NJA 2010 s. 690

Cementa AB överklagade i Svea hovrätt, Miljööverdomstolen, och yrkade att Miljööverdomstolen, med ändring av miljödomstolens deldom, skulle besluta bl.a. att

a) villkor 7 skulle ändras på så sätt att immissionsnivåerna skulle gälla som riktvärden även efter den 31 december 2010,

- - -

e) kravet på överskriden kvantitet skulle strykas under rubriken igångsättningstid

- - -

Länsstyrelsen i Kalmar län och Naturvårdsverket medgav Cementas yrkanden avseende punkterna a och e. Dock ansåg Naturvårdsverket att det avseende punkten a, villkor 7, borde förtydligas att ett överskridande av riktvärdet snarast möjligt skulle föranleda bolaget att vidta åtgärder så att värdet kunde hållas.

Mörbylånga kommun medgav Cementas yrkande avseende punkten a. Kommunen hade inte några synpunkter avseende Cementas övriga yrkanden.

Till utveckling av sin talan tillade parterna utöver vad de hade anfört vid miljödomstolen i huvudsak följande.

Cementa

Villkor 7

För externt industribuller gäller de riktvärden som anges i Naturvårdsverkets allmänna råd (SNV RR 1978:5 rev. 1983). Naturvårdsverket har även arbetat fram ett nytt förslag till allmänna råd, som för närvarande befinner sig i remissfasen. Både det gällande allmänna rådet och det nya förslaget anger bullernivåer som riktvärden och inte som gränsvärden. Vidare är det olämpligt att föreskriva gränsvärden för buller. Detta då det är svårt att med god säkerhet mäta ljudnivån från verksamheten eftersom externa störningskällor, över vilka verksamhetsutövaren inte råder, bidrar till den totala ljudnivån. Slutligen kan nämnas att de specifika omständigheter som förelåg i de rättsfall som miljödomstolen använt som stöd för föreskrift av gränsvärde inte föreligger i nu aktuellt mål. De i villkoret föreskrivna bullernivåerna ska därför gälla som riktvärde även efter den 31 december 2010.

- - -

Igångsättningstid

Cementa styr inte själv över kvantiteten producerad cement utan det är bl.a. marknadens efterfrågan som är avgörande för när produktionen kommer att överstiga 310 000 ton/år. Tillståndets giltighet ska därför inte vara beroende av den angivna kvantiteten. De miljömässiga förbättringar som tillståndet innebär kommer att ske oavsett vilken produktionsmängd som är aktuell.

- - -

Länsstyrelsen i Kalmar län

Villkor 7

Bullerstörningar är en typ av miljöpåverkan vars effekter på den omgivande miljön inte är bestående. Ett enstaka överskridande av ett begränsningsvärde avseende buller, t.ex. vid driftstörning av en fläkt, innebär inte en sådan miljöstörning som motiverar straffansvar. Ett begränsningsvärde för buller bör därför normalt vara utformat som ett riktvärde.

- - -

Naturvårdsverket

Villkor 7

Naturvårdsverkets uppfattning beträffande frågan när begränsningsvärden ska uttryckas som gränsvärden respektive riktvärden framgår av verkets yttrande till Miljööverdomstolen den 20 september 2007 i mål M 1303-07. Av yttrandet framgår bl.a. följande. Bedömningen av om begränsningsvärden i slutliga villkor ska uttryckas som gränsvärde, riktvärde eller på annat sätt måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet. Rättssäkra villkorsformuleringar måste eftersträvas. Den omständigheten att det föreligger ett stort skyddsbehov talar för föreskrift av gränsvärde. Omständigheter såsom att bristande rättssäkerhet kan befaras uppstå till följd av svårigheter att kontrollera villkoret, att det bedöms oproportionerligt ingripande att verksamheten måste stängas vid ett överskridande eller att en åtalsanmälan bedöms som oproportionerligt ingripande i förhållande till överskridandet talar för föreskrift av riktvärde. Villkorskonstruktioner med begränsat accepterande av överskridanden kan vara lämpliga då det bedöms dels bli orimligt kostsamt att förebygga enstaka överskridanden och dels då skyddsbehovet kan tillgodoses även om enstaka överskridanden tillåts.

