SOU 2018:5

Vissa processuella frågor på socialförsäkringsområdet

Till statsrådet och chefen för Socialdepartementet

Regeringen beslutade den 8 december 2016 att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över vissa processuella och processrättsliga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rättssäkerheten inom området samt att skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring.

Samma dag förordnades justitierådet Erik Nymansson som särskild utredare.

Den 13 februari 2017 förordnades som sakkunniga i utredningen rättssakkunnige David Brandell (Justitiedepartementet) samt kansliråden Gustav Forsberg (Finansdepartementet) och Susanne Mattson (Socialdepartementet). Samma dag förordnades som experter i utredningen verksjuristen Stefan Berglund (Kronofogdemyndigheten), chefsjuristen Catarina Eklundh Ahlgren (Inspektionen för socialförsäkringen), numera rättsliga experten Emma Holm (Försäkringskassan), enhetschefen Martina Irving (Pensionsmyndigheten) och verksamhetsområdeschefen Kjell Skoglund (Försäkringskassan). Den 20 februari 2017 förordnades som expert i utredningen utredningschefen Anna Pauloff (Statskontoret). Den 31 augusti 2017 entledigades Stefan Berglund och den 1 september förordnades som expert i utredningen verksjuristen Christina Sundblad (Kronofogdemyndigheten).

Som sekreterare anställdes fr.o.m. den 23 januari 2017 hovrättsassessorn Hanna Westgård och fr.o.m. den 1 februari 2017 kammarrättsassessorn Mattias Håkansson. Under perioden 1–31 oktober 2017 har Statskontoret ställt ett stabsbiträde, utredaren Michael Kramers, till utredningens förfogande.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med de sakkunniga och experterna. Vi använder därför vi-form i betänkandet. De sakkunniga

och experterna har också i allt väsentligt ställt sig bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Skilda uppfattningar i enskildheter och beträffande formuleringar har dock förekommit utan att detta har behövt komma till uttryck i något särskilt yttrande.

Utredningen överlämnar nu betänkandet Vissa processuella frågor

på socialförsäkringsområdet (SOU 2018:5).

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i januari 2018

Erik Nymansson

/Mattias Håkansson Hanna Westgård

Förkortningar

AFL Lag (1962:381) om allmän försäkring Bet. Betänkande CSN Centrala studiestödsnämnden Dir. Kommittédirektiv Dnr Diarienummer Ds Departementsserien EU Europeiska unionen EU-domstolen Europeiska unionens domstol/Europeiska gemenskapernas domstol Europadomstolen Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna Europakonventionen Den europeiska konventionen den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna FL Förvaltningslagen (2017:900) FPL Förvaltningsprocesslagen (1971:291) FT Förvaltningsrättslig tidskrift HD Högsta domstolen HFD Högsta förvaltningsdomstolen Hanteringsförordningen Förordningen (1993:1138) om hantering

av statliga fordringar

Indrivningslagen Lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m JK Justitiekanslern JO Justitieombudsmannen JT Juridisk Tidskrift JuU Justitieutskottet KAMFS Kammarkollegiets föreskrifter LO Landsorganisationen i Sverige LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade NJA Nytt juridiskt arkiv, avdelning I NJA II Nytt juridiskt arkiv, avdelning II OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) PGI Pensionsgrundande inkomst Prop. Regeringens proposition RB Rättegångsbalken RF Regeringsformen Rskr. Riksdagsskrivelse RÅ Regeringsrättens årsbok SFB Socialförsäkringsbalken SFL Skatteförfarandelagen (2011:1244) SFS Svensk författningssamling SGI Sjukpenninggrundande inkomst SOU Statens offentliga utredningar TCO Tjänstemännens centralorganisation TF Tryckfrihetsförordningen TL Taxeringslagen (1990:324)

UB Utsökningsbalken UF Utsökningsförordningen (1981:981)

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och processrättsliga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rättssäkerheten och skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring. Uppdraget består av tre delar av i huvudsak följande innehåll.

Inom socialförsäkringen finns det allmänna ombudet som har till uppgift att främja prejudikatbildningen på området. Ombudet har rätt att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut för att på detta sätt kunna bidra till att socialförsäkringens bestämmelser tillämpas likformigt och rättssäkert. Hittills har ombudets verksamhet resulterat i ett fåtal prejudicerande domar. Den första

delen av vårt uppdrag innebär att utreda hur det allmänna ombudet

för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Utredningen ska också utreda om befintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna lämna ärenden av intresse till ombudet.

I dag gäller en generell frist om tre veckor för att överklaga ett myndighetsbeslut till domstol. På socialförsäkringens område är denna frist dock två månader. Den andra delen av uppdraget avser att utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet och lämna förslag om en sådan förkortning bedöms lämplig.

Mellan åren 2006 och 2017 ökade Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar från cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor. Den tredje delen av vårt uppdrag innebär att utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig

återkravshantering inom socialförsäkringsområdet. Utredningen ska teckna den fullständiga problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet på området, inbegripet hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) och uppmärksamma att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en ökad återbetalning som kan minska fordringsstocken och förhindra att den växer ytterligare, öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att han eller hon hamnar i omfattande och långvarig skuldsättning.

Utredningen ska i alla delar särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka de enskilda försäkrade. I den första delen ska vi överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna enskildas rättssäkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sådana förslag lämnas.

Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

Bakgrund

Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet för socialförsäkringen är att överväga hur ombudet kan stärkas processuellt. Som ett led i arbetet har vi tagit del av uppgifter rörande samtliga ärenden som ombudet överklagat sedan ombudsfunktionen inrättades 2005. Med stöd av bl.a. detta underlag har vi identifierat ett antal problem och möjligheter till förbättring av ombudsfunktionen.

Det allmänna ombudet har inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet. Detta beror i huvudsak på en inlåsningseffekt som uppstår till följd av att ombudet i uppemot två tredjedelar av målen vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten och därför inte kan överklaga vidare till kammarrätten.

Det allmänna ombudet ska ges möjlighet att föra en talan om fastställelse

Under senare år har en rad förslag presenterats för att råda bot på denna inlåsningseffekt. Det senaste förslaget är att det ska införas en s.k. trepartsprocess i de mål som det allmänna ombudet överklagar, dvs. att beslutsmyndigheten, det allmänna ombudet och den enskilde samtidigt ska vara parter i målet. Vår bedömning är dock att ett sådant alternativ inte säkerställer att inlåsningseffekten undanröjs samtidigt som det riskerar att få betydligt större påverkan på enskildas livssituationer än andra förslag.

Vi föreslår i stället en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga ett domstolsavgörande trots att det inte gått ombudet emot eller ändring yrkas (talan om fastställelse). Det är det effektivaste och mest ändamålsenliga sättet att eliminera inlåsningseffekten. En sådan talan innebär att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för underinstansens bedömning. Det är dock viktigt att en sådan prövning inte leder till ett utfall som är sämre för den enskilde än det som det allmänna ombudet yrkat i målet eller som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har beslutat. Vi föreslår därför att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse inte ska ha obegränsade möjligheter utan att den ska ha samma möjligheter som underinstanserna hade att ändra myndigheternas beslut.

Det allmänna ombudets uppdrag ska lagregleras

Det allmänna ombudets funktion och uppdrag är i dag oreglerat och kan endast återfinnas i äldre förarbeten till numera upphävd lagstiftning. Vi föreslår därför att det i socialförsäkringsbalken tas in en bestämmelse som anger att det allmänna ombudets uppgift är att självständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen.

Vi föreslår vidare att ombudet inte längre ska ha befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att föra ombudets talan i domstol.

Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas

Utgångspunkten måste vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Så ser det inte ut i dag. Därför föreslår vi att det i socialförsäkringsbalken, där samtliga bestämmelser om ombudet redan finns, tas in en bestämmelse som ger ombudet en generell rätt att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar och som rör ekonomiska förmåner som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Vissa övriga förslag för att stärka det allmänna ombudet

Vi finner anledning att i socialförsäkringsbalken ta in vissa bestämmelser som tydliggör främst det allmänna ombudets ställning i domstolsprocessen.

Det finns inledningsvis skäl att förtydliga att det är fråga om en tvåpartsprocess när det allmänna ombudet överklagar till allmän förvaltningsdomstol. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funktioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet och därför tillerkänns partsställning. För det andra klargörs dels att det allmänna endast kan representeras av en enda part i en och samma domstolsprocess, dels att det är ombudet som ges företräde att, till uteslutande av annan, representera det allmänna.

Vi föreslår vidare att det ska tydliggöras att domstolen vid behov ska inhämta yttrande från den myndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska förtydligas att det alltid är så, att om det allmänna ombudet överklagar så ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte ompröva beslutet. Det ska också införas en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheterna i regel inte ska rätta eller på annat sätt ändra sina beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB när det allmänna ombudet överklagar.

Inom sitt kompetensområde kan det allmänna ombudet överklaga och begära ändring av alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Den nuvarande bestämmelsen som anger att ombudet även får överklaga respektive begära ändring till fördel

för enskild fyller således ingen funktion och ska därför tas bort. Bestämmelsen riskerar att felaktigt förmedla intrycket att ombudets grundinställning alltid är till nackdel för enskilda.

Informationsöverföringen till det allmänna ombudet ska förbättras

Det ska tydliggöras att det ankommer på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att bistå det allmänna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Vidare ska bl.a. myndigheter och arbetsgivare på begäran lämna det allmänna ombudet uppgifter som avser en person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken.

Vidare föreslår vi en sekretessbrytande bestämmelse, vilket innebär att om uppgifter är belagda med sekretess ska detta inte hindra beslutsmyndigheterna från att lämna uppgifter till det allmänna ombudet.

Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall

I denna del av uppdraget ska vi som nämnts överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna de enskilda försäkrades rättssäkerhet och om detta bedöms behövligt, ska sådana förslag lämnas.

Många gånger överklagar det allmänna ombudet till fördel för en enskild, lika många gånger sker detta dock till nackdel för denne. I sistnämnda fall kan det upplevas som orättvist att behöva genomlida en process i domstol på grund av att det allmänna ombudet har funnit en principiellt intressant fråga i ens ärende. Mot bl.a. denna bakgrund anser vi det rimligt att förslag för att stärka det allmännas möjligheter på detta område, åtföljs av förslag som kan underlätta för den enskilde. Därför föreslår vi att enskilda ska ges möjlighet att få hjälp och stöd av ett offentligt biträde när det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för den enskilde.

Kortare tidsfrister för att begära omprövning och överklaga

Vår utgångspunkt

Som nämnts tillämpas i dag en generell frist om tre veckor för att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol, men detta gäller inte på socialförsäkringsområdet. När tvåmånadersfristen infördes i slutet av 1970-talet lämnades ingen tydlig förklaring till varför just två månader betraktades som en lämplig tidsfrist.

Vår utgångspunkt har varit att överväga om det i dag finns argument med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen om tre veckor.

Vårt tillvägagångssätt i denna del

Frågan om att förkorta tidsfrister på socialförsäkringsområdet har varit föremål för ett flertal utredningar under senare år. Ungefär samma argument för och emot förkortade tidsfrister återkommer gång efter en annan. Om dessa argument sammanställs blir det förhållandevis tydligt att argumenten kan hänföras till följande huvudgrupper: rättssäkerhets-, effektivitets-, system- och rättviseargument. Vi har därför gjort en sammanställning och analys av argumentens hållbarhet.

Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det dock svårt analysera och värdera argumentens bärkraft. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning av hur enskilda för sin talan i domstol i socialförsäkringsmål. Vi har begärt ut cirka 8 procent av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016. Därutöver har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten tagit fram uppgifter om hur och inom vilken tid enskilda begär omprövning.

Tidsfristen för att överklaga myndigheternas omprövningsbeslut ska förkortas till tre veckor

Det brukar anföras att det i socialförsäkringsmål inte sällan är fråga om gamla eller sjuka människor som kan behöva mer tid än andra för att förstå beslutet, överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud. Socialförsäkringsområdet är dock förhållandevis unikt i det

att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång utan flera gånger. Det förhållandevis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska förstå myndigheternas överväganden och ställningstaganden och få tillräckligt rådrum för att överklaga, komplettera sin talan eller anlita ombud.

De problem som anges ovan är inte unika för socialförsäkringsområdet utan finns även på andra områden, t.ex. bidrag enligt socialtjänstlagen, ärenden om stöd enligt LSS och beträffande färdtjänst. För dessa typer av ärenden finns inga belägg för att den i dag gällande treveckorsfristen utgör ett reellt problem.

Det brukar anföras att många inte känner till möjligheten att begära anstånd och komplettera med nytt underlag och att tvåmånadersfristen därför måste finnas kvar. I nästan 40 procent av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta dock inte i samband med överklagandet utan senare i processen.

Till detta kommer att den statistik vi fått fram inte ger belägg för att enskilda som kommer in med överklagandet sent, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden.

Genomsnittstiden för att överklaga för dem som överklagade inom 9 veckor från dagen för beslutet är ungefär 35 dagar. De som inte tog fler veckor på sig för att överklaga utgör cirka 71 procent av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att framhålla att den faktiska tidsåtgången bör vara något kortare än den tidsåtgång vi redovisat. Detta beror dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna stora grupp i genomsnitt tycker sig behöva, närmar sig således 4 veckor och är långt ifrån 2 månader.

Om man förkortar tidsfristen skapas förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare och det skapas bättre förutsättningar för dem att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren förutsatt. En annan effekt är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten. Vidare kan risken för misstag reduceras.

Vår slutsats är att det inte är rimligt att låta ett antal människor vänta längre än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra ska få längre tid på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat vis finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rättsförlust. Tillräckligt starka skäl för att behålla fristen om två månader för att överklaga beslutsmyndigheternas omprövningsbeslut till allmän förvaltningsdomstol anser vi därför inte föreligga. Vi föreslår således att tidsfristen för att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens omprövningsbeslut förkortas till tre veckor.

Tidsfristen för att angripa Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens grundbeslut bör inte ändras

I dag kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas på två olika sätt. Enskilda kan angripa beslutet genom att påkalla omprövning och det allmänna ombudet kan angripa detsamma genom att överklaga. Fråga är i båda fallen om en tidsrymd om två månader inom vilken beslutet kan angripas. I denna del finner vi inte skäl att föreslå någon ändring.

Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

Bakgrund

Bakgrunden till vårt uppdrag är som nämnts det grundläggande problemet att fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen under det senaste decenniet har ökat kraftigt från cirka 1,2 miljarder kronor 2006 till cirka 3,3 miljarder kronor 2017. Till detta ska läggas s.k. manuella krav (dvs. krav som ligger utanför det som framgår av statistiken) om cirka 0,5 miljarder kronor och upplupna räntor och avgifter om cirka 0,75 miljarder kronor, vilket innebär att fordringsstocken mot slutet av 2017 uppgick till totalt cirka 4,6 miljarder kronor.

De uppgifter som vi har inhämtat – bl.a. statistik och intervjuer med medarbetare vid Försäkringskassans fordringshantering i Östersund – visar att fordringshanteringen visserligen har blivit mer kostnadseffektiv under de senaste åren, men att långt färre skulder drivs in än vad som skulle vara möjligt. Summan av inbetalade belopp har

ökat mellan 2012 och 2016, men som andel av beslutade återkrav har den sjunkit. Det tar också lång tid att driva in skulderna. Det finns flera orsaker till den bristande effektiviteten, varav några av de viktigaste är ett föråldrat it-stöd, outvecklad mål- och resultatstyrning och personalneddragningar.

Det finns dock två grundläggande orsaker till den bristande effektiviteten vid Försäkringskassans hantering av återkravsfordringar, dels att återkravsbesluten inte är verkställbara, dels att fordringshanteringen är en nedprioriterad verksamhet hos myndigheten. Vi lämnar mot denna bakgrund följande förslag.

Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsbeslut ska vara verkställbara

Försäkringskassans och Pernsionsmyndighetens återkravsbeslut utgör inte en exekutionstitel. För att en återkravsfordran ska få verkställas krävs att Försäkringskassan först ansöker om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten och där får ett utslag eller att myndigheten utverkar en dom av allmän domstol. Detta krävs även om den enskilde har överklagat återkravsbeslutet till förvaltningsdomstol utan att där ha fått framgång.

Denna ordning försvårar för Försäkringskassan att på ett effektivt sätt kunna driva in sina och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar. Om statens fordringar avseende återkrav inom socialförsäkringen inte hanteras och drivs in på ett effektivt sätt riskerar detta att undergräva förtroendet för och tilliten till välfärdsstaten. Ordningen bidrar även till att undergräva den grundläggande regeln att förvaltningsbeslut ska prövas av allmän förvaltningsdomstol, inte av allmän domstol. Det finns en risk för att samma sak kommer upp till prövning i såväl allmän förvaltningsdomstol som allmän domstol, och för att motstridiga avgöranden meddelas. Det kan få allvarliga följder för rättsordningen i stort om Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen meddelar motstridiga prejudikat. I förlängningen kan detta stå i strid med rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen.

Vi föreslår att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav av en förmån inom socialförsäkringen ska få verkställas sedan besluten har fått laga kraft. Detsamma ska gälla för ränta och avgifter som får tas ut enligt lag. En särskild föreskrift

med denna innebörd ska tas in i socialförsäkringsbalken och i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Mål om verkställighet av sådana återkravsbeslut ska enligt vårt förslag handläggas enligt indrivningslagen hos Kronofogdemyndigheten, dvs. som allmänna mål. Indrivning ska, om det inte finns särskilda skäl som talar emot det, begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt.

Att återkravsfordringarna ska handläggas enligt indrivningslagen innebär bl.a. att preskriptionstiden kommer att vara fem år, i stället för tio år som den är i dag, och att bestämmelserna om förlängning av preskriptionstiden blir mer restriktiva. Det innebär också att avräkning kommer att kunna ske enligt lagen om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter.

Vi föreslår vidare att fordringar avseende återkrav ska ha företrädesrätt vid utmätning av lön samt att bestämmelserna om betalningssäkring i skatteförfarandelagen ska vara tillämpliga.

Det räcker inte att invänta ett eventuellt genomförande av Utsökningsutredningens förslag

I Utsökningsutredningens betänkande Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81), som överlämnades i november 2016, har det gjorts en omfattande översyn av utsökningsbalken. Ett av utredningens förslag är att en förvaltningsmyndighets beslut ska kunna verkställas när det har fått laga kraft, förutsatt att beslutet utgör myndighetsutövning och går att överklaga. Detta skulle lösa flera av de problem beträffande verkställighet som nämnts ovan.

Det är dock svårt att förutse när eventuella lagändringar med anledning av förslaget kan komma att genomföras. Att det kommer att dröja ett antal år att bereda så genomgripande ändringar i en balk är rimligt att förutse. Beträffande verkställighet av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav måste dessutom ställning tas till ett antal frågor, som inte har behandlats av utredningen, innan utredningens förslag kan läggas till grund för lagstiftning. Vårt förslag innebär en helhetslösning där ställning tas

till de olika frågor som aktualiseras, bl.a. rörande verkställbarhet av ränta och avgifter, tillämplighet av indrivningslagen, tidsfrist för begäran om indrivning, företrädesrätt vid löneutmätning, preskription och betalningssäkring. Förslagets utformning i dessa avseenden har avgörande betydelse för dess konsekvenser bl.a. såvitt avser ökade inbetalningar till staten, en minskad fordringsstock och minskad risk för överskuldsättning hos enskilda.

Dagens ordning för verkställighet leder som nämnts till bristande effektivitet och riskerar att undergräva förtroendet för rättsväsendet och tilliten till välfärdsstaten. Vårt förslag kan förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per år. En fördröjning av behövliga lagstiftningsåtgärder med exempelvis fem år – en inte orealistisk tidsutdräkt i samband med omfattande ändringar i en balk – innebär att staten går miste om inbetalningar i storleksordningen en halv miljard kronor.

Det är bl.a. mot denna bakgrund angeläget att de föreslagna ändringarna i fråga om verkställighet av återkravsbeslut inom socialförsäkringen snarast kan komma till stånd, oberoende av om och när Utsökningsutredningens generella förslag om verkställighet av förvaltningsmyndigheters beslut genomförs.

Ett antal förslag för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet

Vi lämnar ett antal förslag riktade till dels regeringen, dels Försäkringskassan för att ge fordringshanteringen en ökad prioritet.

Vi föreslår att regeringen i Försäkringskassans regleringsbrev ska ange mål för fordringshanteringen. Ett mål ska vara att Försäkringskassan fram till utgången av 2022 ska öka det inbetalade beloppet i förhållande till återkrävt belopp per år till 85 procent (inbetalningsmål). Försäkringskassan ska vidare få i uppdrag att föreslå lämpliga mål och åtgärder för att aktivt minska fordringsstocken. I uppdraget ska ingå att Försäkringskassan årligen ska återrapportera till regeringen hur myndigheten ligger till i förhållande till inbetalningsmålet samt antalet återkrav, dess sammanlagda belopp och hur fordringstocken utvecklas.

Vidare föreslår vi att regeringen ska ge Försäkringskassan i uppdrag att redogöra för vilka åtgärder myndigheten avser att vidta för att komma till rätta med de hinder som finns för att fullt ut utnyttja

möjligheten att göra avdrag på utgående ersättning (kvittning) om den ersättningsberättigade är återbetalningsskyldig för en ersättning. I redogörelsen ska ingå en tidsplan för åtgärderna. Försäkringskassan ska årligen till dess hindren är undanröjda återrapportera till regeringen hur myndigheten ligger till i förhållande till tidsplanen.

Vi föreslår att Försäkringskassan på ledningsnivå ska besluta det ovan nämnda inbetalningsmålet. Vidare föreslår vi att Försäkringskassan ska genomföra en uppgradering av fordringshanteringens itsystem, bl.a. så att ärenden ska kunna sorteras på ett bättre sätt och de fall där kvittning kan vara möjligt ska kunna identifieras. Parallellt med att it-systemen uppgraderas och implementeras – och med beaktande av om förslagen om verkställighet av återkrav genomförs – ska Försäkringskassan överväga personalförstärkningar inom fordringshanteringen.

En beloppsgräns för återkrav ska införas

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har infört en särskild hantering för återkrav av mindre belopp, vid sidan av de förutsättningar för återkrav som framgår av tillämpliga författningsbestämmelser. I s.k. administrativa beslut har myndigheterna infört beloppsgränser för att utreda och initiera återkravsärenden. Såväl Pensionsmyndigheten som Försäkringskassan tillämpar i dag en beloppsgräns om 2 000 kronor.

Vi anser att beloppsgränsen är för högt satt och att man vid bestämmande av en sådan gräns måste beakta, utöver de rent faktiska handläggningskostnaderna, såväl samhällsekonomiska kostnader som dess påverkan på legitimiteten för de sociala trygghetssystemen.

Vi föreslår att det i socialförsäkringsbalken ska tas in en bestämmelse med innebörd att återkrav av felaktigt utbetald ersättning under 300 kronor ska underlåtas såvida det inte i ett enskilt fall är behövligt ur allmän synpunkt att beloppet återkrävs. En motsvarande bestämmelse ska tas in i ett antal andra lagar och förordningar där det finns bestämmelser om återkrav av förmåner som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Ikraftträdande

Vi föreslår att de föreslagna författningsändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2019. De nya bestämmelserna om verkställighet av återkrav ska inte tillämpas på beslut om återkrav som har meddelats före bestämmelsernas ikraftträdande.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen beträffande det allmänna ombudet skapar förutsättningar för en förbättrad prejudikatbildning. Detta leder till ett tydligare regelverk vilket i förlängningen kan antas komma att resultera i färre omprövningar och att färre beslut överklagas, vilket sammantaget innebär att resurser frigörs hos myndigheterna på sikt. Det bör i förlängningen också medföra en minskad belastning på domstolarna. För enskilda innebär en förbättrad prejudikatbildning att tillämpningen av socialförsäkringsbestämmelserna blir mer förutsägbar och att oklarheter beträffande frågor av stor betydelse för enskildas möjligheter att försörja sig kan undanröjas. Förslaget att införa en begränsad rätt till offentligt biträde innebär ökade kostnader om knappt 0,5 miljoner kronor. Kostnaden föreslås täckas genom indragning av medel från de myndigheter vars verksamheter på sikt främst kommer att gynnas av förslaget, dvs. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Förslaget om en kortare tidsfrist för att överklaga leder till ett mer effektivt utnyttjande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens resurser, att risken för fel minskar och att förvaltningsrätterna ges förutsättningar att avgöra mål snabbare än i dag. En förkortad överklagandetid kan därför vara till fördel för många enskilda.

Våra förslag om verkställbarhet av återkrav inom socialförsäkringen kan som nämnts förväntas leda till ökade inbetalningar till staten med cirka 65–115 miljoner kronor per år. Förslagen bedöms också bidra till ökad legitimitet för de sociala trygghetssystemen och minskad risk för överskuldsättning för enskilda. För Försäkringskassan innebär förslagen kostnadsbesparingar som föreslås finansiera Pensionsmyndighetens och Kronofogdemyndighetens förhållandevis små kostnadsökningar.

I övrigt bedöms endast marginella kostnadsbesparingar eller kostnadsökningar uppkomma för staten. Merkostnaderna kan finansieras

inom ramen för befintliga anslag. För landsting och kommuner innebär våra förslag inga ekonomiska konsekvenser.

Våra förslag bedöms kunna leda till vissa andra positiva konsekvenser, bl.a. för jämställdheten mellan kvinnor och män samt det brottsförebyggande arbetet.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken,

dels att 113 kap. 36 § ska upphävas,

dels att 2 kap. 1 och 2 §§, 108 kap. 1 §, 110 kap. 31 § och

113 kap. 1, 2, 4, 9, 12, 13, 17, 20 och 32 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas sju nya paragrafer, 2 kap. 2 a §, 108 kap. 2 a

och 26 §§ och 113 kap. 4 a, 18, 19 a och 19 b §§,

dels att det närmast före de nya paragraferna 2 kap. 2 a §, 108 kap.

26 § och 113 kap. 19 a, 19 b och 20 §§ ska införas nya rubriker av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 113 kap. 19 § ska lyda ”Tidsfrist

för att begära omprövning”.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

I detta kapitel finns bestämmelser om – socialförsäkringens administration, m.m. i 2 §,

– det allmänna ombudet för socialförsäkringen i 2 a §,

– socialförsäkringens finansiering, m.m. i 3 och 4 §§, – internationella förhållanden i 5 §, – prisbasbelopp m.m. i 6–10 §§, och – definitioner och förklaringar i 11–17 §§.

1 Senaste lydelse 2012:834.

2 §

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt av Skatteverket.

Hos Försäkringskassan ska det finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen. Regeringen utser det allmänna ombudet.

I inledningen av avdelningarna BG finns bestämmelser om vilken myndighet som handlägger ärenden om förmåner som avses i den avdelningen.

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen

2 a §

Det ska finnas ett allmänt ombud för socialförsäkringen som utses av regeringen.

Det allmänna ombudets uppgift är att självständigt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska lämna det allmänna ombudet de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sin uppgift.

Närmare bestämmelser om det allmänna ombudet finns i 113 kap.

108 kap.

1 §2

I detta kapitel finns bestämmelser om – återbetalning av ersättning i 2–10 §§, – eftergift i 11–14 §§, – verkställighet m.m. av beslut om återkrav i 14 a §, – ränta i 15–18 §§, – dröjsmålsränta i 19 och 20 §§, – eftergift av ränta och dröjsmålsränta i 21 §, och

– avdrag på ersättning (kvittning) i 22, 24 och 25 §§.

– eftergift av ränta och dröjsmålsränta i 21 §,

– avdrag på ersättning (kvittning) i 22, 24 och 25 §§, och

indrivning i 26 §.

2 a §

Belopp under 300 kronor ska inte återkrävas om det inte behövs från allmän synpunkt.

Indrivning

26 §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska tillämpas.

Beslut om återbetalning av ersättning enligt 2–10 §§ får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har

2 Senaste lydelse 2013:747.

fått laga kraft. Detsamma gäller ränta enligt 15–18 §§, dröjsmålsränta enligt 19 och 20 §§ och avgifter enligt lagen ( 1981:739 ) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

I fråga om fordring enligt andra stycket gäller bestämmelserna om betalningssäkring i 3 kap. 8 § , 46 kap. 2 , 5 7 , 9 13 och 16 22 §§ , 68 kap. 1 § , 69 kap. 13 18 §§ och 71 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) .

110 kap.

31 §3

Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.

Myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare, anordnare av personlig assistans samt försäkringsinrättningar ska på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, det all-

männa ombudet för socialförsäkringen och allmän förvaltnings-

domstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av denna balk.

Arbetsgivare och uppdragsgivare är även skyldiga att lämna sådana uppgifter om arbetet och arbetsförhållandena som behövs i ett ärende om arbetsskadeförsäkring.

3 Senaste lydelse 2012:935.

113 kap.

1 §4

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser i 2 §. Vidare finns bestämmelser om – ändring av beslut i 3–6 §§, – omprövning av beslut i 7–9 §§, – överklagande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut i 10–15 §§,

– överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut i 16

och 17 §§,

– överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut i 16–

18 §§,

– tidsfrister för begäran om omprövning och överklagande i 19 och 20 §§,

– tidsfrister för begäran om omprövning och överklagande i 19–20 §§,

– handlingar till fel myndighet i 20 a §, och – avvisningsbeslut i 21 §. Slutligen finns särskilda bestämmelser om – allmän ålderspension i 22–

36 §§, och

– allmän ålderspension i 22–

35 §§, och

förmåner till efterlevande i 37–40 §§.

2 §5

Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, omprövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§.

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden – enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan, och

– om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

Bestämmelserna i 12, 13 och 18 §§ om det allmänna ombudets överklagande gäller även Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om ersättning, bidrag

4 Senaste lydelse 2013:82. 5 Senaste lydelse 2010:1312.

eller annan ekonomisk förmån enligt annan författning eller EUrättsakt, om beslutet kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4 §

Det allmänna ombudet får begära ändring enligt 3 §. Sådan

begäran får det allmänna ombudet framställa även till förmån för enskild part.

Det allmänna ombudet får begära ändring enligt 3 §.

4 a §

Ett beslut som har överklagats av det allmänna ombudet i rätt tid får inte ändras med stöd av 3 § första stycket 2 och 3.

9 §

Har omprövning begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska beslutet inte omprövas. Ärendet ska

i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande.

Ett beslut som har överklagats av det allmänna ombudet i rätt tid får inte omprövas. Ärendet ska

i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande. Ett sådant överklagande

ska anses ha kommit in i rätt tid om begäran om omprövning kommit in i rätt tid.

12 §

Ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får överklagas av det allmänna ombudet.

Det allmänna ombudet får uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol.

Det allmänna ombudet får föra talan även till förmån för enskild part.

13 §

Om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, förs det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol av ombudet.

Om det allmänna ombudet har överklagat ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, förs det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol av ombudet. Den enskilde blir om-

budets motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen.

Enligt 13 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) ska rätten vid behov inhämta yttrande från en förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Offentligt biträde ska förordnas om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för enskild. Biträde behöver dock inte förordnas om det måste antas att behov av biträde saknas.

17 §

Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och det allmänna

ombudet får vid överklagande av

domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten får vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part.

18 § 6

Ett beslut av en allmän förvaltningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet endast om ombudet varit part där.

Det allmänna ombudet får överklaga en domstols beslut även om någon ändring inte yrkas.

Den domstol som har att pröva en sådan talan som avses i andra stycket, har samma möjligheter som underinstansen hade att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

Tidsfrist för en enskilds överklagande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut

19 a §

Ett överklagande från en enskild av Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut ska ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

6 Tidigare 113 kap. 18 § upphävd genom SFS 2013:82.

Tidsfrist för det allmänna ombudets överklagande av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut

19 b §

Ett överklagande från det allmänna ombudet avseende ett beslut som ska omprövas enligt 10 § innan det får överklagas av en enskild, ska ha kommit in inom två månader från den dag då beslutet meddelades. I annat fall ska överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

Tidsfrist för överklagande av allmän förvaltningsdomstols beslut

20 §

Ett överklagande av Försäk-

ringskassans, Pensionsmyndighetens eller en allmän förvaltningsdom-

stols beslut ska ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om det är det allmänna ombudet, Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som överklagar beslutet, ska tiden dock räknas från den dag då beslutet meddelades.

Ett överklagande av en allmän förvaltningsdomstols beslut ska ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om det är det allmänna ombudet, Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som överklagar beslutet, ska tiden räknas från den dag då beslutet meddelades.

32 §7

Vid överklagande av Pensionsmyndighetens, Skatteverkets och allmän förvaltningsdomstols beslut i ärenden om allmän ålderspension tillämpas 10–17, 20, 21 och 33–36 §§.

Vid överklagande av Pensionsmyndighetens, Skatteverkets och allmän förvaltningsdomstols beslut i ärenden om allmän ålderspension tillämpas 10–18, 20, 21 och 33–35 §§.

Bestämmelserna om det allmänna ombudet tillämpas dock inte i fråga om beslut som avser premiepension.

När det gäller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de i första och andra styckena angivna bestämmelserna, utom 35 §, föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i stället avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen.

När det gäller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst ska vad som i de i första och andra styckena angivna bestämmelserna, utom 18 och 35 §§, föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i stället avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt 67 kap. 3 § skatteförfarandelagen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Bestämmelserna i 108 kap. 26 § tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

3. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

7 Senaste lydelse 2013:82.

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1047) om sjuklön

Härigenom föreskrivs att 26 och 28 §§ lagen (1991:1047) om sjuklön ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 §8

I fråga om Försäkringskassans handläggning av ärenden enligt 10, 11, 13, 14, 16, 17, 17 d och 20 §§ samt 24 § andra stycket och 27 § andra stycket tillämpas följande föreskrifter i socialförsäkringsbalken:

– 107 kap. 9 och 10 §§ om förbud mot utmätning och överlåtelse, – 107 kap. 12 § om preskription, – 108 kap. 2, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

– 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

– 108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

– 108 kap. 26 § om indrivning,

– 110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

– 110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder, – 110 kap. 39 och 42 §§ om undantag från sekretess, – 110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsättning av ersättning,

– 112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

28 §9

De föreskrifter om omprövning och ändring av Försäkringskassans beslut som finns i 113 kap.39 §§socialförsäkringsbalken ska tillämpas på motsvarande sätt i fråga om

– beslut enligt 10 eller 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket, samt

– beslut att inte avge yttrande enligt 27 § andra stycket. Vidare ska föreskrifterna i 113 kap. 10–17, 19, 20 och 21 §§socialförsäkringsbalken om över-

Vidare ska föreskrifterna i 113 kap.1021 §§socialförsäkringsbalken om överklagande av

8 Senaste lydelse 2014:1476. 9 Senaste lydelse 2014:1476.

klagande av Försäkringskassans eller domstols beslut tillämpas på motsvarande sätt i fråga om beslut enligt 10 § första stycket 2, 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket.

Försäkringskassans eller domstols beslut tillämpas på motsvarande sätt i fråga om beslut enligt 10 § första stycket 2, 13 §, 14 § andra meningen, 16, 17, 17 d eller 20 § eller 24 § andra stycket.

I övrigt får Försäkringskassans beslut enligt denna lag inte överklagas.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga Försäkringskassans beslut gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1991:1488) om handläggning av vissa ersättningar till den som tjänstgör inom totalförsvaret ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §10

I fråga om familjebidrag och dagpenning tillämpas bestämmelserna om ändring och omprövning samt om överklagande i 113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§socialförsäkringsbalken.

I fråga om familjebidrag och dagpenning tillämpas bestämmelserna om ändring och omprövning samt om överklagande i 113 kap.221 §§socialförsäkringsbalken.

Beträffande familjebidrag tillämpas dessutom följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken:

– 107 kap. 12 § om preskription, – 108 kap. 2, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

– 108 kap. 2, 2 a, 11 och 22 §§ om återbetalningsskyldighet,

– 108 kap. 15, 16, 19 och 21 §§ om ränta,

– 108 kap. 26 § om indrivning,

– 110 kap. 13 § och 31 § första stycket samt 115 kap. 4 § om skyldighet att lämna uppgifter,

– 110 kap. 14 § 1 och 2 om utredningsåtgärder, – 110 kap. 52 § första stycket 2 och andra stycket samt 53 § om indragning eller nedsättning av ersättning,

– 112 kap. 2 och 3 §§ samt 108 kap. 10 § om interimistiska beslut.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

10 Senaste lydelse 2013:94.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §11

Under indrivningen gäller bestämmelserna i 7 kap. 14 § utsökningsbalken om företrädesrätt vid utmätning av lön för böter och viten samt för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i

1. lagen (1972:435) om överlastavgift,

2. lagen (1976:206) om felparkeringsavgift,

3. vägtrafikskattelagen (2006:227),

4. lagen (2006:228) med särskilda bestämmelser om fordonsskatt,

5. lagen (1994:419) om brottsofferfond,

6. skatteförfarandelagen (2011:1244),

7. lagen (1997:1137) om vägavgift för vissa tunga fordon,

8. 19 kap. socialförsäkringsbalken,

8. 19 eller 108 kap. socialförsäkringsbalken eller annan för-

fattning om fordran avser återkrav som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten beslutar om och för vilken denna lag är tillämplig,

9. lagen (2004:629) om trängselskatt, eller 10. lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg, i fråga om avgifter på allmän väg.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på fordringar enligt 2 § 8 som grundar sig på beslut som har meddelats före ikraftträdandet, med undantag för fordringar som påförts enligt bestämmelserna i 19 kap. socialförsäkringsbalken.

11 Senaste lydelse 2014:55.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd

dels att det ska införas en ny paragraf, 4 kap. 3 a §, av följande

lydelse,

dels att 4 kap. 9 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 kap.

3 a §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. ska tilllämpas.

Beslut om återbetalning av ersättning enligt 2 eller 3 §§ får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller ränta på fordringen enligt räntelagen (1975:635) och avgifter enligt lagen ( 1981:739 ) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

I fråga om fordring enligt andra stycket gäller bestämmel-

serna om betalningssäkring i 3 kap. 8 § , 46 kap. 2 , 5 7 , 9 13 och 16 22 §§ , 68 kap. 1 § , 69 kap. 13 18 §§ och 71 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244) .

9 §12

Om inte annat följer av denna lag, gäller i tillämpliga delar följande bestämmelser i socialförsäkringsbalken för ärenden om statligt tandvårdsstöd:

– 107 kap. 9, 10, 12, 17 och 18 §§ om utmätning, preskription och skadestånd m.m.,

– 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 § första stycket om återbetalningsskyldighet och ränta m.m.,

– 108 kap. 2, 2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 § första stycket och

26 § om återbetalningsskyldighet

och ränta m.m.,

– 110 kap. 13 §, 14 § 1 och 2 samt 31 § och 115 kap. 4 § om uppgiftsskyldighet m.m.,

– 113 kap. 2–17, 19, 20 och 21 §§ om ändring, omprövning och överklagande.

– 113 kap. 2–21 §§ om ändring, omprövning och överklagande.

Bestämmelserna i 108 kap. 2, 11, 15, 16, 19 och 21 §§ samt 22 § första stycket socialförsäkringsbalken gäller dock inte i förhållande till vårdgivare.

Bestämmelserna i 108 kap. 2,

2 a, 11, 15, 16, 19 och 21 §§, 22 §

första stycket samt 26 §socialförsäkringsbalken gäller dock inte i förhållande till vårdgivare.

Försäkringskassans beslut gäller omedelbart, om inte något annat anges i beslutet.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

2. Bestämmelserna i 4 kap. 3 a § tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

3. Äldre föreskrifter om tidsfrister för att överklaga gäller för beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

12 Senaste lydelse 2017:431.

1.6. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det ska införas en ny paragraf, 28 kap. 6 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

28 kap.

6 a §

Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att uppgift lämnas till det allmänna ombudet för socialförsäkringen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2019.

1.7. Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

Härigenom föreskrivs att 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §13

Bestämmelser om begäran om indrivning av fordringar på skatt eller avgift enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) finns i 70 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

Indrivning av fordran på felparkeringsavgift ska begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken ska, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

Indrivning ska också, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats av sådana fordringar som omfattas av

108 kap. 26 § socialförsäkringsbalken ,

4 kap. 3 a § lagen ( 2008:145 ) om statligt tandvårdsstöd,

19 a § förordningen ( 2014:67 ) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete,

19 a § förordningen ( 2017:117 ) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service och

13 Senaste lydelse 2016:692.

8 kap. 7 § förordningen ( 2017:819 ) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

För andra fordringar ska indrivning begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning enligt andra–fjärde styckena ska begäras under förutsättning att inte ett ärende om ackord, nedsättning av fordran, skuldsanering eller F-skuldsanering enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter eller andra särskilda skäl talar emot det.

Indrivning enligt andra–femte styckena ska begäras under förutsättning att inte ett ärende om ackord, nedsättning av fordran, skuldsanering eller F-skuldsanering enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter eller andra särskilda skäl talar emot det.

Indrivning ska begäras skyndsamt om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

1.8. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan ska införas en ny paragraf, 9 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

9 a §

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen ska finnas hos Försäkringskassan.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

1.9. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse,

dels att 22 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 a §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i indrivningsförordningen (1993:1229) ska tillämpas.

Beslut om återkrav enligt 19 § får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller ränta på fordringen enligt räntelagen (1975:635) och avgifter enligt lagen ( 1981:739 ) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

22 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om godkännande av anordnare, återkallelse av sådant godkännande och om utbetalning av bidrag får dock inte överklagas.

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om godkännande av anordnare, återkallelse av sådant godkännande, utbetalning av bidrag och återkrav av bidrag får dock inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service

Härigenom föreskrivs att i fråga om förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service

dels att det ska införas en ny paragraf, 19 a §, av följande lydelse,

dels att 21 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 a §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i indrivningsförordningen (1993:1229) ska tillämpas.

Beslut om återkrav enligt 19 § får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller ränta på fordringen enligt räntelagen (1975:635) och avgifter enligt lagen ( 1981:739 ) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i samband med indrivning av fordringen.

21 §

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om utbetalning av bidrag får dock inte överklagas.

I 22 a § förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut om utbetalning av bidrag och återkrav av bidrag får dock inte överklagas.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 2 a och 7 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

2 a §

Belopp under 300 kronor ska inte återkrävas om det inte behövs från allmän synpunkt.

7 §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den återbetalningsskyldige inte betalar i rätt tid. Indrivning behöver dock inte begäras för en fordring som understiger 100 kronor om indrivning inte behövs från allmän synpunkt. Bestämmelserna i lagen ( 1993:891 ) om indrivning av statliga fordringar m.m. och i indrivningsförordningen (1993:1229) ska tillämpas.

Beslut om återkrav enligt 2 § får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken när beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller ränta enligt 3 och 4 §§ och avgifter enligt lagen ( 1981:739 ) om ersättning för inkassokostnader m.m. som tas ut i

samband med indrivning av fordringen.

1. Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2019.

2. De nya bestämmelserna tillämpas inte på beslut om återbetalning som har meddelats före ikraftträdandet.

2. Utredningens uppdrag och arbete

2.1. Utredningens uppdrag

Utredningens uppdrag framgår av direktiven (dir. 2016:14), se bilaga 1.

Utredningen ska enligt direktiven se över vissa processuella och processrättsliga frågor på socialförsäkringsområdet i syfte att stärka rättssäkerheten och skapa en mer effektiv handläggning i ärenden och mål om socialförsäkring. Uppdraget består av tre delar.

Den första delen innebär att utreda och föreslå hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas. Utredningen ska särskilt beakta hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade och, om det bedöms behövligt, lämna förslag i syfte att värna deras rättssäkerhet. Utredningen ska också utreda om befintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska kunna lämna ärenden av intresse till ombudet.

Den andra delen av utredningens uppdrag avser att utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet och lämna förslag om en sådan förkortning bedöms lämplig. Utredningen ska särskilt analysera och redovisa hur förkortade tidsfrister kan påverka enskilda försäkrade.

Den tredje delen av vårt uppdrag innebär att utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringsområdet. Utredningen ska teckna den fullständiga problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet på området, inbegripet hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Vidare ska utredningen beakta utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsöknings-

förfarande (SOU 2016:81) och uppmärksamma att det är angeläget att bestämmelserna i socialförsäkringsbalken fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med utredningens uppdrag är att åstadkomma en ökad återbetalning, minska de totala återkravsfordringarna, den s.k. fordringsstocken, och förhindra att den växer ytterligare, öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning. Utredningen ska beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

Om utredaren i sitt arbete identifierar andra angränsande delar inom socialförsäkringsprocessen som kan utvecklas ytterligare eller bör förändras för att bli effektivare och mer ändamålsenliga, står det utredaren fritt att lämna författningsförslag även avseende sådana delar.

2.2. Utredningens arbete

Arbetet i utredningen påbörjades i december 2016 och vi hade vårt första sammanträde den 24 februari 2017.

Utredningen har hållit åtta sammanträden med sakkunniga och experter, varav ett sträckte sig över två dagar. Utredaren och sekreterarna har utöver detta haft regelbundna arbetsmöten.

Under våren 2017 genomförde utredaren och sekreterarna besök hos och höll samrådsmöten med Försäkringskassan, det allmänna ombudet för socialförsäkringen, Pensionsmyndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen och Kronofogdemyndigheten. Vidare träffade utredaren och sekreterarna, och inhämtade synpunkter på uppdraget från, arbetsmarknadsorganisationerna Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Svenskt Näringsliv samt den juridiska byrån LO-TCO Rättsskydd AB. I början av hösten 2017 genomförde utredaren och en av sekreterarna ett samrådsmöte via videolänk med Domstolsverket.

För att undersöka hur enskilda för sin talan i domstol i socialförsäkringsmål, har vi begärt ut cirka 8 procent av alla avgöranden i socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016 (se avsnitt 5.5.1 för en närmare beskrivning).

Utredningen har vidare inhämtat och analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrätterna under perioden 1 mars 2012–

31 december 2016 i vilka det allmänna ombudet för socialförsäkringen varit part (se avsnitt 4.5.1).

Från såväl Pensionsmyndigheten som Kronofogdemyndigheten har vi hämtat in viss statistik och uppgifter.

Utredningen har under våren och hösten 2017 haft löpande kontakter med Försäkringskassan, framför allt med chefer, controller och verksamhetsutvecklare inom verksamhetsområdet Återbetalning. Från Försäkringskassan inhämtades under våren relativt omfattande statistik rörande hanteringen av återkravsfordringar samt svar på skriftliga frågor om organisation, styrning och återkravsprocessen. Viss kompletterande statistik har under hösten levererats från Försäkringskassan i olika omgångar. I december fick utredningen del av vissa uppdaterade statistikuppgifter för 2017.

Utredaren och de två utredningssekreterarna reste i juni 2017 till Östersund och besökte Försäkringskassans fordringshantering. Ett möte hölls med controller, verksamhetsutvecklare och chefer där vi gick igenom de skriftliga uppgifter avseende statistik m.m. som vi tidigare hade fått del av. Vid besöket genomfördes också gruppintervjuer med handläggare, specialister och enhetschefer (se avsnitt 6.7.1 för en närmare beskrivning).

I oktober 2017 hade utredaren och sekreterarna uppföljande möten via videolänk med de intervjuade grupperna, inför vilka deltagarna hade fått läsa igenom vad som nedtecknats från intervjuerna i juni 2017.

Under oktober 2017 ställde Statskontoret till utredningens förfogande ett stabsbiträde, som bistod med att bl.a. analysera inhämtad statistik rörande Försäkringskassans fordringshantering.

Utredaren och stabsbiträdet träffade i oktober 2017 Försäkringskassans generaldirektör och chefen för Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor och inhämtade deras synpunkter beträffande framför allt våra anteckningar från intervjuerna enligt vad som framgår av avsnitt 6.7.2.

2.3. Betänkandets disposition

Vårt uppdrag består av tre tydligt åtskilda delar, det allmänna ombudet för socialförsäkringen, tidsfristerna och återkravshanteringen.

I kapitel 4 behandlar vi den första delen av vårt uppdrag, som är att lämna förslag på hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt.

Vi behandlar i kapitel 5 den andra delen av uppdraget, som avser att utreda och ta ställning till om en förkortning bör ske av tidsfristerna för begäran om omprövning respektive överklagande av myndighets beslut inom socialförsäkringsområdet.

Den tredje delen av vårt uppdrag, som innebär att utreda och föreslå åtgärder för en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringsområdet, behandlas i såväl kapitel 6 som i kapitel 7. I kapitel 6 tecknar vi problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet samt redogör vi för våra överväganden och vissa förslag. Övervägandena i kapitel 6 leder oss in på frågor om verkställighet av återkravsbeslut. Våra överväganden och förslag rörande verkställighet enligt utsökningsbalken av återkrav redovisas dock särskilt i kapitel 7.

Utöver detta är betänkandet disponerat enligt följande. Efter en sammanfattning av betänkandet följer kapitel 1 som innehåller författningsförslag och förevarande kapitel 2, i vilket vårt uppdrag och arbete beskrivs.

Kapitel 3 innehåller en introduktion till socialförsäkringen och socialförsäkringsprocessen.

Våra bedömningar av vilka ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som behövs finns i kapitel 8.

Förväntade ekonomiska och andra konsekvenser av våra förslag redogör vi för i kapitel 9.

Kapitel 10 innehåller författningskommentaren. Utredningsdirektiven finns i bilaga 1. Bilaga 2 innehåller en redogörelse för vårt tillvägagångssätt vid framtagande av viss statistik och bilaga 3 en beskrivning av det vi benämner en tankemodell för att kunna beräkna vissa kostnader.

3. En introduktion till socialförsäkringen

3.1. Inledning

I det här kapitlet ges en kortfattad introduktion till socialförsäkringen samt förfarandet och processen i socialförsäkringsmål.

3.2. Vad avses med socialförsäkringen?

Socialförsäkringen är en central del av det svenska välfärdssystemet och omfattar i stort sett alla som bor eller arbetar i Sverige. Socialförsäkringssystemet består av nästan 50 olika förmåner och är av stor betydelse för många människors personliga och ekonomiska situation. Det står för en tredjedel av de statliga utgifterna och omsluter mer än 500 miljarder kronor (Inspektionen för Socialförsäkringen, Årlig rapport för 2016, Rapport 2017:2 s. 5).

I svensk lagstiftning finns emellertid ingen egentlig definition av vad socialförsäkring är. I socialförsäkringsbalken, SFB, definieras socialförsäkringen som de sociala försäkringar samt andra ersättnings- och bidragssystem som behandlas i balken (1 kap. 1 §). Socialförsäkringen avgränsas här alltså utifrån ett praktiskt synsätt.

Socialförsäkringsbalken trädde i kraft den 1 januari 2011 och ersatte då ungefär 30 lagar på socialförsäkringsområdet. Av förarbetena till socialförsäkringsbalken framgår att regeringen inte ansåg att det var lämpligt att enbart utifrån teoretiska eller principiella utgångspunkter bestämma gränsen för socialförsäkringsområdet. Det var i första hand materiella och inte formella hänsyn som lades till grund för avgränsningen. Gemensamt för de förmåner som hänfördes till socialförsäkringen var emellertid att de ingår i ett obligatoriskt trygghetssystem som administreras av staten (prop. 2008/09:200 s. 354).

Den tidigare avgränsningen av socialförsäkringen byggde också på ett liknande förhållningssätt. Även i förarbetena till den tidigare gällande socialförsäkringslagen (1999:799) förespråkade regeringen den mer praktiska metoden att genom uppräkning i lagstiftningen bestämma vad som ska hänföras till en social försäkring och vad en sådan trygghetsanordning ska kallas (prop. 1998/99:119 s. 75 och 76).

När det gällde vilka förmåner som skulle ingå i socialförsäkringen enligt socialförsäkringsbalken respektive falla utanför framhöll regeringen att oavsett hur socialförsäkringssystemet avgränsas så kommer det att finnas skillnader mellan de olika socialförsäkringsförmånerna. Avgränsningen gjordes med utgångspunkt i hur socialförsäkringen sedan tidigare hade definierats, även om den nya balken innebar att socialförsäkringen i vissa delar fick en annan avgränsning än innan. Regeringen övervägde vid införandet av socialförsäkringsbalken om vissa ytterligare förmåner, bl.a. förmåner enligt arbetslöshetsförsäkringen och förmåner vid sjukdom som lämnas enligt bestämmelser i studiestödslagen (1999:1395), borde ingå i socialförsäkringen enligt balken, men gjorde bedömningen att de skulle hållas utanför (prop. 2008/09:200 s. 354, 359 och 360).

När socialförsäkringen diskuteras utifrån ett internationellt perspektiv används i Sverige ibland begreppet social trygghet (social security) som mer eller mindre synonymt med socialförsäkring. I olika internationella överenskommelser om minimistandard och samordning är det också vad som förekommer under det begreppet som bäst stämmer överens med det som har brukat räknas som socialförsäkring. Social trygghet kan emellertid uppfattas som ett relativt vitt begrepp innefattande såväl omsorger inom socialtjänsten, system för studiestöd, arbetarskydd och arbetsmarknadspolitiska insatser (jfr SOU 2001:47 s. 57). Det finns inte heller några internationellt gångbara definitioner. Varje land har sin egen nationella rätt på området och i internationella överenskommelser anges i regel bara vilka slags förmåner som omfattas av överenskommelsen eller vilka typer av risker som ska täckas. Gemensamt är dock att det handlar om obligatorisk solidaritet i situationer som brukar kallas sociala risker. Stöd vid arbetslöshet samt ersättning för sjukvårdskostnader är exempel på sociala trygghetsförmåner utanför socialförsäkringsbalken som i vissa länder även räknas som socialförsäkring (se prop. 1998/99:119 s. 74 och 75 och Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 1 kap. 1 §).

Alla beslut om förmåner och ersättningar med socialförsäkringsrättslig karaktär fattas sålunda inte med stöd av socialförsäkringsbalken. Av såväl 1 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten som 1 § förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan framgår också att myndigheterna, förutom delar av socialförsäkringen, även handhar andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av Försäkringskassan. Slutsatsen av detta måste vara att inte heller samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar bör, strikt taget, betraktas som beslut om socialförsäkring. Ett exempel härpå torde beslut om ersättning för vårdkostnader enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom EU/EES (ersättningslagen) vara.

Att lämna en uttömmande beskrivning av vad som avses med socialförsäkring låter sig således inte göras med enkelhet. När vi i förevarande sammanhang använder socialförsäkring behövs dock någon form av definitionsbestämning att tillämpa för det fortsatta arbetets bedrivande.

Med socialförsäkring avser vi först och främst de förmåner, ersättningar och bidrag som regleras i socialförsäkringsbalken – den allmänna socialförsäkringen (jfr SOU 2017:05 s. 178). Med socialförsäkring avser vi dock även sådana beslut om förmåner, ersättningar och bidrag som är närbesläktade med den allmänna socialförsäkringen men som administreras av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten enligt annan författning eller rättsakt (jfr 1 § i såväl förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten som förordningen med instruktion för Försäkringskassan). Fråga är alltså om andra offentliga bidrag eller annat offentligt stöd som hanterar olika risksituationer och som beslutas av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

3.3. Vem gäller den allmänna socialförsäkringen för?

Socialförsäkringen är, enligt 4 kap. 2 § SFB, indelad i tre försäkringsgrenar utifrån vad som utgör grunden för försäkringen, nämligen

  • förmåner som grundas på bosättning i Sverige (bosättningsbaserade förmåner),
  • förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner), och
  • förmåner som grundas på andra omständigheter än bosättning eller arbete i Sverige (övriga förmåner).

Försäkrad är den som uppfyller de krav i fråga om bosättning, arbete eller andra omständigheter som avses i nämnda paragraf samt vissa krav på försäkringstider som framgår av 5–7 kap. SFB. För att omfattas av socialförsäkringsskyddet i fråga om en viss förmån ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra villkor som gäller för den förmånen.

Begreppet försäkrad används nästan genomgående i socialförsäkringsbalken i stället för de många olika uttryck för den förmånsberättigade som tidigare fanns i socialförsäkringslagstiftningen. Den försäkrade är oftast också den som har rätt att få den aktuella förmånen utbetald till sig, men i vissa fall är det någon annan som har det. I fråga om arbetsbaserade förmåner till efterlevande är det den avlidna personen som ska ha varit försäkrad (se 6 kap. 7 § SFB). När det gäller vissa förmåner till barn kan förmånerna i regel betalas ut till föräldrarna. Av sådana skäl förekommer i socialförsäkringsbalken även begrepp som den pensionsberättigade respektive bidragsmottagaren.

Det grundläggande villkoret för att omfattas av den bosättningsbaserade försäkringen är att en person är bosatt i Sverige. Bosättningsbegreppet i socialförsäkringen överensstämmer ofta med bosättningsbegreppet i folkbokföringen, men vissa personkategorier kan vara försäkrade för bosättningsbaserade förmåner även vid utlandsvistelse. Även det omvända förhållandet finns, dvs. att en person som är folkbokförd här inte omfattas av socialförsäkringen. De bosättningsbaserade försäkringsförmånerna utgörs av ersättningar i form av olika grundersättningar, till exempel barnbidrag, garantipension och bostadsbidrag.

Det grundläggande villkoret för att vara försäkrad för den arbetsbaserade försäkringen är att personen arbetar i Sverige, antingen som anställd eller som egenföretagare. Vissa personkategorier är försäkrade för arbetsbaserade förmåner även vid arbete utanför Sverige. Även i denna del av försäkringen förekommer den omvända situationen, att en person kan arbeta i landet men ändå inte omfattas av försäkringen. Exempel på arbetsbaserade förmåner är sjukpenning, arbetsskadeersättning och inkomstgrundad ålderspension.

Grunden för de arbetsbaserade förmånerna är sjukpenninggrundande inkomst (SGI). SGI är ett beräkningsunderlag som baseras på den årliga inkomst i pengar som en person kan antas få fortlöpande från förvärvsarbete. SGI-beräkningen bestämmer i sin tur hur mycket en försäkrad kan få i ersättning givet att hon eller han uppfyller de övriga villkoren för respektive förmån. Ersättningen till de försäkrade baserat på de bosättningsbaserade förmånerna bestäms utifrån behov eller bestämda belopp.

Vid bedömningen av om en person är försäkrad i Sverige eller inte måste även hänsyn tas till särskilda EU-förordningar och till internationella överenskommelser som Sverige har ingått med andra länder om social trygghet.

3.4. Myndigheter som administrerar socialförsäkringen m.m.

Inledning

Socialförsäkringen administreras av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt av Skatteverket, vilket framgår av 2 kap. 2 § SFB. Det framgår av balken vilken av myndigheterna som ska besluta om en viss förmån.

Enligt 2 kap. 1 a § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken, SFBP, gäller att det som är föreskrivet i eller annars följer av lag eller annan författning om de tidigare allmänna försäkringskassorna, om förutvarande Riksförsäkringsverket eller om den tidigare nämnda Premiepensionsmyndigheten ska tillämpas på den numera handläggande Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Myndigheterna står helt eller delvis under tillsyn av Inspektionen för socialförsäkringen (ISF).

Försäkringskassan

Försäkringskassan är förvaltningsmyndighet för de delar av socialförsäkringen och vissa andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Verksamheten består huvudsakligen i att besluta och betala ut sådana förmåner och ersättningar. Detta framgår av 1 § förordningen med instruktion för Försäkringskassan.

Försäkringskassan ansvarar i huvudsak för familjeförmåner, förmåner vid sjukdom, egenförmåner vid arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder samt bostadsbidrag och boendetillägg (se 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där).

Försäkringskassan leds sedan mars 2016 av en styrelse som är utsedd av regeringen. Dessförinnan var Försäkringskassan en enrådighetsmyndighet med insynsråd. Försäkringskassans styrelse är fullt ansvarig för verksamheten och generaldirektören är ansvarig inför styrelsen.

Sex avdelningar sköter ärendehandläggningen: Avdelningarna Barn och familj, Funktionsnedsättning, Nyanlända eller arbetssökande, Sjukförsäkring, Gemensamma försäkringsfrågor (inkl. omprövning) och Gemensamma kundfrågor. Myndigheten har också avdelningar som ger olika typer av stöd till verksamheten: Analys och prognos, Ledningsstöd, Verksamhetsstöd, Rättsavdelningen samt IT och Kommunikation. Försäkringskassan har cirka 14 200 anställda och finns på cirka 100 orter i Sverige (Försäkringskassans årsredovisning 2016 s. 7).

Försäkringskassan handlägger 33 förmåner inom socialförsäkringen. Utbetalningarna uppgick 2016 till cirka 227 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka en fjärdedel av statens totala utgifter. Drygt hälften av utbetalningarna går till sjuka och personer med funktionsnedsättning. En tredjedel betalas ut till barnfamiljer. Resterande del består främst av ersättningar inom arbetsmarknadsområdet. Utbetalningarna finansieras till största delen genom obligatoriska skatter och avgifter (Försäkringskassans årsredovisning 2016 s. 6 och 11).

Pensionsmyndigheten

Enligt förordningen med instruktion för Pensionsmyndigheten är myndigheten förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet inom socialförsäkringen och för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten (1 §). Pensionsmyndigheten ska bl.a. informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen. Myndigheten ska även verka för lagenlighet och enhetlighet i fråga om bestämmande av pensionsgrundande inkomst (PGI), som beslutas av Skatteverket (2 §).

Pensionsmyndigheten ansvarar i huvudsak för administrationen av förmåner vid ålderdom eller till efterlevande, bostadstillägg till sådana förmåner samt äldreförsörjningsstöd, enligt 2 kap. 2 § tredje stycket SFB och de bestämmelser som hänvisas till där.

För en del av Pensionsmyndighetens verksamhet gäller lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet. I den lagen finns bestämmelser om tillämpning av vissa försäkringsrörelse- och redovisningsregler samt om Finansinspektionens tillsyn i vissa avseenden.

Pensionsmyndigheten har den 1 januari 2010 tagit över viss verksamhet från Försäkringskassan och all verksamhet från den tidigare Premiepensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten leds av en styrelse och har en generaldirektör. Det finns åtta avdelningar och en stab. Närmare föreskrifter finns i Pensionsmyndighetens arbetsordning. Myndigheten har cirka 1 200 anställda på åtta orter i landet (Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 3).

Utbetalningarna av de förmåner som beslutas av Pensionsmyndigheten uppgick 2016 till 334 miljarder kronor (Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 33).

Skatteverket

Skatteverket ska enligt 1 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket bl.a. ansvara för frågor om socialavgifter och skatter. Av 8 § framgår att Skatteverket ska fastställa pensionsgrundande inkomst.

Skatteverket leds av en myndighetschef och har ett insynsråd (16 och 17 §§ instruktionen och Skatteverkets årsredovisning 2016 s. 8).

Inspektionen för socialförsäkringen

Enligt 1 § förordningen (2009:602) med instruktion för inspektionen för socialförsäkringen ska myndigheten genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om tillsynsobjektets egna system för styrning och kontroll säkerställer en korrekt och enhetlig tillämpning av det regelverk som tillsynsobjektet ska tillämpa. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om tillsynsobjektets verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet.

Av instruktionen (2 §) framgår att inspektionen ska utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn, och Skatteverket, i de delar som avser beslut om pensionsgrundande inkomst.

Myndigheten har levererat ett stort antal rapporter, såväl på eget initiativ som på regeringens uppdrag. Rapporterna har bl.a. gällt det allmänna ombudet för socialförsäkringen och återkrav, vilket vi återkommer till i kapitel 4 och 6.

3.5. Förmåner som ingår i den allmänna socialförsäkringen

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten administrerar närmare ett femtiotal olika förmåner, bidrag och andra ersättningar.1 I socialförsäkringsbalken delas de förmåner som omfattas in i följande huvudgrupper (se 1 kap. 3 § SFB): familjeförmåner, förmåner vid sjukdom eller arbetsskada, särskilda förmåner vid funktionshinder, förmåner vid ålderdom, förmåner till efterlevande, och bostadsstöd.

1 Termen förmån används i socialförsäkringsbalken som samlingsbeteckning för alla dagersättningar, pensioner, livräntor, kostnadsersättningar, bidrag och andra utbetalningar eller åtgärder som den enskilde är försäkrad för enligt balken.

Familjeförmåner

Familjeförmåner (enligt avdelning B, 8–22 kap. SFB) är

  • graviditetspenning till den som på grund av graviditet har nedsatt arbetsförmåga eller är förbjuden att utföra sitt förvärvsarbete,
  • föräldrapenningförmåner i samband med barns födelse, vid adoption av barn eller i andra situationer när en förälder vårdar barn,
  • barnbidrag som generellt bidrag för barn,
  • underhållsstöd till ett barn vars föräldrar inte bor tillsammans, och
  • särskilda familjeförmåner vid vissa fall av adoption eller när ett barn lider av sjukdom eller har funktionshinder.

Vissa av förmånerna är bosättningsbaserade och andra är arbetsbaserade. Barnbidrag och underhållsstöd utgör ett bostadsbaserat grundskydd för den försäkrade. Även adoptionsbidrag och vårdbidrag är bostadsbaserade förmåner. Det finns vidare en lägstanivå inom föräldrapenningen som är bostadsbaserad.

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada

Förmåner vid sjukdom eller arbetsskada (enligt avdelning C, 23– 47 kap. SFB) är

  • sjukpenning som lämnas vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,
  • rehabiliteringsåtgärder vid sjukdom och nedsatt arbetsförmåga,
  • rehabiliteringsersättning i samband med rehabiliteringsåtgärder,
  • sjukersättning eller aktivitetsersättning när arbetsförmågan är långvarigt nedsatt,
  • arbetsskadeersättning vid skada i samband med förvärvsarbete,
  • statlig personskadeersättning vid skada i samband med vissa statliga eller kommunala verksamheter,
  • krigsskadeersättning till sjömän vid skada utomlands,
  • smittbärarersättning för inkomstförlust m.m., och
  • närståendepenning i samband med ledighet för vård av en svårt sjuk person.

Majoriteten av förmånerna är arbetsbaserade och utgör ett skydd om den försäkrade blir sjuk eller skadad och inte längre kan arbeta. Även här finns det förmåner som har sin grund i den bosättningsbaserade försäkringen och utgör en garantiersättning, till exempel aktivitetsersättning och sjukersättning.

Särskilda förmåner vid funktionshinder

Förmåner vid funktionshinder (enligt avdelning D, 48–52 kap. SFB) är

  • handikappersättning till en funktionshindrad som behöver hjälp av någon annan eller har merkostnader,
  • assistansersättning till en funktionshindrad som behöver personlig assistans för sina grundläggande behov, och
  • bilstöd till personer med funktionshinder för att skaffa eller anpassa motorfordon.

Förmånerna vid funktionshinder är bosättningsbaserade förmåner, till stöd för personer med funktionsnedsättning.

Förmåner vid ålderdom

Förmåner vid ålderdom (enligt avdelning E, 53–74 kap. SFB) är

  • allmän ålderspension i form av

– inkomstgrundad ålderspension, och – garantipension,

  • särskilt pensionstillägg som tillägg till allmän ålderspension, och
  • äldreförsörjningsstöd som tillägg till eller i stället för allmän ålderspension.

Den inkomstgrundade ålderspensionen är arbetsbaserad medan övriga av dessa förmåner är bosättningsbaserade.

Förmåner till efterlevande

Efterlevandeförmåner (enligt avdelning F, 75–92 kap. SFB) är

  • efterlevandepension i form av

– barnpension, – omställningspension till efterlevande make (änka eller änkling), – änkepension till efterlevande maka (änka), och – garantipension till omställningspension,

  • efterlevandestöd som garantiförmån till barn,
  • efterlevandeförmåner vid arbetsskada och vissa andra skador i form av – begravningshjälp, – barnlivränta, och – omställningslivränta till efterlevande make, samt
  • efterlevandeskydd i form av premiepension, om pensionsspararen har ansökt om ett sådant skydd.

Även dessa förmåner är i vissa fall bosättningsbaserade och i andra fall arbetsbaserade. Efterlevandestöd och garantipension till omställningspension är bosättningsbaserade förmåner medan inkomstrelaterad efterlevandepension, efterlevandeförmåner från arbetsskadeförsäkringen och efterlevandeskydd i form av premiepension är baserade på arbete.

Bostadsstöd

Förmåner för bostadsstöd (enligt avdelning G, 93–103 e kap. SFB) är

  • bostadsbidrag till barnfamiljer eller personer i åldern 18–28 år,
  • bostadstillägg till den som får sjukersättning, pension eller vissa liknande förmåner, och
  • boendetillägg till den som har fått tidsbegränsad sjukersättning eller aktivitetsersättning.

Förmånerna inom området bostadsstöd är alla bosättningsbaserade förmåner och är tänkta att bidra till förbättrade förutsättningar för en god ekonomisk levnadsstandard.

3.6. EU-rätten och socialförsäkringen m.m.

I majoriteten av de socialförsäkringsärenden som handläggs räcker det att tillämpa svenska bestämmelser, men det finns ett antal situationer när även internationella regelverk ska tillämpas. De internationella regelverken kan dock endast få betydelse i vissa gränsöverskridande situationer.2 Regelverken kan medföra både utsträckt och inskränkt tillämpning av de svenska bestämmelserna. Detta framgår av 2 kap. 5 § SFB som anger att unionsrätten inom Europeiska unionen (EU) eller inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater, exempelvis bilaterala avtal om social trygghet, kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i socialförsäkringsbalken.

Inom EU betraktas medlemsländernas socialförsäkringssystem i första hand som nationella angelägenheter. EU:s kompetens på området handlar enbart om samordning av de nationella systemen för social trygghet, inte om harmonisering av systemen. Sådana samordningsbestämmelser finns i förordning (EG) nr 883/2004 om

2 Försäkringskassans vägledning 2017:1, Övergripande bestämmelser i SFB, unionsrätten och internationella avtal – Försäkringskassans uppdrag vad gäller vissa gemensamma gränsöverskridande frågor, s. 20.

samordning av de sociala trygghetssystemen och förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning 883/2004.3

3.7. Socialförsäkringsprocessen

Förfarandet i ärenden hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten regleras i första hand av de grundläggande reglerna i förvaltningslagen (2017:900), FL. Förvaltningsmyndigheterna har att iaktta inte bara bestämmelserna om ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, bl.a. reglerna om kommunikation samt motivering av beslut, utan också de av förvaltningslagens bestämmelser som gäller förvaltningsärenden i allmänhet, t.ex. föreskrifterna om serviceskyldighet och jäv.

Förvaltningslagen är emellertid en baslag. Den träder tillbaka för avvikande föreskrifter i lag eller i författning som har meddelats av regeringen (4 § FL). På socialförsäkringsområdet har sådana föreskrifter meddelats i socialförsäkringsbalken, framför allt i 110 kap. SFB. I 113 kap. SFB finns därutöver bestämmelser om omprövning och ändring av beslut som saknar motsvarighet i förvaltningslagen. Enligt bestämmelserna i 113 kap. har Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten en långtgående skyldighet att på begäran ompröva sina egna beslut. Omprövning är en förutsättning för att den enskilde senare ska kunna överklaga de allra flesta beslut (jfr 10 §).

Processen i allmän förvaltningsdomstol i socialförsäkringsmål regleras i allt väsentligt av bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. I 113 kap. SFB finns emellertid vissa särskilda bestämmelser rörande överklagande till domstol som har företräde framför förvaltningsprocesslagens bestämmelser (2 § FPL). Dessa föreskrifter avviker från vad som gäller enligt FPL, bl.a. genom att det i 113 kap. 20 § SFB anges en tvåmånadersfrist för att överklaga domstols beslut.

I 113 kap. SFB finns också en särskild reglering rörande en särskild partsföreträdare för det allmänna i förvaltningsdomstol, det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Det allmänna ombudet ges enligt

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

dessa bestämmelser möjlighet att föra det allmännas talan i domstol genom att överklaga Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

4. Ett stärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

4.1. Inledning

4.1.1. Bakgrund

Den som ansöker om en förmån i socialförsäkringssystemet är inte sällan helt beroende av förmånen för sin försörjning. Samtidigt är det är inte möjligt att utforma lagstiftningen så att alla olika tänkbara situationer förutses och samtliga oklarheter undanröjs. Bedömningsutrymmet på socialförsäkringsområdet är förhållandevist stort vilket riskerar att medföra att tillämpningen av socialförsäkringen blir oförutsägbar och olikformig. Vägledande domstolsavgöranden (prejudikat) är därför av stor betydelse inom detta område, inte minst för enskilda människors situation.

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen är en särskild funktion som har inrättats som ett led i strävandena att främja prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet. Tanken är att ombudet självständigt ska välja ut principiellt viktiga frågor att föra vidare för prövning i domstol. Därigenom förutsätts ombudets verksamhet bidra till att socialförsäkringens bestämmelser tillämpas på ett enhetligt sätt och att oklarheter undanröjs.

4.1.2. Utredningens uppdrag i denna del

Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 3) ska vi utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt och lämna förslag på hur detta kan åstadkommas.

Enligt våra direktiv ska vi även utreda om befintliga bestämmelser om sekretess är ändamålsenliga för ett utlämnande av information

mellan Försäkringskassan respektive Pensionsmyndigheterna och det allmänna ombudet.

I uppdraget ingår att särskilt beakta de förslag som lämnats av Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (SOU 2015:46). Vi anmodas samtidigt att ta hänsyn till de synpunkter som framkommit i remissförfarandet av nämnda betänkande och överväga hur eventuella förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade. Om det behövs i syfte att värna enskildas rättssäkerhet, ska förslag om detta lämnas.

4.1.3. Kapitlets disposition

För att kunna utreda hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan stärkas processuellt, fordras en förståelse för vilken funktion och vilket uppdrag ombudet har tilldelats av statsmakterna. Olika lösningar kan nämligen framstå som mer eller mindre motiverade beroende på vilken närmare funktion ombudet har. Att enbart beskriva ombudets uppdrag genom att hänvisa till de verktyg som tillförts ombudsfunktionen riskerar att ge en otillräcklig grund. Vår uppfattning är i stället att den för arbetet nödvändiga beskrivningen av ombudsfunktionen måste ske med beaktande av hur processen i allmän förvaltningsdomstol rent historiskt har vuxit fram. Framväxten av ett allmänt ombud på socialförsäkringsområdet är ingen isolerad företeelse fristående från andra skeenden. Den bör därför inte heller studeras som en sådan. I stället måste ombudsfunktionens framväxt ses i ljuset av en större omstrukturering av förfarandet i förvaltningsdomstol genom vilken statsmakterna av olika skäl strävat efter att säkerställa det allmännas representation i domstol.

Vi inleder därför med ett avsnitt som innehåller en beskrivning av hur processen i förvaltningsdomstol, i nu relevanta hänseenden, utvecklats över tid. Framställningen inriktas särskilt mot det allmännas partsrepresentation i domstol, förvaltnings- och socialförsäkringsprocessens utveckling och dåvarande Riksförsäkringsverkets, RFV, tidigare partsroll (avsnitt 4.2). På detta sätt möjliggörs en ökad förståelse för den funktion som det allmänna ombudet övertog i samband med att den statliga myndigheten Försäkringskassan bildades 2005.

Efter denna genomgång inriktas framställningen i avsnitt 4.3 på att beskriva såväl ombudets kompetensområde som rättsliga verktyg.

I avsnitt 4.4 och 4.5 redogörs för såväl ombudets arbetssätt och organisation som ombudets processverksamhet i domstol sedan 2005.

För att ytterligare öka förståelsen av det allmänna ombudet har vi i avsnitt 4.6 beskrivit hur andra ombudsfunktioner rättsligt är strukturerade och arbetar.

Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 4.8–4.15), lämnar vi i avsnitt 4.7 en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag och åtföljande remissynpunkter som vi i varierande omfattning haft att förhålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag.

4.2. Framväxten av ett allmänt ombud

4.2.1. Parter och intressen i förvaltningsprocessen

Inom förvaltningsrätten har enpartsförfarandet en lång tradition. På myndighetsnivå är exempelvis den enskilde enda parten. Vid ett överklagande till förvaltningsdomstol blir emellertid beslutsmyndigheten också part och därmed ändrar förfarandet karaktär till ett tvåpartsförfarande. I förvaltningsdomstolen inleds en ny process där den enskilde inför domstolen kan klargöra sina invändningar mot myndighetens beslut och beslutsmyndigheten kan försvara sitt ställningstagande.

