HFD 2012:16

Domskäl

Länsrätten i Stockholms län (2009-09-22, ordförande Groth) yttrade, efter att ha redogjort för tillämpliga bestämmelser, m.m.: Länsrätten delar inledningsvis Datainspektionens bedömning att det i målet är fråga om sådan ostrukturerad databehandling som avses i 5 a § första stycket PuL. - Kameraövervakning regleras i två olika lagar. För sådan övervakning som sker på plats dit allmänheten inte har tillträde tillämpas PuL. Övervakning på allmänna platser regleras i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK). Enligt 1 § PuL är lagens syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. I 1 § LAK stadgas att allmän kameraövervakning ska ske med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet. Enligt förarbetena till LAK (prop. 1997/98:64 s. 17) är denna lags ändamål att skydda enskilda mot integritetskränkningar som kan orsakas av användning av övervakningsutrustning. Kriterierna för tillstånd till kameraövervakning enligt LAK motsvarar i allt väsentligt de krav som ställs för att en behandling av personuppgifter genom kameraövervakning ska vara tillåten enligt PuL. Således görs vid bedömningen av huruvida en kameraövervakning är tillåtlig en avvägning där den enskildes intresse av integritet vägs mot syftet med övervakningen. Av nu nämnda skäl finns anledning att i förevarande sammanhang ta vägledning av hur denna intresseavvägning har tillämpats enligt LAK, där en praxis har utvecklats beträffande integritetsbegreppet och ändamålet med övervakningen. - I praxis har således intresset och behovet av kameraövervakning ansetts väga tyngre än det intrång i den enskildes personliga integritet övervakningen innebär i följande situationer: På plats med omfattande dokumenterad våldsbrottslighet som ej minskat genom andra omfattande insatser (såsom hög polisiär närvaro) och där rätten till övervakning omfattar kvälls- och nattetid. Risk för stöld i museum av oersättliga och stöldbegärliga föremål av betydande kulturellt och ekonomiskt värde samt där övriga ekonomiskt försvarbara säkerhetsfrämjande och brottsförebyggande åtgärder redan vidtagits. Särskilt brottsutsatt plats där det står klart att kameraövervakning kan förbättra möjligheterna att förebygga och beivra brott där platsen (ett parkeringshus) är en sådan där den enskilde personens integritet inte gör sig gällande med samma styrka som beträffande många andra lokaliteter. - I Regeringsrättens praxis har beaktats att integritetsintresset får anses vara mindre starkt i fall där de enskilda som kan komma att utsättas för övervakning samtidigt är de som riskerar att drabbas av den brottslighet som övervakningen syftar till att motverka. Vidare har uttalats att integritetsintresset på en plats som är avsedd för allmänhetens rekreation tillmäts stor vikt och att intresset att förebygga brott där måste vara betydande för att kameraövervakning ska tillåtas. (Jfr RÅ 2000 ref. 61, RÅ 2001 ref. 39, RÅ 2003 ref. 7, RÅ 2003 not. 18, RÅ 2003 not. 19 och RÅ 2005 not. 52). - Med stöd av dataskyddsdirektivets artikel 29 har en arbetsgrupp för uppgiftsskydd inrättats som rådgivande organ (den så kallade artikel 29-gruppen). I vägledande dokument som har utarbetats av artikel 29-gruppen sägs bland annat följande (yttrande nr 4/2004 om behandling av personuppgifter genom videoövervakning, antaget den 11 februari 2004, 11750/02/SV, WP 89). En stor andel av den information som samlas in genom videoövervakning berör identifierade eller identifierbara personer, som har filmats när de befann sig på offentliga eller allmänt tillgängliga platser. Personer som befinner sig på sådana platser kan förvänta sig ett lägre skydd av den personliga integriteten, men inte att mista hela sin rätt till personlig integritet. Användningen av videoövervakningsutrustning kan bara användas som ett komplement och får bara installeras om andra förebyggande åtgärder av fysisk eller administrativ karaktär som inte innebär att bilder spelas in - till exempel säkerhetsdörrar för att förhindra skadegörelse, automatiska dörrar och inpasseringsanordningar, kombinerade alarm och så vidare - är uppenbart otillräckliga eller oanvändbara med avseende på det berättigade ändamålet. En offentlig myndighet bör inte installera