HFD 2022:50

Domslut

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen avslår yrkandena om att inhämta förhandsavgörande från EU-domstolen.

Högsta förvaltningsdomstolen förklarar att regeringens beslut ska stå fast.

I avgörandet deltog justitieråden Jermsten, Bull, Classon, von Essen och Haggren. Föredragande var justitiesekreterarna Erik Hannus och Mårten Olsson.

______________________________

Regeringen (Miljödepartementet, 2021-11-03):

Regeringen får enligt 17 a kap. 3 § miljöbalken undanta en verksamhet från kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap., om tillämpningen av kraven skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte, och en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan ändå kan göras.

Den verksamhet som ansökan avser ska antas medföra en betydande miljöpåverkan enligt 6 § första stycket 2 b miljöbedömningsförordningen (2017:966) och den omfattas därför som utgångspunkt av kraven på specifik miljöbedömning enligt 6 kap. 20 § första stycket 2.

Verksamheten är av nationell betydelse och behovet av kalksten kan inte lösas på ett annat tillfredsställande sätt

Kraven på specifik miljöbedömning i 6 kap.miljöbalken är en del i det svenska genomförandet av MKB-direktivet. Bestämmelsen om undantag i 17 a kap. 3 § har sin grund i artikel 2.4 i MKB-direktivet . Av direktivet framgår att ett visst projekt kan undantas från direktivets bestämmelser, om tillämpningen skulle få en betydande negativ inverkan på projektets syfte, förutsatt att målen i direktivet uppfylls. Undantagsbestämmelsen ska tillämpas restriktivt.

För att regeringen ska kunna pröva ansökan om tidsbegränsat tillstånd för täkt av kalksten krävs enligt 17 a kap. 1 § att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Regeringen har således endast behörighet att pröva verksamheten om den utgör ett sådant undantagsfall som kan aktualisera avsteg från kraven på miljöbedömning i MKB-direktivet.

Med väsentliga allmänna intressen avses intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen, regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Detta innebär att det ska vara fråga om en verksamhet av nationell betydelse. I denna bedömning ska hänsyn tas till det nationella behovet av kalksten och verksamhetens betydelse för arbetsmarknaden och sysselsättningen både i regionen och nationellt. Fördelarna för de väsentliga allmänna intressena ska vara tillräckligt stora och behovet av kalksten ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Vid bedömningen bör behovet av kalksten fastställas och möjligheten att bryta kalksten i andra täkter i Sverige eller att importera kalksten övervägas (prop. 2021/22:15 s. 51).

Enligt de uppgifter som regeringen har tagit del av genom Cementas ansökan och genom rapporter från Ramboll, SGU och Boverket (N2021/02111 och N2021/02165) bedöms en utebliven produktion i Cementas anläggning i Slite kunna medföra betydande konsekvenser för bostadsbyggande, underhåll och byggande av infrastruktur samt för arbetsmarknad och samhällsekonomi i Sverige. På kort sikt råder en stor osäkerhet om i vilken utsträckning kalksten från Nordkalk kan ersätta kalksten från Slite vid cementproduktion och en förutsättning för nyttiggörandet är att den kalkstenen kan krossas för användning i cementproduktionen. Import av större mängder kalk eller cement bedöms inte heller vara möjligt på kort sikt. Bedömningen är därför att det på kort sikt inte är möjligt att ersätta någon större del av bortfallet av cement genom andra lösningar än att ge ett tidsbegränsat tillstånd till fortsatt täktverksamhet vid Cementas anläggningar.

Regeringen bedömer därför att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och att behovet av kalksten, åtminstone på kort sikt, inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.

En fullskalig miljöbedömning skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte

Den specifika miljöbedömning som krävs enligt 6 kap.miljöbalken innebär att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska samråda om avgränsningen av en miljökonsekvensbeskrivning, ta fram en miljökonsekvensbeskrivning och ge in beskrivningen till den som prövar tillståndsfrågan. Den som prövar tillståndsfrågan ska ge bl.a. den berörda allmänheten tillfälle att lämna synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen. Därefter ska den som prövar tillståndsfrågan slutföra miljöbedömningen.

Verksamheten har fram till nyligen bedrivits med stöd av tillstånd enligt miljöbalken. Tillståndet gavs år 2010 och var tidsbegränsat till den 31 oktober 2021. Cementa planerar att ansöka om tillstånd som ger möjlighet att fortsätta täktverksamheten över längre tid, men sådan prövning kräver mer tid och medför ett avbrott i täktverksamheten. Utan ett tillfälligt tillstånd skulle täkterna på kort tid vattenfyllas, vilket skulle förhindra både brytning och krossning av kalk i krossen på täktområdet. En nationell brist på samhällsviktig försörjning av kalksten och cement skulle uppstå kort därefter.

Regeringen konstaterar att en tillämpning av bestämmelserna om specifik miljöbedömning skulle innebära att det nu akut uppkomna behovet av tillståndsprövning, trots skyndsamma förberedelser innan ansökningstillfället i form av t.ex. avgränsningssamråd enligt 6 kap. 29–31 §§ och en skyndsam handläggning av ansökan, skulle medföra att ärendet inte kan slutligt prövas förrän någon gång under 2022.

Regeringen konstaterar därför att en fullständig tillämpning av bestämmelserna om specifik miljöbedömning skulle få en betydande negativ inverkan på verksamhetens syfte.

En bedömning av verksamhetens miljöpåverkan kan göras

Vid handläggningen av det ärende som regeringen ska pröva har det vidtagits åtgärder för att ge samtliga som berörs av ansökan möjlighet att komma till tals. Det innebär bl.a. att ansökan har kungjorts och remitterats berörda myndigheter och till Gotlands kommun. De krav på beredning av regeringsärenden som följer av grundlag bedöms därmed vara uppfyllda (7 kap. 2 § regeringsformen).

