NJA 2008 s. 748

Det har inte funnits utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan i ett ansökningsmål enligt miljöbalken med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken. Eftersom en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning har det emellertid enligt 34 kap. 1 § rättegångsbalken varit möjligt att avvisa en sådan ansökan när bristerna i den miljökonsekvensbeskrivning som ingått i ansökan bedömts vara så väsentliga att ansökningen inte kunnat läggas till grund för prövningen.

I beslut den 3 mars 2005 prövade regeringen enligt 17 kap. MB tillåtligheten av en tunnelförlagd ny järnväg, benämnd Citybanan i Stockholm, mellan Tomteboda och Stockholm Södra i Stockholms och Solna kommuner. Regeringen tillät byggande och drift av järnvägen och föreskrev ett antal villkor för tillåtligheten. Citybaneprojektet är planerat att bestå av tre huvudanläggningsdelar, Spårtunnel Norr, Söderströmstunneln och Södermalmstunneln, samt åtta tillfarts- och arbetstunnlar. Staten genom Banverket har i flera ansökningar till Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, begärt tillstånd enligt 11 kap. MB till olika vattenverksamheter som har anknytning till dessa anläggningsdelar.

Stockholms tingsrätt, miljödomstolen

Banverket ansökte vid Stockholms tingsrätt, miljödomstolen, om tillstånd enligt MB att leda bort det i blivande tillfartstunnel och schakt vid bangårdsområdet vid Stockholms Central i Stockholm inläckande grundvattnet och utföra erforderliga anläggningar för detta samt att på fastigheter inom redovisat praktiskt influensområde vid behov infiltrera vatten i jord och berg för att upprätthålla godtagbara grundvattennivåer och utföra erforderliga anläggningar för detta, allt i överensstämmelse med till ansökningen fogade ritningar och andra handlingar. Verket yrkade vidare bl.a. rätt att utnyttja tillståndet utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. I ansökningen föreslogs olika villkor för tillståndet.

Miljödomstolen (rådmannen Carl-Axel Tidblom, miljörådet Lars Fors samt de sakkunniga ledamöterna Ronald Bergman och Christer Edvardsson) lämnade i deldom den 5 oktober 2006 sökanden tillstånd enligt MB, att leda bort inläckande grundvatten från tillfartstunneln och schaktet vid bangårdsområdet Stockholm Central, och att på fastigheter inom det redovisade influensområdet vid behov infiltrera vatten i jord och/eller berg för att upprätthålla godtagbara grundvattennivåer, samt att i samband med arbetena utföra erforderliga anläggningar. Tillståndet fick tas i anspråk även om domen inte hade vunnit laga kraft. I domen angavs prövotid, villkor för tillståndet m.m. Miljödomstolen uttalade i domen att domstolen fann att den i målet upprättade miljökonsekvensbeskrivningen uppfyllde kraven i 6 kap. MB.

Svea hovrätt, Miljööverdomstolen

Svea hovrätt

Banverket överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, och framställde yrkanden främst rörande villkor och andra föreskrifter för det tillstånd som miljödomstolen hade meddelat.

En sakägare överklagade och yrkade att Miljööverdomstolen med ändring av miljödomstolens dom skulle avslå alternativt avvisa Banverkets ansökan om tillstånd till vattenverksamhet.

Flera andra sakägare överklagade anslutningsvis och framställde bl.a. yrkanden om att Banverkets ansökan skulle ogillas eller att målet skulle återförvisas till miljödomstolen för förnyad handläggning.

Som grund för sina yrkanden anförde sakägarna i huvudsak följande.

Ett tunnelbygge i stadsmiljö utgör ett sådant högriskprojekt att kraven på utredningar och konsekvensbeskrivningar måste ställas mycket högt. Tillståndsprövningen innebär att riskerna skall bedömas i förväg, varför projektet måste ges en lämplig avgränsning och indelning. Banverket har valt att dela upp prövningen av projektet Citybanan efter anläggningsdel i stället för med utgångspunkt i projektets miljöpåverkan. Denna indelning innebär att risken för att fastigheterna skall skadas på grund av grundvattensänkningar till följd av Citybanan kommer att prövas i ett flertal mål. Det torde i princip vara omöjligt för en fastighetsägare att överblicka konsekvenserna av den planerade verksamheten och avgöra om det är en grundvattensänkning på grund av bangårdstunneln, arbetstunneln vid Torsgatan eller själva huvudtunneln som exempelvis orsakat en sättningsskada på en fastighet. Om en fastighetsägare behöver anhängiggöra ett skadeståndsanspråk uppkommer även frågan, med anledning av tillstånd till verksamheten lämnats i flera mål, i vilket mål ett sådant anspråk skall anhängiggöras. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att målen inte delas upp och att sakägare riskerar framtida rättsförluster. Med den valda uppdelningen av prövningen finns det även en risk att det vid prövningen av huvudspårtunneln visar sig att en tillfarts- eller arbetstunnel har fått en olämplig lokalisering med hänsyn till de konsekvenser som huvudspårtunneln beräknas få.

