NJA 2010 s. 516

Domslut

Domslut

Miljödomstolen, som godkänner den i målet redovisade miljökonsekvensbeskrivningen, lämnar Volvo Personvagnar Aktiebolag tillstånd enligt MB att vid bolagets anläggningar inom det så kallade Torslandaområdet på fastigheterna Sörred 7:3, 7:4, 8:2, 8:4, 12:37 och 15:1 samt Syrhåla 3:1 bedriva befintlig och utökad verksamhet omfattande tillverkning och sammansättning av 350 000 motorfordon per år, fosfatering och elektrodopplackering av ytterligare 250 000 karosser eller motsvarande mängd karossdelar per år samt övrig med huvudverksamheten sammanhängande miljöfarlig verksamhet i enlighet med ansökan. Tillståndet omfattar också behandling i bolagets reningsverk för processavloppsvatten av externt avloppsvatten innehållande organiska föroreningar och metallföroreningar som lämpar sig för behandling i reningsverket. Nämnda behandling skall inrymmas inom den för bolagets egen produktion beskrivna reningsanläggningen, med villkor.

- - -

För tillståndet skall gälla följande villkor.

- - -

- Använd mängd per år.

- Användningsområde - vilka processer råvaran eller insats.kemikalien används i och vilken funktion den har.

- Uppgifter om toxikologiska egenskaper (hälsofarlighet), ekotoxikologiska egenskaper (miljöfarlighet); akut och kronisk toxicitet, nedbrytbarhet och potential för bioackumulering, inklusive klassificering avseende farliga egenskaper enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter för den kemiska produkten och däri ingående kemiska ämnen.

- Exponeringsdata - uppgifter om omvandling i produktions- och reningsprocesser samt recipient, vart den kemiska produkten tar vägen dvs. hur den sprids till omgivning i luft, vatten, mark samt genom produkter och avfall samt vilken miljöpåverkan den härvid kan befaras få.

- Uppgifter om förhållanden i omgivning och vattenrecipient som kan ha betydelse för riskbedömning i fråga om val och hantering av kemikalier.

- Vidtagna försiktighetsmått för att minska riskerna med användning av kemikalier vars användning medför risker för miljön.

- Bolagets egen bedömning av riskerna med kemikalien och dess användning.

Med ledning av vad som framkommer av ovannämnda dokumentation skall bolaget i skälig utsträckning byta ut sådana insatskemikalier som kan befaras medföra risker för människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana kemikalier som kan antas vara mindre farliga. Vidare skall bolaget i skälig utsträckning vidta åtgärder för att minimera befarade miljörisker förknippade med sådana kemikalier som inte kan bytas ut enligt ovan.

Bolaget skall fortlöpande uppdatera ovannämnda dokumentation med riskbedömning, dock minst vart annat år.

- - -

Svea hovrätt, Miljööverdomstolen

Volvo Personvagnar Aktiebolag, Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Naturskyddsföreningen i Göteborg överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen.

Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljörådet Anna-Lena Rosengardten, hovrättsrådet Liselotte Rågmark samt tf. hovrättsassessorn Anna-Karin Larsson, referent) anförde följande i dom den 26 februari 2008.

Bakgrund

Miljödomstolen har genom deldom den 24 november 2006 meddelat Volvo Personvagnar AB (bolaget) tillstånd att driva befintlig och utökad verksamhet omfattande tillverkning och sammansättning av 350 000 motorfordon per år samt fosfatering och elektrodopplackering av ytterligare 250 000 karosser eller motsvarande mängd karossdelar per år. Tillståndet förenades med viss prövotidsutredning och ett antal villkor. Miljödomstolen förordnade samtidigt att deldomen skulle gälla omedelbart såvitt avser tillverkning upp till 260 000 motorfordon per år.

Bolaget har överklagat miljödomstolens dom avseende tidpunkten för när villkor 8 om transporter ska börja gälla samt beträffande villkor 12 som avser kunskap om råvaror och insatskemikalier i produktionen och förbud att använda dessa om kunskap inte erhålls senast den 1 januari 2009. Länsstyrelsen och Naturskyddsföreningen har anslutningsöverklagat domen, länsstyrelsen avseende villkor 12, Naturskyddsföreningen avseende villkor för transporter och elleveranser.

Miljööverdomstolen har genom beslut den 27 april 2007 på yrkande av bolaget upphävt miljödomstolens förordnande om omedelbar verkställighet såvitt avser villkor 12.

Miljööverdomstolen har även genom beslut den 27 november 2007 avslagit en begäran från bolaget om att inhämta förhandsavgörande från EG-domstolen angående tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach) samt artiklarna 28 och 30 i EG-fördraget. Miljööverdomstolen har samma dag avslagit en begäran från bolaget om att genom deldom enligt 17 kap. 4 § RB avgöra samtliga frågor i målet utom frågan om kemikalievillkoret.

Miljööverdomstolen har - under tiden för handläggningen av nu aktuellt mål - i ett villkor för tillstånd till verksamheten vid en kemisk industri som drivs av Akzo Nobel Functional Chemicals AB, Akzo Nobel-målet, (dom den 12 november 2007 i mål nr M 4317-06) föreskrivit följande villkor.

- Från och med den 1 januari 2009 får det i produktionen inte användas sådana råvaror eller insatskemikalier, inklusive intermediärer av typ b och c enligt definition i artikel 3 i Reach, för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön pga. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering. Uppgifterna i dessa delar ska minst motsvara vad som enligt artikel 31 i Reach krävs i säkerhetsdatablad. Bolaget ska kontinuerligt följa kunskapsutvecklingen vad gäller råvarornas och insatskemikaliernas egenskaper avseende risken för olägenheter för hälsa och miljön.

- Första stycket gäller inte råvaror och insatskemikalier som är direkt nödvändiga för den produktion som omfattas av tillståndets rättskraft. Det gäller heller inte sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach.

- Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.

Miljööverdomstolens dom i Akzo Nobel-målet har av Naturvårdsverket överklagats till HD.(Den andra december 2010 beslutade HD att inte meddela prövningstillstånd i mål T4783-07).

Yrkanden i miljööverdomstolen

Bolaget har yrkat att Miljööverdomstolen ska ändra miljödomstolens dom på så sätt att tidpunkten i villkor 8 flyttas fram till den 1 januari 2010. Bolaget har även yrkat att Miljööverdomstolen ska upphäva villkor 12, alternativt i andra hand att yrkandet ska ges följande lydelse.

- Bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Reach.

Länsstyrelsen har yrkat att villkor 12 i miljödomstolens dom ska ersättas med följande två villkor.

- Bolaget ska med utgångspunkt från tillgänglig kunskap bedöma riskerna för negativ påverkan på miljön och människors hälsa som kan orsakas av de kemiska produkter och ämnen som används i verksamheten. Baserat på riskbedömningen ska bolaget upprätta en plan för utbyte av miljö- och hälsofarliga kemiska produkter och ämnen mot sådana som bedöms vara mindre farliga. Planen ska även innehålla förslag till andra riskbegränsande åtgärder där utbyte inte är möjligt. Planen ska redovisas till tillsynsmyndigheten senast den 31 december 2010. Därefter ska resultatet av utfasningsarbetet och eventuella förändringar i planen årligen redovisas till tillsynsmyndigheten.

- Vid val av nya kemiska produkter eller ämnen i verksamheten ska bolaget utgå från sådana där information om hälso- och miljöfarlighet, såsom nedbrytbarhet, toxicitet (akut, kronisk, eko- och reproduktions-) och bioackumulerbarhet finns tillgänglig så att en riskbedömning av användningen kan göras. Utifrån riskbedömningen ska bolaget välja sådana kemiska produkter och ämnen som bedöms vara mindre miljö- och hälsofarliga. Rutiner för detta arbete ska upprättas senast den 31 december 2008 och därefter hållas aktuella.

- - -

Utveckling av talan i miljööverdomstolen

Kemikaliefrågan

Länsstyrelsen

Det är viktigt att bolaget har kunskap om hälso- och miljöfarlighet för de kemiska produkter som används för att en riskbedömning av användningen ska kunna göras. Det finns således skäl att reglera frågor om kunskap och val av kemiska produkter och ämnen. Det kan dock vara svårt att uppfylla kraven på dokumentation i miljödomstolens villkor eftersom det för vissa kemiska produkter och ämnen saknas en heltäckande beskrivning av hälso- och miljöfarliga egenskaper. Det är inte rimligt att brist på dokumentation medför att användningen av en kemikalie förbjuds. Det behövs istället ett villkor som reglerar frågan om riskbedömning, utfasning och riskminskning.

Bolaget bör mot bakgrund av den kunskap som finns tillgänglig systematiskt och målinriktat göra en riskbedömning för de kemiska produkter och ämnen som används i verksamheten. Då information om kemiska produkters och ämnens hälso- och miljöfarlighet saknas bör bolaget också verka för att sådan information tas fram. Riskbedömningen ska ligga till grund för en plan för utbyte av miljö- och hälsofarliga produkter och ämnen mot sådana som bedöms vara mindre farliga samt omfatta åtgärder som minskar riskerna vid användningen om utbyte inte är möjligt. En sådan plan ska ha upprättats till den 31 december 2010. Planen ska därefter fortlöpande revideras. Bolaget bör årligen redovisa resultatet av arbetet till tillsynsmyndigheten samt löpande hålla tillsynsmyndigheten informerad om arbetet. Det behövs dessutom ett villkor som säkerställer att bolaget vid införande av nya kemiska produkter eller ämnen i verksamheten väljer sådana där information om hälso- och miljöfarlighet finns tillgänglig så att en riskbedömning kan göras.

Reach reglerar inte ämnen som hanteras i mindre mängd än ett ton. För ämnen som används i mängder mellan ett och tio ton och för intermediärer är kraven i Reach begränsade. Reach tillgodoser vidare inte behovet av att riskbedöma användningen av miljö- och hälsofarliga kemikalier vid den enskilda anläggningen, vilket de av länsstyrelsen föreslagna villkoren, som har sin grund i IPPC-direktivet, syftar till. Det finns ett behov av att reglera användningen av kemikalier vid den aktuella anläggningen. Då länsstyrelsens förslag till villkor inte förbjuder användning av kemiska produkter och ämnen som saknar dokumentation om riskerna med bolagets användning för människors hälsa och miljön samt då Reach enligt artikel 2.4 inte ska begränsa tillämpningen av annan miljölagstiftning strider de av länsstyrelsen föreslagna villkoren inte mot Reach.

Bolaget

Det överklagade villkoret, Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet samt villkoret enligt länsstyrelsens yrkande innebär samtliga att bolaget generellt och utan särskild koppling till anläggningens utsläpp eller recipient förbjuds att använda vissa kemikalier. I de förstnämnda fallen när föreskriven kunskap saknas och i det sistnämnda fallet när det finns en ”mindre farlig kemikalie” tillgänglig.

Bolaget har säkerhetsdatablad för samtliga kemiska produkter som används. Dessa uppdateras kontinuerligt. För kontrollen över sin kemikaliehantering använder sig bolaget av Chemsoft, som är en databas som förser sina kunder med individuella kemikalieförteckningar samt aktuella säkerhetsdatablad. Säkerhetsdatablad och skyddsblad finns även tillgängliga för personalen i pappersform. När behov av en ny kemikalie uppstår i verksamheten hämtar användaren in säkerhetsdatablad från leverantören samt fyller i en blankett. Till blanketten fogas en motivering. Med hjälp av Chemsoft görs en bedömning av riskerna för miljö, hälsa och säkerhet. Om ytterligare riskbedömning bedöms nödvändig går processen vidare för riskanalys eller utökad riskanalys. Vid den utökade riskanalysen medverkar bolagets ”Chemical Forum”, vilket vid behov kan besluta att inhämta extern åsikt. Därefter fattas beslut om godkännande för användning eller inte. Resultatet dokumenteras i Chemsoft.

