AD 1999 nr 39

Parter:

Hotell- och Restauranganställdas Förbund; Air Inn Aktiebolag

Nr 39

Hotell- och Restauranganställdas Förbund

mot

Air Inn Aktiebolag i Jönköping.

Mellan Hotell- och Restauranganställdas Förbund (förbundet) och Air Inn Aktiebolag (bolaget) gäller hängavtal till ett mellan centrala parter ingånget riksavtal för restaurangbranschen.

Bolaget, som har fem anställda, bedriver restaurangverksamhet på Axamo flygplats samt sköter catering åt de flygbolag som trafikerar flygplatsen. Verksamheten bedrivs i lokaler som bolaget hyr av Luftfartsverket.

T.J., som är medlem i Hotell- och Restauranganställdas Förbund, har varit anställd hos bolaget sedan februari år 1995. Han är kock. Sedan augusti år 1998 har han varit föräldraledig, varefter han den 1 februari 1999 skulle ha återgått i arbete.

Den 27 november 1998 beslutade Luftfartsverket, efter att ha genomfört en säkerhetsprövning inklusive registerkontroll enligt 11 och 14 §§säkerhetsskyddslagen, att T.J. var olämplig ur säkerhetssynpunkt. Beslutet var ställt till bolaget. Bolaget erhöll dessutom ett samma dag daterat skriftligt meddelande från verket om att det måste vidta åtgärder för att förhindra att T.J. kom i beröring med den del av företagets verksamhet som fordrade att dess utövare skall ha genomgått godkänd registerkontroll. Enligt detta meddelande skulle vidare T.J.s behörighetshandlingar till flygplatsens behörighetsområde lämnas till flygplatschefen senast den 20 december 1998. Beslutet kunde enligt meddelandet inte överklagas. Den 18 januari 1999 sade bolaget upp T.J. och avstängde honom från arbetet från och med den 1 februari 1999.

Uppsägningen har lett till tvist mellan parterna. Sedan tvisten inte kunnat lösas vid förhandlingar har förbundet väckt talan mot bolaget och bl.a. yrkat att Arbetsdomstolen skall ogiltigförklara bolagets uppsägning av T.J. samt, såvitt nu är i fråga, att Arbetsdomstolen genom interimistiskt beslut skall förklara att avstängningen av T.J. skall upphöra.

Bolaget har å sin sida yrkat att Arbetsdomstolen interimistiskt skall förordna att T.J.s anställning omedelbart skall upphöra.

Parterna har bestritt varandras yrkanden.

Prövningen av de interimistiska yrkandena har skett vid föredragning.

Parterna har till utveckling av sin talan anfört i huvudsak följande.

Förbundet

I juli år 1997 ringde en handläggare från Registernämnden till T.J.. Handläggaren uppgav att han på uppdrag av Luftfartsverket genomförde registerkontroll av T.J., eftersom dennes tjänst omfattades av säkerhetsskyddslagen (1996:627). Vid registergenomgång framgick det att T.J. två gånger av domstol fällts till ansvar för misshandel. Handläggaren meddelade att han avsåg att rapportera detta resultat av kontrollen till Luftfartsverket. I anledning härav kallades T.J. i november år 1998 tillsammans med sin arbetsgivare till chefen för flygplatsen, varvid han fick redogöra för gärningarna.

År 1979, när T.J. var 15 år gammal, hade denne och en kamrat lekt med ett luftgevär. Ett skott hade gått av och träffat kamraten i benet. I anledning av det dömdes T.J. för misshandel.

Den 12 mars 1998 dömdes T.J. av Jönköpings tingsrätt för misshandel. Påföljden bestämdes till villkorlig dom i förening med böter. Gärningen bestod i att han bitit sin styvson i kinden. Tingsrätten uttalade i domskälen att även om T.J. känt sig starkt provocerad av pojkens uppträdande kunde brottet inte anses som ringa, med hänsyn till gärningens beskaffenhet och att den riktat sig mot ett närstående barn med beteendehandikapp.