Enligt Naturvårdsverket är skyddsbehovet i aktuellt mål inte så starkt att det är motiverat att föreskriva gränsvärden avseende buller.

- - -

Igångsättningstid

Naturvårdsverket delar Cementas uppfattning att igångsättningstiden inte bör kopplas till att en viss del av den tillståndsgivna produktionen har överskridits.

Mörbylånga kommun

Villkor 7

Det är mycket svårt att mäta buller på ett sådant sätt att det säkert går att avgöra att bullerbidraget kommer från en viss anläggning. Det är dessutom straffbelagt att överskrida ett gränsvärde. Kommunen delar därför Cementas uppfattning att de i villkoret föreskrivna bullernivåerna bör gälla som riktvärden även efter den 31 december 2010.

Miljööverdomstolen (hovrättslagmannen Ulf Bjällås, miljöråden Anna-Lena Rosengardten och Rolf Svedberg, hovrättsrådet Henrik Runeson samt tf. hovrättsassessorn Li Brissmo) anförde följande i dom den 6 februari 2009.

Miljööverdomstolens överväganden

Villkor 7 - buller

Den fråga som är aktuell i detta mål gäller hur begränsningsvärdena för buller i det tillståndsvillkor som miljödomstolen meddelat ska utformas när det gäller tiden från och med år 2011. Ska de utformas som gränsvärden eller som riktvärden? Länsstyrelsen och miljödomstolen har olika uppfattningar och det yttrande som Naturvårdsverket har hänvisat till i målet väcker frågor av principiell natur. Frågan om ett begränsningsvärde ska utformas som ett gränsvärde eller som ett riktvärde har också nyligen varit föremål för Miljööverdomstolens bedömning i målen M 1303-07 och M 3792-07 (domar den 29 januari 2009). För att kunna ta ställning till frågan inleder Miljööverdomstolen med några allmänna utgångspunkter för villkorsskrivning samt en redovisning av bakgrunden till den hittillsvarande användningen av riktvärden. Därefter redovisar Miljööverdomstolen de huvudsakliga principer som enligt domstolens mening bör gälla för den fortsatta användningen av begränsningsvärden i villkor. Slutligen kommer Miljööverdomstolen in på frågan om hur bullret från bolagets verksamhet bör regleras.

Några utgångspunkter vid villkorsskrivning

Vid tillståndsprövningen ska tillståndsmyndigheten ta ställning till vilka skyddsåtgärder och vilka begränsningar i verksamheten som behövs från miljösynpunkt och som är skäliga att kräva (2 kap. 3 och 7 §§ MB). Dessa försiktighetsmått anges som villkor i den dom eller det beslut som tillståndsmyndigheten meddelar. Villkoren kan uttryckas på olika sätt. Ofta innehåller villkoren någon typ av begränsningsvärden (22 kap. 25 § 6) som anger hur stora utsläppen av förorenande ämnen får vara eller vilken belastning på miljön som är acceptabel. Begränsningsvärdet anger således inte vilka konkreta åtgärder som tillståndshavaren ska vidta utan denne får själv välja vad som ska göras för att klara värdet. Tillståndshavaren är skyldig att följa villkoren och denna skyldighet är straffsanktionerad enligt 29 kap. 4 § 2. En överträdelse av villkoren kan också medföra att tillståndet återkallas (24 kap. 3 § första stycket 2).