Arbetet med substitution bedrivs främst i bolagets ”Chemical Forum”. SVHC-ämnen (Substances of Very High Concern) är prioriterade. Arbetet bedrivs projektvis med utgångspunkt i farlighet och använd volym. Arbetet är tidskrävande och sker oftast i samband med att fordonsmodeller uppdateras eller byts ut. För substitutionsarbetet är bolaget dessutom beroende av såväl det arbete som Ford bedriver globalt som det arbete som utförs av leverantörer. Vetskap om kemikaliers farlighet hanteras på så sätt att bolaget letar efter alternativ och ställer krav mot Ford. Bolaget bedriver dock inte något eget forsknings- eller utvecklingsarbete. För närvarande pågår en översyn av användningen av oljor.

Bolaget har således ett väl fungerande och dynamiskt system för kemikaliehanteringen, såväl avseende riskbedömningar som hantering. Ett problem med befintliga säkerhetsdatablad är dock att de ibland inte innehåller annan information än att ”information saknas”. Det är däri bolagets oro för ett villkor avseende kemikalieanvändningen ligger. Vad krävs av bolaget i dessa fall?

Enligt bolagets uppfattning är det inte heller möjligt att föreskriva den aktuella typen av villkor för bolagets verksamhet. EU:s nya kemikalieförordning Reach är en harmoniserande lagstiftning. Art 128 i Reach förbjuder en medlemsstat, och därmed miljödomstolarna, att förbjuda användningen av ett kemiskt ämne - som sådant eller ingående i en beredning eller vara - om det omfattas av Reach. I aktuellt mål är av särskilt intresse kravet på att välja en viss kemikalie framför en annan. Något av förslagen till Reach-förordningen har innehållit en förpliktelse som påminner om det av länsstyrelsen yrkade villkoret (Vitbok, Strategi för den framtida kemikaliepolitiken, presenterad den 27 februari 2001, KOM(2001) 88 slutlig, s. 8), se även vad som anges i punkterna 12, 22, 69, 72-74 i preambeln till den slutligt antagna Reach. Frågan om val av viss kemikalie framför en annan kemikalie har således reglerats av Reach på ett visst sätt. Därmed är i denna fråga endast sådana nationella bestämmelser möjliga som följer eller tillåts av förordningen.

Miljööverdomstolen har i Akzo Nobel-målet konstaterat att Reach ska tillämpas så att de åtgärder som kan krävas till följd av en tillämpning av IPPC-direktivet inte begränsas. Även IPPC-direktivet ska tillämpas med respekt för andra gemenskapsbestämmelser i de frågor som berörs av direktivet. Den konkreta prövningen enligt IPPC-direktivet får med beaktande av direktivets ramkaraktär inte gå längre än kärnan av IPPC-direktivets skyddsomfång och inte strida mot annan uttrycklig gemenskapsbestämmelse i samma fråga. För bedömningen av möjligheten att föreskriva villkor om kemikalieanvändning i ett tillståndsförfarande grundat på IPPC-direktivet måste således en bedömning av de båda regelverkens förhållande till varandra göras. Den rimliga slutsatsen bör - precis som Miljööverdomstolen anför - vara att Reach inte hindrar att längre gående krav kan ställas vid tillståndsprövning av en IPPC-anläggning i syfte att begränsa risken för påverkan från den anläggningen.

IPPC-direktivet innehåller dock inte några särskilda regleringar avseende kemikaliehantering, dokumentation av kemikalieuppgifter och eller val av kemikalier. Kemikaliefrågan berörs endast i samband med frågan om bästa tillgängliga teknik (BAT). I direktivets bilaga IV avseende vilka överväganden som skall göras vid fastställande av BAT återfinns frågan om ”användning av ämnen som är mindre farlig” som ett av tolv överväganden. Det är uppenbart att ett generellt villkor om kemikalier enligt vad som föreskrivits för Akzo Nobel, återfinns i villkor 12 eller yrkas av länsstyrelsen kan komma i konflikt med kravet på användningen av BAT. Det finns elva andra kriterier att ta hänsyn till vid fastställande av BAT. Ett generellt förbud mot att använda vissa kemikalier skulle därmed kunna motverka möjligheten att välja bästa tillgängliga teknik. Bolaget gör därför gällande att utrymmet för att föreskriva villkor av det aktuella slaget med stöd av IPPC är begränsat.

I nu aktuell prövning måste således två frågor besvaras. Behövs det ett särskilt villkor om kemikalier i detta fall? Om ja, ska villkoret i så fall utformas i enlighet med formuleringen i Miljööverdomstolens dom i Akzo Nobel-målet? Svaret på fråga ett beror rimligen på arten av den prövade verksamheten och omgivningsförhållandena. Till skillnad från Akzo Nobel är bolaget en utpräglad användare av kemikalier. Bolagets verksamhet i Torslanda är omfattande och varierande. Detta för med sig att ett mycket stort antal kemikalier används i verksamheten. Vilka mängder som används av respektive kemikalie varierar kraftigt från mängder under ett kilo till mängder på flera ton per år. Endast sådana kemikalier som uppfyller vid varje tidpunkt gällande lagkrav får användas. Från och med nu måste således kemikalierna uppfylla de krav som ställs i Reach med avseende på säkerhetsdatablad, registrering m.m. Påverkan från användningen av kemikalier i bolagets anläggning har genom åren prövats och reglerats i olika avseenden. Omgivningspåverkan på mark, luft, vatten och människors hälsa är tänkbar. Påverkan på luft och människors hälsa från användningen av lösningsmedelshaltiga kemikalier är slutligt prövade genom miljödomstolens dom. Olika aspekter av påverkan på vatten omfattas av miljödomstolens prövotidsförordnande. Det saknas tecken på annan påverkan på anläggningens omgivning till följd av bolagets kemikalieanvändning. Bolagets bedömning är därför att ett särskilt villkor om kemikalier inte behövs i bolagets fall.