Kraven på ansökans innehåll framgår av 17 a kap. 2 § miljöbalken. Ansökan ska således innehålla det underlag som behövs för prövningen. Det innebär – även med de undantag som nu görs – att kraven på underlaget är långtgående. Vid handläggningen av förvaltningsärenden tillämpar regeringen enligt praxis de krav som följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer i största möjliga utsträckning. Regeringen kommer att kunna göra en bedömning av verksamhetens miljöpåverkan utifrån de krav som ska tillämpas på verksamheten enligt miljöbalken. För prövningen av den akut uppkomna tillståndsfrågan bedömer regeringen att det finns ett tillräckligt underlag för bedömningen av verksamhetens miljöpåverkan.

Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att samtliga förutsättningar är uppfyllda för att den verksamhet som regeringen ska pröva kan undantas från krav på miljöbedömning i 6 kap.20–32 och 35–47 §§miljöbalken. – Regeringen undantar den verksamhet som regeringen ska pröva i detta ärende från kraven på miljöbedömning i 6 kap.20–32 och 35–47 §§miljöbalken.

Regeringen (Miljödepartementet, 2021-11-18):

Regeringen är behörig att pröva ansökan

Flera organisationer och enskilda invänder att regeringen inte är behörig att pröva ansökan och att förutsättningarna för en regeringsprövning enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken inte är uppfyllda. Regeringen konstaterar att den verksamhet som ansökan omfattar är en sådan ansökan om täkt av kalksten och drift av därmed sammanhängande anläggningar och anordningar som avses i 17 a kap. 1 § eftersom den avser brytning av kalksten som vid tidpunkten för ansökan omfattades av ett gällande tillstånd, men vars brytning inte kunde slutföras på grund av tillståndets tidsbegränsning.

Möjligheten att med stöd av 17 a kap. 1 § miljöbalken ge ett tillstånd som omfattar verksamhetsdelar och anläggningar som inte omfattas av det befintliga tillstånd som avses i 17 a kap. 1 § 1 b miljöbalken ifrågasätts av bl.a. Kammarkollegiet. Verksamhetsdelar som ifrågasatts är bl.a. krossning av kalksten från andra täkter samt anläggningar för vattenverksamhet.

Av förarbetena framgår att i de fall verksamheten medför behov av bortledande av yt- och grundvatten kan det även vara fråga om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap.miljöbalken. Vidare anges att exempel på anläggningar och anordningar som kan hänga samman med kalkstenstäkt är anläggningar och anordningar som krävs för vattenverksamhet, utrustning för krossning, siktning, lagring, och transport av utbrutet material (prop. 2021/22:15 s. 50). Regeringen gör i denna del bedömningen att det inte finns några hinder mot att pröva anläggningar och anordningar, under förutsättning att dessa har en direkt koppling till den täktverksamhet som regeringen ska pröva enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken. Regeringen bedömer inte att bestämmelsen utgör hinder för att pröva någon av de anläggningar och anordningar som omfattas av ansökan.

För att regeringen ska vara behörig att pröva ansökan krävs även att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.

Med väsentliga allmänna intressen avses intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen, regionalpolitiska eller sysselsättningspolitiska intressen. Detta innebär att det ska vara fråga om en verksamhet av nationell betydelse. I denna bedömning ska hänsyn tas till det nationella behovet av kalksten och verksamhetens betydelse för arbetsmarknaden och sysselsättningen både i regionen och nationellt. Fördelarna för de väsentliga allmänna intressena ska vara tillräckligt stora och behovet av kalksten ska inte kunna tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt. Vid bedömningen bör behovet av kalksten fastställas och möjligheten att bryta kalksten i andra täkter i Sverige eller att importera kalksten övervägas (prop. 2021/22:15, s. 51).

Enligt de uppgifter som regeringen har tagit del av genom Cementas ansökan och genom rapporter från Ramboll, SGU och Boverket (N2021/02111 och N2021/02165) bedöms en utebliven produktion i Cementas anläggning i Slite kunna medföra betydande konsekvenser för bostadsbyggande, underhåll och byggande av infrastruktur samt för arbetsmarknad och samhällsekonomi i Sverige. På kort sikt råder en stor osäkerhet om i vilken utsträckning kalksten från Nordkalk kan ersätta kalksten från Slite vid cementproduktion. Import av större mängder kalk eller cement bedöms inte heller vara möjligt på kort sikt. Bedömningen är därför att det på kort sikt inte är möjligt att ersätta någon större del av bortfallet av cement genom andra lösningar än att lämna ett tidsbegränsat tillstånd till fortsatt täktverksamhet vid Cementas anläggningar.

Regeringen bedömer därför att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och att behovet av kalksten, på kort sikt, inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.

Sammantaget bedömer regeringen att förutsättningarna för en regeringsprövning enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken är uppfyllda. Det som i övrigt framförts om beredningen av det lagstiftningsärende som föregick de lagändringar med vilka 17 a kap.miljöbalken infördes föranleder ingen annan bedömning.

Beredningskraven är uppfyllda

Flera remissinstanser, organisationer och enskilda invänder att handläggningen av ärendet och de tidsfrister som getts för att lämna synpunkter inte har gett förutsättningar för en rättssäker prövning.

Regeringen har vidtagit åtgärder vid handläggningen av ärendet för att ge allmänheten och samtliga som berörs av ansökan möjlighet att komma till tals. Det innebär bl.a. att ansökan har kungjorts. Ansökan har även remitterats till berörda myndigheter och till Gotlands kommun. Tidsfristerna för yttrande har utsträckts så långt det varit möjligt utan att äventyra att beslut från regeringen fattas vid en tidpunkt som innebär att en nationell brist på samhällsviktig försörjning av kalksten och cement skulle vara ett faktum.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att de krav på beredning av regeringsärenden som följer av grundlag är uppfyllda (7 kap. 2 § regeringsformen) och att handläggningen uppfyller de krav i förfarandet som följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer.

Cementa har rådighet för att bedriva planerad vattenverksamhet

Cementa har som ägare av fastigheten Gotland Othem Österby 1:229 rådighet för att utföra och bedriva planerad vattenverksamhet inom fastigheten (2 kap. 1 § lagen [1998:812] med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet).