MB innehåller inga bestämmelser om hur ett begränsningsvärde ska utformas. Begreppen gränsvärde och riktvärde förekommer inte i MB, utan tillståndsmyndigheten får anses ha frihet att utforma begränsningsvärdet på det sätt som anses lämpligt med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Som en allmän utgångspunkt för all villkorsskrivning gäller emellertid att tillståndshavaren ska ha rättsliga och faktiska förutsättningar att klara de krav som villkoret innebär. Det betyder att tillståndsmyndigheten när den fastställer begränsningsvärdet måste ha klart för sig att det finns konkreta åtgärder att vidta i form av skyddsåtgärder eller begränsningar i verksamheten. Tillståndsmyndigheten måste också bilda sig en uppfattning om kostnaderna för dessa åtgärder. Nyttan av dessa ska sedan ställas mot kostnaderna och ligga till grund för den avvägning som ska göras enligt 2 kap. 7 §.

Ett villkor måste också vara så utformat att det inte råder någon tvekan om vad som krävs av tillståndshavaren. Det ska gå att objektivt fastställa när en överträdelse har skett. Vikten av klara och tydliga villkor har understrukits av HD i rättsfallet NJA 2006 s. 310. Målet gällde ett villkor som ställde krav på en tillståndshavare att ha ”dokumenterad kunskap” i vissa avseenden om de kemikalier som fick användas. Efter att ha konstaterat att villkoret hade ett angeläget syfte anförde HD följande:

Mot detta skall ställas det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner. En överträdelse kan enligt 24 kap. 3 § första stycket 2 medföra att tillståndet återkallas och den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett villkor döms enligt 29 kap. 4 § andra stycket för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Med hänsyn härtill skall villkor utformas så att de kan utgöra grund för att konstatera om en överträdelse har begåtts och i så fall också kan ligga till grund för påföljder enligt sanktionssystemet (se prop. 1997/98:45, del 1 s. 523 f. och del 2 s. 204, se också NJA 2006 s. 188).

Villkoret i Miljööverdomstolens dom inger betänkligheter från denna synpunkt. I uttrycket ”dokumenterad kunskap” saknas varje precisering beträffande kvalitet och kvantitet. Tillståndshavaren kan inte av villkoret utläsa hur djupgående kunskaper som krävs eller hur de skall vara dokumenterade. Det går alltså inte att av villkoret konstatera om en överträdelse har begåtts.

I förarbetena till MB finns några uttalanden som gäller användningen av riktvärdesbegreppet (prop. 1997/98:45 del 1, s. 171 f.). Lagstiftarens utgångspunkt är att riktvärden som huvudregel endast bör komma ifråga vid prövotidsförordnanden där slutliga villkor ska fastställas senare.

Den hittillsvarande användningen av riktvärden

Fram till år 1981 gällde att enskild eller allmän rätt skulle ha kränkts för att ett överskridet villkor skulle kunna leda till ett straffrättsligt ansvar för tillståndshavaren. Genom att slopa det s.k. kränkningsrekvisitet blev villkoren direkt straffsanktionerade. Något ytterligare moment behövde alltså inte tillkomma för straffbarhet (utöver de subjektiva momenten). Samtidigt med att detta rekvisit togs bort infördes också en skyldighet för tillsynsmyndigheterna att verka för att överträdelser av miljöskyddslagen beivrades.

Bakgrunden till dessa lagändringar var att straffbestämmelserna i den dåvarande miljöskyddslagen sällan aktualiserades, trots att man - enligt vad en statlig utredning Bättre miljöskydd I (SOU 1978:80 s. 80) kommit fram till - kände till att överträdelserna inte var så få. Utredningen drog också den slutsatsen att straffbestämmelserna på sina håll uppfattades som ett tomt hot och att överträdelser på vissa håll fick ske med myndigheternas goda minne.