I processen i förvaltningsdomstol förekommer endast sällan, såsom i dispositiva tvistemål, att saken bara rör enskildas intressen. I regel kan i stället, i likhet med indispositiva tvistemål, vid sidan av de enskildas intressena påvisas utpräglade allmänna intressen. Bland enskilda intressen märks intresset av psykisk och fysisk frihet samt egendomsintressen och andra ekonomiska intressen. Såsom exempel på allmänna intressen kan nämnas sådana som angår allmän ordning och säkerhet, social omvårdnad, samhällsplanering, näringsgrenars främjande, hälsovård, samhällsekonomi och fiskala krav (jfr SOU 1964:27 s. 535).

I en process i förvaltningsdomstol står i de allra flesta fall således någon enskilds intressen mot allmänna intressen. I dag företräds de allmänna intressena i domstol av ett allmänt organ såsom part i nästan samtliga fall. Därmed får processen tvåpartskaraktär och betecknas som kontradiktorisk. I vissa typer av mål där enskilda intressen står mot allmänna är de senare dock inte partsrepresenterade. Då ankommer det uteslutande på domstolen att tillvarata dessa intressen, bl.a.

genom den utredningsskyldighet som åvilar domstolen enligt 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL (jfr SOU 1991:106 s. 480) Denna processtyp kännetecknas sålunda av att den enskilde i domstolsprocessen inte möts av någon part som försvarar de allmänna intressen som står mot hans eller hennes enskilda intressen. Målen brukar i sådana fall benämnas enpartsmål, vilket t.ex. är fallet i mål enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL.

4.2.2. En representant för det allmänna

I förvaltningsprocessen hade den enskilde ursprungligen ingen motpart i domstol. Domstolen både dömde i målet och representerade det allmänna (jfr SOU 1991:106 s. 480). Det fanns visserligen mål med tvåpartskaraktär, exempelvis taxeringsmål och mål om administrativa frihetsberövanden, men i de flesta måltyper där enskilda intressen stod mot allmänna var de senare inte partsrepresenterade. En statlig myndighet ansågs vidare inte kunna överklaga ett beslut av en annan förvaltningsmyndighet utan författningsstöd, om inte myndigheten i beslutsinstansen intagit partsställning (SOU 1964:27 s. 519). En statlig myndighet saknade också i regel rätt att utan författningsstöd överklaga ett avgörande genom vilket myndighetens beslut ändrats (s. 520 och SOU 1991:106 s. 481). Detta följde av att myndigheterna vanligen ansågs tillvara ta ett och samma allmänna intresse (SOU 2010:29 s. 654 och 655). Mot denna bakgrund är det inte förvånande att tanken på en särskild representant för det allmänna med uppgift att bevaka det allmännas intressen i domstol har gamla anor i förvaltningsförfarandet.

Frågan om behovet av ett obligatoriskt tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen fanns med redan i 1950-talets rättssäkerhetsdebatt och kom då i stor utsträckning att handla om i vad mån de allmänna intressen som gör sig gällande i förvaltningsmål ska vara representerade genom myndigheter i egenskap av part i målet och hur denna representation i så fall borde organiseras (jfr SOU 1991:106 s. 487 och 488).

Vid ett överklagande från en enskild kan det allmännas intressen endera företrädas av beslutsmyndigheten eller ett fristående organ. Den största skillnaden mellan lösningarna är att endast den senare är nära förknippad med möjligheter för samhället att angripa beslut

vilka missgynnar det allmänna eller på annat sätt är felaktiga eller tveksamma. Svaret på frågan om man för partsuppgifterna borde utnyttja beslutsmyndigheten eller ett från denna myndighet fristående organ ansågs därmed hänga samman med svaret på frågan om det allmänna hade ett befogat intresse av att kunna överklaga (SOU 1991:106 s. 488).

4.2.3. Det allmännas offensiva och defensiva processföring

I många fall har ett statligt eller kommunalt organ möjlighet att överklaga ett avgörande av en myndighet eller en domstol. I andra fall saknas en sådan möjlighet. Skillnaderna har samband med att behovet av att samhället agerar aktivt växlar i styrka från rättsområde till rättsområde (jfr prop. 1998/99:79 s. 78). En orsak till att det kan föreligga ett behov för det allmänna att kunna överklaga, s.k. offensiv processföring, har med prejudikatbildningen att göra. En annan har att göra med önskemål om att oriktiga avgöranden inte blir bestående.

Att prejudikatsynpunkter hamnat i förgrunden när det allmännas partsroll övervägts är naturligt. Prejudikaten leder till att rättstillämpningen blir mer enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genomslagskraft. Rättsskipningen vinner i klarhet samtidigt som man gör vinster genom att bedömningen av rättsliga frågor underlättas (jfr SOU 1986:1 s. 65).

Behovet av en möjlighet för offentliga organ att överklaga förvaltningsbeslut i syfte att komma till rätta med oriktiga avgöranden, varierar allt efter betydelsen av att oriktiga beslut inom det rättsområde det gäller – framför allt sådana som missgynnar det allmänna – blir bestående. Normalt medför det emellertid inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående.

Frågan huruvida de allmänna intressena bör vara partsrepresenterade handlar emellertid också om det allmännas defensiva roll i domstolsprocessen. Genom att säkerställa det allmännas medverkan i domstolsprocessen, skapas nämligen bättre förutsättningar för att underlaget för prövningen blir fylligare, att det klandrade beslutet ytterligare kan förklaras och att oklarheter kan undanröjas (jfr SOU 1991:106 s. 499). Det organ som företräder de allmänna intressena, förväntas därutöver också kunna argumentera rörande saken

och bemöta motpartens argument, vilket också kan antas gynna domstolsprövningen.

4.2.4. Framväxten av en tvåpartsprocess

I det principbetänkande som de Besvärssakkunniga överlämnade i mitten av 1950-talet uttalade de sig positivt om en tvåpartsprocess, men nöjde sig med att föreslå en rätt för kommunala myndigheter att överklaga vissa beslut. Besvärssakkunniga fann dock skäl att starkt framhålla önskvärdheten av att, när så ansågs ändamålsenligt, det i specialförfattningar uppdrogs åt särskilda organ att föra talan å det allmännas vägnar såsom klagandes motparter i besvärsmål (jfr SOU 1955:19 s. 91 och SOU 1964:27 s. 104)

Vid tillkomsten av förvaltningslagen (1971:290) och förvaltningsprocesslagen togs frågan upp om det allmännas möjligheter att överklaga beslut, genom vilka ett allmänt intresse fått vika för ett enskilt eller som annars kunde anses förfördela ett offentligt intresse. Även frågan om utsträckt tillämpning av det kontradiktoriska förfarandet genom partsrepresentation för det allmänna i förvaltningsärenden behandlades. Regeringens slutsats blev emellertid att de nu berörda spörsmålen i ett senare sammanhang borde bli föremål för en samlad bedömning (prop. 1971:30 s. 399). Någon sådan bedömning av det allmännas roll och partsställning i förvaltningsprocessen kom emellertid inte till stånd före den som gjordes av Domstolsutredningen i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet – Arbetsuppgifter och förfaranderegler (SOU 1991:106).

Domstolsutredningen föreslog en fakultativ tvåpartsprocess enligt vilken domstol skulle kunna uppdra åt en förvaltningsmyndighet som beslutat i saken att som part företräda det allmännas intressen i målet, om den enskilde inte redan hade en motpart. I det förslag som regeringen sedermera lade fram förordades emellertid en obligatorisk tvåpartsprocess. Som skäl för en sådan ordning framhölls framför allt att en tvåpartsprocess skapade goda förutsättningar för prejudikatbildningen (prop. 1995/96:22 s. 7282). Därigenom kunde en mer likformig rättstillämpning uppnås och dessutom fanns det samhällsekonomiskt mycket att vinna med en överklaganderätt för beslutsmyndigheten. Vidare framhölls att det fick anses vara ett allmänt intresse att materiellt oriktiga avgöranden inte blev bestående.

Utöver detta nämndes också att behovet av en företrädare för de allmänna intressena, särskilt i första domstolsinstans, i första hand hängde samman med utredningskravet. Vidare framfördes att en tvåpartsprocess kunde underlätta för domstolen att upprätthålla sin opartiskhet. Den enskilda parten kunde också ha en hel del att tjäna på att de allmänna intressena blev partsföreträdda i målet. Framför allt kunde den enskildes förståelse för sakomständigheterna och de rättsliga förutsättningarna öka i och med att beslutsmyndigheten bemötte överklagandet. Ett viktigt skäl till att den enskilde borde ha en motpart redan i första instans angavs också vara att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Sedan 1996 är processen i förvaltningsdomstol – i likhet med processen inför de allmänna domstolarna – således strukturerad som en kontradiktorisk tvåpartsprocess. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut till förvaltningsrätten, ankommer det på beslutsmyndigheten att representera det allmänna genom att svara som den enskildes motpart i processen. Därvid krävs av myndigheten, att den aktivt engagerar sig för att säkerställa att sådana intressen som beslutsmyndigheten bevakar också förverkligas på ett materiellt tillfredsställande sätt. Även av en beslutsmyndighet som part måste dock alltid kunna krävas att den inte till varje pris försvarar ett överklagat beslut. Myndigheten har att uppträda objektivt (jfr SOU 1991:106 s. 502).1

4.2.5. Det allmännas företrädare i socialförsäkringsprocessen

Tiden före försäkringsreformen 1979

Även på socialförsäkringsområdet övervägdes tidigt införandet av en särskild funktion med uppdrag att tillvarata det allmännas intressen i socialförsäkringsförfarandet. Sådana tankegångar framfördes redan i samband med den omorganisation av socialförsäkringens administration som genomfördes då Försäkringsdomstolen inrättades och Riksförsäkringsverket bildades efter en sammanslagning av Riksförsäkringsanstalten och Pensionsstyrelsen 1961(jfr prop. 1961:45 s. 213 och 214).

1 Detta gäller redan när myndigheten enligt omprövningsreglerna ska ta ställning till sitt eget beslut för första gången.

I det betänkande som låg till grund för omorganisationen, berördes frågan om huruvida en särskild representant för det allmänna skulle kunna överklaga avgöranden till den nyinrättade Försäkringsdomstolen. Det hade noterats att det till Pensionsstyrelsen sedan tidigare knutits ett flertal allmänna ombud som hade tillerkänts rätt att överklaga de lokala pensionsnämndernas beslut till Pensionsstyrelsens besvärsavdelning (SOU 1960:35 s. 189 och 190).

De Besvärssakkunniga, som i sitt betänkande med förslag till lag om förfarandet vid konsumtionsbeskattning (SOU 1957:50) nyligen hade föreslagit en ordning med ett allmänt ombud som representant för det allmänna i mål enligt den lagen, uttalade i sitt remissyttrande att den föreslagna ordningen endast i ringa omfattning tillgodosåg behovet av de allmänna och de rent statliga intressenas tillvaratagande i de olika socialförsäkringsmålen (prop. 1961:45 s. 178).

Regeringen instämde i vad de Besvärssakkunniga framfört och uttalade sig i positiva ordalag om införandet av ett allmänt ombud för socialförsäkringen. En sådan ordning med partsrepresentation för det allmänna var dessutom väl ägnad att göra utredningen fullständigare och underlätta för domstolen att pröva ärendet. Vikten av att för socialförsäkringen prejudicerande frågor kunde underställas domstolen även av andra än enskilda parter betonades också. En särskild partsrepresentant för det allmänna ansågs verksamt kunna bidra till att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på området (jfr prop. 1961:45 s. 213).

På grund av osäkerhet om vilka konsekvenser en sådan nyordning skulle medföra fann regeringen vid detta tillfälle, trots inrådan från Lagrådet, emellertid inte skäl att föreslå införandet av ett allmänt ombud på socialförsäkringens område. I stället förordades en ordning enligt vilken Riksförsäkringsverket, som överprövade försäkringskassornas beslut, kunde underställa sina avgöranden Försäkringsdomstolens prövning i vissa fall. Genom att Riksförsäkringsverket regelmässigt kom att avge yttranden till den nyinrättade Försäkringsdomstolen i de mål som anhängiggjordes vid domstolen, kom verket i praktiken också ofta att uppfattas som part i mål vid domstolen.

Genom den omorganisation som genomfördes 1961 kom socialförsäkringsprocessen således i allt väsentligt att vara utformad som en enpartsprocess. Genom sammanslagningen av Riksförsäkringsanstalten och Pensionsstyrelsen tillskapades Riksförsäkringsverket som central lednings- och tillsynsmyndighet. Riksförsäkringsverkets

besvärsavdelning blev vidare första besvärsinstans i samtliga de ärenden angående socialförsäkring eller andra sociala förmåner där beslut fattats av en allmän försäkringskassa i första instans (SOU 1976:53 s. 62). På grund av sin tillsynsfunktion ägde Riksförsäkringsverket, enligt bestämmelser såväl i lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, som i flera andra författningar, också rätt att självmant ta upp beslut till prövning (ex officioprövning). I vissa fall skulle sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man regelmässigt om underställning av beslut. Ex officioprövningsrätten innebar också att Riksförsäkringsverket kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång. I stort sett var det dock endast den enskilde som kunde överklaga beslut till högre instans. Ex officioprövnings- och underställningsinstituten innebar dock möjlighet att få till stånd en överprövning i högre instans av en försäkringskassas och Riksförsäkringsverkets beslut utan att besvär anfördes (s. 62 och 63).

Försäkringsreformen 1979

Genom 1971 års förvaltningsrättsreform genomfördes viktiga förändringar i syfte att stärka förvaltningsrättsskipningen i allmänhet och den enskildes rättssäkerhet i synnerhet. Inte minst betydelsefullt var att domstolsprövningen i förvaltningsmål i allmänhet utformades som ett system med minst två instanser. I detta system fick den högsta instansen, Regeringsrätten, att svara för prejudikatbildningen, medan det huvudsakligen ankom på den näst högsta instansen, kammarrätten, att svara för att materiell rättvisa skipades i det stora flertalet av de mål i vilka besvär anfördes.

Vid denna tidpunkt hade besvärsprövningen inom socialförsäkringen fått sin egen besvärsväg utanför den vanliga förvaltningsprocessen genom inrättandet av bl. a. Försäkringsdomstolen. Endast i begränsad utsträckning hade förvaltningsrättsreformen kommit att beröra socialförsäkringen. I förhållande till vad som gällde på andra jämförbara områden hade besvärsprövningen inom socialförsäkringen därför kommit att framstå som i vissa hänseenden mindre utvecklad (SOU 1976:53 s. 66).

Ett grundläggande problem var att domstolsprövningen i flertalet mål var helt koncentrerad till Försäkringsdomstolen. Detta bidrog till att domstolen, i likhet med vad som före förvaltningsrättsreformen var fallet för Regeringsrätten, belastats i sådan grad att domstolen hade svårigheter att fullgöra sin prejudikatbildande funktion. En annan nackdel var att Riksförsäkringsverket ena stunden skulle fungera som opartisk besvärsinstans och andra stunden, efter överklagande till Försäkringsdomstolen, vara remissorgan åt denna domstol. I avsaknad av ett egentligt tvåpartsförfarande innebar den då gällande ordningen också att Försäkringsdomstolen hade en omfattande utredningsplikt (s. 68).

Redan i samband med att den 1961 införda besvärsorganisationen tillkom, påtalades att ordningen kunde komma att behöva ses över sedan närmare erfarenhet hade vunnits om förfarandets funktion. Mot den bakgrunden tillsattes Utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. I sitt betänkande, Försäkringsrätt och försäkringsöverdomstol (SOU 1976:53), föreslog utredningen att besvärsprövningen i mellaninstansen skulle flyttas från Riksförsäkringsverket besvärsavdelning (och Försäkringsrådet) till fristående försäkringsrätter. Enligt förslaget skulle försäkringsrätterna överta de arbetsuppgifter som Riksförsäkringsverkets besvärsavdelning tidigare haft och Försäkringsdomstolen skulle samtidigt byta namn till Försäkringsöverdomstolen. Genom att besvärsprövningen på detta sätt skulle brytas ut från Riksförsäkringsverket skulle verket få en mera renodlad inriktning på centrala lednings- och tillsynsfunktioner. Samtidigt föreslogs att Riksförsäkringsverket skulle verka för att den allmänna försäkringen tillämpas likformigt och rättvist (20 kap. 12 § AFL). Denna skyldighet sågs som något som redan låg i verkets tillsynsfunktion. I linje med detta föreslogs även att verket skulle kunna inträda som part i förfarandet i försäkringsrätt för att i denna egenskap verka för en sådan tillämpning av socialförsäkringslagstiftningen (SOU 1976:53 s. 117). Verket skulle för det första på egen hand kunna överklaga beslut av en allmän försäkringskassa och en försäkringsrätt och i det sammanhanget kunna föra talan såväl till förmån för som till nackdel för en enskild part (s. 128–130). För det andra skulle verket beredas tillfälle att uppträda som enskild klagandes motpart i försäkringsrätt. I Försäkringsöverdomstolen skulle ett sådant tvåpartsförfarande emellertid vara obligatoriskt. Befogenheterna att ex officio pröva beslut av

lägre instans respektive att underställa högre instans beslut för prövning föreslogs också utgå i samband med att det delvis fakultativa tvåpartsförfarandet infördes (s. 130 och 131).

I betänkandet nämndes att kravet på likformighet och rättvisa vid tillämpningen av försäkringen dittills hade tillgodosetts genom två institut – underställning och ex officioprövning – vilka hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade i högre instans (s. 38). Utredningen fann emellertid av olika skäl att räckvidden av dessa två institut var begränsad. Vidare pekade utredningen bl.a. på att ex officioprövningen kunde leda till att ett beslut ändrades till den enskildes nackdel, ibland i samband med prövning av besvär som den enskilde hade anfört hos Riksförsäkringsverket. Kravet på likformighet och rättvisa tillgodosågs enligt utredningen bäst inom ramen för ett tvåpartsförfarande. Den närmare innebörden av föreskriften i 20 kap. 12 § första stycket AFL avhandlades inte i betänkandet, endast medlen för att åstadkomma en likformig och rättvis tillämpning (jfr SOU 1976:53 s. 181). Det kan påpekas att föreskriften innehöll uttrycket ”verka för” som angivelse av hur långt Riksförsäkringsverkets skyldighet sträckte sig. Uttrycket förpliktade således inte verket att i detalj följa försäkringskassornas beslutsfattande, endast att i möjligaste mån söka uppnå en likformig och rättvis tillämpning av regelsystemet. Det låg med andra ord i verkets hand att själv avgöra i vilka fall det allmännas intresse fordrade att myndigheten gick in som part i ett socialförsäkringsmål (jfr SOU 2001:47 s. 371).

Förslagen i 1976 års betänkande följdes i stort sett i prop. 1977/78:20 med förslag till ändrad organisation för besvärsprövning inom socialförsäkringen m.m. Också regeringen såg skyldigheten att verka för att socialförsäkringslagstiftningen tillämpades likformigt och rättvist som något som redan låg i Riksförsäkringsverkets tillsynsfunktion (s. 80). Den uttryckliga bestämmelsen om detta i 20 kap. 12 § första stycket AFL synes närmast ha uppfattats som en självklarhet (jfr SOU 2001:47 s. 371). När verket utövade sin partsfunktion, var verket – liksom i övrigt – nämligen skyldig att iaktta den objektivitetsprincip som i dag kommer till uttryck i 1 kap. 9 § regeringsformen, RF. Denna princip innefattar det grundläggande kravet på opartiskhet och lika behandling.

Regeringen delade uppfattningen att verket, för att kunna fullgöra den aktuella bevakningsplikten, skulle kunna uppträda som

part i mål i en försäkringsrätt och i Försäkringsöverdomstolen (prop. 1977/78:20 s. 99 och 100). Även andra väsentliga fördelar med införandet av ett tvåpartsförfarande betonades, bl.a. kunde utredningsmaterialet därigenom bli fullständigare och domstolen få ett säkrare underlag för sina avgöranden. Det ansågs vidare att det var av betydelse att beslut kunde överklagas till högre instans även av andra än en enskild försäkrad. På detta sätt skulle nämligen möjligheterna att skapa en tillförlitlig och vägledande praxis på socialförsäkringens område underlättas.

1979 års reform och Riksförsäkringsverkets partsroll

Vid den nu behandlade reformen, som trädde i kraft 1979, fick reglerna om Riksförsäkringsverkets talerätt således följande utformning. I 20 kap. 12 § första stycket AFL ingick – förutom föreskriften om verkets skyldighet att bevaka likformighet och rättvisa – i en andra mening en bestämmelse om att verket fick, även till förmån för enskild part, föra talan mot en försäkringsrätts och en försäkringskassas beslut samt begära ändring. I andra stycket klargjordes att Riksförsäkringsverket bestämde om verket skulle vara part i mål där en enskild överklagat en kassas beslut hos försäkringsrätten. Bakgrunden till bestämmelsen i denna föreskrift var att avsikten inte var att verket alltid skulle vara part i denna situation (se prop. 1977/78:20 s. 100). Till föreskriften var fogad en regel om att en försäkringsrätt – även om Riksförsäkringsverket beslutat att inte vara part – fick förelägga verket att svara i målet, om särskilda skäl förelåg (s. 127 och 128). I paragrafens tredje stycke fanns regler om att verket oavsett partsställningen hos försäkringsrätten alltid kunde överklaga till Försäkringsöverdomstolen och att verket alltid var motpart där, om det varit den enskilde som överklagat dit.

Utvecklingen därefter

Redan 1991 kom emellertid den år 1979 införda besvärsordningen att ändras genom att försäkringsrätterna avskaffades. Socialförsäkringsmålen skulle i stället inordnas i den allmänna instansordningen på förvaltningssidan genom att försäkringskassornas beslut fick överklagas till länsrätten som första domstolsinstans. På samma sätt som

för andra förvaltningsmål kunde länsrättens avgörande därefter överklagas till kammarrätten (jfr prop. 1990/91:80). Denna övergång till den allmänna instansordningen blev därefter helt fullständig när Regeringsrätten 1995 slutligen kom att överta den roll som högsta instans i socialförsäkringsmål som tidigare varit tilldelad Försäkringsöverdomstolen. Den partsfunktion som Riksförsäkringsverket tilldelats genom 1979 års reform lämnades emellertid intakt.

Föreskrifterna om Riksförsäkringsverkets talerätt kom emellertid att ändras i samband med 1996 års reform beträffande tvåpartsprocess i de allmänna förvaltningsdomstolarna (se prop. 1995/96:22 och bet. 1995/96:JuU7; SFS 1995:1686). I motsats till regeringen, som ansåg att undantag från reformen tills vidare borde göras beträffande socialförsäkringsmålen, menade riksdagen att dittillsvarande fakultativa tvåpartssystem borde avlösas av den obligatoriska tvåpartsprocess som skulle införas som huvudregel för förvaltningen i övrigt. Reglerna om partsställningen i 20 kap. 12 § AFL fick därpå följande innehåll. I första stycket behölls föreskriften om Riksförsäkringsverkets skyldighet att verka för likformighet och rättvisa. I andra stycket angavs att verket fick överta försäkringskassas uppgift att i länsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan samt att verket för det allmännas talan i Regeringsrätten. I tredje stycket föreskrevs att Riksförsäkringsverket, även till förmån för enskild part, får överklaga domstols och försäkringskassas beslut samt begära ändring.

Riksförsäkringsverket kunde alltså på samma sätt som tidigare således föra det allmännas talan i en pågående process i länsrätten och kammarrätten, och även överklaga ett beslut av en försäkringskassa och en dom från länsrätten eller kammarrätt i vilken en allmän försäkringskassa varit part. När det gällde processen i högsta instans var tvåpartsförfarandet redan obligatoriskt vilket innebar att Riksförsäkringsverket även fortsättningsvis förde det allmännas talan exklusivt i denna instans (prop. 1995/96:22).

4.2.6. Riksförsäkringsverkets partsfunktion

Vid reformen av besvärsprövningen i socialförsäkringsmål på 1970talet betraktades Riksförsäkringsverkets talerätt som ett utflöde av den tillsynsfunktion som ålagts verket. Skyldigheten att verka för likformighet och rättvisa var således ledstjärnan vid verkets kontroll av

och tillsyn över att försäkringskassorna tillämpade lagstiftningen på ett riktigt sätt (SOU 2001:47 s. 378). För att verket skulle kunna fullgöra denna bevakningsplikt fordrades att verket kunde vara part i domstol. Överklaganderätten var alltså nära förbunden med det uppdrag som Riksförsäkringsverket hade att svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn över beslutsmyndigheterna. Överklaganderätten var därmed ett instrument för att fullgöra väsentliga funktioner hos centralmyndigheten på området.

Riksförsäkringsverkets roll som partsföreträdare för det allmänna kom emellertid till uttryck på flera olika sätt. Verket fick för det första rätt att överklaga beslut av försäkringskassorna, de lokala skattemyndigheterna och försäkringsrätterna. Överklagande kunde ske såväl till förmån som till nackdel för enskild part. För det andra kunde Riksförsäkringsverket uppträda som en enskild klagandens motpart i försäkringsrätten. I högsta instans var sådant tvåpartsförfarande dessutom obligatoriskt. Verkets partsställning innebar samtidigt inte att verket alltid skulle vara skyldigt att bestrida den enskildes yrkanden, utan verket skulle företräda den ståndpunkt som verket ansåg vara sakligt befogad. Det förutsattes att Riksförsäkringsverket på lämpligt sätt gjorde ett urval av de ärenden där verket skulle utnyttja sin partsfunktion. Som exempel nämndes bl.a. ärenden enligt en viss nytillkommen lagstiftning eller beslut som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Från början hade Riksförsäkringsverkets i utövandet av sin partsfunktion en mer ”tillsynspräglad” roll i förhållande till försäkringskassorna. Verket förde således inte sällan talan i syfte att rätta en enligt verkets mening felaktig rättstillämpning av en viss bestämmelse. Efter reformerna på 1990-talet kom emellertid Riksförsäkringsverkets uppgift i processuellt hänseende mera att inriktas på att få fram fler prejudikat på området. Denna förändring sammanföll med att statsmakterna, vid förnyade överväganden rörande socialförsäkringens administration (se prop. 1996/97:63 och prop. 1997/98:41), alltmer börjat hänföra Riksförsäkringsverkets partsfunktion till området för normgivning. Uppgiften som partsföreträdare kunde dock lika väl hänföras till området för tillsyn, dvs. på det sättet man såg på saken på 1970-talet (jfr SOU 2001:47 s. 379). Båda uppgifterna ansågs nämligen följa av kravet på att socialförsäkringen skulle tillämpas likformigt och rättvist (jfr SOU 2003:106 s. 167).

Riksförsäkringsverkets funktion som partsföreträdare för det allmänna utövades främst i högre förvaltningsdomstol (kammarrätterna och Regeringsrätten). Det var mindre vanligt att verket överklagade en försäkringskassas beslut eller tog över försäkringskassans talan i första instans (SOU 2001:47 s. 373). Under åren 1994–2000 överklagade verket fler än 1 700 beslut. En övervägande del av dessa avsåg överklagande av en länsrätts dom till kammarrätten. Antalet överklagande per år sjönk samtidigt betydligt under perioden. År 1995 överklagade verket cirka 350 beslut mot cirka 160 beslut 2000. Det ska dock erinras om att beslutsmyndigheten från och med 1996 kom att uppträda som motpart vid överklagande från enskild. Under perioden 1995–2000 uppträdde verket vidare som part i högsta instans i totalt cirka 12 000 mål, varav i cirka 280 fall som klagande (jfr SOU 2001:47, underbilaga 2 och 3 till bilaga 3, s. 519–527).

4.2.7. Allmänna ombudet för socialförsäkringen inrättas

När försäkringskassorna förstatligades och slogs samman med Riksförsäkringsverket till en enda myndighet 2005 ledde detta till vissa problem beträffande överklaganderätten för det allmänna. Genom att den nya Försäkringskassan övertog såväl de allmänna försäkringskassornas som Riksförsäkringsverkets uppgifter hade möjligheten för det allmänna att självständigt föra vidare principiellt viktiga frågor till domstolsprövning upphört om inte något nytt organ med denna uppgift samtidigt kunde inrättas. En myndighet anses nämligen inte kunna överklaga sina egna beslut. Enligt regeringen kunde förvisso behovet av en sådan funktion antas avta i och med tillskapandet av en sammanhållen myndighet på socialförsäkringsområdet. Regeringen ansåg emellertid, detta till trots, att det även i framtiden fanns ett behov av att frågor av principiell natur blev föremål för domstolsprövning på initiativ av det allmänna. Enligt regeringen kunde nämligen inte sällan den situation uppstå att det är oklart hur gällande rätt ska uttolkas och det ansågs inte tillfredsställande att endast sådana beslut som den enskilde valde att överklaga skulle komma under domstolsprövning. Med en sådan lösning skulle nämligen aldrig gynnande beslut, hur intressanta de än var ur prejudikatsynpunkt, kunna föras vidare till domstol. En sådan ordning hade regeringen tydligt avvisat redan i samband med att verkets partsfunktion infördes i

slutet av 1970-talet. Det övergripande kravet på att socialförsäkringen ska tillämpas likformigt och rättvist ansågs då nämligen inte på ett godtagbart sätt kunna upprätthållas.

Mot den bakgrunden ansåg regeringen att en särskild funktion med uppgift att överklaga Försäkringskassans beslut till allmän förvaltningsdomstol, på samma sätt som Riksförsäkringsverket tidigare gjort, skulle tillskapas (jfr prop. 2003/04:152 s. 241243). Idén om ett allmänt ombud för tillvaratagande av det allmännas intressen, som alltså övervägts redan i 1961 års lagstiftningsarbete, aktualiserades på detta vis åter, om än i en annan form och med en annan förebild – det allmänna ombudet hos Skatteverket. Enligt regeringen låg det nämligen närmast till hands att välja den representationsmodell för det allmännas offensiva processföring som nyligen hade införts för den nya skatteadministrationen (se prop. 2002/03:99, bet 2003/04:SkU2, rskr. 2003/04:17).

Bakgrunden till att ett allmänt ombud hade inrättats hos Skatteverket 2004 var den myndighetsreform som föranledde att skatteförvaltningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndigheternas beslut. När enmyndighetsreformen genomfördes och skatteförvaltningen ombildades till en enda myndighet, ansågs övervägande skäl tala för att en funktion som allmänt ombud borde inrättas hos Skatteverket. I annat fall skulle nämligen möjligheten för det allmänna att bedriva offensiv processföring genom att överklaga Skatteverkets beslut helt upphöra. Det uttalade syftet med ombudets möjlighet att överklaga var emellertid främst fiskalt men även prejudikatintresset och likformighets- och rättviseskäl åberopas i förarbetena (prop. 2002/03:99 s. 251256. och Ds 2002:15 s. 282287).

På socialförsäkringsområdet ansåg regeringen på motsvarande sätt att ett allmänt ombud hos Försäkringskassan borde inrättas med den begränsade men viktiga uppgiften att, i likhet med Riksförsäkringsverket tidigare, överklaga Försäkringskassans beslut. Till skillnad från vad som uttalades i förarbetena på skatteområdet uttalade regeringen i detta sammanhang dock inte att möjligheten att överklaga borde användas i något annat syfte än att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Ombudet skulle även i undantagsfall dock alltjämt ha möjlighet att begära rättelse och överklaga beslut som framstod som

materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Regeringen betonade vidare att det var av stor vikt att det allmänna ombudet garanterades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Försäkringskassan. Denna självständighet skulle bl.a. säkerställas genom att ombudet utsågs av regeringen, fick en autonom och lagreglerad beslutanderätt samt genom att ombudet fick rätt att få resurser från Försäkringskassan för sin verksamhet.

Även om en ombudsfunktion infördes ansågs det emellertid inte finnas några bärande skäl för att frångå ordningen med beslutsmyndigheten som automatisk motpart till den enskilde i domstol. Om det allmänna ombudet överklagade ett beslut skulle ombudet därefter, inte minst av processekonomiska skäl, dock behålla sin ställning som part i samtliga instanser (s. 241–243).

Bestämmelser om det allmänna ombudet togs vid detta tillfälle in i en särskild lag, lagen (2004:778) om allmänt ombud hos Försäkringskassan.

Vid inrättandet av Pensionsmyndigheten fördes ansvaret för vissa socialförsäkringsärenden över från Försäkringskassan till Pensionsmyndigheten. Det allmänna ombudet blev då det allmänna ombudet för socialförsäkringen och är sedan dess gemensamt för verksamheterna hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten (prop. 2008/09:202 s. 131).

I samband med att socialförsäkringsbalken, SFB, tillkom upphävdes lagen om allmänt ombud för socialförsäkringen. Lagens bestämmelser kom i stället att överföras till socialförsäkringsbalken.

4.3. Det allmänna ombudets rättsliga verktyg

4.3.1. Inledning

För att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag har lagstiftaren försett ombudet med två olika rättsliga verktyg. Främst bland dessa är ombudets rätt att överklaga beslut och den därmed sammanhängande möjligheten för ombudet att bevaka det allmännas intressen i förvaltningsdomstol. Utöver detta har lagstiftaren emellertid också försett det allmänna ombudet med befogenheten att begära ändring av beslut enligt 113 kap. 3 § SFB.

4.3.2. Kompetensområdet

Till skillnad från andra anhängiggörandeformer vid allmän förvaltningsdomstol, förutsätter ett överklagande att det finns ett förvaltningsbeslut som kan angripas. I det att det allmänna ombudet endast tillerkänts rätt att delta i domstolsprocesser genom att överklaga beslut, ligger således först och främst den begränsningen av ombudets kompetensområde att det allmänna ombudet inte genom att anlita någon annan anhängiggörandeform kan uppträda som part i domstol.2

En annan begränsning ligger i förhållande till de beslutsmyndigheter vars beslut får angripas av ombudet. Att ombudet endast kan överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattat förklaras givetvis dock av att det i allt väsentligt är dessa myndigheter som handhar socialförsäkringens administration. Att märka är dock att detta t.ex. innebär att Skatteverkets beslut om pensionsgrundande inkomst faller utanför det allmänna ombudet för socialförsäkringens kompetensområde.3

När det däremot gäller vilka beslut som det allmänna ombudet får överklaga, tangeras emellertid en betydligt viktigare fråga; frågan om den närmare omfattningen av det allmänna ombudets saklegitimation i socialförsäkringsärenden.4 Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB, enligt vilken ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får överklagas av det allmänna ombudet, ger vid handen att ombudet har en närmast obegränsad rätt att överklaga samtliga beslut som beslutsmyndigheterna fattar. Bestämmelsen i 113 kap. 12 § SFB måste emellertid läsas ihop med bestämmelsen i 113 kap. 2 §. Av denna bestämmelse framgår att allmänna ombudets rätt att överklaga är begränsad till beslut i ärenden om förmåner som fattas enligt balken. Därutöver gäller, genom en särskild hänvisning till 22– 40 §§, att beslut som avser premiepension undantagits från ombudets kompetensområde (113 kap. 32 §).

I 113 kap. 2 § SFB anges således två begränsningar såvitt avser det allmänna ombudets kompetensområde; dels ska det vara fråga om beslut som fattas med stöd av balken, dels ska det vara fråga om beslut som avser förmåner.

2 Tänkbart är dock att det allmänna ombudet exempelvis skulle kunna ansöka om resning jämlikt 37 b § FPL mot ett avgörande som ombudet dessförinnan varit part i. 3 Det allmänna ombudet hos Skatteverket kan dock överklaga sådana beslut. 4 Saklegitimation innebär att man har rätten att som part föra talan i en viss bestämd sak.

De beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte fattar med stöd av socialförsäkringsbalken torde därför falla utanför området för det allmänna ombudets kompetens om det inte genom särskilda hänvisningar i specialförfattningen framgår att bestämmelserna om det allmänna ombudet i 113 kap. SFB likväl ska tillämpas vid handläggning av beslut enligt specialförfattningen. Försäkringskassans beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet och förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete, torde utgör exempel på beslut som faller utanför kompetensområdet. Inte heller beslut som fattas med stöd av direkt tillämpliga EU-rättsliga bestämmelser torde det allmänna ombudet kunna angripa med stöd av bestämmelserna i 113 kap. SFB.

Högsta förvaltningsdomstolen har i ett avgörande den 27 september 2016 prövat omfattningen av det allmänna ombudet hos Tullverkets kompetensområde.5 I målet uppkom frågan om ombudet kunde överklaga kammarrättens beslut i ett ärende rörande bindande klassificeringsbesked enligt Europaparlamentets och rådets förordning 952/2013 och kommissionens förordning 2016/341.6 Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att det allmänna ombudet endast kan överklaga ett avgörande av kammarrätten i frågor som avses i 3 och 7 §§tullagen (2016:253), nämligen beslut om tull, beslut om annan skatt än tull enligt 2 kap. 1 § andra stycket samt beslut om ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Tullverkets beslut om bindande klassificeringsbesked ansågs dock inte röra någon sådan fråga, varför det allmänna ombudet inte ansågs ha rätt att överklaga kammarrättens avgörande. Överklagandet avvisades därför. Avgörandet kan tala för att ombudens kompetensområden ska tolkas restriktivt.

Att beslutet ska avse förmåner innebär att sådana beslut med anknytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån torde ligga inom kompetensområdet. Detsamma torde gälla beslut om fastställelse av den försäkrades sjukpenninggrundande

5 Mål nr 249-16. 6 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och Kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/341 av den 17 december 2015 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 vad gäller övergångsregler för vissa bestämmelser i unionens tullkodex i de fall de relevanta elektroniska systemen ännu inte är i funktion, och om ändring av kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/2446.

inkomst, SGI, trots att SGI inte är en förmån, eftersom sådana fastställelsebeslut kan fattas med stöd av 26 kap. 3 § även utan samband med en ersättningsfråga (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 §, Zeteo, 2017-05-11). Däremot torde t.ex. ett beslut enligt 114 kap. SFB, dvs. ett beslut rörande personuppgifter, inte kunna betraktas som ett sådant beslut med anknytning till en förmån som avses i 113 kap. 2 § SFB. Försäkringskassan beslut att inte lämna ut en handling med stöd av offentlighets- och sekretesslagen eller beslut i personalärenden eller dylikt, faller av samma anledning utanför ombudets kompetensområde.

En grundförutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna överklaga ett förmånsbeslut enligt balken är också att det angripna beslutet som sådant är överklagbart. Beslut som normalt inte är överklagbara enlig allmänna förvaltningsrättsliga principer, t.ex. beslut under initial-, berednings-, och verkställighetsstadierna, blir inte överklagbara enbart till följd av att det är det allmänna ombudet som väljer att angripa dem.

Vad som nu sagts har främst tagit sikte på ombudets allmänna kompetensområde. När det gäller ombudets kompetensområde såvitt avser ändringsinstitutet enligt 113 kap. 3 §, är detta område emellertid något mer begränsat. Det beror helt enkelt på att vissa pensionsförmåner undantagits från ändringsinstitutets tillämpningsområde. Beslut om allmän ålderspension och förmåner till efterlevande kan enligt 113 kap. 22 och 37 §§ inte ändras med stöd av 113 kap. 3 §. Ombudet kan därför inte heller påtala ändring av sådana beslut.

4.3.3. Överklaganderätten

Allmänt

Det mest betydelsefulla och effektiva medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans. Prövning är allsidig och utgör en fullständig överprövning av beslutet. Överinstansen har dessutom i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplighetsbedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upphävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut.

Ett vedertaget sätt att beskriva överklagandeinstitutet är genom att framhäva dess funktion att bereda den av ett besluts verkningar berörde en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, eller med andra ord att få vissa oönskade effekter eliminerade (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 162). När det är en part för det allmänna som överklagar framstår det dock som något inadekvat att tala om överklagandeinstitutet som ett instrument för att eliminera oönskade verkningar. I allmänhet medför det nämligen inte några större nackdelar att ett beslut som missgynnar det allmänna blir bestående i ett enskilt fall. Som framgått har det allmännas rätt att överklaga beslut inte heller traditionellt motiverats av hänsyn till ett besluts verkningar. Snarare har intresset av att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde stått i förgrunden (jfr prop. 1995/96:22 s. 75). Som framgått ovan var detta också en av huvudorsakerna till att lagstiftaren valde att låta beslutsmyndigheten generellt inträda som den enskildes motpart i förvaltningsdomstol när tvåpartsreformen genomfördes.

Till skillnad från den överklaganderätt som tillkommer beslutsmyndigheten i egenskap av part i första instans, innebär det allmänna ombudets överklaganderätt en möjlighet för det allmänna att bedriva offensiv processföring redan i ett tidigare led. Medan beslutsmyndigheten kan överklaga till kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen i egenskap av part, kan det allmänna ombudet överklaga redan till förvaltningsrätt utan att ha varit part i ärendet hos beslutsmyndigheten. Det allmänna ombudets överklaganderätt kan ur detta perspektiv närmast ses som en uppsättning regler som medger undantag från vissa av besvärsinstitutets gängse sakprövningsförutsättningar. Det allmänna ombudets kompetensområde kan t.ex. ses som ett undantag från kravet på saklegitimation, dvs. kravet på att ett beslut ska angå den som vill angripa detsamma. Att det allmänna ombudet kan överklaga även till fördel för enskild kan ses som ett undantag på kravet på kontraritet etc.

Rättslig reglering

I 113 kap. 12 § SFB anges som nämnts att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten har fattat. Att det i lagtexten anges att ombudet får och inte

ska överklaga sådana beslut är givetvis ett uttryck för den diskretionära rätt som tillkommer allmänna ombudet att, i enlighet med sitt uppdrag, välja ut de ärenden som ombudet bedömer lämpliga att överklaga i syfte att verka för en mer enhetlig och likformig tillämpning av socialförsäkringen. Lagtextens till synes oprecisa bestämning av vilka beslut som kan bli föremål för ombudets överklagande framstår också som avsiktlig. Tanken är att ombudet ska kunna överklaga såväl grund- som omprövningsbeslut och besluten kan överklagas såväl till enskilds fördel som nackdel (prop. 1981/82:88 s. 34).

Till skillnad från när en enskild överklagar ett beslut, ska ett beslut som det allmänna ombudet angriper inte omprövas innan det kan bli föremål för prövning i domstol. Denna skillnad mellan besvär från en enskild och besvär som förs på talan av det allmänna, gjordes redan i 1979 års lagstiftningsärende. Skälet angavs då vara att när Riksförsäkringsverket anförde besvär, situationen genomgående förutsattes vara sådan att en domstol borde pröva besvären. Utgångspunkten var nämligen att det i dessa situationer främst var fråga om beslut enligt nytillkommen lagstiftning där praxis var vacklande eller rörde områden där behovet av prejudikat var särskilt stort, med andra ord typiska exempel på beslut som borde överprövas av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 98). I denna situation fyller omprövningsinstitutet således ingen funktion som ett förstadium till ett överklagande på samma sätt som när den enskilde överklagar. Någon omprövning ska därför inte ske. Ett bakomliggande skäl för denna ordning synes således ursprungligen ha varit att säkerställa att Riksförsäkringsverket i sin roll som praxisbildare inte skulle betas möjligheten att driva principiellt viktiga mål vidare. Ett annat skäl kan antas ha varit att lagstiftaren sett en risk med att försäkringskassorna alltför beredvilligt skulle hörsamma verkets önskemål och ändra beslut i enlighet med överklagandeskriften (jfr SOU 2001:47 s. 343). När omprövningsinstitutet utvidgades i början av 1980-talet fann Försäkringsdomstolskommittén inte skäl att frångå denna ordning. Även fortsättningsvis skulle Riksförsäkringsverket få anföra besvär direkt och utan att inleda med att begära omprövning (jfr Ds S 1981:9 s. 126).

I de fall då det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol för prövning. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall ses

som ett överklagande (9 §). Det kan dock ifrågasättas om bestämmelsen enligt sin ordalydelse även omfattar den situationen att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. Försäkringskassan torde rent formellt dessutom vara oförhindrat att pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i anledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle åtminstone rent teoretiskt kunna medföra två parallella prövningsförfaranden rörande samma beslut.7

Till skillnad från Riksförsäkringsverket, torde det allmänna ombudet sakna möjlighet att överklaga domar från förvaltningsrätterna och kammarrätterna i mål där det allmänna ombudet inte har varit part.8 Det allmänna ombudet kan inte heller överta beslutsmyndigheternas roll att föra talan i förvaltningsdomstol under pågående process.9 När det gäller beslut om allmän ålderspension framgår det uttryckligen i 113 kap. 36 § SFB att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol endast om ombudet varit part där. För övriga förmåner följer detta av 113 kap. 13 § SFB.

För att det allmänna ombudet ska kunna vara part i domstol, måste det alltså överklaga Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. Domar, i vilka det allmänna ombudet är part, kan bara överklagas av det allmänna ombudet och den försäkrade. I egenskap av part i processen i förvaltningsdomstol följer att ombudet kan överklaga domstolens beslut enligt de förutsättningar som anges i 33 § andra stycket FPL, dvs. att ett beslut får överklagas av den som det angår, om det gått honom eller henne emot. Detta följer redan av ombudets ställning som part i processen och någon särskild föreskrift om detta behövs därför egentligen inte. Av 113 kap. 17 § SFB framgår därutöver att det allmänna ombudet, vid överklagande av domstols beslut, får föra talan även till förmån för enskild part. I förarbetena anges att denna bestämmelse innebär att det allmänna ombudet kan överklaga domstols beslut även om avgörandet inte gått ombudet emot (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).10

7 Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.14. 8 Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.12.4. 9 Bortsett från den situationen att enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol före ombudet och beslutsmyndigheten till följd därav redan inträtt som den enskildes motpart. Om ombudet därefter också överklagar, får beslutsmyndigheten frånträda sin partsroll. 10 Beträffande denna fråga, se avsnitt 4.11.2.

Om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut blir ombudet den enskildes motpart i förvaltningsrätten enligt 113 kap. 13 § SFB. Detta gäller även i sådana situationer där såväl den enskilde som ombudet överklagar samma beslut. Bestämmelsen i 7 a § FPL , om att den myndighet som först beslutat i saken blir den enskildes motpart vid dennes överklagande, tillämpas alltså inte i dessa situationer (jfr 2 § FPL). När ombudet väl trätt in i processen genom att dess talan anhängiggjorts vid domstol, förblir ombudet alltså den enskildes motpart i samtliga instanser under resten av domstolsprocessen (113 kap. 13 § SFB).11

En särskild fråga gäller vilka möjligheter det allmänna ombudet har att överklaga beslut som av någon anledning förlorat sin aktualitet, s.k. onyttiga besvär. Det kan t.ex. vara fråga om att den försäkrade har avlidit under processen i domstol eller att en prövning av det klandrade beslutet av annan anledning inte längre fyller någon funktion.

Frågan om onyttiga besvär bör prövas kan vara särskilt viktig för det allmänna ombudet eftersom ombudet i princip aldrig överklagar ett beslut i annat syfte än att få en principiellt intressant fråga prövad av domstol. Från ombudets synvinkel saknar det i det närmaste helt betydelse huruvida en viss rättsfråga råkat förlora sin konkreta aktualitet i ett visst enskilt ärende. Som huvudregel gäller i förvaltningsprocessen att mål ska avskrivas om det är fråga om onyttiga besvär. Det har hos de allmänna förvaltningsdomstolarna emellertid utbildats en praxis av innebörd att sakprövning ändå sker i vissa fall, bl.a. när klaganden får anses ha ett befogat intresse av att kunna få prövat om det funnits laga eller tillräckliga skäl för den beslutade åtgärden (se t.ex. HFD 2016 ref. 48, RÅ 1991 ref. 58 och RÅ 1986 ref. 150). Av HFD 2016 ref. 48 följer att en förvaltningsrätt eller kammarrätt som förfar på detta vis inte ska avskriva målet, utan bör skilja målet ifrån sig genom ett avgörande som avspeglar det ställningstagande som domstolen har gjort i sakfrågan.

I ett avgörande meddelat den 4 juli 2016 kom Högsta förvaltningsdomstolen att beröra frågan om onyttiga besvär i relation till ombudets överklaganderätt. I rättsfallet hade förvaltningsrätten avskrivit ett mål som anhängiggjorts av ombudet med hänvisning till att den aktuella förmånen, sjukpenning, hade betalats ut och det

11 Om ombudet återkallar sin talan i förvaltningsrätt, kan det dock ifrågasättas om inte beslutsmyndigheten återinträder i målet som part.

klandrade beslutet verkställts i sin helhet.12 I sitt beslut uttalade Högsta förvaltningsdomstolen att det allmänna ombudet trots detta fick anses ha ett befogat intresse av att få förutsättningarna för tillämpningen av bestämmelsen i 27 kap. 23 § SFB prövade.

4.3.4. Rätten att begära ändring

Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar ett annat rättsmedel som kan anlitas i syfte att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut, omprövningsinstitutet. Omprövning innebär att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut genom att ompröva detsamma (jfr SOU 1991:106 s. 267).

Enligt nuvarande bestämmelser i 113 kap. SFB kan det allmänna ombudet inte begära att ett beslut ska omprövas. Enligt 113 kap. 4 § SFB kan ombudet däremot begära att Försäkringskassan ska ändra ett beslut som är uppenbart felaktigt. Detsamma gäller beslut av Pensionsmyndigheten, med undantag för beslut om allmän ålderspension och förmåner till efterlevande. Detta innebär i praktiken att det allmänna ombudets möjlighet att begära ändring av beslut som Pensionsmyndigheten fattat endast omfattar beslut om bostadstillägg.

Skyldighet för försäkringskassorna att ändra beslut med en kvalificerad felaktighet tillkom redan i 1979 års lagstiftningsärende (jfr prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes då en bestämmelse om att en allmän försäkringskassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och inte prövats av en försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. Beträffande frågan om vem som kunde ta initiativ till en sådan ändring, såg lagstiftaren inga hinder mot att även Riksförsäkringsverket tillerkändes en sådan rätt. Såväl den enskilde som försäkringskassorna

12 Mål nr 4343-15.

och Riksförsäkringsverket kunde alltså begära ändring enligt bestämmelsen (prop. 1977/78:20 s. 100).

Riksförsäkringsverkets befogenhet att påtala ändring enligt paragrafen synes därefter har överförts till det allmänna ombudet utan några närmare överväganden. Av förarbetena framgår bara att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243). Enligt uppgift från allmänna ombudet är detta i praktiken också ett verktyg som i princip aldrig används.

För det fall att det allmänna ombudet hemställer om ändring enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB kan det beslut som sedermera fattas i anledning av hemställan också överklagas av det allmänna ombudet. Detta framgår redan av 113 kap. 12 § SFB, men följer även av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Det allmänna ombudet torde i sådana fall nämligen inträda som part i ärendet hos beslutsmyndigheten, vilket medför att ombudet även i denna egenskap kan överklaga beslutet under förutsättning att beslutsmyndigheten inte ändrat det angripna beslutet i enlighet med ombudets begäran.

4.4. Det allmänna ombudets arbetsformer

4.4.1. Förutsättningar för arbetet

Det allmänna ombudet utses av regeringen och har en självständig ställning i förhållande till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Ombudet hade tidigare inte något återrapporteringskrav till regeringen angående verksamheten. I regleringsbrev sedan budgetåret 2016 har det allmänna ombudet emellertid ålagts en skyldighet att lämna en särskild redovisning till Regeringskansliet med en samlad redogörelse för ombudets verksamhet.

Det allmänna ombudets anställning gäller tills vidare. Det allmänna ombudet har sin placering i Försäkringskassans huvudkontor i Stockholm, men i avskilda lokaler. Det allmänna ombudet är organisatoriskt självständigt på så sätt att det inte ingår i någon avdelning och ombudet har inte någon överordnad chef att rapportera till.

Till skillnad från tidigare år har i regleringsbreven sedan budgetåret 2016 särskilda medel avsatts för att stärka det allmänna ombudet och ombudets kansli. Anslaget per år har uppgått till 7,5 miljoner kronor. Resursförstärkningen syftar framför allt till att utifrån behovet av prejudikat driva fram fler vägledande domar inom områden

där bedömningsutrymmet i de enskilda fallen är stort liksom där besluten har påtagliga ekonomiska konsekvenser för enskilda och det allmänna (prop. 2016/17:1, utg. omr. 10, s. 41).

Genom denna anslagsförstärkning fick det allmänna ombudet för första gången möjlighet att rekrytera personal till det egna kansliet. För närvarande är fem personer anställda vid kansliet, men ytterligare tjänster kommer att tillsättas på sikt.

Det allmänna ombudet har också rätt enligt 113 kap. 12 § SFB att uppdra åt tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i domstol. Enligt uppgift använder ombudet emellertid inte sig längre av denna möjlighet.

4.4.2. Arbetssätt

Det allmänna ombudets uppdrag framgår varken av lag eller någon annan föreskrift. Utifrån vad som uttalas i förarbetena har det allmänna ombudet emellertid tolkat sitt uppdrag på så vis att det ankommer på det allmänna ombudet att få fram fler vägledande domar inom områden där det framstår som oklart hur lagstiftningen ska tillämpas och som gäller rättsfrågor med stor betydelse för enskilda och det allmänna.

Det framgår inte heller av någon föreskrift hur det allmänna ombudet ska organisera sitt arbete utan ombudet kan fritt välja lämpligt arbetssätt. Av det allmänna ombudets redovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016 framgår bl.a. följande beträffande hur ombudet rent konkret arbetar för att fullgöra sitt uppdrag.

I ett första skede arbetar ombudet med att identifiera intressanta olösta juridiska frågor. Detta sker på olika sätt och med olika metoder och innefattar inledningsvis att alla styrande dokument hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten studeras. Där kan det stå bedömningar som ombudet reagerar på och vill få prövat om de är korrekta. Ett annat sätt att få tillgång till intressanta frågor är genom olika kontaktytor som utarbetats mellan företrädare för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten och ombudets kansli. Beträffande Försäkringskassan tar ombudet del av de frågor och svar som Rättsavdelningens s.k. tillämparteam lämnar och kan på så sätt orientera sig om vilka behov som finns i verksamheten. Utifrån den

insamlade informationen kan ombudet sedan bestämma sig för att driva ett projekt avseende en viss olöst rättsfråga.

I nästa steg använder sig det allmänna ombudet av internmeddelanden på Försäkringskassans intranät. Ombudet ber där handläggare att bidra med olika typer av beslut utifrån de pågående projekten. Utöver pågående projekt ber ombudet att handläggarna alltid ska översända beslut angående ny lagstiftning eller beslut angående olösta rättsfrågor. Internmeddelandena uppdateras några gånger per år. I samråd med företrädare för beslutsmyndigheterna, har en överenskommelse träffats om att olika beslut ska tillsändas ombudet efter expediering till den enskilde.

Under 2016 har ombudet lagt vikt vid att etablera kontakter och sprida information om ombudets verksamhet. Syftet har varit att få kännedom om intressanta rättsfrågor samt, vad gäller de interna kontakterna, att få in lämpliga ärenden att överklaga.13

När det gäller internmeddelanden är ombudet beroende av att handläggare läser dessa och sedan aktivt skickar intressanta beslut till ombudet. Det finns inga rutiner som möjliggör för det allmänna ombudet att kontrollera att det verkligen får del av alla efterfrågade beslut.

I det sista steget läser ombudet alla beslut som efterfrågats och inkommit. Därefter bestämmer ombudet om även akten ska hämtas in och beslutet överklagas. Under 2015 kom det in cirka 500 ärenden till ombudet, varav 80 överklagades. Under 2016 överklagade ombudet 56 beslut. Motsvarande siffror för 2014 var 81 överklaganden. Ombudet uppskattar att antalet beslut som kommer att överklagas kommer att öka under 2017 och 2018.

När det gäller Pensionsmyndigheten ringer ombudet myndigheten och efterlyser information om intressanta juridiska frågor. Ombudet letar också på egen hand efter intressanta frågor. På Pensionsmyndighetens intranät finns information om att intressanta beslut ska skickas till det allmänna ombudet.

Det nuvarande allmänna ombudet är av den uppfattningen att uppgiften i sig inte är att vara normerande, utan ombudets uppdrag innefattar endast ett mandat att driva sådana olösta rättsfrågor som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kanske inte kan eller har intresse av att driva i domstol. Det nuvarande ombudet avhåller

13 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 12.

sig därför från att diskutera juridiska frågor med enskilda handläggare i pågående ärenden. Det är sällan som någon enskild försäkrad tar kontakt med ombudet och ber ombudet att överklaga ett beslut.

4.5. Statistik

4.5.1. Inledning

I denna del redogörs för det allmänna ombudets processverksamhet i domstol sedan ombudet inrättades 2005 och fram till utgången av 2016. Såvitt avser åren 2005–2011 bygger redovisningen helt på de uppgifter som Inspektionen för socialförsäkringen inhämtat och redogjort för i sin rapport om ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen, ISF 2012:11. Såvitt avser övriga år har utredningen analyserat samtliga domar som meddelats av förvaltningsrätterna under perioden 1 mars 2012 – 31 december 2016. I viss mån har kompletterande uppgifter även hämtats från ombudets årsredovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016. Detta anges då särskilt.

4.5.2. Mål i Högsta förvaltningsdomstolen

Sedan 2005 har fyra domar och ett beslut meddelats av Högsta förvaltningsdomstolen efter överklagande från allmänna ombudet. De mål som allmänna ombudet har drivit upp till högsta instans har bl.a. gällt sjukpenninggrundande inkomst, assistansersättning och allmänna ombudets rätt att överklaga.

4.5.3. Mål i underrätterna 2005–2011

Under perioden 2006–2011 överklagade allmänna ombudet totalt 309 beslut till förvaltningsrätterna. Det genomsnittliga antalet överklagade beslut per år var 43.

Figur 4.1 Antal överklaganden per år till förvaltningsrätt, 2005–2011

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

Under 2009 överklagade det allmänna ombudet till fördel för enskild i 5 fall (11 procent av överklagandena), under 2010 i 10 fall (17 procent av överklagandena) och under 2011 i 16 fall (28 procent av överklagandena). För övriga år saknas statistik.

Under perioden 2005–2011 meddelade förvaltningsrätterna dom i 279 mål som anhängiggjorts vid domstol genom att ombudet överklagat Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. I Domstolsverkets statistik saknas uppgift om utgången i 26 av dessa mål. I de övriga bifölls det allmänna ombudets överklagande i 161 av fallen medan överklagandet avslogs i 92 mål.

Figur 4.2 Överklaganden och utfall i allmän förvaltningsdomstol

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

ϱϰ

ϱϬ

ϯϳ

ϴ

ϰϰ

ϱϵ

ϱϳ

ϯϬϵ

Ϭ ϱϬ ϭϬϬ ϭϱϬ ϮϬϬ ϮϱϬ ϯϬϬ ϯϱϬ

ϮϬϬϱ ϮϬϬϲ ϮϬϬϳ ϮϬϬϴ ϮϬϬϵ ϮϬϭϬ ϮϬϭϭ dŽƚĂůƚ

Ϯϳϵ

Ϯϲ

ϭϲϭ

ϵϮ

Ϭ ϱϬ ϭϬϬ ϭϱϬ ϮϬϬ ϮϱϬ ϯϬϬ

ŶƚĂůŵĊů hƉƉŐŝĨƚƐĂŬŶĂƐ ,ĞůƚĞůůĞƌĚĞůǀŝƐ

ďŝĨĂůů

ǀƐůĂŐ

I figur 4.3 nedan har besluten som överklagats fördelats efter förmånsslag. Beslut som gäller sjukersättning och arbetsskadelivränta står för knappt två tredjedelar av det totala antalet överklagade beslut under den aktuella perioden. Totalt har 122 beslut om sjukersättning och 87 beslut om arbetsskadelivränta överklagats. Därutöver har 26 beslut om sjukpenning och 3 beslut om sjukpenninggrundande inkomst överklagats.

Figur 4.3 Förmånsslag

Källa: ISF:s rapport 2012:11, ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen.

Under perioden 2005–2011 har det allmänna ombudet överklagat 27 domar från förvaltningsrätterna till kammarrätterna. Kammarrätterna har i 18 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. Under samma period har 87 domar från förvaltningsrätterna, där det allmänna ombudets talan har bifallits, överklagats till kammarrätterna av enskilda personer. Endast i 13 av dessa mål har prövningstillstånd beviljats. Enligt Domstolsverkets statistik har under den nämnda perioden 32 kammarrättsdomar meddelats där det allmänna ombudet varit part.14

Det allmänna ombudet har under perioden 1 januari 2005– 26 mars 2012 överklagat sammanlagt 8 kammarrättsdomar till Högsta förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen har inte med-

14 ISF 2012:11 s. 27.

ϯϲй

ϵй

ϭϲй

ϱй

Ϯϲй

ϳй

ϭй

Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй ϰϬй

^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐŽĐŚ^'/

^ũƵŬͲŽĐŚĂŬƚŝǀŝƚĞƚƐĞƌƐćƚƚŶŝŶŐ

,ĂŶĚŝŬĂƉƉĨƂƌŵĊŶĞƌ

&ĂŵŝůũĞĨƂƌŵĊŶĞƌ ƌďĞƚƐƐŬĂĚĞůŝǀƌćŶƚĂ

WĞŶƐŝŽŶƐĨƂƌŵĊŶĞƌ

PǀƌŝŐƚ

delat någon dom med anledning av att enskild överklagat en kammarrättsdom som utfallit till fördel för ombudet.15

4.5.4 Mål i underrätterna 2012–2016

Under perioden 2013–2015 överklagade ombudet 189 beslut till förvaltningsrätterna. Av överklagandena avsåg 10 beslut som Pensionsmyndigheten fattat. Resterande 179 överklagande avsåg beslut från Försäkringskassan. Under tidsperioden 1 mars 2012 till 31 december 2016 avgjorde förvaltningsrätterna 297 mål efter överklagande från det allmänna ombudet. Av dessa prövades 269 i sak. En undersökning av ett begränsat urval av domarna under den aktuella perioden ger vid handen att ombudet vanligen överklagar grundbeslut snarare än omprövningsbeslut.

Figur 4.4 Avgjorda mål i förvaltningsrätt med det allmänna ombudet för socialförsäkringen som klagande

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2012–2016 biföll förvaltningsrätterna ombudets överklagande helt eller delvis i 180 av de mål som prövades i sak av domstolarna (67 procent av målen) medan överklagandet avslogs i 89 mål (33 procent av målen).

15 Ovan, s. 28.

ϱϯ

ϱϬ

ϲϱ

ϲϱ

ϲϰ

Ϯϵϳ

Ϭ ϱϬ ϭϬϬ ϭϱϬ ϮϬϬ ϮϱϬ ϯϬϬ ϯϱϬ

ϮϬϭϮ ϮϬϭϯ ϮϬϭϰ ϮϬϭϱ ϮϬϭϲ dŽƚĂůƚ

Figur 4.5 Antal mål och utfall, 2012–2016

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Det innebär alltså att ombudet vann helt eller delvis bifall i förvaltningsrätten i ungefär tvåtredjedelar av de mål som prövades i sak i första instans. En ackumulerad studie av bifalls- respektive avslagsfrekvensen för såväl perioden 2005–2011 som perioden 2012–2016 visar därmed att det allmänna ombudet under hela tidsperioden vunnit helt eller delvis bifall i mellan 62,2–67,0 procent, och fått avslag i mellan 33,0–37,8 procent, av de mål som prövats i sak av förvaltningsrätterna.

Såvitt avser mål som förvaltningsrätterna prövade i sak under den aktuella tidsperioden, överklagade ombudet till fördel för enskild i 117 fall (43,5 procent av överklagandena) och till nackdel för enskild i 138 fall (51,3 procent av överklagande).16 När ombudet överklagade till fördel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefär 77 procent av målen. När ombudet överklagade till nackdel för enskild vann ombudet bifall till sin talan i ungefär 57 procent.

En genomgång av förvaltningsrätternas domar under den aktuella perioden visar också att förvaltningsrätterna inhämtar yttrande från den myndighet som beslutat i saken i ungefär 23 procent av de mål som prövas i sak efter överklagande från ombudet. När ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut inhämtas yttrande emeller-

16

Beträffande vissa mål har det inte varit möjligt att avgöra om talan fördes till nackdel eller fördel för den enskilde.

Ϯϵϳ

Ϯϴ

ϭϴϬ

ϴϵ

Ϭ ϱϬ ϭϬϬ ϭϱϬ ϮϬϬ ϮϱϬ ϯϬϬ ϯϱϬ

ŶƚĂůŵĊů ũƐĂŬƉƌƂǀĂƚ ,ĞůƚĞůůĞƌĚĞůǀŝƐ

ďŝĨĂůů

ǀƐůĂŐ

tid i ungefär 70 procent av målen. När ombudet överklagar till fördel för enskild är det samtidigt betydligt vanligare att förvaltningsrätterna inhämtar yttrande från beslutsmyndigheten än i sådana fall där ombudet överklagar till nackdel för enskild (56,5 procent respektive 34 procent).

Figur 4.6 Talan till fördel respektive nackdel för enskild, 2012–2016

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

I figur 4.7 nedan har målen fördelats efter förmånsslag. Till skillnad från föregående period är familjeförmåner den grupp som nu är i särklass störst. Beslut som gäller sjukpenning och sjukersättning står för 31 procent av det totala antalet mål. Totalt har 47 mål om sjukpenning och sjukpenninggrundande inkomst och 45 mål om sjuk- och aktivitetsersättning avgjorts. Andra stora förmånsgrupper är arbetsskadelivränta och handikappförmåner. Under den aktuella tidsperioden har förvaltningsrätterna emellertid endast prövat 17 mål där det allmänna ombudet överklagat ett beslut som Pensionsmyndigheten fattat. En klar majoritet av dessa har gällt garantipension.

Ϯϳ

ϵϬ

ϭϭϳ

ϱϵ

ϳϵ

ϭϯϴ

Ϭ ϮϬ ϰϬ ϲϬ ϴϬ ϭϬϬ ϭϮϬ ϭϰϬ ϭϲϬ

ǀƐůĂŐ

,ĞůƚĞůůĞƌĚĞůǀŝƐďŝĨĂůů

dŽƚĂůƚŝůůĨƂƌĚĞů

ǀƐůĂŐ

,ĞůƚĞůůĞƌĚĞůǀŝƐďŝĨĂůů

dŽƚĂůƚŝůůŶĂĐŬĚĞů

Figur 4.7 Förmånsslag, 2012–2016

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Under perioden 2013–2015 har det allmänna ombudet överklagat 48 domar där ombudets talan inte bifölls helt av förvaltningsrätten. Kammarrätterna har i 37 av dessa fall beviljat prövningstillstånd. I de mål som kammarrätterna hunnit pröva i sak fram till den 28 februari 2017 fick allmänna ombudet bifall till sin talan i 3 mål och avslag i 29 mål. Det allmänna ombudet har under perioden den 2013–2015 överklagat ungefär hälften av de kammarrättsdomar där ombudet fått avslag. Dessutom har fem beslut att inte bevilja prövningstillstånd överklagats.17

4.6 Andra allmänna ombud m.fl.

4.6.1 Inledning

Förutom det allmänna ombudet för socialförsäkringen finns i dag två andra allmänna ombud med liknande funktioner och uppgifter. På skatteområdet finns som nämnts det allmänna ombudet hos Skatteverket och på tullområdet finns det allmänna ombudet hos Tullverket. Sättet på vilket ombudsinstitutionerna vuxit fram bär

17 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 8.

ϭϱй

ϭϲй ϭϱй

Ϯϵй

ϴй ϲй

ϭϭй

Ϭй ϱй ϭϬй ϭϱй ϮϬй Ϯϱй ϯϬй ϯϱй

^ũƵŬƉĞŶŶŝŶŐŽĐŚ^'/

^ũƵŬͲŽĐŚĂŬƚŝǀŝƚĞƚƐĞƌƐćƚƚŶŝŶŐ

,ĂŶĚŝŬĂƉƉĨƂƌŵĊŶĞƌ

&ĂŵŝůũĞĨƂƌŵĊŶĞƌ ƌďĞƚƐƐŬĂĚĞůŝǀƌćŶƚĂ

WĞŶƐŝŽŶƐĨƂƌŵĊŶĞƌ

PǀƌŝŐƚ

stora likheter. För samtliga områden där det i dag finns ombudsfunktioner fanns nämligen tidigare centralmyndigheter med tillsyns- och normgivningsansvar i förhållande till de regionala myndigheterna. Som ett utflöde av detta hade centralmyndigheterna befogenhet att överklaga beslut som fattades av de regionala myndigheterna. Överklaganderätten var nära förbunden med det uppdrag som centralmyndigheterna hade att t.ex. svara för rättslig styrning och att utöva tillsyn. Överklaganderätten var alltså ett instrument för centralmyndigheterna för att de skulle kunna fullgöra väsentliga funktioner på området. Eftersom principiella skäl talar emot att en myndighet tillåts överklaga sina egna beslut blev det, när enhetsmyndigheterna skapades, nödvändigt att hitta någon annan som kunde fullgöra de uppgifter som centralmyndigheterna tidigare fullgjort. Lösningen blev en ny funktion med ett namn som hämtades från en gammal institution, dvs. det allmänna ombudet.

4.6.2. Allmänna ombudet hos Skatteverket

Bakgrund och funktion

Bakgrunden till att ett allmänt ombud hos Skatteverket inrättades var den myndighetsreform som genomfördes 2004 när skatteförvaltningen ombildades till en enda myndighet, Skatteverket. Tidigare bestod skatteförvaltningen av tio regionala myndigheter som fattade beslut rörande enskildas beskattning och folkbokföring och en central myndighet, Riksskatteverket, som kunde överklaga skattemyndigheternas beslut. Med hänsyn till att en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut och då statsmakterna ansåg att det även fortsättningsvis fanns behov av en överklagandemöjlighet för det allmänna, inrättades funktionen som allmänt ombud hos Skatteverket (prop. 2002/03:99 s. 251253). Det uttalade syftet med det allmänna ombudets möjlighet att överklaga är främst fiskalt men även prejudikatintresset och likformighets- och rättviseskäl nämns i förarbetena (s. 253 och 254).

Rättslig reglering

Det allmänna ombudets verksamhet regleras främst i 67 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244). Enligt dessa bestämmelser får det allmänna ombudet hos Skatteverket överklaga beslut i frågor som har betydelse för beskattningen eller i andra förhållande mellan en enskild person och det allmänna. Ombudet kan därmed överklaga så gott som alla skattebeslut och folkbokföringsbeslut. Det allmänna ombudet för då det allmännas talan i förvaltningsdomstol. I likhet med det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan ombudet hos Skatteverket inte träda in i processer i en senare domstolsinstans.

Ombudet kan, i likhet med vad som gäller för det allmänna ombudet för socialförsäkringen, överklaga till fördel för den som beslutet gäller. Av förarbetena framgår dock att den enskilde i första hand förutsätts själv ta tillvara sin rätt (prop. 2002/03:99 s. 254). Som framgår ovan anges det i förarbetena att rätten att överklaga, precis som på socialförsäkringsområdet, är tänkt att användas bl.a. för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Därutöver anges att möjligheten att överklaga ska användas i de fall det föreligger oenighet i en principiell fråga. Den formella rätten att överklaga även andra beslut av Skatteverket ska dock endast tillämpas i undantagsfall. Ett annat instrument som det allmänna ombudet anförtrotts är möjligheten att ansöka om förhandsbesked hos Skatterättsnämnden enligt lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor.

Såvitt gäller överklaganderätten har ombudet utvecklat vissa principer för hur denna bör tas i anspråk.18

När ombudet överklagar till enskilds nackdel är det för att åstadkomma likabehandling eller för att få fram vägledande avgöranden. Ytterst är det också ett instrument för kontroll av lagenligheten i Skatteverkets beslut. Enligt det allmänna ombudet kan likabehandlingsfallen ha sin grund i att beslutsfattare inom Skatteverket tolkar lagen olika och att det är nödvändigt att ombudet agerar för att driva fram enhetlighet i rättstillämpningen. Överklagandemöjligheten kan utnyttjas när det är frågan om principiellt viktiga frågor eller stora belopp. Enligt allmänna ombudet kan likabehandlingsfallen emellertid också gälla s.k. reservationsvisa överklaganden. I dessa fall yrkar

18 Se ombudets beskrivning i årsrapporten till regeringen för verksamhetsåret 2016, s. 6–8.

allmänna ombudet beskattning på en annan grund än den som Skatteverket fattat beslut om och syftet är att de processuella regler som gäller vad som kan prövas i en rättegång inte ska hindra en materiellt riktig beskattning. I praktiken utförs arbetet med reservationsvisa överklaganden av tjänstemän vid Skatteverket.

När det allmänna ombudet överklagar till enskilds fördel är det för att få fram vägledande avgöranden eller för att värna intresset av rättssäkerhet i beskattningen. Enligt ombudet bör överklaganderätt t.ex. användas för att rätta till misstag som är förtroendeskadliga för systemet och som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att skattebetalaren själv överklagar. Som exempel på sådana förtroendeskadliga misstag har ombudet t.ex. framhållit beslut som är direkt olagliga.

Organisation

När ombudet inrättades, ansågs det viktigt att ombudet garanterades en självständig ställning i sin processföring i förhållande till Skatteverket. Regeringen valde därför att föreslå att uppgiften att utse ombudet inte skulle kunna delegeras. Det allmänna ombudet utses därför av regeringen, men är anställd i Skatteverket och har sitt tjänsteställe på Skatteverkets huvudkontor. Ombudets ersättare utses däremot av Skatteverket i samråd med det allmänna ombudet. Ombudet har inte några egna personella resurser till sitt förfogande, men i skatteförfarandeförordningen (2011:1261) anges att ombudet har rätt att använda tjänstemän vid Skatteverket för arbete med överklagande och ansökningar om förhandsbesked. Enligt 14 § förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska det allmänna ombudet senast den 22 februari varje år, med början 2018, lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

Arbetssätt

Skatteverket har i en myndighetsintern instruktion från 2011 redovisat sin syn på hur samarbetet mellan ombudet och Skatteverket ska gå till.19 Av riktlinjerna framgår att det allmänna ombudet inte förutsätts ägna sig åt granskning av Skatteverkets beslut och att avsikten inte är att ombudet ska ta initiativ till att överklaga Skatteverkets beslut. Sådana initiativ ska i stället komma från Skatteverket. Den person som för närvarande har förordnats som allmänt ombud hos Skatteverket delar emellertid inte den uppfattning om arbetssättet som kommer till uttryck i den myndighetsinterna instruktionen, utan anser att denna är oförenlig med den självständiga roll som ombudsfunktionen är tänkt att vara.20

4.6.3. Allmänna ombudet hos Tullverket

Bakgrund och funktion

Ett allmänt ombud på tullområdet inrättades redan genom 1973 års tullag (1973:670) och syftade då till att säkerställa att det allmännas intresse i tulltaxeringsärenden bevakades. Av denna anledning tilldelades ombudet befogenhet att dels överklaga lokal tullmyndighets beslut eller generaltullstyrelsens beslut, dels uppträda som motpart när enskild part överklagat ett sådant beslut (prop. 1972:110 s. 143). Bakgrunden till den nuvarande funktionen som allmänt ombud hos Tullverket är emellertid den myndighetsreform som genomfördes den 1 juli 1999 och som innebar att den tidigare Generaltullstyrelsen och de regionala tullmyndigheterna ombildades till en myndighet, Tullverket. På samma sätt som vid omorganisationen på skatteområdet och på socialförsäkringsområdet ansågs det angeläget att det även fortsättningsvis fanns en möjlighet för det allmänna att överklaga beslut på detta område. Den funktion som allmänt ombud som sedan tidigare inrättats vid Generaltullstyrelsen, skulle därför finnas kvar, men nu i stället inrättas hos det nyskapade Tullverket (prop. 1998/99:79 s. 7476). Efter mönster

19 Riktlinjer för samarbetet inom Skatteverket samt mellan Skatteverket och allmänna ombudet avseende överklaganden och processföring, dnr 131-470853-10/111. 20 Allmänna ombudet hos Skatteverkets årsrapport till regeringen för verksamhetsåret 2016, s. 7. Denna årsrapport upprättades på initiativ av ombudet.

från taxeringslagen, skulle det allmänna ombudet emellertid också ges samma möjligheter som Riksskatteverket att ta över uppgiften att föra det allmännas talan i allmän förvaltningsdomstol

Som skäl för det allmännas offensiva processföring genom ombudsinstitution angavs två skäl. Dels ansågs det otillfredsställande och inkonsekvent med en ordning enligt vilken att det allmänna endast på skatteområdet i övrigt skulle ha möjlighet att överklaga beslut, dels gick det inte att bortse från situationer där det kunde finnas behov av att få till stånd vägledande domstolsavgöranden (prop. 1998/99:79 s. 79).

