NJA 1988 s. 15

Domskäl

TR:n (chefsrådmannen Egenvall, rådmannen Brahme och hovrättsfiskalen Thorblad) anförde i dom d 22 febr 1982: Yrkanden m m. Vid Tuvekatastrofen d 30 nov 1977 förstördes bl a C.S:s fastighet Tuve 7:32 samt makarna U.B. och S.N:s fastighet Tuve 7:85. Gällande försäkringar omfattade inte ersättning för mark. I pressmeddelande d 15 dec 1977 från kommundepartementet angavs att kommunminister J.A. lämnar beskedet att staten kommer att gå in och betala ersättningsmark för de villaägare som drabbats genom katastrofen. Riksdagen biföll d 16 mars 1978 prop 1977/78:125 och anvisade ett reservationsanslag för ersättning i samband med katastrofen. Den 1 juni 1978 fastställde regeringen i tabellform vissa ersättningar under rubriken "marknadsvärde", däribland för Tuve 7:32 kr 510 000 och för Tuve 7:85 kr 810 000. I skrivelse samma dag uppdrog regeringen åt LSt:n i Göteborgs och Bohus län viss verkställighet samt angav bl a att fastigheter inom skredområdet skulle ersättas efter marknadsvärdet d 1 juli 1978, att värdet av byggnader betalades av försäkringsgivarna samt att staten - efter avdrag för vad försäkringsgivarna hade att utge - svarade för återstoden av marknadsvärdet.

Det är upplyst att fastighetsägare som drabbats genom katastrofen i allmänhet har gjort upp med sina försäkringsbolag samt att staten inom ramen för den upprättade tabellen erlagt mellanskillnaden mellan marknadsvärdet och försäkringsersättningen. Några fastighetsägare har senare väckt talan mot sina försäkringsbolag för att få ut högre ersättning, vad kärandeombudet kallar tryggandeersättning. Makarna N. och C.S. träffade inte på samma sätt som andra uppgörelse med försäkringsbolag. Makarna N. har av sitt försäkringsbolag efter skiljedom ersatts med tryggandeersättning. För C.S. som fått ut viss ersättning från sitt försäkringsbolag, pågår skiljeförfarande.

Makarna N. har yrkat att staten, oavsett vilken försäkringsersättning som utges, förpliktas att till dem utge 180 000 kr avseende marknadsvärde för tomt jämte ränta på beloppet enligt 3 och 6 §§räntelagen fr o m d 1 juli 1978 tills betalning sker. I andra hand har yrkats att TR:n fastställer att makarna N. har rätt att enligt propositionen få tomtens marknadsvärde ersatt, oavsett vilken försäkringsersättning som utges. Till stöd för att staten har ovillkorlig skyldighet att ersätta marknadsvärdet för tomten har åberopats följande alternativa och likvärdiga grunder.

1) Staten är skyldig att vid utbetalning av de av riksdagen anslagna medlen följa de i propositionen fastslagna riktlinjerna. Käromålet är en civilrättslig talan, grundad direkt på riksdagens beslut.

2) Staten är enligt kap 9 § regeringsformen skyldig att uppfylla sina åtaganden mot samtliga katastrofdrabbade på ett rättvist sätt. Som propositionen hittills tillämpats har vissa drabbade fått full ersättning för mark medan andra inte fått någon ersättning alls. Detta strider mot likhetsprincipen. - Denna grund åberopas dels som självständig grund dels som argument för grunderna 1) och 3).

3) Staten är enligt 1 § lagen (1936:83) angående vissa utfästelser om gåva skyldig att prestera den ersättning för förstörd mark som utan reservation utlovats. Utfästelse om gåva är bindande om "omständigheterna vid dess tillkomst utmärka att den var avsedd att komma till allmänhetens kännedom". Utfästelsen från staten skedde första gången när kommunministern lämnade pressmeddelandet d 15 dec 1977. Utfästelsen har därefter upprepats vid ett flertal tillfällen, däribland d 22 febr och d 1 mars 1978. Åtminstone genom propositionen har utfästelsen blivit bindande.

Staten har bestritt käromålet samt har yrkat att talan, såvitt den bygger på den första och den andra grunden, avvisas. Såsom i och för sig skäligt marknadsvärde för ersättningsmark har staten vitsordat belopp motsvarande det taxerade markvärdet. Ränteberäkningen har vitsordats till skäligheten. Till stöd för svaromålet har staten anfört följande.