För att effekten och skaderisken till följd av en grundvattensänkning i området skall kunna bedömas och nödvändiga skyddsåtgärder föreskrivas måste en samordnad prövning ske av alla de åtgärder som sökanden avser att utföra i området med utgångspunkt från en samlad bedömning av geologin och hydrologin inom området. Det kan åstadkommas antingen genom att det i varje mål presenteras en utredning som beskriver den samlade påverkan eller genom att målen handläggs och prövas gemensamt. I den mån delprojekten i Citybanan har gemensamt influensområde eller om influensområdena sammanfaller bör de prövas gemensamt. Den indelning som skett av prövningen av projektet Citybanan innebär att en ändamålsenlig prövning enligt MB inte kan ske.

De geologiska förhållandena är i allmänhet dåligt utredda. Bristerna i utredningen, som är av sådant allvarligt slag att utredningen inte kan ligga till grund för en tillåtlighetsbedömning av verksamheten, utgör skäl för att avslå Banverkets ansökan om inte kompletteringar sker.

Miljökonsekvensbeskrivningen har fått en alltför snäv avgränsning eftersom den enbart berör hydrologiska aspekter och inte någon annan miljöpåverkan av projektet. En ansökan om tillstånd enligt 11 kap. MB bör även omfatta frågor som avser miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. MB, även om denna del inte i sig är tillståndspliktig. En samlad prövning bör ske eftersom effekterna av vattenverksamheten i form av grundvattensänkning kan samverka med effekter från den miljöfarliga verksamheten i form av vibrationer från sprängning och borrning vid tunneldrivning samt skakning från transporter. För att kunna göra en lokaliseringsbedömning enligt MB bör dessa frågor hanteras gemensamt. I vart fall bör miljöeffekterna av själva tunneldrivningen och användandet av tunneln ha beskrivits i miljökonsekvensbeskrivningen.

Banverket yrkade att de anslutningsvis gjorda överklagandena skulle avvisas på den grunden att klagandena inte i rätt tid angett den del av domen som överklagats, den ändring som yrkats samt grunden för överklagandet.

Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Sven Bengtsson samt hovrättsråden Henrik Runeson och Liselotte Rågmark) meddelade slutligt beslut den 20 april 2007.

På anförda skäl fann Miljööverdomstolen att Banverkets yrkande om avvisning av de anslutningsvis gjorda överklagandena skulle avslås.

Härefter anförde Miljööverdomstolen följande.

Tillståndsprövningens omfattning

Banverket har valt att avgränsa prövningen av Citybanans norra del på så sätt att olika anläggningsdelar (tunnlar) prövas för sig. Prövningen i nu aktuellt mål gäller enbart tillfartstunneln vid bangårdsområdet vid Stockholm Central. Vidare har Banverket avgränsat sin ansökan till att endast gälla grundvattenbortledningen från denna tunnel medan de störningar och olägenheter i övrigt som själva tunneldrivningen kan ge upphov till varken omfattas av ansökan eller redovisas i den miljökonsekvensbeskrivning som ansökan innehåller.

Flera av klagandena har i Miljööverdomstolen invänt att prövningen har fått en för snäv avgränsning och att i vart fall miljökonsekvensbeskrivningen och utredningen i målet i övrigt är bristfällig till följd av den avgränsning som Banverket gjort. Dels framhåller man att en och samma fastighet kan komma att skadas på grund av grundvattensänkning orsakad av olika tunnlar i projektet Citybanan och att Banverket trots detta inte redovisat den samverkande grundvattensänkningen från projektet i målet. Dels anser man att samtliga effekter, inte bara bortledandet av det inläckande grundvattnet och dess effekter utan också effekterna av tunneldrivningen borde ha beskrivits och beaktats vid prövningen av verksamheten.

Avgränsningen

För att kunna bedöma om tillståndsprövningen fått den omfattning som krävs är det nödvändigt att först ta ställning till om den vattenverksamhet som Banverket ansöker om tillstånd till har avgränsats på ett riktigt sätt. Den bestämmelse som här är aktuell är 11 kap. 2 § 2 MB. Där anges att med vattenverksamhet avses bortledande av grundvatten och utförande av anläggningar för detta.