Rättslig reglering

I 6 kap. tullagen (2016:253) finns bestämmelser som reglerar ombudet, vilka rör möjligheten att överklaga beslut av Tullverket och av de allmänna förvaltningsdomstolarna. I 5 kap. finns även reglerat befogenheter rörande ärenden om tulltillägg. Bestämmelserna har överförts i princip oförändrade från tidigare tullag (2000:1281), vars bestämmelser överförts från 1994 års tullag (1994:1550).

Enligt nu gällande tullag får det allmänna ombudet hos Tullverket överklaga Tullverkets beslut i ärenden om tulltaxering, ränta, tulltillägg och förseningsavgift. Till skillnad från det allmänna ombudet för socialförsäkringen får det allmänna ombudet hos Tullverket även överklaga domar av förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet. Det allmänna ombudet får också ta över Tullverkets uppgift att föra det allmännas talan i en pågående process i allmän förvaltningsdomstol. I mål som gäller beslut i frågor som ombudet kan överklaga, är det alltid det allmänna ombudet som för det allmännas talan i Högsta förvaltningsdomstolen. Tullverket kan alltså inte föra det allmännas talan i högsta instans i sådana frågor. Det allmänna ombudet hos Tullverket skiljer sig således i många hänseenden från de andra ombuden och bär – såvitt gäller processuella befogenheter – snarare större likheter med förutvarande Riksförsäkringsverket och Riksskatteverket samt Inspektionen för arbetsförsäkring.

Organisation

Alltsedan Tullverkets rättsavdelning skapades under 2012 har det allmänna ombudet varit placerat på den avdelningen. Närmaste chef är och har varit Tullverkets chefsjurist. Tjänsten som allmänt ombud är i dag en s.k. tillikatjänst. Det innebär att en person har denna tjänst vid sidan av en ordinarie juristtjänst på Tullverkets rättsavdelning. De arbetsuppgifter som följer av tjänsten som verksjurist tar enligt ombudet den allra största delen av arbetstiden i anspråk. Det har inneburit att liten tid funnits till att utföra arbete i funktionen som allmänt ombud. Enligt 10 § förordningen (2016:1332) med instruktion för Tullverket ska det allmänna ombudet varje år lämna en redogörelse för ombudets verksamhet till Regeringskansliet.

Arbetssätt

Det allmänna ombudet hos Tullverket har en mer begränsad verksamhet jämfört med de andra allmänna ombuden. Under 2016 har det allmänna ombudet vidtagit vissa åtgärder för att sprida kunskap inom Tullverket rörande allmänna ombudets verksamhet och för att uppmuntra till att kontakter tas med allmänna ombudet när intressanta rättsliga frågeställningar aktualiseras i verksamheten.

Vid ingången av 2016 fanns inga öppna ärenden hos allmänna ombudet och under det gångna året initierade det allmänna ombudet två ärenden. Enligt uppgift från allmänna ombudet har totalt åtta domstolsavgöranden överklagats under tidsperioden 2007–2016.

4.6.4. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen

Bakgrund och funktion

Efter mönster av vad som då gällde för Riksförsäkringsverket, infördes 1995 i lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring och lagen (1973:371) om kontant arbetsmarknadsstöd en möjlighet för Arbetsmarknadsstyrelsen att, som ett led i sin tillsynsfunktion, överklaga beslut i syfte att verka för att bestämmelserna i lagarna tillämpades likformigt och rättvist (jfr prop. 1994/95:218 s. 32 och prop. 1995/96:22 s. 98). Även ett fakultativt tvåpartsförfarande motsvarande vad som gällde för socialförsäkringsprocessen infördes och

Arbetsmarknadsstyrelsen gavs möjlighet att träda in som part i allmän förvaltningsdomstol vid överklagande från en enskild. Enligt regeringen skulle överklaganderätten användas för att få till stånd en likformig och rättvis tillämpning av reglerna genom att verka för att få fram vägledande domar (jfr prop. 1994/95:218 s. 32).

År 2004 inrättades en ny fristående tillsynsmyndighet över arbetslösförsäkringen, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Den nya tillsynsmyndigheten övertog då i princip samtliga av Arbetsmarknadsstyrelsens tidigare uppgifter i förhållande till arbetslöshetskassorna enligt lagen om arbetslöshetskassor samt ersatte Arbetsmarknadsstyrelsen såvitt avser reglerna om överklagande och handhavande av anmälan av arbetslöshetsersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring. Reglerna om detta finns i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Försäkringen hanteras i enlighet med lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor av 27 fristående organisationer, arbetslöshetskassorna.

Rättslig reglering

Enligt gällande reglering får Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, även till förmån för enskild part, överklaga en domstols dom och en arbetslöshetskassas beslut i ärenden om rätt till ersättning enligt lagen om arbetslöshetsförsäkring och ärenden om rätt till medlemskap, medlemsavgifter och särskild uttaxering enligt lagen om arbetslöshetskassor. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får vidare överta en arbetslöshetskassas uppgift att i förvaltningsrätten och kammarrätten föra det allmännas talan. I Högsta förvaltningsdomstolen för inspektionen alltid det allmännas talan.

Arbetssätt

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring tillsänds löpande domar från förvaltningsdomstolarna inom sådana områden som inspektionen har att bevaka. De som arbetar på rättsenheten avgör därefter om domen ska lyftas till rättsenhetens s.k. domsdiskussion. Vid domsdiskussionen tas därefter ställning om en dom ska överklagas. Det kan också inträffa att arbetslöshetskassorna hör av sig angående en dom som uppmärksammats. Enligt uppgift har inspektionen över-

klagat ungefär tio avgöranden per år de senaste två åren, varav ungefär en tredjedel avsett arbetslöshetskassornas beslut.

4.7. Frågans tidigare behandling

Ds 2011:18 Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar

Socialdepartementet tillsatte under 2010 en arbetsgrupp som hade till uppgift att göra en översyn av regeringens sjukförsäkringsreformer sedan 2006 samt att lämna fram förslag till förändringar i sjukförsäkringen. I promemorian Översyn av sjukförsäkringen – förslag till förbättringar (Ds 2011:18) övervägde arbetsgruppen bl.a. behovet av att stärka legitimiteten och förtroendet för socialförsäkringen och dess administration. Det skulle gå att lita på att reglerna tillämpades rättssäkert och enhetligt. I departementspromemorian övervägdes bl.a. möjligheten att utvidga det allmänna ombudets roll. En möjlig utvecklingsväg som arbetsgruppen övervägde var att inrätta ett fristående försäkringsombud vid Försäkringskassan. Uppdraget för ett sådant ombud skulle vara att värna socialförsäkringssystemet i dess helhet. Försäkringsombudet skulle kunna överta det allmänna ombudets uppdrag och även utgöra ett ombud för de försäkrade och ta emot deras klagomål. Försäkringsombudets styrka vore att opartiskt och fristående se till helheten i systemet. Under det fristående försäkringsombudet kunde det inrättas personliga lotsar, som skulle ha till uppgift att hjälpa de försäkrade med personligt stöd, information och rådgivning. I sitt remissvar ställde sig såväl Försäkringskassan som Inspektionen för socialförsäkringen negativa till arbetsgruppens överväganden om ett fristående försäkringsombud och personliga lotsar. Förslaget har inte genomförts.

ISF:s rapport ( 2012:11 ) – Ett förstärkt allmänt ombud för socialförsäkringen

I 2012 års regleringsbrev gav regeringen Inspektionen för socialförsäkringen i uppdrag att bedöma om det allmänna ombudets roll vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten kunde förändras i syfte att stärka legitimiteten för socialförsäkringens administration.

Sammanfattningsvis ansåg inspektionen att det allmänna ombudets möjlighet att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut borde kvarstå och även framdeles användas för att utjämna en oenhetlig rättstillämpning och besvara olösta rättsfrågor genom att få sådana frågor prövade av domstol. Enligt inspektionen borde det allmänna ombudet dock även undantagsvis kunna överklaga beslut som saknade prejudikatsintresse, och begära ändring av uppenbart felaktiga beslut. Inspektionen ansåg det dock som angeläget att det allmänna ombudets uppdrag tydliggjordes och att ombudet blev självständigare, effektivare och tydligare. Inspektionens genomgång av det allmänna ombudets verksamhet visade att funktionen inte hade varit effektiv eftersom den inte bidragit till praxisbildningen i någon större utsträckning. Inspektionen konstaterade att en starkt bidragande orsak till detta var att det allmänna ombudet ofta fick bifall till sina överklaganden i första instans.

Inspektionen föreslog mot den bakgrunden att det allmänna ombudet borde ges möjlighet att överklaga domar i mål där ombudet inte tidigare varit part och då ta över uppgiften att föra det allmännas talan. Inspektionen föreslog också att det allmänna ombudet borde ges rätt att föra en s.k. fastställelsetalan. Det allmänna ombudet skulle genom en sådan möjlighet inte behöva yrka ändring av underinstansens dom för att kunna överklaga. I stället skulle en dom kunna överklagas med yrkandet att den ska fastställas.

Försäkringskassan uppgav i sitt svar till regeringen att inspektionens förslag var intressanta, men att de behövdes utredas ytterligare och kompletteras med en konsekvensutredning. Försäkringskassan delade inspektionens uppfattning att det allmänna ombudets huvuduppgift alltjämt skulle vara att driva fram vägledande domstolsavgöranden. Försäkringskassan framförde också att myndigheten alltid överklagar domar av principiellt intresse i de mål där myndigheten gjort bedömningen att det gick att få prövningstillstånd. Det fanns därför inte något behov av att ge ombudet möjlighet att överklaga förvaltningsrätts- och kammarrättsdomar i mål där ombudet inte tidigare varit part och där Försäkringskassan valde att inte överklaga.

Pensionsmyndigheten uppgav i sitt svar till regeringen att det allmänna ombudets praxisbildande funktion behövde stärkas. Myndigheten ställde sig bakom inspektionens förslag angående självständighet, mandat och arbetssätt. Myndigheten ställde sig också bakom de olika förslagen avseende det allmänna ombudets utökade över-

klagandemöjligheter. Myndigheten var dock tveksam till att ge det allmänna ombudet möjlighet att föra en fastställelsetalan då det var tveksamt om något behov av detta förelåg.

De av inspektionen föreslagna åtgärderna har inte genomförts.

SOU 2014:76 Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen behandlade i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) bl.a. frågan om införandet av en så kallad ”prejudikathiss” i förvaltningsprocessen. För tingsrätterna finns en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen. I utredningen behandlades om något liknande kunde införas inom förvaltningsprocessen generellt. Som exempel nämndes bl.a. det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Ombudet skulle t.ex. med en sådan regel kunna yrka att förvaltningsrätten skulle hänskjuta en prejudikatfråga till Högsta förvaltningsdomstolen och få den besvarad redan innan förvaltningsrätten avgjorde själva målet. Utredningen föreslog dock inte att någon prejudikathiss skulle införas. Skälen härför var många. Bland annat påtalade utredningen att en sådan ordning skulle rubba instansordningsprincipen och innebära en urholkning av principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. Utredningen ansåg vidare att det på socialförsäkringsområdet inte fanns särskilt många mål där det fanns en tydligt ren rättsfråga som lämpade sig för en prejudikathiss.

SOU 2015:46 Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen

Utredningens förslag

Regeringen tillsatte 2013 en särskild utredare i syfte att analysera behovet av en förstärkt tillsyn över socialförsäkringen. Regeringen beslutade senare, utifrån den ovan nämnda rapporten från Inspektionen för socialförsäkringen, om tilläggsdirektiv för utredaren att

även undersöka hur det allmänna ombudet för socialförsäkringen kunde ges bättre förutsättningar att fullgöra sitt uppdrag.

I betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen (SOU 2015:46) föreslogs bl.a. att det i socialförsäkringsbalken skulle införas en bestämmelse som tydliggjorde det allmänna ombudets uppgift att verka för tillkomsten av vägledande domstolsavgöranden inom socialförsäkringsområdet. För att det allmänna ombudet rent faktiskt skulle kunna fullgöra denna uppgift ansåg utredningen vidare det som angeläget att det allmänna ombudet stärktes och utvecklades såvitt avsåg bl.a. processuella befogenheter. Mot den bakgrunden föreslog utredningen att det skulle införas ett s.k. trepartsförfarande i sådana ärenden som det allmänna ombudet överklagar. Den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle alltså kunna vara parter i samma mål. Utredningen föreslog vidare att det skulle införas en möjlighet för det allmänna ombudet att kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Detta förslag motiverades dock i stor utsträckning av att utredningen samtidigt föreslog att det allmänna ombudet organisatoriskt skulle inrättas som en särskild beslutsfunktion hos Inspektionen för socialförsäkringen. Enligt utredningen skulle det nämligen inte bli lika lätt för ombudet att få impulser och information om intressanta beslut att överklaga efter en sådan omorganisation. Möjligheten till sent processinträde sågs som ett sätt att överkomma detta problem.

Remissinstansernas yttranden

Såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten tillstyrkte utredningens förslag att införa ett trepartsförfarande i socialförsäkringsmål och att införa en möjlighet för det allmänna ombudet att inträda senare i processen. Pensionsmyndigheten uttalade sig också positivt om förslaget att författningsreglera ombudets uppdrag.

Justitieombudsmannen (JO) delade utredningens uppfattning att det allmänna ombudets uppgift bör komma till uttryck i socialförsäkringsbalken. Såvitt gällde införande av ett trepartsförfarande i socialförsäkringsmål ansåg JO att en sådan lösning vid första anblick kan framstå som udda. Enligt JO förekommer en sådan ord-

ning dock i andra sammanhang och kan förväntas fylla sitt syfte. Förslaget tillstyrktes därför. JO delade även utredningens uppfattning att det allmänna ombudet bör ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.

Justitiekanslern (JK) ansåg att det saknades en grundlig analys av för- och nackdelar med förslaget att inrätta ett trepartssystem i socialförsäkringsmål. JK konstaterade att en sådan ordning inte gäller för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Att ett trepartsförfarande förekommer i mål enligt kameraövervakningslagen (2013:460), vilket utredningen hade framhållit, ansåg JK inte vara något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. JK avstyrkte därför utredningens förslag i denna del. Däremot tillstyrkte JK förslaget att det allmänna ombudet ska kunna överklaga avgöranden från förvaltningsrätten eller kammarrätten även om ombudet inte tidigare fört det allmännas talan i målet. Enligt JK kan en sådan ordning förväntas bidra positivt till praxisbildningen på socialförsäkringsområdet.

Inspektionen för socialförsäkringen delade utredningens uppfattning att det allmänna ombudets uppdrag bör regleras i författning. Inspektionen tillstyrkte vidare förslaget att den enskilde, det allmänna ombudet och den beslutande myndigheten skulle kunna vara parter i samma mål i domstol. Inspektionen påtalade att det för den enskilde förvisso riskerar att bli förvirrande att det allmänna företräds av två olika parter, men ansåg att de fördelar som utredningen lyfte fram med en sådan ordning övervägde nackdelarna. Inspektionen tillstyrkte slutligen också förslaget att det allmänna ombudet ges möjlighet att överklaga avgöranden från förvaltningsrätten och kammarrätten, även om ombudet inte tidigare har fört det allmännas talan i målet.

LO-TCO Rättsskydd AB (LO-TCO Rättsskydd) delade väsentligen utredningens förslag rörande det allmänna ombudet, men ansåg samtidigt inte att förslagen var oproblematiska. Beträffande förslaget om ett trepartsförfarande framhöll LO-TCO Rättsskydd att den enskilde, som ofta är sjuk eller funktionshindrad och dessutom normalt saknar ombud, redan i dag befinner sig i ett kraftigt underläge med Försäkringskassan som motpart. Enligt LO-TCO Rättsskydd finns det en uppenbar risk för att den försäkrade kommer att ha liten

förståelse för det allmännas behov av praxis i en process som många gånger kan handla om den grundläggande försörjningen.

Såväl TCO som LO tillstyrkte utredningens förslag om förändringar i överklaganderätten för att möjliggöra att det allmänna ombudet kan träda in senare i processen och även att en trepartsprocess möjliggörs. TCO framhöll dock att det är särskilt viktigt att slå vakt om den enskildes rättssäkerhet och kvalitén i den process som kan leda fram till prejudicerande domslut. Ett sätt att åstadkomma detta menade TCO är att införa en utökad möjlighet för den enskilde att få beviljat offentligt biträde i en process där det allmänna ombudet står som motpart.

Advokatsamfundet avstyrkte utredningens förslag om införandet av ett trepartssystem och underströk att den som ansöker om en rättighet ofta befinner sig i en utsatt situation. Advokatsamfundet påpekade även att den enskilde kan få både det allmänna ombudet och Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som med- eller motpart i en trepartsprocess, vilket kan medföra förvirring inför och under processen. Det juridiska underläge den enskilde redan befinner sig i kommer då att växa ytterligare. Advokatsamfundet framhöll vidare att utredningen inte beaktat att processer i allmänhet är krävande och att den enskilde kan tvingas in i en fortsatt process trots att denne inte önskar det. Situationen kan därvid bli extra betungande om den enskilde har begränsade möjligheter att driva en process på grund av fysiska eller psykiska hinder. Förtroendet för rättsskipningen, beslutsmyndigheterna och det allmänna ombudet kunde enligt advokatsamfundet därför bli lidande. Enligt advokatsamfundet borde det även beaktas att den enskilde måste förhålla sig till två parter och kommer därigenom riskera att få en dubbel arbetsbörda. En trepartsprocess skulle dessutom kunna medföra förlängda handläggningstider för den enskilde.

4.8. Det allmänna ombudets uppgift ska tydliggöras och regleras i lag

Förslag: Det allmänna ombudets uppgift ska vara att självstän-

digt verka för rättssäkerhet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen.

Ombudets organisatoriska placering ska regleras i den myndighetsinstruktion som gäller för Försäkringskassan.

4.8.1. Ombudets uppdrag och funktion

Även om ombudets uppdrag varken framgår av lag eller preciseras i andra föreskrifter, betonas i förarbetena att ombudets huvudsakliga funktion är att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och enhetlig rättstillämpning. Möjligheten att överklaga ska därför väsentligen användas i syfte att utjämna en oenhetlig rättstillämpning på områden där behov av prejudikat är särskilt framträdande. Enligt förarbetena ska ombudet dock även i undantagsfall alltjämt ha möjlighet att överklaga beslut som framstår som materiellt felaktiga (jfr prop. 2003/04:152 s. 241243).

Det allmänna ombudet för socialförsäkringen kan i detta hänseende därför ses som en funktion som utformats med inslag från såväl Riksförsäkringsverket som det allmänna ombudet hos Skatteverket. Från Riksförsäkringsverket har det allmänna ombudet hämtat sin funktion och befogenheten att begära ändring vid kvalificerade fel. Rent lagtekniskt synes den reglering som gäller för ombudet dock snarare ha utformats utifrån den som redan fanns för det allmänna ombudet hos Skatteverket. Till skillnad från vad som anges i förarbetena till de bestämmelser som reglerar det allmänna ombudet hos Skatteverkets verksamhet, ger förarbetena emellertid inte stöd för att det allmänna ombudet för socialförsäkringens uppdrag skulle vara fiskalt i den meningen att ombudet ska överklaga beslut i syfte att i det enskilda fallet uppnå en besparing för statskassan. Däremot bör ett ärendes ekonomiska betydelse för den enskilde eller det allmänna kunna vara en faktor att beakta när det allmänna ombudet väljer vilka rättsfrågor som ska drivas. Rättsfrågor som drivs måste nämligen rimligen ha en praktisk betydelse för tillämpningen av socialförsäkringen.

Som anges i förarbetena är överklagandeinstrumentet givetvis ombudets huvudinstrument, det verktyg som ombudet kan begagna i syfte att fullgöra sin huvudfunktion – att verka för rättssäkerhet och likformighet genom prejudikatbildning. Att ett beslut som angrips av det allmänna ombudet inte ska omprövas blir ur detta perspektiv fullt logiskt. En omprövning i ett sådant läge utgör ju bara ett hinder för ombudet att få ett visst rättsläge fastställt av domstol, vilket ombudets överklagande i detta fall normalt ska syfta till. När ombudet överklagar ska situationen nämligen överlag vara sådan att ärendet bör bli föremål för prövning av en prejudikatinstans. I en sådan situation bör det allmänna ombudet rimligen inte ha något intresse av att en omprövningsenhet slår fast att ombudets uppfattning av en bestämmelse är riktig eller oriktig. En sådan ordning hade dock varit tillfyllest om ombudet hade att verka för enhetlighet genom ingripande i varje enskilt fall.

Ombudet har därmed inte en traditionell partsroll i domstolsprocessen. Det centrala med allmänna ombudets överklagande är att en viss oklar rättsfråga kan underställas domstolsprövning och ett svar på den oklara frågan därmed kan ges. Det centrala borde alltså vara att det kommer ett svar och egentligen inte vad svaret blir. Genom svaret (prejudikatet), som har normerande verkan för den framtida tillämpningen, uppnås enhetlighet och likformighet, vilket ombudet enligt sitt uppdrag har att verka för. Detta betyder också att det egentligen borde vara av underordnad betydelse för ombudet om talan förs till fördel för den enskilde i en viss situation. Oavsett vem talan förs till fördel för och oavsett utgången i domstol, kan ombudets processverksamhet leda till en vägledande dom.

4.8.2. Ombudets huvuduppdrag

I förarbetena anges som nämnts att det allmänna ombudets huvudfunktion är att genom prejudikatbildning verka för enhetlighet och likformighet vid tillämpningen av socialförsäkringen. Rent allmänt syftar all prejudikatbildning till att ge vägledning för rättstillämpningen så att denna blir enhetlig och konsekvent. Prejudikaten utgör dessutom ett allt viktigare komplement till lagstiftningen. De leder till att rättstillämpningen blir mera enhetlig och likformig, och det är ofta prejudikaten som ger lagstiftningen dess fulla genom-

slagskraft (jfr prop. 1971:45 s. 83 och SOU 1986:1 s. 65). Vikten av prejudikat är naturligtvis särskilt stor på rättsområden där skriven lag i större utsträckning saknas. En fungerande prejudikatbildning är emellertid av stor betydelse även på andra områden. Lagstiftaren kan inte förutse alla tänkbara situationer. En lagstiftning som över huvud taget syftade till en uttömmande reglering av alla fall som kan tänkas inträffa skulle för övrigt bli alltför utförlig och svåröverskådlig (jfr prop. 1971:45 s. 83). Genom möjligheten till prejudikat tillgodoses således i första hand det intresse av klarhet, av tydliga besked i viktiga rättsfrågor, som föreligger från samhällslivets synpunkt. Det är alltså inte i första hand ett partsintresse utan ett allmänt intresse, som kräver att i dylika fall mål kan föras fram till prövning av en prejudikatinstans (SOU 1966:70 s. 317).

I de flesta socialförsäkringsärenden finns ett stort bedömningsutrymme. När lagstiftaren lämnar över ett stort bedömningsutrymme till myndigheterna riskerar tillämpningen att bli mer oförutsägbar vilket i sin tur riskerar att medföra en olikformighet i tillämpningen av socialförsäkringen. Beträffande denna fråga har Inspektionen för socialförsäkringen genomfört en särskild undersökning enligt vilken möjligheten att få rätt vid Försäkringskassans omprövning varierar i icke ringa omfattning beroende på vilken omprövningsenhet i landet som prövar ärendet, en skillnad som i mycket liten utsträckning därefter utjämnas efter överklagande till domstol.21

Att socialförsäkringen tillämpas enhetligt och konsekvent är således angeläget både från de enskilda försäkrades och från det allmännas synpunkt. Det är viktigt att regelverket är tydligt eftersom det leder till förutsägbarhet och stabilitet i socialförsäkringen. För att socialförsäkringssystemet ska kunna fylla sin avsedda funktion är det från ett allmänt perspektiv samtidigt viktigt att socialförsäkringen tillämpas rättvist och lika och att förmåner utgår enligt de förutsättningar som lagstiftaren fastställt. Socialförsäkringen är dessutom av stor statsfinansiell betydelse. En för generös tillämpning av socialförsäkringen leder till en dålig hushållning av statens resurser och att fler än avsett får sin försörjning via socialförsäkringen. Ytterst kan kraven på att regelverket ska tillämpas likformigt och rättssäkert således härledas till behovet av att värna socialförsäkringens legitimitet.

21 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna.

Enhetlighet kan sägas sammanfalla med kravet på likformighet, som är ett centralt element i det något vidsträcktare begreppet rättssäkerhet. Andra element i rättssäkerheten är förutsebarhet jämte garantier för det rättsliga beslutsfattandets korrekta och rationella uppbyggnad (jfr Peczenik, Juridikens teori och metod, 1995, s. 11 och 12). Mellan likformighet och förutsebarhet föreligger uppenbarligen en nära relation. Samtidigt är det – strikt taget – fråga om två olika krav som det allmänna ombudet har att verka för.

I att det allmänna ombudet har att verka för rättssäkerhet ligger ytterst att den offentliga makten utövas under lagarna och att rättsreglerna tillämpas på ett förutsebart vis (jfr 1 kap. 1 § RF). I att det allmänna ombudet har att verka för likformighet ligger dock snarast att säkerställa att rättsreglerna tillämpas så att lika fall behandlas lika (jfr 1 kap. 9 § RF). Att det allmänna ombudet verkar för rättssäkerhet förutsätter således inte nödvändigtvis att en rättsregel tillämpas olikformigt. Beslutsmyndigheten kan t.ex. tillämpa en rättsregel på ett likformigt vis, men direkt i strid med lagstiftningens ordalydelse eller lagstiftarens intentioner. Däremot torde det vara svårt att verka för likformighet utan att även samtidigt verka för rättssäkerhet. Om en rättsregel inte tillämpas likformigt, borde det nämligen vara svårt att påstå att tillämpningen av rättsregeln är förutsebar.

Detta innebär att det kan uppstå ett antal olika situationer i vilka det allmänna ombudet överklagar trots att socialförsäkringen i och för sig tillämpas likformigt av såväl beslutsmyndigheter som domstolar på ett visst område. Att det finns en enhetlig myndighetspraxis är t.ex. i sig inget skäl för det allmänna ombudet att inte klaga. Den myndighetspraxis som utvecklats står kanske inte i överensstämmelse med lagstiftningens ordalydelse eller lagstiftarens intentioner. Av rättssäkerhetsskäl kan det i denna situation finnas ett behov av rättskällor av högre dignitet. Myndighetens tillämpning kan dessutom ändras utan att lagen ändras, t.ex. på grund av ändrade rättsliga ställningstaganden, och då kan det allmänna ombudet ha ett stort ansvar att verka för prejudikatbildning.

Det kan i detta sammanhang också vara värt att erinra om vad som uttalades beträffande hur dåvarande Riksförsäkringsverket förutsattes använda sin partsfunktion. Som exempel härpå nämndes i förarbetena bl.a. ärenden enligt nytillkommen lagstiftning eller beslut

som hör till en kategori ärenden där felaktigheter ofta förekommer eller där praxis är vacklande (prop. 1977/78:20 s. 81).

Rent allmänt bör ombudet, i arbetet med att verka för likformighet och rättssäkerhet genom prejudikatbildning, därutöver kunna ta ledning i de förarbetsuttalanden som gjorts beträffande vilka typsituationer som bör föranleda att prejudikatdispens meddelas. På grundval härav kan rent allmänt sägas att ombudet bör överklaga när prejudikat saknas i en viss fråga, när det är fråga om ett område som inte är tillräckligt reglerat genom lagstiftning, när kammarrättspraxis inte är enhetlig eller avviker från lagtolkning, rättstillämpning eller en allmän rättsgrundsats som tidigare antagits av eller kommit till uttryck i avgörande av Högsta förvaltningsdomstolen samt då det kan finnas anledning att frångå tidigare praxis (jfr prop. 1971:45 s. 88 och prop. 1971:30 s. 78 och 79).

4.8.3. Ombudets ”andra” uppdrag

Att ombudet även har beretts möjlighet att ingripa i sådana fall där det är fråga om grovt felaktig rättstillämpning eller andra kvalificerade fel, ärenden som ofta sannolikt är helt ointressanta ur prejudikatsynpunkt, talar dock för att ombudets funktion, att verka för likformighet och rättssäkerhet vid tillämpningen av bestämmelserna om socialförsäkringen, även kan ta sig andra uttryck än att ombudet använder sin överklaganderätt för att få fram vägledande avgöranden.

Ombudets möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är en rest från Riksförsäkringsverkets tidigare tillsynsfunktion och kommenterades inte närmare i samband med att ombudet inrättades. I förarbetena anges bara att det i undantagsfall ankommer på ombudet att överklaga eller begära ändring av beslut som framstår som materiellt felaktiga. Det som förenar de situationer som kan föranleda ändring enligt 113 kap. 3 § SFB är emellertid att det är fråga om beslut med ursprungliga felaktigheter av kvalificerat slag. Att ombudet, vid sidan av sin huvuduppgift, kan påtala sådana felaktigheter, ger således uttryck för att kravet på likformighet och rättssäkerhet emellanåt kan fordra att ombudet ingriper för att värna någon slags systemlegitimitet. I dessa fall – där ärendena normalt helt saknar prejudikatintresse – bör ombudet nämligen ytterst sällan ha ett intresse av att det är en domstol som fastställer en t.ex. uppen-

bart rättsvidrig tillämpning av lagen. I dessa situationer är det ju tillräckligt att beslutet rättas. Därigenom kan sådana beslut som allvarligt urholkar legitimiteten i socialförsäkringssystemet beivras.

Att lagstiftaren uttalat att ombudet ibland kan få använda, inte bara ändringsmöjligheten, utan även överklaganderätten för att ändra materiellt felaktiga beslut, ger dock anledning att anta att det mellan dessa situationer finns vissa beröringspunkter. Det framstår nämligen inte som sannolikt att anta att detta uttalande bör tas till intäkt för att det ankommer på ombudet att rätta allehanda tveksamma eller felaktiga beslut. Det kan inte rimligen ses som en del av det allmänna ombudets uppdrag att överklaga enstaka beslut på den grunden att de bedöms vara felaktiga eller tveksamma. Om så vore fallet framstår det nämligen som oklart varför ombudet inte även gavs rätt att begära sedvanlig omprövning, ett instrument som är betydligt effektivare och mindre kostsamt att använda än överklagandeinstitutet. Uttalandet att ombudet undantagsvis får överklaga materiellt felaktiga beslut, torde därför snarast ta sikte på sådana kvalificerade felaktigheter eller misstag som är förtroendeskadliga för systemet, t.ex. direkt olagliga beslut, som av någon anledning sannolikt inte kan åtgärdas genom att den försäkrade själv agerar.

I undantagsfall ankommer det således på ombudet att överklaga i annat syfte än att verka för en effektiv prejudikatbildning. Detta utrymme torde dock vara synnerligen begränsat och endast omfatta sådana kvalificerat felaktiga beslut som är förtroendeskadliga för systemet och av någon anledning inte kan rättas på initiativ av den försäkrade eller efter begäran om ändring från ombudet enligt 113 kap. 3 och 4 §§ SFB.

4.8.4. Närmare om skälen för vårt förslag

Vår övergripande uppgift när det gäller det allmänna ombudet är att överväga hur detta kan stärkas processuellt. Detta är emellertid en uppgift som svårligen kan utföras utan att det först klargörs vilket uppdrag som ombudet egentligen tilldelats av statsmakterna. Beroende på hur ombudets funktion uppfattas kan nämligen olika processuella lösningar framstå som motiverade.

En återkommande synpunkt som framkommit under vårt arbete är att ombudets funktion och uppdrag är otydligt. Enligt Inspek-

tionen för socialförsäkringen förekommer också en föreställning bland enskilda om att ombudet endast företräder Försäkringskassans intressen. Under arbetets gång har också framkommit uppgifter som ger anledning att anta att uppdragets omfattning och inriktning i hög grad är beroende av den tolkning av uppdraget som görs av den person som för tillfället förordnats att fullgöra ombudsfunktionen.

Som ovan framgått kan det allmänna ombudets funktion närmast beskrivas som ett uppdrag att i domstol företräda det allmännas intresse av att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att detta uppdrag är otydligt eller lätt missförstås kan förklaras av att det i lagtexten i princip endast anges att det ska finnas ett allmänt ombud och vilka befogenheter som ombudet förfogar över. Av lagtexten går således inte att utläsa vad syftet med ombudets verksamhet är eller vilken funktion ombudet ska fullgöra. Först genom att läsa förarbetena till numera upphävd lagstiftning går det att få en rudimentär förståelse för såväl ombudets funktion som varför ombudet till följd av detta tilldelats vissa processuella befogenheter. En sådan ordning kan inte betraktas som ändamålsenlig. Detta gäller i synnerhet eftersom ombudets uppdrag inte helt synes överensstämma med vad som i förarbetena anges beträffande vad de andra allmänna ombuden har att fullgöra. Att det inte framgår på vems uppdrag det allmänna ombudet agerar och vad syftet med verksamheten är riskerar därmed att påverka ombudets legitimitet negativt. Det får därutöver betraktas som olyckligt om en funktion, som inrättats just i syfte att verka för förutsebarhet och enhetlighet, i sig riskerar att uppfattas som otydlig.

Tidigare fanns en bestämmelse om att Riksförsäkringsverket skulle verka för att bestämmelserna om den allmänna försäkringen tillämpades likformigt och rättvist. Några närmare överväganden om varför en motsvarande bestämmelse inte togs in i lagen beträffande det allmänna ombudet finns inte i förarbetena. Skälet synes närmast ha varit att lagstiftaren betraktade bestämmelsen som överflödig med hänsyn till kravet på opartiskhet i 1 kap. 9 § RF (jfr prop. 2003/04:152 s. 271).

Syftet med en bestämmelse som anger vad det allmänna ombudet ska verka för vid tillämpningen av socialförsäkringen är emellertid inte i första hand att inskärpa kravet i 1 kap. 9 § RF eller på annat sätt ange vad ombudet har att iaktta i verksamheten. Vad en sådan bestämmelse syftar till är i stället endast att göra det tydligt vad

ombudets uppdrag är. Ett sådant förtydligande skulle kunna bidra till att skapa en större klarhet om det allmänna ombudets uppgift och funktion.

I enlighet med våra överväganden ovan rörande den funktion som tilldelats ombudet, föreslår vi därför att det i en ny paragraf i socialförsäkringsbalken, 2 kap. 2 a §, anges att det allmänna ombudets uppgift är att självständigt verka för att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Att i vidare mån än så försöka beskriva ombudets uppgift framstår emellertid inte som nödvändigt och ändamålsenligt. Den föreslagna förändringen bör dock vara tillräcklig för att tydliggöra ombudets roll och ställning i socialförsäkringsprocessen. Därigenom bör stabilitet över tid uppnås, missförstånd undvikas, obefogade farhågor skingras och det allmänna ombudet stärkas.

I dag är det allmänna ombudets organisatoriska placering hos Försäkringskassan reglerad i lag. Vi anser att detta är en mindre lämplig ordning och att ombudets rent organisatoriska placering inte är en fråga som bör regleras i lag tillsammans med övriga grundläggande bestämmelser om ombudet. Vi föreslår att denna fråga i stället regleras i den myndighetsinstruktion som gäller för Försäkringskassan.

4.9. Tjänstemän hos beslutsmyndigheterna ska inte få anlitas för att företräda ombudet

Förslag: Ombudet ska inte längre ha möjlighet att anlita tjänste-

män vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten för att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol.

4.9.1. Bakgrund

Enligt 113 kap. 12 § första stycket andra meningen SFB får det allmänna ombudet uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att företräda ombudet i allmän förvaltningsdomstol.

Enligt uppgift från det allmänna ombudet används möjligheten att anlita tjänstemän vid Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i praktiken inte längre. De skäl som framförts för detta är dels att det

saknas ett reellt behov av att anlita tjänstemän, dels att det anses principiellt betänkligt att använda denna möjlighet. Numera används möjligheten därför inte ens under semestertider. Enligt uppgift från ombudet skulle det inte heller möta några hinder mot att avskaffa denna möjlighet under förutsättning att ombudsfunktionen även framöver tilldelas anslag i den omfattning som är fallet i dag.

4.9.2. Överväganden

Ombudets befogenhet att uppdra åt en tjänsteman vid Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten att föra ombudets talan i domstol är principiellt betänklig. Det saknas också ett reellt behov av denna befogenhet. Bestämmelsen om detta i 113 kap. 12 § bör därför utgå. Denna förändring är enligt vår mening väl ägnad att stärka det allmänna ombudets ställning och verksamhet.

Av 113 kap. 32 § tredje stycket SFB följer bl.a. att vad som föreskrivs om Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet i 113 kap. 12 § SFB i stället ska avse Skatteverket och det allmänna ombudet hos Skatteverket enligt skatteförfarandelagen när det gäller överklagande av beslut om pensionsgrundande inkomst. Genom denna hänvisning i 113 kap. 32 § tredje stycket SFB får vårt förslag konsekvenser även för det allmänna ombudet hos Skatteverket. Om möjligheten att anlita tjänstemän i 113 kap. 12 § SFB utgår, kan följaktligen inte heller det allmänna ombudet hos Skatteverket anlita tjänstemän hos Skatteverket när ombudet överklagar Skatteverkets beslut om pensionsgrundande inkomst. Den möjlighet att anlita tjänstemän vid Skatteverket som tillhandahålls det allmänna ombudet enligt 15 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen, gäller nämligen endast vid tillämpning av skatteförfarandelagen.

Enligt uppgift från det allmänna ombudet hos Skatteverket är det emellertid oklart om ombudet någonsin har överklagat ett beslut om pensionsgrundande inkomst. Det kan med hänsyn till detta antas att vårt förslag i praktiken inte kommer att få några kännbara konsekvenser för ombudets verksamhet framöver.

Förslaget föranleder ändring av 113 kap. 12 § SFB på så vis att bestämmelsens andra mening utgår.

4.10. Det allmänna ombudets kompetensområde ska utvidgas

Förslag: Det allmänna ombudets behörighet att överklaga beslut

ska utvidgas genom en generell bestämmelse om ombudets kompetensområde som ska omfatta även beslut om förmåner som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken eller en EU-rättsakt, under förutsättning att fråga om är om ett beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4.10.1. Bakgrund

Som nämnts fattar Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten i dag ett antal beslut enligt andra författningar än socialförsäkringsbalken. I vissa fall innehåller dessa författningar hänvisningar till bestämmelserna i 113 kap. SFB om det allmänna ombudets överklaganderätt m.m. och i andra fall inte. Det är oklart vilka överväganden som legat bakom denna åtskillnad.

När Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar beslut enligt en författning som saknar en sådan hänvisning, torde ombudet således många gånger vara förhindrat att överklaga beslutet. Det innebär i praktiken att ombudet i dag inte kan verka för en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen på alla dess områden. Exempelvis torde ombudet vara förhindrat att överklaga beslut enligt lagen (2013:513) om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (ett i dag mycket vanligt förekommande ärendeslag vid domstolarna), förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service, förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbetsplatsnära stöd för återgång i arbete och förordningen (2010:425) om ersättning för kostnader för sjuklön.

4.10.2. Överväganden

Utgångspunkten måste rimligen vara att det allmänna ombudet ska kunna verka för likformighet och rättssäkerhet genom att överklaga i princip samtliga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar som rör förmåner eller annat stöd. Avsteg från denna utgångspunkt bör endast göras om det för ett visst område finns sakliga skäl som talar för en annan ordning. När det gäller beslut enligt de i avsnitt 4.10.1 uppräknade författningarna anser vi inte att det framkommit några sådana skäl som medför att det finns anledning att undanta beslut enligt författningarna från ombudets överklaganderätt.

Fråga uppkommer då hur denna utvidgning av ombudets kompetensområde rent författningstekniskt bör åstadkommas. Ett alternativ är att i varje författning inta hänvisningar till bestämmelserna om det allmänna ombudets överklaganderätt i 113 kap. SFB. Ett sådant tillvägagångssätt kan emellertid vara konstitutionellt problematiskt eftersom det i flertalet fall är fråga om beslut enligt förordningar. Regeringsformen uppställer i 11 kap. 2 § nämligen ett krav på att bestämmelser om domstolarnas rättsskipningsuppgifter, om huvuddragen i deras organisation och om rättegången, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, ska meddelas i lag.

Med hänsyn härtill anser vi det lämpligast att i socialförsäkringsbalken, där samtliga bestämmelser om ombudet i dag redan finns, inta en bestämmelse som tilldelar ombudet en allmän kompetens att överklaga beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Frågan är dock hur en sådan bestämmelse lämpligen bör avgränsas. Vi har funnit skäl att avgränsa bestämmelsen enligt följande.

En första avgränsning gäller att endast sådana beslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som avser bidrag ersättningar, pensioner eller annan ekonomisk förmån bör omfattas av ombudets allmänna kompetensområde. Denna avgränsning har utformats med 1 § bidragsbrottslagen (2007:612) som förebild. Den bestämmelsen gäller bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av bl.a. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

I förarbetena till bidragsbrottslagen förklaras att den valda metoden förordats framför andra med hänsyn till att några viktiga

förmåner inom välfärdssystemen därigenom inte skulle komma att uteslutas från regleringens tillämpningsområde (jfr prop. 2006/07:80 s. 71). I förarbetena angavs vidare att avgränsningen av lagens tillämpningsområde också medförde att t.ex. sådant socialpolitiskt stöd som i och för sig medför en kostnad för det allmänna, men som tillhandahålls på annat sätt än genom sådana utbetalningar, föll utanför lagens tillämpningsområde (s. 94).

Till skillnad från vad som anges i bidragsbrottslagen har vi dock inte valt att även förorda ett krav på att det ska vara fråga om ersättningar för enskilda individers personliga ändamål. Det kan nämligen inte uteslutas att det även finns ett behov av en effektiv prejudikatbildning även på sådana områden som gäller ersättningar till andra än individer.

En annan avgränsning gäller att det ska vara fråga om beslut som fattas med stöd av annan författning än socialförsäkringsbalken eller med stöd av en EU-rättsakt. Detta innebär givetvis först och främst att förmåner som beslutas enligt andra lagar kan träffas av ombudets allmänna kompetens. Lagen om ersättning för kostnader till följd av vård i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet utgör ett exempel på detta. Det innebär också att beslut enligt förordningar kan omfattas av ombudets allmänna kompetens.

Enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF får regeringen i förordning besluta sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska beslutas av riksdagen. Denna föreskriftsrätt brukar benämnas regeringens restkompetens och omfattar bl.a. bestämmelser som typiskt sett kan betraktas som gynnande för den enskilde. Eftersom socialförsäkringsområdet i huvudsak utgörs av gynnande bestämmelser är det därför enligt regeringsformen möjligt att reglera merparten av detta område i förordningsform. Som ovan nämnts uppställs emellertid ett lagkrav när det gäller bestämmelser om rättegången.

Detta torde innebära att förvaltningslagens bestämmelser om överklagande rätteligen borde tillämpas i den mån Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, med stöd av en förordning, fattar beslut om en förmån som inte regleras i socialförsäkringsbalken.

Det finns i dag förvisso exempel på förmånsbeslut som fattas med stöd av förordningar i vilka det finns hänvisningar till 113 kap. SFB. Ett sådant exempel är förordningen (1991:1046) om bidrag till arbetshjälpmedel. I detta fall är det emellertid ytterst fråga om en

förmån som har sin grund i 30 kap. 5 § SFB. Förordningens hänvisning till 113 kap. SFB får därför således snarast betraktas som en upplysning om vad som redan gäller enligt socialförsäkringsbalken.

Vårt förslag medför således att ombudet framöver blir behörigt att överklaga samtliga förmånsbeslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten som fattas med stöd av en förordning.

Med uttrycket EU-rättsakt avses sådana rättsakter som har beslutats av Europeiska unionen, t.ex. beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar med stöd av direkt tillämpliga bestämmelser i EU-förordningar.

En bestämmelse om ett utvidgat kompetensområde för ombudet bör samtidigt villkoras av att det är fråga om ett sådant beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett beslut enligt en viss författning inte kan överklagas bör följaktligen inte heller det allmänna ombudet kunna överklaga detsamma.

Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 2 § på så vis att det i paragrafen införs ett nytt tredje stycke enligt vilket bestämmelserna om det allmänna ombudets överklagande i 113 kap. SFB ska tillämpas också vid Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens förmånsbeslut enligt annan författning eller EU-rättsakt, under förutsättning att fråga om är om ett sådant beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

4.11. Det allmänna ombudets ställning ska tydliggöras

Förslag: Det ska tydliggöras dels att enskild blir ombudets mot-

part sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen,

dels att domstol vid behov ska inhämta yttrande från den för-

valtningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Det ska vidare tydliggöras dels att omprövning inte ska ske oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild har begärt omprövning, dels att ett s.k. omvandlat överklagande ska anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om omprövning inkommit i rätt tid.

Bestämmelsen som anger att ombudet får överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut till fördel för enskild ska utgå.

Likaså ska den särskilda regleringen om överklagande när det allmänna ombudet överklagar Pensionsmyndighetens beslut om allmän ålderspension utgå.

4.11.1. Partsställningen

En allmän fråga om det allmänna ombudets överklaganderätt gäller partsställningen i de mål som blir föremål för prövning efter överklagande från ombudet. Vår genomgång av förvaltningsrätternas domar i dessa mål under åren 2012–2016 visar nämligen att domstolarna, från gång till annan, har vissa svårigheter med denna fråga. I ett flertal domar har förvaltningsrätterna t.ex. antecknat att beslutsmyndigheten är part i målet tillsammans med ombudet. I andra fall upptas såväl beslutsmyndigheten som ombudet och den enskilde som parter i avgörandet. För det mesta antecknas emellertid att endast det allmänna ombudet och den enskilde är parter i målet.

Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen (7 a § FPL). Eftersom det allmänna ombudet för socialförsäkringen inte företräder något enskilt intresse, följer således att denna bestämmelse inte är tillämplig i mål som det allmänna ombudet initierar genom att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Detta innebär alltså att det, förutom det allmänna ombudet, inte finns någon allmän part i mål som anhängiggörs vid domstol genom det allmänna ombudets försorg. Detta gäller i samtliga domstolsinstanser och även om det är den enskilde som för målet vidare till en kammarrätt eller till Högsta förvaltningsdomstolen (jfr prop. 2003/04:152 s. 262). I samma ögonblick som det allmänna ombudet inträder i processen, utträder således Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten från densamma. Därvid ankommer det i princip helt på det allmänna ombudet att bedriva såväl det allmännas offensiva som defensiva processföring i domstol.

Eftersom det allmänna ombudet inte deltagit eller medverkat i ärendet hos beslutsmyndigheten, kan den defensiva rollen emellertid te sig något främmande för ombudet. Ingenting hindrar dock förvaltningsdomstolarna från att inhämta yttrande från beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL. Därmed uppstår givetvis inte

en trepartsprocess i egentlig mening, men i det konkreta fallet kan skillnaderna gentemot en sådan process framstå som små (jfr SOU 1991:106 s. 485).

Inte heller kan beslutsmyndigheten härleda en rätt till ställning som part på sedvanerättslig grund. Innan tvåpartsprocessreformen genomfördes i mitten av 1990-talet ansågs nämligen statliga myndigheter traditionellt sett inte kunna agera som part i domstol eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd såvida myndigheten inte företrädde ett rent privaträttsligt intresse i målet (jfr SOU 2010:29 s. 655).

Om såväl det allmänna ombudet som den försäkrade överklagar ett och samma beslut blir situationen emellertid delvis en annan. Beslutsmyndigheten blir förvisso inte heller i denna situation part i målet vid förvaltningsrätten, men detta beror, rent lagtekniskt, på att det i socialförsäkringsbalken finns en specialbestämmelse i 113 kap. 13 § som har företräde framför 7 a § FPL (jfr 2 § FPL). Enligt specialbestämmelsen förs det allmännas talan i förvaltningsdomstol nämligen exklusivt av det allmänna ombudet i sådana fall där ombudet väljer att träda in i processen, vilket innebär att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får frånträda sin partsroll i dessa fall (jfr prop. 2003/04:152 s. 262).

När det gäller den försäkrades ställning i processer som det allmänna ombudet initierar är situationen mer komplicerad. Detta beror på att överklagandeinstitutet i förvaltningsprocessen inte är anpassat till den situationen att en part för det allmänna är klagande i första instans. Normalsituationen är ju den att det är den enskilde som initierar domstolsprocessen i syfte att angripa ett beslut vars verkningar han eller hon vill eliminera. I processer som ombudet initierar är förhållandet emellertid annorlunda eftersom det är en representant för det allmänna som väljer att angripa ett beslut som en annan företrädare för det allmänna har fattat. Några bestämmelser som reglerar denna situation finns inte i förvaltningsprocesslagen. Men inte heller i socialförsäkringsbalken har lagstiftaren funnit skäl att lämna ett klargörande beträffande denna fråga. I rättspraxis har Högsta förvaltningsdomstolen i flera rättsfall emellertid löst detta problem på andra områden genom att slå fast att enskilda som har ett berättigat intresse av prövningen ska ges ställning som motpart (jfr RÅ 2008 ref. 4 och RÅ 2006 ref. 35). Det torde således följa av allmänna förvaltningsrättsliga principer att enskild som be-

rörs av ett beslut som det allmänna ombudet överklagar, får anses ha ett sådant berättigat intresse av prövningen att han eller hon tillerkänns ställning som motpart och detta oavsett huruvida talan förs till fördel eller nackdel för enskild.22

Det ska slutligen också tilläggas att såväl det allmänna ombudet som den enskilde betecknas som klagande och motpart om båda väljer att överklaga samma beslut.

4.11.2. Ombudets talan i domstol

För klagorätt krävs enligt såväl 42 § FL, som 33 § andra stycket FPL inte bara att beslutet ska ”angå” klaganden, utan det ska också ha gått honom eller henne emot. I praxis spelar sistnämnda kriterium en mycket undanskymd roll. Oftast berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för klaganden att han eller hon har en rätt att få en överprövning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa för klaganden ligger snarast i överklagandeinstitutets själva konstruktion som ett medel för att skydda de berörda från besluts obehagliga följder.

I 113 kap. 12 § andra stycket och i 113 kap. 17 § SFB anges att ombudet, såväl vid överklagande av Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut som förvaltningsdomstols dom, får föra talan även till förmån för enskild part. En sådan bestämmelse kan teoretiskt tänkas fylla två olika funktioner. En tolkning är att denna endast syftar till att tydliggöra det förhållandet att det allmänna ombudets uppdrag, att verka för likformighet och rättssäkerhet, kan föranleda ombudet att klaga såväl till fördel som till nackdel för beslutsmyndigheten. En annan tolkning är emellertid att bestämmelserna måste förstås som undantag från kravet på att ett beslut ska ha gått part emot för att denne ska få överklaga detsamma.

22 I sammanhanget kan nämnas att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen anser att partsställningen kan variera när inspektionen väljer att överklaga ett beslut som en arbetslöshetskassa fattat. Enligt inspektionen är den enskilde motpart i processen i förvaltningsrätten endast om inspektionen överklagar till nackdel för den enskilde. I annat fall blir den berörda arbetslöshetskassan inspektionens motpart.

I förarbetena finns stöd för att såväl den senare som den förra tolkningen av nämnda bestämmelser i socialförsäkringsbalken bör förordas.

Ursprungligen tillkom dessa bestämmelser i samband med att Riksförsäkringsverket, som ett led i verkets normgivnings- och tillsynsfunktioner, gavs möjlighet att överklaga de allmänna försäkringskassornas beslut till domstol. Kravet på enhetlighet i rättstillämpningen ansågs då fordra att Riksförsäkringsverket, oavsett om ett beslut var till den enskildes nackdel eller fördel, kunde ingripa och medverka till att oriktiga beslut ändrades (SOU 1976:53 s. 125).

I förarbetena till de ändringar som genomfördes i lagen om allmän försäkring i samband med att ombudsfunktionen tillkom, gjorde regeringen emellertid den tolkningen att innebörden av föreskrifterna var att det allmänna ombudet fick överklaga ett beslut även om det inte gått ombudet emot (prop. 2003/04:152 s. 272).

Föreskriften att allmänna ombudet får föra talan även till fördel för enskild har på andra områden också snarast betraktats som ett undantag från kravet på kontraritet i 42 § FL och 33 § andra stycket FPL. Bestämmelsen ger enligt denna tolkning således främst uttryck för att det allmänna ombudet får överklaga ett beslut även om detta inte gått ombudet emot. Enligt detta synsätt är bestämmelsens primära funktion alltså att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt. En sådan tolkning måste dock sättas i fråga.

Det problematiska med denna tolkning är att den förutsätter att vad som är till fördel för enskild aldrig gått det allmänna ombudet emot, vilket givetvis inte alls behöver vara fallet. Som påtalats ovan har det allmänna ombudet ingen traditionell roll i förvaltningsprocessen. Ombudet ska verka för att tillgodose det allmännas övergripande intresse av enhetlighet och rättssäkerhet i tillämpningen av socialförsäkringen och har i detta syfte att ombesörja det allmännas offensiva processföring redan i första instans. Gentemot en sådan part går det givetvis inte utan viss olägenhet att tillämpa det gängse kravet på kontraritet. Det ligger nämligen i själva ombudsfunktionen att ombudet får överklaga alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar som ligger inom ombudets kompetensområde. Krav på att det överklagade beslutet ska ha gått ombudet emot kan i denna situation inte tillskrivas annan betydelse än att ombudet genom sina yrkanden klargör att det anser att det

överklagade beslutet ska ändras. Utgångsläget måste nämligen rimligen vara det att det allmänna ombudet är neutralt till alla beslut som Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten fattar. Det är först när det allmänna ombudet överklagar som det redovisar sin inställning, dvs. vilket beslut som bör fattas i den fråga som överklagandet gäller. Först förvaltningsrättens beslut kan därmed i egentlig mening sägas vara till fördel eller nackdel för det allmänna ombudet. I denna situation kan ett undantag från kravet på kontraritet således teoretiskt fylla en funktion.

Vid överklagande av förvaltningsdomstols dom förutsätter en tillämpning av bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB emellertid att ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild.

Kammarrätten i Stockholm har i ett beslut den 4 oktober 2017 avvisat ombudets överklagande i den situationen att ombudet vunnit bifall till sin talan i förvaltningsrätten och därefter överklagat till nackdel för enskild.23 Eftersom ombudets överklagande inte var till fördel för enskild och förvaltningsrättens dom inte hade gått ombudet emot, fann kammarrätten att ombudet inte hade rätt att överklaga. Kammarrätten i Jönköping synes emellertid i dom den 20 september 2017 ha godtagit att ombudet kan överklaga till nackdel för enskild även om underinstansens avgörande inte gått ombudet emot.24

Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut till nackdel för enskild, vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten och inte ändrar sitt yrkande i överinstansen, torde det emellertid vara klart att det allmänna ombudet, jämlikt 33 § andra stycket FPL, inte kan överklaga beslutet eftersom det inte gått ombudet emot. Om bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB dock förstås som ett undantag från denna huvudregel, förutsätts enligt lagtexten likväl att allmänna ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild för att bestämmelsen ska kunna tillämpas. Om allmänna ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild kan det dock hävdas att förvaltningsrättens avgörande gått ombudet emot, varför det då också kan ifrågasättas om bestämmelsen i 113 kap. 17 § fyller någon egentlig funktion som ett undantag från huvudregeln i 33 § andra stycket FPL. Kammarrätten i Jönköping synes ha resonerat på detta vis i sitt avgörande av den

23 Kammarrätten i Stockholms avgörande i mål nr 3395–17. 24 Kammarrätten i Jönköpings avgörande i mål nr 2835–16.

20 september 2017.25 Om klaganden yrkar att ett beslut ska upphävas eller ändras, har man nämligen många gånger anledning att utgå från att det också gått vederbörande emot. I RÅ 2004 ref. 13 har Högsta förvaltningsdomstolen t.ex. ansett sig böra utgå från att kravet på kontraritet är uppfyllt redan om det yrkande som framställs innebär att det överklagade avgörandet ska ändras.26

Ett annat problem med tolkningen är att den, givet bestämmelsens ordalydelse, inte fullgör den funktion som denna tolkning vill tillskriva bestämmelsen. Om syftet med bestämmelsen är att möjliggöra för ombudet att överklaga trots att det beslut som angrips inte gått ombudet emot, framstår det nämligen som oklart varför lagstiftaren begränsat detta undantag från kravet på kontraritet genom att blott ange att ombudet får föra talan till fördel för enskild. Givet lagtextens ordalydelse kan ombudet då sannolikt inte använda bestämmelsen för att överklaga ett sådant domstolsbeslut genom vilket ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. Endast om ombudet klagat till nackdel för enskild och vunnit bifall kan ombudet, med stöd av bestämmelsen, sålunda överklaga under förutsättning att ombudet i högre instans ändrar sin talan. Varför ombudet, givet sin uppgift att få fram vägledande avgöranden, skulle beredas större möjligheter att föra fram mål genom domstolarna i sådana fall där ombudet initialt överklagat till nackdel för enskild framstår dock som något oklart.

En förklaring till detta skulle kunna vara att undantaget i 113 kap. 17 § SFB främst bör ses som ett resultat av en kompromiss mellan intresset av att möjliggöra en effektiv prejudikatbildning och intresset av att säkerställa att den enskildes rättssäkerhet inte träds för när. Bestämmelsen ger sålunda det allmänna en förstärkt möjlighet att föra mål vidare till högre instans, men bara under förutsättning att detta inte drabbar enskild.

Bestämmelserna i andra stycket 113 kap. 12 § samt 113 kap. 17 § SFB är således problematiska av flera skäl. Ett första problem är att det inte är helt givet vilken funktion bestämmelserna egentligen tillkommit för att fylla. Med hänsyn till den tolkning av bestämmelserna som lagstiftaren senast gett uttryck för, måste utgångspunkten emellertid vara den att bestämmelserna ska uppfattas som undantag

25 Se ovan. 26 Se även HFD 2015 ref. 73.

från kravet på kontraritet. Att tillskriva bestämmelserna denna funktion är som framgått emellertid problematiskt av flera olika skäl. Detta har föranlett oss att i avsnitt 4.11.4 och 4.12 föreslå vissa ändringar.

Figur 4.8 Det allmänna ombudet och olika processituationer i allmän förvaltningsdomstol

4.11.3 Ombudets överklagande och dess betydelse

för omprövningsförfarandet

Av 113 kap. 9 § SFB framgår att, om omprövning har begärts av ett beslut och överklagar det allmänna ombudet samma beslut, ska beslutet inte omprövas. Ärendet ska i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol. Den enskildes begäran om omprövning ska i sådant fall anses som ett överklagande.

Enligt ordalydelsen synes bestämmelsen endast omfatta den situationen att den enskilde begär omprövning innan det allmänna ombudet överklagar. Bestämmelsen förefaller med andra ord inte reglera den situationen att den enskilde begär omprövning efter det att det allmänna ombudet har överklagat.

Det framgår av ordalydelsen i 113 kap. 9 § att paragrafen väsentligen har två olika funktioner. Bestämmelsens primära funktion är att säkerställa att ombudets överklagande medför att omprövning inte ska ske. Att ombudets överklagande ska ges denna verkan motiveras av att de ärenden som ombudet överklagar förutsätts innehålla sådana rättsligt olösta och betydelsefulla frågor som bör prövas i domstol

dĂůĂŶƚŝůů

&ƂƌĚĞů

EĂĐŬĚĞů

ǀƐůĂŐ

ŝĨĂůů

ǀƐůĂŐ

ŝĨĂůů

&#4;ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ&#3;ŚĂƌ&#3;ŐĊƚƚ&#3;ŽŵďƵĚĞƚ&#3;ĞŵŽƚ&#3; <ƌĂǀĞƚ&#3;ƉĊ&#3;ŬŽŶƚƌĂƌŝƚĞƚ ŝ&#3;ϯϯ&#3;Α Ϯ&#3;Ɛƚ͘&#3;&W> ćƌ&#3;ƵƉƉĨLJůůƚ

&#4;ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ&#3;ŚĂƌ&#3;ŐĊƚƚ&#3;ŽŵďƵĚĞƚ&#3;ĞŵŽƚ&#3; <ƌĂǀĞƚ&#3;ƉĊ&#3;ŬŽŶƚƌĂƌŝƚĞƚ ŝ&#3;ϯϯ&#3;Α Ϯ&#3;Ɛƚ͘&#3;&W> ćƌ&#3;ƵƉƉĨLJůůƚ &#4;ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ&#3;ŚĂƌ&#3;ŝŶƚĞ&#3;ŐĊƚƚ&#3;ŽŵďƵĚĞƚ&#3;ĞŵŽƚ&#3; hŶĚĂŶƚĂŐĞƚ&#3;ŝ&#3;ϭϭϯ&#3;ŬĂƉ͘&#3;ϭϳ&#3;Α ^&&#17;&#3;ćƌ&#3;ŝŶƚĞ&#3;ŵƂũůŝŐƚ&#3; Ăƚƚ&#3;ƚŝůůćŵƉĂ&#3;ĞĨƚĞƌƐŽŵ&#3;ĂǀŐƂƌĂŶĚĞƚ&#3;ŝŶƚĞ&#3;ŐĊƚƚ&#3;ĚĞŶ&#3; ĞŶƐŬŝůĚĞ&#3;ĞŵŽƚ

&#4;ǀŐƂƌĂŶĚĞƚ&#3;ŚĂƌ&#3;ŝŶƚĞ&#3;ŐĊƚƚ&#3;ŽŵďƵĚĞƚ&#3;ĞŵŽƚ&#3; hŶĚĂŶƚĂŐĞƚ&#3;ŝ&#3;ϭϭϯ&#3;ŬĂƉ͘&#3;ϭϳ&#3;Α ^&&#17;&#3;ŐƂƌ&#3;ĚĞƚ&#3;ŵƂũůŝŐƚ&#3; ĨƂƌ&#3;ŽŵďƵĚĞƚ Ăƚƚ ƂǀĞƌŬůĂŐĂ ƵŶĚĞƌ&#3;ĨƂƌƵƚƐćƚƚŶŝŶŐ&#3; Ăƚƚ&#3;ƚĂůĂŶ&#3;ĨƂƌƐ ƚŝůů&#3;ĨƂƌĚĞů&#3;ĨƂƌ&#3;ĞŶƐŬŝůĚ&#3;

(jfr prop. 1977/78:20 s. 98). I dessa fall kan omprövningsinstitutet således utgöra ett hinder för ombudet att verka för en ändamålsenlig prejudikatbildning. Risken finns exempelvis att beslutsmyndigheten tar intryck av ombudets argumentation och omprövar grundbeslutet. Myndighetens ifrågasatta ställningstagande kan då komma att undgå den domstolsprövning som ombudet vill få till stånd.

Bestämmelsens andra funktion är att den enskildes begäran om omprövning ska behandlas som ett överklagande för det fall att omprövning inte ska ske till följd av ombudets överklagande.27Genom att den enskildes omprövningsbegäran omvandlas till ett överklagande, fråntas den enskilde således inte möjligheten att angripa beslutet som sådant, utan endast möjligheten att få detta prövat i viss ordning.

Mot denna bakgrund förefaller det mycket tveksamt om bestämmelsens ordalydelse speglar de överväganden som förefaller ha motiverat bestämmelsens införande. Oavsett om ombudet överklagar före eller efter att enskild begärt omprövning, synes nämligen de principiella skälen bakom regleringen göra sig gällande med samma styrka.

Av liknande skäl framstår det också som orimligt att tolka bestämmelsen motsatsvis, dvs. att bestämmelsen ska tolkas så att beslutsmyndigheten alltjämt kan ompröva beslut på begäran av enskild under förutsättning att begäran inkommer efter det att det allmänna ombudet överklagat. En sådan tillämpning av bestämmelsen synes alltså oförenlig med det underliggande syftet med bestämmelsen.

Om bestämmelsen dock ska förstås enligt sin ordalydelse och inte kan tolkas motsatsvis, måste bedömningen bli den att situationen – att den enskilde begär omprövning efter att ombudet har överklagat – inte regleras i socialförsäkringsbalken. Ledning för frågans besvarande måste då sökas i förvaltningslagens bestämmelser.

Av allmänna bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900), FL, följer att en myndighet inte får ändra ett beslut som har överklagats sedan handlingarna i ärendet överlämnats till den högre instansen (39 § FL). Detta torde således innebära att beslutsmyndigheten, som regelmässigt kan antas ha överlämnat ärendet till förvaltningsrätten när den enskildes begäran om omprövning i den aktuella

27 Detta är sig inget konstigt. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer nämligen att handlingar från enskilda bör tillskrivas den betydelse som är förmånligast för den enskilde givet vad han eller hon anger sig vilja uppnå.

situationen inkommer, inte kan företa en omprövning. Förvisso bör det ankomma på beslutsmyndigheten att tolka den enskildes begäran om omprövning som ett överklagande och överlämna skrivelsen till domstolen (6 § FL). Av 4 § FL följer emellertid att lagens bestämmelser är subsidiära och tillämpas endast i den mån avvikande föreskrifter inte ska tillämpas. En sådan bestämmelse finns i 113 kap. 10 § SFB som anger att ett beslut inte får överklagas av en enskild innan beslutet har omprövats enligt 7 §. Detta skulle alltså kunna medföra att beslutsmyndigheten, i vart fall enligt bestämmelserna i socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen, är förhindrad att såväl ompröva beslutet som att betrakta den enskildes skrivelse som ett överklagande. I sådant fall fråntas med andra ord den enskilde helt möjligheten att angripa beslutet.

Detta talar enligt vår mening för att bestämmelsen behöver klargöras på så vis att det tydligt framgår att den tar sikte på såväl den situationen att den enskilde begär omprövning före som efter att det allmänna ombudet överklagat.28

Ett annat problem med bestämmelsen är att den inte klargör hur beslutsmyndigheterna ska handlägga den enskildes begäran om omprövning när den har omvandlats till ett överklagande. Exempelvis kan ifrågasättas hur rättidsprövningen ska göras. Denna fråga aktualiseras särskilt om olika frister tillämpas för att begära omprövning respektive överklaga (se avsnitt 5.8.).

Ett annat problem med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att den synes gälla även om ombudets överklagande inkommer för sent. Några bärande skäl för att avbryta eller inte inleda ett omprövningsförfarande om ombudets talan ska avvisas, synes dock inte finnas.

4.11.4. Närmare om skälen för våra förslag

Inledning

Våra överväganden när det gäller ombudets ställning i processen har främst berört två specifika spörsmål. Dels har frågan om partsställningen i mål som ombudet medverkar i domstol behandlats, dels har ombudets ställning i processen granskats utifrån den möjlig-

28 Jfr Försäkringskassans vägledning 2001:7, version 13, Omprövning, ändring och överklagande av Försäkringskassans beslut, s. 13 och 14.

het att överklaga utan eller genom att ändra sin talan i domstol som tillerkänts ombudet.

Partsställningen i mål som ombudet medverkar i

När det gäller frågan om partsställningen i mål som ombudet överklagar till domstol, finns det skäl att förtydliga att det i dag är fråga om en tvåpartsprocess i vilken den enskilde och det allmänna ombudet är parter. Ett sådant förtydligande fyller framför allt två funktioner. Först och främst klargörs att enskild givetvis har ett berättigat intresse av prövningen i målet om ombudet överklagar ett beslut som adresserats till honom eller henne och därför bör tillerkännas partsställning. Detta är således ett förtydligande som framför allt föranleds av att överklagandeinstitutet egentligen inte är utformat för att hantera den situationen att annan än enskild part angriper ett förvaltningsbeslut.

För det andra klargörs genom detta dels att det allmänna endast kan representeras av ett partsorgan i en och samma socialförsäkringsprocess, dels att det är ombudet som i kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen, ges företräde att, med uteslutande av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, representera det allmänna.

Detta hindrar givetvis inte förvaltningsdomstol från att inhämta yttrande från den beslutsmyndighet som tidigare beslutat i saken när så anses ändamålsenligt. För att tydliggöra detta, men även för att klargöra att beslutsmyndigheten i sådant fall inte blir part i målet, framstår det som lämpligt att i lagtexten erinra om möjligheten för en allmän förvaltningsdomstol att infordra yttrande från beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL. Genom en sådan hänvisning torde nämligen indirekt framgå att om beslutsmyndigheten yttrar sig, så gör den det inom ramen för den möjlighet att avge yttrande som kan tillkomma annan än part och inte i egenskap av part.

Det ankommer således på domstolen att ex officio överväga om det finns ett behov av att inhämta yttrande från beslutsmyndigheten i varje enskilt mål. Den omständigheten att det allmänna ombudet regelmässigt hemställer om detta har givetvis ingen avgörande betydelse för domstolens ställningstagande. En sådan hemställan får i många fall dock betraktas som en indikator på att det finns ett sådant

behov som bör föranleda domstolen att begagna möjligheten att inhämta yttrande enligt 13 § FPL.

Om domstolen beslutar att inhämta yttrande, ankommer det på domstolen att genom anvisningar tydliggöra för beslutsmyndigheten vad den ska yttra sig över. I vissa fall kanske det endast är myndighetens uppfattning rörande en principiellt viktig fråga som bör redovisas. I andra fall kan det därutöver emellertid också vara fråga om att beslutsmyndigheten anmodas avhjälpa vissa brister i utredningsmaterialet eller svara på vissa frågor som uppkommit under processens gång m.m.

I andra meningen i 113 kap. 36 § SFB, finns en bestämmelse om att Pensionsmyndigheten inte får överklaga ett beslut av allmän förvaltningsdomstol som kan överklagas av det allmänna ombudet. Bestämmelsen klargör således att Pensionsmyndigheten inte, i enlighet med 17 §, får överklaga domstolsbeslut om det allmänna ombudet varit part i pensionsmålet hos domstolen. Denna ordning gäller enligt 13 § emellertid generellt för såväl Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Enligt nämnda lagrum företräder det allmänna ombudet nämligen det allmänna exklusivt om ombudet väljer att överklaga ett beslut till allmän förvaltningsdomstol. Beslutsmyndigheterna kan då, varken i egenskap av part eller på annan grund, överklaga ett beslut som de är missnöjda med.

Sammanfattningsvis föreslår vi därför att 113 kap. 13 § SFB ändras på så sätt att bestämmelsen tillförs en mening som anger att berörd enskild blir ombudets motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Vidare föreslår vi att det i ett andra stycke i paragrafen erinras om att det i 13 § FPL (1971:291) finns bestämmelser om att en allmän förvaltningsdomstol vid behov ska inhämta yttrande från den förvaltningsmyndighet som tidigare beslutat i saken.

Slutligen föreslår vi också att andra meningen i 113 kap. 36 § utgår eftersom bestämmelsen inte fyller någon funktion (jfr avsnitt 4.12.8).

Ombudets överklagande och dess betydelse för omprövningsinstitutet

När det gäller frågan om vilken betydelse ombudets överklagande har för beslutsmyndigheternas möjligheter att företa omprövningar av beslut, finns det skäl att förtydliga att ombudets talan har omprövningsbrytande verkan oavsett om ombudet överklagar före eller efter att en begäran om omprövning tillställts beslutsmyndigheten. Några bärande skäl för att behandla den ena situationen annorlunda än den andra finns inte om syftet med bestämmelsen i 113 kap. 9 § SFB är att underlätta för ombudet att effektivt verka för en mer ändamålsenlig prejudikatbildning.

Det finns också skäl att förtydliga att ombudets talan endast bör ha denna verkan om ombudets överklagande kommer in i rätt tid och ska överlämnas till domstol för prövning. Det bör således anges att ett s.k. omvandlat överklagande anses ha inkommit i rätt tid om den enskildes begäran om omprövning inkommit i rätt tid (se vidare avsnitt 5.8.).

Förslaget föranleder en ändring av 113 kap. 9 § på så vis att det i första meningen anges att omprövning inte får ske om allmänna ombudet i rätt tid överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut. En ny fjärde mening införs också som klargör hur beslutsmyndighetens rättidsprövning ska göras när en begäran om omprövning omvandlas till ett överklagande enligt bestämmelsen.

Ombudets talan när processen i domstol inleds

När det gäller ombudets ställning i processen i övrigt finns skäl att framhålla följande. Utgångspunkten måste rimligen vara att det allmänna ombudet initialt är neutralt till alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Först när ombudet väljer att överklaga tillkännager ombudet en uppfattning beträffande beslutets riktighet och hur det bör ändras.

Det krav på kontraritet som utgör en av de sakprövningsförutsättningar som parts talan i domstol annars måste uppfylla, går således inte att upprätthålla när det allmänna ombudet överklagar till förvaltningsrätt. Det ligger närmast i själva ombudsfunktionen att ombudet inom sitt kompetensområde kan överklaga alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. En bestäm-

melse som anger att ombudet får överklaga till förvaltningsrätt även till fördel för enskild fyller således ingen funktion som undantag från kravet på kontraritet. En sådan bestämmelse riskerar enbart att förmedla intrycket av att ombudets grundinställning alltid är till fördel för beslutsmyndigheten och att en begäran till fördel för enskild är något tillåtet, men avvikande och onormalt. En sådan bestämmelse fyller således ingen funktion och riskerar endast att undergräva tilliten till ombudets neutralitet och självständighet. Bestämmelsen bör därför utgå. Vi föreslår mot den bakgrunden att andra stycket i 113 kap. 12 § SFB utgår.

Ombudets talan när processen i domstol har inletts

När det därefter gäller bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till förmån för enskild, riskerar även denna att förmedla intrycket av att en sådan talan är avvikande och därför särskilt måste tillåtas genom en bestämmelse i lagtexten. I ledet mellan förvaltningsrätt och kammarrätt fyller bestämmelsen emellertid en processuell funktion som ett villkorat undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Om ombudet överklagar ett beslut och vinner bifall till sin talan, kan ombudet med stöd av denna bestämmelse således överklaga till kammarrätten under förutsättning att ombudet ändrar sin talan till fördel för enskild. Bestämmelsen kan mot denna bakgrund ses som en förstärkt möjlighet för det allmänna att föra intressanta mål vidare till högre instans i sådana situationer som inte leder till förfång för något enskilt intresse. Bestämmelsens styrka är emellertid också dess svaghet. Genom att bestämmelsen för sin tillämpning är villkorad av att det allmänna justerar sin talan på ett visst sätt, är tillämpningsområdet väldigt begränsat. Om det allmänna endast justerar sin talan till fördel för enskild i syfte att komma i åtnjutande av den processfördel detta medför, kan också ifrågasättas hur genuin processen blir. I avsnitt 4.12.5 kommer vi att ytterligare problematisera denna bestämmelse i ljuset av de problem och alternativ till lösningar som övervägs i syfte att förstärka ombudets möjligheter att få fram fler vägledande avgöranden.

4.12. Det allmänna ombudet ges rätt att föra talan om fastställelse

Förslag: Det allmänna ombudet ska kunna överklaga en dom-

stols beslut även om någon ändring inte yrkas.

Den domstol som har att pröva en sådan talan ska ha samma möjligheter som underinstansen hade att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut.

En bestämmelse ska införas som förtydligar att det allmänna ombudet inte kan överklaga domstolsbeslut om inte ombudet varit part i det avgörande som klandras.

