltagaren ska göra i sitt program, därför kan Försäkringskassan inte göra egna bedömningar av att deltagaren inte deltar. Deltagaren redovisar i ansökan på heder och samvete vilka dagar hen har deltagit och vilka dagar hen varit frånvarande av en ersättningsberättigad anledning. Försäkringskassans beslut grundar sig på dessa uppgifter om det inte finns anledning att anta att de inte stämmer.
Det fel som denna omfattningsstudie baseras på handlar om deltagares uppgifter om frånvaro i ansökan. Deltagaren ska på ansökan ange vilka dagar hen ansöker om ersättning för. Man kan ansöka om ersättning av två anledningar - deltagande och frånvaro av en ersättningsberättigad anledning (sjukdom, tillfällig vård av barn, enskild angelägenhet, tillfälligt uppehåll eller vård av svårt sjuk närstående). Om deltagaren ansöker om ersättning av anledningarna sjukdom, enskild angelägenhet eller tillfälligt uppehåll ska hen även ange om frånvaron är godkänd av eller anmäld till Arbetsförmedlingen. Det är en risk att deltagare lämnar felaktiga uppgifter i ansökan avseende detta. För de deltagare som inte deltar i programmet utan godtagbar anledning ska Arbetsförmedlingen dessutom fatta sanktionsbeslut.
Då många deltagare förvärvsarbetar parallellt med programdeltagande finns en risk att deltagarens redovisade uppgifter inte är korrekta. Risken innefattar både att deltagare medvetet utelämnar uppgift om arbete med lön och att man inte förstår hur lönen ska redovisas (t.ex. hur man ska räkna om en månadslön till lön per dag).
Andra risker som har lyfts handlar om felaktiga handlingar och intyg. Det finns en risk för att felaktiga identitetshandlingar eller falska identiteter, felaktiga arbetsgivarintyg och felaktiga läkarutlåtanden används, vilket kan ligga till grund för att man får ersättning man inte har rätt till eller en högre ersättning än vad man har rätt till.
Fel orsakade av Försäkringskassan vid handläggning av ansökan Även om reglerna har förenklats finns det alltid en risk för felaktiga beräkningar när olika förmåner ska samordnas; särskilt när det gäller förmåner och ersättningar som Försäkringskassan inte har uppgift om i sina
PM 2019
7
system (studiestöd, lön, anställningsförmåner och tjänstepension). Det finns även situationer som inte helt täcks av samordningsreglerna, så som för studietids-SGI.
Fel eller sen information från a-kassa, Arbetsförmedlingen och CSN Om Arbetsförmedlingen beslutar om avstängning från rätt till ersättning så meddelar Arbetsförmedlingen den information Försäkringskassan behöver angående detta. Eftersom Försäkringskassan är beroende av korrekt information från Arbetsförmedlingen innebär det en risk för felaktiga utbetalningar om Arbetsförmedlingen inte fattar avstängningsbeslut när deltagaren har varit ”olovligt frånvarande”.
Försäkringskassan inhämtar ingen information från andra anordnare av program än Arbetsförmedlingen. Om någon annan än Arbetsförmedlingen är programanordnare så ska relevant information lämnas från programanordnaren till Arbetsförmedlingen. Att information om ”olovlig frånvaro” skickas i flera led innebär en risk för att det tar tid innan den når Försäkringskassan. En annan risk är att Arbetsförmedlingen inte får in all information om ”olovlig frånvaro” från externa anordnare och därmed inte har möjlighet att besluta om sanktion.
För de deltagare som uppfyller villkor för ersättning från a-kassa skickar akassan information (dagpenning, normalarbetstid och antalet tilldelade och förbrukade dagar i en ersättningsperiod) till Försäkringskassan. Om ingen akassa skickar information så är även det en information som ligger till grund för Försäkringskassans beräkning av aktivitetsstöd.
Försäkringskassan utgår vid beslut alltid från de senaste uppgifterna man har fått in från de som ska lämna uppgifter. En risk är att information som påverkar ett beslut kommer in efter det att beslutet har fattats (t.ex. uppgift om sanktion eller uppgift om att en deltagare inte längre uppfyller villkor för ersättning från a-kassa). I de situationerna blir konsekvensen en felaktig utbetalning. När det gäller sena sanktionsbeslut från Arbetsförmedlingen får Försäkringskassan från och med 1 januari 2018 kvitta ett felaktigt utbetalt belopp på en kommande utbetalning utan att ställa återkrav. Det blir fortfarande en felaktig utbetalning, men det totala utbetalade beloppet (sett över två eller fler månader) behöver därmed inte bli fel.
PM 2019
8
Upplägg, metod och avgränsningar
Upplägg och metod
För att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar inom ASUEEE kommer vi att utgå från data från en stickprovskontroll som har genomförts kontinuerligt under 2018. Ett slumpmässigt urval av ansökningar om ASUEEE där den sökande har angett frånvaro har valts ut och uppgifterna har stämts av mot Arbetsförmedlingen för att kontrollera att frånvaron är anmäld eller godkänd. Totalt har uppgifter om frånvaro i 944 ansökningar kontrollerats mot Arbetsförmedlingen. Ansökningarna om ersättning omfattar perioden mellan januari och september 2018. Den totala skattningen av fel i antal och belopp beräknas för hela 2018 och därmed antar vi att andelen fel kopplade till frånvaro är ungefär lika stor under årets kvarvarande månader (oktober-december 2018).
För att skatta omfattningen av fel kopplade till frånvaro krävs uppgifter om hur stor andel av ansökningarna om ASUEEE där frånvaro har angetts. För att uppskatta detta genomfördes en aktgranskning av ansökningar om ersättning för januari-september 2018 (samma period som ingick i stickprovskontrollen av frånvarouppgifter). Ett obundet slumpmässigt urval av 1 200 ansökningar drogs från urvalsramen som bestod av 1 231 808 ansökningar inkomna mellan den 1 februari och den 31 oktober 2018.4
Aktgranskningen genomfördes av fyra granskare som vardera tilldelades ett slumpmässigt urval av de 1 200 ansökningarna. Uppgifterna registrerades i en standardiserad mall. Före granskningen genomfördes en provgranskning av ett antal ärenden, där alla granskare gick igenom samma ärenden, för att säkerställa att registreringen av uppgifterna gjordes på ett enhetligt sätt.
Baserat på uppgifterna i detta urval gjordes sedan beräkningar av omfattningen av fel kopplade till frånvarouppgifter i ansökan.
Studiens styrkor och begränsning
Typen av fel som kan fångas av denna omfattningsstudie handlar om de fel som uppstår när en deltagare ansöker om ersättning från Försäkringskassan och anger att hen har varit frånvarande från programmet på grund av uppehåll, sjukdom, eller enskild angelägenhet, men där frånvaron inte är
4 Målpopulationen är deltagare som har ansökt om ASUEEE mellan 1 februari och 31
oktober 2018. I och med att en deltagare kan skicka in två eller fler ansökningar om ersättning för samma period valdes den första ansökan per månad och individ ut till urvalsramen som urvalet drogs från. Detta för att säkerställa att deltagare som på grund av komplettering eller andra orsaker skickade in fler än en ansökan per period inte skulle ha en större sannolikhet att väljas ut än andra deltagare.
PM 2019
9
anmäld till eller godkänd av Arbetsförmedlingen. Studien kan inte skatta förekomst av fel där deltagaren har varit frånvarande från programmet men inte har anmält detta till varken Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan. Den kan inte heller fånga förekomst av fel där deltagaren har anmält frånvaro till Arbetsförmedlingen men inte till Försäkringskassan.
Felet som uppskattas i denna studie rör alltså en felaktig uppgift vid ansökan. Det är troligt att majoriteten av denna typ av fel beror på att deltagaren inte har stämt av med eller fått frånvaron godkänd av Arbetsförmedlingen, men det kan också finnas fall där uppgiften inte har omhändertagits av Arbetsförmedlingen. Det är därmed ett antagande att eventuella fel som upptäcks beror på att frånvaron inte är godkänd av eller anmäld till Arbetsförmedlingen.
Tillämpning av definitionen och orsaksindelningen
För omfattningsstudierna har en definition och en orsaksindelning slagits fast av KUT-Delegationen. Denna omfattningsstudie skattar förekomst av ett fel, felaktig frånvaro, som uppstår vid ansökan om ersättning. Enligt delegationens klassificering av uppgifter som kan leda till felaktigheter ingår det studerade felet i kategorin ”Aktivitet”. Se PM ”Orsaksindelning inom omfattningsstudierna”5.
5
Dnr: Komm2018/00542/Fi 2016:07 (2018-09-25).
PM 2019
10
Felaktiga utbetalningar av ASUEEE
I detta avsnitt redogör vi för resultaten av omfattningsstudien avseende antal felaktiga utbetalningar kopplade till frånvaro samt det uppskattade felaktigt utbetalda beloppet.
Uppskattning av frånvaro
Eftersom deltagare ansöker om ersättning efter varje månad som man har deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program eller ett etableringsprogram saknas uppgifter om ansökningar för november och december 2018 vid tidpunkten för de beräkningar som görs i denna studie (början av december 2018). För november och december antas antalet ansökningar vara lika många som för oktober 2018 (n = 138 122). Detta kan innebära en viss under- eller överskattning. Det uppskattade antalet ansökningar för 2018 beräknas vara 1 646 174.6
Totalt exkluderades 18 ansökningar från de 1 200 som granskades. Det slutliga samplet inkluderade 1 182 ansökningar. Bortfallet bestod framförallt av att det inte fanns någon ansökan kopplad till den utvalda ärendehändelsen.
Ett antagande är att frånvaron under hela 2018 kan skattas givet uppgifter från ansökningar gjorda för ersättningsperioden mellan januari-september 2018 (och att andelen med frånvaro under oktober-december inte skiljer sig från andelen med frånvaro mellan januari-september).
Den uppskattade andelen frånvaro för 2018 är 7 procent. Med andra ord, 7 procent av ansökningarna om ASUEEE omfattar någon form av rapporterad frånvaro kopplad till sjukfrånvaro, enskild angelägenhet eller uppehåll i utbildningen/programmet. Majoriteten av den frånvaro som har rapporterats i ansökningarna gäller sjukfrånvaro (6 procent). Endast 1 procent av ansökningarna rör annan frånvaro. Notera att beräkningen av förekomst av frånvaro inte omfattar vård av sjukt barn eller vård av närstående, då dessa två fall av frånvaro inte påverkar ersättningsanspråket då den inte måste ha stämts av eller godkänts av Arbetsförmedlingen för att man ska ha rätt till ersättning.
Uppskattning av felaktig frånvaro
Baserat på kontrollen av frånvaro som gjordes för 931 ansökningar7 var andelen med felaktig frånvaro (dvs. ej godkänd eller anmäld till
6
Notera att antalet ansökningar har begränsats till den första inkomna ansökan per individ
och månad.
7
Uppgifter för 13 ansökningar exkluderades p.g.a. felaktiga inmatningar.
PM 2019
11
Arbetsförmedlingen) 34 procent. Felen rör framförallt sjukfrånvaro (75 procent; se Tabell 1).
Det totala beloppet som kunde ha betalats ut felaktigt om de 931 ansökningarna inte hade kontrollerats var drygt 657 000 kronor (se Tabell 1) . I och med att uppgifterna kontrollerades före utbetalning betalades inte ersättning ut felaktigt på grund av felaktiga frånvarouppgifter.
Tabell 1 Fördelning av orsaker till att frånvaron var felaktig
Typ av frånvaro
Andel Antal Totalt belopp
(kr)
Genomsnittligt
belopp (kr)
Enskild frånvaro ej godkänd 13% 42
44 257
1 054
Flera sorters frånvaro
1%
3
4 772
1 591
Sjukfrånvaro ej anmäld
67% 210
431 447
2 055
Sjukfrånvaro sent anmäld
8% 25
76 054
3 042
Uppehåll ej godkänt
10% 32
100 720
3 148
Total
100% 312
657 250
2 107
Uppskattningen av felaktig frånvaro bland alla ansökningar blir därmed 2,5 procent (0,34 × 0,07 = 0,025). Det innebär att det uppskattade antalet ansökningar med frånvaro under 2018 är 120 107 och antalet med fel kopplade till frånvaron skattas till 40 251 ansökningar.
Beloppet för 2018 som kan ha betalats ut felaktigt på grund av felaktiga frånvarouppgifter skattas till 84,8 miljoner kronor (40 251 ansökningar med felaktig frånvaro multiplicerat med det genomsnittliga felaktiga beloppet per ansökan, 2 107 kronor).
Totalsiffran och dess osäkerhet
Av antalet ansökningar bedöms 2,5 procent (95%-igt konfidensintervall: 2,0-3,1) kunna leda till en felaktig utbetalning på grund av att frånvaron inte har anmälts till eller godkänts av Arbetsförmedlingen.
Andelen ansökningar med ej godkänd eller anmäld frånvaro baserad på samplet av frånvaroansökningar motsvaras av 𝜋̂
1
=
𝑦
1
𝑛
1
, där 𝑦
1
är antalet
ansökningar med felaktiga frånvarouppgifter och 𝑛
1
är antalet ansökningar i
samplet ( 𝑛
2
= 934). Andelen ansökningar med frånvaro givet samplet av
samtliga ansökningar motsvaras av 𝜋̂
2
=
𝑦
2
𝑛
2
, där 𝑦
2
är antalet ansökningar
där de sökande har angett frånvaro och 𝑛
2
är antalet ansökningar i samplet
( 𝑛
2
= 1 182). Den uppskattade andelen felaktiga ansökningar på grund av felaktiga frånvarouppgifter, 𝜃̂, beräknades som 𝜃̂ = 𝜋̂
1
× 100 × 𝜋̂
2
.
Det 95%-iga konfidensintervallet för andelen felaktiga ansökningar, 𝜃̂, har beräknats i enlighet med formeln
PM 2019
12
𝜃̂ × exp (±𝑧
1−(𝛼/2)
× 𝜎̂
ln(𝜃
̂)
), där 𝜎̂
ln(𝜃
̂)
= √
1−𝜋 ̂
1
𝜋 ̂
1
𝑛
1
+
1−𝜋 ̂
2
𝜋 ̂
2
𝑛
2
och
𝑧
1−(𝛼/2)
motsvarar värdet för den inverterade kumulativa
standardnormalfördelningen för sannolikheten 1 − (
𝛼 2
) när α = 0,05.8
Om man istället ser till andelen fel av det totala utbetalade beloppet utgör den 0,6 procent (95%-igt konfidensintervall: 0,4-0,7), om vi uppskattar de felaktiga utbetalningarna på grund av felaktiga frånvarouppgifter till 84,8 miljoner kronor (95%-igt konfidensintervall: 65,5-109,7)9 och det totala utbetalade beloppet under 2018 till 15 346 miljoner kronor (avrundat till närmaste miljontal). Det innebär att det felaktigt utbetalade beloppet uppskattningsvis utgör en mindre del jämfört med andelen ansökningar (och därmed antalet deltagare) med fel i ansökan som kan leda till felaktiga utbetalningar.
På grund av att uppgifter för hela 2018 saknas (antal ansökningar och totalt utbetalt belopp) bygger skattningen för helåret 2018 på uppskattningar av november och december 2018, då studiens beräkningar gjordes i början av december 2018. För att uppskatta uppgifterna för dessa månader har vi utgått från antal och belopp i oktober 2018. Eftersom ansökan för en månad görs i efterhand kan antalet ansökningar och utbetalat belopp avgöras först i slutet av januari 2019.
Typ av fel
Felen som har studerats i denna omfattningsstudie rör felaktiga uppgifter vid ansökan, som kan antas framförallt vara orsakade av de försäkrade.
Misstänkt avsiktliga fel
Antalet ärenden i stickprovskontrollen som lämnades till kontrollutredning används för att skatta omfattningen av misstänkt avsiktliga fel. Av de 931 kontrollerade ärendena lämnades 21 ärenden till kontrollutredning.
Av antalet beviljade ansökningar under 2018 kan uppskattningsvis 0,2 procent (95%-igt konfidensintervall: 0,1-0,3) leda till en felaktig utbetalning på grund av misstänkt avsiktliga fel (0,02 × 0,07 = 0,002). Beloppet som kan ha betalats ut felaktigt på grund av misstänkt avsiktliga fel skattas till 8,6 miljoner kronor (2 709 ansökningar med misstänkt avsiktliga fel multiplicerat med det genomsnittliga felaktiga beloppet per ansökan med misstänkt avsiktligt fel, 3 180 kronor; 95%-igt konfidensintervall: 4,6-16,1),
8
Aho, K. A. & R. T. Bowyer. (2015). Confidence intervals for a product of proportions:
application to importance values. Ecosphere 6(11):230. http://dx.doi.org/10.1890/ES15-00420.1
9
95%-igt konfidensintervall beräknat givet andelen fel kopplat till frånvaro bland alla
beviljade ansökningar. För närmare beskrivning av hur konfidensintervallet för det uppskattade felaktigt utbetalade beloppet har beräknats, se bilaga.
PM 2019
13
vilket uppskattningsvis utgör 0,06 procent av beloppet som utbetalas under 2018 (95%-igt konfidensintervall: 0,03-0,1)10.
Uppgifter som används felaktigt
Uppgifterna som har angetts felaktigt rör en aktivitet, dvs. att frånvaro vid sjukdom, enskild angelägenhet eller tillfälligt uppehåll från ett arbetsmarknadspolitiskt program ska anmälas till eller godkännas av Arbetsförmedlingen för att man ska vara berättigad till ersättning under dessa frånvarodagar.
Ursprunget på uppgifter som används felaktigt
De felaktiga uppgifterna härrör från de sökande.
10
För beräkning av konfidensintervall där det skattade medelbeloppet som betalats ut
felaktigt används, se bilaga.
PM 2019
14
Diskussion och sammanfattande bedömning
Denna studie skattar omfattningen av fel som uppstår när en deltagare ansöker om ersättning från Försäkringskassan och anger att hen har varit frånvarande från programmet på grund av uppehåll, sjukdom, eller enskild angelägenhet, men där frånvaron inte är anmäld till eller godkänd av Arbetsförmedlingen. Studien kan inte skatta förekomst av andra typer av fel, så som när deltagaren har varit frånvarande från programmet men inte har anmält detta till varken Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan.
Resultatet visar att ungefär 2,5 procent av alla ansökningar om aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning kan innehålla felaktiga uppgifter om frånvaro som kan orsaka helt eller delvis felaktiga utbetalningar. Felen handlar framförallt om att deltagare inte har anmält sjukfrånvaro till Arbetsförmedlingen. Det uppskattade antalet ansökningar med fel kopplade till frånvaron skattas till drygt 40 000 ansökningar. Det uppskattade beloppet för dessa felaktiga utbetalningar är cirka 85 miljoner kronor. I relation till det uppskattade totala utbetalade beloppet utgör dessa fel en liten del, cirka 0,6 procent. Det innebär att relativt många individer bedöms ha fel i ansökan kopplad till frånvaro, men det felutbetalda beloppet utgör en mindre del av det som betalas ut totalt i ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.
PM 2019
15
Bilaga
Uppskattningen av antalet beviljade ansökningar för 2018 har beräknats givet 98 procent av det uppskattade totala antalet ansökningar, då andelen avslag p.g.a. t.ex. program saknas eller job-dagar slut, beräknades till 2 procent givet uppgifterna från aktgranskningen. Det utbetalade beloppet för november och december 2018 uppskattades med oktober månads belopp (drygt 1 314 miljoner kronor; uppskattningsvis nära 15 346 miljoner kronor för helåret 2018).
Nedan beskrivs hur konfidensintervallet för det felaktigt utbetalade beloppet beräknades samt vilka antaganden som görs.
𝑌
1
= antal ansökningar med frånvaro
𝑛
1
= sampelstorlek för beviljade ansökningar
𝑌
2
= antal ansökningar med felaktiga frånvarouppgifter
𝑛
2
= sampelstorlek för beviljade ansökningar med frånvaro
𝑝
1
= sann proportion av beviljade ansökningar med frånvaro
𝑝
2
= sann proportion av beviljade frånvaroansökningar med felaktiga utbetalningar
𝑋
𝐵
= beloppet för en beviljad ansökan med felaktig frånvaro
𝑛
𝐵
= sampelstorlek för ansökningar med felaktig frånvaro
𝜇
𝐵
= förväntat belopp för en beviljad ansökan med felaktig frånvaro
𝑎 = totalt antal beviljade ansökningar 2018
𝛼 = vald signifikansnivå (sannolikhet för ett typ I-fel)
Vi definierar variabeln 𝑍
𝑗𝑖
∈ 𝐵𝑒(𝑝
𝑗𝑖
) som för 𝑗 = 1 representerar en
ansökan som antingen har någon form av frånvaro ( 𝑍
1𝑖
= 1) eller inte har
det ( 𝑍
1𝑖
= 0). För 𝑗 = 2 representerar variabeln en ansökan med frånvaro
som antingen har en felaktig utbetalning ( 𝑍
2𝑖
= 1) eller inte har en felaktig
utbetalning ( 𝑍
2𝑖
= 0). Vi har då att 𝑌
𝑗
= ∑ 𝑍
𝑗𝑖
𝑛
𝑗
𝑖=1
, 𝑗 = 1,2.
Vi antar genomgående ett oberoende mellan 𝑌
1
, 𝑌
2
och 𝑋
𝐵
. Vi antar också att
det totala antalet ansökningar, 𝑎, är känt (notera att antalet för helåret 2018 har uppskattats, då antal ansökningar för ersättningsperioderna november och december saknades vid tidpunkten för beräkningen).
PM 2019
16
𝑃̂
1
=
𝑌
1
𝑛
1
, uppskattad andel ansökningar med frånvaro av beviljade
ansökningar
𝑃̂
2
=
𝑌
2
𝑛
2
, uppskattad andel ansökningar med felaktig frånvaro av
ansökningar med frånvaro
𝑉𝑎𝑟(𝑃̂
𝑗
) =
𝑝
𝑗
(1 − 𝑝
𝑗
)
𝑛
𝑗
, 𝑗 = 1, 2
𝐸(𝑃̂
𝑗
) = 𝑝
𝑗
𝑋̅
𝐵
=
1
𝑛
𝐵
∑ 𝑋
𝐵𝑖
𝑛
𝐵
𝑖=1
𝑉𝑎𝑟(𝑋̅
𝐵
) =
𝑉𝑎𝑟(𝑋
𝐵
)
𝑛
𝐵
𝐸(𝑋̅
𝐵
) = 𝜇
𝐵
Vi har enligt centrala gränsvärdessatsen:
𝑃̂
𝑗
𝑑
→ 𝑁 (𝑝
𝑗
, 𝑉𝑎𝑟(𝑃̂
𝑗
)) , 𝑗 = 1, 2 och 𝑋̅
𝐵
𝑑
→ 𝑁(𝜇
𝐵
, 𝑉𝑎𝑟(𝑋̅
𝐵
))
Det totalt felaktigt utbetalda beloppet p.g.a. felaktig frånvaro kan definieras som:
𝛹
𝐵
= 𝑝
1
𝑝
2
𝜇
𝐵
𝑎
Det är för detta värde som vi vill beräkna ett konfidensintervall för. Fördelningen för 𝛹
𝐵
är okänd men deltasatsen kan användas, vilket ger
ln (𝑃̂
𝑗
)
𝑑
→ 𝑁 (ln(𝑝
𝑗
),
1
𝑃 𝑗
×
(1−𝑝
𝑗
)
𝑛
𝑗
) , 𝑗 = 1, 2 (asymptotisk fördelning, medel
och varians för logaritmen av proportionerna)
ln (𝑋̅
𝐵
)
𝑑
→ 𝑁 (ln(𝜇
𝐵
),
1𝜇 𝐵
2
×
𝑉𝑎𝑟(𝑋̅
𝐵
)
𝑛
𝐵
) (asymptotisk fördelning, medel och
varians för logaritmen av beloppet för en ansökan med felaktig frånvaro)
ln(𝛹 ̂)
𝑑
→ 𝑁 (ln(𝛹) , 𝑉𝑎𝑟(ln(𝛹 ̂))) där
𝑉𝑎𝑟(ln(𝛹 ̂)) =
1
𝑝
1
×
(1 − 𝑝
1
)
𝑛
1
+
1
𝑝
2
×
(1 − 𝑝
2
)
𝑛
2
+
𝑉𝑎𝑟(𝑋̅
𝐵
)
𝜇
𝐵
2× 𝑛 𝐵
Som variansestimator använder vi
𝑉𝑎𝑟(ln(𝛹 ̂ )) ̂ =
1
𝑃̂
1
×
(1 − 𝑃̂
1
)
𝑛
1
+
1
𝑃̂
2
×
(1 − 𝑃̂
2
)
𝑛
2
+
1
𝑛
𝐵
∑ (𝑋
𝐵𝑖
− 𝑋̅
𝐵
)2
𝑛 𝐵 𝑖=1
𝑋̅
𝐵
2𝑛
𝐵
PM 2019
17
Det skattade konfidensintervallet med konfidensgrad 1-α blir då:
𝑃 (𝛹 ̂ × exp (−𝑍
𝛼 2
× √𝑉𝑎𝑟(𝑙𝑛 (𝛹 ̂ ̂ ))) ≤ 𝛹
≤ 𝛹 ̂ × exp (𝑍
𝛼 2
× √𝑉𝑎𝑟(𝑙𝑛 (𝛹 ̂ ̂ )))) = 1 − 𝛼
Bilaga 10
Omfattningsbedömningar med Expert Elicitation
– Sjukpenning – Sjukersättning – Studiemedel för studier i Sverige – Ekonomiskt bistånd
Expert Intelligence
Omfattningsbedömningar med Expert Elicitation
29.04.2019
Johan Ekstedt, ExpertIntelligence.se
1
Innehållsförteckning
........................................................................................................................................................................................... 0
1. Beskrivning av genomförande .......................................................................................................................... 5
1.1. Inledning ............................................................................................................................................................... 5
1.2. Syfte ........................................................................................................................................................................ 5
1.3. Utbetalningssystem .......................................................................................................................................... 6
1.4. Definitioner och avgränsningar ................................................................................................................... 6
1.4.1. Felaktig utbetalning ..................................................................................................................................... 6
1.4.2. Fel i systemöverskridande uppgifter ..................................................................................................... 7
1.5. Tillvägagångssätt för att bedöma omfattning ....................................................................................... 7
1.5.1. Om Expert Elicitation ................................................................................................................................... 7
1.5.2. Tidigare omfattningsbedömningar med Expert Elicitation ........................................................... 9
1.5.3. Urval av ämnesexperter ........................................................................................................................... 10
1.5.4. Kunskapsunderlag ..................................................................................................................................... 11
1.5.5. Experternas arbete .................................................................................................................................... 11
1.6. Hur resultatet redovisas ............................................................................................................................... 12
1.6.1. Det totala felet ............................................................................................................................................ 12
1.6.2. Orsak till de felaktiga utbetalningarna .............................................................................................. 13
1.6.3. Exkludering av resultat ............................................................................................................................. 14
1.6.4. Avidentifierat resultat ............................................................................................................................... 14
2. Expertbedömning av sjukpenning ................................................................................................................ 15
2.1. Inledning ............................................................................................................................................................ 16
2.2. Deltagande experter ..................................................................................................................................... 16
2.3. Precisering av frågeställning och definition ......................................................................................... 16
2.4. Underlag för uppskattning ......................................................................................................................... 17
2.5. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar för sjukpenning ............................................. 17
2.5.1. För mycket utbetalt ................................................................................................................................... 17
2
2.5.2. Felaktig uppgift vid ansökan (1) ........................................................................................................... 18
2.5.3. Ej anmält ändrade förhållanden (2)..................................................................................................... 20
2.5.4. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) ................................................................. 21
2.5.5. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) ........................................................................... 22
2.5.6. Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) .................................................................................................... 22
2.5.7. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) ................................................................................. 23
2.5.8. Felaktigheter i den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) ................................................... 24
2.6. Sammanfattning av resultat ....................................................................................................................... 25
2.7. För lite utbetalt ................................................................................................................................................ 25
3. Expertbedömning av sjukersättning ............................................................................................................ 27
3.1. Inledning ............................................................................................................................................................ 28
3.2. Deltagande experter ..................................................................................................................................... 28
3.3. Precisering av frågeställning och definition ......................................................................................... 28
3.4. Underlag för uppskattning ......................................................................................................................... 29
3.5. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar för sjukersättning .......................................... 29
3.5.1. För mycket utbetalt ................................................................................................................................... 29
3.5.2. Felaktig uppgift vid ansökan (1) ........................................................................................................... 30
3.5.3. Ej anmält ändrade förhållanden (2)..................................................................................................... 32
3.5.4. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) ................................................................. 33
3.5.5. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) ........................................................................... 33
3.5.6. Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) .................................................................................................... 34
3.5.7. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) ................................................................................. 34
3.5.8. Fel i systemöverskridande uppgifter .................................................................................................. 35
3.6. Sammanfattning av resultat ....................................................................................................................... 36
3.7. För lite utbetalt ................................................................................................................................................ 36
4. Expertbedömning av studiemedel i Sverige ............................................................................................. 38
4.1. Inledning ............................................................................................................................................................ 39
4.2. Deltagande experter ..................................................................................................................................... 39
3
4.3. Precisering av frågeställning och definition ......................................................................................... 40
4.4. Underlag för uppskattning ......................................................................................................................... 40
4.5. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier i Sverige ...... 40
4.5.1. För mycket utbetalt ................................................................................................................................... 40
4.5.2. Felaktig uppgift vid ansökan (1) ........................................................................................................... 41
4.5.3. Ej anmält ändrade förhållanden (2)..................................................................................................... 43
4.5.4. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) ................................................................. 45
4.5.5. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) ........................................................................... 45
4.5.6. Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) .................................................................................................... 46
4.5.7. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) ................................................................................. 46
5. Expertbedömning av ekonomiskt bistånd ................................................................................................. 49
5.1. Inledning ............................................................................................................................................................ 50
5.2. Antaganden för att beräkna riksomfattning ........................................................................................ 50
5.3. Deltagande experter ..................................................................................................................................... 51
5.4. Precisering av frågeställning och definition ......................................................................................... 51
5.5. Underlag för uppskattning ......................................................................................................................... 51
5.6. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar för ekonomiskt bistånd .............................. 52
5.6.1. För mycket utbetalt ................................................................................................................................... 52
5.6.2. Felaktig uppgift vid ansökan (1) ........................................................................................................... 53
5.6.3. Ej anmält ändrade förhållanden (2)..................................................................................................... 54
5.6.4. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) ................................................................. 55
5.6.5. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) ........................................................................... 55
5.6.6. Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) .................................................................................................... 56
5.6.7. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) ................................................................................. 56
5.7. Sammanfattning av resultat ....................................................................................................................... 57
5.8. För lite utbetalt ................................................................................................................................................ 57
Appendix Kunskapsunderlag sjukpenning ......................................................................................................... 59
Appendix Kunskapsunderlag sjukersättning ..................................................................................................... 63
4
Appendix kunskapsunderlag studiemedel i Sverige ....................................................................................... 64
Appendix kunskapsunderlag ekonomiskt bistånd .......................................................................................... 65
........................................................................................................................................................................................ 66
Översikt ............................................................................................................................................................................ 67
Studiens syfte ................................................................................................................................................................ 67
Utbetalningssystem ................................................................................................................................................ 68
Följande utbetalningssystem planeras att studeras: .................................................................................. 68
Definitioner och avgränsningar .............................................................................................................................. 68
Felaktig utbetalning ................................................................................................................................................ 68
Urval av ämnesexperter ......................................................................................................................................... 70
Tidsåtgång .................................................................................................................................................................. 71
Tidsplan ............................................................................................................................................................................ 71
De praktiska momenten i processen ................................................................................................................ 71
Resultat ............................................................................................................................................................................ 72
Det totala felet .......................................................................................................................................................... 72
Orsak till de felaktiga utbetalningarna ............................................................................................................ 73
Underlag som använts för bedömningarna .................................................................................................. 73
Exkludering av resultat .......................................................................................................................................... 73
Avrapportering .............................................................................................................................................................. 74
Appendix Definition av felaktig utbetalning ...................................................................................................... 75
Appendix Orsaksindelning inom omfattningsstudierna ............................................................................... 77
5
1. Beskrivning av genomförande
1.1. Inledning
Delegationen för korrekta utbetalningar har i uppdrag att göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. I denna rapport redovisas omfattningsbedömningar av fyra ersättningssystem som gjorts med metoden Expert Elicitation. Bedömningarna med Expert Elicitation utgår från befintliga kunskapsunderlag (data, statistik och rapporter). Dessa underlag täcker dock inte alla risker för felaktiga utbetalningar och innehåller sällan nödvändiga kvantifieringar av de felaktiga utbetalningarna som uppstår. Det finns också risker som är mycket svåra att undersöka och närmast omöjliga att beskriva på ett heltäckande sätt. Dessa risker ger upphov till ett så kallat mörkertal. Det finns inte heller något vedertaget tillvägagångssätt för hur befintligt underlag ska användas för att kvantifiera omfattningen av felaktiga utbetalningar.
För att hantera problemen med mörkertal och kvantifiering av felaktiga utbetalningar kan expertbedömningar tillämpas. Man kan förvänta sig att olika personer gör delvis olika bedömningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar utifrån ett och samma underlag. Expertbedömningarna som redovisas i denna rapport har genomförts utifrån etablerade riktlinjer för metoden Expert Elicitation, där olika experters bedömningar vägs samman på ett strukturerat sätt. I det här kapitlet beskrivs övergripande hur omfattningsuppskattningar görs med hjälp av Expert Elicitation.
1.2. Syfte
Rapporten syftar till att ge bedömningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom de fyra studerade ersättningssystemen. Bedömningarna redovisas på ett transparent sätt utifrån de förutsättningar och underlag som varit tillgängliga.
Resultaten redovisas enligt delegationens orsaksindelning. Detta underlättar bl.a. arbetet med att prioritera och vidta åtgärder. Hur säkra omfattningsbedömningarna är och vilka primära underlag och erfarenheter som experterna grundar sina bedömningar på beskrivs i rapporten. Därmed ges kunskap om vilka fakta som finns samt indikationer på var behovet av ytterligare fakta finns för att öka kunskapen kring omfattningen av felaktiga utbetalningar och minska mörkertalet.
6
1.3.
Utbetalningssystem
Följande utbetalningssystem har bedömts:
-
Sjukersättning
-
Sjukpenning
-
Ekonomiskt bistånd
-
Studiemedel för studier i Sverige
1.4. Definitioner och avgränsningar
Nedan definieras de variabler och de antaganden som ligger till grund för uppskattningarna.
1.4.1. Felaktig utbetalning
Den primära variabel som bedöms är andelen felaktiga utbetalningar. Detta definieras så här: Andel felaktiga utbetalningar = summa felaktiga utbetalningar (kr) / summa totala utbetalningar (kr)
Perioden som bedömts är år 2017 eftersom det vid genomförandet av studierna är det senaste helåret med tillgängliga statistikuppgifter (t ex summa utbetalningar under hela året). Eventuella förändringar som skett under 2017 eller 2018 har dock beaktats av experterna i bedömningarna.1Enligt Delegationen för korrekta utbetalningar definieras en felaktig utbetalning på följande sätt: ”En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.” I definitionen ingår både upptäckta fel (innefattar således fel där återkrav skett) och oupptäckta fel. Se även appendix Definition av felaktiga utbetalningar för hela beskrivningen av denna definition. De felaktiga utbetalningarna grupperas utifrån delegationens orsaksindelning:
1. Felaktiga uppgifter vid ansökan
1
Regelverket för samordning mellan myndigheter ändrades från 1/1 2018 och nu gör den myndighet som avser att betala ut i efterhand för en period (oftast Försäkringskassan) en kontroll mot den andra myndigheten så att det inte redan har betalats ut ersättning för den nu begärda tiden. Den sammanlaga omfattningen för utbetalningen för perioden kan max bli 100 %. Risken för felaktigheter i denna kategori har således minskat radikalt från 2018 för studiemedel Sverige. I uppskattningen för studiemedel i Sverige har experterna tagit hänsyn till denna regeländring så denna tidigare risk och osäkerhet kring omfattningen är exkluderad.
7
2. Ej anmält ändrade förhållanden
3. Ej tillräckliga uppgifter (i ärendet) för att fatta korrekt beslut
4. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut
5. Utbetalning felaktig, trots rätt beslut
6. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (av myndigheten) Se appendix Orsaksindelning inom omfattningsstudierna för en beskrivning av de sex orsaksindelningarna och hur de avgränsar mot varandra. Bedömningen av de felaktiga utbetalningarna redovisas i för mycket respektive för lite utbetalt.
1.4.2. Fel i systemöverskridande uppgifter
För sjukpenning och sjukersättning uppskattades även felaktiga utbetalningar som orsakats av fel i två systemöverskridande uppgifter. Dessa uppgifter är sådana som har betydelse för rätten till eller ersättningens storlek i flera olika ersättningssystem. För sjukpenning uppskattades fel orsakade av fel i sjukpenninggrundande inkomst (SGI) och för sjukersättning uppskattades fel orsakade av fel i försäkringstillhörighet (FTH). Se vidare under respektive kapitel.
1.5. Tillvägagångssätt för att bedöma omfattning
Bedömningarna av omfattningen sker baserat på riktlinjer för tillämpning av Expert Elicitation. I detta avsnitt beskrivs hur det praktiska arbetet gått till vid bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar med hjälp av Expert Elicitation. Utgångspunkten har varit 2017 års utgiftsnivå.
1.5.1. Om Expert Elicitation
För att ta reda på en populations egenskaper (t.ex. omfattningen av alla felaktigheter inom ett utbetalningssystem) ger undersökningar av hela populationen den säkraste kunskapen. I praktiken är dock totalundersökningar sällan möjliga på grund av praktiska eller ekonomiska hinder. Därför tillämpas ofta stickprovsunderökningar där statistisk inferens tillämpas för att från en slumpmässigt urval av populationen uppskatta hela populationens egenskaper. I vissa fall finns det även praktiska, ekonomiska eller juridiska hinder för att få fram information om alla relevanta egenskaper för att kunna göra uppskattningar om dessa. När det gäller felaktiga utbetalningar kan vissa risker vara mycket svåra att
8
upptäcka med exempelvis slumpmässiga kontroller. Detta beskrivs i vissa sammanhang som ett mörkertal. En möjlighet är då att komplettera data och annat empiriskt grundat material med kunskap och erfarenheter som experter på området besitter, för att skaffa sig en helhetsbild. Expert Elicitation är en teknik att extrahera ämnesexperters kunskap för att uppskatta okända kvantiteter. De riktlinjer som förespråkas för hur man ska gå till väga för att göra uppskattningar med hjälp av ämnesexperter baserar sig på tvärvetenskaplig forskning där flertalet forskningsämnen bidragit (t ex forskning inom statistik och psykologi, som åskådliggörs med Juslins och Horas arbete i avsnitt 1.5.2 nedan).
Genom en systematisk process skapas sannolikhetsbaserade uppskattningar. Den procedur som tillämpas syftar till att göra underlagen för beslut så transparenta, välgrundade och objektiva som möjligt.
Experterna har tillgång till befintliga fakta (data, statistik och annan relevant information) och kombinerar fakta med sin specifika expertis på området (t.ex. från kontrollverksamhet, handläggning, forskning, utredningsverksamhet). Liksom i fallet med stickprovsundersökningar finns en osäkerhet i uppskattningarna som redovisas i form av spridningsmått eller osäkerhetsintervall. Osäkerhetsintervallet beskriver spridningen i experternas sammantagna bedömningar av felens omfattning. Till skillnad från de osäkerhetsintervall som anges vid stickprovsundersökningar (konfidensintervall baserade på ett urval av data), så baseras osäkerhetsintervallen på subjektiva sannolikheter utifrån experternas ämneskunskap. Det är alltså experternas sammanvägda bedömning för sannolikheten att omfattningen ligger inom olika intervall som ligger till grund för framtagna osäkerhetsintervall. För ett 90 procents osäkerhetsintervall har extremvärdena, de lägsta och högsta värdena exkluderats (5 % i båda ändar) i experternas aggregerade sannolikhetskurva.
Osäkerheten (osäkerhetsintervallet) i uppskattningarna blir normalt större ju mindre empiriskt grundat underlag som finns tillgängligt. En redovisning av osäkerhetsintervall ger ansvariga beslutsfattare en uppfattning om den osäkerhet som är förknippade med bedömningarna, vilket kan påverka dessas slutsatser kring t.ex. lämpliga åtgärder eller prioriteringar. Expert Elicitation började tillämpas redan 1975, då den myndighet i USA som hanterar kärnavfall, Nuclear Regulatory Commission, upplevde problem att tolka och sammanväga experters olika bedömningar. NCR tog därför hjälp av forskare för att utveckla en teknik för detta. Riktlinjerna för Expert Elicitation baseras på grundläggande metodik snarare än ämnesspecifika egenskaper, t ex statistisk metodik och forskningsresultat i psykologi avseende tillämpning av inuitiva bedömningar för att undvika olika typer av bias. Därför
9
finns goda förutsättningar att tillämpa tekniken även inom andra områden, vilket också skett, exempelvis inom ekonomisk tillväxt.2
1.5.2. Tidigare omfattningsbedömningar med Expert Elicitation
Under år 2007 genomfördes omfattningsstudier inom ramen för FUT-delegationens arbete och resultatet presenterades i november 2007 i rapporten ”Vad kostar felen?”. I det arbetet tillämpades Expert Elicitation på totalt 16 ersättningssystem. Under 2009 genomfördes en studie inom ramen för Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Samverkansuppdraget) som Ekonomistyrningsverket samordnade.3 Syftet var att kunna ta ställning till en lämplig metod för att genomföra omfattningsstudier. Ett krav var att metoden även skulle fånga det så kallade mörkertalet. En möjlig metod är då att genomföra omfattande djupstudier för respektive system. Inom ramen för Samverkansuppdraget bedömdes detta som alltför omfattande och dyrt om det skulle genomföras med viss kontinuitet. Dessutom skulle denna metod inte fånga hela mörkertalet och därmed ändå behöva kompletteras. Rekomendationen blev att omfattningsstudierna skulle genomföras med hjälp av expertbedömningar. Därför tillämpades Expert Elicitation även inom ramen för Samverkansuppdraget. Metodansvarig för omfattningsbedömningarna som genomfördes av FUT-delegationen och Samverkansuppdraget och även de nu aktuella bedömningarna har varit Johan Ekstedt. De steg som tillämpats för att ta fram uppskattningar utifrån riktinjer inom Expert Elicitation har varit desamma vid de olika tillfällena. Däremot har kategoriseringen av orsakerna till de felaktiga utbetalningarna förändrats. Även definitionen av felaktiga utbetalningar har ändrats, vilket särskilt påverkar ersättningssystem med stora inslag av bedömning. Felen ska vara uppenbart utanför bedömningsutrymmet för att inkluderas i denna omfattningsbedömning. Under 2007 års omfattningsbedömning var Stephen Hora, professor i statistik på University of Hawaii, involverad som metodstöd i arbetet. Vid omfattningsbedömning inom ramen för Samverkansuppdraget fungerade Peter Juslin, professor i kognitiv psykologi vid Uppsala Universitetsom metodstöd. Båda har bidragit aktivt med forskningsresultat inom Expert Elicitation4.
2
The accountability imperative for quantufying the ucertainty of emission forecasts, Puig and Morales-
Nápoles 2017
3
Se bl.a. Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010 (2011:11) ESV, dnr 10-
152/2009.
4
Exempel på artiklar är Expert elicitation methods and tools, Hora 2009, Expert Judgement, Hora 2008,
Acquistition of Expert Judgement, Hora 1992, Controlled information integration and Bayesian inference, Juslin 2015, Decisions from experience Juslin 2006, subjective probability intervals. Juslin 2004,
10
I Norge har Expert Elicitation tillämpats för att uppskatta omfattningen av missbruk inom sjukpenning.5
1.5.3. Urval av ämnesexperter
Inom varje utbetalningssystem väljs 5-6 ämnesexperter ut. Detta är det antal experter som rekommenderas av Morgan 2014.6 Det illustreras även i en figur från statistikprofessor Steve Hora, Hawaii Universitet (som granskade tidigare genomförda omfattningsbedömningar med Expert Elicitation, FUT 2007). Figuren baseras på ett empiriskt test med för honom kända men för experterna okända värden. Tabellen visar
att
träffsäkerheten i experternas sammanvägda uppskattning ökar ju fler experter som involveras, men med en avtagande marginalnytta efter 5-6 experter.
Källa: Steve Hora, Hawaii University
De utvalda personerna ska inneha sådan kunskap att de baserat på sin specialistkompetens och med hjälp av bakgrundsmaterial kan göra en kvalificerad bedömning av den kvantitet som ska bedömas. Utgångspunkten för dessa omfattningsbedömningar har varit att en heterogen grupp av experter väljs ut i syfte att få fram de som kan svara på frågeställningen bäst samtidigt som olika synvinklar finns representerade.
5
Arbeidsdepartementet i Norge år 2011. ”Misbruk av sykepengeordningen i folketrygden”
6
Use of Expert Elicitation in support of decision making for public policy, M Grange Morgan 2014
Figure 4
Ave rage C alibration Score of Expe rt Groups
50% 60% 70% 80% 90% 100%
0
5
10
15
20
Numbe r of Expe rts
% o f P er fe ct C a li b ra ti o n
16 Questions
11
1.5.4. Kunskapsunderlag
Inför att experterna påbörjar arbetet görs en kunskapsöversyn och ett kunskapsunderlag skapas. Det består av befintlig kunskap i form av data, statistik, rapporter, riskanalyser och arbetsmaterial som anses relevant för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Detta görs för varje utbetalningssystem och underlagen beskrivs i resultatdelens appendix.
Materialet är dock inte heltäckande. Underlagen tar inte upp alla risker till felaktiga utbetalningar och innehåller inte alla nödvändiga kvantifieringar av de felaktiga utbetalningarna som uppstår. Därför granskar och utvärderar experterna materialet samt kompletterar underlaget med eget arbetsmaterial och egna erfarenheter. Syftet är att ta fram individuella expertbedömningar som tar hänsyn till alla risker för felaktigheter inom utbetalningssystemet.
1.5.5. Experternas arbete
Experternas insats i omfattningsarbetet består av följande moment:
1) Läsa igenom och bidra med eventuella komplement till kunskapsunderlag 2) Delta på seminarium 1 3) Ta fram preliminär bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna 4) Delta på seminarium 2 5) Ta fram definitiv bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna 6) Läsa igenom och godkänna rapport
Syftet med första seminariet är att gå igenom frågeställningen och diskutera kunskapsunderlaget. Detta medger även möjlighet till kunskapsutbyte mellan experterna. Under det första seminariet diskuteras och tydliggörs avgränsningar, orsakindelning och definitioner tillsammans med en representant från Delegationens kansli. Dessutom får experterna öva sig i att uttrycka sig med hjälp av sannolikheter och de uppmärksammas på psykologiska fallgropar som är vanliga i samband med intuitiva bedömningar.7Experterna får efter seminarium 1 i uppgift att arbeta fram en individuell omfattningsbedömning.
7
Se t ex Gilovich, T., Griffin, D. W., & Kahneman, D. (2002). Inferences, heuristics, and biases: New directions in judgment under uncertainty, New York: Cambridge University Press
12
Under seminarium 2 redovisar experterna sina respektive uppskattningar. Diskussioner förs i syfte att förstå experternas olika sätt att bedöma de felaktiga utbetalningarna samt ge möjlighet att ifrågasätta varandras tillvägagångssätt och antaganden. Syftet är att kvalitetssäkra det arbete och de bedömningar som gjorts.
Experterna får efter seminarium 2 möjlighet att justera sina bedömningar om nya insikter framkommit under seminariet. Därefter skickar experterna in sina definitiva uppskattningar som ligger till grund för resultatet för respektive ersättningssystem.
1.6. Hur resultatet redovisas
Experterna lämnar in individuella uppskattningar baserade på sina respektive erfarenheter och expertkunskaper samt informationen i det framtagna kunskapsunderlaget (samlade relevant kunskap och data/statistik på området). En bedömning som inkluderar alla identifierade felaktigheter inom utbetalningssystemet görs.
Den uppskattade omfattningen av fel fördelas på olika orsaker enligt den fastställda orsaksindelning som grundar sig på var i ärendekedjan felen uppstår. Detta ökar möjligheterna att kunna vidta lämpliga åtgärder för att reducera de felaktiga utbetalningarna.
Beloppen för omfattningsbedömningarna är avrundade men redovisas med upp till en decimals noggrannhet. Avrundningarna är anpassade till det sammanhang de redovisas i8och ska inte tolkas som att resultatet är säkrare ju mindre det är avrundat. För att beskriva osäkerheten i bedömningarna av de totala felaktiga utbetalningarna redovisas ett osäkerhetsintervall. För att beskriva osäkerheten i bedömningarna av respektive orsakskategori redovisas istället ett spridningsmått, kvartilavstånd. Måtten visar på olika sätt hur stor spridning det är mellan experternas bedömningar. Detta mått är en indikation på uppskattningens säkerhet och hur bra kunskap som finns om de felaktiga utbetalningarna på ansvarig myndighet eller kommun.
1.6.1. Det totala felet
Andelen felaktiga utbetalningar där för mycket utbetalats redovisas utifrån experternas individuella sannolikhetskurvor för andelen fel.9 Experternas svar vägs samman genom att slå samman de individuellt inlämnade bedömningarna och relaterade sannolikheter.10
8 Vid framräknande av alla enskilda resultat utgår beräkningarna från de ursprungliga exakta siffrorna, varav
härledning via de redovisade avrundade talen kan ge marginellt andra resultat.
9
Experten får ange sannolikheterna för att andelen fel ligger inom olika intervall. Därav skapas en sannolikhetskurva som innefattar det experten anser är alla möjliga intervall (nivåer) andelen kan vara.
10
Empirisk utvärdering visar att matematisk aggregering ger bättre resultat än intuitiv sammanvägning av experternas resultat, se Robert T. Clemen and Robert L. Winkler, Aggregation of Expert Probability Judgments, kapitel 9, s 27.
13
Denna medelvärdesprocedur har egenskapen att gruppfördelningen blir bredare än individernas fördelningar. Samtidigt är just detta en av fördelarna med metoden eftersom individernas fördelningar kan vara ”överkonfidenta” (den enskilda expert har en övertro på sin egen förmåga att bedöma omfattningen) och det kan förekomma slumpmässiga avvikelser (en individs bedömning kan skilja sig åt beroende på tidpunkt svaret ges trots att informationsmängden är densamma, det finns alltså en slumpmässighet i svaret som reduceras mha att tillämpa bedömningar från flera experter).11 Baserat på den aggregerade kurvan beräknas ett väntevärde12, det förväntade värdet på andelen fel. För att åskådliggöra inom vilket intervall andelen ”sannolikt” respektive “med stor säkerhet“ ligger kompletteras väntevärdet med osäkerhetsintervall. Dessa intervall inrymmer det sanna värdet med 70 % respektive 90 % säkerhet givet den subjektiva sannolikhetsfördelningen.
Experterna får även ange en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar som felaktigt inte har betalats ut (inte alls eller till ett för lågt belopp). Omfattningen av för lite utbetalt redovisas i form av experternas medianvärde som antas vara det mest sannolika värdet). För att illustrera spridningen av experternas uppskattningar redovisas även kvartilavstånd.13Spridningen är ett transparent sätt att illustrera osäkerheten i bedömningen.
Omfattningen av felaktiga utbetalningar redovisas därmed som två separata fel, dvs utbetalningar som blir för höga respektive för låga.
1.6.2. Orsak till de felaktiga utbetalningarna
Felaktiga utbetalningar som blir för höga fördelas enligt orsaksindelningen som framgår av appendix 2. Experternas bedömningar och kvantifiering av respektive orsak redovisas i form av median (mest sannolika värdet) och kvartilavstånd (spridning). Kvartilavstånden jämförs för orsakskategorierna inom respektive ersättningssystem. De kvartilavstånd som storleksmässigt är i mitten av de sex kategorierna anges genomsnittliga i storlek då de olika orsakskategoriernas osäkerhet i resultatet jämförs med varandra Experterna har också fått ta ställning till hur stor del av felen – när de orsakats av den enskilde (orsakskategori 1 och 2) – som kan anses vara misstänkt avsiktliga fel. Närmare precisering finns i appendix Orsaksindelning inom omfattningsstudierna.
11
Se t ex Erev, I., Wallsten, T. S., & Budescu, D. V. (1994). Simultaneous over- and underconfidence: The role of random error in judgment processes. Psychological Review, 101, 519-527.
12
Väntevärdet är ett lägesmått som anger vart sannolikhetskurvan har sin tyngdpunkt
13
Experternas individuella bedömningar delas upp i fyra lika stora delar (kvartiler). Skillnaden i värde mellan den övre och den nedre kvartilen mäter kvartilavstånd.
14
Experterna bedömer även fel i utbetalningar som härrör från fel i vissa systemöverskridande uppgifter. För dessa bedömningar redovisas medianvärdet. Delegationen genomför även ett antal empiriska studier av felaktiga utbetalningar som en följd av fel i systemöverskridande uppgifter.
1.6.3. Exkludering av resultat
I det studieprotokoll som togs fram innan arbetet med uppskattningarna startade sattes följande kriterier upp för när enskilda experters resultat ska strykas från det aggregerade resultatet.
-
Experten deltar inte på det inledande seminariet.
-
Experten lämnar inte in ett preliminärt resultat
-
Experten ger ingen förklaring till hur det egna resultatet tagits fram, t ex redovisar inte för sin bedömning under seminarium två eller lämnar inte in underlag med förklaring för sitt preliminära resultat.
-
Experten lämnar inte in ett definitivt resultat
-
Expertens definitiva resultat är inte korrekt ifyllt
I de fall det varit aktuellt att stryka en experts bedömning från det aggregerade resultatet redogörs det i anslutning till respektive ersättningssystem.
1.6.4. Avidentifierat resultat
Experternas bedömningar avidentifieras genom att experternas namn stryks och ersätts med ett nummer i samband med analys och beräkningar av resultat. I resultatavsnitten redovisas experternas sammanvägda resultat.
15
2. Expertbedömning av sjukpenning
Sammanfattning
Utgångspunkt för bedömningarna är utgifterna för år 2017 som uppgick till 32,3 miljarder kronor. Nedan ges en summering av resultatet. Detaljer kring vilka felorsakerna är och den osäkerhet som är förknippad med respektive bedömning redovisas i kapitel 2.1-2.8 Totalt uppskattas 3,7 % av det utbetalda beloppet vara felaktigt vilket motsvarar 1,2 miljarder kronor. Därtill uppskattas att 0,1 miljarder kr betalats ut för lite. Det innebär att för varje 100 kr korrekt utbetald ersättning begås felaktigheter motsvarande 4 kr.
.
Nedan illustreras hur de 1,2 mdkr som felaktigt betalats ut för mycket fördelar sig enligt den på förhand definierade orsaksindelningen.
16
2.1. Inledning
Sjukpenning kan betalas ut till den som har nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel på grund av sjukdom eller skada. Ersättningen kan lämnas till den som arbetar i Sverige och är försäkrad för arbetsbaserade förmåner. Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) är det belopp som Försäkringskassan räknar ut baserat på den sökandes årsinkomst och arbetstid. SGI är därför en förutsättning och en viktig parameter för att kunna betala ut rätt ersättning till den enskilde.
År 2017 erhöll 606 000 personer sjukpenning, totalt betalade Försäkringskassan ut 32,3 miljarder kronor i sjukpenning.
2.2.
Deltagande experter
Givet de i studieprotokollet förspecificerade kriterier på experter inom alla utbetalningssystem valdes experter för deltagande i sjukpenningsbedömningen ut. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tillfrågades om att delta med experter men avböjde. Därmed deltog enbart experter från Försäkringskassan inom följande områden:
-
Verksamhetsutvecklare, Avd. sjukförsäkring (tillämpningsfrågor, handläggning och lagstiftning)
-
Controller, enheten för Intern försäkringskontroll, Avd. för gemensamma försäkringsfrågor. (Granskar all försäkringshandläggning)
-
Controller och ledningsstöd, Avd. för gemensamma försäkringsfrågor – (kontrollutredningsverksamheten som främst jobbar med avsiktliga fel)
-
Analytiker, Avd. Analys och Prognos (inriktning sjukpenning)
2.3.
Precisering av frågeställning och definition
Under seminarium 1 diskuterades frågeställningen och definitionen på felaktiga utbetalningar och följande förtydligande gjordes.
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal Slutligt belopp är det belopp som innefattas i Försäkringskassans grundbeslut. Detta under förutsättning att beslutet inte ligger uppenbart utanför lagens ramar/bedömningsutrymme.
Även hur stor andel fel som beror på att vissa systemöverskridande uppgifter är felaktiga uppskattas i kapitel 2.5.8 för sjukpenning:
Andel av samtliga felaktiga utbetalningar som beror på felaktig SGI
17
2.4.
Underlag för uppskattning
Inför första seminariet gjordes en översyn av befintlig kunskap i form av data/statistik och rapporter på området. En sammanställning av kunskapsunderlaget gjordes och delades med experterna.
Under seminarium 1 diskuterades möjligheten att bearbeta statistik på Intern försäkringskontroll (IFK) för att ge ytterligare underlag. Det resulterade i att IFK från sin stickprovsundersökning genomförd under 2017 tog fram för denna omfattningsbedömning anpassad statistik (appendix avsnitt 7.4-Faktiska felutbetalningar i sjukpenning under
2017). Denna statistik har varit användbar vid uppskattningar av fel orsakade av
myndigheten. Samtliga kunskapsunderlag som användes av experterna finns redovisade i appendix.
2.5. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar för sjukpenning
I detta kapitel redovisas uppskattad omfattning av alla felaktigheter som sker inom sjukpenning
.
2.5.1. För mycket utbetalt
Det finns många orsaker till att en felaktig utbetalning kan uppstå. I denna rapport är felen kategoriserade enligt den fördefinierade orsaksindelningen baserat på när i ärendekedjan felet uppstår. De specifika orsaker enligt orsaksindelningen som föranleder de felaktiga utbetalningarna beskrivs i nedan i separata avsnitt.
Resultat Andel för mycket utbetalt uppskattas till 3,7 % av totalt utbetalt på 32,3 miljarder kronor år 2017. De felaktiga utbetalningarna bedöms motsvara 1 180 miljoner kronor.
Osäkerhet Det råder stor osäkerhet i uppskattningen och osäkerhetsintervallet i skattningen visar att med 70 % sannolikhet ligger det sanna värdet inom intervallet 1,9-5,7 %, med 90 % säkerhet ligger det sanna värdet inom intervallet 1,2-7,0 %.
Felaktiga utbetalningar 70% säkerhet 90 % säkerhet
3,7% 1,9% -5,7% 1,2% -7,0% 1 180 mkr 628 mkr -1 838 mkr 384 mkr -2 262 mkr
18
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Experterna har haft tillgång till kunskapsunderlag (se appendix ) för att göra sina uppskattningar. De har sedan fått välja hur de använder underlaget i sina individuellt framtagna uppskattningar. Nedan beskrivs hur tre av experterna resonerat generellt kring uppskattningensarbetet, inom varje orsaksindelning finns mer detaljer kring de underlag som primärt har använts och den osäkerhet som finns i uppskattningen:
Expert 1) Har utgått från Kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan. Här måste man göra ett antagande om mörkertalet för att få en skattning på fel från sökande. Därtill summeras fel från myndigheten, baserat på uppgifter från IFK och rättsliga kvalitetsgranskningarna 2014:2, som granskar bifalls- och avslagsbeslut används för att dra slutsatser om 2017 års nivå.
Expert 2) Utgått från kunskapsunderlaget, använt statistiken från IFK och förlitat mig på min erfarenhet inom området.
Expert 3) Utgick i huvudsak från riskanalysen 2019 samt underlaget från Intern försäkringskontroll samt använde övrigt kunskapsunderlag som referens.
2.5.2. Felaktig uppgift vid ansökan (1)
De största felen inom denna kategori är:
- Uppgift om arbetsförmåga - Uppgift om faktiskt arbete i egna företaget
Resultat: Nära fyra tiondelar av alla felaktiga utbetalningar bedömer handläggarna beror på att uppgifterna vid ansökan varit felaktiga. Punktskattning på 35 % motsvarar 417 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet: Bland de sex orsakskategorier som undersökts i denna rapport är spridningen högst (kvartilavståndet 31 %) i denna kategori. Nedan förklaras vad som orsakar denna osäkerhet. För 2017 summerar återkrav/skadestånd och förhindrade felaktiga utbetalningar till ca 60 miljoner kronor baserat på kontrollutredningverksamhetens uppgifter. Men därtill måste man göra ett antagande om mörkertalet (fel som inte
19
upptäckts utifrån de impulser som kontrollutredningsverksamheten fått och på grund av deras begränsade arbetsresurser) för att få totala beloppet. Dessutom ingår inte felaktigheter som beror på att den sökande medvetet överdriver sitt tillstånd, vilket leder till att läkare utfärdar ett felaktigt intyg. Här finns en skala från medvetet överdrivande till att den sökande förstärker symtom. Det är tydligt från diskussionen på seminarium två och av experternas individuella fördelning av felen i respektive orsakskategori att det ibland blir svårt att dra tydliga gränser mellan de olika kategorierna. Experternas yrkesroll påverkar hur de härleder den felaktiga utbetalningen och vad som orsakat den. Experter som arbetar med att utföra kontroller anser att felaktiga utbetalningar i större utsträckning uppstått på grund av felaktiga uppgifter från den sökande. Experter med annan yrkesinriktning tenderar att i större utsträckning bedöma sådana felaktiga utbetalningar vara orsakade av myndigheten. Ett annat exempel är när experterna fått bedöma felaktiga utbetalningar som fattas på otillräckliga uppgifter vid beslutstillfället, t.ex. när läkarintygen är bristfälliga. Experter med kontrollbakgrund har i större utsträckning bedömt att sådana brister är orsakade av den enskilde (orsakskategori 1). Experter med annan yrkesinriktning har däremot i större utsträckning bedömt att sådana fel är orsakade av att myndigheten fattat beslut på otillräckliga underlag (orsakskategori 3 Ej tillräckliga
uppgifter för att fatta korrekt beslut).
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
-
Analys av felaktiga utbetalningar, 2017-12-19 (6.1)
-
Dokument från kontrollutredning, 2016-09-26 (5.1).
-
Kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan (5.2)
- Riskanalys (inför 2019)- se flik riskanalys (6.3)
Misstänkt avsiktliga fel
Avsiktliga fel kan vara:
-
Uppgift om arbetsförmåga (inkl. läkarintyg förfalskat av den som söker ersättning)
-
Uppgift om faktiskt arbete i egna företaget
Uppskattning: Av fel orsakade av de sökande uppskattas sex tiondelar av felen vara avsiktliga, punktskattning 60% vilket motsvarar 250 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet i bedömningen av misstänkt avsiktliga fel: I riskanalysen fokuserar man på läkarens roll och att Försäkringskassan ska begära komplettering medan den försäkrades skyldighet att lämna korrekta uppgifter saknas i det kunskapsunderlaget. Många lämnar felaktiga uppgifter men det är baserat på deras upplevelse av verkligheten t ex kan man misstrivas på arbetet vilket kan leda till en upplevelse av sjukdomstillstånd som den sjukpenningansökande upplever som verkligt. Om dessa individer är arbetsföra lämnar de fel information, men det skapar osäkerhet och variation bland experterna i hur stor andel av dessa fall som är avsiktliga fel. Andelen måste uppskattas utifrån hur många som faktiskt upplever att de är sjuka i förhållande till hur många som med avsikt förstärker symptom för ett sjukdomstillstånd och
20
gränsdragning på när det senare ska betraktas som avsiktligt är svår. Därmed är det hög osäkerhet i uppskattningen av andelen avsiktliga fel.
Kontrollutredningarna är inte baserade på slumpmässiga urval men ändå informativa. De ärenden som kan drivas vidare mot polisutredning kan betraktas som avsiktliga fel. Av antalet ärenden från kontrollutredningsverksamheten så var volymen med återkrav dubbelt så hög som antalet anmälningar till polisen, vilket indikerar att ungefär hälften bedöms avsiktliga. Det kan därtill finnas ärenden då det inte finns tillräckliga bevis för polisanmälan men ändå kan misstänkas vara avsiktliga vilket skapar en osäkerhet i uppskattningarna.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
- Riskanalys (inför 2017)- se flik riskanalys 6.2 - Riskanalys (inför 2019)- se flik riskanalys 6.3 - Återföring av kunskap om sjukpenning- bilaga till kvalitetsanalys kontrollutredning 5.1 - Kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan 5.2
2.5.3. Ej anmält ändrade förhållanden (2)
Orsaker till felaktiga utbetalningar i denna kategori är:
-
Börjat jobba mer vid deltidssjukskrivning
-
Börjat jobba innan beviljad period löpt ut
-
Inte anmält när man blivit arbetslös (innebär sänkt ersättning)
-
Anmält ändrade förhållanden för sent
-
Lämnat felaktiga uppgifter (t ex pga svårt veta regler kring SGI/normal arbetstid)
-
Rest utanför EES/EU utan medgivande
Uppskattning: Två tiondelar av de felaktiga utbetalningarna beror på att den sökande inte anmält ändrade förhållanden. Punktskattningen på 19,6 % vilket motsvarar 233 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet: Omfattningsuppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av att ändrade förhållanden inte anmäls till Försäkringskassan är genomsnittlig med avseende på osäkerhet. Kvartilavståndet i experternas bedömning är på 8 %. Som utgångspunkt för uppskattningen ligger underlag om återkrav/skadestånd och förhindrade felaktiga utbetalningar från kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan men här måste man göra ett antagande om mörkertalet som skapar osäkerhet i uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
- Analys av felaktiga utbetalningar, 2017-12-19 (6.1) - Dokument från kontrollutredning, 2016-09-26 (5.1)
21
Misstänkt avsiktliga fel
Exempel på misstänkt avsiktliga fel är:
-
Börjat jobba mer vid deltidssjukskrivning
-
Börjat jobba innan beviljad period löpt ut
-
Inte anmält när man blivit arbetslös (innebär sänkt ersättning)
Uppskattning: Två tredjedelar av felen som beror på ändrade förhållanden uppskattas vara misstänkt avsiktliga fel av den sökande. Punktskattning på 65 % av felen i denna orsakskategori (ej anmält ändrade förhållanden) motsvarar 151 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet: Även här kan man liksom i orsakskategori 1 utgå från vad kontrollverksamheten kunnat konstatera och leda i bevis vara felaktigt utbetalt. Det finns dock många fel som inte upptäckts utifrån de impulser som kontrollutredningsverksamheten får eller kan fånga på grund av begränsade resurser. Avsaknaden av ett heltäckande underlag skapar osäkerhet i uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
Bilaga analys av felutbetalningar (6.1)
Kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan (5.2)
2.5.4. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3)
Orsaker till att det inte går att fatta korrekt beslut kan vara:
-
Utredning om arbetsförmågan saknas
-
Utredning om arbetsgivarens möjlighet att anpassa arbetet saknas
Uppskattning: En tiondel av felen kan enligt experterna härledas till att myndigheten fattat felaktigt beslut på grund av otillräckliga underlag. Punktskattning på 12,0 % motsvarar 142 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet Denna uppskattning är relativt säker. Experterna är relativt ense om hur stor andel av de totala felen som härrör till denna orsakskategori. Efter kategori 5 är denna orsak den där experterna är mest eniga om nivån (kvartilavstånd 7 %). För denna orsakskategori ansåg experterna att den rättsliga kvalitetsuppföljningen tillsammans med IFK:s stickprov går att använda för att göra relativt säkra uppskattningar, vilket återspeglar sig i spridningen av experternas punktskattningar.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: --
22
Rättslig kvalitetsuppföljning 2017:5, Den första sjukpenningrättsbedömningen och tillämpningen av rehabiliteringskedjan IFK:s slumpmässiga stickprov (kunskapsunderlag 7,4)
2.5.5. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4)
Denna kategori innefattar fel där beslut och beloppet kopplat till beslutet ligger uppenbart utanför bedömningsutrymmet. Exempel på sådana felaktiga beslut är när arbetsförmågans nedsättning bedöms på ett sätt som uppenbart inte är förenliga med de tillgängliga uppgifterna. Felaktiga bedömningar kan ske i samband med nybeviljande men också i pågående sjukfall vid 180-dagarsbedömningarna.
Uppskattning: En tiondel av alla fel uppskattas vara fel trots tillräckliga och korrekta uppgifter. Punktskattning 12,7 % motsvarande 150 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet Det är tillsammans med orsaksindelning 1 störst osäkerhet i denna uppskattning av de sex orsakskategorierna. Kvartilsavståndet uppgår till 30 %. Det upplevs svårbedömt då det saknas lämpliga underlag att använda sig av. För att de rättsliga kvalitetsgranskningarna ska kunna användas som underlag för detta hade det krävts att flera granskare oberoende av varandra hade granskat samma ärenden och kommit till samma slutsats. Kvalitetsgranskningarna genomförs dock inte på det sättet. Avseende kvalitetsbristerna som uppdagas de i rättsliga granskningarna så kan utbetalningen vara rätt trots brister i formkraven eller andra fel som ändå ger den försäkrade rätt summa. Därmed blir det mycket svårt uppskatta vad som felaktigt betalas ut från denna orsaksindelning sammanlagt uppgår till.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning
Rättsliga kvalitetsgranskningarna 2014 Sjukpenningärenden som avslutas för att dagarna tar slut (2015:3) (3.2)
2.5.6. Utbetalning fel, trots rätt beslut (5)
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori berör den manuella handläggningen i utbetalningssystem (TP). Mycket sker i handläggarens huvud och påverkas av hur hen tittar, tänker och dokumenterar/registrerar i ärendet. Det kan även bli fel vid verkställande av utbetalningen i ärendehanteringssystemet ÄHS. Några vanliga fel är:
• Fel period (fel från och med datum/ till och med datum)
• Fel omfattning registreras
• Historikfel kan orsaka ytterligare fel, t ex slut på sjukpenningdagar
• Omfattning ändras inte vid en ny periodisk utbetalning
• Ingen hänsyn tas till andra förmåner
23
Uppskattning: En tiondel av alla felutbetalningar bedömer experterna är felaktiga trots att rätt beslut fattats. Punktskattningen på 9,6 % motsvarar 114 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet Relativt säker uppskattning. Detta är den säkraste uppskattningen av de sex orsaksindelningarna (kvartilspridning 5 %). Experterna är ense om nivån av andelen fel tack vare pålitligt resultat från det slumpmässiga stickprovet från IFK för år 2017 avseende denna orsaksindelning.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning IFK:s slumpmässiga stickprov (kunskapsunderlag 7,4) Analys av felaktiga utbetalningar (bilaga 6.1)
2.5.7. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6)
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori avser:
• Löpande utbetalning stoppas inte vid friskanmälan
• Löpande utbetalning stoppas inte för gravid som fött sitt barn
• Ändrad omfattning registreras inte
• Löpande utbetalning stoppas inte vid beviljad SE
• SGI ändras inte vid partiell SE
Uppskattning: Experterna bedömer att en tiondel av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ändrade förhållanden som inte omhändertas av myndigheten. Punktskattningen på 10,7 procent motsvarar 127 mnkr av 2017 års utgifter.
Osäkerhet Omfattningsuppskattningen av att ändrade förhållanden ej blir omhändertagna är genomsnittliga med avseende på osäkerhet i uppskattning ( kvartilsspridning på 11 %). En del av felaktigheterna fångas i den löpande granskningen av Intern Försäkrings Kontroll men t ex att inte SGI ändras vid partiell sjukersättning fångas inte. Därav behöver ett mörkertal läggas till granskningen vilket skapar en osäkerhet i uppskattningen.
Använda underlag experterna lyfter fram:
Analys av felaktiga utbetalningar, 2017-12-19 (6.1)
IFK:s slumpmässiga stickprov (kunskapsunderlag 7,4)
24
2.5.8.
Felaktigheter i den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI)
Experterna fick också bedöma hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som orsakats av att den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) blivit. Dessa fel är en delmängd av samtliga fel som uppskattas i denna rapport och ska därmed inte adderas ovanpå den totala skattningen av felaktiga utbetalningar. När det gäller felaktig SGI är det sällan som hela utbetalningen behöver vara felaktig. Den korrekta SGI:n kan avvika i varierande omfattning från den fastställda SGI:n som den felaktiga utbetalningen baseras på. Exempel på fel är:
-
Fel inkomstuppgift (anställd), i de fall en SGI finns fastställd sedan tidigare finns inkomstuppgifterna som regel förtryckta i ansökan om sjukpenning. I dessa fall finns det risk att den enskilde inte ändrar de förtryckta inkomstuppgifterna i ansökan trots att den faktiska inkomsten och/eller årsarbetstiden är högre eller lägre än den som tidigare fastställts.
-
Fel inkomstuppgift (egen företagare)
-
Oriktig anställning/anställningsförhållande
Det finns också en problematik med personer som SGI-klassats men som inte uppfyller kraven. Problematiken är större bland egna företagare och mindre företag.
Uppskattning: Experterna uppskattar att andelen av alla felaktiga utbetalningar inom sjukpenning som beror på felaktigt SGI uppgår till två tiondelar (punktskattning 20%), vilket motsvarar 236 mnkr av 2017 års utgifter.
Använda underlag experterna lyfter fram:
Riskanalys (bilaga 6.2, 6.3, 6.4)
Osäkerhet Det finns en osäkerhet kring uppskattningen då utredningar om SGI inte görs i tillräcklig utsträckning och att uppgifter från den sökande i huvudsak ska användas (kvartilavståndet är 12 % ) Rättsavdelningen driver dock på att mer utredning bör ske men i praktiken utreder man bara uppenbara signaler om att SGI:n inte stämmer. Bristande förutsättningar för handläggarna att fatta beslut om SGI med god kvalitet kan leda till att SGI fastställs med såväl för högt som för lågt belopp. Detta kan även leda till såväl felaktigt fattat beslut om SGI noll som beslut fattat om SGI över noll kronor, trots att grund saknas för SGI. Det är således viktigt att belysa dessa övergripande aspekter trots den övergripande slutsatsen om god kvalitet i SGI-nollbesluten. Fel ersättning kan även utgå om Försäkringskassan gör en felaktig bedömning eller bristfällig utredning av SGI-skydd. Regler för SGI/normal arbetstid en viss dag är svårt att ha full koll på för den sökande samtidigt som myndighetens uppgift på SGI av flertalet anledningar kan vara felaktigt. Handläggaren arbetar i en intensiv arbetsmiljö och ska hålla sig ajour med lagändringar samtidigt som det föreligger hög personalomsättning. De
25
arbetar dock med likabedömning och utbildningsinsatser för att hålla hög kvalitet i handläggningen och därmed minska felaktigheter.
2.6.
Sammanfattning av resultat
I avsnitt 2.5.2-2.5.8 har redovisning skett av omfattningen av felaktigheter uppdelat på orsaksindelning och hur mycket som beror av fel i SGI. Nedan ges en översiktlig summering i tabellform av resultaten för dessa avsnitt.
Tabell 2.6 Andel och summa fel - Sjukpenning
2.7.
För lite utbetalt
Det förekommer felbetalningar som har för låga belopp samt uteblivna betalningar efter avslagsbeslut, dvs sådana som borde betalats ut om det skulle skett korrekt. Experterna har fått göra individuella uppskattningar av hur många miljoner kronor som betalats ut för lite. Nedan redovisas baserat på detta en uppskattning av totala beloppet som betalats ut för lite under 2017. ISF rapporten pekar på kan finnas individer som Försäkringskassan 0-klassar men där faktiska förhållandet inte är så.
Uppskattning: Strax under hundra miljoner kronor betalas ut för lite under hela året (punktskattning 93 miljoner kronor). Detta innebär att för varje 1 000 kr som betalas ut korrekt så betalas 3 kr ut för lite.
Osäkerhet: Det finns en stor osäkerhet i uppskattningen eftersom det saknas bra underlag att utgå ifrån (kvartilavstånd 182 mnkr). De individer myndigheten avslår ersättning för som
Felaktiga utbetalningar
kvartilavstånd
Felaktig uppgift vid ansökan (1) 417 mkr 35%
31%
Ej anmält ändrade förhållanden (2) 232 mkr 20%
8%
Fel orsakade av sökande 648 mkr 55%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till 1+2)
401 mkr 62%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) 142 mkr 12%
7%
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) 150 mkr 13%
30%
Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) 114 mkr 10%
5%
Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) 127 mkr 11%
11%
Fel orsakade av myndigheten 532 mkr
45%
Totalt 1 180 mkr 100%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till alla fel)
401 mkr 34%
Varav beror på felaktigt SGI 236 mkr 20%
12%
26
sedan omprövas tillhör för lite utbetalt. Årsredovisningen visar att det finns en ändringsfrekvens i omprövningarna på 7-8 % av de som omprövas (inkluderar även de beslut som bara delvis ändras till fördel för den enskilde). Detta förutsätter att individen klagat, men finns även de som inte begär omprövning varvid finns ytterligare okändandel som skapar osäkerhet i bedömningen.
Använda underlag experterna lyfter fram: IFK:s stickprov (7,4) ISF-rapport 2016:10 om felaktiga SGI 0-beslut (7,5) Årsredovisningen 2017 med avseende på ändringsfrekvensen i omprövningarna (6,6)
27
3. Expertbedömning av sjukersättning
Sammanfattning
Utgångspunkt för uppskattningarna är år 2017 då 32,2 miljarder kronor betalades ut. Nedan ges en summering av resultatet, detaljer kring vilka felorsakerna är och den osäkerhet som är förknippad med respektive uppskattning redovisas i kapitel 3.1-3.8 Totalt uppskattas 4,2 % av det utbetalda beloppet vara felaktigt utbetalt vilket motsvarar 1,3miljarder kronor. Därtill uppskattas att 0,01 miljarder kr betalats ut för lite. Det innebär att för varje 100 kr korrekt utbetald ersättning begås felaktigheter motsvarande 4 kr.
Nedan illustreras hur de 1,3 mdkr som felaktigt betalats ut för mycket fördelar sig mellan de i studien definierade orsaksindelningarna
.
28
3.1. Inledning
Sjukersättning kan betalas ut till den som har långvarig eller permanent nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom eller skada
.
Ersättningens storlek beror på om
personen arbetat tidigare och kan få inkomstrelaterad ersättning, eller om personen enbart har rätt till garantiersättning som grundar sig på bosättningstid
År 2017 uppbar 276 000 personer sjukersättning med en medelersättning per månad på drygt 9000kr, totalt betalade Försäkringskassan ut 32 miljarder kronor i sjukersättning.
3.2.
Deltagande experter
Givet de i studieprotokollet förspecificerade kriterier på experter inom alla utbetalningssystem valdes experter för deltagande i sjukersättning studien ut. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) tillfrågades om att delta med experter men avböjde varvid enbart experter från Försäkringskassan deltog med experter inom följande områden:
• Beslutsfattare (en av yrkesrollerna som deltar i handläggningen av sjukersättning),
Avdelningen för funktionsnedsättning och varaktigt nedsatt arbetsförmåga
• Controller, enheten för Intern försäkringskontroll, avd. för gemensamma försäkringsfrågor, granskar all försäkringshandläggning
• Controller och ledningsstöd Avd. för gemensamma försäkringsfrågor (GF), kontrollutredningsverksamheten som främst jobbar med avsiktliga fel
• Specialist (en stödfunktion för de som handlägger sjukersättning), Avdelningen för funktionsnedsättning och varaktigt nedsatt arbetsförmåga
• Analytiker, Avdelning Analys och prognos, inriktning sjukersättning
3.3.
Precisering av frågeställning och definition
Under seminarium 1 diskuterades frågeställningen och definitionen på felaktiga utbetalningar. Det rådde samstämmighet om att inkludera det förtydligande som i tidigare seminarium gjordes på sjukpenning enligt nedan. En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal
Slutligt belopp är det belopp som innefattas i Försäkringskassans grundbeslut. Detta gäller under förutsättning att beslutet inte ligger uppenbart utanför lagens ramar/bedömningsutrymme.
29
Experterna har också fått uppskatta hur stor del av de felaktiga utbetalningarna som beror på att vissa systemöverskridande uppgifter är felaktiga. Denna uppskattning redovisas i kapitel 2.8. För sjukersättning har följande systemöverskridande risk uppskattats:
Andel av felaktig försäkringstillhörighet (FTH) på grund av felaktiga uppgifter i ansökan
3.4.
Underlag för uppskattning
Under seminarium 1 diskuterades möjligheten att bearbeta statistik på Intern försäkringskontroll för att ge ytterligare underlag. Det resulterade i att IFK från sin stickprovsundersökning genomförd under 2017 tog fram för denna omfattningsbedömning anpassad statistik (appendix under bilaga 9-Faktiska felutbetalningar i sjukpenning under
2017). Denna statistik har varit användbar vid uppskattningar av fel orsakade av
myndigheten.
3.5.
Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar för sjukersättning
I detta kapitel redovisas uppskattad omfattning av alla felaktigheter som sker inom sjukersättning.
3.5.1. För mycket utbetalt
Det finns många orsaker till att en felaktig utbetalning kan uppstå. I denna studie är felen kategoriserade enligt den fördefinierade orsaksindelningen som baseras på när i ärendekedjan felet uppstår. De specifika fel som orsakar de felaktiga utbetalningar inom respektive orsakasindelning beskrivs i efterföljande avsnitt.
Resultat Andel för mycket utbetalt uppskattas till 4,2 % av totalt utbetalt på 32,2 miljarder kronor år 2017. De felaktiga utbetalningarna motsvarar 1 340 miljoner kronor.
Osäkerhet Det råder stor osäkerhet i uppskattningen vilket går att läsa mer om under respektive orsaksindelning. Osäkerhetsintervallet för skattningen av för mycket utbetalt totalt visar att med 70 % sannolikhet ligger det sanna värdet inom intervallet 0,6-8,8 %, med 90 % säkerhet ligger det sanna värdet inom intervallet 0,2-11,0 %.