Kraven på ansökans innehåll är uppfyllda

I 17 a kap. 2 § miljöbalken anges kraven på vad en ansökan om tidsbegränsat tillstånd till kalkstenstäkt enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken ska innehålla. Av bestämmelsen framgår att ansökan ska innehålla de uppgifter, ritningar, kartor och tekniska beskrivningar som behövs för att det ska vara möjligt att bedöma verksamhetens art, omfattning, miljöeffekter och påverkan på närliggande fastigheter, samt de förslag till skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som behövs. Ansökan ska även innehålla övrigt underlag om verksamheten och om övriga förhållanden som behövs för prövningen.

Kritik framförs mot Cementas redovisning av hur påverkan från den ansökta verksamheten förhåller sig till nollalternativet. Regeringen bedömer att det redovisade nollalternativet utgör en rimlig beskrivning av ett scenario där den ansökta verksamheten inte kommer till stånd och att de bedömningar av konsekvenser som gjorts i underlaget i allt väsentligt är framtagna genom att jämföra påverkan från ansökt verksamhet med nollalternativet på ett ändamålsenligt sätt.

Ansökan kritiseras också när det gäller grundvattenmodellens tillförlitlighet och geografiska upplösning. Regeringen konstaterar att modellering av påverkan på grundvattennivåer alltid är behäftad med vissa osäkerheter, och då särskilt om en modell används för bedömning av påverkan i mer detaljerad geografisk skala. Grundvattenmodellen har, där så är relevant, använts tillsammans med kompletterande underlag. Regeringen bedömer därför att underlaget möjliggör en bedömning av verksamhetens miljöeffekter.

Underlaget för bedömningen av verksamhetens förenlighet med 5 kap. 4 § miljöbalken samt 7 kap. 28 a och b § miljöbalken behandlas i särskilda avsnitt nedan.

Regeringen gör sammantaget bedömningen att ansökan innehåller de uppgifter som krävs enligt 17 a kap. 2 § miljöbalken.

Ett tillstånd bör tidsbegränsas till att gälla till och med den 31 december 2022

Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd ges för begränsad tid. Bedömningen av tillståndets längd måste dock göras i ljuset av att en förutsättning för att 17 a kap. 1 § miljöbalken ska kunna tillämpas är att verksamheten behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen och behovet av kalksten inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt annat tillfredsställande sätt.

Av förarbetena framgår att om bedömningen är att kalkstenen behövs för att tillgodose väsentliga allmänna intressen bör en bedömning göras av under hur lång tid ett sådant behov finns och hur lång tid det bör ta att bryta ut den kalksten som tillståndet omfattar. Giltighetstiden får inte vara längre än vad som bedöms nödvändigt. Om behovet t.ex. vid en viss tidpunkt bedöms kunna tillgodoses på annat sätt bör tillståndet inte utsträckas längre än till denna tidpunkt (prop. 2021/22:15, s. 51).

Cementas ansökan avser brytning av kalksten under tre år. Av utredningen framgår att Cementa har ingått ett avtal med Nordkalk om leverans av kalksten. Den yrkade giltighetstiden för tillståndet baseras på att cirka hälften av kalkstensråvaran som behövs för cementproduktion köps in från Nordkalks anläggning i Storugns och transporteras till Slite för vidare förädling.

Av utredningen i ärendet framgår att inblandning av sten från Nordkalk möjliggör nyttjande av en större del av den tillgängliga volymen kalksten i Cementas egna täkter än vid en produktion som helt baseras på kalksten från egna täkter. Vidare framgår att det skulle ta drygt åtta månader att bryta ut tillgänglig kalksten i täkterna i Slite vid den genomsnittliga brytningstakt som rått de senaste åren. Enligt regeringens mening framstår det som angeläget från allmän synpunkt att tillståndet möjliggör en brytningstakt som medför ett effektivt nyttjande av den tillgängliga volymen för cementproduktion.

Regeringen bedömer dock, med hänsyn till förutsättningarna för regeringens prövning i 17 a kap. 1 § miljöbalken, att tillståndstiden inte bör bestämmas längre än vad som är nödvändigt för att uppnå ett sådant effektivt nyttjande. Tillståndstiden bör därför bestämmas till den 31 december 2022.

Verksamhetens påverkan på yt- och grundvatten utgör inte hinder för att tillåta verksamheten

Grundvattenförekomsten Mellersta Gotland-Roma

Verksamheten ligger inom grundvattenförekomsten Mellersta Gotland-Roma (EU CD: SE638285-166696). Av VISS (VattenlnformationsSystem för Sverige) framgår att vattenförekomstens kvantitativa status i den senaste statusklassificeringen är otillfredsställande med avseende på kvalitetsfaktorerna saltvatteninträngning och vattenbalans. Även klassificeringen av kemisk status är otillfredsställande då vattenförekomstens status är "uppnår ej god" med avseende på bl.a. klorid. Gällande miljökvalitetsnorm är god kemisk grundvattenstatus 2021 och god kvantitativ status 2021 (Länsstyrelsen i Kalmars läns föreskrifter [08FS 2016:15] om kvalitetskrav för vattenförekomster i Södra Östersjön vattendistrikt, till och med ändring [08FS 2020:9]). Vattenmyndigheten har fastställt riktvärdet för god kemisk status med avseende på klorid till 100 mg/1 (bilaga 4 till 08FS 2018:10). Enligt VISS förefaller det finnas en betydande påverkan i vattenförekomsten, bl.a. till följd av den pågående täktverksamheten. Denna påverkan anses utgöra en risk för att inte uppnå god kemisk grundvattenstatus år 2027 och risk för försämring med avseende på bl.a. klorid samt en risk att inte uppnå god kvantitativ status år 2027 med avseende på vattenbalans och saltvatteninträngning. Enligt arbetsmaterial i VISS föreslår vattenmyndigheten att miljökvalitetsnormen för Mellersta Gotland-Roma i nästa förvaltningscykel (2017–2027) ska vara god kemisk och god kvantitativ grundvattenstatus 2027.