Som en konsekvens av dessa lagändringar började en del begränsningsvärden i tillståndsvillkoren att formuleras som riktvärden. Riktvärdet formulerades då som ett värde som, om det överskreds, skulle med föra en skyldighet för tillståndshavaren att vidta åtgärder så att villkoret kunde hållas. Riktvärdet ansågs åtgärdsinriktat och straffsanktionen var knuten till underlåtenheten att vidta åtgärder när ett begränsningsvärde överskreds. Denna konstruktion gav tillståndshavaren en möjlighet att vidta åtgärder och därmed undvika att direkt göra sig skyldig till brott när ett värde i ett villkor överskreds. Själva syftet med riktvärdeskonstruktionen var således att komma förbi att den straffbara handlingen knöts till det överskridna villkorsvärdet utan i stället till underlåtenheten att vidta åtgärder vid ett överskridande. Därmed öppnades också en möjlighet för tillsynsmyndigheten att avvakta med att ta ställning till om anmälan till åtal skulle göras eller ej.

I Koncessionsnämndens praxis användes inte riktvärden om det var osäkert om en tillståndshavare kunde klara ett visst villkorsvärde. I sådana fall tillämpades i stället ett prövotidsförfarande. De begränsningsvärden som inte angavs gälla som riktvärden ansågs som gränsvärden utan att det särskilt angavs. Gränsvärdet definierades således inte, utan begränsningsvärdet i villkoret ansågs vara en tillräckligt tydlig beskrivning av vad tillståndshavaren skulle klara. Enligt Koncessionsnämndens praxis skulle gränsvärden prioriteras framför riktvärden (se Bjällås- Rahmn, Miljöskyddslagen 2 uppl. s. 123 ff.).

Den praxis som utvecklats under de tio år som MB varit ikraft skiljer sig från den praxis som Koncessionsnämnden tillämpade på miljöskyddslagens tid, och den skiljer sig markant från vad lagstiftaren gett uttryck för i förarbetena till MB. Riktvärden används nu frekvent och i olika situationer, och inte enbart vid prövotidsförfaranden. Någon enhetlig uppfattning om när riktvärdeskonstruktionen ska användas tycks inte finnas hos myndigheterna enligt vad Miljööverdomstolen uppfattat; det illustreras bl.a. av vad som framkommit i detta mål och andra mål hos Miljööverdomstolen (se domar den 29 januari 2009 i målen M 1303-07 samt M 3792-07).

Numera anges oftast i tillstånden om ett begränsningsvärde gäller som ett gränsvärde eller ett riktvärde, gränsvärdet definieras som ett värde som aldrig får överskridas och riktvärdet som ett värde som, om det överskrids, ska leda till åtgärder. Genom att ställa dessa definitioner mot varandra ger definitionen av riktvärdet intrycket att det är tillåtet att överskrida värdet om man bara vidtar någon åtgärd för att undvika ett upprepande. För både gränsvärden och riktvärden gäller naturligtvis att begränsningsvärdet inte får överskridas. Riktvärdeskonstruktionen som sådan ger inte svar på frågan inom vilken tid tillståndshavaren ska börja vidta åtgärder eller inom vilken tid åtgärderna ska ha sådan effekt att värdet innehålls. Konstruktionen kan inte anses så konkret och exakt att det objektivt går att konstatera om en överträdelse har begåtts. Riktvärdeskonstruktionen uppfyller därmed inte det krav på rättssäkerhet som följer av att tillståndsvillkor är förenade med stränga sanktioner.

De krav på rättssäkerhet som sålunda gör sig gällande när ett villkor fastställs innebär att det inte får råda någon tvekan om innebörden av villkoret, varken från tillståndshavarens sida, som har att följa villkoret, eller från tillsynsmyndighetens sida som har att kontrollera efterlevnaden (26 kap. 1 §). Även tillståndsmyndigheten måste ha klart för sig innebörden av villkoret och den kontroll som behövs för att kunna göra avvägningarna enligt 2 kap. 3 och 7 §§. Villkoren måste formuleras med dessa utgångspunkter, annars är risken att systemet med tillståndsprövning och villkorsskrivning inte får den styrande effekt det är avsett att ha, och att det på nytt uppstår den situation som rådde i slutet på 1970-talet, då begränsningsvärdena i många fall uppfattades som målsättningar och efterlevnaden var dålig (SOU 1978:80 s. 100 f. och prop. 1980/81:92 s. 50, 54).