4.12.1. Inlåsningseffekten – det grundläggande problemet

Prejudikatbildningen inom förvaltningsprocessen sker normalt sett genom att beslut överklagas genom alla tre domstolsinstanser. Inom förvaltningsprocessen har förutsättningarna för prejudikatbildning emellertid förstärkts på vissa särskilda områden genom införandet av olika rättsliga institut. Ett sådant område är socialförsäkringsområdet där ombudsfunktionen utgör en avvikelse från den ordning för prejudikatbildning som parter på de flesta andra områden är hänvisade till. Såtillvida kan ombudsfunktionens inrättande i sig också betraktas som statsmakternas kanske klaraste uttryck för vikten av en effektiv prejudikatbildning på detta område.

Det allmänna ombudet har sålunda inrättats för att fullgöra funktionen att få till stånd prejudicerande domar för att på så sätt uppnå en likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Ombudet fyller därför en mycket viktig funktion för att säkerställa att socialförsäkringen tillämpas rättssäkert och likformigt. Detta är i och för sig inte värden som det enbart ankommer på ombudet att tillvarata. Även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har givetvis en skyldighet att verka för detta. Det som är unikt med ombudsfunktionen är emellertid två saker.

För det första står ombudet helt fri från myndighetsinterna hänsyn och kan förhålla sig helt självständigt till grund- eller omprövningsbesluten. Ombudet är heller inte bundet i sin processföring av myndigheternas rättsliga ställningstagande utan kan fritt företräda den lösning som det anser har fog för sig.

För det andra, vilket sammanhänger med det första utmärkande draget, kan ombudet initiera ärenden i domstol. Ombudet har genom detta tilldelats rollen att i domstol företräda det allmännas intresse av att säkerställa likformighet och rättssäkerhet vid tillämpningen av socialförsäkringen genom att bedriva offensiv processföring i domstol. Detta är en roll som beslutsmyndigheterna kan inta först för det fall att den enskilde har överklagat och förvaltningsrätten inte delar beslutsmyndighetens uppfattning i ett visst ärende.

Från ett teoretiskt perspektiv står det således klart att det allmänna ombudet fyller en mycket viktig funktion. Om ombudet emellertid misslyckas med att fullgöra denna uppgift, fyller ombudet inte denna viktiga funktion i praktiken. Dessvärre går det i dag inte att konstatera annat än att det allmänna ombudet inte i någon större utsträckning bidragit till prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet sedan ombudsfunktionen inrättades 2005.

Att det allmänna ombudets processverksamhet inte föranlett fler prövningstillstånd i högsta instans kan ha flera orsaker och behöver inte bero på tillkortakommanden hos ombudet. Mycket talar snarare för att den avgörande orsaken är något som ombudet inte styr över.

De uppgifter som utredningen inhämtat och tagit del av beträffande ombudets processverksamhet för tidsperioden 2005–2016 visar nämligen att ombudet har överklagat i vart fall 600 beslut sedan ombudsfunktionen inrättades. Med andra ord har ombudet under årens lopp valt ut en ansenlig mängd mål och ett stort antal av dessa får antas ha varit av sådan beskaffenhet att de kunnat vara tjänliga för prejudikatbildning. Trots detta har prövningstillstånd i högsta instans endast meddelats i några få mål. Frågan kan då ställas vad detta beror på?

Som framgår av figur 4.8 i avsnitt 4.11.2 kan man schematiskt tänka sig ett utfall med fyra olika fullföljdssituationer i första instans. Om ombudet för talan till fördel för enskild och vinner bifall kan ombudet i dag inte överklaga vidare eftersom avgörandet inte gått ombudet emot och det undantag från kravet på kontraritet som återfinns i 113 kap. 17 § SFB inte är tillämpligt (situation 1). I denna situation kan givetvis inte heller den enskilde föra ärendet vidare. Om ombudet för talan till nackdel för enskild och vinner bifall har ombudet möjlighet att föra ärendet vidare endast om ombudet ändrar sin talan till förmån för enskild (situation 2). Om ombudet däremot inte vinner bifall till sin talan i förvaltningsrätten

spelar det givetvis ingen roll om ombudets talan förs till fördel eller nackdel för enskild (situation 3 och 4). I sådana fall står det givetvis alltid ombudet fritt att föra ärendet vidare eftersom avgörandet gått ombudet emot. Beroende på vilken fullföljdssituation ombudet i praktiken ställs inför, beskärs ombudets möjligheter att föra ärendet vidare. Om ombudet i praktiken ofta hamnar i fullföljdssituation 1 eller 2 blir konsekvenserna för ombudets möjligheter att fullgöra sin funktion således kännbara. I sådana fall uppstår något som kan beskrivas som en inlåsningseffekt.

Den statistik som utredningen inhämtat och analyserat visar entydigt att det allmänna ombudet i de allra flesta fall också hamnar endera i fullföljdssituation 1 eller 2. Anledningen till att ombudet inte förmår föra vidare fler mål till Högsta förvaltningsdomstolen beror med andra ord på en inlåsningseffekt som uppstår i underinstanserna. Eftersom det allmänna ombudet helt eller delvis vinner bifall till sin talan redan i förvaltningsrätten i uppemot tvåtredjedelar av målen, är ombudet normalt förhindrat att föra många av dessa ärenden vidare till överinstansen. Om dessa mål ska föras vidare är ombudet således ofta beroende av att den enskilde väljer att överklaga. I många fall kan emellertid inte heller den enskilde föra mål i denna utfallsgrupp vidare eftersom det inte sällan är så att ombudet vunnit bifall till en talan som varit till fördel för enskild. I en sådan situation har förvaltningsrättens dom inte gått emot den enskilde, varför inte heller denne kan överklaga. När det gäller den återstående tredjedelen, dvs. de mål där förvaltningsrätterna avslagit ombudets överklagande och avgörandet således formellt har gått ombudet emot, bortfaller ett antal till följd av att kammarrätterna av olika anledningar inte funnit skäl att meddela prövningstillstånd. Till detta kommer att mål i denna grupp givetvis också kan bortfalla av andra orsaker. Det kan t.ex. i förvaltningsrätten ha kommit fram nya omständigheter som gör målet olämpligt för prejudikatbildning. Detta betyder sammantaget att redan i ledet mellan förvaltningsrätten och kammarrätten bortfaller en stor del av alla ärenden som ombudet valt ut för prejudikatbildning. I de fall där kammarrätterna därefter meddelar prövningstillstånd och dömer i sak, bortfaller givetvis ytterligare mål som kan överklagas till Högsta förvaltningsdomstolen av samma anledningar.

Den slutsats som kan dras av detta är således att det inte sällan uppstår en inlåsningseffekt när det allmänna ombudet överklagar

till förvaltningsdomstol. Denna effekt bidrar starkt till att ombudet inte kan fullgöra sin avsedda funktion.

Den inlåsningseffekt som beskrivits ovan är emellertid inte något som exklusivt drabbar det allmänna ombudet för socialförsäkringen. Även när Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten överklagar och vinner bifall till sin talan i kammarrätten, är beslutsmyndigheterna – oavsett hur prejudikatintressant målet än är – förhindrade att föra målet vidare till Högsta förvaltningsdomstolen. Överklagandeinstitutet är nämligen uppbyggt på ett sådant sätt att part endast kan påkalla överinstansens prövning av underinstansens beslut om parten har ett befogat intresse av en sådan överprövning. Om det klandrade beslutet inte har gått parten emot, saknas normalt skäl för en sådan prövning.

Till skillnad från beslutsmyndigheterna, har det allmänna ombudet emellertid en annorlunda funktion i förvaltningsprocessen. Ombudet har nämligen ingen traditionell partsroll och har, oberoende av och utan något egentligt intresse av hur domstolen dömer i det enskilda fallet, i princip enbart att verka för en effektiv prejudikatbildning på ett visst rättsområde. Ombudets existensberättigande är således helt oskiljaktigt från den överklaganderätt som ombudet tilldelats. Den inlåsningseffekt som uppstår när ombudet för talan i domstol handlar således egentligen snarast om att överklagandeinstitutet är illa utformat för att hantera denna typ av processverksamhet som ombudet fått i uppdrag att bedriva. Överklagandeinstitutet har nämligen främst utformats för att bereda enskilda möjligheter att påkalla domstolsprövning av myndigheternas beslut och inte för att bereda en part för det allmänna möjlighet att påkalla domstolsprövning av andra allmänna parters beslut i syfte att få fram vägledande avgöranden.

När ombudet inrättades inordnades det således i en processuell miljö som inte var anpassad för den verksamhet som ombudet utformats för att bedriva. Att inlåsningseffekten beskrivs som ett problem när det allmänna ombudet för talan, men inte när den drabbar en annan allmän part, beror således helt på att ombudet och beslutsmyndigheten har olika funktioner och partsroller i domstolsprocessen. Medan ombudet inträder i processen genom att överklaga i syfte att få fram prejudikat, inträder beslutsmyndigheten som part främst för att bedriva defensiv processföring och ge domstolen ett bättre underlag för sin bedömning.

Av avgörande betydelse för att ombudet på ett meningsfullt sätt ska kunna fullgöra den funktion som det tilldelats, är således att ombudet tillåts verka i en processuell miljö som är anpassad till ombudets särskilda funktion och förutsättningar. I annat fall riskerar ombudets verksamhet även fortsättningsvis att bli förhållandevis marginell. Detta innebär givetvis att avsteg i något avseende måste göras från den ordning som i dag tillämpas i förvaltningsprocessen när part för talan i förvaltningsdomstol.

Avsteg från gängse principer och bestämmelser som styr förfarandet i förvaltningsdomstol bör givetvis inte ske utan tungt vägande skäl och bör motiveras och övervägas noggrant. Emellanåt fordrar dock ovanliga problem säregna lösningar.

4.12.2. Utgångspunkter vid prövning av alternativa lösningar

Ett förslag som medför att avsteg görs från den besvärsordning som i dag gäller i förvaltningsprocessen måste enligt vår mening bedömas med beaktande av hur en sådan förändring förhåller sig till andra viktiga värden. Frågan som bör ställas kan reduceras till om de fördelar som ett förslag väntas få för prejudikatbildningen väger tyngre än de nackdelar det kan innebära för dessa värden. Hur olika förslag kan komma att påverka enskilda försäkrade är därvid något som vi enligt direktiven särskilt ska beakta.

Detta innebär först och främst att en lösning som förordas måste vara verkningsfull i den meningen att den i största möjliga mån bör eliminera det problem som identifierats.

För det andra bör den förordade lösningen inte medföra att en enskild försätts i en situation som framstår som svårförståelig och den bör i övrigt påverka honom eller henne i minsta möjliga utsträckning.

En utökad möjlighet för det allmänna att driva processer i domstol riskerar givetvis alltid att leda till att enskildas livsöden utnyttjas till förmån för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning. Eftersom det svenska besvärssystemet, och därmed prejudikatbildningen, för sin tillämpning förutsätter verkliga fall och ärenden, medför en ökad möjlighet för det allmänna att få fram vägledande avgöranden ofrånkomligen en större påverkan på den enskildes situation. Av den anledningen är det därför särskilt viktigt att det ställs krav på

att den prejudikatbildningsprocess som förordas är okonstlad och inte framstår som något annat än den är avsedd att vara.

Slutligen är det givetvis alltid viktigt att den lösning som förordas i minsta möjliga mån avviker från den besvärsordning som i dag gäller.

I de följande avsnitten avser vi att överväga olika alternativ för att stärka det allmänna ombudets möjlighet att verka för en effektiv prejudikatbildning utifrån dessa övergripande utgångspunkter. De alternativ vi prövar utifrån nu redovisade utgångspunkter är trepartsprocess, talan om fastställelse, sent processinträde, hänskjutande av prejudikatfråga, mellandom och undantag från kravet på prövningstillstånd.

I avsnitt 4.12.8 lämnar vi därefter de förslag som vi funnit skäl att förorda mot bakgrund av våra överväganden.

4.12.3. Trepartsprocess

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet (se avsnitt 4.7) föreslog att det skulle införas ett trepartssystem i sådana socialförsäkringsmål som det allmänna ombudet initierar. Med detta avses en process i domstol i vilken såväl berörd enskild som två olika aktörer för det allmänna tillerkänns partsställning samtidigt.

Utredningen motiverade förslaget främst utifrån att domstolen därigenom kan få ett bättre underlag för sitt avgörande, men påpekade också att även den nuvarande ordningen kunde framstå som ologisk för den enskilde. Om både den enskilde och det allmänna ombudet överklagade ett och samma beslut och vill samma sak kommer de i domstolens avgörande benämnas part och motpart, vilket kan framstå som motsägelsefullt för den enskilde. Utredningen menade också att det på grund av målets svårighetsgrad inte är säkert att den enskilde förstår frågeställningen eller för den delen är intresserad av att medverka i processen. Om det allmänna ombudet överklagar till fördel för den enskilde såg utredningen vidare en risk i att den intressanta frågan i målet inte skulle bli tillräckligt belyst då det i praktiken endast skulle vara det allmänna ombudet som ensidigt argumenterade för en viss lösning. Genom att även beslutsmyndigheten fick ställning som part i processen kunde dessa problem avhjälpas.

De argument som utredningen anförde till stöd för en ordning med tre parter i processen, kan i någon mån sägas syfta till att upprätthålla den kontradiktoriska principen i förvaltningsprocessen. Genom att det i processen finns åtminstone två parter som motsäger och inspirerar varandra, får domstolen ett bättre underlag för sitt avgörande och olika argument för eller emot en viss lösning förs fram i processen. På detta sätt främjas således i viss mån också prejudikatbildningen. Den uppgift att bedriva defensiv processföring i första instans som ombudet i dag i någon mån tvingas överta från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, kan i en trepartsmodell dessutom överlämnas till beslutsmyndigheten. Även om utredningen inte säger det explicit medför en sådan ordning givetvis också att det ofta finns en part för det allmänna som kan driva processen vidare genom att överklaga. En trepartsprocess har onekligen sina fördelar. Emellertid har den också sina nackdelar.

För det första kan det konstateras att en trepartsprocess inte nödvändigtvis medför att den inlåsningseffekt som i dag utgör det största hindret för ombudets verksamhet elimineras. I ett trepartssystem kan ombudet nämligen alltjämt komma att vara beroende av att en annan part tar initiativ till prövning i högre instans. Om ombudet t.ex. vinner bifall till fördel för enskild, krävs sålunda att beslutsmyndigheten vill överklaga för att en prövning i högre instans ska möjliggöras. För det fall att beslutsmyndigheten och ombudet har olika uppfattningar beträffande hur saken ska lösas, krävs såväl att beslutsmyndigheten vill och kan föra ärendet vidare. Utredningens genomgång av förvaltningsrätternas domar under perioden 2012–2016 visar t.ex. att det inte är ovanligt att beslutsmyndigheten intar samma hållning som ombudet när ärendet väl kommer till domstol. I andra fall kan det också förhålla sig på det viset att beslutsmyndigheten av olika anledningar inte delar ombudets uppfattning att det aktuella målet rör en fråga som bör lyftas till högsta instans. Det kan således initialt slås fast att en trepartsprocess inte nödvändigtvis löser det problem som i dag hindrar ombudet från att fullgöra sin funktion.

Ett ytterligare argument som har anförts till stöd för införandet av ett trepartssystem är att en sådan ordning bör gynna prejudikatutvecklingen eftersom beslutsmyndigheten kan blottlägga motstående argument i målet.

Den roll som beslutsmyndigheten normalt har i första instans är defensiv. Myndighetens medverkan i egenskap av part i processen syftar främst till att tillse att utredningsunderlaget är tillräckligt och att någon kan svara på frågor rörande utredningen. Till följd av beslutsmyndighetens defensiva roll underlättas så att säga för domstolen att förhålla sig opartisk och neutral i processen. Fördelen med en trepartsprocess när det allmänna ombudet överklagar och nackdelen med den ordning som finns i dag är därför framför allt att ombudet inte har samma förutsättningar som beslutsmyndigheten att ta ett defensivt ansvar i processen. Särskilt påtagligt blir detta när ombudet och den enskilde har samma uppfattning. I en sådan situation finns inte två parter som genom sina processhandlingar bemöter varandra och på vis ger domstolen ett bättre underlag för sitt avgörande.

Vad som nu sagts gäller emellertid främst utredningen och bevisningen i ett mål, dvs. bevisvärderingen och slutsatserna av denna. Endast parternas samstämmiga uppfattning om bevisningen bör sålunda godtas och för det fall det i ett mål finns en sådan samstämmig uppfattning utgör detta knappast ett hinder för en effektiv prejudikatbildning. Att parterna är överens om hur sakförhållandena ska förstås och vilken betydelse en bevisning bör tillmätas underlättar snarare för domstolen att ägna sig åt rättsfrågorna. En annan sak är att detta – rent materiellt – givetvis kan upplevas som otillfredsställande.

När det gäller parternas uppfattning i de rent rättsliga frågorna – t.ex. om tillämplig rättsregel, om lagtolkning och innebörden av rättspraxis – kan parterna inte utöva något avgörande inflytande på domstolens bedömning. En annan sak är givetvis att prejudikatbildningen rimligen bör gynnas av att domstolen, inför sitt avgörande, har fått ta del av och övervägt alla relevanta argument som talar för och emot en viss lösning på ett juridiskt problem. Svåra fall karaktäriseras ofta av att man måste få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med jämbördiga parter är här överlägsen andra former (prop. 1993/94:151 s. 135).

En trepartsprocess har därför den fördelen att processen mer naturligt får en inbyggd spänning mellan olika aktörer, vilket skapar förutsättningar för en allsidigare belysning av olika rättsliga argument.

Denna brist försöker det allmänna ombudet i dag mycket medvetet bota genom att ge in s.k. öppna överklaganden, i vilka såväl argument som talar för som emot en viss bedömning redovisas.

Enligt vår mening är det emellertid inte nödvändigt att införa en trepartsprocess för att denna prejudikatfrämjande effekt ska komma domstolsprocessen till godo. Det finns nämligen andra sätt att säkerställa att så sker. Som tidigare nämnts har domstolen exempelvis möjlighet att infordra yttranden från beslutsmyndigheten med stöd av 13 § FPL och enligt vår mening framstår det närmast som självklart att ett sådant yttrande regelmässig bör inhämtas i mål som det allmänna ombudet initierar. Det behov av en allsidig rättslig argumentation som domstolen är betjänt av inför sitt avgörande, kan således tillgodoses på andra sätt än genom att även beslutsmyndigheten tilldelas roll som part i processen.

Fördelen med en trepartsprocess är därför snarare den att beslutsmyndigheten på ett enkelt sätt kan förklara sitt beslut, berika utredningsmaterialet och underlätta för domstolen att förstå sakförhållandena. Eftersom tanken är att ombudet ska välja ut sina ärenden med omsorg och företrädesvis överklaga sådana mål som innehåller rena rättsfrågor, bör den defensiva processföring som är nödvändig i målet dock kunna handhas av ombudet. Ingenting hindrar heller ombudet från att under processens gång inhämta sådana ytterligare uppgifter från beslutsmyndigheten som är nödvändiga för att ombudet ska kunna fullgöra det defensiva ansvaret. Detta bör underlättas av den skyldighet för beslutsmyndigheterna att samverka med ombudet som vi föreslår i ett senare avsnitt (se avsnitt 4.15). Om domstolen likväl anser att det behövs ett förtydligande eller ett klargörande från just beslutsmyndigheten rörande sakförhållandena, kan domstolen även beträffande sakförhållandena anmoda beslutsmyndigheten att yttra sig med stöd av 13 § FPL. Att ett tvåpartsförhållande föreligger i socialförsäkringsmålen innebär ju inte att rättens utredningsansvar upphör. Särskilt i mål där styrkeförhållandet mellan parterna är ojämnt, eller där avgörandet har mycket stor betydelse för den enskilde, vilar ett ansvar på domstolen att se till att inte en enskild part blir lidande genom att beslutsunderlaget är ofullständigt eller bristfälligt.

En viktig aspekt att beakta när det övervägs att införa ett trepartssystem i socialförsäkringsmål är givetvis också hur ett sådant system kan antas påverka den enskildes ställning i processen. För-

farandet i socialförsäkringsmål är i regel endast skriftligt och den enskilde, som oftast saknar juridiska kunskaper, får oftast föra sin egen talan. Rättshjälp utgår generellt inte i denna typ av ärenden. Den enskilde kan således befinna sig i en utsatt situation i socialförsäkringsmål. Den som ansöker om en förmån lider dessutom inte sällan av fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar som ytterligare kan försvåra för honom eller henne att tillvarata sin rätt.

Om en trepartsprocess införs kommer den enskilde att få förhålla sig till två parter för det allmänna. Den enskilde kan således både få det allmänna ombudet och Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som med- eller motpart. Om ombudet överklagar ett beslut och beslutsmyndigheten tillstyrker bifall till överlagandet, kan konsekvensen också bli den att den enskilde står ensam mot två parter för det allmänna. Den statistik som vi tagit fram visar att detta inte är så ovanligt som man skulle kunna tro. I ungefär 15 procent av de fall där förvaltningsrätten inhämtat yttrande från beslutsmyndigheten, har ombudet och beslutsmyndigheten faktiskt haft samma inställning (se avsnitt 4.5.4). Ett trepartssystem kan således leda till en situation där den enskilde inte alltför sällan tvingas bemöta såväl vad ombudet som vad beslutsmyndigheten för fram. Om det vill sig riktigt illa kan den enskilde dessutom tvingas att bemöta två olika argumentationslinjer som båda mynnar ut i slutsatsen att den enskilde inte har rätt till en viss förmån. Även om det kan antas att just den situationen inte skulle vara så vanligt förekommande, kan en process med två parter för det allmänna rent generellt skapa förvirring inför och under processen. För den enskilde kan en sådan process medföra osäkerhet beträffande vem som står bakom en viss inlaga och hur den ska bemötas. Till detta kommer den utökade arbetsbörda som följer av att den enskilde måste förhålla sig till två parter. Risken finns därför att det underläge den enskilde redan i dag ofta befinner sig i blir betydligt större i en trepartsprocess. Med tanke på att domstolen i en trepartsprocess har att kommunicera yttranden och material till tre parter, kan det dessutom antas att handläggningstiden kommer att öka, vilket givetvis inte ligger i den enskildes intresse.

En ordning där den enskilde deltar i en process med två parter för staten, som företräder i princip samma intressen, förekommer inte på liknande rättsområden. Eftersom statliga myndigheter historiskt sett har ansetts representera ett och samma intresse har, som tidigare konstaterats, de nämligen inte ansetts ha rätt att uppträda som part

eller överklaga beslut utan särskilt författningsstöd. En process med två parter som företräder staten i samma process i domstol är således något som är mycket ovanligt i förvaltningsprocessen. Att det förekommer i mål enligt kameraövervakningslagen, något som Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet tagit fasta på, framstår inte som något tungt vägande argument för att införa en sådan ordning för socialförsäkringsmål. Måltyperna är i grunden så olika att jämförelser mellan dem inte låter sig göras.

Det kan slutligen konstateras att en sådan ordning inte heller synes gälla för de mål som de allmänna ombuden för Skatteverket och Tullverket är part i. Allmänna ombudet för Tullverket kan förvisso inträda i processen i ett senare skede, men i samma stund som ombudet inträder i processen, frånträder Tullverket sin roll som part i målet. Detta får anses ge uttryck för en grundsats om det oförenliga i att två företrädare för staten bevakar samma intresse i en och samma process. I kraft av sitt särskilt tilldelade uppdrag att värna intresset av en rättssäker och likformig tillämpning av socialförsäkringen, får det allmänna ombudet snarast betraktas som ett sådant särskilt partsorgan som, till uteslutande av annan, ges företräde att representera det allmänna i domstolsprocessen.

4.12.4. Sent processinträde

Är sent processinträde möjligt i dag?

Enligt 113 kap. 17 § SFB får Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och det allmänna ombudet vid överklagande av domstols beslut föra talan även till förmån för enskild part. En liknande bestämmelse finns i 67 kap. 30 § SFL. I olika sammanhang har gjorts gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel.

Som vi tidigare redogjort för (se avsnitt 4.2.) hade Riksförsäkringsverket enligt äldre bestämmelser möjlighet att inträda i processen i ett senare skede. En sådan möjlighet hade tidigare även Riksskatteverket och det allmänna ombudet hos Tullverket och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har alltjämt denna möjlighet. Intressant att notera i detta sammanhang är att samtliga nu nämnda myndigheter eller funktioner även har, eller har haft, som

uppgift att exklusivt föra det allmännas talan i högsta instans. Det ankom eller ankommer alltså alltid på dessa organ att träda in processen i högsta instans. Det framgår dock av förarbetena att det allmänna ombudet för socialförsäkringen emellertid inte inrättades i syfte att från Riksförsäkringsverket överta samtliga processfunktioner. Vad lagstiftaren hade för ögonen när ombudet inrättades var i stället den mycket begränsade uppgiften att, oberoende av aktivitet från en enskild, föra vidare principiellt viktiga frågor för prövning i domstol genom att överklaga till förvaltningsdomstol (jfr prop. 2003/04:152 s. 242).

Att 113 kap. 17 § SFB inte kan förstås på så vis att den ger det allmänna ombudet för socialförsäkringen en villkorad rätt att träda in i processen vid en senare tidpunkt, torde framgå redan av bestämmelsens specialmotivering. I denna anges nämligen att bestämmelsen innebär att det allmänna ombudet eller beslutsmyndigheten, beroende på – och alltså inte oberoende av – vem som i det enskilda fallet är part i målet, kan överklaga domstolens beslut, även om beslutet inte har gått ombudet eller beslutsmyndigheten emot. Bestämmelsen synes således inte ha varit avsedd att konstituera talerätt för det allmänna ombudet även i sådana situationer i vilka ombudet inte varit part tidigare i processen. Snarare framstår bestämmelsen som ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL (jfr prop. 2003/04:152 s. 272).

Vad som nu sagts vinner också stöd av vad Högsta förvaltningsdomstolen uttalade i rättsfallet RÅ 2007 ref. 21. I målet hade Försäkringskassan avslagit en begäran från en kommunal nämnd att få uppbära retroaktivt beviljad sjukersättning som ersättning för det försörjningsstöd som betalats ut till en enskild. Länsrätten biföll härefter överklagandet. I Högsta förvaltningsdomstolen var frågan i målet om Försäkringskassan hade haft talerätt i kammarrätten. Till stöd för detta åberopade Försäkringskassan bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB (dåvarande 20 kap. 12 § AFL). Högsta förvaltningsdomstolen uttalade följande:

När nämnden överklagade Försäkringskassans beslut hos länsrätten blev den enskilde, och inte kassan, nämndens motpart (jfr RÅ 2002 ref. 68). Kassan har därför inte talerätt på grund av partsställning i länsrätten eller på annan grund. Vid sådant förhållande är det utan betydelse att kassan anser sig föra talan till förmån för enskild med stöd av [17 §] (jfr prop. 2003/04:152 s. 272). Kammarrättens avvisningsbeslut ska följaktligen fastställas.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande förefaller således bekräfta att bestämmelsen inte är någon slags villkorad talerättsregel, utan ett undantag från kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. En annan tolkning av bestämmelsen hade dessutom riskerat att skapa en osammanhängande inre regelsystematik. Om 113 kap. 17 § ska tolkas som en sorts villkorad talerättsregel, måste den nämligen rimligen ha denna funktion för samtliga aktörer som pekas ut i bestämmelsen. Även Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten anges i bestämmelsen, vilket då skulle betyda att bestämmelsen även beträffande dessa aktörer skulle innebära en möjlighet att överklaga en förvaltningsdomstols dom trots att de inte tidigare varit part i processen. Eftersom en beslutsmyndighet alltid är part i processen enligt 7 a § FPL om enskild klagar, har beslutsmyndigheterna emellertid ingen nytta av en sådan bestämmelse i andra situationer än sådana i vilka de inte varit part till följd av ombudets processinträde. På denna punkt är förarbetena emellertid tydliga. Beslutsmyndigheten frånträder processen för gott om det allmänna ombudet initierar processen i förvaltningsrätt och kan aldrig återinträda (113 kap. 13 § SFB; jfr även andra meningen i 113 kap. 36 § SFB).

Som nämnts finns en motsvarande bestämmelse på skatteområdet i 67 kap. 30 § SFL. Det allmänna ombudet hos Skatteverket har gjort gällande att denna bestämmelse möjliggör för ombudet att överklaga en dom även om ombudet inte varit part i det domstolsavgörande som klandras, under förutsättning att talan förs till enskilds fördel. I rättsfallet HFD 2017 ref. 54 uttalade Högsta förvaltningsdomstolen dock att förarbetena inte ger stöd för att bestämmelsen i 67 kap. 30 § SFL kan tolkas så att den ger ombudet rätt att föra talan när ombudet inte tidigare har varit part i processen.

Slutsatsen måste därför sammantaget vara att inte heller det allmänna ombudet för socialförsäkringen har möjlighet att överklaga domar i mål som ombudet inte varit part i.

Argument för och emot sent processinträde

Ett sätt att ge det allmänna ombudet bättre förutsättningar att bidra till praxisbildningen skulle därför kunna vara att ombudet får denna möjlighet att överklaga domar utan att ha varit part.

En ordning där det allmänna ombudet bereds möjlighet att inträda senare i processen löser emellertid inte det problem med inlåsning som tidigare redogjorts för. Förvisso skulle det allmänna ombudet med en sådan möjlighet beredas tillfälle att föra fler mål vidare till Högsta förvaltningsdomstolen, men frågan är varför inte beslutsmyndigheten, genom att kvarstå som part i målet, skulle kunna ombesörja denna uppgift i flertalet fall? Även om beslutsmyndigheten primärt har en defensiv uppgift i domstol, har myndigheten – i högre instans – givetvis också en skyldighet att bedriva offensiv processföring och verka för rättssäkerhet och likformighet. Om ett ärende är principiellt intressant och det således är påkallat av prejudikatskäl att ärendet blir föremål för prövning i högre instans, ankommer det normalt på beslutsmyndigheten att överklaga om så är möjligt.

Om ombudet skulle inträda i processen först senare uppkommer också frågan om i vilken utsträckning ombudet kan åberopa omständigheter som inte tidigare varit föremål för prövning. I 37 § FPL finns t.ex. en regel som förhindrar part från att i högsta instans åberopa nya omständigheter och bevis om det inte föreligger särskilda skäl. Om ombudet inträder i processen först i Högsta förvaltningsdomstolen och för en argumentation som skiljer sig från den som beslutsmyndigheten tidigare fört fram, riskerar dessutom tyngdpunkten i processen att förskjutas, vilket kan påverka prejudikatbildningen negativt. Om ombudet å andra sidan åberopar samma omständigheter och för en snarlik argumentation som den som förts fram av beslutsmyndigheten, framstår det som oklart varför ett partsbyte överhuvudtaget är nödvändigt.

En möjlighet att låta ombudet träda in sent i processen skulle möjligtvis kunna fylla en funktion som ett komplement till andra processuella verktyg som kan tillföras ombudet. Ombudet skulle med en sådan möjlighet t.ex. i många fall kunna få en kortare och enklare ”resa” till prejudikatet. Man skulle därför kunna tänka sig att ombudet dels får möjlighet att träda in sent i processen samtidigt som ombudsfunktionen tillförs andra unika processuella befogenheter. Mot en sådan ordning talar emellertid flera skäl.

Viktigast bland dessa är enligt vår mening att motverka att ombudsfunktionen stärks på ett sådant vis att det framstår som om ombudet, i syfte att främja prejudikatbildningen, tilldelats något slags processuellt carte blanche. Ett ombud med i de närmaste oinskränkta befogenheter att verka för en mer effektiv prejudikatbildning, riske-

rar enligt vår mening att rubba balansen i processen mer än vad som är nödvändigt för att säkerställa att ombudet kan fullgöra sin uppgift på ett ändamålsenligt sätt. En sådan ordning riskerar också att urholka enskildas förtroende för rättsskipningens opartiskhet.

Sammantaget ser vi således inte att en möjlighet för ombudet att inträda senare i processen är ägnad att på något avgörande sätt undanröja det problem som i dag förhindrar ombudet från att fullgöra sin funktion. Inte heller ser vi att denna möjlighet bör finnas vid sidan om andra processuella verktyg som kan tillföras ombudsfunktionen.

4.12.5. Talan om fastställelse

Den inlåsningseffekt som uppstår när det allmänna ombudet vinner bifall till sin talan i underinstanserna kan – rent processrättsligt – beskrivas som en konsekvens av att det föreligger bristande förutsättningar för sakprövning i överinstansen. Om förvaltningsrätten bifaller ombudets överklagande, har avgörandet inte gått ombudet emot. Avgörandet får då inte heller överklagas av ombudet eftersom ombudets talan inte uppfyller kravet på kontraritet i 33 § andra stycket FPL. Ett sätt att lösa problemet med inlåsningseffekten är därför att försöka hitta ett sätt att kringgå det processrättsliga problemet med bristande klagorätt. Detta kan åstadkommas genom att ombudet ges rätt att föra en talan om fastställelse i domstol. Det allmänna ombudet skulle då inte behöva yrka ändring av underinstansens dom för att kunna överklaga. På så sätt skulle principiellt intressanta frågor kunna drivas vidare till högre instans trots att underinstanserna gett det allmänna ombudet rätt i sak. Syftet skulle alltså vara att öppna en möjlighet att få fram prejudikat även i situationer då ombudet i förfarandet i första instans, vunnit bifall till sin talan och därför – enligt överklagandeinstitutets grundläggande karakteristika – inte kan överklaga beslutet.

Att öppna upp en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga även om ändring inte yrkas är vid närmare påseende inte så säreget som det först kan förefalla. Redan i dag har allmänna ombudet nämligen möjlighet att överklaga till fördel för enskild enligt 113 kap. 17 § SFB. I förarbetena har som tidigare nämnts bestämmelsen ansetts utgöra ett undantag från kravet på kontraritet i 33 §

andra stycket FPL. Bestämmelsens primära funktion enligt förarbetena synes alltså vara att förhindra att ombudets talan inte tas upp till materiell prövning till följd av bristande klagorätt i en viss situation. Att tillerkänna ombudet en möjlighet att överklaga beslut som inte gått ombudet emot, innebär i realiteten således endast att ombudet framöver dispenseras ytterligare från kravet på kontraritet jämfört med hur situationen, enligt tolkningen i förarbetena, ser ut i dag.

En utökad möjlighet för det allmänna ombudet att föra en sådan talan i domstol innebär emellertid alltjämt ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga principer. Utmärkande för överklagandeinstitutet är som tidigare nämnts att det syftar till att få det klandrade beslutet ändrat eller upphävt. Detta grundläggande elementet i överklagandeinstitutet framgår också beträffande överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut till en förvaltningsdomstol av 43 § andra stycket FL. Där föreskrivs att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Den som är nöjd med ett beslut och inte påfordrar någon ändring kan inte överklaga detta. En bestämmelse om överklagande utan ändringsyrkande innefattar således en betydande anomali från det i dag gällande besvärsinstitutet.

Ett yrkande om att ett högre organ ska fastställa ett beslut kan i dag däremot framställas på vissa specialområden. Enligt lagen om förhandsbesked i skattefrågor kan t.ex. det allmänna ombudet hos Skatteverket överklaga Skatterättsnämndens beslut om förhandsbesked till Högsta förvaltningsdomstolen oavsett utgången i nämnden och oavsett yrkande. Inom ramen för andra rättsliga institut är det inte heller ovanligt att det ankommer på domstol att fastställa beslut. Underställningsinstitutet innebär t.ex. i normalfallet att ett beslut inte får verkställas förrän det överprövats och fastställts. I andra fall ska beslut underställas domstolsprövning som ett led i en förvaltningskontroll av vissa, för den enskilde, särskilt ingripande beslut.

Att inom ramen för överklagandeinstitutet införa en möjlighet för det allmänna att överklaga ett beslut utan att någon ändring yrkas skulle förvisso innebära att det skapas en i förhållande till besvärsinstitutet artskild rättslig figur. En sådan avvikelse kan emellertid samtidigt ses som en logisk och följdriktig konsekvens som föranleds av samma skäl som motiverade ombudsfunktionens inrättande i första skedet. Det var också närmast sådana skäl som motiverade införandet av den möjlighet till fastställelsetalan som dåvarande Riksskatte-

verket, och i dag allmänna ombudet hos Skatteverket, förfogar över vid överklagande av Skatterättsnämndens beslut i en fråga om förhandsbesked. Eftersom Riksskatteverkets möjlighet att ansöka om förhandsbesked hade tillkommit för att påskynda prejudikatbildningen på skatteområdet, var det närmast konsekvent härmed att Riksskatteverket fick överklaga ett förhandsbesked oavsett utgången i Skatterättsnämnden och även om någon ändring inte yrkades (jfr prop. 1997/98:65 s. 74).

En viktig aspekt att beakta när en möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse i socialförsäkringsmål övervägs är givetvis också hur detta kan antas påverka den enskildes ställning i processen. Jämfört med situationen i dag medför en fastställelsetalan inga andra skillnader än att ombudet kan överklaga trots att någon ändring inte yrkas. Processen kommer i andra avseenden sålunda inte att påverkas av detta. För den enskilde kan en sådan talan därför medföra olägenheter av den anledningen att ärendet underkastas en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig.

För det fall att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och därefter vill att överinstansen fastställer förvaltningsrättens dom, uppstår sålunda en situation som normalt inte är till fördel för enskild. I denna situation kommer den enskilde nämligen att utsättas för en förnyad prövning i domstol trots att han eller hon i en sådan situation inte torde ha någon som helst anledning att vilja få sin sak prövad ännu en gång. Förvaltningsrättens beslut enligt balken gäller emellertid normalt omedelbart (112 kap. 5 § SFB) och ombudets talan i överinstansen bör i denna situation normalt alltjämt vara den att den enskilde har rätt till en viss förmån.

Om situationen emellertid är den omvända, dvs. att ombudet överklagar och vinner bifall till sin talan till nackdel för en enskild, medför en förnyad prövning i kammarrätten endast att den enskilde får en förnyad möjlighet att tillerkännas en förmån. Om ombudet inte vinner bifall till sin talan i första instans, kommer en talan om fastställelse givetvis inte att aktualiseras. Ombudet överklagar då, precis som i dag, med yrkande om att överinstansen ändrar underinstansens dom i enlighet med det yrkande som tidigare framställts.

Ett problem i sammanhanget är emellertid vilken betydelse 29 § FPL kan komma att få när ombudet överklagar med yrkande om fastställelse av underinstansens avgörande. Enligt denna bestäm-

melses huvudregel får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Det enda undantaget är möjligheten i bestämmelsens andra mening till reformatio in melius, dvs. förvaltningsdomstols möjlighet att frångå parts yrkande till fördel för enskild om något motstående enskilt intresse inte gör sig gällande. Frågan är närmare bestämt om överinstansen endast kan bifalla eller avslå yrkandet om fastställelse eller om domstolen också kan ändra underinstansens avgörande.

I rättsfallet RÅ 2001 ref. 23 fann Högsta förvaltningsdomstolen att 29 § FPL inte hindrade domstolen från att ändra ett förhandsbesked trots att Riksskatteverket i Högsta förvaltningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatterättsnämndens beslut. Det kan förutsättas att detta resonemang skulle kunna äga giltighet också för det fall att en möjlighet att föra en talan om fastställelse tilldelas det allmänna ombudet. Överinstansen skulle alltså såväl kunna fastställa som upphäva eller ändra underinstansens avgörande när ombudet anhängiggör en fastställelsetalan. Två exempel kan åskådliggöra detta.

Anta först att ombudet överklagar till nackdel för enskild. Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och beslutar t.ex. att den försäkrade inte har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens beslut och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammarrätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte framställts. Kammarrättens prövning kan resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver detsamma. I sistnämnda fall kvarstår då Försäkringskassans beslut oförändrat vilket alltså betyder att den enskilde har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Om kammarrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltningsdomstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas. Huruvida den enskilde också kan överklaga kammarrättens dom kommer å andra sidan bero på huruvida han eller hon överklagat förvaltningsrättens avgörande.

Anta nu att ombudet överklagar till fördel för enskild. Förvaltningsrätten bifaller överklagandet och beslutar att den försäkrade har rätt till sjukersättning från och med en viss tidpunkt. Ombudet överklagar därefter förvaltningsrättens dom och yrkar att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande. Ombudets talan om fastställelse i en sådan situation bör uppfattas som en begäran om att kammarrätten överprövar förvaltningsrättens avgörande och beslutar i enlighet med utfallet av denna prövning. Det står därmed kammarrätten fritt att ändra underinstansens avgörande trots att något yrkande om detta inte har framställts. Kammarrättens prövning kan endera resultera i att kammarrätten fastställer underinstansens avgörande eller ändrar eller upphäver densamma. I sistnämnda fall kvarstår då Försäkringskassans beslut oförändrat, vilket alltså betyder att den enskilde inte har rätt till den sökta socialförsäkringsförmånen. Såväl den försäkrade som ombudet kan då givetvis överklaga kammarrättens dom till Högsta förvaltningsdomstolen eftersom avgörandet gått dem emot. Om kammarrätten å andra sidan fastställer förvaltningsrättens avgörande kan ombudet överklaga kammarrättens avgörande till Högsta förvaltningsdomstolen med yrkande om att kammarrättens dom ska fastställas.

Utredningen om tillsyn inom socialförsäkringsområdet bedömde emellertid att en möjlighet till fastställelsetalan inte skulle bidra till tillkomsten av fler domar från Högsta förvaltningsdomstolen på socialförsäkringsområdet. Enligt utredningen framstod det som osäkert om den enskilde ens skulle vara intresserad eller förmå sig att medverka i sådana processer. Risken, som utredningen såg det, var också att ombudet i varje instans skulle komma att anföra samma argument och utredning. Enligt utredningen skulle visserligen fler mål gå att överklaga med en möjlighet till fastställelsetalan, men detta behövde inte leda till att målen blev lämpligare att meddela prövningstillstånd i.

Utredningens slutsatser har enligt vår mening fog för sig i vissa avseenden, men inte i andra. Resonemanget om att den enskilde inte skulle vara intresserad av att delta i en fastställelseprocess är t.ex. inte helt övertygande. Möjligtvis skulle en enskild måhända inte vara lika motiverad av att delta i en process i vilken ombudet yrkar att överinstansen fastställer en dom som är till fördel för honom eller henne. I alla andra situationer synes det emellertid inte saknas incitament för den enskilde att aktivt bevaka sina intressen i målet.

Påståendet att det är till nackdel för prejudikatbildningen att ombudet för fram samma argument och utredning i varje instans, kan ifrågasättas. Att ombudet inte för in ny utredning och håller fast vid sin argumentation i samtliga instanser är – allt annat lika – inte något som bör minska chanserna att få prövningstillstånd beviljat i Högsta förvaltningsdomstolen. Snarare är detta något som talar för att målet är lämpligt att meddela prövningstillstånd i. Den prejudikatfunktion som Högsta förvaltningsdomstolen fullgör är nämligen inte betjänt av att part först i högsta instans inkommer med nytt utredningsmaterial eller anför en rättslig argumentation som underinstanserna inte haft anledning att värdera eller bemöta. Ett sådant förfarande strider mot principen om att tyngdpunkten i förvaltningsprocessen ska ligga i första instans och torde också kunna påverka prejudikatbildningen negativt. I förvaltningsprocesslagen kommer denna tankegång explicit till uttryck i 37 § FPL som föreskriver att part inte utan särskilda skäl får åberopa nya omständigheter eller bevis i högsta instans.

4.12.6. Prejudikathiss

Ett alternativ som skulle kunna medföra en ökad möjlighet för allmänna ombudet att verka för en effektiv prejudikatbildning är införandet av någon typ av s.k. prejudikathiss. För allmän domstol finns enligt 42 kap. 17 a § och 56 kap. 13 §rättegångsbalken, RB, en möjlighet att med parternas samtycke hänskjuta prejudikatfrågor i dispositiva tvistemål till prövning av Högsta domstolen. I likhet med en talan om fastställelse skulle en sådan möjlighet kunna upphäva den inlåsningseffekt i de lägre instanserna som annars ofta uppstår när det allmänna ombudet överklagar till domstol.

Vi delar emellertid den bedömning som Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen (se avsnitt 4.7) förde fram i sitt betänkande såvitt gäller varför ett sådant institut inte är lämpligt att införa i förvaltningsprocessen. En sådan ordning rubbar för det första den grundläggande instansordningsprincipen. Detta är förvisso själva poängen med hissningsinstitutet. Rent allmänt anser vi emellertid inte att lösningar som innebär ett åsidosättande av instansordningsprincipen är lämpliga sätt att gynna prejudikatbildningen på socialförsäkringsområdet.

Till detta kommer att en sådan lösning urholkar principen om att tyngdpunkten i domstolsprocessen ska ligga i första instans. I socialförsäkringsmål kan detta vara särskilt problematiskt med tanke på att det inte är ovanligt att den försäkrade först i domstol inkommer med ytterligare utredning, t.ex. medicinsk sådan. Av Inspektionen för socialförsäkringens rapport om socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna framgår att den försäkrade inkom med ny bevisning i 46 procent av målen. Motsvarande siffra för kammarrätterna var 57 procent.29 Införandet av en prejudikathiss till en instans i vilken det råder ett principiellt förbud för parterna att inkomma med ny utredning och åberopa nya omständigheter, skulle mot denna bakgrund framstå som särskilt problematisk. Åsidosättande av endera av dessa principer riskerar vidare överlag att påverka prejudikatbildningsprocessen negativt.

Som systemet med hänskjutande av prejudikatfrågor är uppbyggt i allmän domstol krävs vidare samtycke från parterna för att en prejudikatfråga ska få hänskjutas. Om en s.k. prejudikathiss införs i förvaltningsprocessen krävs således att båda parterna, alltså även den enskilde parten, ska ha ett intresse av att frågan hänskjuts till Högsta förvaltningsdomstolen och aktivt medverka till att så sker. I mål vid förvaltningsdomstol kan det ifrågasättas om enskild part särskilt ofta är intresserad av att hans eller hennes fall begagnas till förmån för det allmänna intresset av att få fram vägledande avgöranden. I socialförsäkringsmål gäller detta inte minst med tanke på den tidsutdräkt ett hissningsförfarande kan medföra. Den enskilde är dessutom inte sällan helt beroende av den tvistiga förmånen för sin försörjning. Den kan därför på goda grunder ifrågasättas om den enskilde särskilt ofta kommer att lämna det samtycke som hissningsförfarandet för sin tillämpning i dag förutsätter. Till detta kommer att parterna i allmän förvaltningsdomstol inte i samma utsträckning som i allmän domstol är representerade av juridiskt skolade ombud. Detta kan medföra att det blir svårare att utkristallisera och bereda sådana frågor som är lämpliga att hänskjuta till högsta instans.

Ett införande av ett hissningsinstitut skulle därutöver innebära ett större avsteg från den gällande processordningen än vad en talan om fastställelse skulle innebära. Det skulle också vara svårt att moti-

29 ISF 2014:18.

vera varför domstolen endast i mål i vilka ombudet är part skulle ha möjlighet att hänskjuta frågor till högsta instans.

Slutligen kan också erinras om att hissningsinstitutet hitintills inte synes ha rönt sådana framgångar som sannolikt förutsågs när det inrättades. Endast lite drygt 35 mål har på detta sätt kommit under Högsta domstolens prövning sedan institutet inrättades 1989.30

4.12.7. Andra alternativ

Mellandomsinstitutet

Mellandomsinstitutet beskrivs ibland som ett alternativ till att hänskjuta en prejudikatfråga till högsta instans. Med mellandom brukar avses ett slutligt avgörande i en fråga som har betydelse för prövningen av resten av målet. Förvaltningsprocesslagen innehåller förvisso inga bestämmelser om mellan- och deldom, men Högsta förvaltningsdomstolen har i rättsfallet HFD 2017 ref. 13 slagit fast att en förvaltningsdomstol under vissa förutsättningar har möjlighet att meddela sådana avgöranden även utanför det specialreglerade området. Om det är ändamålsenligt i ett visst mål att meddela mellandom, är det således fullt möjligt för en förvaltningsrätt att avgöra en särskild rättsfråga som har avgörande betydelse för återstoden av målet i ett partiellt avgörande. Mellandomsinstitutet är dock främst avsett att fullgöra en processekonomisk funktion och är inte avsett att begagnas i prejudikatbildande syfte. Vi ser därför inte denna möjlighet som ett reellt alternativ för att effektivisera prejudikatbildningen.

Undantag från dispensprövning i överrätt

Ett sätt att främja ombudets möjligheter att verka för en effektiv prejudikatbildning skulle kunna vara att undanta ombudets talan från dispensprövning i överinstanserna.

Tillståndsprövningen utgör en typ av officialåtgärd som efter att överklagandet kommit in bedöms av rätten. För att kammarrätten

30 Matsgård, Mathilde, Ta hissen till HD – En undersökning av de fall som genom hänskjutande från tingsrätten kommit upp för prövning i HD, examensarbete i juridik vårterminen 2017, Uppsala universitet.

ska pröva ett överklagande av förvaltningsrättens avgörande i ett ärende rörande förmåner enligt socialförsäkringsbalken krävs enligt 113 kap. 16 § SFB sålunda att prövningstillstånd meddelas. Såvitt gäller Högsta förvaltningsdomstolen krävs i de allra flesta fall, socialförsäkringsmål inbegripet, prövningstillstånd vid fullföljd från kammarrätt, vilket sammanhänger med Högsta förvaltningsdomstolens primära funktion som prejudikatinstans.

Enligt 35 § tredje stycket FPL gäller kravet på prövningstillstånd emellertid inte talan som Justitieombudsmannen eller Justitiekanslern för i vissa särskilt uppräknade måltyper. Därutöver gäller inte kravet på prövningstillstånd för mål som anhängiggörs direkt i Högsta förvaltningsdomstolen, t.ex. vissa resningsmål samt mål enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det som förenar nu nämnda undantag från dispenskravet är emellertid att Högsta förvaltningsdomstolens prejudikatfunktion inte är särskilt framträdande i dessa fall.

Vi kan sammantaget inte se att en möjlighet att undanta ombudets talan från dispensprövningen egentligen undanröjer det hinder för en effektiv prejudikatbildning som ombudet möter i dag. När ombudet överklagar ska situationen därtill genomgående vara sådan att det på goda grunder kan antas att prejudikatdispens kan komma att meddelas. Dispensprövningen borde med andra inte i sig utgöra ett hinder för ombudets processverksamhet. Att undanta ombudets talan från dispensprövningen framstår därmed inte som ett verkningsfullt alternativ.

4.12.8. Talan om fastställelse är sammantaget det bästa alternativet

Det finns inget förslag som bara har fördelar. I någon mån och i något avseende har alla förslag även avigsidor. Den svåra uppgiften vid framtagandet av förslag till förbättringar på ett visst rättsområde är således inte främst att konstruera ett förslag som löser ett visst identifierat problem. Det svåra är snarare att säkerställa att det förslag som förordas, inte samtidigt får sådana nackdelar för andra intressen och värden att dessa nackdelar väger för tungt. För att i största möjliga mån säkerställa att så inte sker har vi tidigt i vårt arbete fastställt särskilda utgångspunkter mot vilka olika förslag för en ändrad ordning prövats.

Mot denna bakgrund kan konstateras att endast möjligheten till en talan om fastställelse och en s.k. prejudikathiss helt kan eliminera det inlåsningsproblem som vi tidigare har beskrivit. Varken en trepartsprocess eller en möjlighet för ombudet att inträda sent i processen löser således detta huvudproblem som i dag till stor del förhindrar ombudet från att fullgöra sin funktion. Samma sak gäller möjligheten att undanta ombudets talan från dispensprövningen i högre instans. Av ett antal skäl som tidigare beskrivits anser vi dock inte att en s.k. prejudikathiss är ett lämpligt alternativ att införa i förvaltningsprocessen. Endast en möjlighet till en talan om fastställelse kan därför i egentlig mening upphäva den inlåsningseffekt som ofta drabbar ombudet i sin processföring.

När det gäller hur olika alternativ påverkar andra intressen i processen kan alla undersökta alternativ i någon mening ha en negativ effekt för den enskilde. En trepartsprocess kan t.ex. medföra en situation där den enskilde ställs mot två parter för det allmänna med samma uppfattning. En talan om fastställelse kan å andra sidan medföra att den enskildes ärende utsätts för en förnyad rättslig prövning som annars inte vore möjlig. En möjlighet till sent processinträde leder till att den enskilde plötsligt ställs mot ett allmänt ombud efter att i en eller två underinstanser hävdat sina intressen mot beslutsmyndigheten.

Samtliga alternativ medför i någon mening också att mer eller mindre betydande avsteg måste göras från den ordning som i dag gäller i förvaltningsprocessen. En prejudikathiss, en trepartsprocess och en möjlighet för det allmänna att inträda sent i processen är således alla alternativ som tydligt avviker från vad som i dag är möjligt i socialförsäkringsprocessen. En möjlighet för det allmänna att överklaga trots att kravet på kontraritet inte är uppfyllt finns förvisso i socialförsäkringsbalken, men detta är ett begränsat undantag och förutsätter att det allmänna justerar sin talan. En talan om fastställelse är således också något som är främmande i socialförsäkringsprocessen. Däremot finns en sådan möjlighet för allmänna ombudet hos Skatteverket om ombudet överklagar ett beslut om förhandsbesked.

Mot denna bakgrund bedömer vi sammantaget att en möjlighet för det allmänna ombudet att överklaga även om ändring inte yrkas i överinstansen, är det effektivaste sättet att eliminera den inlåsningseffekt som i dag förhindrar ombudet från att fullgöra sin uppgift att verka för likformighet och rättssäkerhet genom prejudikatbildning.

En talan om fastställelse gör det sålunda möjligt för ombudet att föra ett mål vidare såväl när domstolen bifaller ombudets yrkande på de skäl som ombudet fört fram som när domstolen bifaller ombudets yrkande med angivande av andra skäl. En talan om fastställelse innebär således att ombudet kan få till stånd en överprövning i högre instans oavsett underinstansens domslut och oavsett skälen för underinstansens bedömning.

En möjlighet till en talan om fastställelse är enligt vår bedömning också det mest direkta och okonstlade sättet att ge ombudet utökade möjligheter att främja rättsutvecklingen på socialförsäkringsområdet. Det finns nämligen en stor skillnad i t.ex. hur en trepartsprocess och en fastställelsetalan kan bidra till att främja rättsutvecklingen. I en trepartsprocess kan denna effekt förvisso uppstå, men är då egentligen en indirekt följd av att det av andra skäl tillförs ytterligare en part i målet. En fastställelsetalan å andra sidan fyller inget annat syfte än att möjliggöra ärendets vidare prövning. Prejudikataspekterna står här således helt i förgrunden.

En möjlighet att överklaga ett beslut utan att yrka ändring utgör emellertid ett betydande avsteg från allmänna processrättsliga principer och besvärsinstitutets utformning i dag. Även ombudsfunktionen är emellertid en anomali i processrättslig mening. Att ombudet i dag har problem med att fullgöra sin funktion kan i stor utsträckning dessutom förklaras av att ombudsfunktionen inplacerats i en processuell miljö som inte är anpassad för den verksamhet som ombudet ska bedriva. För att råda bot på detta problem krävs därför med nödvändighet att det görs vissa avsteg från den ordning som nu gäller. I annat fall riskeras att ombudet även i framtiden inte lyckas särskilt väl med sin uppgift, vilket i sig förfelar hela idén med en ombudsfunktion. Det centrala är att ändringar som möjliggör uppdragets fullgörande inte leder till att den enskildes rättssäkerhet eftersätts.

Enligt vår mening bör en ordning där ombudet kan överklaga utan att yrka ändring, endast i ringa utsträckning påverka den enskildes situation negativt. Bortsett från att den enskilde utsätts för en förnyad rättslig prövning av sitt ärende i situationer som inte tidigare var möjliga att pröva, kommer en sådan möjlighet inte att påverka processen i domstol i övrigt. För den enskilde uppstår därvid framför allt olägenheter om ombudet i förvaltningsrätten vinner bifall till sin talan till fördel för enskild och ombudet därefter vill att överinstansen

fastställer underinstansens utslag, dvs. till fördel för enskild. Det är därför viktigt att den enskilde tidigt får adekvat information om vilka konsekvenser som på sikt kan drabba den enskilde till följd av ombudets talan om fastställelse i högre instans.

I andra fall kan möjligheten för ombudet att föra en sådan talan antas påverka den enskildes rättsliga situation positivt. Om ombudet vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild, vilket i dag är en vanlig situation, innebär nämligen en talan om fastställelse endast att den enskilde, på initiativ av det allmänna, får en förnyad möjlighet att tillerkännas en viss förmån.

En möjlighet för ombudet att föra en talan om fastställelse kan således vara såväl till fördel som till nackdel för den enskilde.

En talan om fastställelse bör dessutom få den konsekvensen att ombudet inte behöver överklaga lika många beslut i syfte att undvika den s.k. inlåsningseffekten. Taleinstitutet som sådant bör således snarast medföra att det skapas förutsättningar för ombudet att välja ut ett färre antal enskilda ärenden för prejudikatbildning jämfört med i dag. Den totala påverkan på enskilda som grupp bedöms därför bli mindre till följd av att taleinstitutet införs. Detta är ytterligare en omständighet som vi menar talar för att en talan om fastställelse är ett bättre alternativ för enskilda än en trepartsprocess.

Mot denna bakgrund föreslår vi därför, på liknande sätt som gäller när det allmänna ombudet överklagar Skatterättsnämndens beslut i en fråga om förhandsbesked, att det införs en ny bestämmelse i 113 kap. 18 § andra stycket SFB som anger att det allmänna ombudet får överklaga en domstols beslut även om någon ändring inte yrkas. Till skillnad från vad som anges i 22 § tredje stycket lagen om förhandsbesked i skattefrågor anser vi inte att det är nödvändigt att dessutom ange att en talan om fastställelse får anlitas oavsett utgången i underinstansen. Det centrala är enligt vår mening nämligen att uttrycka att ombudets talan kan prövas i sak av överinstansen även om ombudet inte framställer ett ändringsyrkande. Det tillför med andra ord ingenting att därutöver också ange att detta gäller oavsett utgången i underinstansen.

Av samma skäl saknas också anledning att behålla bestämmelsen i 113 kap. 17 § SFB som anger att ombudet får överklaga domstols beslut även till fördel för enskild.

I klargörande syfte bör i 113 kap. 18 § SFB anges att ett beslut av allmän förvaltningsdomstol får överklagas av det allmänna ombudet

endast om ombudet varit part där. Första meningen i 113 kap. 36 § SFB, med motsvarande innehåll avseende mål om ålderspension, kan därför utgå (jfr avsnitt 4.11.4).

4.12.9. Närmare om processramen vid talan om fastställelse

Det behövs en bestämmelse om ramen för domstolens prövning

Processramen i domstol kan normalt fastställas genom att man jämför klagandens yrkande med det överklagade beslutet. Om förvaltningsrätten t.ex. beviljat en enskild halv sjukpenning för en viss period och endast den enskilde därefter överklagar detta avgörande till kammarrätten och yrkar hel sjukpenning, kan processramen i kammarrätten fastställas till mellan en halv och hel sjukpenning. Kammarrätten kan i en sådan situation alltså inte frånkänna den enskilde den sjukpenning som beviljats honom eller henne av förvaltningsrätten. Processen i kammarrätten kommer i stället att röra frågan om den enskilde är berättigad till ytterligare sjukpenning.

Om det blir möjligt för ombudet att överklaga trots att det klandrade avgörandet inte gått ombudet emot, blir det dock betydligt mer komplicerat att fastställa processramen än vad som är fallet annars. Detta beror ju givetvis på att det inte finns någon skillnad mellan ombudets yrkande i överinstansen och vad som beslutats av underinstansen.

En viktig fråga att ta ställning till är därför inom vilken ram domstolen i sådana fall har att röra sig när den ska träffa sitt avgörande.

Enligt 29 § FPL får rättens avgörande inte gå utöver vad som yrkats i målet. Av bestämmelsen följer således att en domstol normalt är bunden av yrkandena i den meningen att det föreligger ett förbud mot ändring till klagandens nackdel. Det blir således tydligt att bestämmelsen i 29 § FPL passar mindre väl in i ett system där det allmänna ombudet kan överklaga ett domstolsbeslut som inte gått ombudet emot. Redan genom att tillåta ett sådant taleinstitut accepteras ju i någon mån att domstolen ändrar ett överklagat beslut till klagandens nackdel. Om ett beslut som inte gått ombudet emot överklagas av ombudet och överinstansen därefter upphäver underinstansens beslut, har ombudet således försatts i ett läge som är

mindre i överensstämmelse med vad ombudet önskat uppnå än innan talan anhängiggjordes vid överinstansen.

Anta att ombudet överklagar Försäkringskassans beslut att bevilja hel sjukersättning och hävdar att den enskilde bara delvis har rätt till sjukersättning. Anta vidare att förvaltningsrätten delar ombudets uppfattning och ändrar Försäkringskassans beslut. Med den bestämmelse vi nu föreslagit kan ombudet överklaga förvaltningsrättens avgörande trots att det inte gått ombudet emot, men vilka ramar gäller för kammarrätten vid prövningen av ombudets talan?

Som tidigare nämnts fann Högsta förvaltningsdomstolen i rättsfallet RÅ 2001 ref. 23 att 29 § FPL inte hindrar domstolen från att ändra ett förhandsbesked trots att Riksskatteverket i Högsta förvaltningsdomstolen endast yrkat att rätten skulle fastställa Skatterättsnämndens beslut.

Om detta synsätt anläggs i situationer där ombudet överklagar trots att ett beslut inte gått ombudet emot, kan emellertid vissa olyckliga konsekvenser uppstå. Framför allt kan detta leda till att den domstol som har att pröva en sådan talan, ändrar det överklagade beslut på så vis att utfallet för den enskilde blir sämre än vad inte bara ombudet yrkat utan även vad beslutsmyndigheten fattat beslut om. Utfallet av prövningen blir således sämre för den enskilde än det som någon part för det allmänna beslutat eller yrkat.

Detta visar sammantaget på att det behövs en kompletterande bestämmelse som fastställer ramen för den prövning som domstolen får företa när ombudet för en talan om fastställelse.

Enligt vår mening bör den domstol som har att pröva en sådan talan, överpröva underinstansens beslut enligt samma processuella förutsättningar som underinstansen och därefter döma i enlighet med utfallet av denna prövning. Processramen vid en talan om fastställelse bör alltså vara identisk med den ram som underinstansen hade att förhålla sig till vid meddelandet av det avgörande som ombudet inte söker ändring av. Med andra ord kan man säga att processramen i underinstansen överförs till överinstansen. Genom en sådan processuell spärrmekanism säkerställs att prövningen aldrig kan leda till att själva utfallet blir sämre för den enskilde än vad någon part för det allmänna beslutat eller yrkat.

Mot denna bakgrund bör det i 113 kap. 18 § därför anges att den domstol som har att pröva en talan om fastställelse, har samma

möjligheter att ändra Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut som underinstansen hade.

Hur spärrbestämmelsen verkar i olika situationer

I det följande lämnar vi en redogörelse för vilka konsekvenser detta ställningstagande bör få för olika tänkbara processituationer i domstol.

Figur 4.9 Processituation 1: Ej förmån – Hel förmån

I den här situationen, processituation 1, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att en hel förmån bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och anser att en hel förmån ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan således såväl bifalla ombudets talan som avslå densamma. Kammarrättens prövning kan därutöver mynna ut i att en förmån delvis ska utgå.

&#4;K&#3;LJƌŬĂƌ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&Z

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#24;ĞůǀŝƐ

ĨƂƌŵĊŶ

&#28;ũ ĨƂƌŵĊŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ

ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ&#3; ƚĂůĂŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

<Z

dĂůĂŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ&#3;

ƚĂůĂŶ dĂůĂŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#17;ĞƐůƵƚ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

Figur 4.10 Processituation 2: Ej förmån – Delvis förmån

I den här situationen, processituation 2, har beslutsmyndigheten beslutat att inte bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att en förmån delvis bör utgå. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att en förmån delvis ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan såväl besluta att en förmån delvis ska utgå (bifall) som att en förmån inte ska utgå (avslag). Eftersom domstolen (såväl förvaltningsrätten som kammarrätten) i princip har möjlighet att besluta till det bättre för en enskild även utan yrkande, är det dock också möjligt för domstolen att besluta om en hel förmån.

&#24;ĞůǀŝƐ&#3;

ĨƂƌŵĊŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ &#17;ĞƐůƵƚ&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#4;K&#3;LJƌŬĂƌ &Z &#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ&#3; ƚĂůĂŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

<Z

dĂůĂŶ

dĂůĂŶ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ&#3; ƚĂůĂŶ

Figur 4.11 Processituation 3: Delvis förmån – Ej förmån

I den här situationen, processituation 3, har beslutsmyndigheten beslutat att delvis bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde inte är berättigad till den sökta förmånen alls. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen inte ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Vid sin prövning kan kammarrätten såväl besluta att ingen förmån ska utgå (bifall) som att förmånen ska utgå delvis (avslag). Eftersom domstolen i princip har möjlighet att besluta till det bättre för en enskild även utan yrkande, är det dock också möjligt för domstolen att besluta om en hel förmån.

&#4;K&#3;LJƌŬĂƌ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&Z

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

sĂŶůŝŐ ƚĂůĂŶ

<Z

dĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ ƚĂůĂŶ dĂůĂŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3;&#3;&#3;&#3;&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&#17;ĞƐůƵƚ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

Figur 4.12 Processituation 4: Delvis förmån – hel förmån

I nästa situation, processituation 4, har beslutsmyndigheten beslutat att delvis bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde är berättigad till en hel förmån. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen ska utgå helt, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan därför såväl besluta att en förmån helt ska utgå (bifall) som att förmånen ska utgå delvis (avslag). Domstolen har dock ingen möjlighet att besluta att förmånen inte ska utgå alls.

&#17;ĞƐůƵƚ&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#3;&#4;K&#3;LJƌŬĂƌ &Z

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ&#3; ƚĂůĂŶ

<Z

dĂůĂŶ

dĂůĂŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ &ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

sĂŶůŝŐ&#3; ƚĂůĂŶ

Figur 4.13 Processituation 5: Hel förmån – Ej förmån

I den här situationen, processituation 5, har beslutsmyndigheten beslutat att helt bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde inte är berättigad till den sökta förmånen alls. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen inte ska utgå, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan såväl besluta att förmånen inte ska utgå (bifall) som att förmån ska utgå helt (avslag). Att domstolen också kan beslut om att förmånen delvis ska utgå följer av att processramen i kammarrätten är densamma som i förvaltningsrätten och av principen majus includit minus (det större omsluter det mindre).

&#4;K&#3;LJƌŬĂƌ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&Z

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

<Z

dĂůĂŶ

dĂůĂŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#17;ĞƐůƵƚ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

sĂŶůŝŐ

ƚĂůĂŶ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

sĂŶůŝŐ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ ƚĂůĂŶ

&#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ &#28;ũ&#3;ĨƂƌŵĊŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ

ƚĂůĂŶ

Figur 4.14 Processituation 6: Hel förmån – Delvis förmån

I den här situationen, processituation 6, har beslutsmyndigheten beslutat att helt bifalla en ansökan om en viss förmån. Det allmänna ombudet överklagar beslutet och yrkar att den enskilde delvis är berättigad till en förmån. Om förvaltningsrätten bifaller överklagandet och förordnar att förmånen ska utgå delvis, kan ombudet, enligt det förslag vi nu lämnat, likväl angripa beslutet. Ramen för kammarrättens prövning är identisk med den ram förvaltningsrätten hade att röra sig inom när den skulle träffa sitt avgörande. Kammarrätten kan därför såväl besluta att förmånen ska utgå delvis (bifall) som att förmånen ska utgå helt (avslag). Domstolen har i denna situation dock ingen möjlighet att besluta att förmånen inte ska utgå alls.

Spärrbestämmelsen och den enskildes talan

Vad som nu sagts gäller fastställandet av processramen vid en talan om fastställelse utan att hänsyn tas till ett eventuellt överklagande från en enskild. Det kan emellertid antas att inte bara ombudet utan även den enskilde många gånger överklagar samma beslut. Mot den bakgrunden kan frågan ställas vilka konsekvenser den enskildes överklagande får för processramen?

En förutsättning för att en enskild ska kunna överklaga är att beslutsmyndighetens beslut gått honom eller henne emot. Om vi

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&#17;ĞƐůƵƚ

&Z

&ĂƐƚƐƚćůůĞůƐĞͲ ƚĂůĂŶ

sĂŶůŝŐ&#3;

ƚĂůĂŶ

<Z

dĂůĂŶ

dĂůĂŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ ,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

WƌŽĐĞƐƐƌĂŵ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

,Ğů&#3;ĨƂƌŵĊŶ sĂŶůŝŐ&#3; ƚĂůĂŶ

&#24;ĞůǀŝƐ&#3; ĨƂƌŵĊŶ

&#4;K&#3;LJƌŬĂƌ

åter använder de olika renodlade processituationer som vi redogjort för ovan är det således endast när beslutsmyndigheten beslutat om delvis förmån eller att en förmån inte alls ska utgå som ett överklagande från en enskild kan aktualiseras. Om en enskild överklagar till allmän förvaltningsdomstol kommer den enskildes yrkande att vara detsamma eller mer gynnsamt för honom eller henne än ombudets yrkande. Detta innebär således att ett överklagande från en enskild endast kan påverka processramen till fördel för den enskilde i första instans. Med den spärregel vi nu föreslår innebär ett överklagande från en enskild således enbart fördelar för den enskilde om ombudet anlitar en talan om fastställelse. Eftersom spärrbestämmelsen medför att överinstansen så att säga ”ärver” underinstansens processram, kommer överinstansen nämligen även utan överklagande från den enskilde att ha att förhålla sig till den bredare processram som uppstod genom att även den enskilde överklagade till underinstansen och detta då utan att ens behöva överklaga till överinstansen.

Detta gäller dock endast beträffande den fråga som talan om fastställelse avser. Anta t.ex. att såväl den enskilde som det allmänna ombudet överklagar ett beslut om bilstöd. Försäkringskassan har beviljat reducerat grundbidrag efter avräkning, men avslagit ansökan om anskaffningsbidrag. Den enskilde yrkar att han ska beviljas helt grundbidrag samtidigt som det allmänna ombudet i stället yrkar att anskaffningsbidraget ska utgå. Anta nu att förvaltningsrätten bifaller såväl ombudets som den enskildes yrkanden och beslutar att grundbidrag ska utgå utan avräkning och att anskaffningsbidrag också ska utgå. Endast det allmänna ombudet angriper därefter förvaltningsrättens dom genom att föra en talan om fastställelse. Till följd av den bestämmelse om ärvd processram som vi föreslår, har kammarrätten i denna situation samma möjligheter som förvaltningsrätten hade att ändra Försäkringskassans beslut; men detta gäller bara beträffande den fråga som talan om fastställelse avser. Kammarrätten kan därför inte förordna om grundbidraget. Ombudets talan avser nämligen inte denna fråga. Bestämmelsen om ärvd processram omfattar så att säga endast den fråga som ombudet genom sin talan om fastställelse lyfter upp till överinstansen. Det är således blott denna ram som kan bli bredare till följd av den enskildes överklagande i första instans.

4.13. Offentligt biträde ska förordnas i vissa fall

Förslag: Om det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans

eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för enskild, ska offentligt biträde förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

4.13.1. Bakgrund

Inledning

I det föregående har vi lämnat ett antal olika förslag som syftar till att stärka det allmänna ombudet för socialförsäkringen processuellt. Enligt direktiven ankommer det dock på oss att också beakta hur våra förslag för att stärka det allmänna ombudet kan komma att påverka enskilda försäkrade och överväga om förslag behöver lämnas i syfte att värna deras rättssäkerhet.

De förslag som vi lämnat för att stärka det allmänna ombudet kan givetvis få ett antal olika konsekvenser för enskilda vars ärende det allmänna ombudet intresserar sig för. I samband med att vi övervägt och förordat vissa förslag framför andra, har det därför varit ett självklart inslag i vårt arbete att särskilt beakta de konsekvenser som förslagen kan komma få för enskilda. Våra strävanden har hela tiden varit att utforma förslagen på ett sådant sätt att de i minsta möjliga mån riskerar att påverka enskilda negativt. Ett exempel på detta är den spärrbestämmelse som vi föreslagit i avsnitt 4.12.9.

I förevarande avsnitt avser vi emellertid att särskilt överväga om det finns anledning att ytterligare värna den enskildes rättssäkerhet i processer som det allmänna ombudet initierar. Detta genom att överväga huruvida det bör införas en möjlighet för enskilda att erhålla juridisk hjälp i vissa situationer.

Den enskildes situation i mål som det allmänna ombudet initierar

Som tidigare framhållits måste utgångspunkten vara att det allmänna ombudet initialt är neutralt till alla beslut som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten fattar. Ombudets talan kan således vara såväl till nackdel som till fördel för den enskilde.

Ovanligt är därför inte att det allmänna ombudets talan är till fördel för den enskilde. En försäkrad som annars kanske inte hade orkat eller funnit det meningsfullt att angripa ett visst beslut, får de facto hjälp i sina strävanden att utverka en viss förmån. I en sådan situation kan han eller hon utan egen arbetsinsats helt förlita sig till ombudets argumentation och instämma i ombudets bedömning.

Ombudets överklagande till fördel för den enskilde kan emellertid också vara bedrägligt. Om ombudet överklagar till fördel för den enskilde kan detta nämligen få till följd att den enskilde väljer att underlåta att överklaga. Om ombudet därefter av någon anledning återkallar sitt överklagande, kan följden bli den att den enskilde helt går miste om möjligheten att angripa det ifrågasatta beslutet. En enskild kan således inte utgå från att han eller hon kan underlåta att överklaga bara av den anledningen att det allmänna ombudet överklagar. Information om detta bör därför tillsändas den enskilde. Detta bör lämpligen ske genom det allmänna ombudets försorg.

I en knapp majoritet av de ärenden som ombudet överklagar förs ombudets talan emellertid till den enskildes nackdel (cirka 51 procent). Att ombudet egentligen inte är intresserad av att frånkänna den enskilde den aktuella förmånen, utan endast använder den enskildes ärende i prejudikatbildningssyfte, torde vara en klen tröst för den drabbade.

Det är förvisso inget nytt att det allmänna i vissa fall använder enskildas ärenden till förmån för det allmänna intresset av att verka för en mer effektiv prejudikatbildning. Som nämnts tillkom beslutsmyndigheternas partsställning i förvaltningsdomstol bl.a. av den anledningen att det ansågs önskvärt att en part för det allmänna kunde överklaga till högre instans. Även en beslutsmyndighet som överklagar till Högsta förvaltningsdomstolen kan därför i viss mån sägas använda det enskilda fallet till förmån för det allmänna intresset av att få en viss rättsfråga auktoritativt prövad.

Det allmänna ombudets överklagande skiljer sig dock från beslutsmyndighetens överklagande på några avgörande punkter.

Beslutsmyndigheten kan för det första endast verka för en mer enhetlig prejudikatbildning om domstolsprocessen initieras av den enskilde. Hur angeläget ett klargörande än är, kan beslutsmyndigheten således aldrig självmant föra en fråga vidare för domstolsprövning. Det allmänna ombudets talan ger därför uttryck för ett förstärkt intresse för det allmänna att verka för en effektivare prejudikatbildning.

Utöver detta tillgodoser ombudets talan också ett delvis annat allmänt behov. Genom ombudets talan kan det allmänna nämligen också säkerställa att beslutsmyndigheterna inte har en myndighetspraxis som inte är förenlig med lagstiftningen. I denna del fullgör ombudet således även en slags kontrollfunktion gentemot en annan företrädare för det allmänna.