För att regeringen ska kunna lämna tillstånd till borrledning av inläckande grund- och markvatten samt tillrinnande ytvatten måste verksamheten vara förenlig med bestämmelsen i 5 kap. 4 § miljöbalken.

Av EU-domstolens dom i mål C-461/13 framgår att om den aktuella kvalitetsfaktorn avseende ekologisk status redan befinner sig i den lägsta klassen ska varje försämring av denna kvalitetsfaktor anses som en försämring av statusen. EU-domstolen har i domen i mål C-535/18 avseende kemisk grundvattenstatus uttalat att varje efterföljande ökning av koncentrationen av ett förorenande ämne som redan överskrider en miljökvalitetsnorm eller ett tröskelvärde som medlemsstaten fastställt, utgör en försämring. I en dom mot Spanien i mål C-559/19 uttalade EU-domstolen avseende försämringsförbudet att det i en grundvattenförekomst som redan har otillfredsställande kvantitativ status föreligger en försämring när uttagen av grundvatten ökar ytterligare.

Regeringen konstaterar att miljökvalitetsnormen god kvantitativ status 2021 och god kemisk grundvattenstatus 2021 för Mellersta Gotland-Roma (Länsstyrelsen i Kalmars läns föreskrifter [08FS 2016:15] till och med ändring [08FS 2020:9]) gäller tills vattenmyndigheten fastställer nya miljökvalitetsnormer i enlighet med bestämmelserna i 4 kap.vattenförvaltningsförordningen och SGU-FS 2013:2. God kvantitativ status och god kemisk grundvattenstatus definieras i 13 § respektive 14 § i SGU:s föreskrifter om miljökvalitetsnormer och statusklassificering för grundvatten (SGU-FS 2013:2).

Om verksamheten medför sådan försämring eller en sådan risk som avses i 5 kap. 4 § miljöbalken får regeringen enligt 4 kap. 11 § vatten-förvaltningsförordningen i vissa fall tillåta en verksamhet eller åtgärd som ändrar grundvattenförekomstens nivå. Verksamheten får enligt 4 kap. 12 § vattenförvaltningsförordningen endast tillåtas om

1 den behöver vidtas för att tillgodose ett allmänintresse av större vikt, eller innebär att dess fördelar för människors hälsa och säkerhet eller för hållbar utveckling uppväger nackdelarna med en sådan ändring som avses i 11 §,

2 det av tekniska skäl eller på grund av orimliga kostnader inte är möjligt att uppfylla syftet med verksamheten eller åtgärden på något annat sätt som är väsentligt bättre för miljön, och

3 alla genomförbara åtgärder vidtas för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status.

I en dom om tillämpning av undantag från miljömål enligt artikel 4.7 i Österrike i mål C-346/14 hade det nationella beslutet att meddela undantag och tillåta verksamheten baserats på en vetenskaplig och detaljerad analys i vilken verksamhetens fördelar vägdes mot dess negativa påverkan på den aktuella vattenförekomstens status.

Vid en samlad bedömning av Cementas ansökan och kompletteringar samt med beaktande av myndigheternas yttranden instämmer regeringen i myndigheternas slutsatser om att den ansökta verksamheten inte kan anses vara förenlig med 5 kap. 4 § miljöbalken.

Regeringen bedömer att det inte kan uteslutas att det sker en mindre ökning av mängden grundvatten som bortleds med anledning av den ansökta verksamheten vilket innebär att bortledningen ska anses innebära en försämring av kvantitativ status med avseende på vattenbalansen i jämförelse med dagens situation. För det fall en ökning av mängden grundvatten inte sker innebär fortsatt länshållning ett äventyrande av miljökvalitetsnormen god kvantitativ status 2021.

I fråga om vilka provtagningsplatser som ska tillmätas betydelse vid bedömning av påverkan på kvalitetsfaktorerna saltvatteninträngning och klorid konstaterar regeringen följande. Det framgår av SGU-FS 2013:2 att vattenmyndigheterna ska grunda sina klassificeringar av grundvattenförekomsters kvantitativa och kemiska status på övervakningsresultat. Under vissa förutsättningar, t.ex. när underlagsdata saknas, ska vattenmyndigheterna göra en expertbedömning. Underlagen för vattenmyndigheternas statusklassificering utgörs bl.a. av analysresultat från provtagning inom ramen för en verksamhetsutövares egenkontroll. Systemet innebär att klassificeringen av en vattenförekomst och bedömningen av om en vattenförekomst når miljökvalitetsnormen bygger på bedömningar och precisionen kan variera beroende på kvaliteten på tillgängligt underlag. Det framgår av underlag som ligger till grund för bedömningar av grund-vattenförekomsten Mellersta Gotland-Roma att analysresultat från provtagningsplatser inom ramen för Cementas egenkontroll i Västra brottet använts i vattenmyndigheternas arbete med statusklassificeringen av vattenförekomsten. I likhet med SGU anser regeringen att en övervakningsstation borde ha upprättats och regeringen ser ingen anledning att i detta fall bortse från provtagningsplatser i och omkring Västra brottet vid bedömning av verksamhetens påverkan. Av handlingarna i ärendet framgår att Cementas verksamhet redan i dag orsakar saltvatteninträngning i påverkansområdet. Att vattenfyllnad av Västra brottets lägsta del på sikt enligt Cementa förväntas påverka salthalterna i positiv riktning visar vidare på att den finns en påverkan av inträngande saltvatten samt höga kloridhalter i och omkring Västra brottet som orsakats av Cementas dränering av Västra brottet.

Regeringen bedömer att fortsatt länshållning kommer leda till fortsatt saltvatteninträngning i påverkansområdet och att denna påverkan kvarstår åtminstone så länge den ansökta verksamheten pågår. Regeringen delar SGU:s och andra myndigheters bedömning att den ansökta verksamheten innebär ett äventyrande av uppnåendet av miljökvalitetsnormen god kvantitativ status 2021 med avseende på saltvatteninträngning och miljökvalitetsnormen god kemisk grundvattenstatus 2021 med avseende på klorid.