Mot denna bedömning skulle kunna invändas att det saknas erforderlig kunskap att avgöra om ett villkor behövs eller inte. Om en sådan invändning accepteras måste fråga två ovan besvaras. Bolaget konstaterar att Akzo Nobels villkor om kemikalieanvändningen har utformats så att förbudet mot användning av viss kemikalie är kopplat till kunskapen om riskerna med kemikalien och inte till riskerna för påverkan från användningen av kemikalien i anläggningen. Det aktuella villkoret har således fått en utformning som reglerar den generella kunskapsnivån om kemikalierna och inte kemikaliernas användning. Med andra ord, villkoret reglerar området som är harmoniserat genom Reach och inte området som omfattas av IPPC-direktivet.

Slutsatsen är enligt bolaget att ett eventuellt villkor inte ska utformas i enlighet med domen i Akzo Nobel-målet. Anser domstolen att ett generellt villkor om kemikalieanvändningen trots allt behövs, kan detta lämpligen utformas som ett krav på att bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Reach. Såsom villkoret nu blivit utformat råder oklarhet om ansvar för dokumentationen, när denna ska vara tillgänglig och vilka kemikalier som omfattas av kravet. Regleras dessa krav av Reach eller är det självständiga krav som ålägger användaren av kemikalierna att anskaffa uppgifterna även om uppgifterna inte behöver tas fram enligt Reach? Skulle det förstnämnda vara fallet ska en dubbelreglering av samma fråga undvikas. Skulle det sistnämnda vara fallet kan villkoret inte motiveras enligt IPPC-direktivet eftersom villkoret inte reglerar påverkan från den aktuella IPPC-anläggningen.

Sammanfattningsvis vidhåller således bolaget i första hand att kemikalievillkor utöver den prövotid som föreskrivits av miljödomstolen inte skall meddelas. I andra hand föreslår VCC att ytterligare kemikalievillkoret föreskrivs enligt följande.

- Bolaget ska ha systematisk dokumentation om uppfyllandet av sina förpliktelser enligt Reach.

Naturvårdsverket

Naturvårdsverket anser att det av miljödomstolen föreskrivna villkor 12 är lämpligt och rimligt samt rättssäkert formulerat. I villkoret är preciserat vad dokumentationen ska innehålla. Det är svårt att precisera detta ytterligare. Syftet med villkoret är att bolaget ska ha den kunskap som krävs för att bedöma riskerna. För att bedöma riskerna vid speciell användning behöver bolaget ha kunskap om mängd, omgivningsförhållanden i recipienten och exponeringsdata. Den kunskapen är i sig nödvändig för att bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga och det korrekta sättet att tillämpa utbytesprincipen.

Verket anser att formuleringen i Akzo Nobel-målet är olycklig i det att den hänvisar till artikel 31, vari det ställs krav på säkerhetsdatablad, inte på kunskaper. Villkoret är enligt verket inte tillräckligt tydligt, inte heller uppnås syftet med villkoret. För det fall att en hänvisning ska ske till artiklar i Reach anser verket att det snarare är till artiklarna 10 och 12 med bilagorna VII till XI och XII som hänvisning bör ske.

De aktuella typerna av villkor står enligt verket inte i strid med EG-rätten. Villkoret ställer krav på riskbedömning i anledning av den verksamhet som bedrivs på platsen, vilket inte har något egentligt samband med importen av kemikalier till Sverige. Kraven tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade kemikalier. Villkoret har inte till syfte att påverka handeln med kemikalier, vare sig mellan EG-länder eller inom Sverige. För det fall ett sådant villkor ändå anses falla under artikel 28 i EG-fördraget är ett undantag motiverat, såväl till skydd för människors hälsa enligt fördragets artikel 30, som för miljöskyddet enligt den s.k. Cassis-principen. Villkoret är proportionerligt och utgör inte ett förtäckt handelshinder. Det är nödvändigt att en utövare av miljöfarlig verksamhet har tillräcklig kunskap för att kunna göra en bedömning av hälso- och miljöriskerna med kemikalieanvändningen i verksamheten. Det är en förutsättning för att verksamhetsutövaren ska kunna vidta de skyddsåtgärder som behövs. Det yrkade villkoret är därmed nödvändigt för att skydda människors hälsa och miljön. Det är med hänsyn till verksamhetens art och omfattning inte möjligt att uppnå en tillräckligt hög skyddsnivå om det saknas dokumenterad kunskap om riskerna med användningen. Ändamålet med ett sådant villkor går därför inte att uppnå på ett mindre ingripande sätt.

För att villkoret ska vara proportionerligt bör det dock utformas så att bolaget medges en viss tid för omställning med möjlighet till ytterligare anstånd för enskilda kemikalier, att villkoret endast avser de kemikalier som används i produktionen, och att det finns möjlighet för tillsynsmyndigheten att medge undantag från förbudet i det enskilda fallet.

Naturskyddsföreningen

Villkor 12 har ett angeläget syfte som ligger i linje med MB:s mål och det nationella miljömålet giftfri miljö. Reach börjar tillämpas stegvis. Reach är således i relevanta delar ännu inte tillämpligt. Reach ska vidare inte begränsa tillämpningen av annan miljölagstiftning, vilket t.ex. framgår av artikel 2.4.a i förordningen. Villkorsgivande avseende användning i det enskilda fallet kopplat till förhållanden för viss verksamhet på viss plats med konsekvenser för specifika recipienter harmoniseras inte av Reach. Möjligheten att ställa villkor för den verksamhet som är under prövning i detta mål har sin grund i den lagstiftning som implementerar IPPC-direktivet i Sverige. Föreningen har inte närmare analyserat det villkor som föreskrivits för Akzo Nobel AB och avstår från att kommentera den där valda formuleringen ytterligare.