30
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Experterna har haft tillgång till kunskapsunderlag (se appendix) för att göra sina uppskattningar. De har sedan fått välja fritt hur de använt underlaget i sina individuellt framtagna uppskattningar. Nedan ges ett exempel på hur en av experterna resonerat generellt kring uppskattningensarbetet, inom varje orsaksindelning finns mer detaljer kring primärt använda underlag och den osäkerhet som finns i uppskattningen:
”Jag började titta på hur stort återkrav som gjordes 2017 för att få en uppfattning om hur mycket fel som upptäcks inom myndigheten. Jag använde mig av bilaga 3 och bilaga 5. Jag kunde se att den största delen av återkrav berodde på att sökande inte hade anmält ändrade förhållanden till Försäkringskassan och att det därmed också är sökande som oftast orsakar återkravet. Det som Försäkringskassan orsakar är främst missade impulser och brytdatum som leder till att mer pengar betalas ut än vad som bör. En del av dessa som inte upptäcks och som därmed gör att ett mörkertalet bedöms” (Förutom de felaktigheter myndigheten upptäcker avseende för mycket utbetalt sker felaktigheter som inte upptäcks, det är omfattningen av detta som bedöms.)
3.5.2. Felaktig uppgift vid ansökan (1)
Några vanliga felaktigheter inom denna kategori är: - mottagaren lämnar ingen uppgift om att hen bott/arbetat i annat land (Om mottagaren lämnar felaktiga uppgifter om bosättning och arbete i annat land kan det innebära att samordningen med andra länder uteblir eller sker felaktigt.)
- Fel information om arbetsförmåga. Den försäkrade vill bli beviljad sjukersättning vilket då kan påverka i kontakten med läkare, arbetsgivare och Försäkringskassan. T ex kan läkarintyget kan därmed innehålla felaktiga beskrivningar av den försäkrades funktionsnedsättning.
- Uppgift om bisysslor/uppdrag är felaktiga. Om felaktiga uppgifter lämnas gällande bisysslor och uppdrag kan det leda till att myndigheten får en felaktig bild av arbetsförmågan.
-Uppgifter som kan vara felaktiga vid ansökan är hur arbetstiden förläggs vid partiell ersättning. T ex uppgift om faktiskt arbete i egna företaget.
Felaktiga utbetalningar 70 % säkerhet 90 % säkerhet
Andel
4,2% 0,6% -8,8% 0,2% -11,0%
Belopp
1 340 mkr 181 mkr -2 822 mkr 60 mkr -3 540 mkr
31
Resultat: Nära tre tiondelar av alla felaktiga utbetalningar bedömer experterna beror på att uppgifterna vid ansökan varit felaktiga. Punktskattning på 27 % som motsvarar 357 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Det råder stor osäkerhet kring omfattningen av felaktigheter orsakade av de sökande. För uppskattningen av fel i samband med ansökan är kvartilavståndet 22 %. Felaktiga uppgifter i medicinska underlag kan föreligga, trots att Försäkringskassan ifrågasätter när det t ex inte finns objektivt stöd i läkarutlåtande för de beskrivna nedsättningarna. Om sådana uppgifter leder till felaktiga utbetalningar blir sannolikt hela beloppet felaktigt, vilket gör att sådana fel får stort genomslag på omfattningen i kronor. Experterna har svårt att avgöra hur mycket Försäkringskassans kontrollverksamhet fångar av dessa fel i sina riktade kontroller efter impuls. Detta skapar osäkerhet kring uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
-
Återkrav sjukersättning 201712-201811 (bilaga 5)
-
Kontrollverksamheten och SE (bilaga 3)
Misstänkt avsiktliga fel
Fel inom denna kategori är exempelvis: - Uppgift om arbetsförmåga - Uppgift om faktiskt arbete i egna företaget
Uppskattning: Av samtliga felaktiga utbetalningar som orsakas av felaktiga uppgifter i ansökan bedömer experterna att ¾ är misstänkt avsiktliga fel. Denna punktskattning på 75 % motsvarar 268 mnkr.
Osäkerhet i bedömningen av misstänkt avsiktliga fel:
Läkarintyg kan vara felaktigt pga vilseledande information till läkaren om arbetsförmåga. Andelen måste uppskattas utifrån hur många som faktiskt upplever att de är sjuka i förhållande till hur många som med avsikt förstärker symptom för ett sjukdomstillstånd och gränsdragning på när det senare ska betraktas som avsiktligt är svår. Om man avsiktligen inte anger att man har en arbetsgivare eller har inkomst från annat land så upptäcks detta förmodligen inte vid utredning. Därmed finns det ett stort mörkertal som skapar osäkerhet i uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
- Återkrav SE 201712-201811 (bilaga 5)
32
3.5.3. Ej anmält ändrade förhållanden (2)
Orsaker till felaktiga utbetalningar inom denna kategori är bland annat:
-
Utökad arbetstid. Försäkrad blir t.ex. ombedd att arbeta lite extra hos ordinarie arbetsgivare och tänker inte på att det påverkar rätten till sjukersättning. Har hel sjukersättning och arbetar inom den tillåtna ”åttondelen”- men utökar allt eftersom arbetsinsatsen.
-
Påbörjar arbete eller studier
-
Flyttar utomlands.
-
Hobbyverksamhet som växer
Uppskattning: Drygt sex tiondelar av de felaktiga utbetalningarna beror på att den sökande inte anmält ändrade förhållanden. Punktskattningen på 62 % vilket motsvarar 827 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Det råder störst osäkerhet kring omfattningen av felaktigheter orsakade av de sökande, för uppskattningen av fel då inte anmält ändrade förhållanden är kvartilavståndet 31 %. Det finns dock en samstämmighet bland experterna att denna orsakskategori skapar störst omfattning fel. Samtidigt är det svårt att upptäcka ändrade förhållanden eftersom det inte sker någon regelbunden kontakt mellan den försäkrade och Försäkringskassan. Mörkertalet är därmed stort och svårbedömt varvid osäkerheten är hög i uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
-
Återkrav SE 201712-201811 (bilaga 5)
-
Analys återkrav 2017 Öst(bilaga 4)
-
Kontrollverksamheten och SE (bilaga 3)
Misstänkt avsiktliga fel
-
Anmäler inte att arbetsförmågan förbättrats.
Uppskattning: Drygt sju tiondelar av felen som beror på att ändrade förhållanden inte anmäls bedömer experterna vara misstänkt avsiktligt fel av den sökande. Punktskattning på 74 % av felen i denna orsakskategori motsvarar 608 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: En del av de avsiktligt ej anmält ändrade förhållanden finns det viss kunskap om (se bilaga 5 kontrollverksamheten). Återkraven kan visserligen gälla flera år tillbaka men enligt tabellen rör det sig om liknande belopp varje år så hela summan är relevant att
33
beakta. Man måste bedöma hur många av alla återkrav som upptäcks genom kontrollverksamheten som kan anses vara misstänkt avsiktliga. Dessutom behöver belopp läggas till för felaktiga utbetalningar som aldrig upptäcks, vilket skapar osäkerhet i uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
kontrollverksamheten (bilaga 3)
3.5.4. Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3)
Orsaker till att det inte går fatta korrekt beslut kan vara: - saknas utredning om sociala förhållanden, bisysslor/uppdrag - Brister i utredning om personen är försäkrad för inkomstrelaterad sjukersättning
Uppskattning: 6 % av de felaktiga utbetalningarna kan enligt experterna härledas att beslut fattats på otillräcklig grund vilket motsvarar 78 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet Omfattningsuppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av inom denna kategori är genomsnittlig med avseende på osäkerhet. Kvartilavståndet är på 10 %. Den rättsliga kvalitetsrapporten som denna skattning vilar på har undersökt brister i kvaliteten vid beviljanden, framförallt förmågan att analysera och värdera underlag. Den rättsliga kvalitetsrapporten som denna skattning vilar på har undersökt brister i kvaliteten vid beviljanden, framförallt förmågan att analysera och värdera underlag. Men trots brister som framkommit i den rättsliga kvalitetsuppföljningen behöver felen inte betyda att det i slutändan alltid blir fel beslut och därmed fel utbetalning. Den särskilda beslutsordningen bör bidra till att brister i de avgörande underlagen uppmärksammas av Försäkringskassan.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
-
Kvalitetsanalys för sjukersättning november 2018 (bilaga 1)
-
Kvalitetsanalys för sjukersättning 2017, Rättsliga kvalitetsuppföljning (bilaga 2)
3.5.5. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4)
Fel beslut trots korrekta uppgifter kan inträffa då: - Felaktig tillämpning av reglerna avseende arbetsförmågans nedsättning
Uppskattning: Experternas bedömning ger att 3 % av de felaktiga utbetalningarna uppstår trots att tillräckliga och korrekta uppgifter finns i ärendet. Dessa fel bedöms uppgå till motsvarande 39 mnkr.
Osäkerhet Orsaksindelning 4-6 har lägst spridning, för tillräckliga och korrekta uppgifter men fel
34
beslut är kvartilavståndet 5 %. Det tycks föreligga brister i hur utredning/bedömning av försäkringstillhörighet hanteras, särskilt de med koppling till permanenta och tillfälliga uppehållstillstånd. Den särskilda beslutsordningen anses dock vara en garant för att detta inte ska förekomma fel i så hög utsträckning.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning
Utdrag ur kvalitetsanalys för SE 2017 (bilaga 2)
3.5.6. Utbetalning fel, trots rätt beslut (5)
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori berör den manuella handläggningen i utbetalningssystem (TP). Mycket sker i handläggarens huvud och påverkas av hur hen tittar, tänker och dokumenterar/registrerar i ärendet. Det kan bli fel vid verkställande av utbetalningen i ärendehanteringssystemet ÄHS. Några vanliga fel är:
-
Fel period (fel från och med datum/ till och med datum)
-
Fel omfattning registreras
-
Ingen hänsyn tas till andra förmåner
Uppskattning: Av alla felutbetalningar bedömer experterna 2 % är felaktiga trots att rätt beslut fattats, vilket motsvarar 23 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet Orsaksindelning 4-6 har lägst kvartilavstånd, för utbetalning fel trots rätt beslut är kvartilavståndet 4 %. Uppskattning är relativt säker baserat på siffror från stickprovsundersökning från intern försäkringskontroll , IFK (bilaga 9) som pekar på en mycket låg andel felutbetalningar. Dock granskas primärt nybeviljade inte alla löpande månadsutbetalningar så stickprovet reducerar inte osäkerheten lika mycket som motsvarande stickprov på sjukpenning. Orsaken till den låga andelen fel är den arbetsordning som gäller inom sjukersättning. Specialiserade handläggare hanterar beräkning och utbetalning. De fel som inträffar är ofta under kortare perioder - varför andelen (sett över ett år) inte blir så stor. Det är sannolikt inte fel på hela beloppet heller.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning
-
Kvalitetsanalys för sjukersättning november 2018 (bilaga 1)
-
Utdrag ur kvalitetsanalys för SE 2017 (bilaga 2)
-
Intern försäkringskontroll (bilaga 9)
3.5.7. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6)
Orsakskategori 6 har lägst kvartilavstånd av samtliga orsaker. Fel i denna kategori uppstår när den försäkrade anmäler ändrade förhållanden men där Försäkringskassan inte har omhändertagit informationen kvartilavståndet är 3 %. En felaktig utbetalning uppstår om de ändrade förhållandena innebär att ersättningens ska reduceras eller
35
upphöra och att myndigheten inte reagerar på den impulsen. De vanligaste felen i denna kategori är: - påbörjat arbete/studier eller arbetar/studerar i högre omfattning - utvandring - ändringar tas inte om hand i tid - ändringar tas om hand direkt men blir felutbetalda en månad pga brytpunkt
Uppskattning: Experterna bedömer att 1 % av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ändrade förhållanden som inte omhändertas av myndigheten vilket motsvarar 16 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet Det råder relativt stor säkerhet kring denna uppskattning då dessa fel är något som uppmärksammas inom myndigheten och leder till återkrav (lågt mörkertal) varav missad impuls samt brytdatum i bilaga 5 Återkrav sjukersättning 201712-201811 har utgjort bedömningsunderlag.
Använda underlag experterna lyfter fram:
Återkrav sjukersättning 201712-201811 (bilaga 5)
3.5.8. Fel i systemöverskridande uppgifter
Systemöverskridande uppgifter kan ge fel t ex då: - Ersättning betalas ut felaktigt eftersom handläggaren inte har kontrollerat FTH på ett
tillräckligt sätt och/eller fångat impulser om ändrade förhållanden i ärendet
- Ersättning betalas ut felaktigt p.g.a. bristfällig bevakning kring när
uppehållstillstånd/arbetstillstånd löper ut eller att personen inte meddelar att han/hon inte längre har uppehållsrätt eller uppehållstillstånd.
Uppskattning: Experterna bedömer att 3,5 % av alla felaktiga utbetalningar beror på att utbetalningar skett till personer som inte uppfyller kraven för FTH. Andelen motsvarar 47 mnkr.
Osäkerhet: Det saknas bra underlag och är dessutom svårt att undersöka denna typ av fel varav det råder osäkerheten i omfattningens storlek, kvartilavståndet är 4 %. Redan beviljad sjukersättning kan fortsätta att betalas ut fastän personen inte längre är bosatt i Sverige och inte heller har möjlighet att ta med sig bosättningsbaserad ersättning (garantiersättning). Det finns en viss rörlighet in och ut i Sverige och alla anmäler inte att de inte längre vistas i Sverige. Det är dock endast garantibeloppet som påverkas om du lämnar landet vilket begränsar omfattning på felen. Kvalitetsanalys nämner problem med bedömning av försäkringstillhörighet. Många handläggare anser det svårt utreda.
36
Använda underlag experterna lyfter fram: Kvalitetsanalys för sjukersättning november 2018 (bilaga 1)
3.6.
Sammanfattning av resultat
I avsnitt 3.52-3.5.8 har redovisning skett av omfattningen av felaktigheter uppdelat på orsaksindelning och hur mycket som beror på fel i systemöverskridande uppgifter. Nedan ges en överskådlig summering i tabellform av resultaten för dessa kapitel.
Tabell 3.6 Andel och summa fel - Sjukersättning
3.7.
För lite utbetalt
Det förekommer felbetalningar som har för låga belopp samt uteblivna betalningar, dvs sådana som borde betalats ut om det skulle skett korrekt. Experterna har fått göra individuella uppskattningar av hur många miljoner kronor som betalats ut för lite. Nedan redovisas baserat på detta en uppskattning av totala beloppet som betalats ut för lite under 2017 Exempelvis om Försäkringskassan beviljar sjukersättning på garantinivå trots att sökande skulle haft rätt till inkomstrelaterad ersättning kan det leda till att för lite pengar betalas ut. Uppskattning: 9,5 miljoner kronor betalas ut för lite under hela året. Detta innebär att per 10 000 kr som betalas ut korrekt så betalas 3 kr ut för lite. Osäkerhet:
Felaktiga utbetalningar
kvartilavstånd
Felaktig uppgift vid ansökan (1) 357 mkr 27%
22%
Ej anmält ändrade förhållanden (2) 827 mkr 62%
31%
Fel orsakade av sökande 1 184 mkr 88%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till 1+2)
875 mkr 74%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) 78 mkr 6%
10%
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) 39 mkr 3%
5%
Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) 23 mkr 2%
4%
Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) 16 mkr 1%
3%
Fel orsakade av myndigheten 156 mkr
12%
Totalt 1 340 mkr 100%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till alla fel)
875 mkr 65%
Varav felaktig FTH 47 mkr 4%
4%
37
Det finns en stor osäkerhet i uppskattningen eftersom det saknas bra underlag att utgå ifrån (kvartilavstånd 96 mnkr). De individer myndigheten avslår ersättning för och som sedan omprövas och får rätt till ersättning tillhör för lite utbetalt. Årsredovisningen visar att det finns en ändringsfrekvens i omprövningarna på 3-4 % av de som omprövas. Detta förutsätter att individen begärt omprövning, men det finns även de som inte begär omprövning varvid finns ytterligare okänd andel som skapar osäkerhet i bedömningen.
Underlag experterna lyfter fram: Kvalitetsanalys för sjukersättning november 2018 (bilaga 1) Utdrag ur kvalitetsanalys för SE 2017 (bilaga 2) Utdrag IFKs årsrapport FV 2018 (bilaga 7)
38
4. Expertbedömning av studiemedel i Sverige
Sammanfattning
Utgångspunkt för uppskattningarna är år 2017 då 25,7 miljarder kronor betalades ut. Nedan ges en summering av resultatet. Detaljer kring vilka felorsakerna är och den osäkerhet som är förknippad med respektive uppskattning redovisas i kapitel 4.1-4.8 Totalt uppskattas 3,2 % av det utbetalda beloppet vara felaktigt utbetalt vilket motsvarar 0,8 miljarder kronor. Därtill uppskattas att 0,1 miljarder kronor betalats ut för lite. Det innebär att för varje 100 kr korrekt utbetald ersättning begås felaktigheter motsvarande tre och en halv kronor
.
Nedan illustreras hur de 0,8 mdkr som felaktigt betalats ut för mycket fördelar sig enligt den på förhand definierade orsaksindelningen.
39
4.1. Inledning
År 2017 betalade Centrala Studiestöds Nämnden (CSN) ut 26 miljarder kronor i studiemedel för studier i Sverige, varav 10 miljarder i bidrag och 15 miljarder i lån. I genomsnitt får de studerande 55 000 kr utbetalade per år. För studier på Komvux får man i genomsnitt 40 000 kronor per år och för studier universitet och högskola får man i snitt 60 000 kronor. Det är vanligare med låntagande för studier på universitet och högskola.
450 000 personer fick studiemedel för studier i Sverige. 7 av 10 personer läser på högskola och 2 av 10 på Komvux. Övriga läser på folkhögskola, yrkeshögskola mm.
Studiemedel ges till vuxenstuderande på grundläggande och gymnasienivå från och med andra halvåret det år de fyller 20 år, samt till studerande på eftergymnasiala utbildningar. För studier på eftergymnasial nivå finns ingen nedre åldersgräns. Den övre åldersgränsen för rätt till studiemedel är 56 år. Det finns också bestämmelser om vilka utbildningar som ger rätt till studiemedel. Förutom att hen måste vara antagen till utbildningen finns det även andra faktorer som påverkar rätten till studiemedel, bland annat inkomstnivå, studietakt och tidigare studieresultat under perioder med studiemedel. Man behöver också ha varit bosatt i Sverige i två år den senaste femårsperioden eller ha annan grund för anknytning till Sverige, för rätt till studiemedel. Att CSN beviljar en ansökan om studiemedel är inte tillräckligt för att pengar ska betalas ut. För att erhålla utbetalning av studiemedel måste den sökande lämna in en studieförsäkran, med ett intygande om att hen studerar i enlighet med beslutet om studiemedel. Dessutom behöver skolan rapportera in att den studerande är registrerad vid studiestarten.
4.2.
Deltagande experter
Givet de i studieprotokollet förspecificerade kriterier på experter inom alla utbetalningssystem valdes experter för deltagande i studiemedelsbedömningen ut. CSN:s experter har följande roller i myndigheten:
-
Delprocessledare med kunskap om såväl manuell handläggning som IT-stöd (enheten för verksamhetsstöd)
-
Rutinansvarig för manuell handläggning (enheten för verksamhetsstöd)
-
Verksamhetsutvecklare med kunskap om CSN:s elektroniska informationsutbyten med skolor och myndigheter (enheten för verksamhetsstöd)
-
Verksamhetsutvecklare med kunskap om hantering av dubbla ersättningar i socialförsäkringen och studiestödet (enheten för verksamhetsstöd)
-
Kontrollanalytiker, men kunskap om arbetet för att identifiera och motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar (CSN:s bidragsbrottsfunktion)
40
-
Studiestödsutredare med kunskap om ärendehandläggning (utbetalningsavdelningen)
4.3.
Precisering av frågeställning och definition
Under seminarium 1 diskuterades frågeställningen och definitionen på felaktiga utbetalningar och följande förtydligande gjordes.
Det klargjordes att omfattningsuppskattningen inkluderar allt som betalas ut för studier i Sverige (dvs bidragsdel och lånedel, även det som betalas ut i form av tilläggsbidrag, tilläggslån och merkostnadslån inkluderas)
Belopp (förskottsfel) som får behållas i god tro räknas som felaktig utbetalning och ingår i orsaksindelning 2 nedan.
4.4.
Underlag för uppskattning
Utifrån den diskussion som fördes om kunskapsunderlaget på seminarium 1 så kompletterades befintligt underlag med ytterligare en Excel-snurra för känslighetsanalys, en rapport om studiekontroll, uppgifter om hur länge man studerar inom olika skolformer samt urval och volymer i inkomstkontrollen (KIS) före seminarium 2. Samtliga kunskapsunderlag som användes av experterna finns redovisade i appendix.
4.5. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar av studiemedel för studier i Sverige
I detta kapitel redovisas uppskattad omfattning av alla felaktigheter som sker inom studiemedel
.
4.5.1.
För mycket utbetalt
Det finns många orsaker till att en felaktig utbetalning kan uppstå. I denna rapport är felen kategoriserade enligt den fördefinierade orsaksindelningen baserat på när i ärendekedjan felet uppstår. De specifika fel som orsakar de felaktiga utbetalningar inom respektive orsakasindelning beskrivs i efterföljande kapitel. Resultat Andel för mycket utbetalt uppskattas till 3,2 % av totalt utbetalt på 25,7 miljarder kronor år 2017. De felaktiga utbetalningarna motsvarar 812 miljoner kronor.
41
Osäkerhet Det råder osäkerhet i uppskattningen och osäkerhetsintervallet i skattningen visar att med 70 % sannolikhet ligger det sanna värdet inom intervallet 2,2-4,3 %, med 90 % säkerhet ligger det sanna värdet inom intervallet 2,0-5,2 %.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Experterna har haft tillgång till kunskapsunderlag (se appendix) för att göra sina uppskattningar. De har sedan fått välja valfritt hur de använt underlaget i sina individuellt framtagna uppskattningar. Nedan beskrivs hur ett par av experterna resonerat generellt kring uppskattningensarbetet, inom varje orsaksindelning finns mer detaljer kring primärt använda underlag och den osäkerhet som finns i uppskattningen:
Expert 1) Jag har studerat de gemensamma underlag som skickats ut, läst olika rapporter
och vägt in egna erfarenheter, rådfrågat några kollegor som har fått uppskatta hur dem tror att fördelningen ser ut. Den kända summa (575 miljoner kronor) som finns om felaktiga utbetalningar inom Studiemedel Sverige under 2017 har jag satt som en nedre gräns. Utöver de felaktiga utbetalningar som vi känner till finns ett mörkertal som jag försökt att uppskatta..
Expert 2)
Den del som gäller före beslut, före första utbetalning och under studietid baserar
jag på egen erfarenhet i kombination med siffror som vi redan har. Vad gäller efterkontroll av inkomst (KIS) och studieomfattning (EFK) har jag pratat med kollegor och gått på magkänsla.
4.5.2.
Felaktig uppgift vid ansökan (1)
De felen som kan ske inom denna kategori berör inlämnade uppgifter om: - Personuppgifter - Skola och utbildning - Studietid och studieomfattning - Studieresultat - Inkomst - Tidigare utbildning
Felaktiga utbetalningar 70 % säkerhet
90 % säkerhet
Andel
3,2% 2,2% -4,3% 2,0% -5,2%
Belopp
812 mkr 569 mkr -1 108 mkr 518 mkr -1 339 mkr
42
Resultat: Nära en tiondel av alla felaktiga utbetalningar uppskattas bero på att uppgifterna vid ansökan varit felaktiga. Punktskattningen på 9 % motsvarar 73 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Uppskattningen av felaktigheter vid ansökan har ett kvartilavstånd på 4 % vilket är näst högst bland orsaksindelningarna för studiemedel. För de som beviljats studiemedel för högskola efterkontrolleras drygt 4 av 5 avseende kursregistrering, det finns därmed ett mörkertal för den resterande delen. Men fasta terminstider, att få har dubbla ersättningar14 och att tidigare utbildning inte behöver anges begränsar möjliga felaktigheter (eftersom det kan leda till att antalet veckor som kan beviljas per nivå samt ersättningsnivå per vecka blir felaktigt). Inom komvux är det lättare att det uppstår fel pga att fler uppgifter krävs i ansökan, dessutom är det flexibla tider, språkproblem och vanligare med dubbla stöd. Det är vanligare att en studerande går från en programinskrivning på Arbetsförmedlingen till studier på komvux än studier på högskola. Här måste samordning mellan stöden göras innan beslut. Prövningen är däremot ofta mindre komplicerad vid folkhögskola jämfört med komvux. På yrkesskolorna är grupperna små varvid skolorna har lättare ha koll på eleverna avseende ansökningarna.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Sammanfattning av CSN:s tidigare arbete med felaktiga utbetalningar felaktiga (bilaga 4 ) Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (bilaga 5)
Misstänkt avsiktliga fel
Om en person lämnar felaktiga uppgifter som är centrala klassas det som misstänkt avsiktliga fel. Dessa fel kan även inträffa i följande situationer:
-
När den sökande fyller i felaktiga uppgifter om sin tidigare utbildning som påverkar hur många veckor med studiemedel som kan beviljas och även bidragets storlek. Den studerande kan utifrån detta lockas till att lämna felaktiga uppgifter.
-
De med dubbla stöd ska meddela om de har ersättning från t.ex Försäkringskassan, vilket en del avsiktligen avstår.
Uppskattning: Av fel orsakade av de sökande uppskattas en fjärdedel av felen vara avsiktliga, punktskattning 25 % vilket år 2017 motsvarar 18 mnkr.
14
Med dubbla ersättningar menas att den studerande får ersättning från t ex Försäkringskassan eller Arbetsförmedlingen samtidigt som de får studiemedel.
43
Osäkerhet i bedömningen av misstänkt avsiktliga fel: Det finns en stor osäkerhet i denna uppskattning. CSN har utfört flera attitydundersökningar som ger en bild av de studerandes kunskaper om och attityder till felaktiga utbetalningar, bidragsbrott och CSN:s kontroller. Man kan utläsa hur stor acceptansen för fel studerande har, men undersökningarna svarar inte på frågan om hur stor andel av utbetalningarna som faktiskt är fel. Attitydundersökningarna kan därmed möjligen ge vägledning i att skatta hur stor andel fel som kan vara avsiktliga orsakade av att studerande agerat avsevärt oaktsamt och en del studenter i denna kategori agerar med uppsåt. Även resultat från den empiriska studien för studier utomlands kan bidra som referens till uppskattningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Kundundersökning 2018 – frågor om bidragsbrott och fel (bilaga 7 ) Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (bilaga 5)
4.5.3.
Ej anmält ändrade förhållanden (2)
Orsaker till felaktiga utbetalningar i denna kategori är: - Avbrott - man avbryter sina studier men inte meddelar detta utan fortsätter plocka ut studiemedel -Studietid - Studieomfattning - Inkomst - Övrigt, t ex dubbla stöd I ovan ingår pengar som får behållas i ”god tro”. God-tro-utbetalningar förekommer i situationer när pengar har betalats ut i förskott och den studerande gör ett studieavbrott eller en ändring av sin studietakt som inte var känt vid utbetalningstillfället
Uppskattning: Den övervägande andelen av alla fel inom studiemedel uppskattas bero på att den sökande inte anmält ändrade förhållanden. Punktskattningen på 84 % motsvarar 684 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Omfattningsuppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av att ändrade förhållanden inte anmäls till CSN är har högst osäkerhet av de olika orsaksindelningarna. Spridningen i experternas bedömning är på 8 %. Det finns en osäkerhet kopplad till inkomstkontrollen för dem som läser en termin med studiemedel. Det görs då många antaganden och schabloner används när handläggaren försöker räkna på hur mycket dessa studerande ”borde ha tjänat” respektive halvår vilket gör det svårt att veta den reella omfattningen. Det förekommer även studerande som inte redovisar att de har inkomst bredvid studierna eller vinst vid försäljning av bostad. Attitydundersökningarna pekar på att runt en fjärdedel av de studerande inte kan regelverket och det lyfts fram som en faktor som skapar fel. Att den studerande inte
44
anmäler avbrott genererar många fel som inte upptäcks på högskolestudier där kontrollen av de studerandes studieaktivitet är mycket låg. CSN får dock in uppgifter från skolorna vilket gör att besluten kan korrigeras, men ingen närvaro tas och många registreringar sköts av eleverna själva så det finns ett mörkertal som skapar osäkerhet i uppskattningen.
En stor del av problematiken här är att studiemedel utbetalas i förskott medan ersättningar som görs av Försäkringskassan betalas ut på begäran av stödtagaren i efterskott. Hade CSN redan betalat ut för samma tid så bedömdes dessa utbetalningar oftast som gjorda i ”god tro” och om ingen avräkning var möjlig fick den högre ersättningen behållas. Regelverket för denna samordning ändrades från 1/1 2018 och nu gör den myndighet som betalar ut i efterhand för en period (oftast Försäkringskassan) en kontroll mot den andra myndigheten så att det inte redan har betalats ut ersättning för den nu begärda tiden. Den sammanlaga utbetalningen för perioden kan max bli 100 % ersättning. Risken för felaktigheter i denna kategori har således minskat radikalt från 2018. I uppskattningen har experterna tagit hänsyn till denna regeländring så denna tidigare risk och osäkerhet kring omfattningen är exkluderad.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (bilaga 5) Kundundersökning 2018 – frågor om bidragsbrott och fel utbetalningar (bilaga 7) E-brevkorrespondens mellan seminarium 1 och 2 (bilaga 9)
Misstänkt avsiktliga fel
Exempel på misstänkt avsiktliga fel är:
-
Avbrott - man avbryter sina studier men medvetet meddelar inte detta för att fortsätta plocka ut studiemedel
-
Meddelar inte att man erhåller dubbla stöd
-
Meddelar inte om erhållen inkomst
Uppskattning: Av felen som beror på ändrade förhållanden uppskattas 70 % av vara misstänkt avsiktliga fel vilket motsvarar 479 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet:
Det finns en stor osäkerhet i uppskattningen. CSN:s attitydundersökningar ger en inblick i studenternas attityder kring studiestöd och tillhörande regler och kan därmed ge viss vägledning i att skatta hur stor stor andel fel som kan vara misstänkt avsiktliga fel även resultat från den empiriska studien för studier utomlands kan bidra som referens.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Kundundersökning 2018 – frågor om bidragsbrott och fel (bilaga 7 ) Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (bilaga 5)
45
4.5.4.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3)
Ett exempel på när CSN fattat beslut utan att hämta in tillräckliga uppgifter är när den sökande borde ha skickad in studieresultat från föregående studier för att få beviljat studiestöd men handläggare godkänner trots detta ytterligare studiemedel utan begära komplettering.
Uppskattning: Att myndigheten fattat felaktigt beslut på grund av otillräckliga underlag uppskattas omfatta 2 % av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. Detta motsvarar 16 mnkr i 2017 års utgiftsnivå
Osäkerhet Denna uppskattning är relativt säker (kvartilavstånd 1 %). Säkerheten anses bero på det resultat som erhålls från kvalitetssäkringssystem som kallas triader där -tre handläggare granskar varandras ärenden och bl a bedömer om man fattat rätt beslut. Kvalitetsgranskningen visar att på totalen fattas fel beslut i 5 procent av ärendena (orsakskategori 3+4).
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Kvalitet i handläggningen (bilaga 10)
4.5.5.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4)
Denna kategori innefattar fel där beslut och beloppet kopplat till beslutet ligger uppenbart utanför bedömningsutrymmet. Exempel på sådana felaktiga beslut är när en studerande inte klarat sina studieresultat. Det kan då finnas möjlighet till dispens utifrån personliga skäl. Denna särskilda prövning grundas på den studerandes utsagor, styrkta med intyg t ex om sjukdom eller andra personliga skäl. Bedömningsutrymmet blir därmed betydande. Även rena förbiseenden ingår i den här kategorin, t ex att handläggaren missar att beakta någon omständighet i ärendet som har betydelse.
Uppskattning: Två procent av omfattningen av alla fel uppskattas bero på fel beslut trots tillräckliga och korrekta uppgifter vilket motsvarar 20 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet Omfattningsuppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av fel beslut trots korrekta uppgifter är genomsnittlig med avseende på osäkerhet. Kvartilavståndet i experternas bedömning är på 3 %. Eftersom 69 % av förstagångsbesluten sker maskinellt reducerar det risken för felaktigheter, som primärt sker i de manuella ärendena.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning
46
Kvalitet i handläggningen (bilaga 10)
4.5.6.
Utbetalning fel, trots rätt beslut (5)
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori berör den manuella handläggningen och misstag i samband med utbetalning.
Uppskattning: Experterna anser att det i princip inte sker felaktiga utbetalningar trots att rätt beslut fattats. Detta beror på att utbetalningarna fastställs maskinellt utifrån besluten, vilket medför att om besluten är rätt blir utbetalningen också rätt.
Osäkerhet Uppskattningens spridning vittnar om en säker uppskattning (kvartilavstånd på 0,1 %) och förklaras med att hanteringen av studiemedel för studier i Sverige är i hög grad helt maskinell – 60 procent av alla ansökningar beslutas maskinellt utan att en handläggare tittar på ärendet. Inom den maskinella hanteringen är risken för fel mycket låg. Manuell hantering sker främst när en ansökan inte kan beviljas utan bedömning. Under studietiden blir ofta hanteringen manuell när CSN får signaler från skolor eller studerande att förhållanden ändrats. Förutsättningarna för den manuella hanteringen är goda. Systemstödet ger vägledning och det finns väldokumenterade rutiner. Det finns forum för dialog rörande tillämpningsfrågor mellan handläggare, specialister och rättsavdelningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (bilaga 5)
4.5.7.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6)
Fel utbetalning kan bero på att CSN fått information om ändrade förhållanden som myndigheten inte har hunnit åtgärda i tid (innan relaterad utbetalning sker). Det kan även bero på att det är svårt att se vad som egentligen är ändrat i en rapport från skolan, vilket kan leda till att handläggaren bara lägger rapporten som åtgärdad.
Uppskattning: Experterna bedömer att 2 % av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ändrade förhållanden som inte omhändertas av myndigheten. Det motsvarar 18 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet Omfattningsuppskattningen av ändrade förhållanden ej omhändertagna är genomsnittlig i
förhållande till övriga orsakskategorier med avseende på osäkerhet i uppskattning (
47
kvartilsavstånd på 3 %). Baserat på en experts insyn i handläggningsbalanser avseende inkomna ändrade förhållanden kunde det utläsas att det var rätt höga nivåer vilket talar för att alla ärenden inte hinner hanteras då hög belastning, vilket medför variation i handläggningstiderna och därmed en osäkerhet i uppskattningen. .
Använda underlag experterna lyfter fram: Kvalitet i handläggning (bilaga 10)
4.6. Sammanfattning av resultat
I avsnitt 4.5.2-4.5.7 har redovisning skett av omfattningen av felaktigheter uppdelat på orsaksindelning. Nedan ges en överskådlig summering i tabellform av resultaten för dessa kapitel.
Tabell 2.9 Andel och summa fel - Studiemedel
4.7. För lite utbetalt
Det förekommer felbetalningar som har för låga belopp samt uteblivna betalningar, dvs sådana som borde betalats ut om det skulle skett korrekt. Retroaktiv beviljning är ett exempel – om CSN fått in en ansökan som gäller bakåt i tiden kan de bara bevilja fyra veckor retroaktivt från ansökans ankomstdatum. Om personen skickat in flera ansökningar för samma period ska de utgå från det tidigaste ankomstdatumet. Ibland missas detta, och då går den studerande miste om studiemedel för en period hen egentligen har rätt till. Experterna har fått göra individuella uppskattningar av hur många miljoner kronor som betalats ut för lite. Nedan redovisas baserat på detta en uppskattning av totala beloppet som betalats ut för lite under 2017.
Felaktiga utbetalningar
kvartilavstånd
Felaktig uppgift vid ansökan (1) 73 mkr 9%
4%
Ej anmält ändrade förhållanden (2) 684 mkr 84%
8%
Fel orsakade av sökande 757 mkr 93%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till 1+2)
497 mkr 66%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) 16 mkr 2%
1%
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) 20 mkr 3%
3%
Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) 0 mkr 0%
0%
Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) 18 mkr 2%
3%
Fel orsakade av myndigheten 55 mkr
7%
Totalt 812 mkr 100%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till alla fel)
497 mkr 61%
48
Uppskattning: Hundra miljoner kronor betalas ut för lite under hela året. Detta innebär att för varje 1000 kr som betalas ut korrekt så betalas 4 kr ut för lite.
Osäkerhet: Det finns en stor osäkerhet i uppskattningen med ett kvartilavstånd på 113 mnkr. Orsaken till osäkerheten är att det finns mycket begränsat underlag, den empiriska studien (bilaga 5) av utlandsstudier baserar sig på ett mycket begränsat dataunderlag.
Använda underlag och experters individuella resonemang avseende den totala omfattningen:
Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands (bilaga 5)
49
5. Expertbedömning av ekonomiskt bistånd
Sammanfattning
Utgångspunkt för uppskattningarna är år 2017 då 10,8 miljarder kronor betalades ut i ekonomiskt bistånd från Sveriges kommuner. Nedan ges en summering av resultatet. Det aggregerade resultatet baserar sig på en uppräkning av omfattningsbedömningar för tre kommuner med goda kunskapsunderlag utifrån dokumentation av arbete med kontroller. Detaljer kring vilka felorsakerna är och den variation som är förknippad med respektive uppskattning redovisas i kapitel 5.1-5.7 Totalt uppskattas 5,2 % av det utbetalda beloppet vara felaktigt utbetalt, vilket motsvarar 0,6 miljarder kronor. Därtill uppskattas att 0,1 miljarder kr betalats ut för lite. Det innebär att för varje 100 kr korrekt utbetald ersättning begås felaktigheter motsvarande 6 kr.
Nedan illustreras hur de 0,6 mdkr som felaktigt betalats ut för mycket fördelar sig enligt den på förhand definierade orsaksindelningen.
50
5.1. Inledning
Ekonomiskt bistånd utgör samhällets yttersta skyddsnät och kan beviljas om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Ekonomiskt bistånd består av två delar, försörjnings- stöd och stöd till livsföringen i övrigt. I den senare delen ingår andra nödvändiga utgifter vid sidan av försörjningen, som exempelvis kostnader för barnomsorg, läkarvård, medicin och tandvård. Utgångspunkten för biståndet är att tillförsäkra befolkningen en skälig levnadsnivå, vilken preciseras i riksnormen för ekonomiskt bistånd. Den som bor/vistas i kommunen kan ansöka om ekonomiskt bistånd. Vid ansökan görs en individuell prövning.
År 2017 erhöll 215 000 hushåll ekonomiskt bistånd, totalt betalade Sveriges kommuner ut 10,8 miljarder kronor i ekonomiskt bistånd
5.2. Antaganden för att beräkna riksomfattning
Det finns en variation mellan Sveriges kommuner, vilka fel som är vanligast och dess omfattning. För att uppskatta ett riksgenomsnitt skulle man behöva dra ett stickprov baserat på ett slumpmässigt urval av kommuner. Ett alternativt tillvägagångssätt är att dela in Sveriges kommuner i homogena grupper (strata). Givet en lyckad stratifiering skulle sedan säkrare uppskattningar kunna erhållas med samma stickprovsstorlek.
Under seminarierna diskuterades frågan kring vad som avgör omfattningen av felaktiga utbetalningar och experterna ansåg det som en svår uppgift utan entydigt svar. Experterna påpekade att förutom externa faktorer t ex arbetsmarknad och bostadsmarknad så är kommunens interna rutiner av mycket avgörande betydelse för omfattningen av felaktiga utbetalningar och inom vilka orsakskategorier felen sker inom kommunen. Vidare utvärderades fördelningen av utbetalt ekonomiskt bistånd utifrån orsakskoder (d.v.s. av vilken orsak som klienten fått ersättning). De involverade kommunernas fördelning jämfördes med rikssnittet, inga större avvikelser konstaterades.
I denna omfattningsbedömning har dock vad som är praktiskt möjligt att genomföra fått styra urvalsförfarande och stickprovsstorlek, ambitionen har varit att få med så många kommuner som möjligt. Genom att tillfråga FUT-utredare som deltog i SKL:s FUT-nätverk15om frivilligt deltagande i studien har urvalet av experter skett. Sex experter deltog på seminarium 1, men eftersom deltagandet varit frivilligt och skett vid sidan om ordinarie
Som en följd av FUT-delegationens arbete (Delegationen för Felaktiga Utbetalningar som startades år 2005) bildades ett nätverk bland kommunens handläggare där frågor kring felaktiga utbetalningar diskuteras och kunskapsutbyte sker. I många kommuner har det därefter ( i samband med bidragsbrottslagen 20017) även skapats speciella yrkesroller, s.k. FUT-utredare vars primära uppgift är att bekämpa felaktiga utbetalningar inom ekonomiskt bistånd.
51
arbete kunde endast fyra experter fullfölja arbetet hela vägen till inlämnande av en definitiv uppskattning. Dessa experter hade god tillgång till sin kommuns statistik avseende felaktiga utbetalningar. De tre kommunerna är Kristianstad, Örebro och Sollentuna. De tre kommunerna får utifrån dessa praktiska förutsättningar representera Sveriges kommuner avseende omfattning och variation då en uppräkning sker till en riksnivå.
5.3.
Deltagande experter
Som experter i omfattningsarbetet har sex specialister på felaktiga utbetalningar inom ekonomiskt bistånd deltagit16 (fetmarkerade hela vägen till slutlig uppskattning), enligt följande:
- FUT-utredare från Huddinge kommun -
FUT-utredare från Kristianstad kommun - FUT-utredare från Sollentuna kommun. -
FUT-utredare från Stockholm stad -
Två FUT-utredare från Örebro kommun,
En FUT-utredare arbetar med att förebygga att felaktiga utbetalningar uppstår. Utreda och handlägga misstänkta felaktiga utbetalningar, besluta om återkrav och anmäla misstanke om bidragsbrott till polisen.
5.4. Precisering av frågeställning och definition
Huvudfrågan experterna svarade på var: Hur stor andel av det som utbetalades ut inom Ekonomiskt bistånd år 2017 var felaktig i den kommun du arbetar i?
5.5.
Underlag för uppskattning
Inför första seminariet gjordes en översyn av befintlig kunskap i form av data/statistik och rapporter på området. Dels avseende riksomfattande material, dels det som fanns inom berörda kommuner, varav en del var arbetsmaterial. Allt material delades av expertgruppen, så alla experter hade tillgång till varandras kommundata samt det riksomfattande materialet inför sitt arbete med att göra en omfattningsbedömning för sin kommun felaktiga utbetalningar.
Kunskapsunderlagen som användes av experterna beskrivs kortfattat i appendix.
16
Fyra experter från tre kommuner med bra FUT-statistik har lämnat in definitiva uppskattningar som används i riskuppskattningen, därutöver har de andra två kommunernas FUT-utredare bidragit med kompetens och kunskapsöverföring under diskussioner på seminarier.
52
5.6. Resultat - Omfattning av felaktiga utbetalningar för ekonomiskt bistånd
I detta kapitel redovisas uppskattad omfattning av alla felaktigheter som sker inom ekonomiskt bistånd
.
Uppskattningen gäller omfattningen för alla Sveriges kommuner men
baserar sig på hur det ser ut i tre kommuner.
5.6.1.
För mycket utbetalt
Det finns många orsaker till att en felaktig utbetalning kan uppstå. I denna rapport är felen kategoriserade enligt den fördefinierade orsaksindelningen baserat på när i ärendekedjan felet uppstår. De specifika fel som orsakar de felaktiga utbetalningar inom respektive orsakasindelning beskrivs i efterföljande kapitel.
Resultat Andel för mycket utbetalt uppskattas till 5,2 % av totalt utbetalt på 10,7 miljarder kronor år 2017. De felaktiga utbetalningarna motsvarar för detta år 556 miljoner kronor.
Osäkerhet Det råder osäkerhet i uppskattningen och osäkerhetsintervallet i skattningen visar att med 70 % sannolikhet ligger det sanna värdet inom intervallet 3,7-6,7 %, med 90 % säkerhet ligger det sanna värdet inom intervallet 3,1-7,7 %
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Experterna har haft tillgång till kunskapsunderlag (se appendix) för att göra sina uppskattningar. De har sedan fått välja valfritt hur de använt underlaget i sina individuellt framtagna uppskattningar. Nedan beskrivs hur en av experterna resonerat generellt kring uppskattningsarbetet, inom varje orsaksindelning finns mer detaljer kring primärt använda underlag och den osäkerhet som finns i uppskattningen:
Expert 1)
För att komma fram till i vilken omfattning felaktiga utbetalningar sker till för högt
belopp har jag använt mig av min egen statistik (baserad på impulser 17 ) och min egna professionella erfarenhet. Detta har jag försökt att få ned i tre metoder.
17
En impuls är en signal från en biståndshandläggare, en handläggare från en annan myndighet eller från allmänheten om att det finns risk för att en person får ersättning felaktigt.
Felaktiga utbetalningar
70% säkerhet 90 % säkerhet
Andel
5,2%
3,7% -6,7% 3,1% -7,7%
Belopp
556 mkr 399 mkr -726 mkr 335 mkr -835 mkr
53
A. Under metod A har jag använt mig av ett fiktivt underlag som bygger på min statistik samt hur det kunnat se ut om jag som FUT-utredare hade fått alla impulser om eventuella felaktigheter, och haft förmåga att utreda alla impulser. B. Med logiken i A har jag sedan lagt till antal socialbidragsinsatser som varit aktuella under en fastställd period. C. För att få ytterligare underlag, samt en hint om att jag ligger ungefär rätt i min bedömning, så har jag intervjuat några handläggare.
5.6.2.
Felaktig uppgift vid ansökan (1)
De största felen inom denna kategori är: - Oredovisad inkomst ( tex lön, konton) - Fel angiven boendesituation (skensärbo) - Att klienten i praktiken befinner sig på annan ort - - Falska handlingar
Resultat: Drygt hälften av alla felaktiga utbetalningar bedömer experterna beror på att uppgifterna vid ansökan varit felaktiga. Punktskattning på 56 % motsvarar 309 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Bland de sex orsakskategorier som undersökts i denna rapport är spridningen genomsnittlig (kvartilavståndet 9 %) i denna orsakskategori. Spridningen kan delvis förklaras av att vissa kommuner kräver in en anmälan direkt vid ändrade förhållanden ( t ex då får barn) medan andra kommuner anser det ok att det anmäls i kommande månads ansökan. Underlåtelse att meddela ändrade förhållanden hamnar därmed i olika orsakskategori (1 eller 2) för dessa kommuner beroende på intern policy.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: FUT-utredarnas egna utredningar, återkravsärenden, och t ex riktade kontroller innan utbetalning.
Misstänkt avsiktliga fel
Avsiktliga fel kan vara: - Anger felaktig boendesituation - Redovisar inte inkomst - Falska handlingar
Uppskattning: Av fel orsakade av de sökande uppskattas drygt två tredjedelar av felen vara avsiktliga, punktskattning 70% vilket motsvarar 216 mnkr.
54
Osäkerhet i bedömningen av misstänkt avsiktliga fel:
Det är stor osäkerhet i bedömningen. Då det ofta svårt att bevisa misstänkt avsiktliga fel. Felaktiga uppgifter från klient behöver dock inte leda till en felaktig utbetalning om det
finns ett fungerande kontrollsystem i samband med ansökan. T.ex. att redovisade inkomster kontrolleras mot SSBTEK18 och kontoutdrag samt att sökta kostnader verifieras med kvitton och/eller fakturor.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
FUT-utredarens statistik på hur stor andel av felen som går att väcka åtal på ger en vägledning, om än det finns många misstänkt avsiktliga fel som är svåra att bevisa.
5.6.3.
Ej anmält ändrade förhållanden (2)
Orsaker till felaktiga utbetalningar i denna kategori är:
- Oredovisad inkomst av lön - Förändrad boendesituation (skensärbo) - Att klienter befinner sig på annan ort/i annan sysselsättning
Uppskattning: Drygt en tiondel av de felaktiga utbetalningarna beror på att den sökande inte anmält ändrade förhållanden. Punktskattningen på 11 % vilket motsvarar 62 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Omfattningsuppskattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av att ändrade
förhållanden inte anmäls har högst kvartilavstånd (29 %). Det kan till stor del förklaras av variationen mellan kommuner där vissa kommuner anser att om något händer mellan två månaders ansökningar så bör klienten anmäla detta då det händer ( t ex om får barn), om klienten inte gör det så hamnar felet i denna kategori. Andra kommuner anser att det räcker med att det meddelas i kommande månads ansökan. Därmed räknas det inte som fel i denna orsakskategori. För de kommuner med den senare interna policyn blir omfattningen av felaktiga utbetalningar på grund av ej anmält ändrade förhållanden 0 % .
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: FUT-utredarnas egna utredningar inom kommunen ( t ex riktade kontroller)
Misstänkt avsiktliga fel
Exempel på misstänkt avsiktliga fel är:
- Oredovisad inkomst av lön - Förändrad boendesituation (skensärbo) - Att klienter befinner sig på annan ort/i annan sysselsättning
18
SammanSatt BasTjänst för Ekonomiskt Bistånd, är en digital tjänst som ger en säker, effektiv och förenklad handläggning av ärenden inom ekonomiskt bistånd. Tjänsten gör det möjligt för kommunen att via sitt verksamhetssystem få information om b.la. utbetalningar från statliga myndigheter och organisationer. Informationen används till prövning av ansökan. SSBTEK ägs av SKL som förvaltar och utvecklar tjänsten.
55
Uppskattning: Hälften av felen som beror på ändrade förhållanden uppskattas vara misstänkt avsiktliga fel av den sökande. Punktskattning på 50 % av felen i denna orsakskategori (ej anmält ändrade förhållanden) motsvarar 31 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet: Det finns en stor osäkerhet i uppskattningen då det ofta är svårt bevisa att fel uppstått och att det är avsiktligt.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning:
FUT-utredarnas egna utredningar, återkravsärenden, samt interna utredningar inom kommunen ( t ex riktade kontroller)
5.6.4.
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3)
Orsaker till att det inte går att fatta korrekt beslut kan vara att: - Kontroller genomförs inte i tillräcklig utsträckning - Handläggning sker innan kontroller via SSBTEK19
Uppskattning: Två tiondelar av felen kan enligt experterna härledas till att myndigheten fattat felaktigt beslut på grund av otillräckliga underlag. Punktskattning på 22 % motsvarar 123 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet
Denna uppskattning har näst högst spridning (kvartilavstånd 20%). Viss information kan fås från statistik på återkrav men detta fångar inte alla fel varav ett mörkertal måste skattas. Experternas uppskattning av mörkertalets storlek varierar vilket förklarar en del av spridningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning: Kommunernas interna statistik på återkravsärende,
5.6.5.
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4)
Kan bero på att handläggaren lägger in egna värderingar i sitt beslut snarare än följer givna regler eller okunskap från handläggare.
19 SammanSatt BasTjänst för Ekonomiskt Bistånd, är en digital tjänst som ger en säker, effektiv och förenklad
handläggning av ärenden inom ekonomiskt bistånd. Tjänsten gör det möjligt för kommunen att via sitt verksamhetssystem få information från statliga myndigheter och organisationer. Informationen används till prövning av ansökan. SSBTEK ägs av SKL som förvaltar och utvecklar tjänsten.
56
Uppskattning: En tjugondel av alla fel uppskattas vara fel trots tillräckliga och korrekta uppgifter. Punktskattning 6 % motsvarande 31 mnkr år 2017.
Osäkerhet Omfattningsuppskattningen är genomsnittlig med avseende på spridning (kvartilsavstånd 11 %). Viss information kan fås från statistik om interna felaktigheter men detta fångar inte alla fel varav ett mörkertal måste skattas. Experternas uppskattning av mörkertalets storlek varierar vilket förklarar en del av spridningen.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning Kommunernas statistik om interna felaktigheter.
5.6.6.
Utbetalning fel, trots rätt beslut (5)
De vanligaste orsakerna till felaktiga utbetalningar i denna kategori berör den manuella handläggningen. Exempel på fel är: - Pengar går till fel konto –går t ex till någons respektive (en del konton läggs in manuellt,) - Systemfel-råkat gå ut två utbetalningar.
Uppskattning: Två procent är felaktiga trots att rätt beslut fattats, vilket motsvarar 12 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
Osäkerhet Den uppskattning med lägst spridningen av de sex orsaksindelningarna (kvartilavstånd 4 %). Blir relativt låg omfattning då ev. fel korrigeras vid nästa utbetalning.
Underlag som experterna lyfter fram i sin uppskattning Kommunernas statistik om interna felaktigheter.
5.6.7.
Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6)
Exempel på orsaker till felaktiga utbetalningar i denna kategori avser:
-
en klient kontaktat förvaltningen via telefon men handläggaren glömmer att föra in uppgiften i systemet
-
att handläggare brister i dokumentationen. t ex att ett barn ingår inte längre i ett hushåll, men handläggaren glömmer att beakta detta i kommande utbetalningar
Uppskattning: Experterna bedömer att 3 % av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ändrade förhållanden som inte omhändertas av myndigheten, vilket motsvarar 19 mnkr i 2017 års utgiftsnivå.
57
Osäkerhet
Omfattningsuppskattningen av att ändrade förhållanden ej blir omhändertagna är
nästa lägst med avseende på spridning i uppskattning ( kvartilsavstånd på 5 %). Den variation som finns kan delvis förklaras med att för de kommuner där man träffar sin klient ofta (varje månad) så är risken mindre att ändrade förhållanden inte tas om hand i tid.
Använda underlag experterna lyfter fram: Kommunernas statistik om interna felaktigheter.
5.7.
Sammanfattning av resultat
I avsnitt 5.6.2-5.6.7 har redovisning skett av omfattningen av felaktigheter uppdelat på orsaksindelning. Nedan ges en överskådlig summering i tabellform av resultaten för dessa avsnitt.
Tabell 5.7 Andel och summa fel - Ekonomiskt bistånd
5.8.
För lite utbetalt
Det förekommer felbetalningar som har för låga belopp samt uteblivna betalningar, d.v.s. sådana som borde betalats ut om det skulle skett korrekt. Experterna har fått göra individuella uppskattningar av hur många miljoner kronor som betalats ut för lite. Exempel är: - att handläggare glömmer inkludera kvitto/faktura i utbetalning - att riksnormen ändras nytt år men handläggare då glömmer ta hänsyn till detta -att handläggare missar lägga in jobbstimulans så ersättning uteblir trots rätt till det i samband med arbete.
Felaktiga utbetalningar
kvartilavstånd
Felaktig uppgift vid ansökan (1) 309 mkr 56%
9%
Ej anmält ändrade förhållanden (2) 62 mkr 11%
29%
Fel orsakade av sökande 370 mkr 67%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till 1+2)
247 mkr 67%
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekt beslut (3) 123 mkr 22%
20%
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut (4) 31 mkr 6%
11%
Utbetalning fel, trots rätt beslut (5) 12 mkr 2%
4%
Ändrade förhållanden ej omhändertagna (6) 19 mkr 3%
5%
Fel orsakade av myndigheten 185 mkr
33%
Totalt 556 mkr 100%
Varav misstänkt avsiktliga fel
(% i relation till alla fel)
247 mkr 44%
58
Uppskattning: 60 miljoner kronor betalas ut för lite under hela året Detta innebär att för varje 1 000 kr som betalas ut korrekt så betalas 6 kr ut för lite. Osäkerhet: Spridningen i resultatet har ett kvartilavstånd på 56 mnkr. Förutom variation mellan kommunerna finns ett mörkertal som skapar osäkerhet i uppskattningen för respektive kommunuppskattning. Använda underlag och experters individuella resonemang avseende den totala omfattningen: Statistik på överklagande beslut från förvaltningsdomstol, kammarrätten och HFD som handlat om eventuellt för lågt utbetalt belopp Lex Sarah fall om för lågt utbetalt belopp inom ekonomiskt bistånd20
20 Enskilda, anhöriga och allmänheten kan inte göra en lex Sarah-anmälan till Inspektionen för vård och omsorg
(IVO)
59
Appendix Kunskapsunderlag sjukpenning
1 Delegationens definitioner på fel och orsakskategorier
Syfte: Syftet med granskningen är att bedöma om Försäkringskassan utreder och tillämpar
rehabiliteringskedjan i prövningar efter 90 och 180 dagar, och i så fall med vilken kvalitet.
Urval: Granskningen har gjorts genom att ISF har granskat knappt 100 ärenden när det gäller
bedömningen efter 90 dagar och inför att 90 dagar passeras i sjukfall. ISF har också granskat knappt 100 ärenden när det gäller bedömningen efter 180 dagar. I samtliga ärenden har den försäkrade haft en anställning när sjukfallet började. Granskningen baseras på ärenden som passerat respektive tidsgräns under perioden 21 september–20 oktober 2016.
3 Rättsliga kvalitetsuppföljningar
3.1 Beslutsunderlag och beslut i sjukpenningärenden- En jämförelse mellan år 2010 och år 2013 (2014:2).
Syfte: Studien syftar till att undersöka kvaliteten i Försäkringskassans beslutsunderlag och
beslut i sjukpenningärenden samt att klargöra om det i dessa avseenden skett någon förändring som kan ha påverkat sjukpenningtalet. Bakgrund: Sjukpenningtalet har ökat successivt sedan januari 2011. Frågan har väckts om ökningen till någon del kan handla om att Försäkringskassan förändrat sitt sätt att bedöma rätten till sjukpenning. Den minskning av andelen ärenden där Försäkringskassan avslår ansökan om sjukpenning eller beslutar att inte längre betala ut sjukpenning som skett under de senaste åren skulle kunna tala för att en sådan förändring har skett. Urval: 1 800 beslut om sjukpenning har granskats av åtta granskare. Hälften av ärendena är från 2010 och hälften från 2013. Tidpunkterna är valda med hänsyn till sjukpenningtalets utveckling. Sjukpenningtalet har ökat sedan januari 2011.
Syfte: Uppföljningen syftar till att undersöka den rättsliga kvaliteten i sjukfall som blir så långa
att dagarna med sjukpenning tar slut, dvs. 914 dagar. Fokus är både bedömningen av rätten till ersättning och arbetet med att utreda rehabiliteringsbehov och samordna rehabilitering.
Bakgrund: Uppföljningen kan ses som en fortsättning och fördjupning av den redan
genomförda uppföljningen (se rättslig kvalitetsuppföljning 2014:2) av korta och medellånga sjukfall. Det faktum att en viss ökning av fallängden i sjukpenningärendena har konstaterats under de senaste åren och att en relativt stor grupp försäkrade som lämnar sjukförsäkringen på grund av att sjukpenningdagarna tar slut återvänder medför också att sjukfall som blir 914 dagar är intressanta att titta närmare på.
Urval: Ett slumpmässigt urval om 800
sjukpenningärenden som har avslutats under perioden 1 oktober 2013- 31 mars 2014 på grund av att den försäkrade förbrukat alla dagar inom förmånstiden.
60
Syfte: Uppföljningen syftar till att undersöka den rättsliga kvaliteten i omprövningsbeslut som
innebär att sjukpenning beviljas. Bakgrund: Flera rättsliga kvalitetsuppföljningar (se 2014:2 samt 2015:3) har visat att Försäkringskassan ibland beviljar sjukpenning trots att villkoren för sådan ersättning inte är uppfyllda. En ökad kvalitet i bedömningen av rätten till sjukpenning kan därför förväntas medföra att fler försäkrade får ett avslagsbeslut och att fler försäkrade begär omprövning. Det är då viktigt att omprövningen görs med hög kvalitet och att det finns en samsyn inom myndigheten om vad som är en tillräcklig utredning av rätten till sjukpenning och hur bedömningen ska göras. Mot denna bakgrund har Försäkringskassan beslutat att en rättslig kvalitetsuppföljning av omprövningsbeslut som innebär att den försäkrade beviljas sjukpenning ska genomföras. Urval: Uppföljningen omfattar samtliga omprövningsbeslut som fattades under första kvartalet år 2016 och som innebar att sjukpenning beviljades.
3.4 Förvaltningsrättslig kvalitet inom fyra förmåner- Sjukpenning, bilstöd, bostadsbidrag samt bostadsersättning inom etableringsersättningen (2017:1)
Syfte: Uppföljningen syftar till att ge fördjupad kunskap om den förvaltningsrättsliga kvaliteten
i handläggningen av fyra olika förmåner; sjukpenning, bilstöd, bostadsbidrag samt bostadsersättning inom etableringsersättningen. De förvaltningsrättsliga aspekter som står i fokus är främst utredning, dokumentation, kommunicering och beslutsmotivering. Bakgrund: Försäkringskassans gemensamma kvalitetsanalys för 2015 visade att tillämpningen av förvaltningslagen är ett förbättringsområde inom flera avdelningar. Analysen indikerade bland annat brister i utredning, dokumentation och beslutsmotiveringar. Förvaltningsrättsliga brister har också identifierats i några av de rättsliga kvalitetsuppföljningar som genomförts under 2015. En hög och jämn kvalitet på det förvaltningsrättsliga området är grundläggande för en myndighet som Försäkringskassan. Det finns därför anledning att närmare undersöka vilka brister som finns på detta område. Urval: Uppföljningen omfattar endast ärenden som resultaterat i avslagsbeslut. För varje förmån har ett slumpmässigt urval granskats. När det gäller sjukpenning har vi valt att avgränsa oss till sådana avslags-beslut som fattas i direkt anslutning till en tidigare period med sjukpenning. Vi har alltså inte tagit med avslagsbeslut som fattas direkt i ett nytt sjukfall. Motiveringen till denna avgränsning är dels att begränsa antalet ärenden i urvalsramen, dels att avslagsbeslut i pågående ärenden ofta har en större komplexitet när det gäller utredningen och beslutsmotiveringen än avslags-beslut som fattas i ett nytt ärende.
3.5 Sjukpenning: Den första sjukpenningrättsbedömningen och tillämpningen av rehabiliteringskedjan (2017:5)
Syfte: Uppföljningen syftar till att ge kunskap om kvaliteten i Försäkringskassans utredning och
bedömning av rätten till sjukpenning dels i början av ett sjukfall, dels vid tidsgränserna dag 91, 181 och 366 i rehabiliteringskedjan. Uppföljningen avser endast ärenden där sjukpenning beviljats. När det gäller tillämpningen av rehabiliterings-kedjan har granskningen tagit sikte på sjukfall som blivit minst ett år. Bakgrund: Ett av de utvecklingsområden som har kommit fram i en tidigare rättslig kvalitetsuppföljning avser tillämpningen av särskilda skäl i rehabiliteringskedjan (hänvisning görs till 2016:3). Med anledning av resultaten beslutade Försäkringskassans ledning bland annat att Rättsavdelningen inom ramen för den nu aktuella uppföljningen skulle fördjupa kunskapen om hur regeln om särskilda skäl tillämpas Urval: Två delurval har granskats. I det första urvalet har den första sjukpenning-rättsbedömningen stått i fokus och i
61
det andra urvalet tillämpningen av rehabiliteringskedjan. Det första urvalet omfattar slumpmässigt valda sjukpenningärenden där ansökan kom in under perioden juni–augusti 2016 och där ansökan beviljats. Det andra urvalet omfattar slumpmässigt valda sjukpenningärenden som avser anställda försäkrade och som startat under perioden juni– augusti 2015 och som blivit minst 365 dagar.
3.6 Försäkringstillhörighet och sjukpenninggrundande inkomst i ärenden om sjukpenning och föräldrapenning (2018:5)
Syfte: syftar till att undersöka den rättsliga kvaliteten i utredningen och bedömningen av
försäkringstillhörighet och SGI i ärenden om sjukpenning och föräldrapenning.
Bakgrund: Försäkringskassan gjorde år 2016 en rättslig kvalitetsuppföljning av
omprövningsbeslut som gällde sjukpenning (Rättslig uppföljning 2016:5). Uppföljningen gav indikationer på brister i tillämpningen av reglerna om sjukpenninggrundande inkomst (SGI). SGI lyftes också fram som ett myndighetsgemensamt utvecklingsområde i Försäkringskassans kvalitetsanalys från december 2016. Avdelningen för sjukförsäkring bedömde i sin kvalitetsanalys att det fanns en utvecklingspotential när det gäller tillämpningen av SGI-reglerna och risker för felaktiga utbetalningar. I samband med detta har även utredningen och bedömningen av försäkringstillhörighet följts upp. Urval: Omfattar ett slumpmässigt urval av 400 ärenden om sjukpenning där första ersättningsdagen inföll under första kvartalet 2017.
4 Intern Försäkringskontroll
4.1 IFK-årsrapport, SF, sep 2017 4.2 IFK-årsrapport, SF, sep 2018 4.3 Granskning IFK och VO Mitt
5 Kontrollutredning
5.1 Återföring av kunskap om sjukpenning- bilaga till kvalitetsanalys kontrollutredning 5.2 Kontrollutredningsverksamheten på Försäkringskassan
6 Interna granskningar, riskanalyser och uppföljning
6.1 Analys av felaktiga utbetalningar 2017-12-19 6.2 Riskanalys (inför 2017)- se flik riskanalys 6.3 Riskanalys (inför 2019)- se flik riskanalys 6.4 Kvalitetsanalys 2016-09-01—2017-08-31 6.5 Kvalitetsanalys 2017-09-01—2018-08-31 6.6 Årsredovisning 2017 Se t.ex. avsnitt Försäkringens omfattning och verksamhetens
finansiering från s. 22, Rättssäkerhet från s. 32, Gemensamma nyckeltal och nyckeltal per förmån från s. 82, Sjukförsäkringen från s. 90, Säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott från s. 133.
62
7 Övrigt
7.1 Socialförsäkringen i siffror 2018 Se avsnitt Ekonomisk trygghet vid sjukdom- Sjukpenning, s. 46-48.
7.2 Exelfil Antal mottagare, nettodagar och utbetalt belopp för sjukpenning efter kön, ålder och län 7.3 Exel-f il Pågående sjukfall efter diagnos 7.4 Faktiska felutbetalningar i sjukpenning under 2017. Statistik baserat på ett slupmässight stickprov på 1300 ärenden. Framtagen av enheten för Intern försäkringskontroll. Avd. för gemensamma försäkringsfrågor, VO Kontroll 7.5 Sjukpenninggrundande inkomst (SGI), Försäkringskassans handläggning och beslut om SGI noll, Rapport 2016:10, Inspektionen för socialförsäkring
63
Appendix Kunskapsunderlag sjukersättning
Underlag med analys och beskrivning av kvalitet i handläggningen samt om risker för felaktigheter i sjukersättning, helhetsperspektiv:
• Bilaga 1 Kvalitetsanalys för sjukersättning november 2018
• Bilaga 2 Utdrag ur kvalitetsanalys för SE 2017
• Bilaga 6 Riskanalys SE till Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, nov 2017
Underlag – fördjupningar:
• Bilaga 3 Kontrollverksamheten och SE
• Bilaga 4 Analys återkrav 2017 Öst
• Bilaga 5 Återkrav SE 201712-201811
• Bilaga 7 Utdrag IFKs årsrapport FV 2018
Statistikunderlag – antal personer med sjukersättning och utbetalt belopp 2017
• Bilaga 8 Antal personer med sjukersättning och utbetalt belopp
• Bilaga 9 Faktiska felutbetalningar i sjukersättning under 2017.
Statistik baserat på ett slupmässigt stickprov. Specialanpassat material framtaget efter seminarum 1 och före seminarium 2 av enheten för Intern försäkringskontroll. Avd. för gemensamma försäkringsfrågor, VO Kontroll
Delegationens definitioner på fel och orsakskategorier
64
Appendix kunskapsunderlag studiemedel i Sverige
Delegationens definitioner på fel och orsakskategorier
Bilaga 3 Riskanalys
Promemoria Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen Fi 2016:072019-01-09 På uppdrag av Delegationen för korrekta utbetalningar har CSN tagit fram ett PM som bedömer de väsentliga riskerna avseende felaktigheter vid utbetalning av studiemedel för studier inom Sverige ),
Bilaga 4 Sammanfattning av CSN:s tidigare arbete med felaktiga utbetalningar
Materialet innehåller statistik över volymer och återkrav fördelat på skolform, -en översikt över genomförda kontroller, upptäckta fel och mörkertal, slutsatser av riskanalys..
Bilaga 5 Fel utbetalningar av studiemedel för studier utomlands, CSNs avrapportering till delegationen för korrekta utbetalningar
Materialet inkluderar resultatet för en genomförd empirisk omfattningsstudie genomförd under 2018 av studiemedel utomlands och omfattningen inkluderar delar av sådant som betraktas som mörkertal t ex ej meddelade ändringar, förfalskade intyg, fel i handläggning.
Bilaga 6 FUT labb – En excel snurra för känslighetsanalys
Av controller på CSN framtagen excelsnurra för frivillig användning av experterna i omfattningsarbetet. Olika antaganden kan läggas in om mörkertalet för att se hur det slår på totala omfattningen fel.
Bilaga 7 Kundundersökning 2018 – frågor om bidragsbrott och fel utbetalningar
Bilaga 8 Studiekontroller. Studiemedel för studier i Sverige” (CSN 2017)
Genomlysning av rutiner för studiekontroll. Den visar på brister, hur mycket tid som läggs på arbetet med kontrollerna samt förslag på en ny studiekontroll.
Bilaga 9 E-brevkorrespondens mellan seminarium 1 och 2
Bilaga 10 Kvalitet i handläggningen
65
Appendix kunskapsunderlag ekonomiskt bistånd
FUT-utredare från nedan kommun delade med sig av data, rapporter, statistik samt arbetsmaterial som tagits fram inom ramen för kommunens arbete med felaktiga utbetalningar inom ekonomiskt bistånd.
• Örebro Kommun
• Kristianstad kommun
• Sollentuna kommun
• Huddinge kommun
• Stockholm stad
• Rinkeby-Kista stadsdelsnämnd
Rikstäckande underlag från Socialstyrelsen och Kolada delades i expertgruppen
Delegationens definitioner på fel och orsakskategorier
66
Appendix Studieprotokoll för omfattningsstudier
Studieprotokoll för omfattningsbedömningar med Expert Elicitation
09.11.2018
─
Johan Ekstedt, ExpertIntelligence.se
67
Översikt
Delegationen för korrekta utbetalningar har fått i uppdrag att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. I detta protokoll beskrivs hur uppskattningen kommer ske för ett urval av dessa system. Studieprotokollet beskriver hur varje delstudie (ett per studerat utbetalningssystem) ska genomföras.
I ett första skede tas befintliga studier, statistik och riskanalyser på felaktiga utbetalningar inom utbetalningssystemet fram. Detta material är dock inte heltäckande. Dessa underlag tar inte upp alla risker eller slags orsaker till felaktiga utbetalningar och innehåller inte nödvändiga kvantifieringar av de felaktiga utbetalningarna som uppstår p.g.a. de olika riskerna eller orsaker till fel. Det råder inte heller någon tydlig gemensam syn på hur befintligt underlag ska användas för att kvantifiera den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. Därför tillämpas ett efterföljande steg där en handfull olika experter på området granskar och utvärderar materialet samt kompletterar underlaget med eget arbetsmaterial och egna erfarenheter för att ta fram individuella expertbedömningar som innefattar alla felaktigheter inom utbetalningssystemet. Experternas bedömningar sammanvägs sedan till en aggregerad uppskattning med ett tillhörande osäkerhetsintervall.
Genomförandet följer en strukturerad och transparent process utifrån riktlinjer som tillämpas inom Expert Elicitation. Expert Elicitation tar fram procedurer för att utföra expertbedömningar och baseras på tvärvetenskaplig forskning (inom statistik, psykologi, matematik, risk- och beslutsteori). Syftet är att få så objektiva och träffsäkra bedömningar som möjligt, samt åskådliggöra den osäkerhet som råder kring resultatet. Varje steg i framtagandet av bedömningar följer därmed ett formellt tillvägagångssätt.
Studiens syfte
Studien syftar till att vara ett välgrundat beslutsunderlag genom att göra uppskattningar av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar inom de studerade utbetalningssystemen.
Studien kommer även belysa var i ärende-kedjan felen sker för att underlätta i arbetet med att prioritera och vidta åtgärder.
Hur säkra omfattningsbedömningarna är och vilka underlag och erfarenheter som experterna grundar sina bedömningar på kommer på en övergripande nivå att redogöras för i studierapporten. Därmed ges kunskap om vilka fakta som finns samt indikationer på var ytterligare framtagande av fakta är önskvärt för att öka kunskapen kring omfattningen av felaktiga utbetalningar.
68
Utbetalningssystem
Följande utbetalningssystem planeras att studeras:
● Sjukersättning ● Sjukpenning ● Allmän pension ● Efterlevandepension ● Försörjningsstöd ● Studiemedel Sverige ● Ev andra utbetalningssystem
Definitioner och avgränsningar
Studien tillämpar nedan definitioner och avgränsningar vid framtagande av omfattningsbedömningar.
Felaktig utbetalning
Den primära variabel som kommer att studeras är summan av felaktiga utbetalningar mätt som andel av faktisk utbetald summa utbetalningar inom systemet som studeras. Kan även åskådliggöras med följande formel:
Andel fel = summa felaktiga utbetalningar (kr) / summa totala utbetalningar (kr)
Perioden som bedöms är år 2017 eftersom det är senaste möjliga helår med tillgängliga statistikuppgifter (t ex summa utbetalningar under hela året).
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal. Se appendix 1 för förtydliganden kring denna definition.
En felaktig utbetalning grupperas utifrån delegationens orsaksindelning:
7. Felaktiga uppgifter vid ansökan
8. Ej anmält ändrade förhållanden
9. Ej tillräckliga uppgifter (i ärendet) för att fatta korrekt beslut 10. Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut 11. Utbetalning felaktig, trots rätt beslut 12. Ändrade förhållanden ej omhändertagna (av myndigheten)
Se appendix 2 för förtydliganden kring de sex grupperna och hur de avgränsar mot varandra.
69
Den primära variabeln mäter både för mycket och för lite utbetalt. Dessa två redovisas separerat där fokus i rapporten kommer ligga på för mycket utbetalt. För lite utbetalt anses vara relativt litet, där i stor utsträckning felet upptäcks av den sökande och korrigeras i efterhand.
Systemövergripande fel
Med systemövergripande fel menas, i delegationens omfattningsstudier, fel i uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem.
Experterna ska dock endast ta ställning till hur de systemövergripande felen påverkar det studerade ersättningssystemet. Experterna ska inte bedöma hur felaktiga utbetalningar från det egna systemet påverkar felaktiga utbetalningar i andra ersättningssystem.
Resurser från myndighet eller externt
Förutom att Johan Ekstedt och kansliet för delegationen korrekta utbetalningar aktivt arbetar med studierna ska nedan beskrivna resurser delta.
Myndighetsrepresentant
En person från myndigheten utses. Personen kan vara en generalist men bör ha övergripande ämneskompetens inom utbetalningssystemet som studeras. Personen bör ha goda kontaktytor inom myndigheten och god verbal och social förmåga. Personen bör inte vara i en position som genom sin närvaro hämmar ämnesexperternas öppenhet eller påverkar deras bedömningar i någon riktning.
Myndighetsrepresentanten har följande ansvar:
- Se till så det praktiska ordnas (t ex lokalbokning) kring seminarier och skicka ut
mötesinbjudan - Ta fram ett komplett kunskapsunderlag inför seminarium 1 (relevanta data i form av
volymer, kostnader, orsaksanalyser, rapporter, internationella studier etc). Fråga experterna vad de har (t ex arbetsmaterial) som de kan dela med sig av och vad de önskar inkluderas i kunskapsunderlaget. Johan Ekstedt är bollplank vid framtagande av underlag. - Delta på seminarier med följande uppgift: vara mötesordförandes stöd i
detaljdiskussioner med ämnesexperterna. Hjälpa till att klargöra och förstå experternas resonemang och tankesteg samt belysa hur experten kommer till sina slutsatser. Det är viktigt att personen inte går in och värderar de enskilda experternas åsikter och framför egna åsikter utan håller en neutral öppen attityd. - Vara bollplank vid framtagande av dokumentation från seminarier. Johan Ekstedt
ansvarar för dokumentationen och skickar förslag på skrivelser för genomläsning och återkoppling.
70
Urval av ämnesexperter
Deltagarna i den grupp av ämnesexperter som ska ta fram en omfattningsbedömning medverkar i egenskap av sakkunniga individer (inte som företrädare för sin myndighet). Minst fem ämnesexperter (hädanefter kallade experter) inom det utbetalningssystem som ska studeras väljs ut för att delta i studien. Experter med specialistkompetens inom flera utbetalningssystem tillåts delta i flera studier.
Experterna ger genom sitt deltagande tillåtelse att seminarierna spelas in i syfte att kunna dokumentera korrekt samt att deras namn publiceras, att resultat och resonemang återges i rapporten (avidentifierat -se under resultat).
För varje utbetalningssystem väljs en mix av experter ut i syfte att få fram de som kan svara på frågeställningen bäst samtidigt som olika synvinklar finns representerade. Nedan kriterier bör uppfyllas i så stor utsträckning som möjligt:
● Stor erfarenhet av aktuellt utbetalningssystem ● Överblick (på region- och/eller riksnivå) av aktuellt utbetalningssystem ● God kunskap kring frågor om felaktiga utbetalningar och felstatistik. ● Hög förväntad personlig integritet i sina omdömen ● Analytisk förmåga, främst att kunna ta in, strukturera och värdera stora mängder
information samt att bedöma konsekvenserna av olika orsaker till fel ● Personerna skall komplettera varandra vad avser organisatorisk nivå och typ av roll (t ex.
analytiker, verksamhetsutvecklare, handläggare och kontrollutredare). ● Om det finns och är praktiskt möjligt är det att rekommendera att inkludera externa
experter i gruppen.
Expertens arbetsinsats beskrivs nedan:
● Förbereda sig inför seminarium 1, genom att läsa in sig på mottaget kunskapsunderlag. ● Delta aktivt på seminarium 1 och seminarium 2 (2 x 4 t + lunch) ● Under seminarium 1 får experterna träna på att utrycka sina bedömningars tillförlitlighet
med hjälp av sannolikhetsfördelningar, en övning genomförs för att uppmärksamma experterna på psykologiska fallgropar som är vanligt förekommande vid intuitiva bedömningar. ● Göra en preliminär och en definitiv kostnadsuppskattning av andelen felaktiga
utbetalningar. Experten väljer valfritt hur hen går tillväga för att göra sin kostnadsuppskattning. Resultatet fylls sedan i en standardiserad mall. ● Förbereda en presentation på hur uppskattningen tagits fram samt presentera denna
under seminarium 2.
71
● Läsa igenom och komma med synpunkter på dokumentation.
Tidsåtgång
Varje expert förutsätts lägga minst 20 timmar på sitt deltagande inom det utbetalningssystem som studeras.
Myndighetsrepresentant förutsätts lägga minst en veckas arbete inom det utbetalningssystem som studeras.
Tidsplan
Vid framtagande av omfattningsbedömningar krävs genomförande av olika moment. Dessa är beroende av varandra varav tidsplanen måste anpassas utifrån när de är praktiskt möjliga att genomföra. Ett kritiskt skede är att kunna fastställa tidpunkter för de två seminarierna där alla experter inom ett utbetalningssystem måste delta samtidigt.
De praktiska momenten i processen
I nedan tabell åskådliggörs olika moment som utförs för att ta fram omfattningsbedömningar inom respektive utbetalningssystem.
Moment Rollfördelning
1. Uppstart myndighet, om myndighetens medverkan i projektet, dess tidplan och kravspec för experter och myndighetsrepresentant
Kansliet förankrar arbetet med berörda myndigheter. Johan Ekstedt stödjer vid efterfrågan arbetet.
2. Fastställande av experter och myndighetsrepresentant
Myndigheten tar fram förslag på experter och myndighetsrepresentant och presenterar för kansliet och Johan Ekstedt.
3. Kallelsebrev seminarium 1 och seminarium 2 till experterna med kunskapsunderlag, tidsplan
Myndighetsrepresentant skriver och sänder ut brevet med bilagor, efter samråd med Kansliet och Johan Ekstedt.
4. Omfattningsseminarium 1 Johan Ekstedt är seminarieordförande. Myndighetsrepresentant deltar som stöd vid diskussionerna med experterna. Myndigheten tillhandahåller lokal, lokalservice, inklusive förtäring, video-kanon mm.
5. Excel-mall sändes ut tillsammans med instruktion
Johan Ekstedt tillhandahåller en specialanpassad excel-mall till experterna för att göra sina bedömningar.
6. Ev. utskick av kompletterande kunskapsunderlag
Om ytterligare kunskapsunderlag efterfrågas under seminarium 1 tas det fram av myndighetsrepresentant och skickas ut så fort som möjligt.
7. Inskick av preliminära bedömningar
Experterna skall senast tre dygn före sitt andra seminarium e-sända in Excel filen med sina preliminära bedömningar av felens storlek till Johan Ekstedt.
8. Inskick av presentation
Experterna skall senast två dygn före sitt andra seminarium sända sin presentation för hur de gjort sin bedömning till Johan Ekstedt
72
9. Bearbetning av inskickade preliminära bedömningar
Johan Ekstedt analyserar inskickade resultat.
10. Dokumentation från seminarium 1 Johan Ekstedt ansvarar för att med myndighetsrepresentant som
bollplank dokumentera slutsatser från första omfattnings seminariet.
11. Omfattningsseminarium 2 Seminarium 2 bör ligga ca 2 veckor efter seminarium 1. Johan Ekstedt är seminarie-ordförande. Myndighetsrepresentant deltar som stöd vid diskussionerna med experterna. Myndigheten tillhandahåller lokal, lokalservice, inklusive förtäring, video-kanon mm. 12. Excel-mall sändes ut tillsammans med instruktion.
Johan Ekstedt tillhandahåller en specialanpassad mall till experterna för att göra sina slutgiltiga bedömningar och kommentarer till justeringar.
13. Inskick av slutgiltiga bedömningar Experterna skall senast 7 dygn efter sitt andra seminarium e-sända in
Excel filen med sina slutgiltiga bedömningar av felens storlek till Johan Ekstedt.