Frågan blir då om undantag enligt 4 kap. 11 och 12 §§ vatten-förvaltningsförordningen är möjligt.

Regeringen bedömer att ansökt bortledning av grundvatten ändrar grundvattenförekomstens nivå i förhållande till den situation som skulle uppstå om verksamheten inte fick komma till stånd dvs. där länshållningen upphör och vattnet stiger. Regeringen bedömer vidare att verksamhetens påverkan på grundvattenförekomstens nivå i det här specifika fallet kan omfattas av undantag avseende kvantitativ status (vattenbalans respektive saltvatteninträngning) och kemisk status (klorid). Grundvattenförekomstens kemiska status med avseende på klorid är i det aktuella området nära sammankopplad med påverkan på grundvattennivåerna. De förhöjda kloridhalterna beror på att både salt havsvatten strömmat in från havet och att salt grundvatten i djupt liggande berglager lyfts upp till följd av verksamhetens påverkan på vattenförekomstens kvantitativa status. Under dessa särskilda omständigheter, när verksamhetens påverkan på grund-vattenförekomstens kvantitativa status är naturligt sammankopplad med påverkan på dess kemiska status, kan den omfattas av undantag enligt 4 kap. 11 § vattenförvaltningsförordningen.

Regeringen har inhämtat ett yttrande från Vattenmyndigheten för Södra Östersjön i enlighet med 4 kap. 13 § vattenförvaltningsförordningen i samband med remittering av Cementas ansökan. Vattenmyndigheten ifrågasätter möjligheten att tillämpa undantag enligt 4 kap.11 och 12 §§vattenförvaltningsförordningen och anför bl.a. att alla förutsättningar för att tillämpa undantaget inte kan anses vara uppfyllda, vilket redovisats ovan under inkomna synpunkter för påverkan på grundvattenförekomsten. Regeringen konstaterar att verksamheten uppfyller samtliga förutsättningar enligt 4 kap. 12 § vattenförvaltningsförordningen under den tid som kan blir aktuell för ett tillstånd vid tillämpning av 17 a kap. 1 § miljöbalken.

Regeringen bedömer att verksamheten ska anses utgöra ett sådant allmänintresse av större vikt som avses i 4 kap. 12 § 1 a vatten-förvaltningsförordningen och hänvisar i denna del till vad som anförs kring uppfyllnad av kravet i 17 a kap. 1 § c miljöbalken.

I fråga om det finns alternativa sätt att uppfylla syftet med verksamheten som är väsentligt bättre för miljön enligt 4 kap. 12 § 2 vatten-förvaltningsförordningen framgår det av EU-gemensam vägledning att bedömningen kan omfatta en verksamhetsspecifik nivå såsom alternativa placeringar eller en annorlunda omfattning av den ansökta verksamheten samt en strategisk nivå som går bortom verksamheten i sig för att tillgodose behovet av verksamheten. Regeringen bedömer att det av tekniska skäl inte är möjligt att uppfylla syftet med verksamheten eller åtgärden på något annat sätt som är väsentligt bättre för miljön under den tillståndstid som är aktuell och hänvisar i denna del till vad regeringen anför kring uppfyllnad av kravet i 17 a kap. 1 § c miljöbalken gällande behovet av kalksten och möjligheten till import (se vidare i avsnittet ovan om regeringens behörighet att pröva ansökan). På strategisk nivå bedömer regeringen därmed, i likhet med bl.a. SGU, att det på kort sikt inte är möjligt att ersätta någon större del av bortfallet av cement eller kalksten för cementproduktion genom andra lösningar än att lämna ett tidsbegränsat tillstånd till fortsatt täktverksamhet vid Cementas anläggningar. En närmare redogörelse finns i prop. 2021/22:15, avsnitt 13.4. Med anledning av den begränsade tillståndstiden bedömer regeringen vidare att det på verksamhetsspecifik nivå inte finns tekniska förutsättningar för att utforma verksamheten på ett sätt som skulle vara ett betydligt bättre alternativ för miljön, såsom genom alternativa placeringar eller annorlunda omfattning av verksamheten.

Avseende kravet om genomförbara skyddsåtgärder för att mildra de negativa konsekvenserna för vattenförekomstens status enligt 4 kap. 12 § 3 vattenförvaltningsförordningen, framgår det av Cementas komplettering flera åtgärder som enligt Cementa skulle kunna begränsa verksamhetens påverkan på vattenförekomstens kvantitativa status. Enligt EU-gemensam vägledning innebär ordet "genomförbar" att åtgärderna ska vara tekniskt utförbara, inte oproportionerligt kostsamma och att de ska vara förenliga med verksamheten. Vid en samlad bedömning av kompletteringen och myndigheternas yttranden, bedömer regeringen att ridåinjektering av grundvattenförande sprickor i täktväggen i Västra brottet är en genomförbar åtgärd som kan antas få effekt inom den tillståndstid som kan bli aktuell vid tillämpning av 17 a kap 1 § miljöbalken. Eftersom det råder osäkerheter kring i vilken utsträckning och vid vilken tidpunkt åtgärden kan bidra till minskat inläckage i täkten, bör Cementa planera och följa upp genomförandet av åtgärden under tillståndstiden.

Tillämpningen av undantag enligt 4 kap. 11 och 12 §§ vatten-förvaltningsförordningen för den tillståndstid som är aktuell vid tillämpning av 17 a kap. 1 § miljöbalken varken hindrar permanent eller äventyrar uppfyllandet av miljökvalitetsnormer för andra vattenförekomster i vattendistriktet.

Ytvattenförekomsten Anerån

I området för den ansökta verksamhetens finns ett antal vattenområden som omfattas av miljökvalitetsnormer för ytvatten: sjön Tingstäde träsk, kustvattnen Bogeviken och Östra Gotlands norra kustvatten samt vattendraget Anerån. Mot bakgrund av utredningen i ärendet och inkomna synpunkter från SGU och Havs- och vattenmyndigheten gör regeringen bedömningen att påverkan av betydelse för statusen hos Tingstäde träsk samt de två kustvattenförekomsterna inte kommer att uppstå.

