MIG 2006:9

Migrationsdomstol borde ha hållit muntlig förhandling i mål om förvar, eftersom den förvarstagne yrkat att förhandling skulle hållas och några särskilda skäl mot att hålla muntlig förhandling inte förelåg.

Länsrätten i Stockholms län, migrationsdomstolen

Migrationsverket avslog A:s asylansökan i juni 2003. Beslutet överklagades till Utlänningsnämnden som fastställde verkets beslut i maj 2004. Under 2003 och 2004 dömdes A för flera olika brott i tre olika brottmålsdomar. I den senaste domen beslutades även att A skulle utvisas. Samtliga brottmålsdomar har vunnit laga kraft.

I samband med verkställigheten av utvisningsdomen tog Polismyndigheten i Stockholms län A i förvar. Den 25 oktober 2006 fattade polismyndigheten vid ny prövning beslut om att A skulle kvarbli i förvar. Beslutet föregicks av en muntlig förhandling hos polismyndigheten den 23 oktober samma år. Som skäl för förvarsbeslutet angav polismyndigheten följande. Frågan är om verkställighet av beslut om utvisning. Av gällande bestämmelser framgår att en förlängning av den i 10 kap 4 § andra stycket utlänningslagen (2005:716) föreskrivna maximitiden för förvar kan komma i fråga endast under förutsättning att grund för förvar alltjämt föreligger enligt 10 kap 1 § samma lag. Därutöver fordras att omständigheterna är sådana att det finns synnerliga skäl för fortsatt förvar. - Fråga föreligger således om verkställighet av ett beslut om utvisning. - Polismyndigheten gör den bedömningen utifrån gjord utredning och pågående arbete samt vad som förevarit under förhandlingen att det finns en påtaglig risk om A försätts på fri fot att han kommer begå brottslig handling. A har vid flera tillfällen dömts för tillgreppsbrott. Han anser inte att detta är allvarligt utan små bagatellartade förseelser, små misstag. Detta visar att A saknar respekt för det svenska rättssystemet, och det föreligger stor anledning att anta att han kommer att begå nya brott. A har avvikit från förvaret i Märsta och under 10 månader hållit sig undan polismyndigheten, det finns därför anledning att anta att A inte kommer att medverka till verkställighet av utvisningsbeslutet. Det finns en påtaglig risk att om A försätts på fri fot att han kommer att hålla sig undan. A vill ej samarbeta med Polismyndigheten, han uppger att han kommer från Tjetjenien, men han pratar inte tjetjenska utan ryska samt ett språk som man talar i den ryska provinsen Dagistan. Hans fru har ett ryskt pass utfärdat i Dagistan. Via svenska ambassadens i Moskva efterforskningar gällande A har man fått fram en adress i Dagistans huvudstad Machatjkala där han uppges ha bott, mycket tyder på att han kommer från Dagistan och inte Tjetjenien. - Ett aktivt verkställighetsarbete pågår. Polismyndigheten väntar på svar från ryska myndigheter att fastställa A:s identitet samt att utfärda ett resedokument. Polismyndigheten finner i sin bedömning att synnerliga skäl att hålla A i förvar föreligger. Uppsikt kan ej anses tillfyllest.

A överklagade polismyndighetens beslut om förvar och yrkade bl.a. att muntlig förhandling skulle hållas. Polismyndigheten bestred ändring.

Länsrätten i Stockholms län, migrationsdomstolen (2006-11-02, ordförande Hedberg) avslog yrkandet om muntlig förhandling och yttrade: Av 16 kap. 5 § utlänningslagen framgår att förfarandet i migrationsdomstolen är skriftligt. I handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller bidra till ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall hållas, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. - Migrationsdomstolen finner med hänsyn till sakfrågans beskaffenhet samt vad som i övrigt framkommit i målet att muntlig förhandling för närvarande är obehövlig. Yrkandet om muntlig förhandling skall därför avslås.

A vidhöll därefter sitt yrkande om muntlig förhandling.

Länsrätten i Stockholms län, migrationsdomstolen (2006-11-14, ordförande Söderberg), noterade i domen att domstolen tidigare avslagit yrkandet om muntlig förhandling samt yttrade. A har genom en lagakraftvunnen dom utvisats från Sverige med förbud att återvända hit före den 19 januari 2009. Det är nu fråga om att verkställa utvisningsbeslutet. - A har vid tre tillfällen dömts för tillgreppsbrott. Mot bakgrund härav och då han inför polismyndigheten har uppgett att han anser att brotten inte var så allvarliga utan bara små förseelser bedömer migrationsdomstolen att det finns anledning att anta att han, om förvarsbeslutet upphävs, kommer fortsätta att bedriva brottslig verksamhet i Sverige. A har avvikit från förvaret i Märsta och hållit sig undan i tio månader tills han påträffades av polisen. Han har vidare lämnat uppgifter som visar att han medvetet försöker försvåra eller förhindra att utvisningsbeslutet verkställs. Det finns därför även anledning att anta att A kommer att hålla sig undan. Vid en samlad bedömning av omständigheterna i målet och då ett aktivt arbete med verktälligheten pågår finner migrationsdomstolen att det finns synnerliga skäl att hålla A kvar i förvar. Överklagandet skall därför avslås.