videoövervakningsutrustning på grund av mindre förseelser, till exempel för att övervaka rökförbudet i skolor eller för att identifiera personer som gjort sig skyldiga till mindre administrativa förseelser. Bedömningen av proportionalitet ska vara ännu strängare när det gäller platser som allmänheten inte har tillträde till. - Som grundhänsyn ska i fall som gäller skolor tas i beaktande barnets bästa och de särskilda förutsättningar som gäller i sådana fall, vilket specificeras enligt följande (Opinion 2/2009 on the protection of children's personal data, General Guidelines and the special case of schools, 389/09/EN, WP 160). First, a child's immaturity makes them vulnerable, and this must be compensated by adequate protection and care. Second, the child's right to development can only be properly enjoyed with the assistance or protection of other entities and/or people. The capacity of Closed Circuit Television (CCTV) to affect personal freedoms means that installation in schools requires special care. In most parts of the school, the pupils' right to privacy and the essential freedom weigh against the need for permanent CCTV surveillance. - Enligt vad som är upplyst i målet är numera fråga om övervakning under skoltid med sammanlagt 57 kameror, med undantag för den övervakning som sker i datorförvaringsutrymmen och inte omfattas av det överklagade föreläggandet. - Länsrätten konstaterar att kameraövervakning som sådan betraktas som integritetskränkande och att det för att sådan personuppgiftsbehandling ska anses berättigad krävs att fråga är om en särskilt brottsutsatt plats samt att inga andra mindre integritetskränkande åtgärder står till buds. - Förebyggande av sådan brottslighet av grövre slag - stölder av större värden och våldsamhet mot person - som enligt vad som har framkommit har ägt rum vid Tensta gymnasium kan enligt länsrättens mening vara ett sådant skyddsvärt intresse som kan berättiga till övervakning. Länsrätten finner emellertid i målet inte tillräckligt utrett att kameraövervakning är en ändamålsenlig och effektiv metod för att komma till rätta med dessa problem vid Tensta gymnasium. Länsrätten beaktar här i likhet med Datainspektionen bl.a. att olika incidenter skett utom ordinarie skoltid. Vidare är det inte klarlagt att nämnden har uttömt möjligheterna till mindre integritetskränkande alternativ för att komma till rätta med de redovisade problemen. - Mot denna bakgrund finner länsrätten att den kameraövervakning som utförs i Tensta gymnasium innebär en kränkning av de registrerades personliga integritet enligt 5 a § andra stycket PuL. - Nämnden har, enligt länsrättens mening, inte heller genom avlägsnande av tre av de aktuella kamerorna begränsat övervakningen i sådan utsträckning att den kvarstående kameraövervakningen vid en intresseavvägning kan anses proportionerlig och tillåtlig. - Överklagandet ska därmed avslås. - Mot bakgrund av nämndens yrkande, vad som framkommit rörande tider då antalet personer i skolan är mindre samt Datainspektionens inställning i denna del finner länsrätten dock att föreläggandet att upphöra med kameraövervakning i stället ska gälla kl. 08.30-17.00 måndag till fredag ordinarie skoldagar. - Länsrätten ändrar det överklagade beslutet endast på så sätt att utbildningsnämnden föreläggs att upphöra med den behandling av personuppgifter som sker genom kameraövervakning inomhus i Tensta gymnasium efter kl. 08.30 och före kl. 17.00 måndag till fredag ordinarie skoldagar.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm (2011-01-25, Wahlqvist, Trägård, Råberg, referent) yttrade: Kammarrätten noterar inledningsvis att omständigheterna i målet - vilket parterna också påpekar - är förändrade sedan Datainspektionen fattade sitt beslut, såtillvida att Ross Tensta gymnasium har vidtagit ett antal åtgärder för att bättre anpassa bevakningen till Datainspektionens uppfattning. Kammarrätten anser sig dock inte förhindrad att pröva utbildningsnämndens talan på grundval av de omständigheter som nu föreligger i kammarrätten och som i huvudsak beskrivs i det följande. - De hänvisningar som fortsättningsvis kommer att göras angående övervakningskamerornas placering syftar på den numrering som dessa har i bilaga till domen. - Kammarrätten konstaterar