Motsvarande bestämmelse i 1984 års vattenlag har varit föremål för HD:s bedömning i rättsfallet NJA 2005 s. 109 (Hallandsåsen). HD hade där att ta ställning till om bortledandet av det grundvatten som trängt in i tunneln krävde tillstånd enligt vattenlagen och domstolen uttalade följande. ”Om byggandet (underjordsbyggandet, tillagt här) är avsett att utföras eller utförs på ett sätt som förutsätter eller innefattar bortledande av grundvatten föreligger emellertid ett vattenföretag som kräver en prövning enligt vattenlagen, helt oberoende av att själva underjordsbyggandet prövats i annan ordning.” Vidare anfördes ”… att inträngningen av grundvatten i tunneln skall anses ha ingått som ett led i vattenföretaget och att inträngningen således skall beaktas vid bedömningen av vilken inverkan som företaget haft på grundvattenförhållandena i Hallandsåsen”.

Frågan är vilken slutsats man kan dra av HD:s ställningstaganden när det gäller att bedöma tillståndsprövningens omfattning i detta mål. En slutsats som man bör kunna dra är att tunnelns närmare placering/ dragning med utgångspunkt i de geohydrologiska förhållandena kan få betydelse när det gäller vatteninträngningen och omfattningen av det område som påverkas av grundvattensänkningen (influensområdet).

Lokaliseringen av tunneln/den närmare dragningen av den är således av betydelse för vattenföretagen och skall enligt Miljööverdomstolens bedömning omfattas av prövningen. Till detta kommer att lokaliseringen av tunnelöppningen har betydelse för på vilka gator och vägar som uttransporterna av sprängsten m.m. kommer att gå.

Reglering av störningar

Miljööverdomstolen övergår härefter till att bedöma frågan om vilka störningar som kan beaktas vid prövningen; är det enbart de geohydrologiska effekterna eller kan även övriga störningar av tunneldrivningen beaktas? Arbetet med tunneldrivningen har betydelse för störningar i form av bl.a. vibrationer, buller och utsläpp till luft (kväveoxider) till följd av sprängningar samt buller och utsläpp till luft (t.ex. kväveoxider och partiklar) till följd av uttransporter av sprängsten m.m. från tunnlarna.

Enligt 1984 års vattenlag fanns en uttrycklig möjlighet att pröva ”… yrkanden som har samband med vattenmålet men som rör rättsförhållanden som inte skall bedömas enligt denna lag” (13 kap. 17 §). Det kunde t.ex. gälla en fråga om buller (jfr Strömbergs kommentar till vattenlagen, s. 221 f.). Någon direkt motsvarighet till denna bestämmelse finns visserligen inte i MB men ett av syftena med MB var att samordna prövningen av vattenverksamheter med prövningen av miljöfarliga verksamheter.

Enligt Miljööverdomstolens bedömning finns det inget som talar för att prövningen enligt MB skulle vara mer inskränkt än enligt vattenlagen. MB:s grundläggande hänsynsregel i 2 kap. 3 § är generellt tillämplig för alla verksamheter och åtgärder som har betydelse för MB:s mål (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 213 f. och del 2 s. 15 ff.). Vid prövningen av en verksamhet som kräver tillstånd enligt balken bör därför samtliga hänsynstaganden som har betydelse för människors hälsa eller miljön kunna beaktas vid tillståndsprövningen. För att alla typer av störningar skall kunna beaktas vid prövningen av en vattenverksamhet talar HD:s avgöranden i NJA 2004 s. 590 (I och II). I målen som gällde ansökan om tillstånd till vattenverksamhet beaktade HD även störningar från den miljöfarliga verksamheten vid bedömningen av vilka som hade rätt att överklaga miljödomstolens dom.

Miljööverdomstolen har också i andra mål intagit den ställningen att prövningen av en tillståndsansökan skall ha en sådan omfattning att relevanta miljömässiga konsekvenser kan beaktas och att det kan tryggas att de också får den reglering som bedöms nödvändig (jfr Miljööverdomstolens dom den 17 november 2006 i mål nr M 3613-06, MÖD 2006:54, samt även dom den 3 februari 2006 i mål nr M 10104-04, MÖD 2006:6, och dom den 15 november 2006 i mål nr M 255-06, MÖD 2006:57).

Även om tillståndsplikten i aktuellt fall är knuten till själva bortledandet av grundvatten finner Miljööverdomstolen att det är formellt möjligt att inom ramen för prövningen av vattenverksamheten reglera de störningar och olägenheter för människors hälsa och miljön som själva arbetet med tunneldrivningen ger upphov till.