1) Käromålet, såvitt avser den första grunden, innebär att regeringen ej följt propositionen (riksdagens beslut). Sådan talan om ersättningsanspråk skall riktas till LS:tn som en begäran om utbetalningsbeslut, vilket sedan kan överklagas i administrativ ordning. Beslut om innebörden av riksdagens beslut tillkommer det inte allmän domstol att pröva. - Om regeringens beslut anses felaktigt, skulle endast en skadeståndstalan kunna komma i fråga. Statens beslut om ersättning grundar inte något civilrättsligt anspråk. Staten, som inte haft någon skyldighet att ersätta de drabbade, har inträtt ex gratia. Åtagandet innebär att staten ersätter marknadsvärdet för skadad fastighet med avdrag för vad försäkringsbolag ersätter.

2) Alla berörda har behandlats lika. Den andra grunden är ingen självständig grund.

3) 1936 års lag har privaträttslig karaktär och gäller endast förhållandet mellan enskilda. Regeringen kan inte göra några utfästelser av det här slaget utan att det finns riksdagbeslut. Ett enskilt statsråd kan inte lämna utfästelse för regeringen. De uttalanden som gjorts i pressmeddelande och i propositionen är inte utfästelse om gåva. De är allmänt hållna, anger inga belopp och riktar sig inte till bestämd person. Fråga är om inlösen och expropriationsrättsliga principer skall användas.

Domskäl. Makarna N. grundar sitt yrkande att få ut ersättning av staten på riksdagens beslut att anvisa anslag för ersättning till personer som drabbats av Tuvekatastrofen samt på handlande på förberedelse- och verkställighetsstadierna i samma fråga. Det är ostridigt att staten inte varit juridiskt förpliktad att på detta sätt ersätta de drabbade. Såvitt visats, har makarna N. ej hos LSt:n begärt beslut om utbetalning ur anslaget. Ett sådant beslut, om det går sökande emot, kan överprövas i administrativ ordning.

Makarna N. gör gällande att fråga är om civilrättsligt anspråk, medan staten bestrider detta. Som självständig, alternativ grund har åberopats bestämmelsen i 1 kap 9 § regeringsformen om lika behandling. Enligt TR:ns mening kan riksdagens anslagsbeslut inte vara annat än av offentligrättslig karaktär och inte omedelbart grunda något civilrättsligt anspråk hos de drabbade. Riksdagen har ställt medel till förfogande, varefter regeringen fastställt vissa värden och vissa riktlinjer samt anförtrott verkställigheten i övrigt åt LSt:n. Under sådana förhållanden är TR:n inte behörig att pröva käromålet vare sig på den första eller den andra grunden. Käromålet, i vad avser dessa grunder, skall därför avvisas.

Käromålet, i den mån det hänför sig till den tredje grunden, bygger på att bindande utfästelse om gåva skulle föreligga. TR:n finner det uppenbart att i detta offentligrättsliga sammanhang det aldrig kan bli fråga om någon privaträttsligt bindande utfästelse om gåva från statens sida. Käromålet, såvitt avser den tredje grunden, skall därför ogillas.

Domslut

Domslut. Käromålet ogillas, i den mån det grundas på att utfästelse om gåva lämnats, samt avvisas i övrigt.

Domskäl

Domskäl. Parterna har i HovR:n åberopat vad de enligt den överklagade domen har anfört vid TR:n.