14. Bearbetning av inskickade definitiva bedömningar
Johan Ekstedt analyserar inskickade resultat.
15. Dokumentation från seminarium 2 Johan Ekstedt ansvarar för att med myndighetsrepresentant som
bollplank dokumentera slutsatser från andra omfattningsseminariet
16. Rapport Johan Ekstedt skriver en rapport baserat på ovan dokumentation.
Resultat
Det totala felet
Den primära variabel som kommer att undersökas i studien är andelen av de totalautbetalningarna i det aktuella ersättningssystemet som är felaktiga. Andelen felaktiga utbetalningar mäts i monetära termer och inte i andelen beslut eller ärenden.
Andelen felaktiga utbetalningar där för mycket utbetalats kommer att redovisas utifrån att experterna skapar individuella sannolikhetskurvor för andelen21. Utifrån alla experters kurvor skapas en aggregerad fördelning. Baserat på den aggregerade fördelningen beräknas ett väntevärde som anses vara det mest sannolika utfallet. För att åskådliggöra inom vilket intervall andelen “med stor säkerhet“ ligger inom kompletteras väntevärdet med ett osäkerhetsintervall på 90 %.
Experterna får även ange en bedömning av den beloppsmässiga andelen utbetalningar som felaktigt inte betalats ut (inte alls eller till ett för lågt belopp). De ska även ange typ av fel, dvs när i ärendehanteringskedjan felet sker enligt samma gruppering som för mycket utbetalt. Omfattningen av för lite utbetalt redovisas i form av experternas median-, min- och maxvärde.
Omfattningen av felaktiga utbetalningar redovisas därmed som två separata fel, dvs utbetalningar som blir för höga respektive för låga.
21
Experten får ange sannolikheterna för att andelen ligger inom olika intervall. Därav skapas en sannolikhetskurva som innefattar det experten anser är alla möjliga intervall (nivåer) andelen kan vara.
73
Orsak till de felaktiga utbetalningarna
Felaktiga utbetalningar som blir för höga ska fördelas enligt orsaksindelningen som framgår av appendix 2. Experternas bedömningar och kvantifiering av respektive orsak redovisas i form av median-, min- och maxvärde. Experterna ska också ta ställning till hur stor del av felen – när de orsakats av den enskilde (typ 1 och 2) – som anses vara misstänkt avsiktliga fel. Närmare precisering finns i appendix 2.
Det sker empiriska studier på systemövergripande fel som beräknas bli färdig efter genomförande av omfattningsbedömningen som beskrivs här. De empiriska studierna kan komma att ge bättre insikt kring omfattningen av de specifika risker (t.ex. att någon är felaktigt folkbokförd på en adress) som studierna avser mäta omfattningen av. Därför kommer experterna få uppskatta vissa systemövergripande fel när de redovisar sitt resultat i svarsmallen. Denna bedömning kan sedan jämföras med utfallet i de empiriska studierna.
Underlag som använts för bedömningarna
Ett resonemang kring hur resultatet framkommit kommer redovisas på en övergripande nivå, t ex vilka rapporter, data och andra fakta samt yrkeserfarenheter experterna baserat sina bedömningar på.
Exkludering av resultat
En enskild experts resultat stryks från det aggregerade resultatet (dvs sammanslagningen av övriga experters resultat) för berört utbetalningssystem om ett eller flera av följande inträffar:
● Experten deltar inte på något inledande seminarium. ● Experten lämnar inte in ett preliminärt resultat ● Experten ger ingen förklaring till hur sitt resultat tagits fram, t ex redovisar inte för sin
bedömning under seminarium två eller lämnar inte in underlag med förklaring för sitt preliminära resultat. ● Experten lämnar inte in ett definitivt resultat ● Expertens definitiva resultat är inte korrekt ifyllt (trots att påpekanden om felaktighet
skett).
Avidentifierat resultat
Experternas resultat avidentifieras genom att experternas namn stryks och ersätts med ett nummer i samband med analys och beräkningar av resultat. I slutrapporten redovisas primärt experternas aggregerade resultat. Diskussion kring orsaker till experternas avvikelser och
74
enskilda resultat dokumenteras dock och kan komma att analyseras och beskrivas i rapporten men utan att namnge vilken expert som tycker vad eller att namnge den som avviker.
Avrapportering
Nedan beskrivs de olika momenten i arbetet som utförs som kommer att dokumenteras och avrapporteras från Johan Ekstedt till kansliet.
Gemensamt för alla studier:
1. Studieprotokoll Dokumentet beskriver hur studierna kommer gå till, för att skapa samsyn bland utförare samt styrka att tillvägagångsätt och framtagande av resultat följer en i förväg bestämd metodik.
2. Studierapport Dokumentet beskriver hur alla studier har genomförts ur ett genomförande och metodperspektiv, text från denna rapport kan antingen lyftas in i varje enskild rapport (punkt 8) eller utgöra en separat kappa att hänvisa till.
För varje enskild studie:
3. Förberedelse inför seminarium 1 -inläsning kunskapsunderlag, mötesupplägg, mall
4. Seminarium 1 -genomförande av seminarium
5. Dokumentation och bearbetning av bedömningar från seminarium 1
6. Seminarium 2 - -genomförande av seminarium
7. Dokumentation och bearbetning av bedömningar från seminarium 2
8. Skriftlig rapport för studerat system. Av rapporterna kommer framgå huvudsakliga orsaker till felaktiga utbetalningar enligt delegationens orsaksindelning. Rapporten redovisar även vilka underlag som har använts samt bedömningen av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna som görs i samband med seminarierna.
75
Appendix Definition av felaktig utbetalning
Promemoria 2018-10-04 Version 2.0
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Definition: En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.
Generellt om felaktiga utbetalningar En felaktig utbetalning uppstår oftast på grund av att en ersättning betalas ut på felaktiga grunder. Det kan bero på att underlaget i ärendet är felaktigt eller ofullständigt. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av att ändrade förhållanden inte anmäls eller beaktas i rätt tid. En felaktig utbetalning kan också uppstå då utbetalningen ska verkställas, exempelvis i utbetalningsmomentet. Även ett felaktigt beslut om att avvisa eller avslå en ansökan som därmed aldrig leder till en utbetalning betraktas som en felaktig utbetalning enligt ovanstående definition. Med gällande regler och avtal avses regelverket för beviljande och utbetalning av ersättningen för den period som utbetalningen avser. En utbetalning kan vara felaktig om den grundar sig på uppgifter som var aktuella vid beslutstillfället men förutsättningarna ändrats och dessa inte beaktats inför en utbetalning. Felaktiga utbetalningar kan också uppstå till följd av oegentligheter. Det är avsiktliga fel som uppstår när en myndighetsperson vilseleder i syfte att få till stånd en utbetalning som annars inte skulle ha utgått eller en utbetalning som blir större än den annars skulle ha varit. I vissa fall kan en felaktig utbetalning påverka utbetalningen från ett annat ersättningssystem. Den totala summan som betalas ut till den enskilda kan bli rätt men beror på att de felaktiga utbetalningarna från de olika ersättningssystemen tar ut varandra.
Bedömningsförmåner Inslagen av bedömning varierar i olika ersättningssystem. Det innebär att ersättningssystem med större bedömningsutrymme också inrymmer större inslag av variation mellan handläggare, kontor och över tid som inte går att förklara med underliggande variation i befolkningen. Så länge beslutet ligger inom ramen för det bedömningsutrymme som lagen medger kan beslutet, och därmed utbetalningen, inte anses vara fel. En utbetalning är dock felaktig om den grundar sig på en bedömning som uppenbart är utanför bedömningsutrymmet.
Löpande utbetalningar Det är viktigt att skilja på löpande utbetalningar och engångsutbetalningar. Underlåtelse att meddela och beakta ändrade förhållanden, som kan påverka rätten till ersättning eller ersättningens storlek, innebär att ersättningen betalas ut på felaktiga grunder trots att underlaget vid beslutstillfället var korrekt.
Preliminära ersättningar Vissa ersättningar bygger på preliminära uppgifter och ersättningen betalas därför ut preliminärt. En utbetalning kan dock vara felaktig även i ett system med preliminära utbetalningar om den
76
baseras på orimliga prognoser i ansökan eller felaktiga sakuppgifter, t.ex. avseende identitet och boendeförhållanden. Om en preliminär uppgift ändras under ersättningsperioden och detta inte anmäls eller beaktas i rätt tid är reglerna för uppgifts- och anmälningsskyldigheten inte uppfyllda. Därmed är utbetalningar efter denna tidpunkt felaktiga. Att det uppstår skillnader mellan preliminära och slutliga belopp i ersättningssystem som baseras på prognoser eller förväntade förhållanden beror på en avsiktlig lagkonstruktion. Skillnaden mellan preliminära och slutgiltiga belopp, och de återkrav som följer, är naturliga konsekvenser av lagkonstruktionen och är inte att betrakta som en felaktig utbetalning enligt definitionen. Dessa korrigeringar i efterhand är felaktiga utbetalningar av annat slag22.
Tillämpning av definitionen Utbetalningar som baseras på ofullständigt underlag är helt felaktiga om uppgifter som saknas är centrala för förmånen saknas. Med centrala uppgifter menas uppgifter om behövs för att bedöma/fastställa de grundläggande villkoren för rätten till ersättning. Utbetalningar som baseras på ofullständiga underlag, där uppgifter av perifer karaktär saknas, är inte helt felaktiga. Den felaktiga utbetalningen fastställs genom att beräkna skillnaden mellan vad som har betalats ut och vad som borde ha betalats ut om underlagen varit fullständiga. Om beslutet föranleder löpande utbetalningar ska de felaktiga utbetalningarna beräknas enligt beräkningsreglerna ovan. Utbetalningar som baseras på korrekta uppgifter från sökande, som myndigheten använder på ett felaktigt sätt, är inte felaktiga utbetalningar. Detta gäller endast om uppgifterna från den sökande är fullständiga och korrekta samt att den sökande skulle ha fått samma belopp om uppgifterna användes på ett korrekt sätt. Om den sökande har lämnat korrekta uppgifter, men på ett sätt som frångår myndighetens rutiner, så innebär detta förhållande i sig inte att utbetalningen varit felaktig.
22
Däremot är det viktigt att skatta omfattningen på dessa utbetalningar, även om de inte anses vara felaktiga, eftersom de kan leda till allvarliga konsekvenser för enskilda, t.ex. skuldsättning, samt skapar en administrativ börda för myndigheterna som är unika för dessa ersättningssystem.
77
Appendix Orsaksindelning inom omfattningsstudierna
Promemoria 2018-10-04
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Bakgrund Inom ramen för omfattningsstudierna ska delegationen redovisa orsakerna till de felaktiga utbetalningar som görs från de aktuella systemen. Av direktivet framgår bl.a. att felaktiga utbetalningar kan orsakas av såväl avsiktliga som oavsiktliga fel och misstag från den sökandes sida. Andra orsaker som nämns i direktiven är svårtillämpade regelverk samt bristande rutiner, kontroll och samordning hos eller mellan myndigheter. Det som framgår av direktivet bör dock endast ses som exempel. Eftersom frågan om hur orsakerna ska delas in inte är självklar har den aktualiserats i forumet för omfattningsstudier. Denna PM tar sin utgångspunkt i att orsaksindelning bör dels svara mot kraven i direktiven och dels harmoniera med den indelning som forumet utgått ifrån i förarbetet till omfattningsstudierna.
Kansliet har i en metod-PM beskrivit en indelning av orsaker till felaktiga utbetalningar som kan vara lämplig att använda för att identifiera risker och lämpliga metoder för att kvantifiera dessa. Forumets deltagare har till väsentlig del använt denna indelning i samband med sitt kartläggningsarbete av förutsättningarna att genomföra de aktuella omfattningsstudierna. Därför är det viktigt att en annan orsaksindelning harmonierar med indelningen i metod-PM som legat till grund för utformningen av respektive studie.
1. Orsaksindelning Orsaker till fel kommer att kategoriseras på olika sätt inom omfattningsstudierna. Indelningen i figur 1 utgår från var i processen felet uppstår.
78
Figur 1) Typ av fel
I de allra flesta fallen kommer felen att kunna härledas till en av de sex rutorna i figur 1. Det innebär att 100 % av felets storlek ska hänföras till den aktuella rutan. Men ibland kan det uppstå felaktiga utbetalningar i olika skeden och som därför behöver fördelas i fler rutor. Det kan t.ex. uppstå en mindre felaktig utbetalning vid ansökan och ett annat, större, fel på grund av att sökande inte anmält ändrade förhållanden. I dessa situationer bör studierna försöka fördela storleken på det samlade felet på de aktuella rutorna (typerna av fel). I exemplet ovan kanske fördelningen blir att 30 % av de felaktigt utbetalda pengarna beror på felaktiga uppgifter vid ansökan och övriga 70 % på grund av att ändrade förhållanden inte anmälts. Andelarna ska alltid summera till 100 %. Ibland är fördelningen uppenbar och kan göras med hög precision utan större ansträngning. I övrigt bör fördelningen göras med en rimlig precisionsnivå.
Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga uppgifter vid ansökan (1) och ej anmälda ändrade förhållanden (2) ska anses vara orsakade av den sökande. Övriga fel ska anses vara orsakade av myndigheten.
2. Uppgifter som leder till felaktiga utbetalningar
När felen orsakats av att uppgifterna som lämnats vid ansökan är felaktiga (1), inte ändrats i tid (2), inte är tillräckliga för att fatta korrekt beslut (3), eller inte omhändertagits trots att de anmälts som ändrade (6) ska uppgifterna beskrivas. Om den sökande återkommande (t.ex. månadsvis)
Felaktig utbetalning
Felaktig uppgift vid ansökan (1)
Ej anmält
ändrade förhållanden (2)
Ej tillräckliga uppgifter för att
fatta korrekt
beslut (3)
Typ av uppgift
Tillräckliga och
korrekta uppgifter, fel
beslut (4)
Utbetalning fel, trots rätt beslut
(5)
Ändrade förhållanden ej omhändertagna
(6)
79
ska inkomma med uppgifter23 som ska ligga till grund för utbetalningen bör sådana felaktiga uppgifter ingå i kategorin Felaktig uppgift vid ansökan (1).
Att beskriva vilka uppgifter som ofta leder till fel är viktigt för att dra rätt slutsatser och kunna föreslå lämpliga åtgärder. I de studier där insamlingen av dessa uppgifter är möjliga bör uppgifterna som leder till felaktigheter beskrivas och kategoriseras enligt följande.
a) Inkomster och förmögenhet
b) Arbete och arbetstid (t.ex. är/har varit anställd)
c) Kostnader och utgifter (t.ex. företags arbetskostnader, sökandens hyreskostnader, betalar
kollektivavtalsliknande försäkringar m.m.)
d) Boendeförhållanden (t.ex. bostadsadress, sammanboende, inneboende, hemmavarande
barn, huvudsaklig dygnsvila)
e) Förmågor (t.ex. arbetsförmåga, funktionsförmåga)
f) Aktivitet (t.ex. deltar i eller har för avsikt att delta i studier, söker arbete, delar i
arbetsmarknadsåtgärd, vårdar barnet)
g) Övrigt
En övrigt-kategori skapas för uppgifter som inte lämpar sig i någon av de förutbestämda kategorierna.
3. Identifiera var uppgifterna (a – g) närmast kommer ifrån
Uppgifterna som leder till felaktiga utbetalningar bör kompletteras med information om var uppgiften närmas kommer ifrån.24 Följande indelning föreslås för att identifiera uppgiftens härkomst:
1. Från annan myndighet
2. Från egen myndighet
3. Från tredje part
4. Från den sökande
Från annan myndighet avser uppgifter som inhämtas från annan myndighet, t.ex. uppgifter om
taxerad inkomst, skatteskulder, folkbokföring, företagsengagemang, folkbokföring och
23
I de flesta fallen avser det uppgifter som styrker att vissa förhållanden fortfarande är uppfyllda. Det kan vara uppgifter om att personen sökt anvisade arbeten, fortfarande är arbetslös, deltar i studier, deltagit i vissa aktiviteter etc.
24
Här kan man tänka sig att man centralt och på förhand bestämmer hur man ska betrakta härkomsten av olika uppgifter. De som ska genomföra kontrollerna behöver då inte ödsla tid på att göra den bedömningen i varje enskilt fall.
80
utbetalningar. Inhämtningen kan ske automatiserat eller på annat sätt, t.ex. genom telefonsamtal eller brev/mail.
Från egen myndighet avser uppgifter som myndigheten kan påverka på något sätt. Det kan handla
om en uppgift som förädlats, upprättats eller beslutats av den egna myndigheten.
Från tredje part avser uppgifter som ska styrka en händelse eller ett förhållande som oftast
beskrivs i t.ex. intyg, utlåtanden, närvarorapporter. Det ska alltid anses vara en tredjepartsuppgift oavsett om den kommer via den sökande eller om den inhämtas direkt av myndigheten. Med tredje part avses inte andra svenska myndigheter.
Från den sökande avser uppgifter som den sökande själv har lämnat, t.ex. försäkran om studier
eller uppgifter om när man vårdat barn.
4. Felaktiga utbetalningar orsakade av den sökande För att svara upp mot en del av delegationens uppdrag bör felaktiga utbetalningar som kan misstänkas vara avsiktliga uppmärksammas.
Figur 2) Felaktiga utbetalningar orsakade av den sökande
Begreppen som används i omfattningsstudien är misstänkt avsiktliga fel och övriga fel, se figur 2. Begreppen används för att skapa en bredare träffyta avseende fel från sökande än det som är möjligt med bidragsbrottslagens begreppsapparat. För att minimera risken att begreppen misstänkt avsiktliga fel och övriga fel tillämpas olika mellan studierna är det viktigt att diskutera komplicerade situationer. Det är även viktigt att i respektive studie dokumentera varför en viss svårtillämpad situation definierats på ett visst sätt.
Samtliga fel från den sökande ska bedömas. Bedömning av omständigheter som kan indikera misstänkt avsikt ska göras med ledning av vad som framgår av denna PM och inte med ledning
Fel från sökande
Övriga fel Misstänkt avsiktliga fel
81
av myndighetens egna interna riktlinjer för återkrav, (kontroll)utredning alternativt för att upprätta en polisanmälan.
Med misstänkt avsiktliga fel menas fel som den sökande kan antas ha orsakat i syfte att få för mycket ersättning. Med misstänkt avsiktliga fel menas även fel som den sökande kan antas ha orsakat genom att ha agerat avsevärt oaktsamt.
Utgångspunkten är att den sökande är ansvarig för att alla efterfrågade uppgifter som lämnas i samband med ansökan är korrekta. Felaktiga uppgifter som lämnas i samband med ansökan är en stark indikation på ett misstänkt avsiktligt fel. Detta gäller i synnerhet för uppgifter som är centrala för den aktuella förmånen. Exakt vad som ska avses med centrala uppgifter måste fastställas i förhållande till respektive regelverk. Uppgifter om att man avstått arbete vid ansökan om tillfällig föräldrapenning eller uppgiften av antalet inneboenden vid ansökan om bostadstillägg och bostadsbidrag är exempel på centrala uppgifter för dessa ersättningar.
Underlåtenhet att anmäla ändringar av förhållanden som är av central betydelse för rätten till ersättning ska betraktas som avsevärt oaktsamt. Att en person som uppbär bostadsbidrag inte anmäler att hen numer sammanbor med någon bör definieras som ett misstänkt avsiktligt fel (eftersom ett sådant förhållande är av central betydelse för rätten till ersättning). Om samma person däremot inte anmält att t.ex. bredbandskostnaden numer ingår i hyran/avgiften kan en sådan underlåtenhet betraktas som ett övrigt fel, om en samlad bedömning av ärendet inte talar för annat.
I den samlade bedömningen av misstänkt avsiktliga fel kan flera aspekter vägas in. Det felaktiga beloppet som den felaktiga uppgiften ger upphov till kan vara en vägledande, dock inte avgörande, komponent i bedömningen av om en felaktig utbetalning ska anses vara misstänkt avsiktlig eller inte. I bedömningen kan även det faktum att en person som tidigare orsakat felaktiga utbetalningar och fått återkrav/information om detta vägas in. Mycket talar då för att nästa fel är misstänkt avsiktligt, även om hen lämnat en felaktig uppgift som är av perifer betydelse. I den samlade bedömningen kan också kalendertiden sedan uppgifterna lämnades beaktas. Underlåtenhet att anmäla förändringar av även perifera uppgifter som ändrats kort tid efter uppgiftslämnandet kan tala för ett misstänkt avsiktligt fel.
Uppgifter om framtida förhållanden är svårare att prognostisera och därför mer osäkra. Även här ska en samlad bedömning göras utifrån rimligheten i de lämnade uppgifterna och när en eventuell anmälan om ändrade förhållanden borde ha lämnats till myndigheten.
Fel orsakade av den sökande som innebär att för lite ersättning betalats ut kategoriseras som övriga fel om en samlad bedömning av ärendet inte talar för annat.
82
5. Registrering bör göras samlat
Varje typ av fel markeras på två alternativt tre sätt (gäller ej typ 4 och 5). Det handlar dels om att ta ställning till den felaktiga uppgiftens betydelse (andel) för den felaktiga utbetalningen, dels om att fastställa var uppgiften närmast kommer ifrån. Om uppgiften har flera olika källor ska ni endast uppge den viktigaste källan för den felaktiga utbetalningen. Syftet är att andelarna ska summera upp till 100 % inom respektive feltyp.
När felen orsakats av att uppgifterna som lämnats vid ansökan är felaktiga (typ 1) eller när uppgifterna inte ändrats i tid (typ 2) ska ni också ta ställning till om sökande kan misstänkas ha agerat uppsåtligt eller grovt oaktsamt vid uppgiftslämnandet.
Figur 3) Översiktsbild
Omslag: Elanders Sverige AB Bild: gobyg Bildbearbetning: Agneta S Öberg
ISBN 978-91-38-24967-3 ISSN 0375-250X
www.korrektautbetalningar.se
Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Rapport 6 Rapport 5 • September 2019
Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
Rapport 5 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen
September 2019
Rapportserien kan köpas från Norstedts Juridiks kundservice. Beställningsadress: Norstedts Juridik, Kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm september 2019
ISBN 978-91-38-24967-3
Förord
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska dessutom vara ett samlande organ och ett kunskapsforum som främjar samverkan och tar fram faktaunderlag till regeringen. Genom sitt arbete ska delegationen bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
Digitalisering och AI (artificiell intelligens) genomsyrar samhället och utvecklingen går snabbt, även i offentlig sektor. En ökad digital mognad bland Sveriges invånare leder till ökad användning av och efterfrågan på digital interaktion med myndigheter. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. När handläggningsprocesser automatiseras finns exempelvis potential att göra mer enhetliga och träffsäkra kontroller, men det kan också innebära att viktiga kontroller reduceras eller prioriteras bort.
I rapporten har vi undersökt hur digitalisering och AI används av fem utbetalande myndigheter och Skatteverkets folkbokföring med bäring på korrekta utbetalningar. Vi redovisar i denna rapport våra iakttagelser och slutsatser samt en rad prioriterade områden som kan tillvarata potentialen i digitalisering och AI för minskade felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
Denna rapport har tagits fram av delegationens kansli med värdefulla bidrag från konsultföretaget Governo samt berörda myndigheter. Delegationens ledamöter och experter har lämnat synpunkter på utkast till rapporten.
Vi-formen som används i rapporten avser delegationens kansli.
Mer information om delegationens uppdrag och arbete finns på korrektautbetalningar.se
Sven-Erik Österberg Ordförande
3
Innehåll
1 Inledning .................................................................. 17
1.1 Kort om delegationens uppdrag ............................................. 17 1.2 Varför är digitalisering och AI relevant för delegationen? ........................................................................... 17 1.3 Syftet med rapporten .............................................................. 18 1.4 Definitioner ............................................................................. 19 1.5 Avgränsningar ......................................................................... 20 1.6 Metod ....................................................................................... 21
2 Delegationens publicerade rapporter ............................ 23
2.1 Risker för felaktiga utbetalningar .......................................... 23 2.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar ............................... 25 2.2.1 Digitalisering har bidragit till säkrare och mer effektiva omfattningsstudier ................................... 26 2.3 Styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar ........................................................................... 26 2.4 Inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen ..................................................................... 28
3 Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området ....... 29
3.1 Regeringens styrning på digitaliseringsområdet ................... 29 3.2 Forskning om e-tjänster och AI ............................................ 31
Innehåll
Rapport 5
4
3.2.1 Perspektivet om korrekthet.................................... 31 3.2.2 Relationen mellan det offentliga och medborgare .............................................................. 32 3.2.3 Forskning om AI .................................................... 32 3.3 Etiska riktlinjer ....................................................................... 33 3.4 Sammanfattning ...................................................................... 34
4 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar ............................. 35
4.1 Synen på digitalisering i relation till korrekta utbetalningar ........................................................................... 35 4.1.1 Positiva aspekter ...................................................... 35 4.1.2 Negativa aspekter .................................................... 36 4.1.3 Prioriterad fråga? ..................................................... 37 4.1.4 Regelverken och dess tolkning ............................... 38 4.1.5 Etik ........................................................................... 41 4.2 Digitalisering och AI som i dag har påverkan på korrekta utbetalningar ............................................................ 41 4.2.1 Självbetjäning och automation ............................... 42 4.2.2 Informationsutbyte ................................................. 44 4.2.3 Uppgiftslämnande och kontroller i e-tjänster ....... 45 4.2.4 Riskbaserade kontroller .......................................... 46 4.2.5 AI ............................................................................. 47 4.2.6 Handläggarstöd ....................................................... 47 4.2.7 Uppföljning ............................................................. 48 4.3 Myndigheternas framtida användning av digitalisering och AI för korrekta utbetalningar ......................................... 49 4.3.1 Högre grad av automatisering och bedömningsstöd ...................................................... 49 4.3.2 Utveckling av automatiserade och riskbaserade kontroller ........................................... 50 4.3.3 Utveckling av självbetjäningstjänster och informationsutbyte ................................................. 50 4.3.4 AI för att förebygga och motverka brott .............. 51 4.3.5 Övriga initiativ ........................................................ 51
Rapport 5
Innehåll
5
4.4 Samverkan inom digitalisering och AI för korrekta utbetalningar ........................................................................... 51 4.4.1 Koordinering inom myndigheter............................ 51 4.4.2 Samverkan mellan myndigheter .............................. 52
5 Analys och slutsatser ................................................. 53
5.1 Prioriteringar ........................................................................... 53 5.1.1 Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv ................................................................. 53 5.1.2 Viss utveckling har skett för korrekta utbetalningar ............................................................ 53 5.1.3 Det uppfattas finnas en motsättning mellan service och kontroll ................................................. 54 5.2 Självbetjäning och automatiserad handläggning ................... 55 5.2.1 Begränsat fokus på korrekta uppgifter ................... 55 5.2.2 Brister och otydligheter i automatiserad handläggning ............................................................ 56 5.2.3 Ingen systematisk uppföljning görs av att regelverk implementerats korrekt i automatiserad handläggning ................................... 57 5.2.4 Individens ansvar att lämna korrekta uppgifter är otydligt ................................................................. 57 5.3 Riskbaserade kontroller .......................................................... 58 5.3.1 Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning................................................................ 58 5.3.2 Riskbaserade kontroller kan effektivt minska felen .......................................................................... 58 5.3.3 Rättslig osäkerhet hämmar utvecklingen ............... 59 5.4 Informationsutbyte ................................................................. 60 5.4.1 Utökat informationsutbyte efterfrågas unisont...................................................................... 60 5.4.2 Helhetsgrepp avseende informationsutbyte för korrekta utbetalningar behövs .......................... 60 5.4.3 Exempel på utökat informationsutbyte inom ramen för gällande lagstiftning ............................... 61
Innehåll
Rapport 5
6
5.5 Systemöverskridande uppgifter ............................................. 61 5.5.1 Digitaliseringen kan bidra till att fel i systemöverskridande uppgifter fortplantas ........... 61 5.5.2 Digitalisering ger möjligheter att stärka kvaliteten på systemöverskridande uppgifter ........ 61 5.6 Ersättningssystemens regelverk och etiska riktlinjer ........... 62 5.6.1 Regelverken upplevs ofta som omoderna .............. 62 5.6.2 Tekniken bör tillvaratas för att stödja regelverkens intentioner ......................................... 62 5.6.3 Etiska riktlinjer är inte tillräckligt konkreta .......... 63 5.7 Digitalisering och korrekta utbetalningar ............................. 63 5.7.1 Digitaliseringen av ärendeprocesser uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar ........................ 63 5.7.2 Digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa ............... 64 5.7.3 Lite kunskap från forskningen om digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar ............................................................ 65 5.7.4 Digitalisering och AI ökar möjligheterna att göra effektiva omfattningsstudier .......................... 65 5.8 Samverkan rörande korrekta utbetalningar ........................... 66 5.8.1 Digitaliseringsinitiativ sker relativt isolerat ........... 66 5.8.2 Systematisk kunskap om hur digitala lösningar bör utformas saknas ................................................ 66 5.8.3 Potential för ökat samarbete .................................. 67
6 Avslutande diskussion och prioriterade områden ........... 69
6.1 Avslutande diskussion ............................................................ 69 6.2 Prioriterade områden.............................................................. 71 6.2.1 Styrning och uppföljning för korrekta utbetalningar i digitaliseringen ............................... 71 6.2.2 Systematisk kunskap om hur digitala lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar ............................................................ 71 6.2.3 Korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning ............................ 72
Rapport 5
Innehåll
7
6.2.4 Styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning ................................... 73 6.2.5 Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller ............................................ 74 6.2.6 Utökat informationsutbyte .................................... 76 6.2.7 Samarbete kring digitalisering och AI för korrekta utbetalningar ............................................. 77
9
Sammanfattning
Utbetalningar från välfärdssystemen är en viktig samhällsfunktion och utgör en stor del av de offentliga finanserna. Svensk offentlig sektor digitaliseras också snabbt, vilket innebär att digitaliseringen får en allt viktigare roll för utbetalningarna från välfärdssystemen. För myndigheterna erbjuder digitaliseringen och artificiell intelligens (AI) nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar sin verksamhet påverkar samtidigt deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. I denna rapport kartläggs hur fem utbetalande myndigheter och Skatteverkets folkbokföring använder sig av digitalisering och AI och vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetalningar. Rapporten undersöker också hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. De fem utbetalande myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten.
Det finns en stor outnyttjad potential i digitalisering och AI för att minska felaktiga utbetalningar
Kartläggningen visar att potentialen är stor för att minska felaktiga utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI. En sammanvägd bedömning talar dock för att denna potential långt ifrån utnyttjas och att digitaliseringens nuvarande effekter på utbetalningar snarare kan vara negativa. Det kan ha flera orsaker. Sammanfattningsvis är perspektivet korrekta utbetalningar lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete. Det gäller inte minst prioritering och uppföljning av digitaliseringsinitiativ samt utformning av de digitala
Sammanfattning
Rapport 5
10
tjänsterna. Det finns också få funktioner i de digitala tjänsterna som säkerställer att de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Detta ska ses i ljuset av att delegationens omfattningsstudier visat att ungefär 3 av 4 felaktigt utbetalade kronor orsakats av oriktiga uppgifter. Samtidigt finns flera goda exempel på där möjligheterna med digitalisering och AI tillvaratas för korrekta utbetalningar, men dessa sker relativt isolerat och utan större genomslag i myndigheternas digitaliseringsarbete i stort. Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar också utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte, vilka är centrala verktyg för att säkerställa korrekta uppgifter.
Slutsatser
Nedan redogör vi för de huvudsakliga slutsatserna i denna rapport.
Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv
Perspektivet korrekta utbetalningar från välfärdssystemen är generellt sett lågt prioriterat i förhållande till service och effektivitet, när det handlar om utveckling och utformning av digitala verktyg som har betydelse för korrekta utbetalningar. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta.
Viss utveckling av informationsutbyten och riskbaserade kontroller har dock genomförts i syfte att säkerställa korrekta utbetalningar. Detta har sannolikt haft relativt stor betydelse, samtidigt gör vi bedömningen att det finns fortsatt stora utvecklingsmöjligheter inom dessa områden.
Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektivet korrekta utbetalningar.
Rapport 5 Sammanfattning
11
Begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning
Beslut och utbetalningar i automatiserade processer är i hög grad beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar. Samtidigt förlitar sig myndigheterna i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta. Välutvecklade självbetjäningstjänster underlättar uppgiftslämnandet, men det finns få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Kontrollnivåerna i de högautomatiserade ärendeprocesserna är också generellt sett låga. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och det är därför mindre sannolikt att felaktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden.
Brister i styrning och uppföljning av automatiserad handläggning
I delegationens rapport om styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar påtalas flera brister i styrning, analys och kvalitetsuppföljning i automatiserad handläggning, bland annat att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser, att ansvaret för processerna är otydligt och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser.1 I denna rapport ser vi att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter är begränsade, samtidigt som oriktiga uppgifter är den viktigaste orsaken till felaktiga utbetalningar.
Mot bakgrund av den fortsatta utbyggnad av automatiserad handläggning som sker är detta viktiga brister att komma tillrätta med.
Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning
Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser och AI som predikterar risk för exempelvis felaktiga uppgifter. Kartläggningen visar att riskbaserade kontroller främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De riskbaserade kontrollerna används i
1 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning. Rapport 3.
Sammanfattning
Rapport 5
12
liten men varierande omfattning på berörda myndigheter. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett systematiskt riskbeteende. Det finns exempel där dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut, men det finns ännu inget exempel där prediktionerna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna.
Rättsliga hinder och osäkerhet hämmar utvecklingen av riskbaserade kontroller och informationsutbyte
Såväl vår kartläggning som tidigare rapporter pekar på att det råder rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserat på dataanalys. Det riskerar att hämma eller hindra utvecklingen. Respondenter från alla berörda myndigheter ser utökat informationsutbyte som en nyckelfaktor för att stärka arbetet med korrekta utbetalningar och lyfter fram rättsliga hinder för ett utökat informationsutbyte. Delegationens attitydundersökningar indikerar också att allmänheten välkomnar ett utökat informationsutbyte, så länge utbytet är välgrundat och säkert.
Systematisk kunskap om hur digitala tjänster bör utformas saknas
Det har inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. I kartläggningen har vi t.ex. inte sett några designprinciper inbyggda i utvecklingsarbetet som adresserar perspektivet korrekthet eller korrekta utbetalningar. Vi konstaterar också att det inte görs någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån detta perspektiv. Inte heller forskningen om e-förvaltning har tittat på detta perspektiv.
Rapport 5 Sammanfattning
13
Digitalisering uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar…
Den dominerande uppfattningen på myndigheterna är att digitaliseringen leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Med några undantag har också få risker för felaktiga utbetalningar framkommit i intervjuer och tidigare genomförda riskanalyser. Flera respondenter pekar på möjligheten till automatiserade kontroller, enhetliga bedömningar och utvecklat informationsutbyte.
…men digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa
I en sammanvägd bedömning av de faktorer som påverkar korrekta utbetalningar, tycks de positiva effekter i nuläget vara begränsade och de negativa större. En positiv effekt som lyfts fram är att automatiserad handläggning gör att lika ärenden bedöms lika, men eftersom de ersättningssystem som automatiserats innehåller få eller inga bedömningar som riskerar att bli fel i handläggningen, är denna positiva effekt sannolikt begränsad. Våra omfattningsstudier uppskattade också att knappt 5 procent av de felaktiga utbetalningarna berodde på felaktiga bedömningar eller beslut.
Prioriterade områden
Delegationens omfattningsstudier har visat att den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar är att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalningar. Med den kunskap som finns inom berörda myndigheter och med utgångspunkt i iakttagelserna i denna rapport, finns goda möjligheter att prioritera och utforma insatser med hjälp av digitalisering och AI i syfte att nå betydande positiva effekter för korrekta utbetalningar.
Utifrån våra slutsatser pekar vi här ut några prioriterade områden med rekommendationer för att bättre ta tillvara potentialen i digitalisering och AI för att säkerställa korrekta utbetalningar.
Sammanfattning
Rapport 5
14
Styrning och uppföljning för korrekta utbetalningar i digitaliseringen
Regeringens styrning bör förtydligas, till exempel genom att regeringens digitaliseringsstrategi kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Myndigheterna bör explicit ta med perspektivet korrekta utbetalningar som prioriteringsgrund i digitaliseringsinitiativ samt följa upp och mäta hur investeringar i digitalisering och AI påverkar risken för och omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Systematisk kunskap om hur digitala tjänster ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar
Det är viktigt att systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar tas fram och används i myndigheternas utvecklingsarbete. I första hand kan en sådan kunskapssammanställning omfatta självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning samt riskbaserade kontroller.
Korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning
Det är centralt att utveckla ändamålsenliga och effektiva sätt att säkerställa korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning. Det kan handla om att stödet och kontrollen stärks på flera sätt, t.ex. genom ett aktivt och intelligent stöd till den sökande i självbetjäningen och genom stärkta och riskbaserade kontroller av centrala uppgifter i automatiserad handläggning.
Styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning
Det är angeläget att de brister som identifierats åtgärdas när det gäller styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning. Felaktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar i automatiserad handläggning och en stor andel av dessa fel bedöms också vara misstänkt avsiktliga. Det finns därför anledning att också särskilt säkerställa att riskanalyser och kvalitetsuppföljningen omhändertar dessa risker.
Rapport 5 Sammanfattning
15
Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller
Enligt delegationens omfattningsstudier orsakas ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden. Kontrollerna av de uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalning behöver därför stärkas och i huvudsak göras riskbaserade. Det finns också risker för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från mindre seriösa välfärdsaktörer. Att tidigt och effektivt identifiera dessa är en central del av myndigheternas grindvaktsfunktioner. Det är därför viktigt att utöka riskbaserade kontroller, t.ex. under myndighetens ärendehandläggning och när en välfärdsaktör ska registreras.
Utökat informationsutbyte
Det är angeläget med utökat informationsutbyte och att ett helhetsgrepp tas utifrån perspektivet korrekta utbetalningar och bidragsbrott. Det finns också goda skäl att undersöka om informationsutbytet kan utökas inom ramen för gällande lagstiftning.
Samarbete kring digitalisering och AI för korrekta utbetalningar
I dag sker i princip inget samarbete mellan de utbetalande myndigheterna på området. För att tillvarata potentialen i digitalisering och AI för korrekta utbetalningar bör samarbetet mellan myndigheterna stärkas, inte minst när det handlar om systematisk kunskap om hur digitala verktyg ska utformas, utveckling av och förutsättningar för riskbaserade kontroller samt informationsutbyte.
17
1 Inledning
1.1 Kort om delegationens uppdrag
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för.
En viktig del i delegationens arbete är att identifiera behov av förändringar på relevanta områden, lämna förslag som underlättar för enskilda och andra aktörer att göra rätt samt säkerställa att myndigheterna har rutiner och interna system för att motverka fel.
1.2 Varför är digitalisering och AI relevant för delegationen?
Digitaliseringen genomsyrar samhället och de flesta sektorer påverkas starkt av digitaliseringen. Svensk offentlig sektor digitaliseras också snabbt. En ökad digital mognad bland Sveriges invånare leder till ökad användning av och efterfrågan på digital interaktion med myndigheter. Myndigheternas interna processer digitaliseras i hög takt. Även tillämpningar baserade på avancerad analys och artificiell intelligens (AI) växer fram inom myndigheterna. En anledning till denna utveckling är den ökande mängden data och ökad möjlighet och förmåga att använda och analysera data.
Utvecklingen av AI går snabbt framåt och AI används i dag av exempelvis finansiella aktörer och myndigheter för att t.ex. rikta och
Inledning
Rapport 5
18
utföra träffsäkra kontroller i realtid. Andra tillämpningar som är relevanta för korrekta utbetalningar är att underlätta för den sökande och handläggaren att göra rätt.
För myndigheterna erbjuder digitaliseringen och AI nya möjligheter att utveckla service och att effektivisera de egna processerna. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. När handläggningsprocesser automatiseras finns potential att göra mer enhetliga och träffsäkra kontroller, men det kan också innebära att viktiga kontroller reduceras eller prioriteras bort. Det finns en risk att varken människans eller datorns fulla potential tillvaratas. I en rapport av Accenture från 2013 som undersökt omfattningen av felaktiga utbetalningar i tio olika länder2 pekar man bland annat på att risken för att beslut fattas på felaktiga uppgifter blir större i takt med att offentlig sektor digitaliserats och den sökande i högre grad lämnar sina uppgifter via självbetjäningstjänster.3
I delegationens tidigare rapporter har vi sett att ett par av de ersättningssystem som bedömts ha högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är högautomatiserade. Vi har också kunnat konstatera att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser och att dessa processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser. Vi redogör närmare för dessa resultat i kapitel 2.
1.3 Syftet med rapporten
Syftet med rapporten är att studera hur digitalisering och artificiell intelligens används av myndigheterna i dag, vilka möjligheter respektive risker detta innebär för korrekta utbetalningar samt hur potentialen ytterligare kan tillvaratas för att minska de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen.
2 Australien, Kanada, Frankrike, Indien, Irland, Portugal, Sydafrika, Spanien, Storbritannien och USA. 3 Accenture (2013): Fraud, Waste and Abuse in Social Services. Identifying and Overcoming this
Modern-Day Epidemic.
Rapport 5
Inledning
19
1.4 Definitioner
Delegationen har slagit fast följande definition av felaktiga
utbetalningar.
En utbetalning är felaktig om det slutliga beloppet blir för högt, för lågt eller i sin helhet fel i förhållande till gällande regler och avtal.4
Digitaliseringskommissionen och Expertgruppen för digitala investeringar har lyft fram att digitaliseringen innebär att digital kommunikation och interaktion mellan människor, verksamheter och saker blir självklara. Allt större delar av tillvaron är digitaliserad samtidigt som vi i allt mindre grad kan skilja ut det digitala från det icke-digitala.5 Digitaliseringen är ett mer omfattande begrepp än det som benämns digitisering eller informationsdigitalisering. Med dessa begrepp menas att analog information transformeras till digital information, vilket medför att informationen blir strukturerad, sökbar och tillgänglig genom digitala kanaler och verktyg.6
I denna rapport koncentrerar vi oss på den digitalisering som innebär att myndigheterna kan kommunicera och interagera digitalt med människor och med andra myndigheter. Vi tar särskilt upp vissa lösningar och tjänster som har betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen.
Med elektroniskt informationsutbyte menas elektronisk kommunikation av uppgifter över organisationsgränser och i denna rapport tar vi främst upp sådant informationsutbyte mellan myndigheter.7 Med självbetjäningstjänster avses möjligheter att via Internet få tillgång till personuppgifter och annan information samt utföra vissa rättshandlingar, såsom att lämna uppgifter eller göra ansökningar.8I rapporten behandlar vi också helt eller delvis
automatiserade processer. I sådana processer genomförs alla eller vissa
av processens arbetsmoment maskinellt utan att någon individ tar
4 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 25.
5SOU 2018:72: Slutrapport, Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar, s. 18. 6 Ibid., Se också Tilson, D., Lyytinen, K., & Sorensen, C. (2010): Digital infrastructures: The missing IS research agenda. Research commentary. Information Systems Research, 21(4), 748-759. 7 Jfr eSam (2016): Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk
form.
8 111 kap. Socialförsäkringsbalk (2010:110).
Inledning
Rapport 5
20
någon aktiv del i arbetsmomenten.9Riskbaserade kontroller bygger på dataanalyser av i huvudsak förmånsrelaterade data och syftar till att möjliggöra träffsäkra kontroller av exempelvis lämnade uppgifter.10
Artificiell intelligens (AI) är ett vitt begrepp som kan definieras på
olika sätt. Ofta innefattas dock både vetenskapen och tekniken att skapa intelligenta maskiner. Tekniker som närmast förknippas med AI är maskininlärning och djupinlärning, vilket illustrerar att den artificiella intelligensen utmärks av sin förmåga att lära från data och bli smartare över tid. 11 I begreppen digitalisering och AI infattar vi såväl den teknik som den verksamhetsutveckling som krävs och möjliggörs av tekniken.
Med systemöverskridande uppgifter menas uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. De här uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används av flera myndigheter. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar i flera system.
1.5 Avgränsningar
I denna rapport har vi undersökt hur digitalisering och AI påverkar och kan påverka graden av korrekta utbetalningar. Digitalisering och AI i mer generella termer, exempelvis dess påverkan på organisation, effektivitet eller service har därmed utelämnats i den grad detta varit möjligt.
Kartläggningen har avgränsats till utbetalningar från fem större statliga myndigheter (Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten) samt Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Därmed är exempelvis utbetalningar från kommunal sektor, länsstyrelserna eller arbetslöshetskassorna inte inkluderade i kartläggningen. Dessutom omfattas endast utbetalningar som avser
9 Jfr definitionen för automatiserat beslutsfattande i Prop. 2016/17:180En modern och
rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s 313: ”Med automatiserade beslut avses beslut som
fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet”. 10 Jfr Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 136. 11 Regeringskansliet, Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning för artificiell
intelligens, s. 4. Informationsmaterial, N2018.14.
Rapport 5
Inledning
21
enskilda personer. Utbetalningarna behöver dock inte utbetalas direkt till den enskilde.
Rapporten berör också översiktligt frågor om regeringens styrning, forskning samt etik med koppling till rapportens syfte.
1.6 Metod
För att ta fram underlag till rapporten har två huvudsakliga strategier för datainsamling använts.
Dels har primärdata samlats in via intervjuer och workshop med representanter från de fem utbetalande myndigheterna Arbetsförmedlingen, CSN, Försäkringskassan, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten) samt Skatteverkets folkbokföring. I förekommande fall har vi också ställt kompletterande frågor till vissa respondenter. Denna data har främst använts för att kartlägga hur myndigheterna arbetar och planerar att arbeta med digitalisering och AI och hur man ser på dess koppling till korrekta utbetalningar.
Dels har vi gått igenom sekundärdata i form av relevanta rapporter (från de aktuella myndigheterna, statliga utredningar, regeringen, etc.) för att fördjupa och bredda förståelsen av det som framkommit i intervjuer och workshoppen. En rad iakttagelser som är betydelsefulla för denna studie har också gjorts i delegationens tidigare publicerade rapporter, varav vi redogör för de viktigaste. Vi har också gjort en översiktlig genomgång av forskning inom e-förvaltning för att studera hur forskningen angripit frågan om korrekta utbetalningar. Dessutom har vi översiktligt studerat etiska riktlinjer för AI.
Vi har genomfört 13 intervjuer och intervjuat totalt 35 personer. På genomförd workshop diskuterades preliminära iakttagelser från intervjuerna och ungefär 10 personer deltog, varav några inte blivit intervjuade. Respondenterna i intervjuer och workshoppar har valts ut av delegationens kansli och berörda myndigheter på grundval av att de ansetts vara experter inom digitalisering, AI och/eller på välfärdssystemen. Vår bedömning har varit att respondenterna haft god insyn i myndigheternas arbete med digitalisering och AI ur de perspektiv som varit relevanta för denna studie. Vi tycks i mycket hög grad fått möjlighet att intervjua de mest lämpade personerna på de berörda myndigheterna, utifrån syftet med denna studie.
Inledning
Rapport 5
22
Respondenterna har haft olika roller såsom digitaliseringsstrateger, utvecklingsstrateger, it-strateger, verksamhetutvecklare, chefer på olika nivåer från såväl verksamhets- som it-avdelningar, analytiker, it-arkitekter och it-utvecklare.
Respondenterna har intervjuats i egenskap av just experter och deras intervjusvar återspeglar inte nödvändigtvis myndighetens officiella syn på frågorna. Under intervjuerna har vi också inledningsvis informerat om att det från rapporten inte kommer framgå vad enskilda respondenter har uppgett i intervjuerna. Vi menar att detta sammantaget stärkt kvaliteten i studien eftersom respondenterna kunnat besvara frågeställningarna med större frihet utifrån sin expertis och erfarenhet.
Antalet respondenter har inte varit jämnt fördelat från de myndigheter som ingått i studien, utan flest intervjuer har genomförts med respondenter från Försäkringskassan. Variationen berodde på omfattningen av myndigheternas arbete med digitalisering och AI i de delar det har betydelse för välfärdsutbetalningar och de möjligheter vi haft att intervjua lämpliga experter.
Arbetets kartläggnings- och initiala analysfas har skett med konsultstöd från ramavtalsleverantören Governo AB. Governo har tillsammans med delegationens kansli planerat och genomfört intervjuer och workshop samt självständigt kartlagt etiska riktlinjer och forskning på området.
23
2 Delegationens publicerade rapporter
Flera tidigare rapporter från Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen har starka beröringspunkter till temat för denna rapport. I det följande sammanfattas de viktigaste iakttagelserna från dessa rapporter med bäring på temat korrekta utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI.
2.1 Risker för felaktiga utbetalningar
I rapporten Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 1) så redogörs för arbetet med att värdera och jämföra
risker för felaktiga utbetalningar i totalt 27 ersättningssystem på ett enhetligt sätt. Detta baserades på riskanalyser som genomfördes av berörda myndigheter och organisationer enligt en ny modell för riskvärdering som möjliggör jämförelser mellan olika system.
I arbetet identifierades faktorer som innebär särskild risk för felaktiga utbetalningar (riskfaktorer) och sådana faktorer som stärker ett ersättningssystems förmåga att betala ut korrekta utbetalningar (skyddsfaktorer). Vissa faktorer återkommer i många ersättningssystem. I tabell 2.1 redovisar vi därför några av de faktorer som har starkast koppling till arbetet med digitalisering och artificiell intelligens. Det är särskilt intressant att se om, och i så fall hur, digitalisering och AI kan bidra till att reducera de största riskfaktorerna och stärka de viktigaste skyddsfaktorerna.
Delegationens publicerade rapporter
Rapport 5
24
Tabell 2.1 Sammanfattning av de viktigaste skydds- och riskfaktorerna för korrekta utbetalningar, enligt riskanalyser av 27 ersättningssystem
Faktor Skyddsfaktorer Riskfaktorer
Regelverkens utformning
- Tydlig, väldefinierad målgrupp - Fastställda ersättningsbelopp och
maxgränser.
- Oklara begrepp - Begrepp som inte är
harmoniserade mellan systemen. - Egenrapporterade,
svårkontrollerbara uppgifter - Återkommande utbetalningar
under lång tid.
Systemöverskridande uppgifter
- Registrerade uppgifters korrekthet
säkerställs.
- Registerförande myndighet
säkerställer inte kvaliteten på uppgifterna. - Användande myndighet
ifrågasätter inte uppgifterna trots indikationer på fel.
Informationsutbyte
- Korrekta uppgifter inhämtas och delas i
rätt tid. - Uppgifterna omhändertas i
handläggningen.
- Uppgifter av stor betydelse för
handläggningen omfattas inte av informationsutbyte.
Myndighetens prioriteringar och kontroller
- Av riskanalyserna framkom inga större
skyddsfaktorer kopplade till myndigheternas prioriteringar och kontroller.
- Fokus på service och
handläggningstider snarare än korrekta utbetalningar. - Nyansökningar och kontroller i
initial utredning prioriteras framför kontroller under tid med ersättning.
Digitalisering - Automatisering säkerställer att
tillräckliga uppgifter finns och bedömer om rätt ersättning finns. - Dataanalyser används för att rikta
kontroller mot ärenden där risker för fel är störst. - Digitala tjänster ger stöd att lämna
korrekta uppgifter, t.ex. genom självinstruerande och anpassade tjänster.
Av riskanalyserna framkom inga större riskfaktorer kopplade till digitalisering.
Rapport 5 Delegationens publicerade rapporter
25
2.2 Omfattningen av felaktiga utbetalningar 12
I rapportenLäckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier
och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4) redogörs för omfattningsstudier och bedömningar av
felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem. Av de samlade utgifterna på cirka 185 miljarder kronor i de 13 ersättningssystem som studerats, bedöms 8,7 miljarder kronor felaktigt ha betalats ut för mycket. I denna uppskattning ingår enbart delvis felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i grundläggande uppgifter som har betydelse för många ersättningssystem, t.ex. felaktig folkbokföring och sjukpenninggrundad inkomst (SGI). En mer fullständig uppskattning av hur stora felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i dessa systemövergripande uppgifter redovisas i en kommande rapport.
Delegationens omfattningsstudier visar att ungefär 3 av 4 felaktigt utbetalade kronor orsakats av att de uppgifter som ligger till grund för beslut och utbetalningar är felaktiga. Felen består framför allt i att felaktiga uppgifter har lämnats vid ansökningstillfället eller att ändrade förhållanden inte har meddelats. Två tredjedelar av dessa fel bedöms utgöras av misstänkt avsiktliga fel från den sökande. Andelen fel som orsakas av felaktiga uppgifter är ännu högre i automatiserade ersättningssystem. I de automatiserade ersättningssystem som omfattningsstuderats (tillfällig föräldrapenning, statligt tandvårdsstöd och föräldrapenning) uppskattas samtliga felaktiga utbetalningar ha orsakats av denna anledning. Generellt sett orsakas en begränsad andel av de felaktiga utbetalningarna av felaktiga bedömningar eller beslut. Detta uppskattades orsaka knappt 5 procent av de felaktiga utbetalningarna i de nio ersättningssystem som studerades i huvudsak empiriskt.
Från genomförda studier kan vi konstatera att ett par av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är högautomatiserade. Inom tillfällig föräldrapenning uppskattades de felaktiga utbetalningarna till knappt 21 procent av de totala utgifterna, varav 74 procent bedöms vara misstänkt avsiktliga. Även statligt tandvårdsstöd har höga
12 Detta avsnitt bygger i på delegationens rapport Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4).
Delegationens publicerade rapporter
Rapport 5
26
nivåer av felutbetalningar och misstänkt avsiktliga fel. Generellt sett bedömdes att kontrollerna av lämnade uppgifter behöver stärkas i de högautomatiserade systemen.13
2.2.1 Digitalisering har bidragit till säkrare och mer effektiva omfattningsstudier
Digitaliseringen har bidragit till att några av de omfattningsstudier som delegationen har genomfört har kunnat utformas mer effektivt. Detta har skett genom att urvalen för de slumpmässiga kontroller som använts för att uppskatta omfattningen av fel har kunnat stratifieras utifrån faktorer som särskiljer ärenden med hög risk från låg risk. Relativt sett fler ärenden med risk för felaktiga utbetalningar har då ingått i studierna. Till grund för denna stratifiering ligger dataanalyser som möjliggjorts genom digitaliseringen. Urvalen ger en representativ bild av de ärenden som studeras, men ger säkrare uppskattningar och kontrollen blir mer träffsäker, jämfört med slumpmässiga urval som dras utan stratifiering.
2.3 Styrningen av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar 14
I rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3) har
myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott kartlagts. I kartläggningen har det bland annat framkommit att det finns ett otydligt ansvar för automatiserade processer. Det handlar exempelvis om att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser, att ansvaret för processerna är otydligt och att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser. Kartläggningen pekar också på att risker för felaktiga utbetalningar inom automatiserade processer inte är kända på myndigheterna.
13 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 261.
14 Detta avsnitt bygger i sin helhet på delegationens rapport Styrning av arbetet med att
motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3).
Rapport 5 Delegationens publicerade rapporter
27
I kartläggningen lyfter flera representanter för myndigheterna fram att regelverken många gånger är utformade för manuell handläggning och därför kan vara ett hinder för digitalisering och automatisering. Regelverken upplevs ofta vara föråldrade och därmed inte heller anpassade för att digitaliseras och automatiseras.
När det gäller informationsutbyte mellan myndigheter konstateras i rapporten att detta är en central fråga för att kunna få korrekta underlag till beslut och därigenom minska problemen med de felaktiga utbetalningarna. Bedömningen är att det behövs ett helhetsgrepp avseende informationsutbyte mellan myndigheter. I intervjuer med Regeringskansliet framhålls att det är en fördel om önskemål om informationsutbyte framförs gemensamt av de myndigheter som ska ingå i informationsutbytet.
Representanter för myndigheterna anser att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över. Man lyfter fram att det finns en otydlighet i formuleringarna i olika myndigheters regelverk om vilka villkor som gäller vid informationsutbyte med andra myndigheter. Det efterfrågas en samsyn och ett helhetsgrepp kring informationsutbytet mellan myndigheter. Flera myndighetsrepresentanter anser att offentlighets- och sekretesslagstiftningen hindrar myndigheternas arbete med att säkerställa korrekta utbetalningar. När det inte handlar om grov organiserad brottslighet begränsas myndigheternas möjligheter att byta information med varandra. Respondenter från Pensionsmyndigheten pekar på att det kan vara enklare att få till stånd ett elektroniskt informationsutbyte i form av s.k. utlämnande på medium för automatiserad behandling15, än i form av direktåtkomst. Orsaken är att det bedöms lättare att hantera utifrån ett juridiskt perspektiv. eSamverkansprogrammet (eSam) rekommenderar också att utlämnande av uppgifter inte bör ske genom direktåtkomst utan genom utlämnande på medium för automatiserad behandling.16 CSN har å sin sida löst inhämtandet av uppgifter från studieanordnare utomlands genom att den som söker studiemedel för utlandsstudier redan i ansökan godkänner att myndigheten inhämtar dessa uppgifter. Detta inhämtande av uppgifter sker dock inte automatiserat.
15 För en utförlig beskrivning, se eSamverkansprogrammets vägledning Elektroniskt
informationsutbyte – en vägledning för utlämnande i elektronisk form.
16 eSamverkansprogrammet (2016): Elektroniskt informationsutbyte – en vägledning för
utlämnande i elektronisk form.
Delegationens publicerade rapporter
Rapport 5
28
Rapporten konstaterar också att det efterfrågas ett tydligare rättsligt stöd för riskbaserade kontroller, där kontrollerna riktas mot ärenden med hög risk. Medarbetare på myndigheterna efterfrågar bland annat större tydlighet i vilka uppgifter som myndigheterna får använda och analysera för detta ändamål.
Även prioriteringar av arbetet med korrekta utbetalningar generellt sett tas upp på flera sätt i rapporten. Exempelvis menar företrädare för myndigheterna att det finns en risk för att ett område prioriteras ned om det inte finns några mål för det, vilket ofta är fallet när det gäller felaktiga utbetalningar. Det har förts fram att siffersatta mål för att minska de felaktiga utbetalningarna skulle kunna bidra till att myndigheten i högre utsträckning prioriterar arbetet med felaktiga utbetalningar. Samtidigt finns det en samstämmighet mellan företrädare för myndigheterna om att arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott är av långsiktig karaktär. Även målkonflikter mellan att betala ut snabbt och korrekt samt mellan kontroll och service lyfts fram som en utmaning som kan vara svår att hantera.
2.4 Inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 17
I rapporten Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av
inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
(Rapport 2) har bland annat allmänhetens inställning till kontroller och informationsutbyte undersökts. I den attitydundersökning som genomförts framkom att endast 1 av 10 anser att myndigheterna kontrollerar för mycket och att informationsutbytet mellan myndigheterna är tillräckligt. 4 av 10 anser istället att myndigheternas utbyte av information inte är tillräckligt och att myndigheterna inte är onödigt noggranna i sina kontroller. Andelen som svarat ”tveksam” eller ”vet ej” på dessa påståenden är hög, vilket kan tyda på att de svarande har liten inblick i dessa frågor och att svaren därför får tolkas med större försiktighet.18
17 Detta avsnitt bygger i sin helhet på delegationens rapport Bidragsmoralen i samhället – En
aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
18 Ibid., s. 41f.
29
3 Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området
I detta kapitel redogör vi översiktligt för regeringens styrning på digitaliseringsområdet och den forskning som rör digitalisering och AI inom offentlig sektor. Vi presenterar också de etiska riktlinjer för AI som studerats översiktligt.
3.1 Regeringens styrning på digitaliseringsområdet
Regeringen presenterade 2017 en strategi för hur digitaliseringspolitiken ska bidra till konkurrenskraft, full sysselsättning samt ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling. Strategin anger inriktning för regeringens digitaliseringspolitik. Visionen är ett hållbart digitaliserat Sverige och det övergripande målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Digitaliseringens möjligheter att stärka kvaliteten inom offentlig sektor nämns i strategin. Regeringen lyfter bland annat fram nya möjligheter med realtidsdata för bland annat beslutsstöd och bättre kvalitet i tjänster samt att det krävs starkare och tydligare samordning av standardiseringsfrågor och allt oftare gemensamma lösningar och investeringar. Regeringen anser också att uppgifter, där det är möjligt och relevant, bara ska behöva lämnas en gång. Offentlig sektor ska kunna utbyta information och samarbeta och öka sin effektivitet genom gemensamma lösningar samtidigt som den personliga integriteten värnas. Också behovet av tillgång till enkla och säkra e-legitimationer lyfts fram i ljuset av att identitetskapningar och bedrägerier på internet bedöms vara ett stort samhällsproblem som får stora konsekvenser både för den
Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området
Rapport 5
30
enskilde och för samhällsekonomin. Perspektiven om korrekthet och korrekta utbetalningar omnämns dock inte i strategin.19
Regeringens strategi från 2012 för en digitalt samverkande statsförvaltning, Med medborgaren i centrum, lyfter fram att det digitala informationsutbytet mellan statliga myndigheter bidrar till högre effektivitet och högre datakvalitet. Kvalitetsperspektivet är annars inte särskilt framträdande i strategin, inte heller under det aktuella delmålet Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Perspektivet korrekta utbetalningar omnämns inte heller i denna strategi.20
År 2015–2018 tog regeringen flera steg att öka digitaliseringstakten genom Digitalt först, som var både ett program för digital förnyelse av den offentliga sektorn och en princip som säger att digitala tjänster, när det är möjligt och relevant, ska vara förstahandsval i den offentliga sektorns kontakter med privatpersoner och företag. Den 1 september 2018 inrättade regeringen Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och myndigheten har fått flera uppdrag inom bland annat informationsutbyte och grunddata, öppna data, uppföljning av it-kostnader samt rättsliga förutsättningar för digital samverkan.21 Grunddata definieras som uppgifter inom offentlig förvaltning som flera aktörer har behov av och som är viktiga i samhället.22 Att stärka tillgången till och kvaliteten på sådan grunddata av betydelse för beslut om utbetalningar för välfärdssystemen är också av stor vikt för att tillförsäkra korrekta utbetalningar. I delegationens arbete benämns dessa systemöverskridande uppgifter. I uppdragsbeskrivningen till DIGG och med flera myndigheter omnämns dock inte perspektivet korrekta utbetalningar.23
Regeringen (Näringsdepartementet) publicerade 2018 Nationell
inriktning för Artificiell Intelligens, med syfte att peka ut en
övergripande färdriktning för AI-arbetet i Sverige. Inriktningen
19 Regeringskansliet (Näringsdepartementet) 2017: För ett hållbart digitaliserat Sverige –en
digitaliseringsstrategi, dnr: N2017/03643/D.
20 Regeringskansliet (Näringsdepartementet) 2012: Med medborgaren i centrum – Regeringens
strategi för en samverkande statsförvaltning, artikelnummer: N2012.37.
21www.digg.se22 Myndigheten för digital förvaltning m.fl. (2019): Uppdrag om säker och effektiv tillgång till
grunddata. Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och
I2019/01060/DF. 23 Ibid.
Rapport 5 Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området
31
pekar ut ett antal förutsättningar för Sverige att ta tillvara på de möjligheter som AI medför och pekar också på ett antal risker som behöver hanteras.24 Regeringen har också gett DIGG i uppdrag att främja den offentliga förvaltningens förmåga att använda artificiell intelligens och myndigheten ska bland annat analysera vilka AIlösningar och förmågor som skulle kunna utvecklas och användas förvaltningsgemensamt.25
3.2 Forskning om e-tjänster och AI
3.2.1 Perspektivet om korrekthet
En översiktlig genomgång av forskning inom e-förvaltning med hjälp av sökmotorer såsom Google Scholar, Science Direct och Scopus visar att mycket energi ägnats åt att studera olika aspekter på självbetjäningstjänster via internet, så kallade e-tjänster. Exempelvis finns en stor mängd modeller för att studera kvaliteten hos e-tjänster. I princip samtliga studier tycks uteslutande behandla medborgarens perspektiv på kvalitet, medan de offentliga organisationernas perspektiv på kvalitet inte finns representerade i någon större utsträckning. I e-förvaltningsforskningen om e-tjänster står alltså medborgarens upplevelse och mottagande av e-tjänsten i centrum.
Perspektivet korrekta utbetalningar, eller korrekthet generellt, tycks därmed ha utelämnats av forskare inom e-förvaltningsområdet. Inga forskningsartiklar med detta fokus har hittats i genomgången. De få studier som identifierats som har en viss likhet med perspektivet korrekta utbetalningar handlar om korruption och då endast innefattande oegentligheter som begås av offentliganställda eller politiker. Dessa studier skulle kunna peka på att e-förvaltning kan ha en anti-korruptionseffekt genom att göra myndigheter mer transparenta. Det finns dock inte några studier som indikerar att korruption är en betydande orsak till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
24 Regeringskansliet, Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning för artificiell
intelligens. Informationsmaterial, N2018.14.
25 Regeringskansliet, Infrastrukturdepartementet (2019): Uppdrag att öka den offentliga
förvaltningens förmåga att tillgängliggöra öppna data, bedriva öppen och datadriven innovation samt använda artificiell intelligens.
Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området
Rapport 5
32
3.2.2 Relationen mellan det offentliga och medborgare
Andra forskningsstudier handlar om hur digitaliseringen påverkar relationen mellan privatpersoner och myndigheter. Studier pekar på att självbetjäningstjänster förflyttar ansvar från offentliga organisationer till privatpersoner och företag. Ett exempel där ansvaret för korrekt information flyttats från Skogsstyrelsen till skogsbolagen och den enskilde skogsägaren i och med digitalisering av avverkningsanmälan.26
Andra forskningsartiklar diskuterar hur medborgare i det digitala samhället förväntas utföra uppgifter som tidigare legat på offentliganställda och att medborgare görs ansvariga för uppgifter och risker som tidigare hanterats av kollektiva strukturer.27 Därmed krävs också att offentliga institutioner hjälper privatpersoner att bli aktiva och ta eget ansvar för sin situation gentemot det offentliga. Inte heller i dessa studier finns dock perspektivet korrekthet tydligt representerat.
3.2.3 Forskning om AI
Inom AI-forskning finns mycket publicerat kring bedrägeri och kontroll med hjälp av AI, framförallt inom bank och finans, där ett stort fokus varit kreditkortsbedrägerier.28 Inom detta fält lyser dock studier som berör offentlig sektor till stor del med sin frånvaro. En litteraturstudie indikerar att endast 59 av 1 682 studier om AI avser tillämpningar i offentlig sektor.29 En anledning till detta kan vara att antalet tillämpningar inom offentlig sektor alltjämt är begränsat, en annan att det inte väckt så mycket intresse i forskarvärlden.
Fredrik Heintz, en av Sveriges främsta AI-forskare, tillika medlem i EU-kommissionens högnivåexpertgrupp om AI, menar dock att svensk forskning och utveckling inom AI borde nischas till
26 Uppström, E., & Lönn, C. M. (2017): Explaining value co-creation and co-destruction in
e-government using boundary object theory. Government Information Quarterly, 34(3), 406-420.
27 Se exempelvis Schou, J., & Hjelholt, M. (2018): Digital citizenship and neoliberalization:
governing digital citizens in Denmark. Citizenship Studies, 22(5), 507-522.
28 Se exempelvis forskningssammanställningen av West, J., & Bhattacharya, M. (2016):
Intelligent financial fraud detection: A comprehensive review. Computers and Security.
29 Heintz, F. m.fl. (2019), How and where is artificial intelligence in the public sector going? A
literature review and research agenda, Government Information Quarterly.
Rapport 5 Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området
33
offentlig sektor eftersom det där finns goda förutsättningar och stor potentiell nytta.30
3.3 Etiska riktlinjer
Att ta fram etiska riktlinjer är ett pågående arbete på flera nivåer och det pågår många diskussioner och ett flertal initiativ kring etik framförallt kopplat till artificiell intelligens. Exempelvis släppte EUkommissionens högnivåexpertgrupp om AI en rapport med etiska riktlinjer för tillförlitlig AI i april 2019. Rapporten innehåller sju krav som alla AI-system ska uppfylla och berör såväl tekniska som samhälleliga aspekter. Vidare menar expertgruppen att etisk AI har tre övergripande komponenter som måste uppfyllas.
1. Den ska vara laglig, och i linje med applicerbara lagar och regler.
2. Den ska vara etisk, vilket innebär säkerställande av efterlevnad av etiska principer och värden.
3. Den ska vara robust, både från ett tekniskt och ett socialt perspektiv eftersom AI oavsiktligt kan orsaka skada även om intentionerna med systemet är goda.31
Storbritannien och USA har tagit fram egna etiska riktlinjer för AI.32 Framförallt de amerikanska riktlinjerna har fått kritik för att vara alltför påverkade av näringslivet medan offentlig sektor och privata medborgare haft ett mindre inflytande.33 Det finns också ett antal organisationer som arbetar med etik och AI. Ett exempel är Atomium-European Institute for Science, Media and Democracy (EISMD) som presenterat ett ramverk för etisk AI vid namn AI4People.34
30 von Essen, C. (2018): Här är nischerna där Sverige kan visa framfötterna. Artikel i Veckans affärer, 2018-12-05. Lyssna även på intervjun i podcasten Heja Framtiden, Den positiva kraften i
AI, 2018-10-31.
31 Europeiska kommissionen (2019): Etiska riktlinjer för tillförlitlig AI. Europeiska kommissionens expertgrupp på hög nivå för AI-frågor. 32 Se exempelvis Cath, Corinne, et al. (2018): Artificial intelligence and the ‘good society’: the
US, EU, and UK approach. Science and engineering ethics 24.2: 505-528.
33 Cath, Corinne, et al. (2018): Artificial intelligence and the ‘good society’: the US, EU, and UK
approach. Science and engineering ethics 24.2: 505-528.
34 Atomium-European Institute for Science, Media and Democracy, EISMD (2018): Ethical
Framework for “Good AI Society”.
Styrning, forskning och etiska riktlinjer på området
Rapport 5
34
I regeringens nationella inriktning för artificiell intelligens omnämns etiska risker inom applikationer i offentlig sektor och det framhålls att användningen av AI-algoritmer måste vara transparent och förståelig. Rapporten ger dock inte närmare vägledning i frågor om AI och etik men pekar på behovet av nationella och internationella etiska riktlinjer. Regeringens bedömning är att ”Sverige behöver utveckla regler, standarder, normer och etiska principer i syfte att vägleda etisk och hållbar AI och användning av AI.” I rapporten framhålls också att Sverige har möjlighet att ta en ledarroll inom etisk, säker och hållbar användning av AI genom att aktivt arbeta med frågan nationellt och driva den internationellt.35
Inriktningen pekar också på vikten av samarbeten, främst inom EU, varför det arbete som görs inom EU:s ramar kan anses ha bäring på vilka riktlinjer Sverige kommer behöva förhålla sig till. Att rapporten tydligt uppmanar offentlig sektor i Sverige att driva innovationsprojekt inom AI är också något som har bäring på korrekta utbetalningar, eftersom det kan ses som en uppmaning till de utbetalande myndigheterna att våga starta innovativa projekt där AI är en komponent och då pröva och utmana de etiska och lagliga hinder som kan finnas.
3.4 Sammanfattning
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att perspektivet korrekta utbetalningar saknas i regeringens strategidokument för digitalisering som vi har gått igenom. Inte heller i den forskning om e-förvaltning som vi har tittat på finns detta perspektiv med. Regeringsuppdragen om informationsutbyte och grunddata berör några av de grundläggande förutsättningarna för korrekta utbetalningar, men i uppdragsbeskrivningarna omnämns inte detta perspektiv. Vi har också sett att de etiska riktlinjer som finns på området förefaller vara relativt övergripande.
35Regeringskansliet, Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning för artificiell
intelligens, s. 8-10. Informationsmaterial, N2018.14.
35
4 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
4.1 Synen på digitalisering i relation till korrekta utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs de deltagande myndigheternas generella bild av digitalisering i relation till korrekta utbetalningar. För att skapa en bild av detta har frågan Vilka av myndighetens arbetssätt och
verktyg, kopplat till digitalisering och AI, har betydelse/kan ha betydelse för om utbetalningarna från välfärdssystemet blir korrekta eller inte
ställts som första fråga på varje intervju. Tanken var att ge respondenterna möjlighet att tänka fritt kring hur digitaliseringen påverkar korrekta utbetalningar. Samtliga respondenter anser spontant att digitalisering generellt har stor betydelse för korrekta utbetalningar, framförallt i positiv bemärkelse. Digitaliseringen anses på en generell nivå ge upphov till högre grad av korrekta utbetalningar och större möjligheter att upptäcka felaktiga utbetalningar.
4.1.1 Positiva aspekter
Många av respondenterna har uppgett att de ser korrekta utbetalningar som en del av kärnverksamheten, och det uttrycks exempelvis i termer av att ”det som hela vår verksamhet syftar till”. Det har förts generella resonemang som handlar om betydelsen av digitaliserade processer för att generellt öka andelen korrekta beslut. Uppföljning och kontroll bedöms förenklas i jämförelse med manuella processer. Vidare ser man automatiserade processer som
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
36
en effektivitetsfaktor och respondenter på flera myndigheter resonerar i termer av att automatiserade flöden frigör tid för myndighetshandläggare att ägna sig åt andra ärenden som kräver utredning och bedömning, vilket därigenom bidrar till mer korrekta beslut. Digitaliseringen har också gjort det möjligt att koncentrera handläggningen av olika ärendeslag och därmed ökad specialisering.
I intervjuerna omnämns ett antal övergripande digitala lösningar och tjänster som anses ha betydelse för korrekta utbetalningar, såsom handläggarsystem och självbetjäningstjänster. Digitalisering i form av självbetjäningstjänster och digitala handläggningsprocesser anses göra det enklare att kontrollera och därmed hitta felaktigheter i olika delar av processen. Digitaliseringen anses också medge ett mer systematiskt arbete kring kontroll. Om dessa förbättringar också realiseras när myndigheterna digitaliserar är dock oklart, enligt flera respondenter.
Respondenter på flera myndigheter lyfter fram att de anser att felen minskar och att rättssäkerheten stärks med hjälp av digitalisering. Exempel på kommentarer med denna innebörd är:
• ”Automationen minskar fel eftersom handläggare riskerar att bedöma fel”
• ”Självbetjäningstjänster med automation bidrar till att eliminera fel”
• ”En kombination av digitalisering och AI kan göra så att de manuella felen försvinner”
• ”Vi digitaliserar för effektivisering, skalbarhet och rättssäkerhet”
• ”Digitaliseringen är ett stöd i att göra utbetalningarna korrekta”
4.1.2 Negativa aspekter
Respondenter på Försäkringskassan uttrycker att digitaliseringen öppnat för mer systematiska, storskaliga och organiserade bedrägerier. Ett exempel kan vara att ett större antal identiteter utnyttjas, med eller utan deras kännedom, till digitala ansökningar om ersättningar från välfärdssystemen.
Rent juridiskt har ansvaret för korrekta uppgifter alltid legat på den sökande när denne lämnar uppgifter under formuleringen ”på
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
37
heder och samvete”. Några respondenter lyfter också fram att den sökandes roll och ansvar för att lämnade uppgifter är korrekta har förstärkts i och med utbyggnaden av självbetjäningstjänster och automatisering. Här hänvisar man till att myndighetens delaktighet ofta är större i en manuell process. I dessa processer kan uppgiftslämnandet ske i dialog med en handläggare, innebära att handläggaren knappar in uppgifterna från en ansökan eller åtminstone går igenom de inskannade uppgifterna innan beslut. Därmed ökar sannolikheten att upptäcka eventuella avvikelser och oklarheter innan beslut fattas. Utifrån detta perspektiv kan åtminstone det upplevda ansvaret för att lämnade uppgifter är korrekta i högre grad anses vara delat i en manuell process. Inspektionen för socialförsäkringen har också i en arbetsrapport lyft fram att en automatisering i de flesta fall innebär en förskjutning av ansvaret för att nödvändiga uppgifter hanteras på ett korrekt sätt från myndigheten till den sökande.36
Myndigheterna förlitar sig i stor utsträckning på att korrekta uppgifter inkommer via exempelvis självbetjäningstjänster. Detta är något som flera av respondenterna på myndigheterna uppger vara en faktor som påverkar korrekta utbetalningar.
Det sker en del, relativt rudimentära, kontroller av de uppgifter som inkommer via självbetjäningstjänster. Flera respondenter menar att kontroll av dessa är något som behövs i högre utsträckning. Respondenter lyfter också fram att såväl registerdata som finns hos den egna myndigheten och uppgifter från andra myndigheter kan vara av varierande kvalitet. Här anges särskilt uppgifterna i folkbokföringsregistret eftersom felaktigheter i dessa uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar hos utbetalande myndigheter. Andra nämner också att det är en utmaning att kontrollera uppgifterna eftersom det kräver rättsliga förutsättningar, tid och kompetens.
4.1.3 Prioriterad fråga?
Från intervjuerna framkommer att ansvaret för korrekta utbetalningar är otydligt på de berörda myndigheterna. Detta gäller särskilt skärningspunkten mellan korrekta utbetalningar och digitalisering. Även rapporten Styrning av arbetet med att motverka
36 ISF arbetsrapport 2015:3 Individuell eller standardiserad socialförsäkring, s. 20.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
38
felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning
(Rapport 3) pekar på att ansvaret för felaktiga utbetalningar är splittrat på myndigheterna.37 Även om vi bedömer att vi hög grad fått möjlighet att intervjua de mest lämpade personerna på de berörda myndigheterna, så har relativt många intervjupersoner spontant sagt att detta inte är deras direkta ansvarsområde.
Flera respondenter ger uttryck för att perspektivet korrekta utbetalningar väger relativt lätt i diskussioner om utveckling och utformning av nya digitala lösningar och tjänster. Vid flera intervjuer har respondenterna också givit uttryck för att myndigheten prioriterar service och enkelhet när man utformar självbetjäningstjänster, och att perspektivet ”korrekthet” hamnar längre ner i den typen av prioriteringar. I intervjuerna framkommer också att mål och riktad finansiering för att öka graden korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är ovanliga. Någon respondent bedömer dock att perspektivet korrekta utbetalningar har fått en ökad prioritet de senaste ungefär två åren på den myndighet där denne arbetar och en annan respondent att perspektivet om ”korrekthet” inte är så lågt prioriterat i självbetjäningstjänster.
Viss utveckling som genomförts i huvudsak för att säkerställa korrekta utbetalningar har samtidigt lyfts fram i intervjuerna. Det handlar i första hand om utveckling av informationsutbyten och system för riskbaserade kontroller. I vissa specifika insatser, såsom digitaliseringsprojekt inom assistansersättning, har också mål om minskade felaktiga utbetalningar varit centrala.
4.1.4 Regelverken och dess tolkning
I intervjuerna framgår tydligt att juridiska frågeställningar har stor betydelse i de deltagande myndigheternas digitaliseringsarbete.
Flera respondenter lyfter fram att man upplever att de rättsliga tolkningarna skiljer sig åt mellan myndigheterna och att tolkningarna anses vara för restriktiva på flera myndigheter. Detta anses hindra eller hämma utvecklingen inom digitalisering och AI på myndigheterna, exempelvis vad gäller automatisering av beslut och användning av riskprofilering. Flera respondenter vid myndig-
37 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Styrning av arbetet
med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3),
s. 180f.
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
39
heterna ser därför ett behov av samsyn och övergripande rättspraxis inom hela den offentliga sektorn, åtminstone bland utbetalande myndigheter, särskilt när det gäller hur Dataskyddsförordningen (GDPR) ska tolkas.
Respondenter från alla myndigheterna lyfter fram att de anser att det behövs en generell översyn av de registerförfattningar som styr möjligheterna att behandla uppgifter och att utbyta information mellan myndigheterna. I remissvaren till Digitaliseringsrättsutredningens betänkande pekar också Skatteverket, Försäkringskassan och CSN på betydelsen av en översyn av registerlagstiftning och sekretessreglering för nå den fulla potentialen med förvaltningens digitalisering.38
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) gjorde i rapporten
Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller bedömningen att
det är mycket tveksamt om regleringen av Försäkringskassans möjligheter att behandla personuppgifter är tillräckligt tydlig i sin nuvarande utformning. I sitt arbete att motverka felaktiga utbetalningar genom utveckling och införande av riskbaserade kontroller genom dataanalyser, behöver myndigheten ett tydligt stöd i ändamålet för behandlingen och en tydlighet om vilken data som får bearbetas för ändamålet.39
Inom arbetsmarknadsområdet har Arbetsmarknadsdepartementet sett behov av att tydliggöra att personuppgifter får behandlas för kontrolländamål. I en departementsskrivelse (Ds 2019:13) föreslås att Arbetsförmedlingen ska få behandla personuppgifter inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten om det är nödvändigt för kontrollen av stöd till arbetsgivare och individer som tar del av insatser inom den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.40
Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) pekar i sin statusrapport på att personuppgifter enligt flera registerlagar får användas i ärendehandläggningen. Men även om kontroll av utbetald ersättning får sägas ingå i handläggningen, är det inte tydligt definierat vad som avses med kontroll. Utredningen menar därför att detta kan leda till
38 Remissvar på Digitaliseringsrättsutredningens betänkande Juridik som stöd för förvaltningens
digitalisering (SOU 2018:25): Försäkringskassan 2018-09-18, Remissyttrande, dnr 009188-
2018. Centrala studiestödsnämnden 2018-09-18, Remissvar, dnr 2018-110-4262. Skatteverket 2018-09-20, Remissvar, dnr 202-223563-18/112. 39 Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Profilering som urvalsmetod för riktade
kontroller. Rapport 2018:5.