Influens från andra anläggningsdelar

Miljööverdomstolen har härefter att bedöma om det i detta mål rörande tillfartstunneln vid bangårdsområdet även krävs att Citybanans samverkande grundvattenpåverkan inom området beaktas.

Som SGU påpekat berör de olika tunneldelarna norr om Mälaren ett gemensamt grundvattenmagasin. Det är oomtvistligt att flera fastigheter inom det redovisade influensområdet för Bangårdstunneln även riskerar att påverkas av grundvattensänkning av arbetstunnlar och Spårtunnel Norr. Både SGU och Länsstyrelsen har den inställningen att en bedömning egentligen bör ske av de samlade effekterna av alla tunnlarnas påverkan på grundvattenförhållandena.

Miljööverdomstolen konstaterar att det praktiska influensområdet, som definierats som en avsänkning större än 0,3 meter, kan komma att bli större än som redovisats i målet när även övriga anläggningsdelar tillkommer. Det är inte enbart grundvattensänkningen som kan bli större i det nu redovisade influensområdet när andra anläggningsdelar tillkommer utan själva influensområdets utbredning kommer troligen att utökas. Detta i sin tur innebär att sakägarkretsen kan komma att utökas.

Miljööverdomstolen finner det tydligt i målet att konsekvenserna av Bangårdstunnelns påverkan på grundvattnet inte kan bedömas isolerat. Vid tillståndsprövningen måste den samlade grundvattenpåverkan som berörda fastigheter riskerar att utsättas för från projektet Citybanan i sin helhet beaktas. Det är inte tillräckligt att kontrollprogram för olika delar av Citybanan i ett senare skede kommer att samordnas. Miljööverdomstolen finner det vidare tveksamt om det ens är möjligt att - i enlighet med Länsstyrelsens förslag för att få en samlad bedömning av effekterna - vid tillståndsprövning enbart pröva inläckaget under en begränsad tid för att senare i ett annat mål fastställa vad som skall gälla för tiden därefter.

Enligt Miljööverdomstolen är en bedömning av projektets samlade grundvattenpåverkan för berörda fastigheter nödvändigt att göra redan i detta mål. Banverket har under målets handläggning i Miljööverdomstolen presenterat utredning om de sammantagna konsekvenserna i vattenrättsligt hänseende av de anläggningsdelar som kommer att anläggas mellan Tomteboda och Riddarholmen genom att tillföra målet handlingar som givits in till miljödomstolen i ansökan avseende Spårtunnel Norr. Med hänsyn till att ansökan har brister även i andra avseenden innebär inte den nu gjorda kompletteringen, som inte varit föremål för miljödomstolens prövning, att en fullständig prövning kan göras.

Sammanfattning

Sammanfattningsvis anser Miljööverdomstolen att prövningen fått en avgränsning och omfattning som inte är ändamålsenlig. Genom den avgränsning som Banverket gjort är det inte möjligt att vid prövningen beakta tunnelns närmare dragning, inte heller andra störningar från tunneldrivningen än de geohydrologiska eller den samverkande grundvattenpåverkan från de olika tunnlarna i projektet.

Den exakta avgränsningen till vilka tunnlar som skall prövas i ett sammanhang kan inte avgöras nu utan först sedan miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats (se nedan). Enligt Miljööverdomstolen talar dock mycket för att samtliga tillfarts- och arbetstunnlar norr om Mälaren bör prövas tillsammans med ansökan gällande Spårtunnel Norr. Det ankommer på miljödomstolen att bestämma vilken reglering av övriga störningar som skall ske i samband med tillståndsprövningen men först sedan miljökonsekvensbeskrivningen kompletterats.

Miljökonsekvensbeskrivningen

Miljööverdomstolen övergår härefter till att bedöma om innehållet i den miljökonsekvensbeskrivning som ingått i Banverkets ansökan är tillräcklig för att bedöma konsekvenserna för miljön.

Bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar finns i 6 kap. 3 § och 7 § MB. I 3 § anges att syftet är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra på bl.a. människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö. Och 7 § innehåller närmare uppgifter om vad en miljökonsekvensbeskrivning skall innehålla för att uppfylla syftet. Uppräkningen i dess andra stycke innehåller de krav som är obligatoriska för verksamheter eller åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Länsstyrelsen i Stockholms län har den 1 juli 2004 med stöd av 6 kap. 4 § MB beslutat att den planerade verksamheten, avledning av inläckande grundvatten från en arbetstunnel vid Bangårdsområdet för Citybanan och Station City samt infiltration för att motverka eventuell grundvattensänkning, kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Av beslutet framgår att länsstyrelsen utgått från att miljökonsekvensbeskrivningen endast skall gälla den tillståndspliktiga delen av verksamheten.