Den fortsatta användningen av villkor med begränsningsvärden

Miljööverdomstolen konstaterar alltså att det finns problem från rättssäkerhetssynpunkt med den praxis som nu växer fram med en kategorisering av begränsningsvärden i riktvärden och gränsvärden, och särskilt den flitiga användningen av riktvärden.

De krav som ställs på en tillståndshavare i fråga om skyddsåtgärder och begränsningar kan formuleras på olika sätt i villkor. De kan exempelvis uttryckas som krav på att en viss teknik ska tillämpas samtidigt som det ställs krav på underhåll och drift. I många fall är det emellertid lämpligt att formulera villkorskraven som begränsningsvärden som ger uttryck för vad en åtgärd (t.ex. produktionsförändringar eller installation av reningsutrustning) ska klara i form av minskade utsläpp, utan att åtgärden för den skull anges i villkoret. En sådan villkorsformulering ger tillståndshavaren möjlighet att själv välja sättet för att klara värdena. På det sättet ger de tillståndshavaren en önskvärd flexibilitet och lägger inte hinder i vägen för teknikutveckling. Det finns således i många fall fördelar med att konstruera ett villkor med begränsningsvärde i stället för att ange vilken åtgärd som ska vidtas. Begränsningsvärden tillämpas också i EG-rätten. I exempelvis IPPC-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) förutsätts också att begränsningsvärden fastställs (artikel 9.3).

Frågan är då hur begränsningsvärden ska anges för att tillgodose kravet på rättssäkerhet. Enligt Miljööverdomstolens mening fordras en högre grad av precisering av begränsningsvärdena än vad som nu brukar förekomma.

I formellt hänseende har alla villkor samma status. Tillståndshavaren måste uppfylla alla villkoren, och sker inte detta har tillsynsmyndigheten samma skyldigheter att ingripa, oavsett villkorets utformning och innehåll och det gäller oavsett om det är ett villkor som innehåller begränsningsvärden eller ej.

Samtidigt kan villkoren i sakligt hänseende ha olika tyngd beroende på att de reglerar förhållanden som kan ha olika betydelse när det gäller risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Vissa villkor reglerar förhållanden som skulle kunna leda till en allvarlig påverkan, som exempelvis utsläpp med irreversibla eller direkt toxiska effekter, eller ljudnivåer som nattetid väcker ett stort antal människor. Andra villkor reglerar förhållanden som, åtminstone sett till ett enskilt fall, innebär en mindre risk för allvarlig påverkan eller risk för påverkan först på längre sikt. Slutligen är det många frågor som visserligen tillsammans kan ha betydelse för en verksamhets miljöpåverkan, men som inte lämpligen bör regleras i villkor överhuvudtaget. Dessa hör i stället hemma i egenkontrollen.

Eftersom villkoren har samma formella status, samtidigt som de har olika tyngd i sakligt avseende, finns det behov av att formulera dem på ett nyanserat sätt. Skillnaderna i sakligt hänseende mellan olika villkor i ett tillstånd leder därmed - liksom de tidigare påtalade kraven på rättssäkerhet - till att villkoren måste preciseras bättre.

Som Naturvårdsverket lyft fram i sitt yttrande är förutsättningarna för utförandet av kontrollen ofta avgörande för innebörden av villkor och det gäller särskilt kontrollen av begränsningsvärden. Vissa typer av utsläpp innebär en sådan risk för påverkan att kontinuerlig mätning är nödvändig. Ibland kan kontrollen fordra så kostsamma och komplicerade insatser, att det med hänsyn till risken för miljöpåverkan och de tekniska förutsättningarna inte är rimligt att genomföra kontrollen annat än under korta tider med långa mellanrum. Ofta finns det ett samband, så att det fordras en mer omfattande kontroll när det gäller villkor som reglerar förhållanden som är av stor betydelse för människors hälsa eller miljön, än när det gäller villkor som inte har denna betydelse. Närmare föreskrifter om kontrollen kan på det sättet ge den nödvändiga nyanseringen av villkorens betydelse i sakligt hänseende.