- - -

Remissinstanser

Kemikaliefrågan

Göteborgs stad, miljönämnden, har tillstyrkt en ändring av villkor 12 i enlighet med vad länsstyrelsen föreslagit.

Fiskeriverket

Villkor 12, enligt minst länsstyrelsens föreslagna nivå, bör kvarstå. Verket anser dock att den av miljödomstolen upprättade punktlistan har en tydligare koppling till recipienten och eventuella effekter i denna, omvandlingsprocesser för kemikalierna (dvs. om de förvandlas till mer eller mindre farliga genom systemets gång) etc. Ett utökat kemikalieansvar är motiverat i det här fallet, dels med tanke på att bolaget inte bör använda kemikalier de saknar kunskap om, dels med tanke på den mångfald av kemikalier som används i verksamheten. Kunskapen om miljögiftsituationen i vattenmiljön är mycket begränsad. För ett fåtal traditionella substanser (oorganiska som organiska) finns en viss kunskap. Trots att samhället lagt stora resurser på att minska användandet av dessa substanser, förekommer flera av dem fortfarande i för höga halter i miljön. Nya substanser skapas/sprids också genom den ständigt pågående produktutvecklingen, exempelvis användningen av bromerade flamskyddsmedel.

Kemikalieinspektionen

Villkor 12 i miljödomstolens dom har stora likheter med det villkor som föreslagits av Naturvårdsverket i målet om Akzo Nobel AB. Kemikalieinspektionen har i det målet kommenterat villkoret i huvudsak enligt följande.

Reach kommer att tillhandahålla stora delar av den information som ett företag behöver för att kunna göra den redovisning som krävs enligt det föreslagna villkoret. Den tillgängliga informationen kan dock behöva kompletteras och omformas för att appliceras på hur kemikalien används i företaget, och det kommer även i framtiden att finnas fall då den information som Reach tillhandahåller om kemikaliens egenskaper inte är tillräcklig, t.ex. i fråga om intermediärer. KEMI anser att det föreslagna villkoret är motiverat och att det inte bör bli alltför betungande för bolaget att uppfylla det, åtminstone med hänsyn till den kunskap som kommer att tillhandahållas av Reach. Det finns dock skäl att särskilt kommentera punkten om uppgifter om farliga egenskaper. Villkoret synes vara utformat så, att uppgift skall finnas om samtliga särskilt nämnda farliga egenskaper. Däremot anges ex. inte hur uppgifterna skall ha tagits fram och vilka kvalitetskrav som skall ställas på de uppgifter bolaget måste dokumentera enligt villkoret. Det framgår inte heller om uppgifter måste finnas om alla de hälsofarliga egenskaper som skall bedömas enligt EG-reglerna (jfr 1 § f-n KIFS 2005:7). En del av de hälsofarliga egenskaperna kan t.ex. vara viktiga från arbetsmiljösynpunkt men har mindre betydelse för den yttre miljön. De problem som kan sägas finnas i tillämpningen av denna del av villkoret kommer dock till stora delar att undanröjas genom Reach. Mot denna bakgrund anser KEMI att det såvitt avser den tredje punkten i villkoret bör övervägas att skjuta på tidpunkten då villkoret skall vara uppfyllt tills information enligt Reach om existerande ämnen finns tillgänglig, t.ex. till början av 2011, samt kräva att bolagets dokumentation uppdateras åtminstone när nya uppgifter finns tillgänglig i Reach. För ämnen som inte omfattas av informationskrav i Reach (t.ex. intermediärer) eller ämnen för vilka uppgifter enligt Reach av andra skäl inte finns att tillgå skulle villkoret kunna utformas så, att bolaget i sin dokumentation skall redovisa den information om ämnets egenskaper som finns tillgänglig samt dessutom redovisa en bedömning av vilken ytterligare information om egenskaper som behöver tas fram för att bedöma riskerna med hänsyn till hur ämnet används. Tillsynsmyndigheten skulle sedan mot bakgrund av bolagets redovisning kunna överväga om de åtgärder som bolaget föreslår är tillräckliga.

Länsstyrelsen föreslår i sitt överklagande en annan och mer begränsad formulering av villkoret. Kemikalieinspektionen anser att en justering av villkoret i enlighet med vad inspektionen anfört i Akzo Nobel-målet är bättre än att helt bortse från problemet med kunskapsbrist om farliga egenskaper, vilket blir konsekvensen med länsstyrelsens formulering. Kravet skulle kunna inriktas på att bolaget dokumenterar sin bedömning av behovet av kompletterande information om farliga egenskaper i de fall sådan information inte tillhandahålls genom registreringsförfarandet i Reach. I övrigt innebär länsstyrelsens förslag ett krav på dokumentation i en plan avseende bolagets kemikaliehantering, inklusive riskbedömning, riskhantering och tillämpning av substitutionsprincipen i 2 kap. 4 § MB. Inspektionen känner en viss tveksamhet att i ett villkor av denna typ upprepa krav som redan gäller enligt 2 kap MB. Det viktiga i villkoret torde vara att bolaget dokumenterar de bedömningar man gör och de åtgärder som vidtas för att tillämpa kraven i 2 kap. Särskilt viktigt är att planen regelbundet ses över och uppdateras, t.ex. vad gäller tillgången på alternativ till kemikalier med problematiska egenskaper. Även i dessa avseenden tycker Kemikalieinspektionen att en utformning av villkoret i huvudsak enligt miljödomstolens dom är att föredra.