Makarna N. har i HovR:n tillagt i huvudsak följande: Riksdagen har genom att bifalla den åberopade propositionen fattat ett beslut om anslag till de av katastrofen drabbade. Det övergripande syftet med anslagsbeslutet har, såsom uttalas i propositionen, varit att hålla de drabbade ekonomiskt skadeslösa och att försätta dem i samma ekonomiska situation som förelåg före skredet. Vid tolkningen av anslagsbeslutet måste detta syfte ges företräde framför vad som uttalats om att ersättning skall utgå för fastigheternas marknadsvärde beräknat enligt de vid expropriation gällande principerna. Eftersom regeringens tillämpning av anslagsbeslutet sålunda är felaktig, måste det stå makarna fritt att rikta talan vid domstol mot staten om ersättning när, såsom fallet är här, ett administrativt besvärsförfarande inte står dem till buds. Makarna har inte påkallat formella beslut av LSt:n om utbetalning ur anslaget eftersom dylika beslut i liknande fall aldrig har fattats av LSt:n. Denna har nämligen inte haft att besluta om ersättningens storlek och ej heller om villkoren för utbetalning. Utbetalningarna till de drabbade fastighetsägarna har skett genom bank, som har kontrollerat att de av regeringen uppställda villkoren varit uppfyllda. LSt:n har dock under hand givit till känna, att en makarna N:s framställning om ersättning enbart för marken inte skulle komma att bifallas, och har hänvisat dem att begära omprövning hos regeringen. De har gjort så. Regeringen har därvid tagit upp deras ärenden till förnyad prövning i sak och alltså ej hänvisat dem att använda något administrativt besvärsförfarande. Allmän domstol är behörig pröva ekonomiska anspråk även om dessa vilar på offentligrättslig grund, nämligen i fall då det inte finns en särskilt anvisad administrativ ordning i vilken slutlig prövning av anspråken i fråga är avsedd att ske. Vidare har staten inte beaktat att försäkringsbolagen, såsom i makarna N:s fall, varit skyldiga att uppföra ersättningsbyggnad, och följaktligen har staten vid sin reglering kommit att gynna försäkringsbolagen och därmed gjort sig skyldig till illojal maktutövning. Statens ståndpunkt i vissa hänseenden är också oförenlig med europakonventionen. Makarna N:s äganderätt till deras andelar av de av riksdagen anslagna medlen har nämligen kränkts genom regeringens direktiv i regleringsbrev till LSt:n, och dessa direktiv har dessutom försvårat makarnas möjligheter att hävda sina rättigheter gentemot försäkringsbolagen. Dessa förhållanden strider mot konventionens art 1. Statens försök att begränsa prövningen till ett administrativt förfarande och förhindra prövning vid allmän domstol strider mot konventionens art 6. Slutligen, för det fall att kränkning av art 6 ej kan anses föreligga, kränkes i allt fall art 13 genom att någon effektiv möjlighet till talan inför oberoende civil myndighet inte har givits makarna. - Likhetsprincipen i regeringsformen har kränkts genom att makarna inte har fått ersättning för marken enligt marknadsvärdet, samtidigt som deras förmögenhetsställning har försämrats med belopp som svarar mot detta värde. - Gåvoutfästelse kan anses ha lämnats i varje fall genom att riksdagen antagit propositionen. Någon sådan lagstiftning beträffande de aktuella ersättningarna föreligger inte, vilken skulle ha kunnat göra rättsförhållandet mellan staten och de drabbade offentligrättsligt. Civilrättsliga regler måste därför gälla.

Staten har i HovR:n tillagt: I den av riksdagen antagna propositionen har uttalats, att insatser från statens sida kunde vara aktuella endast i den mån försäkringsskydd inte förelåg för de av katastrofen drabbade. Fastighetsägarna skulle ersättas av staten för fastigheternas marknadsvärde beräknat - efter avdrag för vad försäkringsgivare hade att ge ut - enligt vanliga expropriationsrättsliga principer och med värderingstidpunkten d 1 juli 1978. Någon formell skyldighet att betala ersättning åvilade inte staten. I andra fall av naturkatastrofer har ersättning från staten betalats enligt principer, beslutade av 1960 års och 1967 års riksdagar. Dessa principer innebär mindre generositet än den som visats genom det aktuella riksdagsbeslutet. Regeringens beslut d 1 juni 1978 överensstämmer på ett helt korrekt sätt med propositionen och med riksdagens beslut, bl a om ersättningsprinciperna. Innebörden i och tolkningen av regeringens beslut skall prövas i administrativ ordning i samband med att anspråk på utbetalning framställes hos LSt:n. Allmän domstol är inte behörig att företa sådan prövning. Det är inte en uppgift för domstol att överpröva beslut av regeringen. Vad beträffar tillämpligheten av 1936 års lag göres gällande att staten inte har karaktär av enskild i detta fall. Även om utfästelse skall anses ha lämnats, kan den inte ha inneburit annat än att staten i princip skulle ersätta fastighetsägarna för värdet av marken. Vägran att betala ersättning utöver fastigheternas totala marknadsvärde kan inte anses innebära att staten brutit mot en sådan utfästelse; ersättning utöver fastighets marknadsvärde skulle ha utgjort överkompensation och inneburit frångående av de expropriationsrättsliga principerna för värdering.