Vatten från länshållningen av File hajdar-täkten avleds i dag via ett dike till ytvattenförekomsten Anerån (EU CD: S640357-167483), som mynnar i Bogeviken i Östersjön. Av VISS framgår att Aneråns ekologiska status i dag är måttlig och att den kemiska statusen är ej god. Miljökvalitetsnormen är god ekologisk status och god kemisk ytvattenstatus 2027.

En verksamhet får tillåtas endast under förutsättning att den inte ger upphov till en sådan ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm.

Cementa anger att man, om regeringen bedömer att fortsatt avledning av länsvatten från File hajdartäkten inte är förenligt med 5 kap. 4 § miljöbalken, i stället kan leda över vattnet till täktsjön i Västra brottet för vidarepumpning till havet. Cementa åtar sig vidare att oavsett utsläppspunkt genomföra åtgärder för att minimera kontakt mellan det finpartikulära kalkstensmaterialet och vattenflödena i täkten. Åtgärderna ska syfta till att dels minska volymerna finpartikulärt kalkstensmaterial inom täktområdet, dels förbättra möjligheterna till snabb avrinning i syfte att minska urlakningen.

Avledningen av länsvatten bidrar under tillståndstiden med förhöjda halter av uran och nitrat i den del av Anerån som ligger närmast utsläppspunkten för länsvattnet. Då behovet av grundvattenbortledning från File hajdartäkten vid fortsatt täktverksamhet i allt väsentligt kommer att vara detsamma som i den hittillsvarande verksamheten bedöms belastningen av de aktuella ämnena på Anerån inte öka. Regeringen bedömer därför att verksamheten inte medför en sådan försämring av ytvattnets kemiska status som avses i 5 kap. 4 § miljöbalken.

Bedömningen av en verksamhets påverkan på en ytvattenförekomst ska göras mot en representativ del av vattenförekomsten (Mark- och miljööverdomstolens dom den 30 oktober 2015 i mål nr M 9616-14). Regeringen konstaterar att länshållningsvattnets haltbidrag minskar längre ned i vattendraget till följd av ett ökat flöde. Tillförseln av uran och nitrat upphör vid avslutad tillförsel av länshållningsvatten. Den tillståndstid som kan bli aktuell för verksamheten vid tillämpning av 17 a kap. 1 § miljöbalken är som tidigare konstaterats kort. Den ansökta verksamheten bedöms därför inte påverka vattenförekomstens möjligheter att uppnå de fastställda miljökvalitetsnormerna god ekologisk status 2027 och god kemisk ytvattenstatus.

Övrig påverkan på yt- och grundvatten

Regeringen delar SGU:s bedömning att den sökta verksamheten, i förhållande till nollalternativet, med en gradvis återfyllnad av File hajdartäkten och Västra Brottet, innebär en lägre grundvattennivå i de kommunala vattentäkterna under lågvattensituationer, vilket i någon utsträckning ökar risken för att salt grundvatten från djupare liggande berglager lyfts upp till följd av vattenuttaget i produktionsbrunnarna under torrår. Regeringen konstaterar dock att den korta tillståndstid som kan bli aktuell enligt 17 a kap. 1 § miljöbalken innebär att riskerna för att en sådan situation faktiskt uppstår minskar. Regeringen gör sammantaget bedömningen att påverkan på den kommunala vattentäkten inte innebär hinder för att tillåta verksamheten.

Inte heller i övrigt innebär den sökta verksamheten någon påverkan på yt-eller grundvatten som innebär hinder mot att tillåta verksamheten.

Natura 2000-tillstånd kan meddelas

En verksamhet som kan påverka ett Natura 2000-område på ett sådant sätt att tillstånd enligt 7 kap 28 a § miljöbalken krävs, får komma till stånd endast om ett sådant Natura 2000-tillstånd har lämnats. Natura 2000-tillstånd får lämnas först efter att prövningsmyndigheten har försäkrat sig om att det berörda Natura 2000-området inte kommer att ta skada av verksamheten. Bedömningen ska utgå ifrån från de kumulativa effekterna av den sökta verksamheten tillsammans med andra pågående och planerade verksamheter som berör området.

Verksamhetsområdet omfattas inte av något Natura 2000-område men i området runt verksamhetsområdet finns sju Natura 2000-områden: Hejnum Kallgate, Kallgatburg, Bojsvätar, File hajdar, Tiselhagen, Grodvät och Hejnum hällar. Regeringen konstaterar att påverkan på ytvatten inom dessa Natura 2000-områden inte kan förväntas uppstå, då täktverksamheten sker i andra avrinningsområden än de som Natura 2000-områdena tillhör. Verksamheten innebär inte heller ianspråktagande av mark som utgör habitat för någon av de arter som är utpekade i något av de omkringliggande Natura 2000-områdena. Den eventuella påverkan som verksamheten kan ha på omkringliggande Natura 2000-områden bedöms uteslutande vara kopplad till den borrledning av grundvatten som sker i täkterna. Natura 2000-områdena Tiselhagen, Filehajdar och Hejnum hällar, som alla ligger i närheten av täkterna, saknar naturtyper och arter som är hydrologiskt känsliga och bedöms därför inte påverkas. Natura 2000-området Grodvät hyser våtmarksmiljöer i form av strandängar och agmyr, men deras hydrologi är i första hand är beroende av vattennivån i Tingstäde träsk. Som tidigare redovisats bedöms ingen mätbar påverkan på Tingstäde träsk uppstå som följd av verksamheten. Natura 2000-tillstånd är därmed inte nödvändigt för dessa områden. Regeringens bedömning av påverkan på närliggande Natura 2000-områden begränsas till det våtmarkskomplex som omfattar tre Natura 2000 områden där hydrologin är viktig för de utpekade livsmiljöernas och arternas bevarandestatus och där en påverkan på grundvattenförhållanden bedöms kunna uppstå, nämligen Hejnum Kallgate, Kallgatburg och Bojsvätar.