Bolagets argumentering om att villkor 12 inte är tillåtet eftersom det reglerar frågor som redan hanteras av Reach är enligt inspektionens mening otillräcklig för att komma fram till den slutsats som dras. Inspektionens bedömning är att villkoret inte omfattas av tillämpningsområdet för Reach i den mening som detta begrepp har i artikel 128 i förordningen.

Reach är en harmoniserad lagstiftning och det är därför inte tillåtet att tilllämpa nationella krav som är vare sig mer eller mindre stränga än de som följer av Reach. Reach reglerar många olika sätt att hantera kemikalier, och därför anges ett brett spektrum av åtgärder från medlemsstaternas sida i denna bestämmelse. En jämförelse kan göras med det vidsträckta hanteringsbegreppet i 14 kap. 4 § MB. Särskilt ordet ”användning” täcker många typer av hantering, även hur ett ämne används i ett enskilt fall i en miljöfarlig verksamhet. Detta innebär dock inte att alla typer av användning osv. ”omfattas av denna förordnings tillämpningsområde” enligt artikel 128.1. Det finns många typer av regleringar och användningsbegränsningar som inte alls behandlas av Reach. I artikel 128.2 finns därför ett förtydligande om att nationella åtgärder till skydd för arbetsmiljö, hälsa och miljö är tillåtna på områden som inte harmoniseras av Reach. Detta kan synas som självklart, men det är viktigt för att visa att Reach inte syftar till en totalharmonisering av all kemikaliehantering. I artikel 2.4 a sägs vidare uttryckligen att bl.a. EU:s miljölagstiftning inte skall påverkas av Reach och där nämns IPPC-direktivet som exempel på sådan lagstiftning. Prövning av miljöfarlig verksamhet ska alltså inte påverkas av Reach, och de EG-regler som ska tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet är minimiregler. Att kemikalieanvändning kan ingå i tillståndsprövning för miljöfarlig verksamhet är givetvis självklart, och detta noteras också i Reach (artikel 62.5 b).

Sammanfattningsvis hindrar inte Reach ett villkor av det aktuella slaget. Villkoret i miljödomstolens dom är också motiverat men bör, om det inte ändras i enlighet med länsstyrelsens yrkande, modifieras något i enlighet med vad Kemikalieinspektionen anfört i Akzo Nobel-målet.

- - -

Miljööverdomstolens domskäl

Kemikaliefrågan

Bolaget har yrkat att det kemikalievillkor som föreskrivits av miljödomstolen ska upphävas. Bolaget har i sin argumentering invänt inte bara mot det överklagade villkoret, utan även mot villkor med formuleringar som motsvarar vad Miljööverdomstolen föreskrev i Akzo Nobel-målet.

Överensstämmelse med EG-rätten

Bolaget har anfört att ett villkor som innebär förbud mot att använda vissa kemikalier strider mot EG-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner mellan medlemsstaterna (EG-fördraget, artikel 28) och att det inte heller är förenligt med Reach. Enligt bolagets uppfattning är således vare sig det överklagade villkoret i miljödomstolens dom, länsstyrelsens yrkade villkor eller villkor motsvarande Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet förenliga med EG-rätten.

Vad gäller frågan om huruvida ett kemikalievillkor strider mot EG-rättens förbud mot kvantitativa importrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan, kan Miljööverdomstolen till en början konstatera att ett villkor som förbjuder bolaget att i sin verksamhet i Torslanda använda kemikalier för vilka kunskaperna om miljöegenskaperna brister gäller lika för alla använda kemikalier. Det gör inte åtskillnad på importerade och här i landet tillverkade kemikalier och syftar inte till att reglera handeln. Bolaget har mot bakgrund av uttalanden av EG-domstolen i målet C-473/98 (som gäller bolaget Toolex Alpha AB och frågan om dess rätt att yrkesmässigt använda trikloretylen), anfört att ett förbud mot användning av kemikalier innebär en importrestriktion, oavsett att även det egna landets produktion drabbas. Miljööverdomstolen finner dock att ett kemikalievillkor enligt någon av de tre diskuterade modellerna (det överklagade villkoret, villkor enligt länsstyrelsens yrkande eller villkor motsvarande vad Miljööverdomstolen beslutat i Akzo Nobel-målet) inte utgör något absolut och generellt förbud mot användning av vissa kemikalier; det innebär bara förbud mot att vid en särskild anläggning använda kemikalier för vilka det saknas viss dokumentation. Situationen är således en annan än i det åberopade målet i EG-domstolen. Den dokumentation som krävs enligt villkoret i Akzo Nobel-målet är dessutom densamma som tillverkare och leverantörer av kemikalier är skyldiga att tillhandahålla enligt Reach liksom enligt tidigare gällande EG-rätt. Sammantaget anser Miljööverdomstolen att ett kemikalievillkor enligt någon av de tre diskuterade modellerna inte står i strid med EG-fördragets artikel 28.

Bolaget har anfört att det förhållandet att Reach utgör en harmoniserad lagstiftning ska tillmätas stor betydelse, och att Reach bland annat harmoniserar kraven på nedströmsanvändare av kemikalier. Visserligen kan det enligt bolaget finnas ett utrymme för att meddela villkor - grundade på IPPC-direktivet - om kemikalier, men de måste då vara så starkt motiverade av förhållandena vid den aktuella verksamheten att de inte gör intrång på det område som harmoniseras genom Reach. Enligt bolaget är kemikalievillkor av alla de tre diskuterade modellerna av så generellt slag att de strider mot den harmoniserade lagstiftningen.

Miljööverdomstolen konstaterar att det av artikel 2.4 i Reach framgår att Reach inte avser att inskränka tillämpningen av direktivet 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa förorening (IPPC-direktivet). De båda regelverken, Reach och IPPC-direktivet, har olika syften och perspektiv. Reach avser att, med en bibehållen fri rörlighet för varor mellan medlemsstaterna, begränsa riskerna för bland annat den yttre miljön till följd av kemikalieflödena i samhället. IPPC-direktivet avser att begränsa den samlade påverkan på den yttre miljön från individuella anläggningar.