Hov R:n gör följande prövning.

Enligt grundlagen bestämmer riksdagen om användningen av statens medel för skilda behov. Regeringen får endast verkställa vad riksdagen bestämt och ett av riksdagen beviljat anslag får ej användas för annat än vad riksdagen sålunda bestämt. Å andra sidan föreligger ej skyldighet för regeringen att använda anslaget. Därtill kommer att, likaledes grundlagsenligt, riksdagen som huvud regel inte får fullgöra rättskipnings- eller förvaltningsuppgift. Av det sagda följer att ett riksdagens anslagsbeslut i ett fall som det förevarande har offentligrättslig prägel och som sådant inte kan utgöra grund för ett civilrättsligt anspråk mot staten beträffande den utgift anslaget rör. Vid sådant förhållande äger, såsom TR:n i övrigt utvecklat, allmän domstol ej ingå på prövning i sak av någondera av de båda i första hand åberopade grunderna för makarna N:s talan.

Vad slutligen angår påståendet att bindande utfästelse om gåva föreligger kan de allmänt hållna, till offentligheten riktade uttalandena av ett enskilt statsråd eller uttalandena av regeringen i propositionen inte utgöra någon privaträttslig bindande utfästelse om gåva. Som nyss sagts kan civilrättsligt anspråk ej grundas på riksdagens beslut att bevilja anslag.

Det anförda innebär att HovR:n kommer till samma slut som TR:n. Anledning föreligger alltså ej att återförvisa någon del av målet till TR:n.

Domslut

Domslut. HovR:n fastställer TR:ns domslut.

Makarna N. (ombud advokaten C-E.M.) sökte revision och yrkade bifall till sin i HovR:n förda talan.

Justitiekanslern bestred ändring.

Makarna N. åberopade i HD en av fd regeringsrådet Gustaf Petrén avfattad, d 26 maj 1985 dagtecknad promemoria av följande lydelse: Enligt ålderdomliga traditioner med rötter i medeltiden var enligt 1809 års RF det offentliga området delat i två sektorer, de allmänna domstolarnas sektor där brottmål och mål avseende tvister mellan enskilda avgjordes med Kungl Maj:t i HD som slutinstans och förvaltningssektorn omfattande alla andra ärenden med olika myndigheter som beslutande och Kungl Maj:t i statsrådet som slutinstans. För vissa av de hithörande målen blev 1909 i stället Kungl Maj:t i RegR slutinstans. Systemet byggde på att varje sektor handhade sina ärenden med exklusiv kompetens. Kungl Maj:t i statsrådet och underlydande organ kunde inte lägga sig i domstolssektorns ärenden och Kungl Maj:t i HD med sina domstolar kunde inte lägga sig i ärenden tillhörande förvaltningssektorn. Till domstolssektorn hörde givetvis också privata tvister där staten var en med enskild likställd part, t ex som fastighetsägare, ävensom tvister när skadeståndsanspråk på civilrättsliga grunder riktades mot staten. I det välkända LIFACO-målet gjorde HD den preciseringen att ett ärende som enligt lagstiftning inordnats i en särskild instansordning av utvecklad beskaffenhet inom förvaltningssektorns ram - det gällde fråga om varuskatt - inte kunde överföras till domstolssektorn genom att talan formellt utformades som en skadeståndstalan. Frågan gällde rätteligen om en viss skatt skulle erläggas eller ej och tillhörde därmed förvaltningssektorn.

Läget under 1809 års RF var således tämligen klart. Men hur är det under 1974 års RF? Det statsrättsliga utgångsläget är nu ett helt annat. Den nya regeringsformen sprider inte mycken klarhet i fråga om gränsdragningen mellan domstolars och förvaltningsmyndigheters jurisdiktionsområden. Kungl Maj:t är avskaffad. I stället finns regeringen, som enligt 1 kap 6 § RF styr riket. Vidare finns enligt 1 kap 8 § RF för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen förvaltningsmyndigheter. Hur uppdelningen av ärendena dem emellan skall ske sägs ej. I 11 kap 1 § RF sägs att HD är högsta allmänna domstol och RegR högsta förvaltningsdomstolen. Om den närmare innebörden härav om vad som hör till den ena och till den andra domstolen uttalar sig ej RF, bortsett från regeln beträffande extraordinära rättsmedel i 11 kap 11 § RF. I 11 kap 1 § finns en regel om att rätten att få mål prövat av HD eller RegR kan begränsas genom lag. Denna regel skulle kunna tolkas så att den - ehuru den i främsta rummet syftar på fullföljdsbegränsningar - också bör tilläggas den innebörden att för att domstolsprövning skall kunna avskäras över huvud det krävs lagstöd därför. Ett ställningstagande till denna fråga kräver dock en närmare undersökning, vartill här ej är tillfälle.