Ur den enskildes perspektiv innebär det allmänna ombudets talan att den enskilde har att förhålla sig till två olika parter för det allmänna under förfarandet och processens gång i domstol. Först har den enskilde att förhålla sig till den uppfattning som beslutsmyndigheten ger uttryck för. Därefter inträder en annan part för det allmänna med en uppfattning som avviker från den som beslutsmyndigheten gett uttryck för. Även denna uppfattning kommer den enskilde då ha att få förhålla sig till. Till skillnad från de flesta andra domstolsprocesser i allmän förvaltningsdomstol kommer den enskilde då att ha att förhålla sig till såväl ombudets talan som beslutsmyndighetens ställningstagande i det överklagade beslutet, vilka ofta kan vara motstridiga. Utöver detta ska tilläggas att fråga kan vara om ett högst ovälkommet inträde som sannolikt överrumplar de flesta enskilda. När beslutsmyndigheten väl har fattat ett gynnande beslut är det sannolikt inte många som utgår från att förmånen på nytt kan komma att ifrågasättas. Enskilda kan många gånger dessutom antas ha börjat inrätta sina liv efter beslutsmyndighetens gynnande beslut.

Det kan således konstateras att ombudsfunktionen redan i dag kan få ogynnsamma konsekvenser för de enskilda vars ärende ombudet intresserar sig för. Fråga är också om konsekvenser som skiljer sig från de som följer av beslutsmyndigheternas begränsade uppgift att verka för prejudikat i vissa fall.

Även om ombudet fullgör en viktig funktion och kan antas generera nytta som kommer samhället till del i stort, är detta en

klen tröst för den vars ärende råkar bli utvalt för prejudikatbildning av ombudet.

I detta betänkande har vi nu föreslagit att ombudet ska tilldelas ytterligare möjligheter att verka för en mer likformig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen, bl.a. genom en talan om fastställelse. Förslagen kan sägas medföra att det allmänna får förstärkta möjligheter att använda enskilda ärenden i syfte att tillgodose det allmänna intresset av en mer effektiv prejudikatbildning. De effekter detta kan antas få för den enskildes rättssäkerhet har vi beskrivit i avsnitt 4.12. Vår övergripande slutsats kan emellertid sammanfattningsvis sägas vara den att förslag för att stärka det allmänna ombudet, alltid medför risker för att de olägenheter som ombudsfunktionen redan i dag medför, förstärks. Även om våra förslag kan antas medföra en mindre påverkan på enskilda som grupp, kan det samtidigt antas att enskilda i vissa situationer kan komma att påverkas på ett sådant sätt att det framstår som rimligt att förslag också lämnas för att motverka eller mildra denna påverkan.

Mot denna bakgrund anser vi att en utökad möjlighet för det allmänna att verka för en mer enhetlig prejudikatbildning, bör åtföljas av en förstärkt möjlighet för enskilda att tillvarata sina intressen i vissa fall. På detta sätt kan såväl rättssäkerheten värnas som balansen mellan parterna i processen bevaras. Beroende på hur ett eventuellt förslag utformas kan även prejudikatbildningsprocessen som sådan stärkas.

Möjligheter för enskilda att i dag få hjälp

Utgångspunkten i mål i allmän förvaltningsdomstol

Mål i allmän förvaltningsdomstol är av mångskiftande beskaffenhet. Förvaltningsprocessen är därför tänkt att vara en flexibel process som ska kunna anpassas till den mängd olika krav som processföremål av den mest skiftande beskaffenhet kan ställa. Förvaltningsprocesslagen, som styr förfarandet i förvaltningsdomstol, innehåller därför främst bestämmelser som reglerar centrala förhållanden i domstolsprocessen. Förvaltningsdomstolarna har således tilldelats en förhållandevis stor handlingsfrihet att anpassa förfarandet till olika uppkommande situationer (jfr HFD 2017 ref. 13). Denna anpassning kan avse såväl processuella som materiella aspekter av handläggningen; domstolarna har nämligen ett ansvar för att mål blir ända-

målsenligt handlagda i såväl materiellt som processuellt hänseende. Målets komplexitet och den enskildes förmåga att förstå och tillvara sin rätt, kan därför föranleda domstolen att i större eller mindre utsträckning ta aktiv del i processen. Rent allmänt gäller enligt 8 § FPL att allmän förvaltningsdomstol har att sörja för att ett mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Processen i allmän förvaltningsdomstol är alltså utformad för att vara enkel och flexibel. Med hänsyn till detta samt domstolarnas utredningsansvar, är grundtanken att enskilda ska kunna tillvarata sin rätt utan juridiska förkunskaper. Parterna förväntas således kunna föra sin talan i allmän förvaltningsdomstol utan ombud.

Undantag från huvudregeln

Från utgångspunkten att enskilda utan ombud ska kunna tillvarata sin rätt, har avsteg emellertid gjorts i vissa situationer.

För några måltyper i allmän förvaltningsdomstol anses exempelvis biträdesbehovet genomgående vara sådant att offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde ska förordnas för den målet angår. Denna ordning gäller främst i sådana mål som rör enskildas personliga frihet eller personliga integritet, exempelvis vid tvångsomhändertagande av minderåriga eller missbrukare.

Utöver detta har enskilda i vissa fall möjlighet att beviljas rättshjälp enligt rättshjälpslagen (1996:1619).

Enligt skatteförfarandelagen finns därutöver också möjlighet att beviljas ersättning för ombudskostnader i skattemål.

Rättshjälp

Rättshjälp är en social skyddslagstiftning som ska hjälpa den som inte kan få rättslig hjälp på annat sätt. Rättshjälp innebär att en person kan få hjälp att betala delar av kostnaden i ärenden som inte går att klara inom rådgivningstiden (två timmar). Rättshjälpen täcker del av kostnaden för advokat eller annan sakkunnig person, men kan också avse kostnader för bevisning och andra utgifter.

Vid bedömningen av biträdesbehovet ska den rättsliga angelägenhetens art och omfattning samt betydelsen för den enskilde vägas in. I 68 §§rättshjälpslagen anges de allmänna förutsättningarna för

rättshjälp. I 9 § finns dessutom bestämmelser om att rättsskyddsförsäkring ska användas i första hand och att rättshjälp kan komma i fråga endast för den som inte har någon försäkring som täcker den aktuella angelägenheten.

Enligt 7 § första stycket är den rättssökandes behov av juridiskt biträde avgörande för om rättshjälp ska beviljas eller inte. Behovet av biträde ska bedömas utifrån den rättssökandes möjligheter att själv ta tillvara sina intressen. Ärendets svårighetsgrad ska vägas mot den rättssökandes personliga kvalifikationer. Den rättssökandes fysiska och psykiska tillstånd är därmed av betydelse.

I 7 § andra stycket anges att rättshjälp inte får beviljas i angelägenheter där bistånd i form av offentlig försvarare eller offentligt biträde kan komma i fråga.

I 8 § finns en bestämmelse om att rättshjälp endast ska beviljas om det är rimligt med hänsyn till angelägenhetens art och betydelse, tvisteföremålets värde och omständigheterna i övrigt, att staten bidrar till kostnaderna.

För att rättshjälp ska beviljas i mål i allmän förvaltningsdomstol förutsätts att målet avser en fråga som är av väsentlig betydelse för den rättssökande (Renfors m.fl., Rättshjälpslagen: En kommentar, 7 §, Zeteo, 2017-05-19). I de fall rättshjälp har beviljats har detta inte sällan motiverats med att den utredningsplikt som gäller för förvaltningsdomstolar inte kan antas leda till en tillräckligt allsidig belysning av saken och att angelägenheten varit så invecklad att den rättssökande varit i behov av bistånd för att utföra sin talan (jfr RÅ 1986 ref. 34 och RÅ 1985 2:20).

Såvitt gäller socialförsäkringsmål har Rättshjälpsnämnden t.ex. beviljat rättshjälp i en angelägenhet som avsåg sjukersättning och livränta (RN 33-2009) med hänvisning till frågans betydelse för den rättssökandes framtida levnadsförhållanden och de komplicerade omständigheterna.

Offentligt biträde

De ärenden i vilka offentligt biträde i dag kan förordnas rör i princip uteslutande mål och ärenden som avser enskildas frihet eller personliga integritet. Fråga är i huvudsak om tre olika grupper: avvisnings-

och utvisningsärenden enligt utlänningslagstiftningen, ärenden om administrativa frihetsberövanden samt vissa övriga ärenden.

Om ett offentligt biträde förordnas betalar staten för kostnaderna för biträdet och för utredning. Den enskildes ekonomiska förhållanden saknar betydelse och han eller hon behöver inte betala något för biståndet.

Biträde förordnas för den som åtgärden avser.31 I samtliga fall gäller att biträde ska förordnas om det inte, som det uttrycks i lagar på området, måste antas att behov av biträde saknas. I förarbetena understryks dock att denna generella presumtionsregel inte befriar den som ska förordna biträde från att göra en individuell prövning i det enskilda fallet (prop. 1977/78:73 s. 83 f., prop. 1979/80:1 bil. 4 s. 87 samt bet. 1980/81:SoU15 s. 5).

Ersättning i skattemål

Enligt 43 kap. 1 § SFL har den som i ett ärende eller mål har haft kostnader för ombud, biträde eller utredning eller annat som denne skäligen har behövt för att ta till vara sin rätt, efter ansökan, rätt till ersättning om den sökandes yrkanden i ärendet eller målet bifalls helt eller delvis, ärendet eller målet avser en fråga som är av betydelse för rättstillämpningen, eller det finns synnerliga skäl för ersättning.

Rätten till ersättning gäller i ärenden och mål enligt skatteförfarandelagen. Den lagens bestämmelser om ersättning kan också vara tillämpliga i ärenden och mål enligt andra lagar. Det sker genom att det i de andra lagarna görs en hänvisning till bestämmelserna om ersättning i skatteförfarandelagen. Lagen gäller kostnader hos både förvaltningsmyndighet och domstol.

Ersättning kan inte utgå till en enskild som av bekvämlighetsskäl låter ett juridiskt ombud föra talan (prop. 1993/94:151 s. 135). Det ska med andra ord föreligga ett verkligt behov av sakkunnig hjälp. Här avses i första hand objektiva omständigheter, men även subjektiva omständigheter kan i vissa fall vägas in (s. 174).

31 I mål och ärenden enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga kan biträde även förordnas för vårdnadshavarna.

Till de objektiva förutsättningarna hör främst sakens beskaffenhet, dvs. hur svår den skatterättsliga problemställningen är. Subjektiva omständigheter som kan vägas mot skattefrågans beskaffenhet är frågan om den skattskyldiges ålder, sjukdom, bristande erfarenhet och liknande förhållanden. Ärenden och mål av enklare beskaffenhet eller där myndigheten i tillräcklig utsträckning redovisat gällande rätt och sakomständigheter bör således enligt förarbetena falla utanför ersättningsfallen.

En omständighet som enligt 43 kap 1 § första stycket 1 bör berättiga den skattskyldige till ersättning är att han eller hon vunnit bifall till sin talan helt eller delvis.

Enligt punkt 2 i samma lagrum bör ersättning också utgå i s.k. prejudikatfall, naturligtvis under förutsättningen att målet inte har en sådan enkel karaktär att talan kan föras utan juridisk sakkunskap (prop. 1993/94:151 s. 136).

Slutligen finns det enligt 43 kap. 1 § första stycket 3 en möjlighet till ersättning vid synnerliga skäl.

Vilka intressen värnas genom de regleringar om biträdeshjälp som finns i dag?

Även om utgångspunkten i dag är att enskilda förutsätts kunna föra sin talan i allmän förvaltningsdomstol utan biträde av juridiskt skolade biträden, görs emellanåt avsteg från denna utgångspunkt med hänsyn till vissa särskilda intressen.

När rättshjälp beviljas är det t.ex. främst intresset av att värna den enskildes rättssäkerhet som står i förgrunden. En förutsättning för att rättshjälp ska beviljas är, som nämnts ovan, nämligen att den rättssökande av olika anledningar bedöms ha sådana svårigheter att själv ta tillvara sina intressen att rättssäkerheten i förfarandet riskerar att eftersättas.

Även när offentligt biträde förordnas är det främst fråga om att värna den enskildes rättssäkerhet. Vissa måltyper anses nämligen vara av sådan beskaffenhet att biträdeshjälp presumeras vara nödvändigt för att säkerställa att den enskildes rättssäkerhet inte träds för när. I mål av denna karaktär, exempelvis mål om tvångsvård, är det naturligtvis också särskilt viktigt att den utredning som domstolen har att basera sitt avgörande på är tillförlitlig och fullständig. Ett offentligt biträde fyller på så vis även en särskilt viktig funktion

genom att domstolen, genom biträdets medverkan, får tillgång till ett fullgott beslutsunderlag när särskilt ingripande beslut ska fattas.

När ersättning beviljas för ombudskostnader i skattemål enligt 43 kap. SFL, är det emellertid även andra intressen än rättssäkerhet som kan föranleda domstolen att medge ersättning.

Ersättning kan exempelvis beviljas om processen på grund av myndighetens agerande blivit onödigt omfattande eller komplicerad, dvs. på grund av någon form av försummelse från det allmännas sida (prop. 1993/94:151 s. 174).

Enligt denna reglering kan ersättning emellertid också utgå av vad som närmast kan beskrivas som prejudikatbildningsskäl. I förarbetena anges att det är av värde för domstolen att, i mål som rör svåra och olösta frågor, få fram en stor mängd argument för att finna en rimlig lösning. Denna process gagnas oftast bäst av att båda parter argumenterar för sin mening. Den kontradiktoriska processen med två jämbördiga parter är här överlägsen andra former. I dessa fall är det därför till fördel att den enskilde har tillgång till juridiskt biträde eller ombud, på samma sätt som beslutsmyndigheten företräds av sakkunniga tjänstemän (s. 135).

Det anses med andra ord rimligt att det allmänna bekostar en verksamhet som inte sällan orsakas av komplicerad lagstiftning och som kommer ett större antal enskilda till del.

4.13.2. Överväganden

En begränsad rätt att anlita offentligt biträde

Den ombudsfunktion som i dag finns på socialförsäkringsområdet har tillkommit för att tillgodose det allmänna intresset av en enhetlig och rättssäker tillämpning av socialförsäkringen. Att socialförsäkringen tillämpas på detta sätt är viktigt av ett flertal skäl och kommer ytterst alla till godo.

Det allmänna intresset av en effektiv och rättssäker socialförsäkring, kan emellertid komma i konflikt med enskildas intressen. Ombudet är nämligen beroende av enskilda ärenden för att kunna fullgöra sin uppgift. Ombudets verksamhet innebär därför alltid en viss påverkan på enskildas livssituationer, och detta gäller egentligen oavsett hur ombudsfunktionen utformas.

I våra föresatser att stärka ombudsfunktionen har vi strävat efter att minimera den påverkan som ombudets verksamhet får för enskilda. Det är dock ofrånkomligt att denna effekt inte helt kan undanröjas och att förslag för att ytterligare stärka ombudsfunktionen med nödvändighet kommer att medföra ytterligare sådan påverkan.

Mot den bakgrunden anser vi det rimligt att förslag för att stärka det allmännas möjligheter på detta område, åtföljs av förslag som minimerar nackdelarna för enskilda som drabbas. Enligt vår mening kan detta åstadkommas genom att enskilda ges möjlighet att få hjälp av juridiskt biträde i vissa situationer. Fråga är alltså inte om att införa någon generell rätt till biträdeshjälp i mål som det allmänna ombudet initierar, utan endast om att tilldela enskilda denna möjlighet i en viss särskild situation. Vårt förslag är att sådan hjälp bör kunna ges den enskilde i situationer då det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för den enskilde.

Enligt vår mening talar ett flertal skäl för att en sådan möjlighet bör införas.

För det första talar allmänna rimlighetsskäl för att utgångspunkten bör vara den att enskild, som utan egen förskyllan riskerar att få genomlida en process i domstol enbart till följd av det allmännas strävanden att tillgodose ett större samhälleligt intresse, i någon mån bör kompenseras för detta.

Med kompensation avses givetvis inte att den enskilde ska gottgöras av det allmänna för att han eller hon riskerar att gå miste om en förmån som redan har beviljats. I det skede då biträde förordnas går givetvis inte ens att avgöra huruvida den enskilde kommer att frånkännas den förmån som ombudets överklagande avser. Om det efter prövning i domstol dessutom visar sig att den enskilde inte hade rätt till den ifrågasatta förmånen, finns för övrigt inget att gottgöra.

Med kompensation avses i detta sammanhang snarare gottgörelse i den meningen att den vars ärende valts ut för prejudikatbildning genom överklagande till domstol, inte själv ska bära den börda som därigenom påförts honom eller henne. Om en företrädare för det allmänna anser att ett ärende är så pass intressant för rättstillämpningen att denne är beredd att överklaga ett gynnande förvaltningsbeslut till nackdel för en enskild, kan det med andra ord inte anses orimligt att det allmänna också bidrar med stöd och hjälp åt den som

annars högst motvilligt själv får bära kostnaderna för en prejudikatbildning som kommer ett större antal enskilda och samhället till del.

Det bör erinras om att den enskilde många gånger har ansträngt sig under en längre tid för att förmå beslutsmyndigheten att utverka en viss förmån. Han eller hon har ibland kanske t.o.m. börjat inrätta sitt liv utifrån det gynnande beslut som meddelats. Att i en sådan situation plötsligt tvingas genomlida en domstolsprocess till följd av att en annan part för det allmänna hittat en principiellt intressant fråga i ens ärende, kan vara svårt att förstå och upplevas som djupt orättvist. Att det allmänna i en sådan situation i vart fall bistår den, vars ärende man avser att utnyttja för egna intressen, genom att i gengäld erbjuda den drabbade hjälp, framstår inte som orimligt.

Det skulle dock kunna anmärkas att den enskilde redan i dag kan tvingas utstå att det allmänna överklagar ett gynnande beslut till nackdel för denne. Enligt vår mening är situation när det allmänna ombudet överklagar till nackdel för en enskild emellertid inte jämförbar med den situationen att den enskilde kan få tåla en förnyad prövning i högre instans till följd av beslutsmyndighetens överklagande. Först och främst kan beslutsmyndigheten, till skillnad från det allmänna ombudet, aldrig ta initiativ till att anhängiggöra mål i allmän förvaltningsdomstol. Om beslutsmyndigheten överklagar är det snarast fråga om att den enskilde får tåla konsekvenserna av att han eller hon valt att föra ärendet vidare för prövning i domstol.

En annan skillnad är att beslutsmyndighetens överklagande i regel föranleds av att myndigheten anser att domstolen avgjort ett mål felaktigt. Beslutsmyndighetens överklagande kan således inte generellt sägas innebära att det allmänna utnyttjar enskilda fall för att föra principiellt viktiga frågor vidare för domstolsprövning.

Utöver detta bör framhållas att processer som det allmänna ombudet initierar, rent allmänt torde te sig svårare för den enskilde att förstå. Eftersom yttranden numera i regel inhämtas från beslutsmyndigheten, har den enskilde dessutom att förhålla sig till vad två aktörer för det allmänna anser om saken. Det framstår inte som någon överdrift att påstå att detta i sig riskerar att framstå som något förvirrande för den enskilde. I en situation där den enskilde egentligen saknar intresse av att delta i processen av den anledningen att han eller hon redan fått ett gynnande beslut, torde situationen framstå som än mer underlig. Om det allmänna ombudet därefter vinner bifall till sin talan till nackdel för enskild och för ärendet vidare genom en talan

om fastställelse, kan situationen i domstol komma att framstå som än mer apart för den enskilde. Till detta kommer att frågor som det allmänna ombudet driver normalt avser sådana olösta rättsfrågor eller juridiska teknikaliteter som den enskilde utan hjälp kan antas ha svårt att argumentera kring. Hänsyn till den enskildes rättssäkerhet talar sammantaget således för att den enskilde, i denna situation, erbjuds ett rimligt stöd.

Det ska också beaktas att våra förslag att stärka ombudsfunktionen medför att styrkeförhållandena i processen rubbas än mer till förmån för det allmänna. En talan om fastställelse kan exempelvis medföra att enskilda i vissa fall tvingas genomlida ytterligare prövningar i domstol. I syfte att i någon mån återställa denna balans framstår det därför som rimligt att enskilda i vissa särskilt utsatta situationer – situationer som kan bli än mer kännbara om ombudet dessutom för en talan om fastställelse – kan få hjälp.

Även om detta inte är syftet med biträdesinstitutet, kan en positiv effekt av att införa en möjlighet till offentligt biträde dessutom bli att prejudikatbildningen som sådan gynnas. Som tidigare påpekats förutsätts det allmänna ombudet driva principiellt viktiga men olösta rättsfrågor. En sådan process är utan tvivel behjälpt av att den kontradiktoriska principen i förfarandet upprätthålls i största möjliga utsträckning. På detta vis kan argument för och emot en viss lösning brytas mot varandra, vilket bör skapa bättre förutsättningarna för en adekvat prejudikatbildning. Ett offentligt biträde som för den enskildes talan kan antas ha goda förutsättningar att bidra till detta.

En annan positiv effekt av att införa en möjlighet till offentligt biträde är att biträdet kan hjälpa till att förklara det allmänna ombudets roll och hur processen fungerar. Ett sådant klargörande framstår som särskilt angeläget i sådana situationer i vilka ombudet för talan till nackdel för den enskilde genom en talan om fastställelse. Detta bör också kunna stärka förtroendet för ombudsfunktionen som sådan.

Vi föreslår mot förevarande särpräglade bakgrund att en begränsad rätt till offentligt biträde införs i denna mycket speciella situation.

En sådan möjlighet framstår enligt vår mening som ett bättre och mer gynnsamt alternativ för den enskilde än alternativet att införa en utvidgad möjlighet till rättshjälp. Även om de mål som vi nu föreslår bör omfattas av en rätt till offentligt biträde avviker i materiellt hänseende från de måltyper i vilka biträde i dag förordnas, finns det andra likheter att ta fasta på. I de mål i vilka offentligt biträde förordnas är

det nämligen ofta det allmänna som, i en fråga som är till nackdel för den enskilde, tar initiativ till processen i domstol. En socialnämnd underställer exempelvis rätten beslut om tvångsomhändertagande och ansöker om att en person ska beredas tvångsvård. Enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård ankommer det på samma sätt på chefsöverläkaren att ansöka om rättens medgivande till tvångsvård.

Det är således inte den enskilde som övervägt och funnit skäl att inleda en domstolsprocess av detta slag. Den enskilde tvingas i stället, ofta något överrumplad, att medverka i sådana domstolsprocesser; den enskildes medverkan sker då inte i syfte att utverka något, utan i syfte att undgå att drabbas av något. Det går inte att förutsätta att enskilda i ett sådant läge ansöker om rättshjälp. Enklare är då att rätten till biträde inträder mer eller mindre automatiskt när det allmänna tar initiativ till sådana domstolsprocesser.

Enligt vår mening talar övervägande skäl således för att en rätt till offentligt biträde ska införas i sådana situationer där det allmänna ombudet överklagar Försäkringskassans eller Pensionsmyndighetens beslut till nackdel för en enskild. Detta ska gälla under förutsättning att behov av sådant biträde inte måste antas saknas. Huruvida behov av biträde kan antas saknas får främst avgöras med hänsyn till sakens beskaffenhet och målets komplexitet, se närmare författningskommentaren till 113 kap. 13 § SFB.

Som närmare framgår av konsekvensanalysen (avsnitt 9.3.2) kan kostnaderna för förslaget uppskattas vara mycket begränsade.

4.14. Det allmänna ombudet och ändring enligt 113 kap. 3 § SFB

Förslag: Bestämmelsen om att det allmänna ombudet får begära

ändring även till fördel för enskild ska tas bort.

Ett beslut som överklagas av det allmänna ombudet ska inte ändras annat än om det är fråga om skriv- eller räknefel.

Bedömning: Det allmänna ombudet bör även i fortsättningen

ha rätt att begära ändring enligt 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.

4.14.1. Bakgrund

En fråga som det kan vara värt att något beröra är om det är lämpligt att ombudet även fortsättningsvis bör ha möjlighet att begära ändring enligt 113 kap. 3 § SFB. I avsnitt 5.2.5 lämnas en närmare redogörelse för innehållet i paragrafen.

För att besvara denna fråga är det dock viktigt att först förstå hur det kommer sig att ombudet har tilldelats detta verktyg samtidigt som ombudet inte fått möjlighet att begära sedvanlig omprövning. Med andra ord är frågan varför ombudet tilldelats en befogenhet att begära ändring av beslut blott under förutsättning att det är fråga om beslut som är behäftade med kvalificerade felaktigheter?

Innan bestämmelserna om ändring enligt 20 kap. 10 § lagen om allmän försäkring, numera 113 kap. 3 § SFB, infördes ankom det på Riksförsäkringsverket att verka för likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen. Fram till dess hade denna uppgift tillgodosetts bl.a. genom verkets ex officioprövningsrätt. Härigenom kunde Riksförsäkringsverket ingripa och bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade. När försäkringsrätterna inrättades 1979 fråntogs Riksförsäkringsverket emellertid denna möjlighet i samband med att verket tilldelades sin partsfunktion. Samtidigt ansåg lagstiftaren att det var angeläget att en möjlighet att rätta felaktiga beslut efter överklagandetidens utgång behölls. Det var bl.a. av det skälet som regler om omprövningsskyldighet vid kvalificerade fel infördes. Vid sådana förhållanden ansågs det sannolikt rimligt att Riksförsäkringsverket – som till följd av sin tillsynsfunktion tidigare förfogat över det verktyg som omprövningsreglerna delvis kom att ersätta – även gavs befogenhet att påtala ändring. Detta förstärktes av att det i lagen om allmän försäkring också särskilt tydliggjordes att det ankom på Riksförsäkringsverket att verka för likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen som ett led i sin tillsynsfunktion (jfr prop. 1977/78:20 s. 100). Med tanke på att de situationer som omfattades av bestämmelsen endast tog sikte på sådana ursprungliga och uppenbara felaktigheter som sällan torde förutsätta några större utredningsåtgärder från Riksförsäkringsverkets sida, synes det vidare ha framstått som oproblematiskt att denna uppgift tilldelades verket. Att Riksförsäkringsverkets möjlighet att påtala ändring enligt paragrafen därefter har överförts till det allmänna ombudet synes dock inte ha föregåtts av några närmare

överväganden. Som tidigare nämnts anges i förarbetena endast att avsikten är att denna möjlighet ska användas i undantagsfall (jfr prop. 2003/04:152 s. 243).

I dag gäller att om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för omprövning, ska omprövningsförfarandet avbrytas och ärendet i stället överlämnas till allmän förvaltningsdomstol för prövning. Denna ordning synes emellertid inte gälla för det fall att det allmänna ombudet överklagar ett beslut som är föremål för ett ändringsförfarande enligt 113 kap. 3 § SFB. Rent formellt torde Försäkringskassan i dag vara oförhindrad att alltjämt pröva en sådan begäran om ändring så länge beslutet inte har prövats i sak av domstol i anledning av ombudets överklagande (jfr SOU 1976:53 s. 178). Detta skulle teoretiskt således kunna medföra två parallella prövningsförfaranden rörande samma beslut.

I förvaltningslagen finns en bestämmelse i 39 § som innebär att ett beslut som har överklagats får ändras enbart om det är fråga om vissa uppenbart felaktiga beslut – som kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part – och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Denna bestämmelse är emellertid kopplad till de situationer för ändring och omprövning som regleras i förvaltningslagen. Frågan kan därför ställas vilken betydelse bestämmelsen har för ändrings- och omprövningsinstituten på socialförsäkringsområdet. Traditionellt har nämligen ändrings- och omprövningsinstituten på socialförsäkringsområdet betraktats som sådana omfattande och självständiga system som uttömmande reglerats genom bestämmelser i speciallagstiftningen (prop. 1985/86:73 s. 32 och 33 och t.ex. JO:s beslut den 25 september 1995, dnr 2238–1994 och 4010–1994).

Att ett omprövningsförfarande ska avbrytas om det allmänna ombudet överklagar det beslut som omprövas, ger i någon mån uttryck för prejudikatbildningens företräde. När ombudet överklagar förutsätts således att det angripna beslutet inrymmer en principiellt viktig fråga som bör underställas domstolsprövning. I denna situation får den enskildes intresse av en snabb och effektiv omprövning av beslutet hos beslutsmyndigheten därför ge vika för det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning.

Med detta synsätt är det principiellt inkonsekvent att inte samma sak gäller sådana beslut som är föremål för ett ändringsförfarande en-

ligt 113 kap. 3 § SFB. Om ombudet väljer att överklaga ett sådant beslut borde situationen även då vara den att ombudet funnit att ärendet inrymmer en principiellt viktig fråga. Den omständighet som föranlett 113:3-prövningen kan dessutom vara en annan än den som ombudet uppmärksammat som prejudikatintressant. Varför det allmänna intresset av en effektiv prejudikatbildning ska ge vika i denna situation, men inte när omprövning begärs, framstår som motsägelsefullt.

4.14.2. Överväganden

Ombudets rätt att begära ändring

Från ett principiellt perspektiv kan det sättas ifråga om det är lämpligt att det allmänna ombudet, genom att begära ändring, riskerar att vara normerande i bemärkelsen att påverka handläggarna inför beslut. I viss mån kan ombudet då också komma att konkurrera med myndigheternas rättsavdelningar genom att ge andra styrsignaler. Å andra sidan får det anses väl förenligt med ombudets allmänna uppdrag att värna rättssäkerheten att ombudet rent formellt har kvar en möjlighet att på ett enkelt sätt påtala uppenbara felaktigheter för beslutsmyndigheten. Detta ligger vidare i linje med vad som i förarbetena har uttalats om ombudets möjlighet att överklaga av andra skäl än prejudikatskäl. Vi finner således inte skäl att föreslå någon ändring i denna del.

Ändring till fördel för enskild

För att markera ombudets självständighet och initiala neutralitet till alla beslut som fattas, bör lagtexten inte ange att ändring enligt 113 kap. 3 § SFB även får begäras till fördel för enskild. Detta förmedlar nämligen intrycket av att ombudets grundinställning alltid är till fördel för beslutsmyndigheten och att en begäran till fördel för enskild är något avvikande eller onormalt. Vi föreslår mot den bakgrunden att bestämmelsen som anger att ombudet får framställa en begäran om ändring även till förmån för enskild i 113 kap. 4 § SFB utgår (jfr motsvarande resonemang under avsnitt 4.11.4).

Ändringsrätten och prejudikatbildningen m.m.

Myndighetens befogenhet att ändra ett beslut inskränks av principen om litispendens.32 Det är därför normalt uteslutet att en beslutsmyndighet fortsätter att handlägga ett ärende som har överklagats och handläggs i domstol. Olägenheter i form av motstridiga avgöranden m.m. kan annars uppstå (jfr prop. 1985/86:80 s. 40 och 77).

I dag är det emellertid tänkbart att denna situation skulle kunna uppstå om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som redan är föremål för en begäran om ändring enligt 113 kap. 3 § SFB. Detta beror på att det inte anges att ändringsförfarandet i sådant fall, till skillnad från vad som gäller vid omprövning, ska avbrytas.

Enligt förvaltningslagen gäller förvisso att beslutsmyndigheten, när överklagandet och handlingarna i ett ärende har överlämnats till överinstansen, inte har rätt att ändra ett beslut eller fatta ett nytt beslut i samma sak under den tid förfarandet pågår i överinstansen (jfr prop. 2016/17:180 s. 239).

Det kan dock ifrågasättas vilken betydelse förvaltningslagens bestämmelser har för Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens möjligheter att, med stöd av den särskilda regleringen i socialförsäkringsbalken, ändra beslut när ärendet lämnats över till allmän förvaltningsdomstol (jfr 4 § FL). I 113 kap. 3 §, som är en specialreglering, anges nämligen endast att en förutsättning för en sådan prövning är att frågan inte har ”prövats” av domstol.

Vanligt är också att beslutsmyndigheten regelmässigt gör en prövning enligt 113 kap. 3 § SFB innan ett överklagat beslut lämnas över för prövning i domstol. Även om det i detta skede inte finns någon risk för motstridiga avgöranden, är en sådan ordning principiellt betänklig när det är det allmänna ombudet som överklagar. En sådan prövning kan nämligen utgöra ett hinder för det allmänna ombudet att föra upp intressanta mål till domstol. Tänkbart är också att beslutsmyndigheten låter sig påverkas av ombudets överklagande och begagnar denna prövningsmöjlighet för att korrigera sitt beslut i efterhand.

En sådan ordning avviker förvisso inte från vad som gäller enligt 38 § FL. Enligt sistnämnda bestämmelse får ett beslut som har över-

32 Principen innebär att samma sak inte får vara föremål för prövning mellan samma parter i två olika mål samtidigt.

klagats, men där målet ännu inte anhängiggjorts i den högre instansen, nämligen ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans vid väsentliga felaktigheter som kan rättas snabbt och utan nackdel för enskild part.

Att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte bör ändra beslut som det allmänna ombudet överklagar, men som ännu inte anhängiggjorts i domstol, motiveras dock främst av intresset att säkerställa det allmännas behov av en effektiv prejudikatbildning. Bestämmelsen i förvaltningslagen har inte detta syfte.

Såväl rättssäkerhetsskäl som ombudets särskilda uppgift talar således för att beslutsmyndighetens möjlighet att ändra beslut med stöd av 113 kap. 3 § SFB begränsas när det allmänna ombudet överklagar.

Ett undantag bör dock göras i sådana situationer då det är fråga om uppenbara räknefel, skrivfel eller dylikt, dvs. sådana situationer som avses i 113 kap. 3 § 1 SFB. Tänkbart är annars att ombudets överklagande får orimliga konsekvenser för den enskilde.

Anta t.ex. att Försäkringskassan beslutar om att den enskilde ska beviljas en viss förmån men felaktigt anger att månadsbeloppet ska uppgå till 1 krona i stället för det betydligt högre korrekta beloppet. Om Försäkringskassan inte kan ändra en sådan uppenbar felskrivning till följd av ombudets överklagande, riskerar den enskilde att stå helt utan försörjning fram till dess att felet kan rättas av domstol. Ett överklagande från det allmänna ombudet bör således inte förhindra beslutsmyndigheten från att rätta till felaktigheter av detta slag.

Det ska dock erinras om att även det allmänna ombudet har möjlighet att begära ändring. Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut behäftat med en sådan felaktighet som avses i 113 kap. 3 § 2 eller 3 SFB, står det ombudet fritt att återkalla överklagandet och därefter begära ändring. Poängen är dock den att ombudet inte bör hindras att verka för prejudikatbildningen om ombudet, trots att sådana felaktigheter uppdagas, anser att det utvalda ärendet likväl är tjänligt för vägledning. Under alla förhållanden kommer beslut med sådana felaktigheter dessutom att rättas under processen i domstol.

När det däremot gäller sådana skriv- och räknefel som avses i första punkten i 113 kap. 3 § SFB, bör en ändring mera sällan ha någon avgörande betydelse för den rättsfråga som tilldragit sig ombudets intresse. När denna punkt tillämpas är nämligen själva beslutet som sådant ofta riktigt. En ändring av ett felaktigt angivet belopp

torde exempelvis inte medföra att ärendet till följd av detta blir otjänligt för prejudikatbildning. Inte heller torde möjligheten till justeringar av detta slag hindra ombudet från att fullgöra sin uppgift.

När ett beslut väl har rättats med stöd av 113 kap. 3 § 1 SFB, har det rättade beslutet dessutom endast ersatts i en mindre del. Om ombudet överklagar ett beslut som rättas med stöd av 113 kap. 3 § 1 SFB kommer såväl det rättade beslutet som rättelsebeslutet därefter att överlämnas till förvaltningsrätten för prövning. Det av ombudet överklagade beslutet är således då alltjämt gällande, även om det i en viss del har fått en ny lydelse genom ändringsbeslutet.

4.15. Informationsöverföring till det allmänna ombudet

Förslag: Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska lämna

det allmänna ombudet de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att fullgöra sin uppgift.

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska införas en mot denna uppgiftsskyldighet korresponderande sekretessbrytande bestämmelse.

De myndigheter m.fl. som enligt 110 kap. 31 § socialförsäkringsbalken är skyldiga att på begäran lämna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten vissa uppgifter, ska även ha denna skyldighet gentemot det allmänna ombudet.

4.15.1. Bakgrund

Inledning

Det allmänna ombudet behöver få tillgång till information för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Ombudet behöver dels få information om intressanta rättsfrågor att driva, dels information om konkreta ärenden i vilka frågorna kan drivas. Hur väl ombudet lyckas fullgöra sitt uppdrag har således ett direkt samband med hur ändamålsenliga mekanismerna för informationsöverföring till ombudet är.

Allmänt om handlingsoffentlighet och sekretess m.m.

Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, TF, ska varje svensk medborgare ha rätt att ta del av allmänna handlingar (handlingsoffentlighet). I tryckfrihetsförordningen regleras även vad som avses med allmänna handlingar. För att en handling ska vara allmän måste den förvaras hos en myndighet samt vara inkommen till eller upprättad där. Inkomna handlingar är sådant som skickas in till myndigheten. Upprättade handlingar är sådant som myndigheten själv skapar. En handling blir upprättad när den expedieras eller när ärendet till vilken den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten. Om handlingen inte hör till ett visst ärende blir den upprättad när den justeras eller på annat sätt färdigställs.

Verksamheter inom den offentliga sektorn ska vara öppna för insyn och kontroll genom allmänhetens rätt att ta del av allmänna handlingar. Begränsningar av offentlighetsprincipen ska anges i en särskild lag. Denna lag är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Med sekretess avses enligt 3 kap. 1 § OSL ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt. Offentlighets- och sekretesslagen innehåller bestämmelser som i varje enskilt fall kan begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess mellan myndigheter

Förbud att röja uppgifter som omfattas av sekretess gäller gentemot enskilda. Men sekretess gäller också mellan myndigheter. Enligt 8 § FL ska myndigheter samverka och lämna varandra hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Det innebär att myndigheter både kan och ska utbyta information inom sitt verksamhetsområde, men om sekretess gäller för uppgiften är huvudregeln att denna även gäller mellan myndigheter. En myndighet kan därmed inte få en uppgift som omfattas av sekretess från en annan myndighet, om det inte finns en sekretessbrytande bestämmelse i OSL eller i lag eller förordning som OSL hänvisar till.

Den myndighet, som från en annan myndighet får en begäran om uppgifter eller handlingar, ska ta ställning till om uppgifterna får lämnas ut, dvs. göra en sekretessprövning. För det fall myndigheten finner att uppgiften omfattas av sekretess har myndigheten att be-

döma om det ändå finns förutsättningar för ett utlämnande enligt OSL. I OSL finns flera sekretessbrytande bestämmelser. Om någon av dessa är tillämpliga är en myndighet skyldig att lämna ut en begärd uppgift till en annan myndighet. I vissa fall överförs sekretessen mellan myndigheterna på så sätt att sekretessbestämmelsen, som tillämpades vid den första myndigheten, även ska tillämpas när den andra myndigheten prövar om uppgiften kan lämnas vidare till en tredje person.

Sekretess på socialförsäkringsområdet

I 28 kap. OSL regleras vilken information som omfattas av sekretess på socialförsäkringsområdet. Sekretess gäller t.ex. hos Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och domstol för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning.

Sekretessbrytande regler

I 10 kap. OSL finns bestämmelser som bryter sekretessen när en myndighet lämnar en uppgift till en annan myndighet. I 2 § anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. I 17 § anges att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för tillsyn över den myndigheten där uppgiften förekommer. Enligt 28 § hindrar vidare inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Slutligen kan nämnas generalklausulen i 27 §. Den innebär att sekretessen inte hindrar att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan myndighet om det är uppenbart att intresset av att lämna uppgiften har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

Information från Försäkringskassan

Enligt 28 kap. 1 § OSL gäller som nämnts sekretess hos Försäkringskassan för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärenden enligt viss där uppräknad lagstiftning. Det allmänna ombudet för socialförsäkringen är organisatoriskt en del av myndigheten Försäkringskassan.

Av 2 kap. 8 § TF framgår att har ett organ som ingår i eller är knutet till en myndighet överlämnat handling till annat organ inom samma myndighetsorganisation eller framställt handling för sådant överlämnande, ska handlingen inte anses som därigenom inkommen eller upprättad i annat fall än då organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. I 8 kap. 2 § OSL anges att sekretess även gäller mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet när de uppträder självständigt i förhållande till varandra.

Att det ska vara fråga om ”olika verksamhetsgrenar” innebär att det ska vara fråga om verksamhetsgrenar som ägnar sig åt olika verksamheter där helt olika sekretessbestämmelser är tillämpliga på respektive verksamhet. I förarbetena (prop. 2003/04:152 s. 250) anges följande beträffande frågan om sekretessgränser mellan det allmänna ombudet och Försäkringskassan i övrigt.

Den första förutsättningen som måste vara uppfylld för att en sekretessgräns skall uppstå inom en myndighet är således att det finns olika verksamhetsgrenar inom myndigheten. Först om så är fallet finns det anledning att pröva om de olika verksamhetsgrenarna också är självständiga i förhållande till varandra. I den verksamhet som Riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskassorna bedriver har myndigheterna i princip bara att tillämpa 7 kap. 7 § sekretesslagen [nuvarande 28 kap. 1 § OSL, vår anmärkning]. Bestämmelsen i 9 kap. 25 § sekretesslagen [nuvarande 28 kap. 5 § OSL, vår anmärkning] får anses ha marginell betydelse i detta sammanhang eftersom den bara innebär en förstärkning av sekretessskyddet för vissa uppgifter i ärenden enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålderspension. När nämnda myndigheter slås ihop till Försäkringskassan kommer 7 kap. 7 § och 9 kap. 25 § att bli tillämpliga hos den nya myndigheten. Även det allmänna ombudet kommer, i likhet med Försäkringskassans övriga anställda, att tillämpa dessa bestämmelser. Den generella utformningen av sekretessregleringen på socialförsäkringsområdet medför således att några olika verksamhetsgrenar i sekretesslagens mening inte kommer att uppkomma inom den nya myndigheten såvitt gäller sakfrågorna. Vid sådant förhållande saknar det relevans att

det allmänna ombudet intar en självständig ställning inom Försäkringskassan i frågor som rör överklagande av myndighetens beslut.

Det står således klart att lagstiftarens uppfattning varit den att det inte uppstår någon sekretessgräns mellan ombudsverksamheten och verksamheten inom Försäkringskassan i övrigt till följd av det allmänna ombudets självständiga ställning. Även om ombudet är självständigt i förhållande till Försäkringskassan anses ombudsverksamheten nämligen inte vara en sådan skild verksamhetsgren som avses i 8 kap. 2 § OSL eftersom såväl ombudet som Försäkringskassan tillämpar samma sekretessbestämmelser. Även ombudet har nämligen huvudsakligen att tillämpa bestämmelsen om socialförsäkringssekretess i 28 kap. 1 § OSL. En tillämpning av 2 kap. 8 § TF och 8 kap. 2 § OSL kan därför leda till att en handling som överlämnas från ett organ inom Försäkringskassan till det allmänna ombudet, vilka är självständiga i förhållande till varandra, blir en allmän handling men att det trots detta inte föreligger någon sekretessgräns mellan dem eftersom att de två organen inte kan sägas höra till två olika verksamhetsgrenar i OSL:s mening (jfr prop. 2003/04:152 s. 250 och 251). Avsaknaden av en sekretessgräns inom en myndighet eller mellan olika verksamheter inom en myndighet innebär dock inte att det är fritt fram för de anställda att utbyta uppgifter som omfattas av sekretess. I förarbetena konstateras, som ovan nämnts, att det inte finns någon sekretessgräns inom Försäkringskassan. Vidare uttalades bl.a. följande (s. 251).

Den nya Försäkringskassan kommer dock att ha betydligt fler anställda än var och en av de myndigheter som nu slås samman. Detta skulle kunna innebära en risk från integritetssynpunkt. Frågan hur en befattningshavare skall tillämpa sekretessreglerna i förhållande till sina arbetskamrater berörs i viss utsträckning i förarbetena till tidigare ändringar i sekretesslagen. I prop. 1990/91:111 anför departementschefen (s. 24) att sekretessreglerna inte anses utgöra något hinder mot att lämna uppgifter mellan befattningshavare hos en myndighet i den utsträckning som är normal för och behövlig för ett ärendes handläggning eller verksamhetens bedrivande i övrigt. Departementschefen anför dock vidare att det av grunderna för sekretesslagen torde följa att en befattningshavare inte bör anse sig ha en obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till andra anställda inom myndigheten. Justitieombudsmannen har också uttalat att det torde stå klart att en befattningshavare inte har någon obegränsad frihet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till sina arbetskamrater (JO 1983/84 s. 262). Justitieombudsmannen uttalade samtidigt att det å

andra sidan är tydligt att sekretesslagen inte heller kan anses utgöra hinder mot att en handläggare rådfrågar andra befattningshavare om ett ärende, åtminstone inte om det framstår som objektivt försvarbart. Vidare måste uppgifter fritt kunna lämnas till den som på ett eller ett annat sätt deltar i beredandet och avgörandet av ett ärende.

Enligt uppgift från allmänna ombudet fungerar informationsöverföringen mellan det allmänna ombudet och övriga delar av Försäkringskassan i dag på ett fullgott sätt. Ombudet har tillgång till Försäkringskassans ärendehanteringssystem och kan, så fort ombudet får vetskap om ett intressant ärende, ta fram uppgifter ur akter från det elektroniska systemet. Allmänna ombudet har också tillgång till Försäkringskassans s.k. ARS-system i vilket de handläggande kontoren kan ställa frågor om hur vissa rättstillämpningsproblem bör lösas. Genom regelbundna möten, informationskampanjer och olika internmeddelanden försöker ombudet därutöver att förmå de anställda vid Försäkringskassan att anmäla intressanta frågor och ärenden till ombudet.

I detta sammanhang är det dock intressant att notera att situationen för det allmänna ombudet hos Skatteverket är något annorlunda i nu berört hänseende. I den redovisning som ombudet gav in till regeringen för verksamhetsåret 2016 anges t.ex. att Skatteverkets uppfattning varit den att det allmänna ombudet av sekretesskäl inte har rätt att ta del av uppgifter i skatteverksärenden om Skatteverket inte särskilt prövat och i enlighet med de sekretessregler som gäller lämnat handlingarna till ombudet.33

Information från Pensionsmyndigheten

Överlag kan konstateras att det allmänna ombudet ytterst sparsamt överklagar Pensionsmyndighetens beslut till allmän förvaltningsdomstol. Under t.ex. verksamhetsåret 2016 överklagade ombudet inte ett enda beslut av Pensionsmyndigheten. Enligt vad som anges i ombudets redovisning till regeringen för verksamhetsåret 2016 beror detta på ett begränsat inflöde av konkreta ärenden från Pensionsmyndigheten till ombudet av intressanta avgöranden att överklaga.34Huvudorsaken till detta anges vara att Pensionsmyndigheten är av

33 Se allmänna ombudet hos Skatteverkets årsrapport 2016, s. 6, not 2. 34 Allmänna ombudet för socialförsäkringen, årlig rapport 2016, s. 14.

uppfattningen att det för närvarande råder viss osäkerhet i frågan om vilket utrymme myndigheten har att överlämna information som innehåller sekretessbelagda uppgifter till det allmänna ombudet. Ombudet har därför, i likhet med Pensionsmyndigheten, uttalat att det finns skäl att överväga författningsändringar på detta område.

I 28 kap. OSL har det inte förts in några sekretessbrytande bestämmelser till förmån för myndigheter. I 10 kap. OSL finns som nämnts ett antal sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på sekretess enligt alla sekretessbestämmelser eller enligt ett stort antal sekretessbestämmelser. Enligt t.ex. 10 kap. 28 § OSL hindrar t.ex. inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. En sådan skyldighet finns enligt förordningen (1980:995) om skyldighet för Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att lämna uppgifter till andra myndigheter, den s.k. uppgiftslämnarförordningen. Denna förordning gäller dock inte det allmänna ombudet.

En liknande uppgiftsskyldighet gäller också enligt 110 kap. 31 § SFB. Enligt denna bestämmelse ska myndigheter, arbetsgivare och uppdragsgivare samt försäkringsinrättningar på begäran lämna Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och allmän förvaltningsdomstol uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Enligt sin lydelse gäller bestämmelsen även i en situation när Försäkringskassan begär ut uppgifter från Pensionsmyndigheten. Med hänsyn till ombudets organisatoriska placering hos Försäkringskassan, får vidare förutsättas att denna bestämmelse är tillämplig även på det allmänna ombudets verksamhet. Det krävs dock att uppgifterna begärs och att de avser en viss namngiven person.

Enligt den tidigare nämnda bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska enligt förarbetena dock tillämpas restriktivt och sekretessen får bara efterges i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att den utlämnande myndigheten ska kunna uppfylla de krav som ställs på myndigheten. Som exempel på fall där paragrafen kan tillämpas anges att en myndighet behöver lämna hemlig information till en annan myndighet för att den sistnämnda myndig-

heten ska kunna lämna ett remissyttrande (prop. 1979/80:2 Del A, s. 465 och 494).

Det framstår som mycket tveksamt om det kan hävdas att ett utlämnande till allmänna ombudet är nödvändigt för att Pensionsmyndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet.

Den tidigare nämnda generalklausulen kan användas som stöd för ett utlämnande när andra möjligheter saknas. En myndighet kan på eget initiativ lämna sekretessbelagda uppgifter till en annan myndighet med tillämpning av denna bestämmelse. Generalklausulen ger särskilt utrymme för informationsutbyte när det är fråga om myndigheter med samma sakliga behörighet men med skilda lokala kompetensområden eller myndigheter som har närbesläktade funktioner och som båda har rättslig befogenhet att direkt fordra in de utväxlade uppgifterna (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen: En kommentar, 10 kap. 27 §, Zeteo, 2017-11-24). Det framstår därmed som om det skulle kunna finnas utrymme att tillämpa generalklausulen i vissa fall vid överlämnande av information till det allmänna ombudet. Möjligheterna att utväxla uppgifter mellan myndigheter med stöd av generalklausulen får dock utnyttjas mer sparsamt och med större försiktighet om informationen inte är sekretesskyddad hos den mottagande myndigheten.

4.15.2. Överväganden

Allmänt

En grundläggande förutsättning för att det allmänna ombudet ska kunna fullgöra sitt uppdrag är att ombudet får tillgång till information. Sådan information är som vi inledningsvis nämnde nödvändig dels för att ombudet ska kunna identifiera vilka rättsfrågor som är intressanta att driva, dels för att ombudet ska få tillgång till konkreta ärenden att överklaga som speglar de rättstillämpningsproblem som finns. Detta förutsätter att det finns förutsättningar för informationsöverföring från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten till det allmänna ombudet. Informationsöverföringen mellan ombudet och beslutsmyndigheterna har samtidigt också en annan dimension än den rent funktionella. Att säkerställa en adekvat informationsöverföring handlar i lika stor mån nämligen om att värna ombudets självständighet. Om ombudet är för beroende

av beslutsmyndigheternas välvilliga inställning och benägenhet att dela med sig av information, kan ombudets reella självständighet ifrågasättas. Rent teoretiskt skulle man t.ex. kunna tänka sig att en myndighet inte har intresse av att lyfta en viss fråga och därför har ett intresse av att undanhålla ombudet viss information. På så sätt, dvs. genom att filtrera och kanalisera informationen, skulle Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten således indirekt kunna styra ombudets arbete.

Information från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten

Enligt vår mening är det först och främst viktigt att i lag tydliggöra att det ankommer på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att bistå det allmänna ombudet med de uppgifter, upplysningar och den hjälp som ombudet behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Utöver en grundläggande uppgiftsskyldighet gentemot ombudet, ger detta även uttryck för en viktig utgångspunkt i den samverkan som är nödvändig mellan beslutsmyndigheterna och ombudet; Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska inte berätta hur ombudet ska fullgöra sitt uppdrag, utan bara underlätta för ombudet att utföra detsamma.

Denna utgångspunkt är så pass central, och har en sådan naturlig koppling till ombudets funktion och uppgifter, att det framstår som lämpligt att inta en bestämmelse om detta redan i samband med att ombudets funktion tydliggörs i 2 kap. 2 a § SFB.

Korresponderande med detta föreslår vi att det i OSL intas en bestämmelse om att sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL inte hindrar ett fullgörande av denna skyldighet att samverka och lämna uppgifter. Sekretess enligt denna bestämmelse ska således inte hindra beslutsmyndigheterna från att lämna uppgifter till det allmänna ombudet. Vårt förslag i denna del överensstämmer med vad den s.k. Tillsynsutredningen föreslagit i sitt betänkande med den skillnaden att vårt förslag avfattats med hänsyn till att ombudsfunktionen organisatoriskt alltjämt är en del av Försäkringskassan. Eftersom sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL redan gäller Försäkringskassan, och därmed också ombudet, kommer uppgifter som på detta vis överförs från såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten, att erhålla samma skydd även efter ett uppgiftsutlämnande.

Som nämnts finns även en särskild bestämmelse om sekretess i ärenden om premiepension i 28 kap. 5 § OSL. Eftersom ärenden om premiepension faller utanför ombudets kompetensområde finns dock inte anledning att införa någon bestämmelse som gör det möjligt för ombudet att, utan hinder av sekretess, begära ut även sådana uppgifter.

Mot den bakgrunden föreslår vi att det införs en ny paragraf, 28 kap. 6 a §, i OSL och att det där tas in en bestämmelse om att sekretess enligt 28 kap. 1 § inte hindrar att en uppgift lämnas till det allmänna ombudet för socialförsäkringen. En konsekvens av en sådan reglering är samtidigt att det på så vis säkerställs att ombudet får tillgång till uppgifter även för det fall att Försäkringskassan framöver, i likhet med vad Skatteverket numera gör, skulle betrakta ombudsverksamheten som en skild verksamhetsgren enligt 8 kap. 2 § OSL.

Information från andra

Det allmänna ombudet kan i sin verksamhet behöva begära information från andra än Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. I dag gäller som nämnts enligt 110 kap. 31 § SFB att myndigheter, arbetsgivare, uppdragsgivare samt försäkringsinrättningar på begäran ska lämna Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppgifter som avser en namngiven person när det gäller förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av socialförsäkringsbalken. Det har framkommit att bestämmelsen på Försäkringskassans område tillämpas framför allt vid Försäkringskassans beslutsfattande men det förekommer också att kompletterande uppgifter inhämtas i Försäkringskassans processföring med stöd av bestämmelsen (jfr SOU 2015:46 s. 307). Med hänsyn till att det allmänna ombudet övertar beslutsmyndighetens ansvar för det allmännas defensiva processföring vid ett processinträde, synes det angeläget att även ombudet tillhandahålls en motsvarande möjlighet att inhämta uppgifter. En sådan möjlighet är därutöver givetvis också av betydelse även innan ombudet anhängiggör sin talan vid domstol. Exempelvis kan det antas att ombudet redan inför ställningstagande till frågan om ärendet ska överklagas kan behöva ta del av ytterligare information för att undanröja oklarheter kring sakomständigheterna. Regeln i 110 kap. 31 § SFB behöver därför ändras.

Det skulle möjligen kunna invändas att ombudet redan har en sådan möjlighet eftersom ombudet organisatoriskt är en del av Försäkringskassan. I linje med att stärka ombudets ställning och självständighet anser vi det dock angeläget att ombudets utredningsbefogenheter i möjligaste mån inte görs beroende av interna arbetsordningar inom Försäkringskassan. Ombudet bör sålunda ges en i lag reglerad rätt att inhämta sådana uppgifter. Vårt förslag i denna del överensstämmer med vad som föreslagits i betänkandet Skapa tilltro – Generell tillsyn, enskildas klagomål och det allmänna ombudet för socialförsäkringen (SOU 2015:46 s. 25) med den skillnaden att vårt förslag avfattats med utgångspunkt i att ombudsfunktionen organisatoriskt alltjämt är en del av Försäkringskassan.

5. Tidsfrister för omprövning och överklagande

5.1. Inledning

5.1.1. Bakgrund

Det viktigaste medlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i domstol.

Vid sidan om överklagandeinstitutet existerar emellertid även ett annat rättsmedel som kan användas i syfte att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut, omprövningsinstitutet. Till skillnad från vid överklagande sker den förnyade prövningen då hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser.

På socialförsäkringsområdet finns särskilda bestämmelser om överklagande och omprövning i 113 kap. socialförsäkringsbalken, SFB. På detta område fyller omprövningsinstitutet också en delvis annorlunda funktion än vad omprövningsinstitutet gör i den allmänna förvaltningsprocessen. På socialförsäkringsområdet är enskilda nämligen hänvisade till att först söka rättelse genom att begära omprövning innan de kan överklaga. Omprövningsinstitutet fungerar här sålunda som ett obligatoriskt förstadium till ett överklagande.

Intresset av att säkerställa att enskilda har tillgång till olika rättsmedel har emellertid inte ensamt fått bestämma hur dessa har utformats och begränsats. En sådan begränsning är införandet av särskilda frister inom vilka enskilda har att begära omprövning och överklaga. Möjligheten för enskilda att angripa beslut leder nämligen till ovisshet om huruvida beslut blir bestående eller inte. För att denna ovisshet inte ska medföra alltför stora olägenheter har instituten underkastats en rad begränsningar.

I 113 kap. 19 och 20 §§ SFB anges att enskild inom två månader från det att han eller hon tog del av beslutet har att begära omprövning och att samma frist gäller för att sedan överklaga. Detta är en tidsrymd som avviker från den allmänna överklagandetid om tre veckor som gäller på förvaltningsområdet. Det har under en längre tid därför förts en diskussion om inte fristen borde ändras i syfte att uppnå bättre enhetlighet inom förvaltningsprocessen. I betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76) har mot den bakgrunden föreslagits att tiden för att överklaga förvaltningsrätternas och kammarrätternas avgöranden i mål om socialförsäkring ska ändras till tre veckor.

5.1.2. Utredningens uppdrag i denna del

Enligt direktiven (dir. 2016:104 s. 6) ska vi utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristerna för begäran om omprövning och överklagande av beslut av de myndigheter som handlägger socialförsäkringsärenden. Enligt direktiven ska vi särskilt analysera och redovisa hur förkortade tidsfrister kan påverka enskilda försäkrade.

I vårt arbete ska vi vidare beakta de författningsändringar som regeringen eventuellt föreslår utifrån betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål med avseende på överklagandetiden för socialförsäkringsmål i domstol. Några sådana författningsändringar har dock inte föreslagits utan ärendet bereds fortfarande i Regeringskansliet.

5.1.3. Kapitlets disposition

För att kunna utreda förutsättningarna för att förkorta tidsfristen för att begära omprövning respektive överklaga på socialförsäkringsområdet, fordras enligt vår mening initialt en grundläggande förståelse för dessa rättsmedel, hur de förhåller sig till varandra samt vilken funktion tidsfrister för att anlita dessa rättsmedel fyller. I avsnitt 5.2 finns därför en allmän beskrivning av dessa rättsmedel, såväl generellt som på socialförsäkringsområdet. Framställningen kommer därefter att inriktas mot att undersöka vilka överväganden som legat till grund för den i dag gällande allmänna klagotiden på förvaltningsområdet om tre veckor samt vilka överväganden som föranlett lagstiftaren att

införa avvikande processuella tidsfrister på socialförsäkringsområdet (avsnitt 5.3).

I avsnitt 5.4 lämnas en redogörelse för de förslag som tidigare lämnats i frågan, förslag som vi i varierande omfattning haft att förhålla oss till vid utarbetande av våra egna förslag.

Enligt vår mening kan det vara fruktbart att pröva hållbarheten av olika argument för och emot ändrade tidsfrister med hjälp av uppgifter om när och hur enskilda i dag överklagar och begär omprövning på socialförsäkringsområdet. Av denna anledning har vi valt att genomföra en studie som har omfattat ungefär 8 procent av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016. Resultatet av denna studie redovisas i avsnitt 5.5.

I avsnitt 5.6 redogör vi därefter för våra utgångspunkter för den fortsatta framställningen.

Innan vi slutligen övergår till att redogöra för våra överväganden och förslag (avsnitt 5.8), beskriver och analyserar vi i avsnitt 5.7 de argument som kan ofta har förts fram för och emot att ändra tidsfrister för att överklaga.

5.2. Allmänt om omprövning och överklagande

5.2.1. Inledning

Ibland behöver myndigheters beslut ändras. En vanlig anledning till detta är att det kommer fram omständigheter som beslutsmyndigheten inte kände till vid beslutstillfället och som ger vid handen att beslutet redan från början var oriktigt eller olämpligt. Efter beslutet kan det också inträffa nya omständigheter av betydelse. En av de viktigaste rättssäkerhetsgarantierna inom förvaltningsrätten är därför den möjlighet att påkalla en ny prövning av ett beslut som tillhandahålls enskilda genom olika rättsmedel. Överklagande och omprövning utgör exempel på två sådana rättsmedel. Man brukar använda termen omprövning när det är den myndighet som har beslutat i första instans som gör den nya prövningen. Om prövningen görs av en överordnad instans talar man i stället regelmässigt om överklagande och överprövning (jfr Warnling-Nerep, Rättsmedel: om- & överprövning av förvaltningsbeslut, 2015, s. 19 och 53).

Överprövning genom överklagande tillgodoser främst två intressen. För det första ska det gå att rätta avgöranden som av någon anledning

har blivit felaktiga. För det andra tillgodoses genom möjligheten att överklaga intresset av att få fram avgöranden som är vägledande för rättstillämpningen.

Omprövningsinstitut tjänar främst syftet att rätta till fel snabbare och enklare än vad man i regel kan göra genom överprövning i högre instans. Dessutom är ett effektivt omprövningsförfarande ägnat att minska tillströmningen av mål till domstolarna och att underlätta domstolarnas handläggning av de mål som överklagas.

5.2.2. Överklagandeinstitutet

Det viktigaste rättsmedlet för att åstadkomma rättelse av felaktiga förvaltningsbeslut har traditionellt ansetts vara möjligheten att genom överklagande få till stånd en överprövning i högre instans, numera vanligen allmän förvaltningsdomstol. Genom överklagandeinstitutet bereds den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat. Prövningen är allsidig och utgör en fullständig prövning av beslutet. Överinstansen har i princip samma befogenheter som beslutsmyndigheten hade att göra s.k. lämplighetsbedömningar. Bifalls överklagandet, kan beslutet inte enbart upphävas, utan det kan även ändras, helt eller delvis, eller ersättas med ett helt nytt beslut.

En allmän lagregel om vilka myndighetsbeslut som kan bli föremål för överklagande finns i 41 § förvaltningslagen (2017:900), FL.1Enligt bestämmelsen, som saknade motsvarighet i 1986 års förvaltningslag2, får ett beslut överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Vad som regleras i bestämmelsen är alltså frågan om besluts överklagbarhet, dvs. att beslut måste ha en viss beskaffenhet för att det ska tillerkännas egenskapen att kunna bli föremål för överprövning i högre instans (Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 56).

Eftersom överklagandeinstitutets funktion är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat, följer principiellt att endast sådana beslut som har en påvisbar effekt bör tillerkännas överklagbarhet. Grundtanken är således

1 När det hänvisas till förvaltningslagen avses, såvida inte annat särskilt anges, 2017 års förvaltningslag som träder i kraft den 1 juli 2018. 2 SFS 1986:223.

att överklagande endast bör medges då beslutet har ett sådant innehåll, att ett behov av rättsskydd föreligger. Schematiskt kan detta således sägas förutsätta, att beslutet är ägnat att inte i alltför obetydlig mån påverka någons personliga eller ekonomiska situation (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 164).

I 42 § FL anges därefter en allmän regel om vem som har rätt att överklaga en myndighets beslut. Vad som regleras i bestämmelsen är alltså klagorätten. Att klagorätten i förvaltningslagen behandlas efter frågan om besluts överklagbarhet, är inte så förvånande. Rent principiellt bör nämligen först utredas om det överklagade beslutet är överklagbart innan man har anledning att undersöka vem som kan angripa detsamma (Ragnemalm, förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 54). Enligt 42 § FL, som väsentligen hade sin motsvarighet i 22 § i 1986 års förvaltningslag, får ett beslut överklagas av den som beslutet angår om beslutet gått honom eller henne emot. Bestämmelsen klargör således att klaganden måste ha ett visst intresse i saken för att överklagandet ska tas upp till prövning. Man brukar säga att klaganden ska vara saklegitimerad (Hellners m.fl., Förvaltningslagen: En kommentar, 22 §, Zeteo, 2010-05-31).

I att beslutet ska ha gått enskild emot ligger därutöver ett krav på kontraritet. Detta tilläggskriterium, dvs. att beslutet också ska ”gått honom eller henne emot”, spelar i praktiken en underordnad roll. Ofta berörs det inte alls utan konsumeras av den grundläggande förutsättningen, att beslutet medför sådana konsekvenser för klaganden att han eller hon har ett berättigat anspråk på att få en överprövning till stånd. Att dessa verkningar förutsätts vara negativa ligger snarast i överklagandeinstitutets själva konstruktion (Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, 2014, s. 171).

På socialförsäkringsområdet har möjligheten för enskilda att överklaga till domstol genomgått stora förändringar över tid. Detta gäller såväl instansordningen som formerna och förutsättningarna för en sådan talan. I avsnitt 4.2 rörande det allmänna ombudet för socialförsäkringen har vi redogjort för denna utveckling.

I dag regleras överklagbarheten av beslut för de flesta socialförsäkringsförmåner i 113 kap. SFB. I 113 kap. 10 § anges sålunda att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen anger emellertid endast den instansväg som gäller för den som vill angripa myndigheternas beslut och säger i sig således ingenting om vilka beslut som kan bli

föremål för överklagande. Av 113 kap. 2 § SFB framgår emellertid att rätten att överklaga gäller ”beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk”. Innebörden av detta är att samtliga beslut med anknytning till förmåner såsom kvittning, återkrav och indragning av en förmån omfattas av regleringen (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 2 § SFB, Zeteo, 2017-05-11). I 113 kap. 22–40 §§ SFB finns emellertid delvis avvikande bestämmelser för vissa pensionsförmåner.

Vad som i övrigt kännetecknar ett överklagbart beslut är alltså inte särskilt reglerat på socialförsäkringsområdet. Genom 41 § FL har, som tidigare nämnts, dock intagits en bestämmelse som anger vad som konstituerar ett överklagbart beslut. Denna bestämmelse och den praxis som utvecklats över tid rörande överklagbarhetsfrågan, sätter således vissa gränser och preciserar närmare vilka beslut som kan överklagas enligt socialförsäkringsbalken.

I detta sammanhang kan erinras om att det finns hänvisningar till bestämmelserna om överklagande i 113 kap. SFB i flera andra författningar om sociala förmåner som ligger utanför balken, t.ex. i lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. Beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten som inte faller in under regleringen i 113 kap., direkt eller genom hänvisning, kan därutöver vara överklagbara enligt vad som anges i annan författning som tillämpas. Även i andra fall och i avsaknad av en sådan reglering kan ett beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten i vissa fall överklagas, även i sådana fall till allmän förvaltningsdomstol (40 § FL).

Om beslutet allmänt sett är överklagbart får således i stort sett samtliga beslut av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs dock vid överklagande till kammarrätten.

En förutsättning för att andra beslut än vissa avvisningsbeslut och ändringsbeslut enligt 113 kap. 3 § SFB ska kunna överklagas av en enskild är emellertid att omprövning tidigare har skett (113 kap. 10 §). Omprövningsbeslutet ersätter helt det ursprungliga beslutet, vilket i sin tur får överklagas. En enskilds överklagande av ett beslut innan beslutet har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (113 kap. 10 §). I förarbetena anges att syftet bakom bestämmelsen bl.a. är att tyngdpunkten i ärendehanteringen ska ligga hos den handläggande myndigheten. Många försäkringsbeslut fattas också första gången på ett så enkelt sätt och på en sådan nivå att ett mera kvali-

ficerat beslut med tydlig motivering behövs för domstolsprövningen (jfr prop. 2008/09:200 s. 579).

Begränsningen gäller endast beslut som enskild överklagar. Om det allmänna ombudet överklagar beslutet ska detta inte omprövas utan överprövas direkt (113 kap. 9 §).

5.2.3. Omprövningsinstitutet

Allmänt

Omprövning innebär som nämnts att det klandrade beslutet blir föremål för ny prövning, men den förnyade prövningen sker hos den beslutsmyndighet som fattat det beslut som begäran om omprövning avser. Det är sålunda inte fråga om någon överprövning utan om det beslutande organets möjligheter att själv korrigera sina egna beslut (jfr SOU 1991:106 s. 267).

I förvaltningsförfarandet har införandet av särskilda omprövningsregler traditionellt motiverats av rättssäkerhets- och effektivitetsskäl. Omprövningsregler kan dock tillgodose delvis olika syften. Dels kan sådana regler syfta till att, oberoende av tidpunkt, rätta till fel och brister i ett meddelat beslut, dels kan regler om omprövning fungera som ett – obligatoriskt eller icke-obligatoriskt – förstadium till ett överklagande. Genom sistnämnda funktion fyller omprövningsinstitutet behovet av att minska den tidsutdräkt och de kostnader som följer med en prövning i högre instans (jfr SOU 2001:47 s. 325 och 338). Denna funktion säkerställer även att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts nedåt i instanskedjan. Om den beslutande myndigheten själv kan korrigera sitt eget beslut – antingen ex officio eller sedan den som berörts av beslutet har begärt det – blir en ändring av beslutet normalt sett mindre kostsamt, enklare att göra och dessutom kan det ske snabbare.

Omprövningsinstitutets framväxt på förvaltningsområdet

I förvaltningsförfarandet fanns det under lång tid inte någon allmän författningsbestämmelse som klargjorde i vilken utsträckning en beslutsmyndighet hade möjlighet att korrigera oriktigheter i sina beslut (prop. 1971:30 s. 502 och 503). Den princip om självrättelse som

hade kommit till uttryck i rättegångsbalkens bestämmelser tillämpades dock i viss mån analogt i förvaltningsförfarandet och i vissa specialförfattningar hade det också tagits in särskilda bestämmelser i ämnet. I praxis hade det dessutom godtagits att en beslutsmyndighet i viss mån hade befogenhet att korrigera felaktigheter i beslut i efterhand (jfr RÅ 1966 ref. 32).

När 1971 års förvaltningslag3 tillkom föreslogs, bl.a. mot denna bakgrund, att det i lagen skulle tas in uttryckliga bestämmelser om att förvaltningsmyndighet hade befogenhet att rätta vissa kvalificerade fel i sina beslut. I förarbetena betonades emellertid att lagens bestämmelser om detta gav uttryck för en minimistandard och att avsikten inte var att uttömmande ta ställning till frågan om i vilken mån förvaltningsmyndighet har befogenhet att ompröva sina egna beslut (prop. 1971:30 s. 506). I 19 § i 1971 års förvaltningslag infördes mot denna bakgrund en reglering som gjorde det möjligt för beslutsmyndigheten att rätta s.k. förbiseendefel.4 Bestämmelsen överfördes i princip oförändrad till 26 § i 1986 års förvaltningslag och därefter till 36 § FL. Liknande bestämmelser om rättelse av förbiseendefel finns i 32 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL, liksom i 17 kap. 15 § rättegångsbalken, RB, och 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden.

Som ett led i lagstiftarens strävan att få till stånd en snabbare, enklare och billigare handläggning samt i syfte att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen, infördes i 1986 års förvaltningslag en utvidgad skyldighet för beslutsmyndigheten att företa omprövningar (prop. 1985/86:80 s.12 och 42; SOU 1983:73 s. 14 och 148). Generella bestämmelser om omprövning på förvaltningsområdet fanns i såväl 27 som 28 §§, men de egentliga förutsättningarna för omprövning återfanns bara i den förstnämnda paragrafen. Enligt bestämmelsen var det tre förutsättningar som alla skulle vara uppfyllda för att en förvaltningsmyndighet skulle vara skyldig att ompröva ett beslut. För det första skulle fråga vara om ett uppenbart oriktigt beslut. Dessutom ska beslutet

3 SFS 1971:290. 4 Beslut som till följd av skrivfel, räknefel eller annat sådant i förbiseende innehöll uppenbar oriktighet. Det rörde sig alltså inte om någon återkallelse av beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en korrigering av ett uppenbart fel av den i texten exemplifierade typen.

kunna ändras snabbt och enkelt. Beslutet fick dock inte ändras till nackdel för en enskild part.5

Bestämmelserna om omprövning i 1986 års förvaltningslag infördes främst i syfte att användas i samband med överklagande från enskild. De nya reglerna borde dock även kunna tillämpas oberoende av huruvida ett beslut överklagades (jfr prop. 1985/86:80 s. 42 och 76).

I förarbetena betonades dock vidare att de i praxis utvecklade reglerna om förvaltningsbesluts rättskraft hade en utfyllande roll som gav myndigheterna rätt att ompröva sina beslut också i andra fall än sådana som särskilt kom att beröras i förvaltningslagen (s. 42 och 76). Frågan om beslutsmyndigheten kunde ompröva sitt beslut av annan anledning eller i andra fall än sådana som uttryckligen reglerades i förvaltningslagen ansågs sålunda inte kunna lösas genom en generell reglering för hela förvaltningsförfarandet.

I 2017 års förvaltningslag har, till skillnad från tidigare, intagits bestämmelser om såväl de fall då förvaltningsmyndigheterna har en skyldighet att ändra sina beslut som de fall då det enbart föreligger en möjlighet härtill. De fall då beslutsmyndigheten har en sådan skyldighet regleras i 38 § FL och motsvarar i allt väsentligt 27 § i 1986 års förvaltningslag. I 2017 års förvaltningslag har dock i 37 § också tagits in en bestämmelse som anger att beslutsmyndigheten får ändra ett beslut om den anser att beslutet är felaktigt på grund av det har tillkommit nya omständigheter eller av någon anledning. I bestämmelsens andra stycke anges därefter vissa skärpta förutsättningar för ändring av gynnande beslut. I 39 § FL regleras därefter omprövningsinstitutets förhållande till överklagandeinstitutet. I syfte att motverka motstridiga avgöranden, har i paragrafen tagits in en bestämmelse om att ett beslut som har överklagats endast får ändras i sådana fall som avses i 38 § under förutsättning att överklagan-

5 Ett uppenbart oriktigt beslut medförde att myndigheten var skyldig att ompröva beslutet bara i sådana fall då myndigheten lätt kunde konstatera att oriktigheten. Normalt var myndigheten inte skyldig att göra någon mer ingående granskning av ett redan avgjort ärende annat än då den har särskild anledning till det. Vid överklagande räckte det i allmänhet att myndigheten läste igenom klagandens skrivelse och det överklagade beslutet. Bara om en sådan genomläsning gav vid handen att utgången sannolikt borde vara en annan behövde myndigheten i allmänhet granska ärendet närmare. Med att beslutet kunde ändras snabbt och enkelt, innebar normalt att omprövningsskyldigheten inte gällde om det krävdes ytterligare utredning i ärendet. Denna begränsning motiverades av hänsyn till rättssäkerhet och effektivitet. Överklagade ärenden skulle således inte bli liggande på myndigheten i väntan på omprövning. Omprövningsskyldigheten var dock inte undantagslös. Myndigheten var således inte skyldig att ompröva sitt beslut om den som hade överklagat beslutet begärde inhibition. Inte heller var myndigheten skyldig att ompröva beslutet om den hade överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans.

det och handlingarna i ärendet inte har överlämnats till den högre instansen som ska pröva överklagandet.

På vissa områden finns det emellertid specialbestämmelser om omprövning som ska tillämpas i stället för förvaltningslagens bestämmelser (4 § FL). Sådana bestämmelser kan vara av olika karaktär. Ibland innefattar de ett självständigt system för omprövning. Den typen av specialbestämmelser finns t.ex. på skatteområdet, se 66 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, men även på socialförsäkringsområdet.

Omprövningsinstitutets framväxt på socialförsäkringsområdet

Till skillnad från den begränsade omprövningsskyldighet som finns i förvaltningslagen finns på socialförsäkringsområdet ett självständigt och omfattande system för omprövning i 113 kap. SFB. Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens omprövningsskyldighet får i dag anses uttömmande reglerad genom dessa bestämmelser (prop. 1985/86:73 s. 32 och 33 och t.ex. JO:s beslut den 25 september 1995, dnr 2238-1994 och 4010-1994).