40Ds 2019:13: Etableringsjobb. Arbetsmarknadsdepartementet, avsnitt 8.4.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
40
omedvetna skillnader mellan olika myndigheter i möjligheterna till kontroll. Utredningen pekar också på att de sekretessbrytande regler som finns på området ofta gäller namngivna personer. Detta innebär att dessa regler inte är tillämpliga för utbyte data om en större mängd personer. Myndigheterna har därför inte möjlighet att på dessa grunder göra dataanalyser till grund för riskbaserade kontroller.41
I vår kartläggning har det också framkommit att flera respondenter uppfattar att förmånsregelverken många gånger är föråldrade och utformade för manuell handläggning och därför kan vara ett hinder för digitalisering och automatisering. Respondenter från CSN pekar på att myndigheten under vissa omständigheter begränsas att lämna ut uppgifter elektroniskt och istället behöver skriva ut och skicka uppgifterna på papper. Man lyfter också fram att data som skulle kunna vara värdefulla som grund för riskbaserade kontroller, har behövt gallras. Respondenter från Migrationsverket pekar på att de enskilda som får utbetalningar från myndigheten är asylsökande som saknar personnummer och därmed också e-legitimationer, vilket begränsar myndighetens möjligheter till säkra digitala tjänster till denna grupp.
I ISF arbetsrapport 2015:3 Individuell eller standardiserad
socialförsäkring diskuteras regelverkets konstruktion som en
förutsättning för automatiserad handläggning. Man lyfter fram att det är graden av precisering i lagar och förordningar som på förvaltningsmässiga grunder avgör i vilken grad det går att automatisera en viss förmån. Arbetsskadeförsäkringen och sjukpenning är exempel på ersättningssystem där regelutformning bedöms vagt och oprecist utformad och som kännetecknas av stora inslag av bedömning. Inspektionen för socialförsäkringen pekar i en arbetsrapport på att det kan finnas möjligheter till ökad förutsägbarhet och automatisering om regelverken anpassas genom standardisering.42
I Digitaliseringsrättsutredningens betänkande lyfts det fram flera exempel på där formkrav för informationshantering vid kommunikation och ärendehandläggning kan hindra möjligheterna att fullt ut tillvarata digitaliseringens möjligheter. Ett exempel är att
41 Statusrapport från utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05), Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen
med ökad samordning av betalningar och kontroller, juni 2019, s. 33.
42 ISF arbetsrapport 2015:3 Individuell eller standardiserad socialförsäkring.
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
41
begäran om en viss komplettering av en årsredovisning måste skickas till en registrerad postadress, enligt årsredovisningslagen. För att Bolagsverket ska kunna digitalisera processen krävs därför en lagändring.43 Respondenter från Migrationsverket bedömer att myndigheten inte kan ta emot digitala ansökningar, eftersom den som vill få exempelvis dagersättning ska göra en skriftlig ansökan, enligt gällande förordning.44
4.1.5 Etik
Flera respondenter lyfter frågor av etisk karaktär för att kunna förhålla sig till de olika möjligheter som tekniken ger, exempelvis inom området riskprofilering. I likhet med de juridiska frågeställningarna ser flera respondenter ett behov av övergripande samhälleliga förhållningssätt till etik kopplat till exempelvis användningen av AI. Samtidigt anses också specifika riktlinjer som är direkt applicerbara för de utbetalande myndigheterna vara nödvändiga. Dessa anser man ska komma från en överordnad aktör och inte från myndigheterna själva. Det utrycks en försiktighet i att agera och utveckla nya tjänster och automatisera med hjälp av AI när det inte finns några tydligare etiska ramverk utformade med myndigheternas verksamheter i åtanke. Specifika områden som lyfts i kartläggningen är transparens, bias och likabehandling.
4.2 Digitalisering och AI som i dag har påverkan på korrekta utbetalningar
Ingen av respondenterna från de deltagande myndigheterna är specifik i sina beskrivningar av den direkta kopplingen mellan korrekta utbetalningar och digitalisering, utan ger mer översiktliga beskrivningar. Dock har ett antal generella digitala lösningar och tjänster som anses ha påverkan på korrekta utbetalningar tagits upp av respondenterna. Dessa redovisas i detta avsnitt.
43SOU 2018:25: Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering, s. 93f. Betänkande av Digitaliseringsrättsutredningen. 44 Se 8 § förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
42
4.2.1 Självbetjäning och automation
Graden av automatisering och självbetjäning varierar mellan myndigheterna och mellan verksamheter inom samma myndighet. Flera av myndigheterna har automatiserade processer i delar av sin verksamhet, vilket inkluderar automatiserade bifallsbeslut. Ingen av myndigheterna har automatiserat det som benämns bedömningstunga moment. Ett undantag kan dock vara Arbetsförmedlingens automatiserade granskning av de arbetssökandes aktivitetsrapporter, vilken innefattar ett relativt stort bedömningsutrymme.
Enligt kartläggningen är det med något undantag en tydlig profil på de ersättningssystem som har automatiserats. Det är volymtunga ersättningssystem som har tydliga kriterier för rätten till ersättning, där det också finns god tillgång till strukturerade data. Maskinellt prövas då om de aktuella villkoren för rätt till ersättning är uppfyllda. Vissa rimlighetskontroller är införda i syfte att uppmärksamma felaktiga uppgifter, men i huvudsak prövas villkoren utifrån de lämnade uppgifterna. I några av Försäkringskassans automatiserade processer har prediktiva modeller som bygger på dataanalyser integrerats. Då ”flaggas” ärenden för manuell kontroll av lämnade uppgifter, där risken är förhöjd för att dessa är felaktiga.
Respondenter vid Försäkringskassan uppger att man under många år har automatiserat handläggningen av flera ersättningssystem där lagstiftningen ger tydliga kriterier för ansökningar som ger rätt till ersättning och ersättningens storlek. I dessa ersättningssystem används ofta också självbetjäningstjänster, exempelvis inom föräldraförmåner. Inom myndigheten utforskas också möjligheten att ytterligare använda digitalisering och automatisering i bedömningstunga ersättningssystem. Då handlar det om att automatisera delar av processerna och ge beslutsstöd till själva bedömningen, som fortsatt görs av handläggare.
Respondenter vid Arbetsförmedlingen anger att myndigheten i stora delar har manuell hantering, men att man har utvecklat självbetjäningstjänster samt automatiserat delar av arbetsgivarkontrollen och kontrollen av de arbetssökandes aktivitetsrapporter.
CSN har i hög grad helt automatiserade flöden och även automatiserade bifallsbeslut i de delar av sin verksamhet som rör studiestöd till elever på svenska högskolor, universitet och gymnasieskolor. Även CSN använder sig i hög grad av webbaserade
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
43
självbetjäningstjänster. Myndigheten använder sig också av automatiserad inhämtning av uppgifter om exempelvis registrering och studieresultat från svenska högskolor och universitet (via it-systemet Ladok), folkbokförings- och inkomstuppgifter från Skatteverket och möjligheter finns även att hämta digital information från vissa skolor. I hög utsträckning används denna information för att göra efterkontroller men en viss grad av automatiserad inläsning av information finns också i självbetjäningstjänsterna när den studerande ska ansöka om ersättning.
Det förs diskussioner inom flera myndigheter om att i högre grad automatisera fler typer av beslut. Försäkringskassan och CSN är de myndigheter som tycks ha kommit längst i detta arbete medan exempelvis Migrationsverket har låg grad av automation i processer som rör den enskilde.
I intervjuerna ges lite olika bilder av självbetjäningstjänsterna. Å ena sidan framhålls att tjänsterna är utformade för att vara användarvänliga och att det ska vara lätt att göra rätt. Exempelvis genom att tjänsterna är så enkla och intuitiva att den sökande vet vad som ska göras, vilken information som ska lämnas och varför. Till specifika fält som är svåra att fylla i kopplas informationsrutor. Visst stöd syftar också till att hjälpa uppgiftslämnaren att lämna rätt information, även om det är begränsat till vissa funktioner som exempelvis reagerar om det blir fel format eller helt orimliga uppgifter. I de mer utvecklade tjänsterna anpassas tjänsterna också till vilka uppgifter som den sökande fyllt i.
Å andra sidan ges bilden av att självbetjäningstjänsterna i hög grad utformats utifrån perspektiven service och enkelhet för den sökande och att perspektivet korrekta uppgifter får stå tillbaka. Fokus i dessa tjänster är på att inhämta den sökandes uppgifter och det görs få eller inga rimlighetskontroller i självbetjäningstjänsterna av om uppgifterna är korrekta. Kontrollerna av uppgifterna genomförs istället endast efter inlämnandet. Tjänsterna sägs inte heller vara designade med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
44
4.2.2 Informationsutbyte
En viktig aspekt i digitalisering och automatisering, som också redan nämnts och som flera av respondenterna lyfter, är tillgången till korrekt och komplett information. Detta förutsätter att myndigheter har goda möjligheter att utbyta digital information med varandra och tredje part. Exempelvis kan data automatiskt fyllas i på förhand i självbetjäningstjänster för att bidra till att informationen blir korrekt. I dag används detta i relativt begränsad utsträckning, men med ganska stor variation mellan myndigheterna. Vissa respondenter anser att den enskilde bör fylla i uppgifterna istället för att de automatiskt hämtas för att den enskilde ska känna ägandeskap och ansvar över att lämnade uppgifter är korrekta. CSN förifyller redan vissa uppgifter från högskolor och universitet och respondenterna från CSN uppger att de önskar öka tillgången till detta, i syfte att just undvika felaktigheter.
Förbättrade möjligheter att dela information mellan olika aktörer är en aspekt som av respondenter från samtliga deltagande myndigheter lyfts som en av de stora utmaningarna med att vidareutveckla och ta tillvara på möjligheterna med digitalisering och AI. Ett av de viktigaste användningsområdena för delad information är att det ger myndigheter möjlighet att hämta information från andra aktörer och använda den i såväl handläggning som kontroll inför beslut om förmån. Informationsutbyte kan också understödja kontroller i efterhand, vilket exempelvis nämnts av respondenter vid Skatteverkets folkbokföring och CSN.
Respondenter från flera myndigheter tar upp att uppgifter från de månatliga arbetsgivardeklarationerna är värdefulla för att säkerställa korrekta utbetalningar, eller skulle kunna vara det om möjligheten fanns att nyttja uppgifterna. För arbetsgivarstöden har Arbetsförmedlingen fått möjlighet till direktåtkomst till uppgifter från arbetsgivardeklarationerna, vilket respondenter från myndigheten bedömer kommer stärka förutsättningarna för korrekta utbetalningar. Respondenter från Försäkringskassan pekar på de begränsningar som uppfattas gälla för dessa uppgifter i myndighetens verksamhet. Begränsningarna bedöms gälla såväl inom vilka förmåner uppgifterna får användas som hur de får användas. En rättslig översyn inom myndigheten pågår dock av dessa frågor.
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
45
I sin redovisning på regeringsuppdrag om ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn gör berörda myndigheter45 bedömningen att Sverige saknar flera av de förvaltningsgemensamma lösningar för informationsutbyte som finns i jämförbara länder. Man pekar bl.a. på att det saknas en nationell digital infrastruktur och hur en sådan skulle kunna realiseras.46 I svar på regeringsuppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata föreslås flera gemensamma principer och riktlinjer för standardiserat grunddata. Bland annat föreslås att grunddata ska leva upp till fastställda krav gällande exempelvis informationens kvalitet och aktualitet samt att grunddata ska hämtas från källan.47
4.2.3 Uppgiftslämnande och kontroller i e-tjänster
Flera respondenter pekar på att sökandes ansvar för att lämna korrekta uppgifter inte lyfts fram så tydligt i samband med att en ansökan ska lämnas till myndigheten. Skrivningar om att det är den sökandes ansvar att lämna korrekta uppgifter och att anmäla ändrade förhållanden – samt konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter – bedöms inte vara särskilt framträdande på myndigheternas webbplatser eller i självbetjäningstjänsterna.
Myndigheterna kan bidra till att lämnade uppgifter blir korrekta genom att bygga in automatiserade kontroller av lämnade uppgifter i självbetjäningstjänsterna. Denna metod används i begränsad utsträckning av Skatteverket, Försäkringskassan och CSN. I exempelvis en självbetjäningstjänst för folkbokföringen reagagerar systemet när en postbox anges som folkbokföringsadress och den enskilde får information om att det inte är möjligt att ange en postbox som bostadsadress. Dessa automatiserade kontroller är regelbaserade och relativt rudimentära, men de har ändå lett till förbättringar genom att fler korrekta uppgifter lämnas av den enskilde genom denna självbetjäningstjänst. Respondenter vid CSN utrycker en önskan om att kunna utöka denna typ av kontroller men
45 Bolagsverket, Domstolsverket, E-hälsomyndigheten, Försäkringskassan, Lantmäteriet, Skatteverket och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG). 46 Slutrapport i regeringsuppdraget Fi2018/02150/DF, FI2018/03037/DF och I2019/01061/DF, Säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga
sektorn, DIGG Dnr: 2019-100.
47 Myndigheten för digital förvaltning m.fl. (2019): Uppdrag om säker och effektiv tillgång till
grunddata. Slutrapport för regeringsuppdragen Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och
I2019/01060/DF.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
46
anser sig då behöva bättre och enklare tillgång till information från olika aktörer.
4.2.4 Riskbaserade kontroller
Flera myndigheter har infört s.k. riskbaserade kontroller. Dessa baseras i huvudsak på dataanalyser av förmånsdata och inriktas i huvudsak på att upptäcka ärenden där lämnade uppgifter är felaktiga eller inte har ändrats under en längre tidsperiod med ersättning.
De riskbaserade kontrollerna kan också syfta till att uppmärksamma aktörer som avsiktligen eller systematiskt tillskansar sig felaktiga utbetalningar. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05) lyfter fram att privata utförare har fått en allt större betydelse för välfärdssystemen och att antalet utbetalningar som går till företag därmed har ökat. Detta ställer nya krav på de utbetalande myndigheterna att bedöma ett företags lämplighet och, i vissa fall, ekonomiska situation. Bedömningarna kan vara svåra och kompliceras ytterligare av att företag används som verktyg i organiserat, och i vissa fall storskaligt, missbruk av välfärdssystemen.48 De riskbaserade kontrollerna kan bidra till träffsäkra riskbedömningar av dessa aktörer och därigenom stärka myndigheterna ”grindvaktsfunktioner” vid inträdet för företag till välfärdssystemen. Dessa grindvaktsfunktioner kan exempelvis bidra till att stoppa eller försvåra för mindre seriösa aktörer som startar bolag i syfte att få ut pengar från välfärdssystemen.49
Dataanalyserna som ligger till grund för de riskbaserade kontrollerna kan bygga på resultat av genomförda kontroller och identifiera vad som kännetecknar de ärenden där felaktigheter har upptäckts. Modellerna tränas alltså i dessa fall på data från genomförda kontroller. Riskbaserade kontroller kan också försöka identifiera riskmönster och möjliga avvikelser, oaktat om sådana felaktigheter har upptäckts tidigare eller ej.
48 Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Färre
felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Statusrapport, juni 2019, s. 16.
49 Jfr Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Statusrapport, juni 2019, s. 28f.
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
47
De riskbaserade kontrollerna har i hög grad införts som efterhandskontroller, dvs. efter att ett beslut är fattat i ett ärende och ersättningen har betalats ut. Försäkringskassan har dock i några förmånsprocesser infört dessa riskbedömningar under pågående handläggning av ett ärende, före beslut och utbetalning. De ärenden där sannolikheten för felaktiga uppgifter är förhöjd väljs ut för manuell kontroll av dessa uppgifter, t.ex. uppgift om att den sökande avstått arbete. För att kunna införa detta i exempelvis automatiserad handläggning har myndigheten utvecklat it-stödet RaKuR (Ramverk för bedömning av Kundbehov och Risk).50
Enligt ISF är träffsäkerheten i Försäkringskassans riskbaserade kontroller som baseras på dataanalyser betydligt högre än för de övriga alternativ som finns tillgängliga i dag. Rapporten lyfter dock att det finns en risk att dessa kontroller inte alltid leder till likabehandling.51
4.2.5 AI
Kartläggningen visar att det finns ett par AI-initiativ i produktion på Försäkringskassan och Skatteverket av betydelse för korrekta utbetalningar. Både Skatteverket och Försäkringskassan har avancerade tillämpningar inom textanalys, bildanalys och nätverksanalys i syfte att exempelvis identifiera aktörer med särskilt stor risk att missbruka socialförsäkrings- respektive skattesystemen. Skatteverket har också lanserat en AI-baserad chattbot för privatpersoner, Skatti, som kan hantera vissa slags folkbokförings- och deklarationsfrågor.
I avsnitt 4.3 redogör vi även för några pågående eller planerade AI-initiativ.
4.2.6 Handläggarstöd
Vikten av moderna, digitala handläggarsystem som stöd för de olika handläggningsprocesserna lyfts av flera myndigheter som en central faktor för korrekta utbetalningar. Digitala handläggarstöd där
50 För en beskrivning av Försäkringskassans arbete med riskbaserade kontroller, se kapitel 3 i ISF:s rapport Profilering som urvalsmetod för riktade kontroller. Rapport 2018:5. 51 Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Profilering som urvalsmetod för riktade
kontroller. Rapport 2018:5.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
48
fullständiga och korrekta uppgifter ”per automatik” finns i systemet när handläggningen startar skulle vara det ideala för att få korrekta beslut och därmed korrekta utbetalningar, menar flera respondenter. Exakt hur de digitala handläggningsstöden fungerar och hur de i dagsläget bidrar till korrekta utbetalningar, samt vilka risker och problem som finns med systemen framgår dock inte av intervjumaterialet. Det framgår heller inte hur långt ifrån det ideala tillståndet, där korrekt information per automatik alltid finns i systemen, myndigheterna befinner sig.
4.2.7 Uppföljning
Som vi nämnde i avsnitt 2.3 saknar flera myndigheter kvalitetsuppföljning av automatiserade ärendeprocesser. Utöver de tester som sker under utveckling och förändringar av it-system, så pekar vår kartläggning på att det efter driftsättning inte sker någon uppföljning. En sådan uppföljning skulle kunna avse om den programkod som är implementerat i automatiserade handläggningsprocesser på ett korrekt sätt återspeglar reglerna i ersättningssystemen och om de automatiserade kontrollerna är effektiva. Ett undantag kan dock vara CSN:s årliga kvalitetsuppföljningar som omfattar cirka 100 automatiserade beslut per relevant område. Ett exempel där brister i en automatiserade beslutsprocess ledde till ett större antal felaktiga beslut om sanktioner uppmärksammades våren 2019.52
På Försäkringskassan har myndighetens interrevision gjort granskningar av automatiserade nyckelkontrollerna i ett par automatiserade ersättningssystem. Resultatet av testerna bedömdes tillfredsställande mot bakgrund av att kontrollerna fungerade så som de var utformade och tänkta att fungera. Endast en mindre avvikelse uppmärksammades. Man konstaterade samtidigt att det saknades en tillförlitlig uppföljningsmetod och ett systematiskt sätt att löpande
52 Automatiserade beslut om varning eller avstängning från ersättning fattas normalt sett om den enskildes aktivitetsrapport inte finns registrerad senast den sista inlämningsdagen. Enligt uppgifter från Arbetsförmedlingen visade sig dock 18 323 beslut vara felaktiga, varav 824 beslut felaktigt fattats om avstängning från ersättning. I den stora majoriteten av beslut ledde dock inte de felaktiga besluten till någon ekonomisk konsekvens för de enskilda.
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
49
följa upp och säkerställa de automatiserade nyckelkontrollerna effektivitet.53
På Försäkringskassan pågår också ett arbete för att myndighetens modell för systematisk kvalitetsutveckling också ska omfatta automatisk handläggning.54 Detta ska göra det möjligt att mäta och utveckla kvaliteten också i helt eller delvis automatiserade processer.
4.3 Myndigheternas framtida användning av digitalisering och AI för korrekta utbetalningar
I detta avsnitt beskrivs hur de deltagande myndigheterna planerar att använda digitalisering och AI i de delar det har betydelse för korrekta utbetalningar. Såväl pågående som planerade initiativ omnämns. De intervjuade personerna kan inte förväntas ha haft full insyn i alla projekt och satsningar, varför denna sammanställning inte ska ses som fullständig.
4.3.1 Högre grad av automatisering och bedömningsstöd
I enlighet med vad som tidigare nämnts finns ett ökat fokus på att automatisera fler ersättningssystem och uppnå en högre automatiseringsgrad än i dag. Med hjälp av nya lösningar ser man också möjligheter att införa stöd även i mer bedömningstunga moment i handläggningen. Fokus är då främst på förstärkande AI, där avsikten är att ge handläggare stöd med hjälp av AI snarare än att automatisera själva beslutsfattandet med AI. Inom Försäkringskassan pågår exempelvis ett pilotprojekt där AI används för att ge beslutsstöd för sjukpenninghandläggarens bedömning av den sökandes arbetsförmåga. Genom AI analyseras läkarutlåtanden som sedan samkörs med riktlinjer från Socialstyrelsen och WHO. Detta beslutsstöd ska enligt plan lanseras i slutet av 2019.
53 Försäkringskassan (2015): Automatiserade och manuella kontroller i föräldrapenning, diarienummer 048206-2014. Internrevisionsrapport 2014:9. Försäkringskassan (2018): Automatiserade nyckelkontroller i det statliga tandvårdsstödet, diarienummer 039534-2017. Internrevisionsrapport 2017:9. 54 Försäkringskassans årsredovisning 2018, s. 21.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
50
4.3.2 Utveckling av automatiserade och riskbaserade kontroller
Det finns också ett ökat fokus på datadriven och riskbaserad kontroll. Respondenter på Arbetsförmedlingen framhåller myndighetens satsning på digitalisering och att det förstärkta kontrolluppdraget innebär ett ökat fokus på bl.a. korrekta utbetalningar. Myndigheten arbetar med att gå från en i huvudsak manuell kontroll till en digitaliserad och automatiserad kontroll. Enklare kontroller automatiseras och man fortsätter att utveckla sitt arbete inom riskbaserade kontroller, där man riktar ett stort fokus på att hitta avsiktliga fel.
Inom Skatteverkets folkbokföringsverksamhet finns en ambition att fortsätta påbörjad digitalisering av verksamheten och att på kort sikt automatisera enklare kontroller och att på längre sikt utveckla mer avancerade riskbaserade kontroller. Utvecklingen inriktas mot att skapa goda förutsättningar för detta, bland annat genom att tillgängliggöra data för dessa ändamål. Förhoppningen är också att etablera utökat informationsutbyte med Migrationsverket och med utländska myndigheter.
CSN diskuterar möjligheterna att införa riskbaserade kontroller som en del i den ordinarie handläggningen, innan beslut och utbetalning. Man vill särskilt stärka förmågan att upptäcka misstänkta bidragsbrott redan i den ordinarie handläggningen. Myndigheten arbetar också med riskerna för AI-drivna bidragsbrott i form av stora mängder fiktiva ansökningar.
4.3.3 Utveckling av självbetjäningstjänster och informationsutbyte
Flera myndigheter arbetar också med att utveckla sina självbetjäningstjänster. Inom CSN vill man utveckla sina tjänster så att de kan kommunicera med den sökande och inhämta information från skolor och andra myndigheter i realtid. I en tjänst har detta byggts in och där ges den sökande möjlighet att antingen bekräfta den information som inhämtats eller ändra denna. Även Försäkringskassan vill utveckla sina självbetjäningstjänster genom att i högre grad hämta uppgifterna från källan och att återanvända lämnade uppgifter, när det är lämpligt. Pensionsmyndigheten
Rapport 5 Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar
51
utvecklar sina självbetjäningstjänster så att det ska vara enklare att anmäla ändrade förhållanden inom bostadstillägg. Pensionären ska kunna se och ändra de flesta uppgifterna som ligger till grund för utbetalningarna på webben. Pensionsmyndigheten arbetar också för att fler uppgifter ska inhämtas direkt från källan för att underlätta för den sökande och att förebygga fel.
4.3.4 AI för att förebygga och motverka brott
På Skatteverket finns en gruppering som har till uppgift att intensifiera användningen av AI i myndigheten, på uppdrag av myndighetens generaldirektör. De arbetar brett och långsiktigt, och har genomfört ett scenarioarbete i verksamheten för att skapa förståelse och ökad kunskap. Ett av scenarierna handlar om AI för att förebygga och motverka brott. De tar också fram ett ramverk för användandet av AI som sätter fokus på etisk och hållbar AI.
4.3.5 Övriga initiativ
Respondenter från Försäkringskassan har också lyft fram initiativ som syftar till att minska risken för identitetsbaserad brottslighet. Exempelvis ska myndigheten börja använda BankID vid telefonsamtal för att säkerställa att man talar med rätt person.
Migrationsverket har också avslutat en förstudie om robotiseringslösningar för bland annat hantering av utbetalningar till enskilda och planerar för ett genomförande av detta inom vissa delar.
4.4 Samverkan inom digitalisering och AI för korrekta utbetalningar
4.4.1 Koordinering inom myndigheter
Flera av respondenterna menar att det är svårt att koordinera de olika satsningarna inom digitalisering och AI inom myndigheterna. Utvecklingen förefaller ske decentraliserat i myndigheterna, med varierande grad av intern koordination.
Myndigheternas arbete med digitalisering och AI av betydelse för korrekta utbetalningar Rapport 5
52
4.4.2 Samverkan mellan myndigheter
De flesta respondenterna anser sig generellt behöva arbeta främst inom sin egen myndighet med sina unika processer och förutsättningar. Flera av myndigheterna samverkar dock exempelvis inom ramen för eSamverkansprogrammet (eSam), ett frivilligt samarbete där 23 myndigheter samt arbetsgivar- och medlemsorganisationen Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) är medlemmar. Inom ramen för eSam sker både förutsättningsskapande arbete för digitalisering, koordinering av pågående och nya digitaliseringsinitiativ, samverkan inom juridik, säkerhet och arkitektur och gemensamma utvecklingsprojekt utifrån livshändelser. Här kan särskilt nämnas SSBTEK som är en gemensam tjänst för informationsutbyte kopplat till handläggningen av ekonomiskt bistånd inom socialtjänsterna.
När det gäller samverkan i frågor som rör digitalisering och korrekta utbetalningar tycks samverkan mellan myndigheter vara begränsad. Viss samverkan sker men det är i allmänhet kopplat till specifika områden eller initiativ. Försäkringskassan nämner samverkan i frågor om exempelvis informationsutbyte, rättsliga tolkningar och tekniska plattformar. Ingen av respondenterna känner till någon satsning eller gemensamt stöd till myndigheterna för att öka graden av korrekta utbetalningar med hjälp av möjligheterna med digitalisering och AI.
53
5 Analys och slutsatser
5.1 Prioriteringar
5.1.1 Korrekta utbetalningar är ett lågt prioriterat perspektiv
Baserat på intervjuerna med respondenterna på myndigheterna ser vi att perspektivet korrekta utbetalningar generellt sett är lågt prioriterat i förhållande till service och effektivitet, när det handlar om utveckling och utformning av digitala lösningar som har betydelse för korrekta utbetalningar. Mål för korrekta utbetalningar i digitaliseringsinitiativ är också ovanliga. Det finns även få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som används för utbetalningar är korrekta, initiativen tycks istället till stor del ha fokuserat på intern effektivisering samt förbättrad service till den sökande. Detta är särskilt tydligt när det gäller utvecklingen av självbetjäningstjänster, där serviceperspektivet tycks vara vägledande i utformningen av tjänsterna.
Ovanstående iakttagelser kan hänga samman med att det på många myndigheter saknas mål rörande korrekta utbetalningar i stort och att det kan finnas incitament för myndigheterna att prioritera sådan IT-utveckling som i första hand innebär besparingar i den egna verksamheten.
Inte heller i regeringens styrning inom digitaliseringsområdet lyfts perspektiven korrekta uppgifter eller korrekta utbetalningar. Dessa perspektiv saknas exempelvis i regeringens strategidokument för digitalisering som vi har gått igenom.
5.1.2 Viss utveckling har skett för korrekta utbetalningar
Viss utveckling av informationsutbyten och riskbaserade kontroller har dock genomförts i syfte att säkerställa korrekta uppgifter och
Analys och slutsatser
Rapport 5
54
korrekta utbetalningar. Detta har sannolikt haft relativt stor betydelse för arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar. Enligt vår bedömning finns det fortsatt stor potential för att minska felaktiga utbetalningar med initiativ inom dessa områden, särskilt om kontrollnivåerna i de riskbaserade kontrollerna stärks.
När det handlar om AI i form av exempelvis beslutsstöd pågår intressanta initiativ med bäring på korrekta utbetalningar. Dessa har dock ännu inte fått så stort genomslag och är i begränsad utsträckning inriktade på de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningar.
5.1.3 Det uppfattas finnas en motsättning mellan service och kontroll
Flera intervjuade uppfattar en viss motsättning mellan kontroll och service till den enskilde. Samtidigt anser flera respondenter att service och kontroll inte bör stå i motsats till varandra. Vi gör bedömningen att det är centralt att utforma digitala lösningar och tjänster så att de förenar service- och kontrollperspektiven så långt det är möjligt. Det är dessutom ett viktigt serviceperspektiv att säkerställa att utbetalningarna blir korrekta eftersom felaktiga utbetalningar riskerar leda till återkrav och rättsliga påföljder.
Ett exempel på både kontroll och ökad service är där förifyllda uppgifter innebär att den sökande inte behöver ta reda på och fylla i de korrekta uppgifterna själv. En respondent pekar på att förifyllda uppgifter riskerar att leda till att den sökandes ansvarskänsla för uppgifterna minskar. Vår bedömning är att de flesta sökande har goda erfarenheter av förifyllda uppgifter från Skatteverkets inkomstdeklarationer och därigenom uppfattar förifyllnaden som god service. Samtidigt är Skatteverket tydliga med den sökandes ansvar för lämnade uppgifter.
Det finns samtidigt skäl för de utbetalande myndigheterna att överväga vilka uppgifter som bör förifyllas och under vilka förutsättningar. Avgörande bör vara om förtryckning bidrar till att mer korrekta uppgifter ligger till grund för beslut om ersättning, eller ej. Uppgifter som bedöms ha hög kvalitet lämpar sig väl för förifyllnad. Det kan handla om uppgifter från en oberoende och tillförlitlig källa eller uppgifter som har kontrollerats av berörda myndigheter. Om det däremot finns en förhöjd risk att uppgifterna
Rapport 5 Analys och slutsatser
55
är felaktiga kan förifyllnad bidra till en ökad risk för felaktiga beslut och utbetalningar. En ökad risk för felaktiga uppgifter kan gälla såväl uppgifter av ett visst slag som enskilda uppgifter, exempelvis sådana uppgifter som ska spegla aktuella förhållanden men som senast uppdaterades för en lång tid sedan.
5.2 Självbetjäning och automatiserad handläggning
5.2.1 Begränsat fokus på korrekta uppgifter
Beslut och utbetalningar i automatiserade processer är i hög grad beroende av de uppgifter som den sökande själv lämnar vid ansökningstillfället samt, i förekommande fall, under tid med ersättning. Flera självbetjäningstjänster hos de utbetalande myndigheterna är prisbelönta och uppskattade av dess användare. De är utformade för att vara enkla och intuitiva så att den sökande vet vad som ska göras, vilken information som ska lämnas och varför. Detta bidrar sannolikt till att underlätta uppgiftslämnandet.
Vad vi har sett finns dock få funktioner i dessa tjänster för att säkerställa att de uppgifter som lämnas in är korrekta. Tjänsterna verkar inte heller designas med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke. Det finns också skäl att tro att en ersättningsmottagare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter har lättare att göra det när relationen till myndigheten är digital istället för social.
Myndigheterna förlitar sig alltså i stor utsträckning på att lämnade uppgifter är korrekta, samtidigt som det finns få funktioner som syftar till att säkerställa detta. Från omfattningsstudierna har vi också sett att oriktiga uppgifter är den klart dominerande orsaken till felaktiga uppgifter. Det är därför värdefullt att det på flera myndigheter sker en utveckling av självbetjäningstjänsterna som kan bidra till att förebygga att oriktiga uppgifter lämnas till myndigheterna.
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1gjordes bedömningen att kontrollnivåerna av lämnade uppgifter innan beslut i de högautomatiserade ärendeprocesserna behöver stärkas.55
55 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 261.
Analys och slutsatser
Rapport 5
56
Kontrollen av att lämnade uppgifter återspeglar verkliga förhållanden är i dag högst begränsad. De ärenden som hanteras helt automatiserat granskas inte av handläggare och det är därför mindre sannolikt att felaktiga uppgifter uppmärksammas i dessa ärenden.
En fördel med digitaliseringen, som flera respondenter lyft fram, är att uppföljning och kontroll förenklas i jämförelse med analoga processer. Vi delar denna bedömning, men bedömer samtidigt att digitaliseringens möjligheter inte nyttjas tillräckligt i detta syfte och att kontrollen av lämnade uppgifter inte görs i tillräcklig utsträckning.
Delegationens genomförda attitydundersökning visar också att det är en mycket låg andel som tycker att myndigheterna är onödigt noggranna i sina kontroller.56 Sannolikt indikerar detta att också allmänheten inte ser negativt på stärkta kontroller.
5.2.2 Brister och otydligheter i automatiserad handläggning
I rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3)
framkommer det bland annat att de automatiserade processerna i flera myndigheter inte omfattas av kvalitetsuppföljning och kvalitetsutveckling på samma sätt som för den manuella handläggningen, att processerna ofta inte omfattas av myndigheternas riskanalyser för felaktiga utbetalningar samt att ansvaret dessa processer är otydligt. Den vanligaste orsaken till felaktiga utbetalningar är att de uppgifter som beslut och utbetalningar baseras på är felaktiga, samtidigt kan vi konstatera att kontroller och strukturer som ska säkerställa korrekta uppgifter i automatiserade processer är högst begränsade. Detta är särskilt allvarligt eftersom fler och fler ersättningssystem automatiseras och automatiseringsgraden i redan automatiserade ersättningssystem ökar.
56 Se avsnitt 2.4.
Rapport 5 Analys och slutsatser
57
5.2.3 Ingen systematisk uppföljning görs av att regelverk implementerats korrekt i automatiserad handläggning
Utöver de tester som sker under utveckling och förändring av itsystem tyder vår kartläggning på att det inte görs någon systematisk eller återkommande uppföljning efter driftsättning av om ersättningssystemets regelverk implementeras korrekt i automatiserade handläggningsprocesser. Ett möjligt undantag är CSN:s årliga kvalitetsuppföljning som också omfattar automatiserade beslut. Volymen på denna kvalitetsuppföljning är dock relativt liten (cirka 100 automatiserade beslut per område där automatiserat beslutsfattande sker), vilket innebär att ovanliga fel kan slinka igenom uppföljningen oupptäckta.
Med tanke på att de ersättningssystem som automatiserats i hög grad har valts ut för att regelverken är tydliga, bör förutsättningarna för korrekt implementering i allmänhet vara goda. Samtidigt kan det finnas svårigheter att översätta lagtext till programmeringskod och att kommunicera om dessa frågor när de delaktiga personerna från verksamhet (kravställare) och it (utvecklare) ofta har så olika expertis. Det kan också finnas komplicerade situationer som inte förutses i testfasen. Något som talar emot att eventuella fel upptäcks är att flera myndigheter saknar kvalitetsuppföljning för automatiserade ärendeprocesser. Det gör att det finns en risk för att felen ackumuleras över tid.
5.2.4 Individens ansvar att lämna korrekta uppgifter är otydligt
Den sökandes ansvar att lämna korrekta uppgifter har i praktiken blivit större i takt med att ärendeprocesserna digitaliseras, samtidigt som felaktiga uppgifter relativt sällan upptäcks. Den som lämnar felaktiga uppgifter kan göra sig skyldig till bidragsbrott57, vars påföljder är i färd att skärpas.
Samtidigt visar vår kartläggning att individens ansvar för att lämna korrekta uppgifter och att anmäla ändrade förhållanden, och konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter inte lyfts fram på ett
57 Arbetsförmedlingen anmäler främst misstanke om bedrägeri vid utbetalning av stöd till arbetsgivare.
Analys och slutsatser
Rapport 5
58
tydligt sätt. Detta leder till en ökad risk att den sökande inte fäster så stor vikt vid uppgifternas korrekthet.
5.3 Riskbaserade kontroller
5.3.1 Riskbaserade kontroller sker främst i efterhand och bedöms användas i begränsad omfattning
Vår kartläggning har visat att riskbaserade kontroller främst ligger till grund för kontroller efter utbetalning. De är i huvudsak inriktade mot att upptäcka felaktiga uppgifter som ligger till grund för beslut eller utbetalningar, men kan också syfta till att identifiera aktörer som har ett systematiskt riskbeteende, t.ex. då dessa önskar träda in som utförare av välfärd. På Försäkringskassan har också dessa kontroller integrerats i automatiserade processer innan beslut och bidrar därför till att förhindra felaktiga utbetalningar. Detta sätt att använda riskbaserade kontroller är ännu i sin linda och det finns stora utvecklingsmöjligheter. Det finns ännu inget exempel där de riskbaserade kontrollerna integrerats i självbetjäningstjänsterna i syfte att ge individualiserat stöd eller för att ställa kontrollfrågor till den sökande när denne lämnar uppgifterna.
Vår bedömning är att de riskbaserade kontrollerna används i liten men varierande omfattning på berörda myndigheter. Den utbetalande myndighet där användningen i dag är störst bedöms vara Försäkringskassan, där riskbaserade kontroller av något slag används i drygt 10 ersättningssystem. Inom Skatteverket är användningen omfattande, men detta gäller inte dess folkbokföringsverksamhet.
5.3.2 Riskbaserade kontroller kan effektivt minska felen
Träffsäkerheten i riskbaserade kontroller har visat sig vara hög i jämförelse med andra urvalsverktyg. Riskbaserade kontroller kan därför vara ett effektivt verktyg för att minska de felaktiga utbetalningarna, särskilt om de integreras i självbetjäningstjänster eller i ordinarie handläggningsprocess, eftersom felen då kan förebyggas. Vinsten av att utöka riskbaserade kontroller bör i allmänhet vara stor. De riskbaserade kontrollerna kan också stärka berörda myndigheters grindvaktsfunktioner genom att bidra till att
Rapport 5 Analys och slutsatser
59
tidigt och effektivt identifiera mindre seriösa välfärdsaktörer. I dessa sammanhang är det angeläget att använda data om flera aktörer (t.ex. välfärdsaktören, dess företrädare och brukare). Detta bör leda till en högre träffsäkerhet i kontrollen och stärkt förmåga att tidigt och systematiskt störa eller stoppa dessa aktörer.
Vissa respondenter har pekat på risken att digitalisering ökar möjligheterna för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen, exempelvis genom utnyttjade identiteter. Det finns anledning att aktivt motverka dessa risker samt att följa dess utveckling och omfattning över tid. Vår bedömning är samtidigt att om myndigheterna skulle kunna utnyttja digitaliseringens möjligheter på ett bättre sätt skulle det avsiktliga och systematiska utnyttjandet kunna upptäckas i större utsträckning. Detta kan ske genom till exempel utvecklade analyser av mönster i data och ökad tillämpning av riskbaserade och förstärkta kontroller.
Riskbaserade kontroller har en högre träffsäkerhet än alternativa urvalsmetoder. Det är dock viktigt att kontinuerligt utveckla kontrollerna för att öka träffsäkerheten och minska risken för olikbehandling.
5.3.3 Rättslig osäkerhet hämmar utvecklingen
Såväl vår kartläggning som tidigare rapporter pekar på att det råder rättslig osäkerhet gällande förutsättningarna för arbetet med riskbaserade kontroller baserat på dataanalys och att detta riskerar att hämma eller hindra denna utveckling. Det har även framkommit att rättsavdelningarna på olika myndigheter gör olika tolkningar av regelverken. Respondenterna i vår kartläggning uppfattar dessutom i vissa fall tillämpningen som mycket restriktiv.
Vi delar bedömningen att det behövs ett tydligare stöd för riskbaserade kontroller och klarhet i vilken data som bearbetas för ändamålet.
Denna rättsliga osäkerhet finns också när det gäller kontroller för att stärka kvaliteten i sådana registerbaserade uppgifter som andra myndigheter än den registerförande myndigheten är beroende av. Detta är särskilt olyckligt eftersom sådana registerbaserade uppgifter ofta använts för att fatta beslut i många olika ersättningssystem. Skatteverket behöver till exempel goda
Analys och slutsatser
Rapport 5
60
förutsättningar att utveckla riskbaserade kontroller i syfte att stärka kvaliteten i sina register som många myndigheter är beroende av.
5.4 Informationsutbyte
5.4.1 Utökat informationsutbyte efterfrågas unisont
Respondenter från alla berörda myndigheter ser utökat informationsutbyte som en nyckelfaktor för att stärka arbetet med korrekta utbetalningar. Det bidrar dessutom till en effektivare statsförvaltning och bättre service till sökande och mottagare av ersättningar från välfärdssystemen, eftersom redan lämnade uppgifter kan återanvändas. Denna kartläggning har inte omfattat vilken information som behöver utbytas för vilka ändamål, eller vilken kvalitet som önskade uppgifter bedöms ha.
I delegationens attitydundersökning uppgav endast 1 av 10 anser att informationsutbytet mellan myndigheterna är tillräckligt. 4 av 10 anser istället att myndigheternas utbyte av information inte är tillräckligt.58 Vi finner det också sannolikt att allmänheten tror att informationsutbytet är mer omfattande än vad det faktiskt är. Sammantaget indikerar detta att såväl allmänheten som berörda myndigheter välkomnar ett utökat informationsutbyte, så länge utbytet är välgrundat och säkert.
5.4.2 Helhetsgrepp avseende informationsutbyte för korrekta utbetalningar behövs
Rapporten Styrning av arbetet med att motverka felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3)
pekar på behovet av ett helhetsgrepp avseende informationsutbytet. Det kan innebära att behov och konsekvenser (i termer av integritet, ekonomiska kostnader och effekter för felaktiga utbetalningar) av utökat informationsutbyte utreds samlat. En sammanhållen genomlysning motiveras också av att den tidigare kartläggningen uppmärksammat att respondenter från flera myndigheter menar att lagstiftningen som styr informationsutbyte behöver ses över.
58 Se avsnitt 2.4.
Rapport 5 Analys och slutsatser
61
5.4.3 Exempel på utökat informationsutbyte inom ramen för gällande lagstiftning
Det finns dock flera exempel på sätt att informationsutbytet kan utökas inom ramen för gällande lagstiftning. Fråga-svar-tjänster i kombination med möjlighet att prenumerera på förändringar kan vara ett alternativ. Att den sökande godkänner att myndigheten inhämtar vissa uppgifter i samband med handläggningen av ansökan kan vara ett annat.
5.5 Systemöverskridande uppgifter
5.5.1 Digitaliseringen kan bidra till att fel i systemöverskridande uppgifter fortplantas
I delegationens kommande rapport om omfattningsstudier studerar vi omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i s.k. systemöverskridande uppgifter. Dessa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen. De här uppgifterna registerförs ofta hos en myndighet och används av flera myndigheter.
Fel i registerförda uppgifter riskerar att fortplanta sig och leda till felaktiga utbetalningar hos flera myndigheter och i många ersättningssystem. Digitaliseringen riskerar att förstärka denna effekt när automatiserade beslut baseras på systemöverskridande uppgifter. Detta kan ske om användande myndighet inte beaktar risken att uppgifterna kan vara felaktiga.
5.5.2 Digitalisering ger möjligheter att stärka kvaliteten på systemöverskridande uppgifter
Användande myndigheter behöver alltså beakta risker för fel i systemöverskridande uppgifter när de automatiserade handläggningsprocesserna utformas. Det kan ske genom att även dessa uppgifter riskbedöms. Det finns också anledning att tro att användande myndigheter har unika insikter om vilka slags uppgifter som kan vara felaktiga, eftersom de kan ha sådan data och kontrollmöjligheter som inte registerförande myndigheter har.
Analys och slutsatser
Rapport 5
62
De användande myndigheterna kan därför på detta sätt bidra till att uppmärksamma felaktiga uppgifter samt att återföra denna information till registerförande myndighet. Detta bidrar till att stärka kvaliteten på de systemöverskridande uppgifterna.
5.6 Ersättningssystemens regelverk och etiska riktlinjer
5.6.1 Regelverken upplevs ofta som omoderna
I såväl vår kartläggning som i rapporten Styrning av arbetet med att
motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3) har det framkommit att flera respondenter
uppfattar att regelverken många gånger är utformade för manuell handläggning och därför kan vara ett hinder för digitalisering och automatisering. Regelverken upplevs ofta vara föråldrade på så sätt att verkligheten har ändrats och att lagstiftningen kan vara svår att tillämpa för digitalisering och automatisering. Från vår kartläggning framkommer dock få konkreta exempel på detta, vilket skulle kunna tyda på att denna problematik inte är särskilt omfattande.
Vi delar bedömningen som presenterades i ISF:s arbetsrapport, att förutsättningarna för automatisering i första hand beror på graden av standardisering av regelverken.59 Regelverk med stort bedömningsutrymme ger förutsättningar att ta hänsyn till individuella omständigheter, men innebär samtidigt att automatisering med konventionell teknik försvåras. Regelverk med hög grad av standardisering innebär däremot större förutsägbarhet och ger i allmänhet goda förutsättningar till automatisering. Vi noterar dock i nästa avsnitt att den analytiska och tekniska utvecklingen skapar nya förutsättningar på detta område.
5.6.2 Tekniken bör tillvaratas för att stödja regelverkens intentioner
I den mån det finns regelverk som inte anpassats till ändrade förhållanden på exempelvis arbetsmarknaden, kan det finnas goda
59 Inspektionen för socialförsäkringen (2015): Individuell eller standardiserad socialförsäkring. Arbetsrapport 2015:3.
Rapport 5 Analys och slutsatser
63
skäl att modernisera dessa. Informationsflöden kan också digitaliseras och informationsutbyten etableras. Det underlättar i normalfallet för både sökande och myndigheter och kan bidra till fler korrekta utbetalningar.
Samtidigt kan regelverk med stora inslag av bedömningar och specialregler vara svåra att automatisera med konventionell teknik. För dessa regelverk ger dock den analytiska och tekniska utvecklingen i form av beslutsstöd med hjälp av prediktiva modeller och AI nya förutsättningar. Handläggaren kan exempelvis få stöd att göra bedömningar, också i svåra bedömningssituationer, istället för att själva bedömningen automatiseras. Här sker intressanta initiativ på myndigheterna och den nya tekniken bör fortsatt tillvaratas i syfte att ge ändamålsenligt stöd för att realisera intentionerna med regelverken på ett effektivt och korrekt sätt.
5.6.3 Etiska riktlinjer är inte tillräckligt konkreta
Etiska riktlinjer för AI är under utveckling eller är nyligen publicerade. Det är därför ännu oklart hur konkreta dessa kommer att bli och hur myndigheterna kommer att uppfatta dessa. Utifrån kartläggningen är dock vår bedömning att de etiska riktlinjerna i dag är på en relativt hög och generell nivå och inte tillräckligt preciserade för att möta myndigheternas behov på detta område. Stödet för myndigheternas operativa arbete med AI för bland annat korrekta utbetalningar behöver därför utvecklas och preciseras.
5.7 Digitalisering och korrekta utbetalningar
5.7.1 Digitaliseringen av ärendeprocesser uppfattas leda till fler korrekta utbetalningar
Från nästan alla intervjuer framträder en tydlig uppfattning att digitaliseringen leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Få risker för felaktiga utbetalningar har också framkommit i intervjuer och tidigare genomförda riskanalyser. I endast en intervju lyftes risker för felaktiga utbetalningar tydligt fram. Flera respondenter pekar på möjligheten till automatiserade kontroller, enhetliga bedömningar och utvecklat informationsutbyte. Samtidigt tycks
Analys och slutsatser
Rapport 5
64
bilden av varför digitalisering kan förväntas leda till fler korrekta utbetalningar vara relativt oprecis. Det finns inte heller någon explicit uppföljning av digitaliseringen ur detta perspektiv.
5.7.2 Digitaliseringens nuvarande effekter på korrekta utbetalningar kan vara negativa
Det finns inget i delegationens omfattningsstudier som indikerar att omfattningen av felaktiga utbetalningar är lägre i ersättningssystem som digitaliserats genom exempelvis införande av självbetjäningstjänster eller automatiserad handläggning. Av de ersättningssystem som har högst andel felaktiga utbetalningar och misstänkt avsiktliga fel är två högautomatiserade, tillfällig föräldrapenning och statligt tandvårdsstöd.60 Från dessa studier går det inte att säkert uttala sig om digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar. Samtidigt verkar inte digitaliseringen i de högautomatiserade ersättningssystemen ha lyckats hantera riskerna med felaktiga uppgifter från de sökande. Denna dominerande orsak till felaktiga utbetalningar tycks snarast ha förstärkts i dessa system. I de automatiserade systemen uppskattas samtliga felaktiga utbetalningar vara orsakade av oriktiga uppgifter.61 Kontrollnivåerna av lämnade uppgifterna är också generellt låga i dessa system.
Automatiserat beslutsfattande leder till den positiva effekten att lika ärenden bedöms lika, men eftersom de ersättningssystem som automatiserats innehåller få eller inga bedömningar som riskerar att bli fel i handläggningen, är denna positiva effekt sannolikt begränsad. Våra studier visar att felaktiga bedömningar orsakar en begränsad andel av de felaktiga utbetalningarna.62
Möjligheten att koncentrera och specialisera handläggningen kan stärka kvaliteten om den kombineras med effektiva och relevanta
60 Det kan noteras att dessa två system automatiserades för drygt 10 år och utifrån en analog logik. Detta kanske snarare kan beskrivas som digitisering än digitalisering (se avsnitt 1.4 i denna rapport). Det har samtidigt inte framkommit något i vår kartläggning som pekar på att riskerna för felaktiga uppgifter skulle hanteras på ett bättre sätt i system som automatiserats senare. 61 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 161.
62 Felaktiga bedömningar eller beslut, givet att myndigheten har tillräckliga och korrekta uppgifter till grund för sina bedömningar och beslut, uppskattades orsaka knappt 5 procent av de felaktiga utbetalningarna i de nio ersättningssystem som studerades i huvudsak empiriskt. Se avsnitt 2.2 i denna rapport.
Rapport 5 Analys och slutsatser
65
kontroller. Vår kartläggning visar dock att det finns stora brister i kontroller inom automatiserade system.
Sammantaget kan det därför vara så att de positiva effekterna av digitalisering på korrekta utbetalningar är begränsade i nuläget och att de negativa är större.
Elektroniskt informationsutbyte har dock sannolikt under vissa förutsättningar en positiv effekt för korrekta utbetalningarna. Det gäller de fall utbytet omfattar uppgifter som har en central betydelse för rätten till eller ersättningens storlek och att dessa uppgifter inte skulle inhämtas i samma utsträckning utan det elektroniska informationsutbytet. Det kan vara en anledning till att problemet med kolliderande ersättningar är begränsat, även om denna problematik inte heller tidigare bedömts utgöra en betydande orsak till felaktiga utbetalningar.63
5.7.3 Lite kunskap från forskningen om digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar
Forskning inom e-förvaltning, såväl i Sverige som internationellt, tycks i stor utsträckning ha utelämnat korrekthetsperspektivet och i huvudsak fokuserat på serviceperspektivet. Vi ser det som problematiskt att forskningen därför inte kan bidra med kunskap om hur digitaliseringen påverkar korrekta utbetalningar.
5.7.4 Digitalisering och AI ökar möjligheterna att göra effektiva omfattningsstudier
En positiv effekt av digitalisering är att det ökar möjligheten att genomföra omfattningsstudier på ett effektivt sätt. Detta har skett genom att de slumpmässiga kontrollerna kunnat stratifieras utifrån faktorer som särskiljer ärenden med hög risk från låg risk och att relativt sett fler ärenden med risk för felaktiga utbetalningar ingått i urvalet.
Det finns också potential att detta kan utvecklas och bidra till mer effektiva omfattningsstudier genom säkrare uppskattningar av felen
63 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 250.
Analys och slutsatser
Rapport 5
66
och en mer träffsäker kontroll. Detta kan exempelvis ske genom att stratifiering får större genomslag i omfattningsstudierna eller att den också beaktar vissa slags felaktigheter av särskilt intresse, till exempel större och/eller systematiska felaktigheter. Genom AI kan också nya mönster och avvikelser upptäckas och möjligheten finns därmed att upptäcka nya typer av fel och bidragsbrott.
5.8 Samverkan rörande korrekta utbetalningar
5.8.1 Digitaliseringsinitiativ sker relativt isolerat
Vår kartläggning av pågående och planerade initiativ är inte heltäckande, men visar på flera intressanta och nyskapande tester där man utvecklar AI till stöd för delar av processer i verksamheterna. Dessa verkar dock genomföras relativt isolerat på myndigheterna, och kunskapen om vad som sker på andra myndigheter förefaller vara relativt låg. Det är i nuläget svårt att se ett bredare genomslag av AI i perspektivet korrekta utbetalningar i myndigheternas verksamhet.
Skatteverket har samtidigt ett ambitiöst upplägg där man har involverat många medarbetare och undersöker olika användningsområden för AI. Detta bidrar troligen till att öka myndighetens beredskap och förmåga att använda AI bredare i sin verksamhet. Effekterna av denna satsning återstår att se, särskilt vad gäller effekterna för korrekt beskattning.
5.8.2 Systematisk kunskap om hur digitala lösningar bör utformas saknas
I vår kartläggning har det inte framkommit att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala lösningar och tjänster ska utformas för att säkerställa korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar. Exempelvis har vi inte sett några vägledande principer kopplade till korrekta utbetalningar eller designprinciper inbyggda i utvecklingsarbetet som adresserar perspektivet korrekta utbetalningar. Vi kan också konstatera att det inte görs någon uppföljning av digitaliseringsinitiativ utifrån perspektivet korrekta utbetalningar.
Rapport 5 Analys och slutsatser
67
Ej heller har forskningen om e-förvaltningen tittat på detta perspektiv.
Genom ökad samverkan kan den systematiska kunskapen öka om hur digitala tjänster kan utformas för att säkerställa korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar. Gemensamma problem och utmaningar kan också adresseras.
5.8.3 Potential för ökat samarbete
Kartläggningen visar att samarbete är en utmaning, såväl inom som mellan de utbetalande myndigheterna. Flera myndigheter tar upp att de samverkar inom ramen för eSam rörande exempelvis livshändelser, vilket ska resultera i framtagande av digitala tjänster. Perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar tycks dock inte framträdande.
Av våra intervjuer framkommer att myndigheterna har liknande problem och utmaningar. Våra tidigare studier pekar också på att de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningar i digitaliserade ärendeprocesser verkar vara snarlika. Det borde därför finnas generella lärdomar att ta tillvara för samtliga utbetalande myndigheter kring frågan om digitalisering och AI för korrekta utbetalningar.
Ur ett kompetensperspektiv borde också ökad samverkan vara viktigt. Det finns en begränsad mängd personer som har relevant analytisk och teknisk kompetens samt förstår välfärdssystemens utformning och dess risker för felaktiga utbetalningar. Dessa personer är troligen nyckelaktörer vad gäller korrekta utbetalningar inom de utbetalande myndigheterna.
I intervjuunderlaget finns också specifik efterfrågan på mer samverkan och tydligare styrning främst när det gäller juridiska och etiska frågor.
69
6 Avslutande diskussion och prioriterade områden
6.1 Avslutande diskussion
Digitaliseringen genomsyrar samhället och även svensk offentlig sektor digitaliseras snabbt. Hur de utbetalande myndigheterna digitaliserar och automatiserar sin verksamhet påverkar deras förmåga att säkerställa korrekta utbetalningar. Våra intervjuer med nyckelpersoner på dessa myndigheter visar att det finns en optimism kring digitaliseringens förmåga att bidra till mer korrekta utbetalningar. I stort finns en samstämmig syn att digitaliseringen också leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Även i vår kartläggning finns det mycket som talar för att potentialen är stor för mer korrekta utbetalningar med hjälp av digitalisering och AI.
En sammanvägd bedömning talar dock för att denna potential långt ifrån utnyttjas och digitaliseringens nuvarande effekter på utbetalningar snarare kan vara negativa. Vi ser att detta kan ha flera orsaker. Perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar är lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete jämfört med service och effektivitet i den egna verksamheten. Detta kommer till utryck på flera sätt. Det genomförs exempelvis få initiativ med syfte att säkerställa att uppgifter som ligger till grund för beslut om utbetalningar är korrekta. Inte heller utformningen av de digitala tjänsterna tycks beakta detta perspektiv i någon större utsträckning. Det finns till exempel få funktioner i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning som syftar till att säkerställa korrekta uppgifter och förebygga fel. De generella kontrollnivåerna av lämnade uppgifter och användningen av dataanalyser i syfte att få träffsäkra kontroller är dessutom begränsad. Såvitt vi har sett görs heller ingen uppföljning av hur investeringar i digitalisering och AI påverkar de felaktiga utbetalningarna. Kartläggningen har inte heller
Avslutande diskussion och prioriterade områden
Rapport 5
70
visat att det finns någon systematisk kunskap om hur digitala tjänster och lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar.
Detta pekar på ett generellt behov av mål för korrekta utbetalningar och att det också genomsyrar myndigheternas digitaliseringsarbete, i prioriteringar av digitaliseringsinitiativ, utformning av digitala tjänster och införande av riskbaserade kontroller med tillräckliga kontrollnivåer. Det finns också ett behov av att i större utsträckning försöka kombinera service- och kontrollperspektivet. Det kan ske genom ett mer aktivt och intelligent stöd till den sökande, t.ex. genom att i högre grad återanvända och förifylla kvalitetssäkrade uppgifter i självbetjäningstjänsterna. Ett utvecklat informationsutbyte är en central förutsättning för detta. Potentialen i dataanalys och artificiell intelligens kan också bidra till att både stödet och kontrollinsatserna blir mer träffsäkra och effektiva.
Förutsättningarna behöver också stärkas. Enligt våra studier bedöms ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna orsakas av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnar oriktiga uppgifter. Myndigheternas förmåga att upptäcka dessa oriktiga uppgifter, helst före beslut, behöver därför vara god. Risker finns också för systematisk bidragsbrottslighet som myndigheterna behöver kunna upptäcka tidigt och effektivt. Sammantaget behövs här ett tydligare rättsligt stöd för att använda relevant data för dessa ändamål. Rättsliga förutsättningar behövs också för att etablera sådana informationsutbyten som har stor effekt på omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Delegationens omfattningsstudier har visat att den dominerande orsaken till felaktiga utbetalningar är att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalningar. Med den kunskap om som finns inom berörda myndigheter och med utgångspunkt i iakttagelserna i denna rapport, finns därmed goda möjligheter att prioritera och utforma insatser med hjälp av digitalisering och AI i syfte att nå betydande positiva effekter för korrekta utbetalningar.
Utifrån våra slutsatser pekar vi här ut några prioriterade områden med rekommendationer för att bättre ta tillvara potentialen i digitalisering och AI för att säkerställa korrekta utbetalningar. I slutbetänkandet återkommer vi med konkreta förslag.
Rapport 5 Avslutande diskussion och prioriterade områden
71
6.2 Prioriterade områden
6.2.1 Styrning och uppföljning för korrekta utbetalningar i digitaliseringen
Som vi sett flera uttryck för är perspektiven korrekta uppgifter och korrekta utbetalningar lågt prioriterat i myndigheternas digitaliseringsarbete. Inte heller i regeringens styrning på området är dessa perspektiv framträdande. Vi anser att regeringens styrning bör förtydligas i detta avseende, till exempel genom att regeringens digitaliseringsstrategi kompletteras med skrivningar om vikten av korrekta utbetalningar. Det är också viktigt att myndigheterna explicit tar med perspektivet korrekta utbetalningar som prioriteringsgrund i digitaliseringsinitiativ samt följer upp och mäter hur investeringar i digitalisering och AI påverkar de felaktiga utbetalningarna.
6.2.2 Systematisk kunskap om hur digitala lösningar ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar
Vi kan konstatera att det finns en utbredd uppfattning att digitalisering leder till en högre grad av korrekta utbetalningar. Samtidigt visar vår kartläggning och genomförda omfattningsstudier att digitaliseringen riskerar att ha motsatt effekt i dag. Inom myndigheterna följs digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar inte upp och det finns inte heller någon systematisk kunskap om hur digitala lösningar kan utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar. Det är därför viktigt att sådan systematisk kunskap tas fram och används i myndigheternas utvecklingsarbete. I första hand kan en sådan kunskapssammanställning omfatta självbetjäningstjänster, automatiserad handläggning samt riskbaserade kontroller innan och efter utbetalning. Vi har också sett att digitaliseringens effekter på korrekta utbetalningar inte heller studeras inom forskningen av e-förvaltningen.
Avslutande diskussion och prioriterade områden
Rapport 5
72
6.2.3 Korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning
Vi har sett att det finns ett begränsat fokus på korrekta uppgifter i självbetjäningstjänster och automatiserad handläggning. Våra omfattningsstudier visar samtidigt att oriktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar, inte minst i automatiserade ersättningssystem. En hög andel av felen bedöms dessutom vara avsiktliga.64
Det är därför centralt att förebygga att oriktiga uppgifter ligger till grund för beslut om utbetalning genom att utveckla ändamålsenliga och effektiva sätt att säkerställa korrekta uppgifter i självbetjäning och automatiserad handläggning. Det kan handla om att stödet och kontrollen stärks på flera sätt:
•
Tjänsterna bör rent generellt designas med en användare som avsiktligen vill lämna felaktiga uppgifter i åtanke.
•
Individens ansvar att lämna korrekta uppgifter och konsekvenserna av att lämna felaktiga uppgifter görs tydligare.
• Aktivt och intelligent stöd ges den sökande, t.ex. genom att uppgifter som bedöms ha hög kvalitet förifylls och att självbetjäningstjänsterna blir mer dialogbaserade.65
• I självbetjäningstjänsten riskbedöms lämnade uppgifter i realtid.
Om risken är förhöjd att lämnade uppgifter är oriktiga kan den sökande ges ytterligare information eller få besvara extra kontrollfrågor.66
• Kontroller av lämnade uppgifter i automatiserad handläggning stärks och görs i huvudsak riskbaserad. Särskilt prioriterat är att riskbedöma uppgifter som har en central betydelse för rätten till ersättning eller ersättningens storlek.
64 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 161.
65 Den dialogbaserade självbetjäningen kan exempelvis efterfråga endast de uppgifter som behövs och ge intelligent stöd att lämna en komplett textuell beskrivning. 66 Riskbedömningarna kan uppmärksamma avvikande uppgifter baserat på enkel logik, men kan också bygga på avancerade dataanalyser av aktuella och historiska data (riskbaserade kontroller).
Rapport 5 Avslutande diskussion och prioriterade områden
73
• Lättanvända stöd för att anmäla eventuella ändrade förhållanden införs, om de inte redan finns. Särskilt prioriterat är detta i ersättningssystem där en hög andel av de felaktiga utbetalningarna orsakas av ej anmälda ändrade förhållanden och där endast den sökande har denna information.
6.2.4 Styrning, analys och uppföljning av automatiserad handläggning
Mot bakgrund av de allvarliga brister som identifierats när det gäller automatiserade ersättningssystem är det angeläget att berörda myndigheter säkerställer att styrning och ansvar är tydligt och ändamålsenligt när det gäller korrekta utbetalningar från automatiserade processer. Det är också viktigt att analys och kvalitetsuppföljning av felaktiga utbetalningar även omfattar de automatiserade handläggningsprocesserna och ger ett bra stöd för att de felaktiga utbetalningarna inom dessa processer minskar över tid. Eftersom felaktiga uppgifter är den i särklass största orsaken till felaktiga utbetalningar finns det anledning att särskilt säkerställa att kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljningen omhändertar dessa risker på ett bra sätt.
Med något undantag kan vi också konstatera att det inte sker någon systematisk uppföljning efter driftsättning av om ersättningssystemens regelverk implementerats korrekt i den automatiserade handläggningen. Fel i detta avseende kan utgöra en risk för felaktiga utbetalningar där även små felaktigheter kan leda till betydande fel över tid. Det är därför viktig att det sker en systematisk uppföljning på detta område även efter driftsättning.
Även metoderna för tillsynsmyndigheternas granskning kan behöva utvecklas i takt med att exempelvis automatisering och riskbaserade kontroller får en allt mer betydelsefull roll. Här ryms frågor om hur en effektiv tillsyn kan ske av automatisk handläggning eller av algoritmer som ligger till grund för riskbaserade kontroller.
Avslutande diskussion och prioriterade områden
Rapport 5
74
6.2.5 Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller
Enligt våra uppskattningar orsakas ungefär hälften av de felaktiga utbetalningarna av att den sökande misstänkt avsiktligen lämnat felaktiga uppgifter i ansökan eller underlåtit att anmäla ändrade förhållanden under tiden med ersättning.67 Kontrollerna av lämnade uppgifter behöver därför stärkas och i huvudsak göras riskbaserade och inriktade på avsiktliga och systematiska fel. Vi har också sett i tidigare publicerade riskanalyser att kontroller under tid med ersättning nedprioriteras jämfört med kontroller av nyansökningar. Med ökad förmåga att upptäcka indikationer på förändrade förhållanden kan kontrollen göras i rätt ärenden i rätt tid. Kontroller bör också göras så tidigt som möjligt i syfte att förebygga och upptäcka fel. Det finns också risker för systematiskt utnyttjande av välfärdssystemen från mindre seriösa välfärdsaktörer. Att tidigt och effektivt identifiera dessa är central del av myndigheternas grindvaktsfunktioner. Det är därför viktigt att införa riskbaserade kontroller i realtid i flera riskhändelser68, se tabell 6.1 nedan.
67 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4), s. 18. 68 Riskhändelserna i tabellen kan också antas vara åtminstone delvis sammankopplade. Det kan exempelvis finnas en förhöjd risk att en välfärdsaktör lämnar felaktiga uppgifter i en ansökan strax efter att dess styrelse har bytts ut, om bytet skett i syfte att skapa möjligheter för utnyttjande av välfärdssystemen. Det finns därför anledning att de riskbedömningar som görs beaktar information från övriga riskhändelser i den mån det är motiverat.
Rapport 5 Avslutande diskussion och prioriterade områden
75
Tabell 6.1 Riskbaserade kontroller kan införas i flera riskhändelser
Riskhändelse
Syfte
När välfärdsaktörer ska registreras, anslutas eller beviljas tillstånd för sin verksamhet (hos exempelvis Bolagsverket, Skatteverket, Försäkringskassan och Inspektionen för vård och omsorg).
Upptäcka aktörer som startar verksamhet i syfte att utnyttja välfärdssystemen.
När det sker företrädarbyte hos välfärdsaktör Upptäcka om företrädarbytet gjorts i syfte
att utnyttja välfärdssystemen
När uppgifter lämnas i självbetjäningstjänsterna.
Förebygga oriktiga uppgifter, ge individualiserat stöd eller ställa extra kontrollfrågor.
Under myndighetens handläggning av ansökan.
Upptäcka oriktiga uppgifter.
Under tid med ersättning, t.ex. inför utbetalning.
Upptäcka förändrade förhållanden, kontrollera rätt ärenden i rätt tid.
När systemöverskridande uppgifter lämnas till registerförande myndighet och möjligen också när uppgiften används av användande myndighet.
Upptäcka oriktiga uppgifter, undvika spridningseffekter genom att oriktiga uppgifter korrigeras hos registerförande myndighet
69
.
När det gäller fel i systemöverskridande uppgifter och välfärdsaktörer som vill utnyttja välfärdssystemen får berörda myndigheter olika insikter om vilka slags fel och aktörer som orsakar felaktiga utbetalningar och hur dessa kan upptäckas. Det beror på att tillgången till data, kontext och kontrollinstrument varierar mellan myndigheterna. Dessa kompletterande insikter motiverar ett samarbete mellan tillståndsgivande, registerförande och utbetalande myndigheter i att utveckla riskbaserade kontroller avseende systemöverskridande uppgifter och välfärdsaktörer. Detta kan leda till att myndigheternas grindvaktsfunktioner och kontroller blir effektivare, samtidigt som hinder för att utveckla kontrollernas effektivitet identifieras, t.ex. i form av hinder att använda viss information för att rikta och genomföra kontrollerna.
Mot bakgrund av den rättliga osäkerhet som gäller riskbaserade kontroller och den potential det har för att säkerställa korrekta
69 Effekten kan vara flerfaldig: Förebygger att oriktiga uppgifter registreras av registerförande myndighet eller används av användande myndighet. I de fall användande myndighet upptäcker felet kan information om detta fel återföras till registerförande myndighet.
Avslutande diskussion och prioriterade områden
Rapport 5
76
utbetalningar är det angeläget att arbetet ges ett tydligare rättligt stöd.
Vår kartläggning visar att berörda myndigheter ser ett behov av konkreta etiska riktlinjer som stöd i arbetet med exempelvis utveckling av riskbaserade kontroller. Det bör därför övervägas att fastställa och tydliggöra sådana riktlinjer. En utgångspunkt för detta arbete skulle kunna vara de riktlinjer som tagits fram av EUkommissionens expertgrupp på hög nivå för AI.
6.2.6 Utökat informationsutbyte
Informationsutbyte har sannolikt haft relativt stor betydelse för arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar och ett utökat informationsutbyte skulle stärka detta ytterligare. Det är därför angeläget att undersöka vilken information som behöver utbytas, för vilka ändamål och vilken kvalitet de önskade uppgifterna bedöms ha. Det är även viktigt att uppskatta vilken effekt det ökade informationsutbytet har på felaktiga utbetalningar. Ett helhetsgrepp kan behöva tas med det primära syftet att säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott.
Ett informationsutbyte kan omfatta information av flera slag. Det kan handla om uppgifter som har direkt betydelse för rätten till ersättning eller ersättningens storlek. Men det kan också handla om uppgifter som behövs för att utveckla myndigheternas riskbaserade kontroller av uppgifter och välfärdsaktörer. Sådan information behöver också utbytas på ett sätt som gör det möjligt att genomföra de dataanalyser som de riskbaserade kontrollerna bygger på.
Samtidigt som det finns rättsliga hinder mot utökat informationsutbyte som kan behöva undanröjas, har vi sett exempel på att informationsutbytet kan utökas inom ramen för gällande lagstiftning. Det finns därför goda skäl att undersöka dessa möjligheter närmare. Som ett led i detta bör det undersökas om inte de månatliga arbetsgivardeklarationerna kan användas i ökad utsträckning.
För att säkerställa goda förutsättningar för informationsutbyte är det angeläget att uppgifterna blir rätt vid källan, det vill säga hos den registerförande myndigheten. Det måste också vara lätt för
Rapport 5 Avslutande diskussion och prioriterade områden
77
användande myndigheter att vidarebefordra indikationer på felaktiga uppgifter till den registerförande myndigheten.
6.2.7 Samarbete kring digitalisering och AI för korrekta utbetalningar
I dag sker det i princip inget samarbete mellan de utbetalande myndigheterna när det gäller digitalisering och AI för korrekta utbetalningar. Samtidigt är de huvudsakliga orsakerna till felaktiga utbetalningarna lika mellan myndigheterna. Också de tekniska och analytiska metoderna och verktygen som står till förfogande för att komma tillrätta med felen är snarlika. Det finns därför starka skäl att öka samarbetet kring digitalisering och AI för att tillvarata potentialen för korrekta utbetalningar. Flera av de prioriterade områdena som vi lyft fram i detta kapitel kan omfattas av ett sådant samarbete, men inte minst:
• Systematisk kunskap om hur digitala tjänster ska utformas för att säkerställa korrekta utbetalningar.
• Utveckling av och förutsättning för riskbaserade kontroller.
• Informationsutbyte.
79
Referenser
Accenture (2013): Fraud, Waste and Abuse in Social Services.
Identifying and Overcoming this Modern-Day Epidemic.
Atomium-European Institute for Science, Media and Democracy,
EISMD (2018): Ethical Framework for “Good AI Society”. www.eismd.eu Cath, Corinne, et al. (2018): Artificial intelligence and the ‘good
society’: the US, EU, and UK approach. Science and engineering
ethics 24.2: 505-528. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Styrning av arbetet med att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – En kartläggning (Rapport 3).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018):
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1).
Ds 2019:13: Etableringsjobb. Arbetsmarknadsdepartementet. eSamverkansprogrammet (2016): Elektroniskt informationsutbyte –
en vägledning för utlämnande i elektronisk form.
Europeiska kommissionen (2019): Etiska riktlinjer för tillförlitlig AI.
Europeiska kommissionens expertgrupp på hög nivå för AIfrågor.
Referenser
Rapport 5
80
Försäkringskassan (2015): Automatiserade och manuella kontroller i
föräldrapenning, diarienummer 048206-2014. Internrevisions-
rapport 2014:9. Försäkringskassan (2018): Automatiserade nyckelkontroller i det statliga
tandvårdsstödet, diarienummer 039534-2017. Internrevisions-
rapport 2017:9. Försäkringskassan (2019): Årsredovisning 2018. Inspektionen för socialförsäkringen (2015): Individuell eller
standardiserad socialförsäkring. Arbetsrapport 2015:3.
Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Profilering som
urvalsmetod för riktade kontroller. Rapport 2018:5.
Myndigheten för digital förvaltning m.fl. (2019): Uppdrag om säker och
effektiv tillgång till grunddata. Slutrapport för regeringsuppdragen
Fi2018/02149/DF, Fi2018/03036/DF och I2019/01060/DF. Prop. 2016/17:180En modern och rättssäker förvaltning – ny
förvaltningslag.
Regeringskansliet, Infrastrukturdepartementet (2019): Uppdrag att
öka den offentliga förvaltningens förmåga att tillgängliggöra öppna data, bedriva öppen och datadriven innovation samt använda artificiell intelligens. Dnr: I2019/01416/DF, I2019/01020/DF.
Regeringskansliet, Näringsdepartementet (2012): Med medborgaren i
centrum – Regeringens strategi för en samverkande statsförvaltning.
artikelnummer: N2012.37. Regeringskansliet, Näringsdepartementet (2017): För ett hållbart
digitaliserat Sverige –en digitaliseringsstrategi. Dnr: N2017/03643/D.
Regeringskansliet, Näringsdepartementet (2018): Nationell inriktning
för artificiell intelligens. Informationsmaterial, N2018.14.
Schou, J., & Hjelholt, M. (2018): Digital citizenship and neoliberalization:
governing digital citizens in Denmark. Citizenship Studies, 22(5),
507-522. Socialförsäkringsbalk (2010:110). SOU 2018:25: Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering.
Betänkande av Digitaliseringsrättsutredningen. SOU 2018:72: Expertgruppen för digitala investeringar, Slutrapport.
Betänkande av Expertgruppen för digitala investeringar.
Rapport 5 Referenser
81
Tilson, D., Lyytinen, K., & Sorensen, C. (2010): Digital infrastructures:
The missing IS research agenda. Research commentary.
Information Systems Research, 21(4), 748-759. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från
välfärdssystemen (2019): Färre felaktiga utbetalningar från de
statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller. Statusrapport juni 2019.
Uppström, E., & Lönn, C. M. (2017): Explaining value co-creation
and co-destruction in e government using boundary object theory.
Government Information Quarterly, 34(3), 406-420. von Essen, C. (2018): Här är nischerna där Sverige kan visa
framfötterna. Veckans affärer, 2018-12-05.
West, J., & Bhattacharya, M. (2016): Intelligent financial fraud
detection: A comprehensive review. Computers and Security.
3
Innehåll
1 Inledning .................................................................. 17
1.1 Uppdraget enligt direktivet .................................................... 17 1.2 Syftet med denna rapport ....................................................... 17 1.3 Läckaget i välfärdssystemen, del 1 ......................................... 19 1.4 Uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna behöver inkludera mörkertalet ............................................... 20 1.5 Rapportens disposition ........................................................... 21
2 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem ..... 23
2.1 Felaktiga utbetalningar från 13 ersättningssystem................ 24 2.1.1 Nio ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt ................................................. 24 2.1.2 Fyra ersättningssystem som uppskattats med Expert Elicitation..................................................... 25 2.2 Ålderspensionssystemet ......................................................... 26 2.3 Assistansersättning ................................................................. 27 2.3.1 Assistansersättningen är ett riskfyllt system ......... 27 2.3.2 Tidigare uppskattningar av felaktiga utbetalningar från assistansersättning .................... 28 2.3.3 Försäkringskassan anser att det saknas förutsättningar att uppskatta de felaktiga utbetalningarna ........................................................ 30 2.3.4 Tillvägagångsättet för kansliets bedömning ........... 31 2.3.5 Bedömningen av hur felaktiga utbetalningar har utvecklats ........................................................... 32
Innehåll
Rapport 6
4
2.4 Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ................................................................................... 37 2.4.1 Kort om aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning ........................................ 37 2.4.2 Samlad bedömning av felen baserad på olika underlag ................................................................... 38 2.4.3 Metoder och avgränsningar i Försäkringskassans empiriska omfattningsstudie ................................................... 39 2.4.4 Resultat av den empiriska omfattningsstudien ..... 41 2.4.5 Bedömning av ej studerade risker .......................... 43 2.4.6 Bedömning av riskernas påverkan och osäkerhet .................................................................. 46 2.4.7 Felaktiga utbetalningar från aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning ............................................... 48 2.5 Barnbidrag ............................................................................... 50 2.6 Ersättning för höga sjuklönekostnader ................................. 51 2.7 Schablonantaganden om övriga ersättningssystem .............. 52 2.8 Felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning ................................. 55 2.8.1 Kolliderande ersättningar ....................................... 55 2.8.2 Metod för studien av bristande samordning ......... 57 2.8.3 Resultat av studien om bristande samordning ...... 58 2.8.4 Samlat resultat ......................................................... 62
3 Introduktion till systemöverskridande uppgifter ............. 63
3.1 Inledning ................................................................................. 63 3.2 Syftet med dessa studier ......................................................... 64 3.3 Metod för att identifiera systemöverskridande uppgifter .................................................................................. 64 3.4 Identifierade systemöverskridande uppgifter ....................... 65 3.5 Deskriptiv statistik om uppgifterna ...................................... 67 3.6 Avgränsningar ......................................................................... 68 3.7 Allmänt om metod för studier och bedömningar ................ 69
Rapport 6
Innehåll
5
4 Sjukpenninggrundande inkomst .................................. 71
4.1 Inledning.................................................................................. 71 4.2 Tidigare studier ....................................................................... 72 4.3 Metod för kvantifiering av SGI-felen .................................... 73 4.3.1 SGI-fel uppskattas med data från en tidigare studie ........................................................................ 73 4.3.2 Bedömning av fel ..................................................... 74 4.3.3 Värdering av data ..................................................... 76 4.3.4 Bortfall och osäkerhet ............................................. 77 4.3.5 Skyddad SGI och särskild beräkningsgrund .......... 77 4.4 Resultat .................................................................................... 78 4.5 Slutsatser .................................................................................. 83 4.6 Behov av kommande studier och förbättring av data ........... 86
5 Folkbokföring ............................................................ 87
5.1 Inledning.................................................................................. 87 5.2 Definitioner ............................................................................. 88 5.3 Avgränsningar ......................................................................... 88 5.4 Tidigare studier ....................................................................... 89 5.5 Studerade system där bosättning i Sverige eller korrekt folkbokföringsadress har betydelse ....................................... 90 5.6 Metod ....................................................................................... 94 5.6.1 Övertäckning ........................................................... 94 5.6.2 Modell för skattning av antal med felaktig folkbokföring inom Sverige .................................... 99 5.6.3 Hur möjligheten till export bedöms påverka modellen för övertäckning .................................... 102 5.7 Resultat .................................................................................. 102 5.7.1 Övertäckning ......................................................... 103 5.7.2 Känslighetsanalys ................................................... 112 5.7.3 Felaktig folkbokföring .......................................... 113 5.8 Slutsatser ................................................................................ 114
Innehåll
Rapport 6
6
6 Identitet och samordningsnummer ............................ 117
6.1 Inledning ............................................................................... 117 6.2 Avgränsningar ....................................................................... 119 6.3 Utbetalningar till personer med samordningsnummer ...... 119 6.4 Bedömning av felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer ............................................................ 122 6.5 Slutsatser ............................................................................... 123
7 Svartarbete ............................................................. 125
7.1 Kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar ......................................................................... 125 7.1.1 Svartarbetet kan leda till felaktiga utbetalningar på flera olika sätt ............................ 126 7.1.2 Svartarbetet påverkar rätten till ersättning från olika ersättningssystem på olika sätt .................... 127 7.2 Svartarbetets omfattning ...................................................... 129 7.2.1 Nationalräkenskaperna ......................................... 130 7.2.2 Skatteverkets kartläggningar av svartarbetet och det totala skattefelet för drygt 10 år sedan ... 130 7.2.3 Andra studier om svartarbetets omfattning ........ 133 7.3 Studier av svartarbetets koppling till felaktiga utbetalningar ......................................................................... 134 7.4 Metod för kansliets bedömningar ....................................... 135 7.5 Resultat av bedömningarna .................................................. 135 7.5.1 Bedömning av omfattningen av det svartarbete som utförts av ersättningsmottagare ................... 135 7.5.2 Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av oredovisade inkomster i inkomstprövade ersättningssystem ...................... 137 7.5.3 Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av att svartarbetet medfört att grundläggande krav till ersättning inte uppfyllts ................................................................. 138 7.5.4 Samlad bedömning av de felaktiga utbetalningar som svartarbetet leder till .............. 139
Rapport 6
Innehåll
7
7.6 Slutsatser ................................................................................ 140 7.6.1 Behov av kommande studier ................................. 140
8 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar ..... 141
8.1 Inledning................................................................................ 141 8.2 Empiriska studier av enskilda system .................................. 142 8.2.1 Nio empiriskt studerade system ........................... 142 8.2.2 Kolliderande ersättningar och bristande samordning ............................................................ 142 8.2.3 Barnbidrag .............................................................. 143 8.2.4 Ersättning för höga sjuklönekostnader ................ 143 8.3 Expertbedömningar av enskilda system .............................. 143 8.4 Bedömningen av tre större ersättningssystem .................... 144 8.4.1 Ålderspensionssystemet ........................................ 144 8.4.2 Assistansersättning ................................................ 144 8.4.3 Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program ........................ 145 8.5 Schabloniserat antagande om övriga mindre ersättningssystem .................................................................. 146 8.6 Studier och bedömningar av fel i systemöverskridande uppgifter ................................................................................ 146 8.6.1 Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ................ 146 8.6.2 Folkbokföring ........................................................ 146 8.6.3 Samordningsnummer ............................................ 147 8.6.4 Svartarbete .............................................................. 147 8.6.5 Samlade resultat av systemöverskridande uppgifter ................................................................. 148 8.7 Reducering av vissa uppskattningar på grund av överlappning .......................................................................... 148 8.7.1 Reducering av estimat från studien av sjukpenninggrundande inkomst p.g.a. överlappning .......................................................... 149 8.7.2 Reducering av estimat från studien av folkbokföring i Sverige p.g.a. överlappning ......... 150 8.7.3 Reducering av estimat från bedömning av samordningsnummer p.g.a. överlappning ............ 151
Innehåll
Rapport 6
8
8.7.4 Reducering av estimat från bedömning av svartarbete p.g.a. överlappning ............................. 151 8.7.5 Sammanfattande bedömningar hur estimaten ska reduceras för att undvika dubbelräkning....... 152 8.8 Metod för att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar .......................................................... 153 8.9 Sammantagen bild av de felaktiga utbetalningarna ............. 155
9 Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad ...................... 161
9.1 Prioriterade systemöverskridande uppgifter att studera .... 161 9.1.1 Arbetsbaserad försäkringstillhörighet ................. 162 9.1.2 Identitetsrelaterat missbruk ................................. 165 9.1.3 Lön samtidigt som ersättning ............................... 167 9.2 Behov av fortsatta studier .................................................... 168 9.2.1 Svartarbete ............................................................. 169 9.2.2 Sjukpenninggrundande inkomst .......................... 169 9.2.3 Folkbokföring inom Sverige ................................ 169 9.2.4 Enskilda ersättningssystem med höga punktskattningar och stor osäkerhet ................... 169
10.1 Stora summor betalas ut felaktigt varje år ........................... 172 10.1.1 Felen varierar mellan välfärdssystemen… ........... 172 10.1.2 …och mellan de systemöverskridande
uppgifterna ............................................................ 173
10.2 Svårt att uttala sig om felens utveckling över tid ................ 174 10.3 Orsaker till de felaktiga utbetalningarna ............................. 175 10.4 Mer empirisk kunskap behövs ............................................. 177
9
Sammanfattning
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystem har bland annat i uppdrag att ta fram kunskap om omfattningen av och orsakerna till de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Underlaget ska kunna användas för att rikta lämpliga åtgärder i syfte att minimera läckaget från välfärdssystemen.