För tillståndsmyndigheten kan det många gånger också vara nödvändigt att göra klart för sig hur kontrollen ska genomföras för att kunna göra den rimlighetsprövning som krävs enligt 2 kap. 7 §. Blir kostnaderna för kontrollen så höga att de inte framstår som rimliga bör villkorets utformning övervägas.

I EG-rätten förutsätts att begränsningsvärden preciseras genom föreskrifter om kontroll. I det nu gällande IPPC-direktivet anges i artikel 9 (med rubriken Villkor för tillståndet) följande.

- - -

Direktivet utgår således från att villkor med begränsningsvärden kombineras med villkor om hur de ska följas upp. Direktivet har i den delen implementerats i svensk rätt genom 22 kap. 25 § första stycket där följande föreskrivs.

En dom som innebär att tillstånd lämnas skall i förekommande fall innehålla bestämmelser om

- - -

3. tillsyn, besiktning och kontroll såsom utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod,

- - -

Bestämmelserna har hittills i praxis tillämpats så att kontrollfrågorna inte behandlats i tillståndsavgörandet utan oftast separat i ett kontrollprogram. Kontrollen har således främst varit en fråga för tillsynsmyndigheten och tillståndshavaren. Denna praxis har en praktisk bakgrund. Med det system vi har i Sverige där tillstånden har en omfattande rättsverkan och en giltighet som oftast inte är tidsbegränsad, är en omprövning av villkor hos tillståndsmyndigheten en omfattande procedur. Sättet att utföra kontrollen har ansetts kunna behöva ändras enligt ett enklare förfarande.

Kommissionen har år 2007 lagt fram ett förslag till ett nytt direktiv som innebär en översyn och omarbetning av sju nu gällande direktiv, bland annat IPPC-direktivet (KOM[2007]844). Förslaget innebär skärpningar av kraven på kontroll i tillståndsavgöranden jämfört med det nu gällande IPPC-direktivet.

Det kan också konstateras att EG:s miljörättsliga reglering även i övrigt ofta innehåller detaljerade anvisningar om hur utsläpp ska mätas, vilken mätfrekvens som ska tillämpas, tillgängligheten av mätutrustningen och utvärderingen av kontrollen, till exempel hur många mätvärden som får eller inte får överskrida begränsningsvärdet. Det framgår exempelvis av Naturvårdsverkets föreskrifter (2002:28) om avfallsförbränning och Naturvårdsverkets föreskrifter (2001:11) om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar förorsakade av användning av organiska lösningsmedel i vissa verksamheter och anläggningar, som båda baserar sig på EG-direktiv. I föreskrifter av detta slag preciseras begränsningsvärdena ofta inte bara genom att förutsättningarna för kontroll anges, utan även genom kompletterande krav på tillgängligheten av reningsanordningar och/eller uppgifter om i vilka situationer en verksamhet måste stängas av.

Miljööverdomstolen konstaterar således att en precisering av begränsningsvärdet som innebär att ramarna för kontrollen också anges i villkor skulle tillgodose kraven på rättssäkerhet och samtidigt stämma överens med IPPC-direktivet. Det ligger också i övrigt i linje med den reglering som sker genom EG-rätten. Det kan också finnas behov av att i vissa sammanhang närmare ange tillgängligheten av viss apparatur eller under vilka förutsättningar en process får drivas vidare respektive måste stängas av.

Naturvårdsverket har i det yttrande som verket hänvisat till valt att inte utveckla alternativ till att formulera begränsningsvärden med riktvärden och gränsvärden, men har ändå pekat på möjligheten att minska risken för rättsosäkerhet genom att föreskriva när och hur villkorsefterlevnaden ska kontrolleras.