Normgivningsmakten regleras närmare i 8 kap RF. Huvudregeln är vad gäller normer som innebär åligganden för enskild och ingrepp mot denne att enligt 8 kap 3 § RF sådan norm har form av lag. Vad angår normer som ger enskild förmån finns ingen motsvarande generell regel. Sådan föreskrift hör därför enligt 8 kap 13 § 1 st 2 RF under regeringens s k restkompetens och kan således meddelas av regeringen i form av förordning.

Även när det gäller gynnande regler använder riksdagen ofta lagformen, särskilt när fråga är om regler med stor räckvidd, tex socialförsäkringsreglerna. Sådana gynnande lagar innehåller då också oftast föreskrifter om de former i vilka förmånerna skall bestämmas i det enskilda fallet och hur beslut härom skall kunna omprövas. I andra lägen anvisar riksdagen medel över budgeten avsedda att utgå till enskilda i vissa i budgetbesluten närmare angivna fall men låter regeringen meddela de formella reglerna om förmånen genom förordning. I andra fall kan riksdagen direkt besluta om att en enskild skall få visst belopp, t ex en pension, och regeringen verkställer beslutet utan att någon föreskrift av normativ karaktär kommer till stånd.

Riksdagens utgiftsbeslut fattas enligt 9 kap 2 § RF i form av beslut om budgetreglering. Därvid bestämmer riksdagen enligt grundlagsbestämmelsen om användningen av statsmedlen. Enligt 9 kap 8 § RF står sedan statens medel till regeringens disposition. De skall emellertid i princip användas enligt riksdagens beslut. Har riksdagen genom ett budgetregleringsbeslut bestämt att en viss person skall åtnjuta pension av viss storlek kan inte regeringen underlåta att verkställa beslutet. Någon särskild norm om beslutet behöver inte antas för detta fall. Det räcker med regeringens regleringsbrev. Även i andra fall då kretsen av mottagare av statsmedlen enligt riksdagsbeslutet är liten, torde vara vanligt att någon förordning ej utfärdas om medlens fördelning utan riksdagens budgetbeslut verkställes av regeringen genom direkt förvaltningsbeslut riktade till den utbetalande myndigheten.

En enskild kan således genom riksdagsbeslut erhålla en förmån på olika sätt. Riksdagen kan anta en lag som ger den enskilde rätt till viss förmån. Riksdagen kan anta ett budgetbeslut varigenom en krets av enskilda tillerkännes en förmån på av riksdagen i budgetbeslutet närmare angivna grunder. Regeringen kan på verkställighetsstadiet, om fråga är om många mottagare, välja att ge ut en förordning och där närmare klargöra hur riksdagsbeslutet skall förverkligas. Ansökningstider och utbetalningssätt kan t ex anges i förordningen. Regeringen kan också välja att direkt i regleringsbrevet till den verkställande myndigheten ange hur medlen skall komma de berörda enskilda till del.

Fråga är nu närmast om på verkställighetsstadiet en tvist uppkommer mellan regeringen som verkställare av riksdagsbeslutet och de enskilda destinatärerna om tolkningen av riksdagsbeslutet hur denna skall lösas. När förmånen inte har reglerats i lag föreligger i allmänhet inga särskilda regler för i vilka former verkställigheten skall försiggå. Det är regeringens sak att ordna härmed och det efter eget gottfinnande om inte riksdagen i sitt budgetregleringsbeslut gjort några uttalanden härom.