Miljööverdomstolen delar länsstyrelsens uppfattning att den planerade verksamheten vid Bangårdstunneln kan antas ha en betydande miljöpåverkan, men är länsstyrelsens bedömning att miljökonsekvensbeskrivningen endast skall gälla grundvattenbortledningen och infiltrationen riktig? Kravet enligt 6 kap. 3 § MB är ju knutet till den planerade verksamheten. Avses därmed endast den tillståndspliktiga delen av verksamheten (grundvattenbortledningen) eller verksamheten som helhet (tunneldrivningen och dess samlade konsekvenser)?

MB:s förarbeten är tysta på denna punkt. Vägledning får då sökas i det EU-direktiv som bestämmelserna i MB grundas på (85/337/EG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt, ändrat genom direktiv 97/11/EG, nedan kallat MKB-direktivet). I artikel 2.1 i direktivet anges följande:

”Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek, eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.”

Begreppet ”tillstånd” definieras i direktivet (artikel 1.2) såsom ”… den ansvariga myndighetens eller de ansvariga myndigheternas beslut, som ger exploatören rätt att genomföra projektet”.

Enligt direktivet skall medlemsstaterna, för de projekt som skall bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, säkerställa att exploatören i vissa fall beskriver de troliga mer betydande miljöeffekterna av projektet som helhet. Beskrivningen bör i dessa fall ”… innefatta den direkta inverkan, liksom i förekommande fall varje indirekt, sekundär, kumulativ, kort-, medel- eller långsiktig, bestående eller tillfällig, positiv eller negativ inverkan av projektet” (artikel 5.1 och bilaga IV punkten 4).

MKB-direktivet har varit föremål för EG-domstolens tolkning i ett flertal fall. Här kan nämnas att EG-domstolen bl.a. uttalat att ett besluts kvalificering som tillstånd, i den mening som avses i artikel 1.2, skall göras med tillämpning av nationell rätt i överensstämmelse med gemenskapsrätten (dom den 4 maj 2006 i mål C-290/03, punkt 40-41 och där anmärkta domar). Vidare har EG-domstolen påpekat att direktivets tilllämpningsområde är vidsträckt och att dess ändamål är mycket omfattande (dom den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, punkt 31 och 39). Domstolen har också framhållit att om endast ett kriterium avseende storleken på projektet skulle vara avgörande för skyldigheten att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning kan lagstiftningens målsättning kringgås genom en uppdelning av projekten. Att inte ta hänsyn till den kumulativa inverkan av projekt leder i praktiken till att samtliga projekt av en viss typ kan undantas från skyldigheten till miljökonsekvensbeskrivning även om de sammantagna kan medföra betydande miljöpåverkan i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet (dom den 21 september 1999 i mål C-392/96, punkt 75-76).

Miljööverdomstolen kan inte dra någon annan slutsats än att det är miljökonsekvenserna i sin helhet av ett projekt som avses i MKB- direktivet och inte endast vissa begränsade miljöeffekter av det. Inte heller finns anledning att anta att beskrivningen av konsekvenserna av ett projekt skulle vara knutna till den del av projektet som är tillståndspliktig. Hur den svenska tillståndsplikten utformats kan inte anses avgörande för bedömningen av vilket innehåll miljökonsekvensbeskrivningen skall ha. Från svenska utgångspunkter talar det förhållandet att även s.k. följdverksamheter (16 kap. 7 § MB) skall beaktas vid tillståndsprövningen för att miljökonsekvensbeskrivningen inte endast är begränsad till den tillståndspliktiga delen av en verksamhet.

För svensk del sker således bedömningen av miljökonsekvenserna av ett projekt oftast inom ramen för en tillståndsprövning. Men vad gäller om tillståndsplikten är så begränsad att det inte är möjligt att inom ramen för den obligatoriska tillståndsprövningen bedöma de miljökonsekvenser som projektet i sin helhet ger upphov till?