När bolaget fick del av Luftfartsverkets beslut om att T.J. var olämplig ur säkerhetssynpunkt fick det samtidigt besked om att denne inte längre fick vistas på flygplatsen. Bolaget hade inte någon möjlighet att omplacera T.J., eftersom bolaget endast har verksamhet på flygplatsen.

Det görs gällande att de åberopade brotten inte utgör saklig grund för uppsägning. Även arbetsgivaren har under förhandlingarna uttalat att han har fullt förtroende för T.J. och egentligen inte ville säga upp denne.

Luftfartsverkets beslut är dessutom inte lagligt grundat. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen skall föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden meddelas genom lag. Luftfartsverkets beslut riktar sig visserligen mot bolaget och inte formellt mot T.J., men det drabbar i realiteten honom, eftersom det i praktiken innebär att hans anställning måste upphöra. Säkerhetsskyddslagen innehåller inte en så tydlig reglering av detta ingrepp att den uppfyller nyss nämnda krav i regeringsformen.

Det anges vidare att beslutet inte kan överklagas. Denna inskränkning i besvärsrätten saknar stöd i lag och strider även den mot 8 kap. 3 § regeringsformen. Besvärsförbudet kan inte ta sikte på beslut att utestänga en enskild från hans arbete. Det saknas alltså uttrycklig reglering av hur avstängningsbeslut enligt säkerhetsskyddslagen skall prövas i ett fall som det förevarande. Den väg som anvisats av lagstiftaren i motiven till säkerhetsskyddslagen (prop. 1995/96:129 s. 64 f) är att pröva tvisten mot den privata arbetsgivaren i ett anställningsskyddsmål. Förbundet har alltså valt den form av rättslig prövning av beslutet som lagstiftaren anvisat.

Ett beslut från Arbetsdomstolen i frågan torde i och för sig inte få rättskraft mot Luftfartsverket. Om man skulle anse att den valda formen att redovisa statens inställning i processen är ofullständig, eftersom staten inte är part i processen, kan det inte tillåtas påverka den rättsliga bedömningen av om det föreligger saklig grund för uppsägning alternativt avstängning eller ej. Rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europakonventionen, en rätt som numera är lagfäst, är endast uppfylld om Arbetsdomstolen gör en fullständig prövning av tvisten.

Sammanfattningsvis görs det gällande att Luftfartsverkets beslut inte är grundat på författningsenlig lagstiftning. Beslutet kan därför inte tillmätas självständig rättsverkan på det sättet att det ensamt skall anses som saklig grund för uppsägning.

Även i övrigt är Luftfartsverkets beslut osakligt, eftersom de skäl som redovisats för beslutet inte är av den arten att T.J. kan anses utgöra en säkerhetsrisk i arbete som kock vid flygplatsen.

Beträffande bolagets interimistiska yrkande görs det gällande att yrkandet ej lagligen kan bifallas då T.J. vid uppsägningstidpunkten var 35 år och anställdes hos företaget i februari 1995.

Bolaget

Bolaget ägs till lika delar av K.U. och K.I., vilka båda är verksamma i företaget. Omsättningen uppgår till 4-5 miljoner kr per år. Av bolagets fem anställda är två kockar och tre serveringspersonal. Bolagets lokaler är belägna i flygplatsens terminalbyggnad, som även innehåller ankomst- och avgångshallar. Hyresavtalet med Luftfartsverket ingicks år 1990. Enligt detta berättigas bolaget att nyttja lokalerna, men ikläder sig också skyldighet mot Luftfartsverket att tillhandahålla viss service. Exempelvis har bolaget skyldighet att betjäna flygplatsens trafikanter, personal samt allmänhet kl 06.00-20.00. Enligt avtalet har bolaget också skyldighet att "följa flygplatsens ordnings- och säkerhetsföreskrifter".

Under T.J.s föräldraledighet ersattes han av en vikarie. Sedan det visat sig omöjligt att låta T.J. återuppta sin syssla har vikarien blivit ombedd att fortsätta.