att utredningen visar att två övervakningskameror, nämligen den i cafeterian (nr 6), som fått en helt ny placering, samt den i hallen i ena trapphuset på bottenplanet (nr 29), inte varit föremål för länsrättens prövning genom den överklagade domen. Utbildningsnämndens yrkande rörande dessa två övervakningskameror ska därför avvisas. - Av utredningen i målet framgår bl.a. följande. Länsrätten hade i förevarande mål att pröva sammanlagt 57 övervakningskameror i Ross Tensta gymnasium. En rad förändringar har genomförts efter det att länsrättens dom meddelades. Skolan har monterat ner 28 kameror och, förutom de två kameror som är nyinstallerade (nr 6 och 29), har kammarrätten nu 27 kameror att ta ställning till. Vidare framgår det att bildmaterialet lagras på hårddiskar och sparas i tre dagar. Hårddiskarna förvaras i låsbara skåp vilka i sin tur är inlåsta i särskilda rum. Nycklar till dessa rum finns endast hos vaktmästeriet och IT/HelpDesk. Endast rektor kan besluta om granskning av inspelat material och enbart avseende tidsperiod då stöld, skadegörelse eller övergrepp har skett. Det inspelade materialet kan endast nås från en särskild dator som också finns i ett låst utrymme. För att komma åt programmet krävs det då dels ett ID och ett lösenord för att logga in på den datorn, dels ett annat ID och lösenord för att nå programmet. - Kammarrätten finner att kameraövervakningen i Ross Tensta gymnasium är att betrakta som behandling av personuppgifter. De i målet aktuella kamerorna är riktade mot platser dit allmänheten inte har tillträde och vid övervakningen används digital teknik. Kammarrätten konstaterar med anledning härav att övervakningen utgör sådan automatiserad behandling av personuppgifter som faller under PuL. Vidare har det i målet inte framkommit något som tyder på att det inspelade materialet är ordnat på ett sådant sätt att PuL:s hanteringsregler för behandling av personuppgifter i strukturerat material måste tillämpas. Kammarrätten finner att undantaget i 5 a § första stycket PuL är tillämpligt. - En behandling av personuppgifter i ostrukturerat material får, enligt 5 a § andra stycket PuL, inte utföras om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet. Vad kammarrätten har att ta ställning till är om den behandling av personuppgifter som vid tidpunkten för kammarrättens bedömning äger rum genom kameraövervakning i Ross Tensta gymnasium är kränkande i den mening som avses i PuL. - Av förarbetena till PuL (prop. 2005/06:173 s. 26 f.) framgår följande. Det finns inte i svensk lagstiftning någon definition av begreppet ”personlig integritet”. Det är svårt att formulera en entydig och allmänt accepterad definition av begreppet. Detta är inte möjligt att göra på ett generellt plan utan man är hänvisad till att på mer eller mindre kasuistisk basis ta ställning till vad som omfattas av det skyddsvärda området. Det ligger i sakens natur att tillämpningen av en bestämmelse som den föreslagna får bygga på en intresseavvägning där den registrerades intresse av en fredad, privat sfär vägs mot andra motstående intressen i det enskilda fallet. Av förarbetena framgår vidare att som utgångspunkt för bedömningen av om en behandling av personuppgifter innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet kan tas bestämmelserna om grundläggande krav i 9 § och om när behandling av personuppgifter är tillåten i 10 § PuL. Har dessa bestämmelser följts, trots att de i och för sig inte är tillämpliga på behandlingen, kan behandlingen inte betraktas som en kränkning. Det kan i vissa fall gälla även om behandlingen har omfattat känsliga personuppgifter. Över huvud taget bör graden av känslighet hos de personuppgifter som behandlas vara bara en faktor bland flera som bör beaktas vid en samlad bedömning. Bedömningen av vad som är en kränkning ska alltså inte göras schablonartat enbart utifrån vilka uppgifter som behandlas utan måste även ta sin utgångspunkt i t.ex. vilket sammanhang uppgifterna förekommer, för vilket syfte de behandlas, vilket spridning de har fått eller har riskerat att få samt vad behandling kan leda till. - Kammarrätten anser att kameraövervakning av lektionssalar, korridorer, bibliotek, uppehållsrum och liknande i en skola generellt sett måste