MB:s reglering utgår från att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan i huvudsak blir bedömda inom ramen för en tillståndsprövning. Det är därför som en ansökan om tillstånd i ett ansökningsmål skall innehålla en miljökonsekvensbeskrivning (22 kap. 1 § tredje punkten). Med den utformning tillståndsplikten har i detta fall och med den avgränsning av miljökonsekvensbeskrivningen som gjorts saknas dock möjlighet att fullt ut bedöma miljökonsekvenserna och därmed också avgöra vilka krav som är motiverade innan tillstånd ges. Det kan således konstateras att genomförandet av direktivets krav på miljökonsekvensbedömningen i svensk rätt har brister. En fördragskonform tolkning bör i detta fall leda till att miljöbedömningen för den prövningspliktiga verksamheten - grundvattenbortledningen - omfattar samtliga miljöeffekter, både direkta och indirekta, av själva grundvattenbortledningen och dessutom av den tunneldrivning som är orsaken till behovet av grundvattenbortledningen. Samtliga dessa miljöeffekter bör framgå av miljökonsekvensbeskrivningen.

Med den bedömning Miljööverdomstolen gjort av vad prövningen i detta mål bör omfatta kan konstateras att miljökonsekvensbeskrivningen borde ha innehållit uppgifter om lokaliseringen/den närmare dragningen av tunneln och projektets samlade grundvattenpåverkan. Av beskrivningen borde också ha framgått vilka miljöeffekter i övrigt som verksamheten/projektet i sin helhet skulle kunna ge upphov till. Det förhållande att frågan om buller från byggandet av tunneln numera är prövat genom ett tillsynsbeslut ändrar inte Miljööverdomstolens bedömning i denna del.

Om en miljökonsekvensbeskrivning har väsentliga brister kan det leda till att tillståndsansökan inte kan läggas till grund för en prövning och därför skall avvisas (22 kap. 2 § andra stycket MB). Endast om bristerna är mindre kan dessa avhjälpas sedan ansökan givits in till tillståndsmyndigheten (jfr Miljööverdomstolens beslut den 13 februari 2002 i mål nr M 4563-01, MÖD 2002:15, och beslut den 22 maj 2002 i mål nr M 3136-01, MÖD 2002:39).

Miljööverdomstolen anser att bristerna i miljökonsekvensbeskrivningen är så väsentliga att ansökan inte kan läggas till grund för prövningen. Ansökan skall därför avvisas och miljödomstolens dom undanröjas utom såvitt avser prövningsavgift och rättegångskostnader.

Miljööverdomstolens slutliga beslut

Miljööverdomstolen avslog Banverkets yrkande om avvisning av vissa av överklagandena.

Miljööverdomstolen undanröjde miljödomstolens deldom förutom såvitt avsåg fastställande av prövningsavgift och ersättning för rättegångskostnader och avvisade Banverkets ansökan om tillstånd.

Högsta domstolen

Banverket överklagade och yrkade att HD med ändring av Miljööverdomstolens slutliga beslut skulle avvisa de anslutningsvis gjorda överklagandena i Miljööverdomstolen. Vidare yrkade Banverket att HD skulle undanröja punkten 2 i Miljööverdomstolens slutliga beslut och visa målet åter till Miljööverdomstolen för prövning i sak.

HD fann inte skäl att meddela prövningstillstånd i frågan om det var rätt av Miljööverdomstolen att ta upp anslutningsöverklagandena till prövning, men meddelade prövningstillstånd i frågan om bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket MB lämnar utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan med hänvisning till brist i denna utan att först ha förelagt sökanden att avhjälpa bristen. Frågan om prövningstillstånd i målet i övrigt förklarades vilande.

Sakägarna bestred ändring.

Målet föredrogs.

Föredraganden, rev.sekr. Marianne Wikman Ahlberg, föreslog i betänkande att HD skulle meddela följande beslut.

Skäl

Regeringen har i beslut den 3 mars 2005 prövat tillåtligheten enligt 17 kap. MB av en tunnelförlagd järnväg mellan Tomteboda och Stockholms södra i Stockholms och Solna kommuner, benämnd Citybanan. Regeringen har tillåtit byggandet och driften av järnvägen samt föreskrivit ett antal villkor för verksamheten. Citybanan omfattar enligt ansökan i detta mål tre huvudanläggningsdelar i form av spår- och servicetunnel, varav en bergtunnel från Tomteboda till Riddarholmen, en betongtunnel mellan Riddarholmen och Söder Mälarstrand och en bergtunnel från Söder Mälarstrand till Stockholms södra. För att kunna bygga och driva Citybanan erfordras enligt ansökningen arbetstunnlar respektive tillfartstunnlar på flera platser utmed spårtunneln. Banverket har delat upp den vattenrättsliga tillståndsprövningen av Citybanan i följande åtta ansökningar. 1. Spårtunnel Tomteboda-Riddarholmen. 2. Arbetstunnel Norra Station. 3. Arbetstunnel Torsgatan. 4. Arbetstunnel Drottninggatan. 5. Tillfartstunnel bangårdsområdet. 6. Betongtunnel Söderström. 7. Tillfartstunnel Söder Mälarstrand. 8. Spårtunnel Södermalm. Det nu överklagade slutliga beslutet avser prövning av ansökan om tillstånd till bortledande av grundvatten från tillfartstunnel vid bangårdsområdet.