A överklagade domen till Migrationsöverdomstolen och anförde bl.a. följande. Sedan migrationsdomstolarna övertog prövning av förvar har inslaget av muntliga förhandlingar minskat. Migrationsdomstolen bryter både mot artikel 6 i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och utlänningslagen när den trots yrkande om muntlig förhandling inte håller sådan. Utan muntlig förhandling har han inte haft möjlighet att bemöta polismyndighetens subjektiva påståenden.

Domskäl

Kammarrätten i Stockholm, Migrationsöverdomstolen (2006-12-15, Lénberg Karlsson, Råberg och Wendleby) yttrade:

Muntlig förhandling i förvarsmål

I 10 kap. 11 § utlänningslagen finns bestämmelser rörande muntlig förhandling vid ny prövning av ett beslut om förvar. Denna bestämmelse rör förfarandet hos handläggande myndighet som har att pröva om förutsättningar för förvar alltjämt föreligger (se 10 kap. 9 § nämnda lag).

Någon särbestämmelse som rör migrationsdomstolars skyldighet att hålla muntlig förhandling efter att ett beslut om förvar överklagats finns inte. Av 16 kap. 5 § första och andra styckena utlänningslagen framgår att förfarandet i migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen är skriftligt samt att muntlig förhandling får ingå i handläggningen beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I tredje stycket nämnda lagrum anges vidare att muntlig förhandling skall hållas i migrationsdomstol, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Bestämmelsen har sin motsvarighet i 9 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL.

I artikel 5 punkt 1 f i Europakonventionen regleras bl.a. situationen att någon lagligen berövats sin frihet som ett led i förfarandet för utvisning. En sådan person har enligt punkt 4 i artikeln rätt att inför domstol påfordra att lagligheten i frihetsberövandet snabbt prövas och att frigivning beslutas, om åtgärden är olaglig. Artikel 6 i nämnda konvention reglerar rätten till rättvis rättegång för att pröva enskilds civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse för brott.

I förarbetena till 9 § FPL (prop. 1971:30 del 2 s. 537) diskuterades frågan om vilka faktorer som är relevanta vid avvägningen av om muntlig förhandling skall hållas. Departementschefen uttalade i detta sammanhang bl.a. att rätten bör ta stor hänsyn till parts önskemål om muntlig förhandling. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte bör i första hand, enligt uttalandet, bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kan tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för den enskilde och att han genom förhandlingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det kommande avgörandet. Ett särskilt skäl mot att hålla muntlig förhandling kan, enligt departementschefens mening, vara målets bagatellartade karaktär eller att kostnaderna för förhandlingen är stora i förhållande till de värden som tvisten gäller. Vidare angavs att det fick antas bli vanligt med muntlig förhandling i mål som rörde administrativa frihetsberövanden.

Frågan om muntlig förhandling berördes även i förarbetena till utlänningslagen där bl.a. följande anfördes (prop. 2004/05:170 s. 130).

"I den nya instans- och processordningen är det viktigt att det finns möjligheter till muntlig förhandling och att inslaget av muntlig förhandling blir större än vad det är i nuvarande ordning. Behovet av muntlig förhandling i den nya ordningen varierar med hänsyn till vilka frågor som skall prövas i målet och förhållandena i det enskilda fallet. Samtidigt som detta behov föreligger måste också vikten av en effektiv rättegångsordning beaktas. Uttryckt med andra ord bör strävan efter ett så stort inslag som möjligt av muntlig förhandling vägas mot kravet på en snabb handläggning. Vid en sådan avvägning måste beaktas att handläggning i form av muntlig förhandling som huvudregel är mer resurskrävande än skriftlig handläggning.

Vid avvägningen mellan nämnda aspekter bör beaktas de speciella krav som målen i den nya ordningen ställer på skyndsam handläggning. De aktuella målen får som huvudregel anses vara sådana att de generellt ställer större krav på handläggningens skyndsamhet än vad som i allmänhet gäller för mål i allmän förvaltningsdomstol. Det är även vid denna avvägning nödvändigt att beakta den särskilda karaktär som mål enligt utlänningslagen har. De påverkas av omständigheter som varken den enskilde eller staten kan påverka.---"

Vidare gjordes en tolkning av förhållandet mellan utlänningsrätten och Europakonventionen (a. prop. s. 127 f.).