Där regelverken möts - i frågor som gäller kemikaliehanteringen vid en anläggning - ska enligt Miljööverdomstolens mening inte den harmoniserade Reach-förordningen tillämpas på ett sådant sätt att de åtgärder som kan krävas till följd av en tillämpning av IPPC-direktivet begränsas (artikel 2.4 i Reach). Att de samordnade åtgärderna enligt IPPC-direktivet också kan innefatta krav som gäller kemikaliehanteringen vid en anläggning framgår bland annat av artiklarna 3 (kravet på bästa teknik samt kravet på att begränsa följder av olyckor) och 6 (ansökans innehåll av uppgifter om använda råvaror, insatskemikalier och andra ämnen) samt bilagan IV (kriterier för bästa teknik med främst punkterna 2. användning av mindre farliga ämnen och 11. behovet att förebygga olyckor och att minska deras miljökonsekvenser). De uppräknade reglerna innebär att kunskap om miljöegenskaperna hos de använda kemikalierna - med ett därpå följande utbytesarbete - utgör en del av vad som ingår i begreppet bästa teknik, vilket enligt IPPC-direktivet ska vara föremål för reglering vid tillståndsprövning.

Den harmoniserade förordningen Reach hindrar således inte att längre gående krav kan ställas vid tillståndsprövning av en IPPC-anläggning i syfte att begränsa risken för påverkan från den anläggningen.

Enligt Miljööverdomstolens mening finns det anledning att för en verksamhet som hanterar en stor mängd kemikalier av olika slag - bolaget använder 12 400 ton kemikalier per år, uppdelat på 2 700 olika produkter - säkerställa att verksamhetsutövaren skaffar sig kunskaper om kemikaliernas miljöegenskaper genom att i villkor i princip förbjuda användningen av kemikalier där det saknas kunskap om miljöegenskaperna (jfr 2 kap. 2 § MB).

I detta fall är tillräckliga kunskaper om miljöegenskaperna hos de hanterade kemikalierna en förutsättning för att bolaget ska kunna begränsa riskerna med verksamheten, både vid normala driftförhållanden och i samband med driftstörningar eller olyckor. Även om utsläppen från verksamheten också regleras genom villkor med begränsningsvärden, anges ofta utsläppen med hjälp av samlingsparametrar som COD, VOC, stoft, olja m.m. För att kunna begränsa utsläppens potentiella miljörisker fordras kunskap om de kemikalier som används i verksamheten och som kan förekomma i utsläppen.

Miljööverdomstolen finner därmed att det i detta fall finns behov av ett kemikalievillkor grundat på bestämmelserna i IPPC-direktivet, och att ett sådant villkor kan formuleras så att det inte står i strid med den harmonisering Reach innebär. Även om Reach harmoniserar vissa frågor som gäller nedströmsanvändare, ligger således kraven enligt exempelvis det slag av villkor som motsvarar länsstyrelsens yrkande eller Miljööverdomstolens villkor i Akzo Nobel-målet utanför vad Reach reglerar.

Sammantaget finner Miljööverdomstolen att det inte är oförenligt med EG-rätten - vare sig fördrag eller Reach - att vid tillståndsprövning av en IPPC-verksamhet föreskriva kemikalievillkor av det slag som yrkats av länsstyrelsen eller som beslutats av Miljööverdomstolen i Akzo Nobel-målet.

Miljööverdomstolen återkommer nedan till ställningstaganden som gäller det överklagade villkoret.

Kunskap om kemikaliernas farlighet - de inneboende egenskaperna

Det överklagade villkoret ställer krav på dels kunskap om kemikaliernas farlighet - deras inneboende egenskaper - och dels kunskap som har betydelse för exponeringssituationen. Villkoret utgör i dessa delar en konkretisering av kunskapskravet i 2 kap. 2 § MB.

Miljööverdomstolen behandlar inledningsvis frågan om villkorets krav på kunskaper om kemikaliernas inneboende egenskaper. Dessa krav uttrycks i villkorets inledande text samt i den tredje strecksatsen i första stycket som anger att dokumentationen ska innehålla uppgifter om toxikologiska egenskaper (hälsofarlighet), ekotoxikologiska egenskaper (miljöfarlighet); akut och kronisk toxicitet, nedbrytbarhet och potential för bioackumulering, inklusive klassificering avseende farliga egenskaper enligt Kemikalieinspektionens föreskrifter för den kemiska produkten och däri ingående kemiska ämnen.

I Akzo Nobel-målet meddelade Miljööverdomstolen ursprungligen (dom den 12 maj 2005) ett villkor som förbjöd användningen av kemikalier ”för vilka det saknas dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön p.g.a. dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering”. Domen överklagades till HD som uttalade att villkoret ingav betänkligheter med hänsyn till det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner och att uttrycket ”dokumenterad kunskap” saknar varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. HD återförvisade målet till Miljööverdomstolen som därefter meddelade det villkor som redovisats ovan.

Enligt Miljööverdomstolens mening är inte den tredje strecksatsen i det nu överklagade villkoret på något avgörande sätt mer preciserat än det villkor som HD underkände som alltför oprecist för att uppfylla kraven på rättssäkerhet. Miljööverdomstolen finner därför liksom i Akzo Nobel-målet att kraven på bolaget bör preciseras på motsvarande sätt som de krav som riktas mot tillverkare och leverantörer. Kravet på dokumenterad kunskap om risken för olägenheter för hälsa och miljön - nedbrytbarhet, toxicitet och bioackumulerbarhet - bör således knytas till gällande bestämmelser om innehållet i säkerhetsdatablad i dessa avseenden. Det skulle enligt Miljööverdomstolens mening vara alltför långtgående att enligt vad Naturvårdsverket framfört knyta kraven till vad som enligt Reach ska gälla vid kommande registrering av kemikalier. Med denna bedömning har Miljööverdomstolen inte anledning att ta ställning till om en sådan anknytning överhuvudtaget är förenlig med Reach.