I HD gäller målet frågan huruvida Miljööverdomstolen kunde avvisa Banverkets ansökan om vattenverksamhet med hänvisning till brister i denna utan att först ha förelagt verket att avhjälpa bristen.

Miljööverdomstolens beslut grundas på två förhållanden; dels bedöms miljökonsekvensbeskrivningen otillräcklig för att bedöma konsekvenserna för miljön, och dels anses det geografiska område som omfattas av ansökan för snävt. Miljööverdomstolen anför att den exakta avgränsningen av vilka tunnlar som skall prövas i ett sammanhang inte kan avgöras i avsaknad av en fullständig miljökonsekvensbeskrivning, men att mycket talar för att samtliga tillfarts- och arbetstunnlar norr om Mälaren bör prövas tillsammans med ansökan gällande Spårtunnel Norr. Denna medför enligt Miljööverdomstolen att influensområdets utbredning troligen kommer att utökas, vilket i sin tur innebär att sakägarkretsen kan komma att utvidgas.

I 6 kap. 3 § MB anges vad som är syftet med en miljökonsekvensbeskrivning, att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt. Vidare anges i bestämmelsen att syftet är att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön.

Avsikten är att en miljökonsekvensbeskrivning skall ge ett så bra beslutsunderlag som möjligt från miljösynpunkt. Arbetet med att beskriva miljökonsekvenserna skall ingå som en integrerad del redan från inledningen av den projektutveckling som avses leda fram till en ansökan om att exempelvis få bedriva en verksamhet.

Allmänhetens medverkan och möjlighet att påverka miljökonsekvensbeskrivningen och den planerade verksamheten i ett tidigt skede är en viktig del i sammanhanget. (Se prop. 1997/98:45 Del 2, s. 56.)

Enligt 6 kap. 4 § MB skall den som avser att bedriva en verksamhet som kräver tillstånd tidigt samråda med länsstyrelsen. Samråd ska också enligt bestämmelsen ske med enskilda som kan antas bli särskilt berörda innan en ansökan om tillstånd och miljökonsekvensbeskrivning upprättas. I förarbetena till MB uttalas att detta samråd skall ske på ett mycket tidigt stadium, långt innan en ansökan och miljökonsekvensbeskrivning upprättas (a. prop. s. 57).

En ansökan i ett ansökningsmål ska enligt 22 kap. 1 § första stycket 3 MB bl.a. innehålla en miljökonsekvensbeskrivning och uppgift om det samråd som skett. Om en domstol finner att en ansökan är ofullständig skall den enligt 22 kap. 2 § andra stycket MB förelägga sökanden att avhjälpa bristen. Följer sökanden inte ett föreläggande eller är bristen så väsentlig att ansökan inte kan ligga till grund för en prövning av målet får domstolen avvisa ansökan. Av motiven till MB framgår att en godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning (se a. prop. s. 65).

Följden av Miljööverdomstolens beslut är att det geografiska influensområdets utbredning kan komma att utökas när alla anläggningsdelar norr om Mälaren skall prövas i ett sammanhang och därmed medföra att nya sakägare kan tillkomma i målet. Dessa sakägare har inte fått möjlighet att påverka ansökan i samband med samråd eller att föra talan i målet i första instans. En sådan omfattande komplettering av utredningen som det är fråga om skulle vidare innebära att målet blir delvis helt nytt i förhållande till det som prövats av miljödomstolen. Nya sakägare i Miljööverdomstolen skulle hamna i ett sämre processuellt läge eftersom regeln om sökandens skyldighet att ersätta sakägare för rättegångskostnader endast gäller i första instans (25 kap. 2 § MB). Bristerna i ansökan har därför inte varit möjliga att avhjälpa i andra instans (jfr 42 kap. 4 § andra stycket RB). Miljööverdomstolens beslut att avvisa Banverkets ansökan med hänvisning till brister i denna utan att först förelägga verket att avhjälpa bristerna var därför inte felaktigt.

Det saknas skäl att meddela prövningstillstånd i målet i övrigt.

Domslut

HD:s avgörande

HD avslår överklagandet.

HD meddelar inte prövningstillstånd i målet i övrigt. Miljööverdomstolens slutliga beslut står därmed fast.