Bolaget gör gällande att saklig grund för uppsägning och särskilda skäl för att avstänga T.J. föreligger. Med stöd av gällande lagstiftning har Luftfartsverket i egenskap av myndighet ålagt bolaget att vidta åtgärder som förhindrar T.J. att komma i beröring med den del av företagets verksamhet som fordrar att dess utövare där skall ha genomgått godkänd registerkontroll. Bolagets hela verksamhet är sådan att godkänd registerkontroll för all personal erfordras, varför bolaget inte har någon möjlighet att bereda T.J. annat arbete. Ansvaret för säkerheten på flygplatsen tillkommer Luftfartsverket. Även om bolaget i och för sig inte delar Luftfartsverkets bedömning i säkerhetsfrågan har bolaget att efterleva ett av myndigheten i laga ordning fattat beslut i frågan.

Luftfartsverkets beslut binder bolaget, det kan inte överklagas och det gäller omedelbart. Annat handlingsalternativ än att säga upp och avstänga T.J. har inte stått till buds. Bolaget kan inte och får inte göra sin egen säkerhetsprövning. Det torde för övrigt inte heller ankomma på Arbetsdomstolen att i sak pröva riktigheten i Luftfartsverkets beslut. Att upphäva avstängningen kan inte komma ifråga. Av anförda skäl bör Arbetsdomstolen också förordna att T.J.s anställning genast skall upphöra.

Förbundet

Avtalet mellan bolaget och Luftfartsverket är ett civilrättsligt avtal. Ett avtal som innebär att staten avsiktligt förhindrar en medborgare att erhålla det skydd han är tillförsäkrad enligt regeringsformen och Europakonventionen kan i den delen förklaras ogiltigt enligt 36 § avtalslagen genom talan som bolaget riktar mot staten. Bolaget borde i vart fall kunna få ersättning för den skada som Luftfartsverket orsakat genom sitt beslut.

Bolaget

Bolaget bedömer det som utsiktslöst att med stöd av 36 § avtalslagen få bolagets avtal med Luftfartsverket helt eller delvis ogiltigförklarat. Det är inte avtalet som medför att beslutet inte kan överklagas. Möjligheten att kompensera sig genom skadestånd torde stå lika öppen för arbetstagaren som för arbetsgivaren om grunden utgör vårdslös myndighetsutövning.

Skäl

Tvistefrågan

Bolaget har sagt upp T.J. och avstängt honom från arbetet med anledning av ett beslut av Luftfartsverket som innebär att T.J. efter säkerhetsprövning inte godkänts för arbete inom det säkerhetsskyddade område som flygplatsen utgör.

Förbundet har hävdat att uppsägningen inte är sakligt grundad och yrkat, såvitt nu är i fråga, att Arbetsdomstolen därför skall förklara att avstängningen skall upphöra såsom stridande mot 34 § anställningsskyddslagen. Enligt förbundet grundar sig Luftfartsverkets beslut inte på författningsenlig lagstiftning och det är inte heller sakligt grundat. Den enda väg som står till buds för att få detta beslut prövat i domstol, en rätt som grundar sig på Europakonventionen, är enligt förbundet att det prövas i Arbetsdomstolen i den nu aktuella anställningsskyddstvisten.

Bolaget har uppgett att det inte delar Luftfartsverkets bedömning i säkerhetsskyddsfrågan, men att det anser sig vara skyldigt att efterleva det i laga ordning fattade beslutet, och att det därför inte funnits något annat handlingsalternativ än att säga upp och avstänga T.J.. Enligt bolagets mening torde det inte heller ankomma på Arbetsdomstolen att i sak pröva riktigheten av Luftfartsverkets beslut.

De frågor Arbetsdomstolen nu har att pröva - för tiden intill det slutliga avgörandet - är dels om T.J.s anställning skall bringas att upphöra, dels om avstängningen av honom, som grundar sig på samma skäl som uppsägningen, skall upphöra.