Delegationen bestämde tidigt att omfattningsstudierna i så stor utsträckning som möjligt bör vila på empirisk grund. Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Migrationsverket och Pensionsmyndigheten har efter överenskommelse med delegationen genomfört totalt nio empiriska omfattningsstudier.
Möjligheten att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varierar dock mellan välfärdssystemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar, eftersom felen är svåra att upptäcka med gängse kontrollmetoder eller kvantifiera med statistiska metoder. För att kunna bedöma samtliga felaktiga utbetalningar måste detta mörkertal uppskattas. Att endast redovisa de kontrollerbara felen skulle leda till underskattningar, i vissa system till kraftiga sådana. Ett sådant underlag skulle därmed tillföra begränsad nytta som underlag för prioriteringar. Delegationens uppdrag skulle dessutom inte uppfyllas. En viktig skillnad i delegationens uppskattning jämfört med tidigare bedömningar är att vi har baserat uppskattningarna på så mycket empiriskt underlag som möjligt, givet de begränsningar i tid och resurser som vi har haft.
För att få till så kompletta bedömningar som möjligt har mörkertalet i de olika systemen bedömts med hjälp av olika kvalitativa och kvantitativa underlag. Bedömningen av mörkertalet
Sammanfattning
Rapport 6
10
är osäkrare än uppskattningar som kan baseras på empiriskt underlag.
Dessa studier och bedömningar presenterades i vår rapport
Läckaget i välfärdssystemen, del 1. I rapporten redovisade vi också de
felaktiga utbetalningarna i fyra utgiftsmässigt stora ersättningssystem som bedömts med Expert Elicitation.
I föregående rapport presenterade vi även en registerbaserad studie om kolliderande ersättningar. I denna rapport redovisar vi en studie av bristande samordning av ersättningar som bygger vidare på den registerbaserade studien.1
En central del i delegationens uppdrag är att göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. För att kunna göra denna bedömning presenterar vi i denna rapport kompletterande uppskattningar och analyser av fler ersättningssystem, särskilt av sådana där utgifterna är omfattande. Dessa studier och analyser har genomförts av delegationens kansli.
Vi har också genomfört särskilda studier och bedömningar i syfte att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa så kallade systemöverskridande uppgifter. Det är uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen.
Uppskattade felaktiga utbetalningar i enskilda välfärdssystem
I de nio system där de felaktiga utbetalningarna studerats i huvudsak empiriskt uppskattas felen till mellan 3,8–6,8 miljarder kronor, med en punktskattning på 5,1 miljarder kronor.
I de fyra ersättningssystem som bedömts med Expert Elicitation uppskattades de felaktiga utbetalningarna till mellan 1,4–8,1 miljarder kronor, med en punktskattning på 4 miljarder kronor.
I denna rapport har kansliet uppskattat felen i ytterligare fyra ersättningssystem där utgifterna är stora eller där risken för felaktiga utbetalningar bedömts vara väsentlig. Ålderspensionssystemet har inte förändrats nämnvärt sedan senaste uppskattningen som genomfördes 2011. Därför har vi använt den senaste uppskattningen
1 Med kolliderande ersättningar menas sådana som felaktigt ges för samma tid, t.ex. en dag. Ersättningar från vissa system får utbetalas för samma tid, men utbetalningarna ska samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad.
Rapport 6 Sammanfattning
11
och extrapolerat den till 2018 års utgifter. Baserat på den bedömningen uppskattas de felaktiga utbetalningarna till 20–740 miljoner kronor, med en punktskattning på 229 miljoner kronor.
Assistansersättning är ett ersättningssystem med flera väsentliga risker för felaktiga utbetalningar. Det har inte varit möjligt för kansliet att utan Försäkringskassans delaktighet genomföra empiriska studier eller strukturerade expertbedömningar (Expert Elicitation) av assistansersättningen. Därför har kansliet uppskattat omfattningen av de felaktiga utbetalningarna genom att utgå från tidigare uppskattningar och sedan bedöma hur olika förändringar kan antas ha påverkat de felaktiga utbetalningarna. Analysen av förändringarna har gjorts utifrån de underlag som Försäkringskassan presenterat i två promemorior. Kansliets bedömning är att de felaktiga utbetalningarna sannolikt minskat samtidigt som de till antalet många förändringarna på området haft en relativt begränsad påverkan. Vi bedömer att andelen felaktiga utbetalningar minskat från 12,2 procent till 11,4 procent med ett osäkerhetsintervall på 8,6–14,3 procent. I 2018 års utgifter motsvarar osäkerhetsintervallet 2 496–4 150 miljoner kronor med en punktskattning på 3 309 miljoner kronor.
Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning är ersättningar som lämnas till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Ansvaret för ersättningarna är delat mellan Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Försäkringskassan har genomfört en omfattningsstudie av dessa tre ersättningar. Studien rör en stor del av de fel som kan uppkomma hos Försäkringskassan, men en mindre del av de fel som kan förekomma inom förmånerna som helhet. De risker för felaktiga utbetalningar som inte kunnat fångas genom Försäkringskassans omfattningsstudie har istället bedömts av kansliet. Bedömningen vilar i stor utsträckning på den omfattningsstudie som IAF genomfört inom arbetslöshetsersättningen, eftersom det finns betydande likheter mellan ersättningssystemen. De felaktiga utbetalningarna uppskattas andelsmässigt till en snarlik nivå som felen inom arbetslöshetsersättningen, ungefär 3–5,3 procent eller motsvarande mellan 459–811 miljoner kronor. Punktskattningen bedöms vara 4,2 procent eller 640 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
Kansliet har bedömt felaktiga utbetalningar av allmänt barnbidrag genom att tillämpa en register- och indikatorbaserad modell som kan
Sammanfattning
Rapport 6
12
användas för att skatta antalet personer som felaktigt är folkbokförda i Sverige. Genom att studera utbetalningarna till dessa individer har vi kunnat uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Eftersom den primära risken inom barnbidraget är att personer är folkbokförda i Sverige, men inte längre bor kvar här, och systemet har en väldigt hög automatiseringsgrad bedömer vi att i princip samtliga felaktiga utbetalningar kan uppskattas med modellen. De felaktiga utbetalningarna uppskattas till nästan 67 miljoner kronor i 2018 års utgifter. Det innebär att cirka 0,2 procent av de årliga utgifterna för barnbidraget betalats ut felaktigt. Eftersom studien är en totalundersökning omges punktskattningen inte av något konfidens- eller osäkerhetsintervall.
Försäkringskassan har inom ramen för ett regeringsuppdrag uppskattat de felaktiga utbetalningarna inom ersättning för höga
sjuklönekostnader som kan lämnas till mindre arbetsgivare för deras
sjuklönekostnader. Uppskattningen bygger på ett urval av slumpmässiga och riktade kontroller. De felaktiga utbetalningarna (för mycket) uppskattades till mellan 4,6–13,6 procent med en punktskattning på 8,6 procent. I 2018 års utgifter motsvarar det 44–130 miljoner kronor och punktskattningen motsvarar 82 miljoner kronor.
Övriga 23 välfärdssystem som täcks av delegationens uppdrag har kansliet uppskattat med hjälp av schablonmässiga antaganden. Utgifterna för dessa system utgör endast 8 procent (54 miljarder kronor) av de samlade, studerade utgifterna. Vi har antagit att de felaktiga utbetalningarna är i paritet med de system som undersöktes närmare i föregående rapport och som samtidigt inte bedömdes vara riskfyllda i den initiala riskanalysen. Den genomsnittliga punktskattningen av dessa två omfattningsstudier och fyra expertbedömningar uppgår till 3,5 procent. Vi har antagit att andelen felaktiga utbetalningar i övriga 23 system i genomsnitt uppgår till 3,5 procent. Det innebär att de felaktiga utbetalningarna i dessa 23 system antas uppgå till sammanlagt 1,9 miljarder kronor.
Vi har också uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning, baserats på flera empiriska studier och vissa begränsade antaganden. I en stor registerbaserad studie som omfattade utbetalningar om knappt 152 miljarder kronor kunde vi konstatera att kolliderande ersättningar är ett begränsat problem. Slumpmässiga kontroller har
Rapport 6 Sammanfattning
13
också gjorts av utbetalningar som kan behöva samordnas. Den totala bedömningen är att de felaktiga utbetalningarna orsakade av kolliderande ersättningar eller bristande samordning uppgår till 91–129 miljoner kronor för 2018, med en punktskattning på 109 miljoner kronor.
Uppskattade felaktiga utbetalningar orsakade av felaktiga systemöverskridande uppgifter
Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, t.ex. uppgifter i folkbokföringen. Vi benämner dessa systemöverskridande uppgifter. Kansliet har genomfört särskilda studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på att vissa av dessa systemöverskridande uppgifter är felaktiga. Vi har analyserar totalt fyra olika sådana uppgifter.
Sjukpenninggrundande inkomst (SGI) ligger till grund för beräkning av en rad socialförsäkringsförmåner. Vi har undersökt de felaktiga utbetalningarna som orsakas av felaktig SGI i de tre största ersättningssystemen, i termer av mottagare och utgifter, där SGI används för att bestämma nivån på ersättningen. Dessa är föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Analysen visar att felaktig SGI är relativt vanligt men att de felaktiga utbetalningarna som detta orsakar är relativt små. Detta gäller både när felaktig SGI leder till för mycket respektive för lite utbetald ersättning. Uppräknat till 2018 års utgifter uppskattas mellan 292–877 miljoner kronor ha betalats ut för mycket med en punktskattning på 584 miljoner kronor. Osäkerhetsintervallet motsvarar mellan 0,4–1,3 procent av utbetalningarna i de tre studerade ersättningsystemen.
För många av ersättningssystemen är ett villkor för rätten till ersättning att ersättningstagaren är, eller åtminstone har varit, bosatt i landet. Vi har med hjälp av en register- och indikatorbaserad modell skattat antalet personer som felaktigt är folkbokförda i Sverige. Vi har sedan studerat utbetalningarna till dessa individer och därmed kunnat uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Resultatet av analysen visar att 0,18 procent av de totala, studerade utbetalningarna betalats ut felaktigt till personer som inte längre är
Sammanfattning
Rapport 6
14
bosatta i Sverige. De felaktiga utbetalningarna uppskattas till 285 miljoner kronor i 2018 års utgifter. Variationen är dock stor mellan ersättningssystemen som ingått i studien.
Kansliet har också bedömt i vilken utsträckning arbete som ska beskattas men som inte har beskattats (svartarbete) får i termer av felaktiga utbetalningar från de välfärdssystem där arbete och inkomster påverkar rätten till eller storleken på ersättningen. Kansliet har utgått från den senaste bedömningen av oredovisade inkomster som tagits fram genom nationalräkenskaperna. Vi har därefter bedömt att svartarbete är lika vanligt bland ersättningsmottagare som övriga befolkningen samt bedömt hur mycket svartarbete påverkar de felaktiga utbetalningarna i respektive ersättningssystem. Sammantaget bedömer vi att svartarbetet föranleder felaktiga utbetalningar på mellan 2,7–5,9 miljarder kronor per år, med en punktskattning på 4,5 miljarder kronor.
Kansliet har också studerat utbetalningar till personer med samordningsnummer och kunnat konstatera att omfattningen av sådana utbetalningar är relativt begränsade. Utbetalningar till personer med samordningsnummer uppgår till 160 miljoner kronor per år, varför de felaktiga utbetalningarna maximalt kan uppgå till detta belopp. Vi har därefter gjort olika antaganden för att uppskatta hur stor del av dessa som kan antas vara felaktiga. Enligt vårt huvudscenario skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till i storleksordningen 10 miljoner kronor per år. Med alternativa antaganden skulle de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till knappt 4 miljoner kronor respektive 19 miljoner kronor.
Bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
I denna rapport redogör vi alltså för uppskattningar av felaktiga utbetalningar från enskilda ersättningssystemen samt sådan som uppstår till följd av fel i vissa systemöverskridande uppgifter. För att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna baserat på dessa olika uppskattningarna behöver man beakta den överlappning som uppstår när man mäter felaktiga utbetalningar från två håll. Om överlappningen inte beaktas riskerar vissa felaktiga utbetalningar att dubbelräknas och den samlade uppskattningen
Rapport 6 Sammanfattning
15
skulle därmed överskattas. Vi har därför valt att utgå från uppskattningarna av de enskilda ersättningssystemen och därför beaktat i vilken grad uppskattningarna från de systemöverskridande uppgifterna riskera att dubbelräknas i de olika ersättningssystemen.
Baserat på de studier och analyser som redovisats i föregående omfattningsrapport och i denna rapport uppskattar vi att de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen uppgår till 11–27 miljarder kronor per år, med en punktskattning på 18 miljarder kronor. Som andel av samtliga utbetalningar motsvarar det mellan knappt 2 och drygt 4 procent, och punktskattningen uppgår till knappt 3 procent. Om ålderspensionssystemet exkluderas fördubblas närmast andelarna till mellan 3,5–8 procent av utbetalningarna, med en punktskattning på 5,5 procent. I monetära termer är de felaktiga utbetalningarna sålunda betydande även om man utgår från den lägsta delen av osäkerhetsintervallet.
Huruvida de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen sammantaget ökat eller minskat över tid har inte gått att fastställa. Det beror på att osäkerhetsintervallen i våra uppskattningar överlappar de osäkerhetsintervall som omgärdade de tidigare uppskattningar som gjorts av utredningar och myndigheter. För att med större säkerhet kunna uttala sig om utvecklingen av de felaktiga utbetalningarna behöver uppskattningarna i ännu större utsträckning vila på empiriska studier. Delegationens arbete har medfört att betydande steg mot säkrare bedömningar har tagits, vilket är en utveckling som bör fortsätta.
Ett fåtal ersättningssystem står för en relativt stor del av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. Det gäller sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb. Utgifterna i dessa sex ersättningssystem utgör knappt en femtedel av utbetalningarna från välfärdssystemen. Samtidigt uppskattas de felaktiga utbetalningarna i dessa system stå för nästan hälften av de felaktiga utbetalningarna.
Mer empirisk kunskap behövs
Inom ramen för delegationens arbete har det genomförts flera empiriska studier, men det behövs ännu mer empirisk kunskap för att få säkrare uppskattningar om felens omfattning, karaktär och
Sammanfattning
Rapport 6
16
orsaker. Vi har särskilt sett behov av empiriska studier inom några systemöverskridande uppgifter som inte varit möjliga att studera inom ramen för delegationens arbete. Det gäller arbetsbaserad försäkringstillhörighet, identitetsrelaterat missbruk samt lön samtidigt som ersättning. För att få säkrare bedömningarna är det också viktigt att göra fortsatta studier av svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst, folkbokföring samt tre ersättningssystem där felen bedöms höga, men osäkerheterna i bedömningarna är stora (sjukpenning, sjukersättning, assistansersättning).
Delegationen kommer i betänkandet att presentera en modell som möjliggör för återkommande bedömningar av de felaktiga utbetalningarna.
17
1 Inledning
1.1 Uppdraget enligt direktivet
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (delegationen) har i uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system. Delegationen ska genom sitt arbete bidra till att de resurser som fördelas genom dessa system endast kommer dem till del som resurserna är avsedda för. En central del av delegationens uppdrag är att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar i ersättningssystem där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella.
Delegationen ska också göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna och redovisa orsakerna till dessa.
1.2 Syftet med denna rapport
För att svara upp mot direktivet att bedöma den totala omfattningen av fel behöver en väsentlig del av utbetalningarna från välfärdssystemen analyseras. Delegationens arbete har haft ett stort fokus på ersättningsystem där risken för felaktiga utbetalningar är särskilt stor eller där samhällets utgifter är omfattande. I rapporten
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 redovisar vi uppskattningar av och
orsakerna till felaktiga utbetalningar från totalt 13 olika ersättningssystem, varav sju bedömdes vara särskilt riskfyllda. De samlade utgifterna för dessa ersättningssystem uppgick till nästan 196 miljarder kronor i 2018 års utgifter. Sammantaget täcker dessa 13 system ungefär två tredjedelar av utgifterna för de välfärdssystem som faller inom delegationens uppdrag om ålderspensionssystemet
Inledning
Rapport 6
18
exkluderas. Uppskattningarna som redovisades i föregående rapport behöver därför kompletteras med analyser av fler ersättningssystem, särskilt av sådana där utgifterna är väsentliga.
Syftet med denna rapport är att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. För att kunna göra det har vi i denna rapport analyserat ytterligare fyra ersättningssystem där utgifterna är omfattande.2 Vi redogör också för en omfattningsstudie av förmånen Ersättning vid höga
sjuklönekostnader3 som Försäkringskassan genomfört inom ramen
för ett regeringsuppdrag. Eftersom det inte varit möjligt att särskilt studera alla ersättningssystem gör vi ett schablonmässigt antagande om de felaktiga utbetalningarna från ett antal i huvudsak mindre ersättningssystem. Vi redovisar också en studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av bristande samordning, vilken bygger vidare på en registerbaserad studie som vi redovisade i föregående rapport.
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1 uppskattade vi felaktiga utbetalningar som leder till både för mycket och för lite ersättning. I denna rapport redovisar vi i huvudsak felaktiga utbetalningar som betalats ut för mycket. Där det har varit möjligt att studera för lite utbetald ersättning redovisar vi dock även det. Vi avstår dock från att sammanställa det eftersom det inte ger en tillräckligt komplett bild.
Vissa uppgifter är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, så kallade systemöverskridande uppgifter. Kansliet har genomfört särskilda studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa av dessa systemöverskridande uppgifterna, till exempel felaktiga uppgifter i folkbokföringen samt i den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI).
Genom denna vertikala och horisontella ansats uppnås en bättre uppfattning om vilka ersättningssystem som är mest riskfyllda och vilka systemöverskridande uppgifter som genererar mest felaktiga utbetalningar. Denna kunskap är nödvändig för att kunna fatta välgrundade beslut om inom vilka områden som åtgärder bör vidtas.
2 Ålderspension, barnbidrag, assistansersättning samt ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning). 3 Ersättningen syftar till att kompensera främst mindre arbetsgivare för deras sjuklönekostnader, se vidare prop. 2014/15:1 s. 403.
Rapport 6
Inledning
19
Slutligen redogör vi också för behovet av fortsatta studier och lyfter fram några områden där detta behov är särskilt stort.
1.3 Läckaget i välfärdssystemen, del 1
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1, redovisar vi resultaten från nio omfattningsstudier som genomförts med i huvudsak empiriska metoder. Studierna genomfördes av Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Migrationsverket och Pensionsmyndigheten på uppdrag av delegationen. Metoderna för att uppskatta felen anpassades i syfte att i så stor utsträckning som möjligt empiriskt kunna mäta felen och dess orsaker. Genom denna ansats minimeras det mörkertal som inte går att mäta men som ändå måste uppskattas. Resultaten i dessa studier är robusta och konfidensintervallen generellt små.
Möjligheten att mäta omfattningen av samtliga felaktiga utbetalningar empiriskt varier mellan systemen. Vissa risker är svåra att empiriskt kvantifiera i termer av felaktiga utbetalningar eftersom felen är svåra att upptäcka med gängse kontrollmetoder eller kvantifiera med statistiska metoder. För att kunna bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar måste dock detta mörkertal uppskattas. Det har varit svårt att få myndigheterna att göra mörkertalsskattningar inom ramen för de empiriska studierna. För att täcka in samtliga felkällor, även de som är svåra att mäta empiriskt, har kansliet bedömt dessa med hjälp av olika kvalitativa och kvantitativa underlag.
De felaktiga utbetalningarna (för mycket ersättning) från dessa nio välfärdssystem uppskattas till mellan 3,8–6,8 miljarder kronor per år med en punktskattning på cirka 5,1 miljarder kronor i 2018 års utgifter.
I rapporten bedömdes även omfattningen av och orsakerna till felaktiga utbetalningar från fyra utgiftsmässigt stora ersättningssystem med hjälp av metoden Expert Elicitation. De felaktiga utbetalningarna från dessa fyra välfärdssystem bedömdes uppgår till mellan 1,4–8,1 miljarder kronor, med en punktskattning på 4 miljarder kronor i 2018 års utgifter. Osäkerheten i dessa uppskattningar är större än i de empiriska studierna.
Inledning
Rapport 6
20
Slutligen uppskattades även de felaktiga utbetalningar som uppstår till följd av kolliderande ersättningar, dvs. situationer där ersättning från två olika ersättningar felaktigt betalats ut för samma period. Felaktiga utbetalningar på grund av kolliderande ersättningar uppskattades endast till 61 miljoner kronor.
Sammantaget bedömdes de felaktiga utbetalningarna från de 13 studerade systemen och från kolliderade ersättningar uppgå till mellan 5,3–15,0 miljarder kronor, med en punktskattning på 9,2 miljarder kronor i 2018 års utgifter.
1.4 Uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna behöver inkludera mörkertalet
I våra omfattningsstudier har vi försökt att ta hänsyn till alla väsentliga risker och felkällor. Men det ligger i sakens natur att vissa felkällor är svårare än andra att uppskatta omfattningen av. Beslut och prioriteringar på området behöver därför baseras på mer eller mindre välgrundade bedömningar, vilket inte är unikt för detta område. För att en uppskattning av de felaktiga utbetalningarna ska bli så användbar som möjligt behöver den även innefatta mörkertalet på området, dvs. sådana felaktiga utbetalningar som är svåra att mäta empiriskt, men som det ändå finns anledning att tro existerar.
En redovisning av de felaktiga utbetalningarna som enbart utgår från kontrollerbara risker och felkällor är inte användbar på samma sätt. De uppskattade felen i olika välfärdssystem blir inte jämförbara eftersom felnivån i huvudsak styrs av vilka felkällor en myndighet anser sig kunna kontrollera. Uppskattningar som exkluderar bedömningar av mörkertalet har även en begränsad användning som beslutsunderlag för prioriteringar.
I vårt uppdrag ingår att pröva vilka metoder som bäst lämpar sig för att minimera problemet med mörkertal.
En viktig skillnad i delegationens uppskattning jämfört med tidigare bedömningar är att vi har baserat uppskattningarna på så mycket empiriskt underlag som möjligt, givet de begränsningar i tid och resurser som vi har haft.
Det som inte varit möjligt att uppskatta empiriskt har uppskattats med hjälp av olika bedömningar. Bedömningen av mörkertalet blir
Rapport 6
Inledning
21
alltid osäkrare än uppskattningar som kan baseras på empiriskt underlag.
Vi redovisar osäkerheten i form av osäkerhetsintervall och osäkerhetens karaktär i samband med att vi presenterar de olika resultaten.
1.5 Rapportens disposition
Inledningsvis redogör vi i denna rapport för uppskattningar av felaktiga utbetalningar från fyra enskilda ersättningssystem, ålderspension, assistansersättning, ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program samt barnbidrag. Vi redogör även för felaktigt utbetalda ersättningar för höga sjuklönekostnader och för det schablonantagande som vi har använt för de system som vi inte har kunnat studera separat. Vi redovisar även felaktiga utbetalningar som en följd av kolliderande ersättningar och bristande samordning av ersättningar.
Därefter redogör vi för felaktiga utbetalningar som har orsakats av fel i vissa systemöverskridande uppgifter. De uppgifter som vi har studerat är sjukpenninggrundande inkomst (SGI), felaktig folkbokföring, identitet och samordningsnummer samt svartarbete.
Slutligen gör vi en samlad bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, identifierar behov av fortsatta studier och drar slutsatser.
23
2 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Delegationen har till uppgift att genomföra omfattningsstudier av felaktiga utbetalningar och göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
För att kunna uppskatta omfattningen av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen har kansliet studerat omfattningen av de felaktiga utbetalningarna i en mängd enskilda ersättningssystem. I föregående omfattningsrapport presenterade vi resultatet av uppskattningar från 13 ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt eller med hjälp av Expert Elicitation. Resultaten av dessa uppskattningar återger vi kortfattat nedan. Kansliet har också uppskattat felen i ytterligare fyra ersättningssystem där utgifterna är stora eller där risken för felaktiga utbetalningar är väsentlig. Dessa analyser redovisas i avsnitt 2.3–2.6. I avsnitt 2.7 redovisar vi en omfattningsstudie av förmånen Ersättning vid höga sjuklönekostnader som Försäkringskassan genomfört inom ramen för ett regeringsuppdrag. Övriga välfärdssystem som täcks av delegationens uppdrag har kansliet uppskattat med hjälp av schablonmässiga antaganden, vilket redovisas i avsnitt 2.8. Kapitlet avslutas med en beskrivning av studier som uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av kolliderande ersättningar och bristande samordning.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
24
2.1 Felaktiga utbetalningar från 13 ersättningssystem
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1, redovisade vi resultaten av i huvudsak empiriska omfattningsstudier av nio ersättningssystem och expertbedömningar av ytterligare fyra ersättningssystem.
För att få en så heltäckande uppskattning av felens omfattning som möjligt har de empiriska studierna av enskilda ersättningssystem kompletterats med tilläggsbedömningar av de risker som inte studerats. Dessa kompletterande bedömningar har genomförts av kansliet. I rapporten omgärdas punktskattningarna av de empiriskt studerade felen med konfidensintervall. Kansliets egna bedömningar gjordes i form av tre scenarion där olika antaganden gjorts om riskernas omfattning. Någon sammanslagning av konfidensintervallen och de olika scenarierna gjordes aldrig. Se vidare avsnitt 8.8 för en mer ingående redovisning av hur dessa osäkerheter har hanterats när vi uppskattar de totala felaktiga utbetalningarna.
2.1.1 Nio ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt
I det följande har de felaktiga utbetalningarna som uppskattats empiriskt och de som bedömts av kansliet slagits samman. Den lägsta gränsen i konfidensintervallet har adderats med det scenario som bedömts vara ett försiktigt antagande. Punktskattningen från de empiriska studierna har slagits samman med det mest troliga antagandet (scenariot) som gjort av risker som inte studerats empiriskt. På motsvarande sätt har den övre gränsen i konfidensintervallet slagits ihop med det extensiva antagandet (scenariot).
I tabell 2.1 presenteras resultaten av denna sammanslagning. I tabellen har utgifterna för 2018 använts på samtliga ersättningssystem varför vissa siffror inte överensstämmer med vissa siffror i rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1. Vi har alltså använt andelarna felaktiga utbetalningar för att extrapolera felens omfattning när studierna har avsett andra år än 2018.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
25
Tabell 2.1 Uppskattade felaktiga utbetalningar
I huvudsak empiriska studier
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter
2018
Punktskattning Övre intervall
Nedre intervall
Arbetslöshetsförsäkringen 12 752 498 (3,9 %) 727 (5,7 %) 306 (2,4 %) Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd
10 219 546 (5,3 %) 660 (6,5 %) 442 (4,3 %)
Dagersättning till asylsökande
1 019 49 (4,8 %) 64 (6,3 %) 37 (3,7 %)
Lönebidrag
13 002 871 (6,7 %) 1 185 (9,1 %) 549 (4,2 %)
Nystartsjobb
4 989 492 (9,9 %) 676 (13,5 %) 356 (7,1 %)
Studiemedel för studier i utlandet
2 653 90 (3,4 %) 153 (5,8 %) 35 (1,3 %)
Tillfällig föräldrapenning 7 405 1 534 (20,7%) 2 123 (28,7 %) 1 176 (15,9 %) Föräldrapenning 32 027 704 (2,2 %) 756 (2,4 %) 653 (2,0 %) Statligt tandvårdsstöd 6 449 353 (5,5 %) 445 (6,9 %) 262 (4,1 %)
Totalt
90 515 5 137 (5,7 %) 6 789 (7,5%) 3 815 (4,2 %)
De felaktiga utbetalningarna i dessa nio ersättningssystem uppskattas till 4,2–7,5 procent, eller 3,8–6,8 miljarder kronor, med en punktskattning på 5,1 miljarder kronor.
2.1.2 Fyra ersättningssystem som uppskattats med Expert Elicitation
Som komplement till de empiriskt grundade omfattningsstudierna genomfördes expertbedömningar av fyra utgiftsmässigt större ersättningssystem. De ersättningssystem som expertbedömts inom ramen för delegationens arbete är sjukpenning, sjukersättning, studiemedel för studier i Sverige samt ekonomiskt bistånd. Resultatet av dessa expertbedömningar är mer osäkra än de i huvudsak empiriska omfattningsstudierna vilket också framgår av de förhållandevis stora osäkerhetsintervallen.
Experterna bedömde omfattningen av de felaktiga utbetalningarna avseende 2017 eftersom det var året för de senast tillgängliga helårsuppgifterna när arbetet med seminarierna påbörjades. I tabell 2.2 nedan har utgifterna för 2018 använts på samtliga ersättningssystem förutom för ekonomiskt bistånd
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
26
eftersom dessa uppgifter blir klara först i november 2019. Andelarna från expertbedömningarna (punktskattningen och osäkerhetsintervallet) har också extrapolerats till utgifterna för 2018.
Tabell 2.2 Uppskattade felaktiga utbetalningar
Expert Elicitation
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter
2018
Punktskattning
Övre
osäkerhets-
intervall
Nedre
osäkerhets-
intervall
Sjukpenning
36 325 1 308 (3,6 %) 2 543 (7,0 %) 436 (1,2 %)
Sjukersättning
30 886 1 266 (4,1 %) 3 336 (10,8 %) 62 (0,2 %)
Studiemedel Sverige 27 309 874 (3,2 %) 1 420 (5,2 %) 542 (2,0 %) Ekonomiskt bistånd 10 700 556 (5,1 %) 824 (7,7 %) 332 (3,1 %)
Totalt
105 220 4 004 (3,8 %) 8 123 (7,7 %) 1 376 (1,3 %)
Experterna har bedömt att de felaktiga utbetalningarna i dessa fyra ersättningssystem uppgår till 1,3–7,7 procent, eller 1,4–8,1 miljarder kronor, med en punktskattning på 4 miljarder kronor.
2.2 Ålderspensionssystemet
Bedömningen av ålderspensionssystemet baseras på de uppskattningar och antaganden om andelen felutbetalningar som gjordes i ESV:s redovisning av samverkansuppdraget 2011. Detta är den senast genomförda omfattningsbedömningen. Kansliet har i dialog med Pensionsmyndigheten undersökt om systemet förändrats på ett sätt som innebär att de tidigare uppskattningarna inte längre är giltiga. Slutsatserna av samtalen är att systemet i huvudsak är intakt och att riskerna för felaktiga utbetalningar inte ändrats nämnvärt. Det har därför varit rimligt att använda den senaste uppskattningen och extrapolera den till de aktuella utgifterna för systemet. Det är viktigt att ha i åtanke att uppskattningarna från 2011 innehåller osäkerhet som i huvudsak är hänförliga till de osäkerheter som är associerad med Expert Elicitation. Pensionsmyndigheten har i ett dokument sammanfattat erfarenheterna från samverkansuppdraget där följande framgår.
Erfarenheterna av den genomförda studien är att metoden för att skatta felutbetalningar måste anses som mycket osäker. Den kan leda till grova över- eller underskattningar och det kan finnas fel som inte alls har
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
27
kommit med i analysen. För förmåner som betalas ut under lång tid är det inte alls säkert att ett fel var lika vanligt förr som nu, det kanske var mer eller mindre vanligt.4
I sammanhanget kan nämnas att uppskattningen av felaktiga utbetalningar från ålderspensionssystemet inte inkluderar de problem som uppmärksammats på fondtorget för premiepensioner. Det handlar bl.a. om misstankar om olika former av oegentligheter, bedrägeri och förskingring. Denna form av felaktigheter är av ett annat slag och faller utanför delegationens uppdrag.
Baserat på bedömningen om andelen felaktiga utbetalningar som togs fram inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag (2011) motsvarar det 20–740 miljoner kronor i 2018 års utgifter. Punktskattningen, dvs. experternas genomsnittliga bedömning från 2011 var 0,07 procent, vilket motsvarar 229 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
2.3 Assistansersättning
2.3.1 Assistansersättningen är ett riskfyllt system
Att det inom assistansersättningen finns stora risker med felaktiga utbetalningar och bedrägerier är känt sedan länge och väldokumenterat i olika rapporter och utredningar. Även i den komparativa riskvärdering som föregick omfattningsstudierna bedömdes assistansersättningen vara ett system med väsentlig risk för felaktiga utbetalningar.5
Försäkringskassans möjlighet att kontrollera om utförd assistans motsvarar de timmar som Försäkringskassan betalat för är begränsad. Brukaren och assistenterna ska intyga att tidredovisning och räkning är sanningsenlig. Försäkringskassan framhåller att ”i det stora flertalet fall när de inblandade aktörerna är seriösa så är sannolikt denna uppföljning till fyllest.”6 Vid brottsliga upplägg och där de inblandade aktörerna av olika anledningar är olämpliga
4 Pensionsmyndigheten (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen 2010.
5 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1).
6 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen s. 10. PM 2019:6.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
28
utnyttjas bristen på insyn för att dölja de faktiska förhållandena. Intygandet tappar då sin funktion eftersom regelverket inte möjliggör kontroller av att personlig assistans utförs i enlighet med beslutet.7 Enligt Försäkringskassan ger tillgängliga kontrollverktyg mycket begränsade möjligheter att med tillfredställande systematik avgöra vilka tidredovisningar och räkningar som är sanningsenliga och vilka som inte är det.8
2.3.2 Tidigare uppskattningar av felaktiga utbetalningar från assistansersättning
De felaktiga utbetalningarna från assistansersättningen har vid tre olika tillfällen uppskattats, alla gånger på uppdrag av regeringen. Uppskattningar har gjorts av FUT-delegationen, Försäkringskassan och ESV som samtliga använt Expert Elicitation som metod.9
Efter ESV:s bedömning från 2010 har ytterligare två uppskattningar av felaktiga utbetalningar från assistansersättning genomförts. Båda dessa har dock tagit sin utgångspunkt i ovanstående bedömningar av felens omfattning.
I det följande ges en kort beskrivning av de senaste två uppskattningarna
Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning ( SOU 2012:6 )
Utredningen om assistansersättningens kostnader bedömde i sitt betänkande Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) omfattningen av alla typer av felaktiga utbetalningar, inte bara sådana som orsakas av avsiktliga fel (bidragsbrott). Utredningen genomförde inga egna kvantifieringar utan valde att utgå från FUT-delegationens och ESV:s uppskattningar som gjordes
7SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning, s. 312. 8 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen s. 9–10. PM 2019:6.
9 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007) Omfattning av felaktiga utbetalningar från
trygghetssystemen Rapport 7, Försäkringskassan (2010) Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen. Svar på regeringsuppdrag samt Ekonomistyrningsverket (2011:11): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
29
med hjälp av Expert Elicitation.10 Utredningen bedömde att metoden är användbar vid uppskattning av fuskets omfattning vid jämförelse med andra tänkbara metoder.11 Utifrån FUTdelegationens och ESV:s uppskattade nivåer gjordes en samlad bedömning baserad på vad utredningen i övrigt visat.
Inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag bedömdes att 12,2 procent av utbetalningarna var felaktiga. Av dessa bedömdes 7,0 procent vara avsiktliga fel (brott), 1,7 procent vara oavsiktliga fel från allmänheten och 3,5 procent oavsiktliga fel från myndigheten. FUT-delegationen bedömde att 10,9 procent av utbetalningarna var felaktiga och att 6,8 procent var avsiktliga fel från sökande, 2,7 procent var oavsiktliga fel från sökande och 1,4 procent oavsiktliga fel från myndigheten.
Utredningen menade att de felaktiga utbetalningarna på 12 procent bör var en giltig nivå. Däremot ansåg man att ett intervall på 9–15 procent skulle vara rimligare än de breda intervall som FUTdelegationen och ESV presenterade.12 Utredningens samlade underlag motiverade att det lägre intervallet justerades upp. Det övre intervallvärdet i de tidigare uppskattningarna innehöll sådant som utredningen bedömde vara överutnyttjande snarare än fusk och felaktiga utbetalningar. Därmed blev det motiverat att även justera ner det övre intervallet.
Personlig assistans - Analys av en kvasimarknad och dess brottslighet
13
Våren 2017 fick en särskild utredare i uppdrag att bland annat analysera skillnaden mellan uppskattad brottslighet respektive misstänkta brott som identifieras av Försäkringskassan och brott som leder till lagföring. Utredaren överlämnade en promemoria till regeringen januari 2018.
I promemorian bedömdes att brottsligheten före år 2011 sannolikt uppgick till cirka 7 procent av utbetalningarna. Även här utgick man
10 Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga
utbetalningar från trygghetssystemen (Rapport 7) samt Ekonomistyrningsverket (2011:11): Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010.
11SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning, s. 320. 12 FUT-delegationens osäkerhetsintervall uppgick till 6–19 procent medan den i Samverkansuppdraget uppgick till 1,8–27,6 procent. 13 Socialdepartementet (2018): Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess
brottslighet. S2018/00301/FST.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
30
från den senaste uppskattningen, vilket var ESV:s bedömning av de avsiktliga felen. Brottslighetens omfattning bedömdes dock ha minskat efter 2011 då IVO:s tillståndsprövning och kontrollverksamhet infördes. Tillståndsprövningen stramades upp 2013 och har sedan 2017 skruvats upp ytterligare. Vidare framhålls i promemorian att de ekonomiska villkoren blivit snävare genom lägre schablonbeloppsuppräkningar och att det därför är mindre sannolikt att brottsligheten skulle vara lika hög 2018 som före 2011. I en debattartikel i anslutning till promemorians överlämnande bedömer utredaren att fusket uppgår till 2–7 procent av de totala utbetalningarna.14
I promemorian framhåller man också att Försäkringskassans styrning 2011–2014 präglades av ett starkt fokus på kund och kundnöjdhet. Man framhåller att Försäkringskassan blivit medveten om konsekvenserna av detta och att myndigheten i en rapport från 2016 har bedömt att kundfokuset varit negativt ur ett kontrollperspektiv.
2.3.3 Försäkringskassan anser att det saknas förutsättningar att uppskatta de felaktiga utbetalningarna
Försäkringskassan har i dialogen med kansliet framfört att felaktiga utbetalningar inom assistansersättning av två skäl inte går att uppskatta med hjälp av empiriska metoder. För det första saknas möjlighet att kontrollera om det beviljade behovet motsvarar det faktiska behovet och i så fall i vilken utsträckning. För det andra saknas det uppgifter som kan verifiera om den redovisade tiden för utförd assistans motsvarar den assistans som faktiskt utförts.15
Försäkringskassan anser inte heller att metoden Expert Elicitation, som tidigare har använts, är meningsfull att använda. Enligt Försäkringskassan ger metoden inte en tillräckligt tillförlitlig uppskattning eftersom det saknas sätt att avgöra riktigheten i den uppskattning som görs av experterna.16
14 Svensson, S. (2018): På sikt kan kostnaden för personlig assistans dubblas. DN-debatt, Dagens Nyheter 2018-02-06. 15 Försäkringskassan (2019): Felaktiga utbetalningar av assistansersättning PM 2019:3, s. 3 och 14. 16 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen PM 2019:6. s. 14.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
31
Kansliet delar inte den uppfattningen och anser att det hade varit värdefullt att kunna basera uppskattningen på en aktuell bedömning.
2.3.4 Tillvägagångsättet för kansliets bedömning
Delegationens uppdrag är att genomföra uppskattningar av felaktiga utbetalningar, särskilt i system där risken för felaktiga utbetalningar är stor, vilket är fallet när det gäller assistansersättningen.17Utgifterna från ersättningssystemet är dessutom betydande.
Uppskattningar som i så stor utsträckning som möjligt bygger på empiriskt underlag är att föredra. Många gånger är det svårt att kvantifiera felen, såsom inom assistansersättningen. I dessa fall bör ett systematiskt metodutvecklingsarbete ske så att det blir möjligt att bilda sig en uppfattning om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.18
Det har inte varit möjligt för kansliet att utan Försäkringskassans delaktighet genomföra empiriska studier eller strukturerade expertbedömningar av assistansersättningen.
Vi behöver därför utgå från de tidigare uppskattningarna, den senaste gjordes dock 2012. Där bedömdes de felaktiga utbetalningarna till 12,2 procent med ett osäkerhetsintervall på 9–15 procent.
Efter det har en hel del åtgärder vidtagits för att minska riskerna för felaktiga utbetalningar. Detta har Försäkringskassan redogjort för i två underlagspromemorior till kansliet.19 Att enbart använda en tidigare siffra skulle därför innebära att ingen hänsyn tas till de förändringar som skett.
Vi anser därför att det bästa tillvägagångssättet är att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar genom att utgå från tidigare uppskattningar och bedöma hur olika förändringar kan antas ha påverkat de felaktiga utbetalningarna (se nästa avsnitt). Analysen av förändringarna har gjorts utifrån de underlag som Försäkringskassan tagit fram i dessa promemorior.
17 Dir. 2016:60. 18 Nature 2019, vol 570. Finding consensus Eliciting the expertise of diverse specialists can
reconcile conflicting views and evidence.
19 Försäkringskassan (2019): Felaktiga utbetalningar av assistansersättning och Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
32
2.3.5 Bedömningen av hur felaktiga utbetalningar har utvecklats
Av Försäkringskassans två underlagspromemorior framgår att myndigheten bedömer att de felaktiga utbetalningarna sannolikt minskat. I det följande redogör vi för de förändringar som enligt Försäkringskassan har haft störst potentiell påverkan på felaktiga utbetalningar. Avsnittet avslutas med en redogörelse av hur vi har kvantifierat dessa förändringar.
Förändringar som indikerar att felutbetalningarna påverkats
Den rättsliga kvaliteten har enligt Försäkringskassan förbättrats då flera åtgärder som vidtagits har fått genomslag i handläggningen. Här lyfts bland annat utvecklade styrande och stödjande dokument, framtagande av särskilda läkarutlåtanden för assistansersättningen och tillgängliggörandet av försäkringsmedicinska rådgivare för handläggarna av assistansersättningen. Även andelen avslag, som idag är närmare 80 procent, indikerar enligt Försäkringskassan att det är svårare nu än tidigare för personer som simulerar eller överdriver sina hjälpbehov att få assistansersättning. Den låga beviljandegraden innebär att endast 314 personer beviljades ersättningen under perioden juni 2017 – december 2018. Eftersom risken för felaktiga utbetalningar, enligt Försäkringskassan, är högre bland äldre ärenden och andelen nybeviljade ärenden är liten i förhållande till den totala ärendestocken har de kvalitetshöjande insatserna haft en ”mindre påverkan på risken för felaktiga utbetalningar.” Trots att den rättsliga kvaliteten bedöms vara bättre än tidigare bedömer Försäkringskassan att den fortfarande inte fullt ut är tillfredsställande vilket innebär att det fortfarande finns risk för att personer felaktigt beviljas ersättning.20
En lagändring som trädde ikraft 1 april 2018 innebär att Försäkringskassan inte längre har möjlighet att genomföra tvåårsomprövningar.21 Det har enligt Försäkringskassan inneburit en
20 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen, s. 11.
21 Rätten till ersättning får numer endast omprövas vid väsentligt ändrade förhållanden för den försäkrade.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
33
ökad risk för felaktiga utbetalningar.22 Försäkringskassan genomförde dock en satsning på tvåårsomprövningar innan lagändringen trädde ikraft. Enligt Försäkringskassan har tvåårsomprövningarna länge varit nedprioriterade. Effekten av att de avvecklats ska därför inte överskattas.23
Andra lagändringar och förändringar inom Försäkringskassan har gett myndigheten möjlighet att utföra fler kontroller innan beslut och utbetalning. Det handlar bland annat om kontroll av assistenter med sjukersättning, assistenternas ålder, att assistenter följer arbetstidslagstiftningen, att arbetsgivare har F-skatt och är registrerade hos Skatteverket samt kontroll av tillstånd från IVO. Förbättringarna när det gäller dessa kontroller, som sker innan utbetalning, påverkar samtliga ärenden och ”bör därmed sänka risken för fel i samband med utbetalning i hela populationen.”24
Försäkringskassan kan numera också besluta att anordnare är återbetalningsskyldiga för felaktigt utbetald ersättning. Detta var tidigare inte möjligt och den skärpta lagstiftningen ”innebär rimligen att anordnare är mindre benägna att medverka till felaktiga utbetalningar”.25
Som tidigare nämnts har kraven på anordnarna skärpts vilket gjort det svårare för oseriösa anordnare att ta sig in på marknaden. Statistik som Försäkringskassan presenterar visar att avslag på ansökan om att bedriva assistansverksamhet överstiger bifallen och att IVO varje år återkallar ett tiotal tillstånd.26
Försäkringskassan framhåller också att de idag har en bättre samverkan med andra myndigheter och därmed fått bättre kunskap om brottsligheten och därigenom utvecklat metoderna för att komma till rätta med den. Myndigheten menar att även detta talar för att det idag är svårare att begå brott med assistansersättningen. Man framhåller samtidigt att uppföljningsmöjligheterna avseende om assistansen lämnas i den utsträckning som det betalas för är
22 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen, s. 3.
23 Ibid, s. 11. 24 Ibid. s. 12. 25 Ibid. s. 12. 26 Enligt Försäkringskassan innebär Högsta förvaltningsdomstolens dom den 21 februari 2019 i mål nr 6518–17 att olämpliga anordnare kan utföra personlig assistans trots att de saknar tillstånd av och utan tillsyn från IVO. Kansliets uppskattning av de felaktiga utbetalningarna avser 2018 och domens effekt kommer därför inte att beaktas i bedömningen.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
34
begränsade. Det gör att brott kan begås oupptäckt. Krasst konstateras att det i regel krävs ”omfattande spaningsresurser för att kunna belägga brott, resurser som i praktiken är knappa.”.27
Samtidigt kan nämnas att Försäkringskassan de senaste åren har utvecklat utredningsmetodiken bland annat genom att tillämpa så kallad riskprofilering, tillsätta särskilda utredningsteam bestående av handläggare och särskilda kontrollutredare samt upprättat en samordningsfunktion med ansvar för att bland annat ha löpande kontakt med IVO gällande misstänkt oseriösa anordnare. Förändringarna har inneburit en markant ökning av upptäckta felaktiga utbetalningar, antalet kontrollutredningar och polisanmälningar.28
Slutligen framhålls att en ökad internationalisering där människor, företag och pengar rör sig över gränserna gör kontrollarbetet generellt mer komplicerat.29
Kansliets analys av förändringarna
Kansliet har gjort kvantitativa uppskattningar utifrån de beskrivningar av förändringarna som Försäkringskassan redogjort för. Beräkningarna utgår från att andelen felaktiga utbetalningar förändras över tid eftersom den påverkas av felen i ut- och inflödet samt i den befintliga stocken av assistansberättigade. Om andelen felaktiga utbetalningar i inflödet och utflödet är på samma nivå som genomsnittet i den befintliga stocken blir andelen felaktiga utbetalningar också oförändrad.
De förändringar som har skett de senaste åren har troligtvis främst påverkat andelen felaktiga utbetalningar av nya assistansberättigade, dvs. inflödet. Även utflödet bör ha påverkats, men i betydligt mindre utsträckning.
När det gäller möjligheten att bedöma inverkan av IVO:s tillståndsprövning av assistansanordnare kan följande konstateras. För att bedriva personlig assistans yrkesmässigt har det sedan 1 januari 2011 krävts tillstånd från Socialstyrelsen. Från 1 juni 2013 övergick det ansvaret till IVO. Det innebär att när den senaste
27 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen, s. 13.
28 Ibid. s. 12. 29 Ibid. s. 14.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
35
omfattningsbedömningen från 2012 gjordes fanns redan tillståndsplikt och ett statligt tillsynsansvar. Tillståndsgivningen har stramats åt men det är svårt att avgöra hur mycket det kan ha påverkat de felaktiga utbetalningarna. Uppstramningen har i vart fall inte påverkat de bolag som haft tillstånd att bedriva assistansverksamhet innan 2013.30
När det gäller IVO:s tillsynsansvar infördes kravet på lämplighet 2013. Mellan 2013 och 2016 har IVO genomfört granskningar av 55 assistansföretag.31 Det utgör endast cirka 5 procent av de företag som då hade tillstånd att anordna personlig assistans. Under perioden 2013 till 2017 fick 21 företag tillstånden återkallade, i endast ett fåtal av dessa fanns klarlagda kopplingar till brott, trots att tillsynen sker riskbaserat.32
Dessutom påtalar Försäkringskassan att antalet konstaterade felaktiga utbetalningar har ökat markant de senaste två åren (2017 och 2018). Detsamma gäller antalet avslutade kontrollutredningar och utvecklingen av återkrav.33
I vårt huvudscenario gör vi därför antagandet att andelen felaktiga ärenden har varit oförändrad fram till 2015, men att felen i inflödet under 2016–2018 har halverats till 6 procent jämfört med det genomsnittliga felet i stocken som antas vara 12,2 procent baserat på tidigare bedömningar. Andelen felaktiga utbetalningar i de äldre ärendena antas alltså ligga kvar på 12,2 procent. Risken för felaktiga utbetalningar är sannolikt högre i äldre ärenden, vilket Försäkringskassan också har påtalat i det senaste underlaget till delegationen.34 Vi antar också att de som lämnar assistansersättningen med orsakskoden ”Anledning okänd” hade helt felaktiga beslut.35 Det innebär att samtliga assistanstimmar som
30 I beredningsprocessen av denna rapport framförde Försäkringskassan att det finns så kallade vilande tillstånd som säljs till bolag som mister tillstånd att bedriva assistansverksamhet eller till bolag som Försäkringskassan beslutat att stoppa utbetalningar till. 31 Inspektionen för vård och omsorg (2016): Lämplig eller inte – det är prövningen.
Lämplighetsprövning av tillståndspliktiga verksamheter som bedriver personlig assistans.
IVO 2016-43. 32 Se IVO (2016): Lämplig eller inte – det är prövningen. Lämplighetsprövning av
tillståndspliktiga verksamheter som bedriver personlig assistans samt IVO (2108): Lämplighetsprövning av assistansanordnare 2017.
33 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga utbetalningar inom
assistansersättningen, s. 9.
34 Ibid. s. 11. 35 Statistiken om in och utflöde baseras på Försäkringskassan (2017): Assistansersättning –
Inflöde, utflöde och konsekvenser av förändrad rättspraxis. Socialförsäkringsrapport 2017:14.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
36
betalades ut för dessa brukare betraktas som helt felaktiga. Trots att denna grupp är liten, 3,8 procent av utflödet, är den ändå viktig att beakta.36
Vi utgår vidare från att påverkan av IVO:s tillsyn med avseende på felaktiga utbetalningar är i huvudsak beaktad genom den grupp som klassificerats som ”Anledning okänd”.
Baserat på dessa antaganden och med utgångspunkt i den senaste uppskattningen minskar andelen felaktiga utbetalningar successivt, från 12,2 procent 2015 till 11,4 procent 2018 med ett osäkerhetsintervall på 8,6–14,3 procent. I 2018 års utgifter motsvarar osäkerhetsintervallet 2 496–4 150 med en punktskattning på 3 309 miljoner kronor
Skälet till att det inte blir större skillnader är bland annat att inflödet av nya assistansberättigade är en liten del av den totala stocken. Ett alternativt antagande om andel fel i inflödet får därför liten påverkan på den totala felnivån. Skulle vi till exemplet anta att det inte finns några fel alls i inflödet, istället för 6 procent, så sjunker andelen fel enbart marginellt från 11,4 till 11,2 procent 2018. Lite större påverkan får man om vi antar att de strukturella förändringarna i arbetssätt och regler började ge avtryck redan 2012. Allt annat lika skulle det innebära att andelen fel 2018 minskar från 11,4 till 10,8 procent.
Sammantaget indikerar den kvalitativa och den kvantitativa analysen som vi här har redogjort för till slutsatsen att andelen felaktiga utbetalningar från assistansersättningen har sjunkit något jämfört med bedömningen som gjordes i samband med Utredningen
om assistansersättningens kostnader. Den underliggande utgångsnivån
på 9–15 procent är behäftad med den osäkerhet som är associerad med expertbedömningar. Resultatet ska därför tolkas försiktigt.
36 Under perioden 2010–2017 utgjorde den gruppen drygt 3 procent. Övriga anledningar till att assistans upphör under samma period var dödsfall (60 procent), flytt till annat boende (11 procent) och grundläggande behov mindre än 20 timmar (26 procent). Källa: Försäkringskassan (2017) Assistansersättning – Inflöde, utflöde och konsekvenser av förändrad
rättspraxis. Socialförsäkringsrapport 2017:14.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
37
2.4 Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program
2.4.1 Kort om aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning (ASUEEE) är tre ersättningar som riktar sig till arbetslösa som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. De arbetsmarknadspolitiska programmen syftar till att stärka deltagarens ställning på arbetsmarknaden genom att förbättra förutsättningarna att få och behålla ett arbete samt stimulera arbetsgivare att anställa personer som annars bedöms ha svårt att få ett arbete. Ersättningssystemen administreras gemensamt av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan och har sedan 201837 harmoniserade regler vad gäller sanktioner i fall där ersättningstagaren missköter sig, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet.38 Under 2018 betalades ungefär 15 miljarder kronor ut.
Till personer som uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning betalas aktivitetsstöd ut med som lägst 365 kronor och med som högst med 910 kronor per dag de första 100 dagarna. Därefter kan ersättning betalas ut med som mest 760 kronor. Dagpenningens storlek beslutas av den arbetslöshetskassa ersättningstagaren tillhör.
För de som inte uppfyller villkoren för att få arbetslöshetsersättning betalas istället en ersättning på 223 kronor ut under som mest 450 dagar. De som inte uppfyller villkoren för arbetslöshetsersättning samt är yngre än 25 år får inte aktivitetsstöd, utan får istället utvecklingsersättning.
Utvecklingsersättning betalades 2018 ut med som mest 158 kronor per dag för den som fyllt 20 år, har fullföljt gymnasiestudier och deltar i utbildning eller omfattas av utbildningskontrakt. För övriga ersättningstagare betalas 57 kronor per dag ut.39
Etableringsersättning utbetalas till nyanlända som deltar i etableringsprogrammet. Ersättningen uppgår till 308 kronor per dag.
37 Reglerna för sanktioner inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen är gemensamma sedan 2015. Etableringsersättningens regelverk harmoniserades med dessa 2018. 386 kap2–4 §§ förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. 39 Utvecklingsersättning lämnas med 1/5 av studiestöd enligt 3 kap. 12 § 1 studiestödslagen respektive 1/22 av ett belopp som motsvarar det studiebidrag inom studiehjälpen som lämnas enligt 2 kap. 7 § studiestödslagen.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
38
De som får etableringsersättning kan också få etableringstillägg och bostadsersättning.
Ovanstående belopp avser programdeltagande på heltid. Vid deltid sänks beloppen proportionellt.
Arbetsförmedlingens uppgift är att säkerställa att de arbetssökande som får aktivitetsstöd, utvecklingsstöd eller etableringsersättning har en planering (individuell handlingsplan), som ska innehålla aktiviteter som den arbetssökande ska vidta för att ta sig ur sin arbetslöshet. Arbetsförmedlingen ska också ta emot och kontrollera de aktivitetsrapporter som den arbetssökande ska skicka in varje månad. I de fall ersättningstagaren t.ex. inte skickat in en aktivitetsrapport, inte kommit på ett bokat besök eller på annat sätt kan antas missköta sitt arbetssökande, förlänger sin tid i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet ska Arbetsförmedlingen utreda om detta ska leda till en sanktion. Vid ett första fall av misskötsel ska ersättningstagaren ges en varning. Vid fortsatt misskötsel stängs personen av från ersättning i 1, 5, 10 respektive 45 dagar vid varje ytterligare tillfälle. En anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program kan återkallas40 om den som anvisats programmet
• inte inställer sig den dag han eller hon skulle ha påbörjat programmet och inte heller anmäler giltigt förhinder,
• inte kan tillgodogöra sig programmet på ett tillfredsställande sätt, eller
• missköter sig eller stör verksamheten.
Ansökan om ersättning lämnas till Försäkringskassan månadsvis och i efterhand. Ansökan ska innehålla information om närvaro i och frånvaro från det arbetsmarknadspolitiska programmet, eventuella arbetsinkomster och andra förmåner personen har fått.
2.4.2 Samlad bedömning av felen baserad på olika underlag
Inom ASUEEE har Försäkringskassan en förhållandevis begränsad roll primärt som utbetalande myndighet. Försäkringskassan har
40 Ytterligare återkallelsegrunder finns i 15 § Förordning (2017:827).
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
39
genomfört en omfattningsstudie för ASUEEE.41 Den rör en stor del av de fel som kan uppkomma hos Försäkringskassan, men en mindre del av de fel som kan förekomma inom förmånerna som helhet. Omfattningsstudien är därför inte tillräcklig för att ge en komplett bild av de felaktiga utbetalningarna inom dessa förmåner. Vi har därför kompletterat omfattningsstudien med en bedömning av de felaktiga utbetalningarna med vägledning av tidigare studier, IAF:s granskningsrapporter och framförallt den omfattningsstudie som gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen, en förmån som har flera gemensamma nämnare med ASUEEE.
2.4.3 Metoder och avgränsningar i Försäkringskassans empiriska omfattningsstudie
Försäkringskassan beskriver i omfattningsstudien fyra huvudsakliga risker för fel:
• deltagaren lämnar felaktiga uppgifter vid ansökan om ersättning,
• Försäkringskassan gör fel bedömning av rätten till ersättning eller vid beräkningen av ersättningens storlek,
• andra myndigheter lämnar felaktiga eller inaktuella uppgifter som påverkar rätten till eller ersättnings storlek efter att utbetalning redan skett,
• felaktiga uppgifter om inkomster från personer som förvärvsarbetar vid sidan om programdeltagande samt andra felaktiga intyg, så som identitetshandlingar eller arbetsgivarintyg.
De fel som omfattningsstudien undersökt är de fall där en ersättningssökande lämnar felaktiga uppgifter i ansökan angående frånvaro från arbetsmarknadspolitiskt program.
Det finns ersättningsberättigade skäl till frånvaro:
• sjukdom,
• tillfällig vård av barn,
41 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4). Bilagedel.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
40
• vård av svårt sjuk närstående,
• kortvarig ledighet för enskild angelägenhet av vikt, dock högst
3 ersättningsdagar per tillfälle,
• tillfälligt uppehåll i upphandlad arbetsmarknadsutbildning eller annan utbildning, om uppehållet är en följd av att utbildningsanordnaren gör ett uppehåll i verksamheten, dock högst 10 ersättningsdagar under perioden juni-augusti,
• tillfälligt uppehåll i insatserna som ingår i programmet jobb- och utvecklingsgarantin, dock under sammanlagt högst 20 ersättningsdagar under en tolvmånadersperiod, om personen under uppehållet är beredd att ta aktiv del av Arbetsförmedlingens service i fråga om platsförmedling.42
Vad gäller sjukdom tar Arbetsförmedlingen emot och registrerar anmälan. Enskild angelägenhet och tillfälligt uppehåll ska den ersättningssökande ange om frånvaron är godkänd av eller anmäld till Arbetsförmedlingen. Vid otillåten frånvaro från program ska Arbetsförmedlingen fatta sanktionsbeslut.
Studien har gjorts med ett obundet slumpmässigt urval om 1 200 ärenden. Urvalsramen bestod av 1 231 808 ansökningar där den sökande anmält frånvaro. Ansökningarna ska ha inkommit till Försäkringskassan mellan den 1 februari och den 31 oktober 2018. Av de 1 200 ärendena har sedan 931 ärenden med frånvaro kunnat kontrollerats mot Arbetsförmedlingen.43
Avgränsningar
Försäkringskassans omfattningsstudie innefattar de fall där en ansökan innehåller information om frånvaro och undersöker om denna inte anmälts till eller blivit godkänd av Arbetsförmedlingen. Fel som inte ingår är de fall där den ersättningssökande inte anmält frånvaron varken till Arbetsförmedlingen eller till Försäkringskassan samt de fall där ersättningssökande anmält frånvaro till Arbetsförmedlingen men inte till Försäkringskassan.
424 kap1–4 §§ förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. 43 Det fanns ett bortfall på 18 ansökningar. Ytterligare 13 exkluderades på grund av att de innehöll felaktiga inmatningar.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
41
Att vårda sjukt barn, samt vård av närstående är frånvarogrunder som inte behöver ett godkännande från Arbetsförmedlingen. Dessa orsakar därför inte felaktiga utbetalningar och har därför gått att exkludera från vidare kontroll.
Det finns en rad andra källor till felaktiga utbetalning som inte studerats inom ramen för omfattningsstudien. Bland annat felaktiga utbetalningar som uppkommer på grund av bristande kontroll hos Arbetsförmedlingen.
2.4.4 Resultat av den empiriska omfattningsstudien
Försäkringskassans omfattningsstudie avser ansökningar för januari till september 2018. För att kunna göra beräkningar för helåret 2018 har Försäkringskassan gjort ett antagande om att antalet ansökningar avseende november och december månad är detsamma som för oktober.
De felaktiga utbetalningarna har därefter beräknats genom att multiplicera det genomsnittliga felet per ansökan med antalet ansökningar som uppskattats innehålla felaktiga uppgifter. Punktskattningen av de felaktiga utbetalningarna uppgick då till 85 miljoner kronor (0,6 % av utbetald ersättning), med ett 95-procentigt konfidensintervall på mellan 66–110 miljoner kronor, eller 0,4 till 0,7 procent av utbetald ersättning.
Tabell 2.3 Felaktiga utbetalningar av aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Punktskattning Övre gräns för konf.
intervall (95%)
Nedre gräns för
konf. intervall (95%)
För mycket ersättning
85 (0,6 %) 110 (0,7 %) 66 (0,4 %)
För lite ersättning
Ej studerat Ej studerat Ej studerat
Orsaker till felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt
Den totala andelen ej godkänd frånvaro för 2018 uppskattades till 7 procent av all anmäld frånvaro. I denna siffra ingår endast frånvaro på grund av sjukdom, enskild angelägenhet och tillfälligt uppehåll, eftersom dessa först ska tas emot och registreras av Arbetsförmedlingen. Sjukdom var orsak till merparten av den
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
42
ogiltiga frånvaron, 6 procentenheter. Endast 1 procentenhet av frånvaron rörde enskild angelägenhet eller tillfälligt uppehåll.
Tabell 2.4 Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning, felaktiga utbetalningar och typ av fel. Empirisk studerade fel
Fel orsakade av den sökande
De fel som studerats rör sjukdom, enskild angelägenhet och tillfälligt uppehåll från arbetsmarknadspolitiskt program. Det stora flertalet av de fel som hittats har av Försäkringskassan bedömts vara icke avsiktliga fel.
Misstänkt avsiktliga fel respektive övriga fel orsakade av den sökande
Av de 931 ärenden som kontrollerats gick 21 vidare till kontrollutredning. De misstänkt avsiktliga felen motsvarar därmed ungefär 0,2 procent av samtliga ansökningar, vilket enligt beräkning skulle motsvara 8,4 miljoner kronor av utbetald ersättning. Beloppet är beräknat som det genomsnittliga felet i ärenden med fel multiplicerat med antalet felaktiga ärenden. Metoden för att bedöma om ett fel är att betrakta som misstänkt avsiktligt skiljer sig från den metod Försäkringskassans använt i omfattningsstudierna för föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Jämförelser mellan
Miljoner kronor (% av utgifterna) Omfattning (% av utgifterna)
Felaktiga uppgifter vid ansökan 85 (0,6 %) Ej anmält ändrade förhållanden Ej studerat
Fel orsakade av sökande 85 (0,6 %)
Ej tillräckliga uppgifter för att fatta korrekta beslut Ej studerat
Tillräckliga och korrekta uppgifter, fel beslut Ej studerat
Utbetalning fel, trots rätt beslut Ej studerat Ändrade förhållanden ej omhändertagna Ej studerat
Fel orsakade av myndigheten Ej studerat Totalt 85 (0,6 %)
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
43
andelen misstänkt avsiktliga fel inom ASUEEE, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning bör därför göras med försiktighet.
2.4.5 Bedömning av ej studerade risker
Det finns risker för felaktiga utbetalningar som inte kunnat fångas genom Försäkringskassans omfattningsstudie och som kan uppkomma inom förmånerna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. Nedan görs en beskrivning av de risker som inte studerats och hur dessa påverkar omfattningen av felaktiga utbetalningar. Vi har kategoriserat riskerna utifrån ovanstående orsaksindelning med fokus på om det är myndigheterna eller de sökande som står för de risker vi har identifierat.
Myndighetsrisker inom Försäkringskassans ansvarsområde
En risk som potentiellt skulle kunna uppkomma är att Försäkringskassan felaktigt betalar ut ersättning till personer som inte alls ska kunna få ersättning baserat på information från Arbetsförmedlingen. Risken för denna typ av fel är dock mycket liten, givet att ersättningen huvudsakligen är villkorad mot deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. Denna information bör därmed inte vara behäftad med fel i någon större utsträckning.
I en studie av IAF framkommer dock att det finns brister i Försäkringskassans hantering av ärenden med olovlig frånvaro. Försäkringskassans brister i handläggningen, har enligt IAF:s bedömning, lett till felaktiga utbetalningar i cirka 10 procent av de granskade ärendena.44
Myndighetsrisker kopplade till Arbetsförmedlingens kontrollfunktion
I omfattningsstudien för arbetslöshetsförsäkringen uppskattades en stor del av felen orsakas av brister i Arbetsförmedlingens kontroll-
44 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Sanktioner inom etableringsersättningen. Rapport 2019:10.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
44
funktion.45 Dessa brister leder till flera risker för felaktiga utbetalningar. Eftersom ersättningstagare som får någon av ersättningarna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning i allt väsentligt ska leva upp till samma regler som de som får arbetslöshetsersättning är det rimligt att anta att dessa risker uppkommer även inom dessa förmåner.
En risk för felaktiga utbetalningar som uppkommer av brister i Arbetsförmedlingens kontrollfunktion är att underrättelser inte skickas till prövning när ersättningstagaren missköter sig, t.ex. genom att inte aktivt söka lämpligt arbete eller inte delta i det arbetsmarknadspolitiska programmet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet. Ett undantag för att aktivt söka arbete kan dock ges till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program eller insatser, t.ex. stöd till start av näringsverksamhet eller förberedande insatser som är individuellt anpassade arbetsmarknadspolitiska insatser för den som särskilt behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, utbildning eller arbete.
Om deltagaren misstänks missköta sitt arbetssökande, förlängt tiden i arbetslöshet eller orsakat sin arbetslöshet ska Arbetsförmedlingen skicka en underrättelse till enheten Ersättningsprövning, en enhet inom Arbetsförmedlingens organisation som prövar ersättningstagarens rätt till ersättning efter regelöverträdelser. Vid beslut om sanktion skickas sedan informationen vidare till Försäkringskassan, som verkställer sanktionsbeslutet och beslutar för vilka dagar ersättningstagaren stängs av från ersättning.
Utöver uteblivna underrättelser finns ett antal övriga risker som bedöms kunna orsaka felaktiga utbetalningar i mer begränsad omfattning.
En sådan risk är om en ersättningstagare inom ASUEEE på något sätt kan antas missköta sitt arbetssökande eller inte deltar i det arbetsmarknadspolitiska programmet. I de fallen ska handläggaren på Arbetsförmedlingen skicka en underrättelse till enheten Ersättningsprövning. Det finns här en risk att handläggaren på enheten Ersättningsprövning fattar felaktiga beslut och att sanktion därför uteblir på felaktiga grunder. Försäkringskassan får därmed inte den information som krävs för att göra en korrekt utbetalning.
45 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Felaktiga utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2019:1.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
45
Det är också Arbetsförmedlingen som ska godkänna frånvaro från de arbetsmarknadspolitiska programmen. Den här typen av godkännande skulle kunna lämnas på felaktiga grunder och orsaka felaktiga utbetalningar. Det saknas dock underlag för att uppskatta hur omfattande denna risk är.
Risker hos arbetslöshetskassorna
För deltagare som är berättigade arbetslöshetsersättning utbetalas aktivitetsstöd med samma belopp som skulle getts i arbetslöshetsersättning. Detta innebär att Försäkringskassan för vissa ersättningstagare är beroende av information från arbetslöshetskassorna om hur mycket som skulle betalas ut i dagpenning. I IAF:s omfattningsstudie fanns ett fåtal fall av felberäknade dagpenningar. Det är rimligt att anta att den här typen av fel därmed även påverkar en del av de som får aktivitetsstöd på samma nivå som arbetslöshetsersättning. Generellt orsakade dock dessa felberäkningar endast små felaktiga utbetalningar, ibland för mycket och ibland för lite.
Sökanderisker
Det finns även ett antal andra risker som kan uppstå, där myndigheternas möjlighet till kontroll är begränsad. Detta rör till exempel frånvaro där den ersättningssökande anmält sin frånvaro till Arbetsförmedlingen, men inte till Försäkringskassan, eller inte anmält frånvaro till någon av myndigheterna. I programformer där den sökande inte har en anordnare och en daglig aktivitet är det svårt att upptäcka frånvaro som deltagaren inte själv anmäler.
I vissa fall kan det röra ett deltagande i ett arbetsmarknadspolitiskt program som anordnas av en kompletterande aktör. Arbetsförmedlingen är i dessa fall beroende av information från den kompletterande aktören vid till exempel frånvaro. Detta innebär att information om frånvaro då måste passera flera instanser innan den når Försäkringskassan, som vid det laget då redan kan ha betalat ut ersättningen. Enligt en studie av IAF förekommer det att de kompletterande aktörerna inte förmedlar denna information så som
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
46
det är tänkt.46 Bland annat händer det att den kompletterande aktören själv kontaktar den deltagande ersättningstagaren och sedan gör en bedömning om en avvikelserapport ska skickas till Arbetsförmedlingen. Det ska också förekomma att flera frånvaroperioder läggs samman och skickas i en och samma avvikelserapport. Slutligen visar rapporten att handläggare på Arbetsförmedlingen ibland har sådan hög arbetsbelastning att de inte till fullo hinner agera på innehållet i en avvikelserapport. I dessa fall sker avvikelser från regelverket, vilket med stor säkerhet leder till felaktiga utbetalningar.
Avslutningsvis kan det också uppkomma risker för felaktiga utbetalningar på grund av felaktiga intyg från den ersättningssökande och tredje person. Det rör framförallt falska läkarintyg och arbetsgivarintyg, samt felaktiga eller icke redovisade uppgifter47 om lön som intjänats vid sidan om deltagande i det arbetsmarknadspolitiska programmet.
För de ersättningstagare inom ASUEEE som inte undantas att aktivt söka arbete, finns risk att den månatliga aktivitetsrapporten innehåller arbeten som i realiteten inte sökts. IAF gjorde i sin omfattningsstudie en kontroll mot arbetsgivare av arbeten som i aktivitetsrapporter uppgetts ha sökts. Kontrollen gjordes på aktivitetsrapporter som skickats in av personer med arbetslöshetsersättning och visade att det är vanligt förekommande att arbeten inte har sökts.
2.4.6 Bedömning av riskernas påverkan och osäkerhet
Med omfattningsstudien inom arbetslöshetsförsäkringen som referens kan en bedömning av de felaktiga utbetalningarna inom aktivitetsstödet, utvecklingsersättningen och etableringsersättningen göras. Det är dock viktigt att beakta att målgrupperna för arbetslöshetsförsäkring och ASUEEE skiljer sig åt. De som får arbetslöshetsersättning står generellt närmare arbetsmarknaden jämfört med de som får aktivitetsstöd. Utvecklingsersättning betalas enbart ut till yngre och etableringsersättning utgår endast till
46 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018): Kompletterande aktörer och
Arbetsförmedlings kontrollarbete. Rapport 2018:14.
47 Sedan 2018 genomför Försäkringskassan stickprovskontroller mot Skatteverket av redovisade inkomster. Det förekommer fall där inkomster inte har redovisats.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
47
nyanlända med uppehållstillstånd. Utvecklingsersättning står för ungefär 2,5 procent av de totala utbetalningarna inom ASUEEE medan etableringsersättningen står för en tredjedel.
Ersättningsnivåerna skiljer sig dessutom mellan ersättningssystemen, vilket kan påverka ersättningstagarens incitament att leva upp till regelverket. Även Arbetsförmedlingens handläggares attityd och benägenhet att agera på den information de får om ersättningstagaren kan skilja sig mellan olika grupper. I en rapport från IAF görs en jämförelse av underrättelsegraden och sanktionsgraden för de som får arbetslöshetsersättning och de som får aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning.48 Rapporten visar att fler underrättelser skickas för personer som har arbetslöshetsersättning, men arbetslöshetskassornas sanktionsgrad är lägre än sanktionsgraden hos enheten Ersättningsprövning, som fattar sanktionsbeslut för personer med aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning samt etableringsersättning. En delförklaring till detta tros vara att personer med arbetslöshetsersättning inte alltid sökt ersättning för perioden som en underrättelse avser. Rapporten uppmärksammar också att programdeltagare ibland felaktigt undantas från kravet att rapportera sina aktiviteter i aktivitetsrapport, något som skulle leda till att programdeltagare får färre sanktioner än vad de egentligen borde ha fått.
En fördjupad analys från IAF visar också att bedömningarna av lika fall skiljer sig åt mellan arbetslöshetskassorna och enheten Ersättningsprövning, där enheten Ersättningsprövning i regel är mer benägna att besluta om sanktion när det är motiverat. Denna skillnad kan inte förklaras av handläggarens ålder, kön, arbetslivserfarenhet, tid som handläggare eller tid i anställning. 49
En uppskattning av de felaktiga utbetalningarna inom ASUEEE utifrån en jämförelse med arbetslöshetsförsäkringen görs därför inte helt utan problem.
Nedan följer en redovisning av huruvida de felaktiga utbetalningarna bedöms vara större eller mindre som resultat av skillnader i målgrupp gentemot omfattningsstudien inom arbetslöshetsförsäkringen.
48 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017): Underrättelser och sanktioner inom
arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet en jämförande rapport. Rapport 2017:8.
49 Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Lika i sak, lika för alla? Rapport 2019:5.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
48
Tabell 2.5 Risker med motsvarigheter inom arbetslöshetsförsäkringen
Risk Komparativ sannolikhet att risken inträffar
Komparativ påverkan på FUT
AF skickar inte underrättelser Likartad Marginellt högre EEP fattar felaktigt beslut om sanktion
Lägre Marginellt lägre
AR innehåller jobb som egentligen inte sökts
Likartad
Likartad
Felaktigt beräknad dagpeng Likartad
Likartad
Falska intyg Marginellt lägre
Lägre
Inkomster som inte uppgetts Likartad
Likartad
Vissa risker inom ASUEEE är inte jämförbara med eller saknar motsvarigheter med arbetslöshetsförsäkringen. Det rör till exempel t.ex. beslut om rätten till ersättning som inom arbetslöshetsförsäkringen hanteras av arbetslöshetskassorna och inom ASUEEE av Försäkringskassan. Rätten till ersättning bedöms inte på samma grunder och organisationerna skiljer sig åt. Även de bedömningar av frånvaro från arbetsmarknadspolitiskt program som Arbetsförmedlingens handläggare gör saknar motsvarighet inom arbetslöshetsförsäkringen. Eftersom nedanstående risker saknar motsvarigheter inom Arbetslöshetsförsäkringen, kan de antas ha en ökande effekt på bedömningen av de felaktiga utbetalningarna.
Tabell 2.6 Risker som saknar motsvarighet inom arbetslöshetsförsäkringen
Risk Sannolikhet att risken inträffar
Påverkan på FUT
FK fattar felaktigt beslut om rätten till ersättning
Mycket låg Marginell ökning
AF godkänner felaktigt frånvaro
Medel Ökar marginellt
Kompletterande aktör skickar inte/dröjer med avvikelserapport
Medel Ökar marginellt
2.4.7 Felaktiga utbetalningar från aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
För att uppskatta de felaktiga utbetalningarna inom ASUEEE har vi kompletterat Försäkringskassans omfattningsstudie med en vår bedömning som bygger på den omfattningsstudie som genomförts inom arbetslöshetsförsäkringen. Det finns mellan ASUEEE och
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
49
arbetslöshetsförsäkringen många likheter. Det är dock viktigt att notera att de nedan redovisade felaktiga utbetalningarna inom ASUEEE i stor omfattning bygger på bedömningar utifrån en omfattningsstudie i ett snarlikt, men inte helt identiskt, system. I synnerhet är förmånerna avsedda för olika målgrupper, vars beteende kan avvika från varandra. Uppskattningen ska därför tolkas med försiktighet och ses som en indikation utifrån den information som finns tillgänglig.
Vi kan konstatera att för att utbetalningar av ersättningarna aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning ska bli korrekta, krävs information från flera parter, såväl myndigheter som programanordnare och ersättningstagare. Detta ger upphov till flera ytor där felaktiga utbetalningar kan uppstå. Systemets konstruktion kan därför vara en källa till fler felaktiga utbetalningar än inom arbetslöshetsförsäkringen.
Avseende felaktiga utbetalningar som upptäcks har vi fått utgå ifrån återkrävt belopp under 2018. Under 2018 återkrävde Försäkringskassan ungefär 47,5 miljoner kronor inom ASUEEE. Försäkringskassan har dock sedan 2018 möjlighet att kvitta felaktiga belopp mot kommande utbetalningar. Kvittning används endast i de fall där uppgift om sanktion inkommer retroaktivt. Det saknas dock statistik på hur mycket som kvittas av det som upptäcks vara felaktigt inom ASUEEE, vilket innebär att vår bedömning nedan i detta hänseende underskattar de felaktiga utbetalningarna något. Det finns också en risk att åtminstone en del av återkraven gjorts på grund av förhållanden som studerats i Försäkringskassans omfattningsstudie. Återkraven kan således delvis överlappa med de felaktiga utbetalningarna som beskrivits i omfattningsstudien.
Försäkringskassans omfattningsstudie har undersökt en delmängd av de felaktiga utbetalningarna som uppstår av frånvaro. Resultatet av denna studie är medräknat i vår bedömning nedan. Omfattningsstudien täcker dock inte alla risker inom ASUEEE. Därför har vi kompletterat Försäkringskassans omfattningsstudie med en samlad bedömning av de felaktiga utbetalningarna. Som vägledning har vi använt oss av tidigare studier, IAF:s granskningsrapporter och framförallt den omfattningsstudie som gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen, en förmån som har flera gemensamma nämnare med ASUEEE. De granskningsrapporter vi har använt oss av visar också på flera risker för felaktiga
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
50
utbetalningar som liknar de inom arbetslöshetsförsäkringen även inom ASUEEE, framförallt kopplat till brister i Arbetsförmedlingens kontrollfunktion.