Miljööverdomstolen finner sammanfattningsvis att användningen av begreppen gränsvärde och riktvärde bör utmönstras i villkor som innehåller begränsningsvärden och att dessa villkor i stället bör preciseras genom att kontrollen av dem fastställs så att åtminstone kraven i 22 kap. 25 § uppfylls. Hur noggrant kontrollen i övrigt ska anges är en avvägningsfråga. Det kan av praktiska skäl - så som påtalats ovan - vara lämpligt att överlämna detaljerna i kontrollen till kontrollprogrammet. Det är givetvis så att villkoret med begränsningsvärdet gäller även under perioder då det inte mäts; hur uppföljningen då ska ske är också en fråga för kontrollprogrammet.

Frågan i detta mål

Cementa har i detta mål yrkat att immissionsvärdena för buller även efter utgången av år 2010 ska gälla som riktvärden. Det gäller både de ekvivalenta ljudnivåerna och momentanvärdet. Vilka värden som ska gälla fram till utgången av år 2010 har inte överklagats och är därför inte föremål för Miljööverdomstolens prövning.

Med tillämpning av de principer som Miljööverdomstolen redovisat ovan, bör begreppet gränsvärde utgå ur villkoret. Det behöver inte ersättas med något annat begrepp, utan det framgår tillräckligt klart att värdena ska innehållas. Ramarna för kontrollen av villkoret bör dock anges.

Det är i detta mål fråga om högre bullernivåer än vad som brukar godtas för nyetablerade industrier. Av den bullerutredning som ingick i underlaget till miljödomstolens deldom framgår att bolaget åtminstone vid tiden för utredningen (maj 2005) inte klarade de bullernivåer som nu föreskrivits i villkoret. Enligt utredningen fordrades åtgärder vid fjorton bullerkällor till en kostnad av över 1 miljon kronor för att klara nivån 45 dB(A) nattetid vid bostäder. Efter utgången av år 2010 ska åtgärder vara vidtagna som innebär att de föreskrivna villkorsvärdena med säkerhet kan klaras.

Mot den bakgrunden finner Miljööverdomstolen att bullernivån bör kontrolleras minst en gång per år. Tillsynsmyndigheten kan besluta om ytterligare mätning/beräkning.

Cementa har i ansökan uppgivit att man avser att kontrollera bullret genom immissionsmätningar. Samtidigt har bolaget hos Miljööverdomstolen pekat på förekomsten av externa bullerkällor som bolaget inte råder över. I ansökans bullerutredning har bullernivåerna vid bostäder bestämts dels genom immissionsmätningar och dels genom närfältsmätningar och beräkningar. De två metoderna ger resultat som överensstämmer väl med varandra. Miljööverdomstolen finner därför att Cementa bör ges möjlighet att välja vilken av metoderna som ska användas vid kontrollen.

Ekvivalentvärdena bör i detta fall beräknas med de tidsperioder som anges i villkoret som bas.

Innebörden av momentanvärdet i villkoret bör vara att Cementa samtidigt med kontrollen av de ekvivalenta bullernivåerna ska kartlägga vilka typiska bullerhändelser som verksamheten kan ge upphov till nattetid och genom åtgärder säkerställa att de inte ger högre momentana bullernivåer än 55 dB(A). Sådana arbetsmoment som kan förutses ge högre nivåer får inte utföras nattetid.

Skulle kontrollen visa att ett värde överskridits åligger det tillståndshavaren att vidta de åtgärder som behövs för att klara villkoret. För tillsynsmyndigheten gäller i en sådan situation att den ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse (26 kap. 1 §). Tillsynsmyndigheten får sedan själv bedöma vilken eller vilka åtgärder som behövs (se t.ex. 26 kap. 9, 17-18 §§ och 24 kap. 3 §). Anser tillsynsmyndigheten att det går att objektivt verifiera att villkorsvärdet överskridits ska tillsynsmyndigheten dessutom anmäla överträdelsen till polis- eller åklagarmyndigheten (26 kap. 2 §).