Regeringen konstaterar att grundvattenbortledningen från täkterna i Slite innebär en sänkning av grundvattennivån i berg i delar av de aktuella Natura 2000-områdena under delar av året. Utpekade naturtyper i dessa områden omfattar bl.a. kalkkärr med gotlandsag (7210), kalktuffkällor (7220) och rikkärr (7230), som enligt bevarandeplanerna för områdena bl.a. är beroende av en naturlig hydrologi för att gynnsam bevarandestatus ska kunna uppnås och upprätthållas. Regeringen bedömer redan på denna grund att den sökta verksamheten är av sådan karaktär att det krävs Natura 2000-tillstånd för att bedriva verksamheten. Bedömningen nedan avser därför frågan om det finns förutsättningar att enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken bevilja tillstånd för Hejnum Kallgate, Kallgatburg och Bojsvätar.

Enligt artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet får en plan eller ett projekt godkännas först efter att en nationell myndighet har försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada. Enligt EU-domstolen innebär det att "det ur ett vetenskapligt perspektiv inte föreligger några rimliga tvivel om att verksamheten inte kan ha en skadlig inverkan". Vid prövningen ska den nationella myndigheten beakta de kumulativa effekter som olika planer och projekt kan ha på målsättningen att bevara Natura 2000-området (se mål C-127/02, punkterna 53 och 59). Enligt Högsta domstolen ska tillståndsprövningen omfatta alla de effekter som den sökta verksamheten kan få på Natura 2000-området. Enligt domstolen måste det i sin tur anses innebära att en samlad bedömning ska göras i något skede av prövningen, och att denna bedömning ska vara fullständig, exakt och slutlig (NJA 2013 s. 603).

Invändningar framförs mot det underlag som presenterats av Cementa, framför allt rörande grundvattenförhållandena i de aktuella Natura 2000-områdena samt grundvattenmodellens förutsättningar att förutsäga vilken påverkan som kan förväntas uppstå på dessa Natura 2000-områden. Geofysiska mätningar efterfrågas av Naturvårdsverket för att undersöka eventuell förekomst av vattenförande strukturer som skulle kunna bidra till ökad risk för lokal påverkan på vattentillförseln i våtmarksnaturtyper inom Natura 2000-områdena. Regeringen delar Naturvårdsverkets bedömning att geofysiska undersökningar skulle kunna tillföra ytterligare kunskap om de geohydrologiska förhållandena i de berörda områdena. Regeringen konstaterar dock att underlaget i denna del, utöver grundvattenmodellen, bl.a. utgörs av data från uppmätta grundvattennivåer i berg och jord under hela året, fältkartering av grundvattenhållande strukturer i jord i anslutning till våtmarker, kemiska mätningar i yt- och grundvatten samt utredning av vegetationsförändringar genom fältinventering och flygbildsstudier. Då resultaten av samtliga genomförda studier ger en i allt väsentligt samstämmig bild av grundvattenförhållanden inom de tre berörda Natura 2000-områdena gör regeringen bedömningen att underlaget sammantaget uppfyller de krav som följer av artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet och att underlaget därmed ger en tillräcklig grund för att bedöma om det finns förutsättningar enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken för att meddela tillstånd enligt 28 a § för den sökta verksamheten.

Regeringen bedömer att avsänkningen av grundvattennivån i berg som den sökta verksamheten ger upphov till i de aktuella Natura 2000-områdena, i allt väsentligt kommer att vara oförändrad i förhållande till tidigare tillståndsgiven verksamhet. Regeringen konstaterar att det i ärendet inte framkommit några tecken på försämrad bevarandestatus för utpekade våtmarksnaturtyper inom de skyddade områdena till följd av grundvattenbortledningen under den tidigare verksamhetstiden. I ärendet framförs att det trots detta inte kan uteslutas att den hittillsvarande verksamheten påverkat de utpekade våtmarksnaturtyperna. Av bevarandeplanerna för de aktuella Natura 2000-områdena framgår att vissa av de utpekade våtmarksnaturtyperna till följd av igenväxning inte uppnår gynnsam bevarandestatus. Igenväxning av våtmarker kan orsakas eller förvärras av långvarig hydrologisk påverkan. Av bevarandeplanerna för de aktuella områdena framgår dock att igenväxningen främst bedöms bero på svag hävd och tidigare dikningsåtgärder.

De mätningar som genomförts av Cementa indikerar vidare att korrelationen mellan grundvattennivåerna i jord och i berg är svag under vegetationsperioden. Grundvattennivåerna i berg i området uppvisar stora naturliga säsongsbundna variationer. Under vegetationsperioden ligger grundvattennivån i berg vid normala förhållanden så långt under markytan att berggrundvattnet inte bedöms kunna bidra med vattentillförsel av någon betydelse till de aktuella våtmarkerna. Detta talar för att de våtmarker som förekommer i berörda delar av de aktuella Natura 2000-områdena under vegetationsperioden till helt övervägande del får sin vattenförsörjning från grundvattenmagasin i jord, som fylls på under vinterhalvåret och håller vatten under den nederbördsfattiga period som inleds under våren. Detta innebär att den avsänkning av grundvattennivåerna i berg som verksamheten ger upphov till inte kan förväntas få någon betydande påverkan på de grundvattenmagasin i jord som under vegetationsperioden förser de skyddade våtmarkerna med vatten. Det faktum att grundvattenberoende våtmarksnaturtyper i Natura 2000-områdena till övervägande del förekommer i anslutning till strandvallar eller andra strukturer med stor vattenhållande förmåga ger stöd för denna bedömning.

Regeringen gör mot denna bakgrund den samlade bedömningen att det är säkerställt att verksamheten, under den korta tillståndstid som kan medges för verksamheten vid tillämpning av 17 a kap. 1 § miljöbalken, inte innebär sådan påverkan att naturtyperna rikkärr, kalktuffkällor eller kalkkärr med gotlandsag i de berörda områdena skadas. Regeringen finner därför att tillstånd enligt 7 kap. 28 b § miljöbalken kan meddelas för verksamheten. Vad som anförts av bl.a. Naturvårdsverket och länsstyrelsen föranleder ingen annan bedömning.