Vår samlade bedömning är att felen inom ASUEEE andelsmässigt ligger på en snarlik nivå med felen inom arbetslöshetsersättningen, ungefär 3–5,3 procent eller motsvarande 459–811 miljoner kronor. Intervallet utgår ifrån referensstudien inom arbetslöshetsförsäkringen, men kan inte betraktas som ett konfidensintervall, utan bör ses som ett osäkerhetsintervall som grundar sig på de antaganden vi presenterat i kapitlet. Punktskattningen bedöms vara 4,2 procent eller 640 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
2.5 Barnbidrag
Barnbidraget är bosättningsbaserat och huvudregeln är att man måste vara bosatt i landet för att kunna få ersättning. Grundkravet för att ha rätt till bidraget är bosättning i Sverige. Det är dock tillåtet för barn att studera utomlands och fortfarande anses bosatt i Sverige, så länge barnet kommer hem på skolloven. Försäkringskassan bedömer att detta är en ytterst begränsad grupp. De centrala uppgifterna för att bedöma rätten till och storleken på barnbidraget (flerbarnstillägg) finns i Skatteverkets folkbokföring. Det gäller t.ex. uppgifter om vårdnadsförhållanden, antal barn i hushållet, barnens ålder m.m. Den viktigaste uppgiften är dock var barnet är bosatt. Många kommuner lämnar information till Försäkringskassan om barn inte dyker upp vid skolstart. I samband med detta kan Försäkringskassan upptäcka utlandsflytt som inte anmälts till Skatteverket. Vid folkbokföring på fel fastighet kan beräkningen av eventuellt flerbarnstillägg bli felaktigt. I undantagsfall kan ersättning betalas ut trots att personen inte anses vara bosatt i Sverige men då ska barnbidraget samordnas med andra länder.50
Resultatet av kansliets studie avseende personer som är folkbokförda i Sverige, men bedöms inte längre vara bosatta i landet används för att bedöma de felaktiga utbetalningarna inom barnbidrag. Vi bedömer att i princip samtliga felaktiga utbetalningar kan härledas till felaktig folkbokföring och därmed kan uppskattas
50 EU:s förordning 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
51
registerbaserat. Genom att bedöma antalet som är felaktigt folkbokförda i Sverige och samtidigt mottagit barnbidrag har vi kunnat uppskatta de felaktiga utbetalningarna.
Under 2016 betalades ungefär 26,3 miljarder kronor ut till cirka 1,3 miljoner personer. Barnbidrag kan under vissa omständigheter betalas ut även vid längre utlandsvistelse.51 Vi har dock inte kunnat kontrollera om dessa omständigheter gäller för de undersökta personerna. Det finns därför viss risk för överskattning i denna uppskattning av de felaktiga utbetalningarna. Totalt bedömdes 2 773 personer vara felaktigt folkbokförda i Sverige samtidigt som de fått barnbidrag. De felaktiga utbetalningarna uppgår till 54,5 miljoner kronor i 2016 års volymer. Det innebär att cirka 0,2 procent av de årliga utgifterna för barnbidraget betalats ut felaktigt. I 2018 års utgifter (31,7 miljarder kronor) innebär det att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till nästan 67 miljoner kronor.
Vi bedömer att felen som kunnat fastställas med denna metod täcker samtliga felaktiga utbetalningar, under förutsättning att modellen som använts skattar antalet personer som inte bör vara folkbokförda i Sverige gör det på ett tillfredsställande sätt (se avsnitten 5.6 och 5.8).
2.6 Ersättning för höga sjuklönekostnader
Ersättning för höga sjuklönekostnader är en förmån som Försäkrings-
kassan administrerar och vars syfte är att kompensera främst mindre arbetsgivare för deras sjuklönekostnader. Ersättningen ska kompensera den del av sjuklönekostnaden som överstiger en viss andel av arbetsgivarens totala lönekostnad.
Försäkringskassan har inom ramen för ett regeringsuppdrag uppskattat de felaktiga utbetalningarna från ersättningssystemet. Försäkringskassan uppskattade de felaktiga utbetalningarna (för mycket) till 77 miljoner (8,6 procent), med ett 95-procentigt konfidensintervall mellan 42 miljoner (4,6 procent) och 122 miljoner (13,6 procent). Studien presenterades 2017 och avsåg ärenden från 2016 då utgifterna uppgick till 900 miljoner kronor.52 När dessa
51 Avser biståndsarbetare och utlandssända. 52 Försäkringskassan (2017) Kvalitetsuppföljning av förmånen ersättning för höga
sjuklönekostnader. Svar på regeringsuppdrag..
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
52
resultat extrapoleras till 2018 års utgifter, som uppgick till 954 miljoner kronor, skulle punktskattningen motsvara 82 miljoner kronor med ett konfidensintervall på 44–130 miljoner kronor.
Ibland betalas också för lite ersättning ut, dock i mindre omfattning än för mycket. Försäkringskassan uppskattar att i cirka 4 procent av ärendena betalas det ut för lite ersättning. För lite utbetald ersättning uppskattas till 0,7–1,8 procent av de totala utbetalningarna. Punktskattningen på 1,2 procent motsvarar cirka 10,5 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
2.7 Schablonantaganden om övriga ersättningssystem
Totalt ingår 41 olika ersättningssystem i delegationens uppdrag. Vissa av dessa system består i sin tur av flera olika förmåner och bidrag. I ålderspensionssystemet ingår garantipension, inkomstpension, tjänstepension och premiepension. Merkostnadslån samt tilläggslån och -bidrag som administreras av CSN ingår i systemet för studiemedel.
Utgifterna för dessa 41 olika system uppgick 2018 till 654 miljarder kronor, varav ålderspensionssystemet stod för hälften av utgifterna.
18 system har studerats i varierande grad genom myndigheternas empiriska omfattningsstudier, expertbedömningarna samt genom olika analyser och bedömningar som genomförts av kansliet. Utgifterna för dessa 18 ersättningssystem uppgick till 600 miljarder, dvs. cirka 92 procent av de samlade utgifterna för systemen som ingår i delegationens uppdrag.
Resterande 23 ersättningssystem, varav 11 har varit föremål för delegationens riskanalyser, har hanterats väldigt översiktligt. Trots att dessa ersättningsystem är fler till antalet utgör utgifterna endast 8 procent (54 miljarder kronor) av de samlade utgifterna för systemen som ingår i delegationens uppdrag. För dessa 23 ersättningssystem kommer vi att anta att andelen felaktiga utbetalningar är i paritet med de system som inte bedömdes vara riskfyllda i den initiala riskanalysen. Kansliets studie om allmänt barnbidrag visade att felnivåerna är mycket låga och systemets konstruktion är i sammanhanget unik. Ålderspensionssystemet är
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
53
omfattande men felnivån bedöms också vara mycket låg. Därför exkluderar vi dessa två system när vi beräknar schabloniserade nivån för övriga ersättningssystem. Av tabellen nedan framgår vilka ersättningssystem som ligger till grund för det schabloniserade antagandet.
Tabell 2.7 Punktskattningar av felaktiga utbetalningar
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter 2018 Felaktiga utbetalningar,
punktskattning
Ekonomiskt bistånd
10 700* 556 (5,2 %)
Föräldrapenning
32 027 705 (2,2 %)
Sjukersättning
30 886 1 266 (4,1 %)
Sjukpenning
32 483 1 169 (3,6 %)
Statligt tandvårdsstöd
6 449 355 (5,5 %)
Studiemedel Sverige
27 309 874 (3,2 %)
Totalt
139 854 4 925 (3,5 %)
*
Avser 2017.
Av tabellen ovan framgår att punktskattningarna varierar mellan 2,2–5,5 procent och det viktade genomsnittet för dessa sex ersättningssystem uppgår till 3,5 procent.
Baserat på vad riskanalyserna av de system som inte studerats eller analyserats närmare blir det schabloniserade antagandet inte orimligt. Som jämförelse kan nämnas att FUT-delegationen antog 3 procent för de system som inte studerades ingående.
Som komplement till vårt huvudscenario på 3,5 procent presenterar vi också två alternativa scenarion, ett mer tilltaget på 4,5 procent och ett mer försiktigt på 2,5 procent. Dessa alternativa scenarier fångar in en större del av de individuella punktskattningar som ligger till grund för schablonantagandet. Tabellen nedan visar hur de olika antaganden påverkar resultatet. De felaktiga utbetalningarna i dessa 23 system antas därmed uppgå till sammanlagt 1,9 miljarder kronor enligt huvudscenariot. Vi avstår från att räkna fram antagandena på respektive ersättningssystem eftersom det primära syftet är att uppskatta de totala felen, inte att uppskatta felen i varje ersättningssystem.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
54
Tabell 2.8 Övriga system Schabloniserade antaganden om felaktiga utbetalningar
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter 2018 Antagande FUT 3,5 %
Antagande FUT 4,5 %
Antagande FUT 2,5 %
Aktivitetsersättning
3 900
-
-
-
Arbetshjälpmedel m.m.
154
-
-
-
Arbetsskadelivränta
2 598
-
-
-
Barnpension och efterlevandestöd
951
-
-
-
Bilstöd till personer med funktionsnedsättning
99
-
-
-
Bostadsbidrag
4 574
-
-
-
Bostadstillägg till personer med S/A
5 130
-
-
-
Efterlevandepension (vuxna)
10 870
-
-
-
Ersättning inom det statliga personskadeskyddet
38
-
-
-
Graviditetspenning
613
-
-
-
Handikappersättning
1 343
-
-
-
Hemutrustningslån
139
-
-
-
Kostnadsersättning till elever i gymn. lärlingsutbildning
85
-
-
-
Lönegaranti
700
-
-
-
Närståendepenning
173
-
-
-
Rehabiliteringsersättning
781
-
-
-
Sjukpenning respektive rehabiliteringspenning i särskilda fall
132
-
-
-
Sjukvård i internationella förhållanden
493
-
-
-
Studiebidrag, generellt
8 974
-
-
-
Studiebidrag, prioriterat
1 649
-
-
-
Studiehjälp
3 950
-
-
-
Underhållsstöd (netto)
2 592
-
-
-
Vårdbidrag
3 686
-
-
-
Totalt 53 624 1 877 (3,5 %) 2 413 (4,5 %) 1 341 (5,5 %)
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
55
2.8 Felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning
I detta avsnitt presenterar vi för första gången en studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakats av bristande samordning av ersättningar. Denna studie baseras på en slumpmässig kontroll som Försäkringskassan har genomfört och bygger vidare på en registerbaserad studie av kolliderande ersättningar som vi redogjorde för i föregående rapport om delegationens omfattningsstudier. I detta avsnitt redogör vi därför kort för tidigare publicerad studie om kolliderande ersättningar samt därefter för metod och resultat för den nya studien.
2.8.1 Kolliderande ersättningar
53
I rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1redogjorde vi för delegationens registerbaserade studie av kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning. Med kolliderande ersättningar menas sådana som felaktigt ges för samma tid, t.ex. en dag. Ersättningar från vissa system får utbetalas för samma tid, men utbetalningarna ska samordnas beloppsmässigt så att individen inte blir dubbelkompenserad. Den publicerade studien byggde på två delstudier. I den första delstudien identifierades felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar. I den delstudien identifierades risker för felaktiga utbetalningar.
Ambitionen var att genomföra denna studie så registerbaserat som möjligt utifrån tillgängliga data. Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Statistiska centralbyrån (SCB) sökte därför fram så detaljerade data som möjligt över utbetalningar från de ersättningssystem som omfattas av studien. Utbetalningarna avsåg en studievecka som valts ut för att vara så representativ för året som möjligt. SCB samkörde sedan på delegationens uppdrag dessa data utifrån det regelverk för sammanfallande ersättningar som kartlagts.
Studien omfattade större ersättningssystem med risker för att ersättning felaktigt utbetalas från två ersättningssystem för samma
53 Detta avsnitt bygger på del 3 i delegationens rapport Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
56
tid. Knappt 152 miljarder kronor betalades ut från dessa system under 2018. Studien visade att de allra flesta personer får utbetalningar från bara ett av dessa system i taget. Knappt 148 miljarder kronor (97,9 procent) av medlen utbetalades till personer som endast fått en utbetalning. Av de cirka 4 miljarder kronor som utbetalats till dem som fått fler än en ersättning i taget studerades ungefär 3,5 miljarder kronor.
Resultaten sammanfattas i tabell 2.9 där vi kan notera att av de studerade utbetalningarna om knappt 152 miljarder kronor har ungefär 98,5 procent av utbetalningarna gjorts utan risk för felaktiga utbetalningar, 1,5 procent har gjorts med risk för felaktiga utbetalningar och endast 27 miljoner kronor (0,02 procent) av de totala utbetalningarna har identifierats som felaktiga. För en majoritet av de utbetalningar som gjorts med risk för felaktiga utbetalningar bedömdes risken vara begränsad.
Tabell 2.9 Sammanfattande resultat av studien om kolliderande ersättningar och risker för bristande samordning
Av rapporten framgick att kolliderande ersättningar uppskattas leda till totalt 61 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar per år. I detta estimat ingår förutom ovan nämnda 27 miljoner kronor, 15 miljoner kronor orsakade av att ekonomiskt bistånd utbetalats från två kommuner för samma månad, samt 19 miljoner kronor orsakade av att arbetslöshetsersättning utbetalats samtidigt som ersättningar från andra utbetalande myndigheter.
Anledningarna till att den rapporten delvis behövde studera risker för felutbetalningar var flera, men främst berodde det på bristande datakvalitet och att eventuella brister i samordningen inte låter sig studeras helt registerbaserat utifrån tillgängliga data. Av rapporten framgår också att delegationens kansli i en kommande rapport planerar att uppskatta hur stor andel av utbetalningarna med risk för
Kategori
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetalningar
Andel
Inga felaktiga utbetalningar
149 329
98,46 %
Risk för felaktiga utbetalningar
2 302
1,52 %
Felaktiga utbetalningar
27
0,02 %
Totalt
151 658
100 %
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
57
fel, som faktiskt har lett till felaktiga utbetalningar. Detta sker i efterföljande avsnitt 2.8.2–2.8.3.
I rapporten beskrevs också närmare de ersättningssystem som studerats, de regelverk som gäller för ersättningar som betalas ut för samma tid samt resultat av tidigare studier och genomförda kontrollinsatser. I rapporten redogjordes också närmare för metoden för den registerbaserade studien och dess antaganden. I dessa delar hänvisar vi den intresserade läsaren till del 3 i rapporten
2.8.2 Metod för studien av bristande samordning
Av de 2,3 miljarder kronor som betalats ut med risk för felaktiga utbetalningar har vi närmare undersökt utbetalningar om drygt 1,9 miljarder kronor.54 Studien har omfattat utbetalningar från Försäkringskassan där registerdata indikerat att utbetalningar från två ersättningssystem som behöver samordnas kan ha utgått för samma tid. Försäkringskassan har gjort en slumpmässig kontroll för att undersöka om utbetalningarna de facto har avsett samma tid och, i så fall, om ersättningarna har samordnats korrekt.
Som grund för urvalet till den studie som vi redovisar i denna rapport har Försäkringskassan på nytt sökt fram data om utbetalningarna från de berörda ersättningssystemen avseende studieveckan.55 Därefter har den kod som SCB tagit fram för att identifiera sammanfallande ersättningar applicerats.
Av de utbetalningar som enligt den registerbaserade studien skett med risk för felaktiga utbetalningar utgick mest pengar då data indikerade att antingen sjuk- eller aktivitetsersättning eller ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program (aktivitetsstöd, utvecklingsersättning eller etableringsersättning) kunde ha utbetalats för samma tid som någon annan ersättning.
Vi valde därför ut de kombinationer av ersättningssystem som beloppsmässigt var störst. Dessa inkluderade tillsammans
54 Hur de totalt 2,3 miljarder kronor med risk för felaktiga utbetalningar har fördelats framgår av avsnitt 12.4 i delegationens rappo rt Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier
och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
55 Anledningen till att data sökts fram på nytt var att den ursprungliga utsökningen omfattades av statistiksekretess. Eftersom ett antal månader hade passerat hade också data om utbetalningarna förändrats något, men inte på ett sätt som kan förväntas ha en större inverkan på resultaten av studien. I den mån det har varit nödvändigt har också hänsyn till dessa förändringar tagits.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
58
1 932 miljoner kronor, en mycket stor andel av de totalt 2 302 miljoner där det fanns viss risk för felaktiga utbetalningar. Undersökningen omfattade då ett slumpmässigt urval av utbetalningar av följande kombinationer:
• Hel sjukersättning (Hel SE) – Sjukpenning (SJP)
• Hel aktivitetsersättning (Hel AE) – Sjukpenning (SJP)
• Partiell sjukersättning (Partiell SE) – Sjukpenning (SJP)
• Partiell sjukersättning (Partiell SE) – Rehabiliteringspenning
(Rehab)
• Aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning (ASUE) – Sjukersättning
(SE)
• Aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning (ASUE) – Aktivitetsersättning (AE)
• Etableringsersättning (EE) – föräldrapenning (FP)
I några fall utgjorde urvalet en totalundersökning av utbetalningarna under studieveckan.
2.8.3 Resultat av studien om bristande samordning
I tabell 2.10 sammanfattas urvalet och resultatet av Försäkringskassans granskning.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
59
Tabell 2.10 Urval och resultat av Försäkringskassans granskning av
utbetalningar med risk för bristande samordning
Kategori
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Population studieveckan
Antal
granskade
Antal där förmånerna sammanfaller
Antal avvikande
ärenden
Hel SE-SJP
228 228 (100 %) 225 (99 %)
6 (3 %)
Hel AE-SJP
42 42 (100 %) 40 (95 %)
0
Partiell SE-SJP
7 580 478 (6 %)
4 (1 %) 1 (25 %)
Partiell SE-Rehab
288 23 (8 %)
0
0
ASUE-SE
1 615 345 (21 %) 54 (16 %) 6 (11 %)
ASUE-AE
315 200 (63 %) 148 (74 %)
7 (5 %)
EE-FP
715 300 (42 %) 31 (10 %) 20 (65 %)
Summa
10 783 1 616 (15 %) 502 (31 %) 40 (8 %)
Andelen felaktigheter som upptäcktes i granskningen var låg. Av totalt 1 616 granskade ärenden (kombinationer av utbetalningar) upptäcktes avvikelser endast i 40. Lite förenklat kan man säga att antingen utbetalades ersättningarna inte för samma tid eller så har utbetalningarna samordnats korrekt. I de fall partiell sjukersättning har utbetalats för samma dagar som sjukpenning eller rehabiliteringspenning har ersättningarna – med något undantag – inte utbetalats för mer än heltid, dvs. för samma tid. I de fall hel sjuk- eller aktivitetsersättning har utbetalats för samma dagar som sjukpenning har samordningen hanterats korrekt i samtliga fall utom sex. När det gäller aktivitetsstöd och utvecklingsersättning har inte heller många fel upptäckts. Resultatet återspeglar också att data om utbetalningar av dessa ersättningssystem håller låg kvalitet.56
Avslutningsvis kan vi notera att hälften av avvikelserna som upptäcktes i granskningen rörde utbetalningar av etableringsersättning och föräldrapenning. 20 av de 31 fall där utbetalningarna helt eller delvis överlappar varandra i tid och omfattning, hade inte samordnats korrekt. Noterbart är att handläggningen för föräldrapenning i samtliga 12 fall hade brustit i sitt samordningsansvar när föräldrapenning hade utbetalats för samma tid som redan utbetald etableringsersättning. En anledning till detta resultat är att den
56 S e Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga
utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 229–233.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
60
automatiserade handläggningen av föräldrapenning saknar regelutfall till manuell handläggning i dessa situationer.
Studieveckan inföll i slutet av april 2018. Den 1 januari samma år övergick ansvaret för bland annat utbetalningar av etableringsersättning från Arbetsförmedlingen till Försäkringskassan. Av de totalt 300 utvalda ärendena granskades inte 249 på grund av att Försäkringskassan inte hade tillgång till information om utbetalningarna om etableringsersättning. I dessa ärenden hade Arbetsförmedlingen fattat beslut om etableringsplan och skötte därför alltjämt utbetalningarna. Detta innebär ett stort partiellt bortfall på cirka 83 procent.
Räknar vi upp resultatet från granskningen av utbetalningarna den aktuella studieveckan till utbetalningarna för helåret 2018 blir resultatet enligt tabell 2.11. Resultatet redovisas utan respektive med hänsyn till det nyss nämnda partiella bortfallet. När vi tar hänsyn till bortfallet antar vi att omfattningen av fel i bortfallet är densamma som bland de ärenden som granskats.
Tabell 2.11 Sammanfattande resultat av studien om bristande samordning
Kategori
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Uppskattade utgifter
population 2018
Punktskattning FUT, utan hänsyn
till bortfall
Punktskattning FUT,
med hänsyn till
bortfall
Hel SE-SJP
42 0,1 (0,3 %) 0,1 (0,3 %)
Hel AE-SJP
6
0
0
Part SE-SJP
1 495 1,6 (0,1 %) 1,6 (0,1 %)
Part SE-Rehab
48
0
0
ASUE-SE
218 0,5 (0,2 %) 0,5 (0,2 %)
ASUE-AE
39 0,3 (0,8 %) 0,3 (0,8 %)
EE-FP
84 3,9 (4,6 %) 23,0 (27,3 %)
Summa
1 932 6,5 (0,3 %) 25,5 (1,3 %)
Resultatet visar alltså att av de studerade utbetalningarna om drygt 1,9 miljarder kronor uppskattas de felaktiga utbetalningarna som orsakas av bristande samordning till 6,5 miljoner kronor om vi antar att det partiella bortfallet inte innehåller några fel. Antagandet att omfattningen av fel i bortfallet är densamma som bland de ärenden som granskats är dock mycket rimligare.
Rapport 6 Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
61
Den mest sannolika uppskattningen är därför att 25,5 miljoner kronor av de studerade 1 932 miljoner kronorna har utbetalats felaktigt på grund av bristande samordning. Detta utgör 1,3 procent av de studerade utbetalningarna.
Dessa resultat gäller alltså 1 932 av 2 302 miljoner kronor av utbetalningar med risk för felaktiga utbetalningar. Bland de resterande 370 miljoner kronor återfinns utbetalningar om 170 miljoner kronor från ett antal kombinationer av ersättningssystem som var och en är beloppsmässigt relativt små. Därutöver återfinns cirka 200 miljoner kronor i hel föräldrapenning till personer som samtidigt fick studiemedel för heltidsstudier. Av utbetald föräldrapenning utbetalades drygt 70 procent på så kallad sjukpenningnivå. Detta innebär en risk för felaktiga utbetalningar av föräldrapenning eftersom det kan vara svårförenligt att bedriva heltidsstudier och samtidigt uppfylla kravet på att vårda barnet.57
Ett försiktigt antagande är att andelen fel i de resterande 370 miljoner kronor antas vara lika stor som bland de studerade utbetalningarna. Rimligare är dock att anta att andelen fel i de 170 miljoner kronor är lika stor som bland de studerade utbetalningarna, medan andelen fel är väsentligt högre bland de 200 miljoner kronor som utbetalats i hel föräldrapenning och studiemedel för heltidsstudier. Bland dessa utbetalningar kan ett rimligt respektive tilltaget antagande vara att andelen fel är 10 respektive 20 procent. I tabellen nedan sammanfattas studieresultaten samt våra antaganden och dess konsekvenser för bedömningen av omfattningen av felaktiga utbetalningar.
Tabell 2.12 Sammanfattande bedömning av felaktiga utbetalningar orsakade
av bristande samordning
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter 2018 Punktestimat Övre intervall Nedre intervall
Studerade utbetalningar 1 932 25,5 (1,3 %) 25,5 (1,3 %) 25,5 (1,3 %) Ej studerade 170 mnkr 170 2,4 (1,3 %) 2,4 (1,3 %) 2,4 (1,3 %) Ej studerade 200 mnkr 200 20 (10 %) 40 (20 %) 2,6 (1,3 %)
Totalt
2 302 48 (2,1 %) 68 (2,9 %) 30 (1,3 %)
57 För en mer närmare beskrivning, se Delegationen för korrekta utbetalningar (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 246 f.
Felaktiga utbetalningar i enskilda ersättningssystem
Rapport 6
62
Sammantaget innebär det att felaktiga utbetalningar orsakade av bristande samordning bland dessa 2 302 miljoner kronor uppskattas till 30–68 miljoner kronor, med en punkskattning på 48 miljoner kronor.
2.8.4 Samlat resultat
Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar uppskattas alltså till 61 miljoner kronor för 2018. De felaktiga utbetalningarna orsakade av bristande samordning uppskattas till 30–68 miljoner kronor, med en punktskattning på 48 miljoner kronor.
Totalt sett uppskattas dessa felaktiga utbetalningar uppgå till 91– 129 miljoner kronor för 2018, med en punktskattning på 109 miljoner kronor.
Av punktskattningen svarar felaktiga utbetalningar där föräldrapenning är en av de utbetalade ersättningarna för 57 miljoner kronor, dvs. drygt hälften av de uppskattade felutbetalningarna.58
58 14 miljoner kronor i kolliderande ersättningar med tillfällig föräldrapenning respektive sjukpenning, 23 miljoner kronor i bristande samordning med etableringsersättning och 20 miljoner kronor när hel föräldrapenning utbetalas för samma dagar som studiemedel för heltidsstudier.
63
3 Introduktion till systemöverskridande uppgifter
3.1 Inledning
Ett centralt uppdrag för delegationen är att genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar i ersättningssystem med väsentliga risker samt att göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.59
Med anledning av detta uppdrag har delegationen uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar inom ett stort antal ersättningssystem, varav de flesta studerats i huvudsak empiriskt. De empiriska studierna har utgått från de risker som är specifika för de enskilda ersättningssystemen. Studierna visade att drygt 3 av 4 felutbetalda kronor uppskattas vara orsakade av felaktiga eller ej uppdaterade uppgifter.60
Det finns samtidigt vissa uppgifter som är centrala i många ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, t.ex. uppgifter i folkbokföringen. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar. Vi benämner dessa systemöverskridande uppgifter.
Inom ramen för de empiriska omfattningsstudierna har felaktiga utbetalningar orsakade av systemöverskridande uppgifter inte undersökts. Det främsta skälet är att dessa fel inte enkelt låter sig mätas med konventionella metoder. Inte sällan vilar huvudmannaskapet för en systemöverskridande uppgift hos en annan myndighet än den myndighet där den felaktiga uppgiften genererar en felaktig utbetalning. Ibland kan sådana uppgifter också till sin natur vara
59 Dir 2016:60 60 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Introduktion till systemöverskridande uppgifter
Rapport 6
64
”dolda” (t.ex. svarta inkomster och oredovisade tillgångar). Att bedöma konsekvenserna i form av felaktiga utbetalningar i respektive ersättningssystem skulle därmed vara mycket tids- och resurskrävande.
Därför har vi genomfört särskilda studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa systemöverskridande uppgifter. Dessa presenteras i kapitel 4–7. Vi presenterar uppskattningar av i vilken utsträckning fel i dessa uppgifter föranleder felaktiga utbetalningar totalt sett samt, då det är möjligt, fördelat på berörda ersättningssystem. Dessa studier och bedömningar har tagits fram av delegationens kansli.
Flera tidigare utredningar har identifierat, undersökt och föreslagit förändringar för att minska fel i systemöverskridande uppgifter, t.ex. rörande inkomster och folkbokföring.61 Med något undantag har dock ingen tidigare försökt kvantifiera felens effekter på välfärdssystemen i form av felaktiga utbetalningar.62
3.2 Syftet med dessa studier
Syftet med att göra uppskattningar av de felaktiga utbetalningarna som orsakas av fel i några centrala systemöverskridande uppgifter är tvåfaldigt. En sådan analys skapar dels förutsättningar att rikta åtgärder för att säkra de uppgifter som orsakar mest skada i termer av felaktiga utbetalningar. Dels bidrar analysen till en säkrare bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.
3.3 Metod för att identifiera systemöverskridande uppgifter
Vi har identifierat ett antal systemöverskridande uppgifter baserat på fyra arbetsmoment:
61 Se t.ex. SOU 2017:37Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och
beivra och Brå rapport 2015:8 Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet.
62 På FUT-delegationens uppdrag genomförde dock Brottsförebyggande rådet och Skatteverket en studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar från arbetslöshetsersättningen som orsakats av svartarbete (Brå rapport 2007:23 Fusk med a-kassa, Motiv,
omfattning och åtgärder).
Rapport 6 Introduktion till systemöverskridande uppgifter
65
1. I ett tidigt skede av arbetet med att undersöka förutsättningarna för omfattningsstudier av enskilda system identifierades vilka uppgifter som primärt ligger till grund för beslut om ersättning. Från dessa sammanställningar kunde vissa uppgifter identifieras som återkom i många ersättningssystem. 2. Några tidigare utredningar med ett systemöverskridande perspektiv på välfärdssystemen har belyst ett antal uppgifter som har central betydelse i flera ersättningssystem. Vi har gått igenom några av dessa utredningar. 3. Vi gav också ett konsultföretag ett mindre uppdrag att identifiera vilka av de identifierade, systemöverskridande uppgifterna som ligger till grund för rätten till och storleken på ersättningen i de 29 ersättningssystem som riskbedömdes.634. Slutligen har delegationens kansli gjort vissa kompletteringar i dialog med berörda myndigheter.
Vi bedömer att dessa moment resulterat i en sammanställning som innehåller de viktigaste systemöverskridande uppgifterna i de ersättningssystem som riskbedömts.
3.4 Identifierade systemöverskridande uppgifter
En grundläggande förutsättning för många ersättningar är att man omfattas av svensk socialförsäkring genom att vara försäkrad för bosättningsbaserade eller arbetsbaserade försäkringar. Därför har uppgifter och intyg om identitet, bosättning och arbete en avgörande betydelse. Brottsförebyggande rådet (Brå) tillskriver arbetet en särskild strategisk betydelse, då många bidrag är inkomstrelaterade och felaktiga arbetsgivarintyg därigenom kan öppna för många slags välfärdsbrott.64 Inkomster (inte bara löneinkomster) och tillgångar påverkar också rätten till och storleken på ett flertal ersättningar. Såväl historiska, fastställda som förväntade framtida inkomster kan ha betydelse och fastställs bland
63 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1).
64 Brottsförebyggande rådet (2015): Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet. Rapport 2015:8.
Introduktion till systemöverskridande uppgifter
Rapport 6
66
annat i pensionsgrundande inkomst (PGI) och sjukpenninggrundande inkomst (SGI).
Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden lyfter särskilt fram oriktiga uppgifter om identiteter och bosättning samt familjerättsliga förhållanden. Utbetalningar till identiteter med samordningsnummer bedömdes riskfyllda eftersom det bedömdes finnas brister i identitetskontrollen och utbetalande myndigheters hantering av dessa uppgifter.65 Skatteverket har särskilt pekat på risker för utnyttjade identiteter.66
Vår kartläggning av systemöverskridande uppgifter visar också att Skatteverkets folkbokföringsregister innehåller flera uppgifter som har en central betydelse i många ersättningssystem. Förutom uppgift om folkbokföring i Sverige och bostadsadress gäller det även ålder och civilstånd.
Mot bakgrund av dessa iakttagelser kan de systemöverskridande uppgifterna kategoriseras på följande sätt:
• Identitet
– Person- eller samordningsnummer (utnyttjad eller oriktig
identitet)
• Centrala folkbokföringsuppgifter
– Bosatt i Sverige (ligger till grund för bosättningsbaserad
försäkringstillhörighet) – Bostadsadress – Ålder – Civilstånd
• Arbete och företagande
– Arbetar i Sverige (ligger till grund för arbetsbaserad
försäkringstillhörighet) – Fastställda inkomstmått
- Förväntade framtida inkomster, SGI - Fastställda inkomster, PGI – (Oredovisade) inkomster – Arbetstid
• Tillgångar/förmögenhet
65SOU 2017:37Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. 66 Skatteverket (2018): Motverka registrering av falska identiteter.
Rapport 6 Introduktion till systemöverskridande uppgifter
67
Utredningen om välfärdsbrottslighet bedömde också att det finns stor risk för att felaktiga uppgifter om företag registreras, eftersom Bolagsverkets inte bedömdes ha ett tillräckligt uttryckligt granskande eller kontrollerande uppdrag. Bolagsverket bedömdes inte heller ha några tillräckliga organisatoriska funktioner som i dagsläget fullgör sådana uppgifter.67 Dessa uppgifter ligger sällan till grund för beslut om utbetalning från välfärdssystemen, men felaktiga uppgifter medför risker för felaktiga utbetalningar och försvårar myndigheternas kontroll och ansvarsutkrävande.
3.5 Deskriptiv statistik om uppgifterna
I detta avsnitt presenterar vi sammanställd statistik av i vilken utsträckning dessa systemöverskridande uppgifter har betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Statistiken är avgränsad till de 29 ersättningssystem vars utgifter 2017 översteg 1 miljard kronor, se avsnitt 3.6 nedan. Vi redogör för de sammantagna årliga utbetalningarna som sker i ersättningssystem där de systemöverskridande uppgifterna har betydelse för rätten till ersättning respektive ersättningens storlek.
Denna statistik ger en övergripande bild av de årliga utbetalningarna i system där felaktigheter i systemöverskridande uppgifter kan orsaka felaktiga utbetalningar. Det är dock viktigt att vara medveten om att denna övergripande bild med stor säkerhet inte återspeglar riskerna för felaktiga utbetalningar orsakade av olika uppgifter. Detta beror bland annat på att uppgifternas betydelse varierar. En felaktig uppgift kan exempelvis ha en direkt avgörande betydelse för rätten till ersättning, medan en annan felaktig uppgift kan ha en endast marginell betydelse för ersättningens storlek i samma system.
Från statistiken framgår inte heller om uppgiften har betydelse endast för en del av utgifterna i ett ersättningssystem. Anledningen är att det i denna sammanställning inte heller varit möjligt att göra skillnad på de fall där uppgiften har betydelse för ersättningssystemets hela utgifter och de fall där uppgifterna har betydelse för en mindre del av utgifterna.
67SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra, s. 271.
Introduktion till systemöverskridande uppgifter
Rapport 6
68
Mot bakgrund av den trubbighet som präglar statistiken har vi därför sammanställt den i följande intervaller: <50 miljarder kronor, 50–100 miljarder kronor samt >100 miljarder kronor.
Tabell 3.1 Utgifterna i de ersättningssystem där de systemöverskridande uppgifterna har betydelse
Uppgift (miljarder kronor)
Utgifter där uppgiften
påverkar rätten till
ersättning
Utgifter där uppgiften påverkar ersättningens
storlek
Civilstånd
<50
<50
Ålder
>100
50 100
Bostadsadress
<50
<50
Försäkrad för bosättningsbaserad förmån
>100
0
Inkomst
<50
50 100
Förmögenhet
<50
<50
Försäkrad för arbetsbaserade förmåner
>100
0
Pensionsgrundande inkomst (PGI)
0
>100
Sjukpenninggrundande inkomst (SGI)
0
>100
Utbetalningar från välfärdssystemen kan också gå till personer som har samordningsnummer. Vi har från utbetalande myndigheter samlat in statistik där utbetalningarna fördelats på om mottagarna haft samordningsnummer eller personnummer och presenterar den i kapitel 6. När det gäller svartarbete har vi gjort en särskild sammanställning i kapitel 7.
3.6 Avgränsningar
Det har i studier av de systemöverskridande uppgifterna inte varit möjligt att undersöka alla ersättningssystem som hanteras av de myndigheter och organisationer som ingår i delegationen och som avser enskilda personer. I likhet med tidigare omfattningsstudier har vi därför avgränsat dessa studier till de 29 ersättningssystem vars utgifter 2017 översteg 1 miljard kronor.68
68 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1), s. 49 f.
Rapport 6 Introduktion till systemöverskridande uppgifter
69
Vi har avgränsat empiriska studier och bedömningar till några centrala uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem. Vi har uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar som kan uppstå på grund av felaktigheter i följande uppgifter: 1. Sjukpenninggrundande inkomst, SGI 2. Folkbokföring i Sverige 3. Svartarbete och oredovisade inkomster
Vi har också bedömt omfattningen av felaktiga utbetalningar till identiteter med samordningsnummer. Felaktiga uppgifter om arbetad tid har också studerats inom ramen för enskilda ersättningssystem, såsom tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning. De felaktiga utbetalningar som orsakas av felaktigt fastställd Pensionsgrundande inkomst (PGI) har delvis inkluderats i bedömningen av felaktiga utbetalningar från ålderspensionssystemet.
Det har dock inte varit möjligt att studera omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktigheter i samtliga systemöverskridande uppgifter. För några av dessa har vi undersökt möjliga metoder och förutsättningar för att genomföra studier på dessa områden, men av olika skäl har det inte varit möjligt att studera dessa områden inom ramen för delegationens arbete. I kapitel 9 diskuterar vi hur sådana studier skulle kunna utformas framåt.
I bedömningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar har vi inte beaktat fel i de systemöverskridande uppgifter som inte studerats eller bedömts.
3.7 Allmänt om metod för studier och bedömningar
Kansliet har lett arbetet med att identifiera och värdera lämpliga metoder och ansatser för att studera de systemöverskridande uppgifterna. En arbetsgrupp bestående av representanter från Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och Arbetsförmedlingen har också bistått oss i ett inledande skede av detta arbete.
Vi har haft dialog med de myndigheter som är huvudmän för de aktuella uppgifterna, gått igenom aktuellt kunskapsunderlag i form
Introduktion till systemöverskridande uppgifter
Rapport 6
70
av tidigare studier samt identifierat mikrodata från vilka både omfattningen av felaktiga uppgifter och dess konsekvenser för felaktiga utbetalningar skulle kunna estimeras.
Metod för genomförda studier och bedömningar beskrivs i respektive kapitel.
71
4 Sjukpenninggrundande inkomst
4.1 Inledning
Sjukpenninggrundande inkomst, SGI, ligger till grund för beräkning av en rad socialförsäkringsförmåner. Försäkringskassan fastställer den sjukpenninggrundande inkomsten utifrån den beräknade årliga arbetsinkomsten. De största ersättningssystemen, i termer av mottagare och utgifter, där SGI används för att bestämma nivån på ersättningen är föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Vi har avgränsat vår studie till dessa ersättningar vars utgifter framgår av tabellen nedan.
Tabell 4.1 Studerade ersättningssystem
Ersättningssystem Utgifter 2014 (mnkr) Utgifter 2018 (mnkr)
Föräldrapenning*
30 090
32 027
Sjukpenning
30 663
32 500
Tillfällig föräldrapenning
6 648
7 405
Totalt
67 401
71 932
* Inkluderar även föräldrapenning på lägsta- och grundnivå som även kan ges om personen inte har någon SGI.
Ersättningarna som framgår av tabell 4.2 påverkas också i varierande grad av SGI, men dessa har inte ingått i analysen som vi redogör för i detta kapitel.
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
72
Tabell 4.2 Ersättningssystem med SGI som inte studerats
Ersättningssystem
69
Utgifter 2014 (mnkr) Utgifter 2018 (mnkr)
Aktivitetsersättning*
3 397
3 614
Arbetsskadelivränta**
2 901
2 598
Graviditetspenning
601
613
Närståendepenning
178
173
Rehabiliteringspenning
1 265
781
Sjukersättning*
42 740
30 886
Totalt
51 082
38 665
* Ersättning beräknas efter antagandeinkomsten baserat på SGI om det medför en högre antagandeinkomst än den som beräknas baserat på PGI. ** Huvudregeln är att storleken på livränteunderlaget ska motsvara den SGI den försäkrade hade vid det tillfälle när livränta för första gången ska lämnas.
I det datamaterial vi haft tillgång till finns ett fåtal utbetalningar av t.ex. rehabiliteringsersättning och graviditetspenning. Vi har dock valt att inte studera dessa system eftersom de förekommer i så begränsad omfattning i vårt datamaterial. När det gäller övriga ersättningssystem i tabell 4.2 fyller SGI en annan roll än i de studerade systemen och riskerna för felaktiga utbetalningar ser därför också annorlunda ut.
En felaktig SGI påverkar nivån på den ersättning som betalas ut och kan innebära att för mycket eller för lite ersättning betalas ut.70
Försäkringskassan fastställer en stor andel av SGI enligt tidigare beslut. I vissa fall rimlighetsbedömer handläggaren de lämnade uppgifterna om årsinkomst och årsarbetstid, exempelvis med hjälp av tidigare fastställda uppgifter. Lämnade uppgifter kan också kontrolleras gentemot arbetsgivare.
4.2 Tidigare studier
Försäkringskassan har analyserat felaktig SGI ur olika perspektiv. Dessa analyser har dock inte haft till syfte att uppskatta
69 Även Smittbärarersättning och dagpenning inom totalförsvaret använder SGI.
Dessa system finansierades dock inte från Försäkringskassan anslag under 2018. Smittbärarersättningens anslag låg fram till 1 januari 2019 hos Folkhälsomyndigheten.
70
I de fall den felaktiga och den korrekta SGI:n överstiger motsvarande maxbelopp för ersättning bedöms felaktiga belopp inte ha utbetalats.
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
73
omfattningen av de felaktiga utbetalningar som en felaktig SGI orsakar. Analyserna har inte publicerats externt.
Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF) har studerat ärenden med nollklassad SGI.71 Enligt rapporten håller Försäkringskassans handläggning av dessa ärenden generellt hög kvalitet. ISF konstaterade dock att Försäkringskassan behöver prioritera arbetet med SGI högre, eftersom SGI:n ligger till grund för ett stort antal utbetalningar och har stora konsekvenser för den enskildes och samhällets ekonomi.
4.3 Metod för kvantifiering av SGI-felen
4.3.1 SGI-fel uppskattas med data från en tidigare studie
Efter dialog med Försäkringskassan angående möjligheten att kvantifiera felen inom SGI, kunde vi ta del av ett material från en studie med slumpmässiga kontroller genomförd 2014. Försäkringskassans syfte med studien var att utreda möjligheten att utveckla prediktiva modeller för vilka SGI:er som skulle kunna fastställas automatiskt och vilka som kräver manuell handläggning. Försäkringskassan har avidentifierat datamaterialet och kompletterat detta med data om utbetalningar samt beslut om fastställd SGI för de personer som ingick i studien.
Försäkringskassan har dock pekat på en rad osäkerheter i datamaterialet (som vi redovisar och resonerar kring i avsnitt 4.3.3 och 4.3.4) och avrått från att använda det för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Vi har dock bedömt att kvaliteten på materialet är tillräckligt god för att kunna ge en ungefärlig skattning av storleksordningen på de felaktiga utbetalningar som SGI-felet orsakar.
Datamaterialet består av ett stratifierat urval om 3 001 ärenden som gjorts från en urvalsram på 729 782 ärenden. Stratifieringen är baserad på fyra olika ärendetyper. Ärendena inkom till Försäkringskassan mellan den 22 januari och 23 februari 2014. Efter bortfall kvarstod i materialet 2 199 ärenden, varav 9 ärenden sedan inte kunnat matchas mot en faktiskt genomförd utbetalning under perioden eller mot existerande beslut om SGI.
71 Inspektionen för socialförsäkringen (2016): Sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Rapport 2016:10.
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
74
4.3.2 Bedömning av fel
För att bedöma om ersättning felaktigt har betalats ut, har vi använt oss av resultatet från den slumpmässiga kontrollen genom att jämföra fastställd SGI med korrekta SGI:n som bestämts i kontroll mot arbetsgivaren. I ärenden där kontroll av SGI genomfördes redan i det ursprungliga SGI-ärendet antas SGI vara korrekt.
SGI är dock inte en beräkning utifrån den ersättningssökandes tidigare inkomster, utan en bedömning av framtida inkomster. Det finns därför ett mått av osäkerhet i vad en korrekt SGI faktiskt är. Eftersom vi i data inte kan ta hänsyn till de bedömningar som ligger till grund för SGI, har vi valt att definiera en felaktig SGI som felaktigt fastställd uppgift om årsarbetstid och/eller årsinkomst utifrån vad som var känt vid tidpunkten då SGI fastställdes.
För de ärenden där det finns en skillnad mellan den fastställda och kontrollerade SGI:n har vi sedan undersökt om det skett några utbetalningar. Utbetalningarna ska ha skett mellan 1 februari 2014 och 31 januari 2015. På så sätt fångar vi upp till ett år av utbetalningar från det att kontrollen pågick. Vi antar att felaktiga utbetalningar kan utgå från och med det att den kontrollerade, korrekta SGI:n skulle börjat gälla till dess att en ny SGI har beslutats, men som längst till och med 31 januari 2015. Vi illustrerar detta i figur 4.1.
Figur 4.1 Definition av period för felaktiga utbetalningar
När en ny SGI fastställs görs i vissa fall rimlighetsbedömningar. Det är därmed inte säkert att en ny SGI blir korrekt i dessa fall. Detta innebär att en ny fastställd SGI inte nödvändigtvis speglar den korrekta inkomsten. Vårt antagande om att felaktiga utbetalningar endast utgår till nästa SGI-beslut leder därför till att de felaktiga utbetalningarna potentiellt underskattas, eftersom det nya SGIbeslutet i sig inte är en garanti för att det SGI blir korrekt.
Inte alla felaktiga SGI-beslut leder till felaktiga utbetalningar. Vi har jämfört den korrekta SGI:n med respektive förmåns maxnivå för
Utbetalningar
Felaktigt
Undersökt period
Korrekt SGI
2013
2014
2015
Fastställd SGI Fastställd SGI
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
75
2014. Endast felaktiga SGI:er som skulle påverka det utbetalade dagbeloppet har inkluderats i uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna. Vi illustrerar några olika situationer i figur 4.2. Om både den fastställda och den kontrollerade SGI:n överstiger maxnivån har felaktig utbetalning inte skett (A). Om fastställd SGI är högre än den korrekta, har för mycket ersättning betalats ut (B). Om istället den fastställd SGI är lägre än den korrekta, har för lite ersättning betalats ut (C). Maxnivåerna för de undersökta förmånerna är för föräldrapenningen en SGI motsvarande 10 prisbasbelopp. För sjukpenning och tillfällig föräldrapenning var maxnivåerna istället 7,5 prisbasbelopp vid tidpunkten för studien.72
Figur 4.2 Definition av felaktiga utbetalningar av för mycket respektive för lite
Den kontrollerade, korrekta SGI:n kan vid kontroll mot arbetsgivare också ha bedömts vara densamma som den fastställda, men gälla från och med ett tidigare datum. I de fall ingen ersättning har betalats ut under denna mellanliggande period har inga felaktiga utbetalningar skett.
72 Prisbasbeloppet för år 2014 var 44 400 kronor.
Fastställd SGI Korrekt SGI
Beräkningsgrund för FUT
A B C
Ma xbel opp
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
76
4.3.3 Värdering av data
Det datamaterial som använts i vår studie togs fram av Försäkringskassan under 2014 inom ramen för den studie vi nämnde under avsnitt 4.3.1. Det har inte genomförts någon motsvarande datainsamling varken före eller efter detta.
Datamaterialet som sådant innehåller dock en del brister som påverkar tillförlitligheten i den analys som vi har genomfört. Bland annat finns ett större bortfall motsvarande 811 personer, eller närmare 27 procent av urvalet. Det saknas dock information om varför SGI i dessa ärenden inte har kontrollerats. Om bortfallet beror på slumpmässiga faktorer, kan det felaktiga beloppet beräknas upp under antagande att samma andel fel finns i bortfallet som i de ärenden som har kontrollerats. Om det däremot finns en systematik i varför SGI:n för dessa ärenden inte har kontrollerats, utgör detta ett problem vid beräkningen av det totala felet. Denna typ av systematik kan till exempel vara att bortfallet består av ärenden som avser personer som på någon väsentlig parameter (t.ex. kön, ålder, inkomst, erhållen förmån eller liknande) avviker från gruppen som har kontrollerats. Vi har dock inte haft anledning att tro att bortfallet beror på något sådant systematiskt fel.
Försäkringskassan har efter insamling av data fått göra en mängd tvättningar för att få tillräckligt med data att använda för sina syften. Vad dessa tvättningar inneburit har inte varit känt för oss när vi genomfört våra datakörningar. Vi har dessutom fått genomföra ytterligare korrigeringar av data avseende värden som förefaller ha matats in felaktigt av handläggarna under genomförandet av kontrollen. De korrigeringar vi har genomfört har framförallt varit kopplade till datumvariabler som innehåller uppenbara fel eller värdemängder som inte stämmer överens med befintliga data. Avseende fel i datum kan det röra sig om årtal av typen 213 istället för 2013. Värdemängder som vi tolkat som felaktiga är inkomster som matats in med ett tusental för mycket eller för lite i jämförelse med t.ex. befintliga SGI-beslut. Mer information om vilka korrigeringar vi har gjort finns i bilagan.
Det finns med andra ord flera potentiella problem i datamaterialet som kan ha följdproblem i den analys vi genomfört. Vi bedömer dock att analysen som sådan ändå bör ge en förhållandevis god bild av de felaktiga utbetalningar som orsakas av felaktiga SGI:er.
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
77
4.3.4 Bortfall och osäkerhet
För att hantera bortfallet i datamaterialet har två beräkningar gjorts. I den första beräkningen antas att det inte förekommer några fel alls för de personer som ingår i bortfallet. I den andra beräkningen antas istället att felen i bortfallet är fördelade på samma sätt som för de personer vars SGI har kontrollerats.
Eftersom bortfallet sannolikt inte är helt fritt från felaktiga SGIbeslut, har vi bedömt att det senare scenariot är mer sannolikt. Den verkliga omfattningen av fel i bortfallet är dock okänd.
Underlaget för vilka ärenden som ingått i urvalsramen finns inte längre tillgängligt. För att beräkna andelen felaktiga utbetalningar i förhållande till de totala årliga utbetalningarna inom ersättningssystemen har vi därför uppskattat utbetalningarna utifrån de totala utbetalningarna för de ärenden som ingått i urvalet. Eftersom andelen inte kunnat beräknats utifrån de totala, faktiska utbetalningarna, består den beräknade andelen av två osäkerheter. Den första är en statistisk osäkerhet som omger andelen fel i urvalet, det 95-procentiga konfidensintervallet. Den andra beror på en osäkerhet för huruvida utbetalningarna inom urvalet är helt representativa för dels utbetalningarna för urvalsramen och dels utbetalningarna för samtliga ärenden. På grund av detta ska resultatet tolkas med något större försiktighet än om andelen av de felaktiga utbetalningarna kunnat beräknats med större säkerhet.
4.3.5 Skyddad SGI och särskild beräkningsgrund
Det finns situationer när SGI omfattas av skydd. Det innebär att den inte får sänkas. Ett exempel på när SGI omfattas av skydd är när en förälder helt eller delvis vårdar barn som inte fyllt ett år. Men även när barnet har fyllt ett år kan SGI, under vissa förutsättningar, omfattas av skydd (RAR 2002:2). Vid minskad arbetstid kan föräldern arbeta och ta ut föräldrapenning i en omfattning som motsvarar fastställd SGI och på så sätt omfattas av SGI-skydd. Det innebär att exempelvis tillfällig föräldrapenning och sjukpenning beräknas på den SGI som är skyddad, trots att förälderns faktiska inkomst är lägre, vilket kan ge högre ersättning än det faktiska inkomstbortfallet.
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
78
För föräldrapenning finns utöver nu nämnda regler ett förlängt skydd i 12 kap. 27 § SFB. Skyddet innebär att även om förälderns SGI sänks efter barnets ettårsdag får föräldern som minst behålla den tidigare nivån på föräldrapenningen fram till dess att barnet fyller två år (s.k. särskild beräkningsgrund för föräldrapenning). Den särskilda beräkningsgrunden utgör alltså inget SGI-skydd utan är ett skydd mot att föräldrapenningen sänks. Detta förlängda skydd gäller även i det fall en kvinna är gravid på nytt innan barnet är eller skulle ha varit ett år och nio månader. Detsamma gäller vid adoption av barn som sker inom två år och sex månader efter att det föregående barnet fötts eller adopterats.73
I datamaterialet finns skyddad SGI rapporterat, vi bedömer dock att detta är underrapporterat. Bland de ärenden med felaktig SGI och förekomst av utbetalningar, var det endast ett ärende som hade en skyddad SGI. Utbetalningarna i detta ärende har inte räknats till de felaktiga utbetalningarna.
Det finns därmed risk att vi överskattar antalet fel och de felaktiga utbetalningarna som följer av ett felaktigt SGI-beslut.
4.4 Resultat
Nedan redovisar vi resultatet från de databearbetningar och den analys vi gjort. Vi redovisar först deskriptiv statistik för den databearbetning vi gjort, därefter uppräkningen av de felaktiga utbetalningarna utifrån det stratifierade urvalet. Slutligen redovisar vi fördelningen av de felaktiga utbetalningarna på års- och förmånsnivå.
Förhållandevis vanligt med felaktig SGI, men avvikelserna är små
Totalt har 520 av ärendena en felaktig SGI som lett till minst en felaktig utbetalning. Detta motsvarar 24 procent av de kontrollerade ärendena.74 Om vi antar att felfrekvensen i bortfallet är densamma
7312 kap. 29 § SFB. 74 520 / 2 190 = 24 %. Bortfallet frånräknat.
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
79
som i de ärenden som vi kunnat kontrollera, är det ytterligare 140 ärenden som skulle innehållit fel.75
I diagrammet nedan illustreras avvikelserna mellan fastställd SGI och korrekt SGI. Till vänster i diagrammet visas de SGI:er som fastställts till ett lägre belopp än den korrekta SGI:n. Observera att en stor avvikelse inte per automatik betyder stora felaktiga utbetalningar, eftersom ärendet t.ex. kan ha haft en fastställd SGI som legat strax över eller under maxnivån.
Figur 4.3 Differenser mellan fastställd och korrekt SGI
Om vi beaktar maxgränserna inom respektive ersättningssystem och beräknar felen i förhållande till dessa blir skillnaderna annorlunda. Vi kan se att de mycket stora felen i diagrammet ovan inte blir lika märkbara. Vi ser också att differenserna i ett fåtal av ärendena fortsatt är betydande, men att den faktiska påverkan av en felaktig SGI blir betydligt mindre.
75 660 / 3001 = 22 %.
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
80
Figur 4.4 Differenser mellan fastställd och korrekt SGI med hänsyn tagen till maxgränser
Felaktig SGI leder generellt till små fel. Det genomsnittliga felet bland de kontrollerade ärendena var 470 kronor per ärende. När vi viktar för bortfallet uppgår det genomsnittliga felaktiga beloppet till 365 kronor per ärende. Sett enbart till ärendena med fel var det genomsnittliga felaktiga beloppet ungefär 1 980 kronor. Det förekommer dock ett antal ärenden där de felaktiga utbetalningarna under den undersökta perioden är mycket stora. Nio ärenden innehöll felaktiga utbetalningar mellan 10 000 och 28 000 kronor för mycket. Av ärenden med för lite utbetalt, var det endast två där minst 15 000 kronor för lite hade betalats ut. I ärendena med störst fel hade 171 000 för mycket respektive 188 000 kronor för lite betalats ut.
Dessa två ärenden innehåller stora avvikelser mellan fastställd och korrekt SGI samt ett stort antal utbetalningar av framförallt föräldrapenning. När vi nedan beräknar de totala felaktiga utbetalningarna är det värt att notera att dessa två ärenden ensamt står för närmare hälften av det uppmätta felet inom föräldrapenning. Dessa ärenden har också stor inverkan på det uppmätta konfidensintervallet. Samtidigt är det inget som talar för att förekomsten av ärenden med stora felaktigheter i datamaterialet endast är en slump eller ett resultat av felaktigt inmatade värden från kontrollen.
Som referens redovisar vi dock resultaten utan dessa två ärenden i fotnot.
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
81
Något vanligare att för lite betalas ut än för mycket
Vi har räknat upp felen i urvalet enligt vikterna för respektive stratum. De felaktiga utbetalningarna uppgår då till 158–475 miljoner kronor med ett 95-procentigt konfidensintervall och en punktskattning på 316 miljoner kronor för de kontrollerade ärendena. Med antagande om att felen i bortfallet är fördelade på samma sätt som för de personer vars SGI har kontrollerats uppgår de felaktiga utbetalningarna till 205–568 miljoner kronor, med en punktskattning på 386 miljoner kronor.
Tabell 4.3 Uppräknade fel
76
För mycket respektive för lite
Miljoner kronor Bortfall utan fel
Konf.intervall Viktat för
bortfall
Konf.intervall
För mycket
132
66 198
163
86 240
För lite
185
93 278
223
118 328
Total
316
158 475
386
205 568
Antaganden måste göras för att räkna upp felaktiga utbetalningar till årsnivå
För att kunna beräkna de felaktiga utbetalningarna på årsbasis har vi använt oss av en uppskattning av de totala utbetalningarna i urvalsramen. Denna uppskattning har beräknats genom att räkna upp genomförda betalningar i de ärenden som ingått i urvalet, med urvalsvikterna. För att resultatet ska kunna ingå i vår bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna, använder vi också ersättningssystems utgifter för 2018.
Denna metod innebär att vår uppskattning av de totala utbetalningarna omges av statistisk osäkerhet. Vi har valt att använda punktskattningen för att beräkna andelen fel. Uppräkningen på årsnivå blir därför också mer osäker än om vi haft tillgång till hur stora utbetalningarna som faktiskt utgått till personerna i urvalsramen varit. Eftersom kontrollen genomfördes 2014 och vi beräknar de felaktiga utbetalningarna utifrån 2018 års totala
76 Vid exkludering av två outlierärenden: Bortfall utan fel i miljoner kronor: För lite 101 (81–122). För mycket 112 (90–134). Viktat för bortfall miljoner kronor: För lite 124 (99–149). För mycket 139 (111–167).
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
82
utbetalningar, kan estimatet inte heller beakta eventuella förändringar i handläggningen av SGI som har genomförts sedan 2014.
Felaktiga utbetalningar på förmånsnivå per år
Av de felaktiga utbetalningarna har 13 procent skett inom tillfällig föräldrapenning, 58 procent inom föräldrapenning och resterande 29 procent inom sjukpenningen. När vi beräknar andelen felaktiga utbetalningar i förhållande till den uppskattning vi gjort av de totala utbetalningarna för urvalsramen under 2014, uppgår de felaktiga utbetalningarna till 126 miljoner kronor eller 1,7 procent för tillfällig föräldrapenning och 510 miljoner kronor eller 1,8 procent för föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå som kan ges även om personen inte har någon SGI. Inom dessa ersättningssystem är fördelningen ungefär 60 procent för lite och 40 procent för mycket. Inom sjukpenningen uppgår de felaktiga utbetalningarna till 293 miljoner kronor eller 0,9 procent, där 30 procent är för lite och 70 procent är för mycket.
Med antagandet om att de felaktiga utbetalningarna fördelar sig likadant inom bortfallet, uppgår de felaktiga utbetalningarna andelsmässigt till 156 miljoner kronor eller 2,1 procent för tillfällig föräldrapenning, 623 miljoner kronor eller 2,2 procent för föräldrapenningen exklusive ersättning på lägsta- och grundnivå, samt 390 miljoner kronor eller 1,2 procent inom sjukpenningen. Fördelningen av för lite respektive för mycket är densamma som redovisats ovan.
Tabell 4.4 Felaktiga utbetalningar per ersättningssystem
Bortfall antas vara utan fel
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetalt under
2018
Punktskattning
Övre
osäkerhets-
intervall
Nedre
osäkerhets-
intervall
Föräldrapenning*
28 312 510 (1,8 %) 764 (2,7 %) 255 (0,9 %)
Sjukpenning
32 500 293 (0,9 %) 439 (1,4 %) 146 (0,5 %)
Tillfällig föräldrapenning
7 405 126 (1,7 %) 189 (2,6 %) 63 (0,9%)
Total
68 217 929 (1,4 %) 1 392 (2,0 %) 464 (0,7 %)
* Föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå.
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
83
Tabell 4.5 Felaktiga utbetalningar per ersättningssystem
Andelen fel i bortfallet antas vara densamma som i de kontrollerade ärendena
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetalt under
2018
Punktskattning
Övre
osäkerhets-
intervall
Nedre
osäkerhets-
intervall
Föräldrapenning
28 312 623 (2,2 %) 934 (3,3 %) 311 (1,1 %)
Sjukpenning
32 500 390 (1,2 %) 585 (1,8 %) 195 (0,6 %)
Tillfällig föräldrapenning
7 405 156 (2,1 %) 233 (3,2 %) 78 (1,1%)
Total
68 217 1 168 (1,7 %) 1 753 (2,6 %) 584 (0,8 %)
* Föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå.
Vi har gjort bedömningen att det är mest rimligt att anta att bortfallet innehåller samma grad av fel som de ärenden som har kontrollerats. De felaktiga utbetalningarna av endast för mycket med det antagandet redovisas nedan i tabell 4.6.
Tabell 4.6 Felaktiga utbetalningar per ersättningssystem endast för mycket
Andelen fel i bortfallet antas vara densamma som i de kontrollerade ärendena
Ersättningssystem
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utbetalt under
2018
Punktskattning
Övre
osäkerhets-
intervall
Nedre
osäkerhets-
intervall
Föräldrapenning*
28 312 249 (0,9 %) 374 (1,3 %) 125 (0,4 %)
Sjukpenning
32 500 273 (0,8 %) 410 (1,3 %) 137 (0,4 %)
Tillfällig föräldrapenning
7 405 62 (0,8 %) 93 (1,3 %) 31 (0,4%)
Total
68 217 584 (0,9 %) 877 (1,3 %) 292 (0,4 %)
* Föräldrapenning exklusive lägsta- och grundnivå.
4.5 Slutsatser
Felaktig SGI uppvisar generellt förhållandevis små avvikelser, men det finns även ett fåtal som avviker med större belopp. Andelsmässigt, i förhållande till de totala utgifterna, uppstår enligt vår studie inte några stora felaktiga utbetalningar på grund av en felaktig SGI. De felaktiga utbetalningarna i absoluta tal uppgår dock till betydande summor, eftersom SGI är centralt inom flera
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
84
beloppsmässigt stora ersättningssystem. Det är viktigt att notera att det belopp vi kunnat uppskatta på grund av brister i datamaterialet också är approximativt.
Datamaterialet vi använt innehåller också några egenskaper som kan påverka estimatet. Det förefaller som att antalet skyddade SGI:er är underrapporterat. Om så är fallet innebär det att SGI:er som vi tolkat som felaktiga, i realiteten är korrekta. Vårt resultat överskattar i så fall de felaktiga utbetalningarna. I datamaterialet finns även två ärenden vars beslutade SGI avviker stort från den korrekta SGI:n. Dessa ärenden har stor påverkan på estimatet. Det är väntat att den här typen av ärenden finns och att de också ingår i en slumpmässig kontroll. Givet materialets kvalitet kan det dock vara så att den korrekta SGI:n i dessa ärenden matats in felaktigt, eller att vi av slump fått med ett större antal av den här typen av ärenden, än vad som är förväntat. Fördelningen av felaktiga ärenden och storleken på felen i de ärenden som finns i bortfallet är också okänt. Det finns en möjlighet att felfrekvensen är både högre och lägre, vilket skulle påverka estimatet.
Vi har antagit att de felaktiga SGI-besluten blir korrekta vid nästkommande beslut. Detta antagande är inte givet, utan flera felaktiga SGI:er skulle kunna följa på varandra, vilket betyder att de felaktiga utbetalningarna skulle fortsätta även vid nya beslut. Vi har även antagit att alla SGI:er som kontrollerats i den ursprungliga handläggningen varit korrekta. Dessa två antaganden bidrar sammantaget till att vi underskatta de felaktiga utbetalningarna.
Slutligen har vi inte haft tillgång till de totala utbetalningarna inom urvalsramen. Detta innebär att vi har fått göra en uppskattning av de totala utbetalningarna för att kunna beräkna andelen fel inom varje ersättningssystem. Detta gör att estimatet blir mer osäkert.
I den expertbedömning av sjukpenning som gjorts inom ramen för delegationens arbete har experterna tagit felaktigt fastställda SGI:er i beaktan. Experterna uppskattade att 1,2 till 7 procent av utbetald ersättning är felaktig och att felaktiga SGI:er står för ungefär 20 procent av felen.77 Enligt experternas bedömning skulle de felaktiga utbetalningarna av för mycket ersättning som följd av felaktigt fastställd SGI inom sjukpenningen ligga på 86–504 miljoner
77 Delegationen för korrekta utbetalningar (2019): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 –
Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4) Bilagedel, bilaga 10, s. 15-26.
Rapport 6 Sjukpenninggrundande inkomst
85
kronor. Enligt denna studie ligger felet på 137–410 miljoner kronor för mycket utbetald ersättning. I avsnitt 8.7 redogör vi för hur vi beaktat denna överlappning, samt den överlappning som skett med de empiriska studierna av tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning.
I arbetet med datamaterialet har vi sett att flera utbetalningar baserats på SGI:er som fastställts för många år sedan. Det har också funnits ett flertal fastställda SGI:er som avviker stort från den kontrollerade, korrekta SGI:n. Som vi sett uppskattas också de felaktiga utbetalningarna till 584–1 753 miljoner kronor inom de tre studerade systemen. Enligt vårt resultat är det något fler som har en SGI vars fel föranleder för lite utbetald ersättning än för mycket. Beloppsmässigt betalas det dock ut ungefär lika mycket för lite ersättning som för mycket. Det finns därför, i linje med ISF:s rekommendation, anledning att prioritera arbetet med att säkerställa att SGI:er fastställs korrekt för att undvika felaktiga utbetalningar.
Vi noterar också att tidigare fastställda uppgifter om årsarbetstid och årsinkomst förifylls i självbetjäningstjänsterna. I vår rapport om digitalisering och AI pekar vi på att förifyllnad kan bidra till en ökad risk för felaktiga utbetalningar om det finns en förhöjd risk att de förifyllda uppgifterna är felaktiga. En ökad risk för felaktiga uppgifter kan gälla såväl uppgifter av ett visst slag som enskilda uppgifter, exempelvis sådana uppgifter som ska spegla aktuella förhållanden men som senast uppdaterades för en lång tid sedan.78Resultaten från denna studie indikerar också att förifyllnad av exempelvis äldre uppgifter om årsarbetstid och årsinkomst kan ha bidragit till felaktiga utbetalningar, inte minst för lite utbetalt.
I och med att de månatliga arbetsgivardeklarationerna har införts planerar Försäkringskassan att i grunden förändra sin handläggning och kontroller av SGI. Vi har förstått att dessa förändringar i huvudsak kommer att införas efter det att delegationen ska lämna sitt betänkande (1 december 2019).
78 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI
för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 5). s. 54 f.
Sjukpenninggrundande inkomst
Rapport 6
86
4.6 Behov av kommande studier och förbättring av data
Vi rekommenderar att nya omfattningsstudier genomförs för att kunna göra mer exakta uppskattningar av felaktiga utbetalningar inom förmåner med SGI. För att möjliggöra dessa måste i likhet med denna studie en definition av felaktig SGI kunna formuleras. Sådana omfattningsstudier bör använda data som bättre anpassats för ändamålet och bör utföras för att minimera de brister som uppkommit när SGI:er kontrollerats i det datamaterial vi haft tillgång till. Dessa omfattningsstudier bör också så långt det är möjligt utformas för att kunna hantera de situationer när fel i SGI:er inträffar samtidigt med övriga fel i ersättningssystemet som kan orsaka felaktiga utbetalningar.
87
5 Folkbokföring
5.1 Inledning
För många ersättningssystem är ett villkor för rätten till ersättning att ersättningstagaren är, eller åtminstone har varit, bosatt i landet.
Utbetalande myndigheter hyser stor tilltro till att uppgifterna i folkbokföringen är korrekta. I delegationens riskanalyser av de utgiftsmässigt större ersättningssystemen framkom dock att myndigheterna inte har någon egen uppfattning om kvaliteten i dessa uppgifter. Det finns inget som talar för att uppfattningen om kvaliteten skulle skilja sig åt bland övriga ersättningssystem som inte ingått i riskanalysen.79 Samtidigt har felaktiga folkbokföringsuppgifter i flera sammanhang framhållits som en riskfaktor för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen.80
Statistiska centralbyrån (SCB) har utvecklat modeller för att skatta övertäckningsfel i sitt Register över totalbefolkningen (RTB), vilket är en spegelbild av de uppgifter som är registrerade i folkbokföringsdatabasen om folkbokförda. SCB vidareutvecklar också modeller för att uppskatta felen i folkbokföringen på uppdrag av Skatteverket. Detta samarbete är en del av ett pågående utvecklingsarbete där Skatteverket utvecklar en metod för att systematiskt kunna följa upp kvaliteten i folkbokföringsregistret. Skatteverket har ett återrapporteringskrav om att bl.a. bedöma folkbokföringsfelets storlek.81
De modeller som hittills har utvecklats har flera värdefulla egenskaper som gör att de är metodmässigt möjliga att återanvända för delegationens estimat på de felaktiga utbetalningar från
79 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1).
80 Se bland annat SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka
och beivra.
81 Skatteverkets regleringsbrev för 2019.
Folkbokföring
Rapport 6
88
välfärdssystemen som uppkommer när personer är felaktigt folkbokförda. I detta avsnitt redovisas de registerkörningar vi gjort för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av att personer kvarstår som folkbokförda i Sverige även efter att de har flyttat ut från landet. Vi redovisar också våra erfarenheter av modellen för personer som ska vara folkbokförda i landet, men är det på fel fastighet.
De modeller som vi bygger vår studie på har redovisats till regeringen av Skatteverket hösten 2018. Modellerna är under fortsatt utveckling och Skatteverket kommer under hösten 2019 att besluta vilka modellspecifikationer som myndighetens skattningar ska baseras på. För att inte föregå detta arbete kommer vi i denna rapport endast redovisa det antal personer som bedöms tillhöra den så kallade övertäckningen, i de fall de samtidigt har mottagit minst en utbetalning från de studerade ersättningssystemen.
5.2 Definitioner
Övertäckning (ÖT) betyder att en person är folkbokförd i Sverige
trots att denne inte längre bor i landet.
Felaktig folkbokföring (FFB) betyder att personer är folkbokförda
på fel fastighet i Sverige.
5.3 Avgränsningar
Den studie vi har gjort inkluderar folkbokföringsdatabasens uppgifter om bosättning i Sverige. Däremot omfattas inte studien av andra uppgifter i databasen som kan ha betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen, t.ex. ålder, civilstånd eller sammanboende.
Att vi inte har kunnat beakta samboförhållanden och civilstånd i de registerkörningar vi har genomfört påverkar möjligheten att uppskatta de felaktiga utbetalningarna inom vissa av ersättningssystemen. Dessa två förhållanden bedöms vara en återkommande orsak till felaktiga utbetalningarna inom flera förmåner.
Problematik med missbrukade identiteter, exempelvis personer som har falsk identitet eller förekommer under flera identiteter, har inte heller kunnat ingå i denna studie. Vi analyserar istället denna
Rapport 6 Folkbokföring
89
problematik närmare i en separat bedömning, se kapitel 6 samt avsnitt 9.1.2.
Vi har endast studerat 2016 års utbetalningar, men det är värt att nämna att i de fall en felaktig bosättningsuppgift inte upptäcks, kan de felaktiga utbetalningarna fortgå över lång tid.
5.4 Tidigare studier
Att felaktiga utbetalningar kan uppkomma som en konsekvens av felaktigheter i folkbokföringsregistret är känt sedan tidigare. Inga tidigare studier har dock försökt att kvantifiera hur stora felen är.
En rapport från Riksrevisionen 2017 om Skatteverkets arbete med att upprätthålla kvaliteten i folkbokföringsregistret, visar att kunskaperna om vilka brister som finns i folkbokföringsdatabasen är goda, men att kunskaperna är sämre avseende hur omfattande felen är och vilka konsekvenser som dessa medför. Riksrevisionen menar därför att det inte går att säkerställa att kontrollen inriktas mot de fel som borde prioriteras högst. Enligt rapporten är Skatteverkets främsta källa till information om fel i folkbokföringen de s.k. impulser som inkommer från privatpersoner, myndigheter eller andra organisationer. Enligt rapporten är det dock ett tidskrävande arbete att agera på den information som inkommer, varför endast 40 procent av inkomna impulser hanteras. Riksrevisionen rekommenderade bland annat Skatteverket att öka sin kunskap om felen i folkbokföringen för att kunna stärka arbetet med riskanalys, säkerställa IT-resurser för hanteringen av underrättelser om fel samt utveckla kontrollen inom folkbokföringen för att utreda och åtgärda prioriterade fel.82
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens arbete med att minska risker för felaktiga utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. ISF konstaterar att både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har kontroller för att hantera risker för fel, men att dessa inte är tillräckliga. En problematik som nämns är att myndigheterna i hög grad förlitar sig på folkbokföringsregistret i sina bedömningar för att besluta om den ersättningssökande är bosatt i landet. Förändringar ska rapporteras in av privatpersoner,
82 Riksrevisionen (2017): Folkbokföringen – Ett kvalitetsarbete i uppförsbacke. RiR 2017:23.
Folkbokföring
Rapport 6
90
vilket leder till att dessa förändringar inte alltid rapporteras eller är helt tillförlitliga. Skatteverket gör inte heller ändringar i folkbokföringsregistret retroaktivt. ISF bedömer att såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten måste identifiera vilka risker som finns för felaktiga bedömningar och hur omfattande de är samt förbättra befintliga kontroller och utveckla nya för att motverka felaktiga utbetalningar.83
5.5 Studerade system där bosättning i Sverige eller korrekt folkbokföringsadress har betydelse
De ersättningssystem vi studerat är ett urval av ersättningar ur Socialförsäkringsbalken där risk för felaktiga utbetalningar föreligger vid fel i folkbokföringen och där vi har haft möjlighet att få nödvändiga data om utbetalningar. Ersättningssystemen administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.
Genom internationella och bilaterala avtal eller enligt bestämmelser i socialförsäkringsbalken kan ersättning exporteras till eller ska samordnas med annat land, till exempel inom EU och EES. Reglerna är dock komplexa och varierar mellan ersättningssystemen.
Ersättning kan också helt korrekt betalas ut trots felaktig folkbokföring (FFB) under kortare perioder eller så länge minst en ersättningstagare i hushållet är korrekt folkbokförd.
Vi har, med hjälp av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, kartlagt inom vilka ersättningssystem bosättning och korrekt folkbokföring har betydelse, samt vilka system som kan exporteras till annat land. I tabell 5.1 sammanfattar vi resultatet av kartläggningen och vi utvecklar beskrivningen i text därefter. I de fall vi inte nämner folkbokföring betyder det att felaktiga utbetalningar inte kan uppkomma med anledning av felaktig uppgift om folkbokföring.
83 Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Risker för felaktiga utbetalningar vid
gränsöverskridande situationer. Rapport 2018:6.
Rapport 6 Folkbokföring
91
Tabell 5.1 Ersättningssystem som studerats
Ersättningssystem
Myndighet FUT vid ÖT/FFB Kan exporteras
Aktivitetsersättning Försäkringskassan Ja / Nej
Ja
ASUEEE Försäkringskassan Ja / Nej
Nej
Barnbidrag Försäkringskassan Ja / Nej Ja. I praktiken till en begränsad grupp. Bostadsbidrag Försäkringskassan Ja / Ja Ja
1
Bostadstillägg sjuk- och aktivitetsersättning
Försäkringskassan Ja / Ja
Nej
Föräldrapenning
6
Försäkringskassan Ja
2
/ Nej
Ja
Handikappersättning Försäkringskassan Ja / Nej
Ja
Rehabiliteringsersättning Försäkringskassan Ja / Nej
Begränsat
Sjukersättning Försäkringskassan Ja / Nej
Ja
Statligt tandvårdsstöd Försäkringskassan Ja / Nej
Nej
Tillfällig föräldrapenning Försäkringskassan Ja / Nej
Begränsat
Underhållsstöd Försäkringskassan Ja / Nej
Nej
Vårdbidrag Försäkringskassan Ja / Nej
Nej
Bostadstillägg till pensionärer
Pensionsmyndigheten Ja / Nej
Ja
5
Efterlevandestöd till barn Pensionsmyndigheten Ja / Nej
Ja
Garantipension Pensionsmyndigheten Ja / Nej
Ja
3
Särskilt pensionstillägg Pensionsmyndigheten Ja / Ja4
Ja
Äldreförsörjningsstöd Pensionsmyndigheten Ja / Ja
Ja
5
1 Vissa delar av bostadsbidraget är en familjeförmån och kan exporteras. 2 Lägsta- och grundnivån var bosättningsbaserad vid studiens genomförande. 3 Övergångsregler gäller fram till 2020, därefter är det okänt om ersättning kommer gå att exportera. 4 Endast teoretiskt och i mycket begränsade fall. 5 Särskilda regler att ersättningsmottagaren ska ha kvar och betala för sin bostad. 6 Omklassificerades under 2019 till en EU-familjeförmån. Det finns nu en härledd rätt av föräldrapenning på grundnivå till förälder som inte själv omfattas av svensk försäkring.
Inom aktivitetsersättningen kan det uppstå felaktiga utbetalningar om mottagaren inte längre bor i landet. Ersättningen kan dock exporteras inom EU/EES och Kanada. Felaktig folkbokföring är inte ett hinder för ersättning, men i de fall personen inte längre går att nå kan ersättningen innehållas eller dras in.
Inom aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning (ASUEEE) krävs deltagande i något arbetsmarknads-
Folkbokföring
Rapport 6
92
politiskt program. Deltagande kan rent praktiskt inte ske samtidigt som programdeltagaren långvarigt bor i annat land.
Barnbidraget är bosättningsbaserat och huvudregeln är att man måste vara bosatt i landet för att kunna få ersättning. I gränsöverskridande situationer kan ersättningen samordnas med andra länder, men antalet ärenden är begränsat.84 Vid felaktig folkbokföring kan beräkningen av eventuellt flerbarnstillägg bli felaktigt.
Huvuddelen av bostadsbidraget kan inte exporteras, däremot är en del av bostadsbidraget en familjeförmån som omfattas av förordning 883/2004 och som därmed kan exporteras. Inom bostadsbidraget gäller att en person i hushållet ska vara folkbokförd på fastigheten, övriga mottagare behöver inte vara det. Det kan även göras undantag för folkbokföring om det rör sig om perioder kortare än ett år och om ersättningstagaren därefter har för avsikt att flytta tillbaka till sin nuvarande bostad.
Bostadstillägget till personer med sjuk- eller aktivitetsersättning är kopplat till bostaden och kan därför inte exporteras.
Handikappersättning kommer från den 1 januari 2019 på sikt att ersättas av merkostnadsersättning för vuxen. Det finns övergångsbestämmelser som beskriver när handikappersättningen kommer att upphöra.85 Ersättningen går att exportera.
Föräldrapenning på lägstanivå är bosättningsbaserad, medan föräldrapenning på SGI-nivå är arbetsbaserad. Krav finns om att barnet ska vara bosatt i Sverige, men rätt till ersättning kan finnas inom EU/EES och Schweiz.
Rehabiliteringsersättning kan i begränsade fall, efter medgivande, exporteras.
Likt aktivitetsersättningen, kan sjukersättningen exporteras inom EU/EES och länder Sverige slutit bilaterala avtal med. På garantinivå kan ersättning exporteras under en kortare period om mottagaren fortsatt ska anses vara bosatt i Sverige. Vid bosättning utomlands kan export av ersättning på garantinivå ske inom EU/EES. Felaktig folkbokföring ger inte upphov till felaktiga utbetalningar. Om Försäkringskassan däremot inte kan komma i kontakt med ersättningstagaren kan ersättningen innehållas eller dras in.
84 Förordning 883/2004. 85 Lag om ändring i Socialförsäkringsbalken 2018:1265.
Rapport 6 Folkbokföring
93
Det statliga tandvårdsstödet kan inte exporteras. Tillfällig föräldrapenning kan endast i begränsade fall exporteras. Barnets bosättning är central för utbetalning. Tillfällig föräldrapenning betalas i regel inte ut vid utlandsvistelse, men om barnet är bosatt inom EU/EES kan rätt till ersättning finnas.
Vid underhållsstöd ger felaktig folkbokföring inte en felaktig utbetalning till mottagaren, utan felet uppstår om den andra föräldern bor kvar i hushållet. Underhållsstödet går inte att exportera.
Vårdbidrag kommer från den 1 januari 2019 på sikt att ersättas av omvårdnadsbidrag och merkostnadsersättning till föräldrar med barn som har en funktionsnedsättning. Det finns övergångsbestämmelser som beskriver när vårdbidraget kommer att upphöra.86Vårdbidraget går inte att exportera.
Bostadstillägget till pensionärer kan behållas under ett års tid även vid bosättning utanför Sverige och inom EU/EES. Vid vistelse utanför EU/EES kan ersättningen exporteras i upp till sex månader. Ersättningsmottagaren måste ha kvar och fortsatt betala för sin bostad.
Efterlevandestöd till barn kräver bosättning i Sverige, men kan exporteras.
Garantipensionen kan exporteras. Under 2019 gäller övergångsregler, det är ännu inte klart vilka regler som kommer gälla därefter.
Särskilt pensionstillägg kan bli fel om mottagaren inte är bosatt i Sverige. Om annan än vårdnadshavaren mottar ersättning för att ha vårdat ett barn under tiden med vård krävs att personen varit folkbokförd på fastigheten.
Äldreförsörjningsstöd kräver bosättning i Sverige. Personen får vistas utomlands inom EU/EES i upp till ett år om denne fortsatt har kvar och betalar för sin bostad. Utlandsvistelse utanför EU/EES får vara i upp till tre månader.
86 Lag om ändring i Socialförsäkringsbalken 2018:1265.
Folkbokföring
Rapport 6
94
5.6 Metod
5.6.1 Övertäckning
Metoden för att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar som orsakas av personer som är folkbokförda i Sverige men inte längre bor kvar (övertäckning) bygger på en modell med två huvudkomponenter. 1. Ett logiskt villkor som identifierar personer som har en misstänkt låg aktivitet i Sverige och därför misstänks tillhöra övertäckningen, samt 2. en sammanvägning av 31 indikatorer för att avgöra vilka av dessa personer som bedöms tillhöra övertäckningen.
I detta avsnitt beskrivs dessa två komponenter närmare. De anpassningar av modellen som vi bedömt vara nödvändiga utifrån delegationens uppdrag beskrivs i avsnittet Anpassningar av
modellerna för delegationens uppdrag.
Det logiska villkoret används för att urskilja de individer som misstänks tillhöra övertäckningen. Enligt SCB:s definition gäller för att en person ska bedömas tillhöra övertäckningen att följande villkor uppfylls:
• Personen saknar helt aktivitet i RTB. Om en individ lämnat avtryck i något av RTB:s händelseregister anses den enligt övertäckningsmodellen säkert tillhöra RTB. Dessa händelser är: Född, immigration, civilståndsändring, medborgarskapsbyte, inrikes flytt, emigration eller död. Några undantag finns, t.ex. att individen folkbokförs på ”Utan känd hemvist”.