Fråga är nu hur en tvist av detta slag skall lösas i det genom 1974 års RF införda statsskicket. Någon riktig vägledning kan inte erhållas av själva grundlagstexten. I domar d 22 febr 1982 av Stockholms TR i mål T 77/81 och av Svea HovR d 15 febr 1985 i mål T 241/82 fastslår dessa att allmän domstol är obehörig att pröva en sådan tvist. De förklarar att den rätt den enskilde förvärvat genom riksdagens budgetregleringsbeslut har närmast offentligrättslig prägel och icke är av civilrättslig natur. Denna karaktärisering av den enskildes anspråk skall enligt de båda domstolarna vara avgörande. Beträffande sådana anspråk är den enskilde avskuren från att få sin talan som gäller tolkning av ett riksdagsbeslut prövad av allmän domstol. Då någon annan domstol icke heller kan pröva anspråket innebär dessa båda domstolars ståndpunktstagande att tvisten om rätta tolkningen av riksdagens beslut över huvud icke kan bli föremål för domstols prövning. RF i dess nuvarande lydelse ger ingenstans något stöd för TR:ns och HovR:ns mening. Där står ingenstans att vad som har offentligrättslig prägel är undandraget allmän domstol. Det går inte att av RF utläsa att allmän domstol med HD som slutinstans skulle vara förhindrad att pröva ett ekonomiskt anspråk riktat mot staten grundande sig på tolkningen av ett riksdagens budgetregleringsbeslut antaget i syfte att tillförsäkra käranden eller den grupp av enskilda han tillhör en förmån. Rättsläget är snarare det omvända. RF säger i 1 kap 8 § att för rättskipning skall finnas domstolar. Förvaltningsdomstolarna har sitt behörighetsområde helt och hållet bestämt efter enumerationsprincipen. All övrig rättskipning faller således på de allmänna domstolarna. Någon definition ges inte i RF på vad som är rättskipning. En tolkningstvist av det slag som här beskrivits måste dock enligt sakens natur anses tillhöra området för rättskipning, inte för vad som kallas offentlig förvaltning i 1 kap 8 § RF. Finner man den ifrågavarande tvisten vara av det slag som skall avgöras genom rättskipning, blir, då annan domstol än allmän domstol ej kan komma i fråga, allmän domstol rättsforum.

I vart fall finnes ej något statsrättsligt underlag för TR:ns och HovR:ns uppdelning i tvisteämnen som har offentligrättslig prägel och de som är av civilrättslig natur. Hur en sådan gränslinje skall dras och vilken betydelse den kan ha i skilda sammanhang inom ramen för vårt nuvarande statsskick är svårbesvarat spörsmål som kräver forskning.

Vid tiden för den nya regeringsformens tillkomst var Sverige bundet av Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt art 6 punkt 1 i denna har Sverige förbundit sig att tillse att varje tvist om en civil rätt - vartill enligt konventionens terminologi utan tvivel hör krav på utfående av en förmån av den art varom är fråga i det nämnda tvistemålen - skall vara garanterad en prövning av opartisk och oavhängig domstol. Mot denna bakgrund måste ordet rättskipning i 1 kap 8 § RF tolkas så att termen innefattar prövning också av tvist rörande en sådan rätt som skapas genom ett riksdagens beslut om en viss förmån till enskild. Riksdagen kan inte antas ha antagit en grundlag som på en väsentlig punkt skulle strida mot Sveriges förpliktelser enligt nämnda konvention.

Såvitt jag kan förstå måste allmän domstol vara behörig att pröva ett anspråk av en enskild mot staten som denne stöder på ett av riksdagen fattat budgetregleringsbeslut avseende en förmån till den enskilde. Att regeringen skulle ha en exklusiv kompetens då den verkställer riksdagens beslut att då tolka beslutet till den enskildes nackdel synes närmast stötande.

HD meddelade prövningstillstånd i målet, såvitt avsåg HovR:ns avvisningsbeslut, men fann ej skäl meddela prövningstillstånd i vad makarna N:s talan av HovR:n ogillats.

Målet avgjordes efter föredragning.

Föredraganden, RevSekr Lindgren, hemställde i betänkande att HD måtte meddela följande beslut: Skäl. Prövningen i HD gäller frågan om allmän domstol är behörig att uppta makarna N:s talan såvitt den bygger på de i TR:ns dom två först angivna grunderna.

Makarna N. har till stöd för att allmän domstol är behörig att uppta deras talan till prövning sammanfattningsvis anfört följande skäl. Ett beslut av LSt:n rörande utbetalning av statlig ersättning för fastigheternas marknadsvärde kan inte uppfattas som annat än ett partsbesked eftersom beslutet endast kan överklagas till regeringen och inte till allmän förvaltningsdomstol. Makarnas talan går ut på att staten som ersättning för tomtens marknadsvärde skall utbetala viss del av det belopp vartill regeringen i beslutet d 1 juni 1978 uppskattat fastighetens marknadsvärde. Deras talan är därmed upplagd på ett sådant sätt att domstolens prövning inte innebär att domstolen blandar sig i myndigheternas beslutande verksamhet.