Något om säkerhetsskyddslagstiftningen

Följande kan i korthet nämnas vad beträffar de regler som ligger till grund för beslut av det slag som är aktuellt i målet. Säkerhetsskyddslagen (1996:627) gäller inte uteslutande verksamhet på den offentliga sektorn utan även vid verksamhet som bedrivs av enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism (1 § punkt 3). Med terrorism avses enligt lagen brott som innebär användning av våld, hot eller tvång för politiska syften, även om brotten inte hotar rikets säkerhet (6 § punkt 3). I verksamhet där lagen gäller skall finnas det säkerhetsskydd som behövs med hänsyn till verksamhetens art, omfattning och övriga omständigheter (5 §). I lagen anges vidare att en säkerhetsprövning, som skall omfatta registerkontroll och särskild personutredning, skall göras för att klarlägga om en person som deltar i sådan verksamhet som omfattas av lagen är pålitlig ur säkerhetssynpunkt (11 §). Registerkontroll skall göras vid säkerhetsprövning som gäller anställning eller annat deltagande i verksamhet som har placerats i säkerhetsklass (13 §), men får också göras i andra fall om det behövs för skyddet mot terrorism och det finns särskilda skäl (14 §). Säkerhetsprövningen skall grundas på den kunskap som finns om den som prövas, de uppgifter som kommit fram vid registerkontrollen och vid särskild personutredning, arten av den verksamhet för vilken prövningen görs och omständigheterna i övrigt (27 §). I lagen anges också att registerkontrollen enligt 14 § bl.a. får omfatta uppgifter från Rikspolisstyrelsens register om dom eller misstanke om brott som avses i ett relativt stort antal uppräknade lagrum i brottsbalken, bland annat 3 kap. 5 § (misshandel), och i viss specialstraffrättslig lagstiftning (22 §).

I säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) finns särskilda regler beträffande registerkontrollen vid bl.a. flygplatser. Sådan registerkontroll beslutas av Luftfartsverket (27 § i förordningen).

I motiven till säkerhetsskyddslagen (prop. 1995/96:129 s. 37) anges att den funktionsansvariga myndigheten har en roll som initiativtagare i förhållande till enskilda som omfattas av lagen. Myndigheten bör i förekommande fall erinra företaget om att det omfattas av säkerhetsskyddsregleringen.

Av de nu nämnda reglerna framgår att ett företag som bedriver verksamhet på en flygplats och omfattas av säkerhetsskyddsregleringen inte har rätt att göra en egen säkerhetsprövning enligt lagen av personer som är anställda i företaget. Luftfartsverket bestämmer i egenskap av funktionsansvarig myndighet om registerkontroll och avgör självständigt om den person som prövas skall få anlitas. Luftfartsverket skall dock samråda med arbetsgivaren om säkerhetsprövningsåtgärderna utom såvitt avser registerkontroll och särskild personutredning (14 § i förordningen). Den funktionsansvariga myndigheten skall också kontrollera säkerhetsskyddet hos sådana enskilda som anges i säkerhetsskyddslagens 1 § punkt 3 (40 § i förordningen).

Varken lagen eller förordningen innehåller regler om rätt att överklaga beslut enligt någon av författningarna. I motiven till säkerhetsskyddslagen (prop. 1995/96:129 s. 64 f) sägs till att börja med att beslutet att lämna ut polisregisteruppgifter eller andra uppgifter endast är ett led i beredningsförfarandet och att det därför saknas skäl att införa en särskild regel om överklagande i den frågan. Vad därefter gäller beslutet med anledning av säkerhetsprövningen, eller anställningsbeslutet, konstateras att det saknas skäl att införa särskilda bestämmelser om rätt att överklaga dessa beslut, eftersom ett beslut i ett tillsättningsärende på det statliga området i regel kan överklagas till överordnad myndighet eller regeringen, och på områden där anställningsrätten är fri måste det anses ligga i sakens natur att ett anställningsbeslut inte skall gå att överklaga. I motiven sägs vidare att vad beträffar "beslut att skilja arbetstagaren från en anställning som han redan innehar, kan beslutet redan nu på talan av arbetstagaren bli föremål för prövning av domstol", samt att motsvarande under vissa förutsättningar gäller ett beslut om omplacering.