• Personen saknar helt aktiviteter i STATIV. STATIV är en
Longitudinell individdatabas för integrationsstudier som innehåller data om immigration, demografi, utbildning, sysselsättning, arbetssökande och inkomster. Har personen lämnat avtryck i STATIV under året anses den vara korrekt folkbokförd i Sverige
• Personen har inkomster som är mindre än ett prisbasbelopp.
Ytterligare en grupp som bedöms kunna tillhöra den misstänkta övertäckningen är de som endast har inkomster från garantipension
Rapport 6 Folkbokföring
95
och i övrigt saknar transfereringar. Dessa personer anses därför ingå i den misstänkta övertäckningen även om villkoren i de tre ovanstående punkterna inte till fullo uppfyllts.
Vi har valt att justera det logiska villkoret ovan något för att bättre passa våra syften. Även denna ändring beskrivs under avsnittet
Anpassningar av modellerna för delegationens uppdrag.
Modellens 31 indikatorer ger därefter tillsammans en bild av om en person ska bedömas vara bosatt i landet eller inte. Av de 31 indikatorerna pekar 12 av dem på att personen ska anses vara bosatt i Sverige, medan resterande 19 istället pekar på att personen sannolikt inte längre bor kvar i landet och därmed tillhör övertäckningen.
Varje indikator har även tilldelats en vikt, låg, mellan och hög, som anger hur starkt indikatorn bedöms visa huruvida personen tillhör befolkningen eller övertäckningen. Viktningen innebär att vissa indikatorer ges en större påverkan på den slutliga bedömningen av personens boendestatus. Vikterna översätts i modellen till numeriska värden från 1 (låg) till 3 (hög).
De indikatorer som pekar på att personen bor i landet och är korrekt registrerad i RTB rör framförallt aktiviteter så som studier, pendling och inkomster. Dessa indikatorer, med tillhörande vikter, framgår av tabell 5.2.
Folkbokföring
Rapport 6
96
Tabell 5.2 Indikatorer som tyder på att personen ska tillhöra folkbokföringsregistret
Indikator
Vikt Beskrivning
Gränspendling
Hög Avser gränspendling till Norge eller Danmark under det studerade året.
Högskolestudier
Hög Registrerad för mer än 10 högskolepoäng, vilket i praktiken motsvarar ungefär en halv termin.
Ränteinkomster
Hög Person med ränteinkomster större än två prisbasbelopp hör sannolikt till RTBpopulationen, eftersom höga ränteinkomster tyder på anknytning till landet.
Inaktivitet följt av död Normal Inaktivitet i RTB kan ha uppstått på grund av sjukdom. Om personen sedan registreras som avliden i Sverige tillhör personen RTBpopulationen. Återkommande aktivitet i RTB utan aktivitet i STATIV
87
och IoT
88
Normal Även om en person är inaktiv i STATIV och IoT, kan sällanhändelser som de i RTB visa att personen trots allt tillhör RTBpopulationen.
Familjeinkomst större än ett PBB*
Normal Visar på att det finns någon form av försörjning, vilket kan tyda på att personen tillhör populationen.
Från inaktiv till aktiv på samma adress
Normal Personen har varit inaktiv, men blir aktiv på samma adress.
Utländsk medborgare immigrerat efter 60 års ålder
Normal Personen kan ha intjänad pension från annat land och lämnar sannolikt inte avtryck i STATIV eller IoT, de kan därför felaktigt tolkas som inaktiva.
Inaktiv med aktiv RTBfamiljemedlem
Låg Indikerar att en inaktiv person har en familjemedlem som är aktiv. Personen tolkas därför kunna tillhöra populationen.
Inaktiv skriven på församling
Låg Myndigheterna har kännedom om att personen varit skriven på en viss församling, personen antas kunna ha små eller inga aktiviteter i registren.
Familjeinkomst större än 0*
Låg Att det finns en familjeinkomst tyder i låg grad på att personen tillhör populationen.
Anknytning till arbetsmarknaden
Låg Indikerar att personen vid något tillfälle under året arbetat i landet, vilket är en svag indikator på att de tillhör populationen.
* Dessa indikatorer har omdefinierats med en ny definition av inkomst som bättre passar studiens syfte. Originaldefinitionen inkluderade även ersättningssystem som t.ex. arbetslöshetsersättning och studiemedel. Den nya definitionen innehåller endast inkomst av arbete.
Rapport 6 Folkbokföring
97
De Indikatorer som pekar på att personen istället tillhör övertäckningen är framförallt sådana som tyder på ekonomisk inaktivitet och migration.
Tabell 5.3 Indikatorer som tyder på att personen tillhör övertäckningen
Indikator
Vikt Beskrivning
Inaktiv följt av emigration Hög Om en person markeras som emigrerad efter tid som inaktiv är det rimligt att anta att personen varit emigrerad under hela den inaktiva tiden. Inaktiv före immigration Hög Personer ska inte kunna vara aktiva innan immigration, om så sker är det ett tecken på att personen tillhör övertäckningen. Endast garantipension Hög Avser personer som inte har någon annan inkomst eller bidrag än garantipension. Immigration följt av aktivitet IoT följt av inaktivitet
Hög Den som immigrerar och arbetar i Sverige blir aktiv i IoT. Om denne sedan flyttar blir den åter inaktiv, vilket är ett tecken på övertäckning.
Sen avisering inaktiv Hög En person försvinner från RTB utan att ha avlidit eller emigrerat utan markering. Denne anses då ha tillhört övertäckningen under hela den inaktiva perioden. Utgående uppehållstillstånd
Hög Den som inte förnyat sitt uppehållstillstånd under det senaste året har sannolikt emigrerat och tillhör därför övertäckningen.
Inaktiv efter död
Hög Ger i normalfallet inga träffar, men tyder på övertäckning om så sker.
Barn i skolålder ej i skola Hög Gäller för de som har barn i skolålder, huruvida dessa är inskrivna eller inte. Inaktiv utan känd hemvist Normal Personer som är inaktiva och dessutom saknar känd hemvist. Inaktiv med arbete som grund för bosättning
Normal Den som arbetat som förutsättning för bosättning och som blivit inaktiv bedöms sannolikt tillhöra övertäckningen.
Särskild postadress till utlandet
Normal Den som vill motta sin post från SKV till adress i utlandet tillhör sannolikt övertäckningen.
87 Stativ är en longitudinell databas för integrationsstudier som samlar uppgifter från SCB, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Innehåller variabler om bland annat immigration, demografi (födelseland, medborgarskap m.m.), utbildning, arbete och sysselsättning m.m. 88 IoT står för Inkomst- och Taxeringsregistret. Registret innehåller variabler för taxerad inkomst, inkomst av arbete eller näringsinkomster m.m.
Folkbokföring
Rapport 6
98
Högskolestudier följt av inaktivitet utländska medborgare
Normal Utländska studenter ska under sin vistelsetid folkbokföra sig i Sverige vid studier som varar längre än ett år. Har personen därefter blivit inaktiv är det ett tecken på att den tillhör övertäckningen.
Studier som grund för bosättning och inaktiv
Normal Avser person med studier som grund för bosättning. Blir dessa inaktiva är det ett tecken på att de lämnat landet.
Aktivitet i IoT följt av inaktivitet och aktivitet i IoT ny adress
Normal Om en person haft aktiviteter i IoT, därefter inaktivitet för att sedan återkomma på ny adress, kan detta vara ett tecken på en tids utlandsvistelse.
Automatisk nolltaxerare efter 25 år
Låg Normalt finns någon form av inkomst eller bidrag efter 25 års ålder. Finns det inte kan det vara ett tecken på övertäckning.
Yngre familjemedlem finns kvar på samma adress
Låg Om en familj i registret delas upp och en yngre medlem blir kvar på samma adress är detta ett tecken på övertäckning.
Utländsk medborgare ensam i sin familj
Låg Om en utländsk medborgare efter förändrade familjeförhållanden och blir ensam kvar i sin familj och samtidigt är inaktiv, tillhör sannolikt övertäckningen.
Inaktiv och inkomst är 0 efter att ha varit högre
Låg Att en inaktiv person har en inkomst som blivit noll kan vara ett tecken på övertäckning.
Immigration följt av inaktivitet och ingen familj i Sverige
Låg Vid immigration syns vanligen en person i flera register. Om så inte sker är det sannolikt att personen flyttat ut ur landet.
En mer ingående beskrivning av indikatorerna finns i SCB:s rapport från 2018.89
Vikterna för varje indikatorträff räknas samman. Om summan för indikatorer som tyder på att personen tillhör övertäckningen är större än summan för värden som pekar på att personen fortfarande bor kvar i landet, uppfyller personen villkoret för att bedömas tillhöra övertäckningen. Om en person helt och hållet saknar träff på någon indikator (summan av samtliga indikatorer multiplicerade med motsvarande vikter är noll) anses villkoret också vara uppfyllt, eftersom personen då bedöms helt sakna aktiviteter i Sverige.
Modellen har applicerats på samtliga personer folkbokförda i Sverige under 2016. Det logiska villkoret sorterar ut personer som bedöms tillhöra den misstänkta övertäckningen. Därefter avgörs vilka av personerna i den misstänka övertäckningen som bedöms tillhöra övertäckningen med hjälp av de sammanvägda indikatorerna.
89 Statistiska centralbyrån (2018): Folkbokföringsfelet – En metodrapport om skattning av
övertäckning, undertäckning och folkbokförda på fel adress.
Rapport 6 Folkbokföring
99
Modellen är inte avsedd för att beräkna felaktiga utbetalningar, därför har vi därefter, utanför modellen, undersökt vilka av personerna som bedömts tillhöra övertäckningen som också fått utbetalningar från något av de studerade ersättningssystemen.
Figur 5.1 Från folkbokföringsregistret till övertäckning och felaktiga utbetalningar
5.6.2 Modell för skattning av antal med felaktig folkbokföring inom Sverige
Även felaktig folkbokföring inom Sverige kan i vissa ersättningssystem orsaka felaktiga utbetalningar.
SCB har utvecklat en modell i syfte att skatta antalet individer med felaktig folkbokföring. Nedanstående beskrivning av modellen och de tillhörande indikatorerna bygger på SCB:s rapport från 2018. Modellen var vid publiceringen av denna rapport fortfarande inte fastställd.
Indikatorerna i modellen är indelade i flera nivåer som gradvis avgränsar en allt mindre grupp individer. Därför är modellen lämpad för beräkningar av medelantal individer som är felaktigt folkbokförda i Sverige. För att kunna bedöma felaktiga utbetalningar måste en nivå som är rimlig att använda för vardera av indikatorerna först bestämmas.
FUT
Pers oner s om uppfyl l er det l ogi s ka vi l l koret
Indi ka torer peka r på a tt pers onen i nte l ä ngre ä r bos a tt l a ndet
Pers oner s om få tt ers ä ttni ng frå n nå got bos ä ttni ngs ba s era t ers ä ttni ngs s ys tem
Folkbokförd i Sverige
Misstänkt övertäckning
Övertäckning
Folkbokföring
Rapport 6
100
Tabell 5.4 Indikatorer för bedömning av personer med felaktig folkbokföring
Indikator
Nivå Antal individer
Studerande Registrerade studenter
400 000
Ej distansstuderande
328 000
Samma studieort 3 terminer i följd
181 000
Olika studie/folkbokföringsorter
69 700
Avstånd studieort minst 38 km
38 200
Avstånd studieort minst 100 km
14 500
Folkbokförd hos förälder
10 300
Pendlingsavstånd 600 km eller längre
14 200
700 km eller längre
10 300
800 km eller längre
6 100
900 km eller längre
3 800
1 000 km eller längre
2 300
Boyta per person
10 m
2
eller mindre
6 200
7,5 m
2
eller mindre
2 700
5 m
2
eller mindre
700
Stora övriga hushåll 3 personer eller fler
60 000
8 personer eller fler
16 000
10 personer eller fler
6 600
Impuls Impuls som lett till korrigerad adress
29 000
Även här finns för vissa ersättningssystem undantag som gör att felaktig folkbokföring inom Sverige inte nödvändigtvis innebär att rätten till ersättning påverkas. Inom några ersättningssystem krävs inte heller att personen är folkbokförd på rätt fastighet, utan fokus ligger mer på att familjeförhållande är korrekta, t.ex. samboende och civilstånd.
Utöver att vi bedömer att modellen skulle kunna utgöra ett värdefullt verktyg för myndigheter att kunna kontrollera uppgift om folkbokföring, har vi valt att inte gå vidare med att uppskatta felaktiga utbetalningar med modellen som verktyg. Detta eftersom vi på grund av regelverkens utformning skulle behöva tillgång till ytterligare data för att kunna få fram uppskattningar med rimlig säkerhet.
Rapport 6 Folkbokföring
101
Anpassningar av modellerna för delegationens uppdrag
Vår ambition har varit att nå fram till en modellspecifikation som dels följt det utvecklingsarbete som skett, dels ger ett så rättvisande resultat som möjligt utifrån delegationens uppdrag. Vi har bedömt att modellen för övertäckning behöver några mindre justeringar för att den ska kunna användas för att uppskatta de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen i enlighet med delegationens uppdrag.
I den befintliga modellen för övertäckning definieras i det logiska villkoret att en familj/ett hushåll med ett minimum av inkomster (över ett prisbasbelopp) säkert tillhör RTB. I detta inkomstmått ingår då också vissa transfereringar och bidrag. För att kunna skatta övertäckningen även bland de som får utbetalningar från välfärdssystemen, dvs. personer med utbetalda socialförsäkringar som är bosättningsbaserade, måste detta inkomstkriterium för vilka som säkert anses tillhöra RTB justeras. Vi har därför justerat detta inkomstmått till att exkludera inkomster från välfärdssystemen.
Om det finns individer och familjer med exempelvis mindre transfereringsinkomster, som samtidigt uppfyller flera starka indikatorer på övertäckning, medför våra justeringar av det logiska villkoret att även dessa individer och familjer bedöms tillhöra övertäckningen.
Det finns i modellen även två indikatorer som rör inkomster. Dessa indikatorer är för inkomster större än 0 och inkomster större än ett prisbasbelopp. Vi har valt att i likhet med justeringen av det logiska villkoret justera även dessa så att de inte medräknar några inkomster från bidrag.
Vi har dessutom vid studien av äldreförsörjningsstöd gjort ett avsteg från modellen. Vi har under arbetets gång noterat att modellen innehåller förhållandevis få indikatorer som pekar på att de korrekt tillhör folkbokföringen som rimligen kan tänkas uppfyllas av äldre personer. Vi bedömer att t.ex. gränspendling och studier inte är vanligt förekommande i denna grupp. Samtidigt inkluderar indikatorn endast garantipension utbetalningar av äldreförsörjningsstöd och bedöms starkt peka på att personen tillhör övertäckningen. Vi bedömer därför att de som endast har träff på denna indikator och ingen av övriga indikatorer som pekar på att personen tillhör övertäckningen, istället korrekt tillhör folkbokföringsregistret. Vi
Folkbokföring
Rapport 6
102
har bedömt att denna justering av modellen inte är nödvändig för uppskattningarna inom övriga ersättningssystem. Detta baseras på att den direkta kopplingen till personer som fått ersättning från dessa ersättningssystem och samtidigt endast har träff på indikatorn
endast garantipension inte är lika stark.
5.6.3 Hur möjligheten till export bedöms påverka modellen för övertäckning
Som vi redovisat ovan förekommer i flera ersättningssystem möjligheten för en ersättningstagare att vara bosatt utomlands och behålla sin ersättning (s.k. export). Huruvida dessa personer kvarstår i folkbokföringsregistret är därmed av vikt när vi bedömer skattningarna av de felaktiga utbetalningarna. Vår bedömning är att merparten av de som väljer att lämna landet för att bosätta sig inom EU/EES anmäler utflyttningen till Skatteverket, bland annat av skatterättsliga skäl. Att registreras som utflyttad har heller inga nackdelar, eftersom personer lätt kan registrera sig som återflyttade vid behov. Det innebär att dessa personer i hög grad avregistreras från folkbokföringen som utflyttade och därmed inte heller kan ingå i våra registerkörningar och i övertäckningen. Detta tillsammans med att modellen ställer förhållandevis höga krav för att bedöma någon som en del av övertäckningen gör att de estimat vi fått fram endast bör inkludera ett mindre antal personer som exporterat sin ersättning.
5.7 Resultat
I det följande redovisar vi resultatet av våra registerkörningar. Vi redovisar estimaten av de felaktiga utbetalningarna per ersättningssystem och år tillsammans med estimat på antal personer som bedömts ha fått ersättning felaktigt. Vi redovisar även som referens de totala årliga utbetalningarna och antal mottagare inom respektive ersättningssystem under 2016, enligt data från SCB.
Totalt omfattar registerkörningarna ersättningssystem som under 2016 betalade ut ungefär 148 miljarder kronor i ersättning.
Rapport 6 Folkbokföring
103
5.7.1 Övertäckning
Regelverken vad gäller ersättning vid vistelse utomlands är generellt sett något mer kategoriska än vid felaktig folkbokföring. Detta utgör en god grund för att kunna studera dessa ersättningssystem och göra en uppskattning av de felaktiga utbetalningarna. Resultatet är dock beroende av att modellen på tillfredsställande sätt kan bedöma vilka personer som är felaktigt bokförda i Sverige och inte. I estimaten ingår sannolikt också ett mindre antal personer som på laglig väg har exporterat sin ersättning, men inte anmält utlandsflytt till Skatteverket.
Av de personer som enligt modellen bedöms tillhöra övertäckningen har 10 776 personer fått utbetalningar från minst ett av de undersökta ersättningssystemen. De redovisade estimaten omges inte av något konfidensintervall eller osäkerhetsintervall eftersom detta är en totalundersökning. Spridningsmåtten avser utbetalningar på årsbasis. Sjuk- och aktivitetsersättningen redovisas också samlat.
Aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning
Under 2016 betalades ungefär 16,8 miljarder kronor ut i aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning.90 Antalet mottagare av dessa ersättningar var cirka 312 000 personer. Dessa ersättningar kräver deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program. Vårt resultat visar att väldigt få personer inom övertäckningen fått dessa ersättningar, 67 personer inom aktivitetsstödet och 9 inom etableringsersättning. Uppskattningarna av de felaktiga utbetalningarna inom dessa ersättningssystem är små.
90 Under 2016 var regelverket för att få etableringsersättning annorlunda än det är idag. Ett villkor för ersättning var dock att delta i aktiviteter.
Folkbokföring
Rapport 6
104
Tabell 5.5 Felaktiga utbetalningar av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
859 000 (0,01 %)
4 906
9 812
15 610
Tabell 5.6 Felaktiga utbetalningar av etableringsersättning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
335 000 (0,01 %)
13 552
29 568
53 284
Barnbidrag
Under 2016 betalades ungefär 26,3 miljarder kronor ut till cirka 1,3 miljoner personer. Barnbidrag kan under vissa omständigheter betalas ut även vid längre utlandsvistelser. Det gäller bland annat för de med gränsöverskridande arbete. Det finns därför viss risk för överskattning i denna uppskattning av de felaktiga utbetalningarna. Ingen av de personer som ingår i övertäckningen har dock haft någon familjeinkomst. Inom övertäckningen har 2 773 personer fått barnbidrag.
Tabell 5.7 Felaktiga utbetalningar av barnbidrag
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
54 472 000 (0,2 %)
11 550
12 600
27 000
Bostadsbidrag
Ungefär 5,2 miljarder betalades ut till knappt 242 000 personer. Huvuddelen av bostadsbidraget betalas ut till personer som är bosatta utanför landet. Ett i förhållande till de totala utbetalningarna mindre belopp har utbetalats till de 1 056 personer som bedöms tillhöra övertäckningen.
Rapport 6 Folkbokföring
105
Tabell 5.8 Felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
31 029 000 (0,6 %)
13 450
27 200
42 000
Bostadstillägg inom sjuk- och aktivitetsersättning
Totalt betalades 4,8 miljarder kronor i bostadstillägg ut till ungefär 140 000 personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Bostadstillägget är en bosättningsbaserad ersättning och betalas inte ut till personer som inte är bosatta i landet. Ungefär 4,9 miljoner kronor har utbetalats till de 150 personer som bedömts tillhöra övertäckningen.
Tabell 5.9 Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg inom sjuk- och aktivitetsersättning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
4 908 000 (0,1 %)
19 628
31 746
47 832
Föräldrapenning
Totalt betalades 3,8 miljarder kronor i föräldrapenning på lägsta- och grundnivå ut till cirka 432 281 personer. På lägstanivån är föräldrapenningen bosättningsbaserad, på grundnivå kan ersättning ges om inkomsten är låg. Nedan redovisas det belopp som utbetalats av föräldrapenning på lägsta- eller grundnivå till 583 personer som bedöms tillhöra övertäckningen.
Tabell 5.10 Felaktiga utbetalningar av föräldrapenning på lägsta- och
grundnivå
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
16 699 000 (0,4 %)
8 100
17 750
43 225
Handikappersättning
Under 2016 betalades 1,3 miljarder kronor ut till ungefär 65 400 personer. Strax över 2,2 miljoner kronor har betalats ut till de 105 personer vi genom modellen bedömt tillhör övertäckningen.
Folkbokföring
Rapport 6
106
Tabell 5.11 Felaktiga utbetalningar av handikappersättning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
2 205 000 (0,2 %)
15 948
15 948
30 564
Rehabiliteringsersättning
Rehabiliteringsersättningen omfattade 2016 1,25 miljarder kronor som utbetalades till 22 400 personer. Inte någon av de personer som bedömts tillhöra övertäckningen har fått rehabiliteringsersättning.
Tabell 5.12 Felaktiga utbetalningar av rehabiliteringsersättning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
0 (0 %)
-
-
-
Sjuk- och aktivitetsersättning
Sjuk- och aktivitetsersättning betalades ut med 47,2 miljarder kronor under 2016. Totalt mottog 350 000 personer ersättning. Sjuk- och aktivitetsersättningar kan exporteras, varför nedanstående belopp inte är ett säkert felaktigt belopp. I övertäckningen har 224 personer mottagit 19,2 miljoner kronor.
Tabell 5.13 Felaktiga utbetalningar av sjuk- och aktivitetsersättning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
19 272 000 (0,04 %)
31 194
86 814
133 197
Statligt tandvårdsstöd
Det statliga tandvårdsstödet kan betalas ut via allmänt tandvårdsbidrag, särskilt tandvårdsbidrag och som tandvårdsersättning via högkostnadsskyddet. Tillsammans uppgick dessa under 2016 till 5,5 miljarder kronor som utbetalades för 4,2 miljoner personer. Det utbetalade beloppet är i allmänhet litet. Endast ett begränsat belopp av statligt tandvårdsstöd har betalats ut till de 5 275 personerna inom övertäckningen. Det allmänna bidraget har betalats ut med 1 378 600 kronor. Särskilt tandvårdsbidrag har betalats ut med
Rapport 6 Folkbokföring
107
ungefär 26 000 kronor. Högkostnadsskyddet har utgått med 11 279 699 kronor.
Tabell 5.14 Felaktiga utbetalningar av statligt tandvårdsstöd
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
12 684 000 (0,2 %)
300
300
1 166
Tillfällig föräldrapenning
Ungefär 870 000 personer mottog under 2016 tillfällig föräldrapenning. Totalt betalades 6,5 miljarder kronor ut. Tillfällig föräldrapenning kan under vissa förutsättningar betalas ut till personer som vistas utomlands. Av de som bedömts tillhöra övertäckningen har endast 21 personer fått ersättning.
Tabell 5.15 Felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
193 000 (0,003 %)
3 964
6 608
11 892
Underhållsstöd
Under 2016 betalades 3,7 miljarder kronor ut i underhållsstöd. Stödet betalades under året ut till ungefär 177 000 personer. Underhållsstödet kan inte exporteras till andra länder. Ungefär 17 miljoner kronor har utbetalats till 650 personer som bedömts tillhöra övertäckningen.
Tabell 5.16 Felaktiga utbetalningar av underhållsstöd
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
17 046 000 (0,5 %)
17 303
18 876
37 752
Vårdbidrag
Vårdbidraget betalades ut till 66 100 personer under 2016. Totalt betalades 3,3 miljarder kronor ut. Under en halv miljon kronor har betalats ut till 19 personer i övertäckningen.
Folkbokföring
Rapport 6
108
Tabell 5.17 Felaktiga utbetalningar av vårdbidrag
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
445 000 (0,01 %)
20 234
27 684
27 684
Bostadstillägg till pensionärer
Totalt betalades 8,1 miljarder kronor i bostadstillägg ut till ungefär 302 000 pensionärer. Bostadstillägg till pensionärer kan exporteras i upp till ett år. Ungefär 30 miljoner kronor har utbetalats till de 770 personer som bedömts tillhöra övertäckningen.
Tabell 5.18 Felaktiga utbetalningar av bostadstillägg till pensionärer
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
30 184 000 (0,4 %)
26 270
36 204
58 025
Efterlevandestöd till barn
Ungefär 210 miljoner kronor betalades ut i efterlevandestöd till barn. Ersättning betalades ut till cirka 13 500 personer. Ersättningen kan under vissa förhållanden exporteras inom EU. I övertäckningen har 395 personer mottagit 6,3 miljoner kronor.
Tabell 5.19 Felaktiga utbetalningar av efterlevandestöd till barn
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
6 268 000 (3 %)
16 584
17 724
17 724
Garantipension
Garantipension (inkl. garantipension till omställningspension, förlängd omställningspension, särskilt efterlevandestöd och änkepension) betalades ut till ungefär 636 000 personer till ett belopp på 13 miljarder. Av dessa bedömdes 796 personer tillhöra övertäckningen. Dessa mottog i sin tur ungefär 10 miljoner kronor i ersättning.
Rapport 6 Folkbokföring
109
Tabell 5.20 Felaktiga utbetalningar av garantipension
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
10 029 000 (0,1 %)
7 080
10 948
15 736
Särskilt pensionstillägg
Särskilt pensionstillägg utbetalas bara till ett fåtal personer, 782 personer under 2016. Knappt 10 miljoner betalades ut samma år. Inga personer i övertäckningen har mottagit särskilt pensionstillägg.
Tabell 5.21 Felaktiga utbetalningar av särskilt pensionstillägg
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
0 (0 %)
-
-
-
Äldreförsörjningsstöd
Ungefär 24 000 personer fick under 2016 äldreförsörjningsstöd. Totalt betalades strax under 900 miljoner kronor ut. Vi har under arbetets gång noterat att modellen innehåller förhållandevis få indikatorer som rimligen kan tänkas uppfyllas av äldre personer och som pekar på att de korrekt tillhör folkbokföringen. Modellen bedömer dessutom att om en person inte har någon annan inkomst från tjänst eller bidrag än garantipension, vilket enligt modellen även inkluderar äldreförsörjningsstödet, är detta en stark indikation på att personen tillhör övertäckningen. Vi har därför i fallet med äldreförsörjningsstöd fått göra ett avsteg från modellen.
Eftersom vi kan anta att personer i den här gruppen generellt lämnar färre avtryck i registren även om de är bosatta i Sverige, kommer den här gruppen att överskattas i modellen. Vi har därför vid denna registerkörning valt att bedöma de personer som endast har träff på denna indikator som bosatta i Sverige. De är därmed inte en del av övertäckningen och ersättningen de mottagit är inte en del av det uppskattade beloppet på felaktiga utbetalningar som redovisas nedan.
Av de studerade systemen utmärker sig äldreförsörjningsstödet som det system där omfattningen av felaktiga utbetalningar bedöms vara som störst, både procentuellt och som belopp räknat. Det finns
Folkbokföring
Rapport 6
110
möjligheter att under kortare perioder behålla sin ersättning under förutsättning att mottagaren fortsatt har kvar och betalar för sin bostad. Inom EU/EES får personen vistas i upp till ett år och utanför EU/EES i upp till tre månader. Av de som bedömts tillhöra övertäckningen har 871 personer fått cirka 61,5 miljoner kronor i ersättning.
Tabell 5.22 Felaktiga utbetalningar av äldreförsörjningsstöd
Felaktiga utbetalningar (kr) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
61 536 000 (7 %)
43 297
66 086
93 283
Felaktiga utbetalningar totalt
De totala utbetalningarna från de studerade ersättningssystemen uppgick till ungefär 148 miljarder kronor under 2016. Med övertäckningsmodellen som verktyg har vi fått fram en mindre population vars mottagna ersättningar vi har undersökt. Enligt de estimat vi har fått fram uppgick de felaktiga utbetalningarna på grund av personer som inte längre är bosatta i Sverige till knappt 268 miljoner kronor för 2016, vilket motsvarar 0,18 procent av de totala utbetalningarna. Variationen är dock stor mellan de olika ersättningssystemen.
Rapport 6 Folkbokföring
111
Tabell 5.23 Uppskattning av de felaktiga utbetalningarna
Ersä
ttningssystem
Totala utgifter
2016 (tkr)
Felakti
ga
utbetalningar (tkr)
Andel
ASUEEE 16 776 275
1 194 0,01
%
Barnbidrag
*
26
277 183
54 472 0,
2%
Bostadsbidrag
*
5 174 73
4
31 029 0,
6%
Bos
tadstillägg sjuk- och aktivitetsersättning
4
761 769
4 908 0,
1%
Förä
ldrapenning*/**
3 812 564
16 699 0,4%
Handikappersättnin
g*
1 322
892
2 205 0,
2%
Rehabiliteringsersättning
*
1 258 706
0 0,0
%
Sjuk
/aktivitetsersättning*
47 200 000
19 2
72
0,04%
Statligt
tandvårdsstöd
5 497 190
12 684 0,2
%
Tillfäl
lig
föräldrapenning*
6 5
59 012
193 0,003%
Underhållsstöd
3 711 589
17 046 0,
5%
Vårdbidra
g
3 306 540
445 0,
01%
Bostadstillägg till
pensionärer*
8
112 672
30 184 0,
4%
Efterlevandestöd till ba
rn*
210
000
6 268 3
,0%
Garantipension* 13 042 262
1
0 021
0
,1%
Särskilt pensionstilläg
g*
10 000
0 0,00%
Äldreförsörjningsstöd
*
882 802
61 536 7
,0%
Tot
al
147 916 192
268 155 0,18
%
* System där en mindre del av beloppet kan vara korrekt exporterad ersättning. ** Endast lägsta- och grundnivån.
Dessa estimat är beroende av hur väl modellen förmår att korrekt bedöma vilka som tillhör övertäckningen och således inte längre är bosatta inom landets gränser. I beloppen ovan antas det också finnas ett mindre antal som på laglig väg har exporterat sin ersättning. Antalet personer i denna grupp ska dock inte överskattas.
För att uppskatta den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar har estimatet ovan räknats om till 2018 års utgiftsnivåer genom att multiplicera andelen fel med 2018 års utgifter för respektive ersättningssystem. De felaktiga utbetalningarna uppskattas då till 285 miljoner kronor.
Folkbokföring
Rapport 6
112
5.7.2 Känslighetsanalys
Vi har genomfört en känslighetsanalys för att kontrollera hur mycket övertäckningsmodellen påverkas av förändringar i de förutbestämda vikterna. Varje vikt har ändrats nedåt, en vikt åt gången. Vid varje ändring har modellen körts om för att kontrollera påverkan på antalet personer som bedöms tillhöra övertäckningen och har haft någon utbetalning från minst ett ersättningssystem. Analysen har gjorts i två scenarier:
• samtliga indikatorer ingick och vi tillät att vikter med värdet 1
(låg) blir 0. Detta innebär att indikatorn tilläts utgå från modellen. De personer som har haft träff på endast en indikator och vars vikt tidigare varit 1, kommer istället bedömas som tillhörande övertäckningen, som person utan träff på någon indikator.
• I det andra scenariot räknas endast ändringar gjorda på indikatorer med vikter som har värdet 2 (normal) eller 3 (hög).
Vi beräknar därefter medelvärdet samt kvartiler för varje scenario.
När vi låter samtliga indikatorer ingå ges ett medelvärde på 10 913 personer. Detta är något högre än de 10 776 personer som bedömts tillhöra övertäckningen när modellen körts med de ursprungliga vikterna. Spridningsmåtten visar dock att merparten av värdena hamnar nära det antal vi redovisat i tidigare.
Tabell 5.24 Medelvärde och spridningsmått för samtliga vikter
Medelvärde (antal personer) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
10 913
10 721
10 769
10 789
När vi endast räknar med förändringarna av vikter med värdet 2 och 3 ges istället ett medelvärde på 10 761. Spridningsmåtten hamnar också väldigt nära det antal personer som bedömts tillhöra övertäckningen vi fått när modellen körts med de ursprungliga vikterna.
Rapport 6 Folkbokföring
113
Tabell 5.25 Medelvärde och spridningsmått för vikter med mellan och hög
vikt
Medelvärde (antal personer) 1:a kvartilen Median 3:e kvartilen
10 761
10 699
10 769
10 770
Det som framgår är att modellen är förhållandevis okänslig för förändringar i vikterna. Endast förändringar i vikterna för indikatorerna endast garantipension och familjeinkomst större än 0 ger märkbara förändringar i antalet personer som bedöms tillhöra övertäckningen. När vi förändrar vikten för indikatorn endast
garantipension nedåt, från 3 till 2, minskar antalet träffar med ungefär
2 800 personer. När det gäller indikatorn familjeinkomst större än
noll har denna indikator vikten 1. Vid förändring låter vi därmed
denna indikator utgå från modellen. Antalet personer som bedöms tillhöra övertäckningen ökar då med ungefär 4 000 personer. Detta beror på att vissa personer inte har träff på någon annan indikator än denna och därmed bedöms tillhöra övertäckningen eftersom de då helt saknar träff på någon indikator.
Vår känslighetsanalys speglar inte hur den ursprungliga övertäckningsmodellen påverkas av ändringar i vikterna, eftersom vi gjort justeringar bland annat på indikatorn familjeinkomst större än
noll och familjeinkomst större än ett prisbasbelopp samt det logiska
villkor som ligger till grund för den bedöma misstänkt övertäckning.
5.7.3 Felaktig folkbokföring
Möjligheten att uppskatta de felaktiga utbetalningarna på grund av felaktig folkbokföring i Sverige är mer begränsad än vid övertäckning. Regelverken innehåller ofta undantag som gör att det inte går att konstatera felaktiga utbetalningar utan tillgång till mer information kring det individuella ärendet.
Vi ser att modellen har potential att användas för syftet att uppskatta felaktiga utbetalningar, men att kompletterande information från myndigheterna är nödvändig för att med önskvärd precision kunna avgöra om den felaktiga folkbokföringen har orsakat felaktiga utbetalningar.
Folkbokföring
Rapport 6
114
5.8 Slutsatser
Enligt vår studie uppskattas de felaktiga utbetalningarna till personer som är felaktigt folkbokförda i Sverige (tillhör övertäckningen) till nästan 268 miljoner kronor för 2016, vilket motsvarar 0,18 procent av de studerade utgifterna. Beräknat utifrån 2018 års utbetalningar uppskattas 285 miljoner kronor ha betalats ut felaktigt.
Detta resultat är dock beroende av hur väl modellen för övertäckning förmår att korrekt urskilja de personer som tillhör övertäckningen respektive inte gör det. Vår bedömning är att modellen i hög grad förmår urskilja personer som sedan en länge tid inte längre är bosatta i Sverige. Eftersom vissa personer kan göra sporadiska avtryck i registren och på så sätt enligt modellen inte tillhör den misstänkta övertäckningen, finns dock risk att vi underskattar de felaktiga utbetalningarna. Det kan också finnas personer som avsiktligen lämnar avtryck i registren för att uppfattas som bosatta i Sverige. Därtill kan det också finnas ett behov att utveckla indikatorer som i högre grad kan uppfyllas av pensionärer med i övrigt låg aktivitet för att inte riskera att överskatta denna grupp i övertäckningsmodellen.
Givet att modellen fungerar tillfredställande visar vår studie på att övertäckning, felaktig folkbokföring i Sverige, föranleder relativt stora felaktiga utbetalningar, men resultatet pekar samtidigt på att de felaktiga utbetalningarna är begränsade i förhållande till såväl de totala utbetalningarna som den allmänna diskussionen om kvaliteten i folkbokföringsregistret. De felaktiga utbetalningarna är heller inte jämnt fördelade över ersättningssystemen. Studien visar också att det är möjligt att löpande kvantifiera konsekvenserna av övertäckning i form av felaktiga utbetalningar.
När det gäller felaktig folkbokföring inom Sverige har vår studie inte kunnat ge några entydiga svar. Detta beror i huvudsak på att rätten till ersättning från de studerade välfärdssystemen inte ensamt är beroende av korrekt folkbokföring.
Inom vissa ersättningssystem är det istället någon annan eller ytterligare information som krävs för att kunna konstatera om ersättning faktiskt har betalats ut felaktigt. I vissa fall är det inte folkbokföringen i sig som är central för rätten till ersättning, däremot för möjligheten för myndigheterna att kontakta ersättningstagaren. Det gäller därmed kontaktuppgifter i en vidare
Rapport 6 Folkbokföring
115
bemärkelse. I andra fall är folkbokföringen mer en indikation på att eventuella samboförhållanden inte stämmer överens med vad som uppgetts i ett ärende.
Undantagen i regelverken gör att det inte går att göra säkra uppskattningar enbart med registerdata. Vi bedömer dock att modellen för felaktig folkbokföring skulle kunna utgöra ett verktyg för att studera risker för felaktiga utbetalningar, men endast med hjälp av ytterligare information på ärendenivå.
Slutligen vore det värdefullt om registret löpande kunde verifieras genom den dagliga handläggningen. Om resultatet av genomförda kontroller av var personer är bosatta sparas, kan detta användas av SCB för att löpande förbättra och verifiera modellerna.
117
6 Identitet och samordningsnummer
6.1 Inledning
En utbetalning är korrekt om den uppgår till rätt belopp och når rätt person. I detta avsnitt behandlar vi risken för identitetsrelaterat missbruk, som kan medföra att utbetalningar når fel person. Det kan handla om att exempelvis falska eller missbrukade identiteter används för välfärdsutbetalningar. Denna fråga tillmäts stor uppmärksamhet i bland annat Utredningen om organiserad och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden (nedan kallad Utredningen om välfärdsbrottslighet) och i den pågående Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05).
Utredningen om välfärdsbrottslighet pekade på risken att oriktiga (falska eller manipulerade) identiteter används för brottsliga syften och att oriktiga handlingar som styrker identiteter inte upptäcks, då det förekommer en mängd olika identitetshandlingar och utgivare av identitetshandlingar. Det finns idag inte någon myndighet som har ett övergripande ansvar för frågor om identiteter eller ett sammanhållet ansvar för utfärdande av identitetshandlingar. När det gäller fastställandet av identiteter är det dock främst de kontroller som vidtas vid Migrationsverket och vid Skatteverkets folkbokföringsverksamhet som får betydelse för utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen pekade också på risken att myndigheterna använder samordningsnummer som grundar sig på ostyrkta uppgifter som om de grundar sig på styrkta uppgifter. Man pekade på att det i sin tur innebär en stor risk att de aktörer som använder dessa nummer till grund för beslut om ersättningar inte
Identitet och samordningsnummer
Rapport 6
118
kontrollerar nödvändiga uppgifter innan de läggs till grund för olika åtgärder och beslut.91
Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen lyfter i en statusrapport fram att man hittat flera typer av, och exempel på, identitetsbaserad brottslighet med syfte att felaktigt få ut pengar från välfärdssystemen. Man nämner exempelvis att personer får ersättningar från välfärdssystemen under två olika identiteter. Man gör också bedömningen att nya upplägg organiseras med snabbhet och i en del fall omfattar ett stort antal identiteter. Utredningen anger att det inte sällan är utländska identiteter som används genom att EU-medborgare folkbokförs i Sverige och utnyttjas för att bland annat ansöka om ersättningar från välfärdssystemen.92
I vår rapport Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen framhåller också respondenter som intervjuats att digitaliseringen öppnat för mer systematiska, storskaliga och organiserade bedrägerier. De tar exempelvis upp att ett större antal identiteter kan utnyttjas, med eller utan deras kännedom, till digitala ansökningar om ersättningar från välfärdssystemen.93
Mot bakgrund av Utredningen om välfärdsbrottslighets betänkande fick Skatteverket i uppdrag att motverka registrering av falska identiteter och att om möjligt beskriva omfattningen falska identiteter.94 I sitt svar på uppdraget beskriver myndigheten att problematiken med identitetsrelaterat missbruk är komplex och svåröverskådlig. Man anger att den samlade uppfattningen inom Sverige och i Norden är att de direkt falska identiteterna minskar i omfattning till förmån för olika varianter av utnyttjade identiteter. Utnyttjade identiteter är identiteter som nyttjas av någon annan för ekonomisk vinning, med eller utan dennes medverkan eller kännedom. Skatteverket pekar på att vinningen kan uppstå på många olika sätt, men avgränsar sig till identitetsmissbruk som är kopplad till företagsverksamhet. Myndigheten konstaterar samtidigt att
91SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra. s. 267 ff. 92 Statusrapport från utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen (Fi 2018:05), Färre felaktiga utbetalningar från de statliga välfärdssystemen
med ökad samordning av betalningar och kontroller, juni 2019. s. 18 f.
93 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Digitalisering och AI
för korrekta utbetalningar (Rapport 5). s. 36.
94 Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Skatteverket.
Rapport 6 Identitet och samordningsnummer
119
någon samlad bild av omfattning och konsekvenser av identitetsrelaterade fel och missbruk inte finns i dagsläget och att den samlade bilden är komplex att ta fram.95
6.2 Avgränsningar
Problematiken med identitetsrelaterat missbruk är, som vi sett, mångfacetterad och komplex. De utredningar och regeringsuppdrag som tagit upp problematiken har inte sett att det varit möjligt att kvantifiera dess omfattning. Enligt uppgift från utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen, avser inte heller den utredningen att göra en kvantifiering av problematiken.
Vi har därför undersökt möjliga metoder och förutsättningar för att kvantifiera omfattningen av de felaktiga utbetalningar som identitetsrelaterat missbruk föranleder. Det har av olika skäl inte varit möjligt att studera detta i sin helhet inom ramen för delegationens arbete. I avsnitt 9.1.2 återkommer vi till behovet att studera omfattningen av denna problematik och hur det skulle kunna göras.
I detta kapitel har vi därför avgränsat oss till att studera omfattningen av utbetalningar till personer med samordningsnummer och göra en bedömning av omfattningen av de felaktiga utbetalningar som kan uppstå som konsekvens av identitetsrelaterat missbruk med samordningsnummer. Bakgrunden är att denna risk lyftes fram av Utredningen om välfärdsbrottslighet och att det varit möjligt att inhämta underlag som gör en sådan bedömning möjlig.
6.3 Utbetalningar till personer med samordningsnummer
Omfattningen av utbetalningar till personer med samordningsnummer är totalt sett marginell i förhållande till de totala utbetalningarna. Från de två myndigheter som gör de största utbetalningarna, Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan, utgick 0,030 respektive 0,026 procent av de totala utbetalningarna till
95 Skatteverket (2018): Motverka registrering av falska identiteter.
Identitet och samordningsnummer
Rapport 6
120
personer med samordningsnummer. Motsvarande siffror för CSN var klart lägre, 0,006 procent. Uppgifterna presenteras i tabell 6.1 och kommer från 2017 respektive 2018. Anledningen till att uppgifterna kommer från olika år beror på att möjligheten att ta fram aktuell statistik varierade mellan myndigheterna.96
Tabell 6.1 Utbetalningar från tre utbetalande myndigheter
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Studieår Totala utbetalningar Utbetalningar till
personer med
samordningsnummer
Pensionsmyndigheten
2017
340 292 101,6 (0,030 %)
Försäkringskassan
2018
213 272 55,9 (0,026 %)
Centrala studiestödsnämnden
2017
31 818 1,9 (0,006 %)
Pensionsmyndigheten betalade ut cirka 102 miljoner kronor till personer med samordningsnummer under 2017. Beloppsmässigt utgick knappt hälften av de utbetalade medlen till personer med efterlevandeförmåner. Av tabell 6.2 framgår hur utbetalningarna är fördelade per grupp av ersättningssystem. Värt att notera är att detta endast avser utbetalningar och att samordningsnummer även används i beslut om intjänande av pension.97
96 Förfrågan om statistik över utbetalningarna ställdes till myndigheterna redan hösten 2018. Då tog Pensionsmyndigheten och CSN fram uppgifter, där det sista helåret avsåg 2017. Försäkringskassan bedömde dock att möjligheten att ta fram relevant statistik för 2018 var mycket bättre jämfört med tidigare år. Därför har Försäkringskassan under våren 2019 tagit fram statistik för 2018. 97 Kvalitetsbrister i samordningsnumren kan påverka Pensionsmyndighetens beslut om intjänande av pension och framtida utbetalningar. En person kan tjäna in till pension med ett samordningsnummer och sedan bli folkbokförd och få ett personnummer. Det förekommer att samma individ genom livet har tilldelats flera samordningsnummer, exempelvis efter att ha varit bosatt i Sverige i olika perioder, och därigenom tjänat in till pension på olika pensionskonton. Pensionsmyndigheten får information från Skatteverket om detta och har en rutin för att lägga ihop sådana konton. Myndighetens konstaterar dock att det i sammanhanget rör få ärenden och låga belopp.
Rapport 6 Identitet och samordningsnummer
121
Tabell 6.2 Utbetalningar under 2017 från Pensionsmyndigheten per grupp av ersättningssystem
Grupp av ersättningssystem Utbetalt belopp (mnkr)
Efterlevandeförmån
50,2
Garantipension
17,4
Inkomstpension
32,1
Premiepension
1,7
Summa
101,6
Under 2018 betalade Försäkringskassan ut knappt 56 miljoner kronor till personer med samordningsnummer. Tre ersättningssystem dominerade: barnbidrag, föräldrapenning och sjukpenning. Utbetalningarna till övriga ersättningssystem98 uppgick tillsammans till mindre än 10 miljoner kronor. Här kan noteras att utbetalningar av assistansersättning inte omfattas av denna statistik, eftersom utbetalningarna ofta sker till assistansanordnarna istället för brukarna.
Tabell 6.3 Utbetalningar under 2018 från Försäkringskassan per ersättningssystem
Ersättningssystem Utbetalt belopp (mnkr)
Barnbidrag
16,7
Föräldrapenning
15,2
Sjukpenning
14,0
Övriga ersättningssystem
9,9
Summa
55,9
CSN utbetalade endast cirka 1,9 miljoner kronor under 2017 till personer med samordningsnummer. Ungefär två tredjedelar utbetalades i studiemedel och en tredjedel i form av studiehjälp.
98 Aktivitetsstöd, arbetsskadelivränta, boendetillägg, bostadstillägg, dagpenning till värnpliktiga, etableringsersättning, familjebidrag, graviditetspenning, handikappersättning, närståendepenning, rehabiliteringsersättning, sjuk- och aktivitetsersättning, smittbärarersättning, statligt tandvårdsstöd, tillfällig föräldrapenning, underhållsstöd, vårdbidrag och yrkesskadelivränta.
Identitet och samordningsnummer
Rapport 6
122
Tabell 6.4 Utbetalningar under 2017 från Centrala studiestödsnämnden per ersättningssystem
Ersättningssystem Utbetalt belopp (mnkr)
Studiemedel
1,3
Studiehjälp
0,6
Summa
1,9
För de två återstående utbetalande myndigheterna har följande framkommit. Migrationsverket använder inte samordningsnummer för sin handläggning.99 Arbetsförmedlingen har tagit fram uppgifter om utbetalningar till personer med samordningsnummer. Uppgifterna indikerar att dessa utbetalningar är mycket begränsade i relation till de totala utbetalningarna från myndigheten. Dessvärre har Arbetsförmedlingen inte kunnat särskilja utbetalningar till personer med samordningsnummer som senare fått personnummer, från utbetalningar till personer med personnummer. Detta innebär att osäkerheten i denna statistik därför är så stor att vi väljer att inte publicera den. Det finns samtidigt inga indikationer på att omfattningen av dessa utbetalningar totalt sett är stora, varför vi inte ser skäl att försöka uppskatta dess storlek.
Till personer med samordningsnummer utgår alltså ungefär 160 miljoner kronor årligen i utbetalningar från välfärdssystemen från de fyra utbetalande myndigheterna, exklusive Arbetsförmedlingen.
6.4 Bedömning av felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer
Det har varit svårt att hitta bra indikatorer för att bedöma de felaktiga utbetalningarna till samordningsnummer, men vi har funnit en stark indikator. Av de totalt 160 miljonerna som årligen betalas ut, avser knappt 34 miljoner kronor utbetalningar av intjänad pension i form av inkomstpension och premiepension. Vi bedömer att risken för felaktiga utbetalningar orsakade av missbrukade samordningsnummer bland dessa utbetalningar är minimal och antar därför att detta inte föranleder några felaktiga utbetalningar. Från myndigheterna efterfrågade vi statistiken grupperad på om utbetalningen skett till person med samordningsnummer med styrkt
99 Skatteverket (2018): Samordningsnumrens funktion i samhället. s. 8.
Rapport 6 Identitet och samordningsnummer
123
identitet respektive ej styrkt identitet. Myndigheterna har dock inte haft möjlighet att gruppera statistiken på detta sätt.
100
Andelen
utbetalningar till personer utan styrkt identitet hade annars kunnat vara en indikator på andelen osäkra utbetalningar bland de resterande utbetalningarna på 126 miljoner kronor.
Frågan är därför hur stor andelen fel är bland dessa 126 miljoner kronor i utbetalningar. En referenspunkt kan vara resultatet av de i huvudsak empiriska studierna av ersättningssystem med betydande risker för fel. Estimaten i några av de system som landat relativt högt uppgår till 6–10 procent. Om vi därför, relativt högt räknat, skulle anta att 8 procent av de resterande 126 miljoner kronorna är felaktiga skulle detta resultera i cirka 10 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar om året. Även om vi skulle anta att denna andel är ännu högre, säg 15 procent, skulle de felaktiga utbetalningarna inte uppgå till mer än 19 miljoner. En försiktig bedömning kan baseras på ett antagande om 3 procents felaktigheter, vilket motsvarar 3,8 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar. De felaktiga utbetalningarna kan samtidigt maximalt uppgå till cirka 160 miljoner kronor per år.
6.5 Slutsatser
De totala utbetalningarna till personer med samordningsnummer är relativt begränsade och uppgår till 160 miljoner kronor per år, varför de felaktiga utbetalningarna maximalt kan uppgå till detta belopp. Med antaganden enligt vårt huvudscenario skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till i storleksordningen 10 miljoner kronor per år. Med alternativa antaganden skulle de felaktiga utbetalningarna istället uppgå till 19 miljoner kronor respektive knappt 4 miljoner kronor. Oavsett val av antagande skulle de felaktiga utbetalningarna orsakade av missbruk eller felaktigheter med samordningsnummer föranleda begränsade felaktiga utbetalningar.
Ett sätt att utveckla möjligheterna att följa upp risker för felaktiga utbetalningar till personer med samordningsnummer är att säkerställa att statistiken för utbetalningar kan fördelas på om identiteterna är styrkta eller ej.
100 Som huvudregel gäller att den myndighet som rekvirerar samordningsnumret ska fastställa personens identitet. Skatteverket, Migrationsverket och Polismyndigheten får dock rekvirera samordningsnummer även om det råder osäkerhet om personens identitet. (Skatteverket (2018): Samordningsnumrens funktion i samhället. s. 42).
125
7 Svartarbete
7.1 Kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar
Arbete som ska beskattas men inte beskattats benämns svartarbete och dess inkomster benämns svarta inkomster.101 Svartarbetet bedömdes 2007 orsaka ungefär hälften av det samlade skattefelet.102Svartarbetet leder dessutom till osund konkurrens, till otrygga anställningar och har också betydelse för utbetalningarna från välfärdssystemen. För drygt 10 år sedan uppskattade Brottsförebyggande rådet och Skatteverket att 1–1,5 miljarder kronor arbetslöshetsersättning utbetalats felaktigt på grund av svartarbete. Detta motsvarade 4–6 procent av utgifterna för arbetslöshetsersättning.103 Någon samlad analys av kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen i stort har dock inte gjorts, än mindre en bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar som en följd av svarta inkomster. I detta kapitel presenterar vi en modell för en sådan analys och tar fram en bedömning av hur stora felaktiga utbetalningar som svartarbetet leder till. Analysen och bedömningen utgår från tidigare publicerade uppskattningar av svartarbetets omfattning. För att kunna bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar har vi gjort ett antal antaganden som vi redogör för nedan.
101 Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i Sverige. Rapport 2006:4. 102 Skatteverket (2008): Skattefelskarta för Sverige – Hur togs den fram och hur kan den
användas?. Rapport 2008:1.
103 Brå (2007): Fusk med a-kassa, Motiv, omfattning och åtgärder. Rapport 2007:23.
Svartarbete
Rapport 6
126
7.1.1 Svartarbetet kan leda till felaktiga utbetalningar på flera olika sätt
Svartarbete leder till felaktiga utbetalningar på två sätt. Antingen för att inkomster inte tas upp vid ansökan eller för att den sökande arbetar när rätt till ersättning kräver att man inte får eller inte ska kunna arbeta. 1. Inkomster tas inte upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning (t.ex. bostadsbidrag eller studiestöd) och ersättningen utbetalats helt felaktigt eller till ett för högt belopp. 2. Svartarbetet som utförs under tid med ersättning innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller villkoren för den utbetalda ersättningen. A. Svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren inte avstår arbete under tid med exempelvis vissa dagersättningar.
B. Svartarbete som utförs under tid med exempelvis arbetslöshetsersättning eller aktivitetsstöd innebär att ersättningsmottagaren inte kan ta ett reguljärt arbete eller delta i arbetsmarknadspolitiskt program under den tid denne svartarbetar.104C. Svartarbetet visar att ersättningsmottagaren har arbetsförmåga eller liknande minst motsvarande den omfattning som svartarbetet sker, vilket påverkar rätten till exempelvis sjukpenning eller sjukersättning.105
Eftersom svartarbetet definitionsmässigt är olagligt är det osannolikt att de sökande redovisar de svarta inkomsterna till de utbetalande myndigheterna. Dessa inkomster är dessutom svåra att kontrollera för de utbetalande myndigheterna. Det finns därför goda skäl att anta att varken det svarta arbetet eller dess genererade
104 När det gäller de arbetsmarknadspolitiska programmen medför svartarbete dessutom att ersättningen inte kan samordnas med de oredovisade lönerna. Ersättningen ska minskas med den lön eller andra anställningsförmåner som programdeltagaren får från en arbetsgivare för samma dag som ersättning utgår (5 kap. 4 § FEA). Effekten är stor eftersom minskningen sker krona för krona, upp till ersättningens storlek. 105 För sjukpenning prövas arbetsförmågan enligt rehabiliteringskedjan, vilket undantagsvis kan innebära att svartarbetet påvisar arbetsförmåga som inte har betydelse för prövningen av den sjukskrivnes arbetsförmåga sitt vanliga arbete, eller ett annat tillfälligt arbete, hos dennes arbetsgivare. Arbete påverkar inte heller rätten till sjukersättning om den är av mindre omfattning.
Rapport 6 Svartarbete
127
inkomster redovisas till utbetalande myndigheter i samband med ansökan om ersättning. Därmed kan svartarbetet alltid antas leda till felaktiga utbetalningar i de situationer som beskrivits ovan.
De oredovisade inkomsterna från svartarbetet tillgodoräknas inte när exempelvis sjukpenninggrundande inkomst (SGI) eller pensionsgrundande inkomst (PGI) ska beräknas. Eftersom dessa inkomster inte blir föremål för beskattning och därigenom inte bidrar till finansieringen av välfärdssystemen, kan svartarbete inte leda till felaktiga utbetalningar i form av för låga utbetalningar från välfärdssystemen (exempelvis SGI- eller PGI-baserade ersättningssystem). Oredovisade inkomster leder dock till lägre inkomstgrundande pension, vilket kan leda till framtida felaktiga utbetalningar (för mycket) i form av (högre) framtida garantipension och bostadstillägg.
7.1.2 Svartarbetet påverkar rätten till ersättning från olika ersättningssystem på olika sätt
Svartarbete leder till felaktiga utbetalningar på olika sätt i olika ersättningssystem. Av de 29 ersättningssystem som vi inom ramen för vårt uppdrag har riskanalyserat106 bedömer vi att svartarbete har betydelse för 18 system.107 Utbetalningarna från de ersättningssystem som påverkas av svartarbete uppgick till totalt 218,8 miljarder kronor under 2018, vilket är 34,5 procent av utbetalningarna från de system som riskanalyserats. I tabell 7.1 redogör vi för i vilka ersättningssystem svartarbete har betydelse och på vilket av de två sätten som vi nämnde i föregående avsnitt: 1. Inkomster tas inte upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning. 2. Svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller kraven för den utbetalade ersättningen.
För några ersättningssystem skulle man kunna argumentera för att svartarbete kan ha betydelse på båda ovanstående sätten. I dessa fall
106 Delegationen för korrekta utbetalningar (2018): Risker för felaktiga utbetalningar från
välfärdssystemen (Rapport 1). s. 49f.
107 En mycket begränsad del av utbetalningarna av studiehjälp påverkas också av familjens inkomster. Vad gäller garantipension finns en indirekt effekt på kommande års utbetalningar, men ingen direkt effekt av arbetsinkomster under tid med garantipension. Dessa två system finns därför inte med i sammanställningen.
Svartarbete
Rapport 6
128
har vi valt det sätt som vi bedömer är det dominerande, eftersom vi annars skulle riskera att dubbelräkna svartarbetets konsekvenser. Detta leder dock till en viss underskattning av omfattningen av de felaktiga utbetalningarna.
Tabell 7.1 Bedömda ersättningssystem och på vilket sätt svartarbetet har betydelse för felaktiga utbetalningar
Ersättningssystem Kategori 1 Kategori 2
Utgifter 2018
(mnkr)
Aktivitetsstöd, utvecklings- och etableringsersättning
X
15 229
Arbetslöshetsersättning
X
12 752
Arbetsskadelivränta
X
2 598
Bostadsbidrag
X
4 574
Bostadstillägg till pensionärer och Äldreförsörjningsstöd
X
10 219
Bostadstillägg till personer med sjuk- eller aktivitetsersättning
X
5 130
Dagersättning till asylsökande
X
1 019
Ekonomiskt bistånd (försörjningsstöd) * X
10 700
Föräldrapenning
X
32 027
Lönebidrag
X
13 002
Nystartsjobb
X
4 898
Rehabiliteringspenning
X
781
Sjuk- och aktivitetsersättning
X
34 500
Sjukpenning
X
32 483
Statlig lönegaranti
X
1 480
Studiemedel för studier i Sverige
X
27 309
Studiemedel för utlandsstudier
X
2 653
Tillfällig föräldrapenning
X
7 405
Totalt
60 600 158 300
218 800
* Uppgifter för 2018 har inte publicerats vid tidpunkten för publicering av denna rapport. Därför anges uppgifter för 2017.
För de ersättningssystem där svartarbete kan leda till felaktiga utbetalningar enligt orsakskategori 1 utbetalades totalt 60,6 miljarder kronor under 2018. För kategori 2 var motsvarande siffra 158,3 miljarder kronor.
Rapport 6 Svartarbete
129
Svartarbete kan leda till att hela eller delar av utbetald ersättning utbetalats felaktigt. Detta beror inte minst på omfattningen av ersättningsmottagarens svartarbete. Om omfattningen av svartarbetet är begränsad blir också omfattningen av felaktiga utbetalningar vanligtvis begränsad och omvänt gäller vid mer omfattande svartarbete. Andra faktorer som påverkar omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från ersättningssystem i kategori 1 är ersättningsmottagarens deklarerade inkomster, regelverkens gränser över vilka inkomsten börjar reducera ersättningens storlek (t.ex. fribelopp) och med vilken faktor den ska reduceras.
För flera ersättningssystem i kategori 2 är de felaktiga utbetalningarna direkt proportionella med omfattningen av svartarbetet. Om svartarbete exempelvis sker i genomsnitt 10 timmar/vecka (25 procent av heltid) under heltidssjukskrivning så påvisar svartarbetet minst en 25 procentig arbetsförmåga och därigenom ska rätten till sjukpenning minskas med minst 25 procent. För andra ersättningssystem i kategori 2 kan effekten bero på när svartarbetet sker. Utbetalningarna från dessa ersättningssystem uppgår till drygt 1/3 av de totala utbetalningarna från kategori 2. För exempelvis tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning leder svartarbete till felaktiga utbetalningar i proportion till omfattningen av svartarbetet, men endast om svartarbetet sker under de timmar för vilka föräldraförmåner betalas ut.108 Om svartarbetet däremot sker under annan tid påverkar svartarbetet varken rätten till ersättning eller dess storlek.109
7.2 Svartarbetets omfattning
Vi har varken möjlighet eller i uppdrag att uppskatta omfattningen på svartarbetet, utan kommer utgå från den senaste uppskattningen av SCB som används i nationalräkenskaperna. I detta avsnitt redogör vi för SCB:s uppskattning och även för uppskattningar gjorda av Skatteverket och EU-kommissionen samt några nyare forskningsstudier.
108 För föräldrapenning på grund- eller lägstanivå är det dessutom möjligt att arbeta upp till 7/8 av en dag och ändå ta ut hel ersättning på dessa nivåer. 109 Det går exempelvis att uppfylla rätten till tillfällig föräldrapenning genom att vårda barnet under den dag som ersättningsmottagaren annars skulle ha arbetat och sedan arbeta svart under kväll eller helg, då barnets andra vårdnadshavare tar hand om barnet.
Svartarbete
Rapport 6
130
7.2.1 Nationalräkenskaperna
Baserat på bland annat de diskrepanser som uppmätts i nationalräkenskaperna, Skatteverkets studie av svartarbetet från 2006 (se nästa avsnitt) samt branschspecifika undersökningar uppdaterade SCB 2008 sina uppskattningar av de svarta inkomsterna i nationalräkenskaperna. De svarta inkomsterna uppskattades till 149 miljarder kronor för 2005, motsvarande 5,5 procent av BNP. Av dessa bedömdes 35 miljarder vara oredovisade löneinkomster och 114 miljarder oredovisade företagarinkomster.110 Enligt SCB har främst s.k. framskrivningsmetoder använts för att ta fram uppskattningar av hur den svarta och illegala ekonomin har utvecklats efter 2005.111
I samband med revideringen av nationalräkenskaperna i september 2019 tillämpades dock en ny modell för att uppskatta de svarta lönerna. I nationalräkenskaperna för 2017 uppskattades då de oredovisade löneinkomsterna till 71 miljarder kronor. Dessa motsvarade cirka 1,5 procent av BNP och 3,9 procent av den s.k. totala egentliga lönen.112 I den egentliga lönen innefattas arbetsgivarens ersättning, kontanta löner eller naturaförmåner, till en anställd för utfört arbete, exklusive arbetsgivarens sociala avgifter.113 Detta innebär att de uppskattade oredovisade löneinkomsterna på 71 miljarder kronor för 2017 inte innefattar oredovisade inkomster till egenföretagare, ägare i fåmansaktiebolag eller liknande.
7.2.2 Skatteverkets kartläggningar av svartarbetet och det totala skattefelet för drygt 10 år sedan
Den hittills mest omfattande kartläggningen av svartarbetet i Sverige genomfördes av Skatteverket för över 10 år sedan. I Skatteverkets rapport 2006:4 Svartköp och svartjobb i Sverige uppskattades de dolda
110 SCB (2008): Svart arbete i nationalräkenskaperna. 111 E-post från Nationalräkenskaperna 2019-08-27. 112 Uppgifterna för 2017 finns inte publicerade, men har tagits fram av SCB på vår förfrågan och har beaktat den revidering som gjordes av nationalräkenskaperna den 13/9 2019, där omfattningen av de svarta lönerna har justerats upp. Motsvarande siffror för 2011 finns publicerade på sidan 251 (tabell 4.7.3) i SCB (2016): Sweden GNI Inventory, reviderad oktober 2016. 113 SCB, Begreppsförklaringar inom nationalräkenskaperna, läst 2019-09-06.
Rapport 6 Svartarbete
131
arbetsinkomsterna till 115–120 miljarder kronor i 2002 års nivå. Uppskattningen baseras på en diskrepans i nationalräkenskaperna mellan statistiken över hushållens utgifter och officiellt redovisad inkomst för hushållssektorn. Diskrepansen omfattar både oredovisade löner till anställda och oredovisade företagsinkomster (inkomst av näringsverksamhet). Diskrepansen beräknades till cirka 5 procent av BNP för 2002.114
För att kartlägga strukturen på de dolda arbetsinkomsterna och för att verifiera att omfattningen ligger på en rättvisande nivå genomförde Skatteverket också en rad delstudier, bland annat en analys av genomförda revisioner och en enkätundersökning. Dessa delstudier uppskattade sammantaget omfattningen av svarta inkomster till 90 miljarder kronor. I rapporten konstaterades samtidigt att det är förväntat att de genomförda studierna inte kan förklara hela diskrepansen i nationalräkenskaperna och att uppskattningen på cirka 5 procent av BNP var rimlig.115
Skatteverket publicerade den så kallade skattefelskartan för Sverige 2007. Det totala skattefelet116 beräknades då till 133 miljarder kronor, varav svartarbetet svarade för cirka hälften (66 miljarder kronor). Uppskattningen av skattefelet på 66 miljarder kronor är lägre än uppskattningen av svartarbetets omfattning, eftersom det avser den skattemässiga effekten av de oredovisade inkomsterna på t.ex. inkomstskatter och arbetsgivaravgifter. Inom ramen för denna analys kunde myndigheten identifiera sådan information som gjorde det möjligt att ytterligare fylla ramen från diskrepansen i nationalräkenskaperna med innehåll. Totalt bedömdes 91 procent av skattefelet som orsakades av svartarbete kunna förklaras, vilket ytterligare gjorde det troligt att uppskattningen på cirka 5 procent av BNP var en rättvisande nivå.117
Av de 66 miljarder kronor i skattefel som svartarbetet bedömdes orsaka, bedömdes 15,5 miljarder kronor kunna kategoriseras som
114 Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i Sverige
.
Rapport 2006:4.
Skatteverket (2008): Skattefelskarta för Sverige – Hur togs den fram och hur kan den användas? Rapport 2008:1. s. 7. 115 Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i Sverige
.
Rapport 2006:4.
Skatteverket (2008): Skattefelskarta för Sverige – Hur togs den fram och hur kan den användas? Rapport 2008:1. s. 35. 116 Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha fastställts om alla redovisat korrekt och den skatt som Skatteverket faktiskt fastställde 117 Skatteverket (2008): Skattefelskarta för Sverige – Hur togs den fram och hur kan den
användas? Rapport 2008:1. s. 36.
Svartarbete
Rapport 6
132
svarta löneinkomster till privatpersoner eller svarta tjänster som sålts mellan privatpersoner eller från privatpersoner till företag.118 Av den resterande delen bedömdes merparten vara oredovisade inkomster av svart försäljning.119
I syfte att närmare undersöka svartarbete och svartköp lät Skatteverket göra en enkätundersökning där respondenterna bland annat tillfrågades om de utfört svart arbete. Inom olika sysselsättningskategorier var det störst andel studerande och värnpliktiga som angett att de svartarbetet. Jämfört med genomsnittet angav en lägre andel av de arbetslösa att de utfört svart arbete. Män, unga och låginkomsttagare angav också i högre utsträckning än andra att de arbetat svart. Skatteverket bedömde dock att denna undersökning kraftigt underskattade omfattningen av det totala svartarbetet, eftersom estimatet från enkätstudien landade på endast 15 miljarder kronor i förhållande till det samlade estimatet på 115–120 miljarder kronor.120 Det är därför tveksamt om enkätstudien gav en representativ bild av vilka som svartarbetade. Någon annan kartläggning av vilka som svartarbetar har inte gjorts, såvitt vi har sett.
Utvecklingen av svartarbetet sedan 2006
Det är osäkert om Skatteverkets över 10 år gamla analys av omfattningen av svartarbetet ger en helt rättvisande bild av dagens omfattning av och karaktär på svartarbetet. Sedan 2006 har demografin och skattesystem (sänkta inkomstskatter och införandet av ROT- och RUT-avdrag) förändrats. Skatteverkets kontrollverktyg har utökats i form av exempelvis personalliggare och kassaregister. Dessutom har månatliga arbetsgivardeklarationer införts, i syfte att motverka skattefusk och skatteundandragande. Enligt Skatteverkets attitydundersökningar minskade också acceptansen för svartarbete relativt kraftigt mellan 2006 och 2012,
118 Följande poster har adderats: Skattefel inom svartarbete privatpersoner (8,9 mdkr), Privatpersoners försäljning av svarta tjänster till företag (3,3 mdkr) och Svarta tjänster mellan privatpersoner (3,3 mdkr). 119 Skatteverket (2008): Skattefelskarta för Sverige – Hur togs den fram och hur kan den
användas? Rapport 2008:1. s. 61 f.
120 Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i Sverige
.
Rapport 2006:4. s. 56–59.
Rapport 6 Svartarbete
133
varefter nivån varit relativt konstant över tid.121 Dessa faktorer pekar mot att svartarbetets omfattning är lägre idag jämfört med för drygt 10 år sedan.
7.2.3 Andra studier om svartarbetets omfattning
Nedan redogör vi för några nyare forskningsstudier som uppskattar omfattningen av svartarbetet i befolkningen. Medina och Schneider (2017) använder sig av olika metoder och deras olika estimat av den dolda ekonomin för Sverige varierar mellan 7,9–15,7 procent av BNP beroende på metod.122 Gyomai och Van de Ven (2014) beräknar att 3 procent av BNP är svartarbete för Sverige, medan Dybka m.fl. (2019) skattar svartarbetet i Sverige inom intervallet 3,6–6,6 procent av BNP.123 Medina och Schneider (2017) presenterade tidsserier över utvecklingen av svartarbetet de senaste 20 åren. Dessa pekar sammantaget på att det inte skett någon större förändring i svartarbetets omfattning i Sverige mellan åren 2003 och 2015. Gemensamt för ovanstående studier är att de använder sig av makroekonomiska metoder, där någon form av indikator antas kunna användas för att uppskatta den svarta ekonomins storlek.
EU-kommissionen har också estimerat omfattningen av svartarbetet i samtliga EU-länder. För Sverige uppskattades att 7,7 procent av utfört arbete (eng. labour input) i privat sektor under 2013 var oredovisat, dvs. svart.124
121 Skatteverket (2012): Medborgarnas synpunkter på skattesystemet, skattefusket och
Skatteverkets kontroll Resultat från en riksomfattande undersökning våren 2012, s. 47 f.
Rapport 2012:1. Skatteverket (2019): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2018, s. 50 f. 122 Medina Leandro och Schneider Friedrich, “Shadow Economies Around the World: What Did We Learn Over the Last 20 Years?”, IMF Working Paper 18/17. 123 Dybka, P., Kowalczuk, M., Olesiński, B. et al. (2019): Currency demand and MIMIC models: towards a structured hybrid model-based estimation of the shadow economy size, Int Tax Public Finance (2019) 26:4; Gyomai, G., van de Ven, P. (2014), The non-observed economy in the system of national accounts, OECD Statistics Brief No. 18 124 Europeiska kommissionen (2017): An evaluation of the scale of undeclared work in the
European Union and its structural determinants: estimates using the Labour Input Method.
Svartarbete
Rapport 6
134
7.3 Studier av svartarbetets koppling till felaktiga utbetalningar
På uppdrag av FUT-delegationen genomförde Brottsförebyggande rådet och Skatteverket 2007 en studie där svartarbetets påverkan på arbetslöshetsersättning studerades. De felaktiga utbetalningarna av arbetslöshetsersättning som orsakats av svart arbete uppskattades till 1–1,5 miljarder kronor, vilket motsvarade 4–6 procent av den utbetalda ersättningen.125 Fyra metoder kombinerades och användes för att uppskatta omfattningen felaktiga utbetalningar som en följd av svartarbetet: 1. Svar på direkt fråga till personer med ersättning om antal dagar under de senaste 12 månaderna man för egen del fått arbetslöshetsersättning man inte haft rätt till. 2. Svar på fråga om man utfört svart arbete under de senaste 12 månaderna för dem som uppgivit sig vara ”arbetslösa” i Skatteverkets svartarbetskartläggning (2006:4). 3. Beräkningar i RRV:s rapport ”FUSK – systembrister och fusk i välfärdssystemen” från 1995 (1995:32). 4. ”Utproportionering” av uppskattade totala dolda arbetsinkomster enligt Skatteverkets svartarbetskartläggning (2006:4) på samtliga i arbetskraften.126
De två förstnämnda metoderna bedömdes underskatta omfattningen av svartarbete och de två sistnämnda bedömdes överskatta omfattningen.
Med den fjärde metoden uppskattades de felaktiga utbetalningar orsakade av svartarbetet till 2 miljarder kronor. Detta bedömdes dock överskatta omfattningen av svartarbete eftersom svartarbete bedömdes vara lägre i gruppen som får arbetslöshetsersättning i jämförelse med övriga personer i aktiv ålder. Uppskattningen utgick från estimatet på 115–120 miljarder kronor i oredovisade inkomster. De oredovisade inkomster som uppskattats hänförliga till egenföretagare exkluderades dock. Detta motiverades med att få egenföretagare uppbär ersättning. De oredovisade inkomster som
125 Brottsförebyggande rådet (2007): Fusk med a-kassa, Motiv, omfattning och åtgärder. Rapport 2007:23. 126 Ibid., s. 49.
Rapport 6 Svartarbete
135
ingick i beräkningen minskades då från 115 miljarder kronor till 84 miljarder kronor.127
7.4 Metod för kansliets bedömningar
I denna rapport har vi utgått från den senaste bedömningen av oredovisade inkomster som SCB gjort i nationalräkenskaperna. Vi har därefter genomfört bedömningen av felaktiga utbetalningar orsakade av svartarbete i två steg. 1. Svartarbetet bland ersättningsmottagare, 2. Felaktiga utbetalningar till ersättningsmottagarna som svartarbetet lett till under 2018.
För att kunna bedöma konsekvenserna för felaktiga utbetalningar har vi gjort ett antal antaganden som vi redogör för nedan. Vi har presenterat tre scenarier med olika antaganden som ger bedömningar av felaktiga utbetalningar på en lägre nivå, en högre nivå och en nivå som vi bedömer är den mest troliga.
7.5 Resultat av bedömningarna
7.5.1 Bedömning av omfattningen av det svartarbete som utförts av ersättningsmottagare
Det finns, som vi sett, starka indikationer på att omfattningen av svartarbete varierar mellan olika delar av den svenska befolkningen. Eftersom kunskapen samtidigt är begränsad om hur denna fördelning ser ut, behöver vi göra antaganden för ersättningsmottagare respektive den övriga befolkningen.
För det första behöver man ta ställning till vilka oredovisade inkomster som ska beaktas i bedömningen. Som vi noterade i avsnitt 7.3 beaktade Brå och Skatteverket oredovisade löneinkomster och en större del av de oredovisade företagarinkomsterna. Vi bedömer dock att det finns flera skäl till att endast beakta de oredovisade löneinkomsterna. Det främsta skälet är att de oredovisade företagarinkomsterna troligen är skevt fördelade på så sätt att en mindre andel av företagen står för en relativt stor andel av
127 Ibid., s. 49–54.
Svartarbete
Rapport 6
136
de oredovisade företagarinkomsterna. Det är också osannolikt att de oredovisade inkomsterna från dessa företag är förknippade med omfattande utbetalningar från de aktuella ersättningssystemen. Vidare sker utbetalningar från välfärdssystemen generellt sett i lägre omfattning till företagare än andra grupper. När det gäller exempelvis tillfällig föräldrapenning nyttjade endast 7,2 procent av föräldrar med företag (egen firma, handels- eller kommanditbolag) denna förmån under 2010. Motsvarande siffra var 44,1 procent bland föräldrar med inkomster från anställning.128 Samtidigt är oredovisade inkomster ett relativt sett större problem bland företagare och när utbetalningar från välfärdssystemen sker till företagare som samtidigt arbetar svart kan detta leda till felaktiga utbetalningar. Sammantaget gör vi dock bedömningen att det är mest rättvisande att endast beakta oredovisade löneinkomster.
Det finns faktorer som talar för att svartarbetet kan vara både mer och mindre omfattande bland ersättningsmottagare jämfört med den aktiva befolkningen i övrigt. Bland de faktorer som talar för att det är mer omfattande finns att ersättningsmottagarna har mer tid att disponera och att det finns incitament att arbeta svart eftersom det inte påverkar ersättningarna från de aktuella ersättningssystemen. Bland de faktorer som talar för att det är mindre omfattande finns att mottagarna av flera ersättningssystem har varaktig eller tillfälligt nedsatt arbetsförmåga eller bedöms stå långt ifrån arbetsmarknaden. Deras möjligheter att arbeta svart är därmed lägre än befolkningen i stort. Ersättningsmottagarna är samtidigt en relativt heterogen grupp, där exempelvis personer med studiestöd eller ersättningar från föräldraförsäkringen kan ha goda förutsättningar att arbeta svart. Som vi noterade ovan så uppgav också vissa grupper av ersättningsmottagare, såsom arbetssökande, i mindre utsträckning än andra att de svartarbetat i Skatteverkets enkätundersökning, medan studenter uppgav i högre utsträckning att de svartarbetat. Sannolikt har dock de höjda fribeloppen minskat incitamenten för studerande att arbeta svart. Avslutsvis kan attityderna till bidrags- och skattefusk påverka. Allmänhetens attityder till svartarbete är generellt negativa, i högre grad så bland äldre.129 Detta har betydelse eftersom ersättningsmottagare snarare är äldre än yngre. Attityderna till kombinationen svartarbete och vissa ersättningssystem är också
128 Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar. Socialförsäkringsrapport 2013:6. s. 33 ff. 129 Skatteverket (2019): Resultat från de årliga attitydundersökningarna 2018. s. 50f.
Rapport 6 Svartarbete
137
negativ, särskilt kombinationen med sjuk- eller arbetslöshetsersättning. Kombinationen svartarbete och studiemedel anses dock mindre allvarlig, särskilt bland den yngsta åldersgruppen (15–29 år), den åldersgrupp som i huvudsak uppbär studiemedel. De attityder som talar för att svartarbetet är mer omfattande bland ersättningsmottagare är att de generellt har en mer tillåtande attityd till bidragsfusk jämfört med andra grupper.130 Sammantaget gör vi antagandet att svartarbetet är lika vanligt bland ersättningsmottagare som bland den övriga aktiva befolkningen.
Vi utgår därför från att 3,9 procent av ersättningsmottagarnas inkomster är svarta och gör bedömningen att detta sammantaget är ett rimligt antagande. Beräkningen innehåller sannolikt vissa över- och underskattningar. Om vi istället skulle anta att delar av de oredovisade företagarinkomsterna också skulle beaktas i bedömningen, skulle andelen kunna vara den dubbla: 7,8 procent. Om vi å andra sidan skulle bedöma att de faktorer som talar för att svartarbetet är mindre vanligt bland ersättningsmottagare kraftigt överväger andra faktorer, skulle andelen kunna vara halverad: 1,95 procent.
7.5.2 Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av oredovisade inkomster i inkomstprövade ersättningssystem
För de ersättningssystem där svartarbete kan leda till felaktiga utbetalningar enligt orsakskategori 1 utbetalades totalt 60,6 miljarder kronor under 2018. Svartarbetet kan antas leda till att de oredovisade inkomsterna inte tas upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning (t.ex. bostadsbidrag eller studiestöd) och att ersättningen därför utbetalats helt felaktigt eller till ett för högt belopp. Teoretiskt sett kan de felaktiga utbetalningarna bedömas genom att jämföra de ersättningar som de facto har betalats ut med de ersättningar som skulle ha betalats ut om även de oredovisade inkomsterna hade tagits upp i ansökan om ersättning. I vilken grad de svarta inkomsterna skulle ha påverkat ersättningarna i de aktuella välfärdssystemen är
130 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Bidragsmoralen i
samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
Svartarbete
Rapport 6
138
dock inte helt självklart. Effekten av varje intjänad svart krona beror på följande faktorer:
• ersättningsmottagarnas upptagna inkomster
• gränser för fribelopp och motsvarande inkomstgränser då ersättningen börjar reduceras med överstigande inkomster, samt
• till vilken grad ersättningarna reduceras med inkomster överstigande inkomstgränserna
Mot bakgrund av en genomgång av regelverken för de beloppsmässigt större ersättningssystemen så gör vi antagandet att varje krona i ökad inkomst innebär att ersättningarna skulle minska med 0,2 kronor. Eftersom de oredovisade inkomsterna totalt sett bedömts uppgå till 3,9 procent innebär det att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till 3,9×0,2=0,78 procent av de totala utbetalningarna. Det betyder att de felaktiga utbetalningarna skulle uppgå till 60,6×0,0078=0,47 miljarder kronor. Med de alternativa antagandena om andelen svarta löner bland ersättningsmottagarna skulle den lägre nivån landa på 0,24 miljarder kronor och den högre på 0,95 miljarder kronor.
7.5.3 Bedömning av de felaktiga utbetalningar som orsakats av att svartarbetet medfört att grundläggande krav till ersättning inte uppfyllts
Från ersättningssystemen i kategori 2 utbetalades totalt 158,3 miljarder kronor under 2018. För att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningar som svartarbetet lett till behöver vi beakta två faktorer som vi diskuterar kort nedan.
Vi har sedan tidigare antagit att omfattningen av svartarbete är lika vanligt bland ersättningsmottagare som i den övriga aktiva befolkningen. Denna jämförelse har baserats på andelen av de totala inkomsterna som är oredovisade, dvs. 3,9 procent. Frågan är nu hur stor andel av den arbetade tiden som inte redovisats, dvs. utförts svart. Ett antagande är att denna andel är lika stor som den del av inkomsterna som är svarta. Detta antagande bygger på att det svarta arbetet i genomsnitt ger en lön per timme på samma nivå som vitt arbete. Vidare kan svartarbetet antas ske i samma utsträckning under
Rapport 6 Svartarbete
139
den period som ersättningsmottagarna uppbär ersättning, som under den period då ersättningsmottagarna inte uppbär ersättning. Med dessa antaganden kan ersättningsmottagarna antas ha arbetat svart under 3,9 procent av de dagar som de uppburit ersättning.