Några särskilda bestämmelser om omprövning och ändring av beslut fanns emellertid ursprungligen inte på detta område. I praktiken var det emellertid förhållandevis vanligt att försäkringskassorna omprövade felaktiga beslut på sedvanerättslig grund. Som tidigare beskrivits (avsnitt 4.2.5) medförde dåvarande Riksförsäkringsverkets (RFV) s.k. ex officioprövningsrätt också att verket självmant kunde ingripa mot felaktiga beslut och detta även efter besvärstidens utgång (SOU 1976:53 s. 62 och 63).

Den omorganisation av överklagandeordningen som genomfördes på 1970-talet medförde emellertid att Riksförsäkringsverkets befogenheter att ex officio överpröva beslut som försäkringskassorna fattat upphörde och det ansågs inte lämpligt att de nyinrättade försäkringsrätterna fick överta denna uppgift. I samband med detta konstaterades vidare att försäkringskassornas inbördes praxis varierade betydligt såvitt gällde i vilka situationer omprövning kunde ske. Därutöver konstaterades att många av de människor som berördes av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta hade större svårigheter än människor som berördes av beslut

inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i besluten och upptäcka felaktigheter (SOU 1976:53 s. 139).

Mot den bakgrunden ansåg den utredningen som lade fram förslagen på området att det framstod som angeläget att det inom socialförsäkringens prövningssystem infördes en mekanism för att kunna få felaktiga beslut ändrade även efter besvärstidens utgång. Utredningens uppfattning var att detta behov borde kunna tillgodoses genom att försäkringskassorna gavs en lagfäst befogenhet att ompröva felaktiga beslut, ett slags extraordinärt rättsmedel (jfr Ds S 1981:9 s. 40). Enligt utredningen skulle en sådan reglering vara inriktad på att dels lagfästa och förenhetliga rådande praxis i fråga om försäkringskassornas omprövningsmöjligheter, dels utvidga denna omprövningsmöjlighet till att avse en del av de fall då underställning och ex officioprövning förekom (SOU 1976:53 s. 140).

Regeringen delade utredningens uppfattning att det var nödvändigt att det inom socialförsäkringens prövningssystem infördes en möjlighet att få felaktiga beslut av försäkringskassa rättade även efter besvärstidens utgång. Enligt regeringen framstod en omprövningsskyldighet som det snabbaste och enklaste sättet för den enskilde att få till stånd en ändring av ett felaktigt beslut (prop. 1977/78:20 s. 84). I 20 kap. 10 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, nuvarande 113 kap. 3 § SFB, infördes därför en bestämmelse som föreskrev att allmän försäkringskassa var skyldig att ändra ett beslut som fattats av kassan och ej prövats av försäkringsrätt, om beslutet blivit felaktigt till följd av förbiseende, på grund av ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning. De situationer som omfattades av bestämmelsen tog endast sikte på ursprungliga felaktigheter i beslutet, dvs. felaktigheter som förelåg redan vid tidpunkten för det första beslutet (s. 83). Någon skyldighet att ompröva ett beslut på grund av senare inträffade förhållanden förelåg alltså inte enligt bestämmelsen (jfr SOU 1976:53 s. 138).

I förarbetena anfördes att avsikten var att en ändring skulle ske endast om vissa kvalificerade felaktigheter förelåg. Detta markerades genom att ordet ”uppenbart” användes som kvalifikation. Som exempel på ett besluts oriktighet på grund av uppenbart felaktig eller ofullständigt underlag nämndes förekomsten av ett nytt läkarintyg som gav en annan bild av den försäkrades hälsotillstånd vid beslutstillfället, en ny omständighet som påverkade bedömningen av rätt till sjukpenning för tid före sjukanmälan eller en ny beräkning av pensionsgrundande in-

komst i ett pensionsärende (se prop. 1977/78:20 s. 94). Kriteriet uppenbart felaktig rättstillämpning exemplifierades med att beslutsfattaren inte känt till eller missuppfattat en lagbestämmelse eller felbedömt beslutsunderlaget. Det konstaterades vidare att även misstag om stadgad praxis föll in under bestämmelsen (se SOU 1976:53 s. 140 och 141 och prop. 1977/78:20 s. 95).

Som framgår motsvarade den förstnämnda av dessa ändringssituationer, dvs. beslut som blivit felaktiga till följd av förbiseende, den fakultativa rättelsemöjlighet som redan hade införts i 19 § i 1971 års förvaltningslag. De ändringssituationer som i övrigt kom att regleras i omprövningsbestämmelsen var närmast en kodifiering av de typsituationer i vilka RFV tidigare, med stöd av sin ex officioprövningsrätt, ansett sig böra ingripa (jfr SOU 1976:53 s. 140 och Ds S 1981:9 s. 40 och 41). Fråga om ändring enligt paragrafen fick i normalfallet dock inte tas upp sedan mer än två år förflutit från den dag då beslutet meddelades.6

Utöver 20 kap. 10 § AFL infördes även en skyldighet för en försäkringskassa att ompröva sitt beslut vid överklagande från en enskild. Bestämmelsen tillkom under beredningen i Regeringskansliet och saknade motsvarighet i utredningens förslag. Enligt bestämmelsen, som infördes i 20 kap. 11 § tredje stycket AFL, skulle en försäkringskassa alltid vara skyldig att ta upp ett ursprungsbeslut till ny prövning när en enskild överklagade. Inom ramen för denna omprövning kunde ändring dock göras endast i enlighet med överklagandet och för det fall att försäkringskassan ansåg att yrkandena kunde bifallas i sin helhet. I sådant fall förföll överklagandet. I annat fall skulle ärendet överlämnas för handläggning i försäkringsrätten. Som motiv för bestämmelsen angavs bl.a. följande (prop. 1977/78:20 s. 85):

Försäkringskassorna yttrar sig f.n. till riksförsäkringsverket beträffande alla ärenden i vilka besvär anförs. I samband därmed görs ofta viss ytterligare utredning, vilken ibland leder till att kassan tillstyrker ändring. Enligt min mening skulle det vara till fördel för den enskilde om kassan efter sådan utredning kunde ändra sitt beslut i den mån kassan ansåg att ändring borde ske. Ändring skulle således kunna ske inte bara om beslutet är behäftat med en uppenbar felaktighet utan också om Försäkringskassan med anledning av anförda besvär anser att en annan

6 Ursprungligen gällde bestämmelserna om ändring inte bara för försäkringskassa utan även förvaltningsdomstolarna. Med hänvisning till att omprövningsinstitutet lett till mycket blygsamma resultat för domstolarna inskränktes bestämmelsen från halvårsskiftet 1980 till att gälla enbart för försäkringskassorna (prop. 1979/80:128).

bedömning bör göras. Detta innebär att ändring kan åstadkommas på ett enkelt och snabbt sätt i fler situationer än utredningen har föreslagit. Dessutom kan man undvika att vissa okomplicerade mål förs upp till den kvalificerade prövningsinstans som försäkringsrätt föreslås bli.

1982 års utvidgade bestämmelser om omprövning

Redan 1982 ändrades omprövningsreglerna. Då infördes nämligen utvidgade regler om generell omprövning vid fullföljd på den försäkrades initiativ. Enligt Försäkringsdomstolskommittén talade flera skäl för att den förordade förändringen av omprövningsreglerna borde komma till stånd (Ds S 1981:9). Bland annat ansåg kommittén det otillfredsställande att en mellangrupp av beslut, som varken innehöll en sådan kvalificerad felaktighet som kunde rättas med stöd av 20 kap. 10 § eller helt kunde ändras i enlighet med klagandens yrkanden med stöd av 20 kap. 11 § AFL, alltid skulle bli föremål för försäkringsrättens prövning (s. 43 och 44). Som skäl för den utvidgade omprövningsskyldigheten anfördes vidare att försäkringskassornas beslut ofta var dåligt motiverade och svåra att förstå för de försäkrade. För det andra hävdades att många beslut fattades under tidspress och av tjänstemän i förhållandevis underordnad ställning, varför det fanns en särskild risk för att besluten blev felaktiga, och att det mest rationella fick anses vara att i efterhand fånga upp och rätta så många som möjligt av de felaktiga besluten genom omprövning. Som ett tredje skäl hänvisades till att de försäkrade i relativt stor omfattning fortsätter att komplettera utredningen efter det att försäkringskassan har meddelat sitt beslut (s. 42 och 43).

I sammanställningen av remissvaren över betänkandet berördes praktiskt taget inte alls varför det fanns ett behov av utvidgade omprövningsregler, utan redovisningen inriktades på rättstekniska frågor som vilken metod som borde väljas vid utformningen av reglerna etc. (prop. 1981/82:88 s. 53 och 54). Inte heller i övervägandena ges något direkt svar på frågan. Indirekt kan man dock utläsa att man i förarbetena fäst vikt vid det andra skälet. Det anges nämligen att förslaget att tjänstemannabeslut ska omprövas av en överordnad befattningshavare garanterar att fel som beror på bristande rutin m.m. rättas till utan att besvärsorganen behöver belastas (prop. 1981/82:88 s. 19 och 20). Det första skälet berörs på det viset att det framhålls att

en utförligare motivering av omprövningsbeslutet kan leda till att den försäkrade får förståelse för beslutet och därför avstår från att klaga.

Försäkringsdomstolskommittén redovisade två alternativa lösningar för den närmare utformningen av omprövningsbestämmelsen. Den ena var att den försäkrade skulle överklaga försäkringskassans beslut och att försäkringskassan efter omprövning skulle delge den enskilde det nya beslutet och bereda honom eller henne tillfälle att fullfölja överklagandet, dvs. i enlighet med vad som dittills hade gällt. Den andra lösningen, som förordades av kommittén, innebar att försäkringskassans ursprungliga beslut förenades med en rätt att begära omprövning medan rätten att överklaga endast knöts till det beslut som fattades med anledning av omprövningen (Ds S 1981:9 s. 48 och 49).

Regeringen föreslog en utvidgad omprövningsmöjlighet i enlighet med det av kommittén förordade förslaget. Enligt förarbetena innehöll det utvidgade omprövningssystemet så många nya moment i förhållande till det tidigare systemet att det borde leda till att de försäkrade blev väsentligt mer benägna att nöja sig med den prövning som skedde utanför domstol (prop. 1981/82:88 s. 20).

Genom denna ändring av omprövningsbestämmelserna kom 20 kap. 10 § AFL att flyttas till 20 kap. 10 a § AFL och bestämmelserna om omprövning i anledning av överklagande att flyttas till 20 kap. 10 §. Detta gjordes med hänsyn till att prövningen enligt den nya 20 kap. 10 § AFL ansågs vidare än den extraordinära omprövning som tidigare gjordes enligt samma lagrum (Ds S 1981:9 s. 125). I 20 kap. 11 § infördes samtidigt ett förbud för enskild att föra talan mot beslut som kunde omprövas med stöd av 20 kap. 10 §.

5.2.4. Omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB

I dag finns omprövningsinstitutet i 113 kap. SFB. Enligt 7 § ska Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ompröva ett beslut om en enskild som beslutet angår begär det. Till skillnad från vad som gäller Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens omprövningsskyldighet på eget initiativ, behöver det inte vara något fel på beslutet för att omprövning ska ske på begäran av enskild. Omprövning enligt 7 § är inte heller begränsad till frågan om felet är uppenbart, utan innebär i princip en ny prövning av ärendet. En begäran om omprövning innebär att myndigheten ska göra en ny full-

ständig prövning av sakfrågan. Vid omprövningen finns alltså ingen bundenhet till motiveringen i grundbeslutet. Det är således fråga om en helt annan prövning än den begränsade omprövningsskyldighet som föreskrivs i förvaltningslagen (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, 2017-05-11). En fullständig prövning ska göras även om den försäkrade inte har åberopat några nya omständigheter. Omprövning får dock inte avse en fråga som har avgjorts efter omprövning eller av domstol. En omprövning får enligt 8 § SFB inte leda till en ändring till den enskildes nackdel.

Som ovan nämnts kan enskild inte överklaga ett grundbeslut utan är hänvisad till bestämmelserna om omprövning. En enskilds överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning (10 §). Ett beslut som tillkommit efter omprövning ska inte omprövas på nytt. Den som vill angripa beslutet får göra det genom att överklaga (7 § andra stycket och prop. 1981/82:88 s. 33). Ingenting hindrar emellertid att ett beslut som omprövats enligt 7 § ändras enligt 3 § (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, 2017-05-11). Sakägarkretsen är avgränsad till enskild som beslutet angår. En begäran om omprövning ska ske skriftligen (7 §).

5.2.5. Ändring enligt 113 kap. 3 § SFB

I 113 kap. SFB finns även bestämmelser om ändring av beslut. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ska ändra ett beslut som har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller av annan liknande orsak (se 3 § första stycket 2–3). De situationer som omfattas av bestämmelsen tar endast sikte på ursprungliga felaktigheter i besluten, dvs. felaktigheter som förelåg redan vid tidpunkten för det första beslutet (se prop. 1977/78:20 s. 83). Någon skyldighet att ompröva ett beslut enligt 3 § på grund av senare inträffade omständigheter föreligger alltså inte (jfr SOU 1976:53 s. 138). I förarbetena anfördes att avsikten var att en ändring skulle ske endast om vissa kvalificerade felaktigheter förelåg.

JO har riktat kritik mot att Försäkringskassan dröjt med att överlämna ett överklagande till en länsrätt på grund av att Försäkringskassan låtit införskaffa kompletterande utredning vid prövning enligt

3 §. JO uttalade att granskningen för att se om förutsättningarna för ändring är uppfyllda bör ske utifrån det material som föreligger vid tidpunkten för överklagandet.7 Beslutsmyndigheten ska ta upp frågan om ändring på eget initiativ.

Enligt Försäkringskassans allmänna råd bör Försäkringskassan alltid granska om det finns skäl att ändra ett beslut enligt 3 § vid överklagande (se Försäkringskassans allmänna råd [FKAR 2010:7] om omprövning och ändring). JO har uttalat att en sådan granskning inte får medföra att överlämnandet av överklagandet till domstol försenas (se beslut den 17 februari 1993, dnr 2705-1992).

En enskild och allmänna ombudet kan begära att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ändrar sitt beslut enligt 3 §. En sådan begäran kan framställas formlöst. Om myndigheten inte finner skäl för ändring ska ett avslagsbeslut meddelas. Ett sådant beslut kan överklagas särskilt.

Som huvudregel kan Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten ändra ett beslut såväl till den enskildes fördel som till dennes nackdel. Dock gäller den begränsningen att ett beslut inte får ändras till den enskildes nackdel om det gäller en förmån som har förfallit till betalning eller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det (5 §). Skyldigheten att ändra ett beslut gäller inte om felaktigheten visserligen är uppenbar men av ringa betydelse, exempelvis för att den avser ett ringa belopp (3 § andra stycket).8

Bestämmelsen är vidare tillämplig på såväl slutliga beslut som på beslut under handläggningen. Dock gäller den begränsningen att en fråga om ändring inte får tas upp sedan mer än två år förflutit från den dag beslutet meddelades, om det inte först därefter kommit fram att beslutet har fattats på ett uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det i övrigt finns andra synnerliga skäl (6 §). Vidare får beslutet inte ha prövats av domstol (3 §). För att Försäkringskassan ska vara förhindrad att ompröva sitt beslut bör dock krävas att domstolen har prövat ärendet i sak (se prop. 1977/78:20 s. 95 och 96).

Utöver ovan redovisade kvalificerade felaktigheter regleras i bestämmelsen ytterligare en situation, nämligen att beslutet på grund

7 Se protokoll vid inspektion av Östergötlands läns allmänna försäkringskassa den 21–22 september 1993, dnr 3257–1993). 8 Om en enskild begär ändring av en felaktighet bör dock ändring komma till stånd även om den är av ringa betydelse (se prop. 1977/78:20 s. 96).

av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet (3 § första stycket 1). Bestämmelsen har samma innehåll som 36 § FL, dock att det i den bestämmelsen endast föreskrivs att en myndighet får rätta sitt beslut. Någon ovillkorlig skyldighet föreligger således inte enligt förvaltningslagens bestämmelse.

5.3. Tidsfrister för att begära omprövning och överklaga

5.3.1. Allmänt

Intresset av att säkerställa en möjlighet för enskilda att påkalla en rättslig kontroll av förvaltningsbeslut har inte ensamt fått bestämma överklagande- och omprövningsinstitutens utformning. Instituten kringgärdas av ett antal processuella regler som på olika vis anger under vilka förutsättningar ett beslut kan bli föremål för omprövning eller överprövning i sak. Institutens utformning kan alltså beskrivas som resultatet av en kompromiss mellan motstående intressen (Strömberg m.fl., Allmän förvaltningsrätt, 2014, s. 176).

Dessa begränsningar, eller sakprövningshinder, kan vara av olika slag och hänföra sig till såväl saken som till den prövande instansen och den som initierar ärendet. Som tidigare nämnts förutsätts t.ex. normalt att ett beslut, vars överensstämmelse med lagen sätts ifråga, rent objektivt har vissa verkningar. En annan begränsning ligger i att dessa verkningar på visst vis också måste påverka den som vill angripa beslutet. Ett beslut som helt saknar verkningar för den som angriper det anses sålunda inte föranleda ett behov av rättsskydd.

Det har även införts sakprövningshinder som motiverats av delvis andra skäl. Ett sådant hinder är att möjligheten att begära omprövning och överklaga endast står öppen under en begränsad tid. Möjligheten att överklaga och begära omprövning leder nämligen till ovisshet om huruvida ett visst beslut ska bli bestående eller inte, och för att denna ovisshet inte ska medföra alltför stora olägenheter har det ansetts rimligt att den som vill utnyttja sig av dessa möjligheter gör så inom en viss tid.

Fastställandet av sådana tidsfrister utgör således ytterst en tillämpning av den grundläggande principen om rättssäkerhet. Även om intresset av att säkerställa att enskilda som är missnöjda med ett förvaltningsbeslut ges möjlighet att få beslutets rättsenlighet omprövad eller

överprövat, talar allmänna ordnings- och trygghetsskäl för att denna möjlighet måste upphöra vid någon tidpunkt. Vid denna tidpunkt vinner beslutet laga kraft och kan därefter endast angripas med extraordinära rättsmedel. Den som t.ex. vill överklaga ett beslut till domstol i vanlig ordning har regelmässigt därför att inkomma med ett överklagande före utgången av en viss tid, den s.k. överklagandetiden. Denna tid bestäms i allmänhet så, att en viss tidpunkt och en därifrån löpande, i något tidsmått – veckor, månader eller år – fastställd tidsrymd anges i en författning. Före utgången av en på detta sätt fastställd tidpunkt ska överklagandet ha inkommit för att tas upp till sakprövning.

5.3.2. Tidsfrister i den allmänna förvaltningsprocessen

Bestämmelser om tidsfrister för att överklaga myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol återfinns i såväl förvaltningslagen som förvaltningsprocesslagen. Lagstiftaren har nämligen dubblerat reglerna om sätt och tid för överklagande av beslut till allmän förvaltningsdomstol genom att i båda dessa författningar ta in bestämmelser om detta. Någon frist inom vilken det ankommer på enskilda att begära omprövning finns emellertid inte i förvaltningslagen. Däremot finns bestämmelser som anger att omprövning inte längre får ske till följd av senare inträffade händelser i vissa fall (39 § FL).

Av såväl 6 a § FPL som 44 § FL framgår att tidsfristen för att överklaga ett myndighetsbeslut till allmän förvaltningsdomstol är tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Treveckorsfristen räknas från – inte från och med – den dag då klaganden fick del av beslutet. Fristen löper till och med den dag som genom sitt namn i veckan motsvarar dagen för delfåendet. Om slutdagen infaller på en lördag, söndag eller en helgdag, är slutdagen i stället nästa vardag. Regler om detta finns i lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid.

Av 6 b § FPL och 45 § FL framgår därefter klagofristens reella funktion genom att det i de angivna bestämmelserna anges vilken rättsföljd som inträder för det fall att den klagande underlåter att iaktta fristen; beslutet vinner laga kraft och kan inte längre angripas på ordinär väg. Ett eventuellt överklagande ska därför avvisas.9

9 Huruvida s.k. negativ rättskraft inträder som en effekt av att beslutet på detta vis har vunnit laga kraft, varierar emellertid beroende på vad för typ av beslut och rättsområde det är fråga

Av såväl 6 b § FPL som 45 § FL följer vidare att det ankommer på den domstol eller den beslutsmyndighet som meddelat det avgörande som klandras att pröva huruvida överklagandet kommit in i rätt tid. Till skillnad från övriga sakprövningsförutsättningar ankommer det således inte på den överordnade instansen att kontrollera huruvida klagofristen iakttagits när enskild överklagar. Av HFD 2011 ref. 65 följer vidare att en förvaltningsrätts bedömning att ett överklagande kommit in i rätt tid är bindande för överinstansen. Av avgörandet kan inte utläsas att även en förvaltningsrätt är bunden av en förvaltningsmyndighets bedömning att överklagandet kommit in i rätt tid. Så får dock förmodas vara fallet (Essen, Förvaltningsprocesslagen: En kommentar, 6 §, Zeteo, 2017-09-07). Motsvarande ordning gäller givetvis inte när en enskild begär omprövning enligt förvaltningslagen eller socialförsäkringsbalken. Huruvida en enskild uppfyller förutsättningarna för att materiellt anhängiggöra en sådan begäran om omprövning får prövas av den myndighet som fattat det beslut som omprövningsbegäran avser.10

Under den tid som klagofristen löper är domstolen vidare förhindrad att avgöra målet om det inte klart framgår att parten slutfört sin talan och, i det fall det finns en taleberättigad motpart, att motparten inte avser att överklaga (se t.ex. RÅ 1996 not. 17 och RÅ 1997 not. 7). Motsvarande skyldighet åvilar emellertid inte beslutsmyndigheten i omprövningsförfarandet. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten behöver således, i motsats till förvaltningsdomstolarna, normalt inte avvakta utgången av omprövningsfristen innan ett omprövningsbeslut kan fattas (jfr JO 2004/05 s. 323).

5.3.3. Den allmänna klagotiden om tre veckor

Tiden före 1954 års besvärstidslag

I fråga om längden av den tid inom vilken enskilda kan angripa myndighetsbeslut genom att överklaga, gällde fram till 1950-talet en allmän regel om 30 dagar i flertalet fall. Denna frist lagfästes redan genom

om. Såvitt gäller socialförsäkringsområdet har Högsta förvaltningsdomstolen i flera avgöranden utrett rättsläget. Till detta återkommer vi i det följande. 10 Om beslutsmyndigheten avvisar en begäran om omprövning på formell grund, kan detta ställningstagande emellertid överprövas av domstol efter överklagande.

1866 års besvärsförordning och syftade till att tillskapa enhetliga regler för klagotidens beräkning i administrativa mål. Utöver detta fanns emellertid en provkarta på skiftande tidsmått före tillkomsten av lagen den 4 juni 1954 (nr 355) om besvärstid vid talan mot förvaltande myndighets beslut (besvärstidslagen). Svåröverskådligheten accentuerades av att bestämmelser om överklagandetid ofta återfanns i specialförfattningarna som reglerade den materiella rätten på ett visst förvaltningsområde. I normalfallet uppgick tiden till mellan 20 dagar och två månader. Kortare och längre tid betecknades som undantag och i det stora flertalet fall var överklagandetiden fastställd till 30 dagar eller en månad.

I en förberedande utredning angående regleringen av förfarandet hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskilds rätt och därmed sammanhängande frågor (SOU 1946:69 s. 194) hade professor Nils Herlitz redan 1946 framfört att en översyn av besvärstiderna var påkallad. I betänkandet uttalade han bl.a. följande.

Den brokiga mängden av regler – som stundom är i hög grad förvillande – borde kunna ersättas av mera enhetliga sådana. Därvid kunde det komma under övervägande, om icke tiden ofta är onödigt lång; man måste taga hänsyn till att kommunikationerna äro helt annorlunda beskaffade än på den tid då den nu gällande huvudregeln lagfästes (1866).

1954 års besvärstidslag

I början av 1950-talet fick de Besvärssakkunniga i uppdrag att komma till rätta med de olägenheter som olikartade besvärstider ansågs vålla. Vid fullgörande av detta uppdrag ansåg de Besvärssakkunniga det angeläget att finna ett tidsmått som kunde lämpa sig såsom en enhetlig överklagandetid i normalfallen. Såväl ur allmän synpunkt som med hänsyn till enskilda intressen framstod en förkortning av den gällande 30-dagarsfristen enligt 1866 års besvärsförordning som ett viktigt önskemål. Eftersom tidsfristen då skulle understiga en månad, återstod endast att fastställa en ny generell tidsfrist som fick uttryckas i veckor. Den tid som då närmast kunde komma ifråga var tre veckor. Om detta tidsmått valdes skulle nämligen den allmänna överklagandetiden av förvaltningsbeslut överensstämma med den för vadetalan bestämda fristen i allmän domstol, vilket ansågs angeläget. Vägande skäl talade inte heller för att tiden för talans fullföljande i förvaltningsmål borde göras kortare eller längre än motsvarande frist i rättegång i allmän domstol (SOU 1953:30 s. 26 och 27). På grundval av liknande

överväganden hade en motsvarande frist också godtagits av kommunallagskommittén såvitt avsåg kommunalbesvär och av utredningsmannen beträffande verksstadgan i fråga om klagan över verkens beslut (SOU 1951:12 s. 49 och 1952:14 s. 339). I sistnämnda betänkande uttalades att en förkortning till tre veckor rimligen borde kunna ske med tanke på att den tidigare gällande fristen om 30 dagar tillkommit under sådan äldre tid då sämre kommunikationer rådde (jfr SOU 1951:12 s. 49).

Den tidsfrist om tre veckor i allmän domstol som de Besvärssakkunniga hänvisade till i samband med framtagandet av sitt förslag till besvärstidslag, hade införts i samband att 1942 års rättegångsbalk trädde i kraft. Bestämmelser finns alltjämt i 50 kap. 1 § respektive 51 kap. 1 § RB, som reglerar sätt och tid för överklagande av tingsrätts dom i tvistemål respektive brottmål. I Processlagsberednings förslag till rättegångsbalk kommenterades emellertid den valda tidsfristens längd ytterst sparsamt och några närmare överväganden synes inte ha föregått utredningens förslag i denna del. I betänkandet anges, såvitt avser överklagande i tvistemål, blott att den valda tidsrymden torde vara tillräcklig för att parten ska kunna avgöra, huruvida han ska fullfölja vadet, och för uppsättande av vadeinlaga (SOU 1938:44 s. 509; NJA II 1943 s. 624).

I 1954 års besvärstidslag11 kom, delvis med rättegångsbalken som förebild, därför att anges att besvär över förvaltande myndighets beslut vid äventyr av talans förlust ska ha inkommit till vederbörande myndighet inom tre veckor från det att klaganden fick del av beslutet. Besvärstidslagen var dock endast subsidiär och tillämpades endast i den mån annat inte följde av lag eller annan författning. Särskilda överklagandetider kom därför även efter besvärstidslagens tillkomst att gälla i flertalet fall genom att det i specialförfattningar för vissa förvaltningsområden fanns föreskrifter med avvikande innehåll.

1971 års förvaltningslag och tiden därefter

När 1954 års besvärstidslag upphävdes i samband med att 1971 års förvaltningslag trädde i kraft, utformades den senare lagens bestämmelser om klagotid i huvudsaklig överensstämmelse med besvärstidslagens motsvarande bestämmelser. En klagotid om tre veckor skulle

11 SFS 1954:355.

alltjämt gälla om inte annat framgick av särskild föreskrift i specialförfattning (prop. 1971:30 s. 416 och 417).

När 1971 års förvaltningslag därefter upphävdes i samband med tillkomsten av 1986 års förvaltningslag, överfördes bestämmelsen om klagotid oförändrad och utan några närmare överväganden till lagens 23 § (prop. 1985/86:80 s. 73). Bestämmelsen har därefter utan några närmare överväganden överförts till 44 § FL.

5.3.4. Tidsfrister på socialförsäkringsområdet och deras processuella betydelse

Av 2 § FPL och 4 § FL följer att avvikande bestämmelser om sätt och tid för att överklaga och begära omprövning ska tillämpas om det på ett visst förvaltningsområde införts särskilda bestämmelser om detta. Sådana undantagsbestämmelser har införts på ett flertal olika rättsområden genom särskilda bestämmelser i den materiella lagstiftningen. Ett sådant område är socialförsäkringsområdet.

Enligt 113 kap. 19 och 20 §§ SFB gäller som nämnts att såväl en begäran om omprövning som ett överklagande av Försäkringskassans, Pensionsmyndighetens eller en allmän förvaltningsdomstols beslut ska ha kommit in inom två månader från den dag då klaganden fick del av beslutet. Detta gäller endast beslut som fattats enligt socialförsäkringsbalken. Genom hänvisningar till detta lagrum i andra författningar på socialförsäkringsområdet har tvåmånadersfristen dock gjorts i det närmaste generellt tillämplig vid omprövning och överklagande på detta område.

Om enskild underlåter att överklaga inom denna tid vinner beslutet laga kraft och kan inte längre angripas på ordinär väg. En annan, men närbesläktad fråga, är huruvida rättskraft, i den meningen att saken inte kan prövas på nytt, också inträder som en följd av att beslutet inte längre kan angripas till följd av laga kraftens inträde. Det kan nämnas att Högsta förvaltningsdomstolen i RÅ 2002 ref. 61, som gällde livränta, förklarat att förvaltningsdomstols lagakraftvunna avgöranden i dylika socialförsäkringsmål bör tillmätas sådan negativ rättskraft att en förnyad ansökan i samma sak ska avvisas. Detta gäller frågor som prövats initialt av Försäkringskassan såväl efter ansökan som på kassans eget initiativ (se även RÅ 2010 ref. 1).

Av 113 kap. 7 § andra stycket SFB följer vidare att Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten inte får ompröva en fråga som av-

gjorts efter omprövning. Denna bestämmelse utgör en nyhet i förhållande till vad som tidigare gällde i omprövningshänseende och avser situationen att sakfrågan prövats av beslutsmyndigheten två gånger. I förarbetena till bestämmelsen anges att det framstod som olämpligt att den som beslutet angår skulle kunna begära omprövning av samma sakfråga ytterligare en gång. Med hänsyn till detta ansåg regeringen att det i socialförsäkringsbalken borde föras in en bestämmelse som utesluter möjligheterna att ompröva ett beslut som har meddelats efter omprövning (prop. 2008/09:200 s. 578). Genom Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden i HFD 2013 ref. 68 och HFD 2016 ref. 83 har numera klargjorts att även ett beslut av Försäkringskassan vinner negativ rättskraft om den enskilde antingen inte begär omprövning av ett grundbeslut i tid eller överklagar ett omprövningsbeslut för sent, dvs. när besluten vinner laga kraft. Det finns dock inget som hindrar att ett sådant beslut ändras med stöd av 113 kap. 3 § SFB (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken: En kommentar, 113 kap. 7 §, Zeteo, 2017-05-11).

5.3.5. Bakgrunden till tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet

Under lång tid gällde en treveckorsfrist

I 1947 års lag om allmän sjukförsäkring var möjligheten att anföra besvär över allmän sjukkassas beslut kraftigt beskuren. Besvär anfördes hos tillsynsmyndigheten och därefter kunde talan fullföljas endast under förutsättning att tillsynsmyndigheten lämnat tillstånd till detta. Enskild hade att inom en månad efter det att han eller hon erhållit kännedom om beslutet, att anföra besvär mot såväl allmän sjukkassas som tillsynsmyndighets beslut. Liknande frister fanns även i t.ex. lagen om folkpensionering. Varför en frist om en månad ansågs lämplig i dessa sammanhang övervägdes inte närmare i förarbetena (se t.ex. prop. 1946:312 s. 273 och 274).

Som tidigare nämnts inrättades en högsta domstolsinstans för socialförsäkringen, Försäkringsdomstolen, i samband med omorganisationen av socialförsäkringsadministrationen på 1960-talet. Socialförsäkringens administrationsnämnd föreslog i samband med detta att besvärsförfarandet till den nyinrättade domstolen skulle bli detsamma inom alla områden som föll under dess jurisdiktion. Nämnden

förordade därför att, såvitt avsåg tiden för att överklaga tillsynsmyndighetens beslut, den tidigare gällande besvärstiden om en månad skulle ändras till tre veckor, som gällde enligt besvärstidslagen. Någon särskild hänvisning till denna lag ansågs dock ej erforderlig (SOU 1960:35 s. 229; prop. 1961:45 s. 229 och 230). Däremot behölls fristen om en månad för att överklaga till tillsynsmyndigheten.

Genom lagen om allmän försäkring sammanfördes de olika grenarna av socialförsäkringen. I samband med detta upphävdes de särskilda bestämmelser om överklagandetid som behållits vid överklagande i sjukförsäkrings- och pensionsärenden. Vid överklagande skulle i stället besvärstidslagen tillämpas fullt ut. Eftersom försäkringskassorna inte betraktades som sådana förvaltande myndigheter som avsågs i besvärstidslagen, infördes i 20 kap. 13 § AFL en uttrycklig bestämmelse om att vad som föreskrevs beträffande tid för att anföra besvär i besvärstidslagen skulle tillämpas jämväl vid besvär i fråga om allmän försäkringskassas beslut. Härigenom kom således treveckorsfristen att gälla generellt vid överklagande av mål enligt lagen om allmän försäkring (jfr prop. 1962:90 s. 57). När 1954 års besvärstidslag sedermera upphävdes i samband med att 1971 års förvaltningslag trädde i kraft, kom därefter denna lags allmänna bestämmelse om tid för överklagande att tillämpas i stället, dvs. en tidsrymd om tre veckor (jfr prop. 1971:30 s. 627).

En frist om två månader för att överklaga införs

Det var först i samband med att försäkringsrätterna inrättades på 1970-talet som överklagandetiden förlängdes från tre veckor till två månader i socialförsäkringsmål. Fram till dess hade socialförsäkringsprocessen i princip varit utformad som ett enpartsförfarande i vilken det huvudsakligen var en uppgift för den enskilde att se till att ett felaktigt beslut blev överprövat av högre instans. Inom ramen för Riksförsäkringsverkets dubbla roll som besvärsprövande organ och tillsynsmyndighet försökte man emellertid tillgodose kravet på likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringen genom två institut som båda hade till syfte att bidra till att tveksamma eller felaktiga beslut blev överprövade av högre instans, ex officioprövning och underställning.

Genom s.k. ex officioprövningsrätt hade Riksförsäkringsverket enligt bestämmelser såväl i lagen om allmän försäkring som i flera andra författningar nämligen befogenhet att självmant ta upp försäkringskassornas och de lokala skattemyndigheternas beslut till prövning. I vissa fall skulle en sådan prövning alltid äga rum, varvid försäkringskassorna överlämnade ärendet till verket för prövning. I dessa fall talade man i stället regelmässigt om underställning av kassans beslut. Denna ex officioprövningsrätt medförde att verket, när en försäkrad överklagat en försäkringskassas beslut, regelmässigt prövade ärendet i dess helhet. Ex officioprövningsrätten innebar vidare att verket kunde ta upp en försäkrads besvär till prövning även om besvären kommit in efter besvärstidens utgång.

Räckvidden av dessa institut ansågs emellertid begränsad och i samband med att försäkringsrätterna inrättades i slutet av 1970-talet föreslogs i stället att ett fakultativt tvåpartsförfarande skulle införas.12 I detta förfarande tilldelades Riksförsäkringsverket uppgiften att, i stället för att vara besvärsorgan, jämte den enskilde föra talan i socialförsäkringsmål. Det primära syftet med denna nyordning var att åstadkomma ökad likformighet och rättvisa vid tillämpningen av socialförsäkringslagstiftningen. Det ansågs då inte lämpligt att försäkringsrätterna skulle överta den ex officioprövningsrätt som Riksförsäkringsverket tidigare haft. Försäkringsrätterna fick således inte den möjlighet som verkets besvärsavdelning tidigare hade att ta upp för sent inkomna besvär till prövning. Det förutsågs därför att det i framtiden skulle bli mycket viktigare att gällande överklagandefrister iakttogs.

Utredningen angående översyn av besvärsorganisationen inom socialförsäkringen m.m. föreslog mot denna bakgrund att överklagandefristen skulle förlängas till två månader och uttalade att en sådan förlängning skulle underlätta för enskilda att få till stånd prövning i högre instans (SOU 1976:53 s. 182). I samband med att utredningen redovisade sina överväganden när det gällde införandet av ett obligatoriskt omprövningsförfarande av försäkringskassornas beslut, betonade utredningen vidare att människor som berörs av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter än människor som berörs av beslut inom andra förvaltningsområden att rätt uppfatta innehållet i besluten, att upp-

12 Ett förfarande där en part för det allmänna, RFV, gavs möjlighet inträda i processen som den enskildes motpart.

täcka felaktigheter eller att i rätt tid inkomma med besvär (s. 139; se även prop. 1977/78:20 s. 84). Enligt utredningen kunde det dock vara tveksamt vilken överklagandefrist som borde väljas.

Utredningen konstaterade i det sammanhanget att en frist om två månader var vanlig inom taxeringsprocessen och att denna frist framstod som väl avvägd även för socialförsäkringens vidkommande. I utredningens förslag intogs därför en bestämmelse om att överklagandetiden skulle vara två månader (SOU 1976:53 s. 182). Regeringen instämde i utredningens bedömning (prop. 1977/78:20 s. 102).

5.3.6. Bakgrunden till tvåmånadersfristen på skatteområdet

Tvåmånadersfristens ursprung

Enligt 67 kap. 2 § SFL får Skatteverkets beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna överklagas av den som beslutet gäller. Ett sådant överklagande ska ha kommit in till Skatteverket senast det sjätte året efter utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut (67 kap. 12 § SFL). När det gäller överklagande av förvaltningsrättens eller kammarrättens beslut, ska överklagandet däremot ha kommit in inom två månader från den dag då den som beslutet gäller fick del av det (67 kap. 28 § SFL).

Tidsrymden om tvåmånader för att anföra besvär till högre instans i skatteprocessen har gamla anor. Redan i 1928 års taxeringsförordning13 föreskrevs att kammarrättens utslag i taxeringsmål fick överklagas hos kungl. Maj:t inom sextio dagar från det att klaganden tagit emot underinstansens utslag. I praktiken gällde en tvåmånadersfrist även vid överklagande av taxeringsnämndernas beslut. Taxeringsnämndens arbete skulle nämligen vara avslutat senast den 15 maj under det aktuella taxeringsåret samtidigt som ett överklagande av dess beslut normalt skulle inges senast den 15 juli. Talan mot taxeringsnämndens beslut fördes hos prövningsnämnden i första instans. På motsvarande vis ankom det på prövningsnämnderna att senast den 10 oktober samma år avsluta sitt arbete samtidigt som ett överklagande av nämndens beslut normalt skulle ges in senast den sista helgfria vardagen i december.

13 Taxeringsförordningen den 28 september 1928 (nr 379).

Redan i början av 1940-talet föreslogs emellertid att klagofristerna i taxeringsprocessen borde förändras. När det gällde tiden för att överklaga prövningsnämndens beslut till kammarrätten, anfördes att det inte framstod som nödvändigt med en överklagandetid av sådan längd som då stod till de skattskyldigas förfogande. Fristen borde utan olägenhet kunna nedsättas till 30 dagar räknat från den dag då klaganden tog del av beslutet (SOU 1942:49 s. 188).

I sitt remissvar var Kammarrätten i Stockholm emellertid kritisk mot förslaget och uttalade att hänsynen till de skattskyldiga krävde att klagotiden inskränktes i minsta möjliga mån. Enligt kammarrättens mening var det viktigt att inte glömma att många skattskyldiga, varav många var bosatta i avlägsna delar av landet, var i behov av biträde med uppsättande av överklagandeskrivelsen. Den tidsutdräkt som uppstod till följd av detta, i förening med en ofta bristfällig postgång, kunde medföra svårigheter för skattskyldiga att överklaga i tid. Kammarrätten förordade i stället en förlängning av klagotiden till sextio dagar för samtliga klagande. Härigenom skulle dessutom vinnas att tiden för överklagande av såväl prövningsnämndens beslut som kammarrättens utslag blev enhetlig (prop. 1943:345 s. 137 och 138).

Med hänvisning bl.a. till vad kammarrätten uttalat i sitt remissvar föreslog även regeringen att klagofristen skulle fastställas till sextio dagar i ledet mellan första och andra instans (s. 141).

Förvaltningsprocesslagen och skatteprocessen

Prövningsnämnderna, som tidigare var inbyggda i länsstyrelseorganisationen, ombildades till domstolar benämnda länsskatterätter genom 1971 års länsförvaltningsreform (prop. 1971:60 s. 61 och SOU 1981:75 s. 49). Genom förvaltningsrättsreformen året därpå lades samtidigt grunden för dagens förvaltningsdomstolsorganisation och förvaltningsprocess (prop. 1971:30). Den viktigaste lagstiftningsprodukt som utfärdades inom ramen för denna reform var förvaltningsprocesslagen. Någon för förvaltningsdomstolarna gemensam förfarandelagstiftning hade inte tidigare funnits. Redan vid tillkomsten av förvaltningsprocesslagen var enhetliga lösningar inom förvaltningsprocessen ett angeläget mål. Genom enkla och enhetliga regler skulle den enskildes möjligheter att tillvarata sin rätt öka (Ds 1996:40 s. 120).

Förvaltningsprocesslagen kom redan från början att vara tillämplig även för förfarandet i länsskatterätterna. Mot denna bakgrund uppkom i lagstiftningsarbetet frågan om huruvida förvaltningsprocesslagens allmänna klagotid om tre veckor skulle tillämpas även i skatteprocessen (prop. 1971:60 s. 102 och 103).

I förarbetena uttalades att intresset av enhetlighet i förvaltningsprocessen genom regler som var gemensamma för olika delar av förvaltningsområdet starkt talade för att förvaltningsprocesslagens allmänna klagotid borde gälla för överklagande av domar och beslut till kammarrätt och Regeringsrätten (s. 102 och 103). Därefter redovisades emellertid också vilka skäl som tidigare ansetts motivera en särskild klagotid om två månader i skatteprocessen. I det sammanhanget anfördes bl.a. följande.

Den besvärstid av två månader som nu gäller, har motiverats av hänsyn både till de skattskyldiga och till dessas motparter, dvs. taxeringsintendenter och kommuner. I fråga om de skattskyldiga har åberopats bl.a. deras behov av erforderlig tid för att kunna få hjälp med besvärsskriftens upprättande och i fråga om taxeringsintendent har erinrats om svårigheterna att på kort tid ta ställning till det stora antal frågor om fullföljd som samtidigt kan vara aktuella (se prop. 1943:345 s. 137– 141 och 1956: 150 s. 312 samt SOU 1955: 51 s. 199).

Enligt regeringen gick det inte helt att bortse från de tidigare åberopade skälen för den gällande tvåmånadersfristen och det anfördes vidare bl.a. följande (prop. 1971:60 s. 103 och 104).

Intresset av enhetlighet i förvaltningsprocessen genom regler som är gemensamma för olika delar av förvaltningsområdet talar starkt för att den föreslagna treveckorsfristen också bör gälla som besvärstid för besvär till kammarrätt och regeringsrätt. Emellertid måste man även i fortsättningen räkna med att ett stort antal beslut av skatterätt meddelas under sådan tid att de tillställs parterna strax före eller under semestern. Samma situation föreligger om beslut tillställs skattskyldig i samband med någon av de större helgerna under året. För många skattskyldiga skulle det under sådana omständigheter kunna bli mycket svårt att inom en så kort tidsfrist som tre veckor ta ställning till om och i vilket eller vilka avseenden han vill överklaga ett beslut som gått honom emot. Man får i detta sammanhang inte glömma bort att det är mycket vanligt att den skattskyldige inte själv i tillräcklig grad behärskar den problematik som det är fråga om i ett skattemål och att han alltså ofta behöver anlita sakkunnig hjälp. Också för de skattskyldigas motparter, främst taxeringsintendenterna, kan det befaras att en så väsentlig förkortning av tiden för anförande av besvär till överinstanserna som det är fråga om skulle vålla vissa svårigheter. Ofta kommer många beslut, kanske flera hundra, på en

gång eller med korta mellanrum. Sedan det konstaterats om beslutet gått taxeringsintendenten emot, ska han avgöra om och i vilken omfattning han har anledning att överklaga beslutet.

Mot denna bakgrund konstaterades att det förelåg ett starkt intresse av att såväl de skattskyldiga som deras motparter tillförsäkrades en inte alltför kort besvärstid och underströk att skattemålen i en helt annan omfattning än andra slags mål berör allmänheten och i särskilt stor utsträckning förs av den skattskyldige själv utan hjälp av annan. Regeringen var därför inte beredd att förorda en förkortning av den gällande tvåmånaderstiden i syfte att tillskapa en mer enhetlig reglering av klagotiden i förvaltningsprocessen (prop. 1971:60 s. 104).

5.3.7. Bakgrunden till tvåmånadersfristen för att begära omprövning

När omprövningsinstitutet först infördes i lagen om allmän försäkring 1979 var som framgått institutet inte utformat på ett sådant vis att den enskilde var hänvisad till att begära omprövning innan ett överklagande kunde aktualiseras. Initialt ålades beslutsmyndigheten endast en skyldighet att ta upp beslut till ny prövning när enskild överklagade. Med hänsyn till institutets initiala utformning, som ett för den enskilde icke-obligatoriskt förstadium till ett överklagande, saknades således en reell frist inom vilken omprövning skulle begäras. Eftersom överklagandefristen var två månader, innebar detta i praktiken dock att omprövning i samband med överklagande också var föremål för en frist om två månader.

När lagstiftaren 1982 utvidgade omprövningsinstitutet och den enskilde nödsakades att begära omprövning av ett beslut innan han eller hon sedermera kunde överklaga, föreslogs, utan några närmare överväganden, att reglerna om bl.a. tiden och sättet för att överklaga ärenden även skulle gälla för omprövning (se Ds S 1981:9 s. 126 och prop. 1981/82:88 s. 19 och 20).

5.4. Tidsfrister – en ofta återkommande fråga

5.4.1. Allmänt

Frågan om en förkortning av överklagandetiden i socialförsäkringsmål, såväl för överklagande från förvaltningsmyndighet till domstol som inom förvaltningsprocessen, har övervägts vid ett flertal tillfällen. Däremot har tidsfristen för att begära omprövning i socialförsäkringsmål aldrig tidigare blivit föremål för översyn.

5.4.2 1996 – Promemorian Översyn av förvaltningsprocessen

I departementspromemorian Översyn av förvaltningsprocessen (Ds 1996:40) föreslogs att överklagandetiden skulle vara tre veckor i såväl socialförsäkrings- som skattemål.14 Syftet var bl.a. att minska det merarbete som de oenhetliga reglerna medförde. Det anfördes bl.a. att särlösningarna i fråga om klagofristernas längd på skatte- och socialförsäkringsområdet hade tillkommit under delvis andra betingelser än de som då gällde, och att flera reformer, däribland reglerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsprocessen, hade sörjt för att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. En klagofrist på tre veckor borde därför rimligen vara tillräcklig.

Remissutfallet var blandat. En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte eller lämnade förslaget utan erinran. Justitieombudsmannen fann inte att de skäl för förslaget som anfördes i promemorian var övertygande. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att en reducering av klagotiden sannolikt skulle leda till försämrad rättssäkerhet för enskilda. Riksskatteverket motsatte sig bestämt en förkortad klagotid i skattemål med hänvisning dels till den enskilde, dels omständigheter hänförliga till hur processföringen hos skattemyndigheterna var organiserad. Riksförsäkringsverket ansåg att klagotiden på två månader i socialförsäkringsmål borde kvarstå och anförde till stöd för detta väsentligen samma grunder som anförts av Riksskatteverket.

14 En förkortad överklagandefrist i skattemål övervägdes också av Skatteförenklingskommittén, se SOU 1985:42 s. 214.

Någon ändring av tidsfristen för socialförsäkringsmål föreslogs – till skillnad från förslaget i promemorian – inte i propositionen. Regeringen anförde bl.a. följande (prop. 1997/98:101 s. 95).

Det är enligt regeringens mening lätt att se fördelarna med en enhetlig överklagandetid. En sådan lösning innebär en minskad risk för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut skall överklagas och en förenklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Ett viktigt skäl för en generell och därmed för vissa måltyper förkortad överklagandetid är att avgörandet i dessa mål skulle vinna laga kraft tidigare än vad som nu är fallet, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. För de mål där överklagandetiden nu är två månader skulle promemorians förslag också undanröja de komplikationer som kan uppstå när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor skall följa överklagandetiden på tre veckor enligt förvaltningsprocesslagen eller om den skall följa överklagandetiden i speciallagen. Som regeringen tidigare varit inne på måste emellertid förslaget i promemorian ses i belysning av samtliga de effekter som förslaget kan få. Det ligger i sakens natur att bedömningen av dessa effekter måste grundas i de förhållanden som nu råder hos berörda myndigheter och domstolar. Trots vad som angivits ovan om bl.a. de förändringar av processreglerna som skett både i fråga om skattemålen och i fråga om socialförsäkringsmålen samt vad som anförts om fördelarna med förslaget finner regeringen att det vid bedömningen av förslagets lämplighet inte går att bortse från den kritik som bl.a. Riksskatteverket och Riksförsäkringsverket riktat mot förslaget. Denna kritik har i huvudsak sin grund i att en treveckors överklagandetid är svår att hantera för skattemyndigheterna och försäkringskassorna med den organisation som dessa har, vilket i förlängningen medför en risk för merarbete även för domstolarna. Vi anser därför att det mot bakgrund av nuvarande förhållanden inte finns tillräckliga skäl för att införa en bestämmelse om en generell treveckors överklagandetid.

5.4.3 2001 – Betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna

I betänkandet En handläggningslag – förfarandet hos försäkringskassorna (SOU 2001:47), ansågs att det som åberopades vid reformen på 1970-talet vid införandet av tvåmånadersfristen för överklagande till domstol, dvs. att en förlängning av tidsfristen underlättar för den enskilde att få sin sak prövad i högre instans, alltjämt fick anses äga giltighet. Utredningen beaktade vidare den omständigheten att statsmakterna nyligen tagit ställning till frågan om en enhetlig överkla-

gandetid i förvaltningsdomstol, men avvisat förslaget. Utredningen föreslog därför inte någon förändring av tvåmånadersfristen.

5.4.4 2008 – Framställan från Kammarrätten i Stockholm

Frågan om en förkortad överklagandetid i socialförsäkringsmål uppmärksammats togs upp av Kammarrätten i Stockholm i en framställan till Justitiedepartementet 2008.15 I framställan föreslogs att tiden för överklagande av domstols dom, i likhet med vad som gäller inom den allmänna processen och i flertalet förvaltningsmål, skulle vara tre veckor även i skatte- och socialförsäkringsmål. I den promemoria som låg till grund för framställan anfördes att ett enhetligt system för överklagandetiden minskade risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Enligt kammarrättens uppfattning medför enkla och enhetliga regler för överklagande att rättssäkerheten, och därmed möjligheten för enskilda att ta tillvara sin rätt, ökar. Det framstod närmast som förvirrande för den enskilde att ha olika överklagandetider för t.ex. beslut om personlig assistans beroende på om beslutet fattats av kommunen eller Försäkringskassan. Enligt domstolen kunde skillnader i överklagandetider för olika måltyper också ifrågasättas ur rättvisesynpunkt. Den nuvarande ordningen skapar också bekymmer för domstolarna och den enskilde när det gäller att avgöra om talan mot beslutet i en processuell fråga ska följa fristen för överklagande i förvaltningsprocesslagen eller socialförsäkringsbalken. Ytterligare ett skäl för att förkorta överklagandetiden i socialförsäkringsmål var enligt kammarrätten att denna orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen, något som såväl det allmänna som de enskilda fick anses ha ett intresse av att förhindra. Med hänvisning till Europakonventionen betonades också att parter hade rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål inom rimlig tid. Enligt kammarrättens mening föranledde inte den omständigheten att Försäkringskassan och Skatteverket av organisatoriska skäl skulle ha svårt att hantera en kortare tidsfrist, tillräckliga skäl mot att införa en kortare överklagandefrist.

15 Ju2008/5639/DOM.

5.4.5 2010 – Promemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess

I departementspromemorian En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess (Ds 2010:17) föreslogs att domstolsavgöranden i skatte- och tullmål, socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring skulle omfattas av förvaltningsprocesslagens ordning med tre veckors överklagandetid.

Förslagen i departementspromemorian möttes av övervägande positiva remissyttranden vad gällde förkortad överklagandetid i socialförsäkringsmål och mål om arbetslöshetsförsäkring. Försäkringskassan framförde i sitt remissyttrande att det är positivt med en överklagandetid om tre veckor eftersom det är angeläget för de enskilda att handläggningstiden i domstolarna blir så kort som möjligt. Arbetslöshetskassornas samorganisation uppgav sig vara positiv till försök att skynda på beslutsprocessen i domstol och hade därför inget att erinra mot förslaget. Varken Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter eller någon av kammarrätterna gav uttryck för att det skulle vara problematiskt med en förkortad överklagandetid. LO-TCO Rättsskydd AB (LO-TCO Rättsskydd) motsatte sig däremot förslaget och anförde att tre veckor är en för kort tid för att den enskilde ska hinna söka juridiskt biträde och vidta nödvändiga åtgärder.

Mot bakgrund av det övervägande positiva remissutfallet föreslog regeringen att tvåmånadersfristen för överklagande av bl.a. mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring skulle tas bort och ersättas av en överklagandetid om tre veckor (prop. 2012/13:45). Som skäl för ändringen angavs beträffande mål om socialförsäkring och arbetslöshetsförsäkring bl.a. intresset av en enhetlig ordning inom förvaltningsprocessen. Enligt regeringen skulle en sådan ändring vidare minska risken för misstag när det gäller frågan om vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl som ansågs tala för tre veckors överklagandetid är att långa överklagandetider orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen. Då de frågor som de aktuella målen avser ofta har stor betydelse för enskildas vardag, t.ex. för försörjning, boende och egendom, är det angeläget att handläggningstiden i domstol blir så kort som möjligt. I propositionen anfördes vidare att en förkortad överklagandetid även kan motverka att okomplicerade eller uppenbara mål tynger domstolarnas balanser samt bidra till ett bättre uppfyllande av kraven i artikel 6 i Europakonventio-

nen och i 2 kap. 11 § andra stycket regeringsformen om att mål avgörs inom skälig tid. Regeringen ansåg också att riskerna för reservationsvisa överklaganden inte skulle överdrivas och menade att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande. Regeringen anförde vidare att vid behov kan klaganden begära att få komplettera överklagandet efter överklagandetidens utgång. I propositionen föreslogs även en tre veckors överklagandetid i tullmål. Däremot ansågs det i propositionen vara mindre lämpligt att vid den tidpunkten vidta åtgärder för att göra motsvarande förkortning av överklagandetiden i skattemål.

Justitieutskottet hyste emellertid farhågor om att den föreslagna förkortningen av överklagandetiden skulle vara till nackdel för de försäkrade. Utskottet framhöll att det i socialförsäkringsmålen ofta behövs mer tid för att överklaga domar eftersom dessa ofta bygger på medicinska bedömningar. Utskottet framhöll vidare att det kan ta tid att söka juridiskt biträde och att det inte är ovanligt att det är först efter förvaltningsrättens avgörande som det framkommer vad som behöver kompletteras i det medicinska underlaget. Eftersom regeringen inte berörde dessa frågor i sitt lagförslag, föreslog utskottet att riksdagen skulle avstyrka regeringens förslag och ge som sin mening tillkänna att regeringen skulle återkomma till riksdagen med en konsekvensbeskrivning av hur enskilda påverkas av en kortare överklagandetid. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2012/13:JuU15, rskr. 2012/13:154).

5.4.6 2014 – Betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål

Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen fick i uppdrag att göra en sådan konsekvensbeskrivning som riksdagen efterfrågade i 2013 års lagstiftningsärende. Av den av utredningen genomförda konsekvensbeskrivningen som finns i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76), framgår att utredningen sammantaget bedömde att de negativa konsekvenser som kan identifieras inte kan anses vara sådana att de överväger de fördelar en förkortad överklagandetid skulle medföra. Enligt utredningen talade flera skäl för en förkortad överklagandetid i mål om socialförsäkring.

Domstolarnas hantering skulle därigenom kunna göras effektivare, vilket skulle kunna medföra en snabbare genomströmning av målen. En kortare överklagandetid skulle kunna minska behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. Utredningen framhöll vidare att det stora flertalet enskilda som överklagar en dom eller en domstols beslut gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare instanser. För dessa klaganden skulle en förkortad överklagandetid därför inte få någon större betydelse. Utredningen betonade också att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans och att det ankommer på den enskilde att redan hos beslutsmyndigheten presentera bevisning som visar att förutsättningarna för en viss förmån är uppfyllda.

Utredningen framhöll vidare att nya läkarintyg i överinstanserna som regel inte medför att utgången i målet ändras eftersom prövningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Enligt utredningen kan en förkortad överklagandefrist därför medföra att enskilda bättre förstår att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans och vad detta innebär. Om överklagandetiden ändrades till tre veckor framstod det också som mer sannolikt att överinstanserna skulle kunna göra en ren överprövning av de förhållanden som underinstanserna prövat. Utredningen påtalade att en förkortning av tiden för överklagande förvisso medför att den enskilde får kortare tid på sig att sammanställa och ge in sitt överklagande. En förkortning av överklagandetiden skulle därför kunna medföra att det blir svårare för den enskilde att inhämta nytt medicinskt underlag eller anlita juridiskt biträde. Enligt utredningen står det emellertid den enskilde alltid fritt att ge in ett ”blankt” överklagande och samtidigt begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid skulle därför inte påverka de enskildas möjligheter i praktiken. Mot bakgrund härav föreslog utredningen att överklagandetiden avseende domstolsavgöranden i mål om socialförsäkring skulle ändras till tre veckor.

Det stora flertalet remissinstanser tillstyrkte utredningens förslag att förkorta tiden för överklagande till kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstol till tre veckor. Endast ett fåtal remissinstanser avstyrkte förslaget.

Såväl Försäkringskassan som Pensionsmyndigheten ansåg dock att det även borde utredas om inte tiden för överklagande till för-

valtningsrätten borde förkortas. Försäkringskassan påpekade att mål i dag kan bli liggande i förvaltningsrätten i närmare två månader och handläggningstiden därigenom fördröjas i onödan. En enhetlig tid för överklagande av beslut inom socialförsäkringen och domstolsbeslut skulle vara enklare för den enskilde att hålla reda på. De nackdelar som en förkortning av överklagandetiden skulle kunna medföra skulle enligt Försäkringskassan till stor del kunna avhjälpas genom möjligheten att begära anstånd.

Inspektionen för socialförsäkringen instämde i utredningens bedömning men framhöll att det finns en risk för att den enskilde inte hinner komplettera sitt överklagande med t.ex. ett nytt medicinskt underlag inom den föreslagna överklagandetiden. Enligt inspektionen var detta emellertid inte ett problem i praktiken eftersom den enskilde alltid har möjlighet att lämna in ett blankt överklagande och samtidigt begära anstånd med att utveckla grunderna för sin talan. Inspektionen framhöll emellertid också att det finns en risk för att den effektivitetsvinst som förkortade överklagandetider kan leda till inte blir så stor som utredningen räknat med, eftersom en kortare frist kan leda till att det blir vanligare att enskilda begär anstånd med att komplettera sitt överklagande.

Advokatsamfundet däremot avstyrkte förslaget och framhöll att fördelarna med en förkortad tid inte uppväger nackdelarna som förslaget kan leda till för den enskilde ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Enligt samfundet försvårar en kortare tid för enskilda att tillvara ta sin rätt. Med tanke på den mycket långa handläggningstid som i dag förekommer kommer en förkortning av tidsfristen om några veckor sakna reell betydelse för många.

Även LO-TCO Rättsskydd AB avstyrkte förslaget och framhöll att det skulle få ett antal negativa effekter för den enskilde. Bland annat framhölls att en förkortad tid kan påverka den enskildes möjligheter att komplettera utredningen i målet eftersom denne sällan känner till möjligheten att begära anstånd. En sådan möjlighet ansågs särskilt viktig med tanke på att beslutsmotiveringar inte sällan är bristfälliga och beslutsunderlaget otillräckligt. En annan negativ effekt som framhölls var att den enskilde skulle få otillräckligt med tid för att anlita juridiskt biträde. En förkortad frist skulle också riskera att leda till att fler människor än i dag överklagar för sent. Enligt bolaget kommer det sannolikt vara förvirrande för den enskilde med en annan överklagandetid i domstol än i underinstansen.

En annan aspekt är att det också finns en risk för att de försäkrade överklagar direkt när domen kommer för att vara säkra att inte missa fristen. Enligt bolaget talar den enskildes intresse att få sin sak prövad på ett materiellt korrekt underlag tyngre än intresset av enhetliga regler inom förvaltningsprocessen.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) avstyrkte förslaget och framhöll att det finns en risk för att enskilda kommer att lida rättsförluster på grund av den förkortade överklagandetiden. Enligt förbundet är en tidsfrist om tre veckor en synnerligen kort tid för den som är sjuk och därför inte har ork att just när det behövs fokusera på sitt överklagande. Det är vidare få som känner till möjligheten att överklaga ”blankt” och begära anstånd för att utveckla sin talan. Om enskilda utnyttjar denna möjlighet har någon tid inte heller vunnits. I stället tvingas domstolen lägga ned resurser på att hantera anståndsfrågan. Det saknas utredning över hur långt innan den nuvarande överklagandetiden löpt ut överklagandet i genomsnitt kommer in. Det är därför omöjligt att ha en uppfattning om en förkortad överklagandetid skulle frigöra några resurser för domstolen.

Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

5.5. Statistik

5.5.1. Inledning

Frågan om en förkortning av fristerna för att överklaga på socialförsäkringsområdet har diskuterats förhållandevis flitigt under många år. Som framgått har ett flertal utredningar och remissinstanser behandlat frågan och utförligt beskrivit såväl skäl som talar för som emot en ändrad ordning.

Argumentation i dessa frågor har i det närmaste uteslutande rört sig på ett principiellt plan. Sålunda har inte sällan framförts att en förkortad överklagandetid skulle gynna effektiviteten i rättsskipningen och undvika risker för missförstånd. Mot detta har inte sällan framförts argument av rättssäkerhetskaraktär som på motsvarande vis sällan underbyggts av något empiriskt underlag. Frågor som då inställer sig är t.ex. om det är rimligt att anta att en förkortad överklagandetid riskerar att medföra att enskilda inte kan tillvarata sin rätt eller att de inte hinner komplettera sin talan. Är det rimligt att

anta att enskilda inte är förtrogna med möjligheterna att begära anstånd?

Utan ett underlag om hur det faktiskt förhåller sig i verkligheten blir det förvisso ofrånkomligt att argumenten för och emot en viss ordning med nödvändighet förläggs på det mer principiella planet. Vi anser dock att det kan vara fruktbart att argumenten för och emot en ändrad ordning prövas mot ett empiriskt underlag om hur enskilda i dag rent faktiskt överklagar, begär omprövning och kompletterar ärendet på socialförsäkringsområdet. Ett sådant underlag kan underlätta en värdering och analys av argumentens bärkraft, vilket i sin tur har direkt betydelse för våra överväganden. Av denna anledning har vi valt att genomföra en undersökning som vi närmare beskriver nedan.

För att undersöka hur enskilda i socialförsäkringsmål för sin talan i domstol, har vi begärt ut cirka 8 procent av alla socialförsäkringsmål som avgjorts av förvaltningsrätterna under 2016, sammanlagt cirka 1 000 mål. Tillfrågade domstolar16 har blivit ombedda att lämna ut det antal avgöranden som motsvarar 10 procent av domstolens samtliga avgjorda socialförsäkringsmål för 2016.17 Domstolarna har vidare ombetts att välja ut målen helt kronologiskt med start från årets början. För samtliga mål har vi registrerat ett antal variabler i syfte att kunna ge en rättvisande bild av verkligheten. I bilaga 2 till betänkandet lämnar vi ytterligare information om hur vi gått tillväga för att ta fram dessa uppgifter.

När det gäller omprövningsinstitutet har vi inte genomfört någon egen undersökning utan fått hjälp av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten att ta fram olika uppgifter.

I förevarande avsnitt redogör vi för vissa allmänna iakttagelser som vi gjort med anledning av de företagna undersökningarna, men återkommer i följande avsnitt med ytterligare information i anslutning till att vi analyserar olika argument för och emot en ändrad ordning.

16 Detta inkluderar alla förvaltningsrätter utom Förvaltningsrätten i Umeå. 17 Bortsett från Förvaltningsrätten i Stockholm. För Förvaltningsrätten i Stockholm har vi studerat och analyserat cirka 5 procent av samtliga socialförsäkringsmål.

5.5.2. Mål och måltyper

Under 2016 avgjorde förvaltningsrätterna tillsammans totalt 12 813 socialförsäkringsmål. Av dessa har vi har som nämnts begärt ut knappt 8 procent. Fördelningen av mål mellan förvaltningsrätterna har varit proportionell utifrån hur många socialförsäkringsmål varje tillfrågad förvaltningsrätt avgjort under året. Förvaltningsrätten i Malmö avgjorde t.ex. cirka 1 300 socialförsäkringsmål under 2016. Från denna förvaltningsrätt har vi därför begärt ut cirka 130 socialförsäkringsmål. Denna metod har fördelen att samma andel mål av respektive domstols totala mängd socialförsäkringsmål inhämtats och studerats.

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

I figur 5.1 ovan redovisas antalet mål som granskats för varje förvaltningsrätt. För att få ett brett underlag har vi ansett det värdefullt att inte begränsa undersökningen till någon eller endast vissa måltyper på socialförsäkringsområdet. Sjukersättning och sjukpenning är de i särklass vanligaste förmånstyperna i den population av mål vi undersökt. Nästan 50 procent av målen tillhör således endera av dessa förmånstyper. I övrigt är mål rörande assistansersättning, sjukpenninggrundande inkomst och bostadstillägg väl representerade i statistiken och står tillsammans för ungefär 24 procent av målen.

43

156

50

67

38

106

33

137

294

37

60

0 50 100 150 200 250 300 350

5.5.3. Tid för att överklaga

För en enskild är överklagandetiden i socialförsäkringsmål två månader från den dag då han eller hon fick del av beslutet, vilket ungefär motsvarar 60 dagar. Varken Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten delger emellertid sina beslut. I några mål prövas därför enskildas överklagande i sak av domstolen trots att överklagandet kanske inkommit först efter ibland 15 eller t.o.m. 20 veckor.

I vår undersökning av tidsåtgången för att överklaga har vi emellertid utgått från den dag då det överklagade beslutet fattades och förutsatt att de allra flesta enskilda i realiteten tar del av det klandrade beslutet inom någon eller några dagar från denna dag.

Av vår undersökning framgår att mer än 71 procent av samtliga överklagandena inkommer till domstolarna inom 9 veckor från det överklagade beslutet. Genomsnittstiden för denna grupp är 35 dagar från dagen för beslutet. Bortsett från något eller några undantag, inkommer också ungefär lika många överklaganden varje vecka till domstolarna under den tid överklagandetiden löper. Det inkommer exempelvis ungefär lika många överklaganden i intervallet 1–2 veckor (6,8 procent) som intervallet 3–4 veckor (8,5 procent) och intervallet 7–8 veckor (7,4 procent). Detta förmedlar således inte bilden av att tvåmånadersfristen svarar mot ett enhetligt behov för alla.

Genomsnittstiden för dem som överklagade inom 9 veckor är 35 dagar. Vår tidsberäkning utgår från dagen för det överklagade beslutet, och inte dagen för delfåendet. Det innebär att den faktiska tidsåtgången av denna anledning bör vara något kortare. Utöver detta ges överklagandet in till beslutsmyndigheten, i detta fall Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, som därefter har att pröva om överklagandet kommit in i rätt tid. Eftersom överklagandet således inkommer till beslutsmyndigheten innan det översänds till domstolen, innebär detta alltså att den faktiska tidsåtgången även av denna anledning bör vara någon eller några dagar kortare än den vi redovisar. Detta bör sammantaget innebära att en konstaterad tidsåtgång om upp till 35 dagar motsvarar en faktisk tidsåtgång som närmar sig fyra veckor.

5.5.4. Kompletteringar och överklaganden

En intressant aspekt av enskildas processföring är om dessa kompletterar ärendet med utredning i domstol. I vår undersökning av samtliga mål har vi därför registrerat om enskilda till domstolen har kommit in med ytterligare handlingar. Med ytterligare handlingar avses här olika typer av intyg och handlingar som är utfärdade av andra än parterna. Det kan t.ex. vara fråga om medicinska handlingar, intyg från arbetsgivare, ekonomiska handlingar etc. Bedömningen av om ytterligare handlingar har kommit in till domstolen har gjorts utifrån det dagboksblad som upprättas för varje mål. Det ska i detta sammanhang dock noteras att vår undersökning inte kan ge ett säkert besked beträffande om det är ny eller relevant utredning. Vad undersökningen i denna del visar är emellertid om enskilda, välgrundat eller ej, upplevt ett behov av att komplettera sitt överklagande eller sin talan med en eller flera handlingar utfärdade av annan än klaganden själv.

Enligt vår undersökning har den enskilde gett in kompletterande handlingar i 47,6 procent av de granskade målen. Denna kompletteringsgrad överensstämmer väl med vad Inspektionen för socialförsäkringen kunde konstatera i sin undersökning av 905 mål från förvaltningsrätterna för åren 2011 och 2012. Av den undersökningen framgår att ny komplettering inkom i 46 procent av de undersökta målen.18

I detta sammanhang kan nämnas att kompletteringsgraden inte är lika för alla förmånstyper.

En annan aspekt som är intressant att undersöka är när i tid enskilda väljer att komplettera med ytterligare handlingar. För att fånga upp även denna aspekt har vi registrerat huruvida enskilda inkommit med kompletterande handlingar direkt i samband med överklagandet eller senare i processen. Av tabell 5.2 nedan framgår att det är förhållandevis vanligt att enskilda kompletterar direkt i samband med att överklagandet ges in till förvaltningsrätten. I ungefär 38 procent av målen, där komplettering görs, sker kompletteringen först senare i processen.

18 ISF 2014:18, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, s. 64.

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Statistiken ovan säger emellertid ingenting beträffande frågan om det finns något samband mellan benägenheten att komplettera med ytterligare handlingar och när i tid överklagandet kommer in till domstolen. För att undersöka detta har vi valt att jämföra den grupp av mål där överklagandet kom in inom 3 veckor från dagen för det överklagade beslutet med den grupp där överklagandet kom in inom 3–8 veckor respektive senare än 8 veckor från denna dag. Denna undersökning visar föga förvånande att det är vanligare att enskilda kompletterar med ytterligare handlingar i gruppen 3–8 veckor än 0–3 veckor och att det är vanligast med kompletteringar i den grupp av mål där överklagandet inkom först efter 8 veckor eller senare. Mer förvånande är emellertid att det inte skiljer sig mer än några procentenheter mellan grupperna.

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

61,5%

38,5%

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0%

Komplettering direkt Komplettering senare

Ej

komplettering

Komplettering Direkt

Senare

0-3 veckor 57,6%

42,4%

64,1%

35,9%

3-8 veckor 53,3%

46,7%

63,9%

36,1%

8+ veckor 49,4%

50,6%

58,7%

41,3%

0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0%

Om man därefter undersöker när komplettering sker i de olika överklagandegrupperna är det ingen större skillnad mellan 0–3 veckor och 3–8 veckor. I båda grupperna inkommer kompletteringen först senare i processen i ungefär 36 procent av målen. I den grupp som överklagar först efter 8 veckor eller senare är det intressant nog vanligast att kompletteringen inkommer senare i processen. Det betyder följaktligen att de enskilda som använder mest tid för att överklaga är den grupp som mera sällan inkommer med kompletterande handlingar när de väl ger in överklagandet. Först efter ytterligare tid därefter tenderar denna överklagandegrupp således att komma in med kompletterande handlingar.

5.5.5. Tid för att överklaga och dagar till dom

Ett argument som ofta har förts fram till stöd för att förkorta överklagandefristen är att detta borde leda till att mål kan avgöras snabbare av domstolarna. Eftersom förvaltningsdomstolarna i dag normalt är förhindrade att avgöra ett socialförsäkringsmål innan överklagandetiden löpt ut, är det därför egentligen mindre meningsfullt att genomföra en undersökning av huruvida det finns ett samband mellan hur snabbt enskilda överklagar och hur många dagar det därefter dröjer innan dom meddelas eller domstolen på annat sätt skiljer sig från ärendet. Ett ärende som överklagas tidigare skulle, i vart fall teoretiskt, kunna medföra utökade möjligheter för domstolen att sätta sig in och bekanta sig med ärendet snabbare än annorledes. Det är tänkbart att detta förhållande återspeglar sig vid en undersökning där hänsyn tas till dessa faktorer. Av denna anledning har vi i figur 5.4 nedan jämfört genomsnittstiden för hur många dagar det tar för domstolarna att avgöra ett mål utifrån hur snabbt överklagandet inkommit till domstolen.

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Vår undersökning visar att domstolarna i genomsnitt avgör mål snabbare om överklagandet kommer in tidigare. Skillnaderna är dock försumbara, vilket sannolikt sammanhänger med att domstolarna, oavsett när överklagandet kommer in, har att iaktta överklagandefristens utgång.

Frågan kan därefter ställas om benägenheten att komplettera har någon större betydelse för antalet dagar det i genomsnitt tar innan domstolen skiljer sig från ärendet. I figur 5.5 nedan har vi även undersökt detta.

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

Som framgår av figuren ovan finns det, föga förvånande, en icke obetydlig skillnad mellan mål i vilka komplettering sker, direkt eller senare, såvitt avser hur många dagar domstolen i genomsnitt behöver

212

216

221

205 210 215 220 225

0-3 veckor 3-8 veckor

8+ veckor

207

216

248

180 190 200 210 220 230 240 250 260

Ej komplettering

Komplettering direkt

Komplettering senare

innan målet kan avgöras. Intressant att notera är dock att denna effekt inträder redan om en enskild kompletterar i samband med överklagandet.

5.5.6. Komplettering och ändringsfrekvens

En annan fråga av intresse är huruvida bifallsfrekvensen är högre i de mål där den enskilde väljer att komplettera med ytterligare handlingar. Inspektionen för socialförsäkringen fann i sin rapport, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna (ISF 2014:18), att ny utredning var orsaken till att förvaltningsrätterna ändrade beslutsmyndighetens avgörande i 23 procent av de mål där ändring förekom i mål rörande sjuk- och aktivitetsersättning. Motsvarande siffra för mål om livränta var 28 procent.

För att få fram information om detta har vi jämfört de mål i vilka komplettering förekommit med de mål där komplettering inte förekommit. Därefter har vi undersökt ändringsfrekvensen i respektive grupp.

Källa: Baseras på tillfrågade förvaltningsrätters uppgifter till utredningen.

17,7%

82,3%

11,2%

88,8%

0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0%

Helt eller delvis ändring

Ej ändring

Ej komplettering Komplettering

Som framgår av figuren ovan är ändringsfrekvensen ungefär 18 procent i de mål komplettering förekommer jämfört med cirka 11 procent i de mål där komplettering inte förekommer.

5.5.7&#3; Tid för att begära omprövning

Inledning

När det gäller inom vilken tid enskilda begär omprövning har vi inte företagit någon egen undersökning. I stället har vi anmodat Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan att förse oss med uppgifter.

Försäkringskassan

Av Försäkringskassans uppgifter, som tagits fram efter en genomgång av samtliga omprövningar från och med 2014, framgår att det är många som begär omprövning i nära anslutning till grundbeslutet, men även att en stor andel väntar till sista stund. I ungefär 40 procent av fallen inkom enskild med sin begäran inom tre veckor efter att grundbeslutet fattats. Vid en jämförelse mellan åren kan dock konstateras att det blivit vanligare och vanligare att vänta med att skicka in omprövningsbegäran. Exempelvis inkom 45 procent av alla omprövningar inom 3 veckor 2014.