Kan Arbetsdomstolen pröva Luftfartsverkets beslut?

Det har inte påståtts att uppsägningen och avstängningen av T.J. grundar sig på någon annan omständighet än Luftfartsverkets beslut med anledning av registerkontrollen. Den huvudsakliga tvistefrågan i målet, som Arbetsdomstolen nu har att bedöma för att kunna ta ställning till de interimistiska yrkandena, är således om detta beslut kan prövas av Arbetsdomstolen på det sätt som förbundet gör gällande. Förbundets uppfattning tycks vara att Arbetsdomstolen bör göra både en laglighets- och lämplighetsprövning av beslutet. Bolaget hävdar däremot att det inte ankommer på Arbetsdomstolen att pröva beslutet.

Arbetsdomstolen hade i domen 1989 nr 42 att bedöma en uppsägning som hade gjorts efter registerkontroll enligt den då gällande personalkontrollkungörelsen (1969:446). Den uppsagde var dataoperatör vid ett bolag vid vilket samtliga tjänster var skyddsklassade. Det var i detta fall bolaget som självständigt hade prövat om den anställde uppfyllde de säkerhetskrav som uppställts som villkor för anställningen, och funnit att så inte var fallet. Tingsrätten konstaterade att det var ställt utom allt tvivel att opålitlighet i säkerhetshänseende kunde utgöra saklig grund för uppsägning. Uppsägningen ogiltigförklarades dock av tingsrätten med motiveringen att bolaget inte lagt fram några omständigheter i sak som kunde ligga till grund för prövningen av om saklig grund för uppsägningen förelåg. Bolaget fann sig nämligen med hänvisning till sekretessregler förhindrat att ange de närmare omständigheterna som hade föranlett dess bedömningen i säkerhetsfrågan. Tingsrätten konstaterade att, i den mån sekretessbelagda uppgifter i sig utgör saklig grund för uppsägning, uppkommer en kollision - som inte är lagreglerad - mellan å ena sidan civil- och processrättsliga regler till skydd för den anställde och, å andra sidan, hänsyn till rikets säkerhet. Den avvägning som måste göras borde enligt tingsrätten inte lämpligen utformas genom rättspraxis utan det torde ankomma på lagstiftaren att ge regler för hur den uppkomna kollisionen skall lösas. - Arbetsdomstolen, vars prövning i huvudsaken inte omfattade ogiltighet av uppsägningen utan endast skadeståndsyrkanden, gick dock inte närmare in på frågan om denna regelkollision.

En liknande regelkollision finns i det fall som Arbetsdomstolen nu skall bedöma. Här är dock situationen annorlunda eftersom det inte är arbetsgivaren själv - bolaget - som gjort säkerhetsprövningen, och det är inte heller arbetsgivaren som har fattat beslutet om att arbetstagaren är olämplig ur säkerhetssynpunkt. Det har tvärtom framkommit att bolaget inte delar den bedömningen. Bolaget har inte ens kunnat lägga fram en fullständig redovisning av grunderna för beslutet, eftersom det är Luftfartsverket som står för utredning och beslut i frågan. Detta påverkar givetvis också den prövning Arbetsdomstolen har att göra av huruvida det förelåg saklig grund för uppsägningen.

Enligt förbundet har lagstiftaren i motiven till säkerhetsskyddslagen anvisat domstolsprövning av uppsägningsfrågan som en väg att få beslutet enligt säkerhetsskyddslagen prövat. Arbetsdomstolens konstaterar dock att denna hänvisning tar sikte på uppsägningssituationer inom hela det område inom vilket säkerhetskontroll utförs, varvid den vanligaste situationen torde vara fall då en myndighet, en kommun eller ett landsting, eller annan som själv beslutar om säkerhetskontroll av sina anställda, säger upp en anställd med anledning av säkerhetskontrollen. I det nämnda motivuttalandet berörs inte den nu aktuella situationen särskilt.