"Av artikel 6 i konventionen framgår bl.a. att var och en skall vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling. Av konventionen följer att muntlig förhandling i allmänhet skall hållas, om en sådan begärs när fråga är om att avgöra en tvist som rör civila rättigheter och skyldigheter. Frågor som gäller viseringar, uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör dock som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6 är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildes privat- och familjeliv (jfr Europadomstolens dom i målet Maaouia mot Frankrike den 5 oktober 2000 och Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2 uppl., Stockholm 2002, s. 143)."

I äldre förarbetsuttalanden har det svenska förfarandet beträffande förvar bedömts mot bakgrund av artikel 5 punkt 1 f i Europakonventionen (se prop. 1975/76:18 s. 128 ff. och s. 134 och prop. 1981/82:146 s. 35 och s. 40 f.). I sammanhanget kan även nämnas att garantierna enligt artikel 5 punkt 1 f och punkt 4 i Europakonventionen inte är helt överensstämmande med vad som avses med rättvis rättegång i artikel 6 i konventionen. Förfarandet måste dock alltid ha en domstolskaraktär och ge den enskilde garantier i förhållande till frihetsinskränkningen. Principer om bl.a. kommunikation måste efterlevas (se Pieter van Dijk m.fl. s. 504, Theory and Practice of the European Convention of Human Rights, fjärde upplagan, 2006).

Migrationsöverdomstolen gör följande bedömning.

Inledningsvis kan konstateras att Europakonventionen inte i ett fall som det nu aktuella uppställer något absolut krav på att muntlig förhandling skall hållas i domstol. Frågan om muntlig förhandling borde ha hållits i migrationsdomstolen får alltså i det enskilda fallet bedömas mot bakgrund av svensk lagstiftning där de rättsäkerhetsgarantier Europakonventionen innehåller iakttas.

Muntlig förhandling är ett komplement till den skriftliga handläggningen. Vid bedömningen av om muntlig förhandling skall hållas eller inte måste en helhetsbedömning av omständigheterna i målet göras. I denna måste beaktas att frågor om frihetsberövande allmänt sett är av stor vikt för enskilda, vilket leder till att domstolen måste ta stor hänsyn till den enskildes önskemål rörande muntlig förhandling. Detta är givetvis särskilt viktigt om värderingen av den förvarstagnes trovärdighet utgör ett inslag i bedömningen av förvarsgrunderna (t.ex. i bedömningen av om den förvarstagne kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige).

Rätten till muntlig förhandling i förvarsmål är inte absolut. Även t.ex. intresset av att få till stånd snabba avgörande på utlänningsrättens område måste beaktas. Särskilda skäl mot att hålla muntlig förhandling kan därför oftast föreligga om den enskilde vid förhandlingen enbart önskar argumentera i en rättsfråga eller framlägga skriftlig bevisning, om det inte i det enskilda fallet skulle skynda på handläggningen att hålla en förhandling för att reda ut oklarheter beträffande t.ex. yrkanden och grunder. Vidare kan särskilda skäl att inte hålla muntlig förhandling finnas om en domstol nyligen har hållit en muntlig förhandling beträffande förvar, och några nya omständigheter inte framkommit efter den senaste förhandlingen. Att en förvaltningsmyndighet hållit muntlig förhandling i frågan i enlighet med vad som föreskrivs i 10 kap. 11 § utlänningslagen påverkar dock inte domstolens skyldigheter enligt 16 kap. 5 § samma lag. Slutligen kan särskilda skäl mot att muntlig förhandling hålls i förvarsmål föreligga dels om utvisningen eller avvisningen av den förvarstagne planeras att verkställas inom en mycket nära framtid, dels om den enskilde släppts ur förvar eller det överklagade förvarsbeslutet inte längre är bärare av tvångsåtgärden (se MIG 2006:5). En förhandling är givetvis uppenbart obehövlig om domstolen redan på det skriftliga underlaget finner att tvångsåtgärden skall hävas.

A har begärt muntlig förhandling bl.a. för att kunna utveckla sin syn på hur verkställighetsarbetet bedrivits, vilket är en viktig faktor när frågan om synnerliga skäl för fortsatt förvar skall prövas. I målet har inte framkommit några särskilda skäl som talar mot att migrationsdomstolen borde ha hållit muntlig förhandling innan sitt avgörande. Mot bakgrund av det anförda och då målet måste anses av stort intresse för A kan muntlig förhandling inte anses ha varit obehövlig i migrationsdomstolen. Av detta skäl skall migrationsdomstolens dom upphävas och målet visas åter för fortsatt handläggning i enlighet med vad som nu angivits.

Domslut

Migrationsöverdomstolens avgörande. Migrationsöverdomstolen meddelar prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolen upphäver migrationsdomstolens dom och visar målet åter till migrationsdomstolen för fortsatt handläggning.