Justitiekanslern har å sin sida anfört att enskild person inte kan grunda någon rätt att få del av anslagna medel direkt på riksdagsbelut eftersom det enligt regeringsformen ankommer på regeringen att disponera över anslagen. Av sistnämnda skäl kan allmän domstol inte uppta en sådan talan till behandling.

I princip kan en tvist rörande rättsanspråk som av enskild person riktas mot staten upptas till prövning av allmän domstol även när anspråket är av offentligrättslig natur. Allmän domstol är emellertid enligt 10 kap 17 § 1 st 1 RB inte behörig att pröva tvist som skall upptas av annan myndighet än domstol eller av särskild domstol. I doktrin och praxis har den uppfattningen vuxit fram att om myndigheternas avgörande av frågan bygger på en objektiv och allsidig administrativ prövning och det dessutom har åsyftats att avgörandet i sista hand skall tillkomma administrativ myndighet, så är allmän domstol ej behörig att pröva tvisten. När en enskild person riktar talan mot staten är det brukligt att låta arten av de administrativa rättelsemöjligheterna inverka på bedömningen av huruvida det slutliga avgörandet av tvisten skall tillkomma administrativ myndighet eller ej. Om en eller flera förvaltningsdomstolar ingår i instansordningen anses detta tyda på att allmän domstol inte är behörig att pröva frågan. Om å andra sidan detta inte är fallet, brukar allmän domstol anses vara behörig att avgöra tvisten. I det sistnämnda fallet blir myndighetens beslut att betrakta som ett partsbesked i domstolsprocessen. Av betydelse är talans utformning och de rättsgrunder som kan anses ha åberopats. Det talar emot allmän domstols kompetens om talan baseras på offentligrättsliga föreskrifter och prövningen därför blir av samma slag som den som administrativ myndighet skall utföra. Allmän domstol brukar därför inte anses kunna pröva yrkande om att utfå statliga bidrag och ersättningar, som grundas på statens ensidiga utfästelse, eftersom prövningen normalt innefattar en skönsmässig tillämpning av offentligrättsliga föreskrifter. Ingen av de ovan nämnda omständigheterna är emellertid ensam avgörande för bedömningen av allmän domstols behörighet.

I förevarande fall har regeringen ställt det av riksdagen anvisade anslaget till LSt:ns förfogande. I beslut d 1 juni 1978 har regeringen fastställt marknadsvärdena och därmed den högsta möjliga statliga ersättningen för envar av de av raset berörda fastigheterna. Regeringen bestämde vidare förutsättningarna för utbetalning av ersättning samt uppdrog åt LSt:n att tillse att dessa förutsättningar blev uppfyllda. Beslut av LSt:n rörande dessa frågor överklagas enligt 2 § länsstyrelseinstruktionen (1971:460) jämförd med 18 § allmänna verksstadgan (1965:600) genom besvär hos regeringen och inte till förvaltningsdomstol. Det angivna förhållandet ger enligt vad ovan sagts vid handen att allmän domstol kan vara behörig att avgöra tvisten.