- - -

Igångsättningstid

Mot bakgrund av vad bl.a. Cementa anfört finner Miljööverdomstolen att kravet på överskriden kvantitet ska strykas i texten under rubriken ”Igångsättningstid”.

- - -

Miljööverdomstolens domslut

Miljööverdomstolen ändrar miljödomstolens deldom endast på följande sätt.

- - -

De angivna ekvivalentnivåerna ska från och med år 2011 minst en gång per år kontrolleras antingen genom immissionsmätningar eller genom närfältsmätningar och beräkningar. Då ska också typiska bullerhändelser som riskerar att nattetid ge höga momentana ljudnivåer kartläggas. Ekvivalentvärdena ska baseras på den tidsperiod som anges i villkoret.

- - -

De nya bränslen och råvaror samt nya anläggningsdelar som omfattas av detta tillstånd ska ha kommit i bruk senast två år efter det att denna dom vunnit laga kraft. I annat fall förfaller tillståndet.

Cementa AB överklagade och yrkade bifall till sin talan i Miljööverdomstolen avseende villkorspunkten 7 samt att andra stycket i den villkorspunkten skulle undanröjas eller, i andra hand, att frågan om hur kontrollen av immissionsnivåerna för buller skulle fastställas i slutligt villkor skulle återförvisas till miljödomstolen för ny handläggning (punkten 2 i Miljööverdomstolens domslut).

Bolaget yrkade vidare att förordnandet om igångsättningstid (punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut) skulle ges följande lydelse. ”De nya bränslen och råvaror samt nya anläggningsdelar som omfattas av detta tillstånd ska ha kommit i bruk senast två år efter det att denna dom vunnit laga kraft. I annat fall förfaller tillståndet i ej ianspråktagna delar.”

Bolaget yrkade också viss ändring beträffande en annan villkorspunkt.

HD meddelade prövningstillstånd beträffande dels frågan om huruvida Miljööverdomstolens ändring av villkor 7 för tillståndet utgjort ett rättegångsfel med hänsyn till att enbart Cementa AB överklagat miljödomstolens dom, dels punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut.

Frågan om meddelande av prövningstillstånd rörande målet i övrigt förklarade HD vilande.

Länsstyrelsen i Kalmar län framställde i svarsskrivelse ett alternativt yrkande avseende utformningen av villkorspunkten 7 och medgav under förutsättning att detta inte bifölls Cementa AB:s yrkande angående andra stycket i villkorspunkten 7.

Länsstyrelsen avstod från att ange någon inställning till bolagets yrkande om ändring av punkten 7 i Miljööverdomstolens domslut. Det alternativa yrkandet avsåg att villkorspunkten 7 skulle ges följande utformning.

”Buller från verksamheten får efter den 31 december 2013 inte ge upphov till högre ekvivalent ljudnivå utomhus vid bostäder än vad som anges nedan. Om buller från verksamheten vid kontroll överstiger nedanstående värden ska åtgärder vidtas och en ny kontroll genomföras inom sex månader från det att den första kontrollen utfördes. Vid den uppföljande kontrollen får nedanstående värden inte överskridas.

- 55 dB(A) vardagar måndag-fredag kl. 07.00-18.00

- 45 dB(A) kl. 22.00-07.00

- 50 dB(A) övrig tid

Högsta momentana ljudnivå mellan kl. 22.00-07.00 får inte överstiga 55 dB(A).

Efterlevnaden ska kontrolleras genom antingen immissionsmätning eller nätfältsmätning och beräkning. Behovet av mätningar avgörs i samråd med tillsynsmyndigheten.

Lossning av kol är tills vidare undantaget från ovanstående krav.”

Naturvårdsverket angav som sin inställning att Miljööverdomstolens ändring av villkorspunkten 7 inte utgjort rättegångsfel.

Mörbylånga kommun hänvisade till sitt yttrande i Miljööverdomstolen.

Miljööverdomstolen avgav yttrande när det gällde frågan om igångsättningstid.

Betänkande