betraktas som ett intrång i de registrerade personernas integritet och bör därför i möjligaste mån undvikas. För att kameraövervakning inte ska vara kränkande i PuL:s mening ska det stå klart att det finns ett påtagligt behov av en sådan övervakning där alternativa åtgärder och mindre ingripande sådana har övervägts eller prövats men visat sig vara otillräckliga eller - exempelvis av ekonomiska skäl - orealistiska för att komma till rätta med problemet i fråga. Vidare krävs det, vid en intresseavvägning, att behovet av övervakning väger tyngre än de enskildas integritetsintresse i det särskilda fallet. - Övervakningskameror riktade mot elevskåp - Utbildningsnämnden har anfört att de kameror som är riktade mot elevskåpen ska skydda från stöld av utrustning som eleverna förvarar i skåpen. - Med beaktande av den utredning som utbildningsnämnden gett in har nämnden visat att det finns ett påtagligt behov av att skydda elevskåpen mot bl.a. stölder. Vid övervakningen i korridorer, trapphall, trapphus samt allrum är en del av kamerorna riktade och fokuserade enbart mot elevskåpen. Alternativa åtgärder i form av bl.a. låsning av ytterdörrar, loggning och viss manuell bevakning har vidtagits men visat sig otillräckliga. Vidare har en utökad manuell bevakning övervägts men visat sig orealistiskt kostnadskrävande. Kammarrätten instämmer i utbildningsnämndens bedömning att skolan därmed gjort tillräckligt i fråga om alternativa åtgärder i denna del. Med hänsyn härtill, placeringen av kamerorna och till de restriktioner som gäller för granskning och spridning av uppgifter finner kammarrätten att kameraövervakningen vid en intresseavvägning inte utgör en kränkning av den personliga integriteten. Skyddsintresset väger tyngre än intresset av integritetsskydd. Kameraövervakningen kan därför inte anses integritetskränkande i PuL:s mening utan bör kunna godtas. - Utredningen i målet visar att kamerorna, nr 2, 3, 10-14, 17-21, 24, 27 och 28, monterade i korridorer, trapphus och trapphall är av ovan beskrivet slag. Kammarrätten anser att dessa kameror därför bör tillåtas. - Den utredning som utbildningsnämnden gett in visar emellertid att kamerorna, nr 8, 15, 23, 25, 26, monterade i allrum, idag är riktade mot elevskåp samt inredning och övervakar en stor del av allrummen och således inte enbart elevskåpen. Kammarrätten finner därför att övervakningen genom dessa kameror med nuvarande placering utgör en större kränkning av den personliga integriteten än vad som är motiverat av skyddsintresset samt att åtgärden därmed inte står i proportion till detta. Dessa kameror bör på grund av detta inte tillåtas. - Övriga övervakningskameror - Utbildningsnämnden har anfört att övriga kameror som monterats i allrummen nr 1, 9, 16 och 22, källaren nr 7, entréhallen nr 5 och HelpDesk nr 4 ska motverka skadegörelse, stöld, våldsbrott samt bidra till att upprätthålla ordningen. - Oavsett behovet av åtgärder i nyss nämnda utrymmen för de ändamål som utbildningsnämnden angett har nämnden inte visat att det finns ett påtagligt behov av en så ingripande åtgärd som den anordnade kameraövervakningen. Kammarrätten anser därför vid en intresseavvägning att denna övervakning utgör en kränkning av den personliga integriteten i den mening som avses i PuL. Dessa kameror bör därför inte tillåtas. - Sammanfattningsvis finner kammarrätten att de kameror som endast övervakar elevskåpen i Ross Tensta gymnasium inte utgör en kränkning av de registrerades personliga integritet enligt 5 a § andra stycket PuL. Utbildningsnämndens yrkande avseende dessa kameror ska därför bifallas. Övriga kameror som omfattas av kammarrättens prövning utgör däremot en kränkning av de registrerades personliga integritet, varför överklagandet i övrigt ska avslås. - Kammarrätten avvisar yrkandet avseende de övervakningskameror som installerats efter det att länsrättens dom meddelades (nr 6 och 29). - Med delvis bifall till överklagandet tillåter Kammarrätten utbildningsnämnden att behandla personuppgifter genom kameraövervakning inomhus i Ross Tensta gymnasium efter kl. 08.30 och före kl. 17.00 måndag till fredag skoldagar med de kameror som endast övervakar elevskåp (nr 2, 3, 10-14, 17-21, 24, 27 och 28). - Kammarrätten avslår överklagandet i övrigt.