Verksamheten är förenlig med kraven i artskyddsförordningen

Regeringen konstaterar att verksamheten inte innebär ianspråktagande av någon ny mark utanför det befintliga verksamhetsområdet och att de delar av verksamhetsområdet som berörs av brytning utgörs av avbanad mark som är kraftigt påverkad av täktverksamheten.

Regeringen bedömer att fortplantningsområden och viloplatser för arter som skyddas enligt 4 § artskyddsförordningen (2007:845) inte berörs av verksamheten. De enstaka fynd av apollofjäril och väddnätfjäril samt vilda fåglar som gjorts inom täktområdet bedöms utgöra födosökande individer, och täktområdet med dess mycket sparsamma vegetation bedöms inte ha någon större betydelse för arternas födosök. Detta gäller särskilt då födosöksmiljöer med avsevärt högre kvalitet finns i täkternas direkta närområde.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att verksamheten inte står i konflikt med något av förbuden i artskyddsförordningen. Vad som anförts av Naturvårdsverket och Naturskyddsföreningen föranleder ingen annan bedömning.

Lokalisering och utformning av vissa verksamhetsdelar kan godtas mot bakgrund av den korta tillståndstiden

Platsen för den ansökta verksamheten är utpekad som riksintresse för mineralutvinning. Området ingår även i utpekade riksintressen för naturvården respektive turismen och det rörliga friluftslivet. Verksamheten innebär inte ianspråktagande av någon ny mark utanför det befintliga verksamhetsområdet och de delar av verksamhetsområdet som berörs av brytning utgörs av avbanad mark som är kraftigt påverkad av täktverksamheten. Med hänsyn till att verksamheten bedrivits i området under lång tid bedömer regeringen att påtaglig negativ påverkan på motstående riksintressen inte kan förväntas av den ansökta verksamheten.

För en verksamhet eller åtgärd som tar i anspråk ett mark- eller vattenområde ska det enligt 2 kap 6 § miljöbalken väljas en plats som är lämplig med hänsyn till att ändamålet ska kunna uppnås med minsta intrång och olägenhet för människors hälsa och miljön. Vidare ska enligt 2 kap 3 § miljöbalken de försiktighetsmått och skyddsåtgärder som behövs vidtas för att förbygga skada eller olägenhet för människors hälsa och miljön. Regeringen konstaterar att verksamhetens lokalisering på övergripande nivå i allt väsentligt styrs av den förekomst av brytvärd kalksten som motsvarar kvalitetskraven för cementproduktion. Vad avser den närmare lokaliseringen av olika verksamhetsdelar och utformning av vattenverksamheten konstaterar regeringen att de dräneringsnivåer som föreslås gälla som villkor i Västra brottet samt Östra brottet bestäms av de anläggningar i form av kross respektive homogeniseringsmagasin som är lokaliserade till lågpunkter i respektive täkt. Östra brottet är sedan lång tid tillbaka utbrutet och sedan några år är även pall 2 i Västra brottet utbrutet. De nuvarande dräneringsnivåerna i dessa täkter är således inte nödvändiga för själva brytningen av kalksten, utan snarast för att krossa respektive homogenisera och lagra den utbrutna stenen. Mot bakgrund av att dräneringsnivåerna i respektive täkt kan förväntas ha stor betydelse för grundvattenbortledningens omfattning och den påverkan vattenverksamheten har på grundvattenförekomsten mellersta Gotland-Roma bedömer regeringen att Cementa inte visat att lokaliseringen av anläggningar samt utformning av vattenverksamheten uppfyller kraven i 2 kap. 3 § samt 2 kap. 6 §miljöbalken. Med hänsyn till svårigheterna att på kort sikt omlokalisera anläggningar och ändra dräneringsnivåer, bedömer regeringen dock att sådana förändringar i verksamheten på kort sikt vore orimliga i enlighet med 2 kap. 7 § miljöbalken. Lokaliseringen och utformningen av verksamheten kan mot den bakgrunden godtas för verksamheten under den kortare tillståndstid som är aktuell.

Verksamheten kan tillåtas vid en sammantagen bedömning enligt miljöbalken

Regeringen gör sammantaget bedömningen att verksamheten – med lämpligt utformade villkor om försiktighetsmått och med en begränsad tillståndstid, kan tillåtas. Tillstånd ska därmed lämnas dels för täktverksamhet enligt 9 kap.miljöbalken, dels för vattenverksamhet enligt 11 kap.miljöbalken.

[text här utelämnad]

– Regeringen ger Cementa AB tillstånd enligt 9 kap.miljöbalken att inom fastigheten Gotland Othem Österby 1:229 bryta kalk- och märgelsten till ett djup av +20 meter i File hajdar-täkten respektive -26 meter i Västra brottet inom de koordinatsatta brytområden som anges i bilagan [här utelämnad], samt att driva därmed sammanhängande anläggningar och anordningar.

Regeringen ger Cementa tillstånd enligt 11 kap.miljöbalken att inom fastigheten Gotland Othem Österby 1:229 leda bort inrinnande dag- och grundvatten i Östra brottet, Västra brottet och File hajdar-täkten samt att driva därmed sammanhängande anläggningar och anordningar.

Regeringen ger Cementa tillstånd enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken att, inom ramen för vad tillståndet i övrigt medger, bedriva verksamhet som på ett betydande sätt kan påverka Natura 2000-områdena Hejnum Kallgate (SE0340147), Kallgatburg (SE0340103) och Bojsvätar (SE0340118).

Tillståndet gäller från den dag då en anmälan om ianspråktagande av tillståndet ges in till tillsynsmyndigheten till och med den 31 december 2022.

[Tillståndet förenades med ett antal villkor för verksamheten som här har utelämnats.]