Figur 5.7 Tid för att begära omprövning av Försäkringskassans beslut

Källa: Försäkringskassan.

Av Försäkringskassans uppgifter framgår också att det finns skillnader mellan olika förmånstyper. Inom t.ex. sjukförsäkring och assistansersättning är det mer vanligt att begäran om omprövning görs sent än inom föräldraförsäkring eller bostadsbidrag, där man är mer benägen att begära omprövning i nära anslutning till att grundbeslutet fattas.

Försäkringskassan har ingen statistik över hur stor andel som kommer in med kompletterande uppgifter i samband med begäran om omprövning. Försäkringskassans allmänna uppfattning är dock den att det framför allt kompletteras i de förmånsärenden där omprövningsbegäran inkommer sent.

Pensionsmyndigheten

Av Pensionsmyndighetens uppgifter framgår beträffande 2016 att 40 procent begär omprövning av Pensionsmyndighetens beslut inom 3 veckor från dagen för grundbeslutet. Endast 15 procent begär omprövning sedan mer än 60 dagar förflutit. Det inkom ny utredning i 303 av totalt 3 276 omprövningsärenden, dvs. i ungefär 9 procent av samtliga omprövningsärenden.

Källa: Pensionsmyndigheten.

40%

45%

15%

1-21 22-60 61-

5.6. Utgångspunkter

5.6.1. Inledning

Processuella tidsfristers funktion

Processuella tidsfrister för att överklaga eller begära omprövning motiveras av rättssäkerhetsskäl. Möjligheten för enskilda att anlita sådana rättsmedel för att angripa myndighetsbeslut skapar nämligen ovisshet om huruvida beslutet blir bestående eller inte, vilket i sin tur bidrar till att skapa osäkerhet för såväl myndigheter som enskilda beträffande vad som gäller i ett visst rättsligt hänseende eller i en viss situation. En sådan osäkerhet kan självfallet inte tillåtas bestå hur länge som helst. Processuella tidsfrister fyller på detta vis en viktig rättssäkerhetsfunktion i samhällslivet eftersom de skapar trygghet och stabilitet för såväl enskilda som myndigheter.

I vissa ärenden är det inte heller bara fråga om en tvist mellan en enskild och beslutsmyndigheten. Det finns t.ex. i mål om underhållsstöd även en enskild motpart, som beroende på utgången, kan bli betalningsskyldig. Processuella tidsfrister fyller således också en viktig funktion av hänsyn till en sådan person.

Processuella tidsfristers närmare utformning är ofta resultatet av en avvägning mellan flera olika motstående intressen. Även om det är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti i förvaltningsrätten att enskilda kan påkalla rättslig kontroll av beslut som de anser är felaktiga och angår dem, talar allmänna ordnings- och trygghetsskäl för att denna möjlighet inte kan stå öppen hur länge som helst. Det är med andra ord rimligt att kräva av enskilda att de förhållandevist skyndsamt visar sitt missnöje med ett beslut om de vill angripa det. Tidsfristernas funktion kan i så måtto sägas innebära att en handlingsskyldighet åläggs enskilda. Det ankommer med andra ord på enskilda att inom viss tid göra beslutsmyndigheten eller den överprövande instansen uppmärksam på att han eller hon påkallar en rättslig prövning av ett visst beslut. Däremot innebär fastställandet av processuella tidsfrister för att överklaga eller begära omprövning inte att den enskilde åläggs en skyldighet att inom den fastställda tidsfristen uttömmande förklara varför han eller hon anser att det överklagade beslutet bör ändras. Tidsfristens funktion är egentligen således inte att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig inom viss

tid, utan endast att säkerställa att enskilda inom viss tid avger en viljeförklaring på ett visst formaliserat sätt.

I 4 § FPL anges förvisso att det i ett överklagande ska anges vad som yrkas, vilket beslut som överklagas och de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet. Klaganden ”bör” enligt samma bestämmelse ange de bevis som han eller hon vill åberopa och vad som ska styrkas med varje särskilt bevis. I 43 § FL används inte termen yrkande. I stället anges att klaganden ska ange på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I denna bestämmelse uppställs över huvud taget inte något krav på att omständigheterna måste anges i ett överklagande. I bestämmelsen erinras dock om att det i 3 och 4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Det måste dock beaktas att 4 § FPL är en formföreskrift avseende överklagandeskriftens utformning. Den måste därför läsas tillsammans med 8, 29 och 30 §§ FPL (Wennergren och von Essen, Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017-09-07).

I 30 § FPL anges att rättens avgörande ska grundas på vad handlingarna innehåller och vad som i övrigt förekommit i målet. Av detta följer att part normalt kan tillföra ytterligare omständigheter under processens gång. Begränsningen ligger bara i att saken inte får bli en annan. Ingenting hindrar heller att klaganden senare under processen åberopar ytterligare bevisning. Syftet med regeln att part redan i den inledande skriften bör ange de bevis som åberopas är nämligen främst att underlätta för rätten att planera målet (Wennergren och von Essen, Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017-09-07). Någon särskild konsekvens anges inte i paragrafen för dem vilkas inlagor brister när det gäller de krav som ställs upp i lagrummet. I 5 § FPL föreskrivs dock en påföljd vid försummelse, men endast i en viss situation. I bestämmelsen anges att klagandens talan kan komma att avvisas om överklagandeskriften är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak. Men detta får ske först efter att rätten förelagt klaganden att inom viss tid avhjälpa bristen vid påföljd att hans eller hennes talan annars inte tas upp till prövning. Ansvaret för att det blir klarlagt vad som yrkas i målet och vilka omständigheter som görs gällande ligger alltså på domstolen. Lagstiftaren har följaktligen tänkt sig att det ankommer på förvaltningsdomstolarna att reda ut vad klaganden avser med sin talan när detta inte alls framgår av överklagandet. Först om detta

inte är möjligt kan avvisning komma i fråga (Wennergren och von Essen, Förvaltningsprocesslagen – en kommentar, 4 §, Zeteo, 2017-09-07). Av motiven kan vidare utläsas att lagstiftaren inte avsett att särskilt höga krav ska ställas på enskilda parter i detta avseende (prop. 1971:30 Del 2 s. 519 och 580). Utgångspunkten är att enskilda helt utan juridiska förkunskaper själva ska kunna föra sin talan i förvaltningsmål och domstolen får kompensera för de brister som till följd av detta kan belasta domstolsprocessen.

Olika intressen och processuella tidsfristers närmare utformning

Med denna ingång i frågan kan konstateras att intresset av att säkerställa rättslig kontroll av förvaltningsbeslut och intresset av trygghet och ordning, fordrar att ett antal svåra gränsdragningar görs. Hur lång tid är det rimligt att enskilda ska ha till sitt förfogande för att de ska kunna avge den viljeförklaring som krävs för att anhängiggöra ett ärende eller mål? Är tre veckor lagom? Är två månader för lång tid? Och hur bedömer man egentligen vad som är en adekvat tidsfrist?

Vilka svar som lämnas på de uppräknade spörsmålen torde bero på ett antal faktorer. Enligt vår mening är det emellertid svårt att besvara sådana frågor utan att ta sin utgångspunkt i det övergripande syfte som regleringen tillkommit för att tillgodose. En given utgångspunkt måste rimligen vara att en tidsfrist bör utformas på ett sådant sätt att den kan tjäna sitt syfte. En annan utgångspunkt måste vara att fristen inte får medföra sådana konsekvenser för andra intressen att fördelarna förbyts i nackdelar. Vad som är en rimlig tidsfrist måste således bl.a. avgöras utifrån de för- och nackdelar för andra viktiga intressen som kan förutses beroende på vilken tidsfrist som väljs. Om en tidsfrist är för lång förfelas syftet med att överhuvudtaget införa fristen. Om en tidsfrist å andra sidan är så kort att den i praktiken gör det i det närmaste omöjligt för enskilda att tillvarata sina rättigheter, får fristen sådana nackdelar för andra intressen att den inte framstår som väl avvägd. I en sådan situation finns således ingen balans mellan mål och medel.

Argument för och emot förkortade tidsfrister

Som framgått har regeringen under senare tid tillsatt flera utredningar eller på annat sätt låtit utreda frågan om förkortade överklagandetider. Invändningar som har riktats emot förkortade tidsfrister har främst tagit sikte på olika rättssäkerhetsaspekter. Det har sålunda ofta framförts att enskilda inte hinner klaga i tid, inte hinner komplettera med ytterligare utredning eller konsultera ombud om fristen förkortas. Med andra ord har det gjorts gällande att en förkortad tidsfrist medför att enskilda i någon mån tillhandahålls ett mindre effektivt rättsmedel eftersom rätten att angripa förvaltningsbeslut beskärs på ett oacceptabelt vis.

Även argumenten för att ändra tidsfristerna kan emellertid, i vart fall delvis, ytterst hänföras till intresset av att värna rättssäkerhet. Ett argument som ofta har förts fram är t.ex. att en kortare överklagandefrist kan reducera risken för misstag i fråga om den tid inom vilken ett beslut ska överklagas. Ett annat argument är emellertid att en reducerad tidsfrist medför att ärenden kan avgöras snabbare, vilket gör rättsmedlet effektivare och skapar ökad trygghet och stabilitet för såväl enskilda som myndigheter i sina förehavanden. Även detta är givetvis ytterst ett rättssäkerhetsargument. Argumentet är emellertid inte enbart ett rättssäkerhetsargument. Om handläggningen i domstol effektiveras till följd av förkortade frister, kan det nämligen antas att handläggningen i domstol underlättas, vilket i sig bör föranleda reducerade verksamhetskostnader. Argumentet är sålunda också ekonomiskt.

Sammantaget kan således sägas att såväl argumenten för som emot en ändrad ordning i stor utsträckning underbyggs av intresset av att värna rättssäkerheten. Detta visar således på vilket mångfacetterat begrepp rättssäkerhet är. Rättssäkerhet fordrar således såväl att enskilda har tillgång till ett effektivt rättsmedel som att enskilda och myndigheter efter viss tid ska kunna utgå från att vissa förhållanden är beständiga. Skillnaden mellan många argument för och emot förkortade frister är således i stor utsträckning att olika aspekter av rättssäkerhetsbegreppet betonas och lyfts fram som viktigare än andra samt att man har olika ingångar i frågan om vad som utgör ett rättssäkert förfarande.

När förslag om ändrade frister lämnats har detta emellertid inte sällan gjorts under föresatsen att uppnå enhetlighet såvitt gäller tid

och sätt för att anhängiggöra mål i allmän förvaltningsdomstol. Varför är då enhetlighet något eftersträvansvärt?

Att förändra processuella tidsfrister i syfte att uppnå enhetlighet är ett instrumentellt argument. Enhetlighet är med andra ord inte något som är värdefullt i sig utan har endast betydelse utifrån de effekter som det kan tänkas ge upphov till, exempelvis reducera risken för misstag eller underlätta handläggningen i domstol.

Att eftersträva enhetlighet ger inte heller besked om vilken tid som bör tillämpas enhetligt. Strikt taget innebär kravet på enhetlighet nämligen endast att en och samma tidsrymd tillämpas oavsett vad det är fråga om för rättsområde. Huruvida denna tidsrymd bör uppgå till tre veckor eller två månader följer således inte av kravet på enhetlighet. Först genom att kravet tar sin utgångspunkt i en redan etablerad ordning, kan kravet på enhetlighet ange vilken tidsrymd som bör förordas.

Varken enhetlighetsargumentet eller andra argument som brukar föras fram till stöd för en förkortad tidsfrist berör emellertid den kanske viktigaste och mest fundamentala frågan: vad är det som gör att en viss specifik tidsrymd uppfyller eller inte uppfyller de krav på rättssäkerhet som bör ställas? Varför uppfyller t.ex. en överklagandefrist om tre veckor, men inte en frist om två veckor, de krav som bör ställas av rättssäkerhetsskäl? Att argumentera för ändrade frister genom att hänvisa till enhetlighet eller snabbare handläggning undgår helt att besvara frågor av detta slag.

Denna avsaknad av resonemang och överväganden rörande vad som utgör en rättssäker tidsrymd är emellertid inget unikt för socialförsäkringsprocessen. Som framgått tillkom den allmänna treveckorsfristen i förvaltningsprocessen utan några egentliga resonemang om vad som utmärker eller karakteriserar en rättssäker frist. I stället var det närmast enhetlighetsskäl som föranledde lagstiftaren att införa en generell treveckorsfrist för att överklaga. En sådan frist hade införts i den allmänna domstolsprocessen och några bärande skäl för att avvika från denna på förvaltningsområdet ansågs då inte föreligga.

När treveckorsfristen infördes i den allmänna domstolsprocessen betonades emellertid två faktorer som särskilt viktiga; dels måste tidsfristen vara tillräcklig för att enskilda ska kunna bestämma sig för om de vill överklaga, dels måste det finnas tillräckligt med tid för att upprätta en överklagandeskrift. Härutöver kan antas att även tidsåtgången för att ge in överklagandeskriften har beaktats.

Eftersom tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet klart avviker från den allmänna klagotiden på tre veckor, synes det rimligt att anta att lagstiftaren i detta sammanhang skulle ta tillfället i akt och utveckla skälen för varför just en tvåmånadersfrist ansågs lämplig. Något sådant klargörande lämnades dock inte.

Bakgrunden till att tvåmånadersfristen infördes i socialförsäkringsprocessen hängde nämligen framför allt ihop med den omstrukturering av socialförsäkringens administration som genomfördes i slutet av 1970-talet. Eftersom dåvarande Riksförsäkringsverket inte längre skulle ha möjlighet att ta upp för sent inkomna besvär till prövning, förutsågs det att det framöver skulle bli viktigare att gällande frister iakttogs. Med hänsyn härtill och då människor som berörs av socialförsäkringsorganens beslut, särskilt gamla och sjuka personer, ofta har större svårigheter att rätt uppfatta innehållet i besluten, att upptäcka felaktigheter eller att i rätt tid inkomma med besvär, förlängdes fristen från tre veckor till två månader. När det gäller varför just en frist om två månader ansågs lämplig hänvisades bara till att en sådan frist framstod som väl avvägd och redan tillämpades i skatteprocessen (jfr SOU 1976:53 s. 182).

5.6.2. Våra ansatser till frågan om ändrade tidsfrister

I förvaltningsprocessen och förvaltningsförfarandet har det sedan länge funnits en strävan att skapa enhetliga bestämmelser för tid och sätt att överklaga till domstol. Enhetlighet betraktas som något eftersträvansvärt eftersom det förenklar för såväl enskilda som myndigheter. Risken för fel kan minimeras och effektivitetsvinster kan uppnås. Därutöver ger enhetlighet uttryck för en likabehandlingstanke. Ärenden ska handläggas på samma sätt om det inte finns sakliga skäl för en annan ordning.

Förvaltningsprocesslagen och förvaltningslagen är kanske lagstiftarens tydligaste uttryck för denna övergripande ambition. Genom dessa lagar har lagstiftaren samlat alla viktigare bestämmelser för förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas handläggning av ärenden och mål och gjort dem generellt tillämpliga. Enligt 4 § FL och 2 § FPL är det endast om det är särskilt föreskrivet som andra bestämmelser ska tillämpas. Detta ger i sig uttryck för lagstiftarens strävan

att endast tillåta avvikande handläggningsregler om det finns sakliga skäl för en sådan ordning.

Utgångspunkten måste således vara att avvikande processuella bestämmelser endast bör tillåtas om det finns sakliga skäl för detta.

På socialförsäkringsområdet tillämpades tidigare en treveckorsfrist för att överklaga. När tvåmånadersfristen infördes i slutet av 1970-talet var detta inte på grund av att fristens längd föranlett kritik. Som nämnts lämnades inte heller någon egentlig förklaring till varför just två månader betraktades som en lämplig tidsfrist i socialförsäkringsmål. Förändringen skedde också under en tid då det processuella ramverket i övrigt var väsentligen annorlunda beskaffat än i dag och föranleddes som nämnts främst av att dåvarande Riksförsäkringsverket fråntogs sin ex officioprövningsrätt.

Det är följaktligen få av de skäl som ursprungligen motiverade tvåmånadersfristen som alltjämt kan motivera att avsteg görs för den tidsfrist som i övrigt tillämpas på i stort sett hela förvaltningsområdet. Likaså är förhållandena i dag väsentligen annorlunda än förhållandena då.

Utgångspunkten för den fortsatta framställningen måste därför vara att undersöka om det i dag finns argument med sådan styrka att det alltjämt finns skäl att göra avsteg från den allmänna klagofristen om tre veckor på förvaltningsområdet.

När det gäller omprövningsfristen är vår utgångspunkt emellertid något annorlunda. Detta sammanhänger med att det i princip endast är på skatteområdet och området för arbetslöshetsförsäkring som det i dag finns sådana sammanhållna och utförligt reglerade system för omprövning som går att jämföra med det som finns på socialförsäkringsområdet. För såväl arbetslöshetsförsäkringsområdet som socialförsäkringsområdet gäller en omprövningsfrist om två månader. Beroende på vad för typ av beslut det är fråga om, gäller på skatteområdet en omprövningsfrist om två månader eller sex år. Omprövningsfristen på socialförsäkringsområdet avviker således inte från någon jämförbar omprövningsfrist. Snarare talar enhetlighetsskäl således för att fristen bör kvarstå oförändrad.

5.7. Argument för och emot ändrade tidsfrister

5.7.1. Inledning

Om man studerar tidigare utredningsförslag, propositioner, remisssvar m.m. blir det ganska tydligt att det är ungefär samma argument för och emot förkortade tidsfrister som återkommer gång efter en annan. Även om dessa argument tidigare främst har förts fram beträffande tidsfrister i ett senare led i domstolskedjan, kan de allra flesta av argumenten sägas äga generell giltighet.

Om dessa argument sammanställs blir det också förhållandevis tydligt att argumenten kan hänföras till följande fyra huvudgrupper: – argument för och emot förkortade tidsfrister med hänvisning till

intresset att värna den enskildes rättssäkerhet (rättssäkerhetsargument), – argument för och emot förkortade tidsfristerna med hänvisning

till olika systemaspekter, t.ex. att inskärpa instansordningsprincipen (systemargument), – argument för och emot förkortade tidsfristerna med hänvisning

till intresset av att uppnå en effektivare handläggning i domstol (effektivitetsargument), och – argument som kan benämnas rättviseargument, t.ex. att det är

sakligt omotiverat att fastställa en längre tid att överklaga i socialförsäkringsmål jämfört med andra måltyper.

Under varje huvudgrupp kan argumenten alltså delas in i sådana huvudargument som talar för och emot förkortade tidsfrister. Argumenten under varje huvudgrupp kan vidare indelas i argument som i sig inte talar för en viss ordning, utan frånkänner i stället den vikt som bör tillmätas ett huvudargument. Dessutom tillkommer argument som frånkänner den vikt som bör tillmätas ett sådant motargument.

5.7.2. Rättssäkerhetsargument

Beskrivning

När det gäller såväl argument för som emot en ändrad tidsfrist på socialförsäkringsområdet har som nämnts oftast rena rättssäkerhetsargument stått i förgrunden. Det är inte förvånande att rättssäkerhetsskäl ofta använts för att argumentera för varför en tvåmånadersfrist bör behållas. Men sådana skäl har också framförts till stöd för varför fristen bör förkortas.

Såvitt gäller rättssäkerhetsargument till stöd för varför tidsfristerna bör förkortas, anförs ofta att risken för misstag kan undvikas när det gäller vilken överklagandetid som gäller i olika mål. Ett annat skäl är att avgörandet skulle vinna laga kraft tidigare, vilket i sin tur medför att verkställighet kan ske tidigare. Parterna skulle således på ett tidigare stadium kunna vidta dispositioner på grundval av det slutliga beskedet i målet. Ytterligare ett skäl för att förkorta överklagandetiden i socialförsäkringsmål är att denna orsakar onödiga fördröjningar i handläggningen. Det påstås att det stora flertalet enskilda som överklagar gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare instanser, varför de behöver inte särskilt lång tid för att överklaga. Med hänvisning till Europakonventionen har parter dessutom rätt att ställa krav på att domstolarna avgör deras mål inom rimlig tid.

En rimlig invändning emot dessa rättssäkerhetsargument är emellertid att det huvudsakliga problemet med handläggningstiderna inte beror på överklagandefristerna som sådana och att ett förkortande av överklagandetiden inte skulle få någon reell betydelse för handläggningstiden i domstol. Ofta tar väntetiden nämligen sin början när talan är slutförd och målet är klart för avgörande.

Beträffande rättssäkerhetsargument till stöd för varför tidsfristerna inte bör förkortas är det mest uppenbara argumentet att förkortade frister inverkar menligt på rätten att få till stånd en överprövning av förvaltningsbeslut. Dels har anförts att socialförsäkringsärenden ofta handlar om personer som lider av sjukdom och då kan ha svårare att agera snabbt och handlingskraftigt. De kommer därför inte alltid att kunna läsa, skriva och ge in ett överklagande på så kort tid. Om fristen förkortas kommer fler människor än i dag att missa överklagandefristen och komma in med överklagandet för sent. Dels har anförts att målen ofta är komplexa, vilket gör det nödvändigt för

enskilda att anlita ombud för att de överhuvudtaget ska kunna tillvarata sin rätt. Detta hinner enskilda inte med om fristen är för kort. Utöver detta anförs att tvåmånadersfristen behövs för att enskilda ska hinna komplettera överklagandet med ytterligare utredning, vilket ofta skulle behövas eftersom underlaget för beslutsmyndighetens bedömning inte sällan är bristfälligt. Ibland påstås att beslutsmotiveringarna många gånger också är så dåliga att det inte är förrän senare det står klart för den enskilde hur talan bör kompletteras.19Då behövs det tid för att uppsöka läkare och specialister och ofta är väntetiden lång. Denna tid kan vara särskilt lång under semestertider. För dem som bor på avlägsna orter kan postgången dessutom utgöra ett särskilt bekymmer.

Invändningarna mot dessa rättssäkerhetsargument är emellertid flera. Motargumenten är av varierande slag och avser först och främst att en förkortad frist inte får sådana kännbara effekter för rättssäkerheten som görs gällande eftersom enskilda kan överklaga ”blankt”, dvs. utan att redogöra för de omständigheter som bör föranleda domstolen att ändra det överklagade beslutet, och begära anstånd med att utveckla grunderna för talan. En förkortad överklagandetid skulle därför inte påverka de enskildas möjligheter i praktiken. Mot detta invänds dock i sin tur ofta att enskilda inte känner till möjligheten att begära anstånd och överklaga blankt. Dessutom brukar invändas att blanka överklaganden leder till merarbete och onödigt arbete (se under systemargument). Mot detta har emellertid ofta invänts att riskerna för dylika överklaganden inte ska överdrivas och att det är möjligt för en part att även vid en förkortad överklagandetid ta ställning till om han eller hon avser att överklaga och därefter formulera ett överklagande.

Ett annat motargument är att förminska betydelsen av de aktiviteter som enskilda uppges behöva företa under överklagandetiden för att tillvarata sin rätt. Det kan argumenteras för att nya läkarintyg i regel inte medför att utgången i målet ändras eftersom prövningen i allmänhet avser förhållanden som ligger långt tillbaka i tiden. Det har också anförts att det stora flertalet enskilda som överklagar gör detta på samma underlag som har prövats i tidigare instanser. För dessa

19 Detta har varit en synpunkt som ofta återkommit; se t.ex. LO-TCO Rättskydd AB:s remissvar till SOU 2014:76.

klaganden skulle en förkortad överklagandetid därför inte få någon större betydelse.

Analys

Kortare frister kan stärka rättssäkerheten

Det framstår som okontroversiellt att påstå att risken för misstag, såväl från enskilda som från det allmänna, kan reduceras om överklagandefristen på socialförsäkringsområdet ändras till tre veckor. Detta är en rimlig och föga diskutabel konsekvens av ökad enhetlighet. Likaså framstår det som okontroversiellt att påstå att kortare överklagandetider i vart fall skapar förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare. Eftersom domstolarna i dag normalt är förhindrade att avgöra mål innan överklagandetiden löpt ut, skulle en kortare frist – rent teoretiskt – nämligen innebära att domstolarna ges bättre förutsättningar att avgöra mål snabbare. En sådan utveckling är givetvis gynnsam för rättssäkerheten i förfarandet.

Samtidigt är det naturligtvis inte så enkelt att handläggningstiden i domstol enbart är avhängig överklagandetidens längd. Om så vore fallet borde rimligen mål i vilka överklagandet i dag inkommer till domstolen i nära anslutning till överklagandefristens utgång avgöras snabbare än mål i vilka överklagandet kommer in väldigt tidigt. Detta eftersom målhanteringen i sådana fall borde förenklas och inte förutsätta den typ av dubbelhantering som annars kan uppstå. Även om en sådan tendens förefaller finnas, visar den statistik vi tagit fram dock inte på någon avsevärd skillnad i detta avseende. Mål i vilka någon komplettering inte ingavs och som inkom till domstolen 8 veckor eller senare från dagen för det överklagade beslutet, och sålunda ofta i anslutning till att överklagandetiden löpte ut, avgjordes i genomsnitt 208 dagar efter det att överklagandet kom in. För mål i vilka komplettering inte ingavs och som inkom till domstolen inom 3 veckor från dagen för det överklagade beslutet, tog det 199 dagar i genomsnitt innan målet avgjordes. Slutsatsen måste således vara att överklagandetiden, men även ett antal andra faktorer, har betydelse för hur snabbt mål avgörs i domstolarna.

Att en kortare överklagandetid är en av flera faktorer som skulle kunna underlätta en effektivare och snabbare handläggning av mål i domstol kan dock knappast framstå som särskilt uppseendeväckande

att påstå. Likaså framstår det som mycket sannolikt att ett antal mål av enklare beskaffenhet, såväl materiellt som handläggningsmässigt, på detta vis skulle kunna avgöras betydligt snabbare och därigenom medföra en mindre belastning för domstolarna. I mer än vartannat mål inkommer t.ex. den enskilde inte med någon kompletterande utredning och i över 70 procent av dessa mål kommer överklagandet in till domstolen mellan 0–6 veckor från dagen för det överklagade beslutet. Rent generellt borde ett flertal av dessa mål således kunna avgöras redan när de anhängiggörs vid domstolen utan hinder av förvaltningsprocesslagens krav på kommunicering. Det är därför fullt rimligt att anta att ett flertal mål inte kan avgöras och ett antal enskilda i dag måste vänta onödigt länge på besked från domstolen enbart till följd av att domstolarna måste avvakta överklagandetidens utgång.

Vissa behöver dock längre tid för att överklaga

Samtidigt är det givetvis så att det också finns ett antal människor som av olika anledningar behöver längre tid på sig för att överklaga. Kanske behöver de tid för att förstå hur beslutsmyndigheten har resonerat kring deras ärende. Kanske behöver de konsultera ombud. Kanske behöver de rådgöra med en läkare och ge in ett nytt läkarintyg. Frågan blir därför om det är rimligt och nödvändigt att ett antal människor måste vänta opåkallat länge på sina avgöranden för att det finns ett antal andra människor som behöver längre tid på sig för att överklaga? Svaret på den frågan beror på ett antal faktorer.

Som påpekats ovan framförs inte sällan att många enskilda behöver längre tid för att överklaga eller begära omprövning på socialförsäkringsområdet av den anledningen att de klandrade besluten är otydligt motiverade.

Ett väl motiverat beslut är naturligtvis viktigt av rättssäkerhetsskäl. Om inte den enskilde förstår hur beslutsmyndigheten resonerat eller värderat olika delar av underlaget och hur det har bedömts mot regelverket, föreligger givetvis avsevärda brister i detta hänseende.

Inspektionen för socialförsäkringen har genomfört en granskning av Försäkringskassans beslut om sjukpenning i syfte att undersöka i vilken mån besluten uppfyller vissa krav av detta slag.20 Undersök-

20 ISF 2013:1, När sjukpenning nekas.

ningen omfattade beslut på grundnivå och de omprövningsbeslut som följde av dessa. I granskningen konstateras att förutsättningarna för rätten till sjukpenning beskrevs korrekt och individualiserat i ett av tio grundbeslut och i fyra av tio omprövningsbeslut. Omständigheter i det aktuella fallet som talade emot rätt till sjukpenning beskrevs i tre fjärdedelar av besluten men endast i en fjärdedel av omprövningsbesluten. I övriga saknades omständigheter helt eller så fanns endast omständigheter som talade för rätt till sjukpenning. Inspektionen bedömde vidare att de försäkrades synpunkter inte i tillräcklig omfattning bemöttes i vare sig grundbeslutet eller omprövningsbeslut. Uppgifterna kan framstå som nedslående, men det är värt att framhålla att inspektionen inte gjorde någon granskning av om de undersökta besluten var felaktiga i materiellt hänseende.

Likväl är det mot den bakgrunden förståeligt att försäkrade i vissa fall kan uppleva ett behov av mer tid än annars för att överväga om de vill angripa ett beslut som de inte upplever är ändamålsenligt utformat.

Förutsättningarna för att enskilda ska förstå beslutsmyndigheternas ställningstaganden är förhållandevis goda

Socialförsäkringsområdet är förhållandevis unikt i det hänseendet att beslutsmyndigheten måste förklara sitt ställningstagande för den enskilde inte bara en gång, utan flera gånger. Först tillhandahålls den enskilde en förklaring i grundbeslutet och därefter får han eller hon, om myndigheten överväger att avslå omprövningsbegäran, regelmässigt ta del av ytterligare ett ställningstagande inför omprövningsbeslutet. Därefter tillhandahålls den enskilde givetvis också själva omprövningsbeslutet. Det på socialförsäkringsområdet förhållandevis unika omprövningsinstitutet innebär således i viss mån förstärkta garantier för att den enskilde ska begripa myndigheternas överväganden och ställningstaganden. Någon motsvarighet till detta finns inte på andra närbesläktade områden, t.ex. ärenden enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Att ett beslut om personlig assistans enligt LSS skulle vara särdeles mycket tydligare än vad såväl ett grundbeslut och ett omprövningsbeslut om assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken är samfällt, framstår som osannolikt. Därmed givetvis inte sagt att det inte finns utrymme för förbättringar vad gäller beslutsmotiveringar. Lös-

ningen på problemet måste dock rimligen vara att genomföra ett målinriktat arbete för att säkerställa att de beslut som fattas är ändamålsenligt utformade. Att försöka avhjälpa detta problem genom att i stället fastställa längre tidsfrister, framstår således som missriktat. Om beslutet är så pass otydligt att det inte går att förstå myndighetens ställningstagande, torde för övrigt inte heller fler genomläsningar av beslutet medföra en ökad förståelse av detsamma.

Behovet av att anlita ombud är inte unikt för socialförsäkringsområdet

Vad gäller argumentet att många enskilda behöver en längre klagofrist i socialförsäkringsmål för att anlita ombud eller att inhämta kompletterande utredning kan följande sägas.

Behovet av att anlita ombud för att få hjälp med att tillvarata sin rätt är inget unikt för socialförsäkringsområdet. Tvärtom är det ett behov som enskilda ofta kan uppleva även på andra områden. Inte sällan kan det vara fråga om personer som är helt obekanta med det regelverk som tillämpas och ovanligt är inte heller att det är fråga om personer som är äldre, sjuka eller på annat vis har en nedsatt funktionsförmåga. Exempelvis kan äldre som ansöker om särskilt boende enligt socialtjänstlagen (2001:453) ha svårt att tillvarata sin rätt utan hjälp. Samma sak gäller ärenden enligt LSS, ärenden enligt lagen (1997:736) om färdtjänst och ärenden enligt lagen (1992:1574

)

om

bostadsanpassningsbidrag m.m. för att nämna några. Beslut enligt de uppräknade lagarna kan alla dessutom ha långvariga och betydande effekter för den enskildes möjligheter att leva ett drägligt liv. Beträffande alla dessa typer av ärenden har enskilda tre veckor på sig att överklaga till förvaltningsdomstol om de är missnöjda med det beslut som fattats. För det fall att de vill konsultera ombud innan överklagandet ges in, har de sålunda att iaktta en betydligt kortare tid än den som gäller i socialförsäkringsmål. Några belägg för att detta utgör ett reellt problem har emellertid inte framkommit.

Det ska erinras om att de allra flesta inte anlitar ombud i socialförsäkringsmål. Enligt vår undersökning företräds enskilda inte av ombud i första domstolsinstans i cirka 77 procent av de studerade fallen. Detta är förvisso inte ägnat att förvåna med tanke på att många människor inte har råd att anlita ombud i socialförsäkringsmål.

På socialförsäkringsområdet har enskilda betydligt längre tid på sig att överväga behovet av att anlita ombud jämfört med andra rättsområden

Det förtjänar att erinras om den särskilda handläggning som gäller för socialförsäkringsärenden. Till följd av detta har enskilda nämligen egentligen förhållandevis goda möjligheter att konsultera ett juridiskt ombud. Enskilda har för det första möjlighet att anlita ombud redan innan ärendet initieras hos beslutsmyndigheten. Därefter har en enskild möjlighet att konsultera ombud under handläggningen hos beslutsmyndigheten inför grundbeslutet. Sedan har enskilda två månader på sig att begära omprövning, en tid som givetvis också kan användas för att anlita juridisk hjälp. På samma vis som inför grundbeslutet kan enskilda givetvis även anlita hjälp under handläggningen inför omprövningsbeslutet, t.ex. genom att begära anstånd. Om enskild i detta skede alltjämt inte funnit skäl att konsultera biträde, har den enskilde – som läget är nu – också ytterligare två månader på sig att anlita sådan hjälp. Rent faktiskt har enskilda i socialförsäkringsmål, även med ett förkortande av överklagandefristen till tre veckor, således goda och rent av bättre möjligheter än på andra rättsområden att, redan innan domstolsprövningen tar vid, anlita juridiskt ombud. Till detta kommer givetvis att det självfallet inte finns något som hindrar enskild från att anlita hjälp under den tid domstolsprocessen pågår.

Mot detta kan skulle kunna invändas att många litar på att ett, enligt deras mening, felaktigt beslut kommer att rättas vid omprövningen, vilket gör att det är många som inte inser att de faktiskt har ett behov av hjälp förrän de väl har fått ett negativt omprövningsbeslut. Det kan dock erinras om att i vart fall Försäkringskassan regelmässigt gör den enskilde uppmärksam på att Försäkringskassan överväger att avslå en ansökan innan avslagsbeslut fattas.

Det är rimligt att anta att de flesta enskilda vet att det går att begära anstånd m.m.

Det brukar också invändas att enskilda inte känner till att man kan överklaga ”blankt” och därefter anlita ombud eller inkomma med kompletterande handlingar.

Givetvis finns det människor som inte känner till den korrekta juridiska terminologin för olika typer av processhandlingar i domstol

eller i förvaltningsförfarandet och således inte korrekt kan uttrycka att han eller hon av någon anledning t.ex. vill ha ytterligare tid på sig innan beslutsinstansen skiljer sig från ärendet genom att besluta i sak. På motsvarande sätt finns det sannolikt en hel del människor som t.ex. inte vet vad ett blankt överklagande är. Det framstår dock inte som särskilt rimligt att anta att enskilda saknar förmåga att t.ex. ringa upp en domstol och i all enkelhet förklara att han eller hon snart kommer att ge in ett intyg eller något liknande som han eller hon vill att domstolen tar del av. En sådan önskan är också fullt tillräcklig för att domstolen ska begripa vad det är fråga om och för att rätten korrekt ska kunna klassificera partens handlande juridiskt, dvs. som ett yrkande om anstånd. Hela förvaltningsprocessen vilar för övrigt just på den premissen att förfarandet ska vara så enkelt och flexibelt att enskilda inte ska behöva ha några juridiska förkunskaper för att kunna tillvarata sin rätt. Det är egentligen precis av den anledningen som lagstiftaren påfört förvaltningsdomstolarna ett särskilt ansvar för målets beredning i såväl processuellt som materiellt hänseende.

Den statistik vi tagit fram ger inte heller stöd för att enskilda inte skulle vara införstådda med möjligheten att komplettera ärendet med utredning senare under processen. I nästan 40 procent av samtliga undersökta ärenden i vilka kompletterande handlingar inkom, skedde detta inte i samband med överklagandet utan senare i processen. Det visar på att möjligheten att begära anstånd och komplettera med nytt underlag inte är så obekant för enskilda som det ibland görs gällande.

Argumentet att enskilda inte känner till att det går att begära anstånd och överklaga ”blankt” bygger också på vissa antaganden vars rimlighet kan ifrågasättas. I diskussionen förutsätts nämligen att enskilda har väldigt begränsade kunskaper om vissa frågor samtidigt som de förutsätts vara väl förtrogna och besitta goda kunskaper om andra. Typpersonen antas sålunda t.ex. inte känna till möjligheten att begära anstånd, men antas samtidigt förstå att man kan anlita ombud och att man kan komplettera ärendet i domstol genom att kontakta läkare för att få ett intyg utfärdat. Typpersonen antas vidare utan problem kunna ta del av vissa anvisningar i en bilaga med upplysningar om hur man överklagar, samtidigt som andra anvisningar antas vålla stora bekymmer. Ibland antas dessutom att typpersonens kunskap om en och samma sak förändras beroende på kontexten eller sammanhanget. Till exempel brukar anföras att förkortade tids-

frister kommer att leda till att domstolarna måste hantera en stor mängd yrkanden om anstånd. I denna situation antas enskilda sålunda vara så pass förtrogna med möjligheten att begära anstånd att detta antas få implikationer för domstolarnas arbete.

Vi finner således att det är rimligare och mer fruktbart för de fortsatta övervägandena att i stället anta att enskilda, eller någon dem närstående som kan var dem behjälpliga, besitter sådana kunskaper att de såväl kan ta till sig instruktioner som förstår att det t.ex. går att såväl begära anstånd som att komplettera ärendet med ny utredning.

Vad gäller anstånd är det givetvis så att det i och för sig inte är den enskilde som förfogar över denna fråga och ensidigt kan besluta att en sådan begäran ska medges. Det ankommer nämligen alltid på domstolen att verka för att målet förs fram till ett slutligt avgörande. JO har uttalat (JO 1999/2000 s. 199) att ett föreläggande till part att slutföra sin talan bör ges efter högst två eller tre anstånd. Därefter bör det endast om särskilda omständigheter kan åberopas, komma i fråga att på nytt medge anstånd.

Enskilda som använder mer av överklagandetiden använder inte tiden för att få fram kompletterande handlingar i större utsträckning

Frågan kan också ställas om det verkligen är så att enskilda som i dag använder hela överklagandetiden, gör detta för att han eller hon behöver tid för att komplettera ärendet med ny utredning. Den statistik vi fått fram ger inte belägg för att enskilda som inkommer med överklagandet sent, i väsentligen större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden. I den population av mål där den enskilde överklagade efter 8 veckor eller senare var det nämligen endast i 30 procent av målen som den enskilde inkom med kompletterande handlingarna direkt i samband med överklagandet. I övriga fall, dvs. i 70 procent av dessa mål, inkom den enskilde således antingen inte alls med ytterligare utredning eller så kom de kompletterande handlingar in först senare och alltså inte i samband med överklagandet. Därutöver var det vanligare att den enskilde kom in med kompletterande handlingar direkt i samband med överklagandet i den population av mål i vilka överklagandet inkom senast tre veckor efter dagen för det klandrade beslutet (64,1 procent jämfört med 58,7 procent).

Vikten av att känna sig hörd

I diskussionen har emellanåt förts fram att det inte spelar någon större roll om enskilda inte hinner ge in kompletterande handlingar eftersom dessa oftast saknar betydelse för utgången i målet. Detta resonemang ställer vi oss dock avvisande till av flera skäl. För det första förefaller resonemanget inte vara korrekt i sak. Den statistik vi tagit fram visar nämligen att ändringsfrekvensen är ungefär 18 procent i de mål i vilka komplettering ingavs jämfört med cirka 11 procent i de mål där kompletterande handlingar inte ingavs. Av Inspektionen för Socialförsäkringens rapport (2014:18), Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, framgår också att ny bevisning var den näst vanligaste anledningen till att förvaltningsrätterna ändrade underinstansens beslut. I en fjärdedel av de mål som inspektionen undersökte var ny bevisning således orsaken till att förvaltningsrätten biföll överklagandet.

En annan sak är att det kan diskuteras vilken vikt som bör tillmätas ny bevisning i många socialförsäkringsmål. Den bevisning som klaganden ger in kan av olika anledningar nämligen många gånger inte tillskrivas den betydelse som klaganden önskar (se mer härom under avsnitt 5.7.3).

En viktigare invändning mot denna typ av resonemang är emellertid att det för den formella rättssäkerheten i förfarandet är av ganska underordnad betydelse huruvida en viss komplettering kan antas ha stor betydelse för en viss utgång eller inte. I att förfarandet är rättssäkert ligger nämligen att detta ska vara förutsägbart och bereda den enskilde möjligheten att konstruktivt kunna ta till vara sina intressen. Det är således viktigt av rättssäkerhetsskäl att den enskilde, även om en viss komplettering framstår som betydelselös för andra, upplever att domstolen beaktar samtliga de skäl och – inom rimliga gränser – all den bevisning som han eller hon menar är viktig för den tvistiga frågans bedömning. Det har således ett egenvärde att enskilda tillåts att, inom vissa ramar, tillvara sin talan på det vis han eller hon anser lämpligast.

5.7.3. Systemargument

Beskrivning

En annan typ av argument som inte sällan har förts fram till stöd för att överklagandefristen bör förkortas hänför sig närmast till olika processuella systemaspekter. Det övergripande temat för dessa argument är att olika aspekter av det befintliga processuella ramverket påbjuder att fristen förkortas till tre veckor. En kortare frist medför i någon mån att bättre överensstämmelse kan uppnås på systemnivå mellan det processuella ramverkets olika delar. Ett exempel på ett argument av denna typ är att hänvisa till instansordningsprincipen och betona vikten av att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans. I enlighet med denna princip anförs att det ankommer på enskilda att redan hos beslutsmyndigheten presentera bevisning som visar att förutsättningarna för en viss förmån är uppfyllda. Eftersom enskilda, enligt denna tankegång, inte ska berika processmaterialet med ytterligare material först i överinstansen, är det följdriktigt att det införs en kortare frist för att överklaga. Enskilda behöver helt enkelt inte så mycket tid för att överklaga om överinstansen endast ska utföra en ren överprövning av de förhållanden som underinstanserna prövat. Utöver detta brukar anföras att en förkortad överklagandefrist kan medföra att enskilda bättre förstår att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i första instans och vad detta innebär, dvs. kortare frister tillskrivs här också en pedagogisk funktion.

Det brukar också framhållas att förvaltningsdomstolarnas utredningsskyldighet utgör en yttersta garanti för att ärenden blir så utredda som krävs oavsett hur enskilda väljer att utforma sin talan i domstol.

Ett annat argument av denna typ är att hänvisa till att överklagandefristens längd på socialförsäkringsområdet tillkommit under delvis andra betingelser än de som numera gäller, och att flera reformer, däribland reglerna om obligatorisk omprövning samt införandet av tvåpartsprocessen, förändrat förutsättningarna för att alltjämt behålla en längre tidsfrist på detta område. Ett annat argument som ofta förts fram är att en förkortad klagofrist medför att det uppnås överensstämmelse mellan när talan förs mot beslut i en processuell fråga och mot beslut i en materiell fråga.

Invändningarna mot dessa systemargument är väsentligen av två olika slag. En övervägande del av argumenten tar inte sikte på giltigheten i argumentet som sådana. Till exempel ifrågasätts inte att det är viktigt av instansordningsskäl att tyngdpunkten i prövningen förskjuts nedåt i instanskedjan. Vad som anförs är i stället att argumentet, även om det inte ifrågasätts att bättre överenstämmelse på systemnivå kan förutses, får sådana negativa effekter för andra intressen, framför allt rättssäkerheten, att det inte bör tillmätas någon större vikt.

En annan invändning som brukar lyftas fram mot olika systemargument är att det finns sådana brister i systemet att det likväl är nödvändigt att enskilda tillhandahålls en längre tidsfrist på detta område. Till exempel anförs inte sällan att myndigheternas beslutsmotiveringar är så intetsägande att det först genom förvaltningsrättens dom blir tydligt för den enskilde vad han eller hon underlåtit att styrka. Ett annat exempel är att det ofta påstås att enskilda tvingas komplettera beslutsunderlaget i domstol med relativt grundläggande information därför att ärendet inte har blivit ordentligt utrett på myndighetsnivån. Ett annat argument är att en kortare klagotid kan störa tvåpartsprocessen genom att det allmänna inte kommer att hinna klaga i tid. Detta kan i sin tur leda till att praxisbildningen tar skada.

Analys

Såväl förvaltningsprocessen som förvaltningsförfarandet har genomgått stora förändringar sedan lagstiftaren övergav treveckorsfristen till förmån för tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet. Som nämnts brukar det inte sällan också framföras att tvåmånadersfristen därför är något obsolet med tanke på hur situationen ser ut i dag. Det finns dock vissa problem med denna typ av resonemang.

Även om förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen i allmänhet genomgått betydande förändringar över tid, måste man hålla i minnet att socialförsäkringsprocessen redan i slutet av 1970talet i viss mån var en tvåpartsprocess. Tvåmånadersfristen för att överklaga tillkom alltså i samband med att socialförsäkringsprocessen gick från att ha varit utformad som ett enpartsförfarande till att bli en fakultativ tvåpartsprocess. Det bör också erinras om att tvåmånadersfristen tillkom i samband med att omprövningsinstitutet infördes och inte innan. Det var alltså trots dessa reformer på socialförsäk-

ringsområdet som lagstiftaren fann skäl att införa tvåmånadersfristen. Detta innebär givetvis inte att inte även socialförsäkringsprocessen som sådan genomgått stora förändringar över tid. En korrekt förståelse för de betingelser under vilka tvåmånadersfristen tillkom är dock viktigt.

Mot den bakgrunden kan konstateras att tvåmånadersfristen för att överklaga tillkom främst med hänsyn till att dåvarande Riksförsäkringsverket fråntogs den befogenhet som verket tidigare haft att självmant och, oaktat att överklagandefristen löpt ut, ta upp ärenden till förnyad prövning. Riksförsäkringsverket skulle inte längre utgöra besvärsinstans utan i stället ha möjlighet att träda in som den enskildes motpart i domstol. Det förutsågs därför att det i framtiden skulle bli mycket viktigare att gällande överklagandefrister iakttogs. Det var mot den bakgrunden det föreslogs att överklagandefristen skulle förlängas till två månader och det uttalade syftet var att en sådan förlängning skulle underlätta för enskilda att få till stånd prövning i högre instans (SOU 1976:53 s. 182).

Tvåmånadersfristen var dock endast en av flera ändringar som genomfördes av denna anledning vid samma tidpunkt. Även den ändringsmöjlighet som numera återfinns i 113 kap. 3 § SFB infördes vid denna tidpunkt av liknande skäl. Trots att överklagandefristen förlängdes ansågs det sålunda angeläget att det utöver detta infördes en mekanism i socialförsäkringens prövningssystem för att kunna få felaktiga beslut ändrade även efter besvärstidens utgång. När omprövningsinstitutet därefter reformerades i början på 1980-talet – och enskilda på så vis tillförsäkrades ytterligare möjligheter att få till stånd en förnyad prövning av sina ärenden, dels genom att inom två månader begära omprövning, dels genom att inom två månader från omprövningsbeslutet överklaga – fördes i princip inga diskussioner om hur detta påverkade tidigare överväganden.

I dag har socialförsäkringsprocessen, men framför allt den allmänna förvaltningsprocessen, förändrats på flera sätt jämfört med vad som gällde i slutet av 1970-talet. Bland annat har instansordningen förändrats och för de allra flesta mål, inklusive socialförsäkringsmål, gäller att förvaltningsrättens avgörande prövas av kammarrätten efter dispensprövning. Kammarrätternas avgörande prövas likaså av Högsta förvaltningsdomstolen först efter sådan prövning. Genom en fullt utbyggd obligatorisk tvåpartsprocess har det också skapats en ordning där de allmänna intressena är partsföreträdda redan i den första dom-

stolsinstansen. Detta har i sin tur betytt att förhållandet mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen i viss mån förändrat karaktär. Genom att parterna i en tvåpartsprocess bättre sörjer för ett fullödigt utredningsmaterial, avlastas domstolen också en del av arbetet för att sakfrågorna i målet blir tillräckligt utredda. Domstolens funktion och behovet av aktivitet från domstolens sida kan då också i viss mån sägas ha förändrats. En tydlig ambition bakom tvåpartsprocessen har varit att säkerställa att tyngdpunkten i rättsskipningen ska ligga i den första domstolsinstansen.

Det kan således konstateras att det sedan länge funnits en vilja att renodla förvaltningsdomstolarnas roll och säkerställa att tyngdpunkten i rättsskipningen ligger i första instans. Ambitionen har varit att alla relevanta omständigheter och bevisning ska presenteras och behandlas redan hos beslutsmyndigheten. Härigenom kan domstolarna bättre inrikta sin prövning mot att göra en regelrätt överprövning av det överklagade beslutet på samma underlag som beslutsmyndigheten hade till sitt förfogande.

Det ligger således varken i linje med denna tanke eller instansordningsprincipen att enskilda först i förvaltningsdomstol presenterar omständigheter och bevisning till stöd för sin talan i ett socialförsäkringsmål. En sådan ordning medför i stället ett hinder för domstolarna att företa den rena överprövning som förutsatts av lagstiftaren.

Det kan också övervägas vilken vikt som egentligen bör tillmätas ny bevisning i många socialförsäkringsmål. När kan ny bevisning exempelvis beaktas i ett mål om sjukersättning? Försäkringskassan gör ju en prognos vid beslutstillfället beträffande möjligheterna för återgång i arbete utifrån den utredning som då föreligger. Ny bevisning som åberopas i ett sådant mål kan ibland ha betydelse för förfluten tid, men i regel bör den kanske snarare läggas till grund för en ny ansökan om förmånen från och med en senare tidpunkt.

Enligt vår mening talar vad som nu anförts för att det, ur ett systemperspektiv, inte finns skäl att behålla en längre överklagandefrist i syfte att möjliggöra för enskilda att åberopa nya omständligheter eller inhämta kompletterande bevisning. Till detta kommer att det just på socialförsäkringsområdet finns ett välutbyggt omprövningsinstitut som i vart fall delvis tillkommit för att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Den enskilde tillförsäkras på detta område således goda möjligheter att redan tidigare komplettera ärendet med ytterligare bevisning. Att likväl behålla tvåmånadersfristen

med hänvisning till att enskilda måste ges tid att på nytt komplettera ärendet, förfelar således i någon mån också själva syftet med omprövningsinstitutet.

Egentligen kan dock sägas att argumentet att förkorta tvåmånadersfristen i syfte att renodla domstolsprövningen vilar på en bräcklig grund. Som tidigare nämnts är överklagandefristens funktion nämligen inte att förmå enskilda att inom en föreskriven tid fullständigt anhängiggöra sin talan i materiellt hänseende. Fristens funktion är egentligen endast att avkräva en på visst sätt formaliserad viljeförklaring från den som vill angripa ett beslut. Fristen innebär således inte på något vis en egentlig begränsning av möjligheten att t.ex. inkomma med ny bevisning. Att en kortare tidsfrist indirekt kan få denna effekt i praktiken är egentligen en annan sak. I allmän förvaltningsdomstol gäller fri bevisföring och det står således parterna normalt fritt att, inom ramen för vad som utgör saken, komplettera ärendet även i högre instans.21 En grund för kammarrätten att meddela prövningstillstånd kan till och med ofta vara att den försäkrade kompletterat målet med ny utredning som ställer förvaltningsrättens avgörande i delvis ny dager (ändringsdispens). En annan sak är dock, som tidigare påpekats, vilken betydelse och värde som bör tillskrivas ny utredning givet den prövning domstolarna har att fullgöra.

Fråga är således snarare om att, genom en förkortad tidsfrist, indirekt stimulera parter att i första hand ge in bevisning tidigt och på så vis upprätthålla instansordningsprincipen och säkerställa att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts nedåt. Detta står givetvis inte i motsatsförhållande till principen om fri bevisföring. Fråga är inte om att begränsa vad som åberopas och hur talan förs, utan snarare att indirekt stimulera parter att i möjligaste mån företa dessa dispositioner tidigt.

Argumentet att förkortade tidsfrister riskerar att få negativa effekter för praxisbildningen eftersom det allmänna inte hinner handla i tid, har tidigare förts fram beträffande överklagandefristen till kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen och går inte helt att överföra till förändringar av omprövningsfristen och fristen för att överklaga till förvaltningsrätten. Detta sammanhänger främst

21 I Högsta förvaltningsdomstolen får omständighet eller bevis, som klaganden åberopar först i Högsta förvaltningsdomstolen, dock beaktas endast om det föreligger särskilda skäl (37 § FPL).

med att det allmänna i regel inte har möjlighet att överklaga myndighetsbeslut till domstol i detta syfte.22

Vad slutligen gäller argumentet att det i dag kan uppstå komplikationer när det gäller att avgöra om talan mot beslut i processuella frågor ska följa överklagandetiden på tre veckor eller den längre överklagandetiden på socialförsäkringsområdet, har i 113 kap. 21 § SFB införts en bestämmelse som i vart fall reglerar den situationen att en begäran om omprövning eller ett överklagande avvisas. Enligt bestämmelsen gäller numera att sådana avvisningsbeslut, med de undantag som anges i 11 §, överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken (jfr prop. 2008/09:200 s. 581).

5.7.4. Effektivitetsargument

Beskrivning

Ett av de vanligaste argumenten för att ändra tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet har varit vad som närmast kan beskrivas som ett effektivitetsargument. Kärnan i argumentet är att förkortade tidsfrister leder till allehanda effektivitetsvinster, såväl för enskilda som för domstolarna. Sålunda har ofta framhållits att en förkortad frist t.ex. bör medföra en förenklad hantering vid domstolarnas målkanslier. Olika blanketter för olika måltyper kan undvikas och misstag som generellt föranleds av att olika processuella regler tillämpas kan reduceras. Detta skulle i sig underlätta domstolarnas handläggning av mål och rent allmänt också minimera risken för misstag. Domstolarnas hantering skulle därigenom kunna göras effektivare. En kortare överklagandetid kan också leda till effektivitetsvinster genom att det minskar behovet för ansvarig domare att sätta sig in i målet dels när det kommer in, dels när överklagandetiden löpt ut. På så vis frigörs också resurser på domstolen.

Invändningarna mot effektivitetsargumentet är emellertid flera. Argumenten tar oftast sikte på endera att effektivitetskalkylen är ofullständig eftersom vissa oönskade effekter inte medtas i beräkningen, eller att de effekter som förutses överskattas.

22 På socialförsäkringsområdet finns i och för sig ett allmänt ombud med denna uppgift. Ombudets verksamhet är dock mycket begränsad.

Den kanske viktigaste direkta invändningen mot effektivitetsargumentet är att det bygger på felaktiga antaganden om hur enskilda beter sig och vilken utveckling som kan förväntas om överklagandetiden förkortas. Det påstås att enskilda i stället kommer att inkomma med onödiga överklaganden, anståndsbegäran m.m. i en betydligt högre utsträckning än tidigare om fristen förkortas. Detta medför i sin tur ytterligare arbete för de anställda på domstolarna som t.ex. måste skicka ut kompletteringsförelägganden och fatta olika typer av handläggningsbeslut. I stället för att effektivisera handläggningen tvingas domstolen således lägga ned resurser på att hantera exempelvis anståndsfrågor och föreläggandefrågor. Den effektivitetsvinst som förutses bygger således på en bristfällig kalkyl eftersom vissa effekter inte tas med i beräkningen.

En annan invändning mot effektivitetsargumentet är att det underbyggs av en ofullständig problembild. Enligt detta motargument löser förkortade tidsfrister inte problemet med långsam målgenomströmning i domstolarna. Det stora problemet är nämligen inte att domarna måste sätta sig in i målet två gånger och att det finns uppenbara mål som bara ligger och väntar på att bli avgjorda. Att förkorta överklagandefristen kommer således inte att medföra sådana effektivitetsvinster som förutses.

Utöver detta framförs mot effektivitetsargumentet ibland argument som inte direkt tar sikte på giltigheten i argumentet som sådant, utan snarare vilket värde som bör tillmätas detsamma. Till exempel framförs ibland att en förkortad tidsfrist, även om effektivitetsvinster kan förutses, får sådana negativa effekter för andra intressen, framför allt rättssäkerheten, att det inte bör tillmätas någon större vikt.

Analys

Det är givetvis oerhört svårt att förutse vilka effekter en förkortad överklagandefrist eller frist för att begära omprövning skulle få. Enligt vår mening är det dock fullt rimligt att anta att enhetliga överklagandetider bör underlätta för personal på domstolen att handlägga målen. Exempelvis bör domstolshandläggarna enklare kunna arbeta med målen och den ansvariga domaren bör i vissa fall kunna undvika dubbelarbete. Dessa effektivitetsvinster bör samtidigt inte överskattas.

Ofta börjar nämligen domaren eller föredraganden att arbeta med ett mål först när överklagandetiden löpt ut. Samtidigt är det givetvis så att anställda på domstolen alltid måste göra någon slags översiktlig kontroll i samband med att överklagandet kommer in. Det måste exempelvis kontrolleras att domstolen är rätt forum och att målet inte ska behandlas med förtur. Dessutom måste alltid omgående kontrolleras att klaganden inte framställt ett yrkande om interimistisk åtgärd. Om målet redan då eller inom kort är klart för avgörande kan således visst merarbete undvikas.

Enligt vår mening är det också fullt rimligt att anta att en förkortad tidsfrist kommer att medföra att enskilda framöver kommer att begära anstånd och överklaga blankt i större utsträckning än vad som är fallet i dag. Redan i dag är det emellertid mycket vanligt att enskilda t.ex. begär anstånd för att ge in läkarintyg eller annan bevisning. I nästan 20 procent av de mål som vi undersökte inkom t.ex. klaganden med kompletterande handlingar senare i processen. Det merarbete fler yrkanden om anstånd riskerar att medföra ska samtidigt inte heller överdrivas. Inte sällan är det endast fråga om att klaganden ringer upp domstolen och berättar att hon eller han önskar ge in ett läkarintyg. Anståndet antecknas då i målets dagboksblad och saken är därefter utagerad.

Enligt vår mening bör inte heller riskerna för onödiga överklaganden överdrivas. För det fallet att klaganden finner skäl att återkalla sitt överklagande, kan målet dessutom avskrivas förhållandevis enkelt genom ett stämpelbeslut på återkallelseskrivelsen.

Vi har tidigare berört argumenten att problemet egentligen är ett annat och att flera rättssäkerhetsargument talar emot effektivitetsargumenten. Det saknas därför skäl att i detta sammanhang på nytt beröra dessa frågor.

5.7.5. Rättviseargument

Beskrivning

Ett annat argument som framförts i olika sammanhang är vad som närmast kan beskrivas som ett rättviseargument. Argumentet är närbesläktat med enhetlighetsargumentet men innehåller även ytterligare en komponent i form av en rättvisetanke. När enhetlighetsargumentet framförs sker en jämförelse med andra rättsområden

varefter enhetlighet förordas i syfte att underlätta hantering och reducera risken för misstag. När rättviseargumentet framförs sker också en jämförelse med andra rättsområden, men därefter blir argumentationen annorlunda.

Enligt argumentet ska en tidsfrist sålunda inte ändras i syfte att uppnå enhetlighet och de gynnsamma effekter detta får. Det som står i förgrunden är i stället de konstaterade skillnadernas osakliga grund. Varför tillämpas en tvåmånadersfrist i socialförsäkringsmål när enskilda i princip på alla andra områden endast har tre veckor på sig att klaga? För vissa förmåner med socialförsäkringsrättslig karaktär som inte regleras i socialförsäkringsbalken, är den allmänna klagotiden dessutom tre veckor. Frågan kan då ställas om det är skäligt att det tillämpas en tvåmånadersfrist på socialförsäkringsområdet när t.ex. en biståndssökande endast har tre veckor på sig att överklaga enligt socialtjänstlagen? Även biståndstagare är en utsatt grupp som inte sällan står helt utan juridisk hjälp. I såväl mål om ekonomiskt bistånd som socialförsäkringsmål fordras inte heller sällan att den enskilde nödsakas införskaffa och inkomma med kompletterande handlingar.

Invändningarna mot rättviseargumentet är i princip av två slag. För det första kan argumenteras för att socialförsäkringsmålen utmärker sig från andra mål på ett sådant vis att det finns sakliga skäl för en längre tidsfrist. Socialförsäkringsmålen är med andra ord inte jämförbara med andra mål, varför det inte är orättvist att en annan längre frist tillämpas på socialförsäkringsområdet. Sakliga skäl finns med andra ord för en sådan ordning.

En annan invändning mot rättviseargumentet är att medge att det finns måltyper som förvisso är jämförbara med socialförsäkringsmålen, men att det likväl finns sakliga skäl för att behålla tvåmånadersfristen på socialförsäkringsområdet. Enligt detta argument är det därför snarare tidsfristerna i de jämförbara målen som borde förlängas än vice versa.

Analys

Den längre överklagandefristen i socialförsäkringsmål har ofta rättfärdigats med hänsyn till faktorer som målens art och komplexitet, att målen ofta gäller sjuka, utsatta eller funktionsbegränsade personer samt beslutsunderlagets omfattning och beskaffenhet. I så måtto

finns ett antal beröringspunkter med vissa andra mål- och ärendetyper. Detta gäller bl.a. vissa mål enligt socialtjänstlagen, t.ex. mål om särskilt boende för äldre. Som ytterligare exempel kan nämnas mål enligt LSS. För att överklaga beslut om personlig assistans enligt LSS gäller en tidsfrist om tre veckor, och för beslut om assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken tillämpas en överklagandefrist om två månader. Till detta kommer att beslut enligt LSS inte är underkastade det omprövningsinstitut som mål om assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken är. Det måste onekligen framstå närmast som förvirrande för den enskilde, att som nu, ha olika överklagandetider och omprövningsregler för beslut om personlig assistans beroende på om beslutet fattats av kommunen eller Försäkringskassan. Det är också svårt att argumentera för att dessa måltyper inte är jämförbara.

Att det finns måltyper med en kortare överklagandetid som är jämförbara med socialförsäkringsmål är dock egentligen inte ett argument till stöd för att tvåmånadersfristen bör ändras. Vad är det nämligen som säger att det inte i stället är t.ex. LSS-målen som borde underkastas samma omprövnings- och överklaganderegler som socialförsäkringsmålen?

Det givna svaret på den frågan är naturligtvis att detta följer av enhetlighetsskäl och det förhållandet att den allmänna klagotiden på förvaltningsområdet i dag är tre veckor.

Jämförelsen med LSS-målen är därför främst intressant av en annan anledning och det är att det inte synes ha vållat några särskilda bekymmer för enskilda att de på detta område endast har en frist om tre veckor för att överklaga. Det finns t.ex. inga belägg för att överklaganden av beslut som fattats enligt LSS avvisas till följd av att de inkommit försent i betydligt högre utsträckning än vad som är fallet på socialförsäkringsområdet. Inte heller finns det några belägg för att enskilda inte hinner komplettera i tid eller anlita ombud i t.ex. mål om personlig assistans enligt LSS. Då ska också betänkas att enskilda på detta område inte heller har möjlighet att begära omprövning av beslut på det vis som är möjligt enligt socialförsäkringsbalken. Mot den bakgrunden kan det t.ex. ifrågasättas varför vi bör förvänta oss att en treveckorsfrist på socialförsäkringsområdet bör föranleda ett antal effekter som uppenbarligen inte framträder på andra områden.

5.8. Förslag och bedömning

5.8.1. Inledning

Möjligheten för enskilda att anlita olika rättsmedel i syfte att angripa myndighetsbeslut skapar ovisshet om huruvida ett angripet beslut blir bestående eller inte, vilket i sin tur bidrar till att skapa osäkerhet för såväl myndigheter som enskilda beträffande vad som gäller i ett visst rättsligt hänseende eller i en viss situation. En sådan osäkerhet kan inte tillåtas bestå hur länge som helst.

När frågan om förkortade processuella tidsfrister övervägs, kan den emellertid analyseras från olika utgångspunkter. I våra fortsatta överväganden och förslag kommer vi att närma oss frågan genom att till stor del utgå från angreppsobjektet (beslutet), snararare än angreppsformen eller angreppssubjektet. Denna metod har den fördelen att frågan om tidsfrister kan ses ur ett större fullföljdsperspektiv. Genom att det är beslutet som ställs i centrum, kan vissa systemavvikelser tydliggöras.

Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut enligt 113 kap. SFB kan, ur detta perspektiv, delas in tre olika undergrupper: grundbeslut, omprövningsbeslut samt beslut som varken får omprövas eller har tillkommit efter omprövning.

Grundbeslut får angripas av enskild genom en begäran om omprövning och av det allmänna ombudet genom ett överklagande. Oavsett angripandeform är tidsfristen satt till två månader. Omprövningsbeslut angrips däremot på samma sätt och inom samma tid av såväl enskild som det allmänna ombudet; det får överklagas inom två månader. Till övriga beslut enligt 113 kap. SFB hör sådana beslut som inte är omprövningsbeslut och inte heller får omprövas enligt 113 kap. 7 § SFB, dvs. vissa avvisningsbeslut och beslut enligt 113 kap. 3 § SFB. Även sådana beslut angrips på samma sätt och inom samma tid av såväl enskild som det allmänna ombudet; de får överklagas inom två månader.

5.8.2. Tidsfristen för att överklaga omprövningsbeslut och beslut som inte ska omprövas

Förslag: Tiden för att överklaga omprövningsbeslut och beslut

som inte ska omprövas ska förkortas till tre veckor.

Inledning

Omprövningsbeslut och beslut som inte ska omprövas enligt socialförsäkringsbalken kan i dag angripas genom att de överklagas. Denna möjlighet tillkommer såväl berörd enskild som det allmänna ombudet för socialförsäkringen.

I dag gäller en allmän överklagandetid för enskilda om tre veckor i förvaltningsprocessen och utgångspunkten måste vara att avvikande processuella tidsfrister endast bör tillåtas om det finns sakliga skäl för detta.

Tvåmånadersfristen svarar inte mot ett enhetligt behov för alla

På socialförsäkringsområdet har främst rättssäkerhetsskäl anförts till stöd för att det är motiverat att en avvikande klagofrist om två månader behålls på detta område. En rimlig utgångspunkt måste då vara att tvåmånadersfristen är väl avpassad och fyller ett reellt behov i detta avseende. Bortsett från något eller några undantag, inkommer dock ungefär lika många överklaganden varje vecka till domstolarna under den tid överklagandetiden löper. Detta förmedlar således inte bilden av att tvåmånadersfristen svarar mot ett enhetligt behov för alla. Det kan också konstateras att en majoritet av samtliga överklaganden som kommer in i rätt tid, inkommer till domstolen inom 35 dagar från dagen för det överklagade beslutet, vilket i realiteten innebär en faktisk tidsåtgång som närmar sig fyra veckor. Detta framstår som särskilt förvånande med tanke på att människor i allmänhet har en tendens att inrätta sig efter de förutsättningar som gäller. Det torde t.ex. vara vanligt att folk lämnar in sin självdeklaration någon av de sista dagarna. Trots detta väljer alltså ett stort antal människor att överklaga betydligt snabbare än vad dagens bestämmelser maximalt medger.

Enligt vår undersökning är den genomsnittliga överklagandetiden cirka 52 dagar. Medianvärdet är något lägre och ligger på ungefär 49 dagar. Om man emellertid bortser från de som överklagar efter mer än 9 veckor, av vilka flertalet egentligen kan antas ha försuttit fristen för att överklaga, och endast undersöker hur lång tid för att överklaga som övriga använder, blir resultatet annorlunda. Genomsnittstiden för att överklaga för dem som överklagade inom 9 veckor från dagen för det överklagade beslutet är nämligen ungefär 35 dagar. Denna grupp utgör cirka 71 procent av samtliga klaganden. I detta sammanhang finns anledning att åter framhålla att den faktiska tidsåtgången bör vara något kortare än den tidsåtgång vi redovisat. Som tidigare nämnts beror detta dels på att dagen för delfåendet normalt ligger något längre fram än dagen för det meddelade beslutet, dels på att överklagandet ges in till beslutsmyndigheten medan vi i våra beräkningar utgått från den dag då överklagandet anhängiggjordes vid domstol. Den tid som denna grupp i genomsnitt tycker sig behöva, närmar sig således 4 veckor och är långt ifrån 2 månader. Det är inte troligt att denna majoritet – som valt att lämna in överklagandet betydligt tidigare än som krävs – skulle känna sig hårt drabbad av en frist om tre veckor.

Överklagandefristens funktion är inte att avskära möjligheten för enskilda att ge in utredning

Det brukar dock framhållas att det finns ett antal människor som verkligen behöver en längre tidsfrist för att kunna tillvarata sin rätt på ett fullgott sätt. Det betonas ofta att socialförsäkringsmål inte sällan angår sjuka människor som inte har samma förutsättningar som andra att tillvarata sina rättigheter. Det påpekas ofta att enskilda i socialförsäkringsmål inte sällan behöver tid för att få fram läkarintyg och konsultera juridiskt ombud.

Denna typ av argument vilar dock på en delvis felaktig bild av vilken funktion överklagandefristen tillkommit för att tillgodose. Tidsfristens funktion är nämligen egentligen inte att säkerställa att talan i materiellt hänseende är fullständig inom viss tid, utan endast att säkerställa att enskilda inom viss tid avger en viljeförklaring på ett visst föreskrivet sätt. Det finns således ingenting som hindrar enskilda från att komplettera med ytterligare bevisning eller anlita ombud bara för att fristen löpt ut.

Mot detta brukar framhållas att många enskilda inte känner till de möjligheter som faktiskt finns att överklaga ”blankt” eller att begära anstånd. Enligt vår mening måste man emellertid utgå från att människor i allmänhet, även om de inte känner till den korrekta juridiska terminologin för vissa processhandlingar, förstår att dessa möjligheter står dem till buds. Anstånd och komplettering är nämligen två företeelser som är mycket vanliga i socialförsäkringsprocessen i dag enligt den statistik vi tagit fram. Vi har dessutom inte funnit stöd för att enskilda, som i dag inkommer med överklagandet senare, i större utsträckning använder tiden för att få fram kompletterande handlingar jämfört med dem som använder betydligt kortare del av överklagandetiden.

Till detta kan läggas att en person som inte förstår att det går att begära anstånd, förmodligen inte heller vet att eller hur man kan komplettera ärendet genom att inge ny medicinsk bevisning eller anlita ombud. En sådan person lär under alla förhållanden sålunda varken vara behjälpt av en längre överklagandetid eller stjälpt av en kortare.

Det saknas belägg för att en kortare tidsfrist vållar bekymmer på närbesläktade rättsområden

Det kan också konstateras att det i dag finns ett antal andra måltyper för vilka den allmänna överklagandetiden om tre veckor tillämpas och i flera avseenden har beröringspunkter med socialförsäkringsmålen, t.ex. mål enligt socialtjänstlagen eller lagen om färdtjänst samt mål rörande beslut om personlig assistans eller annat stöd enlig LSS. På dessa områden saknas belägg för att klagotiden vållat några särskilda bekymmer av det slag som nu framförts, varför det framstår som sannolikt att så inte heller kommer att bli fallet på socialförsäkringsområdet.

Tvåmånadersfristen tillkom under andra betingelser

Det är också värt att notera hur förutsättningarna var när tvåmånadersfristen först tillkom. För det första kan noteras att det inte lämnades någon egentlig förklaring till varför just två månader betraktades som en lämplig tidsrymd. Jämförelsen med skatteprocessen

framstår än i dag som mindre övertygande med tanke på att måltyperna i grunden är så pass olika. Fristen tillkom också i en tid då det gällde andra formella förutsättningar för att överklaga och då sådant som elektronisk post ännu inte hade gjort sitt inträde i samhället. Det är också värt att beakta att tvåmånadersfristen egentligen var en konsekvens av de förändringar som i övrigt genomfördes av socialförsäkringens administration i slutet av 1970-talet. Samtidigt som fristen infördes, infördes också omprövningsinstitutet och den ändringsmöjlighet som numera återfinns i 113 kap. 3 § SFB. De är alla verktyg som i varierande grad syftar till att värna rättssäkerhet och såväl ändringsinstitutet som tvåmånadersfristen motiverades särskilt med hänvisning till att det framöver skulle bli av större vikt att enskilda överklagade i tid. Tidigare hade sådana misstag kunnat åtgärdas genom dåvarande Riksförsäkringsverkets ex officioprövningsrätt. Mellan raderna går således att ana att förslagen främst tillkom som en följd av en viss osäkerhet beträffande hur enskilda skulle komma att påverkas av omorganisationen.

Prövningen i allmän förvaltningsdomstol kan främjas av en kortare tidsfrist

Sedan tvåmånadersfristen infördes har förvaltningsprocessen genomgått betydande förändringar och sedan länge har det funnits en ambition att såväl renodla domstolsprövningen som att förlägga tyngdpunkten i prövningen närmare beslutsmyndigheten. Att tyngdpunkten i dömandet ska ligga i första instans har sedan lång tid tillbaka varit den allmänna utgångspunkten för domstolssystemet (jfr prop. 2012/13:45 s. 80 och prop. 1995/96:22 s. 79). Genom att alla relevanta omständigheter och bevisning presenteras och behandlas redan hos beslutsmyndigheten, kan domstolarna på ett bättre sätt inrikta sin verksamhet mot att göra en regelrätt överprövning av det överklagade beslutet på samma underlag som beslutsmyndigheten haft till sitt förfogande (jfr prop. 2016/17:180 s. 222). Det ligger således väl i linje med denna tanke att enskilda inte först i förvaltningsdomstol presenterar omständigheter och bevisning till stöd för sin talan i ett socialförsäkringsmål. Detta kan i sin tur skapa bättre förutsättningar för domstolarna att bibehålla sin neutralitet i processen och säkerställa att domstolarna inte blir det

primära forumet för en utredningsverksamhet som helst bör vara avklarad redan hos beslutsmyndigheten.

Det finns också anledning att något problematisera argumentet att enskilda behöver längre tid för att överklaga med hänsyn till den tid det tar för dem att införskaffa t.ex. ny medicinsk utredning. Givet den överprövningsfunktion som domstolarna har i socialförsäkringsmål är det nämligen inte självklart att utredning som åberopas först i domstol kan tillmätas den betydelse som enskilda önskar. Ny bevisning som åberopas i ett mål kan ibland ha betydelse för förfluten tid, men många gånger bör den kanske snarare läggas till grund för en ny ansökan om förmånen från och med en senare tidpunkt.

Omprövningsinstitutets betydelse för frågan

På socialförsäkringsområdet finns ett välutbyggt omprövningsinstitut som, i vart fall delvis, tillkommit för att fungera som ett förstadium till ett överklagande. Den enskilde tillförsäkras på socialförsäkringsområdet således sällsynt goda möjligheter att redan hos beslutsmyndigheten komplettera ärendet med ytterligare bevisning. Att likväl behålla tvåmånadersfristen av den anledningen att enskilda måste ges tid att på nytt komplettera ärendet, går således i någon mån stick i stäv med själva syftet med detta omprövningsinstitut. Själva tanken bakom bestämmelsen i 113 kap. 10 § SFB, dvs. att enskild först måste begära omprövning av ett beslut innan det får överklagas, anges i förarbetena nämligen bl.a. vara att tyngdpunkten i ärendehanteringen ska ligga hos den handläggande myndigheten (jfr prop. 2008/09:200 s. 579).

Vad som kan uppnås med att förkorta fristen för att överklaga omprövningsbeslut m.m.