Domskäl

Högsta förvaltningsdomstolen (2012-03-22, Billum, Dexe, Jermsten, Saldén Enérus, Nymansson) yttrade:

Skälen för avgörandet

Den i målet aktuella kameraövervakningen omfattas av PuL. Vilka regler i lagen som måste tillämpas beror på hur uppgifterna hanteras. Ska uppgifterna ingå i en strukturerad samling av personuppgifter, t.ex. i en databas eller ett ärendehanteringssystem, måste i princip alla regler i lagen beaktas. Är det däremot fråga om behandling av personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter följer av 5 a § första stycket att flertalet regler i lagen inte behöver tillämpas. Enligt andra stycket samma paragraf får emellertid en sådan behandling inte utföras, om den innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet.

Vad beträffar den nu aktuella kameraövervakningen är det ostridigt fråga om behandling av personuppgifter i s.k. ostrukturerat material. Den grundläggande förutsättningen för tillämpning av undantagsregeln i 5 a § första stycket är således uppfylld. Frågan i målet är därför endast om behandlingen innebär en kränkning i den mening som avses i paragrafens andra stycke.

I förarbetena uttalas bl.a. följande. Den aktuella bestämmelsen syftar till att skydda den enskilde mot att hans eller hennes personuppgifter missbrukas. Det ligger i sakens natur att tillämpningen får bygga på en intresseavvägning där den registrerades intresse av en fredad, privat, sfär vägs mot andra motstående intressen i det enskilda fallet. Som utgångspunkt för bedömningen av om en behandling av personuppgifter innebär en kränkning av den registrerades personliga integritet kan tas bestämmelserna om grundläggande krav i 9 § och om när behandling av personuppgifter är tillåten i 10 § PuL. Har dessa bestämmelser följts, trots att de i och för sig inte är tillämpliga på behandlingen, kan behandlingen inte betraktas som en kränkning. Bedömningen av vad som är en kränkning ska inte göras schablonartat enbart utifrån vilka uppgifter som behandlas utan måste även ta sin utgångspunkt i t.ex. vilket sammanhang uppgifterna förekommer, för vilket syfte de behandlas, vilken spridning de har fått eller har riskerat att få samt vad behandlingen kan leda till (prop. 2005/06:173 s. 25 ff.).

Vid bedömningen av huruvida en kameraövervakning kan anses vara kränkande eller inte bör hänsyn således tas till bl.a. syftet och behovet av övervakningen, vilken plats som övervakas, vilka som har tillträde till platsen, vilken information som lämnas om övervakningen, hur länge det inspelade materialet sparas och vem eller vilka som har tillgång till det (HFD 2011 ref. 77). Även andra faktorer kan behöva beaktas. När det - som i det nu aktuella fallet - är fråga om kameraövervakning på en arbetsplats kan t.ex. arbetsmiljöaspekter ha betydelse för bedömningen.

I likhet med underinstanserna finner Högsta förvaltningsdomstolen att kameraövervakning av lektionssalar, korridorer, bibliotek, uppehållsrum och liknande i en skola under skoltid generellt sett måste betraktas som ett intrång i de registrerades integritet. För att en sådan övervakning inte ska vara kränkande i den mening som avses i 5 a § PuL bör det därför krävas att det i det enskilda fallet står klart att det finns ett påtagligt behov av övervakningen och att detta väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad.

Vid den intresseavvägning som ska göras beträffande den nu aktuella kameraövervakningen finner Högsta förvaltningsdomstolen att utredningen inte ger anledning att göra någon annan bedömning än den som kammarrätten har gjort. Överklagandet ska därför avslås.

Domslut

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avslår överklagandet.

Föredraget 2012-03-07, föredragande Berglund, målnummer 915-11

Anm. Samma dag avgjordes mål nr 914-11, där omständigheterna var likartade och utgången densamma.