Ingen av parterna i målet har ifrågasatt att det aktuella beslutet av Luftfartsverket stödjer sig på den nu redovisade rättsliga regleringen, enligt vilken bolagets samtliga anställda kan bli föremål för den registerkontroll som Luftfartsverket beslutar om. Det framgår av Luftfartsverkets skriftliga meddelande till bolaget att det var efter ansökan från bolaget som verket genomförde registerkontroll av T.J.. Efter genomförd säkerhetsprövning, vilken även innefattade samtal med arbetsgivaren och T.J., fattade verket beslutet om att T.J. var olämplig ur säkerhetssynpunkt.

Av den utredning som nu finns i målet kan Arbetsdomstolen inte dra annan slutsats än att Luftfartsverkets beslut fattats med utgångspunkt i gällande reglering av dessa frågor i säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen. Bolaget har enligt dessa regler haft att följa beslutet.

Huruvida beslutet grundar sig på lagstiftning som utformats i strid med regeringsformen eller på annat sätt är rättsstridigt och därför inte skulle vara bindande för bolaget är, enligt Arbetsdomstolens mening, inte en fråga som domstolen har anledning att pröva i detta mål. Oavsett om beslutet såsom rättsstridigt skulle kunna angripas i någon annan ordning - på formell grund eller i sak - är nämligen omständigheterna uppenbarligen sådana att bolaget varit skyldigt att rätta sig efter beslutet. T.J.s avsaknad av rätt att vistas på arbetsplatsen till följd av beslutet kan sägas utgöra ett sådant rättslig hinder som arbetsgivaren äger åberopa för att befria sig från anställningsavtalet (jfr AD 1979 nr 90).

På målets nuvarande stadium kan därför ingen annan slutsats dras än att det är mer eller mindre uppenbart att uppsägningen varit motiverad, med hänsyn till att bolaget i realiteten inte haft något alternativ. Det kan inte vara rimligt att kräva att en arbetsgivare skall tvingas behålla en arbetstagare som efter myndighetsbeslut inte längre har rätt att vistas på arbetsplatsen.

De interimistiska yrkandena

Enligt 34 § andra stycket anställningsskyddslagen får en arbetstagare vid tvist om en uppsägnings giltighet inte avstängas från arbete på grund av de omständigheter som föranlett uppsägningen annat än om det finns särskilda skäl. Av samma paragraf, tredje stycket, framgår att domstol för tid intill det slutliga avgörandet kan besluta att anställningen skall upphöra vid uppsägningstidens utgång eller vid den senare tidpunkt som domstolen bestämmer eller att en pågående avstängning skall upphöra.

Med hänsyn till vad som framkommit i målet får bolaget enligt Arbetsdomstolens mening anses ha haft sådana särskilda skäl som avses i ovan nämnda bestämmelse för beslutet att avstänga T.J. från arbetet. Förbundets interimistiska yrkande om att avstängningen skall upphöra skall därför lämnas utan bifall.

Vad gäller bolagets intermistiska yrkande om att T.J.s anställning genast skall upphöra finner Arbetsdomstolen att omständigheterna är sådana att bolagets yrkande bör bifallas på så sätt att T.J.s anställning skall upphöra tidigast vid uppsägningstidens utgång.

Slut

1. Arbetsdomstolen avslår det av Hotell- och Restauranganställdas Förbund framställda interimistiska yrkandet om att avstängningen av T.J. skall upphöra.

2. Arbetsdomstolen förordnar att T.J.s anställning skall upphöra vid uppsägningstidens utgång, eller, om denna redan löpt ut, med utgången av dagen för detta beslut.

Beslut 1999-03-19, målnummer A-13-1999

Ledamöter: Inga Åkerlund, Dag Ekman, Palle Landin, Mats Holmgren, Birgitta Laurent (jur kand i Svenska Arbetsgivareföreningen; tillfällig ersättare), Gunnar A. Karlsson (f.d. förbundsordföranden i Svenska Träindustriarbetareförbundet; tillfällig ersättare) och Rolf Lindh (ombudsmannen i Landsorganisationen; tillfällig ersättare). Enhälligt.

Sekreterare: Inger Andersson