HFD 2012:75
En kommun har inte ansetts skyldig att på den enskildes begäran varaktigt anordna en del av insatsen personlig assistans medan återstående del tillhandahålls av annan anordnare.
M.A. omfattades av personkretsen enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Han var av Försäkringskassan beviljad assistansersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS, med i genomsnitt 81 timmar per vecka. För anordnande av assistansen hade han ingått avtal med Alma Assistans AB. M.A. ansökte hos Värnamo kommun om biträde av personlig assistent enligt LSS under en halvtimme per kväll i samband med sänggåendet. Värnamo kommun avslog ansökan i beslut den 13 oktober 2010 med motiveringen att assistanstimmarna skäligen kunde inrymmas i Alma Assistans AB:s uppdrag och den ersättning bolaget fick från Försäkringskassan. Vidare beslutades att, om M.A. så önskade, kommunen skulle åta sig att utföra hela assistansuppdraget.
Förvaltningsrätten i Jönköping
M.A. överklagade kommunens beslut hos förvaltningsrätten och yrkade att beslutet skulle upphävas och att han skulle förklaras berättigad till biträde av personlig assistans i begärd omfattning. Till stöd för att kommunens beslut var felaktigt hänvisade M.A. bl.a. till Kammarrätten i Göteborgs dom i mål nr 2072-05.
Domskäl
Förvaltningsrätten i Jönköping (2010-12-23, ordförande Johansson) yttrade, efter att ha redogjort för gällande bestämmelser samt utredningen i målet: Förvaltningsrättens bedömning - Lagen och dess förarbeten ger uttryck för att den enskilde brukaren av personlig assistans ska ges ett stort inflytande över hur och av vem insatsen ska utföras och inte för att en kommun ska kunna vägra att utföra den personliga assistansen genom LSS eller LASS till den som är berättigad insatsen. Om brukaren inte väljer andra alternativ har kommunen huvudansvaret för att insatsen utförs. Det nämnda avgörandet från Kammarrätten i Göteborg ger stöd för att kommuner inte har rätt att vägra utföra delar av den personliga assistansen. Det finns skäl för att överklagandet ska bifallas. - Förvaltningsrätten ändrar det överklagade beslutet och förordnar att Värnamo kommun ska biträda M.A. med personlig assistans i av honom begärd omfattning inom ramen för beviljad assistansersättning.
Kammarrätten i Jönköping
Omsorgsnämnden i Värnamo kommun överklagade förvaltningsrättens dom och yrkade att kammarrätten skulle upphäva domen och fastställa nämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. Motivuttalanden ger inte stöd för att lagstiftaren ålagt kommunen en obegränsad skyldighet att efter den enskildes önskemål stadigvarande verkställa insatsen tillsammans med annan utförare. Den enskilde har inte getts ett oinskränkt bestämmande över insatsens utförande. Den enskilde har inte heller getts en rätt av lagstiftaren att kräva utförande på villkor som ingen annan utförare skulle acceptera. En uppdelning av assistansuppdraget på sätt att en utförare enbart ska tillhandhålla personlig assistans under dygnets ”dyra” tid (kvällar, nätter och helger) innebär en kraftig underfinansiering av denna utförares uppdrag. Om uppdraget dessutom begränsas till en helt marginell del av den ersättningsberättigade tiden är uppdraget inte längre möjligt att utföra inom ramen för den givna finansieringen. När det i lag och förarbeten talas om ansvar att anordna assistans avses rimligen uppdraget i dess helhet. Ifrågavarande omsorgsbehov kan dessutom på ett mycket tillfredsställande sätt utföras inom ramen för hemtjänstens nattpatrull.
M.A. motsatte sig bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. En kommuns skyldighet att anordna assistans framgår uttryckligen både av lagtext och förarbetsuttalanden. Den enskilde har därutöver getts en rätt att själv anlita anordnare. Med beaktande härav får kommunens ansvar anses gälla oavsett om den enskildes begäran omfattar samtliga assistanstimmar eller endast delar därav. Utrymme för annan tolkning finns inte stöd för varför kommunen har att utföra assistans i den omfattning som den enskilde är berättigad till. Omsorgsnämndens påstående att kommunen åsamkas högre kostnader än vad den skulle åsamkas om den var ensam anordnare ska inte föranleda annan bedömning. Av LSS-kommitténs slutbetänkande (SOU 2008:77, s. 430 och 480) framgår att avsikten har varit att den enskilde ska kunna anlita flera assistansanordnare.
Domskäl
Kammarrätten i Jönköping (2012-04-17, Alkman, Mattsson, referent, Svärd) yttrade: Högsta förvaltningsdomstolen har meddelat prövningstillstånd i målet genom beslut den 26 september 2011, mål nr 1342-11. - Av 22 § LSS framgår att ledningen av kommunens verksamhet enligt lagen ska utövas av en eller flera nämnder som fullmäktige utser. I Värnamo kommun utövas denna ledning av omsorgsnämnden. - Kammarrätten instämmer i förvaltningsrättens bedömning. Det ankommer således på Omsorgsnämnden i Värnamo kommun att biträda M.A. med personlig assistans i av honom begärd omfattning inom ramen för beviljad assistansersättning. Överklagandet ska därför avslås. - Kammarrätten avslår överklagandet.