Vi kan också konstatera att drygt 1/3 av de totala utbetalningarna som sker från ersättningssystemen i denna kategori inte nödvändigtvis blir felaktiga när ersättningsmottagaren arbetar svart. Som vi nämnde i avsnitt 7.1.2 beror detta på om svartarbetet sker under tid med ersättning eller under annan tid.
Med hänsyn till ovanstående faktorer kan man anta att varje krona ökad inkomst innebär att ersättningarna skulle minska med 0,65 krona. Detta skulle innebära att 3,9×0,65 = 2,54 procent av de totala utbetalningarna var felaktiga, dvs. 158,3×0,0254 = 4,02 miljarder kronor. Om vi istället gör antagandet att effekten av varje svartarbetad krona är lägre respektive högre och varje procents ökad inkomst istället skulle minska ersättningarna med 0,4 procent respektive 0,8 procent blir motsvarande uppskattningar 2,47 respektive 4,94 miljarder.
7.5.4 Samlad bedömning av de felaktiga utbetalningar som svartarbetet leder till
I syfte att illustrera nivån på bedömningarna och deras osäkerhet presenterar vi tre alternativa scenarier per kategori och total. Eftersom bedömningarna är förknippade med stor osäkerhet redovisas den totala bedömningen och dess osäkerhetsintervall med endast en decimal.
Tabell 7.2 Bedömd effekt av svartarbete i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen
Miljarder kronor (andel av totala utbetalningar i respektive kategori och totalt)
Kategori Totala utbet. från välfärdssystemen
Bedömd effekt av svartarbetet, huvudscenario
Bedömd effekt av svartarbete, övre gräns
Bedömd effekt av svartarbetet, nedre gräns
1
60,6 0,47 (0,8 %) 0,95 (1,6 %) 0,24 (0,4 %)
2
158,3 4,02 (2,5 %) 4,94 (3,1 %) 2,47 (1,6 %)
Totalt
218,8 4,5 (2,1 %) 5,9 (2,7 %) 2,7 (1,2 %)
Svartarbete
Rapport 6
140
Den samlade bedömningen är att svartarbetet föranleder 4,5 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar, med ett osäkerhetsintervall på 2,7–5,9 miljarder kronor.
Den samlade bedömningen är att svartarbetet föranleder 4,5 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar, med ett osäkerhetsintervall på 2,7–5,9 miljarder kronor.
7.6 Slutsatser
Med utgångspunkt i tidigare publicerade uppskattningar av svartarbetets omfattning samt redovisade antaganden har vi uppskattat att svartarbetet föranleder 4,5 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar. När beräkningen görs med alternativa antaganden landar bedömningen på 2,7 respektive 5,9 miljarder kronor.
Svartarbetets effekter i form av felaktiga utbetalningar domineras av att svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller kraven för den utbetalade ersättningen. Detta föranleder ungefär 4 av de totalt 4,5 miljarder kronorna i bedömda felaktiga utbetalningar. Effekten av att oredovisade inkomster resulterar i för hög inkomstbaserad ersättning bedöms uppgå till ungefär 0,5 miljard kronor.
7.6.1 Behov av kommande studier
Inom ramen för ett utvecklingsarbete att bedöma det totala skattefelet genomför Skatteverket studier av svartarbetet, bl.a. slumpmässiga kontroller. Verket genomför också en uppdatering av några av resultaten i rapporten om svartköp och svartjobb från 2006.131 Det är angeläget att uppdatera ovanstående estimat när nya studier har publicerats.
Svartarbetet bedömdes 2007 förorsaka ungefär hälften av det samlade skattefelet och bedöms i denna rapport leda till en relativt stor del av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Det finns därför starka skäl av närmare studera svartarbetet och dess konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa studier kan med fördel involvera Skatteverket och berörda utbetalande myndigheter.
131 Skatteverkets årsredovisning 2018, s. 28.
141
8 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
8.1 Inledning
Delegationen ska enligt direktiven bl.a. göra en bedömning av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Delegationens arbete har huvudsakligen fokuserats på att uppskatta felaktiga utbetalningar från ersättningsystem där risken för felaktiga utbetalningar är särskilt stor eller där utgifterna är omfattande. Resultaten av dessa uppskattningar i totalt 13 ersättningssystem redovisas i rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1.
I denna rapport har kansliet analyserat ytterligare fyra132ersättningssystem där utgifterna är omfattande. Vi redogör även för en empirisk studie av felaktiga utbetalningar från förmånen
ersättning för höga sjuklönekostnader som Försäkringskassan
presenterade 2017 som svar på ett regeringsuppdrag. För övriga mindre välfärdssystem som täcks av delegationens uppdrag har vi gjort ett schablonmässigt antagande om felaktiga utbetalningar. Antagandet baseras på andelen uppskattade fel i system som inte ansågs riskfyllda (se vidare kap 8.5). I bedömningen av den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen ingår endast för mycket ersättning.
De samlade utgifterna för samtliga ersättningssystem som studerats uppgår till 654 miljarder kronor.
I denna rapport gör vi också uppskattningar av de felaktiga utbetalningar som beror på fel i vissa systemöverskridande uppgifter. Dessa uppskattningar överlappar delvis uppskattningar i andra studier och har därför reducerats i motsvarande omfattning, se vidare avsnitt 8.7.
132 Assistansersättning, ålderspensionssystemet, ersättning till deltagare i arbetsmarknadsprogram samt barnbidrag.
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
142
8.2 Empiriska studier av enskilda system
8.2.1 Nio empiriskt studerade system
De samlade utgifterna för de nio133 ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt uppgår till 90,5 miljarder kronor i 2018 års utgifter. De felaktiga utbetalningarna uppskattas till mellan 4,2–7,5 procent vilket motsvarar 3,8–6,8 miljarder kronor. Punktskattningen av de felaktiga utbetalningar har uppskattats till 5,7 procent vilket motsvarar 5,1 miljarder kronor.134 Andelen fel i de olika ersättningssystemen varierar från 2,2 till 20,7 procent. För en mer detaljerad beskrivning av studierna se bland annat kapitel 5 och 6 i
Läckaget i välfärdssystemen, del 1.
8.2.2 Kolliderande ersättningar och bristande samordning
Omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av kolliderande ersättningar och bristande samordning har uppskattats till 91–129 miljoner kronor för 2018, med en punktskattning på 109 miljoner kronor. Dessa estimat baseras på flera empiriska studier och vissa begränsade antaganden. I en stor registerbaserad studie som omfattade utbetalningar om knappt 152 miljarder kronor som avser att täcka inkomstbortfall och levnadsomkostnader, kunde vi konstatera att ersättning felaktigt utbetalas från två ersättningssystem för samma tid i mycket begränsad utsträckning. De felaktiga utbetalningarna uppgick till 27 miljoner kronor per år.
Kolliderande ersättningar uppskattas även leda till 15 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar som orsakats av att ekonomiskt bistånd utbetalats från två kommuner för samma månad, samt 19 miljoner kronor i felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning, när denna ersättning utbetalts för samma tid som ersättningar från andra myndigheter.
Slumpmässiga kontroller har också gjorts av utbetalningar där data från den registerbaserade studien indikerat att utbetalningar från två ersättningssystem som behöver samordnas kan ha utgått för samma tid. Baserat på resultatet av dessa slumpmässiga kontroller
133 Arbetslöshetsförsäkringen, Bostadstillägg till pensionärer och äldreförsörjningsstöd, Dagersättning till asylsökande, Lönebidrag, Nystartsjobb, Studiemedel för studier utomlands, Tillfällig föräldrapenning, Föräldrapenning samt Statligt tandvårdsstöd. 134 Nivåerna avser för mycket utbetald ersättning.
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
143
och antaganden om fel bland de ej studerade utbetalningarna uppskattades bristande samordning orsaka felaktiga utbetalningar på 30–68 miljoner kronor, med en punktskattning på 48 miljoner kronor.
Av de 109 miljoner kronor i punktskattningen för de felaktiga utbetalningarna kommer 57 miljoner kronor från utbetalningar där föräldrapenning var en av de utbetalade ersättningarna.
I den totala bedömningen av felaktiga utbetalningar behöver vi beakta att den expertbedömning som gjorts av ekonomiskt bistånd har innefattat alla orsaker till felaktiga utbetalningar. Till estimatet av de totala felaktiga utbetalningarna ska därför de 15 miljoner kronor i fel som upptäcktes inom ekonomiskt bistånd exkluderas.
8.2.3 Barnbidrag
Resultatet av kansliets studie avseende överteckning i folkbokföringen har använts för att skatta de felaktiga utbetalningarna inom barnbidrag, eftersom felaktig folkbokföring är den primära risken i systemet. De felaktiga utbetalningarna har uppskattats till ungefär 0,21 procent som i 2018 års utgifter innebär nästan 66 miljoner kronor.
8.2.4 Ersättning för höga sjuklönekostnader
Försäkringskassan uppskattade att de felaktiga utbetalningarna (för mycket) uppgick till 8,6 procent, med ett 95-procentigt konfidensintervall på 4,6 procent till 13,6 procent. Studien presenterades 2017 och avsåg ärenden från 2016. Omräknat till 2018 års utgifter, som uppgick till 954 miljoner kronor, motsvarar konfidensintervallet 44–130 miljoner kronor med en punktskattning på 82 miljoner kronor.
8.3 Expertbedömningar av enskilda system
Ett viktigt syfte med expertbedömningarna av fyra135 utgiftsmässigt stora systemen var att de skulle bidra till bedömningen av den totala
135 Sjukpenning, Sjukersättning, Studiemedel för studier i Sverige samt Ekonomiskt bistånd.
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
144
omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. De samlade utgifterna för dessa fyra system uppgick 2018 till 105,2 miljarder kronor. Osäkerhetsintervallet, dvs. det intervall som innehåller 90 procent av experternas sammanlagda uppskattningar av felen uppgår till 1,3–7,8 procent från de fyra bedömda systemen med en punktskattning på 3,8 procent. I 2018 års utgifter motsvarar intervallet 1,3–8,1 miljarder kronor och punktskattningen motsvarar 4 miljarder kronor. För en detaljerad beskrivning av studierna se bland annat kapitel 8 i rapporten Läckaget i välfärdssystemen, del 1.
8.4 Bedömningen av tre större ersättningssystem
För tre större ersättningssystem har några nya uppskattningar av felaktiga utbetalningar av olika anledningar inte gjorts. Bedömningen av de felaktiga utbetalningarna har därför baserats dels på tidigare studier, dels på tillgängligt underlag. Nedan redogör vi kort för dessa bedömningar. Se avsnitt 2.2–2.4 för en mer detaljerad beskrivning.
8.4.1 Ålderspensionssystemet
Bedömningen av ålderspensionssystemet baseras på de uppskattningar och antaganden om andelen felutbetalningar som gjordes i ESV:s redovisning av samverkansuppdraget 2011. Detta är den senast genomförda omfattningsbedömningen.
Omräknat till 2018 års utgifter ger det felaktiga utbetalningar på mellan 20–740 miljoner kronor. Punktskattningen, dvs. experternas genomsnittliga bedömning från 2011 på 0,07 procent motsvarar 229 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
8.4.2 Assistansersättning
Försäkringskassan har på uppdrag av kansliet tagit fram två promemorior som beskriver hur förändringar i handläggningen, kontrollmöjligheterna samt regelverket kan ha påverkat de felaktiga utbetalningarna från assistansersättning.
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
145
Kansliet har sedan gjort beräkningar av dessa förändringar med utgångspunkt i den senaste uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna som gjordes av Utredningen om assistansersättningens
kostnader.136Utredningen uppskattade att de felaktiga utbetalningarna
2012 uppgick till 12 procent med ett osäkerhetsintervall på 9–15 procent.
Baserat på det underlag som stått till förfogande har kansliet med detta tillvägagångssätt uppskattat de felaktiga utbetalningarna till 8,6–14,3 procent med en punktskattning på 11,4 procent. I 2018 års utgifter motsvarar osäkerhetsintervallet 2 496–4 150 med en punktskattning på 3 309 miljoner kronor.
8.4.3 Ersättningar till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program
Försäkringskassan har genomfört en omfattningsstudie med inriktning på några av de fel som kan uppkomma i samband med frånvaro från arbetsmarknadspolitiska program. Eftersom Försäkringskassan har ett relativt begränsat ansvar, främst som utbetalande myndighet, har omfattningsstudien behövt kompletteras med bedömningar för att fånga samtliga risker för felaktiga utbetalningar. Kansliet har därför bedömt dessa risker med vägledning av tidigare studier, IAF:s granskningsrapporter och framförallt den omfattningsstudie som gjorts inom arbetslöshetsförsäkringen, en förmån som har flera gemensamma nämnare med ASUEEE.
Den samlade bedömningen, baserat på det underlag som redovisas i avsnitt 2.4 ger vid handen att de felaktiga utbetalningarna andelsmässigt uppskattas till en snarlik nivå som inom arbetslöshetsersättningen. Kansliets beräkning innebär därmed att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till 3–5,3 procent eller motsvarande 459–811 miljoner kronor med en punktskattning på 4,2 procent eller 640 miljoner kronor i 2018 års utgifter.
136SOU 2012:6Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättningen.
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
146
8.5 Schabloniserat antagande om övriga mindre ersättningssystem
Utgifterna för övriga system uppgår till 53,6 miljarder kronor. Vi har antagit att de felaktiga utbetalningarna i dessa system i genomsnitt är 3,5 procent. Det innebär att de felaktiga utbetalningarna antas vara knappt 1,9 miljarder kronor i 2018 års utgifter. Vid de alternativa antagandena på 2,5 och 4,5 procent uppskattas de felaktiga utbetalningarna till 1,3 respektive 2,4 miljarder kronor.
8.6 Studier och bedömningar av fel i systemöverskridande uppgifter
Vi har genomfört flera studier och bedömningar för att kvantifiera de felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i vissa systemöverskridande uppgifter.
8.6.1 Sjukpenninggrundande inkomst (SGI)
I kapitel 4 redogjorde vi för studier av felaktiga utbetalningar som orsakats av felaktig sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Studien omfattade utbetalningar från ersättningssystemen föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning. Det finns flera osäkerheter i det data som studien har byggt på, vilka kan leda till att omfattningen av felaktiga utbetalningar överskattas eller underskattas. Uppräknat till 2018 års utgifter uppskattades att totalt 584 miljoner kronor utbetalats för mycket, med ett osäkerhetsintervall på 292–877 miljoner kronor, vilket motsvarar 0,4–1,3 procent av utbetalningarna i de tre studerade ersättningssystemen.
8.6.2 Folkbokföring
För många av ersättningssystemen är ett villkor för rätten till ersättning att ersättningstagaren är eller åtminstone har varit bosatt i landet. I kapitel 5 presenterade vi en studie som uppskattat omfattningen av felaktiga utbetalningar som sker när bosättningsbaserade ersättningar utgår till personer som felaktigt är
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
147
folkbokförda i Sverige (övertäckning). För 2016 uppskattades dessa felaktiga utbetalningar till totalt 268 miljoner kronor. Estimatet innehåller en osäkerhet som i hög grad beror på hur träffsäker modellen är att identifiera personer som inte är bosatta i Sverige. Uppräknat till 2018 års utgifter motsvarar detta 285 miljoner kronor.
8.6.3 Samordningsnummer
Utbetalningar från välfärdssystemen till personer med samordningsnummer har lyfts fram som en risk i tidigare utredningar. Baserat på utbetalningsstatistik som vi redovisat i kapitel 6 utgör välfärdsutbetalningar till samordningsnummer en mycket liten andel av samtliga utbetalningar. Årligen uppgår dessa utbetalningar till cirka 160 miljoner kronor. Av dessa utgör 34 miljoner kronor utbetalningar av intjänad pension, där risken för felaktiga utbetalningar har bedömts som minimal. Därutöver har det dock varit svårt att hitta bra indikatorer för att bedöma de felaktiga utbetalningarna till samordningsnummer. I vårt huvudscenario antar vi att 8 procent av utbetalningarna till samordningsnummer (exklusive utbetalningar av intjänad pension) är felaktiga, vilket motsvarar 10 miljoner kronor i felaktiga utbetalningar. Om man istället antar 3 eller 15 procent uppgår de felaktiga utbetalningarna till 4 respektive 19 miljoner kronor.
8.6.4 Svartarbete
I kapitel 7 redogör vi för en modell för att studera kopplingen mellan svartarbete och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Av 29 tidigare riskbedömda ersättningssystem bedöms svartarbete ha betydelse för 18 system. Detta bedöms ske genom att inkomster inte tas upp vid ansökan av inkomstprövad ersättning eller att svartarbetet innebär att ersättningsmottagaren helt eller delvis inte uppfyller kraven för den utbetalade ersättningen. Med utgångspunkt i tidigare publicerade uppskattningar av svartarbetets omfattning samt redovisade antaganden uppskattar vi att svartarbetet föranleder 4,5 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar. När beräkningen görs
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
148
med alternativa antaganden landar bedömningen på 2,7 respektive 5,9 miljarder kronor.
8.6.5 Samlade resultat av systemöverskridande uppgifter
I tabell 8.1 sammanställs resultaten av dessa studier och bedömningar. De samlade felaktiga utbetalningarna som genererats av fel i dessa systemöverskridande uppgifter uppskattas till 3,3–7,1 miljarder kronor med en punktskattning på 5,4 miljarder kronor i 2018 års utgifter.
Tabell 8.1 Sammanställning av resultat från studier och bedömningar av felaktiga utbetalningar orsakade av fel i systemöverskridande uppgifter
Uppgift
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Studerade utgifter under
2018
Punktskattning
felaktiga
utbetalningar
Övre
osäkerhets-
intervall
Nedre
osäkerhets-
intervall
Sjukpenninggrundan de inkomst (SGI)
68 217 584 (0,9 %) 877 (1,3 %) 292 (0,4 %)
Folkbokföring i Sverige
140 700 285 (0,2 %) (285)
137
(0,2
%)
(285) (0,2 %)
Samordningsnummer
160 10 (8 %) 19 (15 %) 4 (3 %)
Svartarbete
218 800 4 500 (2,1 %) 5 900 (2,7 %) 2 700 (1,2 %)
Summa*
5 379 7 081 3 281
* Det är inte möjligt att ange en total eller andel för de felaktiga utbetalningarna bland de studerade utgifterna, eftersom flera ersättningssystem ingått i minst två studier.
8.7 Reducering av vissa uppskattningar på grund av överlappning
Inom ramen för de i huvudsak empiriska omfattningsstudierna har felaktiga utbetalningar orsakade av fel i systemöverskridande uppgifter inte undersökts. Resultaten från de studier och bedömningar som presenterades i föregående avsnitt behöver därför adderas till de uppskattade felen i de empiriska omfattningsstudierna som presenterades i avsnitt 8.2.1. När detta sker kan dock vissa fel dubbelräknas. En sådan risk uppstår exempelvis om en person fått
137 För studien av folkbokföring (övertäckning) finns inget osäkerhetsintervall.
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
149
en helt felaktig utbetalning av tillfällig föräldrapenning på grund av att personen inte avstått från arbete, samtidigt som personens SGI varit för hög. Om estimatet från den empiriska studien av tillfällig föräldrapenning och estimatet av för mycket utbetalt från SGIstudien skulle adderas utan hänsyn till detta skulle alltså delar av de uppskattade felen räknas dubbelt och den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar skulle överskattas.
I detta avsnitt gör vi därför en bedömning av i vilken utsträckning studiernas estimat av de felaktiga utbetalningarna överlappar varandra. Vi har valt att utgå från estimaten från studierna av de enskilda ersättningssystemen och bedömer därför i vilken grad estimaten från studierna och bedömningarna av de systemöverskridande uppgifterna ska reduceras för att inte riskera att dubbelräknas med estimaten från studierna av de enskilda ersättningssystemen. Ett liknande angreppssätt skulle också kunna göras med utgångspunkt i estimaten från de systemöverskridande studierna. Det centrala är att respektive studie ger så träffsäkra estimat som möjligt och att överlappet beaktas för att felen inte ska dubbelräknas.
Till skillnad från de empiriska studierna har uppskattningarna som gjorts med Expert Elicitation beaktat felaktiga utbetalningar orsakade av fel i systemöverskridande uppgifter. Det innebär att de uppskattade felen från kansliets studier av fel i de systemöverskridande uppgifterna varken bör eller behöver adderas till de uppskattningar som experterna genomfört av de fyra ersättningssystemen (se avsnitt 8.3).
8.7.1 Reducering av estimat från studien av sjukpenninggrundande inkomst p.g.a. överlappning
Studien av sjukpenninggrundande inkomst omfattade utbetalningar från ersättningssystemen föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och sjukpenning. Av dessa system studerades omfattningen av felaktiga utbetalningar av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning i huvudsak empiriskt. För tillfällig föräldrapenning (TFP) uppskattades de felaktiga utbetalningarna till 20,7 procent av utgifterna. Om SGI-felen och felen i TFP-studien vore oberoende av varandra skulle estimatet från SGI-studien reduceras med 20,7 procent. Men sannolikt är dessa fel relativt starkt korrelerade
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
150
med varandra, eftersom risken för felaktiga uppgifter från den sökande om årsinkomst kan antas vara korrelerad med risken för felaktiga uppgifter om den sökande avstått arbete för att vårda barn. Estimatet bör därför reduceras mer. Dessa studier bygger dock på olika slumpmässiga kontroller som genomförts av olika ärenden och det är därför inte möjligt att empiriskt undersöka hur stor korrelationen är. Reduktionen behöver därför bygga på ett antagande. En relativt stark korrelation motiverar samtidigt att estimatet reduceras mer och vi har därför reducerat estimatet från SGI-studien med 50 procent för att undvika en överskattning av den totala bedömningen av felaktiga utbetalningar.
När det gäller föräldrapenning uppskattades de felaktiga utbetalningarna till 2,2 procent av utgifterna. Om felen vore oberoende skulle estimatet från SGI-studien reduceras med 2,2 procent. Förutsättningarna för bedömningen av korrelationen mellan SGI-felen och FP-felen är densamma som för tillfällig föräldrapenning. Med motsvarande resonemang som för tillfällig föräldrapenning kan det därför vara rimligt att estimatet från SGIstudien reduceras med 10 procent.
När det gäller sjukpenning ingick också fel orsakade av felaktig SGI i dess bedömning. Det innebär att estimatet från SGI-studien reduceras i sin helhet när det gäller sjukpenning.
Sammantaget innebär detta att punktestimatet av för mycket utbetalt från SGI-studien reduceras med 329 miljoner kronor. För det nedre respektive övre osäkerhetsintervallet reduceras estimaten med 165 respektive 494 miljoner kronor.
8.7.2 Reducering av estimat från studien av folkbokföring i Sverige p.g.a. överlappning
Felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig folkbokföring i Sverige (övertäckning) uppskattas till 268 miljoner kronor för 2016. Även här föreligger en viss överlappning. Estimatet på felaktiga utbetalningar från barnbidrag från 2016 bygger i sin helhet på studien om övertäckning, varför estimatet bör reduceras med 54,5 miljoner. I bedömningen av felaktiga utbetalningar från ålderspension har också garantipension ingått. De felaktiga utbetalningarna orsakade av övertäckning inom garantipensionen uppskattades under 2016 till totalt 10 miljoner kronor i detta
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
151
system. Sammantaget reduceras estimatet därför med 64,5 miljoner kronor.
De övriga systemen reduceras därefter med 15 procent, med totalt 30,5 miljoner kronor. Totalt sett ska estimatet för 2016 på 268 miljoner kronor reduceras med 95 miljoner kronor till 173 miljoner kronor. Uppräknat till 2018 års utgifter motsvarar detta 184 miljoner kronor.
8.7.3 Reducering av estimat från bedömning av samordningsnummer p.g.a. överlappning
Som vi har noterat kan inte de felaktiga utbetalningarna till samordningsnummer uppgå till några betydande belopp. Med vårt huvudscenario skulle dessa uppgå till 10 miljoner kronor om året. Utbetalningar till personer med samordningsnummer har också i hög grad utbetalats från ersättningssystem där andelen felaktiga utbetalningar har bedömts vara låg eller mycket låg. Det finns därför ingen anledning att tro att överlappet i dessa estimat skulle föranleda mer än ytterst marginell dubbelräkning. Av denna anledning ser vi inget skäl att reducera de angivna estimaten vad gäller samordningsnummer.
8.7.4 Reducering av estimat från bedömning av svartarbete p.g.a. överlappning
Svartarbetet har bedömts föranleda 4,5 miljarder kronor i felaktiga utbetalningar. Av 29 tidigare riskbedömda ersättningssystem bedömdes svartarbete ha betydelse för 18 system. Fyra av dessa ersättningssystem har bedömts genom Expert Elicitation. De felaktiga utbetalningar som svartarbete bedöms förorsaka i dessa system ska därför räknas bort för att inte dessa fel ska dubbelräknas. Om vi antar att felen är jämnt fördelade inom respektive kategori som felen uppskattats utifrån (se kapitel 7), ska punktestimatet därför reduceras med 1,9 miljarder kronor. På motsvarande sätt ska det nedre respektive övre osäkerhetsintervallet reduceras med 1,14 respektive 2,57 miljarder kronor.
Bland de resterande felaktiga utbetalningar som svartarbetet bedöms föranleda, härrör dessa till primärt till ersättningsystem som
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
152
har studerats empiriskt. Generellt sett bedöms svartarbete vara av en annan karaktär än de fel som upptäckts i de enskilda omfattningsstudierna. Detta kan tala för att de fel som upptäckts i de enskilda omfattningsstudierna i endast begränsad utsträckning är korrelerade med de fel som svartarbetet bedömts föranleda. Mot denna bakgrund kan det vara rimligt att resterande del av estimatet från svartarbetet reduceras med 15 procent. Detta motsvarar 0,39 miljarder kronor för punktskattningen, 0,24 miljarder kronor för nedre osäkerhetsintervallet och 0,5 miljarder kronor för den övre osäkerhetsintervallet.
Sammantaget innebär detta att punktestimatet av felaktiga utbetalningar orsakade av svartarbete reduceras med 2,29 miljarder kronor. För det nedre respektive övre osäkerhetsintervallet reduceras estimaten med 1,37 respektive 3,07 miljarder kronor.
8.7.5 Sammanfattande bedömningar hur estimaten ska reduceras för att undvika dubbelräkning
I tabell 8.2 sammanfattas resultatet av studier och bedömningar av de felaktiga utbetalningar som fel i systemöverskridande uppgifter leder till. I tabellen har vi också tagit med uppgifter om estimaten efter att reduktion skett för överlappning.
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
153
Tabell 8.2 Sammanställning av resultaten inklusive reduktion för överlapp
Uppgift
Miljoner kronor
Punktskattning
felaktiga utbetalningar
Övre osäkerhets-
intervall
Nedre osäkerhets-
intervall
Sjukpenninggrundande inkomst (SGI)
584
877
292
Efter reduktion (för överlappning)
256
383
128
Felaktig folkbokföring i Sverige
285
(285)*
(285)*
Efter reduktion (för överlappning)
184
184
184
Samordningsnummer (behöver ej reduceras)
10
19
4
Svartarbete
4 500
5 900
2 700
Efter reduktion (för överlappning)
2 200
2 830
1 330
Summa (efter reduktion)
2 650
3 416
1 646
* För studien av folkbokföring (övertäckning) finns inget osäkerhetsintervall.
8.8 Metod för att bedöma den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Bedömningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar behöver innefatta alla orsaker till felaktiga utbetalningar, även sådana som inte låter sig upptäckas med gängse kontroll- eller mätmetoder. De uppskattningar som genomförts inom ramen för delegationens arbete har inneburit att alla väsentliga orsaker till fel har inkluderats i bedömningen så att den ska bli så användbar som möjligt.
Bedömningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar baseras olika typer av uppskattningar: – empiriska studier av enskilda ersättningssystem och
systemöverskridande uppgifter, – kansliets bedömningar som kompletterat de empiriska studierna, – kansliets bedömningar av enskilda ersättningssystem och
systemöverskridande uppgifter, – expertbedömningar av utgiftsmässigt stora ersättningssystem, – schablonmässiga antaganden av enskilda ersättningssystem, samt
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
154
– bedömning av överlapp mellan uppskattningar av enskilda
ersättningssystem och systemöverskridande uppgifter.
Underlagen är av varierande karaktär och kvalitet samt innehåller både kvalitativa och kvantitativa inslag. Detta innebär att uppskattningarna innehåller olika mycket osäkerhet och att osäkerheten är av varierande karaktär.
I de empiriska studierna av enskilda ersättningssystem som presenterades i föregående rapport är säkerheten i uppskattningarna högre, men här finns en statistisk osäkerhet som presenteras i form av ett konfidensintervall. Felaktiga utbetalningar som har bedömts av kansliet har en annan typ av osäkerhet eftersom dessa bedömningar avser att uppskatta ett mörkertal som av naturliga skäl är svårt att kvantifiera. För att åskådliggöra osäkerheten i dessa bedömningar presenterade vi två alternativa beräkningar för att belysa de underliggande antagandenas betydelse för bedömningen av de felaktiga utbetalningarna. Dessa beräkningar ska inte tolkas som maximi- eller miniminivåer utan snarare som känslighetsanalyser. För att fånga samtliga fel och för att belysa den samlade osäkerheten i uppskattningen i ersättningssystemen har konfidensintervallen och de alternativa beräkningarna slagits samman. Detta osäkerhetsintervall kompletterar punktskattningen för att belysa osäkerheten i uppskattningen.
I ersättningssystem som uppskattats med hjälp av Expert Elicitation belyses osäkerheten också genom ett så kallat osäkerhetsintervall.138 Det är ett intervall inom vilket 90 procent av experternas uppskattningar ligger.
Studierna av de systemöverskridande uppgifterna har också olika grad av osäkerhet som också åskådliggörs med osäkerhetsintervall. I huvudsak handlar osäkerheten om de antaganden som ligger till grund för den indikatorbaserade modellen för att skatta antalet personer som felaktigt är folkbokförda i Sverige samt de antaganden som ligger till grund för kansliets bedömningar. För att kunna addera de uppskattade felen i de enskilda systemen med de systemöverskridande felen behöver överlappningen beaktas så att
138 De ersättningssystem som bedömts med Expert Elicitation är Ekonomiskt bistånd, Sjukpenning, Sjukersättning, Studiemedel för studier i Sverige samt Ålderspensionssystemet (som uppskattades inom ramen för ESV:s samverkansuppdrag).
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
155
vissa fel inte dubbelräknas. Det uppstår också osäkerhet när denna överlappning beaktas och därefter beräknas.
I vissa fall har studier och expertbedömningar baserats på 2016 eller 2017 års utgiftsnivåer. Då har vi extrapolerat andelarna felaktiga utbetalningar till 2018 års utgifter för att få enhetlighet. Detta tillför ytterligare osäkerhet.
8.9 Sammantagen bild av de felaktiga utbetalningarna
Ett viktigt syfte med denna rapport är att bedöma den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Vi har studerat och analyserat enskilda ersättningssystem och en handfull systemöverskridande uppgifter. Om fler sådana uppgifter hade studerats skulle uppskattningen av de felaktiga utbetalningarna sannolikt varit högre.
Vi väljer att redovisa totalen inklusive och exklusive ålderspensionssystemet eftersom det utgör hälften av välfärdsutbetalningarna samtidigt som riskerna för felaktiga utbetalningar bedömts vara mycket små.
En samlad bedömning av de felaktiga utbetalningarna är nödvändig för att belysa den ungefärliga storleken av de felaktiga utbetalningarna såväl totalt som i de olika ersättningssystemen samt till följd av fel i olika systemöverskridande uppgifter. Dessutom utgör den samlade bedömningen ett användbart beslutsunderlag för prioritering av åtgärder för att minska de felaktiga utbetalningarna. I tabell 8.3 sammanfattar vi resultaten av dessa studier och analyser.
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
156
Tabell 8.3 Bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna
Typ av studie
Miljoner kronor (% av utgifterna)
Utgifter, 2018 Punktskattning Övre gräns Nedre gräns
Huvudsak empiriska*
90 515 5 137 (5,7 %) 6 789 (7,5%) 3 815 (4,2 %)
Expertbedömningar
105 220 4 004 (3,8 %) 8 122 (7,7 %) 1 376 (1,3 %)
Kolliderande ersättningar och bristande samordning (reducerat)*
94
114
76
Barnbidrag*
31 722 66 (0,2 %) 66 (0,2 %) 66 (0,2 %)
Ersättning för höga sjuklönekostnader*
954 77 (8,6%) 122 (13,6 %) 42 (4,6 %)
Assistansersättning**
29 022 3 309 (11,4 %) 4 150 (14,3 %) 2 496 (8,6 %)
Ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program**
15 229 640 (4,2 %) 807 (5,3 %) 459 (3 %)
Övriga system (schablonantagande)
53 624 1 877 (3,5 %) 2 413 (4,5 %) 1 341 (2,5 %)
Systemöverskridande uppgifter (reducerat) * (**)
2 650
3 416
1 646
Totalt
326 283 17 854 (5,5 %) 25 999 (8,0 %) 11 317 (3,5 %)
Ålderspension**
327 721 229 (0,07 %) 740 (0,2 %) 20 (0,0 %)
Totalt
654 004 18 083 (2,8 %) 26 739 (4,1 %) 11 337 (1,7 %)
*Empiriska studier. **Särskilda studier.
De felaktiga utbetalningarna uppskattas till 11–27 miljarder kronor per år, med en punktskattning på 18 miljarder kronor. Som andel av samtliga utbetalningar motsvarar osäkerhetsintervallet mellan knappt 2 och drygt 4 procent, och punktskattningen uppgår till knappt 3 procent. Om ålderspensionssystemet exkluderas fördubblas närmast andelarna till mellan 3,5–8 procent av utbetalningarna, med en punktskattning på 5,5 procent.
Ett fåtal ersättningssystem står för en relativt stor del av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. Det gäller sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb. Utgifterna i dessa system uppgick 2018 till 121,6 miljarder kronor, vilket motsvarade knappt 19 procent av de totala utgifterna. Dessa sex system står för nästan hälften av de
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
157
uppskattade felaktiga utbetalningarna. Skulle vi därtill lägga de felaktiga utbetalningar som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter i dessa system, skulle andelen överstiga 50 procent.
Som vi tydliggjort vid flera tillfällen är alla typer av uppskattningar förknippade med en viss grad av osäkerhet. Det är dock viktigt att notera att osäkerheten i uppskattningarna varierar mellan olika system, mycket beroende på vilken typ av metod som ligger till grund för uppskattningen. I de ersättningssystem som studerats empiriskt är osäkerheten i allmänhet mindre än i de som bedömts av kansliet eller expertbedömts.
I figur 8.1 nedan illustreras osäkerheten inom de 13 ersättningssystem som vi redogjorde för i Läckaget i välfärdssystemen, del 1. Det finns två uppskattningar som avviker något inom sina respektive grupper, studiemedel för studier i utlandet och ekonomiskt bistånd. Studiemedel för studier i utlandet har ett större konfidensintervall på grund av den varierande karaktären på de fel som upptäckts i studien. Expertbedömningen för ekonomiskt bistånd har sannolikt ett mindre osäkerhetsintervall på grund av att deltagande experter kom ifrån kommuner med ett aktivt arbete att motverka felaktiga utbetalningar. Hade expertbedömningen istället kunnat göras med ett mer representativt urval av experter hade osäkerheten sannolikt varit större.
Figur 8.1 Osäkerhet inom empiriskt studerade system samt expertbedömda system
Nedre och övre konfidensintervall mätt som andel av punktskattning.
* Expertbedömning.
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
158
I arbetet med att uppskatta de totala felaktiga utbetalningarna ingår flera system som av olika anledningar inte varit möjliga att studera empiriskt. Det rör sig bland annat om sjukersättningen, sjukpenningen, assistansersättningen och ålderspensionssystemet. Inom flertalet övriga ersättningssystem har vi dock kunnat bygga uppskattningen till stor del på resultat från empiriska studier. Uppskattningarna av felaktiga utbetalningar inom det statliga tandvårdsstödet och barnbidraget bedöms vara näst intill heltäckande. Inom bostadstillägg till pensionärer och dagersättning till asylsökande är uppskattningarna till 95 respektive 96 procent baserade på empiri. Inom ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program har det inte varit möjligt att genomföra en heltäckande omfattningsstudie, men även där utgörs uppskattningen av felaktiga utbetalningar till 20 procent av en empirisk studie.
Bland de systemöverskridande uppgifterna har vi kunnat studera felaktiga utbetalningar på grund av felaktig SGI och felaktig folkbokföring i Sverige empiriskt. Bland de systemöverskridande uppgifterna bedöms dock svartarbetet orsaka mest felaktiga utbetalningar. Som andel mätt vilar endast en mindre del, 17 procent, av de uppskattade felaktiga utbetalningarna orsakade av systemöverskridande uppgifter på empirisk grund.
Rapport 6 Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
159
Figur 8.2 Andel av uppskattade felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt och bedömts indelat per ersättningsystem
Jämfört med tidigare uppskattningar av felaktiga utbetalningar, är osäkerheterna i våra uppskattningar betydligt lägre. De osäkerheter som finns inom de nio empiriskt studerade ersättningssystemen kan härledas framförallt till det statistiska konfidensintervallet, som i sin tur bland annat beror på antalet studerade ärenden och hur stora variationerna är mellan olika observationer av uppmätta felaktiga utbetalningar. Utöver det tillkommer en osäkerhet från de mörkertalsskattningar kansliet genomfört av de risker som myndigheterna inte kunnat studera empiriskt.
I expertbedömningarna av sjukpenning, sjukersättning, ekonomiskt bistånd och studiemedel för studier i Sverige samt de justerade expertbedömningarna inom ålderspensionen och assistansersättningen är osäkerheten högre. Utgifterna i flertalet av dessa system är mycket höga och i några av dem har förhållandevis stora fel uppskattats. Utöver detta har vi uppskattat att svartarbetet orsakar en stor andel felaktiga utbetalningar. Därför utgör de empiriskt studerade felen en lägre andel av totalen, 27 procent. De
Den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar
Rapport 6
160
empiriska studierna täcker dock ett stort antal ersättningssystem och systemöverskridande uppgifter. Om vi räknar bort de fel som kommer av schablonantagandet blir denna andel något högre, cirka 30 procent. Figuren nedan beaktar inte heller de överlapp som har reducerats och som också studerats empiriskt, t.ex. studierna inom SGI och folkbokföring.
Figur 8.3 Fördelning av totala felaktiga utbetalningar per uppskattningsgrund
Flera av de empiriska studierna, däribland våra studier av SGI, felaktiga utbetalningar inom bosättningsbaserade system samt flera av myndigheternas omfattningsstudier är det dessutom första gången som statistiska och registerbaserade metoder används för att uppskatta omfattningen av de felaktiga utbetalningarna på ett samlat sätt. Andelen felaktiga utbetalningar som studerats empiriskt har i tidigare uppskattningar däremot varit närmast obefintlig. Ambitionen att basera uppskattningarna av felaktiga utbetalningar på empiriska studier har därmed medfört att kunskapsläget förbättrats och att osäkerheten inom många system kunnat minskas avsevärt.
161
9 Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
I detta kapitel redogör vi för hur omfattningen av felaktiga utbetalningar skulle kunna studeras för några systemöverskridande uppgifter som det av olika skäl inte varit möjligt att studera inom ramen för delegationens arbete. Det handlar om uppgifter som har stor betydelse för de korrekta utbetalningarna, samtidigt som tillförlitliga studier saknas.
Vi sammanfattar också behovet av fortsatta studier inom några områden som vi har studerat eller bedömt. Dessa skrivningar baseras i hög grad på iakttagelser som presenterats tidigare i denna rapport.
9.1 Prioriterade systemöverskridande uppgifter att studera
I kapitel 3 redogjorde vi för ett antal systemöverskridande uppgifterna som har stor betydelse för rätten till ersättning respektive ersättningens storlek. Vi har också presenterat empiriska studier och bedömningar rörande några av dessa uppgifter som har betydelse i ett stort antal beslut och som används i flera ersättningssystem. Det har dock inte varit möjligt att undersöka omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktigheter i samtliga systemöverskridande uppgifter. I det följande redogör vi för behovet av studier inom några av dessa ej studerade uppgifter och hur sådana studier skulle kunna genomföras. Det gäller arbete i Sverige (arbetsbaserad försäkringstillhörighet), identitetsrelaterat missbruk samt uppgifter om arbetstid och lön (då lön ges för samma tid som vissa ersättningar).
Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
Rapport 6
162
9.1.1 Arbetsbaserad försäkringstillhörighet
En grundläggande förutsättning för ett större antal ersättningssystem är att man omfattas av svensk socialförsäkring genom att vara försäkrad för arbetsbaserade försäkringar. Varje år sker utbetalningar om över 100 miljarder kronor i arbetsbaserade försäkringar från Försäkringskassan.139 I många fall är det okomplicerat att fastställa och kontrollera försäkringstillhörighet, men i vissa fall kan detta vara svårt mot bakgrund av att en person t.ex. samtidigt kan omfattas av både nationella och gränsöverskridande regelverk. Varje förmån har dessutom egna regler som samverkar med EU-rätten. Det kan också vara svårt att inhämta underlag för kontroll från myndigheter och arbetsgivare i andra länder.
Med arbete i Sverige avses i Socialförsäkringsbalken förvärvsarbete i verksamhet här i landet, om inte särskilt anges.140 Arbete eller näringsverksamhet i Sverige åtföljs nästan alltid av obegränsad eller begränsad skattskyldighet i Sverige, vilket innebär att arbetsbaserad ersättning i normalfallet föregås av en tidsperiod av arbete eller näringsverksamhet, med deklarerade inkomster i Sverige. Det är därför lämpligt att studera risken för felaktig arbetsbaserad FTH för ett år där Skatteverket har fastställt inkomster. Uppgifter om fastställda inkomster och tidigare utbetalda ersättningar från välfärdssystemen under studieåret och föregående år kan alltså utgöra en central del i att definiera en grupp av ersättningsmottagare som nästan helt säkert är försäkrade för arbetsbaserade förmåner.
Vi har tidigare gjort bedömningen att en data- och indikatorbaserad modell skulle kunna användas för att uppskatta sannolikheten att en person erhållit arbetsbaserad förmån utan att vara försäkrad för sådan förmån (nedan felaktig arbetsbaserad FTH). Baserat på en sådan modell kan också omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig arbetsbaserad FTH uppskattas. Det tänkta upplägget illustreras i figur 9.1 och påminner om upplägget för studien av folkbokföring i Sverige (dvs. övertäckning, se kapitel 5).
139 Enligt rapporten Försäkringskassan (2019): Arbetsbaserad försäkringstillhörighet – Resultatet
av ett försök att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar PM 2019i:3 utgick ungefär
99,3 miljarder kronor i arbetsbaserad ersättning under 2017. Från denna siffra exkluderades dock större delar av utgifterna från sjuk- och aktivitetsersättning än de som baseras på arbetsbaserad försäkring, vilket innebär att de totala utgifterna är större. 140 6 kap. 6 § Socialförsäkringsbalk (2010:110).
Rapport 6 Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
163
Figur 9.1 Illustration av möjligt studieupplägg av arbetsbaserad försäkringstillhörighet
Bland de personer som inte uppfyller villkoret att nästan helt säkert vara försäkrad för arbetsbaserad förmån kan indikatorer användas för att uppskatta sannolikheten att personerna inte var försäkrad på motsvarande sätt som för modellen för övertäckning. Hösten 2018 ställde också delegationens kansli en förfrågan till Försäkringskassan om att studera omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig arbetsbaserad FTH. Vi föreslog att en helt data- och indikatorbaserad modell enligt ovan skulle användas.
Försäkringskassan tog sig an uppdraget att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar orsakade av felaktig arbetsbaserad FTH, men gjorde däremot bedömningen att det lämpligaste sättet att använda information som kan indikera risk för felaktig arbetsbaserad FTH var att identifiera 8 delvis överlappande grupper utifrån bedömd risk för felaktigt utbetalad arbetsbaserad förmån.141För dessa grupper skattades därefter omfattningen av de felaktiga utbetalningarna, dels per grupp och dels för totalen. Det var tre sakkunniga från myndighetens verksamheter för försäkrings-
141 De åtta grupperna är 1) de som haft taxerad inkomst året innan eller samma år, 2) de som haft en sammanhållen period av arbetsbaserade förmåner som sträcker sig längre tillbaka i tiden och haft taxerad inkomst i anslutning till första beslutet, 3) arbetssökande, 4) studerande, 5) föräldrar, 6) immigranter, 7) emigranter och 8) övriga som inte ingår i någon av de andra grupperna.
Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
Rapport 6
164
tillhörighet, sjukpenninggrundande inkomst samt kontrollutredning som identifierade grupperna och genomförde skattningarna. Till sin hjälp hade de sakkunniga viss statistik om grupperna, men något kunskapsunderlag om felaktigheter inom arbetsbaserad försäkringstillhörighet fanns inte att tillgå till grund för deras bedömning. Den statistik som presenterades hade endast marginell påverkan på bedömningarna, som gjordes med respektive utan denna statistik. Spridningen mellan bedömningarna var också mycket stor och bedömningarna av de enskilda grupperna summerades inte till bedömningarna som gjordes av totalen. Mot bakgrund av den stora spridning som uppskattningarna resulterade i bedömde Försäkringskassan att resultatet var så osäkert att ett estimat inte skulle presenteras.142
Vi delar Försäkringskassans bedömning att resultatet av uppskattningarna är mycket osäkra och att det skulle vara vanskligt att presentera ett estimat baserat på dessa. Det finns också få likheter mellan dessa bedömningar och de expertbedömningar av fyra ersättningssystem som presenterades i delegationens första rapport om omfattningsstudier och bedömningar.143 Olikheterna rör både tillvägagångssättet och förutsättningarna för bedömningen, inte minst tillgången till relevant kunskapsunderlag. Vi rekommenderar därför inte att nya uppskattningar görs med denna ansats på detta område.
Det är dock angeläget att detta område studeras, eftersom det årligen sker utbetalningar om över 100 miljarder kronor i arbetsbaserade försäkringar, och att det saknas omfattningsstudier och annat kunskapsunderlag för att bedöma omfattningen av felaktiga utbetalningar. Det finns sannolikt goda skäl att tro att risken för felaktig arbetsbaserad FTH generellt sett är liten, men även om andelen fel skulle vara av storleksordningen 0,2 procent, såsom estimatet för bosättningsbaserade förmåner, skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till över 200 miljoner kronor per år. I dagsläget finns det dock ingen kunskap om omfattningen av fel och omfattningsstudier inom detta område är därför prioriterat.
142 Försäkringskassan (2019), Arbetsbaserad försäkringstillhörighet – Resultatet av ett försök att
uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar PM 2019i:3
143 För en närmare beskrivning av hur dessa expertbedömningar genomfördes, se Delegationen för korrekta utbetalningar (2019 ): Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och
bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Rapport 6 Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
165
Vi gör bedömningen att ett försök att tillämpa en indikatorbaserad modell enligt ovan skulle vara värdefullt och att såväl erfarenheter som indikatorer från arbetet med modellen för övertäckning kan vara användbara. Ännu säkrare kunskap om omfattningen av felen skulle ges om modellen kombinerades med stratifierade slumpmässiga kontroller. Ett slumpmässigt urval skulle då dras från den stora gruppen av personer där risken för felaktig arbetsbaserad FTH enligt modellen bedöms vara marginell (grön grupp i figur 9.1) och ett slumpmässigt urval skulle dras från den mindre gruppen där risken bedöms vara förhöjd (gul och röd grupp).
En kontroll som genomförs enligt detta upplägg skulle vara värdefull av flera skäl. Den skulle ge kunskap om omfattningen av felaktiga utbetalningar och bidra till att den indikatorbaserade modellen kan kalibreras för fortsatt bruk. Eftersom en betydande del av kontrollen riktas mot utbetalningar med hög bedömd risk skulle också kontrollen som sådan vara effektiv. Kostnaden att genomföra en kontroll av arbetsbaserad försäkringstillhörighet är i genomsnitt hög, men även ett mindre antal kontroller i låg- resp. högriskgruppen skulle ge indikationer på hur stor omfattningen av fel är.
9.1.2 Identitetsrelaterat missbruk
I kapitel 6 har vi studerat en avgränsad problematik med att samordningsnummer utnyttjas i identitetsrelaterat missbruk. De felaktiga utbetalningarna bedömdes uppgå till mellan 4–19 miljoner kronor per år och de felaktiga utbetalningarna kan inte överstiga de 160 miljoner kronor som utbetalas årligen till personer med samordningsnummer.
Som framgick av kapitel 6 är dock problematiken med identitetsrelaterat missbruk mångfacetterad och komplex. De utredningar och regeringsuppdrag som tagit upp problematiken har inte sett att det varit möjligt att kvantifiera dess omfattning. Vi har därför undersökt möjliga metoder och förutsättningar för att kvantifiera omfattningen de felaktiga utbetalningar som identitetsrelaterat missbruk föranleder i sin helhet, men av olika skäl har det inte varit möjligt att genomföra en heltäckande studie inom ramen för delegationens arbete.
Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
Rapport 6
166
Rapporter från både Skatteverket och Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från välfärdssystemen indikerar att utnyttjade folkbokförda identiteter utgör den största identitetsrelaterade risken för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (se avsnitt 6.1). Även om antalet missbrukade identiteter skulle vara lågt, i storleksordningen ett par tusen, kan de felaktiga utbetalningarna uppgå till betydande belopp. Om varje missbrukad identitet erhåller i genomsnitt 200 tkr per år skulle de felaktiga utbetalningarna uppgå till 400 miljoner kronor. Det finns därför skäl att närmare studera denna problematik.
Skatteverket arbetar med missbrukade identiteter såväl operativt som i sin analysverksamhet. I sina kartläggningar har myndigheten uppmärksammat identiteter som bedömts vara missbrukade. Kartläggningarna har dock avgränsats till missbrukade identiteter med företagskoppling, exempelvis där dessa identiteter agerar målvakter som företrädare i företag. I dialog med Skatteverket har framkommit att det finns vissa indikationer på att dessa identiteter inte samtidigt används för att utnyttja välfärdssystemen, samtidigt som andra indikationer pekar på att dessa identiteter används för så stor ekonomisk vinning som möjligt och därigenom åtminstone ibland används även för utnyttjande av välfärdssystemen.
ID-missbruk i syfte att utnyttja välfärdssystemen förutsätter dock inte att identiteten har företagskoppling. Om sådan koppling inte finns sker krävs däremot ofta falska kontrolluppgifter för att ge den missbrukade identiteten tillgång till större vinster från välfärdssystemen. Skatteverket underkände totalt ungefär 400 kontrolluppgifter under 2018.144 Dessa siffror är dock resultatet av riktade kontroller och det finns sannolikt ett ganska stort mörkertal. Myndigheten har inte gjort någon uppskattning av den totala omfattningen av falska kontrolluppgifter.
Mot bakgrund av de stora risker som problematiken med missbrukade identiteter bedöms ha och den begränsade kunskap om dess omfattning och karaktär, finns det ett stort behov av en fördjupad analys. Studien skulle kunna inriktas på omfattningen av missbrukade identiteter och de konsekvenser dessa leder till i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Här skulle Skatteverket tillsammans med någon eller några av de utbetalande myndigheterna kunna ha en viktig roll i studie av omfattningen av
144 Sveriges radio (2018): Skatteverket stoppar falska inkomstuppgifter, 2018-10-30.
Rapport 6 Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
167
missbrukade identiteter och de konsekvenser dessa leder till i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Likt upplägget som presenterades i avsnitt 9.1.1 om arbetsbaserad försäkringstillhörighet skulle en stor mängd identiteter som säkert inte är missbrukade kunna identifieras utifrån tillgängliga data. Bland de resterande identiteterna där viss risk för missbruk föreligger kan indikatorer användas för att bedöma sannolikheten för missbrukad identitet. Indikatorerna kan också beakta resultat av redan befintliga riskprofiler och kartläggningar av kända härvor av skattebrott eller bidragsbrott.
Stratifierade slumpmässiga kontroller bland dessa identiteter med viss risk för att vara missbrukade kan därefter ske, i syfte att så långt det är möjligt fastställa om identiteterna är missbrukade eller ej. Bland de identiteter som bedöms missbrukade behövs information om utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa uppgifter skulle utbetalande myndigheter kunna ta fram, givet att det finns rättsliga förutsättningar för detta.
Studien av missbrukade identiteter skulle också kunna omfatta risker för falska kontrolluppgifter. Det skulle innebära att ett samlat grepp togs kring denna slags närliggande problematik som berör såväl Skatteverket som utbetalande myndigheter. Det vore också möjligt att bredare studera hur de missbrukade identiteterna nyttjades för annan ekonomisk brottslighet, t.ex. för skattebrott eller kreditgivning. Detta skulle ge en tydligare bild av hur de missbrukade identiteterna utnyttjades i stort.
9.1.3 Lön samtidigt som ersättning
Uppgifter om lön och arbetstid har betydelse i flera ersättningssystem. Den starkaste kopplingen finns när en person arbetar och får lön för samma dagar då denne uppbär ersättning som är tänkt att lämnas för inkomstbortfall. Personen uppfyller då inte rätten till denna ersättning. Förutsättningarna att studera omfattningen av denna problematik har blivit bättre efter att individuella arbetsgivardeklarationer införts, eftersom uppgifter om lön då redovisas på månadsbasis istället för som tidigare på årsbasis. Samtidigt redovisas inkomsterna enligt kontantprincipen, vilket
Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
Rapport 6
168
innebär att det inte med säkerhet går att säga om lönen utbetalats för samma tid som den inkomstkompenserande ersättningen getts.
I studier av enskilda ersättningssystem, såsom tillfällig föräldrapenning och föräldrapenning, har denna problematik studerats genom att utbetalande myndighet (Försäkringskassan) kontrollerat ersättningsmottagarens arbetstid med dennes arbetsgivare. Det finns goda skäl att genomföra liknande kontroller också inom andra ersättningssystem som är beroende av att ersättningsmottagaren avstår arbete.
Det bör också finnas möjligheter att få en indikation på problemets omfattning genom att samköra uppgifter om löneutbetalningar från de individuella arbetsgivardeklarationerna med uppgifter om utbetalningar i aktuella ersättningssystem. För att få god precision i en sådan studie kan den kombineras med slumpmässiga kontroller av ansökningar där det finns en indikation på felaktigheter.
I de fall det föreligger rättsliga hinder mot sådana samkörningar inom myndigheten, kan ett alternativ vara att ge Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att genomföra en sådan samkörning. Här kan det finnas erfarenheter att tillvarata från den registerbaserade studien av kolliderande ersättningar.145
Inom ekonomiskt bistånd innebär kontantprincipen inget hinder för en träffsäker studie, utan här kan utbetalt ekonomiskt bistånd jämföras med utbetald lön för samma månad. En sådan samkörning kan också ge en god bild av den potentiella effekten i form av minskade felaktiga utbetalningar som möjligheten att använda uppgifter från de individuella arbetsgivardeklarationerna skulle innebära.
9.2 Behov av fortsatta studier
I detta avsnitt sammanfattar vi behovet av fortsatta studier inom några områden som vi har studerat eller bedömt. Det gäller svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst, folkbokföring samt tre ersättningssystem med höga punktskattningar och stora osäkerhetsintervall.
145 Se del 3 i delegationens rapport Läckaget från välfärdssystemen, del 1.
Rapport 6 Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
169
9.2.1 Svartarbete
Som vi nämnde i avsnitt 7.6.1 genomför Skatteverket studier av svartarbetet genom bland annat slumpmässiga kontroller och en uppdatering av resultaten i rapporten om svartköp och svartjobb från 2006. Svartarbetet bedömdes 2007 förorsaka ungefär hälften av det samlade skattefelet och bedöms i denna rapport leda till en relativt stor del av de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen. Det finns därför starka skäl av närmare studera svartarbetet och dess konsekvenser i form av felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Dessa studier kan med fördel involvera Skatteverket och berörda utbetalande myndigheter.
9.2.2 Sjukpenninggrundande inkomst
Vi ser att det finns ett behov av ytterligare studier om felaktiga utbetalningar på grund av felaktigt fastställda SGI:er. Vår studie har genomförts med ett datamaterial som är äldre och innehåller en rad brister. Nya studier bör därför genomföras i syfte att just uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. Med ett sådant uttalat syfte kan också dessa brister i data förebyggas.
9.2.3 Folkbokföring inom Sverige
När det gäller felaktiga utbetalningar som följd av felaktig folkbokföring inom Sverige har vi inte nått hela vägen fram. Regelverken medger att ersättning kan betalas ut även om folkbokföringen inte är korrekt. Vi bedömer att den modell för felaktig folkbokföringsadress som SCB utvecklat kan användas för att studera risken för felaktiga utbetalningar. Den behöver dock kompletteras med data om ärendena från handläggande myndigheter.
9.2.4 Enskilda ersättningssystem med höga punktskattningar och stor osäkerhet
Ett fåtal ersättningssystem står för en relativt stor del av de uppskattade felaktiga utbetalningarna. I tre av dessa system är både
Behov av fortsatt kunskapsuppbyggnad
Rapport 6
170
punktskattningarna höga och osäkerhetsintervallen stora. Detta gäller sjukersättning, sjukpenning och assistansersättning. Inget av dessa ersättningssystem har studerats empiriskt.
I de två expertbedömda systemen, sjukersättning och sjukpenning, bedömdes de felaktiga utbetalningarna sammantaget till mellan 0,5–5,9 miljarder kronor med en punktskattning på 2,6 miljarder kronor. Inom assistansersättningen bedöms de felaktiga utbetalningarna till mellan 2,5–4,2 miljarder kronor, med en punktskattning på 3,3 miljarder kronor. De uppskattade nivåerna avser 2018 års utgifter.
Mot bakgrund av de höga punktskattningarna och de stora osäkerhetsintervallen är det angeläget med studier och säkrare bedömningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar i dessa tre ersättningssystem.
171
10 Slutsatser
Av direktiven framgår att delegationen ska genomföra omfattningsstudier av välfärdssystem där det finns väsentliga risker för felaktiga utbetalningar samt göra en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. Tidigare studier av detta slag har enbart använt sig av expertbedömningar. Delegationen bestämde tidigt att göra uppskattningarna av de enskilda systemen och bedömningen av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar säkrare än tidigare genom att i så stor utsträckning som möjligt göra empiriska studier. I vår föregående omfattningsrapport presenterade vi i huvudsak empiriska studier av nio ersättningssystem, varav flera aldrig tidigare studerats på annat sätt än genom expertbedömningar. Vi har dessutom, till skillnad från tidigare studier, även undersökt i vilken utsträckning fel i så kallade systemöverskridande uppgifter genererar felaktiga utbetalningar. Även dessa studier och bedömningar bygger på empiriskt underlag. Sådana studier och bedömningar har aldrig tidigare tagits fram på ett samlat sätt.
Att vi har använt empiriska underlag och metoder innebär inte att stora osäkerheter inte finns. De uppskattningar som genomförts har försökt beakta alla orsaker till fel så långt det varit möjligt. Därmed har mörkertalen inkluderats i uppskattningarna. Bedömningen av mörkertal är av naturliga skäl mer osäker. Vi har dock tagit ett betydande steg mot säkrare bedömningar, en utveckling som bör fortsätta.
Med hjälp av underlag som tagits fram i föregående omfattningsrapport och denna rapport har vi studerat och analyserat flertalet av de svenska välfärdssystemen. Resultaten som presenteras i dessa rapporter baseras på en mängd olika kunskapskällor. Dessa underlag utgörs bland annat av olika empiriska studier, expertbedömningar, framskrivningar av tidigare uppskattningar och kansliets egna bedömningar. Vi har också använt en indikatorsbaserad modell för
Slutsatser
Rapport 6
172
att uppskatta de felaktiga utbetalningarna som felaktig folkbokföring i Sverige medför. Vår uppskattning av de totala felaktiga utbetalningarna baseras i förhållandevis hög grad på empiriska underlag och metoder.146 Detta har bidragit till mindre osäkerhet och att bedömningen av det totala felet blivit säkrare än tidigare då samtliga uppskattningar gjorts med hjälp av expertbedömningar.
Resultaten av denna och föregående omfattningsrapport ger en uppdaterad bedömning av de totala felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen.
10.1 Stora summor betalas ut felaktigt varje år
Den sammantagna bedömningen är att de felaktiga utbetalningarna uppskattas till mellan drygt 11 och knappt 27 miljarder kronor. Som andel av utbetalningarna när ålderspension exkluderas motsvarar det cirka 3,5–8,0 procent. Punktskattningen, som bör användas med försiktighet, landar på cirka 18 miljarder kronor eller 5,5 procent av utbetalningarna. Om ålderspensionssystemet inkluderas halveras närmast andelen fel till 2,8 procent eftersom ålderspensionssystemets utgifter utgör hälften av samtliga utbetalningar, samtidigt som andelen fel uppskattas vara mycket låg.
I monetära termer är de felaktiga utbetalningarna sålunda omfattande även om man utgår från den lägsta delen av osäkerhetsintervallet.
10.1.1 Felen varierar mellan välfärdssystemen…
Andelen uppskattade felaktiga utbetalningar varierar mellan olika ersättningssystem. Det gäller både i system som studerats empiriskt och i de som studerats med andra metoder. Felaktiga utbetalningar från ett fåtal ersättningssystem uppskattas stå för en relativt stor del av de samlade felaktiga utbetalningarna. Sex ersättningssystem147svarar för nästan hälften av de uppskattade felaktiga utbetalningarna,
146 Andelen empiri skulle också varit något högre om all empiri räknats in i det totala estimatet, istället för att reduceras då estimat från expertbedömningarna överlappade. 147 Sjukersättning, sjukpenning, assistansersättning, tillfällig föräldrapenning, lönebidrag och nystartsjobb.
Rapport 6 Slutsatser
173
samtidigt som deras utgifter uppgick till knappt 19 procent av de totala utgifterna. Skulle de felaktigheter i dessa system som orsakas av fel i systemöverskridande uppgifter läggas till, skulle andelen överstiga 50 procent.
10.1.2 …och mellan de systemöverskridande uppgifterna
Vissa uppgifter används i flera ersättningssystem för att bedöma rätten till och storleken på ersättningen, t.ex. uppgifter i folkbokföringen. Fel i sådana uppgifter kan leda till felaktiga utbetalningar. Vi benämner dessa systemöverskridande uppgifter. Felaktiga systemöverskridande uppgifter uppskattas också generera betydande felaktiga utbetalningar. Vi har uppskattat att sådana felaktiga uppgifter genererar felaktiga utbetalningar på 3,5–7 miljarder kronor.148 Systemöverskridande uppgifter är av särskild vikt eftersom de ligger till grund för beslut och utbetalningar i flera ersättningssystem hos flertalet utbetalande myndigheter och organisationer. Omfattningen av de felaktiga utbetalningarna varierar samtidigt mycket mellan olika systemöverskridande uppgifter.
För att studera utbetalningarna som felaktigt utgått till personer som är folkbokförda men inte längre bosatta i Sverige har vi använt en indikatorsbaserad modell som tagits fram av SCB och utvecklat den för att kunna uppskatta de felaktiga utbetalningarna. Enligt vår studie uppskattas de felaktiga utbetalningarna till personer som är felaktigt folkbokförda i Sverige till nästan 286 miljoner kronor, vilket motsvarar 0,18 procent av de studerade ersättningssystemen som baseras på bosättning i Sverige.
Vår uppskattning visar att svartarbete är den systemöverskridande uppgift som genererar mest felaktiga utbetalningar. Felaktiga utbetalningar i samband med svartarbete uppskattas vara knappt 3 till knappt 6 miljarder kronor varje år. Det motsvarar drygt 1 till knappt 3 procent av utbetalningarna där svartarbete påverkar rätten till eller storleken på ersättningen. Uppskattningen baseras på tidigare studier och bedömningar av omfattningen av svartarbetet. Ett antal antaganden har sedan gjorts för att kunna uppskatta konsekvenserna för felaktiga utbetalningar.
148 Punktskattning på 5,4 miljarder kronor.
Slutsatser
Rapport 6
174
Vissa systemöverskridande uppgifter, till exempel identiteter med samordningsnummer, har i andra sammanhang bedömts vara riskfyllda.149 De totala utbetalningarna till personer med samordningsnummer från de ersättningssystem som vi studerat uppgår till 160 miljoner kronor per år. Det är en mycket liten andel av totalt utbetalt belopp för alla studerade system. Kunskapen om omfattningen av statliga utbetalningar till personer med samordningsnummer har tidigare varit begränsad och har därmed ökat. Av de totala utbetalningarna antas 4–19 miljoner kronor vara felaktiga.
Korrekta uppgifter om inkomster och arbetstid är centrala för att säkerställa korrekta utbetalningar i flertalet ersättningssystem. Den sjukpenninggrundande inkomsten (SGI) ligger till grund för beräkning av en rad socialförsäkringsförmåner. Vi har uppskattat de felaktiga utbetalningarna som fel SGI genererar i tre större ersättningssystem: föräldrapenning, sjukpenning och tillfällig föräldrapenning. Vår studie indikerar att andelen fel i SGI (för mycket utbetalt) är relativt låg, 0,4–1,3 procent. Beloppen uppskattas dock till 300–900 miljoner kronor årligen. Det finns flera osäkerheter i det datamaterial som studien har byggt på, vilka kan leda till att omfattningen av felaktiga utbetalningar överskattas eller underskattas.
Felaktiga uppgifter om arbetad tid har studerats inom ramen för enskilda ersättningssystem. Detta är den största orsaken till felaktiga utbetalningar från föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Felaktiga uppgifter om arbetad tid orsakar betydande felaktiga utbetalningar, sammantaget uppskattar vi att de felaktiga utbetalningarna i dessa två ersättningssystem uppgår till 2,2 miljarder kronor med ett osäkerhetsintervall på 1,8–2,9 miljarder kronor. Punktskattningen motsvarar 5,7 procent av utgifterna för dessa två ersättningssystem.
10.2 Svårt att uttala sig om felens utveckling över tid
En relevant fråga i sammanhanget är den om de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen har ökat eller minskat i förhållande till tidigare bedömningar.
149SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra, upptäcka och beivra.
Rapport 6 Slutsatser
175
När vi jämför osäkerhetsintervallen av de tidigare uppskattningarna och nuvarande uppskattning visar det tydligt att osäkerhetsintervallen överlappar, både mot FUT-delegationens, Försäkringskassans150 och ESV:s uppskattningar. Detta gör att det inte går att fastställa någon förändring. Att någon förändring inte kan konstateras över tid beror främst på den stora osäkerheten i uppskattningen av felaktiga utbetalningar inom flera ersättningssystem, då som nu. För att med större säkerhet kunna uttala sig om effekten av olika insatser är det viktigt att det går att följa utvecklingen. För att uppnå detta är viktigt att ha ett kontinuerligt metodutvecklingsarbete och genomföra återkommande omfattningsbedömningar, där empiriska studier i så stor utsträckning som möjligt ligger till grund för slutsatserna (se vidare avsnitt 10.4).
10.3 Orsaker till de felaktiga utbetalningarna
Det primära syftet med denna rapport har varit att uppskatta den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar. Det har inte varit att bedöma orsakerna till felutbetalningarna. För dessa redogjorde vi närmare i Läckaget i välfärdssystemen, del 1, där orsakerna till felaktiga utbetalningar undersöktes i 13 ersättningssystem, vars utgifter uppgick till 195,7 miljarder kronor 2018. I dessa ersättningssystem uppskattas ungefär 3 av 4 felaktigt utbetalda kronor bero på oriktiga uppgifter. Varannan felaktigt utbetald krona uppskattas dessutom bero på misstänkt avsiktliga fel. Knappt 1 av 20 felaktigt utbetalda kronor uppskattas bero på felaktiga bedömningar och beslut i handläggningen.151 Den stora potentialen för att minska felaktiga utbetalningar ligger därför i att säkerställa att uppgifterna som ligger till grund för besluten är korrekta.
Från de uppskattningar som redovisas i denna rapport kan vi samtidigt notera att välfärdssystemens utformning är en viktig orsak till de felaktiga utbetalningarna. Ersättningssystemens regelverk och konstruktion lägger grunden för myndigheternas förutsättningar att
150 Försäkringskassan (2010) Felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen. Svar på regeringsuppdrag. 151 Se vidare Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4).
Slutsatser
Rapport 6
176
säkerställa korrekta utbetalningar och motverka bidragsbrott. Kunskapskällorna som ligger till grund för våra omfattningsrapporter visar att systemens konstruktion kan ge upphov till olika typer av problem som ökar risken för felaktiga utbetalningar.
När det gäller assistansersättningen har riskerna för felaktiga utbetalningar och bidragsbrott framhållits i många sammanhang. Systemets regelverk och konstruktion är också på många sätt unik. Försäkringskassan har begränsade, praktiska eller legala, möjligheter att kontrollera att assistans verkligen utförts i den utsträckning som uppges i tidrapporter och räkningar. Denna risk anser Försäkringskassan vara en dominerande orsak till felaktiga utbetalningar inom assistansersättning. Detta gäller särskilt när assistansverksamheten bedrivs av en sluten krets där det allmännas insyn är begränsad. Beloppen som betalas ut per brukare är också omfattande, i genomsnitt cirka 2 miljoner kronor per år, vilket i sig skapar starka incitament för felaktigheter och gör att fel får stora konsekvenser. Försäkringskassan har redogjort för en mängd förändringar inom assistansersättning som rör allt från interna arbetssätt, förstärkningar inom tillsynen och tillståndsgivningen samt lagändringar som vidtagits för att minska de felaktiga utbetalningarna. Försäkringskassan menar att dessa förändringar sammantaget pekar på att de felaktiga utbetalningarna bör ha minskat.152 De vidtagna åtgärderna är många men kansliet bedömer dock att de haft en relativt begränsad påverkan på de felaktiga utbetalningarna och bidragsbrotten. En slutsats är därför att flera av de centrala riskerna är svåra att motverka utan att i grunden ändra på systemets konstruktion.
Vi kan också konstatera att risken för felaktiga utbetalningar ökar när fler än en myndighet eller organisation är ansvarig för att utreda, bedöma, betala ut och följa upp ärenden som löper över tid. Inom till exempel arbetslöshetsersättningen är ansvaret uppdelat mellan Arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassorna. Ansvaret för ersättningarna till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program är delat mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan och för deltagare
152 I sammanhanget bör dock Högsta förvaltningsdomstolens dom den 21 februari 2019 i mål nr 6518–17 nämnas. Enligt Försäkringskassan innebär domen att olämpliga anordnare kan utföra personlig assistans trots att de saknar tillstånd av och utan tillsyn från IVO. Denna omständighet har dock inte vägts in i bedömningen av de felaktiga utbetalningarna eftersom uppskattningen avser 2018.
Rapport 6 Slutsatser
177
med rätt till arbetslöshetsersättning även arbetslöshetskassorna. Bristande hantering hos en myndighet ger upphov till risker för felaktiga utbetalningar hos en annan myndighet eller hos arbetslöshetskassorna.153 Inte sällan handlar det om (ny) information om ett ärende som ena parten har som inte når den andra parten, som behöver informationen för sin verksamhet. Det kan handla om att stoppa eller sätta ned en utbetalning eller att vidta en sanktionsåtgärd.
Vi noterar också att i ersättningssystem där företag och andra externa aktörer med ekonomiska intressen är verksamma, är de uppskattade felnivåerna särskilt höga. Det gäller dels ersättningssystem som studerats i huvudsak empiriskt154, dels ersättningssystem som studerats på annat sätt155. I de tre system (nystartsjobb, lönebidrag och statligt tandvårdsstöd) som studerats i huvudsak empiriskt inom ramen för delegationens arbete är också andelen misstänkt avsiktliga fel hög.156
10.4 Mer empirisk kunskap behövs
För att få bukt med den stora osäkerhet som finns i uppskattningen av flera ersättningssystem, och därmed kunna prioritera rätt åtgärder, behöver fler ersättningssystem och större del av dessa studeras empiriskt. På områden där kunskapen om de felaktiga utbetalningarna är som minst är osäkerheterna i uppskattningarna av naturliga skäl störst. Inom ramen för delegationens arbete har det genomförts flera empiriska studier, men det behövs ännu fler för att få säkrare skattningar om felens omfattning, karaktär och orsaker. Flera av de stora ersättningssystemen är uppskattade med hjälp av expertbedömningar. För att säkra tilliten till och förtroendet för välfärdssystemen är det viktigt att myndigheterna arbetar aktivt med att studera, följa upp och motverka de felaktiga utbetalningarna, särskilt i de ersättningssystemen där risken för felaktiga
153 Se t.ex. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Felaktiga utbetalningar i
arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2019:1 samt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen
(2019): Sanktioner inom etableringsersättningen. Rapport 2019:10. 154 Statligt tandvårdsstöd, lönebidrag nystartsjobb samt ersättning för höga sjuklönekostnader. 155 Assistansersättning samt aktivitetsstöd, utvecklingsersättning och etableringsersättning. 156 Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019): Läckaget i
välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem (Rapport 4), s. 157
Slutsatser
Rapport 6
178
utbetalningar är väsentliga och där utgifterna är stora. I dessa system innebär även små skillnader i andelen felaktiga utbetalningar stora belopp.
Vi har sett behov av fler empiriskt grundade studier på flera områden (se kap. 9). Särskilt angeläget bedöms nya studier av följande områden vara: arbetsbaserad försäkringstillhörighet, identitetsrelaterat missbruk samt lön samtidigt som ersättning. Det är också viktigt att göra fortsatta studier av svartarbete, sjukpenninggrundande inkomst, folkbokföring samt tre ersättningssystem där felen bedöms höga, men osäkerheterna i bedömningarna är stora (sjukpenning, sjukersättning, assistansersättning).
Delegationen kommer i betänkandet att presentera en modell som möjliggör för återkommande bedömningar av de felaktiga utbetalningarna.
179
Referenser
Brottsförebyggande rådet (2007): Fusk med a-kassa, Motiv,
omfattning och åtgärder. Rapport 2007:23.
Brottsförebyggande rådet (2015): Intyget som dörröppnare till
välfärdssystemet. Rapport 2015:8.
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2018):
Risker för felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 1).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Bidragsmoralen i samhället – En aktuell lägesbild av inställningen till felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (Rapport 2).
Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4). Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Läckaget i välfärdssystemen, del 1 – Omfattningsstudier och bedömningar av felaktiga utbetalningar från vissa välfärdssystem
(Rapport 4). Bilagedel. Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (2019):
Digitalisering och AI för korrekta utbetalningar (Rapport 5).
Delegationen mot felaktiga utbetalningar (2007): Vad kostar felen?
Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen
(Rapport 7). Dybka, P., Kowalczuk, M., Olesiński, B. et al. (2019): Currency demand
and MIMIC models: towards a structured hybrid model-based estimation of the shadow economy size. Int Tax Public Finance (2019)
26:4.
Referenser
Rapport 6
180
Ekonomistyrningsverket (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen 2010. Publikationsnummer
2011:11. Europaparlamentets och Rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den
29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen. Europeiska kommissionen (2017): An evaluation of the scale of
undeclared work in the European Union and its structural determinants: estimates using the Labour Input Method.
Förordning (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknads-
politiska insatser. Försäkringskassan (2010) Felaktiga utbetalningar och brott mot
socialförsäkringen. Svar på regeringsuppdrag. Dnr 002939-2010
Försäkringskassan (2013): Föräldrar som inte vabbar. Social-
försäkringsrapport 2013:6. Försäkringskassan (2017) Kvalitetsuppföljning av förmånen
ersättning för höga sjuklönekostnader. Svar på regeringsuppdrag.
Dnr 040492-2017. Försäkringskassan (2017): Assistansersättning – Inflöde, utflöde och
konsekvenser av förändrad rättspraxis. Socialförsäkringsrapport
2017:14. Försäkringskassan (2019): Arbetsbaserad försäkringstillhörighet –
Resultatet av ett försök att uppskatta omfattningen av felaktiga utbetalningar. PM 2019i:3
Försäkringskassan (2019): Felaktiga utbetalningar av assistansersättning.
PM 2019:3. Dnr 002488-2019 Försäkringskassan (2019): Utvecklingen av risken för felaktiga
utbetalningar inom assistansersättningen. PM 2019:6. Dnr 011232-2019
Gyomai, G., van de Ven, P. (2014): The non-observed economy in the
system of national accounts. OECD Statistics Brief No. 18.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017): Underrättelser
och sanktioner inom arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet en jämförande rapport. Rapport 2017:8.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2018): Kompletterande
aktörer och Arbetsförmedlings kontrollarbete. Rapport 2018:14.
Rapport 6 Referenser
181
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Felaktiga
utbetalningar i arbetslöshetsförsäkringen. Rapport 2019:1.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Lika i sak, lika
för alla? Rapport 2019:5.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2019): Sanktioner inom
etableringsersättningen. Rapport 2019:10.
Inspektionen för socialförsäkringen (2016): Sjukpenninggrundande
inkomst (SGI). Rapport 2016:10.
Inspektionen för socialförsäkringen (2018): Risker för felaktiga
utbetalningar vid gränsöverskridande situationer. Rapport 2018:6.
Inspektionen för vård och omsorg (2016): Lämplig eller inte – det är
prövningen.
Lämplighetsprövning av tillståndspliktiga
verksamheter som bedriver personlig assistans. IVO 2016-43. Inspektionen för vård och omsorg (2018): Lämplighetsprövning av
assistansanordnare 2017. IVO 2018-11. Bilaga till rapporten Lämplig eller inte – det är prövningen (IVO 2016-31).
Medina Leandro och Schneider Friedrich, “Shadow Economies
Around the World: What Did We Learn Over the Last 20 Years?”, IMF Working Paper 18/17. Pensionsmyndigheten (2011): Samverkansuppdrag mot felaktiga
utbetalningar från välfärdssystemen 2010. Dnr: VER 2010–49.
Prop. 2014/15:1, Budgetpropositionen för 2015. Riksrevisionen (2017): Folkbokföringen – Ett kvalitetsarbete i
uppförsbacke. RiR 2017:23.
SCB (2008): Svart arbete i nationalräkenskaperna, 2008-09-30. SCB (2016): Sweden GNI Inventory, reviderad oktober 2016. SCB (2019): Begreppsförklaringar inom nationalräkenskaperna. SFS 2018:1265 Lag om ändring i socialförsäkringsbalken. Skatteverket (2006): Svartköp och svartjobb i Sverige. Rapport 2006:4. Skatteverket (2008): Skattefelskarta för Sverige – Hur togs den fram
och hur kan den användas? Rapport 2008:1
Skatteverket (2018): Motverka registrering av falska identiteter. Dnr
210 533 490–18/113. Skatteverket (2018): Samordningsnumrens funktion i samhället,
2018-12-17, Dnr 2 04 319440-17/113.
Referenser
Rapport 6
182
Skatteverket (2019): Resultat från de årliga attitydundersökningarna
2018.
Skatteverket (2019): Årsredovisning 2018. Socialdepartementet (2018): Personlig assistans – Analys av en
kvasimarknad och dess brottslighet. S2018/00301/FST.
Socialförsäkringsbalk (2010:110). SOU 2012:6: Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning.
Betänkande av Utredningen om assistansersättningens kostnader. SOU 2017:37: Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förebygga, förhindra,
upptäcka och beivra. Betänkande av Utredningen om organiserad
och systematisk ekonomisk brottslighet mot välfärden. Statistiska centralbyrån (2018): Folkbokföringsfelet – En metodrapport
om skattning av övertäckning, undertäckning och folkbokförda på fel adress.
Svensson, S. (2018): På sikt kan kostnaden för personlig assistans
dubblas. DN-debatt, Dagens Nyheter 2018-02-06.
Sveriges radio (2018): Skatteverket stoppar falska inkomstuppgifter,
2018-10-30. Läst 2019-09-25. Utredningen om samordning av statliga utbetalningar från
välfärdssystemen, Fi 2018:05 (2019): Färre felaktiga utbetalningar
från de statliga välfärdssystemen med ökad samordning av betalningar och kontroller.
183
Bilaga SGI
Det har i datamaterialet funnits en rad problem som behövt korrigeras innan analys har kunnat genomföras. Problemen härrör från olika typer av inmatningsfel när kontrollen genomförts.
Datumvariabler
De korrigeringar som gjorts är framförallt av variabeln för från och med datumet för den korrekta SGI:n.
Vid felaktiga årtal av typen 213 har dessa ändrats till 2013 och 22012 som korrigerats till 2012. I ett fåtal fall har datumvariabelns dag eller månad varit inkorrekt. Exempel på den här typen av felaktigt datum är 2012101. I detta fall har ett antagande gjorts att den sista siffran har fallit bort. Datumet har med andra ord korrigerats till 20121010. Ytterligare ett fåtal datumvariabler har haft ett format som kan tolkas på olika sätt, t.ex. 100910. Detta har tolkats som 2010-09-10.
Numeriska värden
Korrigeringar har gjorts på framförallt variabeln för korrekt SGI.
En typ av fel har varit så kallade typfel. Det vill säga att det numeriska värdet innehåller en bokstav. Ofta belopp som avslutats med ”kr” eller där tusentalsavgränsade har matats in.
Vad gäller korrekt SGI och inkomst enligt arbetsgivare har det funnits ett mindre antal avvikelser som föreföll vara mindre rimliga. Bland annat en inkomst enligt arbetsgivare som matats in som 3 690 000 medan den fastställda SGI:n under perioden varit 369 000.
Bilaga
Rapport 6
184
I det här fallet rör det sig om en tiofaldig skillnad mellan inkomsten enligt arbetsgivare och korrekt SGI. Vägledning har kunnat ges av tidigare och senare fastställda SGI:er som pekar på att den inkomst som gäller är densamma som den korrekta SGI:n (369 000). Omvänt har det också funnits en inkomst som enligt arbetsgivaren varit 31 000 men den korrekta SGI:n är 310 000. Vi låter även här den korrekta SGI:n vara ledande.