Enligt vår mening talar inte tillräckligt starka skäl för att det är rimligt att låta ett antal människor vänta längre än nödvändigt på sina avgöranden bara för att andra behöver längre tid på sig för att överklaga och slutföra sin talan när det på annat sätt finns möjlighet att säkerställa att de inte lider någon rättsförlust. När det då gäller vilka vinster som kan förväntas om fristen förkortas till tre veckor

kan följande sägas. Risken för misstag, såväl från enskilda som det allmänna, bör kunna reduceras om överklagandefristen på socialförsäkringsområdet ändras till tre veckor. Detta är en rimlig och föga diskutabel konsekvens av ökad enhetlighet. Likaså framstår det som okontroversiellt att påstå att kortare överklagandetider i vart fall skapar förutsättningar för domstolarna att avgöra mål snabbare. Eftersom domstolarna i dag normalt är förhindrade att avgöra mål innan överklagandetiden löpt ut, skulle en kortare frist – rent teoretiskt – nämligen innebära att en omständighet, som i dag hindrar domstolarna från att avgöra mål snabbare, undanröjs. Likaså framstår det som mycket sannolikt att ett antal mål av enklare beskaffenhet, såväl materiellt som handläggningsmässigt, på detta vis skulle kunna avgöras betydligt snabbare och därigenom medföra en mindre belastning för domstolarna. Av vår statistik framgår t.ex. att den enskilde i mer än vartannat mål inte inkommer med någon kompletterande utredning.

Självfallet är det dock så att ett stort antal faktorer har betydelse för hur snabbt mål handläggs i domstol. Att förkorta överklagandetiden är givetvis inte det enda sättet att nedbringa denna tid. Naturligtvis har sådant som ytterligare resurser, bättre handläggningsrutiner, bättre stöd, tydligare processledning m.m. också stor betydelse för att säkerställa att enskilda inte tvingas vänta orimligt länge på besked från domstolarna. Poängen är dock den, att desto gynnsammare förhållanden som råder på domstolarna i övrigt, desto större betydelse bör fristens längd få i strävandena att nedbringa den totala handläggningstiden i domstol.

Utöver detta kan en effekt av en kortare tidsfrist bli den att det skapas bättre förutsättningar för förvaltningsdomstolarna att fullgöra den överprövningsfunktion som lagstiftaren förutsatt. En annan effekt som kan förutses är att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts närmare beslutsmyndigheten.

Med tanke på det förslag om en treveckorsfrist för att överklaga till kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen som lämnats i SOU 2014:76, skulle det enligt vår mening dessutom framstå som något säreget om inte också en treveckorsfrist tillämpades vid överklaganden till förvaltningsrätten. En treveckorsfrist för att överklaga omprövningsbeslut till förvaltningsrätten innebär således att det i princip för samtliga överklaganden på socialförsäkringsområdet gäller en och samma tidsfrist, dvs. tre veckor.

5.8.3. Tidsfrister för att angripa beslut som ska omprövas

Bedömning: Tiden för att angripa ett beslut av Försäkringskassan

eller Pensionsmyndigheten som ska omprövas ska alltjämt vara två månader.

Inledning

I dag kan ett beslut som inte har omprövats av beslutsmyndigheten angripas på två olika sätt. Enskilda kan angripa beslutet genom att påkalla omprövning och det allmänna ombudet kan angripa detsamma genom att överklaga. Beroende på vem som angriper beslutet är det således fråga om att tillämpa två olika tidsfrister; för enskilda gäller en omprövningsfrist och för det allmänna ombudet gäller en överklagandefrist. Oavsett frist är det emellertid fråga om en tidsrymd om två månader. I detta finner vi inte skäl att föreslå någon ändring. Detta betyder att såväl fristen för att begära omprövning av ett grundbeslut som fristen för det allmänna ombudet att överklaga detsamma alltjämt ska vara två månader.

Detta ställningstagande gör vi av följande skäl.

Tidsfristen för enskilda att begära omprövning avviker inte från någon jämförbar frist

För det första är vår utgångspunkt när det gäller omprövningsfristen något annorlunda än vår utgångspunkt när det gäller överklagandetiden. Detta sammanhänger med att omprövningsfristen på socialförsäkringsområdet inte avviker från någon jämförbar allmän omprövningsfrist. I princip är det endast på skatteområdet och på området för arbetslöshetsförsäkring som det i dag finns sådana avancerade och slutna system för omprövning som går att jämföra med det som finns på socialförsäkringsområdet. När det gäller omprövningsfristen talar enhetlighetsskäl därför närmast för att fristen bör kvarstå oförändrad.

Tidsfristen för enskilda att begära omprövning har en annan processuell betydelse

För det andra har fristen för att begära omprövning en annan betydelse för beslutsmyndighetens möjlighet att handlägga ett ärende jämfört med överklagandefristens betydelse för domstolen i motsvarande hänseende. Till skillnad från domstolen är beslutsmyndigheten således inte förhindrad att avgöra ett ärende innan tiden för omprövning löpt ut. Beslutsmyndigheten behöver således normalt inte avvakta fristens utgång innan den avgör sådana enklare ärenden som annars skulle kunna tynga beslutsmyndighetens arbete.

Omprövnings- och överklagandeinstituten har olika funktioner

För det tredje är det värt att framhålla att omprövningsinstitutet och överklagandeinstitutet, även om båda är rättsmedel för att angripa beslut, fyller olika funktioner.

En omprövning innebär en ny förutsättningslös prövning av saken utifrån de förhållanden som gäller vid tidpunkten för omprövningen. Vid en sådan prövning kan kompletterande handlingar och utredning många gånger tillmätas en annan betydelse än vad som ibland är fallet vid en regelrätt överprövning i domstol. Om beslutsmyndigheten exempelvis har avslagit en ansökan om sjukersättning med hänvisning till att rehabiliteringsåtgärder bedöms kunna leda till att den försäkrade återfår arbetsförmåga, kan ett nytt läkarintyg som ges in i samband med omprövningen föranleda Försäkringskassan att göra en annan bedömning av frågan. Grundbeslutet var således korrekt givet det material som då hade presenterats, men eftersom Försäkringskassan kan göra en ny förutsättningslös prövning vid omprövningen, har Försäkringskassan möjlighet att, detta oaktat, bevilja förmånen med hänvisning till vad som sedermera framkommit.

Vid en regelrätt överprövning i domstol är förhållandena något annorlunda. Domstolen har inte att göra en ny förutsättningslös prövning, utan har i strikt mening endast att pröva huruvida det överklagade beslutet var riktigt givet de förutsättningar som då rådde. Vid en sådan prövning är det inte självklart att ett läkarintyg som i efterhand visar att förutsättningarna för rehabilitering är uttömda, bör föranleda domstolen att upphäva Försäkringskassans beslut.

Institutens olika funktioner medför enligt vår mening således att delvis andra överväganden bör göras beträffande vilka tidsfrister som bör kopplas till dem vid enskildas talan. Eftersom en omprövning innebär en ny förutsättningslös prövning och dessutom utgör ett förstadium till ett överklagande, följer att det är av större vikt att enskilda i samband med detta får längre tid på sig att införskaffa kompletterande utredning samt att ärendet tidigt blir tillräckligt utrett. En risk är annars att en förändring av omprövningsfristen skulle kunna stävja den koncentration av omständigheter och utredningsunderlag till beslutsmyndigheten som lagstiftaren länge strävat efter att uppnå. Därmed skulle domstolarnas överprövning också riskera att försvåras.

Våra överväganden om en kortare tid för att överklaga omprövningsbeslut kan i någon mån således sägas förutsätta att enskilda har en längre tid för att begära omprövning. Denna längre tid för att begära omprövning tillsammans med beslutsmyndigheternas utredningsplikt, bör nämligen minska behovet av en överklagandetid som överskrider den gängse.

En viss försiktighet är påkallad

Vi anser också att en viss försiktighet är påkallad innan ytterligare steg tas för att förändra de regler som styr handläggningen och rättsskipningen på socialförsäkringsområdet. Att fristen för att överklaga Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens omprövningsbeslut förkortas till tre veckor är i sig en betydande förändring för såväl enskilda som det allmänna. Det kan därför finnas goda skäl att nu inte dessutom förändra fristerna för att angripa Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens grundbeslut.

Det allmänna ombudets möjligheter att fullgöra sitt uppdrag kan väsentligen försvåras

Vi befarar att en förkortning av fristerna för att angripa grundbeslut, riskerar att få kännbara effekter för det allmänna ombudets möjligheter att välja ut och överklaga principiellt intressanta frågor till domstol. Vid det samråd som utredningen har haft med det allmänna ombudet, har framkommit att en differentierad angripandetid, med tre

veckor för det allmänna ombudet och två månader för enskilda, skulle få sådana effekter att det i praktiken skulle omöjliggöra ombudets uppdrag i vissa delar. Detta eftersom ombudets tid för att få nödvändig vetskap och hinna reagera för att överklaga grundbeslut i vissa fall skulle reduceras till tre veckor, något som skulle vålla särskilda bekymmer i relation till Pensionsmyndigheten. Eftersom det endast är ombudet som har möjlighet att påkalla domstolsprövning av grundbeslut, skulle en förkortad tidsfrist således i realiteten riskera att förhindra ombudet från att fullgöra sin ombudsexklusiva uppgift.

Förkortade frister för att angripa grundbeslut skulle emellertid också i andra situationer kunna påverka ombudets förmåga att fullgöra sin funktion.23

Rent allmänt framstår det också som något svårbegripligt varför det allmänna ombudet, som inte har möjlighet att begära omprövning, ska tilldelas en annan tidsfrist än enskilda att angripa ett och samma beslut.

Differentierade tidsfrister för att angripa beslut som ska omprövas kan få säregna effekter

Om tiden för det allmänna ombudet att angripa ett grundbeslut skulle fastställas till tre veckor samtidigt som enskilda har möjlighet att inom två månader begära omprövning, skulle det också kunna uppstå en risk för processuella komplikationer på systemnivå.

Mot bakgrund av vår tolkning av bestämmelsen i 113 kap. 9 § samt det förslag till förtydligande av bestämmelsen som vi lämnat (se avsnitt 4.11) kan en effekt av differentierade tidsfrister för att angripa ett grundbeslut åskådliggöras med följande exempel.

Anta att det allmänna ombudet överklagar ett grundbeslut två veckor efter att beslutet meddelats. Ärendet ska då inte omprövas och den enskildes begäran om omprövning, som alltjämt ska ha inkommit inom två månader från delfåendet, ska i stället betraktas som

23 Den maximala tid det allmänna ombudet i dag har till sitt förfogande för att identifiera och överklaga intressanta frågor till domstol (ombudets reaktionstid), kan normalt beskrivas enligt formeln: 2 månader + X + 2 månader där X är obekant men lika med handläggningstiden hos beslutsmyndigheten inför omprövningsbeslutet. Den maximala reaktionstiden för att föra upp en principiellt intressant fråga till domstol uppgår således i dag normalt till 4 månader + X. Om såväl tiden för att angripa grundbeslut som omprövningsbeslut ändras kommer ombudets reaktionstid emellertid ändras till 3 veckor + X + 3 veckor. Den maximala reaktionstiden blir då i stället 6 veckor + X, en ganska betydande förändring således.

ett överklagande. Om enskild väljer att begära omprövning inom två månader måste denne sålunda upptas som klagande i målet. Detta torde således innebära att den domstol som handlägger ett mål där det allmänna ombudet överklagat ett grundbeslut, måste avvakta omprövningstiden för att säkerställa vilken roll som ska tilldelas den enskilde i processen i domstol (jfr RÅ 1997 not. 7). I detta fyller en förkortning av överklagandetiden till tre veckor således inte någon egentlig funktion.

Härutöver torde det kunna uppstå vissa andra processuella problem som har med bl.a. laga kraft att göra.

Anta t.ex. att Försäkringskassan i ett grundbeslut beslutar att bevilja en enskild halvt vårdbidrag utan en skattefri merkostnadsdel. Den enskilde tar del av beslutet en vecka efter att beslutet meddelades. Det allmänna ombudet, vars tid för att överklaga börjar löpa direkt, överklagar beslutet efter två veckor från dagen för beslutets meddelande. Ombudet yrkar därvid att förvaltningsrätten förordnar om en skattefri merkostnadsdel med bibehållande av den nivå på vårdbidraget som beslutsmyndigheten fastställt. Förvaltningsrätten avslår därefter överklagandet utan att kommunicera överklagandet med den enskilde eftersom förvaltningsrätten dessförinnan gjort bedömningen att det inte fanns anledning anta att talan skulle komma att bifallas helt eller delvis (jfr 10 § andra stycket 1 FPL). Förvaltningsrättens dom meddelas exakt fem veckor efter det att grundbeslutet fattades och domen vinner laga kraft efter ytterligare tre veckor, dvs. 8 veckor efter grundbeslutet.24 Den enskilde, vars tid för att begära omprövning fortfarande löper vid denna tidpunkt, anser sig emellertid ha rätt till en skattefri merkostnadsdel. Denne begär därför omprövning av grundbeslutet precis innan tiden för att begära omprövning löper ut. Eftersom det allmänna ombudet dessförinnan överklagat beslutet, ska emellertid den enskildes begäran behandlas som ett överklagande av grundbeslutet i denna situation. Vid den tidpunkt då den enskildes överklagande kommer in till domstolen har förvaltningsrättens avgörande emellertid vunnit laga kraft och frågan om skattefri merkostnadsdel blivit rättskraftigt avgjord. Den enskildes överklagande torde därför få avvisas till följd av bristande sakprövningsförutsättningar (res judicata). I sådant fall fråntas den

24 Detta resonemang bygger på att förslaget i SOU 2014:76 att införa en frist om tre veckor för att överklaga till kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen genomförs.

enskilde således möjligheten att få till stånd en prövning av frågan om skattefri merkostnadsdel i grundbeslutet. Den enskilde kan inte heller överklaga förvaltningsrättens dom. Av rättspraxis följer nämligen att den som inte överklagar en förvaltningsmyndighets beslut inte – efter att förvaltningsrätten på talan av annan part inte ändrat beslutet – kan överklaga förvaltningsrättens dom till kammarrätten (RÅ 2002 ref. 58).

Denna problematik skulle rent teoretiskt givetvis också kunna uppstå även om det gäller en och samma tidsrymd om två månader för att angripa ett grundbeslut. Detta eftersom tiden för enskilda att begära omprövning räknas från delfåendet. Risken för detta borde emellertid vara i det närmaste obefintlig.

5.8.4. Författningsändringar som föranleds av våra förslag i denna del

Vårt förslag i denna del föranleder ändring i lagtexten på så vis att det i socialförsäkringsbalken införs två nya paragrafer, 113 kap. 19 a § och 113 kap. 19 b §, samtidigt som nuvarande 113 kap. 20 § justeras. I 113 kap. 19 a § SFB regleras tiden för att överklaga för enskild. Ett sådant överklagande, som alltid tar sikte på ett omprövningsbeslut eller ett beslut som inte får omprövas, ska alltså ha kommit in inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet.

I 113 kap. 19 b § SFB regleras därefter klagofristen för det allmänna ombudet separat. I denna paragraf görs, i enlighet med våra överväganden ovan, skillnad på grundbeslut respektive omprövningsbeslut och beslut som inte får omprövas. Om det allmänna ombudet överklagar ett beslut som ska omprövas enligt 10 § innan det får överklagas av enskild, ska ombudets överklagande ha kommit in inom två månader från den dag då beslutet meddelades. I annat fall ska överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades.

I 113 kap. 20 § SFB måste till följd av detta en justering göras. Denna paragraf kommer framöver att reglera inom vilken tid såväl enskild som det allmänna ombudet måste överklaga allmän förvaltningsdomstols beslut till högre instans. Eftersom denna tidsfrist inte omfattas av våra utredningsdirektiv, har vi valt att i paragrafen blott ange den tidsfrist som i dag gäller. Vi är dock, som framgått ovan,

införstådda med att det i SOU 2014:76 har lämnats förslag på att även denna frist ska förkortas till tre veckor.

6. Ett mer välfungerande och ändamålsenligt återkravsförfarande

6.1. Inledning

6.1.1. Bakgrund och utredningens uppdrag i denna del

Bakgrunden till utredningens direktiv i denna del är att Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar under det senaste decenniet har ökat kraftigt. Fordringsstocken avseende återkrav ökade under perioden 2006 till och med 2017 från cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor. Till detta ska läggas s.k. manuella krav (dvs. krav som oftast ligger utanför det som framgår av statistik, se vidare avsnitt 6.5.1) om cirka 0,5 miljarder kronor och upplupna räntor och avgifter om cirka 0,75 miljarder kronor, vilket innebär att fordringsstocken i slutet av 2017 totalt uppgick till cirka 4,6 miljarder kronor.1

Det anges i utredningens direktiv (dir. 2016:104 s. 6) att ju längre tid som går från det att myndigheterna beslutat om återkrav, desto större är risken för att den felaktiga utbetalningen aldrig återbetalas och att fordringen till sist helt eller delvis skrivs ned. För 2014 har Försäkringskassan skrivit ned mer än hälften (cirka 2 miljarder kronor) av de totala återkravsfordringarna.2 Det framhålls att det är angeläget att förhindra att fordringarna fortsätter att öka.

1 I direktiven anges att mellan åren 2006 och 2014 ökade Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar från cirka 650 miljoner kronor till cirka 3,4 miljarder kronor (dir. 2016:104 s. 6). Detta är dock missvisande. En närmare redogörelse för de korrekta uppgifterna avseende nämnda år finns i avsnitt 6.5. 2 Nedskrivning av en fordran innebär inte att den inte ska betalas och inverkar inte heller i övrigt på hanteringen av fordringen. Värdering av fordringar, dvs. bedömning av det verkliga värdet utifrån hur stor del av fordringen som förväntas bli betald, sker i samband med bokslutet och fordringar som Försäkringskassan betecknar som osäkra skrivs ned till 0 kronor.

Utredaren ska enligt direktiven utreda och föreslå åtgärder för att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig återkravshantering inom socialförsäkringen. I direktiven anges om uppdraget i denna del vidare följande (s. 8 och 9).

För detta krävs att utredaren tecknar den fullständiga problembilden över skuldsättningen och återkravsförfarandet på området. Översynen inbegriper hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Nödvändiga författningsförslag ska lämnas. Utfallet av förslagen i betänkandet Ett modernare utsökningsförfarande (SOU 2016:81) ska beaktas. Det är angeläget att bestämmelserna i SFB fungerar på ett tillfredsställande sätt i förhållande till bestämmelserna i utsökningsbalken. Syftet med att uppnå en mer effektiv och ändamålsenlig hantering är att åstadkomma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och, framför allt, förhindrar att den växer ytterligare. En mer effektiv och ändamålsenlig hantering ska också öka rättssäkerheten för den försäkrade och minska risken för att hamna i omfattande och långvarig skuldsättning. Utredaren ska särskilt beakta på vilket sätt föreslagna åtgärder kan påverka den enskilda försäkrade.

6.1.2. Närmare om hur vi uppfattar uppdraget

I direktiven anges att översynen inbegriper hela återkravskedjan från en felaktig utbetalning fram till ansökan om verkställighet. Processen för återkrav av en felaktigt utbetald förmån kan delas upp i följande två faser.

  • Processen från upptäckt av en felaktig utbetalning till och med beslut om återkrav inklusive bedömning av frågan om eftergift.
  • Processen från beslut om återkrav till dess att fordran har betalats eller ärendet på annat sätt har avslutats.

En fråga som uppkommer är hur direktivens formulering ”från en felaktig utbetalning” ska tolkas. Med detta kan avses från det att den felaktiga utbetalningen faktiskt sker eller från det att den konstateras, dvs. då beslut om återbetalning fattas.

Det problem som är den huvudsakliga anledningen till utredningens uppdrag är, som det beskrivs, den kraftiga ökningen av återkravsfordringarna. Syftet med översynen, enligt direktiven, är att åstadkomma en ökad återbetalning som både kan minska fordringsstocken och, framför allt, förhindra att den växer ytterligare.

Mot bakgrund av problembeskrivningen och syftet med uppdraget har vi riktat in vårt arbete mot den sista fasen i förfarandet, dvs. från beslut om återkrav till dess att fordran har betalats eller ärendet på annat sätt har avslutats.3 Detta har bl.a. inneburit att vi huvudsakligen har avgränsat vår översyn till verksamheten hos Försäkringskassan, eftersom Försäkringskassan har hand om fordringshanteringen avseende såväl sina som Pensionsmyndighetens återkrav.

Vårt uppdrag omfattar återbetalning av felaktigt utbetalda förmåner inom socialförsäkringen. Betalningsskyldighet för underhållsstöd t.ex. omfattas därmed inte av uppdraget. Beträffande underhållsstöd omfattas endast fordringar avseende återkrav av felaktigt utbetalat stöd.

I direktiven framhålls vidare (dir. 2016:104 s. 8) att återkrav av bostadsbidrag står för den enskilt största delen av fordringsstocken och att det är en förutsättning för att kunna hålla antalet återkrav nere att förmåner inte är konstruerade på ett sätt som ger upphov till omfattande återkrav. Där anges att regeringen har aviserat en översyn av förmånerna bostadsbidrag och underhållsstöd och att regeringen i särskild ordning kommer att återkomma när det gäller de förmånsspecifika reglerna för återkrav i fråga om dessa förmåner. Mot denna bakgrund och med hänsyn till avgränsningen av vårt uppdrag kommer vi inte att behandla frågor som rör utformningen av själva förmånsreglerna eller hur myndigheterna arbetar för att motverka felaktiga utbetalningar.

I kapitel 7 behandlar vi frågan om verkställbarhet av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens beslut om återkrav.

3 Den första fasen, dvs. från upptäckt av en felaktig utbetalning till och med beslut om återkrav inklusive bedömning av frågan om eftergift, granskades så sent som 2014 av Inspektionen för socialförsäkringen i rapporten Återkravshandläggning på Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten – Styrning och tillämpning (Rapport 2014:3). Vi behandlar denna rapport närmare i avsnitt 6.6.4. Efter rapporten har såväl Pensionsmyndigheten som Försäkringskassan vidtagit åtgärder i syfte att förbättra organisation och styrning samt höja kvaliteten i återkravshandläggningen, se bl.a. avsnitt 6.4.2–6.4.4 och 6.7.2 under rubriken Återkravsbedömningarna behöver bli mer enhetliga. Vidare kan nämnas att Regeringen den 30 juni 2016 (dir. 2016:60) beslutade att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, vilken har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen. Senast den 1 december 2019 ska en slutlig redovisning av uppdraget lämnas till regeringen.

6.1.3. Vissa begrepp som vi använder

Försäkringskassan har i olika dokument valt att benämna den första av de faser som beskrivs ovan (se punktuppställning under föregående rubrik) för återkravshandläggningen och fasen därefter för fordringshanteringen. Återbetalningsverksamheten används som en samlingsbeteckning för bägge faserna. Även vi kommer i det följande använda oss av dessa begrepp.

Vi kommer vidare att benämna enskilda som sökande, försäkrade eller gäldenärer och inte använda beteckningen kunder, en beteckning som Försäkringskassan under vissa tider och i vissa sammanhang har använt. När vi återger innehållet i rapporter, resultatet av intervjuer m.m. använder vi dock den terminologi som har valts där.

6.1.4. Kapitlets disposition

I kapitlet redogörs inledningsvis, i avsnitt 6.2, för studier av omfattningen av felaktiga utbetalningar och dess orsaker samt omfattningen av återkrav, de grundläggande bestämmelserna på området samt hur processen för återkravshandläggningen och fordringshanteringen vid Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan ser ut. Därefter beskrivs organisationen och styrningen av återbetalningsverksamheten vid Pensionsmyndigheten (i avsnitt 6.3) respektive Försäkringskassan (i avsnitt 6.4).

I avsnitten 6.5 redogörs för statistik beträffande bl.a. fordringsstock och nya återkrav samt indrivningsåtgärder, inbetalningar och verksamhetskostnad vid fordringshanteringen. Tidigare granskningar m.m. av återbetalningsverksamheten redovisas i avsnitt 6.6. I avsnitt 6.7 presenteras resultatet av intervjuer som vi har hållit med handläggare, specialister och chefer vid Försäkringskassans fordringshantering.

Våra bedömningar och förslag finns i avsnitt 6.8–6.12.

6.2. En introduktion till återbetalningsverksamheten

6.2.1. Omfattningen av felaktiga utbetalningar

Inledning

Det ligger i sakens natur att det inte är möjligt att veta exakt hur mycket som betalats ut felaktigt från socialförsäkringen. Tillförlitliga data framtagna med klassiska statistiska metoder, som inkluderar mörkertalet (de fel som inte upptäcks), saknas. Däremot finns s.k. omfattningsstudier där försök görs att uppskatta den totala omfattningen av de felaktiga utbetalningarna inklusive de fel som inte upptäcks. Nedan redovisas sådana studier som har genomförts med hjälp av en metod som kallas för Expert Elicitation. Metoden, som inte är exakt, går i korthet ut på att experter av olika slag på ett systematiskt sätt gör uppskattningar av felens omfattning baserat på sin egen specialistkunskap tillsammans med tillgänglig statistisk. De individuella uppskattningarna vägs sedan samman till en total bedömning. Metoden har dock kritiserats i olika sammanhang.4

FUT-delegationen

Regeringen beslutade under 2005 om ett åtgärdspaket för att bekämpa fusk i skatte- och förmånssystemen. Ett led i åtgärdspaketet var att tillsätta en delegation som skulle arbeta mot felaktiga utbetalningar från de offentliga bidrags- och försäkringssystemen. Delegationen antog namnet Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen). I uppdraget ingick att mäta omfattningen av felaktiga utbetalningar.

Delegationen gjorde 2005 en uppskattning av omfattningen av felaktiga utbetalningar med följande resultat.5

Djupstudier gjordes av 16 trygghetssystem och en översiktlig analys av ytterligare 30 sådana system. Delegationen bedömde sammantaget att i genomsnitt 4 procent av de cirka 510 miljarder kro-

4 Se bl.a. Altermark och Nilsson, Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet, 2017, ”Det handlar om miljarder” – En metodanalys av hur assistansfusket bedöms av svenska myndigheter. 5SOU 2008:74 s. 13 och 14 samt FUT-delegationens Rapport 7, november 2007, Vad kostar felen? Omfattning av felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen, s. 15.

nor som årligen utbetalades ut från välfärdssystemen betalades ut felaktigt. Bedömningen inkluderade ett mörkertal, det vill säga fel som i regel inte upptäcks. Totalt uppskattades de felaktiga utbetalningarna omfatta 18–20 miljarder kronor. Uppskattningen hade ett osäkerhetsintervall på mellan 3,2 och 10,5 procent och felen antogs därmed ligga mellan cirka 8 och 26 miljarder kronor.

Fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel inom trygghetssystemen bedömdes så att 50 procent utgjorde avsiktliga fel från de sökande, 30 procent oavsiktliga fel från de sökande och 20 procent oavsiktliga fel från myndigheterna. Utbetalningar orsakade av uppsåtliga bidragsbrott kunde därmed uppskattas till cirka 10 miljarder kronor.

Försäkringskassans omfattningsstudier

Försäkringskassan fick i regleringsbrevet för 2009 i uppdrag av regeringen att redovisa en bedömning av den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen. I svar på regeringsuppdraget (2010-02-19, dnr 002939-2010) bedömde Försäkringskassan att de felaktiga utbetalningarna under 2009 sammantaget kunde uppskattas till 3,65 procent av socialförsäkringssystemets totala utbetalningar om 449 miljarder kronor. Detta motsvarade cirka 16,4 miljarder kronor. Något osäkerhetsintervall angavs inte. När det gäller orsaker till felen bedömdes en tredjedel av felen härröra från avsiktliga fel från allmänheten, en tredjedel från oavsiktliga fel från allmänheten och en tredjedel från oavsiktliga fel från myndigheter.

Samverkansuppdraget

I syfte att fortsätta arbetet mot felaktiga utbetalningar fattade regeringen i mars 2009 beslut om ett treårigt samverkansuppdrag till elva myndigheter. Ekonomistyrningsverket skulle enligt beslutet vara sammankallande myndighet samt leda och fördela arbetet. Enligt regeringens uppdrag skulle myndigheterna bl.a. genomföra löpande systemövergripande omfattningsstudier.

Inom ramen för samverkansuppdraget genomfördes en studie av omfattningen av felaktiga utbetalningar från de offentliga välfärds-

systemen för 2010. Det bedömdes att de felaktiga utbetalningarna sammantaget kunde uppskattas till 3,3 procent av de totala utbetalningarna som uppgick till nära 500 miljarder kronor, vilket motsvarade cirka 16,5 miljarder kronor. Uppskattningen hade ett osäkerhetsintervall på mellan 0,9 och 5,8 procent och felen antogs därmed ligga på mellan cirka 4 och 29 miljarder kronor.6

Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen

Regeringen beslutade den 30 juni 2016 att inrätta en delegation med uppdrag att motverka överutnyttjande av och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra närliggande skattefinansierade eller skattesubventionerade system (dir. 2016:60). Delegationen, som har antagit namnet Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen, ska bl.a. genomföra omfattningsstudier avseende felaktiga utbetalningar från de aktuella systemen inom områden där det finns väsentliga risker för sådana utbetalningar, och där studier av detta slag saknas eller är inaktuella. Senast den 1 december 2019 ska delegationen lämna en slutlig redovisning av uppdraget till regeringen.

6.2.2. Varför blir det fel?

Inledning

Som framgått av föregående avsnitt brukar en indelning av orsakerna göras mellan avsiktliga fel från de sökande, oavsiktliga fel från de sökande och oavsiktliga fel från myndigheterna. Avsiktliga fel från de sökande bedöms utgöra en stor andel av de felaktiga utbetalningarna. Många gånger kan de avsiktliga felen utgöra bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).

En felaktigt utbetald ersättning ska som utgångspunkt återkrävas om den har orsakats av sökanden. Så ska också ske om den som fått ersättningen inte har orsakat den felaktiga utbetalningen men har insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen skett felaktigt. Se vidare i avsnitt 6.2.4 om den närmare regleringen av detta.

6 Ekonomistyrningsverket, 2011, Samverkansuppdraget mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen 2010, 2011:11, s. 12 och 13.

Avsiktliga fel från de sökande

Den brottslighet som riktas mot socialförsäkringssystemet är till sin karaktär sådan att den är svårupptäckt. Den skiljer sig från många andra typer av brott bl.a. genom att det inte finns något fysiskt brottsoffer i traditionell mening som direkt kan reagera på brottsligheten. Det finns därmed i regel inte heller någon som har incitament för att anmäla brottsligheten.

Antalet anmälningar om brott mot socialförsäkringen styrs i hög grad av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens prioriteringar och verksamhetsinriktningar. Ju fler kontroller och ju mer välriktade dessa är, desto fler felaktiga utbetalningar upptäcks och desto fler återkrav beslutas. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten genomför s.k. kontrollutredningar med syfte att systematiskt upptäcka och stoppa bidragsbrottslighet. Kontrollutredningarna hanteras inte i den ordinarie handläggningsprocessen utan utförs av särskilda utredare7.

Av en rapport från Brottsförebyggande rådet från 2016 (Bedrägeribrottsligheten i Sverige – Kartläggning och åtgärdsförslag, 2016:9, s. 115–117) framgår att flera olika ageranden har observerats vad gäller brott riktade mot Försäkringskassan. Det har varit fråga om förfalskade hyreskontrakt, skenseparationer, utomlandsbosatta som har uppburit exempelvis barnbidrag utan att vara berättigade, underlåtenhet att anmäla ändrade förhållanden t.ex. förbättrad arbetsförmåga eller förändrade inkomstförhållanden. Vidare har observerats förfalskade arbetsgivarintyg och lönespecifikationer, som kan leda till för hög utbetalad ersättning. Det kan också vara fråga om att personen har erhållit svarta inkomster och samtidigt fått ersättning från Försäkringskassan. I en annan rapport från rådet från 2015 (Intyget som dörröppnare till välfärdssystemet. En rapport om välfärdsbrott med felaktiga intyg., 2015:8, s. 40–41) beskrivs bl.a. problemen med olika typer av missbruk av läkarintyg. De varianter som redogörs för är förfalskade, manipulerade eller köpta läkarintyg, intyg som ställs ut av vilseledda eller hotade läkare samt intyg som påverkas av läkares effektivitets- och vinstkrav.

7 Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsuppdrag, 2016-02-19, dnr 005742-2015, och Pensionsmyndighetens årsredovisning 2016 s. 63.

I betänkandet Kvalificerad välfärdsbrottslighet – förbygga, förhindra, upptäcka och beivra (SOU 2017:37) redogörs för en kartläggning som utredningen gjort beträffande ett antal myndigheters brottsanmälningar enligt följande (s. 219, 225, 226, 228 och 231).

Antalet brottsanmälningar från Försäkringskassan under åren 2013–2015 uppgick till cirka 3 400, varav 9 procent avsåg grovt bidragsbrott, 82 procent avsåg bidragsbrott av normalgraden och övriga anmälningar avsåg ringa bidragsbrott och vårdslöst bidragsbrott. Försäkringskassan hade i 56 procent av fallen fått impulser från den egna kontrollen.

Det totala antalet anmälningar fördelade sig i fråga om brottsutsatta system så att 25 procent avsåg tillfällig föräldrapenning, 14 procent föräldrapenning, 12 procent sjukpenning, 10 procent sjukersättning, 9 procent barnbidrag, 9 procent bostadsbidrag, 6 procent bostadstillägg, 4 procent aktivitetsstöd, 3 procent assistansersättning samt att resterande 8 procent fördelade sig på aktivitetsersättning, arbetsskadelivränta, bilstöd, boendetillägg, handikappersättning, tandvårdsstöd, underhållsstöd och vårdbidrag.

Vad gäller tiden som brottet pågick angavs för 81 procent av anmälningarna en brottstid på 1–5 år och för 12 procent en brottstid på 5–10 år. Det felaktigt utbetalade beloppet var i 61 procent av fallen lägre än 100 000 kronor, i 34 procent av fallen mellan 100 000 och 500 000 kronor, i 4 procent av fallen mellan 0,5 och 1 miljon kronor och i 2 procent av fallen högre än 1 miljon kronor.

Pensionsmyndigheten hade under åren 2011–2015 upprättat 68 polisanmälningar. Av dessa avsåg 75 procent bidragsbrott, 13 procent urkundsförfalskning och 12 procent bedrägeri. När det gäller brottsutsatta system så fördelade sig anmälningarna så att 50 procent avsåg bostadstillägg till pensionärer, 16 procent ålderspension, 7 procent garantipension, 7 procent efterlevandestöd, 6 procent omställningspension, 5 procent barnpension, 5 procent äldreförsörjningsstöd, 2 procent förlängd omställningspension och 2 procent änkepension.

Oavsiktliga fel från de sökande

Felaktiga utbetalningar kan också bero på oavsiktliga fel från sökanden. Sökanden kan t.ex. ha glömt att anmäla ändrad inkomstuppgift eller att meddela andra ändrade förhållanden eller ha missförstått hur ansökan ska fyllas i.

Felaktiga utbetalningar som uppstår på grund av att den försäkrade oavsiktligt har lämnat felaktiga uppgifter eller inte har meddelat ändrade förhållanden hanteras i allmänhet av förmånshandläggare i den ordinarie handläggningsprocessen. I sådana situationer handlar det ofta om att hjälpa försäkringstagaren att göra rätt genom att ge information.8

Som framgått i det föregående aktualiseras dock återkrav om den som fått ersättningen insett eller skäligen borde ha insett att utbetalningen skett felaktigt. Oavsiktligt fel från sökanden kan i vissa fall dessutom vara att bedöma som vårdslöst bidragsbrott.

Oavsiktliga fel från myndigheten

I Försäkringskassans årsredovisning för 2016 anges (s. 33) att antalet identifierade felaktiga utbetalningar ökade från cirka 90 000 under 2015 till cirka 98 000 under 2016. Den andel som bedömdes ha orsakats av Försäkringskassan minskade samtidigt från 41 till 39 procent. Endast felaktiga utbetalningar över 1 000 kronor inkluderades i siffrorna, på grund av den då gällande beloppsgränsen för utredning av återkrav (se avsnitt 6.12.6).

Försäkringskassan bedömde kvaliteten i handläggningen som inte tillfredsställande under 2015 och 2016. I en majoritet av förmånerna och ärendeslagen bedömdes kvaliteten som tillfredsställande eller god. Däremot bedömdes att kvaliteten i handläggningen av sjukersättning, sjukpenning och assistansersättning inte var tillfredsställande. Eftersom dessa tre förmåner stod för närmare hälften av Försäkringskassans totala försäkringsutgifter hade de avgörande påverkan på den samlade kvalitetsbedömningen.9

8 Försäkringskassan, Särskild redovisning av felaktiga utbetalningar, Svar på regeringsuppdrag, 2016-02-19, dnr 005742-2015, s. 3. 9 Försäkringskassan, Särskild redovisning av kvaliteten i handläggningen, Svar på regeringsuppdrag, 2016-02-19, dnr 005733-2015, s. 19 och Försäkringskassans årsredovisning för 2016 s 30.

Vid Pensionsmyndigheten pågår, enligt myndighetens årsredovisning för 2016 (s. 24, 28 och 49), ett arbete med att ta fram information om det som är känt om återkrav, t.ex. orsaken till att återkraven uppstår, hur fel som lett till en felaktig utbetalning har hittats och hur fördelningen är i antal och belopp mellan de olika förmånerna. Pensionsmyndigheten bedömde resultatet för ärendehanteringen 2016 som acceptabelt. Förbättringsområden angavs vara bl.a. kvaliteten i handläggningen av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd som bedömdes som otillräckligt och där utbetalningsprecisionen hade försämrats jämfört med föregående år.

6.2.3. Hur mycket som återkrävs

Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska i princip återkräva en felaktigt utbetalad socialförsäkringsförmån om den som har fått förmånen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller har insett eller skäligen borde ha insett felet (se vidare avsnitt 6.2.4).

Det totala återkrävda beloppet per år för båda myndigheterna har under de senaste fem åren legat på ungefär samma nivå eller ökat något, till sammanlagt drygt 1,3 miljarder kronor 2017. Ungefär hälften av återkraven avser bostadsbidrag, vilket har att göra med att utformningen av reglerna för beräkning och utbetalning av bostadsbidrag regelmässigt genererar många återkrav (se vidare om detta i avsnitt 6.2.4).

Det är alltså stora skillnader mellan bedömd beloppsmässig omfattning av felaktiga utbetalningar och återkrävt belopp. Uppskattningarna som har gjorts av omfattningen av felutbetalningarna, vilka i och för sig är osäkra, indikerar att det kan vara mindre än 10 procent som återkrävs.

I slutet av 2017 uppgick fordringsstocken avseende återkrav inom socialförsäkringen till 4,6 miljarder kronor, inklusive s.k. manuella krav, upplupna räntor och avgifter. Återkrav av bostadsbidrag står för mer än en tredjedel av fordringsstocken. När det gäller antalet gäldenärer är dominansen ännu större för bostadsbidragen. Två tredjedelar av det totala antalet återkravsgäldenärer har skulder avseende återkrav av bostadsbidrag.

Fordringsstocken har under det senaste decenniet ökat för varje år. Mellan åren 2006 och 2017 har stocken (exklusive manuella

krav, räntor och avgifter) ökat från cirka 1,2 miljarder kronor till cirka 3,3 miljarder kronor, dvs. en ökning med drygt 2 miljarder kronor eller med över 150 procent.

En närmare redogörelse för statistik rörande detta finns i avsnitt 6.5.

6.2.4. Regleringen av återkrav och eftergift

Var regleringen finns

Som framgått av kapitel 3 trädde socialförsäkringsbalken i kraft den 1 januari 2011 och ersatte då ungefär 30 av de tidigare gällande socialförsäkringsförfattningarna. Socialförsäkringsbalken omfattar i stort sett samtliga socialförsäkringsförmåner som administreras av Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket.

Sedan socialförsäkringsbalkens införande finns en sammanhållen och i stort sett enhetlig reglering av återbetalning av felaktiga utbetalningar när det gäller de förmåner som omfattas av balken. Bestämmelserna om återkrav i socialförsäkringsbalken gäller även för ett antal förmåner som regleras i andra författningar. Vid handläggning av t.ex. vissa ärenden enligt lagen (1991:1047) om sjuklön hänvisas till bestämmelserna om återkrav i socialförsäkringsbalken (se 26 § lagen om sjuklön). I följande fall finns dock bestämmelser om återbetalning av socialförsäkringsförmåner i andra författningar.

I lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd finns bestämmelser om återkrav av ersättning som har betalats ut till vårdgivare och om möjligheter till avräkning (kvittning) av återkrävt belopp. Återbetalningsskyldigheten är i princip strikt, bortsett från att en viss typ av bidrag enligt lagen inte får återkrävas om vårdgivaren har haft skälig anledning att anta att patienten varit berättigad till sådant bidrag.

Rätten till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning samt etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning regleras i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. I nämnda förordning regleras frågor om återbetalningsskyldighet och återkrav avseende dessa ersättningar liksom frågor om anstånd och avbetalningsplan, ränta, eftergift och möjligheter till kvittning.

Vidare finns särskilda bestämmelser om återkrav och eftergift i förordningen (2014:67) om bidrag till arbetsgivare för köp av arbets-

platsnära stöd för återgång i arbete och i förordningen (2017:117) om bidrag till företagshälsovården för köp av medicinsk service.

Reglerna om återkrav i nämnda förordningar motsvarar i princip bestämmelserna i socialförsäkringsbalken, såvitt avser förutsättningar för återkrav, men formuleras något annorlunda.

I detta avsnitt redogörs för huvuddragen i socialförsäkringsbalkens bestämmelser om återkrav. Vilka bestämmelser som styr hanteringen av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens återkravsfordringar framgår av avsnitt 6.2.5.

Återkrav

I 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB, finns huvudregeln i fråga om återkrav av ersättning enligt balken. I bestämmelsens första stycke anges att Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten ska besluta om återbetalning av ersättning som den har beslutat enligt balken, om den försäkrade eller, i förekommande fall, den som annars har fått ersättningen har orsakat att denna har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp genom att lämna oriktiga uppgifter eller underlåta att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Detsamma gäller enligt andra stycket om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett detta.

Det finns alltså enligt huvudregeln två situationer då ersättning som har betalats ut ska krävas åter av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten.

Den första situationen är att någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- eller anmälningsskyldighet har förorsakat att ersättning lämnats felaktigt eller med för högt belopp. Det krävs inte att ersättningsmottagaren har varit medveten om felaktigheten eller att han eller hon har agerat oaktsamt. För att återkrav ska aktualiseras på den grunden att den enskilde brustit i sin anmälningsskyldighet måste det klart framgå vilka förhållanden den enskilde är skyldig att lämna uppgifter om för att fullgöra denna skyldighet (se bl.a. HFD 2013 ref. 9).

Den andra situationen är att någon felaktigt eller med för högt belopp har fått ersättning och denne har insett eller skäligen borde ha insett detta. Det krävs alltså i detta fall inte att mottagaren har

orsakat den felaktiga utbetalningen, utan det kan t.ex. vara fråga om att Försäkringskassan av misstag betalat ut ett för stort belopp. Den avgörande frågan är om mottagaren är i god tro. Om så är fallet undgår denne återbetalningsskyldighet.

I fråga om vissa förmåner gäller bestämmelser om återkrav som avviker från huvudregeln. När det gäller underhållsstöd och bostadsbidrag ska Försäkringskassan t.ex. besluta om återkrav oavsett om den enskilde har orsakat felet eller inte och utan beaktande av den enskildes goda tro, s.k. strikt återbetalningsskyldighet. Detta framgår av 108 kap. 8 § och 9 § andra stycket SFB.

Det finns dock två system för återkrav av bostadsbidrag. Det ena är det nyss nämnda som bygger på strikt återbetalningsskyldighet vid felaktig utbetalning. Det andra systemet för återkrav av bostadsbidrag, som regleras i 108 kap. 9 § första stycket SFB, avser den situationen att slutligt bostadsbidrag bestäms till ett lägre belopp än vad som har betalats ut i preliminärt bidrag. I sådana fall behöver det inte ha varit fråga om en felaktig utbetalning. Bakgrunden är att särskilda handläggningsregler gäller för utbetalning av bostadsbidrag, vilket medför att återkrav av bostadsbidrag i stor omfattning beslutas i samband med en årlig avstämning enligt rutiner som kan sägas ligga vid sidan av den övriga återkravshandläggningen.

I korthet innebär handläggningsreglerna för utbetalning av bostadsbidrag följande. Preliminärt bostadsbidrag beräknas efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst och betalas ut månadsvis. Slutligt bostadsbidrag bestäms för kalenderår, efter den tidpunkt när besked om slutlig skatt enligt 56 kap. 10 § första stycket skatteförfarandelagen (2011:1244) senast ska ha skickats. Det slutliga bostadsbidraget kan bestämmas först efter november månads utgång under året efter inkomståret, dvs. året efter det kalenderår då det preliminära bostadsbidraget har utgivits. Det är dock vanligt att det slutliga bostadsbidraget i praktiken bestäms det andra året efter bidragsåret. Om det vid avstämningen visar sig att det slutliga bostadsbidraget bestäms till ett högre belopp än det preliminära ska mellanskillnaden betalas ut till den försäkrade och om det visar sig att det är lägre så ska den försäkrade betala tillbaka mellanskillnaden till Försäkringskassan enligt bestämmelserna om återkrav. Belopp under 1 200 kronor ska varken betalas ut eller betalas tillbaka (se 98 kap. 2 och 4–6 §§ SFB).

Det är myndigheten som ska visa att förutsättningarna för återkrav föreligger (se bl.a. HFD 2011 ref. 81).

Försäkringskassan beslutade i juni 2015 att inte utreda felaktiga utbetalningar under 2 000 kronor före skatteavdrag. Dessförinnan gällde en beloppsgräns om 1 000 kronor enligt ett beslut från 2012. Även Pensionsmyndigheten har bestämt att ett återkravsärende i normalfallet inte ska inledas med anledning av felaktiga utbetalningar som understiger 2 000 kronor. I avsnitt 6.12.6 finns en utförlig redogörelse för innebörden av och skälen för myndigheternas beslut gällande detta.

Eftergift

Huvudregeln i fråga om eftergift av återkrav finns i 108 kap. 11 § SFB. Där anges att om det finns särskilda skäl får den handläggande myndigheten helt eller delvis efterge krav på återbetalning. Vissa specialregler om eftergift av återkrav finns i fråga om sjukersättning och bostadsbidrag.

I förarbetena till den tidigare gällande lagen (1996:1030) om underhållsstöd har uttalats följande, vilket är giltigt beträffande vad som kan utgöra skäl för att efterge krav på återbetalning även av andra förmåner (prop. 1995/96:208 s. 91):

Att det skall föreligga särskilda skäl för att eftergift skall ges innebär att bestämmelsen skall tillämpas återhållsamt. Särskilda skäl för eftergift kan exempelvis föreligga om han eller hon skäligen inte borde ha förstått att utbetalningen var felaktig och det dessutom med hänsyn till betalningsmottagarens ekonomiska och personliga förhållanden finns skäl att inte återkräva underhållsstödet eller del av det. Det kan också vara så att eftergiften kan fungera som ett led i social rehabilitering.

Eftergift kan således komma i fråga för att mildra konsekvenserna av det stränga personliga ansvar som följer av återbetalningsskyldigheten och för att anpassa beloppets storlek till den återbetalningsskyldiges ekonomiska och sociala situation. En individuell och sammanvägd bedömning av omständigheterna ska göras. De faktorer som kan behöva beaktas är bl.a. orsaken till den felaktiga utbetalningen, hur lång tid som gått sedan utbetalningen, beloppets storlek och den återbetalningsskyldiges ekonomiska förhållanden, hälsa och försörjningsmöjligheter (se bl.a. RÅ 2008 ref. 2).

När det gäller underhållsstöd och bostadsbidrag gäller som nämnts i det föregående s.k. strikt återbetalningsskyldighet. Möjlighet till eftergift finns även i dessa fall vid särskilda skäl.10

6.2.5. Regleringen av fordringshanteringen

Allmänt om fordringshanteringen och var regleringen finns

Det är Försäkringskassan som sköter den handläggning som följer på ett beslut om återkrav, även i de fall det är Pensionsmyndigheten som har fattat beslutet om återkrav. Detta framgår av 108 kap. 14 a § SFB.11 Handläggningen innefattar verkställighetsåtgärder och beslut enligt bestämmelser i 108 kap. SFB om kvittning, ränteuttag m.m., för att det återkrävda beloppet ska bli reglerat.

Förordningen (1993:1138) om hantering av statliga fordringar, hanteringsförordningen, är tillämplig på Försäkringskassans hantering av fordringar avseende återkrav. Enligt 3 § hanteringsförordningen ska bestämmelserna i förordningen tillämpas om inte något annat följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen. Vidare anges i hanteringsförordningen bl.a. följande. Varje myndighet ska se till att myndighetens fordringar betalas enligt betalningsvillkoren. Om fordran inte har betalats senast på förfallodagen, ska myndigheten så snart som möjligt skicka en betalningspåminnelse till den betalningsskyldige (10 §). Om fordran inte betalas efter påminnelse, ska myndigheten vidta de åtgärder som behövs för att få betalt (11 §). Vidare finns i förordningen bestämmelser om bl.a. i

10 I rättsfallet HFD 2013 ref. 64, som gällde tillämpningen av en motsvarande återkravsregel i dåvarande 23 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd, tog Högsta förvaltningsdomstolen ställning till frågan om det förelåg särskilda skäl för eftergift vid s.k. strikt återbetalningsskyldighet då den felaktiga utbetalningen hade orsakats av myndighet och mottagaren varit i god tro. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att enbart den omständigheten att den som fått de felaktiga utbetalningarna, inte hade orsakat dessa utan tagit emot dem i god tro, inte kunde utgöra särskilda skäl för befrielse från återbetalningsskyldighet. Särskilda skäl för eftergift ansågs dock föreligga i fallet med hänsyn till att lång tid hade gått från det att ersättningarna betalats ut till dess att återkrav aktualiserades. 11 Paragrafen trädde i kraft den 1 januari 2015 (SFS 2013:747) och ersatte då en tidsbegränsad regel av motsvarande innebörd. I förarbetena till bestämmelsen övervägde regeringen olika alternativ för hur Pensionsmyndighetens återkravsfordringar skulle hanteras efter att den tidsbegränsade regeln hade upphört att gälla, och ansåg att alternativet att Försäkringskassan även fortsättningsvis skulle hantera fordringarna var att föredra. Vid denna bedömning tog regeringen hänsyn till de kostnadsökningar och risker för fel och fördröjningar som det skulle innebära om Pensionsmyndigheten tog hem hela eller delar av fordringshanteringen (se prop. 2012/13:169 s. 38 och 39).

vilken utsträckning myndigheten får medge betalningsanstånd eller ackord, avbryta indrivning och medge eftergift (se vidare om detta i det följande under olika rubriker). Myndigheten ska enligt 19 § hanteringsförordningen samråda med Kammarkollegiet i vissa fall, t.ex. innan den beslutar att avbryta indrivningsförsök eller anta ackordsförslag.

Kammarkollegiet har utfärdat föreskrifter till hanteringsförordningen, Kammarkollegiets föreskrifter (KAMFS 2006:1) om hantering av statliga fordringar.

Vidare styrs Försäkringskassans hantering av återkravsfordringar av inkassolagen (1974:182). Inkassoverksamhet ska enligt 4 § bedrivas enligt god inkassosed. Datainspektionen är den myndighet som utfärdar allmänna råd om hur inkassolagen ska tillämpas.

Avbetalningsplan och betalningsanstånd

Försäkringskassan kan träffa avtal med gäldenären om en avbetalningsplan. Fordringshanteringen ska enligt 4 § hanteringsförordningen präglas av affärsmässighet. Avgörande för om avtal om avbetalningsplan ska träffas och hur avtalet i så fall ska utformas ska för Försäkringskassan således vara vad som är mest lönsamt. Avbetalningarna kan bestå av inbetalningar eller överenskomna avdrag i utgående förmåner, s.k. frivillig kvittning.

Enligt 14 § hanteringsförordningen får Försäkringskassan medge skäligt betalningsanstånd men anstånd utöver ett år från förfallodagen får medges bara om det är till fördel för staten eller om det i övrigt finns synnerliga skäl.

Försäkringskassan får bara medge betalningsanstånd om den betalningsskyldige skriftligen förbinder sig att betala skulden enligt de särskilda villkor som man har kommit överens om. En överenskommelse om betalningsanstånd ska vara en skriftlig avbetalningsplan som godkänns av gäldenären. Enstaka, kortvariga anstånd får lämnas muntligen (KAMFS 2006:1).

Ränta och dröjsmålsränta

Försäkringskassan kan, som framgått i det föregående, ingå avtal med gäldenären om en avbetalningsplan eller medge betalningsanstånd. Den som är återbetalningsskyldig ska i sådana fall betala ränta på det återkrävda beloppet. Räntan ska beräknas från den dag då avtalet om avbetalningsplan träffades eller anstånd medgavs, dock inte innan återkravet har förfallit till betalning, dvs. 30 dagar efter att det har framställts. Räntan ska motsvara statens utlåningsränta, vilken årligen fastställs av Riksgäldskontoret, med ett tillägg om två procentenheter (108 kap. 15 och 16 §§ SFB).

I förarbetena till bestämmelsen om ränta anförde regeringen att det i linje med övriga insatser som pågick för att öka effektiviteten i återkravsverksamheten fanns skäl att fastställa en något högre räntesats än statens utlåningsränta för dem som felaktigt disponerat statens medel. Regeringen framhöll bl.a. att de som accepterar en avbetalningsplan ju för övrigt undgår den högre räntenivån för dröjsmålsränta (prop. 2006/07:49 s. 41).

Dröjsmålsränta ska tas ut om ett belopp som har återkrävts inte betalas i rätt tid, enligt vad som framgår av 108 kap. 19 § första stycket SFB. För uttag av dröjsmålsränta gäller enligt andra stycket i tillämpliga delar räntelagen (1975:635). Enligt räntelagen börjar dröjsmålsränta löpa från den dag som infaller trettio dagar efter det att återkrav framställdes (4 §), om inte annat följer av att ett avtal om avbetalning träffats eller anstånd har medgetts (3 §).12 Dröjsmålsränta utgår med en räntesats som motsvarar den av Riksbanken fastställda referensräntan med ett tillägg av åtta procentenheter (6 §).

Såväl fordringsränta som dröjsmålsränta kan efterges av samma skäl som kan föranleda att kravet på återbetalning efterges, enligt 108 kap. 21 § SFB (se avsnitt 6.2.4 under rubriken Eftergift) eller 17 § hanteringsförordningen (se nedan under rubriken Eftergift enligt hanteringsförordningen). Skälen för att efterge krav på återbetalning och att efterge ränta behöver förstås inte alltid sammanfalla. Jämkning kan också undantagsvis bli aktuell enligt 8 § ränte-

12 Dröjsmål kan föreligga från och med förfallodagen för såväl en huvudfordran som en delbetalning enligt en avbetalningsplan. Motsvarande gäller om tiden enligt ett anståndsbeslut löpt ut (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 108 kap. 19 §).

lagen, vilket följer av hänvisningen i 108 kap. 19 § andra stycket SFB till räntelagen.

För premiepension och bostadsbidrag finns särskilda bestämmelser om ränta i 108 kap. 17 och 18 §§ SFB.

Kvittning

Försäkringskassan får enligt 108 kap. 22 § SFB, i den utsträckning det är skäligt, göra avdrag på ersättning enligt socialförsäkringsbalken (även benämnt kvittning eller tvångsvis kvittning) om den ersättningsberättigade enligt beslut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten är återbetalningsskyldig för en ersättning som lämnats på grund av balken eller någon annan författning. Avdrag får göras även för upplupen ränta och avgifter. Avdrag får dock endast göras på ersättning som administreras av samma myndighet som fattat beslutet om återkrav. I 108 kap. 24 och 25 §§ SFB regleras kvittning i några särskilda situationer beträffande förmåner till efterlevande.

Återkrav av pensionsförmåner och andra ersättningar som handhas av Pensionsmyndigheten kan alltså inte regleras genom avdrag från ersättning som Försäkringskassan beslutar om. Pensionsmyndigheten saknar dock möjlighet att själv besluta om avdrag på en ersättning. Noteras kan i sammanhanget att pensioner och andra förmåner som Pensionsmyndigheten handlägger betalas ut genom Försäkringskassan (jfr 7 § förordningen [2002:782] om ansökan och utbetalning av pension m.fl. förmåner).

Skälighetsbedömningen avser såväl avdragsmöjligheten i sig som avdragsbeloppets storlek. Detta betyder att det i varje enskilt fall får bedömas om det, med hänsyn till ersättningens karaktär, är lämpligt att göra avdrag och i så fall med vilket belopp avdrag ska göras (se prop. 2008/09:200 s. 548). I förarbetena till den tidigare gällande lagstiftningen, men som fortfarande är aktuella, uttalades att möjligheterna till kvittning naturligtvis måste begagnas med urskillning och att skälig hänsyn i varje särskilt fall måste tas till försäkringsersättningens betydelse för den ersättningsberättigades och hans familjs försörjning (prop. 1962:90 s. 384).

I Försäkringskassans vägledning för Fordringshanteringen anges bl.a. följande (Vägledning 2005:2 version 13 s. 43):

När Försäkringskassan beräknar ett kvittningsbelopp är det lämpligt att Försäkringskassan utgår från Kronofogdemyndighetens föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid utmätning av lön m.m. Det är bara faktiska inkomster som ska räknas med. Det finns inte stöd för att kräva av den enskilde att denne ska söka alla förmåner eller bidrag som han eller hon kan ha rätt till, i syfte att öka det ekonomiska utrymmet för kvittning (KRNG mål nr 1122-06). Försäkringskassan räknar ut ett skäligt kvittningsbelopp med stöd av Kronofogdemyndighetens föreskrifter om förbehållsbelopp. Detta belopp omfattar dock inte alla kostnader som en gäldenär kan ha. Därför måste Försäkringskassan också utreda vilka kostnader som ska läggas till förbehållsbeloppet för att sedan fastställa ett skäligt kvittningsbelopp.

Genom att besluta om kvittning kan Försäkringskassan således reglera en fordran, helt eller delvis, utan att behöva utverka en exekutionstitel. Verkställighet genom kvittning får vidare ske även om beslutet om återkrav inte har fått laga kraft, vilket följer av 112 kap. 5 § SFB.13

Avbruten indrivning

Indrivningen får, enligt 15 § hanteringsförordningen, avbrytas tills vidare om ytterligare indrivningsåtgärder framstår som utsiktslösa eller inte är försvarliga med hänsyn till kostnaderna och indrivning inte heller krävs från allmän synpunkt. Indrivningen ska tas upp på nytt, om det visar sig att betalning kan fås utan större kostnader än vad som är skäligt.

Ackord

Försäkringskassan får, enligt 16 § hanteringsförordningen, anta ett förslag om ackord, om det kan anses fördelaktigt för staten. Ett ackordsförslag som inte framställts i konkurs eller enligt lagen (1996:764) om företagsrekonstruktion får antas bara om övriga borgenärer som berörs av ackordet godkänner det.

13 I doktrin har anförts att om den som återkravet riktar sig mot har överklagat detta till förvaltningsdomstol, bör myndigheten avvakta utgången i domstol innan den beslutar om kvittning (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 108 kap. 22 §). Försäkringskassan har emellertid inte som uttalad rutin att avvakta med kvittning på grund av att fordran är tvistig, jämför avsnitt 6.2.6.

Eftergift enligt hanteringsförordningen

I 17 § hanteringsförordningen anges att en fordran helt eller delvis får efterges om det på grund av den betalningsskyldiges sjukdom eller av någon annan anledning är uppenbart oskäligt att kräva betalning. Eftergift med stöd av denna bestämmelse aktualiseras alltså under fordringshanteringen.

Preskription

En återkravsfordran preskriberas tio år efter tillkomsten om inte preskriptionen avbryts dessförinnan. Detta följer av 2 § preskriptionslagen (1981:130).

Fordran torde uppstå när den felaktiga utbetalningen har gjorts (Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken [22 dec. 2016, Zeteo], kommentaren till 108 kap. 2 §). Preskriptionstiden avbryts dock när Försäkringskassan beslutar om återkrav eftersom beslutet anses vara ett preskriptionsavbrott enligt 5 § preskriptionslagen. Enligt 6 § samma lag löper en ny preskriptionstid enligt 2 § från dagen för avbrottet, dvs. 10 år. Ett annat exempel på en preskriptionsbrytande åtgärd är att Försäkringskassan skickar ett rekommenderat brev med mottagningsbevis, som återsänds till kassan.

Återkrav mot gäldenärer i utlandet

Det finns ett europeiskt samarbete för återkrav inom de sociala trygghetssystemen, Europaparlamentets och Rådets förordning nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen och Europaparlamentets och Rådets förordning nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning 883/2004. Dessa förordningar tilllämpas gentemot EU-länderna, EES-länderna samt Schweiz. De flesta förmåner som Försäkringskassan hanterar omfattas.14

14 Felaktigt utbetalda förmåner ska i första hand avräknas (kvittas), enligt artikel 71 och 72 förordning 987/2009. En institution i ett medlemsland, som felaktigt har betalat ut förmåner till en person, kan begära att en institution i varje annat medlemsland som betalar ut förmåner till samma person drar av det felaktiga beloppet (enligt lagstiftningen i det landet där avdraget görs) och överför det avdragna beloppet till den institution som gjort den felaktiga utbetalningen. I andra hand ska indrivning ske enligt artikel 71 och 75–85 nämnda förordning. Försäkringskassan ansöker om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten, som ansvarar för verkställighet av kassans fordringar hos exekutiva myndigheter i annat medlemsland (vilket ska utföras enligt det landets lagstiftning). Ett lägsta belopp har fastställts för de fordringar som får drivas in enligt förordningarna, vilket är 350 euro sedan i december 2014. Det finns inte någon skyldighet att bistå med indrivning när en fordran är mer än fem år gammal, räknat från det att exekutionstiteln utfärdades (artikel 82.1b i förordning 987/2009).

6.2.6. Återbetalningsverksamheten – en processbeskrivning

15

Inledning

I detta avsnitt beskrivs processen för återkravshandläggning och fordringshantering vid Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan med avseende på rutiner och arbetsmetoder.

I avsnitt 6.7 redovisas vad som framkom vid intervjuer som vi genomfört med handläggare och enhetschefer vid Försäkringskassans fordringshantering, angående hur handläggningen i praktiken fungerar.

Återkravshandläggningens organisering vid Pensionsmyndigheten

Pensionsmyndighetens återkravshandläggning finns organisatoriskt på Produktionsavdelningen. I fråga om återkrav av allmänpension och efterlevandepension är återkravshandläggningen integrerad med förmånshandläggningen. När det gäller återkrav av bostadstillägg är det särskilda återkravshandläggare som utför handläggningen. När ett beslut om återkrav är fattat lämnas ärendet över till Försäkringskassans fordringshantering för fortsatt handläggning (se under nästkommande rubrik).

I avsnitt 6.3.1 finns en närmare beskrivning av hur Pensionsmyndighetens återkravshandläggning är organiserad.

Återbetalningsverksamhetens organisering vid Försäkringskassan

Försäkringskassans återkravshandläggning och fordringshantering finns organisatoriskt inom verksamhetsområdet Återbetalning, som tillhör Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor. Processen fram till och med själva återkravsbeslutet hanteras vid någon av enheterna för återkravshandläggning. Då beslutet om återkrav är fattat lämnas ärendet över till någon av enheterna för fordrings-

15 Beskrivningen i avsnittet bygger på uppgifter från verksamhetsutvecklare vid verksamhetsområde Återbetalning, Avdelningen för gemensamma försäkringsfrågor vid Försäkringskassan. Beskrivningen av Pensionsmyndighetens verksamhet bygger på uppgifter från den myndigheten.

hantering (även benämnt Statlig fordran). Enheterna för fordringshantering har geografisk placering i Östersund.

I avsnitt 6.4.2 beskrivs närmare hur återbetalningsverksamheten vid Försäkringskassan är organiserad.

It-system som stöd i handläggningen

Vid Försäkringskassans återkravshandläggning används främst myndighetens allmänna ärendehanteringssystem (ÄHS). Detta system används också vid Pensionsmyndighetens återkravshandläggning.

De it-system som används vid fordringshanteringen är fordringshanteringssystemet Kåntra och journalföringssystemet InkassoNet, men även i viss mån ÄHS. Utöver att ärendena finns i dessa tre system, finns de även i fysiska pappers akter. Vid Försäkringskassan finns pappersakter kvar inom ett fåtal verksamhetsområden, bl.a. fordringshanteringen och Rättsavdelningen.

Det har lyfts fram att it-systemen är föråldrade och att de innebär många extra moment som skulle kunna undvikas med nyare system (se vidare avsnitt 6.7.2 under rubriken It-systemen är föråldrade och ineffektiva). Kåntra är från 1974 och DOS-baserat. Det har under lång tid funnits planer på att ersätta it-systemen och det har gjorts flera förstudier under senare år. Som exempel kan nämnas att systemen under 2008 skulle ersättas av fordringshanteringssystemet ApticCollect. Projektet sköts dock upp på obestämd tid. Efter sommaren 2017 har en förstudie som tidigare genomförts återupptagits, i syfte att införa ett nytt it-system för Försäkringskassans återbetalningsverksamhet. Förstudien pågick fram till den 20 december 2017, varefter beslut ska fattas om ett eventuellt genomförande.

På Försäkringskassans externa webbplats har det under 2017 blivit möjligt för gäldenärer att bl.a. anmäla felaktiga utbetalningar, se sin skuld och begära avbetalningsplan.

Utredning av återbetalningsskyldighet, prövning av eftergift och återkravsbeslut

Hur aktualiseras ett återkrav?

Frågan om återbetalningsskyldighet aktualiseras när Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten får information om ändrade förhållanden eller andra omständigheter som ger anledning att misstänka att en eller flera förmåner har betalats ut felaktigt. Sådan information kan myndigheten få t.ex. från den försäkrade själv, från andra myndigheter, genom en inkommen anmälan eller en egen kontroll.

Om informationen kommer i ett tillräckligt tidigt skede kan myndigheten stoppa utbetalningar och ompröva rätten till förmånen innan det har skett en felaktig utbetalning.

Återkravsbeslut (figur 6.1 punkt 1)

Försäkringskassan kan endast besluta om återkrav när det gäller en utbetalning som har skett efter beslut från Försäkringskassan. Pensionsmyndigheten beslutar på motsvarande sätt om återkrav i fråga om utbetalning som skett efter beslut av den myndigheten.

Innan själva återkravsbeslutet kan fattas måste återbetalningsskyldigheten fastställas och frågan om eftergift prövas enligt bestämmelserna om detta i socialförsäkringsbalken (se avsnitt 6.2.4). Denna prövning sker på Försäkringskassan vid en enhet för återkrav. När ett beslut om återkrav har fattats uppstår en fordran som ska krävas in, varvid ärendet lämnas över till en enhet för fordringshantering. Återkravsbeslutet registreras av återkravshandläggaren i Kåntra (det it-system som används vid fordringshanteringen). I vissa fall går det inte att registrera kravet i Kåntra, varvid ärende-id skickas till fordringshanteringen. Med vanlig post skickas ärenden som avser personer med särskild sekretessmarkering eller juridiska personer. Original sparas vid det kontor där återkravsbeslutet fattats.

På Pensionsmyndigheten utreder förmånshandläggare anledningen till den felaktiga utbetalningen och vem som har orsakat den. Förmånshandläggaren skapar ett återkravsärende i de fall det har konstaterats att en återkravsutredning ska genomföras. I återkravsärendet ska förmånshandläggaren kort beskriva orsaken till återkravet, om den försäkrade har fått information om den felaktiga utbetalningen

och om möjligt ange belopp och period. Återkravshandläggare tar därefter över ärendet och sammanställer informationen i ärendet samt prövar frågorna om återbetalningsskyldighet och eftergift.

När ett nytt återkravsbeslut inkommer till Statlig fordran avvaktar handläggarna med att skapa en akt innan kravet har förfallit till betalning. En kontroll av uppgifterna i beslutet görs så att dessa överensstämmer med vad som finns registrerat i Kåntra och ett ärende skapas manuellt i InkassoNet. Om ett ärende har skapats och sedan avslutas genom att fordran betalas avslutas ärendet i såväl Kåntra som InkassoNet. Ett avslutsdokument skrivs ut och läggs i akten.

Omprövning eller överklagande av beslut om återkrav

När Försäkringskassan får in en begäran om omprövning eller ett överklagande ska information om detta genast vidarebefordras till fordringshanteringen. Vid fordringshanteringen journalförs de nya uppgifterna. Nya beslutet efter omprövning eller överklagande meddelas fordringshanteringen genom vidarebefordran av en kopia av beslutet eller domen.

Förvaltningsdomstol kan efter begäran från gäldenären besluta om inhibition, dvs. att det överklagade beslutet tills vidare inte gäller. Om inget beslut om inhibition fattas kan Försäkringskassan fortsätta driva in fordran trots överklagandet.

Försäkringskassan har dock som rutin att inte ansöka om betalningsföreläggande eller stämning så länge det pågår en process om återkravet i förvaltningsdomstol, för att undvika två processer i samma ärende.

Hantering av återkravsfordringar (fordringshantering)

Källa: Försäkringskassan.

Avisering och påminnelse (figur 6.1 punkt 2–3)

Försäkringskassan underrättar den försäkrade skriftligen om återkravsbeslutet och om möjligheten att överklaga detta. Denne har då 30 dagar på sig från det att beslutet skickas ut att inkomma med betalning. Inbetalningskort skickas separat. Information som hänvisar den försäkrade till fordringshanteringen vad gäller frågor kring återbetalningen ska också finnas med i beslutsbrevet.

När förfallodagen och fem extra dagar har passerat skickas en kravpåminnelse till gäldenären (enligt 10 § hanteringsförordningen). Allt detta sker automatiskt.

Påminnelseavgift tas inte ut såvida inte gäldenären och Försäkringskassan har kommit överens om en betalningsplan och påminnelseavgift ingår i det avtalet. Den som har fått ett beslut om återkrav ska betala dröjsmålsränta till Försäkringskassan om skulden finns kvar efter förfallodagen. Om Försäkringskassan och den återbetalningsskyldiga har kommit överens om en betalningsplan eller om Försäkringskassan har beviljat anstånd med betalningen ska en lägre ränta betalas (i avsnitt 6.2.5 redogörs närmare för detta).

(1. Beslut om

återkrav

)

2. Avisering

3. Påminnelse

4. Inkassokrav

5.Betalnings-

utredning

6. Ansökan om betalningsföreläggande /verkställighet

Kvittning Eftergift / Ackord Avbruten indrivning Bortskrivning

Avbetalningsplan / Anstånd

Inkassokrav (figur 6.1 punkt 4)

Försäkringskassan skickar ett inkassokrav till gäldenären när förfallodagen för påminnelsen har passerat och ingen inbetalning skett. Detta krav ska vara utformat i enlighet med bestämmelserna i inkassolagen. Inkassokravet innebär att den återbetalningsskyldige måste betala inkassoavgift, för närvarande 180 kronor. Inkassokravet skickas maskinellt.

Inga rättsliga åtgärder vidtas från Försäkringskassans sida innan inkassokrav skickats och den angivna tiden har löpt ut. Försäkringskassan kan dock skicka ut ett kommuniceringsbrev om att myndigheten avser att besluta om avräkning (kvittning) redan efter att förfallodagen för påminnelsen har passerat. Beslut om kvittning fattas därefter om inga uppgifter inkommer som visar att betalningsförmåga saknas.

Betalningsutredning (figur 6.1 punkt 5)

En betalningsutredning syftar till att utreda gäldenärens betalningsförmåga.

Försäkringskassan gör sedan i maj 2017 i allmänhet en betalningsutredning när inkassokravet har förfallit till betalning (dessförinnan gjordes betalningsutredningen före utskick av inkassokravet). Många gäldenärer betalar hela eller del av skulden efter ett inkassokrav. Ofta hör gäldenären av sig med önskemål om en avbetalningsplan.

Vid de intervjuer som utredningen genomfört med handläggare vid fordringshanteringen beskrevs tre olika typer av betalningsutredningar som görs (se avsnitt 6.7.2). Det är den tredje typen av betalningsutredning som avses i det följande.

I Försäkringskassans egna system kontrolleras vilka förmåner som betalas ut till gäldenären av kassan, för att kunna avgöra om det finns möjlighet till avräkning (kvittning). I ett andra steg begärs ett registerutdrag från Kronofogdemyndigheten. Sedan ett par år tillbaka finns en teknisk lösning för denna hantering i ÄHS.

Försäkringskassan beräknar, som ett led i betalningsutredningen, ett förbehållsbelopp (dvs. det belopp som gäldenären alltid har rätt att behålla för att täcka boendekostnad och andra vanliga levnadsomkostnader). Beräkningen görs baserat på de uppgifter kassan har

tillgång till eller utifrån schabloner för t.ex. boendekostnad. Pågår utmätning hos Kronofogdemyndigheten utgår Försäkringskassan främst från uppgifter ur Kronofogdemyndighetens register. Beräkningen av förbehållsbeloppet kommuniceras med gäldenären så att denne får möjlighet att ge synpunkter på eventuella felaktigheter.

Vid bedömning av betalningsförmågan använder handläggarna de instruktioner och hjälpmedel för beräkning av förbehållsbeloppet som finns på Kronofogdemyndighetens webbplats.

Om en betalningsutredning har visat att gäldenären inte har någon betalningsförmåga ska Försäkringskassan inte ansöka om betalningsföreläggande utan avbryta indrivningen tills vidare.

Ansökan om betalningsföreläggande och om verkställighet (figur 6.1 punkt 6)

I det fall gäldenären inte har betalat en skuld efter påminnelse och inkassokrav kan Försäkringskassan ansöka om betalningsföreläggande hos Kronofogdemyndigheten. Därefter, när det finns ett utslag eller en dom från allmän domstol där betalningsskyldighet enligt återkravet helt eller delvis har fastställts, kan Försäkringskassan ansöka om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten.

Vid bedömningen av om verkställighet hos Kronofogdemyndigheten ska sökas, ska en avvägning göras mellan återkravsbeloppets storlek och utsikterna att få tillbaka pengarna. Ansökan om betalningsföreläggande, och senare om verkställighet, skickas med post eller i elektronisk form till Kronofogdemyndigheten. Handläggaren kan också välja att avvakta med ansökan om betalningsföreläggande om det finns anledning att tro att det kommer framtida utbetalningar från Försäkringskassan, t.ex. om gäldenären är nära pensionering.

I vissa fall kan Försäkringskassan vilja ha ett utslag men inte att det ska verkställas, t.ex. om ett ärende är på väg att bli preskriberat och kassan vill få till ett preskriptionsavbrott. Försäkringskassan gör alltid en ansökan om betalningsföreläggande, och anger i ansökan att utslaget inte ska verkställas, om ett ärende har legat i åtta år och därmed närmar sig gränsen för preskription (tio år). I dag sker detta manuellt.

Kvittning

Försäkringskassan har, som framgått i avsnitt 6.2.5, jämförelsevis stora befogenheter att besluta om avdrag för en fordran i samband med ny utbetalning av en förmån för att på så sätt få betalt för fordran. Ärendet måste i regel utredas och kommuniceras innan beslutet kan verkställas. I varje enskilt fall ska hänsyn tas till den försäkrades ekonomiska situation och vilken betydelse ersättningen har för dennes försörjning. Handläggaren gör därmed en betalningsutredning, vilket är förklaringen till placeringen av kvittning i figur 6.1 ovan. Kvittning kan dock ske även tidigare under processen, förutsatt att det har gjorts en betalningsutredning. Kvittning kan ske även om återkravet inte har fått laga kraft.

Det beslutas om kvittning i förmåner som betalas ut från Försäkringskassan även om en gäldenär är föremål för utmätning hos Kronofogdemyndigheten. När Försäkringskassan genomför kvittning i detta skede innebär det att kassan går före alla andra fordringsägare. Konsekvensen för Kronofogdemyndigheten (och de andra fordringsägarna) blir att det utmätningsbara beloppet mins