Högsta förvaltningsdomstolen
Omsorgsnämnden överklagade kammarrättens dom och yrkade att Högsta förvaltningsdomstolen skulle upphäva underinstansernas domar och fastställa nämndens beslut. Nämnden anförde bl.a. följande. En begäran om att ha flera anordnare av den personliga assistansen är en fråga som avser den enskildes inflytande och medbestämmande över utformningen av en insats. Den enskildes inflytande är i detta avseende inte obegränsat. Detta markeras i 6 § LSS genom att den enskilde ”i största möjliga utsträckning” ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Hänsyn kan således tas till kommunens faktiska möjligheter att bedriva verksamheten på ett ändamålsenligt sätt. Ingen utförare har möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt organisera personlig assistans med den begränsning som M.A. önskar.
M.A. bestred bifall till överklagandet och anförde bl.a. följande. Det framgår av lag och förarbeten att det är en kommuns skyldighet att tillhandahålla personlig assistans även för den som beviljats sådan assistans genom beslut från Försäkringskassan. Detta tillsammans med lagstiftarens intention att ge den enskilde inflytande, självbestämmanderätt och valfrihet medför att kommunen är skyldig att anordna en del av insatsen även då huvuddelen av denna tillhandahålls av en annan assistansanordnare. Det är han själv som, utifrån sina specifika behov, har valt hur assistansen ska vara utformad. Assistansanordnaren har inte nekat honom assistans vissa tider av dygnet.
Domskäl
Högsta förvaltningsdomstolen (2012-12-13, Almgren, Hamberg, Stenman, Nymansson, Rynning) yttrade:
Skälen för avgörandet
I 6 § LSS anges bl.a. att verksamheten enligt lagen ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmande och integritet och att den enskilde i största möjliga utsträckning ska ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Som ett exempel på den enskildes självbestämmande anges i förarbetena rätten att själv välja sin personliga assistent (prop. 1992/93:159 s. 44). Den enskilde ska enligt 7 § genom insatserna tillförsäkras goda levnadsvillkor.
En assistansberättigad har möjlighet att välja anordnare av den assistans som Försäkringskassan beslutat om, t.ex. ett privat vårdföretag, ett brukarkollektiv eller kommunen. Kommunen har emellertid ett särskilt ansvar enligt LSS.
Av 2 § och 9 § 2 LSS framgår att kommunen ska svara för insatsen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt 51 kap.socialförsäkringsbalken.
Kommunens ansvar beskrivs i förarbetena som ett basansvar innebärande bl.a. att kommunen alltid ska stå beredd att ombesörja tillhandahållande av personlig assistans och att kommunen är skyldig att anordna sådan assistans även i de fall den enskilde erhållit assistansersättning från Försäkringskassan. Kommunens ansvar innebär vidare att kommunen är skyldig att tillgodose ett tillfälligt behov som överstiger den tid för vilken assistansersättning utgår samt när assistenten inte kan utföra arbetet på grund av sjukdom eller av annan orsak (a. prop. s. 73 och 177). I förarbetena beskrivs ansvaret även som ett yttersta och ett grundläggande ansvar (a. prop. s. 177 och 195).
Frågan i målet är om en kommuns ansvar för insatsen personlig assistans innebär att kommunen är skyldig att på den enskildes begäran varaktigt anordna en del av insatsen medan återstående del tillhandahålls av en annan anordnare.
Den enskilde ska som nämnts i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser enligt LSS. Det finns dock inget i förarbetena som tyder på att lagstiftaren - som främst såg framför sig att kommunen, av den enskilde själv anställd personal eller ett brukarkollektiv skulle svara för insatsen - föreställt sig annat än att en enda anordnare skulle ansvara för insatsen.
De exempel som ges i förarbetena på kommunens yttersta ansvar innefattar krav på att ha en beredskap att tillhandahålla personlig assistans, att anordna sådan assistans även i de fall den enskilde erhållit assistansersättning från Försäkringskassan och en skyldighet att tillgodose behov som är tillfälliga till sin natur. Detta innebär att kommunen har ansvar för att alla som omfattas av lagens personkrets och som behöver personlig assistans får sådan assistans (se RÅ 2009 ref. 61). Genom detta yttersta ansvar säkerställs att ingen enskild ska stå utan en personlig assistans som han eller hon har behov av.
Kommunen har erbjudit sig att utföra hela assistansuppdraget. M.A. har inte gjort gällande att han därigenom inte skulle tillförsäkras goda levnadsvillkor. Han riskerar således inte att stå utan den assistans som han har behov av. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening har kommunen därmed levt upp till sitt yttersta ansvar.
Mot bakgrund av det anförda är kommunen inte skyldig att på M.A:s begäran varaktigt anordna endast en del av insatsen medan återstående del tillhandahålls av en annan anordnare. Kommunen har således haft rätt att neka honom personlig assistans under en halvtimme per kväll. Överklagandet ska därför bifallas.
Domslut
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
Högsta förvaltningsdomstolen upphäver kammarrättens och förvaltningsrättens domar och fastställer omsorgsnämndens beslut.