Vad därefter angår utformningen av makarna N:s talan samt grunderna härför är följande att säga. Makarna N:s yrkanden går ut på antingen att staten förpliktas att till dem utge 180 000 kr avseende marknadsvärde för tomten, eller att domstolen fastställer att de har rätt att enligt propositionen få tomtens marknadsvärde ersatt, i båda fallen oavsett vilken försäkringsersättning som utges. Det framgår av handlingarna i målet att makarna N. tänkt sig att beloppet skall utgå ur det ersättningsbelopp som regeringen i beslutet d 1 juni 1978 fastställt för makarna N:s fastighet. Talan går således inte ut på att domstolen skall ompröva regeringens värdering av fastigheten eller av det totala ersättningsbeloppets storlek. Dess innebörd är i stället att domstolen, med stöd av den tolkning av propositionen som makarna N. anser riktig i kombination med de angivna grunderna och inom ramen för regeringens värderingsbeslut, skall förplikta staten att utge marknadsvärdet för tomten. En väsentlig del av makarna N:s talan utgörs därvid av hänvisningen till försäkringen. Makarna N. menar enligt handlingarna i målet att försäkringsskadan - den förstörda byggnaden - enligt försäkringsvillkoren i princip kan regleras efter två olika linjer. Försäkringstagaren kan fritt välja mellan dessa. Enligt den ena linjen kan värdet av den förstörda byggnaden ersättas kontant i enlighet med värderingsreglerna i försäkringsvillkoren. Enligt den andra linjen kan försäkringstagaren påfordra att försäkringsbolaget bekostar uppförandet av en med den förstörda likvärdig byggnad. Försäkringsbolagets kostnad för de båda alternativen kan bli olika, men båda alternativen är, enligt makarna N, principiellt sett avsedda att försätta försäkringstagaren i samma situation som före skadans inträffande. Ingetdera alternativet ger enligt makarna N. försäkringstagaren en ersättning större än marknadsvärdet för den förstörda byggnaden. Därmed finns det enligt makarna N. utrymme för att, oavsett försäkringsbolagets skadekostnad, i enlighet med propositionens intentioner och utan förbigående av regeringens verkställighetsbeslut d 1 juni 1978, tillerkänna dem ersättning för tomtmarken. Framställd på detta sätt kommer makarna N:s talan att få karaktär av en tvist rörande den rätta tolkningen av propositionen. Av det sagda framgår att de konstitutionella aspekter, som justitiekanslern pekat på, ej blir aktuella. Inte heller i övrigt finns någon omständighet som, med hänsyn till vad som tidigare utvecklats, på ett avgörande sätt utesluter allmän domstols behörighet.

Flera skäl talar i stället för att allmän domstol är behörig att pröva målet trots att makarna N:s talan avser utfående av statlig ersättning grundad på en ensidig utfästelse av staten. Regeringen fastställde genom beslutet d 1 juni 1978 i praktiken att makarna N. hade rätt till ersättning för sin fastighet samt det högsta beloppet för ersättningen. Tvisten rör hur stor del av detta belopp som skall utgå och bygger på olika tolkningar av propositionen. I en sådan situation när en enskild persons intressen står på spel mot staten och det saknas regler om att tvisten kan prövas av förvaltningsdomstol och det inte heller i övrigt finns någon omständighet som klart talar häremot, är det rimligt att anse allmän domstol behörig att pröva tvisten.

På grund av det anförda skall målet återförvisas till TR:n för behandling i sak av makarna N:s talan, såvitt den bygger på de i TR:ns dom angivna två första grunderna.

HD:s avgörande. HD undanröjer det i HovR:ns dom intagna avvisningsbeslutet och visar målet i denna del åter till TR:n för ny handläggning.

Domskäl

Skäl. U.B. och S.N:s talan grundas, såvitt nu är i fråga, främst på påstående att regeringen vägrat verkställighet av riksdagens beslut om ersättningar i samband med naturkatastrofen i Tuve och därvid har uppställt villkor som riksdagen inte uppställt för att ersättning skall utgå. Frågan i HD är huruvida allmän domstol är behörig att pröva talan på sådan grund.

Det är riksdagen som bestämmer över statens utgifter. På regeringen ankommer att under parlamentariskt ansvar verkställa riksdagens beslut, därvid det dock ansetts att regeringen har viss frihet att pröva i vad mån de utgifter som de av riksdagen beslutade anslagen möjliggör skall verkställas (se prop 1973:90 s 224). En domstol skulle vara föga lämpad att - när ett anslagsbeslut av riksdagen inte lagts till grund för författningsreglering - avgöra frågor som rör verkställighet av beslutet. Det kan i vart fall inte antas att det vid tillkomsten av grundlagens regler om finansmakten har varit lagstiftarens avsikt att regeringens beslut om verkställighet av riksdagens anslagsbeslut skulle kunna överprövas av domstol. Anmärkas må att grundlagberedningen tvärtom uttalade att anslagsbeslut som sådana aldrig kan läggas till grund för civilrättsliga anspråk mot staten (SOU 1972:15 s 176).

På grund av det anförda äger allmän domstol inte pröva U.B. och S.N:s talan.

Domslut

HD:s avgörande. HD fastställer HovR:ns domslut såvitt U.B. och S.N:s talan därigenom avvisats.

Samtidigt och på samma sätt avgjordes mål T 265/86 mellan C.S. och staten genom justitiekanslern (nr ST 66).