Bolaget har invänt att även en precisering som hänvisar till de uppgifter som enligt artikel 31 i Reach krävs avseende dålig nedbrytbarhet, akut och kronisk toxicitet och potential för bioackumulering i säkerhetsdatablad innehåller oklarheter. Miljööverdomstolen konstaterar att de straffsanktionerade krav som ställs på en verksamhetsutövare genom ett villkor av det slag som meddelats i Akzo Nobel-målet, inte skiljer sig från de straffsanktionerade kraven på en tillverkare eller leverantör av kemikalier när det gäller innehållet i säkerhetsdatablad (jämför 29 kap. 6 § första stycket 4 MB).

Kemikalielagstiftningen - Reach och tidigare EG-rätt - riktar krav mot tillverkare och leverantörer att tillhandahålla säkerhetsdatablad. Det finns inte något motsvarande krav för nedströmsanvändare att efterfråga säkerhetsdatablad och ta till sig innehållet i dem. Ett sådant villkor fordras för tillståndet till bolagets verksamhet för att fylla den bristen. Ett villkor enligt bolagets andrahandsyrkande är således inte tillräckligt.

Bolaget har vid huvudförhandlingen i målet redogjort för det system som bolaget tillämpar för uppföljning av kemikalieanvändningen vid bolaget. Miljööverdomstolen konstaterar att ett system som fungerar på det sätt bolaget redovisat uppfyller kraven på kunskap om kemikaliernas inneboende egenskaper enligt det villkor som bör gälla.

I det överklagade villkoret ställs krav på uppgifter om klassificering av kemikalierna. Ett sådant krav ställs också i 7 § förordningen (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll; egenkontrollförordningen. Det finns inte behov av att också föreskriva detta i villkor.

Kunskap om förhållanden av betydelse för exponeringen

I det överklagade villkorets första stycke syftar alla strecksatser utom den tredje - som behandlats ovan - till att klarlägga kemikaliernas exponeringsförhållanden och till sammanfattande riskbedömningar.

Ordet risk kan ha delvis olika betydelse i ett allmänspråkligt sammanhang och i tekniskt avseende, där risken bestäms av sannolikheten för en oönskad konsekvens av en händelse samt konsekvensens storlek. För att kunna göra en fullständig bedömning av risken för miljön i tekniskt avseende fordras kunskaper om både kemikaliernas inneboende egenskaper och exponeringen, dvs. om förutsättningarna för att de skall komma ut i miljön och i vilka mängder, halter, former och media det kan ske.

Egenkontrollförordningen ställer vissa krav på uppgifter som har betydelse för en bedömning av hur miljön kan exponeras. Av 7 § andra stycket 2 följer att bolaget för sådana kemiska produkter som hanteras inom verksamheten och som kan innebära risker från hälso- och miljösynpunkt ska dokumentera omfattning och användning, dvs. uppgifter motsvarande vad som anges i det överklagade villkorets två första strecksatser.

De utredningar som det är fråga om för att fullt ut klarlägga exponeringsförutsättningarna på det sätt som anges i det överklagade villkoret kan för varje enskild kemikalie vara omfattande. Det är befogat att sådana utredningar genomförs när det gäller kemikalier vars inneboende egenskaper är sådana att de potentiellt kan utgöra en risk av betydelse. Det är dock inte rimligt att förbjuda användningen av kemikalier som inte utretts på detta sätt, men som redan på grund av kunskap om de inneboende egenskaperna samt med den kännedom om användningen som krävs enligt egenkontrollförordningen, kan konstateras innebära en liten risk för miljön.

Utredningarna om exponeringsförhållandena måste således kunna anpassas efter behovet för varje enskild kemikalie på ett mer flexibelt sätt än vad som följer av det överklagade villkoret. Enligt Miljööverdomstolens mening är egenkontrollförordningens krav tillräckliga, och det bör inte genom kemikalievillkoret ställas några ytterligare krav på dokumentation beträffande exponeringsförhållanden.

Arbetet enligt produktvalsprincipen

Det överklagade villkoret innehåller liksom det av länsstyrelsen yrkade villkorsförslaget en konkretisering av MB:s produktvalsprincip, 2 kap. 4 § MB.

Med det kunskapsunderlag som byggs upp genom ett villkor med krav på kunskap om använda kemikalier, förutsätts bolaget också kontinuerligt arbeta för att byta ut och välja kemikalier som vid användningen är förenade med miljörisker mot sådana som innebär en mindre risk. Enligt Miljööverdomstolens mening behöver detta inte regleras i villkor. Det följer av produktvalsprincipen i 2 kap. 4 § MB samt av 26 kap. 19 § MB och av egenkontrollförordningen.

Övrigt

Miljööverdomstolen har den 27 april 2007 beslutat att miljödomstolens förordnande om omedelbar verkställighet inte ska gälla det överklagade villkoret 12. Genom den nu föreliggande domen bör den beslutade inskränkningen av verkställighetsförordnandet upphävas. Det innebär att den genom denna dom ändrade villkorspunkten 12 gäller för tillståndet om det tas i anspråk innan det vunnit laga kraft.

- - -

Miljööverdomstolens domslut

Första stycket gäller inte sådana råvaror och insatskemikalier som på grund av sina egenskaper inte omfattas av krav på säkerhetsdatablad enligt artikel 31 i Reach.

Tillsynsmyndigheten får för en enskild råvara eller kemikalie medge undantag från kravet på dokumenterad kunskap och anstånd från tidskravet.