Domskäl

HD (justitieråden Severin Blomstrand, Torgny Håstad, Per Virdesten, Anna Skarhed, referent, och Gudmund Toijer) meddelade den 13 juni 2008 följande beslut.

Skäl

Genom det överklagade beslutet avvisade Miljööverdomstolen Banverkets ansökan om tillstånd enligt MB till viss vattenverksamhet. Miljööverdomstolen undanröjde miljödomstolens dom utom såvitt avsåg prövningsavgift och rättegångskostnader.

I skälen för beslutet anförde Miljööverdomstolen under rubriken ”Miljökonsekvensbeskrivningen” sammanfattningsvis följande.

Enligt 20 kap. 3 § första stycket MB tillämpas vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen, samt vid HD:s prövning av mål enligt MB, om inte annat följer av balken eller annan lag. I 22 kap. MB finns regler om förfarandet vid miljödomstolarna i ansökningsmål, dvs. mål om miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet.

Om en ansökan som ges in till en miljödomstol i ett ansökningsmål är ofullständig skall domstolen, enligt 22 kap. 2 § andra stycket MB, förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom viss tid. Följer sökanden inte föreläggandet, får domstolen besluta att bristen skall avhjälpas på sökandens bekostnad eller, om bristen är så väsentlig att ansökningen inte kan ligga till grund för prövning av målet, avvisa ansökningen.

I 23 kap. MB finns särskilda bestämmelser om rättegången i Miljööverdomstolen och HD. Enligt 23 kap. 7 § första meningen gäller i fråga om rättegången i ansökningsmål i Miljööverdomstolen bl.a. vissa uppräknade bestämmelser i 22 kap., dock inte 22 kap. 2 §. Det har därför inte funnits utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket MB.

Den dispenserade frågan skall besvaras i enlighet med det anförda.

Att 22 kap. 2 § andra stycket inte kunnat åberopas som grund för att avvisa ansökningen på det sätt som skett innebär emellertid inte att det saknats lagstöd för Miljööverdomstolens förfarande.

En ansökan om tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kap. MB skall enligt 6 kap. 1 § samma balk innehålla en miljökonsekvensbeskrivning. Syftet med en miljökonsekvensbeskrivning är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som den planerade verksamheten eller åtgärden kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kulturmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och miljön. (6 kap. 3 § MB.) Av stadgandet framgår att även indirekta effekter av en planerad verksamhet eller åtgärd skall identifieras och beskrivas (Bengtsson m.fl., Miljöbalken En kommentar, Del 1, s. 6:10).

Enligt 6 kap. 9 § första stycket MB skall den myndighet som prövar en ansökan i ett mål där det krävs en miljökonsekvensbeskrivning även ta särskild ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller balkens krav. Myndigheten skall göra en fristående bedömning av miljökonsekvensbeskrivningen, antingen i ett särskilt beslut eller i samband med att målet eller ärendet avgörs. En godtagbar miljökonsekvensbeskrivning är en processförutsättning (prop. 1997/98:45 Del 2 s. 65).

Miljööverdomstolen har avvisat Banverkets ansökan med motiveringen att bristerna i den miljökonsekvensbeskrivning som ingått i Banverkets ansökan är så väsentliga att ansökningen inte kan läggas till grund för prövningen. Detta har skett utan att Banverket dessförinnan förelagts att komplettera sin ansökan. Parterna har emellertid i Miljööverdomstolen yttrat sig i frågan om avvisning.

Enligt 34 kap. 1 § RB skall fråga om hinder för målets upptagande av rätten företas så snart anledning förekommer därtill. Rättegångshinder skall av rätten självmant beaktas, om ej annat är stadgat. Det har alltså varit möjligt för Miljööverdomstolen att ta upp frågan om rättegångshinder och avgöra den sedan parterna fått tillfälle att yttra sig.

Med hänsyn till det anförda behöver prövningstillstånd inte meddelas i de vilandeförklarade delarna av målet.

Domslut

HD:s avgörande

HD förklarar att det inte finns utrymme för Miljööverdomstolen att avvisa en ansökan i ett ansökningsmål med hänvisning till bestämmelsen i 22 kap. 2 § andra stycket MB.

HD meddelar inte prövningstillstånd beträffande de i målet vilandeförklarade delarna. Miljööverdomstolens beslut står därmed fast.

HD:s beslut meddelat: den 13 juni 2008.

Mål nr: Ö 2162-07.

Lagrum: 6 kap. 1, 3 och 9 §§, 20 kap. 2 § och 23 kap. 7 § MB samt 34 kap. 1 § RB.